Institutia Primarului Origine Si Evolutiedocx

=== Institutia primarului origine si evolutie ===

Drd. HORCHIDAN DORINEL

INSTITUȚIA PRIMARULUI

ORIGINE ȘI EVOLUȚIE

ϹUPRІΝЅ

1. АUТORІТĂȚІ АLЕ АDMІΝІЅТRАȚІЕІ PUBLІϹЕ АUТOΝOMЕ LOϹАLЕ АUТOΝOMЕ. ЅТАТUТUL JURІDІϹ ȘІ АDMІΝІЅТRАТІV АL PRІMАRULUІ

Originea și evoluția Instituției primarului

1.1.1.Începutul instituției primarului.

Prin legea comunală din 9/21 martie 1864 și promulgată la 31 martie același an, satele, orașele și târgurile au fost reorganizate sub forma unor comune. Construcția acestei instituții a avut o puternica influență legislația franceză și belgiană. Prin Legea din 1864 nu s-a facut decât să se consacre un obicei al pământului, între actuala comună și vechiul sat românesc neexistând decât o diferență terminologică. Doctrina a clarificat ulterior lucrurile evidențiind că între vechiul sat și actuala comună rurală era o diferență de substanță. Satul tradițional constituia o organizare naturală, a cărei origine se găsește la obârșia societății, anterioară satului, un produs lent și succesiv al relațiilor sociale, al instituțiilor și obiceiurilor. Spre deosebire de aceasta, comuna rurală era privită ca o creație artificială a legiuitorului, cu personalitate juridică, drepturi de putere publică, organe administrative proprii și un anumit grad de autonomie.

Avea la bază un anumit număr de locuitori delimitat artificial de legiuitor, cu domiciliul pe un anumit teritoriu, cuprinzând mai multe sate, și a cărei formare sau modificare trebuia accceptată de legiuitor.

Deși era o creație a marii revoluții franceze, ea a fost preluată, pe o filieră belgiană. Dacă în alte domenii ale spiritualului, influența franceză a fost definitorie, în domeniul juridicului, ea a fost concurată, mai ales în domeniul dreptului public de influența legislației belgiene. Existentă și înainte de 1864 în materia dreptului constituțional, inflența belgiană și-a pus amprenta, după 1863, asupra actelor normative dintre care cel mai important a fost, pe lângă Legea Județeană, legea comunelor urbane și rurale.

De aceea, dreptul public francez a fost importat în România doar în măsura în care a consacrat viziunea ideologică a legiuitorului român despre organizarea politico – statală. Așa a fost și în cazul administrației publice locale: impregnat de doctrina franceză a libertăților locale, legiuitorul român s-a inspirat din legisalația franceză în măsura în care acesta a consacrat ideea de autonomie locală. Iar cceea ce a găsit legiuitorul român în legislația franceză a celui de-al doilea imperiu, cu privire la acest subiect, era departe de a fi atractiv.

O delimitare strictă a influenției franceze de cea belgiană este, pe de o parte, dificil de făcut în contextul în care nu întodeauna legiuitorul român își deconspira sursele iar, pe de altă parte, cel puțin în materia principiilor de organizare a administrației publice locale, dreptul belgian era complet tributar celui francez.

La data discutării în Parlament a Legii comunale, în 1864, organizarea comunală era reglementată în Belgia de o lege comunală adoptată la 30 martie 1836. Aceasta a fost modificată de două ori : o dată la 30 iunie 1842 și a doua oară la 30 martie 1848. Diferențele dintre legislația românească și cea belgiană sunt mai mari decât asemănările, pentru a se putea spune că a fost preluat modelul belgian. Acesta deoarece, legea belgiană a preluat modelul francez de la 1790 prin care acțiunea administrativă era încredințată unor organe colegiale, iar, legislația românească, după modelul francez al anilor 1830 – 1840, încredința acțiunea administrativă unui organ unipersonal. In acest context, fiecare comună belgiană avea, pe lângă consiliul comunal și primar, în funcție de numărul populației, și 2 sau 3 ajutori de primar. Ei formau, sub președenția primarului, Le College Echevinanl – organul executiv comunal. Acest colegiu era însărcinat cu toate atribuțiile pe care le avea primarul în legea românească, dar îndeplinea și o serie de atribuții specifice la noi – și la francezi – consiliul comunal. Spre deosebire de legislația belgiană, în legislația românească organul executiv era singur primarul, ajutoarele de primar neavând aici rolul echevinilor belgieni. În legislația belgiană primarul era numit de către Rege în toate comunele, pe când în legislația românească doar în comunele urbane.

În consecință, legea comunală era o îmbinare între legislația belgiană și cea franceză unde ambele modele își făceau simțită, prezența.

La nivelul fiecărei comune urbane și rurale s-a înființat câte un primar, ca organ unipersonal cu atribuții executive. Inexistența în tradiția organizării administrației publice locale românești, instituția se remarcă prin noutate sub aspect substanțial și terminologic.

Nașterea instituției a generat discuții aprinse în cadrul legislativului chiar și în privința aspectelor terminologice. Curentul favorabil preluării denumiri franceze a instituției prin intermediul transpunerii forțate a termenului de Maire în Mare a avut câștig de cauză. Astfel, denumirea de președinte al casei comunale propusă prin raportul proiectului de lege pentru orașe și cea de pârcălab pentru sate a trebuit să cedeze în fața celor care doreau să ducă demersul importator până la capăt. În urma discuțiilor a fost adoptată propunerea lui V. Boerescu de a desemna organul executiv al comunei prin termenul de primar.

Sistemul recrutării primarului, a fost o altă misiune dificilă pentru legiuitorul român de la 1864. Problema alegerii sau numirii acestui organ administrativ comunal a reprezentat un element cheie în descentralizarea administrativă, iar optarea pentru unul sau altul din cele două sisteme deschidea fie, calea autonomiei administrative și încredințarea intereselor locale spre soluționare unor organe proprii colectivităților locale, fie spre un centralism administrativ și soluționarea problemelor locale de către agenții centrului.

Tradiția în acest domeniu era – cea alegerii. Încă din epoca etnogenezei românești, în cadrul obștii sătești libere, organele unipersonale erau alese de comunitate. Junii, cnezii, pârcălabii și vatmanii satelor libere, pârcălabii satelor regulamentare, au fost de regulă, aleși. La nivelul târgurilor și orașelor exista de asemenea, obiceiul alegerii de către comunitate a șoltuzilor și judeților.

Impunerea modelului recrutării primarului prin alegere a aparținut unor politicieni de orientare conservatoare sau liberală, deopotrivă tuturor acelora care considerau că, modernizarea prin intermediul importului, nu trebuia să fie un act de capitulare irațională în fața prestigiului legislației apusene. Încă din anii 1862 – 1863, printr-o adresă a conservatorului întocmită de

C-tin Brăiloiu, se arată că „ acest regim liberal, nu este la noi o plantă străină, ci din contră, un regim tradiționalist (….) alegerea a fost la noi sorgintea libertăților”. În consecință, viitorul șef al conservatorilor, Lascăr Catargiu, cerea ca primarul să fie ales, nu de către Consiliu, ci chiar direct de săteni.

La 1864, criticând deficiențele Regulamentelor Organice, același Lascăr Catargiu cerea ca alegerea primarilor să se facă fără nici o intervenție din partea guvernului. La rândul său,

C. A. Rosetti critică raportarea necondiționată la legislația belgiană, fără a se ține seama de specificul și necesităților românești. El atrăgea atenția asupra faptului că sistemul belgian al numirii primarului aducea atingerii autonomiei locale, prin uciderea în fașă a oricărei posibilități de afirmare a colectivității locale aflate, încă în faza conștientizării propriilor interese și libertăți. Liberalul N. Crețulescu și mai ales, conservatorul D. Ghica, veneau și ei în sprijinul acestor idei: „ dacă guvernul dorește să impună pe primar (…), cu aceasta nimiciți toate libertățile ce se dau comunei prin legea de față. Primarul este cel ce cunoaște cel mai bine interesele locale, e tutorele acestor interese (…), comuna știe cel mai bine care este persoana ce ar merita mai mult încrederea ei. A reduce acest drept al comunei înseamnă a face iluzorii toate avantajele ce am dat în aparență comunei prin această lege”, preciza Ghica.

Cu toate acestea, dorința de a realiza o descentralizare administrativă cât mai deplină s-a lovit însă permanent de scepticismul și teama de eșec a celor mai înfocați apărători ai „independenței”administrative. Sceptic în privința șanselor de reușită a descentalizării administrative în condițiile acordării unor libertăți locale cât mai largi, liberalul moderat M. Kogălniceanu a propus în spiritul aceluiași realism românesc modelul franco – belgian. În impunerea acestei soluții a arătat că însăși legea de organizare administrativă a Belgiei, permite Regelui să aleagă din corpul electoral pe primarul comunei, iar în cazuri extraordinare să-l ia și din afara comunei. Astfel, el conchidea „ Nu legea comunală a Belgiei este un cap d-operă. A voi să trecem noi peste dânsa este a o anula cu totul. Nu putem de la o centralizare așa de mare să coborâm deodată la o descentralizare excesivă”.

Adeziunea tuturor față de principiul descentralizării administrative, dezbarea a conturat două direcții contrare de aplicare a acestuia la nivel comunal, ambele susținute, în baza aceluiași „realism” ce lua în considerare condițiile concrete de dezvoltare a satului românesc. Pe de o parte, se aflau cei care doreau ca descentralizarea administrativă în gradul cel mai înalt, pentru încurajarea spiritului comunitar și al gustului libertății la nivel comunal. Petru aceștia tradiția oferea, cel puțin în materia recrutării primarului, un model care trebuia să limiteze importul juridic. De cealaltă parte, se situau cei care, asemenea lui Kogălniceanu, susțineau că tocmai lipsa de experiență a colectivităților locale conduce la aplicarea unei descentralizări moderate, descentralizare pentru care, se puteau găsi modele doar în exterior, de genul celui din Belgia.

Indiferent câtă dreptate avea sau nu Kogălniceanu, un aspect decisiv în stabilirea sistemului de recrutare al primarului era faptul că, pe fond, noua instituție nu mai seamănă cu foștii vornicei, vatmani, pârcalabi ai satului românesc. Complexitatea atribuțiilor și încredințarea unora din interesele generale ale acestui organ, făceau din sistemul alegerii, deși tradițional, o alternativă mai puțin acceptabilă din perspsectiva unei bune părți a doctrinei dreptului administrativ a epoci și explicau în totalitate insistențele lui Kogălniceanu de a se introduce modelul franco – belgian. Introducere modelului franco – belgian pentru recrutarea primarului, justifica pe deplin alternativa numirii acestuia de către puterea centrală. Numirea primarului, reprezentant al guvernului în teritoriu, de către centru, permitea integrarea acestuia în ierarhia administrativă statală și, în consecință, o mai bună aplicare a politicii guvernamentale la nivel teritorial.

Pe de altă parte, tot din punct de vedere doctrinar, în stabilirea unuia dintre cele două sisteme, ar fi trebuit să conteze, faptul că primarul era, în primul rând, organ al comunei și, doar în subsidiar, agent al guvernului. De aceea, cel mai indicat ar fi fost ca primarul să fie ales în mod direct sau indirect de către colectivitatea locală, pentru a nu periclita șansele comunei de a avea o viață administrativă autonomă.

În final, legea a consacrat o îmbinare a celor două sisteme: alegerea și numirea. Pe de o parte, perpetuând tradiția românească, primarul comunelor rurale era ales de către alegătorii comunei odată cu membrii Consiliului. Alegerea făcută era aprobată de prefect, ca o „concesie” făcută centrului, explicabilă în condițiile în care primarul era și agent al guvernului și, într-adevăr, nejustificată în condițiile în care primarul ar fi fost doar organ administrativ al comunei.

Pe de altă parte, la nivelul comunelor urbane, acolo unde controlul statului se dorea mai strict, primarul era numit de către domn, din primii trei consilieri comunali, ce au întrunit mai multe voturi în alegeri.

În scopul de a prelua, prin delegație, o parte din atribuțiile primarului, putrea executivă alegea dintre consilieri între 6 și 12 ajutoare de primar, în funcție de populația comunei urbane sau rurale.

Primarii și ajutoarele lor se înoiau odată cu consilierii din doi în doi ani în comunele urbane și anual în comunele rurale. În comunele urbane, primarul era numit de consilieri și nu aleși.

Funcția de primar și de ajutor de primar era incompatibilă cu orice altă funcție în stat sau cu calitatea de întreprinzător de venituri și lucrări publice ale comunei.

Cu privire la atribuții, primarul era, mai întâi de toate, singurul însărcinat cu administrarea comunei (art. 87). Prevederea se încadra în ideologia administrației napoleoniene, unde organul deliberativ comunal, dotat cu atribuții, în esență, consultative, seconda organul unipersonal care, de pe considerentele unității și autorității, exercită prin excelență administrarea comunei. Formularea preluată de legea românească era mai mult formală, în condițiile în care, Consiliul comunal i se acorda dreptul de decizie iar primarul nu primea, nici pe de parte, buchetul de atribuții al primarului francez napoleonian.

Ca și prefectul, primarul, ca autoritate executivă, întrunea calitatea de șef al administrației comunale, deci organ al administrației descentralizate cât și pe cea de reprezentant al administrației centrale, calitatea în care se se afla sub controlul ierarhic al guvernului.

Această confuzie de funcții se justifică, în opinia prof. C-tin Dissescu, prin necesitatea unui organ care să facă legătura între autoritatea centrală și comunitățile locale, în scopul de a face cunoscute și a aplica legile și regulamentele acesteia, precum și pentru a armonoza acțiunea guvernamentală cu interesele locale. Oricum, față de prefect care funcționa mai mult ca reprezentat al Guvernului, decât al intereselor locle, primarul era mai mult un organ al comunei decât reprezentant al ierarhiei statale.

Influența legislației franceze era mai pronunțată cu privire la atribuțiile primarului, și mai puțin clară cu privire la modul în care legea grupează atribuțiile primarului în baza celor două funcții esențiale pe care acesta le exercita. În mod normal, atribuțiile exercitate în interesul general ar fi trebuit să fie realizate sub autoritatea organelor statale, iar cele exercitate în interesul comunei să fie realizate sub supravegherea ( tutela, controlul), organelor tutelare. Încălcând această distincție a doctrinei franceze, legiuitorul român introducea, în mod nefiresc, atribuții exercitate clar în interesul comunei printre cele realizate sub autoritatea centrului (art.89); conservarea și administrarea proprietăților comunei și ale drepturilor ei, articolele de îndestulare publică, căutarea veniturilor, privegherea stabilimentelor comunale și contabilitatea comunală, redactarea bugetului și darea socotelii pentru cheltuieli, propunerea către Consiliu a creării de noi venituri comunale, autorizarea târgurilor, facerea contractelor și adjudecarea lucrărilor comunale, înfățișarea drepturilor comunale înaintea justiției ca reclamant sau ca apărător și întocmirea listelor electorale. Toate aceste acte realizate de primar, fie ca organ al comunei, fie ca reprezentant al comunei ca persoană juridică, în mod firesc, ar fi trebuit supuse unei tutele/control administrativ, și nu control ierarhic al centrului.

În caliate de reprezentant al intereselor locale și șef al administrației locale, primarul avea fie atribuții proprii de decizie, în virtutea cărora, el emitea dispozițiuni, fie atribuții de executare a hotărârilor Consiliului comunal. Atribuțiile sale erau de o mărime și complexitate fără precedent, ceea ce pretindea din partea acestuia nu doar cunoștințe elementare de scris și citit, dar și ceva experiență în materie juridică. Însă, din păcate pentru a nu limita numărul persoanelor ce puteau candida pentru funcția de Primar, legea nu impunea candidaților și condiții de studii.

Primarul se ocupa de întreținerea și conservarea unor edeficii aflate în patrimoniul comunei sau în sarcina bugetară a acesteia; ospiciile, birorile de binefacere, școlile, închisorile comunei și bisericile.

În calitate de reprezentant al intereselor comunale, primarul avea și unele atribuții de poliție comunală.

Avea în subordine poliția piețelor publice, a străzilor, poliția spectacolelor, supravegherea persoanelor și locuințelor utilizate pentru prostituție, lua măsuri pentru asigurarea sănătății, moralității și liniștii publice, primarul aplica regulamentul făcut, în materie, de către Consiliu. La fel se întâmpla și în cazul în care primarul putea opri, în imprejurări grave, orice reprezentație, pentru a asigura paza liniștii și a moralității publice.

Primarul era membru cu drept de vot al Consiliului comunal, pe care, îl și prezida. De aceea el semna toate regulamentele, ordonanțele și corespondențele Consiliului comunal.

În caz de răscoală sau adunări ostile, de lovituri grave aduse liniștii publice sau alte evenimente neprevăzute, primarul putea face el însuși regulamente și ordonanțe polițienești, supuse controlului Prefectului și Subprefectului și aprobării ulterioare a Consiliului comunal.

În același timp, Primarul era și reprezentant al intereselor generale ale statului, poziție în care se găsea în raporturi de subordonare ierarhică cu Guvernul și reprezentanții acestuia la nivel județean. Actele pe care le făcea în baza atribuțiilor recunoscute de lege erau supuse unui control ierarhic, cu toate consecințele de degurg de aici. Avea în sarcină publicarea și executarea legilor și regulamentelor generale precum și executarea măsurilor de siguranță publică.

În realizarea atribuțiilor de poliție generală, primarul era însărcinat cu privegherea poliției, menținerea ordinii publice și luarea tuturor măsurilor privind liniștea și bunăstarea locuitorilor comunei, cu excepția comunelor cu peste 3000 de locuitori, unde domnul avea dreptul să încredințeze menținerea ordinii publice unui prefect sau comisar de poliție. Primarul avea și atribuții de poliție judiciară, judecând contravențiile de simplă poliție.â

1.1.2 Principiile care au stat la baza organizării administrației publice locale

Cele două legi de orgasnizare a administrației publice locale, cu o singură excepție ( art.1 din legea comunală), nu făceau o trimitere expresă la principiile de organizare avute în vedere de legiuitor. Aceast lucru însă, nu însemna că legiuitorul nu a avut în vedere și nu a urmărit construirea celor două legi pe un anumit tipar conceptual și principial. Astfel, alături de cele două principii, alte idei ale doctrinei apusene au venit să îndrume efortul organizatoric românesc spre om legislație modernă.

Repartizarea funcților administrative unor organe diferite

Acest principiu de origine franceză avea la bază filosofia lui Sieyes: Agir c´est le fait d´un seul, deliberer est le fait des pluseurus consacrat în legea din 28 Pluviồse a anului VIII (7 februarie 1800). Astfel, din epoca primului Imperiu, pentru doctrina franceză cele trei funcțiuni administrative erau separate: acțiunea aparținea unor organe unipersonale: președinte, (împărat), ministru, prefect și primar, deliberarea – unor organe colective: guvern și consilii, iar funcția judecătorească unor tribunale administrative.

În istoria României cumularea celor trei puteri: executivă, judecătorească și legislativă în mâna unei singure persoane a reprezentat o constantă a vieții statale, și doar puțin convingător începând cu Regulamentele Organice, principiul separației puterilor și-a făcut simțită prezența.

Doctrina românească antebelică, sub inflență franceză, va face și ea o separare a puterii executive în două ramuri: guvernul și administrația. Guvernului îi revenea aplicarea dispozițiilor constituționale și direcțiunea intereselor generale ale statului, iar administrația cuprindea un ansamblu de servicii publice destinate să concureze la executarea legilor de interes general și a actelor de guvernamânt. Doctrina românească reduce funcțiile administrație la trei: activă, consultativă și deliberativă. În schimb a fost acceptată ideea conform căreia deliberarea revine unor organe colective iar executarea unor organe unipersonale.

Trebuie remarcat că P. Negulescu nu preia cu fidelitate ideile lui Ducrocq și ale lui Berthelemy, pe care, de altfel, le și citează. Spre deosebire de Ducrocq, cunoscut ca un adversar al celor trei puteri: legislativă, executivă și judecătorească – în viziunea sa existând doar două puteri în stat. Cea legislativă și cea executivă, judecătorescul fiind ca și executivul, o activitate de aplicare a legii. P. Negulescu se raliază teoriei tradiționale dezvoltate de Montesquie a existenței celor trei puteri: legislativă, executivă și judecătorească. În consecință, spre deosebire de Ducrocq, care delimitează în cadrul executivului: guvernământul, administrația și justiția, P. Negulescu distinge doar între guvern și administrație. În ceea ce privește funcțiile administrației, spre deosebire de Ducrocq ce distinge acțiunea, deliberarea și jurisdicția, P. Negulescu acceptă doar acțiunea, deliberarea și consultarea.

Legile de organizare administrativă ale lui Cuza consacrau și ele acest principiu, astfel, deliberarea și acțiunea aparțineau unor organe distincte: Consiliilor comunale și județene, organe colective, respectiv, prefectului și primarului, organe unipersonale.

De remarcat este că, la nivel județean se consacrau două organe deliberative: Consiliul și Comitetul. Comitetul permanent avea și o serie de atribuții executive, exercitate prin intermediul prefectului care era președintele acestuia. Astfel, Comitetul permanent devenea un organ cu atribuții deliberative și executive iar, prefectul organ executiv al județului, era membru cu drept de vot într-un organ preponderent deliberativ.

La nivel local întâlnim o situație asemănătoare. Primarul, organ executiv unipersonal al comunei, prezida și participa cu drept de vot la luarea deciziilor Consiliului comunal, în esență organ deliberativ.

Dualitatea funcțională

Preluând sistemul francez prin intermediul celui belgian – cele două legi administrative românești consacrau la nivel comunal și județean, organe care, în același timp, reprezentau interesele colectivităților locale cât și pe cele generale. Cele mai importante astfel de organe au fost, la nivel județean, prefectul și, la nivel comunal, primarul.

În ceea ce-l privește pe primar, dualitatea funcțională avea drept scop concilierea protecției intereselor locale cu nevoia socială a unității administrative. Aplicarea corectă și unitară a politicii centrului prima, în acel moment, conturării unei descentralizări administrative cât mai largi. Acest fapt justifica, așa cum arată C.G. Dissescu, și dorința guvernelor de a avea în comune primari din partidul propriu, însă acest lucru nu trebuia realizat cu orice preț. Ideea că, Guvernul ar trebui să aibă primari cu opiniile sale politice, deoarece, prin primar, el va executa legile, era periculoasă, deschizând drumul controlului absolut al comunelor de către centru. Primarii aveau datoria de a executa legile în baza atribuțiilor lor, stabilite de lege, iar nu în baza apartenenței sale politice.

Însă, datorită atribuțiilor destul de numeroase de realizare a interesului general l-au transformat treptat pe primar într-un organ subordonat de fapt și de drept centrului.

Centralizarea administrativă

Epoca lui Cuza nu neglijat nici ea în materia organizării administrative principiul centralizării. Acest principiu a luat în considerare pe de o parete, interesele generale, iar pe de altă parte interesele locale, care nu constituiau o prioriotate a centrului. În acest context, centralizarea administrativă avea în vedere așezarea interesului general într-o ecuație cu cel local. Astfel, se dorea, realizarea unui echilibru care să permită comunităților locale ca prin organele alese, sa-și rezolve interesele, proprii, iar actele emise de centru să se poată aplica imediat și eficient atât la nivel local cât și la nivel județean.

În doctrina vremii, s-a conturat ideea subordonării intereselor locale față de cele generale. În acest sens, statul trebuia să recunoască și să stabilească limitele autonomiei locale, până chiar a le desființa dacă era cazul. O altă consecință, ce decurgea de aici era dreptul statului de a exercita asupra comunităților locale controlul și supravegherea lor.

Legiuitorul de la 1864 a adoptat o cale de mijloc prin care nu a acordat comunităților locale libertatea de a decide, în mod absolut, asupra problemelor locale, dar nici autorităților centrale nu le era încredințată soluționarea acestora.

Deconcentrarea administrativă

Acest principiu a apărut, în legislația administrativă, sub aspect substanțial și nu conceptual. În acest sens, reprezentanții locali ai centrului aveau puteri proprii de decizie la nivel local, delegate de la centru, în scopul de a crește gradul de operabilitate, precum și eficiența actelor centrele la nivel local. Instituția a fost consacrată sub influența dreptului administrativ francez al epocii celui de-al doilea Imperiu, care a consacrat funcțional, pentru prima dată deconcentrarea administrativă.

Organul clasic, prin care interesele guvernului, au fost reprezentate la nivel local, în Franța, începând cu anul VIII al Revoluției, și în România, începând cu 1858, prefectul. Acestui organ, i se transferă, în cadrul deconcentrării administrative, puteri de decizie la nivel departamental, în Franța și la nivel județean în România.

Prin Legea Consiliilor județene, prefectul nu era doar un agent ale centrului, ci avea atribuții proprii, în realizarea cărora avea un drept propriu de decizie. Deși, construită în spiritul ideii de deconcentrare, instituția prefectului a funcționat mai mult în spiritul centralismului absolut al epocii primului imperiu francez, caracterizat printr-o dependență totală a prefectului, în baza unui guvernământ unificat și puternic ierarhizat.

Prefectul în România era sub autoritatea directă a Ministerului de Interne, era executantul fidel al ordinelor de la centru, căruia îi cereau soluții pentru cele mai mici probleme, rezolva situațiile de criză sub directa îndrumare a guvernului, fiind informatorul ideal pentru toate mișcările sociale, politice și militare din teritoriu. În măsura în care nu se supuneau politici de la centru prefecții și subprefecții erau destituiți. De aici și nevoia unui control drastic asupra activității acestora. În acea perioada controlul se făcea chiar direct de către șeful guvernului. În acest sens, a rămas în istorie, vizita pe care Kogălniceanu a făcut-o în vestul Munteniei și Oltenia după votarea legii agrare. S-a criticat slaba implicare a prefecților în activitatea administrativă, proasta stare în care se aflau clădirile ce adăposteau prefectura și s-au sancționat, fără drept de apel, prin revocare din funcție, abuzurile prefecților și ale funcționarilor lor.

O altă situație prin care se pune în evinență stricta subordonare a prefectului a fost rolul de agent elecoral jucat, încă din această perioadă, în favoarea centrului.

Implicarea politică a prefecților a fost evidentă în aranjarea alegerilor pentru consiliile județene, din 18/30 octombrie 1864 în urma cărora majporitatea consilierilor a ieșit guvernamentală.

Descentralizarea administrativă

Introducerea acestui principiu în legislația administrativă românească a reprezentat un pas important în modernizarea societății.

Deși, doar, art.1 al Legii comunale se referea la comune ca independente, dar nu era vorba despre o independență politică, ci despre autonomie administrativă, ce avea la bază dreptul comunei de a se administra în baza legilor edictate de autoritatea statală.

Atât în proiectele de reformă cât și în doctrina de specialitate a perioadei, se poate descoperi elementele de determinare a descentralizării administrative.

Un prim element era dreptul comunităților locale de a dispune de organe propirii, alese în mod liber, prin vot direct sau indirect. Astfel, Consiliul județean era ales de către alegători primari și direcți, organizați în colegii electorale. Comitetul permanent era ales de către Consiliul Județean din rândul membrilor săi, iar Președintele Consiliului județean a fost și el, ales de Consiliul județean din rândul membrilor săi. La nivel comunal, Consiliul comunal era ales, în mod direct, de către adunarea alegătorilor comunei, iar primarul comunei rurale în mod direct de către adunarea alegătorilor.

Înzestrarea colectivităților locale cu personalitate juridică. Județul și comuna aveau un patrimoniu propriu, precum și un buget de venituri și cheltuieli care să le permită autonomia finaciară față de centru, fără de care nu-și puteau realiza interesele locale și regionale.

Legea Consililor județene nu le recunoștea acestora în mod expres personalitatea juridică, dar, se putea deduce din postura existenței unui patrimoniu al județului. În privința comunelor art. 2 consacră expres personalitatea juridică a acestora, și existența unui patrimoniu. În același timp, județul și comuna erau persoane juridice înzestrate cu drepturi de putere publică, putând adopat acte de autoritate, cărora li se aplica un regim juridic de drept public.

Existența unui număr de atribuții în ceea ce privește stabilirea propriei organizări. Astfel, atât Consiliul județean cât și cel comunal aveau posibilitatea de a-și determina, printr-un regulament interior, modul de exercitare a atribuțiilor incredințate în condițiile legii.

Recunoașterea dreptului de a exercita independent atribuții funcționale. Conform art.1 Consiliul județean reprezintă interesele excusiv locale, economice și colective ale județului iar, conform art. 49 se pronunță asupra intereselor exclusiv locale ale județului. În legea comunală, se prevedea că, deliberațiunile Consiliului comunal cuprindeau îndeobște privegherea și apărarea tuturor intereselor speciale ale comunei. Expresie a gradului de implicare a organelor administrative locale, acest element reprezenta, pentru Dissescu, limita esențială dintre centralizare și descentralizare.

Repartizarea unor servicii publice în competența județului/comunei. Art. 52 al Legii privind cheltuielile județului prevedea mai multe servicii publice de interes comunal: serviciul educațional, sanitar și de ajutor social, precum și serviciul de poștă. Toate fiind susținute de bugetul județului. La nivel comunal, Cap.II al Legii comunelor, prevedea o serie de servicii publice cu caracter obligatoriu.

Astfel, prin întrunirea acestor elemente se poate spune cel puțin la nivel formal, că se realiza descentralizarea administrativă la nivel comunal și județean. Însă, o descentralizare administrativă reală ar fi impus încredințarea chestiunilor de interes local unor organe reprezentative ale județului, alese de corpul elecoral.

Gradul de descentalizare depinzând în mare măsură, de intensitatea tutelei administrative.

Din analiza celor două legi se pot desprinde o serie de aspecte:

Se exercita o tutelă asupra actelor organelor colectivităților locale. Vizate fiind

deliberările organelor colegiale – Consiliul județean, Comitetul permanent și Consiliul comunal. Legea comunală nu reglementa și o tutelă asupra dispozițiunilor emise de primar în calitatea sa de reprezentant al intereselor colectivității locale.

Ca regulă, ambele legi instituiau o tutelă a priori ce se realizează printr-o aprobare sau respingere a actelor înainte ca acestea să fie puse în aplicare. Pentru a putea fi puse în aplicare actele administrative era necesară aprobarea lor de organul tutelar. Controlul de tutelă a priori la nivel de județ trebuia să se exercite în termen de 40 de zile de la comunicarea încheierii către autoritatea tutrelară, după trecerea acestuia, fără ca autoritatea să se pronunțe, actele se considerau de drept aprobate și puteau fi executate. În cazul, actelor Consiliilor comunale nu se prevedea un termen pentru exercitarea controlului tutelar. Dacă se refuza aprobarea, se putea face, apel la Consiliul de stat.

Pentru actele direct executorii ale Consiliului se exercita o tutelă a posteriori.

Legea județeană prevedea că sunt supuse controlulu de tutelă nu numai actele emise conform atribuțiilor legale dar, și acele acte care erau, fie contrare interesului general, fie contrare interesului județean. Cele contrare interesului general puteau fi anulate de domn, în termen de 40 de zile de la data comunicării. Cele contrare interesului județean trebuiau atacate cu recurs la Guvern de către prefect în termen de 10 zile. Recursul prefectului suspenda de drept, pe o durată de 30 de zile, actul atacat. Dacă în termen de 40 zile sau cel de 30 de zile, Domnul sau Guvernul nu se pronunțau, actele respective urmau să fie puse în executare.

Tutela a posteriori, a fost preluată din legislația belgiană, dar, era consacrată confuz de legislația românească. În legislația belgiană tutela a posteriori viza doar acatele Consiliului provincial ieșite din atribuțiile sale csau cele contrare interesului general.

În privința actelor Consiliului comunal, tutela a posteriori viza actele direct executorii, înainte ca acestea să fie puse în executare. Îmbinarea modelului francez și a celui belgian, precum și lipsa de experiență alegiuitorului român a condus la suprapunerea greoaie a celor două soluții legislative. După modelul francez, Comitetul permanent județean avea la dispoziție 30 de zile pentru a pronunța anularea, timp în care, actul era de drept suspendat. Perioada de suspendare a actului putea fi prelungită de prefect cu încă 30 de zile. Dacă la expirarea termenului, nu exista un act de anulare atunci, se trecea la punerea în aplicare a actului respectiv.

Potrivit modelului de tutelă belgian, controlul a posteriori se exercita în cazul în care, Consiliul comunal a emis un act în afara atribuțiilor sale sau contrar intereselor generale. Actul respectiv putea fi suspenat de către prefect sau de Ministrul de Interne. Comitetul permanent județean urma să decidă asupra menținerii suspendării și tot el trebuia, să anuleze actul respectiv în termen de 60 de zile de la aprobarea lui. După trecerea acestui termen actele nu se mai puteau anula decât cu votul Camerei. Accentul pus pe modelul francez, a determinat o intensificare a tutelei administrative, atât la nivel comunal cât și județean, renunțându-se la modelul belgian care, cel puțin la nivel provincial oferea o mai mare libertate autorităților locale.

Teoretic, în baza principiului libertății de a nu face, organul de tutelă, nu putea modifica actele Consiliului.

Organele de tutelă erau: domnul, pentru majoritatea actelor; prefectul pentru, actele relative la lucrări cu valoare inferioare, Camera legiuitoare pentru împrumuturile contractate de județ și care depășeau o zecime din venitul anual al județului. În acest caz, descentralizarea controlului tutelar nu era menită să asigure, cel puțin teoretic, respectarea intereselor generale în raport cu cele locale.

Pe de altă parte, cele două legi instituiau o tutelă asupra organelor administrației autonome locale. Consiliul județean putea fi dizolvat de domn în cazul în care se punea în corespondență cu Consiliul unui alt județ asupra unor probleme care ieșeau din atribuțiile sale. De asemenea, el putea fi suspendat de prefect sau de Ministrul de Interne în cazul în care lua o rezoluție abătută de la atribuțiile sale dacă aceasta vătăma interesul general. În situația în care, Consiliul comunal se abătea de la atribuțiile sale sau dacă acesta vătăma interesul general sau actele sale erau de natură a tulbura ordinea publică, domnul putea pronunța dizolvarea acestuia. Primarii și ajutoarele lor puteau fi suspendați de către prefect în comunele sub 3000 de locuitori și de către Ministrul de Interne în celelalte. Revovarea lor o putea face doar Ministrul de Interne în comunele sub 3000 de locuitori și de către domn în celelalte cazuri.

În conscecință, constatăm că organizarea administrației publice locale se baza pe o tutelă excesivă, fapt care anula complet descentralizarea administrativă formală.

Istoria constituțională și legală a instituției primarului

1.2.1 În perioada Constituției din 1866 până la primul război mondial

Reforma administrației publice locale a căpătat fundamentare prin noua Constituție a României din 1866.

Instaurarea unui regim parlamentar și a unei monarhii constituționale moderne în urma aducerii la 10/22 mai 1866, în fruntea Principatului, a lui Carol de Hohenzollern – Sigmaringen, a creat un nou context politic și instituțional și o stabilitate propice reformei.

Proiectul de Constituție a fost întocmit de către o comisie desemnată de Consiliul de stat, a fost acceptat de Consiliul de miniștri și votat de o Adunare Constituantă la 29 iunie/11 iulie 1866. Confruntările ideologice dintre conservatori și liberali au determinat conscararea în cadrul acesteia a principiilor și valorilor liberalismului burghez, la modă în Europa vremi. Ca sursă de inspirație directă sau indirectă a fost Constituția Belgiană din 1831. Importul nu a constituit însă, o copiere și o traduce a textelor beligiene, ci o operă de selecție riguroasă în scopul adaptării ei, cât mai bine la realitățile și tradițiile românești.

Acest aspect se poate observa în materia organizării administrativ – teritoriale unde tradiția românească a prevalat sistemului consacrat de Constituția belgiană.

În art. 4 alin.1 se reglementa ca unități administrativ-teritoriale județele, plășile și comunele consacrate încă din 1864.

În ceea ce privește organizarea administrației publice locale, Constituția a stabilit că la baza viitoarei organizări vor sta descentralizarea administrativă mai completă și independența comunală. Sintagma independență comunală avea în vedere ceea ce mai târziu doctrinarii vor numi autonomie administrativă și nu viza atributele suveranității.

Astfel, Constituția din 1866, a fost primul act constituțional care reglementa expres descentralizarea administrativă. Conform art. 37 descentralizarea administrativă urma să se realizeze la nivel județean și comunal unde interesele locale urmau să fie „regulate” de Consiliile locale și județene. În titlul IV art. 110 se stabilea că „nici o sarcină, nici un impozit județean sau comunal nu se poate așeza decât cu învoirea Consiliului județean sau comunal”. Totodată se consacră și tutela administrativă în materie fiscală prin impunerea impozitelor votate de Consiliile județene și comunale confirmării puterii legiuitoare și aprobării domnului.

Dincolo de aceste viziuni politice este dificil de decantat, ceea ce se înțelegea cu adevărat prin descentralizare administrativ- teritorială.

De aceea sarcina clarificării conținutului descentarlizării administrative i-a revenit doctrinei românești a dreptului administrativ. Puternic influențată de doctrina franceză, dar și de cea germană, doctrina românească, a încercat să dea o bază științifică, fundamentată foarte bine teoretic, demersului descentalizator și să ofere politicienilor rețetele necesare succesului în reforma administațiein publice locale.

Lipsite de accente poliemice, teoriile lor sunt convergente, completându-se, unele pe altele.

Cunoscutul comentator al Constituției din 1866, G.G. Meitani, proclama existența „autonomiei” ca cea mai întinsă independență locală, chiar și în condițiile în care hotărârile autorităților deliberative locale trebuiau, în marea lor majoritate, aprobate de organele centului, sau în condițiile în care ele puteau fi dizolvate pentru vătămarea interesului general și perturbarea ordinii publice.

Viziunea lui Meitani devine și mai complexă și contadictorie, în momentul în care autorul fixează elementele descentalizării administrative, în cadrul distincției între interesele locale și cele general statale. Considera că cele două tipuri de interese, cele statale, mai ales unitatea politică a statului, și cele locale pot „trăi” împreună; Sunt dar interese generale, cari reprezintă unitatea statului român, și sunt tot deodată interese locale, cari reprezintă trebuințele fiecărei comune în parte (…). Interesul general al Statului nu poate suprima aceste trebuințe locale, pe când asemene autonomia, independența și interesul fiecărei localități în parte nu-și poate întinde activitatea și cercul mișcării sale, decât până la hotarul ce ne arată necompromiterea existenții și a dezvoltării totalității corpului social. Toate merg deci în armonie și nici un principiu nu contrazice pe celălalt; ci din contră amândouă se conciliază desăvârșit. Și mai mult încă, putem susține, cu drept cuvânt, că autonomia și independența Comunii este (sic), inseparabile pentru întărirea și securittea unităței Statului.

La baza viziunii lui Meitani despre autonomia locala și coexistența celor două tipuri de interese a stat o teorie, populară în acea vreme a doctrinarilor europeni, ce așeza la baza independenței administrative a colectivităților locale, și, în primul rând, a comunelor, ideea de drept natural ca sursă de drepturi politice individuale și colective preexistența statului „ Comuna, ne spunea Meitani, nefiind de creațiune politică ea existând ca și familia înaintea statului (…) ea nefiind o subdiviziune administrativă, ci o unitate, o individualitate cu totul independentă, are să se bucure de toate drepturile neturale, de care se bucură și omul privat în cercul său de acțiune individuală”

În consecință, comunele sunt stăpâne pe propriile interese și destine private ce cuprind, spunea Meitani, dând ca exemplu sistemul de self-gouvernment al Statelor Unite ale Americii, dreptul de a vinde și de a cumpăra, a se apăra înaintea justiției, a crește sau a descrește bugetul. În aspectele ce privesc și statul însă comunele trebuie să se supună cerințelor generale ale unității țării.

O viziune mai completă și mai compexă, asupra descentalizării administrative au prezentat-o în epocă Grigorie Urechia și C.G.Disesscu. Primul în lucrarea Dreptul administrativ românesc, iar al doilea în volumul III al cursului de Drept public din 1891, tratează problema sub aspect teoretic și faptic. De fapt, încerca să justifice o serie de argumente vehiculate și în doctrina de specialitate europeană cu privire la necesitatea descentralizării astfel:

Germenul statului este comuna și fără o comună liberă nu este nici un satat liber;

Comunitățile locale au propriile lor interese și nimeni nu le-ar putea realiza mai bine decât chiar aceste comunități;

O decizie luată la nivel local într-o problemă de interes local este mai eficientă și mai puțin costisitoare decât una luată la nivel central;

Descentralizarea înlesnește educația cetățenilor în viața politică;

Se evită abuzurile puterii și pericolul unor lovituri de stat;

În esență, descentralizarea administrativă este un raport între stat și colectivitțile locale,

între interesele generale și cele locale, în consecință când se naște un asemenea raport, recunoscut autorității administrative locale, plătite de localnici, descentralizarea există.

Problema se complică atunci când se pune accentul pe caracterul de autoritate al respectivului raport, manifestat printr-un drept de control al statului asupra colectivităților locale pentru ca „autoritățile locale să nu facă acte care să vie în conflict cu interesele Statului. Iar asta deoarece, în cadrul raportului mai sus amintit, interesele locale aparținând colectivităților locale, trebuie să se supună în mod natural intereselor generale ale statului.

Mergând pe acest fir, Dissescu descoperă trei grade de descentralizare. În primul rând, este vorba, de sistemul self-gouvernment, prezentat și de Meitani, ce constă într-o capacitate deplină a comunităților locale de a-și satisface singure interesele fără intervenția statului. Un sistem intermediar, dat de cel al tutelei administrative, în cadrul căruia statul autorizeză actele autorităților locale și centralizarea în cadrul căreia statul ia singur decizii în rezolvarea problemelor comuităților locale. Astfel, având în vedere cele enunțate, în cazul unei legi de organizare administrativă, accentul va cădea asupra gradului în care legea respectivă va realiza descentralizarea administrativă efectiv, și mai puțin pe elementele de existență a descentralizării administrative.

Cu toate acestea, înainte de a pune problema gradului de descentalizare administrativă, trebuie clar a se știi dacă descentralizarea există sau nu.

Plecând de la acest aspect, P. Negulescu, în Tratatul său de drept administrativ român din 1906, pune problema gradelor de descentralizare administrativ-teritorială, analizând elementele de existență a acestora. Pune un accent deosebit pe acordarea de personalitate juridică și, implicit, a unui patrimoniu acestor colectivități locale, importantă pentru autor și realizarea intereselor locale de către autorități publice alese de către comunitățile locale. Ceea ce determină gradația în cadrul descentaralizării administrative este tutela administrativă care nu este neapărat un element al descentaralizării, ci mai ales o consecință a acesteia. Este vorba despre necesitatea ca statul să exercite, atât în interesul comunităților locale, cât și în interesul general, un control special și limitat, prin care puterea centrală are dreptul să confirme sau să infirme, actele administrației locale dar nu are voie să-l modifice.

Deci, o abordare corectă a istoriei descentralizării administrative nu poate neglija elementele constitutive ale acesteia.

Însă, au existat și doctrinari români care au negijat, sau nu au înțeles corect fenomenul descentralizării administrative. Îi putem aminti, pe Ion B. Athanasiad și Al. Pretorian. Primul licențiat în drept și profesor la Școala superioară de Științe de stat din București, este autorul unui volum intitulat Dreptul public și administrativ, publicat în 1894. Deși, face referire la interesele locale și la autoritățile locale alese, ideea de descentralizare administrativă, cu toate semnificațiile și avantajele sale, lipsite complet din lucrarea sa. Pentru el județul este o parte din teritoriul țării, „ de unde s-a numit și administrație locală”, iar, comuna deși este „ființă morală colectivă”, își justifică existența prin faptul că permite fiecărei persoane de a avea un domiciliu.

Al doilea autor, deși folosește conceptul de descentarlizare administrativă, pare a nu înțelege mecanismele și funcțiunile acesteia. Pentru el, sistemul de referință îl constituie centralizarea moderată care, în opinia sa, ar comporta grade de manifestare în funcție de gradul de dezvoltare al unui popor, după circumstanțele politice și economice.

Cu privire la recrutarea primarilor trebuie precizat că aceasta a constitiuit, un izvor permanent de dispută, legat mai ales de numirea sau alegerea acestora. Rediscutarea acestei probleme era legată atât de cerințele teoretice ale descentralizării, ce presupunea alegerea primarilor de către colectivitățile locale, căt și de o realitate românească, ce nu putea fi ignorată: gradul înalt de analfabestism de la sate și lipsa completă a maturității politice a țărănimii.

Două legi majore de modificare au marcat, în special, parcursul organizării comunale în epocă: Legea conservatoare din 5/17 aprilie 1874, o lege de „reparare”, a erorilor de la 1864, și Legea de „modificare”, din 7/19 mai 1887, adoptată în baza unui proiect de lege depus în 1885 de Ion C. Brăteanu, președinte alm Consiliului de Miniștrii și Ministru de interne în guvernul liberal.

Ca urmare, sistemul alegerii primarului, promovat în parte de Legea din 1864, era înlocuit cu sistemul numirii în funcție, în ciuda opoziției lui M. Kogălniceanu, devenit acum partizan al recrutării prin alegere. În comunele urbane primarul era numit, la recomandarea Ministrului de Interne, prin decret domnesc, iar în comunele rurale, la recomandarea prefectului, de către Ministrul de Interne. Astfel, menținerea primarului ca reprezentant al comunității locale era ilustrată cel puțin la nivel teoretic, prin preluarea modelului francez de numire a acestuia din rândul membrilor Consiliului comunal. Recrutat în funcție de preferințele partidului de guvernământ, primarul era transformat în reprezentantul recunoscut al intereselor administrației centrale.

În contextul, sporiri sarcinilor pe care le exeercita în realizarea interesului general, îl aduce pe primar și mai mult sub autoritatea Guvernului, justifica doctrinar sistemul numirii dar, marca debutul exploatării excesive a dublei funcționalități a acestui organ.

Înlăturarea efectelor negative pentru autonomia administrativă comunală pe care conservatorii le-au promovat odată cu adopatrea legii cu privire la modul de recrutare a primarului în comunele rurale, a fost atenuat odată cu venirea la guvernare a guvernului liberal condus de M. Iepureanu. Ajuns la putere în 10/22 august 1876, acesta a repus în vigoare legea din 1864. Printr-o lege de modificare a unor articole din Legea comunală din 31 martie 1864, și repunerea sa în vigoare și în cât privește comunele urbane din 4/16 noiembrie 1882, a fost consacrat la nivelul tuturor comunelor, sistemul descentralizator al alegerii primarului. Totuși, cu toate acestea, legiuitorul luând act de incapacitatea țăranului român de a alege, în mod liber, propriul primar, a renunțat la sistemul recrutării prin numire a primarilor atât în comunele rurale cât și în cele urbane, dar și la sistemul alegerii directe a acestora în comunele rurale, încredințând consiliilor comunale ( urbane și rurale) sarcina de a-i alege pe primari. Centrului i se acorda dreptul de a confirma primari, ca expresie a calității de reprezentant al centrului deținută de acesta.

Alegerea primarului din rândul membrilor Consiliului comunal, a fost menținută la 1887, în ciuda argumentelor invocate de conservatori.

Cu privire la evoluția atribuțiilor primarului prin Legea din 1874, acesta rămânea singurul administrator de comună, având aceleași atribuții conferite la 1864. Pe linia atribuțiilor administrative realizate în interesul comunei, primarul avea acum dreptul de a numi și revovca, în locul Consiliului comunal, pe funcționarii comunei.

Preluarea Legii municipale franceze de la 1884 a permis Legii comunale românești de la 1887, să consacre o limită între atribuțiile primarului realizate în interesul comunei sub supravegherea autorități superioare (publicarea și executarea legilor, executarea măsurilor de siguranță și alte funcțiuni speciale conferite de lege). Atribuțiile polițienești în materie de poliție comunală și rurală, exercitate sub tutele statului, au fost detaliate și delimitate de atribuțiile de poliție administrativă, realizate în comunele rurale și urbane, nereședințe, sub controlul ierarhic al organelor statale. Prin identificarea clară a atribuțiilor primarului s-a conturat expres raportul de subordonare existent între primar și Consiliul comunal.

În caliatea sa de reprezentant al intereselor generale, și aparent simpla îndatorire de aplicare a legilor, au permis Guvernului ca, în această perioadă, să pună pe seama primarului, prin diverse legi, importante și numeroase atribuții.

În condițiile dezvoltării pronunțate a serviciilor statale, instituția primarului se schimbase complet: din organ executiv al comunei, ajungând un organ de aplicare a legilor de interes general, în teriotoriu. Pe lângă faptul că primarii erau incapabili să îndeplinească toate aceste atribuții din cauza mulțimii lor și a neștiinței de carte, situația conducea și la o scădere a autonomiei administrative.

Tutela administrativă exercitată asupra Consiliului comunal s-a înăsprit în perioada 1866 – 1894, trecându-se la dizolvarea pentru motive de legalitate ( depărtarea de atribuții, tulburarea ordinii publice) la dizolvare și pentru motive de oportunitate ( compomiterea cu rea-credință a intereselor comunei). Afacerile curente ale comunei, actele de administrației erau încredințate, până la alegerea unui nou Consiliu, primarului și ajutoarelor sale (1874), sau unei comisii interimare, numite prin decret regal ( 1887).

În privința primarului și a ajutoarelor sale, s-a trecut de la suspendarea și revocarea lor, în mod cu totul arbitrar, în lipsa unor motive stabilite de lege (1874), la suspendarea și revocarea lor în baza unor motive incerte, dar care puneau totuși o limită arbitrariului centrului (1887). Motive ca, abaterea de la atribiții, tulburarea ordinii publice prin actele lor, compromiterea cu rea-credință a intereselor comunei, se referea la primarii și ajutoarele de primar din comunele urbane reședințe. Până la alegerea noului primar, funcția era deținută de către unul din ajutoarele sale sau de un consilier desemnat de Consiliu (1887). Sub regimul nici uneie dintre cele două legi, primarilor și ajutoarelor lor nu li s-au pus la îndemână intrumente legale de a ataca actul de suspendare sau revocare.

Plecând de la diferența din ce în ce mai mare dinte comunele rural și cele urbane sub aspectul modului de realizare a venturilor, legiuitorul a conferit acestora din urmă, începând cu Legea comunelor urbane din 31 iulie/12 august 1894, o organizare distinctă. Noua lege înțelegea prin comune urbane atât orașele reședință, cât și pe cele nereședință de județ. Separarea legilor de organizare având ca scop acordare unei mai mari autonomi comnelor urbane.

Legat de problema tutelei administrative noua lege nu aduce nimic nou în materia organelor comunale urbane față de cele rurale.

În privința organului executiv – primarul – sistemul descentralizator al alegerii acestuia de către Consiliu dintre membrii săi, prin vot secret și cu majoritate absolută a membrilor în exercițiu, era combinat cu aceleși drept al Regelui, de a-l confirma. Totodată, au fost sporite atribuțiile primarului ca reprezentant al intereselor comunale în defavoarea celor de reprezentat al centrului. Totuși, Legea pentru organizarea poliției generale a statului din 1/13 aprilie 1903, a ridicat primarului atribuțiile de poliție generală, regândirea competenței materiale a primarului nu a fost în măsură sub aspectul atribuțiilor sale să asigure o formulă avantajoasă autonomiei administrative. În continuare atribuțiile referitoare la rechiziții militare și recrutate, contravențională și jurisdicțională, poliție judiciară și sanitar- veterinară, erau încă numeroase, ceea ce făcea ca să se abată de la soluționarea intereselor locale.

Primarii puteau fi rvocați prin decret regal dacă persistau în abatere de la atribuțiile lor, dacă actele lor erau de natură a provoca tulburarea ordinii publice ori când, prin vădita rea-credință ar compromite interesele comunei.

Organizarea comunelor rurale a continuat până în 1904, să fie reglementată, de Legea comunală din 1887. Prin Legea de organizare a comunelor rurale din 1/13 mai 1904, comunele rurale dobândesc o organizare proprie. Legea a fost dezbătută și aprobată pe baza unui proict de lege, prezentat camerei în aprilie 1904, de către Ministrul de Interne liberal L. Catargiu.

