Institutia Prefectului In Sistemul de Drept Roman

Instituția prefectului în sistemul de drept român

I. ABSTRACT

The specific manner of organization and functioning of the public administration system in

Romania is conditioned by the compliance with certain principles of general applicability which refer to all the institutional components of this system.

These coordinates occur as a result of a complex juridical analysis of the general principles which should govern this relationship. For this purpose, it is necessary to distinguish a normative configuration of such principles, the principle of deconcentration, the subject of this study, being one of the most important among them.

Understanding and establishing the juridical implications of the principle of deconcentration implies clarifying various aspects. Thus, first of all, one has to identify its juridical grounds, this aspect being necessary for outlining the general coordinates of the principle as such, coordinates which reveal its essence.

One also has to underline the direct normative consequences of the express constitutional consecration of this principle, consequences which consist of specific obligations, falling upon on the public power, as well as the specific nature of the right of administrative leadership of the prefect in the Romanian legal system upon the autonomous administrative bodies at the local level, in the frame of the juridical consequences entailed by its regulation.

Key words: deconcentration, public administration, Romania, judicial grounds, principles, legal system.

II. OBIECTIVELE LUCRĂRII

Prin prezentarea diferitelor concepte, teorii, și instituții juridice care sunt utilizate de toate ramurile de drept, potrivit obiectul și specificul lor de reglementare se poate însuși terminologia adecvată a limbajului juridic, și poate contribui la formarea unor abilității de gândire, de analiză și interpretare a conceptelor, a teoriilor juridice și chiar a textelor actelor normative.

Însușirea unui set de cunoștințe, abilități, competențe profesionale și transversale necesare formării profesionale a juriștilor în legătură cu principiile care guvernează științele juridice.

Dezvoltarea capacității de analiză, sinteză și de utilizare adecvată a ansamblului integrat, coerent, dinamic și deschis de cunoștințe și abilități în vederea apărării drepturilor subiective ale subiecților din diferite raporturi juridice.

III. METODOLOGIA ELABORĂRII LUCRĂRII

Lucrarea este structurată astfel: introducere, 4 capitole, concluzii și bibliografie. Documentația este făcută de la bibliotecă cu o numeroasă varietate de cărți din domeniul aferent al temei lucrării.

Am planificat lucrarea prin următoarele etape:

-Problematizarea sau percepția problemei; 
– Incubarea (documentarea – învățarea); documentarea directă : am adunat date, fapte, informații, factorii – cauze care determină fenomenul juridic și formularea de ipoteze operaționale
– Explicarea, momentul creativ; explicarea fenomenului juridic (sau cercetarea propriu-zisă), cu două subetape importante: formularea ipotezei (momentul creator-constructiv) și verificarea ipotezei și a concluziilor științifice (momentul critic – valorizator);

– Verificarea ipotezelor și concluziilor.

IV. CONȚINUTUL TEORETIC AL TEMEI ANALIZATE

CAPITOLUL 1

INTRODUCERE

Prima apariție a instituției prefectului în administrația societății românești datează din a doua jumătate a secolului al XIX -lea, fiind consacrată prin Legea pentru înființarea consiliilor județene din 2 aprilie 1864 inspirată după modelul francez al timpului.

Ideea de descentralizare administrativă pusă în germene da Regulamentul organic și reluată de Convenția de la Paris a fost manifestată pentru prima dată în proiectul pe care Barbu Catargiu prezidentul celui dintîi guvern comun al Principatelor Unite l-a intocmit în anul 1862.

Fiecare prefectură generală avea un consiliu general. Prefectul era reprezentantul guvernului; din aceasta cauză el avea prestanța asupra tuturor celorlalte autorități, exercitând o acțiune de supraveghere și control asupra funcționarilor din prefectura sa.

El avea dreptul de a reforma și chiar a anula actele acestor funcționari în afară de cei depinzători de Ministerul de Război și Justiție ori de căte ori ele ar fi fost contrarii legilor, dispozițiilor luate de ministere și chiar propriilor sale ordine.

Tot prefectului îi revenea paza și menținerea siguranței și ordinii publice. Acest proiect a fost respins sub cuvânt că "este rău venit într-un moment în care trebuiau luate dimpotrivă măsurile de unificare completă".

Legea pentru înființarea consiliilor județene organizează pentru prima oară administrația județelor țării, "concepția ei reprezentând un sistem real și metodic". Județul nu este numai o simplă subdiviziune administrativă a statului, ci și o persoană juridică investită cu o anumită putere publică și drepturi patrimoniale. Comisar al guvernului pe lângă consiliu și executor al deciziilor acestuia era prefectul, numit de puterea centrală.

1.1.EVOLUȚIA INSTITUȚIEI PREFECTULUI ÎN ROMÂNIA

Instituția prefectului este o instituție veche, tradițională în administrația publică din România. O întâlnim în Muntenia și Moldova încă înainte de Unirea principatelor (1859) chiar dacă cei care o reprezentau purtau o altă denumire: “ispravnici de județe” sau “ispravnici administratori” care erau numiți de domn dintre doi candidați propuși de sfatul administrativ pe o perioadă de 3 ani și aveau atribuții administrative și polițienești.

Practic, funcția de prefect a fost instituită, în țara noastră, după Unirea Principatelor prin legea pentru Consiliile județene nr. 396 din 2/14 aprilie 1864 care în articolul 91 prevedea că “prefectul, cap al administrației județene, dirige toate lucrările acestei administrațiuni, îi execută hotărârile consiliului județean”.