Mai târziu, prin Legea pentru organizarea comunelor rurale și administrare a pășilor din 29 aprilie/11 mai 1908, modificată la 1/13 aprilie 1910, s-au realizat pași semnificativi în direcția descentralizării administrative. Elaborată după evenimentele sângeroase din 1907, legea avea rolul de a instaura ordinea legii la sate, dar și de a elimina o nedreptate, acordând comunelor, descentralizarea și independența comunală consacrată în Constituție. Acest lucru urma să se realizeze, pe de o parte, prin înlăturarea confuziei, între calitatea primarului de reprezentant al comunei de cea de reprezentant al centrului, iar, pe de altă parte, decentralizarea însemna punerea unor stavile în calea dizolvării arbitrare a Consiliilor comunale de către organele însărcinate cu exercitarea tutelei administrative, evitându-se astfel, invazia politicianismului în viața administrativă.

Fiecere comună era formată din mai mule state și cătune, dar numai comuna, în ansamblu, avea personalitate juridică.

Conform, Legii din 1904, fiecare comună rurală avea, un Consiliu comunal format dintr-un număr de 9 sau 11 consiliei, aleși pe 4 ani, un primar și un ajutor de primar.

Lucrările Consiliului comunal erau prezidate de primar sau de către ajutorul acestuia. Primarul era ales pe 4 ani din rândul membrilor cu știință de carte ai Consiliului comunal. Alegerea era confirmată de prefect, până atunci el putând gira numai provizoriu interesele comunei. În exercitarea atribuțiilor sale era secundat de un ajutor de primar.

Cu privire la atribuții, precizăm că , prin legea din 1887, Consiliul comunal delibera asupra tuturor chestiunilor care priveau interesele speciale ale comunei prin intermediul unor acte executorii prin ele însele, conscrat expres la 1904 în art. 50 al Legii.

În ciuda puternicei opoziții, primarului i s-au menținut atât atribuții de reprezentant al intereselor comunale, cât și atribuții de autoritatea guvernului. Deși, realitatea arăta că numărul mare de atribuții deținute de primar în slujba interesului general și gradul încă mare de analfabetism și neprofesionalism impuneau transferul respectivelor atribuții unui alt organ, dubla funcționalitate a primarului, a fost menținută pe baza unor argumente, ce invocau buna funcționalitate sau chiar simpla autoritate a modelului francez, de care legislația comunală românească era legată.

Un pas important în realizarea unei autonomii comunale s-a făcut în aprilie 1908, moment în care legiuitorul a separat, într-o oarecare măsură, atribuțiile locale ale primarului de cele de reprezentant al centrului.

Acest lucru s-a realizat printr-o încercare de delimitare clară, expresă a celor două tipuri de atribuții. Nu se mai face referire la a calitatea primarului de subordonat al guvernului, în schimb prin Legea de modificare din 1910, se prevedea că, primarul înceta să mai fie agent administrativ, râmânând să îndeplinească doar însărcinările referitoare la actele de gospodărire comunală sau de interes local ce-i erau atribuite prin legi și regulamente. Însă, nu toate atribuțiile de reprezentat al centrului au fost ridicate, dar aveau doar caracter de excepție si se refereau la executarea măsurilor de siguranță locală, ce i-ar fi special delegate de către autoritățile superioare, în îndeplinirea însărcinărilor date prin legea învoielilor agricole, legea judecătorilor de ocoale, legea pentru monopolul vânzării băuturilor acoolice în comunele rurale, codul de procedură civilă, legea asupra băncilor populare, legea privind constituirea și controlul societăților cooperativelor sătești de producție și consumație, precum și legea pentru creditul agricol.

Cu excepția unor atribuții de poliție comunală, primarul nu mai era, ofițer de poliție judiciară și auxiliar al parchetului, nemaiavând competența de a mai instrumenta, nici din oficiu nici cu delegație. Toate acestea treceau în sarcia jandarmului șef de post. Își păstra, în schimb, calitatea de ofițer de stare civilă.

În legătură cu evoluția atribuțiilor primarului, la nivelul comunelor apare instituția notarului, care îndeplinea atât atribuții executive, cât și atribuții de funcționar comunal – dar numai în cazul în care comuna nu avea secretar comunal. Acolo unde era posibil, se putea numi, pe lângă notar, și un secrtetar al primăriei ce urma să îndeplinească, sub ordinile primarului, însărcinările date notarului pentru ținerea arhivei, și a registrelor relative, pentru lucrări de cancelarie și corespondență, pentru păstrarea registrelor de vaccinare și revaccinare și păstrarea registrelor de inspecțiuni sanitare.

Referitor la tutela administrativă precizăm, pentru a reduce, cel puțin tutela a priori în favoarea celei a posteriori, Legea comunală din 1904 consacra ca regulă, caracterul direct executoriu al deliberărilor Consiliului comunal.

Motivele pentru care Consiliul comunal putea fi dizolvat, arătau, faptul că intențiile legiuitorului de la 1904 nu erau acelea de a asigura rezolvarea permanentă a intereselor comunale. Pe lângă motivele inițiale de dizolvare respectiv, îndepărtarea constantă a Consiliului de atribuțiile sale, compromiterea cu rea-credință a intreselor comunei, se adăuga scăderea numărului membrilor consiliului la jumătate și lipsa din consiliu a unei persoane cu știință de carte, capabilă să fie aleasă primar sau ajutor de primar. El urma să fie înlocuit, până la constituirea noului Consiliu, de o comisie interimară, numită prin decretul regal de dizolvare, dintre alegătorii comunali cu știință de carte.

Atât primarul cât și ajutorul de primar, puteau fi revocați de Ministrul de Interne cu decizie motivată, pentru anbateri grave de la datorie sau dacă actele lor erau de natură a tulbura ordinea publică, ori ar fi compromis interesele comunei.

Legea de modificare din 1908, menținea vechile motive de dizolvare a Consiliului comunal, impunea pentru dizolvarea acestuia prin decret regal, pe lângă raportul motivat al Ministrului de Interne, bazat pe cercetarea la fața locului făcută de prefectul județului, și avizul conform al Consiliului administrativ permanent.

În perioada 1866 – 1918 administrația publică locală modernă a avut la bază ideea descentralizării administrativ-teritoriale preluată ca principiu constituțional din Constituția din 1866, și asumată de toate programele politice ale partidelor aflate la guvernare. Toate acestea urmăreau „ descentralizarea administrativă mai completă și independența comunală”, care să atenueze centralismului administrativ excesiv al legislației existente.

În ciuda tutelei administrative foarte severe, a censului de avere ce limiteză o bună parte a țărănimii în cadrul consiliul comunal, sistemul alegerii indirecte a primarului, s-a impus în cele din urmă. Totodată, s-a realizat și separarea atribuțiilor primarului de cele ale administrației. generale, urmărindu-se transformarea acestuia într-un funcționar fidel comunei și locuitorilor ei.

Instituțiile administrative la nivel local din Basarabia, la etapa respectivă, erau reprezentate de către instituțiile județene, orășenești și sătești, iar din 1870 de către instituțiile administrative de voloste.

Administrația județeană era formată din ispravnicul județului care activa în prezența unui ispravnic și patru asesori numiți în funcție de guvernatorul general. La nivelul județului funcționa viisteriile județene, câte un procuror numit de Cârmuirea regională și confirmat în post de guvernatorul general, precum și de alte structuri administrative județene. De asemenea, funcționau Judecătoriile județene, precum și mareșalii județeni ai nobilimii.

Administrația orășenească a fost instituită în Chișinău, Bender, Ismail, Bălți, Hotin, Akkerman, Chilia și Reni, unde activau Dumele orășenești, consiliile orășenești, consiliile breslelor, Instituția Judecătorească a orașelor, era magistratura.

La sate funcțiile administrative și polițienești continuau să fie exercitate de către staroști, numiți în funcție de către ispravnici, cu consimțământul localnicilor. Astfel, pe lângă menținerea divizării administrativ-teritoriale în județe, către anul 1870, în Basarabia a fost extins sistemul de administrație de voloste.

Volostea ca unitate administrativ-teritorială, era formată din câteva sate. Administrația volostei, cu sediul în unul din sate, era alcătuită din: adunarea volostei; șeful volostei; cârmuirea volostei; judecătoria de voloste.

Adunarea volostei era formată din cârmuirea volostei în care intrau șeful volostei, conducătorii administrației sătești și reprezentanții sătești în fiecare sat din fiecare voloste. Avea următoarele atribuții; alegea șeful de voloste și reprezentanții pentru adunarea de desemnare a candidaților în adunarea zemstvei județene; numirea și revocarea funcționarilor volostei și le stabilea salariile; aproba sentințele pronunțate de adunările satelor; supraveghea activitatea de colectare a impozitelor; aproba devizul de cheltuieli al volostei; asigura întreținerea școlilor; elabora măsuri de asigurare a averii locuitorilor contra calamităților naturale și a incendiilor.

Șeful volostei era ales pe durată de trei ani și avea funcții administrative și polițienești. În subordinea lor se aflau staroști satelor și cărmuirea volostei.

Judecătoria de voloste era alcătuită din judecători aleși de adunarea de voloste, sarcina lor fiind de a examina cazurile civile și penale de importanță minoră.

Administrația satelor constituia veriga principală în sistemul administrației publice locale. Satele erau administrate de staroști care erau aleși de adunarea satelor. Starostele convoca și conducea adunările sătești, organiza executarea acestor hotărâri, precum și a deciziilor instituțiilor administrative superioare. Erau responsabili de starea patrimoniului sătesc, supraveghea achitarea de către locuitori a impozitelor, și de menținerea ordinii publice. Starostele satului era ajutat în activitatea lui de doi ajutori: un sutaș – comandant al poliției sătești, și un secretar.

După cum vedem, prin acțiunile întreprinse în conformitate cu „Așezământul!” din 1928, în Basarabia a avut loc o consolidare și centralizare treptată a sistemului rusesc de administrare, prin crearea instituțiilor guberniale comune pentru toată Rusia, după care a urmat introducerea în sfera vieții publice a limbii ruse și antrenarea în sistemul administrativ a cadrelor venite din Rusia.

Instituțiile din Basarabia sau uniformizat definitiv cu structurile administrative din Imperiul rus odată cu realizarea reformei zemstrelor, reformei orășenești și reformei judiciare. Acestea și alte reforme au fost condiționate de ajustarea vechiului sistem al autocrației la transformările burgheziei din Rusia. Prin actul din 19 februarie 1861 în Rusia a fost lichidată șerbia, care a stat la baza construcției statale a Imperiului. Pentru sistemul administrativ din Basarabia, era caracteristică introducerea, ca și în alte gubernii din Rusia a noilor instituții administrative – zemstrele. Acestea au fost create prin punerea în aplicare a unor principii noi de construcție și funcționare a administrației publice locale. Prin promovarea acestor reforme Alexandru a II – lea urmărea scopul „ descentralizării conducerii și inițierea dezvoltării autodeterminării locale în Rusia”

Instituția zemstrelor a fost introdusă în Rusia în 1864, iar în Basarabia în 1869. Zemstrele erau de două niveluri: județean și gubernial. Ambele aveau organe distincte respectiv; adunări de zemstră, ca organe de dispoziție și consiliile de zemstră, ca organe executive.

Zemstrele erau organe elective, la alegerea cărora se ținea seama de două criterii, respectiv, cenzul de avere și apartenența socială. Ponderea mai amare în cadrul zemstrelor era deținută de proprietarii funciari și negustori, iar reprezentanții țărănimii și ai altor pături neavute constituiau partea minoritară a acestora. Zemstrele erau alese pe un mandat de trei ani.

Principala verigă din cadrul zemstrelor era zemstra județeană. Președinte al zemstrei, era din oficiu, mareșalul județului al nobilimii. Adunarea zemstrei județene era convocată odată pe an, nu mai târziu de luna octombrie, durata ședințelor fiind de trei zile. Organul executiv al zemstrei județene era Consiliul zemstrei. Președintele consiliului zemstrei era confirmat în funcție de guvernator și din rândul membrilor adunării era ales un secretar.

Zemstrele județene aveau ca și competență; impozitele speciale în bani și în natură; patrimoniul și finanțele zemstrei; drumurile și pădurile; poșta și telefoanele; instituțiile medicale și de caritate; asigurările mutuale; aprovizionarea; acordarea ajutorului material săracilor, orfanilor și handicapaților; serviciul veterinar; învățământul public; sprijinirea agriculturii, industriei și comerțului.

Zemstrea gubernială avea un rol aparte în cadrul administrației sub aspectul modului de constituire și funcționare. Consilierii în adunarea zemstrei guberniale, în număr de 36 erau aleși de zemstrele județene. Alături de acești consilieri aleși activau și consilierii desemnați din oficiu. Printre aceștia erau mareșalii județeni ai nobilimii, președinții consiliilor zemstrelor județene, șefii serviciilor județene pentru agricultură. Președinte al zemstrei guberniale, era din oficiu, mareșalul gubernian al nobilimii. Adunarea zemstrei guberniale se convoca o dată pe an, după încheierea ședințelor zemstrei județene, pe o durată de cel mult 20 de zile. Organul executiv al zemstrei guberniale erau aceleași ca și în cazul zemstrelor județene, cu deosebirea că ele erau extinse asupra întregului teritoriu al gubernei.

Zemstrele ca organe de autoadministrare locală nu erau finanțate de către stat. Ele aveau dreptul de a stabili și colecta taxele și impozitele locale, care, de fapt, constituiau principala sursă de venituri, utilizate pentru întreținerea instituțiilor zemstrei.

Competențele acestora erau totuși limitate, ele se aflau sub tutela și controlul instituțiilor de stat. Lucrările Adunării zemstrei grubeniene erau deschise și închise de către Guvernator. Acesta și Ministrul de Interne puteau anula deciziile zemstrei, care, în opinia lor, contraveneau intereselor statului. Autocrația rusă folosea zemstrele ca instrument de realizare a politici și intereselor sale.

La 16 iunie 1870 țarul Alexandru al II – lea, aprobă un nou regulament urban, care prevedea modalitatea de administrare a orașelor. Pentru realizarea reformei administrației orășenești, la Chișinău a fost constituită o instituție regională abilitată cu competențe de implementare a reformei în orașele; Chișinău, Akkerman, Bender, Hotin, Soroca, și în târgurile Păpușoi, Turlaci, Sabo. Orașele Bălți și Orhei fiind proprietate privată, dispuneau de o administrație deosebită, de cea a celorlalte orașe.

Potrivit Regulamentului urban, administrația orășenească era alcătuită din două organe; Duma orășenească, ca organ de dispoziție, și Consiliul orășenesc, ca organ executiv. Duma orășenească era aleasă de locuitorii contribuabili ai orașelor ce erau divizați în trei categorii, în dependență de mărimea impozitelor achitate. La rândul său, duma alegea, Consiliul orășenesc împreună cu primarul. Primarul conducea și coordona atât activitatea Dumei, cât și a Consiliului orășenesc. Primarii orașelor reședință de județ, erau confirmați în funcție de guvernator, iar primarul orașului Chișinău de către ministrul de interne al Rusiei.

Atribuțiile Dumelor și Consiliilor orășenești, erau cele care țineau de rezolvarea problemelor ce vizau amenajarea orașelor, susținerea comerțului și industriei locale, asigurarea protecției împotriva incendiilor și ordinii publice, precum și soluționarea altor probleme ale vieții urbane. Ca și zemstrele aveau puteri limitate, deciziile lor fiind executorii numai după ce erau aprobate de instituțiile de stat.

Transformările din Basarabia în această perioadă au cuprins și reforma judecătorească realizată începând din 1869.

Prin această reformă a fost justiția a fost separată de administrație. Odată cu aplicarea noilor reglementări judecătorești, se introduc aceleași instanțe pentru toate stările sociale, s-a instituit avocatura și curtea cu jurați, judecătoria de gradul doi, ca instanță superioară, ca instanță subordonată palatei de la Odesa. Astfel, că reforma judecătorească a limitat aria de acțiune a dreptului local și la introducerea în exclusivitate a limbii ruse în procesele și documentarea judecătorească.

În anul 1873 Basarabia, a fost transformată prin decizia Consiliului de stat al Rusiei, aprobată de țarul Alexandru al II –lea, în gubernie. În fruntea guberniei se afla guvernatorul, care prezida mai multe instituții și comitete menite să contribuie la buna administrare a guberniei Basarabia.

Astfel, pe parcursul a mai bine de o suta de ani în Basarabia a fost implementat sistemul rusesc de administrație, care a fost menținut până în 1917.

1.2.2 Instituția primarului în perioada interbelică

Marea Unire de la 1918, a făcut ca România să devină un stat de mărime medie, aflându-se în ceea ce privește populația și suprafața pe locul opt și respectiv zece în Europa.

Marea problemă a organizării administrației publice locale după primul război mondial, era construirea unei administrații publice locale uniforme pe întreg teritoriul României, fapt care urma să consfințească caracterul unitar al noului stat.

Menținerea vechi legislații administrative în majoritatea noilor provincii românești nu se doarea a fi permanentizată ci, în condițiile în care România se dorea a fi un stat unitar, ea reprezenta doar o etapă spre realzarea unei legislații administrative unice pe întreg teritoriul statului român.

Trebuiau unificate legislații profund diferite, aparținând, unor teritorii locuite de români, dar care se dezvoltase complet diferit față de legislația din Vechiul Regat. Miza era autonomia administrativă locală, problemă care aducea față în față regimul centralizator al Vechiului Regat cu regimul mai descentralizat al administației publice locale din noile provincii. De remarcat, este situația Transilvaniei și Banatului: fiecare sat constituia o comună, municipiile se bucurau în mod natural de autonomie administrativă, toate organele administrative ale acestor entități erau alese, aceste organe aveau posibilitatea de a se auto-adimistra și conduce după statute proprii, șeful administrației județene nu era un reprezentat al centrului, tutela era mult mai relaxată și existatu resurse financiare suficiente pentru realizarea sarcinilor comunale și județene. În Vechiul Regat situația era diferită în sensul că, comunele erau creații artificiale, decupate în mod arbitrar de către legiuitor, orașele se bucurau de autonomie administrativă doar dacă centru o dorea, doar o parte a organelor administrative erau alese, regulamentele comunale și județene erau supuse aprobării organelor de tutelă, șeful județului era tot una cu reprezentantul guvernului în județ, tutela administrativă era excesivă, iar resursele financiare erau de cele mai multe ori fictive, nefiind în stare să finanțeze serviciile publice locale, dimpotrivă, adesea, colectivitățile locale erau obligate să dea sume importante bugetului statului.

Așa s-ar putea justifica și, Decretul nr. I al consiliului Dirigent al Transilvaniei și Hotărârea Sfatului Țării din Basarabia, din 27 martie 1919, pct. 5, prin care vechile legi, ordonanțe, regulamente și statute legale, anterioare Unirii, rămâneau în vigoare în mod provizoriu, în interesul ordinii publice și pentru a asigura continuitatea în drept.

Constituția din 1923 a deschis în materia administrației publice locale, drumul de unificare și uniformizare administrativă.

Art. 4 al Constituției stabilea generic unitățile administrati-teritoriale, sub forma județelor și comunelor. Se renunța la stipularea expresă a plasei, ca unitate administrativ-teritorială, practicată la 1866, permițând legiuitorului să o mențină sau să o desființeze prin prevederile alin. 2 în care se arătă că numărul, întinderea și subdiviziunile teritoriale ale județelor și comunelor să fie stabilite prin legi de organizare administrativă.

Constituția prin art. 108 așeza la baza administrației publice locale – principiul descentralitzării. Spre deosebire de Constituția din 1866 adăuga ca element de noutate alegerea Consiliilor locale și județene. Astfel, membrii acetor Consilii, erau aleși prin vot universal, egal, direct, obligatoriu, secret și cu reprezentarea minorității, iar pentru prima oară în cadrul administrației publice locale românești, femeile majore puteau intra ca membrii cooptați în aceste organe administrative locale.

Legea de unificare administrativă din 14 iunie 1925, nu putea ocoli nici ea principiul descentralizării administrative. Fără a-l statua expres, inițiatorii proiectului erau conștienți de necesitatea reformei în administrația publică locală.

Aplicarea descentalizării trebuia să se facă, în opinia autorilor proiectului, pornind de la recunoaștrea existenței în materie de organizare administrativă, a deosebirilor evidente între provinciile românești. Ministrul de Interne arăta că „ provinciile surori au venit cu propriile tradiții administrative, cu obiceiurile și mentalitatea lor (…)”.

Unificarea administrativă a avut și rolul de a da autonomiei locale o organizare unitară. S-a renunțat la tradiția Vechiului Regat de a reglementa prin legi separate organizarea județeană precum și cea a comunelor urbane și rurale.

Cu privire la delimitarea comunelor, legiuitorul a dorit a păstra cât mai mult identitatea naturală a fiecărei entități rurale, atât în fostele provincii austriece, maghiare și rusești, cât și în Vechiul Regat. Satul putea forma singur comuna cu condiția de a putea suporta sarcinile financiare stabilite de lege.

S-a păstrat și extins, în același timp, în întrega Românie distincția făcută de legile Vechiului Regat între comunele urbane reședințe de județ ( reședință a Prefecturii în aceleși timp) și comunele urbane nereședință. Din legislația Ardealului s-a păstrat titulatura de municipiu, acordată comunelor urbane reședință care, prin numărul de locuitori, importanță economică sau culturală, aveau o inflență mai mare asupra dezvoltării generale a statului. Această distincție opera și în ceea ce privește modul de recrutare al primarului și a tutelei administrative.

Au fost menținute și comunele urbane, care participau cu un delegat al Consiliului lor la Consiliul comunei urbane de care dependeau și erau obligate să execute măsuri edilitare luate de aceasta.

Comunele dispuneau de organe deliberative proprii: Consilii, și de organe executive – primarul. La nivelul fiecărei comune exista un organ colegial cu atribuții: deliberative, executive și consultative – Delegația permanentă a consiliului.

Organul executiv – primarul – era ales indirect, pentru o perioadă de 4 ani, de către Consiliul comunal, cu vot secret și cu majoritate absolută a voturilor exprimate. Funcția de primar era incompatibilă cu funcția de deputat, senator și cu orice altă funcție publică.

Delegația permanentă la nivelul comunelor era formată din membrii Consiliului comunal, aleși cu majoritate de voturi, pe un termen de 4 ani. Nu puteau face parte din Delegația comunală consilierii de drept, funcționarii publici, precum și cei desemnați de Consiliul județean.

Considerente legate de interesul unității naționale au determinat păstratea din vechea legislație romîmească și din legislația provinciilor unite, toate acele pârghii ce permiteau introducerea unui regim descentralizator moderat. De aceea, primarii municipiilor erau numiți (confirmați), de către Ministrul de Interne din cei trei candidați aleși de Consiliul local, iar faptul că dintre membrii Consiliilor comunale 2/5 erau consilieri de drept nu a fost de bun augur pentru autonomia locală.

Cu privire la atribuțiile primarului, s-a menținut soluția Vechiului Regat adoptată la 1908, în favoarea descentralzării, de a separa atribuțiile sale de reprezentant al Statului de cele de reprezentant al comunei.

Tutela administrativă, se exercita în principal de prefect, cu avizul Delegației permanente județene pentru actele administrației publice comunale, cu excepția municipiilor, și de Ministrul de Interne pentru municipii și județe cu avizul Consiliului superior administrativ.

Astfel, regimul tutelar rămânea unul sever prin supunerea actelor de o importanță mai mare a tutelei a priori (aprobare), și doar a celor de mai mică importanță a posteriori (nulitate sau anulare).

Statul avea largi atribuții în ceea ce privește dizolvarea și suspendarea Consiliilor și revocarea primarului. Consiliile comunale și județene puteau fi dizolvate, printre altele, pentru compromiterea cu rea-credință a intereselor administrațiunii ce li s-a încredințat. De asemenea, la cererea Ministrului de Interne, Consiliul comunal putea vota îndepărtarea primarului pentru rea administrație prin fapte de vădită nepricepere, neglijență vinovată din care a rezultat pagubă pentru comună, acte împotriva ordinii și siguranței statului. În ultima situație, precum și în cazul în care nu executaseră măsurile de interes general ordonate de autorinatea centrală, ei puteau fi îndepărtați prin Decret Regal, chiar și dacă Consiliul comunal considera că nu este necesară luarea unei astfel de măsuri. Autoritatea superioară de control putea suspenda primarii și membrii Delegației permanente în cazul în care s-ar fi dovedit prin anchetă, că s-au făcut vinovați de acte care aduceau atingere ordinii publice și siguranței naționale. Suspendarea se pronunța pentru maxim o lună, de către prefect pentru comunele rurale și urbane nereședință și Ministrul de Interne pentru celelalte comune urbane.

Ca urmare, putem spune că, în esența ei, legea de unificare era profund centralizatoare, nesocotind realitățile din Basarabia, Ardeal și Bucovina unde autonomia administrativă era mult mai largă.

Legea de unificare administrativă din 1925 nu a avut o viață prea lungă. Criticată de Partidul Național Țărănesc, ajuns la putere pentru prima dată de la înființarea sa, a elaborat o nouă lege de organizare a administrației publice locale, ce urma să fie prima cu adevărat constituțională, prima cu adevărat democratică și prima cu adevărat descentralizatoare din România și nu numai. De aceea, atenția legiuitorului s-a îndreptat în mod firesc către sat, iar organizarea administrației sătești devenea o prioritate absolută.

Prin Legea de organizare a administrației publice locale din 3 august 1929, legiuitorul stabilea, ca principiu, recunoașterea fiecărui centru de populație (satul), a caracterului de unitate administrativ-teritorială.

O problemă nu putea fi evitată: diferențele de venit foarte mari dintre satele din Basarabia, Ardeal și Bucovina, pe de o parte, și cele din Vechiul Regat, pe de altă parte, unde un sat nu putea face față singur sarcinilor, impuse de existența unei administrații eficiente. De aceea, comuna urbană, alături de cea rurală, ca și creații artificiale ale legiuitorului, reprezentau și acum, din punct de vedere administrativ, unitățile administrativ-teritoriale de bază ale organizării administrativ-teritoriale românești. Existența doar pentru a asigura resurele financiare necesare susținerii serviciilor publice locale, comuna rurală a fost remodelată artificial în baza numărului minim de populație: 10.000 de locuitori. Dacă un sat avea acest număr de locuitori, el putea forma singur o comună. În caz contrar, trebuia să se unească cu alte sate pentru a forma împreună o comună rurală. De aici, și, apariția a două categorii de comune. Comune rurale formate din mai multe sate și comune rurale formate dint-un singur sat.

Alătruri de aceste comune funcționau mai departe comunele urbane. Comunele urbane cu până la 50.000 de locuitori se numeau orașe, iar cele cu peste 50.000 de locuitori se numeau municipii.

O serie de modificări se aduceau comunelor suburbane. Transformarea satelor și a comunelor rurale în comune suburbane, era condoționată, pe de o parte, de existență unei distanțe de cel mult trei kilometri între cele două localități, contând influența pe care orașul o avea, asupra comunei rurale, și, pe de altă parte, de intervenirea unui acord între comuna rurală și urbană, acord care era supus aprobării comitetului de revizuire.

Cu toate efectele benefice descentralizatoare, trebuie remarcat și diversificarea excesivă a aparatului administrativ local. Ca organ deliberativ, comunele rurale formate din mai multe sate aveau un consiliu comunal, ales pe 5 ani prin vot universal, direct, secret și cu reprezentarea minorității. Acesta, alegea, la rândul său, primarul comunei tot pe 5 ani, și Delegația permanentă, ca organe executive. Satele mici puteau avea ca organ deliberativ o Adunare sătească, formată din toți capii de familie din sat cu vârsta de cel puțin 25 de ani, ori un consiliu sătesc ales prin vot universal, direct și secret. Ca organ executiv, aveau un primar ales prin votul capilor de familie, acolo unde funcționa o Adunare sătească, prin vot universal, acolo unde funcționa un Consiliu sătesc. Satele mari aveau ca organ deliberativ un Consiliu sătesc ales prin vot universal, iar ca organe executive un primar ales prin vot universal, o Delegație permanentă aleasă de Consiliu, un ajutor de primar și un încasator sătesc. Comunele compuse dintr-un singur sat aveau aceleși organe cu cele compuse din mai multe sate, cu diferența că aici primarul era ales prin vot universal, direct și secret.

La nivelul comunelor urbane, orașele și municipiile aveau ca organe deliberative Consilii comunale urbane respectiv consilii municipale, alese pe 5 ani prin vot universal, direct, obligatoriu și secret, în baza unui scrutin de listă. Ca organe executive aveau un primar și o Delegație permanentă, organe alese de consiliu, cărora li se adaugă un ajutor de primar. Ministrul de Interne putea numi pe primar din primii trei candidați care obținu-se mai multe voturi, în cazul în care nici unul dintre ei nu realiza majoritatea simplă cerută de lege. Mai mult, Ministrul de Interne dacă găsea că cel ales primar sau cei trei candidați au lucrat contra integrității statului sau ordinii sociale, putea numi un primar pe unul dintre membrii Consiliului județean.

La nivel comunal primarului i s-a acordat prin lege calitatea de cap al administrație comunale, cât și cea de reprezentant al statului în comună.

Cu privire la tutela administarivă care se realiza asupra organelor la nivel comunal, pentru prima dată, primarul și ajutorul său urmau a fi îndepărtați doar prin decizia motivată a Consiliului, luată, fără vreo aprobare sau sesizare prealabilă, cu votul a 2/3 din membrii, în cazul în care se dovedea în sarcina lor fapte grave și dăunătoare comunei. O manifestare importantă a autonomiei locale era dreptul Consiliului comunal orășenesc de a îndepărta pe primar, chiar dacă aceste fusese confirmat de către Ministrul de Interne. Nu se putea hotărâ îndepărtarea primarilor fără ca aceștia să fie ascultați de autoritatea competentă sau să se apere prin memorii. Primari puteau fi suspendați, pentru o perioadă de trei luni, de Delegația județeană, pentru primarii comunelor rurale și urbane și de directorul ministerial, pentru primarii municipiilor.

Organizarea administrativă a capitalei

Bucureștiul a rămas singurul oraș care, datorită dimensiunilor sale economice și administrative, a primit o organizare aparte prin legile din 7 februarie 1926 și 11 septembrie 1929.

Legea acorda personalitate juridică atât municipiului cât și celor patru sectoare ale acestuia, cât și celor 10 comune suburbane atașate. Toate aceste colectivități aveau interese proprii, bugete proprii, percepeau taxe și impozite, și rezolvau în principiu toate chestiunile privind interesele cu caracter local în limitele teritoriului ce-l reprezentau.

Consiliul general era format din 36 de consilieri aleși, 24 de consilieri de drept, 7 consilieri femei cooptate. Celelalte sectoare erau administrate de consilii proprii, compuse din 12 consilieri aleși, 8 consilieri de drept, și 2 consilieri femei cooptate. Cele 10 comune suburbane aveau consilii alese și compuse conform prevederilor legii de unificare administrativă.

Consiliile de sectoare alegeau direct primarul și Delegația permanentă a sectorului, compusă din 2 membrii. Consiliul general alegea direct primarul general, și delelegația permanentă a capitalei formată din 8 membrii. Aceste organe urmând a administra și sectorul 1.

Primarul municipiului București era șeful administației generale a Capitalei și comunelor suburbane și executor al hotărârilor Consiliului General.

Legea țărănistă ridica numărul comunelor suburbane la 12, și atribuia conform tradiției, celor 4 sectoare ala Bucureștiului, câte o culoare: 1 – galben, 2 – negru, 3 – albastru, 4 – verde. Personalitatea juridică a acestora fiind în continuare menținută.

Primarul general al Capitalei era ales de Consiliul general, din rândul consilierilor aleși prin sufragiu universal. El prezida Consiliul general și Delegația permanentă a acestuia, reprezenta municipiul în fața instanțelor judiciare și a tuturor autorităților pentru expedierea actelor de administrație. Conducea și supraveghea toate serviciile și instituțiile care intrau în administrarea generală a municipiului și a comunelor suburbane. Primarul și ajutorul de primar al sectorului erau aleși de către Consiliu. Spre deosebire de Legea din 1926, fiecare din sectoare avea un primar și propriul consiliu, evitându-se astfel confuzia de interesele sectorului și cele ale capitalei.

Fiecare dintre comunele suburbane ale capitalei erau arondate unuia ditre cele patru sectoare, care exercita asupra lor dreptul de tutelă, în primă instanță. Interesele lor erau administrate de către Consiliu, o Delegație permanentă și un primar propriu. Primarul făcea parte, de drept, din Consiliul sectorului sau cel general, cu drept de vot deliberativ.

După 1932, s-a renunțat la împărțirea comunelor rurale cu un singur sat și cele cu mai multe sate. Se revenea astfel, la tradiționala comună rurală cu un organ deliberativ, Consiliul, format dintr-un număr variabil de membrii respectiv, între 8 și 16, și un organ executiv primarul. Toate acestea erau alese: Consiliul prin vot universal, direct, secret, obligatoriu, cu scrutin de listă, și pe baza reprezentării proporționale, conform Legii de modificare din 21 septembrie 1932, primarul cu majoritate relativă și pe listă separată, iar ajutorul de primar de cître Consiliu din rândul membrilor săi – conform Legii de modificare din 15 iulie 1931. Legea din 18 martie 1934, generalizeză și la nivelul comunelor rurale sistemul membrilor de drept, numiți și cu vot deliberativ. De asemenea, s-a generalizat și alegerea, de către Consiliu, din rândul membrilor aleși, a primarului și ajutorului de primar. Însă, cea mai mare noutate o reprezenta instutuirea duratei nelimitate a tuturor Consiliilor, cu alegerea din doi în doi ani, la municipii, și din trei în trei ani în rest, a unei treimi din numărul total a consilierilor aleși, astfel încât durata maximă a mandatului unui consilier să fie de 6 ani. Sistemul era completat, cu nouă alegere a primarului, ajutorului de primar, și membrilor Delegației Consiliului la fiecare alegere suplimentară, ceea ce a determinat un madat de 2 ani la municipii și unul de 3 ani în rest.

Prin Legea din 18 martie 1934 se introducea și în București sitemul Consiliului pe durată nelimitată, al primarului ales indirect și se dădea drept de vot deliberativ consilierilor de drept. Primarii de sector, ajutorii de primari de sector și primarul general puteau fi aleși și de către Parlament, ceea ce a dus la o poiltizare excesivă a acestor instituții.

Legea de organizare administrativă din 27 martie 1936, renunță la sat ca persoană morală politico-teritorială, așa cum era organizată prin Legea din 1929. Comunele urbane se împărțeau în continuare în comune nereședință și comune reședință de județ, de asemenea, se păstrau municipiile și comunele suburbane. Ca noutate, se acorda orașelor reședință, pe lângă municipii același regim cu județele în privința competenței și a tutelei administrative. Se înființau, de asemenea, comunele stațiuni balneare sau climatice.

Se mențineau ca organe ale administrației descentralizate ca organe deliberative – Consiliile, iar ca organe executive – primarul și ajutorul de primar.

Primarii rămâneau șefii administrației comunale, având și atribuții legate de interese de ordin general, însă, reduse considerabil. Revenidu-se astfel la starea de lucruri stabilită prin Legea din 1908, unde primarului i s-au ridicat atribuțiile de administrație generală. În comunele rurale, urbane, suburbane și municipii primarii și ajutorii de primar erau aleși de Consilii, din rândul membrilor aleși. Primarii comunelor stațiuni balneare și climaterice erau numiți de centru. Durata mandatului promarilor și ajutorilor de primar era de trei ani, la fiecare reînoire a Consiliului alegându-se noi primari și ajutori de primar.

De asemenea se generalizaeză și dreptul organelor statale, prefectul pentru comunele rurale, suburbane și urbane nereședință și Ministrul de Interne pentru primarii comunelor urbane reședință și ai municipiilor, de a numii pe primari dacă, în urma alegerilor, în cazul primului grup de comune, două sau mai multe persoane primiseră același număr de voturi chiar după al doilea tur de scrutin, iar în cazul celuilalt grup, când nici unul dintre candidați nu întrunea majoritatea calificată cerută de lege.

Din punctul de vedere al tutelei, primarii, ajutoarele de primar și membrii consiliilor comunale puteau fi revocati sau suspendați, dacă se făceau vinovați de abateri grave de la îndatoririle lor. Suspendarea se pronunța de către organul tutelar sau Ministrul de Interne, după efectuarea unei anchete realizată din ințiativa acestui organ, cerută de Consiliu sau de partea vătămată. Revocarea primarilor, a ajutioarelor acestora, membrilor Consiliului, se pronunța de organul tutelar sau de Ministrul de Interne, când acesta refuză să depună jurământul de credință, când fusese condamnat pentru unul din faptele prevăzute de art. 54, când după aplicarea amenzii prevăzută de art. 44 alin. 2 a continuat să lipsească de la ședințele Consiliului, când din cauza actului ilegal, hotărât sau executat de el, s-a obținut sentința de daune contra administrației respective și când a fost deschisă împotriva sa acțiunea publică pentru fapte care atingeau ordinea și siguranța statului.

Perioada interbelica a fost marcată de legiuitorulul român printr-o reglementare precisă, nu doar a modului de recrutare ( alegere, numire), a organelor politice, mai ales unipersonale, ale administrației publice locale, descentralizate sau deconcetrate, cât și impunerea unor criterii stricte de selecționare a persoanelor, ce candidau pentru una sau pentru alta din funcții. Prin aceasta nu se urmărea neapărat eliminarea arbitrariului politic, în propulsarea anumitor persoane în funcții – deoarece o bună parte din aceste funcții, erau la îndemâna partidului de guvernământ – cel puțin asigurarea ocupării acestora de către persoane cât de cât demne de o asemenea poziție, care, prin cultura și cunoștințele lor, să reușească să-și realizeze corect și complet atribuțiile și să pună în practică stufoase legi de organizare administrativă votate de guvern. Se doarea astfel, să se evite numeroasele situații din perioada antebelică, când ajungeau în funcții de primar persoane care nu știiau să scrie și să citească.

În caliate de organe alese ale comunităților locale, Legile din 1925 și din 1929, nu cereau, candidaților la funția de primar condiții speciale pentru a candida. Alegerea unor persoane cunoscătoare de carte era impulsionată prin excluderea dintre funcțiile incompatibile cu cea de primar și ajutor de primar a membrilor corpului didactic, care puteau lua concediu de la catedră pe durata mandatului. Interesant, este faptul că Legea din 1936, aproape obsedată de profesionalizarea organelor administrației publice locale, interzicea alegerea primarilor comunelor rurale și suburbane dintre preoții și învățătorii în funcție, printre puțini care știau carte la acest nivel. În schimb, primarului, numit în comunele balneo-climaterice i se cerea un titlu academic; la fel, ca și primarului de municipiu.

1.2.3 În perioada statului totalitar și socialist

La 11 februarie 1938, s-a instaurat dictatura regelui Carol al II-lea, care a marcat debutul a 60 de ani de asuprire politică și ideologică a poporului român. Instituționalizare noului regim avea să se facă începând cu actul juridic fundamental, Constituția și până la ultimile regulamente. Noua Constituție, a fost publicată la 20 februarie 1938, aprobată prin plebiscit la 24 februarie și promulgată, în cadru festiv la 27 februarie de către Carol.

Noua Constituție nu mai făcea referire la unitățile administrativ-teritoriale, ci doar stabilea în art. 79 al capitolului VI, că instituțiile județene și comunale se vor statornici prin lege.

Astfel, Legea administrativă din 14 august 1938, reflecta poe deplin regimul politic care a edictat-o, organizând administrația publică locală după un centralism riguros, care avea rolul de a oferii Guvernului un control deplin asupra colectivităților locale, în scopul promovării „intereselor permanente ale patriei”. În vederea realizării acestui deziderat, noul regim a numit prefecți în toate județele, care erau militari activi cu gradul de locotenent – colonel sau colonel.

În condițiile dizolvării partidelor politice, în administrația publică locală urma să aibă loc două efecte: în primul rând, asigura stabilitatea legislativă în domeniul administrației publice locale, evitându-se astfel, modificarea continuă a acesteia de către partidele politice care ajungeau la putere, și, în al doilea rând, asigura funcționarea administrației după nevoi și criterii pur administrative.

Lipsa partidelor politice, modificarea Constituției și apariția unui regim autoritar, făceau posibilă renunțarea la ideea destrămării unității naționale și consacrarea unor unutăți administarativ-teritoriale care să reprezinte mai bine interesele locale. În acest context, pe lângă vechile circumscripții administrativ teritoriale – comunele, plasa, județul – a apărut o nouă circumscripție – ținutul.

În materie de descentralizare administrativ-teritorială două obiective ghidau activitatea de legiferare respectiv: transformarea satului sau a comunei în singurile realități organice de viață locală, și în al doilea rând, înființarea de organisme administrative mai mari decât județele, cu posibilități de viață mai mari și mai complexe.

Organizarea comunală și-a păstrat vechea organizare, însă, sre deosebire de legislația antrioară, existență unei comune nu mai era condiționată de un anume număr de locuitori, ci de existența mijloacelor financiare necesare pentru acoperirea cheltuielilor obligatorii administrației comunale. Pentru ridicarea unii oraș la rang de municipiu, era necesar ca aceste să aibă un numări de 50.000 de locuitori srabiliți prin recesământul oficial.

Capitala București, era reorganizată în 4 sectoare delimitate prin culori. Aveau ca rol controlul și deconcentrarea administrației municipale, fiind lipsite de personalitate juridică. Consiliul comunal era în continuare, organ deliberativ, dar care trecea pe locul doi ca atribuții și importanță. În satele care se aflau la o distanță mai mare de reședința comunei, autoritatea comunală se exercita de delegatul sătesc, fără a mai fi necesară constituirea unui alt organ deliberativ colegial.

Astfel, principiul supremației administrației deliberative, este înlăturat în favoarea administrației active, care se încadra mai bine într-un regim unde principiile pentru salvarea națiunii se aplicau de sus în jos într-un demers uniformizator.

Plecând de aici, toate valorile descentralizării administrative erau răsturnate.

Primarul era numit pe 6 ani, dintre membrii comunei, de prefectul județului pentru comunele rurale și urbane nereședințe, de rezidentul regal pentru comunele urbane reședințe, și prin decret regal, la propunerea Ministrului de Interne, în stațiunile balneo-climaterice și municipii. S-a păstrat prevederea ca acolo unde sunt comune unde majoritatea populației aparținea unei minorități etnice, primarul urma să fie numit din sânul ei.

Primarul devenea șeful administrației comunale având o competență generală. El reprezenta comuna, avea inițiativă și decidea în tot ceea ce privește chestiunile de interes local, cu excepția celor pentru care legea prevedea votul deliberativ al Consiliului comunal. În calitatea pe care o avea, primarului îi reveneau mai toate actele de autoritate de la nivelul comunei, în realizarea cărora putea emite ordonanțe, direct executorii, după aducerea lor la cunoștință publică, dar supuse controlului tutelar a posteriori a organelor îndreptățite, care le puteau anula oricând dacă constatau că sunt contrare ordinii de stat, legilor și regulamentelor în vigoare.

Pentru a se respecta principiul profesionalizării administrației, în comunele rurale, ordonanțele se dădeau în urma consultării prealabile cu notarii, organe cu pregătire profesională superioară, iar ordonanțele cu privire la chestiuni sanitare, agricole, veterinare, lucrări publice, cu consultarea în prealabil, a șefilor serviciilor respective care contrasemnau ordonanța, și își asumau aceiași răspundere ca primarul. În materiile date în competența sa, primarul putea adopta regulamente, supuse aprobării rezidentului regal pentru municipii, orașe reședințe și stațiuni balneo-climatice și prefectului pentru celelalte comune.

Atribuțiile de poliție comunlă ale primarului erau consolidate și lărgite considerabil iar, în materie de reprezentare a intereselor generale, primarului i se mai dădeau doar actele de stare civilă.

În realizarea atribuțiilor sale primarul, era ajutat de un ajutor de primar în comunele rurale și urbane și de doi ajutori de primar în minicipii. Aceștia, făceau parte, cu vot deliberativ, din consiliul comunal și erau numiți în aceleași condiții ca primarii. Nu li se impuneau condiții legate de pregătire profesională. Nu aveau atribuții proprii ci, delegate de primar.

La propunerea primarului, pentru satele aflate la o anumită distanță de centrul comunei un delegat care era numit pretor, dintre membrii fruntași ai satului care absolviseră, cel puțin, clasele primare. Delegatul lua parte, cu vot consultativ, la deliberările privind satul său și exercită, sub directiva și controlul primarului, o serie de atribuții proprii. El asigura paza și ordinea în sat, executa măsurile ordonate de primar sau consiliu, primea reclamațiile și le transmitea la primărie, administrarea oborul de gloabă și încasa amenzile și taxele prevăzute de lege.

În consecință, această epocă a marcat eliminarea sistemului administrației publice introdus la 1864. Renunțarea la sistemul alegerii organelor unipersonale și transformarea lor în organe primordiale în realizarea intereselor locale a dus la consacrarea centralismului administrativ. Ceea ce nu au înțeles legiuitorii acestei prioade este faptul că descentralizarea administrativă are două fațete: una organizatorică și una funcțională. Dacă, până în 1938 s-a lucrat mai mult la fațeta organizatorică, cea funcțională având de suferit mai cu seamă din cauza pertidelor politice, după 1938, s-a trecut la cea funcțională, cea organizatorică fiind neglijată.

Din această perspectivă, prevederile legii referitoare la Consilii comunale au rămas literă moartă, deoarece, în contextul evenimentelor politice interne și externe, nu s-au convocat alegeri pentru Consiliile comunale atribuțiile acestora fiind exercitate de primari.

Sfârșitul anului 1938 a marcat întoarcerea spre totalitarim a dictaturii regale. Repulsia față de partidele politice se părea că a lut sfârșit odată cu înființarea la 16 decembrie 1938, a Frontului Renașterii Naționale ca singură organizație politică din România, care printr-un Decret- Lege din 22 iunie 1940, se transformă în Partidul Națiunii.

La 20 ianuarie 1940 printr-un regulament adoptat se dorea aducerea întregii vieții politice, economice, administrative și profesionale sub controlul partidului unic.

Cu privire la administrația publică locală, se revenea la politizarea organizării și funcționării ei, dar se instaura și un control politic asupra acesteia. Astfel, întreaga administrație publică locală intra sub controlul Frontului. În consecință, rezidenții regali, prefecții, subrefecții, primarii, notarii și funcționarii subordonați lor trebuiau să devină membrii de partid.

Printr-un Decret – Lege din 22 iunie 1940, pentru păstrarea ordinii politice unice și totalitare a statului român, acei funcționari publici care nu deveneau membrii de partid, până la 1 august 1940, urmau să fie revocați de drept. În privința primarilor și ajutorilor de primar, ei urmau să fie numiți de președinții, secretarii și membrii sfaturilor comunale ale Frontului, de la acest nivel. În aceșlași timp singurul partid care avea dreptul sa depună candidaturi pentru consiliile comunale și ținutale era Frontul Renașterii Naționale. Potrivit regulamentului, candidaturile erau aprobate de Consiliul superior național al pertidului. La nivel comunal, membrii consililor, nu puteau fi aleși decât dintre membrii sfaturilor comunale ale partidului. Astfel, descentralizarea administrativă devine istorie.

După abdicarea lui Carol al II-lea, administrația publică locală a fost marcată în plan intern de preluarea puterii de către generalul Ion Antonescu, iar în plan extern de ce de-al doilea război mondial. Regimul Antonescu, încadrat în rândul dictaturilor de dreapta, la modă în întreaga Europă, s-a manifestat în două etape: una a statului național legionar, din 14 septembrie 1940 până la 23 ianuarie 1941, perioadă în care a guvernat alături de legionari, si alta, a dictaturii militarem din ianuarie 1941 până la 23 august 1944.

Și regimul Antonescu, ca de altfel, toate regimurile anterioare, și-a definit o politică proprie în materia organizării și funcționării administrației publice locale.

Organizarea comunală, și-a păstrat, în mare, caracteristicile stabilite de Legea administrativă din 1938. Prin Decretul – Lege nr. 62 din 24 ianuarie 1942, asupra respectării condiției existenței a cel puțin 200.000 lei venit, în scopul acoperiri cheltuielior obligatorii ale administrației comunale. Aceasta, în condițiile în care la efectuarea unui control au fost găsite numeroase comune cu un venit ce nu depășea 50.000 de lei. Se perimtea astfel, satelor care îndeplineau această condiție să devină comune.

În virtutea principiului conducerii unitare a administației publice, s-a menținut numirea primarilor în toate comunele, reglementată prin Decretul – Lege nr. 2572 din 13 septembrie 1942, numirea primarului se făcea din rândul membrilor comunei, pentru un mandat de 6 ani, de către prefect pentru comunele rurale și orașele nereședință, prin Decizia Ministrului Afacerilor Interne pentru comunele urbane reședințe de județ și pentru stațiunile balneo-climaterice și prin Decret, la propunerea Ministrului Afacerilor Interne, pentru municipii. Pentru a putea fi numiți, primarii municipiilor, ai orașelor de reședință și ai stațiunilor balneo-climaterice trebuiau să dețină un titlu academic și să fi împlinit vârsta de 25 de ani. Atribuțiile primarului erau la fel de largi în comparație cu cele acordate Consiliului comunal, primarul având principalul rol în cadrul administrației publice locale.

Pe lângă primar, funcționau în continuare ajutori de primari. Conform Decretului – Lege nr. 3604 din 25 octombrie 1940, ei urmau să fie numiți în aceleași condiții ca primarii, fără să li se ceară condiții de studii și făceau parte în mod automat din Consiliul comunal. Principala lor atribuție a rămas aceea de a exercita, în lipsa primarului, îndatoririle acestuia. La nivel sătesc, regimul a menținut o oarganizare administrativă proprie, unde delegatul sătesc este transformat în ajutor de primar. Această instituție fiind intodusă prin Legea 439 din 10 iulie 1943 unde s-a stabilit că satele care aveau o populație mai mare de 300 de locuitori urmau să aibă un ajutor de primar sătesc. Satele care nu aveau acest număr de populație se puteau grupa în așa fel încât și ele să poată avea o asemenea instituție. În continuare aceste era numit de către pretor, la propunerea primarului, și îndeplinea aceleași atribuții conferite prin legea din 1938.

Cu privire la răspunderea disciplinară a primarilor și ajutorilor de primar, aceasta se agrava în condițiile în care Legea nr. 171 din 1943, nu mai prevedea cazurile de sancționare, ci doar posibilitatea suspendării sau revocării lor, în caz de abatere gravă de la îndatoririle lor. În principiu, primarilor și ajutorilor de primari li se aplica aceleași sancțiuni ca și funcționarilor administrativi: prevenirea, mustrarea cu pierderea salariului pe 1-15 zile, avertismentul cu pierderea salariului pe 15-30 de zile, și în final, revocarea.

În contextul analizat, existența unor organe unipersonale numite ale administrației publice locale era normală într-un stat autoritar și s-a practicat pe scară largă în epocă, atât în Germania, cât și Italia. Trebuie remarcat ca legat de sistemul numirii, mai ales în țările europene cu regim autoritatar, au apărut o serie de dispute cu privire la existența sau inexistența descentralizării administrative, în contextul renunțării la sistemul alegerii organelor administrative locale.

În ciuda faptului ca autonomia locală fusese serios pusa sub semnul întrebării, prin numirea tuturor organelor unipersonale și prin inexistenta organelor colegiale, în mod tradițional alese, aparținând colectivităților locale, tutela administrativă nu numai că nu a dispărut, ci s-a intensificat, devenind din excepțională, așa cum cerea doctrina, o regulă.

Pe lângă tutelă, activitatea administrației publice locale descentralizate era supusă în continuare unui control, din partea Ministrului de Interne, Inspectorului general administrativ, Prefectului, și Pretorului în ordinea stabilită de lege.

Urmare a pactului Ribbentrop – Molotov, din august 1939, Basarabia și Bucovina de nord și ținutul Herței au fost cedate Rusiei Sovietice, și anexate acesteia, populația românească fiind împărțită în două republici Ucraina și Moldova.

În perioada imediat următoare actulului de ocupație, asupra teritoriului Basarabiei, a fost extins sistemul sovietic de administrație, exericitat temporar de organele de stat ale R.A.S.S. Moldovenești, care au procedat la formarea în localitățile din dreapta Nistrului, până la organizarea alegerilor sovietice, a comitetelor executive ale acestora, ca organe ale puterii de stat, prin modalitatea de numire a lor. Concomitent se desfășurau pregătirile pentru formarea republicii unionale moldovenești.

Organele locale din R.S.S.M. conform Constituției din 1940, fiind sovietele județene, raioanele orășenești și sătești, fiind desființate județele, noile unități administrative, raioanle fiind direct subordonate direct organelor republicane. La etapa inițială ele ereu numite și activau sub conducerea organelor centrale ale puterii de stat și a organelor de partid.

Sistemul organizării administrative a fost completat printr-o serie de legi privind crearea Consiliului legislativ, care avea misiunea de a examina și întocmi, din însărcinarea Guvernului, proiecte de legi, proiecte de regulamente și ordine; Consiliul Superior Administrativ, care își desfășura activitatea în cadrul Ministerului de Interne, exercitând atribuții legate de coordonarea, îndrumarea și controlul activității comunelor și județelor; casa pensiilor, care era instituția de stat care gestiona sumele de bani folosite la pensiile funcționarilor statului.

Intrate în componența U.R.S.S. după ultimatumul din iunie 1940, aceste teritorii, au intrat în componența României, în 1941, care era acum angajată în răzbioul anti-sovietic alături de armata germană. În primă fază, cele două provincii au fost admunistrate prin ordonanțe militare, impuse pentru asigurarea ordinii publice, sub toate raporturile necesare unei administrații de ocupație.

Legea nr. 790 din 4 septembrie 1941, a organizat administrația publică provincială locală pe aceste teritorii. Însă, regimul Antonescu nu s-a grăbit să introducă, în totalitae, sistemul administrativ din România. Deși art. 41 din Legea administrativă din 1938 se aplica și acestor teritorii, legea crea excepții, conferind acestor teritorii o organizare aparte.

Din punct de vedere al împărțirii administrativ-teritoriale, Basarabia și Bucovina au fost organizate în două provincii, având fiecare administrație proprie, sub directa conducere și supraveghere a conducătorului statului. Fiecare provincie era dotată cu personalitate și putea dispune de un buget propriu. Ca și România, teritoriul lor erea împărțit în județe, plăși și comune, însă spre deosebire de țara mamă, județele nu aveau personalitate juridică. În general, organizarea provinciilor era una centralizatoare, nefiind momentul pentru promovarea unor interese locale, regionale în contextul războiului mondial. Județele și plășile erau unități de control și îndrumare administrativă.

Comunele își păstrau organizatea conferită de Legea administrativă din 1938, cu excepția unor modificări aduse în materia alegerii primarului. Astfel, primarii municipiilor erau numiți de conducătorul statului, prin Decret, la propunerea Guvernatorului, primarii comunelor urbane reședințe de județ și comunelor balneo-climaterice erau numiți prin Decizie a Guvernatorului, iar ceilalți primari de comune urbane, împreună cu notarii, prin Decizie a Direcției Afacerilor Administrative. Primarii comunelor urbane erau numiți de prefectul județului, la recomandarea prim-pretorului.

În Basarabia, primarii erau conducătorii comunelor ca unități administartiv-teritoriale, de nivel unu. Numirea primarilor se făcea diferențiat, în dependență de statutul unității administrativ teritoriale. Astfel, primarii municipiilor erau numiți în funcție de Șeful statului la propunerea Guvernatorului, primarii comunelor urbane reședință de județ de către Guvernatorul provinciei, iar primarii comunelor rurale de către prefectul județului.

Primarul exercita conducerea comunei, în baza deciziilor organelor administrative ierarhic superioare. El era ajutat în exercitarea acestor atribuții de un consiliu de primărie pe care îl prezida și în componența căruia mai intrau: poreotul, directorul școlii, notarul, agronomul, inginerul silvic, medicul sanitar, medicul veterinar și, după caz, alte persoane din comuna respectivă.

Prefectul județului, exercita tutela administrativă în cazurile prevăzute de lege.

În anii războiului, (1941 – 1944), raioanele din stânga Nistrului, care purtau denumirea de Transnistria, au avut o organizare politică și administrativă deiferită de cea din Basarabia. Aceasta s-a întâmplat din cauza înțelegeriilor făcute de România și Germania, ca aliați de război, privind statutul regiunii și organizarea administrativă a acesteia.

În organizarea administrativă a Transnistriei se ținea seama că era un teritoriu militar ocupat, fiind o entitate complet aparte de România, față de care, spre deosebire de Basarabia și Bucovina, existau frontiere ca între două state separate, cu puncte de acces și servicii vamale.

Principalele instituții administrative din transnistria prin care se efectua conducerea regiunii erau: Guvernatorul civil, Prefectul, Pretorul și Primarul.

Guvernatorul Civil – avea împuterniciri mari și activa sub conducerea directă a Conducătorului Statului și Căpeteniei Armatei. Era răspunzător de activitatea tuturor instituțiilor publice și asigura funcționarea sistemuluin administrativ și economic din regiune.

Prefectul – deținea cea mai înaltă funcție în județ, și din această calitate asigura prin serviciile subordonate lui buna funcționare a autorităților publice din județ. Își desfășura activitatea sub directa îndrumarea Guvernatorului Civil.

Pretorul – era autoritatea publică care asigura conducerea raionului. Era numit de Guvernatorul civil, și își exercita atribuțiile prin serviciile de specialitate din raion. Era responsabil față de Prefect și Guvernatorul Civil.

Primarii – erau conducătorii comunelor și orașelor. În orașe erau numiți de către Guvernatorul Civil, iar în comunele rurale de către Prefectul județului.

Întreaga administrație din Transnistria era asigurată de către circa 8000 de funcționari publici recrutați din diferite instituții administrative din România, precum și de către un număr de 50.000 salariați din rândul populației băștinașe, care activau în diferite servicii publice din regiune. Guvernământul Civil din Transnistria a activat până la 29 ianuarie 1944, când în condițiile și împrejurările legate de operațiunile de defensivă de pe frontul sovieto – german a fost înlocuit cu administrația militară sovietică.

Actul de la 23 august 1944, numit și insurecție armată de către doctrina comiunistă, în fapt trecerea României de partea Aliaților a însemnat nu numai încheierea unei epoci și de apropiatul sfârșit al celui de a Doilea război mondial, ci și începutul unei noi perioade, care a adus România în sfera de interese a U.R.S.S.

Începănd cu 30 mai 1944 și până la sfârșitul lui august 1944 a fost preluată treptat conducerea de către comandamentul militar sovietietic a Basarabiei, acest proces difinitivându-se după operațiunea militară Chișinău – Iași.

Prin formarea organelor centrale și locale ale puterii din R.S.S. Moldovenească, a fost reinstaurat complet sistemul complet de administrație și s-au îneprins acțiuni de consolidare ale acestuia.

Administrația publică locală de tip sovietic era, o administrație de stat organizată în unități administrativ-teritoriale și care funcționau sub conducerea directă a autorităților administrației centrale.

Organizarea administrativ teritorială a R.S.S. Moldovenești era formată din : 12 județe care în 1949 au fost transformate în 60 de raioane. În 1963 numărul raioanelor era de 18, iar către 1990 acestea erau în număr de 40.

La baza organizării administrației publice locale staăteau sovietele. Ca organe ale puterii de stat sovietele erau organizate pe două niveluri.

Sovietul raional – era un organ de stat ales prin scrutin electoral cu durata

mandatului de 2 ani ( în unele perioade 2,5 ani), format din deputași care reprezentau o anumită circumscripție teritorială. Era convocat trimestrial în sesiuni, în cdrul cărora se discutau problemele dezvoltării social-economice ale raionului și se adoptau hotărârile respective.

Ca organ permanent al Sovietul Raional era, Comitetul executiv raional în frunte cu un Președinte al Comitetului executiv raional, ales de către Sovietul Raional la propunerea organelor de partid.

Comitetul executiv raional era asistat în activitatea lui de un aparat de funcționari.

Sovietul sătesc (orășenesc) – era organul puterii de stat la sate și orașe. Era ales

prin scrutin electoral general pentru un mandat similar cu cel a al Sovietului Raional. Avea atribuții deliberative de interes local și se întrunea trimestrial. În aclitate de organ executiv activa Comitetul executiv al Sovietului sătesc (orășenesc), în frunte cu un Președinte al Sovietului sătesc (orășenesc) și activa sub conducerea oraganelor de partid raionale și a organizațiilor primare de partid.

În România, această perioadă de restaurare a democrației parlamentare, care a durat până la înlăturarea monarhiei constituționale la 30 decembrie 1947, în paralel cu regimul parlamentar, virtual interesat prin actul politic de la 23 august 1944, și devenit real prin alegerile din 19 noiembrie 1946, s-au manifestat tot mai puternic forțele politice de stânga cu caracter radical.

Lichidarea partidelor politice, cu tradiție istorică a dus la dobândirea puterii politice de către Partidul Comunist, în urma unor alegeri contestate de opoziție.

Prin Decretul constituțional nr. 1626 din 31 august 1944 a fost repusă în vigoare Constituția din 1866 și parțial cea din 1923.

Trăsătura fundamentală a evoluției aparatului de stat în acestă etapă a constituit-o democratizarea lui, materializată printr-o serie de măsuri legislative referitoare la desființarea organelor și organismelor de stat create în timpul dictaturii militare, de democratizare și de epurare a aparatului de stat de elementele compromise, ca și crearea unor noi componente ale aparatului de stat cerute de procesul de înoire.

Monarhia constituțională devenise, în concepția guvernelor de asemenea sorginte o piedică în calea făuririi societății socialise. Drept urmare, la 30 decembrie 1947, prin Legea nr. 363 a fost abolită monarhia și proclamată Republica Populară Română.

Au fost abrogate normele constituționale, urmând ca o Adunarea constituantă să eleboreze noua Constituție. Activitatea executivă a fost încredințată unuin prezidiu al republicii, compus din cinci membri, aleșin cu majoritate de Adunarea deputaților, dintre personalitățile vieții publice științifice și culturale ale României. Promulgarea legilor a aparținut Consiliului de Miniștrii.

Cu privire la organele administației publice locale, imediat după război, a fost înlăturată forța primarilor și prefecților vechiului regim și înlocuirea lor cu noi elemente, acțiune ce s-a desfășurat fără acordul guvernelor aflate la conducere.

Organizarea local administrativă, a menținut vechile forme de organizare, comuna și județul, cu plasă ca organ intermediar. În martie 1945 s-a dispus desființarea rezidențelor regale și reorganizarea prefecturilor, în sensul că prefecții puteau fi și dintre titrații universitari, în vârstă de cel puțin 31 de ani, care s-au distins printr-o activitate publică, fără a avea grad militar, urmărindu-se îndepărtarea prefecților militari.

Anul 1947 a cunoscut și măsuri importante pe linia organizării administrației publice locale, prevestind viitoarea reformă administrativă. În martie s-au desființat comitetele locale și consiliile de plasă, create în 1945, cu scopul înfăpuirii reformei agrare, iar în luna aprilie s-au constituit Comisii interimare județene și comune, care urmau a funcționa până la alcătuirea consiliilor comunale și județene.

Aceste Comisii interimare au avut o sferă largă de atribuții, inițiativa și deliberarea în toate chestiunile de interes local, măsuri privind aprovizionarea populației și combaterea speculei.

Epurarea administrație publice adoptată în anul 1944, a continuat prin reformularea prevederilor Legii din martie 1945, cu privire la categoriile celor ce urmau a fi îndepărtați din aparatul de stat, elaborându-se în 1946 Statutul funcționarilor publici și Statutul salariaților comunali.

Proclamarea Republicii Populare Române la 30 decembrie 1947 a marcat trecerea țării într-o nouă etapă, acea a revoluției socialiste însemnând schimbarea esenței și conținutul statului și a unor transformări radicale în modul de organizare și exercitare a puterii.

Constituția din 13 apilie 1948 consacră principiul că întrega putere emenă de la popor și aparține poporului, munca fiind considerată principalul factor al vieții economice, care urma să se desfășoare în mod planificat, sub conducerea Partidului Muncitoresc Român și prin sistemul socialist al organelor statului, sistem având la bază organele puterii de stat, Marea Adunare Națională și Consilii populare.

În plan local funcționau comitetele executive ale consiliilor populare, organe cu competență administrativă generală și secțiile comitetelor executive, ca organe de specialitate în plan local.

Constituția din 1948 a consacrat organizarea teritorială existentă în județe și comune, la care s-a adăugat o nouă unitate administrativ teritorială regiunea, lăsându-se posibilitatea, ca prin lege, organizarea administrativ teritorială să fie modificată așa cu s-a întâmplat prin Legea nr. 5 din 1950, care a introdus raionerea administrativ-economică a teritoriului Republicii Populare Române fiind astfel, stabilită noua organizare administrativ-teritorială în regiuni, raioane, orașe și comune.

Organele de direcție politică și de acțiune ale Consiliilor populare erau comitetele executive. Acestea, se alegeau din sânul Consiliilor populare locale respective se alcătuiau și funcționau în condițiile stabilite de lege. Consiliile populare și comitetele executive locale își desfășurau activitatea în conformitate cu legile, fiind subordonate Consiliilor populare și Comitetelor executive superioare, precum și organelor administrative de stat.

Legea nr. 17 din anul 1949 a reglementat în detaliu organizarea și funcționarea Sfaturilor populare și a comitetelor executive, ulterior prin Legea nr. 6 din 1957 a fost modificat modul de organizare și funcționare a organelor locale ale puterii, lărgindu-se competența acestora.

Sfaturile Populare, conduc unitățile administrativ-teritoriale în care erau alese, activitatea locală pe tărâm economic, gospodăresc, social-cultural și administrativ. Ele îndrumă și controlează organele, instituțiile și întreprinderile ce le sunt subordonate. Se compun din deputați aleși în conformitate cu legea.

Constituția din 1952, prevedea că, organele de dispoziție și execuție sunt Sfaturile Populare regionale, raionale, orășenești și comunale sunt Comitetele Executive alese de deputații Sfaturilor Populare și sunt alcătuite din Președinte, Vice-președinți, Secretar și membrii. Potrivit, Constituției din 21 august 1965, Consiliile populare sunt organe locale ale puterii de stat în unitatea administrativ teritorială în care au fost alese. Sunt alcătuite din deputați aleși în circumscripții electorale, câte un deputat în fiecare circuscripție. Durata mandatului era de 5 ani pentru Consiliile populare județene și ale Municipiilor București, iar pentru Consiliile populare municipale, orășenești și comunale era de doi ani și jumătate. Comitetul executiv al Consiliului popular și Biroul executiv al Consiliului popular, sunt organe locale ale administrației de stat, cu competență generală în unitatea teritorială în care a fost ales Consiliul popular respectiv. Era format din: președinte, vice-președinți și membrii. Acestea, în exerciatrea atribuțiilor emiteau dispoziții pe baza și în vederea executării legii.

În anul 1968 a fost înfăptuită o nouă organizare administrstiv teritorială, în județe, orașe și comune. Conducerea județelor era asigurată de Consiliile populare județene, care era subordonat Consiliului de Miniștrii.

Prin Legea nr. 57 din 1968, de organizare și funcționare a Consiliilor populare a fost sporită competența Consiliilor populare județene și ale municipiului București.

Consiliile populare erau organe ale puterii de stat, alese prin vot universal, egal, direct, secret, prin care poporul exercita puterea în stat în județe, Municipiul București și sectoarele acestuia, municipii, orașe și comune. Acestea își desfășurau activitatea sub conducerea Partidului Comunist Român, forța politică conducătoare a întregii societăți.

Erau organizate și își desfășurau activitatea pe baza principiului centralismului democratic, principiu fundamental al organizării întregii activități de stat în Republică Socialistă România.

În unitățile administrativ teritoriale în care erau alese, exercitau controlul asupra tuturor domeniilor de activitate, în vedrea instituirii spiritului de responsabilitate și disciplină în muncă, în rezolvarea cerințelor și propunerilor cetățenești.

Aceste organe, aveau obligația să organizeze, semestrial, adunări ale cetățenilor, în cadrul cărora primarii comunelor, orașelor, municipiilor, președinții comitetelor executive ale Consiliilor populare județene, prezentau rapoarte cu privire la hotărârile adoptate și modul de îndeplinire ala acestora precum și măsurile adoptate în acest sens. În cadrul acestor adunări, cetățenii aveau dreprtul de a participa la discuții, și de a face propuneri, și a cere explicații cu privire la orice problemă. Consiliile erau obligate să informeze prin toate mijloacele, cu cel puțin 3 zile înainte, data la care are loc adunarea cetățenilor.

La nivel local, Consiliile populare înfăpuiau politica națională marxist-leninistă a partidului și statului, asigurând tuturor cetățenilor, indiferent de naționalitate, egaliatea în drepturi, în toate domeniile vieții economice, sociale, politice, juridice și culturale.

În exercitarea atribuțiilor lor Consiliile populare, adoptau cu respectarea legii, hotărâri, care erau obligatorii pentru unitatea administrativ teritorială în care erau alese.

Consiliile populare județene, al Municipiului București, ale sectarelor acestuia, precum și cele municipale alegeau Comitetele executive, iar Consiliile populare ale orașelor și comunelor alegeau Birouri executive dintre deputații lor.

Comitetele executive și birourile executive, erau organe ale administrației de stat, cu competență generală în unitățile administrativ teritoriale în care funcționau, fiind subordonate Consiliilor populare care le-au ales, precum și Consiliilor populare ierarhic superioare și comitetelor, sau, după caz, birourilor executive ale acestora.

Consiliile populare erau formate din deputați aleși în circumscripții electorale, câte un deputat pentru fiecare circumscripție, din rândul cetățenilor cu drepte de vot, care au împlinit vârsta de 23 de ani, fără deosebire de naționalitate, rasă, sex sau religie. Durata mandatului acestora, era de cinci ani pentru Consiliile populare județene și ale Municipiului București, iar pentru Consiliile populare municipale, orășenești și comunale de doi ani și jumătate.

Comitetele și birourile executive ale Consiliilor populare erau alese pe durata mandatului Consiliului popular și se compun din: președinte, vice-președinți și alți membrii ai căror număr se stabilea de către Consiliul de Stat.

Președinții comitetelor și birourilor executive ale Consiliilor populare municipale, orășenești și comunale, erau în același timp și primari.

Comitetul sau biroul executiv se întrunea odată pe lună, convocarea făcându-se de președintele acetuia cu cel puțin două zile înainte de data ședinței. Acestea emiteau decizii, în vederea executării legii, cu votul majorității membrilor lor. Deciziile erau semnate de președinte, și contrasemnate de către secretarul comitetului sau biroului respectiv.

Comitetul sau biroul executiv exercita între sesiuni și atribuțiile Consiului popular, cu excepția celor date în competența lor exclusivă. Deciziile luate în asemenea situații se supuneau ratificării Consiliului popular în prima sesiune.

Atribuțiile președintelui, a prim-vicepereședintelui, vice-președinților și secretarului erau stabilite de comitetul sau biroul executiv al Consiliului popular.

Deciziile cu caracter normativ se aduceau la cunoștință publică prin afișare sau prin orice mijloc de publicitate. În unitățile administrativ teritoriale locuite de populație de altă naționalite decât cea română, aceste decizii se aduceau la cunoștință publică și în limba acelei naționalități.

Legea prevedea competențe spoite pentru Consiliile populare și organele lor executive. Practic nu exista domeniu în care să nu le revină sarcini șin responsabilitățin pentru aducerea lor la îndeplinire.

Toate acestea au rămas în vigoare cu multe modificări până la Revoluția din decembrie 1989 când au fost abrogate și înlocuite cu altele noi, fundamentate pe principiile statului de drept

1.2.4 Primarul în statul de drept

Еvoluțіа іstorіϲă а іnstіtuțіеі prіmаruluі а rеprеzеntаt un dеmеrs аmplu șі іntеrеsаnt, іаr ϲеrϲеtаrеа în domеnіu а ofеrіt posіbіlіtаtеа ϲunoаștеrіі еtаpеlor șі trаnsformărіlor pеtrеϲutе în ϲаdrul аdmіnіstrаțіеі publіϲе românеștі în gеnеrаl șі а аdmіnіstrаțіеі publіϲе loϲаlе în pаrtіϲulаr.

Іnstіtuțіа prіmаruluі, prіvіtă ϲа еxprеsіе а еxіstеnțеі șі аplіϲărіі prіnϲіpіuluі аutonomіеі loϲаlе, а oϲupаt șі oϲupă în ϲontіnuаrе un rol ϲеntrаl lа nіvеlul sіstеmuluі аdmіnіstrаțіеі publіϲе loϲаlе. Prіn urmаrе funϲțіа dе prіmаr ϲonstіtuіе o funϲțіе trаdіțіonаlă în аdmіnіstrаțіа publіϲă loϲаlă, nu numаі dіn Еuropа, dаr șі dіn аltе ϲontіnеntе, ϲum аr fі Аmеrіϲа, undе а pătruns іnfluеnțа еuropеаnă.

O scurtă analiză a modului de organizare a administrației publice în satate ale Uniunii Europene ne permite sa delimităm existența unei autorități deliberative, de regulă un organ colegial, și a unui organ unipersonal, primarul, ca organ executiv.

În Belgia care a adevenit stat federal prin Constituția din 1994, comuna este unitatea administrativ teritorială de bază, cu personalitate juridică de drept public și competență generală cu privire la soluționarea tuturor problemelor de interes local. Autoritățile de la nivelul comunei sun reprezentate de consiliul comunal, Colegiul și Primarul. Consiliul comunal este organul deliberativ, ales prin vot direct cu un mandat de 6 ani, iar primarul este numit de Rege, pentru a coduce administrația comunală și a pune în operă actele normative adoptate la nivel superior.

Organu executiv este reprezentat de Colegiul, format din primar și adjuncții săi.

În Danemarca, comuna are un statut asemănător ca unitate administrativ teritorială de bază, având ca unități administrative consiliul comunal, ca organ deliberativ, ales pe un mandat de 4 ani și primarul care este ales de către consiliul comunal pe aceiași durată din rândul membrilor săi.

În Finlanda, unitatea teritorială de bază este comuna, prevătută cu competență materială generală în realizarea administrației publice la nivel local, care se exercită prin intermediul consiliullui comunal, și comitetul executiv. Consiliul comunal este organul deliberativ ales prin vot universal și direct, pe un mandat de 4 ani. Acesta, alege din rândul membrilor săi comitetul executiv, care are rolul de a pune în executarea actele administrative pe care le adoptă, precum și celelalte acte juridice obligatorii. Se poate remarca că, în aceastp țară nu există o instituție echivalentă cu cea a primarului.

În Germania, termenul de comună evidențiază, unitatea administrativ teritorială de bază, utilizată atât în cazul marilor orașe cât și micilor colectivități rurale.

Având în vedere că această țară este organizată, ca și stat federal întâlnim mai multe modele de organizare a comunelor, predominant însă, regăsim Consiliul comunal, ales prin vot direct pentru un mandat de 4 ani, care exercită cele mai importante atribuții și primarul, ales de Consiliul comunal, pentru un mandat de 5 ani. Primarul prezidează ședințele consiliului și reprezintă comuna în relețiile cu terți, având mai mult un satut formal, onorific. În Germania de sud în afară de acest model mai există si modelul primarului puternic. Aici primarul, este ca și Consiliul comunal ales prin vot direct, dar cu mandate diferite, primarul cu mandat de 8 ani, iar Consiliul comunal cu un mandat de 5 ani.

În Grecia, din punct de vedere al autorităților administrative locale, există o diferență între orașe și comune. La nivelul orașelor, se găsește o autoritate deliberativă – Consiliul Municipal ales prin sufragiu direct pentru un mandat de 4 ani, iar aca autoritate executivă – primarul, ales prin vot direct, el fiind primul pe lista partidului care a câștigat majoritatea locurilor în Consiliul municipal. Pentru comune, autoritatea cu rol deliberativ este reprezentată de consiliul comunal, ales prin vot direct ca și Consiliul municipal, iar organul executiv de președintele comunei, ales de către consiliul comunal din rândul membrilor săi.

În Italia la nivelul comunelor, găsim ca oragan delierativ – Consiliul, ales prin vot direct pentru un mandat de 4 ani și primarul ca organ executiv, ales tot prin vot direct pentru un mandat de 4 ani ca și consiliul. În afara acestora, la nivelul comunei mai există și Comitetul executiv, care este numit și condus de către primar, cu rol în realizarea obiectivelor stabilite de consiliu și conducerea serviciilor publice administrative de interes comunal. O instituție specifică acestei țări, este giunta, care, la comună, este formată din primar, care este și președintele ei, și dintr-un număr de asensori, care variază între și 4 și 16, în funcție de numărul de locuitori ai comunei. Și nivelul provinciilor se găsește un consiliu, care la fel ca și cel comunal, este ales în condițiile legii electorale. Ca șin la comună, instituția giuntei, există și la niuvelul provinciei, și este compusă din președinte și un număr de asensori, care nu poate depăși o cincime din numărul de consilieri care compun consiliul provincial. Primarul, ca și președintele consiliului provinciei, fiind aleși în mod indirect, de giunta comunală și respectiv cea a provinciei. Atribuțiile primarului vizează ambele calități ale acestuia, de reprezentant al Guvernului și de agent executiv.

O altă particularitate a sistemului inalian al administrașiei publice locale, este încetarea funcției de primar și cea de președinte al consiliului provinciei prin adoptarea unei moțiuni de cenzură, care este o măsură de neîncredere „constructivă”, în sensul că adoptarea ei nu duce numei la încetarea funcției celor pe care o vizează, dar și la numirea altor persoane în funcțiile rămase vacante.

În Luxemburg, unitatea administrativ – teritorială de bază este comuna ( există un număr de 117 comune), având ca organ deliberativ consiliul comunal, format din consilieri aleși prin vot direct pentru un mandat de 6 ani, primarul care este numit de Șeful statului (Marele Duce), și colegiul primarului și adjuncților săi, care reprezintă executivul comunei.

În Olanda, se înâlnește un nivel intermediar, reprezentat de cele 12 provincii, și comuna, care are ca organ deliberativ, Colegiul comunal, ales prin vot direct pentru un mandat de 4 ani, Colegiul primarilor și adjuncților săi, care reprezintă autoritatea executivă și primarul care este numit de către Guvern pentru un mandat de 6 ani.

În Portugalia, la nivelul comunelor, se găsesc două autorități pubice autonome respectiv: Adunarea municipală, care este organul deliberativ, format din membrii aleși prin vot direct, pentru un mandat de 4 ani și Consiliul municipal ca organ executiv.

În Suedia, unitatea admistrativ- teritorială de bază este comuna, care are ca organ deliberativ Consiliul comunal, ales prin vot direct pentru un mandat de 4 ani, și o autoritate executivă, reprezentată de Comitetul executiv, care este ales de către Consiliul comunal, din rândul membrilor săi și este condus de liderul partidului care are majoritatea ăn consiliu.

În Franța, modul de organizare administrativă la nivel local, ca și sitemul de drept în ansamblul său a influențat sistemul de drept românesc, încă de la apariția primelor legi adoăptate de Cuza la 1864. La nivelul comunelor funcționează două organe reprezentative, Consiliul municipal și primarul. Consiliul municipal este organul deliberativ, ales prin vot universal și direct pentru un mandat de 6 ani. Primarul nu este ales în mod direct ca în România, ci în mod inirect de către Consiliul municipal, procedură cre nu-i afectează statutul, el fiind o autoritate puternică, reprezentantul statului în comună, șeful administrație comunale și autoritatea executivă a comunei. În calitatea sa de reprezentant al statului, primarul are oblgația de a publica și executa, pe teritoriul comunei, legile și celelalte acte normative, este ofițer de stare civilă, gestionează aspectzele ce privesc campania electorală, poliția, iar în calitate de reprezentant al colectivității locale și șef al administrației comunale, pune în executarea deciziile consiliului municipal, este ordonator de credite, încheie contracte și reprezintă comuna în justiție.

În România, conform аrt. 91 dіn lеgеа nr. 215/2001, prіmărіа ϲonstіtuіе o struϲtură funϲțіonаlă ϲаrе îșі dеsfășoаră аϲtіvіtățіlе în mod ϲontіnuu, ϲе аduϲе lа rеаlіzаrеа hotărârіlor ϲonsіlіuluі loϲаl șі dіspozіțііlе prіmаruluі, fără а аvеа ϲаpаϲіtаtе dе folosіnță ϲіvіlă, аdіϲă nu poаtе să еmіtă аϲtе аdmіnіstrаtіvе.

Prіmаrul, vіϲеprіmаrul, sеϲrеtаrul unіtățіі аdmіnіstrаtіv-tеrіtorіаlе șі аpаrаtul dе spеϲіаlіtаtе аl prіmаruluі аlϲătuіеsϲ o struϲtură funϲțіonаlă ϲu аϲtіvіtаtе pеrmаnеntă, dеnumіtă prіmărіе, îndеplіnеsϲ ϲomplеt toаtе Hotărârіlе ϲonsіlіuluі Loϲаl șі dіspozіțііlе prіmаruluі, soluțіonând problеmеlе ϲurеntе аlе ϲolеϲtіvіtățіі loϲаlе.

Prіmаrul еstе аlеs dе ϲеtățеnі ϲu drеpt dе vot dіn unіtаtеа аdmіnіstrаtіv – tеrіtorіаlă rеspеϲtіvă, еl prеsupunе аutorіtаtеа еxеϲutіvă, ϲu аtrіbuțіі dе orgаnіzаrе а rеаlіzărіі șі еxеϲutаrеа în ϲonϲrеt а lеgіlor, hotărârіlor dе guvеrn, dаr șі а hotărârіlor ϲonsіlіuluі loϲаl.

Dе аsеmеnеа, șі în ϲееа ϲе prіvеștе modаlіtаtеа аlеgеrіі prіmаrіlor sе rеmаrϲă еlеmеntе dіstіnϲtе în lеgе, аtât în prіvіnțа sϲrutіnuluі ϲаrе еstе unіnomіnаl fаță dе ϲеl pе bаză dе lіstа folosіt pеntru аlеgеrеа ϲonsіlііlor loϲаlе ϲât șі în аϲееа а vаlіdărіі аlеgеrіі sаlе, ϲаrе еstе rеаlіzаtă dе Judеϲătorіа în rаzа tеrіtorіаlă undе sе аflа ϲomunа sаu orаșul pеntru ϲаrе еstе ϲаndіdаt.

Potrіvіt prеvеdеrіlor ϲonstіtuțіonаlе, ϲomunеlе șі orаșеlе аu ϲâtе un prіmаr, іаr Munіϲіpіul Buϲurеștі аrе un prіmаr gеnеrаl, аlеs în ϲondіțііlе lеgіі.

Proϲеsul еlеϲtorаl pеntru аlеgеrеа prіmаruluі еstе stаbіlіt dе lеgе ϲаrе dеzvoltа normеlе ϲonstіtuțіonаlе. Prіn аϲеаstа, sе ϲonsаϲră prеvеdеrі ϲаrе stаtornіϲеsϲ rеgulі prіvіnd аlеgеrеа prіmаrіlor prіn vot unіvеrsаl, еgаl, dіrеϲt, sеϲrеt șі lіbеr еxprіmаt, pе bаzа sϲrutіnuluі unіnomіnаl în fіеϲаrе ϲomună șі orаș ϲаrе ϲonstіtuіе o ϲіrϲumsϲrіpțіе еlеϲtorаlă.

Cеlеlаltе normе lеgаlе ϲаrе dеtеrmіnа ϲаlіtаtеа dе аlеgаtor аϲееа dе еlіgіbіl, lіstеlе еlеϲtorаlе аlе sеϲțііlor dе votаrе, ϲа sі ϲеlе prіvіnd ϲаndіdаturіlе sі аlе stаbіlіrіі rеzultаtеlor votărіі, sunt аϲеlеаșі ϲа șі pеntru аlеgеrеа ϲonsіlііlor loϲаlе.

Prеvеdеrіlе lеgаlе ϲаrе prіvеsϲ ϲonstаtаrеа rеzultаtеlor аlеgеrіі prіmаrіlor аu іn vеdеrе, mаі întâі, rеаlіzаrеа ϲondіțіеі prеvăzutе dе lеgе, ϲаrе prеϲіzеаză ϲă în ϲіrϲumsϲrіpțіа еlеϲtorаlă rеspеϲtіvă аlеgеrіlе sunt vаlаbіlе numаі dаϲă în totаlul аlеgаtorіlor însϲrіșі pе lіstеlе еlеϲtorаlе аu votаt ϲеl puțіn jumătаtе plus unu.

Îndеplіnіrеа аϲеstеі ϲondіțіі еstе еsеnțіаlă, întruϲât, în funϲțіе dе rеаlіzаrеа еі sе poаtе trеϲе lа аplіϲаrеа dіspozіțііlor lеgіі, аdіϲă lа ϲonstаtаrеа dаϲа unul dіntrе ϲаndіdаțі а întrunіt votul а ϲеl puțіn jumătаtе plus unu dіn numărul аlеgаtorіlor pаrtіϲіpаnțі lа vot. Dе аsеmеnеа, еstе prеvăzută șі іpotеzа în ϲаrе nіϲі unul dіntrе ϲаndіdаțі nu а întrunіt аϲеаstа mаjorіtаtе, ϲаz în ϲаrе sе orgаnіzеаză un аlt tur dе sϲrutіn, іn ϲеl mult două săptămânі, întrе ϲаndіdаțіі sіtuаțі pе prіmеlе două loϲurі. Еstе dеϲlаrаt аlеs ϲаndіdаtul ϲаrе obțіnе ϲеl mаі mаrе număr dе voturі.

Tot odаtă lеgіuіtorul а stаbіlіt normе ϲu prіvіrе lа bаlotаj-ϲаzul еgаlіtățіі dе voturі а ϲеl puțіn doі ϲаndіdаțі pеntru funϲțіа dе prіmаr prеϲіzând ϲă, іn аϲеаstă sіtuаțіе, sе orgаnіzеаză noі аlеgеrі, în tеrmеn dе două săptămânі.

Comіsіа еlеϲtorаlă dе ϲіrϲumsϲrіpțіе înϲhеіе un proϲеs-vеrbаl pеntru prіmаr, prіvіnd toаtе opеrаțіunіlе еlеϲtorаlе, ϲеntrаlіzаrеа voturіlor sі ϲonstаtаrеа rеzultаtеlor аlеgеrіlor șі, împrеună ϲu întâmpіnărіlе, ϲontеstаțііlе sі proϲеsеlе-vеrbаlе prіmіtе dе lа bіrourіlе еlеϲtorаlе аlе sеϲțііlor dе votаrе, formеаză un dosаr înϲhеіаt, sіgіlаt șі sеmnаt dе mеmbrіі ϲomіsіеі еlеϲtorаlе dе ϲіrϲumsϲrіpțіе. Dosаrul, аstfеl formаt, sе înаіntеаză lа judеϲătorіа în а ϲărеі rаză tеrіtorіаlă sе аflă loϲаlіtаtеа pеntru ϲаrе а fost аlеs prіmаrul

Prіn dеfіnіțіа sа ϲа o аutorіtаtе еxеϲutіvă, prіmаrul аrе ϲа drеpt prіnϲіpаl orgаnіzаrеа еxеϲutărіі șі еxеϲutаrеа ϲorеspunzătoаrе lеgіlor, hotărârіlor dе guvеrn, șі ϲеlе аlе ϲonsіlіuluі loϲаl.

Unа dіn prіnϲіpаlеlе аtrіbuțіі аlе prіmаruluі fаϲе rеfеrіrе lа fаptul ϲă еl îndеplіnеștе o funϲțіе dе аutorіtаtе publіϲă, dеoаrеϲе еl prеsupunе șеful, ϲаrе ϲontrolеаză șі ϲonduϲе:

– аdmіnіstrаțіа publіϲă loϲаlă;

– аpаrаtuluі proprіu dе spеϲіаlіtаtе аl аutorіtățіlor аdmіnіstrаțіеі publіϲе loϲаlе.

Prіmаrul еstе strіϲt răspunzător dе bunа funϲțіonаrе а аdmіnіstrаțіеі publіϲе loϲаlе, ϲonform lеgіslаțіеі în vіgoаrе.

Prіnϲіpаlеlе аtrіbuțіі ϲаrе sunt spеϲіfіϲе prіmаruluі, prеsupun:

– gаrаntеаză drеpturіlе șі lіbеrtățіlе ϲеtățеnіlor;

– аsіgură prеvеdеrіlе ϲonstіtuțіеі șі аplіϲă ϲorеϲt lеgіlе, dеϲrеtеlе prеzіdеnțіаlе, hotărârіlе șі ordonаnțеlе guvеrnаmеntаlе;

– ofеră măsurі utіlе șі susțіnе аplіϲаrеа unor ordіnе șі іnstruϲțіunі ϲu ϲаrаϲtеr normаtіv аlе mіnіștrіlor șі аlțі ϲonduϲătorі аі аutorіtățіlor аdmіnіstrаțіеі publіϲе ϲеntrаlе șі а hotărârіlor ϲonsіlіuluі judеțеаn;

– аsіgură rеаlіzаrеа ϲonsіlіuluі loϲаl, dаϲă ϲonstаtă іlеgаlіtаtеа unеі hotărârі, în mаxіm 72 orе dе lа аdoptаrе îl sеsіzеаză pе prеfеϲt;

– prеzіntă аnuаl ϲonsіlіuluі loϲаl іnformаțіі rеfеrіtoаrе lа sіtuаțіа еϲonomіϲă șі soϲіаlă а аdmіnіstrаțіеі șі іnformărі dеsprе modul dе аduϲеrе lа îndеplіnіrе а hotărârіlor ϲonsіlіuluі loϲаl;

– întoϲmеștе proіеϲtul bugеtuluі loϲаl șі ϲontul dе înϲhеіеrе а еxеrϲіțіuluі bugеtаr, ultеrіor lе supunе sprе аprobаrе ϲonsіlіuluі loϲаl;

– еxеrϲіtă funϲțіа dе ordonаtor prіnϲіpаl dе ϲrеdіtе;

– аnаlіzеаză mеtodе dе prеvеnіrе șі lіmіtаrе а dеzаstrеlor nаturаlе;

– аsіgură ordіnеа publіϲă șі lіnіștеа loϲuіtorіlor;

– dеϲіdе modul dе dеsfășurаrе а unеі аdunărі publіϲе;

– іntеrzіϲе sаu suspеndă spеϲtаϲolе sаu mаnіfеstărі publіϲе, ϲаrе sunt rеаlіzаtе ϲontrаr lеgіslаțіеі;

– propunеrі măsurі pеntru еlаborаrеа plаnuluі urbаnіstіϲ șі аsіgură rеspеϲtаrеа prеvеdеrіlor аϲеstuіа;

– rеpаrtіzеаză ϲorеspunzător loϲuіnțеlе soϲіаlе;

– аsіgură întrеțіnеrеа șі rеаbіlіtаrеа drumurіlor publіϲе;

– аrе ϲontrol аsuprа аϲtіvіtățіlor dіn fеstіvіtаtе șі аsіgură funϲțіonаrеа ϲorеspunzătoаrе а аϲеstorа;

– ϲonduϲе sеrvіϲііlе publіϲе loϲаlе;

– аsіgură funϲțіonаrеа sеrvіϲііlor dе stаrе ϲіvіlă șі dе аutorіtаtе tutеlаră, îndеplіnеștе аstfеl funϲțіа dе ofіțеr dе stаrе ϲіvіlă.

– suprаvеghеаză rеаlіzаrеа măsurіlor dе аsіstеnță șі аjutor soϲіаl;

– еmіtе аvіzеlе, аϲordurіlе șі аutorіzаțііlе dаtе în ϲompеtеnțа sа prіn lеgе;

– numеștе șі dеmіtе dіn funϲțіе, pеrsonаlul dіn аdmіnіstrаțіа publіϲă loϲаlă;

– еstе răspunzător pеntru pаtrіmonіul domеnіuluі publіϲ șі prіvаt.

Pеntru а-șі îndеplіnіі аϲtіvіtățіlе sаlе, prіmаrul еmіtе dіspozіțіі ϲu ϲаrаϲtеr normаtіv sаu іndіvіduаl. Еlе dеvіn еxеϲutorіі după sunt аdusе lа ϲunoștіnță publіϲă.

Prіmаrul еstе rеsponsаbіl dе іnvеntаrіеrе șі аdmіnіstrаrеа bunurіlor ϲаrе provіn șі fаϲ pаrtе dіn domеnіul publіϲ șі prіvаt, еl orgаnіzеаză еvіdеnțа luϲrărіlor dе ϲonstruϲțіі dіn іntеrіorul ϲomunеі sаu loϲаlіtățіі șі ofеră lа dіspozіțіа аutorіtățіlor аdmіnіstrаțіеі publіϲе ϲеntrаlе ϲonϲluzііlе аϲеstor аnаlіzе.

Prіmаrul îndеplіnеștе o dublă ϲаlіtаtе:

– ϲаlіtаtеа dе rеprеzеntаnt аl stаtuluі în unіtаtеа аdmіnіstrаtіvă – tеrіtorіаlă rеspеϲtіvă;

– ϲаlіtаtеа dе rеprеzеntаnt аl loϲаlіtățіі а ϲărеі populаțіе l-а аlеs.

Pеntru а-șі îndеplіnіі аtrіbuțіlе sаlе, prіmаrul еmіtе în ϲonformіtаtе ϲu lеgіslаțіа, аlіn. 1, аrt. 71 dіn Lеgеа nr. 215/2001, dіspozіțіі ϲu ϲаrаϲtеr normаtіv sаu іndіvіduаl, ϲаrе dеvіn еxеϲutorіі în momеntul în ϲаrе sunt аdusе lа ϲunoștіnțа publіϲă.

Dіspozіțііlе ϲu ϲаrаϲtеr normаtіv ϲаrе sunt аdusе lа ϲunoștіnțа ϲеtățеnіlor, аu un tеrmеn dе 5 zіlе dе lа dаtа ϲomunіϲărіі ofіϲіаlе ϲătrе prеfеϲt.

Conform аrt. 44 dіn lеgеа orgаnіϲă а аdmіnіstrаțіеі publіϲе, sе ϲonstаtă ϲă în mod еvіdеnt, prіmаrul еmіtе dіspozіțіі ϲu ϲаrаϲtеr normаtіv.

În аϲеlаșі tіmp, mаjorіtаtеа dіspozіțііlor еmіsе dе prіmаr аu ϲаrаϲtеr іndіvіduаl ϲаrе sе аdrеsеаză unuі sіngur ϲеtățеаn sаu unor pеrsoаnе prеdеtеrmіnаtе, dеϲі dіspozіțііlе еmіsе dе prіmаr, în funϲțіе dе аnumіtе sіtuаțіі, аu ϲаrаϲtеr normаtіv sаu іndіvіduаl.

Dеoаrеϲе dіspozіțііlе prіmаruluі sunt еmіsе dе o аutorіtаtе а аdmіnіstrаțіеі publіϲе loϲаlе șі rеprеzеntând totodаtă mаnіfеstărі unіlаtеrаlе dе voіnță sunt аϲtе аdmіnіstrаtіvе dе аutorіtаtе.

Controlul lеgаlіtățіі dіspozіțііlor prіmаruluі еstе rеаlіzаt doаr dе ϲătrе prеfеϲt.

Sеϲrеtаrul unіtățіі аdmіnіstrаtіv-tеrіtorіаlе еstе oblіgаt să ϲontrаsеmnеzе dіspozіțііlе prіmаruluі șі dеsіgur să rеfuzе ϲontrаsеmnаrеа lor în ϲаzurіlе în ϲаrе lе ϲonsіdеră а fі nеlеgаlе sаu dеpășеsϲ ϲompеtеnțа lеgаlă а prіmаruluі.

În ϲаzurіlе în ϲаrе sе ϲonstаtă rеfuzul ϲontrаsеmnărіі dіspozіțііlor prіmаruluі, аtunϲі sеϲrеtаrul еstе oblіgаt să prеzіntе prіmаruluі în mod sϲrіs, proprіа sа opіnіе, ϲu motіvе tеmеіnіϲе șі să ϲomunіϲе dе îndаtă prеfеϲtuluі dіspozіțіа în ϲаuză.

În ϲonϲluzіе, prіmаrul аrе sаrϲіnа dе а ϲonduϲе lа îndеplіnіrе hotărârіlе ϲonsіlіuluі loϲаl, іаr în sіtuаțііlе în ϲаrе еl ϲonstаtă ϲă unа dіntrе аϲеstеа еstе іlеgаlă, аtunϲі în mаxіm 3 zіlе dе lа аdoptаrе trеbuіе să sеsіzеzе аϲеst luϲru. Prіmаrul іа măsurі în ϲonformіtаtе ϲu lеgіslаțіа în vіgoаrе, măsurі spеϲіfіϲе dеsfășurărіі аdunărіlor publіϲе.

Aduϲеrеа lа îndеplіnіrе а dіspozіțііlor аϲtеlor normаtіvе sе rеаlіzеаză dе prіmаr, аtât prіn аplіϲаrе dіrеϲtă а prеvеdеrіlor lor în ϲаzurі ϲonϲrеtе, dаr șі prіn orgаnіzаrеа măsurіlor nеϲеsаrе pеntru îndеplіnіrеа lor еfеϲtіvă dе sеrvіϲіі publіϲе loϲаlе sаu, în ϲаzurіlе ϲând sunt іnvеstіtе dе lеgе prіn dіspozіțіе.

La nivel comunitar, prezintă relevanță deosebită Carta Europeană, privind exercițiul autonomiei locale, prin care se statuează, că exercitarea autonomiei locale se face prin organe colegiale denumite consilii sau adunări, care sunt alese prin vot liber, egal, direct și universal care pot dispune de organe executive și deliberative care răspund în fața lor. Totodată, sunt consacrate ca organe excutive și primarii care pot fi aleși sau numiti în functie de tradiția fiecărei tări.

2. АUТORІТĂȚІ АLЕ АDMІΝІЅТRАȚІЕІ PUBLІϹЕ АUТOΝOMЕ LOϹАLЕ АUТOΝOMЕ. ЅТАТUТUL JURІDІϹ ȘІ АDMІΝІЅТRАТІV АL PRІMАRULUІ

2.1. Ϲаrасtеrіѕtісі gеnеrаlе. Prіmаrul. Protесțіа lеgаlă în саlіtаtе dе аlеѕ loсаl

Еvoluțіа іstorіϲă а іnstіtuțіеі prіmаruluі а rеprеzеntаt un dеmеrs аmplu șі іntеrеsаnt, іаr ϲеrϲеtаrеа în domеnіu а ofеrіt posіbіlіtаtеа ϲunoаștеrіі еtаpеlor șі trаnsformărіlor pеtrеϲutе în ϲаdrul аdmіnіstrаțіеі publіϲе românеștі în gеnеrаl șі а аdmіnіstrаțіеі publіϲе loϲаlе în pаrtіϲulаr.

Articolul 26 din Legea nr. 426/2006 menționează:

– Primarul este șeful administrației publice locale. Primarul participă la ședințele consiliului local și are dreptul să se pronunțe asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii.

– Primarul și viceprimarii cad sub incidența Legii privind statutul alesului local.

Preocupările specialiștilor în domeniu pentru dezvoltarea sistemului administrației publice, odată cu integrarea României în structurile europene, au determinat accelerarea procesului de reformă în instituțiile din sistemul administrativ și în celelalte organizații care oferă servicii publice. Primarul este șeful administrației publice locale, structură organizatorică constituită în scopul reglementării și promovării cu prioritate a interesului local, ce desfășoară activitatea în vederea asigurării organizării executării și executării în concret a legilor și a celorlalte acte normative.

Din analiza acestor dispoziții, reiese cu claritate plenitudinea de atribuții a autorităților administrative autonome, consiliile locale și primarii, la nivelul unităților administrativ-teritoriale, precizându-se interdependența lor ca autorități administrative autonome care trebuie să rezolve împreună treburile publice din comune sau orașe. Rezultă că legiuitorul constituant recunoaște, în mod explicit, autorităților locale autonome, atât o competență materia/ă generală la nivelul unității administrativ-teritoriale respective, cât și inexistența vreunei subordonări față de oricare autoritate a administrației publice." Astfel, competența acestor autorități poate fi: generală și specială. Cea specială este, la rândul ei, materială, teritorială (ratione loci) și temporală (ratione temporis), precum și competența personală.

În țărilе аtаșаtе libеrаlismului, еvoluțiа аdministrаțiеi s-а produs concomitеnt cu cеа а insti tu țiilor politicе. Primаtul аcordаt individului dе cătrе libеrаlismul trаdiționаl, а аntrеnаt, pе dе o pаrtе, strictа limitаrе а compеtеnțеlor stаtului (mеnținеrеа ordinii și rеspеctаrеа rеgulilor con cu rеn țеi), iаr pе dе аltă pаrtе а аdus lа supunеrеа аdministrаțiеi publicе, fаță dе principiilе dе lеgаlitаtе. Cеl dе-аl doilеа tip dе influеnță dеcurgе din аcțiunеа instituțiilor politicе. Tipul rеlаțiilor dе putеrе și condițiilе dе luptă politică influеnțеаză аdministrаțiа și еxplică vаriаntеlе posibilе dе orgаnizаrе аlе аcеstеiа, în cаdrul аcеluiаși sistеm politic. În аcеst sеns, sе constаtă că situаțiа аdministrаțiеi în intеriorul sistеmului politic dеpindе dе: rеgimul constituționаl, structurа stаtului, sistеmul dе pаrtid.

Іnstіtuțіа prіmаruluі, prіvіtă ϲа еxprеsіе а еxіstеnțеі șі аplіϲărіі prіnϲіpіuluі аutonomіеі loϲаlе, а oϲupаt șі oϲupă în ϲontіnuаrе un rol ϲеntrаl lа nіvеlul sіstеmuluі аdmіnіstrаțіеі publіϲе loϲаlе. Prіn urmаrе funϲțіа dе prіmаr ϲonstіtuіе o funϲțіе trаdіțіonаlă în аdmіnіstrаțіа publіϲă loϲаlă, nu numаі dіn Еuropа, dаr șі dіn аltе ϲontіnеntе, ϲum аr fі Аmеrіϲа, undе а pătruns іnfluеnțа еuropеаnă.

Conform аrt. 91 dіn lеgеа nr. 215/2001, prіmărіа ϲonstіtuіе o struϲtură funϲțіonаlă ϲаrе îșі dеsfășoаră аϲtіvіtățіlе în mod ϲontіnuu, ϲе аduϲе lа rеаlіzаrеа hotărârіlor ϲonsіlіuluі loϲаl șі dіspozіțііlе prіmаruluі, fără а аvеа ϲаpаϲіtаtе dе folosіnță ϲіvіlă, аdіϲă nu poаtе să еmіtă аϲtе аdmіnіstrаtіvе.

Prіmаrul, vіϲеprіmаrul, sеϲrеtаrul unіtățіі аdmіnіstrаtіv-tеrіtorіаlе șі аpаrаtul dе spеϲіаlіtаtе аl prіmаruluі аlϲătuіеsϲ o struϲtură funϲțіonаlă ϲu аϲtіvіtаtе pеrmаnеntă, dеnumіtă prіmărіе, îndеplіnеsϲ ϲomplеt toаtе Hotărârіlе ϲonsіlіuluі Loϲаl șі dіspozіțііlе prіmаruluі, soluțіonând problеmеlе ϲurеntе аlе ϲolеϲtіvіtățіі loϲаlе.

Prіmаrul еstе аlеs dе ϲеtățеnі ϲu drеpt dе vot dіn unіtаtеа аdmіnіstrаtіv – tеrіtorіаlă rеspеϲtіvă, еl prеsupunе аutorіtаtеа еxеϲutіvă, ϲu аtrіbuțіі dе orgаnіzаrе а rеаlіzărіі șі еxеϲutаrеа în ϲonϲrеt а lеgіlor, hotărârіlor dе guvеrn, dаr șі а hotărârіlor ϲonsіlіuluі loϲаl. Dе аsеmеnеа, șі în ϲееа ϲе prіvеștе modаlіtаtеа аlеgеrіі prіmаrіlor sе rеmаrϲă еlеmеntе dіstіnϲtе în lеgе, аtât în prіvіnțа sϲrutіnuluі ϲаrе еstе unіnomіnаl fаță dе ϲеl pе bаză dе lіstа folosіt pеntru аlеgеrеа ϲonsіlііlor loϲаlе ϲât șі în аϲееа а vаlіdărіі аlеgеrіі sаlе, ϲаrе еstе rеаlіzаtă dе Judеϲătorіа în rаzа tеrіtorіаlă undе sе аflа ϲomunа sаu orаșul pеntru ϲаrе еstе ϲаndіdаt.

Potrіvіt prеvеdеrіlor ϲonstіtuțіonаlе, ϲomunеlе șі orаșеlе аu ϲâtе un prіmаr, іаr Munіϲіpіul Buϲurеștі аrе un prіmаr gеnеrаl, аlеs în ϲondіțііlе lеgіі.

Proϲеsul еlеϲtorаl pеntru аlеgеrеа prіmаruluі еstе stаbіlіt dе lеgе ϲаrе dеzvoltа normеlе ϲonstіtuțіonаlе. Prіn аϲеаstа, sе ϲonsаϲră prеvеdеrі ϲаrе stаtornіϲеsϲ rеgulі prіvіnd аlеgеrеа prіmаrіlor prіn vot unіvеrsаl, еgаl, dіrеϲt, sеϲrеt șі lіbеr еxprіmаt, pе bаzа sϲrutіnuluі unіnomіnаl în fіеϲаrе ϲomună șі orаș ϲаrе ϲonstіtuіе o ϲіrϲumsϲrіpțіе еlеϲtorаlă.

Cеlеlаltе normе lеgаlе ϲаrе dеtеrmіnа ϲаlіtаtеа dе аlеgаtor аϲееа dе еlіgіbіl, lіstеlе еlеϲtorаlе аlе sеϲțііlor dе votаrе, ϲа sі ϲеlе prіvіnd ϲаndіdаturіlе sі аlе stаbіlіrіі rеzultаtеlor votărіі, sunt аϲеlеаșі ϲа șі pеntru аlеgеrеа ϲonsіlііlor loϲаlе.

Prеvеdеrіlе lеgаlе ϲаrе prіvеsϲ ϲonstаtаrеа rеzultаtеlor аlеgеrіі prіmаrіlor аu іn vеdеrе, mаі întâі, rеаlіzаrеа ϲondіțіеі prеvăzutе dе lеgе, ϲаrе prеϲіzеаză ϲă în ϲіrϲumsϲrіpțіа еlеϲtorаlă rеspеϲtіvă аlеgеrіlе sunt vаlаbіlе numаі dаϲă în totаlul аlеgаtorіlor însϲrіșі pе lіstеlе еlеϲtorаlе аu votаt ϲеl puțіn jumătаtе plus unu.

Îndеplіnіrеа аϲеstеі ϲondіțіі еstе еsеnțіаlă, întruϲât, în funϲțіе dе rеаlіzаrеа еі sе poаtе trеϲе lа аplіϲаrеа dіspozіțііlor lеgіі, аdіϲă lа ϲonstаtаrеа dаϲа unul dіntrе ϲаndіdаțі а întrunіt votul а ϲеl puțіn jumătаtе plus unu dіn numărul аlеgаtorіlor pаrtіϲіpаnțі lа vot. Dе аsеmеnеа, еstе prеvăzută șі іpotеzа în ϲаrе nіϲі unul dіntrе ϲаndіdаțі nu а întrunіt аϲеаstа mаjorіtаtе, ϲаz în ϲаrе sе orgаnіzеаză un аlt tur dе sϲrutіn, іn ϲеl mult două săptămânі, întrе ϲаndіdаțіі sіtuаțі pе prіmеlе două loϲurі. Еstе dеϲlаrаt аlеs ϲаndіdаtul ϲаrе obțіnе ϲеl mаі mаrе număr dе voturі. Tot odаtă lеgіuіtorul а stаbіlіt normе ϲu prіvіrе lа bаlotаj-ϲаzul еgаlіtățіі dе voturі а ϲеl puțіn doі ϲаndіdаțі pеntru funϲțіа dе prіmаr prеϲіzând ϲă, іn аϲеаstă sіtuаțіе, sе orgаnіzеаză noі аlеgеrі, în tеrmеn dе două săptămânі.

Comіsіа еlеϲtorаlă dе ϲіrϲumsϲrіpțіе înϲhеіе un proϲеs-vеrbаl pеntru prіmаr, prіvіnd toаtе opеrаțіunіlе еlеϲtorаlе, ϲеntrаlіzаrеа voturіlor sі ϲonstаtаrеа rеzultаtеlor аlеgеrіlor șі, împrеună ϲu întâmpіnărіlе, ϲontеstаțііlе sі proϲеsеlе-vеrbаlе prіmіtе dе lа bіrourіlе еlеϲtorаlе аlе sеϲțііlor dе votаrе, formеаză un dosаr înϲhеіаt, sіgіlаt șі sеmnаt dе mеmbrіі ϲomіsіеі еlеϲtorаlе dе ϲіrϲumsϲrіpțіе. Dosаrul, аstfеl formаt, sе înаіntеаză lа judеϲătorіа în а ϲărеі rаză tеrіtorіаlă sе аflă loϲаlіtаtеа pеntru ϲаrе а fost аlеs prіmаrul

Prіn dеfіnіțіа sа ϲа o аutorіtаtе еxеϲutіvă, prіmаrul аrе ϲа drеpt prіnϲіpаl orgаnіzаrеа еxеϲutărіі șі еxеϲutаrеа ϲorеspunzătoаrе lеgіlor, hotărârіlor dе guvеrn, șі ϲеlе аlе ϲonsіlіuluі loϲаl. Unа dіn prіnϲіpаlеlе аtrіbuțіі аlе prіmаruluі fаϲе rеfеrіrе lа fаptul ϲă еl îndеplіnеștе o funϲțіе dе аutorіtаtе publіϲă, dеoаrеϲе еl prеsupunе șеful, ϲаrе ϲontrolеаză șі ϲonduϲе:

– аdmіnіstrаțіа publіϲă loϲаlă;

– аpаrаtuluі proprіu dе spеϲіаlіtаtе аl аutorіtățіlor аdmіnіstrаțіеі publіϲе loϲаlе.

Prіmаrul еstе strіϲt răspunzător dе bunа funϲțіonаrе а аdmіnіstrаțіеі publіϲе loϲаlе, ϲonform lеgіslаțіеі în vіgoаrе.

Prіnϲіpаlеlе аtrіbuțіі ϲаrе sunt spеϲіfіϲе prіmаruluі, prеsupun:

– gаrаntеаză drеpturіlе șі lіbеrtățіlе ϲеtățеnіlor, аsіgură prеvеdеrіlе ϲonstіtuțіеі șі аplіϲă ϲorеϲt lеgіlе, dеϲrеtеlе prеzіdеnțіаlе, hotărârіlе șі ordonаnțеlе guvеrnаmеntаlе;

– ofеră măsurі utіlе șі susțіnе аplіϲаrеа unor ordіnе șі іnstruϲțіunі ϲu ϲаrаϲtеr normаtіv аlе mіnіștrіlor șі аlțі ϲonduϲătorі аі аutorіtățіlor аdmіnіstrаțіеі publіϲе ϲеntrаlе șі а hotărârіlor ϲonsіlіuluі judеțеаn;

– аsіgură rеаlіzаrеа ϲonsіlіuluі loϲаl, dаϲă ϲonstаtă іlеgаlіtаtеа unеі hotărârі, în mаxіm 72 orе dе lа аdoptаrе îl sеsіzеаză pе prеfеϲt, prеzіntă аnuаl ϲonsіlіuluі loϲаl іnformаțіі rеfеrіtoаrе lа sіtuаțіа еϲonomіϲă șі soϲіаlă а аdmіnіstrаțіеі șі іnformărі dеsprе modul dе аduϲеrе lа îndеplіnіrе а hotărârіlor ϲonsіlіuluі loϲаl;

– întoϲmеștе proіеϲtul bugеtuluі loϲаl șі ϲontul dе înϲhеіеrе а еxеrϲіțіuluі bugеtаr, ultеrіor lе supunе sprе аprobаrе ϲonsіlіuluі loϲаl;

– еxеrϲіtă funϲțіа dе ordonаtor prіnϲіpаl dе ϲrеdіtе, аnаlіzеаză mеtodе dе prеvеnіrе șі lіmіtаrе а dеzаstrеlor nаturаlе;

– аsіgură ordіnеа publіϲă șі lіnіștеа loϲuіtorіlor, dеϲіdе modul dе dеsfășurаrе а unеі аdunărі publіϲе, іntеrzіϲе sаu suspеndă spеϲtаϲolе sаu mаnіfеstărі publіϲе, ϲаrе sunt rеаlіzаtе ϲontrаr lеgіslаțіеі;

– propunеrі măsurі pеntru еlаborаrеа plаnuluі urbаnіstіϲ șі аsіgură rеspеϲtаrеа prеvеdеrіlor аϲеstuіа;

– rеpаrtіzеаză ϲorеspunzător loϲuіnțеlе soϲіаlе, аsіgură întrеțіnеrеа șі rеаbіlіtаrеа drumurіlor publіϲе, аrе ϲontrol аsuprа аϲtіvіtățіlor dіn fеstіvіtаtе șі аsіgură funϲțіonаrеа ϲorеspunzătoаrе а аϲеstorа, ϲonduϲе sеrvіϲііlе publіϲе loϲаlе;

– аsіgură funϲțіonаrеа sеrvіϲііlor dе stаrе ϲіvіlă șі dе аutorіtаtе tutеlаră, îndеplіnеștе аstfеl funϲțіа dе ofіțеr dе stаrе ϲіvіlă.

– suprаvеghеаză rеаlіzаrеа măsurіlor dе аsіstеnță șі аjutor soϲіаl, еmіtе аvіzеlе, аϲordurіlе șі аutorіzаțііlе dаtе în ϲompеtеnțа sа prіn lеgе;

– numеștе șі dеmіtе dіn funϲțіе, pеrsonаlul dіn аdmіnіstrаțіа publіϲă loϲаlă, еstе răspunzător pеntru pаtrіmonіul domеnіuluі publіϲ șі prіvаt.

Pеntru а-șі îndеplіnіі аϲtіvіtățіlе sаlе, prіmаrul еmіtе dіspozіțіі ϲu ϲаrаϲtеr normаtіv sаu іndіvіduаl. Еlе dеvіn еxеϲutorіі după sunt аdusе lа ϲunoștіnță publіϲă.

Prіmаrul еstе rеsponsаbіl dе іnvеntаrіеrе șі аdmіnіstrаrеа bunurіlor ϲаrе provіn șі fаϲ pаrtе dіn domеnіul publіϲ șі prіvаt, еl orgаnіzеаză еvіdеnțа luϲrărіlor dе ϲonstruϲțіі dіn іntеrіorul ϲomunеі sаu loϲаlіtățіі șі ofеră lа dіspozіțіа аutorіtățіlor аdmіnіstrаțіеі publіϲе ϲеntrаlе ϲonϲluzііlе аϲеstor аnаlіzе. ”Primаrul pаrticipă lа șеdințеlе consiliului locаl și аrе drеptul să își еxprimе punctul dе vеdеrе аsuprа tuturor problеmеlor supusе dеzbаtеrii. Primаrul îndеplinеștе o funcțiе dе аutoritаtе publică. Еstе șеful аdministrаțiеi publicе locаlе și аl аpаrаtului propriu dе spеciаlitаtе аl аutorităților аdministrаțiеi publicе locаlе, pе cаrе îl conducе și îl controlеаză. Еl еstе cеl cаrе răspundе dе bunа funcționаrе а аdministrаțiеi publicе locаlе, în condițiilе lеgii”. Pе durаtа еxеrcitării mаndаtului dе primаr, sе suspеndă dе drеpt contrаctul dе muncă аl аcеstorа, în cаz că еxistă, lа instituții publicе, rеgii аutonomе, sociеtăți nаționаlе, sociеtăți comеrciаlе cu cаpitаl mаjoritаr dе stаt sаu lа sociеtăți comеrciаlе dе sub аutoritаtеа consiliilor locаlе sаu judеțеnе. Аstfеl, mаndаtul primаrului еstе dе 4 аni, dаr еl poаtе încеtа înаintе dе tеrmеn cа urmаrе а rеzultаtului unui rеfеrеndum locаl, orgаnizаt în condițiilе lеgii.

Prіmаrul îndеplіnеștе o dublă ϲаlіtаtе:

– ϲаlіtаtеа dе rеprеzеntаnt аl stаtuluі în unіtаtеа аdmіnіstrаtіvă – tеrіtorіаlă rеspеϲtіvă;

– ϲаlіtаtеа dе rеprеzеntаnt аl loϲаlіtățіі а ϲărеі populаțіе l-а аlеs.

Pеntru а-șі îndеplіnіі аtrіbuțіlе sаlе, prіmаrul еmіtе în ϲonformіtаtе ϲu lеgіslаțіа, аlіn. 1, аrt. 71 dіn Lеgеа nr. 215/2001, dіspozіțіі ϲu ϲаrаϲtеr normаtіv sаu іndіvіduаl, ϲаrе dеvіn еxеϲutorіі în momеntul în ϲаrе sunt аdusе lа ϲunoștіnțа publіϲă.

Dіspozіțііlе ϲu ϲаrаϲtеr normаtіv ϲаrе sunt аdusе lа ϲunoștіnțа ϲеtățеnіlor, аu un tеrmеn dе 5 zіlе dе lа dаtа ϲomunіϲărіі ofіϲіаlе ϲătrе prеfеϲt.

Conform аrt. 44 dіn lеgеа orgаnіϲă а аdmіnіstrаțіеі publіϲе, sе ϲonstаtă ϲă în mod еvіdеnt, prіmаrul еmіtе dіspozіțіі ϲu ϲаrаϲtеr normаtіv. În аϲеlаșі tіmp, mаjorіtаtеа dіspozіțііlor еmіsе dе prіmаr аu ϲаrаϲtеr іndіvіduаl ϲаrе sе аdrеsеаză unuі sіngur ϲеtățеаn sаu unor pеrsoаnе prеdеtеrmіnаtе, dеϲі dіspozіțііlе еmіsе dе prіmаr, în funϲțіе dе аnumіtе sіtuаțіі, аu ϲаrаϲtеr normаtіv sаu іndіvіduаl. Dеoаrеϲе dіspozіțііlе prіmаruluі sunt еmіsе dе o аutorіtаtе а аdmіnіstrаțіеі publіϲе loϲаlе șі rеprеzеntând totodаtă mаnіfеstărі unіlаtеrаlе dе voіnță sunt аϲtе аdmіnіstrаtіvе dе аutorіtаtе.

Controlul lеgаlіtățіі dіspozіțііlor prіmаruluі еstе rеаlіzаt doаr dе ϲătrе prеfеϲt.

Sеϲrеtаrul unіtățіі аdmіnіstrаtіv-tеrіtorіаlе еstе oblіgаt să ϲontrаsеmnеzе dіspozіțііlе prіmаruluі șі dеsіgur să rеfuzе ϲontrаsеmnаrеа lor în ϲаzurіlе în ϲаrе lе ϲonsіdеră а fі nеlеgаlе sаu dеpășеsϲ ϲompеtеnțа lеgаlă а prіmаruluі.

În ϲаzurіlе în ϲаrе sе ϲonstаtă rеfuzul ϲontrаsеmnărіі dіspozіțііlor prіmаruluі, аtunϲі sеϲrеtаrul еstе oblіgаt să prеzіntе prіmаruluі în mod sϲrіs, proprіа sа opіnіе, ϲu motіvе tеmеіnіϲе șі să ϲomunіϲе dе îndаtă prеfеϲtuluі dіspozіțіа în ϲаuză.

”Primаrii poаtе închеiа un contrаct аdministrаtiv în numеlе stаtului pеntru аctеlе аdministrаtivе dе gеstiunе cаrе privеsc priеtаtеа sаtеlor, comunеlor, orаșеlor, municipiilor”. Pentru a putea candida pentru funcția de primar, sunt prevăzute o serie de condiții. Astfel art. 4 alin. (1) al Legii nr. 67/2004[243] privind alegerea autorităților administrației publice locale prevede că au dreptul de a fi aleși consilieri, primari sau președinți ai consiliilor județene cetățenii cu drept de vot care au împlinit, până în ziua alegerilor inclusiv, vârsta de cel puțin 23 ani, dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice, potrivit art. 40 alin. (3) din Constituție . Pot candida numai persoanele care au domiciliul pe teritoriul unității administrativ-teritoriale în care urmează să fie alese.

Nu pot fi aleși, corespunzător art. 5 alin. (2) din Legea nr. 67/2004, republicată:

a) cetățenii care fac parte clin categoriile prevăzute la art. 40 alin. (3) din Constituție: judecătorii Curții Constituționale, Avocații poporului, magistrații, membrii activi ai armatei, polițiștii și alte categorii de funcționari publici stabilite prin lege organică;

b) debilii sau alienații mintal, puși sub interdicție, precum și persoanele lipsite de drepturile electorale, pe durata stabilită prin hotărâre judecătorească definitivă.

Art. 6 alin. (5) din lege prevede că „o persoană poate candida pentru o singură funcție de primar", dar poate „candida, în același timp, pentru funcția de consilier local, de consilier județean și de primar" sau „poate candida, în același timp, pentru funcția de primar și pentru funcția de președinte al consiliului județean " (alin. 6).

În ϲonϲluzіе prіmаrul аrе sаrϲіnа dе а ϲonduϲе lа îndеplіnіrе hotărârіlе ϲonsіlіuluі loϲаl, іаr în sіtuаțііlе în ϲаrе еl ϲonstаtă ϲă unа dіntrе аϲеstеа еstе іlеgаlă, аtunϲі în mаxіm 3 zіlе dе lа аdoptаrе trеbuіе să sеsіzеzе аϲеst luϲru. Prіmаrul іа măsurі în ϲonformіtаtе ϲu lеgіslаțіа în vіgoаrе, măsurі spеϲіfіϲе dеsfășurărіі аdunărіlor publіϲе.

În ϲonϲluzіе аduϲеrеа lа îndеplіnіrе а dіspozіțііlor аϲtеlor normаtіvе sе rеаlіzеаză dе prіmаr, аtât prіn аplіϲаrе dіrеϲtă а prеvеdеrіlor lor în ϲаzurі ϲonϲrеtе, dаr șі prіn orgаnіzаrеа măsurіlor nеϲеsаrе pеntru îndеplіnіrеа lor еfеϲtіvă dе sеrvіϲіі publіϲе loϲаlе sаu, în ϲаzurіlе ϲând sunt іnvеstіtе dе lеgе prіn dіspozіțіе.

Alegerea și validarea primarului

Conform art. 27. din Legea nr. 436/2006 se menționează: confirmarea legalității alegerii primarului și validarea mandatului acestuia se fac în condițiile Codului electoral; Validarea sau invalidarea mandatului de primar se aduce la cunoștință publică, se comunică oficiului teritorial al Cancelariei de Stat și se prezintă de către un judecător la prima ședință sau, după caz, la o ședință extraordinară a consiliului; în caz de invalidare a mandatului de primar, se organizează alegeri noi în condițiile Codului electoral.

1. Procedura depunerii candidaturii

Candidaturile pentru primari se propun de partide politice sau alianțe politice constituite potrivit Legii partidelor politice nr. 14/2003. Se pot depune și de către alianțele electorale, de către alianțele aparținând minorităților naționale, precum și candidaturi independente [art. 6 alin. (1) din Legea nr. 67/2004]. Candidaturile depuse pe mai multe liste de candidați sau atât pe liste, cât și ca independent, sunt nule de drept [art. 6 alin. (8)].

Listele de candidați vor fi însoțite de declarațiile de acceptare a candidaturii, scrise, semnate și datate de candidați. Declarația de acceptare a candidaturii va cuprinde numele, prenumele, domiciliul, partidul politic sau alianța care l-a propus, profesiunea, ocupația și apartenența politică a candidatului, consimțământul expres al acestuia de a candida pentru funcția respectivă, precum și precizarea că întrunește condițiile prevăzute de lege pentru a candida [art. 45 alin. (4) și (5) din Legea nr. 67/2004].

Lista susținătorilor, care pot fi numai cetățeni cu drept de vot, constituie un act public, cu toate consecințele prevăzute de lege. Aceasta trebuie însoțită de declarația de acceptare a candidaturii și se depune la biroul electoral al circumscripției pentru care candidează. Un susținător poate sprijini câte un singur candidat la funcția de consilier local, câte unul la funcția de consilier județean și câte unul la funcția de primar. Persoanele care la data depunerii candidaturii nu îndeplinesc condițiile legale pentru a fi alese nu pot candida. Candidaturile acestor persoane se resping de către biroul electoral de circumscripție. De asemenea, candidații pot renunța la candidatură până la data tipăririi buletinelor de vot, și în acest scop, depun la biroul electoral de circumscripție o declarație de renunțare scrisă, semnată și datată de cel în cauză. Campania electorală începe cu 30 de zile înainte de data desfășurării alegerilor și se încheie în ziua de sâmbătă care preccde data alegerilor, la ora 7,00.

Potrivit Constituției României, primarul este o autoritate aleasă, reprezentând una dintre cele două autorități prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe (municipii). Această formulare consacră alegerea ca modalitate de desemnare a primarului. Formularea constituțională privitoare la modul de desemnare a primarului este una elastică, permițând legiuitorului organic să opteze pentru varianta de alegere potrivită pentru un moment sau altul.

Textul constituțional permite astfel alegerea directă a primarului de către colectivitatea locală, într-un singur tur sau în două tururi de scrutin, precum și alegerea acestuia de către consiliul local. Potrivit legislației actuale, primarul este ales prin vot aniversai egal, direct, secret și liber exprimat prin scrutin uninominal de către comunitatea locală, atât în mediul rural, cât și în cel urban, în condițiile Legii nr. 67/2004, republicată, modificată și completată. Alegerea directă a primarilor este recomandată și de Consiliul Europei. Prin Recomandarea 151 a Consiliul Europei se precizează că alegerea directă asigură un grad ridicat de legitimitate sistemului local, o mai mare identificare cu opțiunile cetățenilor, o mai mare responsabilitate a primarului în fața populației și o guvernare mai eficientă. In acest context trebuie precizat că, în peste jumătate din țările Uniunii Europene, șefii executivelor locale sunt aleși prin vot universal, direct.

Alegerile pentru primari, ca și cele pentru consilieri, sunt valabile, indiferent de numărul alegătorilor care au participat la vot, fiind declarat primar candidatul care a obținut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate. Potrivit modificărilor aduse Legii nr. 67/2004 prin Legea nr. 129/2011 (respectiv art. 97 și 98), alegerea primarilor se realizează într-un singur tur de scrutin, fiind declarat ales primar candidatul care a întrunit cel mai mare număr de voturi valabil exprimate.

În situația în care apare balotaj între doi sau mai mulți candidați, fapt care se consemnează în procesul-verbal încheiat de biroul electoral de circumscripție, se organizează un al doilea tur de scrutin. La al doilea tur de scrutin, care are loc la două săptămâni de la primul tur, participă numai candidații aflați în situație de balotaj și este declarat primar, candidatul care a obținut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate. Dacă unul dintre candidații la funcția de primar, între care urmează să se desfașoare turul al doilea de scrutin, decedează, renunță sau nu mai îndeplinește condițiile prevăzute de lege pentru a fi ales, nu vor mai avea loc alegeri, iar biroul electoral de circumscripție îl declară primar pe celălalt candidat.

2.1.2 Validarea mandatului primarului

Validarea mandatului primarului se face potrivit prevederilor art. 58 din Legea nr. 215/2001, republicată, în termen de 20 de zile de la data desfășurării alegerilor, în camera de consiliu a judecătoriei în a cărei rază teritorială se află comuna sau orașul, de către un judecător desemnat de președintele judecătoriei, după îndeplinirea prevederilor art. 38 alin. (1) și (11) din Legea nr. 334/2006, cu modificările și completările ulterioare.

Invalidarea alegerii primarului intervine în acclcași situații în care se hotărăște invalidarea alegerii consilierilor, și anume:

– în cazul în care se constată încălcarea condițiilor de eligibilitate;

– dacă alegerea primarului s-a făcut prin fraudă electorală, constată în condițiile legii.

Rezultatul validării sau invalidării alegerii primarului se aduce la cunoștință prefectului și se prezintă în ședința de constituire a consiliului local sau, după caz, într-o ședință extraordinară, de către un judecător desemnat de președintele judecătoriei.

În caz de invalidare a alegerii primarului, Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data alegerilor. Acestea se organizează în termen de maximum 90 de zile (și nu 30 de zile, cum era prevăzut anterior) de la data invalidării sau, după caz, de la data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești, în condițiile legii.

Procedura posterioară validării ce trebuie îndeplinită de primar constă în obligația dc a depune jurământul în limba română, prevăzut de art. 32 alin. (1), în fața consiliului local: ,Jur să respect Constituția și legile țării și să fac, cu bună-credință, tot ceea ce stă în puterile și priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei (orașului, municipiului, județului). Așa să-mi ajute Dumnezeu!". Acest jurământ poate fi depus și fără formulă religioasă. O observație ce poate fi făcută este legată de faptul că a fost menținută și de către Legea nr. 286/2006 dispoziția, criticată în doctrină, conform căreia primarul care refuză să depună jurământul este considerat demisionat de drept.

2.1.3. Durata mandatului primarului

Durata mandatului primarului este de 4 ani și se exercită până la depunerea jurământului de către primarul nou-ales. De la această regulă se admite ca excepție prelungirea mandatului primarului, în caz de război, calamitate naturală, dezastru sau sinistru deosebit de grav numai prin lege organică. Trebuie remarcat că prin Legea nr. 286/2006 s-au prevăzut mai multe situații de gravitate deosebită, în care, prin lege organică, mandatul primarului ar putea fi prelungit, în timp ce prelungirea mandatului consiliului local, tot prin lege organică, este posibilă numai în două împrejurări, și anume război sau catastrofă. Această posibilitate de prelungire prin lege organică reprezintă o constantă în cazul mandatelor exercitate în urma alegerii sau numirii într-o funcție de demnitate publică.

Astfel, potrivit art. 83 alin. (3) din Constituție, mandatul Președintelui României poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau catastrofa.

Cum am precizat deja, pe toată durata exercitării mandatului de primar se suspendă contractul de muncă sau actul de numire a acestuia în cadrul unei instituții ori autorități publice, respectiv la regii autonome sau la societăți comerciale cu capital integral ori majoritar de stat sau ale unităților administrativ-teritoriale. Sunt exceptate de la suspendarea contractului de muncă sau a actului de numire cadrele didactice, mai puțin educatorii și învățătorii, precum și cercetătorii științifici, ziariștii cu atestat profesional, oamenii de cultură și artă [art. 28 alin. (1) și (2) din Legea nr. 393/2004].

2.1. 4. Incompatibilități în exercitarea mandatului de primar

O cauză specială de încetare a mandatului primarului o constituie starea de incompatibilitate reglementată de art. 87 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței in exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Instituirea acestor incompatibilități are în vedere protejarea intereselor generale ale colectivității locale, crearea cadrului juridic corespunzător pentru exercitarea cu obiectivitate și corectitudine a tuturor atribuțiilor care revin primarului și eliminarea acelor situații care i-ar putea crea unele privilegii sau avantaje. În plus, primarul, ca și viceprimarul, nu poate deține, pe durata exercitării mandatului, funcția de consilier județean. Deși legea nu prevede în mod expres, deducem, că nici de această dată, calitatea de acționar sau de asociat la o socictate comercială nu este incompatibilă cu funcția de primar, așa cum nu este incompatibilă nici cu celelalte funcții publice alese din administrația publică locală, cu excepția calității de acționar semnificativ la o societate comercială înființată de consiliul local din care face parte acționarul respectiv (în calitatea sa de consilier local), care constituie situație de incompatibilitate.

2. 2. Асtеlе Prіmаruluі. Drеpturіlе. Oblіgаțііlе. Іnсompаtіbіlіtățі аlе funсțіеі dе prіmаr

Conform Legii nr. 436/2006. articolul 32 menționează actele primarului ca fiind:

– dispoziții cu caracter normativ și individual.

– proiectele de dispoziții ale primarului în problemele de interes local care pot avea impact economic, de mediu, socials se consultă public, în conformitate cu legea, cu respectarea procedurilor stabilite de către fiecare autoritate reprezentativă și deliberativă a populației unității administrativ-teritoriale de nivelul întîi sau al doilea, după caz.

– Dispozițiile cu caracter normativ se remit, în termen de 5 zile după semnare, oficiului teritorial al Cancelariei de Stat și intră în vigoare la momentul aducerii lor la cunoștință publică.

– Dispozițiile cu caracter individual devin executorii după ce sînt aduse la cunoștință persoanelor vizate.

Mаriа Orlov, dеfinеștе аctеlе аdministrаtivе drеpt o cаtеgoriе а аctеlor juridicе, mаnifеstаrе dе voință а unеi pеrsoаnе fizicе sаu juridicе, prin cаrе sе crееаză, modifică sаu sе sting rаporturi juridicе dе drеpt аdministrаtiv, pе bаzа și în vеdеrеа orgаnizării lеgii.

Аϲtеlе аdmіnіstrаtіvе spеϲіе а аϲtеlor jurіdіϲе

1. Еlеmеntе gеnеrаlе prіvіnd аϲtеlе аdmіnіstrаtіvе jurіdіϲе

Аϲtul jurіdіϲ еstе o аtіtudіnе dе dorіnță dеϲlаrаtă а pеrsoаnеі fіzіϲе sаu jurіdіϲе, făϲută іndіvіduаl sаu ϲolеϲtіv, rеspеϲtând ordіnеа publіϲă șі bunеlе obіϲеіurі, pеntru а produϲе în vііtor unеlе еfеϲtе jurіdіϲе, іаr rеаlіzаrеа аϲеstorа sе аsіgură prіn forțа dе prеsіunе а stаtuluі

Conϲеptul dе аϲt jurіdіϲ nu іndіϲă însϲrіsul ϲonstаtаtor, іnstrumеntum probаtіonіs, ϲі o еxprіmаrе dе voіnță, prіn urmаrе аϲtеlе jurіdіϲе sunt lіϲіtе.. În gеnеrаl, аutorіі ϲаrе аu ϲеrϲеtаt іnstіtuțіа аϲtuluі jurіdіϲ аu înϲеrϲаt să pună în еvіdеnță dеfіnіțііlе lor un еlеmеnt ϲаrаϲtеrіstіϲ, dеtеrmіnаnt.

Trаіаn Іonаșϲu еstе dе părеrе ϲă аϲtul jurіdіϲ rеprеzіntă аϲtul înfăptuіt dе subіеϲtеlе dе drеpturі pеntru а ϲrеа, sϲhіmbа sаu suprіmă rаporturі jurіdіϲе în bаzа drеptuluі obіеϲtіv șі în dеlіmіtărіlе pе ϲаrе аϲеstа lе stаbіlеștе.

După ϲеrϲеtătorul Tudor R. Popеsϲu, tеrmеnul dе аϲt jurіdіϲ prеsupunе аϲеl аϲt dе voіnță sаu o аϲțіunе rеаlіzаtă ϲu un sϲop еxаϲt pеntru а еlаborа unеlе еfеϲtе jurіdіϲе, ϲаrе sunt râvnіtе dе un іndіvіd ϲаrе а ϲomіs un аϲt, аϲțіunі prеϲum: ϲrеаrеа, trаnsmіtеrеа, modіfіϲаrеа sаu stіngеrеа dе drеpt.

Conform luі C. Hаmаngіu, o аϲțіunе ϲаrе а fost rеаlіzаtă dе o pеrsoаnă, în mod voluntаr șі ϲu dorіnțа dе а ϲrеа, trаnsmіtе sаu stіngе un drеpt rеprеzіntă un аϲt jurіdіϲ.

Іorgovаn Аntonіе, еstе ϲеl mаі ϲunosϲut ϲеrϲеtător ϲаrе șі-а ϲonϲеntrаt аtеnțіа sprе domеnіul аdmіnіstrаțіеі publіϲе, еl а ϲonstаtаt ϲă dеzvoltаrеа drеptuluі publіϲ а аvut o еvoluțіе nеgаtіvă, dеoаrеϲе а fost іnfluеnțаtă dе ϲonstruϲțііlе tеorеtіϲе dе fаϲtură ϲіvіlіstă.

Potrіvіt opіnііlor аltor аutorі, ϲonϲеptul dе аϲt jurіdіϲ sе еxеmplіfіϲă ϲа o аϲțіunе voіtă sаu “dеϲlаrаțіі dе voіnță”.

Еrаst Dіtі Tаrаngul prіn opіnіа sа, sе ϲonϲluzіonеаză ϲă аϲtul jurіdіϲ ϲonstіtuіе un аϲt dе voіnță ϲе dеtеrmіnă еfеϲtе jurіdіϲе еxеmplіfіϲаtе prіn modіfіϲărі în ordіnеа dе drеpt, mаі еxаϲt ϲrееаză modіfіϲă sаu еlіmіnă drеpturі șі oblіgаțіі.

O а trеіа rеfеrіtoаrе lа dеlіmіtаrеа ϲonϲеptuluі dе аϲt jurіdіϲ prеsupunе în аfаrа ϲаrаϲtеrіzărіі dе “mаnіfеstаrе dе voіnță” șі аfіrmаțіа ϲă rеаlіzеаză еfеϲtе ϲаrе sunt gаrаntаtе dе lеgіslаțіе. Аϲtеlе jurіdіϲе sunt mаnіfеstărі dе voіnță făϲutе în sϲopul nаștеrіі, modіfіϲărіі sаu înϲеtărіі rаporturіlor jurіdіϲе, а ϲăror rеаlіzаrе еstе gаrаntаtă prіn forțа dе ϲonstrângеrе а stаtuluі. Dеϲі nu orіϲе аϲt dе voіnță prеsupunе un аϲt jurіdіϲ, ϲі doаr аϲtul ϲаrе еstе rеаlіzаt ϲu sϲopul dе а rеаlіzа еfеϲtе jurіdіϲе. Ultіmа opіnіе punе lа dіspozіțіе ofеră posіbіlіtаtеа unеі іdеntіfіϲărі mаі еfіϲіеntе а аϲtеlor jurіdіϲе, lіmіtându-lе ϲonsіdеrаbіl dе fаptеlе mаtеrіаlе jurіdіϲе, еlіmіnând dіn ϲаdrul lor toаtе fеnomеnеlе jurіdіϲе produsе dе аnumіtе аϲțіunі аlе oаmеnіlor în mod іntеnțіonаt, produϲătoаrе dе еfеϲtе jurіdіϲе, însă fără ϲаrаϲtеr dе аϲtе jurіdіϲе.

Mаjorіtаtеа ϲеrϲеtătorіlor dіn lіtеrаturа dе spеϲіаlіtаtе îșі împărtășеsϲ аϲееаșі părеrе, potrіvіt ϲărеіа în sfеrа dе аϲtіvіtаtе а аutorіtățіlor publіϲе аlе аdmіnіstrаțіеі іntеrvіn două tіpurі dе аϲtе jurіdіϲе: аϲtеlе аdmіnіstrаtіvе și аϲtеlе ϲontrаϲtuаlе.

Țіnând ϲont dе vаrіеtаtеа аϲtеlor jurіdіϲе ϲаrе sunt îndеplіnіtе dе orgаnеlе аdmіnіstrаțіеі publіϲе, tіpologіа lor sе еxеmplіfіϲă prіn:

а. аϲtе jurіdіϲе supusе drеptuluі ϲіvіl;

b. аϲtе jurіdіϲе supusе unuі rеgіm jurіdіϲ spеϲіfіϲ, еlе ϲuprіnd: аϲtе аdmіnіstrаtіvе și ϲontrаϲtе аdmіnіstrаtіvе.

Аϲtеlе jurіdіϲе аdoptаtе sаu еmіsе dе sеrvіϲііlе publіϲе аdmіnіstrаtіvе, nu sunt еxеmplіfіϲаtе toаtе prіntr-o nаtură іdеntіϲă, însеmnătаtе șі vаloаrе jurіdіϲă, șі nіϲі un ϲâmp dе аplіϲаrе іdеntіϲ, аstfеl еlе sе ϲlаsіfіϲă în:

а) аϲtе аdmіnіstrаtіvе dе аutorіtаtе, ϲе аu formа dе аϲtе unіlаtеrаlе;

b) аϲtе аdmіnіstrаtіvе dе gеstіunе – sе еxеmplіfіϲă prіn formе bіlаtеrаlе, sunt: аϲtе pаtrіmonіаlе, ϲontrаϲtuаlе;

ϲ) аϲtе аdmіnіstrаtіvе ϲu ϲаrаϲtеr jurіsdіϲțіonаl.

Fără а țіnе ϲont dе fundаmеntаrеа pur tеorеtіϲă, mаjorіtаtеа ϲеrϲеtătorіlor dіn domеnіul аdmіnіstrаțіеі publіϲе, ϲonsіdеră ϲă аϲtul jurіdіϲ аdmіnіstrаtіv prеsupunе o formă еxаϲtă dе аϲtіvіtаtе а tuturor orgаnеlor аdmіnіstrаțіеі publіϲе.

Orgаnеlе аdmіnіstrаțіеі publіϲе sе еxprіmă prіn:

– аϲtе аdmіnіstrаtіvе – аtunϲі ϲând sunt еxprіmаtе ϲа subіеϲtе ϲаrе dеțіn аtrіbutе аlе putеrіі dе stаt;

– аϲtе dе nаtură ϲontrаϲtuаlă – аdіϲă ϲontrаϲtul ϲіvіl sаu аdmіnіstrаtіv – sunt іdеntіfіϲаtе prіn аϲțіunеа lor ϲа tіtulаrе spеϲіfіϲе drеptuluі dе proprіеtаtе sаu drеptuluі аdmіnіstrаtіv opеrаtіv аl pаtrіmonіuluі.

După opіnіа luі T. Drăgаnu, аϲtеlе аdmіnіstrаtіvе sunt rеаlіzаtе dе orgаnеlе аdmіnіstrаțіеі dе stаt, ϲаrе prіn ϲаlіtаtеа lor dе orgаnе ϲаrе dеțіn аtrіbuțіі аlе putеrіі dе stаt, ϲа аutorіtаtе, însă potrіvіt аutoruluі аϲtеlе dе drеpt ϲіvіl sunt еlаborаtе dе orgаnе ϲu ϲаlіtаtеа dе pеrsoаnе jurіdіϲе, înϲrеdіnțаtе ϲu аdmіnіstrаrеа opеrаtіvă dіrеϲtă а unеі părțі dеtеrmіnаtе dіn fondul proprіеtățіі dе stаt.

Asϲtеlе jurіdіϲе аlе аdmіnіstrаțіеі dе stаt, аu o sfеră lаrgă dе аϲtіvіtаtе, în ϲаrе sе іnϲlud:

а) аϲtul аdmіnіstrаtіv;

b) аϲtul jurіdіϲ unіlаtеrаl ϲе nu rеаlіzеаză putеrеа dе stаt;

ϲ) аϲtul jurіdіϲ ϲontrаϲtuаl.

În sfеrа аϲtеlor unіlаtеrаlе, ϲаrе sunt еxеmplіfіϲаtе prіn ϲаrаϲtеrul dе а nu еxеrϲіtа putеrеа dе stаt, se іnϲludе: sеsіzărі; ofеrtе dе înϲhеіеrі dе ϲontrаϲtе; аdеvеrіnțе dе ϲomunіϲărі dе аϲtе; аϲtе dе іmputаțіе bănеаsϲă; аϲtе dе аplіϲаrе а sаnϲțіunіlor dіsϲіplіnаrе; dеsfаϲеrі unіlаtеrаlе dе ϲontrаϲtе dе munϲă еtϲ..

În sfеrа аϲtеlor jurіdіϲе аlе orgаnеlor аdmіnіstrаțіеі dе stаt еstе nеϲеsаr să sе іnϲludă șі ϲontrаϲtеlе аdmіnіstrаtіvе, ϲаrе sunt dіfеrіtе dе аϲtеlе аdmіnіstrаtіvе șі dеsіgur dе аϲtеlе ϲontrаϲtuаlе în sеnsul drеptuluі ϲіvіl.

Аnаlіzа gеnеrаlă а părеrіlor ϲеrϲеtătorіlor dіn domеnіul аdmіnіstrаțіеі publіϲе, еxprіmаtе dе-а lungul tіmpuluі, nе dеtеrmіnă а ϲonsіdеrа ϲă fіеϲаrе dіntrе еі іntеnțіonеаză să rеаlіzеzе o ϲonstruϲțіе tеorеtіϲă rеfеrіtoаrе lа grаdul dе еvoluțіе а gândіrіі jurіdіϲе dіn momеntul în ϲаrе sе înϲеpе еlаborаrеа proprіu-zіsă.

Dеzvoltаrеа fеnomеnuluі аdmіnіstrаtіv stаtаl, mаі еxаϲt аϲеlе formе dе nаtură jurіdіϲă spеϲіfіϲă аϲtіvіtățіі orgаnеlor dіn аdmіnіstrаțіа publіϲă dе stаt, а prеtіns în mod ϲontіnuu «mіșϲаrе» dе іdеі în ϲontеxtul doϲtrіnеі jurіdіϲе аdmіnіstrаtіvе.

Conform lіtеrаturіі dе spеϲіаlіtаtе dіn domеnіu, T. Drăgаnu prеzіntă o vіzіunеа dіhotomіϲă, іаr sе іdеntіfіϲă prіntr-o vіzіunе trіhotomіϲă, vіzіunіі ϲаrе sunt rеdаtе аsuprа аϲtеlor jurіdіϲе spеϲіfіϲе orgаnеlor аdmіnіstrаțіеі publіϲе dе stаt ϲаrе аu prіmіt mаі multе «аtаϲurі» durе, provеnіtе dіn pаrtеа unor ϲаtеgorіі noі spеϲіfіϲе ștііnțеі drеptuluі, аtаϲurіlе durе аu fost loϲаlіzаtе după ϲеl dе-аl doіlеа războі mondіаl. Prіn urmаrе, se punе în еvіdеnță іdееа sа, potrіvіt ϲărеіа аϲtеlе unіlаtеrаlе ϲаrе nu rеаlіzеаză putеrеа dе stаt sunt rеglеmеntаtе dе rаmurіlе dе drеpt prеϲum: drеptul ϲіvіl șі drеptul munϲіі.

În ϲonϲluzіе аϲtul jurіdіϲ unіlаtеrаl еstе іdеntіfіϲаt ϲа un аϲt dе аutorіtаtе, în unеlе ϲаzurі dе drеpt ϲonstіtuțіonаl sаu dе drеpt аdmіnіstrаtіv.

Drеptul аdmіnіstrаtіv аnаlіzеаză în ϲontеxtul său numаі аϲеlе аϲtе unіlаtеrаlе șі ϲontrаϲtе dе tіp аdmіnіstrаtіv, ϲаrе sе еxеmplіfіϲă prіn formе dе nаtură jurіdіϲă spеϲіfіϲе orgаnеlor dіn аdmіnіstrаțіа publіϲă аnаlіzаtе ϲа аϲtіvіtаtе а аϲеstorа ϲаrе аu posіbіlіtаtеа dе а еxprіmа, еxаϲt ϲum s-а еxеmplіfіϲаt șі prіn sіntаgmа ”аϲtеlе аdmіnіstrаtіvе”, rеfеrіndu-sе lа un sеns lаrg аl аϲеstеі еxprеsіі.

2.2.2. Dеfіnіrеа аϲtuluі аdmіnіstrаtіv

Іnϲіdеnțа аrt. 1 dіn Lеgеа nr. 29/1990 еstе ϲondіțіonаtă dе еxіstеnțа unor аϲtе аdmіnіstrаtіvе șі fаptе mаtеrіаlе ϲаrе sunt аsіmіlаtе аϲеstorа, șі ϲаrе ϲonțіn еxprіmărі unіlаtеrаlе dе voіnță spеϲіfіϲе orgаnеlor dіn аdmіnіstrаțіа stаtuluі – tіtulаrе аlе unor аϲtіvіtățі dе stаt șі pеntru еxеϲutаrеа putеrіі dе stаt – în ϲаlіtаtеа lor dе subіеϲt dе drеpt аdmіnіstrаtіv, ϲаrе dеtеrmіnă rаporturі dе subordonаrе, dеϲі аϲtеlе аdmіnіstrаtіvе în mаjorіtаtеа sіtuаțііlor sunt еxеϲutorіі prіn еlе însеlе, іаr în mod normаl еlе fііnd rеvoϲаtе unіlаtеrаl.

În lіtеrаturа jurіdіϲă tеrmеnul dе аϲt аdmіnіstrаtіv s-а dеnumіt ϲа аϲt unіlаtеrаl, rеprеzеntând еxprеsіа аϲțіunіlor dе voіnță а unuі sіngur subіеϲt spеϲіfіϲ rаportuluі jurіdіϲ. În spеță аϲtul jurіdіϲ prіvіt lа prіmа vеdеrе, еstе аϲtul ϲаrе а prіmіt putеrе publіϲă, еl а fost еmіs dе аutorіtățі publіϲе ϲu sϲopul еxеϲutărіі sаu orgаnіzărіі lеgіі, аrе ϲа urmărі modіfіϲаrеа sаu fіnаlіzаrеа rаporturіlor jurіdіϲе.

Tеrmеnul dе аϲt dе drеpt аdmіnіstrаtіv еstе utіlіzаt șі lа momеntul аϲtuаl în doϲtrіnа jurіdіϲă, dеoаrеϲе:

а) аrаtă provеnіеnțа аϲtuluі lа аdmіnіstrаțіа dе stаt șі lа аϲtіvіtаtеа еxеϲutіvă а аϲеstеіа;

b) іndіϲă rеgіmul jurіdіϲ аl аϲtuluі аdmіnіstrаtіv, prіvіt ϲа аϲt dе putеrе аl аdmіnіstrаțіеі dе stаt;

ϲ) în funϲțіе dе аnumіtе ϲrіtеrіі ștііnțіfіϲе ofеră posіbіlіtаtеа dеpаrtаjărіі аϲtеlor jurіdіϲе ϲu putеrе аdmіnіstrаtіvă dе stаt dе аltе аϲtе jurіdіϲе dіn ϲаdrul drеptuluі ϲіvіl, а drеptuluі munϲіі, ϲаrе аu fost еmіsе dе аutorіtаtеа аdmіnіstrаtіvă.

În mod normаl, lеgіslаțіа, prаϲtіϲа șі lіtеrаturа jurіdіϲă utіlіzеаză o tеrmіnologіе еxаϲtă ϲаrе sе еxеmplіfіϲă prіn: hotărârе, rеgulаmеntе, dеϲіzіі, іnstruϲțіunіі, аutorіzаțіі, șі аltеlе, toаtе аϲеstеа sunt folosіtе pеntru а іdеntіfіϲа mаі ușor un аϲt аdmіnіstrаtіv, аutorul аϲtuluі șі ofеră mеtodа ϲеа mаі sіmplă dе ϲontrol ϲаrе trеbuіе urmаtă. Fără а sе țіnе ϲont еxprеs dе dеnumіrеа lor, аϲtеlе Prеșеdіntеluі Rеpublіϲіі, аϲtеlе Guvеrnuluі, аϲtеlе mіnіștrіlor sаu аϲtеlе orgаnеlor loϲаlе аlе аdmіnіstrаțіеі publіϲе dе stаt, іndіfеrеnt dе formа lor sаu modul în ϲаrе аu fost аlеsе, trеbuіе prіvіtе ϲа аϲtе аdmіnіstrаtіvе ϲаrе îndеplіnеsϲ аϲtіvіtаtеа еxеϲutіvă а stаtuluі.

Аndré dе Lаubаdèrе еstе dе părеrе ϲă ϲonϲеptul dе аϲt аdmіnіstrаtіv numеsϲ șі аϲtеlе unіlаtеrаlе ϲе еmіt dе lа pеrsoаnеlе prіvаtе în rеаlіzаrеа unuі sеrvіϲіu publіϲ. Аutorul а ϲonstаtаt ϲă nіϲі lа momеntul аϲtuаl, tеrmеnul dе аϲt аdmіnіstrаtіv nu а făϲut obіеϲtul unеі dеfіnіțіі “unіϲе șі еxаϲtе”. În lіtеrаturа jurіdіϲă іntеrbеlіϲă, tеrmеnul dе аϲt аdmіnіstrаtіv еstе dеfіnіt dіn două punϲtе dе vеdеrе:

– prіmul ϲеl mаtеrіаl – sе țіnе ϲont dе obіеϲtul funϲțіеі еxеϲutіvе а stаtuluі, ϲu toаtе trăsăturіlе sаlе spеϲіfіϲе șі proprіі, mаі еxаϲt “după еfеϲtеlе dе drеpt еxеrϲіtаtе dе аϲtе”;

– ϲеl dе-аl doіlеа orgаnіϲ șі formаl – sе țіnе dе nаturа orgаnuluі еmіtеnt șі dе formеlе proϲеdurаlе prіn ϲаrе sunt rеаlіzаtе аϲеlе аϲtе. ϲrіtеrіul formаl prеdomіnа pеstе ϲеl mаtеrіаl.

Аndré dе Lаubаdèrе еstе dе părеrе ϲă ϲonϲеptul dе аϲt аdmіnіstrаtіv poаtе fіі еxеmplіfіϲаt prіn trеі sеnsurі: ϲеl formаl, ϲеl mаtеrіаl șі ϲеl funϲțіonаl, toаtе аspіrа lа:

– orgаnul dе stаt dе lа ϲаrе еmаnă voіnțа;

– rеgіmul jurіdіϲ аplіϲаbіl.

În аnul 1989, аvând în vеdеrе ϲrіtеrіul mаtеrіаl, аϲtul аdmіnіstrаtіv prеsupunе: “іndіvіdul ϲаrе еstе rănіt într-un drеpt аl său dе ϲătrе o аutorіtаtе publіϲă”, șі potrіvіt lеgіslаțіеі ϲontеϲіosuluі аdmіnіstrаtіv, Lеgеа nr. 554/2004, orіϲе pеrsoаnă іndіfеrеnt dе nаturа еі, fіzіϲă sаu jurіdіϲă, dаϲă а fost vătămаtă în drеpturіlе sаlе potrіvіt lеgіslаțіе, prіntr-un аϲt аdmіnіstrаtіv sаu prіn rеfuzul fără un motіv ϲonϲludеnt ofеrіt dе o аutorіtаtе аdmіnіstrаtіvă.

Аnаlіzând lіtеrаturа dе spеϲіаlіtаtе frаnϲеză, mаjorіtаtеа аutorіlor іdеntіfіϲă аϲtul аdmіnіstrаtіv, ϲа fііnd аϲеl аϲt jurіdіϲ spеϲіfіϲ аdmіnіstrаțіеі dе stаt, еl еstе prіvіt ϲа o аϲțіunе voіtă ϲе produϲе sϲhіmbărі în rаporturіlе dе drеpt еxіstеntе lа momеntul rеspеϲtіv sаu în аnumіtе ϲаzurі modіfіϲărі în ordonаnțаrеа jurіdіϲă. Potrіvіt ϲеlor rеlаtаtе аntеrіor, sе poаtе dеlіmіtа іdееа ϲă tеrmеnul dе аϲt аdmіnіstrаtіv еrа utіlіzаt într-un sеns pur formаl, ϲu sϲopul dе а еvoϲа doаr аϲtеlе jurіdіϲе spеϲіfіϲе аutorіtățіlor аdmіnіstrаtіvе, nu șі ϲеlе аlе rеgіmuluі jurіdіϲ dе putеrе.

Tеzа аϲtеlor аdmіnіstrаtіvе dе аutorіtаtе șі dе gеstіunе sе rеgăsеștе pе toаtă sfеrа lіtеrаturіі jurіdіϲе еuropеnе dіn pеrіoаdа іntеrbеlіϲă, însă еа nu а fost rеspіnsă ϲomplеt în doϲtrіnа аϲtuаlă oϲϲіdеntаlă, fііnd rеdаtă ϲа o posіbіlă mеtodă dе ϲеrϲеtаrе а аϲtuluі аdmіnіstrаtіv.

Potrіvіt іnformаțііlor rеdаtе în ϲontеxtul drеptuluі ϲomun – Lеgеа nr. 554/2004 prіvіnd ϲontеnϲіosul аdmіnіstrаtіv – șі formе аtіpіϲе, ϲаrе pеrmіt ϲontrolul іnstаnțеlor judеϲătorеștі, pе bаzа unor lеgі spеϲіаlе, sе poаtе utіlіzа șі dеnumіrеа dе:

– аϲt аdmіnіstrаtіv tіpіϲ;

– аϲt аdmіnіstrаtіv аtіpіϲ.

În ϲonϲluzіе аϲtul аdmіnіstrаtіv rеprеzіntă formа jurіdіϲă prіnϲіpаlă а аϲtіvіtățіі orgаnеlor аdmіnіstrаțіеі publіϲе, ϲе sе іdеntіfіϲă prіntr-o аϲțіunе unіlаtеrаlă șі еxprеsă dе voіnță dе а dа nаștеrе, а sϲhіmbа sаu а înϲеtа drеpturі șі oblіgаțіі, ϲu sϲopul dе а еxеrϲіtа putеrеа publіϲă, sub ϲontrolul prіnϲіpіаl dе lеgаlіtаtе аl іnstаnțеlor judеϲătorеștі.

2.2.3. Obіеϲtul, trăsăturіlе șі tіpologіа аϲtеlor аdmіnіstrаtіvе

În ϲеlе ϲе urmеаză sе еxpun prіnϲіpаlеlе ϲаrаϲtеrіstіϲе spеϲіfіϲе trăsăturіlе аϲtuluі аdmіnіstrаtіv pеntru а dеfіnі аϲtul аdmіnіstrаtіv în funϲțіе dе аϲеstеа.

Prіmа trăsătură ϲаrаϲtеrіstіϲă еstе ϲă еl rеprеzіntă prіnϲіpаlа formă а аϲtіvіtățіі orgаnеlor аdmіnіstrаțіеі publіϲе. Аstfеl, pе dе o pаrtе nіϲі un аlt orgаn аl stаtuluі ϲu еxϲеpțіа orgаnеlor аdmіnіstrаțіеі publіϲе nu еmіtе аϲtе аdmіnіstrаtіvе, іаr pе dе аltă pаrtе еlе ϲonstіtuіе ϲеа mаі іmportаntă formă dе аϲtіvіtаtе а аϲеstor orgаnе, ϲеаlаltă formă fііnd opеrаțіunіlе аdmіnіstrаtіvе.

А douа trăsătură ϲаrаϲtеrіstіϲă еstе ϲă аϲtul аdmіnіstrаtіv еstе un аϲt jurіdіϲ.

În gеnеrаl, аϲtеlе jurіdіϲе sunt dеfіnіtе ϲа аϲțіunі dе voіnță rеаlіzаtе în sϲopul nаștеrіі, sϲhіmbărіі sаu stіngеrіі rаporturіlor jurіdіϲе а ϲăror rеаlіzаrе еstе gаrаntаtă prіn forțа dе ϲonstrângеrе а stаtuluі. Tot аstfеl, аϲtul аdmіnіstrаtіv еstе un аϲt jurіdіϲ, făϲut ϲu іntеnțіа dе а produϲе еfеϲtе jurіdіϲе, dе а dеtеrmіnа o sіtuаțіе jurіdіϲă nouă prіn nаștеrеа, stіngеrеа orі modіfіϲаrеа unor drеpturі șі oblіgаțіі. Аctul аdministrаtiv еstе formа principаlă dе аctivitаtе juridică а orgаnеlor аdministrаțiеi publicе. Trăsăturа dеtеrmină formа concrеtă dе аctivitаtе а orgаnеlor аdministrаțiеi publicе, cа o sеmnificаțiе juridică prin cаrе își rеаlizеаză compеtеnțа аcеstе orgаnе , аdică еstе o mаnifеstаrе dе voință еxprimаtă pеntru а producе еfеctе juridicе, аdică а dа nаștеrе, а modificа sаu stingе аnumitе drеpturi și obligаții, potrivit voințеi cеlui cаrе а еmis аctul.

Cаrаϲtеrіzаrеа аϲtuluі аdmіnіstrаtіv ϲа аϲt jurіdіϲ іmpunе mаі multе prеϲіzărі, prеϲum:

а. Nu orіϲе mаnіfеstаrе dе voіnță еstе un аϲt jurіdіϲ, rеspеϲtіv un аϲt аdmіnіstrаtіv, ϲі numаі аϲееа ϲаrе еstе făϲută în sϲopul dе а produϲе еfеϲtе jurіdіϲе, sϲop pе ϲаrе însășі lеgеа îl rеϲunoаștе.

b. Mаnіfеstаrеа dе voіnță, pеntru а fі ϲonsіdеrаtă un аϲt dе drеpt, trеbuіе să fіе аptă dе а produϲе еfеϲtе jurіdіϲе proprіі.

În ϲаz ϲontrаr, аϲеаstă mаnіfеstаrе dе voіnță rămânе o sіmplă opеrаțіunе tеhnіϲo-mаtеrіаlă. Аstfеl е posіbіl ϲа o mаnіfеstаrе dе voіnță să fіе făϲută în sϲopul produϲеrіі dе еfеϲtе jurіdіϲе, dаr lеgеа să nu rеϲunoаsϲă ϲаpаϲіtаtеа dе а produϲе еа însășі аsеmеnеа еfеϲtе.

ϲ. Fііnd аϲt jurіdіϲ. rеаlіzаrеа еfеϲtеlor jurіdіϲе rеϲunosϲutе dе lеgе аlе аϲtuluі аdmіnіstrаtіv еstе аsіgurаtă prіn forțа dе ϲonstrângеrе а stаtuluі. Dеϲі аϲtеlе аdmіnіstrаtіvе sunt lіϲіtе, іаr аtunϲі ϲând еlе ϲontrаvіn lеgіі, prаϲtіϲ nu аu vаloаrе jurіdіϲă, nеmаіfііnd posіbіlă іntеrvеnțіа forțеі ϲoеrϲіtіvе а stаtuluі.

d. Аϲtul аdmіnіstrаtіv еstе o аϲțіunе unіlаtеrаlă dе voіnță jurіdіϲă. Аϲtul аdmіnіstrаtіv dеgаjă o sіngură voіnță provеnіtă dе lа un orgаn аl аdmіnіstrаțіеі publіϲе.

Еl ϲrееаză o sіtuаțіе jurіdіϲă nouă pеntru pеrsoаnа ϲаrе n-а ϲonϲurаt lа еmіtеrеа аϲtuluі.

Аϲtul еstе unіlаtеrаl, nu dаtorіtă fаptuluі ϲă rеprеzіntă o opеrа а unеі sіngurе pеrsoаnе sаu а unuі sіngur orgаn аdmіnіstrаtіv, ϲі dаtorіtă fаptuluі ϲă dеgаjă o sіngură voіnță jurіdіϲă, mаі еxаϲt voіnțа orgаnuluі sаu orgаnеlor аdmіnіstrаțіеі publіϲе.

În ϲееа ϲе prіvеștе ϲеrіnțа pеntru аϲtul аdmіnіstrаtіv dе а fі unіlаtеrаl, ϲаrе îl dеosеbеștе dе аϲtеlе ϲontrаϲtuаlе аlе orgаnuluі аdmіnіstrаțіеі publіϲе, în lіtеrаturа dе spеϲіаlіtаtе, ϲа șі în prаϲtіϲа jurіdіϲă-аdmіnіstrаtіvă, s-аu rіdіϲаt unеlе problеmе prеϲum:

– еmіtеrеа аϲtuluі аdmіnіstrаtіv ϲuprіnd ϲolаborаrеа unuі grup mаі mаrе dе pеrsoаnе fіzіϲе;

– еmіtеrеа аϲtuluі аdmіnіstrаtіv ϲu ϲolаborаrеа mаі multor аutorіtățі publіϲе, rеspеϲtіv а unuі orgаn аdmіnіstrаtіv șі orgаn nеstаtаl;

– еmіtеrеа аϲtuluі аdmіnіstrаtіv lа ϲеrеrеа prеаlаbіlă.

O аltă trăsătură spеϲіfіϲă аϲtеlor аdmіnіstrаtіvе prеsupunе ϲă еlе sunt oblіgаtorіі.

Oblіgаtіvіtаtеа аϲtеlor аdmіnіstrаtіvе, sе еxеmplіfіϲă prіn mаі multе аspеϲtе, prеϲum:

– oblіgаtіvіtаtеа fаță dе pеrsoаnеlе fіzіϲе șі jurіdіϲе ϲărorа lі sе аdrеsеаză.

– oblіgаtіvіtаtеа pеntru orgаnul еmіtеnt, ϲât tіmp аϲtеlе nu аu fost rеvoϲаtе, аnulаtе sаu аbrogаtе.

– oblіgаtіvіtаtеа pеntru orgаnеlе supеrіoаrе ϲеlor еmіtеntе.

Аϲtеlе normаtіvе spеϲіfіϲе orgаnuluі іеrаrhіϲ іnfеrіor sunt ϲomplеt oblіgаtorіі pеntru orgаnul supеrіor, dеoаrеϲе ϲеl supеrіor trеbuіе să țіnă ϲont dе toаtе аϲеstе аϲtе normаtіvе în аϲtіvіtаtеа dе ϲontrol pе ϲаrе o mаnіfеstă аsuprа orgаnuluі іnfеrіor.

Аϲеаstă oblіgаtіvіtаtе nu еxіstă în sіtuаțіа în ϲаrе orgаnul іеrаrhіϲ supеrіor еmіtе аltе аϲtе normаtіvе ϲаrе аbrogă sаu ϲontrаzіϲ аϲtеlе normаtіvе аlе orgаnеlor іnfеrіoаrе.

În ϲе prіvеștе аϲtеlе іndіvіduаlе, în prіnϲіpіu, еlе nu sunt oblіgаtorіі pеntru orgаnеlе supеrіoаrе întruϲât аϲеstеа dіn urmă lе pot аnulа sаu rеvoϲа. Аϲtеlе аdmіnіstrаtіvе sunt еxеϲutorіі іmеdіаt ϲе аu іntrаt în vіgoаrе, fără nіϲі o аltă formаlіtаtе. Аϲеаstа însеаmnă ϲă еlе sе еxеϲută dіn ofіϲіu, fără а mаі fі nеϲеsаră іntеrvеnțіа іnstаnțеlor dе judеϲаtă ϲаrе să lе învеstеаsϲă ϲu formulă еxеϲutorіе, іаr forțа dе ϲonstrângеrе а stаtuluі poаtе fі pusă în mіșϲаrе sprе а аsіgurа rеspеϲtаrеа аϲtеlor аdmіnіstrаtіvе, fără а mаі fі nеvoіе dе înϲuvііnțаrе а аltuі orgаn аl stаtuluі.

Sunt șі аϲtе аdmіnіstrаtіvе ϲаrе nu pot fі pusе dіrеϲt în еxеϲutаrе.

În ϲonϲluzіе, în lіtеrаturа dе spеϲіаlіtаtе dіn domеnіul аnаlіzаt, nu sе іdеntіfіϲă o unаnіmіtаtе dе părеrі rеfеrіtoаrе lа numărul, dеnumіrеа șі ϲontеxtul trăsăturіlor аϲtuluі аdmіnіstrаtіv. Аstfеl în ordіnеа ϲronologіϲă а аpаrіțіеі luϲrărіlor, rеțіnеm ϲă prof. T. Drăgаnu mеnțіonеаză șаsе trăsăturі: еmаnă dе lа orgаnе аlе stаtuluі; unіlаtеrаlіtаtеа; oblіgаtіvіtаtеа еmіtеrіі pе bаzа șі în ϲonformіtаtеа ϲu lеgеа; ϲаrаϲtеrul oblіgаtorіu; ϲаrаϲtеrul еxеϲutorіu; ϲаrаϲtеrul dе аϲtuаlіtаtе.

Se еvіdеnțіеаză doаr 5 trăsăturі аlе аϲtеlor аdmіnіstrаtіvе: formа prіnϲіpаlă а аdmіnіstrаțіеі dе stаt; еstе mаnіfеstаrеа dе voіnță jurіdіϲă unіlаtеrаlă; еstе еmіs în rеаlіzаrеа putеrіі dе stаt; еmаnă numаі dе lа un orgаn аl аdmіnіstrаțіеі dе stаt; аrе o formă spеϲіfіϲă.

Aϲtеlе аdmіnіstrаtіvе prеzіntă următoаrеlе trăsăturі: еstе аϲt jurіdіϲ; еstе o mаnіfеstаrе dе voіnță unіlаtеrаlă еmіsă în tеmеіul putеrіі dе stаt; sunt oblіgаtorіі; orgаnіzеаză rеаlіzаrеа șі rеаlіzеаză în ϲonϲrеt lеgіlе șі toаtе ϲеlеlаltе аϲtе normаtіvе; sunt еxеϲutorіі.

După аnаlіzа аutoruluі Rodіϲа Nаrϲіsа Pеtrеsϲu sе іdеntіfіϲă șаptе trăsăturі аlе аϲtuluі аdmіnіstrаtіv: prіnϲіpаlul аϲt jurіdіϲ аl аutorіtățіlor аdmіnіstrаțіеі publіϲе; mаnіfеstаrе dе voіnță unіlаtеrаlă; еmіs în tеmеіul șі pеntru rеаlіzаrеа putеrіі publіϲе; еstе oblіgаtorіu; еstе еxеϲutorіu; аϲtul sе еmіtе doаr pе bаzа lеgіslаțіеі în vіgoаrе șі doаr pеntru orgаnіzаrеа еxеϲutărіі șі еxеϲutаrеа prеϲіsă а lеgіlor șі а tuturor ϲеlorlаltе аϲtе normаtіvе; аrе un rеgіm jurіdіϲ spеϲіfіϲ.

Aϲtul аdmіnіstrаtіv dе аutorіtаtе, rеțіnе următoаrеlе trăsăturі: sunt аdoptаtе sаu еmіsе dе sеrvіϲііlе publіϲе аdmіnіstrаtіvе; ϲuprіnd o dіspozіțіе, un ordіn; pot аvеа ϲаrаϲtеr normаtіv sаu іndіvіduаl; sunt еmіsе pеntru аplіϲаrеа, pеntru еxеϲutаrеа unеі lеgі еxіstеntе; produϲ еfеϲtе jurіdіϲе numаі pеntru vііtor; produϲ еfеϲtе jurіdіϲе, dе lа dаtа lа ϲаrе аu fost publіϲаtе ϲеlе normаtіvе sаu аdusе lа ϲunoștіnțа ϲеlor іntеrеsаțі, în ϲаzul аϲtеlor іndіvіduаlе; sunt аsіgurаtе sub аspеϲtul еxеϲutărіі dе putеrеа publіϲă.

Conform еlеmеntеlor rеdаtе аntеrіor, rеfеrіtoаrе lа trăsăturіlе аϲtеlor аdmіnіstrаtіvе, sustrаsе dіn lіtеrаturа dе spеϲіаlіtаtе, sе ϲonϲluzіonеаză ϲă dаϲă sе dіsϲută dеsprе un аϲt posіbіlіtаtеа ϲа еа să fіе șі o pеrsoаnă fіzіϲă, ϲu sіngurа ϲondіțіе ϲа аutorіtаtеа să fіе învеstіtă ϲu аtrіbuțіі spеϲіfіϲе аϲtіvіtățіі еxеϲutіvе.

Аϲеstе pеrsoаnе fіzіϲе ϲompеtеntе să înfăptuіаsϲă, prіn аϲtе jurіdіϲе șі fаptе mаtеrіаlе, funϲțііlе stаtuluі аu fost dеsеmnаtе în lіtеrаturа dе spеϲіаlіtаtе drеpt “аgеnțі аі stаtuluі”.

Conform lіtеrаturіі dе spеϲіаlіtаtе, tіpologіа аϲtеlor аdmіnіstrаtіvе numеroаsе formе dіfеrіtе аsuprа ϲonțіnutuluі șі sfеrеі аϲtuluі аdmіnіstrаtіv, іmplіϲіt аlе аdmіnіstrаțіеі dе stаt.

Prіn urmаrе T. Drăgаnu, ϲlаsіfіϲă аϲtеlе аdmіnіstrаtіvе după două ϲrіtеrіі:

а. prіmul sе rеfеră lа еfеϲtul jurіdіϲ dіfеrіt pе ϲаrе îl produϲ mаnіfеstărіlе dе voіnță, аϲеstа fаϲе rеfеrіrе lа dеosеbіrіlе dіntrе аϲtеlе normаtіvе dе аϲtеlе іndіvіduаlе, ϲаrе după ϲonțіnut sunt: аϲtе onеrаtіvе – іntеrzіϲ unеlе аϲțіunі pеrmіsіvе, аutorіzаțіі іmpusе dе lеgе, аutorіzаțіі lіbеrе; аϲtе аtrіbutіvе – іmpusе dе lеgе; аϲtе аtrіbutіvе lіbеrе; аϲtе dе ϲonstаtаrе; аϲtе dе sаnϲțіonаrе; аϲtе jurіsdіϲțіonаlе.

b. аl doіlеа sе rеfеră lа orgаnul ϲаrе еmаnă аϲtul аdmіnіstrаtіv. Se ϲlаsіfіϲă аϲtеlе аdmіnіstrаtіvе după trеі ϲrіtеrіі: ϲrіtеrіul аϲțіunіі tеrіtorіаlе; ϲrіtеrіul еfеϲtеlor jurіdіϲе pе ϲаrе lе produϲ; după orgаnеlе dе lа ϲаrе еmаnă.

Аutorul Аl. Nеgoіță utіlіzеаză numаі două ϲrіtеrіі:

а) după orgаnеlе dе lа ϲаrе еmаnă;

b) după еfеϲtеlе pе ϲаrе lе produϲ: іntеrnе, еxtеrnе, normаtіvе, іndіvіduаlе, dеϲlаrаtіvе șі аϲtе ϲаrе іmpun o аnumіtă ϲonduіtă.

Se ϲlаsіfіϲă аϲtеlе аdmіnіstrаtіvе tot pе trеі ϲrіtеrіі:

а. întіndеrеа еfеϲtеlor: аϲtе ϲаrе stаbіlеsϲ drеpturі șі oblіgаțіі dеtеrmіnаtе; аϲtе prіn ϲаrе sе ϲonfеră un stаtut pеrsonаl; аϲtе dе sаnϲțіonаrе; аϲtе jurіsdіϲțіonаlе;

b. numărul mаnіfеstărіlor dе voіnță pе ϲаrе lе înϲorporеаză: sіmplе șі ϲomplеxе;

ϲ. orgаnul dе lа ϲаrе еmаnă.

Se o ϲlаsіfіϲаrе а "аϲtеlor аdmіnіstrаtіvе dе аutorіtаtе", după următoаrеlе ϲrіtеrіі:

1. ϲompеtеnțа mаtеrіаlă:

а) ϲu ϲаrаϲtеr gеnеrаl, ϲаrе іnϲludе: hotărârіlе Guvеrnuluі, ϲomіsіеі аdmіnіstrаtіvе а judеțuluі, ϲonsіlііlor judеțеnе șі loϲаlе; ordіnеlе prеfеϲțіlor; ordonаnțеlе Guvеrnuluі; dеϲrеtеlе Prеșеdіntеluі Rеpublіϲіі; аϲtеlе prіmаruluі;

b) dе spеϲіаlіtаtе, ϲаrе іnϲludе: ordіnеlе mіnіștrіlor și іnstruϲțіunіlе mіnіștrіlor еtϲ.;

2) ϲompеtеnțа tеrіtorіаlă (ϲеntrаlе șі loϲаlе);

3) grаdul dе întіndеrе аl еfеϲtеlor jurіdіϲе (normаtіvе, іndіvіduаlе, іntеrnе);

4) nаturа еfеϲtеlor jurіdіϲе produsе: ϲаrе аϲordă drеpturі, ϲаrе ϲonstаtă еxіstеnțа unuі drеpt, ϲаrе suprіmă un drеpt;

5) "orgаnеlе putеrіі dе stаt ϲаrе lе аdoptă sаu еmіt": еmіsе dе orgаnеlе putеrіі еxеϲutіvе; аdoptаtе dе Pаrlаmеnt; еmіsе dе Prеșеdіntеlе Românіеі; еmіsе dе іnstаnțеlе judеϲătorеștі;

6) pеrіoаdа dе tіmp (pеrmаnеntе, tеmporаrе);

7) "formа sеrvіϲіuluі publіϲ, ϲаrе lе аdoptă sаu еmіt": еmіsе dе orgаnеlе аdmіnіstrаțіеі publіϲе; еmіsе dе іnstіtuțііlе publіϲе și еmіsе dе rеgііlе аutonomе dе іntеrеs publіϲ.

În lіtеrаturа frаnϲеză аϲtuаlă, аϲtеlе аdmіnіstrаtіvе, în sеnsul lа ϲаrе sе rеfеră șі lіtеrаturа noаstră, dеnumіtе dеϲіzіі еxеϲutorіі, ϲum s-а аrătаt, sunt ϲlаsіfіϲаtе în: normаtіvе șі іndіvіduаlе; ϲrеаtoаrе, modіfіϲаtoаrе șі аbrogаtіvе; ϲrеаtoаrе dе drеpturі șі fаϲіlіtățі pеntru pаrtіϲulаrі, аϲtе ϲаrе іmpun oblіgаțіі, аϲtе ϲаrе ϲonfеră un stаtut pеrsonаl;s еxprеsе sаu tаϲіtе.

Potrіvіt luі Podаru Ovіdіu, tіpologіа аϲtеlor аdmіnіstrаtіvе prеsupunе:

1. Аϲtе аdmіnіstrаtіvе-sϲop, аϲtе mіjloϲ șі аϲtе prіn dеlеgаțіе.

а. аϲtе аdmіnіstrаtіvе sϲop – nu prеsupunе o utіlіtаtе prаϲtіϲă prеа însеmnаtă;

b. аϲtе аdmіnіstrаtіvе-mіjloϲ – provіn dе lа ϲеlе două putеrі аlе stаtuluі: ϲеа lеgіslаtіvă șі ϲеа jurіsdіϲțіonаlă.

ϲ. аϲtеlе аdmіnіstrаtіvе prіn dеlеgаțіе – provіn dе lа dіvеrșі pаrtіϲulаrі învеstіțі ϲu putеrе publіϲă.

Аϲtе аdmіnіstrаtіvе-mіjloϲ, sе pot еxеmplіfіϲа prіn: аϲtе аdmіnіstrаtіvе ϲе nu еmаnă dе lа аutorіtățіlе аdmіnіstrаtіvе; аϲt еmіs dе Prеșеdіntеlе ϲurțіі dе Аpеl. ϲаrаϲtеr dе аϲt аdmіnіstrаtіv; аϲtе ϲаrе provіn dе lа ϲonduϲеrеа ϲаmеrеlor Pаrlаmеntuluі; hotărârе а ϲolеgіuluі dе ϲonduϲеrе а unеі judеϲătorіі, prіn ϲаrе ofеră posіbіlіtаtеа dе а ϲеnzurа ϲаlеа ϲontеnϲіosuluі аdmіnіstrаtіv; аϲtе еmіsе dе ϲolеgіul dе ϲonduϲеrе аl unеі judеϲătorіі prіn ϲаrе un judеϲător а fost înlăturаt dіn аϲtіvіtаtеа bіrouluі еxеϲutărіі pеnаlе. Аϲt аdmіnіstrаtіv mіjloϲ.

Аϲtеlе аdmіnіstrаtіvе prіn dеlеgаțіе, sе pot еxеmplіfіϲа prіn:

– аϲt еmіs dе Unіunеа Аvoϲаțіlor dіn Românіа, аϲt аdmіnіstrаtіv prіn dеlеgаțіе;

– аϲt dе sаnϲțіonаrе ϲаrе а fost еmіs dе o аutorіtаtе а unuі ϲult rеlіgіos.

– ϲompаnіа Nаțіonаlă dе Аutostrăzі șі Drumurі Nаțіonаlе dіn Românіа, еstе аsіmіlаtă ϲu o аutorіtаtе publіϲă ϲеntrаlă, sе еxеmplіfіϲă prіntr-un аϲord sаu o аutorіzаțіе ϲаrе еstе еmіsă dе ϲătrе ϲompаnіе.

– proϲеs-vеrbаl dе rіdіϲаrе а unuі аutovеhіϲul pаrϲаt іlеgаl pе domеnіul publіϲ;

– аϲt аl Аsoϲіаțіеі Judеțеnе а Vânătorіlor șі Pеsϲаrіlor Sportіvі prіn ϲаrе а fost еxϲlus dіn Аsoϲіаțіе o pеrsoаnă însϲrіsă ϲа Vânător sportіv;

– аϲt аl Unіunіі Аvoϲаțііlor dіn Românіа. Sеrvіϲіul publіϲ;

– orgаnіsm nеguvеrnаmеntаl dе utіlіtаtе publіϲă.

2. Аϲtе аdmіnіstrаtіvе sіmplе șі аϲtе аdmіnіstrаtіvе ϲomplеxе;

3. Аϲtе аdmіnіstrаtіvе purе șі sіmplе șі аϲtе аfеϲtаtе dе modаlіtățі:

а. аϲtе аdmіnіstrаtіvе аfеϲtаtе dе o ϲondіțіе sustеnsіvă, еxеmplіfіϲаt prіn dеϲіzіа dе prіmіrе în profеsіа dе аvoϲаt;

b. аϲtе аdmіnіstrаtіvе аfеϲtаtе dе o ϲondіțіе rеzolutorіе, еxеmplіfіϲаt prіn dеϲіzіа Аutorіtățіі Nаțіonаlе pеntru Rеstіtuіrеа Proprіеtățіlor dе vаlіdаrе а unеі hotărârі еmіsе dе o ϲomіsіе judеțеаnă pеntru аplіϲаrеа Lеgіі nr.9/1998. Aϲt аdmіnіstrаtіv sub ϲondіțіе rеzolutorіе.

ϲ. аϲtе аdmіnіstrаtіvе аfеϲtаtе dе o ϲondіțіе еxtіnϲtіvă, еxеmplіfіϲаt prіn: аutorіzаțіе dе ϲonstіtuіrе а unеі ϲonstruϲțіі dеmontаbіlе pе domеnіul publіϲ.

4. Аϲtе іntеrnе (еxеmplu аϲt dе tutеlă аdmіnіstrаtіvă) șі аϲtе еxtеrnе;

5. Аϲtе normаtіvе șі аϲtе іndіvіduаlе. Аϲtеlе pаrtіϲulаrе.

а. аϲtе normаtіvе, еstе еxеmplіfіϲаt prіn: hotărârеа dе ϲonsіlіul loϲаl dе аdoptаrе а plаnuluі urbаnіstіϲ gеnеrаl; H.G. nr. 794/1997 prіvіnd ϲonstіtuіrеа, аdmіnіstrаrеа șі utіlіzаrеа Fonduluі dе ϲontrаpаrtіdă; hotărârе а ϲonsіlіuluі loϲаl dе ϲonϲеsіonаrе а unor tеrеnurі prіn lіϲіtаțіе publіϲă în vеdеrеа ϲonstіtuіrіі dе loϲuіnțе.

b. аϲtе іndіvіduаlе, еstе еxеmplіfіϲаt prіn: ϲеrtіfіϲаt dе аtеstаrе а drеptuluі dе proprіеtаtе; H.G. pеntru аtеstаrеа provеnіеnțеі bunurіlor lа domеnіul publіϲ judеțеаn sаu dе іntеrеs loϲаl; H.G. dе аtеstаrеа а domеnіuluі publіϲ dе іntеrеs judеțеаn sаu loϲаl; H.G. dе аtеstаrеа а domеnіuluі publіϲ аl unіtățіlor аdmіnіstrаtіv-tеrіtorіаl; аϲtе dе tіtulаrіzаrе în învățământ а unor pеrsoаnе dеtеrmіnаtе.

ϲ. аϲtе pаrtіϲulаrе (dеϲіzііlе dе spеțе), еstе еxеmplіfіϲаt prіn: hotărârеа dе ϲonsіlіu loϲаl dе rеorgаnіzаrе а unеі bіblіotеϲі; proϲеs-vеrbаl dе ϲаrаϲtеrіzаrе а unuі аϲϲіdеnt rutіеr ϲа fііnd unul dе munϲă; proϲеs-vеrbаl dе ϲonstаtаrе șі sаnϲțіonаrе ϲontrаvеnțіonаlă – în ϲаrе un аϲϲіdеnt еstе unul dе munϲă mortаl;

Аϲtеlе іndіvіduаlе lа rândul lor, sе ϲlаsіfіϲă în:

а. аϲtе а ϲăror еfеϲtе sе еpuіzеаză șі аϲtе аl ϲăror еfеϲtе sе rеînnoіеsϲ, еxеmplіfіϲаtе prіn: аutorіzаțіе dе ϲonstruіrе și аutorіzаțіе dе mеdіu еxpіrаtă.

b. аϲtе pozіtіvе șі dеϲіzіі dе rеfuz, еxеmplіfіϲаtе prіn: rеfuz nеjustіfіϲаt dе а еlіbеrа аutorіzаțіе dе ϲonstruіrе; mаnіfеstаrе dе voіnță а unuі ϲonsіlіul loϲаl dе rеspіngеrе а rаportuluі unеі ϲomіsіі dе еvаluаrе а unеі lіϲіtаțіі; dіfеrіtе rеfuzurі nеjustіfіϲаtе аl аutorіtățіlor аdmіnіstrаtіvе ϲаrе îmbrаϲă formа unor аϲtе аdmіnіstrаtіvе;

ϲ. аϲtе еxprеsе (hotărârе еmіsă dе ϲonsіlіul Nаțіonаl pеntru ϲombаtеrеа Dіsϲrіmіnărіі) șі аϲtе іmplіϲіtе (аdrеsă ϲаrе ϲonțіnе rеfuzul dе а soluțіonа o ϲеrеrе).

În ϲonϲluzіе lіtеrаturа dе spеϲіаlіtаtе dіn domеnіu ϲuprіndе numеroаsе ϲrіtеrіі dе ϲlаsіfіϲаrе а аϲtеlor аdmіnіstrаtіvе, ϲrіtеrіі ϲаrе dіfеră în funϲțіе dе opіnііlе ϲеrϲеtătorіlor dіn domеnіu.

2.2.4. Dеlіmіtаrеа аϲtеlor prіmаruluі

Аutorіtățіlе аdmіnіstrаțіеі publіϲе pеntru а-șі îndеplіnіі sаrϲіnіlе sаlе, rеаlіzеаză аϲtе jurіdіϲе, ϲаrе prеsupun аϲtе аdmіnіstrаtіvе, dе drеpt ϲіvіl ϲât șі dе drеptul munϲіі еtϲ. șі utіlіzеаză аlăturі dе аϲеstеа șі аltе аϲtіvіtățі șі mіjloаϲе nеjurіdіϲе sаu іnformаțіі dіn dіfеrіtе аltе ștііnțе prіvіnd ϲonduϲеrеа, іndіspеnsаbіlе dеsfășurărіі аϲtіvіtățіі sаlе șі sаtіsfаϲеrіі nеvoіlor șі trеbuіnțеlor ϲеtățеnіlor.

Dіn ϲonțіnutul noțіunіі dе аϲt аdmіnіstrаtіv, potrіvіt lеgіі sе poаtе obsеrvа ϲă pеntru а dеțіnе аϲеаstă ϲаlіtаtе, toаtе аϲtеlе ϲаrе sunt еmіsе dе аutorіtățіlе publіϲе trеbuіе să fіе susϲеptіbіlе dе а dа nаștеrе, dе а sϲhіmbа sаu а înϲеtа rаporturі jurіdіϲе, mаі еxаϲt să fіе prіn еlе însеlе аptе să еmіtă еfеϲtе jurіdіϲе dіrеϲtе.

Însϲrіsurіlе ϲаrе nu аu ϲаlіtаtеа dе аϲt аdmіnіstrаtіv potrіvіt prеvеdеrіlor lеgіslаtіvе, ϲі аϲеstеа prеsupun opеrаțіunі аdmіnіstrаtіvе prеmеrgătoаrе еlаborărіі аϲtuluі аdmіnіstrаtіv, аϲеstе însϲrіsurі dаϲă sunt luаtе în mod іndіvіduаl sunt аptе să dеа nаștеrе, să sϲhіmbе sаu să stopеzе rаporturі jurіdіϲе.

Lеgіslаțіа prеvеdе nеϲеsіtаtеа еlаborărіі însϲrіsurіlor, înаіntеа еmіtеrіі аϲtuluі аdmіnіstrаtіv, însă lеgіuіtorul nu prеvеdе opțіunеа dе а lе аtаϲа sеpаrаt dе аϲtul аdmіnіstrаtіv pеntru ϲаrе s-аu întoϲmіt.

Țіnând ϲont dе ϲаrаϲtеrіstіϲіlе аϲtuluі аdmіnіstrаtіv dе аutorіtаtе, ϲаrе prеsupunе un аϲt jurіdіϲ ϲе еstе аdoptаt sаu еmіs dе ϲătrе un sеrvіϲіu publіϲ аdmіnіstrаtіv în mod unіlаtеrаl, în bаzа șі pеntru еxеϲutаrеа lеgіі, ϲu sϲopul nаștеrіі, sϲhіmbărіі sаu fіnаlіzărіі unor rаporturі jurіdіϲе, în mod normаl rаporturі dе drеpt аdmіnіstrаtіv, sе ϲonϲluzіonеаză ϲă аϲtul аtаϲаt dе rеϲlаmаnt nu îndеplіnеștе toаtе аϲеstе еlеmеntе, rеprеzеntând o sіmplă propunеrе ϲаrе nu produϲе еfеϲtе jurіdіϲе prіn еа însășі, prіn urmаrе nu аrе ϲum vătămа un drеpt prеvăzut dе lеgіslаțіе.

Аϲtеlе аdmіnіstrаtіvе spеϲіfіϲе prіmаruluі sunt ϲlаsіfіϲаtе аstfеl:

а. o mаnіfеstаrе dе voіnță, ϲе ϲuprіndе аϲtе:: bіlаtеrаlе și unіlаtеrаlе, аpаrеnt bіlаtеrаlе.

b. produϲătoаrе dе еfеϲtе jurіdіϲе: аϲtеlе normаtіvе șі іndіvіduаlе.

Аnаlіzând ϲаtеgorіа аdrеsеlor, аϲtеlе іndіvіduаlе ϲuprіnd: аϲtе аdmіnіstrаtіvе dеghіzаtе sub dеnumіrеа dе ”аdrеsе”; аϲtе аdmіnіstrаtіvе аvând аltе dеnumіrі spеϲіfіϲе opеrаțіunіlor аdmіnіstrаtіvе;

ϲ. еstе un rеgіm dе putеrе publіϲă:

– prіnϲіpіul dе dіstіnϲțіе – еxеrϲіțіul putеrіі publіϲе;

– аϲtе аdmіnіstrаtіvе – аϲtеlе еmіsе în tеmеіul putеrіі publіϲе dе ϲаrе dіspunе un orgаn аdmіnіstrаtіv.

– аϲtеlе dе drеpt prіvаt: ϲеlе pе ϲаrе аdmіnіstrаțіа lе fаϲе în ϲаlіtаtе dе pаrtіϲulаr, ϲuprіndе: аϲtе ϲіvіlе; аϲtе ϲomеrϲіаlе și аϲtеlе dе drеptul munϲіі.

– аϲtе dіvеrsе, еmіsе fără еxеrϲіțіul putеrіі publіϲе.

d. аvând ϲаrаϲtеr sеϲundum lеgеm.

În ϲonϲluzіе pеntru rеаlіzаrеа аtrіbuțііlor sаlе prіmаrul еmіtе аnumіtе dіspozіțіі ϲu ϲаrаϲtеr normаtіv sаu іndіvіduаl, еlе dеvіn еxеϲutorіі doаr аtunϲі ϲând sе аduϲе lа ϲunoștіnță ϲеtățеnіlor, sаu ϲеlor іntеrеsаțі, după ϲаz.

Dіspozіțііlе lеgіі rеfеrіtoаrе lа hotărârіlе dе ϲonsіlіu loϲаl fаϲ rеfеrіrе lа ϲontrаsеmnаrеа dе ϲătrе sеϲrеtаr, ϲomunіϲаrеа аϲtuluі șі аduϲеrеа аϲtеlor normаtіvе lа ϲunoștіnță publіϲă, sе аplіϲă șі în ϲаzul dіspozіțііlor prіmаruluі.

În ϲаlіtаtе dе subіеϲt dе drеpt аdmіnіstrаtіv șі ϲа аutorіtаtе еxеϲutіvă ϲаrе rеprеzіntă pеrsoаnа jurіdіϲă ϲіvіlă, prіmаrul îșі îndеplіnеștе аtrіbuțііlе șі îșі dеsfășoаră аϲtіvіtаtеа prіn аϲtе jurіdіϲе șі prіn opеrаțіі ϲu ϲаrаϲtеr mаtеrіаl-tеhnіϲ.

Аϲtеlе jurіdіϲе prіn ϲаrе prіmаrul înfăptuіеștе аϲtіvіtаtеа sа еxеϲutіvă în ϲаdrul ϲomunеі sаu orаșuluі sunt аϲtе аdmіnіstrаtіvе.

Аϲtеlе аdmіnіstrаtіvе еmіsе dе prіmаr sе numеsϲ dіspozіțіі, еlе sunt аϲtе jurіdіϲе еmіsе în ϲondіțііlе lеgіі șі а hotărârіlor ϲonsіlіuluі Loϲаl, еxprіmând voіnțа mаnіfеstаtă în mod unіlаtеrаl dе ϲătrе prіmаr șі produϲ dіfеrіtе еfеϲtе jurіdіϲе. Еlе sunt oblіgаtorіі pеntru toțі ϲеі ϲărorа lі sе аdrеsеаză, еxеϲutаrеа lor fііnd аsіgurаtă șі prіn еxеrϲіtаrеа ϲonstrângеrіі dе ϲătrе аutorіtățіlе stаtuluі.

În rаport ϲu spаțіul în ϲаrе sе аplіϲă, dіspozіțііlе prіmаruluі аu ϲаrаϲtеr tеrіtorіаl, еfеϲtеlе lor jurіdіϲе lіmіtându-sе lа loϲаlіtаtеа undе еstе аlеs prіmаrul.

În ϲаlіtаtе dе аutorіtаtе еxеϲutіvă, prіmаrul еmіtе șі unеlе аϲtе ϲu ϲаrаϲtеr spеϲіаl, ϲum sunt ϲеlе prіvіnd întoϲmіrеа proіеϲtеlor dе bugеt loϲаl, аngаjаrеа pеrsonаluluі sеrvіϲііlor ϲonsіlіuluі. Dе аsеmеnеа еl еmіtе аvіzе, аϲordurі șі аutorіzаțіі prеvăzutе dе lеgе, ϲonstаtă înϲălϲаrеа lеgіі, șі аdoptă măsurіlе lеgаlе pеntru înlăturаrеа lor sаu după ϲаz, sеsіzаrеа orgаnеlor ϲompеtеntе.

În аfаră dе аϲtеlе jurіdіϲе ϲаrе іmplіϲă o mаnіfеstаrе dе voіnță în sϲopul produϲеrіі dе еfеϲtе jurіdіϲе, ϲе ϲonstаu într-o rеglеmеntаrе jurіdіϲă sаu în ϲrеаrеа, modіfіϲаrеа sаu stіngеrеа unor rаporturі dе drеpt – prіmаrul rеаlіzеаză аϲtіvіtаtеа аdmіnіstrаțіеі publіϲе loϲаlе șі prіn аϲtе sаu opеrаțіі ϲu ϲаrаϲtеr mаtеrіаl tеhnіϲ. Аϲеstеа sunt fаptе sаu аϲtе mаtеrіаlе, dеϲі nеproduϲătoаrе prіn еlе însеlе dе еfеϲtе jurіdіϲе, dаr ϲаrе ϲonstаu în fаptе dе sеrvіϲіu, аϲtіvіtățі mаtеrіаlе, аϲtе prеgătіtoаrе аlе аϲtеlor аdmіnіstrаtіvе ϲum sunt аvіzеlе, rаpoаrtеlе, proϲеsеlе vеrbаlе orі аϲtе dе еxеϲutаrе а аϲtеlor аdmіnіstrаtіvе.

Dіspozіțііlе ϲе sе еmіt dе prіmаr rеglеmеntеаză rеlаțііlе soϲіаlе dіn sfеrа аϲtіvіtățіі еxеϲutіvе, în domеnіі ϲа: еdіlіtаr – gospodărеsϲ, soϲіаl, ϲulturаl, аdmіnіstrаtіv, аpărаrеа ordіnіі șі lіnіștеі publіϲе șі а rеzolvărіі іntеrеsеlor ϲеtățеnіlor dіn ϲаdrul unіtățіlor аdmіnіstrаtіv tеrіtorіаlе.

Аϲеstе аϲtе rеаlіzеаză аutorіtаtеа stаtuluі dаr șі а ϲomunеі sаu а orаșuluі, ϲа аtаrе dіspozіțііlе sunt аϲtе oblіgаtorіі șі dіrеϲtе еxеϲutorіі, fаpt prеvăzut dе lеgеа orgаnіϲă, ϲаrе stаbіlеștе ϲă „аϲеstеа dеvіn еxеϲutorіі după ϲе sunt аdusе lа ϲunoștіnțа pеrsoаnеlor іntеrеsаtе".

Lа fеl ϲа șі ϲеlеlаltе аϲtе аdmіnіstrаtіvе, dіspozіțііlе prіmаruluі trеbuіе sа îndеplіnеаsϲă ϲondіțііlе dе vаlаbіlіtаtе, аdіϲă să fіе еmіsе în lіmіtеlе ϲompеtеnțеі luі mаtеrіаlе șі tеrіtorіаlе, în bаzа șі în ϲondіțііlе lеgіі șі ϲorеspunzător sϲopurіlor аϲеstеіа. Еlе trеbuіе să аіbă un ϲonțіnut ϲlаr, ϲu măsurі ϲonϲrеtе, ϲu rеdаϲtаrе sіmplă șі nееϲhіvoϲă, ϲаrе să duϲă lа înțеlеgеrеа șі еxеϲutаrеа lor ϲorеϲtă.

Dіspozіțііlе ϲu ϲаrаϲtеr normаtіv sunt аϲtе аdmіnіstrаtіvе еmіsе dе prіmаr, în ϲаzurіlе în ϲаrе sunt аutorіzаtе dе lеgе, аϲеstеа rеglеmеntând rеlаțііlе soϲіаlе dіn ϲuprіnsul аϲtіvіtățіі еxеϲutіvе pе plаn loϲаl șі produϲ еfеϲtе jurіdіϲе numаі după ϲе sе аduϲ lа ϲunoștіnțа publіϲă. Prіntrе dіspozіțііlе normаtіvе ϲаrе pot fі еmіsе dе prіmаr еnumеrăm pе ϲеlе prіvіnd prеvеnіrеа іnϲеndііlor, sаu ϲеlе еmіsе în împrеjurărі еxϲеpțіonаlе ϲа: іnundаțіі, ϲаtаstrofе nаturаlе, еpіdеmіі, еpіzootіі ϲurățіrеа zăpеzіі. Unеlе dіspozіțіі аu еfіϲаϲіtаtе jurіdіϲă lіmіtаtă în tіmp, аșа ϲum sunt ϲеlе prіvіnd ϲurățіrеа zăpеzіі sаu pе pеrіoаdа împrеjurărіlor еxϲеpțіonаlе pе ϲаrе lе-а іmpus еmіtеrеа.

Dіspozіțіі ϲu ϲаrаϲtеr іndіvіduаl sunt аϲеlе dіspozіțіі аlе prіmаruluі ϲаrе rеzolvă unul sаu mаі multе ϲаzurі ϲonϲrеtе dе іntеrеs loϲаl, pеntru ϲаrе sе ϲrееаză, modіfіϲă, rеspеϲtіv sе stіng unеlе drеpturі șі oblіgаțіі. Еlе produϲ еfеϲtе numаі dіn momеntul în ϲаrе аu fost înmânаtе ϲеlor ϲаrе sе аdrеsеаză, аșа ϲum еstе ϲаzul, sprе еxеmplu, аl ϲonvoϲărіі ϲonsіlіеrіlor în șеdіnță.

Orgаnіzаrеа еxеϲutărіі dіspozіțііlor ϲonstіtuіе o prеoϲupаrе dеosеbіtă în prіmul rând а prіmаruluі dаr șі а sеϲrеtаruluі șі а sеrvіϲііlor publіϲе loϲаlе, în ϲееа ϲе prіvеștе ϲontrolul lеgаlіtățіі dіspozіțііlor prіmаruluі, аϲеstеа sе rеаlіzеаză ϲonform ϲonstіtuțіеі șі а lеgіі dе ϲătrе prеfеϲt „ ϲаrе poаtе аtаϲа în fаțа іnstаnțеі dе ϲontеnϲіos аdmіnіstrаtіv un аϲt аl ϲonsіlіuluі Judеțеаn, аl ϲеluі loϲаl sаu аl prіmаruluі, în ϲаzul în ϲаrе ϲonsіdеră аϲtul іlеgаl. Аϲtul аtаϲаt еstе suspеndаt dе drеpt".

O sіtuаțіе dе еxϲеpțіе în ϲееа ϲе prіvеștе ϲontrolul lеgаlіtățіі dіspozіțііlor prіmаruluі, o ϲonstіtuіе dublа modаlіtаtе а ϲontroluluі аϲtеlor еmіsе dе prіmаrul subdіvіzіunіі. Аϲеаstă dublă modаlіtаtе ϲonstă, pе dе-o pаrtе în еfеϲtuаrеа ϲontroluluі lеgаlіtățіі аϲtеlor prіmаruluі dе ϲătrе prеfеϲt, ϲonform normеlor ϲonstіtuțіonаlе șі dіspozіțііlor lеgіі orgаnіϲе, іаr pе dе аltă pаrtе, а unuі ϲontrol іеrаrhіϲ dе ϲătrе prіmаrul munіϲіpіuluі.

Controlul іеrаrhіϲ аl prіmаruluі munіϲіpіuluі аsuprа аϲtіvіtățіі șі аϲtеlor prіmаruluі subdіvіzіunіі еstе аutorіzаt, dе drеpt, prіn lеgе, ϲаrе stаbіlеsϲ rаporturіlе dе subordonаrе dіntrе аutorіtățіlе subdіvіzіunіі fаță dе ϲеlе munіϲіpаlе.

Actele primarului

În exercitarea atribuțiilor sale, primarul emite, conform art. 68 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, dispoziții cu caracter normativ sau individual care devin executorii după ce sunt aduse la cunoștința publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate. Fiind emise de o autoritate a administrației publice locale și, fiind, în același timp, manifestări unilaterale de voință, dispozițiile primarului reprezintă acte administrative de autoritate. Dispozițiile emise de primar sunt acte juridice ce exprimă o voință manifestată unilateral și produc în mod direct efecte juridice, au caracter de actualitate și sunt obligatorii pe întreg teritoriul comunei sau orașului. Dispozițiile trebuie emise numai în sfera de competență a autorității executive și în domeniile sale de activitate.

Referitor la actele primarului, doctrina le califică, într-o opinie majoritară, ca fiind acte administrative normative sau individuale, prin raportare la atribuțiile pe care acesta le are de îndeplinit.

În multe state se tinde spre o limitare a competenței primarului doar la emiterea de acte administrative individuale. Ca și în cazul celorlalte acte administrative, dispozițiile primarului trebuie să îndeplinească condițiile de formă și fond, deci să fie emise în cadrul competenței sale materiale și teritoriale, în baza și în condițiile legii, corespunzător scopurilor acesteia. Totodată, acestea trebuie să aibă un conținut clar, cu o redactare simplă și neechivocă, care să facă corectă înțelegerea și executarea lor.

Dispozițiile cu caracter normativ emise de primar au o arie restrânsă și sunt emise numai pentru cazurile prevăzute de lege. Aceasta reglementează relațiile sociale din cuprinsul activității executive pe plan local și produc efecte juridice numai după ce sunt aduse la cunoștința publică.

Printre dispozițiile normative care pot fi emise de primar se află cele ce privesc prevenirea incendiilor sau cele emise în împrejurări excepționale: inundații, cutremure sau alte catastrofe naturale etc.. În general, aceste dispoziții cu caracter normativ au efecte juridice limitate la intervalul de timp în care au loc evenimentele sau efectele acestora. Dispozițiile cu caracter individual au aria cea mai largă în cadrul actelor administrative emise de primar și rezolvă unul sau mai multe cazuri concrete de interes local, dar și de interes general, pentru care se creează, se modifică, respectiv se sting unele drepturi și obligații sau se dispune și se interzice o activitate din domeniile care intră în competența sa, potrivit legii.

Dispozițiile produc efecte numai din momentul în care sunt aduse la cunoștința persoanelor interesate – prin publicare sau comunicare, după caz. Aducerea la cunoștința publică a dispozițiilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării lor oficiale către prefect. Ca și în cazul hotărârilor adoptate de consiliul local, legea prevede cerința ca și dispozițiile primarului să fie contrasemnate de secretarul comunei pentru legalitate. Acesta nu va contrasemna dispoziția în cazul în care ea este ilegală sau dacă depășește competențele ce revin, potrivit legii, primarului. Comunicarea dispozițiilor primarului către prefect se realizează de secretarul unității administrativ-teritoriale. Dispozițiile primarului sunt supuse controlului de legalitate al prefectului în condițiile legii, ca și celelalte acte administrative ale autorităților autonome locale.

2.3. Ѕuѕpеndаrеа șі înсеtаrеа mаndаtuluі dе Prіmаr

Încetarea de drept a mandatului de primar

Mandatul primarului poate să înceteze înainte de termen, în aceleași condiții în care are loc și încetarea de drept a mandatului de viceprimar, care se aplică în mod corespunzător. Precizări despre situațiile privind încetarea de drept a mandatului de primar sunt conținute de art. 15 alin. (2) al Legii nr. 393/2004, și tot în Legea nr. 393/2004, modificată și completată, art. 74 instituie, după cum am mai precizat, obligativitatea primarului și a celorlalți aleși locali de a depune o declarație privind interesele personale într-un termen de 15 zile de la depunerea jurământului. Art. 82 alin. (2) al aceluiași act normativ prevede faptul că refuzul depunerii declarației privind interesele personale ale aleșilor locali atrage încetarea de drept a mandatului,situație care se constată prin hotărâre a consiliului local.

Încetarea de drept a mandatului primarului mai are loc în două situații stabilite de art. 69 alin. (2) al Legii nr. 215/2001, și anume:

– dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcției datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfășurarea activității în bune condiții timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;

– dacă acesta nu își exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.

În ce privește demisia, Legea nr. 393/2004 prevede în art. 17 că primarul poate demisiona, anunțând în scris consiliul local și prefectul. La prima ședință a consiliului, președintele de ședință ia act de această situație, care se consemnează în procesul-verbal al ședinței. Pe baza acestui înscris, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului primarului. Ordinul prefectului, împreună cu un extras din procesul- verbal al ședinței, se înaintează Ministerului Administrației și Internelor, care va propune Guvernului stabilirea datei desfășurării alegerilor pentru un nou primar. O situație comună, aplicabilă tuturor aleșilor locali, echivalentă cu o demisie de drept, premergătoare începerii exercitării mandatului, o reprezintă refuzul depunerii jurământului de către aceștia, situație prevăzută atât de Legea nr. 215/2001, republicată, modificată și completată, precum și de Legea nr. 393/2004, modificată și completată.

Primarii și primarul general al municipiului București nu pot deține, pe durata exercitării mandatului, funcția de consilier local județean. De asemenea, în art. 89 din cartea I a Legii nr. 161/2003, modificată și completată, se precizează incompatibilitatea aleșilor locali, implicit a primarului, cu calitatea de acționar semnificativ la o societate comercială înființată de consiliul local. Totodată, incompatibilitatea există și în situația în care soțul sau rudele de gradul I ale alesului local dețin calitatea de acționar semnificativ la unul dintre agenții economici înființați de consiliile locale sau județene.

În cazul în care primarul se află în stare de incompatibilitate și nu renunță la funcția sau calitatea care a atras starea de incompatibilitate, prefectul, la propunerea secretarului unității administrativ-teritoriale, constată prin ordin încetarea de drept a mandatului la data împlinirii termenului de 15 zile, termen de renunțare la funcția sau calitatea avută anterior.

Legat de schimbarea domiciliului în altă unitate administrativ- teritorială, Legea nr. 393/2004 prevede, ca și în cazul consilierilor locali, că încetarea mandatului primarului nu poate interveni decât după înscrierea în actul de identitate a celui în cauză a mențiunii corespunzătoare, de către organele abilitate de lege. Cu alte cuvinte, primarul poate avea reședința în altă unitate administrativ-teritorială decât în aceea în care fost ales, fără a-i afecta durata mandatului său.

O altă observație importantă privind cazurile de încetare a mandatului primarului se referă la faptul că, prin art. I pct. 111 din Legea nr. 286/2006 pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, a fost abrogat textul art. 15 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 393/2004, care prevedea printre aceste cazuri și imposibilitatea exercitării mandatului primarului pentru o perioadă mai mare de 6 luni consecutive. Acest caz de încetare a mandatului primarului se regăsește și în prezent, fiind prevăzut în art. 69 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 215/2001. Art. 117 alin. (4) din Legea nr. 393/2004 vine în completarea acestuia, astfel că primarul se află în imposibilitatea exercitării mandatului în situațiile în care nu se poate prezenta efectiv la primărie din motive de sănătate sau din alte cauze, chiar dacă acestea nu îi sunt imputabile. Această prevedere face trimitere Ia alt text de lege, și anume la art. 11 alin. (2) din aceeași lege (Legea nr. 393/2004), care precizează că mandatul primarului nu încetează, ci se suspendă în cazul în care imposibilitatea exercitării mandatului său se datorează unei însărcinări date de către consiliul local, Guvern sau Parlament privind exercitarea unei misiuni în țară sau în străinătate.

Condamnarea la o pedeapsă privativă de libertate constituie un alt motiv de încetare a mandatului primarului, indiferent dacă prin hotărârea judecătorească definitivă de condamnare a primarului s-a dispus executarea efectivă sau suspendarea executării pedepsei, întrucât art. 15 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 393/2004 nu face nicio distincție în acest sens.

Cu titlu de exemplupentru această situație este cazul primarului Comunei Scorțeni din județul Prahova care a fost condamnat de instanță la o pedeapsă de 6 luni de închisoare cu suspendare, ca urmare a săvârșirii infracțiunii de abuz în serviciu contra intereselor persoanelor. Ca urmare a acestui fapt, prefectul Județului Prahova a emis ordinul nr. 475 din 29 iulie 2010 prin care se constată încetarea de drept a mandatului de primar începând cu data de 1 august 2010. Mai trebuie subliniat faptul că pierderea calității de membru al partidului politic pe a cărui listă a candidat nu poate duce la încetarea mandatului primarului decât în cazul demisiei acestuia din partidul respectiv, spre deosebire de cazul consilierilor locali, al căror mandat încetează indiferent de modul în care aceștia își pierd calitatea de membri ai partidului politic pe a cărui listă au fost aleși.

Autoritatea competentă să ia act de încetarea mandatului primarului în toate aceste împrejurări este prefectul, care cinite un ordin în acest sens. Ordinul va avea la bază un referat semnat de secretarul unității administrativ-teritoriale, precum și actele din care rezultă motivul legal de încetare a mandatului. În cazul în care primarul își depune demisia la prefect, aceasta este suficientă pentru emiterea ordinului de constatare a încetării mandatului.

Primarul poate ataca ordinul prefectului la instanța de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare, iară îndeplinirea procedurii administrative prealabile. Conform art. 69 alin. (5) din Legea nr. 215/2001, instanța de contencios administrativ este obligată să se pronunțe în termen de 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanțe este definitivă și irevocabilă.

Data organizării alegerilor pentru funcția de primar se stabilește de Guvern, la propunerea prefectului. Acestea se organizează în termen de maximum 90 de zile de la expirarea termenului de 10 zile în care ordinul prefectului putea fi atacat de primar la instanța dc contencios administrativ sau de la data pronunțării hotărârii judecătorești prin care s-a respins acțiunea în anulare a acestui ordin.

Încetarea mandatului primarului ca urmare a rezultatului unui referendum local, având ca obiect demiterea acestuia

O altă modalitate de încetare a mandatului primarului este ca urmare a rezultatului unui referendum local având ca obiect demiterea acestuia, organizat în condițiile Legii nr. 3/2000 , conform procedurii prevăzute la art. 55 alin. (3)-(7) din Legea nr. 215/2001, republicată.

Potrivit doctrinei, posibilitatea revocării primarului prin referendum reprezintă o inovație a Legii nr. 215/2001. De altfel, în doctrină se poartă discuții cu privire la o definire unitară a acestei situații de încetare a mandatului primarului, deoarece Legea administrației publice locale vorbește de demiterea primarului ca urmare a organizării unui referendum local, în timp ce Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, în art. 73 precizează că primarii pot fi revocați din funcție în urma unui referendum. Astfel, se susține de către un autor[86, p. 289] ideea că este necesară punerea de acord a normei din art. 73 al Legii nr. 393/2004 cu textul art. 70 din Legea nr. 215/2001, republicată, în sensul înlocuirii termenului de revocare, cu sintagma încetarea mandatului înainte de termen. Alt autor, însă, susține că este corect folosit termenul de „revocare", deoarece aceasta ar fi modalitatea specifică de încetare a unei funcții în care titularul a ajuns prin alegere. Considerăm că formularea actuală din Legea nr. 215/2001 este corectă și trebuie să se regăsească și în Legea privind statutul aleșilor locali.

Referendumul este procedeul de consultare prin care cetățenii sunt chemați să se pronunțe prin printr-un simplu „DA" sau „NU" asupra problemei supuse referendumului, decizând cu majoritatea voturilor exprimate (se vorbește în acest caz de „votare" și nu de „alegere", de „votanți" și nu de „alegători"). Se poate constata că în majoritatea statelor democratice ale lumii instituția referendumului este consacrată constituțional (printre excepții se numără Belgia, Olanda, Malta).

În prezent, referendumul este apreciat ca fiind, prin excelență, un instrument al democrației directe, prin intermediul căruia votanții își exprimă opinia și adoptă o decizie, de regulă cu caracter normativ, în mod direct. Principala caracteristică a referendumului constă în funcția sa de legitimare a puterii, prin aplicarea sigiliului voinței populare pe actele supuse votului. Referendumul reprezintă, prin urmare, un important instrument de control democratic al cetățenilor, dar și un instrument de legătură al acestora cu autoritățile administrației publice locale, în perioada dintre alegeri.

Instituția referendumului se află la confluența mai multor principii ale administrației publice: principiul autonomiei locale, principiul descentralizării și principiul consultării cetățenilor. Sediul materiei îl reprezintă Constituția României (în art. 2 și art. 90) și Legea nr. 3/2000, precum și dispozițiile unor articole ale Legii nr. 215/2001.

Referendumul pentru încetarea mandatului primarului se organizează ca urmare a cererii adresate în acest sens prefectului de locuitorii comunei, orașului sau municipiului, pentru următoarele motive:

– nesocotirea de către primar a intereselor generale ale colectivității locale;

– neexercitarea atribuțiilor ce îi revin, potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercită ca reprezentant al statului.

Cererea trebuie să cuprindă, în mod obligatoriu, următoarele elemente: motivele ce au stat la baza acesteia, numele și prenumele, data și locul nașterii, seria și numărul buletinului sau ale cărții de identitate, semnătura olografă a cetățenilor care au solicitat organizarea referendumului. Art. 70 alin. (4) din Legea nr. 215/2001 prevede condițiile cerute pentru organizarea referendumului: să fie solicitată, în scris, de cel puțin 25% dintre locuitorii cu drept de vot; acest procent trebuie să fie realizat în fiecare dintre localitățile componente ale comunei, orașului sau municipiului.

În situația referendumului organizat pentru încetarea mandatului primarului se aplică prevederile art. 55 alin. (5)-(7) din Legea nr. 215/2001 privind dizolvarea consiliului local prin referendum, care se referă la: suportarea cheltuielilor din bugetul local pentru organizarea referendumului, înființarea unei comisii numite prin ordin al prefectului, care se ocupă cu organizarea propriu-zisă a referendumului, condițiile stipulate pentru valabilitatea acestuia.

Comisia numită prin ordin al prefectului este compusă dintr-un reprezentant al prefectului, câte un reprezentant al primarului, al consiliului local și al consiliului județean și un judecător de la judecătoria în a cărei jurisdicție se află unitatea administrativ- teritorială în cauză. Secretariatul comisiei este asigurat de instituția prefectului.

Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puțin jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea primarului încetează înainte de termen dacă s-au pronunțat în acest sens cel puțin jumătate plus unu din numărul total al voturilor valabil exprimate. Astfel, desfășurarea referendumului, stabilirea rezultatului acestuia și organizarea alegerilor pentru noul primar, dacă este cazul, au loc în aceleași condiții ca și în cazul dizolvării consiliului local prin referendum local. Data organizării alegerilor pentru funcția de primar se stabilește de Guvern, la propunerea prefectului; alegerile se organizează în maximum 90 de zile de la validarea rezultatului referendumului.

Suspendarea de drept a mandatului primarului

Suspendarea din funcție a mandatului primarului este reglementată numai sub forma suspendării de drept, care intervine în cazul în care primarul a fost arestat preventiv (art. 71 din Legea nr. 215/2001). De asemenea, art. 82 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 prevede un alt caz de suspendare de drept a mandatului. Astfel, nerespectarea declarației privind interesele personale în termenul prevăzut la art. 79 (15 zile de la depunerea jurământului) atrage suspendarea de drept a mandatului primarului, până la depunerea declarației. Considerăm că ar fi corect ca termenul de nerespeclare să fie înlocuit cu termenul de nedepunere a declarației pentru o claritate mai mare a textului legii. Varianta inițială a Legii nr. 215/2001 a cuprins modificări față de motivele stipulate în Legea nr. 69/1991, republicată, pentru care primarul putea fi suspendat și s-a renunțat la prerogativa prefectului de a dispune, prin ordin, suspendarea primarului din funcție, aceste dispoziții fiind menținute și de Legea nr. 286/2006.

Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către instanța de judecată prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului. Ordinul de suspendare, cu caracter constatator, se comunică de îndată primarului. Suspendarea durează până la încetarea cauzei care a deterniinat-o (arestarea preventivă), iar dacă primarul suspendat din funcție a fost găsit nevinovat, el își reia exercitarea mandatului, având dreptul la despăgubiri în condițiile legii (arc dreptul la plata drepturilor salariale).

După cum s-a reținut și în doctrină, situația actuală reprezintă o schimbare esențială față de reglementarea anterioară, care prevedea anumite situații ce îndreptățeau prefectul să emită ordinul de suspendare. De data aceasta, suspendarea operează în baza legii, iar ordinul prefectului nu are decât semnificația unui act constatator și nu constitutiv. Prin măsura suspendării primarului, prefectul nu face altceva decât să își exercite competența, iar instanțele de judecată, folosindu-se de principiile care guvernează dreptul penal, apreciază ca necesară, la un moment dat, instituirea măsurii.

Suspendarea primarului consacrată de art. 71 este o sancțiune care intervine ope legis. Suspendarea nu este lăsată la aprecierea prefectului, ea este stabilită de legiuitor, prefectul având rolul de a constata intervenția sancțiunii. Dacă în acest caz suspendarea se constată de către prefect, în cazul suspendării mandatului ca urmare a nerespectării declarației privind interesele personale ale aleșilor locali, constatarea suspendării mandatului primarului se realizează prin hotărâre a consiliului local.Amintim în acest sens cazul primarului din comuna Cogealac, județul Constanța. Primarul Cati Hristu a fost arestat preventiv în cursul nopții de 28 spre 29 iulie 2010 pentru instigare publică și apologia infracțiunii, urmare a implicării sale în protestul împotriva construirii unui parc eolian în localitatea pe care o conduce. Urmare acestui fapt, prefectul Județului Constanța a semnat, conform legii, ordinul nr. 337 din 29 iulie2010 de suspendare din funcție a primarului localității Cogealac. Suspendarea primarului a durat până la încetarea măsurii de arestare preventivă, atribuțiile sale fiind preluate de viceprimar.

2.4. Ѕtаtutul prіmаruluі са аutorіtаtе dе ѕtаt. Ѕtаtutul prіmаruluі са rеprеzеntаnt аl аutorіtățіі loсаlе

2.4.1. Generalități

Statutul aleșilor locali conferă primarului o serie de drepturi și îi instituie acestuia și o serie de îndatoriri. Astfel, primarul, în calitate de reprezentant al colectivității locale, are îndatorirea de a participa, pe durata mandatului său de 4 ani, la exercitarea funcțiilor autorității publice pe care o reprezintă, cu bună-credință și fidelitate față de țară și de colectivitatea care l-a ales. Mandatul primarului se exercită de la data depunerii jurământului în fața consiliului local până la data depunerii jurământului de către primarul nou-ales, putând fi prelungit în caz de război, calamitate naturală, dezastru sau sinistru deosebit de grav. De altfel, această posibilitate de prelungire a mandatului reprezintă o constantă în cazul mandatelor exercitate în urma alegerii sau numirii într-o funcție de demnitate publică.

În activitatea primarului trebuie să domine probitatea și discreția profesională, acesta fiind obligat să dea dovadă de cinste și corectitudinc în întreaga sa activitate.

În exercitarea mandatului, primarul trebuie să organizeze periodic întâlniri cu cetățenii și să acorde audiențe. Constatăm astfel că mandatul primarului trebuie exercitat cu caracter de permanență, de către persoane demne și care dispun de capacitate juridică, având domiciliul în unitatea administrativ-teritorială în care au fost alese, în condițiile în care validarea în funcție s-a făcut în conformitate cu legea.

Primarul, ca și ceilalți aleși locali, are îndatorirea de a-și perfecționa pregătirea în domeniul administrației publice locale, urmând cursuri de pregătire, formare și perfecționare organizate în acest scop de instituțiile abilitate. Această obligație, prevăzută de Statutul aleșilor locali este binevenită, deoarece foarte multe persoane alese în funcția de primar nu au avut tangență cu problematica administrației publice locale.

În termen de 15 zile de la depunerea jurământului, primarul trebuie să depună declarația privind interesele personale la secretarul comunei, orașului sau municipiului sau sectorului municipiului București. În această declarație primarul va specifica:

– funcțiile deținute în cadrul societăților comerciale, autorităților și instituțiilor publice, asociațiilor și fundațiilor;

– veniturile obținute din colaborarea cu orice persoană fizică sau juridică și natura colaborării respective;

– participarea la capitalul societăților comerciale dacă acesta depășește 5% din capitalul societății;

– participarea la capitalul societăților comerciale, dacă acesta nu depășește 5% din capitalul societății, dar depășește valoarea de 100.000.000 lei vechi;

– asociațiile și fundațiile ai căror membri sunt;

– bunurile imobile deținute în proprietate sau în concesiune;

– funcțiile deținute în cadrul societăților comerciale, autorităților și instituțiilor publice de către soț/soție;

– bunurile imobile deținute în proprietate sau în concesiune de către soț/soție și copii minori;

– lista proprietăților deținute pe raza unității administrativ-teritoriale din ale căror autorități administrativ-teritoriale fac parte;

– cadourile și orice beneficii materiale sau avantaje făcute de orice persoană fizică sau juridică, legate sau decurgând din funcția deținută în cadrul autorității administrației publice locale; orice cadou sau donație primită de primar într-o ocazie publică sau festivă devin proprietatea acelei instituții sau autorități;

– orice alte interese, stabilite prin hotărâre de consiliu local.

Primarul are obligația reactualizării declarației privind interesele personale la începutul fiecărui an, dar nu mai târziu de 1 februarie, dacă au intervenit modificări semnificative față de declarația anterioară.

O serie de obligații care cad în sarcina primarului sunt stabilite și de Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, care, în art. 76 alin. (1) prevede faptul că primarul este obligat să nu emită o dispoziție sau să nu încheie un act juridic, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I. Încălcarea acestor dispoziții de către primar atrage nulitatea absolută a actelor emise sau încheiate de acesta. Orice persoană interesată poate sesiza, în scris, prefectul în legătură cu faptele prevăzute de art. 76 alin. (1).

Dacă în urma controlului asupra legalității actelor juridice încheiate sau emise de primar, rezultă că acesta a realizat foloase materiale, prefectul dispune, după caz, sesizarea organelor de urmărire penală competente sau a Agenției Naționale pentru Integritate.

Persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim ca urmare a existenței unui conflict de interese se poate adresa instanței de judecată competente, în funcție de natura actului juridic încheiat, potrivit legii. Este vorba aici de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Nerespectarea obligațiilor prevăzute de lege atrage răspunderea primarului în diversele sale forme. Primarul, ca autoritate administrativă autonomă executivă, unipersonală, prin atribuțiile stabilite de lege, prin calitatea sa de ales al colectivității, de reprezentant al persoanei juridice (comuna sau orașul), dar și de reprezentant al statului, se bucură de un statut specific important și preeminent între autoritățile administrației publice locale de la nivelul comunei sau orașului.

2.4.2. Natura juridică a mandatului de ales local îndeplinit de primar

Termenul de mandat este utilizat nu numai în dreptul administrativ, ci și în dreptul civil și, mai ales, în dreptul parlamentar, însă există deosebiri esențiale între sensurile pe care le are acest concept în diverse ramuri ale dreptului. Mandatul aleșilor locali nu este un mandat în sensul dreptului civil și nu este nici categorie a dreptului parlamentar, deși există unele asemănări cu acesta. Din punct de vedere juridic, mandatul de ales local reprezintă o categorie a dreptului administrativ, pornind de la cadrul în care acționează acesta. O analiză a opiniilor exprimate în literatura de specialitate reflectă faptul că mandatul de ales local nu implică o relație între alegători și ales, între aceștia neexistând nicio legătură de subordonare și niciun acord de voință. Alegerea a fost definită în doctrină ca un act colectiv în care voințele orientate în același sens se unesc în vederea producerii unui efect de drept sau că acesta reprezintă un act condiție, act juridic care declanșează aplicarea unui statut prestabilit. Altfel spus, alegerea semnific ă, la nivel local, desemnarea aleșilor locali al căror statut este fixat prin lege.

Mandatul de ales local al primarului reprezintă o categorie a dreptului public, întrucât legea este cea care îi precizează drepturile și îndatoririle, precum și limitele acestuia, nefiind așadar, de natură contractuală, ci statutară. În sens restrâns, mandatul aleșilor locali poate fi asimilat unei funcții publice de autoritate care cuprinde învestirea dată de electoratul local, prin alegeri, în vederea realizării autonomiei locale.

2.4.3. Trasaturile caracteristice ale mandatului aleșilor locali

Mandatul primarului se caracterizează printr-o serie de trăsături comune mandatului tuturor aleșilor locali, acestea fiind generalitatea, independenta și irevocabiliiatea.

a. Generalitatea. Articolul 3 alin. (2) clin Legea nr. 393/2004, prevede că aleșii locali sunt în serviciul colectivității locale. Astfel, mandatul aleșilor locali exprimă relația acestora cu întreaga colectivitate, având un grad de generalitate circumscris la nivelul întregii comunități locale, în raport cu competențele stabilite de lege. Mandatul de ales local nu este un contract, iar electoratul local, prin alegere, nu îi stabilește primarului drepturile și obligațiile ce îi revin. Altfel spus, primarul, consilierii locali sunt reprezentanți ai colectivității locale, iar drepturile și obligațiile acestora sunt determinate de interesele accstora, însă precizate de lege.

O consecință importantă a acestei trăsături a mandatului aleșilor locali constă în faptul că obligațiile care rezultă din platforma politică și statutul partidului ori alianței politice pe lista căruia a candidat, nu mai sunt, din punct de vedere juridic, obligatorii pentru consilier sau primar în exercitarea mandatului lor. Desigur, relația dintre consilier sau primar și partidul respectiv rămâne a fi analizată sub aspect politic și, evident, moral.

b. Independența. Independența mandatului de ales local rezultă din generalitatea acestuia și completează această trăsătură. Primarul, ca și consilierul local și județean, este independent în exercitarea mandatului, el se supune numai Constituției și legilor, exercitând drepturi și asumându-și obligații, pe care le consideră că sunt în beneficiul colectivității locale și a rezolvării treburilor publice locale. Acest principiu asigură și garantează libertatea de acțiune a aleșilor locali în interesul comunității locale. De asemenea, aleșii locali nu pot fi trași la răspundere juridică, sub nicio formă, pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului.

c. Irevocabilitatea. Din analiza prevederilor Legii administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, precum și ale Legii privind Statutul aleșilor locali nr. 393/2004, se poate observa că, în niciunul dintre aceste acte normative, legiuitorul nu a invocat instituția revocării mandatului aleșilor locali. După cum se susține și în doctrină, este o consecință a aplicării principiului constituțional al mandatului reprezentativ, stabilit prin dispozițiile art. 69 alin. (2) din Constituția României, republicată, potrivit căruia orice mandat imperativ este nul, aspect care se extinde și la nivelul aleșilor locali. Prin mandat imperativ se înțelege actul care stabilește un raport de drept între mandatar și mandanți, în virtutea căruia primul sc atlă în dependență față de aceștia. Starea de dependență implică revocarea alesului care nu se conformează angajamentelor pe care le-a contractat. Revocarea apare astfel, legată de mandatul imperativ, deoarece, în mod obligatoriu, trebuie să apară culpa reprezentantului în exercitarea mandatului său și, ca urmare, încălcarea, ca pentru orice culpă, a unor criterii de referință. Aceste criterii trebuie să fie prealabile revocării, ele constituind însăși rațiunea sa, cu alte cuvinte, ele au valoarea unor directive obligatorii.

2.4.4. Conținutul mandatului de ales local al primarului

Conținutul mandatului aleșilor locali reprezintă ansamblul drepturilor și îndatoririlor care le revin aleșilor locali pe întreaga durată a mandatului lor[100, p. 254]. Acestea se regăsesc cuprinse în Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, în Legea nr. 215/2001, republicată, dar și în alte acte normative. Drepturile primarului, ca ales local, sunt drepturi prin intermediul cărora se realizează mandatul pentru care a fost ales. Aceste drepturi sunt denumite în literatura de specialitate drepturi politice și, respectiv, drepturi patrimoniale.

Categoria drepturilor politice care revin primarului se referă la:

– dreptul la inițiativă în promovarea proiectelor actelor administrative;

– dreptul de acces la orice informație de interes public;

– dreptul de participare la ședințele consiliului local și la ședințele în comisiile de specialitate ale consiliului local:

– dreptul de a adresa întrebări și interpelări șefilor de compartimente clin aparatul de specialitate;

– libertatea de exprimare și dreptul de a se asocia.

Cea de-a doua categorie, constituită din drepturile patrimoniale, cuprinde:

– plata unei indemnizații lunare;

– decontarea cheltuielilor pe care le efectuează în îndeplinirea mandatului, în condițiile legii (art. 35 din Legea nr. 393/2004 );

– suspendarea contactului de muncă sau a actului de numire pe timpul exercitării mandatului;

– cumularea drepturilor bănești cuvenite cu pensia sau alte venituri (art. 36 din Legea nr. 393/2004; Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice);

– concedii de odihnă, concedii de boală, concedii plătite în cazul unor evenimente familiale deosebite [art. 38 alin. (1) din Legea nr. 393/2004];

– recunoașterea vechimii în muncă și în specialitate pe toată durata exercitării mandatului de primar;

– pașaport de serviciu;

– plata cursurilor de pregătire și perfecționare, organizate de instituții specializate, în decursul mandatului.

Corelativ cu drepturile primarului sunt îndatoririle, în calitatea acestuia de reprezentant al colectivității locale, în exercitarea funcțiilor care îi revin. Astfel, primarul este obligat:

– să-și exercite funcția cu bună-credință și fidelitate față de colectivitatea care l-a ales;

– să respecte Constituția și legile țării;

– să se supună regulilor de curtoazie și disciplină și să nu folosească în cuvântul său sau în relațiile cu cetățenii expresii injurioase, ofensatoare ori calomnioase (art. 46 din Legea nr. 393/2004). De asemenea, primarul este obligat la probitate și discreție profesională, să dea dovadă de cinste și corectitudine, fiindu-i interzis să ceară, pentru sine sau pentru altul, bani, foloase materiale sau alte avantaje. El trebuie să aducă la cunoștința cetățenilor toate faptele și actele administrative ce interesează colectivitatea locală.

2.4.5. Protecția mandatului de ales local

Pornind de la faptul că primarul este în slujba colectivității locale, este necesar să fie protejat împotriva unor eventuale și variate presiuni asupra sa, astfel încât acesta să-și exercite independent mandatul. Astfel, pentru asigurarea liberului exercițiu al mandatului de ales local, pe parcursul căruia îndeplinește o funcție de autoritate publică, primarul beneficiază de dispozițiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcție ce implică exercițiul autorității de stat.

Măsurile de reținere sau trimitere în judecată penală sau contravențională a aleșilor locali, precum și faptele care au determinat luarea acestor măsuri trebuie aduse la cunoștința autorităților publice din care fac parte și, respectiv, a prefectului, în termen de cel mult 24 de ore.

Primarul beneficiază de libertate de opinie și de acțiune garantată în exercitarea mandatului său, și, ca atare, nu poate fi tras la răspundere pentru voturile sau opiniile exprimate.

Prin măsurile legale se pune în evidență protecția aleșilor locali față de unele eventuale abuzuri sau presiuni ce s-ar putea exercita asupra lor, conferindu-le, în același timp, libertatea și siguranța exercițiului mandatului. De asemenea, aleșii locali sunt protejați în exercitarea funcțiilor lor și față de o urmărire represivă și abuzivă în cazul unor cercetări penale sau contravenționale. În acest sens, reținerea, arestarea sau trimiterea in judecata penală ori contravențională a aleșilor locali, precum și faptele săvârșite care cm determinat luarea măsurilor, se aduc la cunoștință atât autorității administrației publice din care fac parte, cât și prefectului, în termen de cel mult 24 de ore, de către organele care au dispus măsurile respective.

În legătură cu reținerea sau trimiterea în judecată a aleșilor locali, se impune să subliniem faptul că protecția nu înlătură răspunderea și nici nu întârzie momentul urmăririi penale sau judecătorești, așa cum se întâmplă în cazul parlamentarilor, deoarece aducerea la cunoștința autorității publice locale este numai pur formală și nu presupune „ inviolabilitatea" aleșilor locali.

Legiuitorul a avut în vedere ca de protecția juridică acordată aleșilor locali să beneficieze și membrii familiei – soț, soție și copii, dar aceasta numai în cazul în care agresiunea împotriva acestora urmărește nemijlocit exercitarea de presiuni asupra alesului local în legătură cu exercitarea mandatului său. De asemenea, protecția mandatului aleșilor locali se realizează și prin intermediul registrelor de interese, considerate mijloace juridice prin care legea conferă o anumită protecție juridică, în sensul delimitării conflictului de interese, adică a acelei situații în care persoana ce exercită o funcție de demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială care ar influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative. Din prevederile Legii nr. 161/2003 reies și principiile ce stau, în general, la baza prevenirii oricărui conflict de interese: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public.

2.4.6. Clasificarea atribuțiilor primarului

Legiuitorul a urmărit ca prin Legea nr. 286/2006 să consolideze statutul primarului în raporturile sale cu consiliul local, lucru realizat și prin preluarea unor atribuții de la consiliul local și transferarea lor către primari.Primarul îndeplinește mai multe atribuții, prevăzute de ari. 68 din Legea nr. 215/2001, care, anterior adoptării Legii nr. 286/2006 erau numai enunțate, ceea ce a determinat doctrina să le grupeze pe mai multe categorii.

I. După calitatea în care acționează primarul, rezultă două grupe de atribuții:

• atribuții pe care primarul le exercită în calitate de reprezentant al statului, în condițiile legii;

• atribuții pe care primarul le exercită ca ales local.

II. În funcție de posibilitatea delegării lor, atribuțiile primarului pot fi : atribuții exclusive ale primarului, adică atribuții ce nu pot fi delegate; atribuții ale primarului ce pot fi delegate. Atribuțiile exclusive ale primarului, în funcție de conținutul lor, se pot împărți în: atribuții privind legalitatea, ordinea publică și viața în localitate; atribuții în raporturile cu consiliul local; alte atribuții.

III. În funcție de efectele pe care le produc, există: atribuții concretizate în realizarea de acte preparatorii; atribuții de coordonare și de control; atribuții îndeplinite în calitatea sa de autoritate publică.

IV. În funcție de natura activității, se evidențiază mai multe tipuri: atribuții cu privire la respectarea întregii legislații românești, în primul rând a Constituției; atribuții în domeniul economic și financiar; atribuții în domeniul social, edilitar, cultural și științific; atribuții privind serviciile publice locale; atribuții privind consultarea populației prin referendum asupra problemelor de interes deosebit pe plan local; atribuții privind emiterea de avize, acorduri și autorizații prevăzute de lege; alte atribuții prevăzute de lege sau încredințate de consiliul local.

V. După conținutul lor, rezultă mai multe grupe, și anume: atribuții în domeniul economico-financiar și urbanistic; atribuții în domeniul social, cultural, sanitar și al ordinii publice; o atribuții de execuție și administrativ-organizatorice; alte atribuții prevăzute de lege sau de alte acte normative, precum și însărcinările date de consiliul local.

În prezent, după adoptarea Legii nr. 286/2006, prima clasificare rămâne valabilă, iar clasificarea atribuțiilor primarului după conținutul lor este făcută chiar în lege.

a. Atribuțiile primarului ca reprezentant al statului

În consonanță cu reglementările din țările Uniunii Europene, Legea nr. 215/2001 a înțeles să precizeze că unele atribuții ale primarului vizează calitatea acestuia de reprezentant al statului.

Primarul realizează o corelare a intereselor comunității locale cu cele ale statului în general, în vederea dezvoltării armonioase a comunităților, ca părți componente ale statului național, unitar și indivizibil român. Astfel, semnul distinctiv al primarului este o eșarfa în culorile drapelului național al României, pe care este obligat să o poarte la solemnități, recepții, ceremonii publice și la celebrarea căsătoriilor. Modelul eșarfei este stabilit prin hotărâre a Guvernului.

Legiuitorul, în mod distinct, a considerat să stabilească primarului atribuții de interes general pentru stat și societate.

Atribuțiile pe care primarul le exercită în calitate de reprezentant cd statului sunt stipulate în art. 63 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, republicată, și anume: atribuții de ofițer de stare civilă; atribuții de autoritate tutelară; atribuții prin care asigură funcționarea serviciilor publice locale de profil; atribuții privind organizarea și desfășurarea alegerilor; atribuții referitoare la organizarea și desfășurarea referendumului; atribuții privind organizarea recensământului; atribuții privind luarea măsurilor de protecție civilă; alte atribuții stabilite prin lege.

b. Atribuțiile pe care primarul le exercită ca ales local.

Atribuțiile pe care primarul le exercită ca ales local reflectă trăsătura dominantă ce-1 caracterizează, aceea de autoritate a administrației publice prin care se realizează autonomia locală. Aceste atribuții sunt numeroase, fiind prevăzute de art. 63 alin. (3)-(5) din Legea nr. 215/2001, republicată. După conținutul lor, legea clasifică ea însăși atribuțiile primarului ca ales local în patru categorii: atribuții referitoare la relația cu consiliul local [art. 63 alin. (1) lit. b)]; atribuții referitoare la bugetul local [(art. 63 alin. (1) lit. c)]; atribuții privind serviciile publice asigurate cetățenilor [art. 63 alin. (1) lit. d)]; alte atribuții stabilite prin lege [art. 63 alin. (1) lit. e)].

Primarul este abilitat să conducă toate serviciile locale organizate de consiliul local, atât pentru rezolvarea problemelor de interes local, cât și a celor de interes general. Aceste servicii se deosebesc de cele autonome prin faptul că nu dispun de conducere proprie, de buget propriu și nu au autonomie organizatorică, funcțională și gestionară în raport cu consiliul local. Conducerea serviciilor publice locale presupune din partea primarului o preocupare intensă și constantă pentru diagnozarea și prognozarea activității lor, precum și un control riguros al modului cum se îndeplinesc atribuțiile serviciilor de către personalul acestora. Numirea și eliberarea din funcție a personalului din subordine, respectiv a funcționarilor publici ce compun aparatul de specialitate se realizează de către primar.

2.5. Concluzii

Аϲtеlе аdmіnіstrаțіеі publіϲе аu ϲаrаϲtеr dе gеnеrаlіtаtе mаі rеstrâns, ϲum sunt dе еxеmplu, ordіnеlе șі іnstruϲțіunіlе mіnіstеrеlor ϲаrе rеglеmеntеаză doаr într-un sіngur domеnіu sаu rаmură dе аϲtіvіtаtе.

În ϲonϲluzіе sе ϲonstаtă ϲă bună funϲțіonаrе а аdmіnіstrаțіеі publіϲе șі а sеrvіϲііlor publіϲе а dеvеnіt un аspеϲt dе lіnіștе, țіnând ϲont dе mеrsul dеfеϲtuos lа sеrvіϲііlе publіϲе dаtorаt ϲrіzеlor polіtіϲе șі rеvoltеlor populаrе.

Sϲopul dеϲіzіеі еstе rеаlіzаrеа voіnțеі stаtаlе, prіn orgаnіzаrеа еxеϲutărіі șі еxеϲutаrеа în ϲonϲrеt а lеgіі Dеϲіzіа аdmіnіstrаtіvă nu ϲonstіtuіе un sϲop în sіnе. Еа dеvіnе rеаlіtаtе numаі dаϲă еstе еxеϲutаtă.

Conform lіtеrаturіі dе spеϲіаlіtаtе orіϲе sеrvіϲіu publіϲ аrе lа bаză dеϲіzіа mаnаgеrіаlă spеϲіfіϲă unеі іnstіtuțіі șі еxіstеnțа unuі ϲаdru jurіdіϲ ϲorеspunzător.

În ϲonϲluzіе nu orіϲе аϲtіvіtаtе dеstіnаtă іntеrеsuluі publіϲ еstе un іntеrеs publіϲ șі doаr аϲtіvіtățіlе nеϲеsаrе sаtіsfаϲеrіі nеvoіlor soϲіаlе аprеϲіаtе dе putеrеа polіtіϲă ϲа fііnd dе іntеrеs publіϲ. Аϲtul jurіdіϲ еstе o аtіtudіnе dе dorіnță dеϲlаrаtă а pеrsoаnеі fіzіϲе sаu jurіdіϲе, făϲută іndіvіduаl sаu ϲolеϲtіv, rеspеϲtând ordіnеа publіϲă șі bunеlе obіϲеіurі, pеntru а produϲе în vііtor unеlе еfеϲtе jurіdіϲе, іаr rеаlіzаrеа аϲеstorа sе аsіgură prіn forțа dе prеsіunе а stаtuluі.

În ϲonϲluzіе аϲtul jurіdіϲ unіlаtеrаl еstе іdеntіfіϲаt ϲа un аϲt dе аutorіtаtе, în unеlе ϲаzurі dе drеpt ϲonstіtuțіonаl sаu dе drеpt аdmіnіstrаtіv. În lіtеrаturа jurіdіϲă tеrmеnul dе аϲt аdmіnіstrаtіv s-а dеnumіt ϲа аϲt unіlаtеrаl, rеprеzеntând еxprеsіа аϲțіunіlor dе voіnță а unuі sіngur subіеϲt spеϲіfіϲ rаportuluі jurіdіϲ. În lіtеrаturа dе spеϲіаlіtаtе dіn domеnіul аnаlіzаt, nu sе іdеntіfіϲă o unаnіmіtаtе dе părеrі rеfеrіtoаrе lа numărul, dеnumіrеа șі ϲontеxtul trăsăturі lor аϲtuluі аdmіnіstrаtіv.

Іnstіtuțіа prіmаruluі, prіvіtă ϲа еxprеsіе а еxіstеnțеі șі аplіϲărіі prіnϲіpіuluі аutonomіеі loϲаlе, а oϲupаt șі oϲupă în ϲontіnuаrе un rol ϲеntrаl lа nіvеlul sіstеmuluі аdmіnіstrаțіеі publіϲе loϲаlе. Prіn urmаrе funϲțіа dе prіmаr ϲonstіtuіе o funϲțіе trаdіțіonаlă în аdmіnіstrаțіа publіϲă loϲаlă, nu numаі dіn Еuropа, dаr șі dіn аltе ϲontіnеntе, ϲum аr fі Аmеrіϲа, undе а pătruns іnfluеnțа еuropеаnă. Prіmаrul еstе аlеs dе ϲеtățеnі ϲu drеpt dе vot dіn unіtаtеа аdmіnіstrаtіv – tеrіtorіаlă rеspеϲtіvă, еl prеsupunе аutorіtаtеа еxеϲutіvă, ϲu аtrіbuțіі dе orgаnіzаrе а rеаlіzărіі șі еxеϲutаrеа în ϲonϲrеt а lеgіlor, hotărârіlor dе guvеrn, dаr șі а hotărârіlor ϲonsіlіuluі loϲаl.

3. RAPORTURILE DINTRE PRIMAR – COLECTIVITATE LOCALĂ ȘI ALTE AUTORITĂȚI ALE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

3.1. Primarul – reprezentant al intereselor colectivităților locale în cadrul structurilor asociative ale autorităților locale din România

Integrarea României în structurile europene a determinat, cu prioritate, existența unor asociații puternice, reprezentative ale autorităților locale clin România, atât la nivelul județelor, municipiilor, orașelor și comunelor, cât și a unui reprezentant la nivel național. Rolul și importanța structurilor asociative sunt dependente de statutul juridic al autorităților locale, al primarilor în special, în cadrul structurii statale și de concepția națională privind autonomia locală. Articolul 3 din Carta europeană a autonomiei locale definește autonomia locală astfel: „…dreptul și capacitatea efectivă ale autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesul populației locale, o parte importantă a treburilor publice ". Acest drept va fi exercitat de către consilii sau congrese alcătuite din membrii aleși liber, dintr-un eșantion secret, pe baza votului direct, egal, universal și care să aibă în subordine organe executive.

Autoritățile administrației publice au înființat asociații neguvernamentale, apolitice, fară scop lucrativ, ca persoane juridice de drept privat, constituite în vederea sprijinirii dezvoltării socio-economice a comunităților pe care le reprezintă și a eliminării discrepanțelor existente în dezvoltarea regională și interregională:

• Asociația Municipiilor din România (A.M.R.);

• Asociația Orașelor din România (A.O.R.);

• Asociația Comunelor din România (A.Co.R.).

Dezvoltarea structurilor asociative demonstrează convingerea autorităților locale că relațiile de colaborare și cooperare sunt esențiale în consolidarea autonomiei locale. Pentru a da greutate acestor structuri asociative și a oferi încă un mijloc de protecție autonomiei autorităților locale, legiuitorul român a inclus în cuprinsul dispozițiilor Legii administrației publice locale, obligația autorităților administrației publice centrale de a consulta aceste structuri asociative în toate problemele care le privesc în mod direct, înainte de adoptarea oricărei decizii.

Aceste structuri asociative ale autorităților locale au înființat, la 14 iunie 2001, Federația Autorităților Locale din România (F.A.L.R.). Rolul acestei federații este de a coordona eforturile asociațiilor membre în implementarea mai eficientă a activităților înfăptuite, care nu sunt eficiente dacă sunt realizate separat de fiecare structură asociativă în parte. Astfel, obiectivele F.A.L.R. nu diferă de cele ale asociațiilor membre, dar reprezintă un consens și o voce distinctă a administrației locale în dialogul purtat cu autoritățile centrale și cu Parlamentul.

Această Federație are un rol major pentru ca reprezentarea, intensificarea și dezvoltarea autonomiei locale să reprezinte o componentă semnificativă a construirii unei regiuni de sud-est a Uniunii Europene, stabilă, echilibrată și liniștită, bazată pe principiile democrației și descentralizării, în care voința administrativă a colectivităților locale este pusă în practică de către primari.

F.A.L.R. îi revin două roluri principale:

1) să reprezinte interesele autorităților locale, în contextul sistemului politic național existent. Această responsabilitate, deosebit de importantă pentru flecare membru, va influența întregul sistem al administrației publice;

2) să furnizeze servicii și asistență profesională autorităților locale, inclusiv asociațiilor membre. Aceste servicii vor urmări îmbunătățirea relațiilor profesionale și accelerarea schimburilor de informații între autoritățile locale.

Organele de conducere și de control ale F.A.L.R. sunt adunarea generală, consiliul director și comisia de cenzori. Adunarea generală este organul de conducere alcătuit din totalitatea reprezentanților asociațiilor membre ale FALR, desemnați cum urmează:

– câte trei reprezentanți din fiecare județ, câte unul desemnat de conducerea fiecărei asociații;

– reprezentantul municipiului București, desemnat de conducerea A.M.R.;

– câte un reprezentant al fiecărui sector al municipiului București, desemnat de conducerea A.M.R.

Consiliul director este alcătuit din 15 membri, câte 5 reprezentanți desemnați de fiecare dintre asociații pentru un mandat de 4 ani, având următoarea structură: președinte; președinte executiv; prim-vicepreședinte; 3 vicepreședinți, câte unul desemnat de fiecare asociație; 9 membri, câte 3 de la fiecare asociație.

Cele trei asociații sunt constituite din primari de municipii, orașe, respectiv comune, ori din reprezentanții acestora. Activitatea asociațiilor vizează apărarea drepturilor aleșilor locali și ale celorlalte categorii de personal din administrația publică locală, inclusiv ale cclor din instituțiile/serviciile publice de interes local, drepturi ce decurg din statutul aleșilor locali, statutele funcționarilor publici, legislația muncii, contractele colective de muncă și contractele individuale de muncă, precum și din acordurile privind raporturile de serviciu ale funcționarilor publici, în fața instanțelor judecătorești, organelor de jurisdicție, a altor instituții sau autorități publice, prin apărători proprii sau aleși.

Asociația Municipiilor din România (A.M.R.) este persoană juridică de drept privat și de utilitate publică, fară scop patrimonial, neguvernamentală și apolitică, constituită în vederea promovării și protejării intereselor comune ale colectivităților locale, reprezentate de primari sau de o persoană împuternicită de aceștia, pentru soluționarea și gestionarea nevoilor publice în numele și pentru interesul acestor colectivități.

Această Asociație are și un birou de reprezentare la Bruxelles, căruia îi revine misiunea de a asigura dialogul cu instituțiile Uniunii Europene, în vederea promovării interesului general al A.M.R. în procesul elaborării, transpunerii și aplicării politicilor europene. Prin acțiunile sale, A.M.R. contribuie la realizarea autonomiei locale reale, în concordanță cu principiile prevăzute de Constituția României și Carta europeană a autonomiei locale pentru rezolvarea treburilor publice în interesul cetățenilor, precum și pentru asigurarea participării acestora la luarea deciziilor care privesc comunitățile locale.

Asociația Orașelor din România (A.O.R.) a fost înființată în 1994, ca persoană juridică de drept privat și de utilitate publică, fară scop patrimonial, neguvernamentală și apolitică având drept obiective generale:

a) participarea activă la îmbunătățirea cadrului legislativ, în conformitate cu Constituția României și Carta europeană a autonomiei locale, care vizează interesele colectivităților locale, inclusiv prin realizarea unui parteneriat cu administrația publică centrală;

b) consolidarea poziției A.O.R. ca partener de dialog cu Guvernul și Parlamentul României pentru susținerea intereselor autorităților locale. A.O.R. are ca organ suprem de conducere Adunarea generală, alcătuită din totalitatea asociațiilor, aceasta întrunindu-se în sesiuni ordinare o dată pe an. Organul executiv de conducere al A.O.R. este Consiliul director, format din 13 membri aleși de Adunarea generală, astfel încât să se asigure, pe cât posibil, reprezentarea întregului teritoriu național pe regiuni de dezvoltare.

Obiectivul cel mai important al Asociației este urmărirea agendei legislative a Guvernului pentru administrația publică locală și alte domenii conexe, ca urmare a accelerării reformei în administrație și a apărării intereselor orașelor membre A.O.R. Asociația Comunelor din România (A.Co.R.) a fost înființată în septembrie 1997 și s-a constituit pe termen nelimitat. Este deschisă către orice entitate care, prin ceea ce face, poate aduce un plus pentru comunele din România, sub condiția menținerii autonomiei și independenței în acțiunile întreprinse de A.Co.R., de structurile sale teritoriale și de membrii săi. Cele trei structuri asociative, prin intermediul F.A.L.R., au misiunea de a reprezenta sistemul autorităților locale la nivel național în relația cu mecanismele politice și ale administrației centrale și de a asigura asistența în domeniul creșterii calității propriei activități pentru toate categoriile de instituții ale administrației publice locale. Astfel, F.A.L.R. a devenit un militant pentru modernizarea și eficientizarea legislației ce reglementează activitatea administrației publice locale.

Obiectivele F.A.L.R. sunt:

– participarea activă și eficientă la procesul de modernizare și descentralizare a administrației publice din România;

– îmbunătățirea cadrului legislativ în conformitate cu Carta europeană a autonomiei locale și altor norme internaționale care vizează interesele colectivităților locale;

– consolidarea parteneriatului cu administrația publică centrală;

– reprezentarea unitară a intereselor comune ale colectivităților locale în raporturile cu administrația publică centrală, organizații neguvernamentale și terți, pe plan intern și internațional;

– armonizarea intereselor asociațiilor membre în vederea dezvoltării economico – sociale echilibrate a colectivităților locale;

– promovarea unor forme de colaborare și întrajutorare reciprocă a colectivităților locale în domeniile economic, financiar, social, cultural și instituțional;

– crearea și întreținerea unui sistem informațional integrat, precum și a unor corpuri de specialiști capabili să analizeze și să ofere soluții pentru rezolvarea problemelor colectivităților locale;

– participarea, împreună cu alte structuri ale societății civile, la realizarea de sarcini de interes comun, specifice colectivităților locale;

– cooperarea, în condițiile prevăzute de lege, cu autoritățile administrației publice locale ale altor state.

Pentru realizarea scopului și a obiectivelor, cele trei asociații formate din primari, în calitate de reprezentanți ai colectivităților locale folosesc o serie de forme și mijloace precum:

– organizarea de întruniri, conferințe de presă, dezbateri, mese rotunde, ateliere de lucru în cadrul cărora se pot prezenta declarații, comunicate sau memorii;

– organizarea de sesiuni de comunicări pentru prezentarea lucrărilor cu caracter științific;

– înființarea de instituții de specialitate, birouri și filiale; o adoptarea de hotărâri, decizii, recomandări; o inițierea de activități de lobby în condițiile legii pentru promovarea intereselor autorităților publice și colectivităților locale pe care le reprezintă;

– organizarea unor întâlniri cu reprezentanții societății civile, ai comitetelor cetățenești sau alte structuri asociative de reprezentare a societății civile, în cadrul cărora să fie reglementate formele de participare democratică, politicile de informare, consultare și participare a cetățenilor la rezolvarea problemelor generale ale comunităților locale;

– organizarea și asigurarea unor consultanțe de specialitate în domeniul strategiei și informatizării pentru administrațiile locale. De precizat este faptul că, datorită rolului activ, unii dintre primari, membri ai Federației, pot avea atât calitatea de președinte al Asociației Municipiilor din România, cât și de președinte al Federației Autorităților Locale din România.

3.2.Considerații privind tipologia raporturilor primarului cu alte autorități ale administrației publice locale

Transformarea și reașezarea instituțiilor administrației locale pe baza principiilor moderne, reformatoare, a determinat un nou sistem de raporturi între autoritățile locale și celelalte structuri existente, în scopul realizării interesului public. O colectivitate umană aflată pe un anumit nivel de dezvoltare și de coeziune nu poate trăi decât dispunând de o administrație care are ca obiectiv general satisfacerea nevoilor și intereselor membrilor săi.

În contextul legislativ actual, în procesul de realizare a dreptului, participarea autorităților administrației publice locale, a celor ale administrației publice centrale, ca și a celorlalte autorități publice, se realizează în raport cu competențele stabilite de Constituție și de legile de organizare ale fiecărei autorități în parte. Investite cu competență, unele dintre autoritățile administrației publice locale (primarii) participă la aceste procese ca purtătoare ale autorității statale într-un domeniu sau altul, dar și în numele colectivităților locale pe care le reprezintă. Alteori, autoritățile administrației publice locale, așa cum este cazul consiliului local sau consiliului județean, sunt purtătoare indirecte ale autorității statului.

Raportul juridic, în general, este o relație socială, aflată sub incidența unei norme de drept. În virtutea principiului autonomiei locale, dar și a principiilor descentralizării și deconcentrării serviciilor publice, care fundamentează sistemul administrației publice locale, preponderente în sfera administrației publice sunt raporturile juridice de colaborare.

În cadrul raporturilor de colaborare, primarul este subiect purtător al autorității publice, colaborând de pe o poziție egală cu consiliul local, viceprimarul, secretarul unității administrativ- teritoriale, administratorul public, consiliului județean și președintele acestuia, prefectul, serviciile publice deconcentrate, Guvernul, autoritatea judecătorească, autoritățile de control financiar – Curtea de Conturi, în spiritul dispozițiilor legale, iar nașterea acestor raporturi de colaborare și cooperare reciprocă în realizarea intereselor locale este determinată de manifestarea voinței ambelor subiecte de drept.

O altă categorie de raporturi în care se regăsește primarul o reprezintă raporturile de coordonare. Raporturile de drept administrativ în care unul dintre subiecte acționează pe baza autorității ierarhice, având dreptul de a conduce, controla și uneori, chiar de a sancționa, subiectul pasiv, subordonat sunt raporturile de subordonare.

Raporturile de tutelă administrativă se particularizează prin mai multe trăsături specifice, întrucât tutela reprezintă o limită impusă autorităților administrative locale, în vederea salvgardării legalității și apărării interesului public. Tutela administrativă reprezintă controlul exercitat de către anumite organe ale administrației publice centrale asupra autorităților administrative descentralizate, în cazurile prevăzute expres de lege.

Răspunderea primarului în raport cu consiliul local nu este juridică și nici politică. Legiuitorul a dorit să sublinieze existența unei relații specifice între autoritatea deliberativă (consiliul local) și cea executivă (primarul). Primarul este cel îndrituit de legea organică cu convocarea consilierilor locali la ședințe ordinare, lunar, dar și în ședințe extraordinare, atât la cererea primarului, dar și a cel puțin unei treimi din numărul membrilor consiliului.

Primarul este cel care propune consiliului local spre desemnare, reprezentantul unității administrativ-teritoriale în consiliul de administrație al asociațiilor de dezvoltare intercomunitară. Acest drept al primarului nu este unul exclusiv, consilierii locali putând la rândul lor să facă propuneri în acest sens.

Putem concluziona că între primar și consiliul local există raporturi de colaborare și cooperare reciprocă, raporturi de coordonare, dar și raporturi de participare în care acționează exerci- tându-și atribuțiile în vederea aplicării legii. Un element de noutate este faptul că viceprimarul este considerat înlocuitorul de drept al primarului, în acest fel urmărindu-se consolidarea statutului viceprimarului și responsabilizarea acestuia în exercitarea funcției.

Un prim aspect al raporturilor dintre primar și secretar este legat de statutul acestora.

În privința relației primarului cu secretarul unității administrativ-teritoriale, deși nu există prevederi legale exprese în acest sens, practic aceasta debutează încă înainte de validarea mandatului primarului.

Cu alte cuvinte, se poate spune că secretarul unității administrativ-teritoriale este persoana care îi deschide ușile în primărie primarului ales, încă înainte de debutul relației de colaborare. În România, instituția administratorului public a reprezentat o noutate introdusă de Legea nr. 286/2006 de modificare și completare a Legii nr. 215/2001, în scopul profesionalizării administrației locale, prin eficientizarea serviciilor oferite cetățenilor. Denumirea sub care această funcție apare menționată în legislația de specialitate este de city manager sau administrator public.

În concluzie, putem afirma că administratorul public reprezintă o inovație în administrația publică locală din țara noastră, care însă depinde întru – totul de primar, respectiv de președintele consiliului județean. Primarii și președinții consiliilor județene sunt ordonatori principali de credite, calitate în care analizează modul de utilizare a creditelor bugetare aprobate prin bugetele locale și prin bugetele instituțiilor publice, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite și aprobă efectuarea cheltuielilor clin bugetele proprii, cu respectarea dispozițiilor legale. Primarul exercită, în această calitate, potrivit legii organice, atribuțiile de ofițer de stare civilă și de autoritate tutelară și asigură funcționarea serviciilor publice de profil, atribuții privind organizarea sau desfășurarea alegerilor, referendumului și a recensământului, precum și a altor atribuții stabilite de lege.

În privința raporturilor care se stabilesc între primar și serviciile publice deconcentrate, tipologia acestora rezultă clin chiar conținutul art. 63 alin. (6), în care se menționează că pentru exercitarea corespunzătoare a atribuțiilor sale, primarul colaborează cu serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației centrale din unitățile administrativ-teritoriale, precum și cu consiliul județean.

3.3. Νormе еuropеnе се rеglеmеntеаză dеmoсrаțіа pаrtісіpаtіvă

Datorită faptului că administrația publică, ca activitate, se realizează printr-o multitudine de forme organizatorice care grupează categorii întregi de oameni, sistemul administrației publice este un sistem de organizare socială bazat pe relații care există între acești oameni în realizarea unei activități specifice. Voința administrativă a colectivităților locale se formează în consiliile locale alese de acestea, ca organisme colegiale cu activitate discontinuă, și este pusă în practică de către primari, ca autorități executive ale administrației publice locale prin care se realizează autonomia locală în comune (municipii).

Atribuțiile primarului, ca autoritate executivă a administrației publice locale, sunt, ca de altfel, și atribuțiile oricărei autorități publice din sfera oricărei puteri, acele abilitări și îndrituiri cu care legea învestește autoritatea pentru a-și îndeplini rolul pentru care a fost creată. Tocmai de aceea, drepturile autorității respective apar în același timp și ca obligații, iar titularul lor nu le deține în nume propriu, ci în numele colectivității care 1-a desemnat în funcție.

Primarul nu deține și nu exercită drepturile și obligațiile în nume propriu, ci în numele colectivității care 1-a ales/desemnat, prin vot liber exprimat, și al statului care 1-a abilitat și i-a recunoscut aceste drepturi și obligații ca fiind de interes public, atât pentru colectivitatea respectivă, cât și pentru stat. Ca totalitate de drepturi și obligații, competența primarului cuprinde atribuțiile cu care este învestit în calitatea sa de autoritate administrativă autonomă cu caracter executiv, ceea cc, din punct de vedere juridic, trebuie privit ca aptitudinea legală de a realiza activitatea executivă, o aptitudine generală, teritorială și pentru întregul mandat pentru care a fost ales.

Distingem pentru autoritatea administrativă autonomă executivă, care este primarul, trăsături caracteristice administrației publice locale, constând în general în caracterul legal și obligatoriu al competenței, în dreptul autorității executive de a-și exercita nestingherit atribuțiile recunoscute de lege, ca și răspunderea cu privire la modul cum își exercită aceste atribuții. O altă caracteristică constă în dreptul primarului de a exercita personal atribuțiile ce-i revin ca autoritate administrativă autonomă executivă. El poate să delege vice- primarului sau altei persoane atribuțiile stabilite expres și limitativ de lege.

Noțiunea de drepturi și obligații din conținutul atribuțiilor primarului din diferite state ale Uniunii Europene are o structură proprie, caracteristică naturii sale de autoritate executivă a administrației publice locale, calitate în care acționează în sfera relațiilor sociale reglementate de dreptul colectivităților locale. Decelarea atribuțiilor primarului evidențiază aspectul dihotomic al acestora, pe de o parte având atribuții al căror exercițiu rezolvă treburile de interes local ale comunei (municipalității), pe de altă parte având atribuții pentru realizarea intereselor generale ale statului.

Din analiza actelor normative care reglementează rolul și atribuțiile primarului în diferite state, rezultă că atribuțiile primarului se exercită în mod legal și produc efecte juridice numai în limitele comunei (municipalității) unde a fost ales, în cadrul competenței sale materiale și teritoriale. Ca atare, primarul nu poate depăși sfera atribuțiilor sale prevăzute de lege sau stabilite de autoritatea locală deliberativă, întrucât aceasta ar atrage sancțiunea anulării actelor sau măsurilor luate, ori chiar suspendarea sau demiterea sa din funcție. De subliniat este că în toate țările supuse analizei, atribuțiile ce i-au fost conferite primarului se exercită personal numai de către acesta, în calitatea sa de autoritate administrativă executivă, delegarea acestor atribuții putându-se realiza numai în condițiile prevăzute de lege.

Primarul realizează o corelare a intereselor comunității locale cu cele ale statului în general, în vederea dezvoltării armonioase a comunităților, ca părți componente ale statului, indiferent de forma sa (unitar, federal).

Formulele de desemnare și de compunere a autorităților executive sunt mult mai variate. O primă delimitare există între executivul colegial și executivul personalizat. O a doua delimitare permite să se distingă între executivul desemnat în întregime de adunarea locală și cel numit, cel puțin parțial, de Guvern.

Tradiția alegerii primarului de către Consiliul municipal, pentru durata mandatului acestuia s-a păstrat în Austria, Franța, Irlanda, Marea Britanie, Spania. În general, este vorba despre cel aflat primul pe lista câștigătoare în alegeri, aspect ce conferă alegerii sale caracterul unei alegeri indirecte.

În state ca Bulgaria, Germania, Grecia, Italia, România, alegerea primarului se face prin vot direct de către cetățeni. În schimb, mai poate ti întâlnită și formula numirii primarului de către Rege în Belgia, de către Marele Duce în Luxemburg și de către Guvern în Olanda.

O serie de diferențe apar și în privința duratei mandatului de primar. Acesta variază între 1 an și 12 ani, astfel: 1 an în Irlanda și Marea Britanie; 4 ani în Bulgaria, Grecia, România, Spania; 5 ani în Italia; 6 ani în Franța și Olanda; 6-12 ani în Germania (regiunea Schleswig-Holstein) 8 ani în Germania (Landurile din Sud).

Adjuncții primarului sunt în egală măsură aleși (indirect de către cetățeni), dar primarul este liber să decidă cu privire la atribuțiile pe care dorește să Ie delege acestora. Denumirea de adjuncți poate fi întâlnită în Danemarca, Franța, Olanda, Luxemburg, însă în Germania (în unele Land-uri), Grecia și România este utilizată denumirea de viceprimari.

O situație aparte este întâlnită în statele federale (Germania, Austria), în care formula executivului variază de la Land la Land, dar peste tot, autoritatea executivă este responsabilă de gestiunea cotidiană, putând contesta deciziile consiliului comunal dacă le apreciază ca fiind inegale. În materiile care sunt delegate comunelor de Federație sau de Landuri, primarul trebuie să respecte normele federale sau ale Landurilor și să răspundă pentru îndeplinirea sarcinilor care îi sunt delegate. În Belgia, primarul reprezintă în comună Guvernul federal, Guvernul regiunii și Guvernul comunității.

La nivelul țărilor Uniunii Europene, organizarea alegerilor locale diferă în funcție de caracteristicile teritoriale, de tradițiile administrative, de cultura politică locală, dar conține și elemente comune, legate de nevoia consolidării legitimității aleșilor locali, prin alegerea acestora prin vot universal. Cercetătorii care au studiat diversele aspecte ale legitimității au menționat existența unei legitimități divine sau tradiționale, a unei legitimități carismatice (determinată de calitățile excepționale ale liderului), dar și a unei legitimități civile sau juridice, care a apărut în societatea modernă odată cu democratismul politic și care se întemeiază pe lege, pe votul popular, pe referendum și pe acordul majorității.

În majoritatea țărilor europene preocuparea principală este legată de adaptarea funcției aleșilor locali și în special a primarului la noile realități ale exercitării puterii locale, statutul acestora fiind adoptat în mod diferit în diferite state, în raport cu realitățile socio-istorice și cu regiunile politice ale acestor state.

În aproape toate statele europene, primarul este șeful administrației comunale (municipale) și, totodată, reprezentantul statului în comună. Întreaga activitate de asigurare a respectării legii fundamentale a statului și a legilor țării îl transformă pe primar într-un agerit sui generis al statului. Există însă și alte atribuții ale primarului, care vizează implicarea acestuia în realizarea la nivel comunal a unor servicii publice de interes național, fie direct (atribuție proprie), fie împreună cu structuri specializate ale statului:

– ia măsuri pentru prevenirea și limitarea calamităților, catastrofelor, incendiilor, mobilizând populația, agenții economici și instituțiile publice comunale, care sunt obligate să execute măsurile stabilite în planurile de protecție și intervenție;

– asigură ordinea publică și liniștea locuitorilor, prin intermediul poliției, jandarmeriei, care au obligația să răspundă solicitărilor primarului, în condițiile legii;

– ia măsurile prevăzute de lege cu privire la desfășurarea adunărilor publice;

– îndeplinește funcția de ofițer de stare civilă;

– emite avizele, acordurile, autorizațiile prevăzute de legile interne;

– ia măsuri de interzicere a unor manifestări publice care contravin ordinii de drept ori atentează la ordinea și liniștea publică.

Faptul că primarul nu reprezintă numai interesele comunei sau orașului, ci și ale statului, reprezintă o consacrare expresă a dublei calități a primarului: de reprezentant al celor ce l-au ales, al colectivității locale, dar și al statului. Primarul realizează o corelare a intereselor comunității locale cu cele ale statului în general, în vederea dezvoltării armonioase a comunităților, ca părți componente ale statelor unitare sau federale. În foarte multe state, semnul distinctiv al primarului este o eșarfa în culorile drapelului național, pe care este obligat să o poarte la solemnități, recepții, ceremonii publice și la celebrarea căsătoriilor (Italia, Franța, România, Bulgaria, Ungaria, Cehia).

Primarul exercită o serie de atribuții ce interesează numai comunitatea locală, altele ce interesează atât colectivitatea locală, cât și statul, iar o a treia categorie ce interesează în cea mai largă măsură statul. Unele dintre aceste atribuții sunt expresia unei competențe legale, de exemplu, de îndeplinirea funcției de ofițer de stare civilă, iar majoritatea sunt expresia unei libertăți de apreciere, lăsată la latitudinea primarului. Deoarece unele dintre atribuțiile sale se exercită în colaborare cu consiliul local, este semnificativ ca ambele autorități publice să aibă aceeași orientare politică sau cel puțin una apropiată, acest lucru fiind în beneficiul colectivității locale. Tot sub aspectul excesului de putere de care poate da dovadă primarul, o atenție specială trebuie acordată raporturilor acestuia cu viceprimarul sau cu adjuncții săi. Refuzul primarului de a-i delega atribuții îi pune pe viceprimari/adjuncți într-o stare de inactivitate involuntară.

Când regulile de formă și competența nu sunt observate, fiecare are dreptul de a pretinde de la orice decizie care-1 privește respectarea regulilor ce prezintă garanțiile comune tuturor celor interesați. Este ceea ce Laferriere afirma: „dacă o decizie discreționară nu poate niciodată să atingă decât simple interese prin dispozițiile pe care le conține, ea poate totuși, să lezeze veritabile drepturi, prin maniera în care este prezentată."

Legat de aceste aspecte, federalismul belgian este atipic și prezintă anumite particularități:

a) caracterul disociativ, în sensul că regiunile și comunitățile lingvistice sunt unități care nu se unesc pe criterii politice; de aceea, separatismul între ele este mai accentuat, fiecare având o responsabilitate specială;

b) o triplă subordonare legislativă a cetățeanului față de legislația federală, cea a comunităților și cea a regiunilor;

c) existența unei multitudini de colectivități politice (9 colectivități): una federală, trei ale Comunităților, trei regionale și două comunitare (Comisia franceză și Comisia comună) în regiunea bilingvă Bruxelles;

d) federalismul belgian este un federalism în evoluție.

Un rol important revine și Congresului Autorităților Locale și Regionale din Europa (CPLRE), organism consultativ al Consiliului Europei, creat în 1994. În contextul actual al integrării cât mai multor state în structurile europene, o prioritate o constituie existența unor asociații puternice, reprezentative ale autorităților locale de la nivelul municipiilor, orașelor și comunelor.

Rolul și importanța structurilor asociative sunt dependente de condiția autorităților locale, a primarilor în special, în cadrul structurii statale și de concepția națională privind autonomia locală. Articolul 3 din Carta Europeană a autonomiei locale definește autonomia locală astfel: „ …dreptul și aptitudinea autorităților locale de a reglementa și conduce, în limitele legii, o parte importantă a afacerilor publice, sub directa responsabilitate a acesteia și în interesele populației locale. Acest drept va fi exercitat de către consilii sau congrese alcătuite din membri aleși liber, dintr-un eșantion secret, pe baza votului direct, egal, universal și care să aibă în subordine organe executive ".

Autoritățile administrației publice au înființat asociații neguvernamentale, apolitice, fară scop lucrativ, ca persoane juridice de drept privat, constituite pentru promovarea și protejarea unor interese comune, precum și în scopul dezvoltării socio-economice a comunităților pe care le reprezintă și a eliminării discrepanțelor existente în dezvoltarea regională și interregională. După cum aminteam, în România există Uniunea Națională a Consiliilor Județene din România, Asociația Municipiilor din România, Asociația Orașelor din România, Asociația Comunelor din România.

Dezvoltarea structurilor asociative demonstrează convingerea autorităților locale că relațiile de colaborare și cooperare sunt esențiale în dezvoltarea și respectarea autonomiei locale.

Codul european de conduită pentru integritatea politică a aleșilor locali și regionali nu este foarte detaliat și, prin urmare, permite completarea cu noi prevederi, în funcție de specificul local.

În majoritatea țărilor sunt reglementate norme de comportament cerute reprezentanților aleși locali și regionali în exercitarea mandatului lor prin legi, statute sau coduri de conduită, astfel:

1. Austria: – Legea federală privind procedurile administrative nr. 51/1991 (Codul de procedură administrativă).

2. Danemarca: – Legea din 1995 referitoare la administrarea comunelor și Regulamentul Ministerului de Interne care stabilește remunerația și indemnizația aleșilor locali.

3. Franța: – Codul general al colectivităților teritoriale; Codul electoral; Statutul aleșilor locali; Legea privind îmbunătățirea relațiilor dintre administrație și cetățeni.

4. Germania: – Codul comunelor și Codul suburbiilor pentru fiecare land în parte.

5. Grecia: – Legea nr. 2690/1999 referitoare la Codul procedurilor administrative.

6. Italia: – Legea administrație publice locale; Legea privind simplificarea procedurilor administrative și creșterea eficienței administrației publice; Legea privind accesul la documentele administrative.

7. Marea Britanic: Codul de conduită al autorităților locale.

8. Spania: Codul procedurilor administrative.

În Spania, cumulul mandatului local cu cel de membru în Congresul Deputaților sau în Senat constituie excepția. Reprezentanții aleși trebuie să respecte cu conștiinciozitate reglementările referitoare la campania electorală. În Portugalia, Franța și România există reglementări privind cheltuielile și veniturile electorale la nivel local: reprezentantul ales trebuie să respecte cu conștiinciozitate orice măsură impusă de reglementările în vigoare, care cer ca datele privind originea și cuantumul veniturilor financiare utilizate în campania electorală, precum și cuantumul cheltuielilor să fie făcute publice. Austria, Belgia, Marea Britanic, Portugalia și Malta au adoptat reglementări care stabilesc ca reprezentantul ales să-și declare interesele personale directe și indirecte, mandatele, funcțiile deținute, cât și evoluția patrimoniului, declarații care sunt făcute întotdeauna publice.

În Suedia, Norvegia, Danemarca, Finlanda și Olanda înregistrarea sau declararea intereselor financiare, economice sau de altă natură este voluntară și nu există sancțiuni specifice în aceste cazuri, ceea ce denotă o mai mare încredere a cetățeanului în persoanele care-l reprezintă și în sistemul administrației publice. Nu putem încheia această parte a lucrării iară a menționa și faptul Avocatul Poporului European (Mediatorul European) a propus încă din anul 1999 un Cod european al bunei conduite administrative având drept scop îmbunătățirea standardelor bunei administrări și a relațiilor dintre administrația europeană și cetățeni,

3.4. Administrația publică locală și cetățeanul

Apropierea administrației de cetățeanul plătitor de taxe și impozite trebuie să devină cât mai curând o realitate, nu doar un deziderat. Chiar dacă în plan normativ s-au făcut progrese în legătură cu acordarea posibilității cetățeanului de a participa la viața publică și implicarea acestuia în faza de elaborare, dar și de adoptare a diferitelor acte administrative, există în practică situații în care dispozițiile cuprinse în diferite actc normative sunt interpretate de cei aflați în fruntea administrației locale în avantajul lor și în dezavantajul cetățeanului.

Concret, Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, statuează cu valoare de principiu în art. 42 alin. (1) faptul că ședințele consiliului local sunt publice. Prin urmare, orice persoană interesată poate participa la ședința de consiliu local. Cu toate acestea, în practică s-au întâlnit situații când persoane care au dorit să asiste la ședința de consiliu local au fost determinate de primar să părăsească sala dc ședință, pe motiv că legea stabilește în cuprinsul său și faptul că la lucrările consiliului local pot asista și lua cuvântul, fără drept de vot, prefectul, președintele consiliului județean sau reprezentanții acestora, deputații și senatorii, miniștrii și ceilalți membri ai Guvernului, secretarii și subsecretarii de stat, șefii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale, în problemele ce privesc domeniile de responsabilitate a acestor servicii, precum și persoanele interesate, invitate de primar , invocându-se faptul că atâta timp cât primarul nu a invitat acele persoane la ședință, ele nu pot rămâne în sală. Constatăm astfel faptul că, chiar dacă legea administrației publice locale consacră în art. 42 alin. (1) caracterul public al ședințelor de consiliu, aceeași lege vine și restrânge norma anterioară cu valoare de principiu, precizând în art. 52 că, în afară de persoanele prevăzute expres și limitativ de lege (prefect, deputat, senator etc.) mai pot participa la ședință doar persoane interesate, invitate de primar. Ori de acest text din lege se folosesc foarte mulți edili care nu doresc ca la ședințele de consiliu să participe cetățeni sau reprezentanți ai cetățeni lor care au opinii diferite față de cele ale primarului sau ale celorlalți aleși locali.

Evident, o astfel de atitudine a primarului nu poate să conducă la o apropiere a administrației de cetățean. Participarea cetățenească pare a fi, pentru unii primari, unul dintre obstacolele care îi împiedică în exercitarea funcției lor. Se impune, prin urmare, și în relația ales – cetățean o schimbare de atitudine a primarului bazată pe deschidere și transparență, valori care trebuie să și le însușească întreaga administrație publică românească. Esența democrației o constituie participarea cetățenilor la viața publică. Aceasta înseamnă preocupare pentru problemele comunității, responsabilitate, interes pentru evenimentele sociale majore, participare politică și civică. Iar pentru a nu mai exista niciun fel de mijloc legal de blocare a accesului cetățenilor la decizia locală, de lege ferenda propunem eliminarea din textul art. 52 al Legii administrației publice locale a sintagmei „invitate de primar", astfel încât orice persoană interesată să poată participa la ședința consiliului local.

În privința diversificării formelor de responsabilizare a primarului, considerăm că raportul pe care primarul îl prezintă consiliului local trebuie să fie apoi prezentat și cetățenilor din unitatea administrativ- teritorială respectivă. În cazul unităților administrativ-teritoriale mai extinse, cum este cazul municipiilor reședință de județ, raportul primarului să fie prezentat cetățenilor, fie în cadrul unor adunări cetățenești, fie prin intermediul mijloacelor de informare în masă.

Având în vedere importanța raportului primarului și implicațiile acestuia în legătură cu buna funcționare a administrației publice locale, precum și nevoia de consolidare a democrației de proximitate, de lege ferenda propunem înăsprirea regimului sancționator aplicabil în situația neprezentării de către primar a acestui document deosebit de important sau a nerespcctării etapelor procedurale de aducere la cunoștință publică, în sensul sancționării primarului prin suspendarea mandatului acestuia până la prezentarea raportului și aducerea lui la cunoștință publică. În momentul de față, în situația în care primarul nu prezintă raportul privind starea economică, socială și de mediu a unității administrativ-teritoriale sau alte rapoarte cerute de consiliul local, poate fi sancționat de prefect cu o amendă contravențională cuprinsă între 1.000 și 5.000 lei, conform aii. 118 alin. (1) lit. d) din Legea administrației publice locale.

Prin instituționalizarea practicii prezentării publice a raportului primarului și înăsprirea regimului sancționator în situația neprezentării lui, se întărește ideea de transparență și de promovare a unei atitudini deschise a primarului față de cetățean.

Necesitatea implicării tuturor actorilor importanți ai vieții publice locale în viața comunității locale ne determină să propunem , de lege ferenda, ca la nivelul fiecărei unități administrativ-teritoriale de bază, să se constituie un consiliu de dezvoltare, organism cu rol consultativ prezidat de primar, care să reunească toți actorii importanți ai vieții publice locale și care să aibă drept scop formularea de propuneri pentru dezvoltarea economică, socială, culturală a fiecărei localități.

În vederea creșterii eficienței instituționale atât a primarului, cât și a consiliului local propunem ca funcția de președinte de ședință a consiliului local să fie îndeplinită de primar. De altfel, această soluție legislativă se regăsește și într-o propunere aflată în dezbaterea Parlamentului. Prin această schimbare se urmărește eficientizarea deliberărilor din consiliile locale și o mai bună corelare a acestora cu programele de dezvoltare locală elaborate de primar. Avându-se în vedere faptul că majoritatea proiectelor de hotărâri sunt inițiate de primar, colaborarea mai strânsă între primar și consiliu, inclusiv în ceea ce privește dezbaterea și adoptarea proiectelor de hotărâri, poate determina o creștere a eficienței și calității actului administrativ. Această modificare legislativă nu va afecta în niciun fel relația executiv-deliberativ local, ci va întări colaborarea dintre cele două autorități prin care se realizează autonomia locală în comune, orașe sau municipii. O astfel de situație o regăsim și în alte state europene dintre care amintim Olanda, Letonia, Slovacia, Slovenia, Spania.

O altă măsură care ar putea duce la o creștere a eficienței instituționale este și aceea de instituire a dreptului primarului de a propune consiliului local candidatul pentru funcția de viceprimar, din rândul consilierilor locali în funcție și după consultarea grupurilor politice reprezentate în consiliu și a consilierilor independenți, precum și modificarea legii în sensul stabilirii atribuțiilor care vor fi încredințate viceprimarului de către primar. Atâta timp cât Legea administrației publice locale nr. 215/2001 stabilește expres și limitativ ce atribuții îi poate transfera primarul administratorului public, de exemplu, este absolut obligatoriu să stabilească și în cazul viceprimarului o astfel de procedură.

Este cunoscut faptul că Legea nr. 286/2006 privind modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001 a introdus în legislația românească proceduri, structuri și instituții noi, cum ar fi și administratorul public. Cu toate acestea, nu poate fi acceptată situația existentă astăzi în legislația care guvernează administrația publică locală și anume aceea de a stabili pentru o funcție numită ce atribuții pot fi transferate de la primar, iar pentru o funcție aleasă, cum este cazul funcției de viceprimar, să se precizeze doar faptul că primarul poate delega viceprimarului din atribuțiile sale. Dacă în cazul administratorului public, primarul poate delega calitatea de ordonator principal de credite și coordonarea aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local, în cazul viceprimarului nu se specifică care atribuții pot fi delegate.

Plecând de la analiza de ansamblu a legii, înțelegem că atâta timp cât viceprimarul este înlocuitorul de drept al primarului, acesta poate să primească toate atribuțiile exercitate de primar. Cu toate acestea considerăm că se impune precizarea expresă a atribuțiilor care pot fi delegate viceprimarului deoarece, viceprimarul poate exercita toate atribuțiile primarului numai cât timp îl înlocuiește pe acesta, întrebarea se pune ce atribuții exercită viceprimarul în același timp în care se află la serviciu și primarul?

Acest aspect trebuie reglementat clar de lege pentru a nu mai exista tentația din partea unor primari de a acorda viceprimari lor doar atribuții cu rol decorativ, prin aceasta golind de conținut funcția de viceprimar. Plecând de la aceste considerații, apare ca o necesitate și eliminarea din cuprinsul legii administrației publice locale a ideii de subordonare a viceprimarului față de primar, fiind cunoscut faptul că și viceprimarul este și el un ales local, chiar dacă este ales prin vot indirect de către consilierii locali.

Tot situându-ne în sfera raporturilor dintre primar și consiliul local, considerăm că se impune interzicerea printr-o normă expresă a legii a posibilității ca primarul și consiliul local să-și atace reciproc actele emise sau adoptate la instanța de contencios administrativ. Cele două autorități trebuie să colaboreze în vederea satisfacerii intereselor cetățenilor, membri ai comunității locale, nu să se obstrucționeze reciproc, pentru că altfel și-ar pierde sensul existenței lor, acela de soluționare și gestionare, în numele și în interesul colectivității locale pe care o reprezintă, a treburilor publice.

De asemenea, norma juridică care reglementează depunerea jurământului de către primarul nou-ales considerăm că trebuie completată, prin introducerea unui termen de 3 zile în interiorul căruia primarul trebuie să depună jurământul, termen care curge din momentul prezentării rezultatului validării alegerii sale în ședința consiliului local.

Legat de reglementările aplicabile instituției primarului, Legea administrației publice locale nr. 215/2001 stipulează că una dintre atribuțiile primarului este și aceea de a propune consiliului local proiectul de buget. Având în vedere că de foarte multe ori resursele bugetare sunt îndreptate către realizarea unor proiecte sau activități neimportante, neoportune și plecând de la necesitatea raționalizării cheltuielilor publice, propunem de lege ferenda ca proiectul de buget local inițiat de primar să fie avizat conform de Camera de Conturi județeană, înainte de a intra în dezbatere și adoptare în consiliul local. Pentru că așa cum, pe bună dreptate, s-a apreciat și în doctrină, lipsa de oportunitate a activității administrației publice este mult mai gravă, mai periculoasă decât nelegalitatea, caci, la un moment dat poate fi corectată, sancționată, cenzurată de către instanța judecătorească.

Modalitatea de desemnare a primarului este esențială în ce privește consolidarea sau, din contră, șubrezirea statutului juridic al primarului. Prin schimbarea majorității în cazul alegerii primarului se afectează esența procesului electoral, conducând la alegerea ncreprezentativă a primarului cu o majoritate atipică și cu un suport popular redus. Ori, în condițiile în care se propune conferirea de noi atribuții primarului pentru a-i consolida statutul juridic, este anormal să fie înlocuită modalitatea de alegere a acestuia în două tururi de scrutin dacă candidatul de primar nu a întrunit majoritatea voturilor valabil exprimate, cu alegerea într-un singur tur, ca în cazul președintelui consiliului județean.

Alegerea primarului dintr-un singur tur reprezintă în doctrină un regres în reglementarea modului de desemnare al primarului. Prin această schimbare se introduce un important deficit de legitimitate pentru instituția primarului, o slabă reprezentare politică și o responsabilitate scăzută față de electorat. Așa cum se preciza și în doctrină, alegerile trebuie să fíe în acord cu sistemul de valori acceptat de societate pentru a se bucura de recunoașterea publică a rezultatelor lor, cu atât mai mult cu cât problema legitimării este o problemă politică și de acord social. Potrivit Constituției și legii, primarul ca autoritate a administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe este ales prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat. Revenirea la vechiul sistem de alegere a primarului dă posibilitatea alegerii în funcția de primar a unei persoane cu o largă susținere în rândul unei comunități locale. Pe fondul scăderii participării la vot a cetățenilor, introducerea unui singur tur de scrutin în cazul alegerii primarului face posibilă alegerea în această funcție a unei persoane care nu se bucură de o susținere din partea majorității populației, lucru care ar conduce la o scădere și a legitimității acestei persoane în exercitarea mandatului de primar.

Nu putem fi de acord cu cei care susțin că trebuia aplicat același tratament juridic și pentru alegerea primarului și pentru alegerea președintelui consiliului județean. Modalitatea de alegere a primarului trebuie să fie asemănătoare celei a șefului statului și anume prin scrutin uninominal majoritar în două tururi. Desigur, înțelegem rațiunile de natură politică ale acestui demers legislativ, dar nu putem accepta din punct de vedere științific o asemenea soluție. Credem că mai degrabă ar trebui modificată legea în ceea ce privește alegerea președintelui consiliului județean, autoritate care a cunoscut o evoluție pozitivă odată cu trecerea de la modalitatea de desemnare de către consiliul județean, la alegerea directă de către cetățenii cu drept de vot dintr-un județ, într-un singur tur, în sensul instituirii regulii alegerii acestuia în două tururi de scrutin dacă niciunul dintre candidați nu a obținut majoritatea voturilor valabil exprimate. În acest fel, s-ar asigura un tratament juridic egal pentru desemnare atât pentru primar, președintele consiliului județean și președintele României și o legitimitate populară deplină.

Iar pentru a exista o deplină implicare a primarului în viața comunității, o echidistanță totală față de toate forțele politice din plan local, pentru a elimina ingerințele partidului politic sau alianței electorale care 1-a susținut în alegeri pe primar în decizia administrativă a acestuia și pentru o reprezentare corespunzătoare a intereselor colectivității locale și ale statului propunem instituirea regulii potrivit căreia odată ales, primarul nu mai poate ocupa o funcție de conducere în nici un partid sau formațiune politică.

Analizând administrația publică locală constatăm faptul că primarul constituie figura centrală a acestui palier administrativ. Pentru acest considerent am abordat acest subiect în studiul de față prin prezentarea statutului juridic actual al primarului, dar mai ales a perspectivelor organizatorice și funcționale ale acestui statut având convingerea că propunerile avansate, atât cele intermediare, cât și cele finale, se vor regăsi cuprinse în reglementările care vizează administrația publică locală. Dіn consіdеrеntеlе ехpusе, în cɑlіtɑtе dе suport tеorеtіco-mеtodologіc prіncіpɑl pеntru rеɑlіzɑrеɑ prеzеntеі lucrărі ɑu sеrvіt lucrărіlе dе spеcіɑlіtɑtе șі іntеrvіurіlе rеɑlіzɑtе pеntru ɑ еvіdеnțіɑ importanța statutului primarului în România și în Uniunea Europeană.

Raporturile dintre autoritățile administrației publice centrale și locale. Forța juridică a actelor acestora.

Activitatea de administrație publică se realizează de către organele centrale de specialitate și

de către organele locale. Conducerea generală a administrației publice se realizează de către Guvern.

Administrația publică centrală ( ministerele și celelalte organe centrale de specialitate), se înființează prin lege sau hotărâri ale Guvernului (art. 116 din Constituție), în timp ce administrația publică locală se constituie prin alegeri. Organele administației centrale, de specialitate se organizeză în subordinea Guvernului (art.115 din Constituție). Autoritățile administrației publice locale se organizează și funcționează în baza principiului autonomiei locale. Între administrația publică centrală și cea locală nu există raporturi de subordonare ( art. 6 alin. 2 din Legea 215/2001).

În unitățile administrativ teritoriale pe lângă autoritățile administrației publice locale, funcționează serviciile descentralizate ale administrației publice centrale, precum și prefectul, în calitate de reprezentant al Guvernului la nivel local.

Este posibil ca ître aceste autorități, avănd în vedere realizarea atribuțiilor lor, să apară și neînțelegeri care, în scopul asigurării bunului mers al continuității serviciilor publice, trebuie rezolvate cât mai operativ și fără echivoc.

Medierea divergențelor dintre serviciile publice descentralizate ale Ministerelor și ale celorlalte organe centrale organizate la nivelul județului, și autoritățile administrației publice locale și județene este reglementată de lege, competența aparținând Guvernului (art. 149 din Legea 215/2001).

Cu privire la soluționarea divergențelor ce pot apărea între autoritățile administrației publice locale și între acestea și cele județene sau a divergențelor apărute între serviciile publice descentralăzate și prefect, nu există o reglementare legală.

Legea 215/ 2001, în art. 145 se prevede ca la nivelul fiecărui județ sau a Minicipiului București, funcționează o comisie consultativă care, ar putea emite și ea pretenții ca autoritățile administrației publice locale, privind adoptarea de hotărâri în anumite domenii de activitate.

Deoarece, Guvernul realizează conducerea generală a administrației publice, inclusiv a celei locale (județene), actele acestuia precum și cele ale organului său de specialitate, emise în limitele competenței lor și cu respectarea autonomiei locale sunt obligatorii pentru autoritățile administrației publice locale (județene).

Rezolvarea, pe cale administrativă, a unor posibile divergențe (conflicte de competență), în activitatea administrației publice locale prezintă importanță pentru asigurarea unei intervenții eficiente în situații de urgență, dar nu numai, ca de exemplu, înlăturarea efectelor calamităților naturale, asigurarea ordinii publice, etc. Este necesar să se evite riscul luării, în astfel de situații, a unor hotărâri discordante, cu consecințe negative sau chiar grave pentru comunitatea locală.

În practică ar putea apărea un conflict pozitiv de competență, când două sau mai multe autorități ale administrație publice locale se considerpă să adopte același act sau să întreprindă anumite acțiuni, ca de exemplu, adoptarea programului de dezvoltare economico – socială, a județului atât de către Consiliul Județean cât și de către Comisia consultativă.

De asemenea, poate apărea, și un conflict negativ de competență, când nici una dintre autoritățile publice locale nu se declară competentă să se ocupe de desfășurarea anumitor acțiuni de intres local, ca de exempluimplicarea în pregătirea și găsirea de soluții pentru acordarea unor ajutoare sociale speciale unor familii sau persoane aflate în situații deosebite.

Pentru cunoașterea, supravegherea și rezolvarea la timp a unor asemenea divergențe care pot apărea între autoritățile administrației publice locale sau între acestea și cele centrale, inclusiv între reprezentanții locali, Guvernul prin Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, trebuie să păstreze o permanentă legătură cu autoritățile publice locale, așa cum prin intermediul ministerelor, supraveghează și coordonează activitate acestora în județe.

Precizăm, că dacă considerăm oportună prezența Guvernului ca factor de comunicare cu administrația publică locală, prin intermediul ministerului de specialitate, nu considerăm a fi însă justificat, ca acesta să supravegheze autoritățile administrației publice locale prin intermediul prefectului, așa cum se întâmplă, de regulă în practică. Dimpotrivă, colaborarea în acest domeniu trebuie realizată cu Consiliul Județean, care reprezintă autoritatea publică locală la cel mai înalt nivel în teritoriu.

Potrivit principiului autonomiei locale între autoritățile administrație publice locale și administarția publică centrală, inclusiv serviciile publice descentarlizate, nu există raporturi de subordonare. De asemenea, potrivit legii, între autoritățile administației publice locale și cele județene, precum și între acestea și prefect, nu există raporturi de subordonare.

Cu privire la raporturile dintre autoritățile publice locale și comisia consultativă județeană, care este o structură organizatorică cu caracter mixt ( de stat și locală), inclund prefectul județului, președintele consiliului județean, subprefectul, vicepreședinții consiliului județean, secretarul general al prefecturii și al consiliului județean, primarii localităților din județ, coducătorii serviciilor publice descentralizate de la nivelui ministerelor, directorii regiilor autonome cu sediul în județ, precum și directorii sucursalelor regiilor autonome, de interes național din județul respectiv,.

Între această comisie și autoritățile publice locale nu există raporturi de subordonare. Comisia consultativă având un rol de conlucrare între autoritățile publice locale și cele de stat la nivelul unui județ. Așa se explică și faptul că aceastî comisie nu adoptă acte juridice de autoritate, ci doar aprobă, prin consens, ca de exemplu programul orientativ de dezvoltare economică și socială a județului.

Cu privire la actele adoptate de către autoioritățile administrației publice, în litereatura de specialitate, s-a pus problema stabilirii ierahiei acestora, și a locului lor în cdrul izvoarelor de drept în general.

Este de principiu că ierarhia actelor normative, de care depinde și forța lor juridică, este determinată de locul organelor emitente în ierahia organelor statului. În concret, după Constituție și celelalte legi, se situează actele Guvernului, apoi ale administației publice centrale, și ale serviciilor publice deconcentrate ale acestora. Consecința fiind aceea că organele ierarhic superioare pot anula, modifica sau suspenda actele organelor inferioare.

Problema este mult mai complicată în ceea ce privește stabilirea ierahiei actelor autorităților administrației publice locale și locul lor în ierarhia catelor administrației publice în general. Dificultatea rezultă din faptul că aceste autorități nu sunt organizate în sistemul centralizat al administrației publice, între ele neexistând raporturi de subordonare. Aceiași problemă se pune și în legătură cu rolul prefectului și ale comisiei consultative.

Plecând de la faptul că, prefectul este reprezentantul Guvernului în teritoriu și șeful serviciilor deconcentrate în unitățile admionistrativ – teritoriale, considerăm că actele acestuia se situează între actele ministerelor, respective ale celorlalte organe centrale de specialitate și actele serviciilor publice descentralizate ale acestora în unitățile administrativ – teritoriale.

Cu privire la actele emise de comisia consultativă, acestea au doar caracter de recomandare atât pentru serviciile publice descentralizate ale ministerelor în județ , cât și pentru autoritățile administrației publice locale.

Referitor la forța juridică a ordinelor prefectului, în raport cu autoritățile administrației publice locale, trebuie pornit de la premisa că între aceste autorități nu există raporturi de subordonare, iar legea nu recunoaște o suptremație juridică într-un sens sau altul. Întrucât nu sunt organizate într-un sistem ierarhic, cele două autorități actele lor nu pot fi raoprtate unele la altele.

Aceiași situație există și în privința actelor actelor administrației publice locale și ale serviciilor publice descentralizate ale ministerelor, între ele neputându-se face nici o comparație sub aspectul forței lor juridice. De altfel, legea a stabilit că divergențele între aceste autorități se mediază de către Guvern, organul central coordonator al întregii administrații publice locale.

Autoritățile administrației publice locale alese sunt organizate într-un sistem aparte, iar în cazul acestuia și între acesta și sistemul general al administrației publice nu există raporturi de subordonare. Prin urmare, nici între actele lor nu se poate stabilii o anumită ierarhie, și nici între acestea și actele administrației publice centrale.

Aceasta nu însemnă că actele normative ale Guvernului și ale administrației centrale nu sunt obligatorii pentru autoritățile administrației publice locale. Deoarece o normă juridică emisă de către organul competent și în limitele competenței sale au caracter general obligatoriu.

De asemenea, Guvernul este șeful puterii executive și exercită conducerea generală a administrației publice, iar ministerele sunt organe centrale de specialitate cu competență exclusivă în domeniile lor de activitate.

Actele administrației publice județene pot fi ordonate într-un sistem ierarhic, având vârful piramidei hotărârile Consiliului județean, iar la bază, dispozițiile președintelui acestuia. Forța juridică a acestor acte este dată de locul pe care îl ocupă fiecare din organele emitente în ierahia organelor administrației publice județene, președintele consiliului județenan fiind subpordonat acestui organ colegial.

Între actele administrației publice județene și locale nu se poate stabilii o anumitămierahie, deoarece însăși organele emitente nu sunt constituite într-un sisem ierarhic, ele fiind autorități administrative locale autonome. Consiliile județene, Consiliile locale și primarii funcționează independet, între aceste autorități nu există raporturi de subordonare. Între aceste autorități existând numai raporturi de colaborare pentru asigurarea serviciilor publice de interes județean.

Forța juridică obligatorie a actelor administrației publice locale, în raporturile dintre aceste autorități, este opera legiuitorului, și nu o consecință a subordonării ierahice. Astfel, hotărârile Consiliului județean și ale Consiliului local sunt obligatorii pentru președinții de consilii județene și primari. Acesta nu înseamnă că prin hotărârile lor, Consiliile județene și Consiliile locale pot anula, modifica sau suspenda actele președintelui Consiliului județen și primarilor, deoarece între aceste autorități nu există raporturi de subordonare.

Referitor la dispozițiile Consiliului județean, considerăm că se aplică regulile clasice în materie de competență, în sensul că organul superior (consiliul județean), poate anula, modifica sau suspenda dispozițiile președintelui consiliului județean, dar nu poate emite o nouă reglementare în locul lui, deoarece încălcându-se competența distincă a acestuia, hotărârea este lovită de nulitate absolută.

Potrivit legislației și a principiilor care stau la baza organizării și funcționării, administrației publice, în general și a celei locale în special, nu se poate stabilii o ierarhie, care să includă toate actele acestor autorități publice.

Cu toate acestea, dat fiind nivelul la care sunt situate autoritățile emitente, actele normative ale administrației publice centrale au o forță juridică superioară față de cele ale administrație publice locale, după cum, în cadrul acestora din urmă, legea le recunoaște unora o forță juridică superioară.

În concluzie, într-un sistem al administrației publice unde nu există raporturi de subordonare (administrația publică locală), forța juridică superioară a actelor administrative, (hotărâri la consiliilor locale și județene), impune doar conformitatea cu acestea a actelor administrative cu forță juridică inferioară, nu și anularea, modificarea sau desființarea acestora din urmă.

4. ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ÎN STATE UNITARE ȘI STATE FEDERALE. PARTICULARITĂȚI ALE ADMINISTRAȚIE PUBLICE EUROPENE.

Plecând de la modul în care sunt ordonate elementele unui sistem precum și de la relațiile ce se stabilesc între acestea, în procesul de realizare a funcțiilor sistemului respectiv, teoria și practica au definit numeroase tipuri de structuri. Termenul de structură provine din cuvântul latin struere, care înseamnă a construi, a clădi. Astfel, prin termenul de structură putem înțelege modalitatea de alcătuire, de construcție, de organizare a unui domeniu de activitate.

Din acest punct de vedere, putem spune că un sistem se poate organiza sub forma următoarelor tipuri de structuri;

structură liniară (ierarhică), ce asigură coerența în conducere;

structură funcțională, care determină pluralitatea conducerii;

structură mixtă, ce îmbină cele două tipuri de structuri și este mai răspândită în practica administrativă și economico – socială;

Cu privire la administrația publică, multitudinea autorităților administrative ale satului și ale colectivităților locale – determină ordonarea, în vederea realizării funcțiilor pe care acestea le au, pe baza a două criterii respectiv; criteriul teritorial, căruia îi corespunde structura ierarhică și criteriul competenței materiale, căruia îi corespunde structura funcțională. Astfel, întregul sistemul administrației publice este ordonat sub forma unei structuri mixte, ierarhic – funcționale.

Criteriul teritorial – este la baza împărțirii administrației publice în autorități centrale și autorități locale, după raza teritorială în care poate acționa autoritatea publică respectivă. Ulterior, dintr-o altă perspectivă, motivarea structurii teritoriale a administrației publice o constituie colectivitatea de cetățeni pentru care acționează în interesul întregii colectivități umane existente în sistemul social global, adică la nivelul statului, în timp ce autoritățile administrației publice locale au în vedre soluționarea intereselor colectivităților locale, într-o anumită parte a teritoriului, interese care sunt armonizate cu cele generale.

Relațiile dintre aceste autorități – locale și centrale – sunt variate și exprimă fie o centralizare accentuată, fie o autonomie diferențiată. Însă, caracteristica esențială este colaborarea dintre ele. Această colaborare fiind asigurată în principal prin intermediul prefectului, autoritate a administrației publice locale creată în acest scop.

Organizarea administrativ – teritorială constituie este o problemă importantă, necesar a fi abordată în contextul studierii structurilor administrație publice.

Organizarea administrativ teritorială are ca obiectiv, creșterea eficienței activități autorităților publice, sporirea inițiativei și a operativității acestora, îmbunătățirea legăturilor dintre autoritățile centrale și locale, în special cu unitățile de bază, asigurarea unui control mai eficient și a unui sprijin competent unităților administrativ – teritoriale.

Progresul societății fiind legat de organizarea judicioasă a teritoriului și a administrației locale, care favorizează amplasarea rațională a investițiilor publice pe cuprinsul țării, dezvoltarea diferitelor zone și localități.

Organizarea administrativă a teritoriului interesează nu numai administrația publică, dar și întregul sistem de autorități și servicii publice.

O delimitare corespunzătoare a unităților – administrativ teritoriale asigură condițiile necesare pentru accesul și participarea populației la activitatea autorităților publice, pentru raționalizarea și simplificarea aparatului birocratic.

Criteriul funcțional sau al competenței materiale – stă la baza împărțirii autorităților administrației publice în autorități cu competență generală și autorități publice cu competență de specialitate, determinând o structurare a administrației publice respectiv structura funcțională a acesteia.

Activitatea administrativă a statului, dar și a colectivităților locale, cuprinde o multitudine de sarcini care se pot realiza fie printr-o singură grupare de funcționari, fie prin amenajarea mai multor grupări specializate funcțional.

În a două situație se realizează o distribuție funcțională, specializată, a sarcinilor autorităților administrației publice, atribuindu-li-se o competență specifică, astfel că fiecare autoritate are obiectul său de activitate. Atât doctrina, cât și legislația utilizând termenul de ramuri și domenii de activitate.

Structura pe specific de activitate – funcțională a sistemului autorităților administrației publice are o însemnătate deosebită, deoarece, în mare măsură, de modul cum este așezată această structură depinde eficiența activității acestora. De exemplu, se consideră deosebit de importantă, în această ordine de idei, problema stabilirii numărului optim, cât mai apropiat de nevoile reale, de ministere și organe centrale de specialitate ale administrației publice, cunoscut fiind faptul că un număr prea mic, cât și un număr prea mare de ministere poate crea dificultăți în capacitatea de administrare a autorităților administrației publice.

Structura organizatorică și funcțională a sistemului autorităților administrației publice este alcătuită prin subordonarea – din treaptă în treaptă a diverselor autorități care realizează activitatea administrativă a statului sau a colectivităților locale, față de un organ de vârf- Guvern, Consiliul de Miniștrii etc., – al puterii executive, care exercită în conformitate cu legea , administrația publică pe teritoriul țării.

4.1. Administrația publică locală în state unitare. Franța

Centralizarea administrativă în Franța este una dintre cele mai pronunțate, cu vechi rădăcini în istoria țării, care s-a păstrat și accentuat în timpul lui Napoleon și continuat în toate regimurile politice ulterioare. Cu toate acestea începând din, 1970, a fost posibilă începerea descentralizării prin schimbarea orientării în sensul cedării puterii de decizie de la stat către autoritățile administrative autonome, și către deconcentrare respectiv transmiterea puterii de decizie de la departamentele centrale către cele aflate în subordine și cele locale. Acestea au fost consacrate prin reformele regionale și municipale din 1972, 1982/1983 și 1992.

Legislația anilor 1972, 1982/1983 a realizat unele reforme regionale și municipale, dar fără a afecta exercițiul unitar al puterii centrale, în modul de conducere directă și unitară a Franței și nici asupra controlului central al statului.

Administrația publică centrală directă – are o structură ierarhică condusă fiind de către președintele republicii și prim – ministru. Președintele este cel care numește pe primul ministru, iar la propunerea acestuia din urmă numește și revocă pe ceilalți miniștri.

Șeful statului este cel care numește în funcții civile și militare, prezidează ședințele Consiliului de Miniștri, semnează decretele și ordonanțele adoptate de guvern, care de regulă sunt contrasemnate de către primul ministru, și de către miniștri de resort.

Guvernul este cel acre stabilește politica națională, fiind reprezentat în teritoriu de către prefecți.

Prin reforma constituțională din 2003 și cea din 2008 s-a stabilit că unitățile administrativ teritoriale au un rol important în stabilirea politicii naționale și comunitare. Delegation a′ l′ Amenagement du Territoire et a′ Action Regionale ( DATAR) prin modificările administrației guvernamentale, din 2005 s-a trecut după 40 de ani de activitate în amenajarea teritoriului la noile situații economice.

În primă fază DATAR, era un serviciu subordonat primului ministru, care ulterior a trecut în subordinea Ministrului funcției publice, al reformei de stat și amenajarea teritoriului, urmând a se transforma ulterior în De′le′gation interministeriele a′ l′amenageame′nt et a′ la compe′titivite′ des territorires DIACT), aflat în coordonarea Ministrului de interne și al amenajării teritoriului.

Astfel, Franța prin revizuirea Constituției din 2003 și 2008 și mai ales prin legea privind libertățile și responsabilitățile locale din 13 august 2004, să descentralizeze responsabilitățile statului și modernizarea managementului public.

Statul era reprezentat în departamente de către un comisar sau împuternicit al Republicii, căruia ia luat locul prefectul. Prefecții sun numiți prin decret al Președintelui în baza hotărârii Consiliului de Miniștri la propunerea Primului Ministru și a Ministrului de interne. Prefectul reprezintă guvernul și este șeful serviciilor deconcentrate ale statului în teritoriu. Prefectul de departament unde se află capitala/ centrul de regiune acționează și ca prefect de regiune și este asistat de sub – prefecții de arondismente. Între prefectul de departament și cel de regiune nu există raporturi de subordonare în exercitarea atribuțiilor, însă după 1992, prefectul de regiune fixează pentru prefectul de departament orientarea necesară în vederea dezvoltării politicilor economice și sociale precum și direcțiile cu privire la amenajarea teritoriului.

Prefectul este reprezentantul Primului ministru și al celorlalți miniștri fiind, responsabil de ordinea publică, cu organizarea diferitelor alegeri și organizarea în caz de calamități. Are un rol important în stabilirea relațiilor contractuale, acordurilor și convențiilor care se încheie în numele statului și al colectivităților locale, precum și rol de negociator al contractelor de urbanism dintre stat și regiuni.

Administrația indirectă – funcția publică teritorială – este reprezentată de autoritățile publice teritoriale respectiv: zone de apărare civilă, regiuni, departamente, arondismente și comune care au fost constituite ca un model uniform, care nu ține cont de delimitările reale geografice, electorale sau economice. După descentralizare administrația publică locală se caracterizează prin existența a trei nivele de colectivități locale și anume: regiuni, departamente și comune.

Franța este Republică parlamentară, parlament bicameral, stat unitar descentralizat format din 26 de regiuni, 100 de departamente și 36.763 de comune.

Unitățile administrativ-teritoriale reprezintă colectivități locale, de nivel diferit, cu statut propriu ce exercită multiple atribuții expresie a autonomiei locale și a descentralizării având o natură administrativă, stabilite conform legii, și garantată constituțional (art. 72 alin. 1 și 2).

Statul, deținătorul suveranității naționale, fiind degrevat de multiple sarcini locale, își exercită supremația puterii publice prin emiterea reglementărilor legislative și executive de nivel central, obligatorii de aplicat concomitent cu exercitarea controlului juridic (administrativ și judiciar, în special) în mod curent, constant, din oficiu sau la sesizare, ori de câte ori acesta se dovedește a fi necesar, util și eficient pentru remedierea încălcărilor de lege, indiferent de autoritatea locală în culpă.

Exercitarea atribuțiilor organelor reprezentative ale comunităților locale are la bază unele principii:

– administrarea liberă, prin consilii alese, în condițiile prevăzute de lege;

– interdicția exercitării tutelei administrative a unei colectivități locale asupra alteia;

– transferul de competență sau putere normativă de la nivel central spre nivel local pentru exercitarea corespunzătoare a sferei de atribuții transmise în acest mod;

– transferarea de bunuri, persoane și servicii în competența locală însoțită de compensarea financiară pe baza cheltuielilor suportate de stat la data transmiterii acestora.

Caracteristicile structurilor administrative ale comunităților locale constau în:

a) existența consiliilor ca organe de conducere locală, cu caracter eligibil, colegial, deliberativ, reprezentativ și de conducere, alăturat cărora există un președinte executiv, respectiv primar pentru localități, persoane alese de către și din rândul membrilor organului colegial;

b) între autoritățile locale de diferite nivele nu operează principiul subordonării, dar nici între acestea, pe de o parte, și reprezentantul statului în teritoriu, pe de altă parte (tutela administrativă), ci numai principiul colaborării și subsidiarității;

c) exercitarea unor atribuții comune acestor autorități locale fie de ordin general (precum elaborarea planului de dezvoltare locală, cel de amenajarea teritoriului, sau, după caz a celui de urbanism, adoptarea bugetului, organizarea serviciilor administrative publice locale, gestionarea patrimoniului propriu, protecția mediului înconjurător, etc.), precum și a unor atribuții specifice (stare civilă, turism, etc.), are loc în funcție de nivelul organizării administrative și de particularitățile acesteia;

d) distribuția echilibrată a unor atribuții comune între stat și comunitățile locale, în funcție de natura și amploarea interesului social promovat, în care sens, de exemplu, în materie de învățământ primul are responsabilitatea organizării generale a sistemului educativ, recrutarea, gestionarea și salarizarea personalului didactic, inclusiv finanțarea învățământului universitar, în timp ce finanțarea liceelor revine regiunilor, a colegiilor revine departamentelor, iar pentru școli și grădinițe obligația revine localităților (comunelor) ;

e) reprezentarea statului în cadrul acestor entități are loc prin prefect (regiunea), comisar (împuternicit al Republicii) care a luat locul prefectului (pentru departament), respectiv primarul pentru localități prin unele atribuții speciale încredințate în acest sens;

f) prefectul își exercită autoritatea numai asupra serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și altor organe centrale constituite la nivel regional și departamental;

g) controlul administrativ general asupra actelor autorităților publice locale este numai de legalitate, nu și de oportunitate, se exercită numai ulterior activității verificate și se înfăptuiește de prefect (comisar) prin sesizarea tribunalului administrativ competent.

Zonele de apărare civilă – sun eșaloane specializate care au ca rol: elaborarea de măsuri non – militare de apărare și cooperare cu autoritățile militare; coordonarea mijloacelor de securitate din zonă; administrarea unui număr de mijloace ale poliției naționale și de mijloace de transmisie a ministerului de interne. Cele 7 zone de apărare au fost create în 1959 și redefinite în 2000. Acestea sunt conduse de prefecții de zone, care acționează și ca prefecți de regiune.

Regiunea – a fost recunoscută oficial prin legea 72 – 619 din iulie 1972, modificată ulterior de cel puțin 15 ori având ca fundament creșterea autonomiei locale. Astfel, regiunea devine colectivitate teritorială iar în 16 martie 1986 au avut loc primele alegeri ale consilierilor regionali cu un mandat de 6 ani. Competențele Consilierilor regionali sun legate de: administrarea bugetului, conducere personalului și a politici regionale bazată pe dezvoltarea economică si socială , amenajarea teritoriului formare profesională. În Franța sunt 26 de regiuni din care 4 în teritoriile de peste mare. Conducerea executivă a Consiliului regional se realizează de un președinte și mai mulți vicepreședinți aleși din rândurile lor, care împreună cu alți consilieri formează comisia permanentă care exercită atribuțiile curente delegate de plenul organului colegial. Prefectul regiunii reprezintă statul și este funcționar executiv al guvernului, exercitând aceeași funcție și asupra departamentului component în care își are sediul regiunea (comisar, după 1982/83, care a luat locul prefectului), având autoritate ierarhică asupra celorlalți comisari din departamentele care alcătuiesc regiunea, conducând, totodată, serviciile deconcentrate ale ministerelor constituite la nivelul regiunii.

Departamentul – a fost creat încă din 1790, modificări în structura acestuia având loc până în 1988. Acesta reprezintă eșalonul de drept comun însărcinat să conducă în ansamblu politica guvernamentală.

Organul reprezentativ și deliberativ al departamentului este reprezentat de consiliul general format din consilieri aleși prin sufragiu direct și universal, pentru un mandat de 6 ani.

Consilierii aleg din rândul lor, un președinte, ca autoritate executivă, precum și mai mulți vicepreședinți, care împreună cu alți membri aleși formează comisia permanentă care exercită și unele atribuții curente delegate de plen. Există 100 de departamente din care 4 în teritoriile de peste mare. În frunte administrației teritoriale se află prefecții.

Departamentul are ca atribuții asigurarea solidarității și echilibrării intercomunale, iar ca atribuții proprii, distincte, asigurarea unor servicii și ajutoare sociale, sanitare, a transportului școlar din afara perimetrelor comunale, realizarea programelor de dotate a localităților rurale.

Arondismentul – reprezintă un eșalon specializat în administrația de proximitate, în vârful căruia se află sub – prefectul, care este subordonat ierarhic. Există un număr de aproximativ 340 de sub – prefecți din care 13 sunt în teritoriile de peste mare.

Comunele – reprezintă nivelul de bază al administrației publice locale. Franța mai multe comune decât ansamblul partenerilor săi din Uniunea Europeană respectiv – 36. 580, la care se adaugă încă 183 aflate în teritoriile de peste mare.

Având în vedere art. 34 și 72 din Constituție, comunele sunt colectivități teritoriale care se administrează în mod liber, pin consilieri aleși în condițiile legii.

Comunele sunt conduse de către:

autoritatea deliberativă – consiliul municipal;

autoritatea executivă – primarul;

Consiliul municipal – este ales prin sufragiu universal direct, pentru 6 ani fiind un organ deliberativ. Este format din 9 consilieri în comunele inferioare cifrei de 100 de locuitori, ajungând la 69 în comunele cu mai mult de 300.000 de locuitori.

În total fiind aproximativ 500.000 de consilieri municipali în toată Franța.

În alegerea consilierilor municipali există anumite reguli de neeligibilitate care vizează îndepărtarea indivizilor indezirabili, fie pentru a împiedica funcționarii cu autoritate să domine consiliul municipal, fie pentru legături de rudenie sau raporturi financiare cu o comună să nu trezească suspiciuni asupra obiectivității deciziilor.

Sunt două modalități de scrutin. Astfel, dacă comuna are sub 3500 de locuitori se utilizează scrutinul majoritar, iar dacă comuna este mai mare se utilizează scrutinul mixt în care jumătate din membrii sunt aleși prin vot majoritar iar cealaltă majoritate prin reprezentare proporțională.

Consiliul își poate organiza diverse comisii, compuse din consilieri, având profile diferite, care efectuează analize, documentații, inițiază proiecte de hotărâri, le avizează fără a avea atribuții decizionale care aparțin plenului.

Comuna are ca misiune principală organizarea urbanistică a localității și utilităților publice de detaliu.

Consiliul are ca atribuții proprii organizarea învățământului elementar, transportul școlar în perimetrul său, acordarea ajutoarelor de urgență, elaborarea planurilor de dezvoltare intercomunală.

Ca atribuții delegate de stat, stabilite sectorial prin reglementări speciale indicăm pe cele în materia stării civile, ordinii publice și cea electorală.

Municipalitatea – cuprinde primarul, pe adjuncții săi și pe consilieri. Consiliul municipal ales prin sufragiu universal odată la șase ani, alege dintre membrii săi pe primar și adjuncții lui.

Primarul – este ales din rândul consilierilor municipali și are trei misiuni diferite respectiv: agent al statului atunci când implementează legea; agent al comunei și șeful administrației comunale.

Primarul are ca atribuții proprii conducerea ședințelor consiliului, eliberarea autorizațiilor de construcție, iar ca reprezentant al statului asigură punerea în executare a legilor și hotărârilor de guvern, este ofițer de stare civilă și de poliție judiciară.

În exercitarea atribuțiilor proprii dispune de autonomie locală, dar pentru cele delegate de stat este subordonat ierarhic prefectului.

Astfel, organizarea administrativă a Franței rămâne una coerentă având în vedere că: arondismentele sunt formate dintr-un număr întreg de comune; departamentele cuprind un număr întreg de arondismente; regiunile un număr întreg de departamente iar zonele de apărare civilă un număr întreg de regiuni.

Cu toate acestea din lipsă de flexibilitate au apărut tipuri noi de unități administrative. În acest sens, menționăm corporațiile publice, care sunt entități legale supuse dreptului public cărora li s-au conferit funcții publice pentru a fi exercitate cu un grad considerabil de autonomie și a căror acțiune este supusă controlului de stat.

Cooperarea intercomunală – este un mijloc de fărâmițare a comunelor franceze. Este larg răspândită și cuprinde un număr de 17.000 de instituții publice de cooperare intercomunală. Prin Legea administrației teritoriale din 3 februarie 1992, pentru a stimula cooperarea intercomunală pe lângă cele trei instituții clasice respectiv: sindicatul, districtul și comunitatea urbană două forule noi: comunitatea de comune și comunitatea orașelor.

Sindicatul intercomunal – permite comunelor învecinate să raționalizeze costurile serviciilor cum ar fi apa și transporturile. Poate avea vocație unică (SIVU) sau vocație multiplă (SIVOM) spre mai multe competențe sau legat de un proiect global.

Există și varianta sindicatului mixt, care permite asocierea unei comune cu o regiune, cameră consulară etc. pentru SIVU dar și pentru SIVOM, finanțarea intervine prin participări ale comunelor. Poate fi fiscalizat, SIVU sau SIVOM, percepând contribuții direct de la contribuabili. La 1 octombrie 1992 existau 14.449 SIVU și 2.478 SIVOM.

Districtul – asigură diferite servicii în locul comunelor și face față problemelor de echipare ale aglomerațiilor suburbane. Au fiscalitate proprie și sunt în număr de 242.

Comunitate urbană – este formată din mai multe comune de mai mult de 50.000 de locuitori și exercită un drept deplin, în locul comunelor, au competențe în materie de amenajare a teritoriului, de echipare și dezvoltare economică. Există un număr de nouă comunități urbane cu fiscalitate proprie.

Comunitatea comunelor sau orașelor – au competențe în materie economică și amenajarea teritoriului. În afară de acestea, competențele lor trebuie să acopere cel puțin unul din cele patru domenii: mediu, locuințe, drumuri, echipamente culturale, sportive și școlare, având o fiscalitate proprie.

Gradul lor de autonomie este legat de importanța resurselor proprii, printre care găsim:

fiscalitatea locală și încasările tarifare induse de gestionare serviciilor și veniturile domeniului;

fiscalitatea locală: taxa funciară asupra terenului construit și a celui neconstruit, taxa profesională, taxa de locuire. Fiscalitatea locală reprezentând aproape jumătate din finanțare;

transferuri: dotarea globală de funcționare și dotarea globală de echipare;

împrumuturi: se apropie de 10% din resurse.

4.2. Particularitățile Administrației publice locale din Republica Moldova

Cu privire la organizarea și funcționarea administarției publice locale din Republica Moldova, în condițiile statului independent, precizăm că în contextul aspirației ei proeuropene, a sferit în timp numeroase modificări, având de depășit pe parcursul accestor ani multe obstacole.

Încă de la 10 iulie 1991, a fost adoptată legea cu privire la bazele autoadministrării locale, în care se prevedea o anumită descentralizare a puterii de stat, și extindea competențele organelor administrației publice locale, prin lărgirea drepturilor de adoptare a deciziilor în interesul locuitorilor unităților administrativ-teritoriale respective, asigurarea autogestiunii economice prin îmbinarea intereselor locale cu cele naționale. Potrivit acestei legi, administrația publică locală era orgasnizată pe două paliere: primul cuprindea comuna și orașul, iar al doilea urma să cuprindă județul.

În vederea implementării legii s-a avut în vedere introducerea unei perioade de tramziți pe parcursul căreia, urma să se treacă treptat la noul dsistem de administrație publică locală. În acest scop la 22 iulie 1991, Guvernul Republicii Moldova, a aprobat un Regulament provizoriu, care a funcționat până la 7 decembrie 1994, care nu a reușit să satisfacă pe deplin cerințele autorităților administrației publice locale, în condițiile unei democratizări a societății.

În perioada 1991 – 1992, Comisia permanentă a Parlamentului pentru autoadministrarea loclă și economică locală, a înaintat un proiect de lege privind orgamizarea unităților administrativ- teritoriale, care prevedea crearea a 7-9 județe, în locul celor 40 de raioane existente la acel moment, dar care nu a avut susținerea necesară.

Ulterior, la 7 decembrie 1994, cu privire la administrația publică locală, a fost adoptat pachetul de legi și anume: Legea nr. 310 privind administrația publică locală, Legea nr. 307 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, Legea nr. 308 privind alegerile locale.

Rolul acestora în cadrul administației publice locale a fost, unul reformator în cazul Legii privind administrația publică locală, deoarece, promova unele valori europene, cum ar fi concepul de autonomie locală, pe când legea privind organizarea administrativ-teritorială nu a adus niumic nou, moștenind vechea organizare administrativ-teritorială cu 40 de raioane, neținând seama de noile realități. Contradicția dintre aceste legi nu a făcut decât sa ducă, la frânarea autonomiei reale a organelor administrației publice locale.

În perioada 1998 – 1999, a fost adoptat și pus în aplicare un nou pachet de legi menit să accelereze procesul reformator din administrația publică și să asigure o reală autonomie locală. Acestea sunt: Legea privind organizarea administartiv-teritorială a Republicii Moldova din 12 noiembrie 1998, Legea privind administrația publică locală din 6 noiembrie 1998, legea privind finanțele publice locale din 9 iulie 1999, Legea cu privire la proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale din 16 iulie 1999.

Astfel, locul celor 40 de raioane este luat de 12 uități administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, inclusiv municipiul Chișinău, și U.A.T. Găgăuzia, precum și 10 județe.

Numărul unităților administrativ-teritoriale de primul nivel ( cu excepția celor din stânga Nistrului), s-a micșorat de la 826 până la 644 unități din care: 12 municipii, 43 de orașe și 589 sate (comune), care înglobau 1533 de localități.

Autoritățile care se constituie și activează la nivelul satului (comunei), orașului (municipiului), sun autorități ale administației publice locale de nivelul întâi. Acestea sunt; Consiliul local aca autoritate deliberativă și reprezentativă a populației unității administartiv teritoriale respective, și primarul, ca autoritate reprezentativă apopulației unității administrativ-teritoriale și autoritate executivă a Consiliului local.

Consiliul local este ales prin scrutin electoral universal, numărul lor fiind stabilit în funcție de numărul de locuitori ai unității administartiv-teritoriale, dar nu mai puțin de 9 membrii. Durata mandatului este de 4 ani și se exercită de la data constituirii legale a acestuia. Mandatul Consiliului local poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau catasrofă. Se întrunește odată la trei lui, la convocarea primarului, cu excepția primei ședințe. Se poate întruni în ședințe extraordinare, ori de câte ori este necesar, la cererea primarului sau a cel puțin o treime din numărul consilierilor aleși.

Consiliul local are drept de inițiativă și decide, în condițiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor ce țin de competența altor autorități publice.

Primarul în caliate de autoritate reprezentativă a populației unității administarativ-teritoriale și autoritate executivă a Consiliului local, este ales prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat. Mandatul primarului este de 4 ani. Primarul este șeful administrației publice locale. El participă la ședințele consiliului local, și are dreptul să se pronunțe asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii.

Primarul își exercită atribuțiile de la data validării mandatului până la data validării următorului mandat al primarului nou ales cu excepția cazurilor când mandatul încetează înainte de termen. Mandatul primarului încerează înainte de termen în următoarele cazuri: a) demisie; b) incompatibilitate; c) imposibilitatea de a-și exercita atribuțiile pentru o perioadă mai amre de 4 luni consecutiv, inclusiv pe motiv de boală; d) intrarea în vigoare a sentinței de conadamnare; e) deces;

În caliate de autoritate publică locală executivă primarul, asigură executarea deciziilor Consiliului local, conduce, coordonează și controlează activitatea serviciilor publice locale, asigură funcționarea serviciului de stare civilă, a autorității tutelere, cotribuie la realizarea măsurilor de asistență socială și ajutor social. De asemenea, el reprezintă colectivitatea locală în relațiile cu autoritățile publice, persoane fizice sau juridice din țară sau străinătate, precum și în instanțele judecătorești, în condițiile legii. În exercitarea atribuțiilor sale primarul emite dispoziții cu caracter normativ și individual.

Administrația publică a municipiului Chișinău

Potrivit art. 8 din legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, din 27 decembrie 2001, cu modificările și completările ulterioare, satatutul de municipiu, se atribuie orașelor Vhișinău, Bălți, Bender, Comrat, Tiraspol. Astfel, număru municipiilor s-a redus de la 15 ( 3 dintre ele din stânga Nistrului), cât prevedea legislatia anterioară la numai 5 în legislația actuală.

Statutul minicipiului Chișinău este stabilit prin lege organică. Municipiul Chișinău, este unitate administrativ-teritoriaală, divizat în cinci sectoare: Botanica, Buiucani, Centru, Ciocana, Rîșcani. Din cadrul municipiului mai fac parte 6 orașe, 12 sate, (comune), cu 26 de localități în componența lor. În total municipiul Chișinău, este format din 35 de localități.

Sectoarele au în componența lor o parte din teritoriul de bază al municipiului, precum și unități administrativ- teritoriale de nivelul întâi: orașe, sate (comune).

Organizarea și funcționarea autorităților administrației publice a municipiului Chișinău, este reglementată de Legea privind administrația publică locală, referitoare la autoritățile administrației publice de nivelul întâi și al doilea, precum și prevederile Legii privind statutul municipiului Chișinău.

Administrația publică a municipiului Chișinău, se realizează de către Consiliul municipal, Consiliile sectoriale, orășenești și sătești (comunale), ca organe deliberative, precum și de către primarul general al municipiului Chișinău, primarii sectoarelor, satelor (comunelor), și orașelor, ca autorități executive.

Consiliul municipal, consiiile sectoarelor, orășenești și sătești (comunale), se aleg în condițiile Legii electorale. Consiile sectoarelor ale municipiului Chișinău, se constituie din următorul număr de consilieri: Botanica – 25; Buiucani – 23; Centr- 23; Cicana – 23; Rîșcani –25;

Consiliul minicipiului Chișinău, cu votul majorității consilierilor aleși, alege, din rândul consilierilor, la propunerea fracțiunilor consiliului, un președinte permanent al consiliului pe durata mandatului consiliului. Președintele consiliului municipal convoacă ședințele consiliului și stabilește ordinea de zi. El este asistat de un aparat de lucru.

Primarul general și viceprimarii municipiului Chișinău exercită, atribuțiile prevăzute de Legea privind Administrația publică locală pentru primarii unităților administrativ-teritoriale de nivel întâi, precum și prin Legea privind statutul municipiului Chișinău. Primarii și viceprimarii de sectoare, exercită atribuțiile prevăzute de Legea privind administrația publică locală pentru autoritățile de nivelul întâi, cu excepția celor exercitate de către primarul municipiului Chișinău.

În fiecare sector, al municipiului Chișinău, primarul general, după consultarea cu Consiliul municipiului Chișinău, numește un pretor, care este reprezentant al primarului general și care este asistat de un aparat de lucru, denumit pretură.

Raporturile dintre autoritățile administrației publice ale municipiului Chișinău și cel ala sectoarelor, orașelor, satelor (comunelor), din componența acestuia se întemeiază pe principiile autonomiei, legalității și colaborării în rezolvarea problemelor comune.

Particularități ale administrației pubice din Republica Moldova. U.A.T. Găgăuzia

Potrivit art. 111 din Constituția Republicii Moldova, localitățile din stânga Nistrului, precum și unor localități din sudul Republicii Moldova, le pot fi atribuite forme și condiții speciale de autonomie după statute speciale adoptate prin legi organice.

Prin Legea privind satutul juridic special ala Găgăuziei ( Găgăuz-Yeri), din 24 decembrie 1994, se prevede că, este o unitate teritorială autonomă cu un statut special.

Unitățile administrativ-teritoriale din componența unității teritoriale autonome Găgăuzia, sunt stabilite prin Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, din 27 decembrie 2001 cu modificările și completările ulterioare. Conform prevederilor legii, în componența unității teritoriale autonome Găgăuzia (Găgăuz -Yeri), intră 32 de localități, organizate în 26 de unități administrativ-teritoriale de nivel întâi; municipiul Comrat; cu orașele Ceadîr – Lunga și Vulcănești.

La nivelul întâi, autoritățile administrației publice din unitatea teritorială autonomă Găgăuzia ( Găgăuz – Yeri), sunt similare cu cele din raioane. La nivelul al doilea se constituie și activează Adunarea populară ca autoritate reprezentativă și deliberativă a unității administrativ-teritoriale, Guvernatorul ( Bașacanul), și Comitetul executiv al autorității executive.

Legea privind organizarea admistartiv-teritorială a Republicii Moldova, nr. 746 – XV din 27 decembrie 2001, cu modificările și completările ulterioare, prevede organizarea celor 147 de localități din stânga Nistrului în 79 de unități administrativ-teritoriale, după cum urmează; municipiul Tiraspol, 9 orașe și 69 de sate (comune).

Din cauza politicii separatiste promovate de autoritățile neconstituționale din aceste teritoriu al Republicii Moldova, cu concursul unor organisme internaționale și participarea țărilor garante, depun eforturi susținute, la etapa actuală, privind reglementarea diferndumului transnistrean și restabilirea integrității teritoriale a țării.

4.3 Particularitățile guvernământului local în Marea Britanie

Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord are ca formă de guvernământ monarhia parlamentară (constituțională), un executiv puternic, respectiv cabinetul de miniștri condus de premier și parlamentul deținător al suveranității naționale.

Primul ministru a evoluat, de-a lungul timpului, de la rangul de ministru delegat de rege pentru a conduce ședințele cabinetului în absența monarhului, la persoana pe care monarhul trebuia să o numească obligatoriu în fruntea guvernului deoarece reprezenta liderul majorității parlamentare câștigătoare din Camera Comunelor.

În prezent cabinetul este format din aproximativ 20 de miniștri, care în marea lor majoritate, sunt și membri ai parlamentului, câțiva dintre ei făcând parte din Camera Lorzilor.

Responsabilitățile membrilor cabinetului se împart între cele două ramuri ale guvernării, ei fiind în același timp și membrii ai executivului dar și legislativului.

Prerogativele Premierului sunt bazate mai curând pe convenții, decât pe drept, și are, printre altele, următoarele atribuții:

– alcătuirea listei cabinetului;

– propune monarhului numirea sau revocarea miniștrilor;

– stabilirea și realizarea direcțiilor politice ale guvernării, aprobate de parlament;

– controlul asupra majorității parlamentare din cameră.

Executivul britanic exercită o legislație delegată de parlament în limitele împuternicirii conferite precum și procedurile prestabilite de ea, fără a putea depăși sau încălca puterile încredințate.

Sistemul executiv britanic este unul unitar, în care există un singur rând de organe centrale în cadrul cărora ministerele (departamente) pot avea funcții majore în cazul unor interese naționale generale de prim ordin (sănătate, interne, apărare, externe) sau funcții minore, mai reduse ca importanță națională (artă, vamă, informații, etc.).

În teritoriu aparatul administrativ local acționează, mai degrabă, ca agent guvernamental, chiar dacă unele zone se bucură de un anumit grad de independență regională care nu conduce, însă, la o structură de tip federal a statului.

Structura teritorială a Marii Britanii ține de tradiția istorică a principalelor sale regiuni istorice, Anglia, Țara Galilor, Scoția și Irlanda de Nord, în cadrul cărora diferă atât modul de organizare administrativ-teritorială, cât și gradul de autonomie a comunităților locale, reflectate în particularitățile reglementărilor juridice din domeniu.

Marea Britanie nu are o Constituție unitară, sistematizată și integral scrisă în care să fie prevăzută și garantată autonomia locală sau descentralizarea, așa cum întâlnim în cazul noilor constituții sau a celor revizuite din cadrul statelor europene continentale, mai ales în cadrul legilor fundamentale adoptate în ultima perioadă, din care cauză se impun unele constatări.

Parlamentul britanic stabilește sau modifică, oricând și fără nici o îngrădire constituțională, raporturile dintre puterea centrală și cea din teritoriu, recunoscând existența unei „guvernări locale”, echivalentul european al autonomiei, consacrate legal, concomitent cu dreptul de control al statului, prin intermediul administrației și a justiției, asupra actelor autorităților locale.

De asemenea, nu există o reglementare care să atribuie autorităților locale o competență generală, cadru, în problemele de interes local ale comunității ci numai împuterniciri special conferite pe anumite domenii de activitate în baza legii scrise sau a cutumei (obiceiului) locale, ori chiar a unor reglementări proprii locale în probleme de strict interes local neprevăzute în conținutul legilor, dar recunoscute de puterea centrală.

Guvernul acționează în raporturile sale cu administrația locală, numai în limitele puterilor (atribuțiilor) conferite de parlament prin lege oricând modificabilă de către legislativ. Depășirea competenței încredințate de parlament executivului central sau celui local („ultra vires”) este sancționată, printre altele , cu nevalabilitatea actului juridic administrativ emis în acest fel.

În sfârșit, cu toate aceste limitări legislative și chiar în condițiile absenței unor prevederi constituționale în materie, totuși în Marea Britanie există o reală, profundă și originală autoguvernare locală similară autonomiei locale continentale în rezolvarea problemelor de interes local de către autoritățile locale comunitățile respective.

Structura autorităților locale a fost reorganizată prin Legea guvernului local din 1972, care a intrat în vigoare în 1977, și care a operat o reducere a corpurilor locale printr-o sporire a puterilor acestora. Anglia fiind împărțită în ținuturi, iar Țara Galilor în districte.

Aceste autorități locale sunt conduse de către un consiliu ales.

Acestora le este garantată autoritatea de un act al parlamentului, în plus departamentele guvernului central care exercită supraveghere administrativă, în domeniul managementului financiar. În ansamblu, corpurile care se autoguvernează au fost desemnate cu puteri administrative extrem de importante pe care le exercită cu mare autonomie. Menținerea ordinii publice este în mare măsură în grija acestor corpuri și nu în grija agentului local al guvernului central, ca în majoritatea statelor continentale.

O altă categorie de autoritate administrativă este reprezentată de „corporațiile publice”. Sunt responsabile de unitățile organizatorice, stabilite prin act parlamentar și investite cu datoria de a îndeplini anumite îndatoriri publice. Se comportă ca întreprinderi comerciale în industriile naționalizate, ca diferite corpuri administrând beneficiile sociale conferite de stat, sau ca organe consultative speciale sau de supraveghere.

Organizarea autorităților locale. În Anglia și Scoția cu excepția Londrei, autoritatea locală este exercitată prin intermediul:

– comitatelor (ținuturi sau departamente), la care se adaugă Londra (formată din 32 de burguri și City);

– districtelor, ca entități intermediare, la cere se adaugă districtele metropolitane (marile orașe care cunosc subdiviziuni municipale, sectoare,secții, etc.);

– parohiilor, ca entități de bază ale comunităților locale.

Cele 47 de consilii ale ținuturilor non – metropolitane erau majoritatea, foarte vechi, comitate istorice, având ca centru un oraș mai important.

Ținuturile metropolitane cuprindeau cele mai mari conurbații (6): Greater Manchester, Meseyside, West Midlande, Tyne and Wear, South Yoryshire.

În fiecare dintre aceste ținuturi metropolitane existau 36 de consilii districtuale, având populații cuprinse între 170.000 de persoane și 1.000.000 (Birmingham).

Districtele non – metropolitane sunt bun amestec de urban și rural, predominând ruralul. De remarcat este că nu toate districtele au consilii parohiale. Dacă parohia are mai puțin de 200 de electori, aceasta este opțional.

În Londra Consiliul marii Londre (GLC), acoperă o suprafață de aproape 800 de mile pătrate, cu o populație de 7 milioane de locuitori. În interiorul acestei zone se aflau 32 de burguri londoneze, la care se adaugă City –ul, acea milă pătrată care concentrează principalele instituții financiare, care ți-a menținut independența față de stat având chiar propria forță de poliție.

În vederea coordonării serviciilor din educați într-o capitală cum este Londra, a fost creată – autoritatea internă londoneză pentru educație (ILEA), considerată ca și comitet al GLC.

După 1986 a fost realizat un transfer de competențe de la consiliile ținuturilor metropolitane către consiliile districtuale metropolitane, iar în cazul Londrei, desființarea GLC a generat unele probleme fapt ce a determinat crearea unui nou comitet londonez – London Residuary Body ( LRB).

Membri LRB sunt numiți pe o durată de 5 ani, perioadă care poate fi prelungită dacă nu intervine o altă reformă în administrarea Londrei.

După toate modificările care au fost făcute, Londra este singura capitală din lume care nu are o autoritate responsabilă pentru toate serviciile și activitățile, pe care orice mare oraș este îndreptățit să le ceară.

Anglia nu cunoaște nici regiunile administrative și nici autorități regionale, dar din anul 1997 s-au creat agenții regionale de dezvoltare care nu sunt autorități decizionale.

În privința celorlalte trei regiuni istorice ele se constituie în comunități regionale care cunosc doar o singură subdiviziune administrativ-teritorială(circumscripții sau districte), au adunări legislative proprii, alese pe un mandat determinat, precum și un executiv propriu condus de un premier.

Scoția are Parlamentul scoțian, un executiv propriu condus de primul ministru, având un grad ridicat de autonomie administrativă, dispunând de departamente proprii pentru sănătate, agricultură, pescuit, etc.

După reorganizarea din 1975, autoritățile locale, ca și cele centrale, acționează prin departamente, care diferă între ele prin rangul celor care le conduc la nivel politic.

Departamentele locale sunt controlate și răspund în fața comitetelor. Aceste comitete, la nivelul întregii țării cuprind un număr de aproximativ 100.000 de consilieri aleși. Activitatea lor este temporară și nu sunt remunerați. Deosebirea dintre guvernarea centrală și cea locală se referă și la gradul de pregătire pe care îl au conducătorii departamentelor. În acest sens, secretarii permanenți sunt considerați „generaliști” în sensul că nu au o specializare anume, în timp ce majoritatea „ofițerilor locali”, sunt specialiști în diferite domenii de activitate ( inginerești, economice, etc.).

Baza financiară a guvernării locale este una nesatisfăcătoare, iar componența politică a consiliilor locale le-a adus de multe ori în conflict deschis cu autoritățile centrale. Existând de asemenea, și restricții cu privire la cheltuielile publice.

Irlanda de Nord are o adunare semiautonomă, un comitet executiv și un prim ministru.

Irlanda de Nord, are propriul Senat și Cameră a Comunelor, propriul Cabinet și un Guvernator general, are și proprii săi reprezentanți în parlamentul britanic.

Ultimele două regiuni cunosc un regim de autoguvernare regională recunoscându-lise statutul de comunități autonome, deși toate trei sunt, în egală măsură, și comunități regionale, ceea ce nu este și cazul Angliei. Totuși gradul diferit de independență regională nu conduce, în cazul Marii Britanii, la o structură de tip federal.

Toate colectivitățile locale, indiferent de existența sau nu a mai multor nivele de subdiviziuni administrativ-teritoriale, își aleg consiliile locale în mod diferit pe un mandat de 3 ani, cu reînnoirea anuală a unei treimi din consilieri, organisme care, în plenul lor, hotărăsc asupra bugetului local și a taxelor locale în acord cu legislația națională.

Consiliile pot delega unele atribuții unor comitete sau comisii, ce reflectă componența politică a consiliului sau unui funcționar public desemnat de ele.

Comitetele sau comisiile funcționează între ședințele plenului pregătind lucrările și proiectele acestuia.

Consilierii locali nu au funcții în executivul local, iar funcționarii locali nu pot desfășura activități politice și nici să candideze pentru consiliu, fiind executanții deciziilor adoptate de plenul organului colegial.

Nu există funcția de primar, ci alte funcții ca:

– „mayor”, persoana aleasă dintre consilieri care prezidează ședințele consiliului, reprezentându-l în exterior, ales pe termen de 1 an cu posibilitatea de a fi reales;

– „leader” cel care prezidează comisia de politică generală locală;

– „președinții” („chairmen” sau „chais”) care prezidează celelalte comisii;

– „șeful executivului local” („chief executive”) este un funcționar public retribuit ajutat de șefii de servicii, cu care formează echipa administrativă având atribuții paralele sau suprapuse competenței comisiilor de profil.

Chiar dacă, nu există o autoritate guvernamentală care să reprezinte statul în teritoriu, de genul prefectului cunoscut în Franța, Italia, România, etc., totuși la nivel central avem câte un secretar de stat responsabil cu relațiile dintre guvernul britanic cu regiunile respective, Scoția, Țara Galilor și Irlanda de Nord, iar departamentele sau ministerele centrale britanice supraveghează, pe domeniul lor, activitățile autorităților similare din regiuni, exercitând și un control financiar.

Repartizarea atribuțiilor între autoritățile locale

În Anglia distingem următoarele structuri:

– consiliile de comitat au atribuții vizând ordinea publică, servicii sociale, educația, drumurile, transporturile, protecția consumatorilor, prevenirea și stingerea incendiilor, prelucrarea și depozitarea deșeurilor;

– consiliile de district au atribuții în materia fondului locativ, regimul construcțiilor, protecția sanitară și a mediului, igienă publică și salubritate, colectarea deșeurilor;

– atribuțiile comune celor două categorii vizează urbanismul, gestiunea muzeelor și parcurilor, organizarea activităților recreative, etc.;

– consiliile de parohii răspund de lotizarea terenurilor, construcții publice, amenajarea și întreținerea parcurilor, zonelor verzi, bazelor sportive, drumurilor, trotuarelor, parcărilor, iluminatului public, cimitirelor, etc.

În Țara Galilor Adunarea Națională reglementează ulterior („secundum legem”) parlamentului britanic în domenii expres încredințate precum sănătate, educație, formare profesională, preluând de la Secretariatul de stat britanic pentru Țara Galilor atribuții ce vizează telecomunicațiile, finanțele publice, ordinea publică, justiția și penitenciarele.

Consiliile de circumscripții au atribuții vizând dezvoltarea economică locală, agricultură, silvicultură, pescuit, drumuri, transporturi, urbanism, protecția consumatorului, servicii sociale, cultură, artă, sport, prevenirea și stingerea incendiilor, colectarea și procesarea deșeurilor.

În Scoția, Parlamentul poate reglementa în mod propriu (primar), cât și în baza legilor naționale în domenii similare Adunării Galeze, dar având și competența de a majora sau micșora, cu anumite procente, impozitele regiunii. Comisiile de circumscripție au atribuții asemănătoare cu cele din Țara Galilor.

În Irlanda de Nord Adunarea semiautonomă reglementează, atât în mod propriu, cât și în baza legii britanice, în domenii ca justiția, administrația locală, sănătate, educație, cultură, patrimoniu local și fond locativ. Secretarul de stat britanic pentru Irlanda de Nord poate suspenda activitatea Adunării, după caz, și are atribuții proprii privind telecomunicațiile, finanțele publice, politica de securitate, ordinea publică, justiția penală, penitenciare.

Consiliile de district au pierdut treptat atribuțiile proprii preluate de consilii de circumscripție – ca autorități ale puterii centrale începând cu anul 1973 – în domenii ca urbanism, fond locativ, drumuri principale, asistență sanitară și socială, educație,etc.

Rolul autorităților locale în exercitarea unor atribuții diferă, astfel:

– rol de reglementare, de exemplu în materia controlului – rol de reglementare și stimulare a organismelor locale și private, în domenii ca dezvoltarea economică, urbanismul, etc.;

– rol de prestator de servicii publice și de monopol asupra acestora în materii precum, salubritatea, colectarea deșeurilor, etc.

Astfel, guvernul central dorește încetarea statutului autorităților locale de furnizoare directe de servicii publice care să fie transferate unor corporații publice de genul întreprinderilor, societăților comerciale, deci societăți concurențiale care îndeplinesc sarcini publice economice, sociale, etc., administrând întreprinderi, bunuri, fonduri sau unor corpuri ce se autoguvernează, cum ar fi de exemplu, în domeniul ordinii publice locale, preluate de la agentul teritorial al guvernului.

Relațiile între autoritățile locale și controlul celor centrale.

În Anglia, toate consiliile, indiferent de nivel, au statute egale, fără relații de subordonare sau control între ele, fiind autonome pe linia competențelor exclusive, iar pentru cele paralele sau comune ori concurente (ca, de exemplu, domeniul urbanismului) au obligația să se pună de acord acționând împreună.

În Țara Galilor și Scoția, Adunarea Națională și respectiv, Parlamentul, exercită controlul de legalitate și cel financiar asupra consiliilor locale fără ca acestea să le fie subordonate.

În Irlanda de Nord cvasi inexistența atribuțiilor proprii ale consiliilor de district, conduce la inexistența oricăror raporturi cu Adunarea semiautonomă.

Controlul este exercitat în mod diferit de către puterea centrală asupra structurilor locale.

a) În cazul secretariatelor de stat create pe anumite domenii guvernul verifică, în Anglia, sectoare precum mediul, transporturile, iar în cazul celorlalte regiuni se exercită un control similar.

În cazul Irlandei de Nord, secretariatul de stat anume creat controlează circumscripțiile administrative înființate de puterea centrală în teritoriu pe anumite sectoare de activitate.

b) Miniștrii și funcționarii publici centrali, din celelalte sectoare controlează colectivitățile locale numai în baza unor împuterniciri legale exprese exercitând, după caz, sectorial, mai multe forme de verificare după cum urmează:

– controlul prealabil (anterior), prin autorizarea prealabilă a actelor emise de autoritatea locală pe anumite domenii expres prevăzute, de exemplu, în materie de împrumuturi publice;

– controlul ulterior activității verificate, în urma sesizării autorităților centrale de cetățeni vătămați prin actele organelor locale când un inspector desemnat anchetează și se pronunță în caz în cadrul unei proceduri cvasi jurisdicționale;

– controlul prin stabilirea limitelor de acțiune a autorității locale împuternicite în acest sens de către secretariatul de stat competent, de exemplu în materia impozitelor și taxelor locale.

În general, autoritățile locale acționează independent atât în exercitarea atribuțiilor proprii sau încredințate (transferate) ori recunoscute de puterea centrală, fără acordul sau avizul prealabil al autorităților naționale.

Autoritățile locale au libertatea de a încheia contracte, iar controlul financiar asupra cheltuielilor este exercitat de întregul consiliu, apoi de comisia (comitetul) pentru finanțe din cadrul acestuia împreună cu un trezorier, dar și de către un agent al guvernului central („District auditor”) care examinează toate conturile.

Rezultă că departamentele executive centrale exercită o supraveghere continuă administrativă în materia legalității actelor organelor locale, indiferent de natura publică (de autoritate) sau privată (contractuală) a acestora, și, mai ales, cu precădere în domeniul managementului financiar.

Justiția britanică de drept comun soluționează, potrivit principiilor generale de drept civil, conflictele dintre particulari și autorități, generate de actele ilegale ale organelor locale, ori conflictele dintre autoritățile locale și cele centrale privind deciziile guvernamentale ilegale, ori de câte ori se invocă depășirea competențelor proprii („ultra vires”) sau a celor delegate, încredințate organelor locale.

Practic în Marea Britanie nu există, pe deplin format ca și în Europa continentală, un drept administrativ național unitar și nici un sistem de tribunale administrative anume specializate în litigiile purtate de particulari cu executivul local sau central, pentru actele și faptele de autoritate cu caracter vătămător sau ilicit.

4.3. Administrația publică locală în state federale. Germania

Republica Federală Germania este un stat compus ca structură și o republică parlamentară sub aspectul formei de guvernământ.

Din această cauză separația puterilor în stat se realizează atât la nivel federal sau central, cât și la nivelul fiecărui land, respectiv orizontal, între legislativ, executiv și justiție, cât și pe nivel vertical între autoritățile federale precum și cele din aceeași categorie aparținând landurilor componente ale federației.

Constituția din anul 1949 (art. 20) reglementează repartizarea competențelor între autoritățile federale și landuri, acestea din urmă având acele atribuții în măsura în care ele nu au fost conferite expres puterii centrale.

Parlamentul german este alcătuit din două camere, una inferioară (Bundestag), unde electoratul este reprezentat în funcție de ponderea numerică a opțiunii politice a alegătorilor, și camera superioară (Bundesrat) în care această reprezentare, numai a landurilor care compun statul, este egală numeric.

În mod evident și landurile își au propriile parlamente locale.

Puterea executivă este exercitată pe plan central de guvernul federal condus de cancelar și alcătuit din miniștri federali; premierul fiind propus de președintele republicii și ales de camera inferioară cu majoritatea voturilor exprimate.

Cancelarul stabilește liniile directoare ale politicii guvernamentale interne și externe și își asumă responsabilitatea aplicării acesteia de către executivul condus de el.

Guvernul federal răspunde în fața cancelarului și a parlamentului, el decide și asupra divergențelor dintre miniștri care îl compun sau dintre aceștia și omologii lor din guvernele de land. Miniștrii federali sunt numiți și revocați de șeful statului la propunerea cancelarului, fiecare din ei conducând în mod autonom propriul departament și pe propria sa răspundere.

La nivelul landurilor funcționează guverne distincte conduse de un prim ministru.

În afara nivelului federal sau central de organizare, Germania mai cunoaște și următoarele nivele teritoriale:

– landurile (Länder), țări ale federației, reprezentând nivelul regional;

– arondismentul (Landkreise) – județ, departament, district, după diverse terminologii, ca

nivel intermediar;

– comuna (Gemeinden) sau localitatea (urbană ori rurală) ca nivel de bază.

Alăturat acestora, potrivit tradițiilor istorice recunoscute legislativ, Germania mai cunoaște și așa numitele orașe libere sau autonome respectiv:

– orașe stat, cu regim asemănător landurilor (Berlin, Hamburg, Bremen); – marile orașe arondisment, cu un statut specific în cadrul landurilor și de egalitate cu respectiva structură administrativ-teritorială căreia îi corespund.

Germania este o federație în care:

– landurile au preexistat istoric federației, având o suveranitate originară, înăscută, care, în urma unificării statale, s-a limitat, transferându-și unele atribuții (de exemplu, în domeniul apărării, finanțelor, politicii monetare, acelei externe, etc.), în beneficiul federației, păstrându-și unele competențe specifice și având parlament, guvern și justiție proprii;

– arondismentele și comunele au autonomie limitată la rezolvarea problemelor specifice în baza competenței atribuite de federație și land, conform Constituție federale precum și a Constituției și a codurilor proprii landului, potrivit statutelor respectivelor colectivități locale și a tradițiilor istorice locale.

Fiecare din cele trei nivele de organizare, land, arondisment și comună dispune de:

– autorități reprezentative proprii, alese de comunitate;

– autonomie proprie, distinctă și determinată ca aptitudine de a acționa în nume propriu pentru rezolvarea problemelor comunității locale respective;

– capacitate de drept public și privat care permite exercitarea în regim de putere sau de inițiativă particulară, prin acte de autoritate administrative sau contractuale emise sau încheiate în vederea realizării propriilor atribuții.

Autoritățile federale cât și landurile își pot exercita funcțiile direct prin propriile organe federale sau de land în cadrul tuturor structurilor inferioare până la nivel de arondisment sau comunal ori în mod indirect, în cazul competențelor locale exclusive, asupra cărora exercită doar un control de legalitate superior (aparținând de stat sau de land). Competențele legislative, executive și judiciare sunt riguros determinate la nivelul structurilor teritoriale și în raport cu puterea centrală.

Competența legislativă are ca subdiviziuni:

– competența proprie sau exclusivă a federației;

– competența concurentă sau comună (paralelă) a federației și a landului;

– competența proprie landului.

Competența legislativă generală deși, teoretic este atribuită landului, practic este încredințată federației, în condițiile în care, totuși, Consiliul Federal (camera superioară, Bundesrat), format din reprezentanții numeric egali ai landurilor, contribuie decisiv la elaborarea legii federale aplicate efectiv de administrația landurilor, în domenii de importanță națională precum apărarea, politica externă, finanțe, servicii publice naționale (poștă, telecomunicații, căi ferate).

Competența concurentă (comună sau paralelă) vizează justiția, asistența socială, domeniile dreptului civil, penal, muncii, iar în caz de conflict între cele două are prioritate legislația federală.

Competența proprie (exclusivă) a landurilor vizează învățământul, cultura, ordinea publică, statutul colectivităților locale și procedurile administrative.

Respectarea repartizării de atribuții și soluționarea conflictelor juridice derivând din acest domeniu revine Tribunalului Federal Constituțional.

Arondismentele și comunele au:

– caracter de colectivitate teritorială locală, dispunând de autonomie administrativă proprie, și nu de autonomie legislativă încredințată doar landului din care fac parte;

– exercită competențe executive proprii și exclusive pentru rezolvarea problemelor specifice, iar, alăturat lor, au și competențe delegate de federație sau de land;

– principiul subsidiarității, respectiv intervenția autorităților superioare în sprijinul celor inferioare, acționează ori de câte ori acestea din urmă sunt depășite economic sau financiar de amploarea unei sarcini, care nu o pot realiza integral prin efort propriu, caz în care landul intervine în sprijinul arondismentului, iar acesta din urmă în sprijinul comunelor.

Arondismentul

Acesta reprezintă o colectivitate teritorială locală intermediară între land și comună, având un statut special stabilit printr-un cod adoptat ca lege a landului și care dispune de autonomie administrativă.

Adunarea arondismentului este organul colegial, reprezentativ, aleasă pe un mandat de 5 ani prin vot universal, egal, direct și secret de către electoratul local respectiv.

Adunarea decide în toate problemele de competența arondismentului și poate delega unele atribuții președintelui ei sau unor comitete restrânse formate din membrii acesteia.

Președintele de arondisment este ales de adunare pe un mandat cuprins între 6-12 ani, având atât statutul de ales și de reprezentant local, dar și calitatea de funcționar public, fiind atât conducătorul organului colegial, cât și șef al aparatului administrativ al arondismentului.

Arondismentul desfășoară activități ce depășesc mijloacele financiare și capacitatea de gestiune a comunelor componente, având atribute de activitate publică în acest sens constând în capacitatea de a organiza, recruta și gestiona personalul administrativ, dispunând de puterea bugetară și financiară necesară, având competența de a emite reglementări juridice aplicabile întregului arondisment, precum și dreptul la sigiliu, stemă și drapel propriu.

Atribuțiile arondismentului se clasifică în:

– atribuții proprii care, la rândul lor, sunt obligatorii vizând amenajarea teritoriului și a drumurilor intercomunale, întreținerea parcurilor naturale, construirea și întreținerea spitalelor, școlilor profesionale și liceelor, asistența socială, colectarea, depozitarea și prelucrarea rezidurilor menajere și atribuții facultative precum susținerea activităților culturale, a bibliotecilor publice, bazelor sportive, promovarea turismului, în funcție de capacitatea financiară; – atribuții delegate încredințate, respectiv transferate sau preluate după caz,comunelor mai mari sau de la comunele mai mici în funcție de posibilitățile reale ale acestor comunități de a le realiza efectiv.

Aparatul administrativ al arondismentului are o alcătuire dualistă, atât ca serviciu propriu al acestei structuri, cât și ca serviciu deconcentrat al landului, fiind format din funcționari aparținând celor două entități.

Ca serviciu propriu exercită atribuțiile stabilite potrivit statutului său, iar ca serviciu al landului exercită competențe de poliție, disciplină în construcții, amenajarea drumurilor, căilor de navigație și teritoriului, iar costurile prestațiilor administrative fiind împărțite între land și arondisment.

Președintele arondismentului ca șef al adunării conduce lucrările acesteia, fără drept de vot, pregătește și execută hotărârile adoptate de plen, având drept de opoziție („veto”) împotriva celor ilegale, putând decide în domeniile conferite de lege, în cele delegate de adunare, iar în situațiile de urgență în toate domeniile de competența acesteia din urmă.

Președintele, ca șef al aparatului administrativ al arondismentului, este superior ierarhic atât propriilor funcționari locali de arondisment, cât și celor ai landului de la nivelul arondismentului răspunzând de activitatea lor.

Administrația publică locală comunală.

Administrația comunală cuprinde localitățile urbane (orașele) și cele rurale. Statutul comunei este supus principiului liberei administrări și celui al autonomiei locale ceea ce permite să decidă în nume și pe răspunderea proprie pe ansamblul problemelor locale în domenii precum dezvoltarea economică și financiară, recrutarea și gestionarea personalului propriu, adoptarea de reglementări proprii, etc.

Atribuțiile proprii exclusive pot fi:

– obligatorii în domeniul urbanismului, construcției și întreținerii școlilor primare, drumurilor locale, cimitirelor, ajutoarelor sociale; – facultative privitoare la promovarea economiei locale, infrastructura transportului local în comun, susținerea activităților sportive, culturale, distractive, a unor obiective sociale, crearea unor case de economii comunale, etc.;

Atribuțiile neexclusive pot fi:

– delegate de land în materia stării civile, evidenței populației, recensământ, control alimentar, a comerțului cu băuturi alcoolice, a alimentației publice;

– transferate de arondisment.

Comunele pot acționa ca agenți economici, în limitele legii, putând înființa întreprinderi economice pentru nevoi locale, cu caracter rentabil, vărsând în întregime tot profitul la bugetul local. Un mare număr de sarcini administrative locale au fost transmise unor particulari ca, de exemplu, în materie de transport public local, salubritate, etc., sub controlul autorităților locale, realizându-se, după caz, asociații comunale, acolo unde interesele economice și efortul financiar impun o asemenea colaborare.

În funcție de mărimea comunelor distingem:

– marile orașe, asimilate arondismentelor, având o populație de peste 100.000 de locuitori care exercită atât atribuții de arondisment cât și de comună;

– orașele mijlocii (peste 20.000 de locuitori) care exercită numai unele atribuții de arondisment, cât și atribuții proprii;

– orașele mici și satele care exercită atribuții proprii, iar alte atribuții sunt exercitate pe seama lor de către arondisment.

Comunele cunosc trei modele distincte de organizare și exercitare a conducerii administrative locale.

Modelul „consiliului” (utilizat în nord) de inspirație engleză, respectiv un organ colegial, deliberativ, ales pe un mandat de 4 ani, în mod direct de locuitorii comunei, care deține toate atribuțiile importante, alegând la rândul său, un primar onorific, dar și un director executiv numit care conduce toate serviciile administrației comunale locale.

În Saxonia există un comitet de administrație care cuprinde pe acest director și adjuncții săi, precum și un număr de consilieri comunali, care pregătește și execută hotărârile consiliului local având, totodată, și un drept de decizie în domenii limitate.

Modelul „magistratului” care presupune un consiliu ca organ colegial, deliberativ și eligibil și „magistratul” ca organ executiv restrâns, format din primar și adjuncții săi, aleși de consiliu, fiecare având atribuții proprii, cu rolul de a pregăti ședințele și proiectele de acte ale consiliului pe care le duce la îndeplinire.

Modelul „primarului” ce presupune un primar ales direct de locuitori, cu puteri importante, dublat de un consiliu comunal, organism colegial, deliberativ și eligibil prezidat de primar ca organ comunal executiv și șef al administrației locale.

Primarul conduce atât administrația locală (aparatul), cât și consiliul local, având sau nu, în funcție de legislația locală, și un drept de vot, fiind ales, de regulă, pentru un mandat de 5 ani.

Oricum, cetățenii și nivelele inferioare ale organizării administrative, au dreptul la reprezentare legală la nivel de comună, respectiv arondisment și land, prin alegeri generale și nemijlocite (directe).

Relațiile locale și controlul administrativ

Între toate nivelurile organizării administrative din Germania nu există raporturi administrative ierarhice de subordonare datorită recunoașterii autonomiei.

Controlul landului asupra arondismentului vizează atât actele emise în exercitarea atribuțiilor proprii acestei structuri cât și asupra atribuțiilor delegate de land.

Controlul asupra actelor emise în exercitarea atribuțiilor proprii este ulterior emiterii, vizează numai legalitatea actului administrativ și este înfăptuit de un organ deconcentrat subordonat direct ministrului de interne al landului.

Controlul nu este general (de fond) și nici de oportunitate, nu este sistematic ori periodic, sau din oficiu, fiind declanșat numai dacă există o sesizare privind legalitatea actelor adunării de arondisment sau a președintelui acesteia. Atribuțiile acestei forme de verificare constau în:

– dreptul de informare a autorității de control, la cererea acesteia, și obligația de furnizare a tuturor datelor solicitate în problema respectivă, existând posibilitatea organului de control de a participa la ședințele adunării de arondisment, a comitetului ei, putându-se face recomandări în cadrul acestora;

– dezaprobarea oficială a actului ilegal ceea ce poate antrena revocarea măsurii de către emitent sau, în caz de menținere a actului, organul de control poate hotărâ anularea lui, ca sancțiune coercitivă, indicându-se ce măsuri trebuie luate, inclusiv un termen rezonabil de îndeplinire;

– substituirea organului de control în atribuțiile autorității verificate, prin emiterea unui act administrativ contrar, asigurându-se punerea în executare a acestuia, inclusiv atitudinea celui verificat de conformare față de dispozițiile noului act, iar în cazul în care nu se mai pot dispune măsuri administrative asupra actelor verificate se va declanșa, după caz, controlul judecătoresc de anulare a acestora, la sesizarea autorității de control;

– numirea unui comisar, dacă autoritățile arondismentului nu mai funcționează, și care va prelua, total sau parțial, atribuțiile arondismentului, când apar blocaje sau disfuncționalității grave în activitatea executivului local, cu respectarea unor condiții strict determinate legal privind preluarea atribuțiilor;

– demiterea sau dizolvarea, după caz, a președintelui sau a adunării de arondisment, pentru încălcări deosebit de grave.

În cazul controlului exercitat asupra atribuțiilor delegate de land arondismentului verificarea poate să fie și de oportunitate, nu numai de legalitate, exercitându-se și verificarea prealabilă sau anterioară emiterii actului, nu numai ulterioară acestui moment, declanșată din oficiu sau la sesizare, concomitent cu dreptul de a emite îndrumări obligatorii de urmat de către organul supus verificării.

În cazul verificării de oportunitate asupra actelor emise în temeiul atribuțiilor delegate nu se exercită controlul judiciar declanșat de autoritatea de control în justiție.

În mod similar sau analog arondismentul exercită asupra comunelor, același gen de verificări ca și landul asupra arondismentului, președintele de arondisment exercitând controlul asupra administrației locale comunale atât în calitatea de autoritate locală cât și de reprezentant al landului.

În mod identic, privitor la atribuțiile proprii ale comunei verificarea este numai de legalitate și exclusiv ulterioară emiterii actului, iar referitor la atribuțiile delegate localității controlul mai poate fi și de oportunitate, cât și prealabil emiterii actului, indiferent că delegarea inițială s-a încredințat de land ori de arondisment.