Prefectul era reprezentantul Guvernului pe lângă consiliul județean, fiind numit de centru așa cum prevede aliniatul 2 al articolului 3 din această Lege, prefectul era “comisar al Guvernului pe lângă consiliul județean”.

El asista la sesiunile consiliului, el supraveghea legalitatea actelor adoptate de consiliul județean și de delegația permanentă, iar atunci când constata că acestea erau ilegale, avea dreptul și datoria ca în termen de 10 zile de la adoptarea actului respectiv, dacă a participat la ședința, sau de la data la care i s-a adus actul la cunoștință, să facă recurs la Guvern.

Recursul era suspensiv de executare.

Primind recursul, Guvernul era dator să se pronunțe asupra lui, în termen de 20 de zile de la primire, iar dacă nu se pronunța în acest termen, actul consiliului județean sau al delegației permenente își producea efectele pentru care a fost adoptat.

Guvernul, în cazul în care admitea recursul, nu avea dreptul să modifice actul, doar să-l infirme în întregime; în condițiile în care constata că actul se putea amenda, îl restituia consiliului județean sau delegației permamente, cu observațiile sale, și amâna aprobarea sau respingerea recursului, până nu i se supunea actul respectiv, modificat, de către cei care l-au adoptat, din nou verificării sale.

Prin aceeași lege s-a înființat funcția de subprefect, care era reprezentantul prefectului în conducerea plășilor în care era împărțit județul.

Subprefectul, potrivit articolului 106 modificat prin Legea din 31 mai 1894, vizita toate comunele plășii sale, inspecta registrele de stare civilă și verifica starea caselor comunale, cel puțin de două ori pe an.

După modificarea Legii nr. 396/1864, în anul 1904, subprefectul devine inspector comunal, iar în urma modificării aceleiași legi, în anul 1908, subprefectul devine administrator de plasă, prim – pretorul de mai târziu.

Instituția prefectului denumită în sensul prezentat mai sus apare și în Legea comunală din 1 aprilie 1864.

Poziția prefectului de comisar al Guvernului și de conducător al administrației județene s-a menținut și prin Legea pentru unificarea administrativă din 1925.

Prima lege administrativă care delimitează autoritățile colectivităților locale – alese, de cele ale administrației centrale – numite este Legea pentru organizarea administrației locale din 3 august 1929.

Prin această lege au fost create directoarele ministeriale, ca centre de administrație și inspecție locală, cu sediul în București, Cluj, Craiova, Iași și Timișoara, având fiecare în raza de activitate un număr de județe conduse de un director ministerial, cu rang de subsecretar de stat, căruia i se subordona și prefectul, ca reprezentant al Guvernului.

Din modul de numire și din atribuțiile sale rezultă că în concepția legiuitorului din 1929, prefectul era unul politic, nu administrativ.

Potrivit acestei legi, prefectul era numit prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne.

Din reglementările cuprinse în această lege, rezultă că prefectul avea o triplă calitate, cu atribuții corespunzătoare: a) ca delegat al autorității centrale, prefectul de județ potrivit articolului 272, reprezenta Guvernul și puterea executivă, colaborând cu fiecare minister prin directoratul ministerial și prin serviciile ministeriale locale; b) ca reprezentant al Guvernului, prefectul așa cum prevedea articolul 273, exercita controlul și supraveghea toate administrațiunile locale din județ, în care calitate putea cere pedepsirea funcționarilor; c) prefectul era șeful poliției în județ, potrivit articolului 276, și exercita atribuții polițienești prevăzute în dispozițiile articolului 68 și 69 din Legea de organizare a poliției generale a statului din 21 iulie 1929.

Din acest mod de numire și din atribuțiile care reveneau prefectului, rezultă că în concepția legiuitorului din 1929, a fost ideea de a crea un prefect politic și nu unul administrativ. Autorul J. Vermeulen afirmă că, prefectul politic este acel organ care reprezintă autoritatea centralăîn județ și este numit de Guvern, în majoritatea cazurilor la propunerea ministerului de Interne.

Prefectul administrativ, potrivit aceluiași autor, este funcționarul de carieră recrutat potrivit anumitor dispoziții legale care se află în fruntea județului și care are o anumită pregătire profesională necesară pentru deservirea intereselor sale de ordin local.

Toate legiuirile românești dinainte de Unirea din 1918, în acest domeniu, aveau la bază modelul de organizare al departamentului din Franța, care ofereau prefectului o dublă calitate: pe de o parte el este capul administrației județene descentralizate, iar pe de altă parte este reprezentantul Guvernului în județ, prevalând calitatea de reprezentant local al puterii centrale. Din această cauză, prefectul este numit prin decret la propunerea ministrului de interne și face parte din ierarhia Ministerului de Interne.

Dacă avem în vedere aceste considerații va trebui să afirmăm că legea administrativă din 1929 a reprezentat o inovație.

Aceasta a scos din competența prefectului atribuțiunile de șef al administrației județene, lăsându-i numai calitatea de organ al centrului pe lângă administrația locală. În această calitate atribuțiile prefectului erau minimale.

El era șeful poliției județene, organ de control și de supraveghere al Guvernului în județ și concura la executarea hotărârilor consiliului județean și ale delegației consiliului.

Atribuțiile prefectului, ca șef al administrației județene, au fost date în competența președintelui delegației consiliului județean, ales de consiliul județean pe termen de cinci ani. În conformitate cu aceste prevederi, județul a avut doi prefecți.

Un prefect politic, reprezentând Guvernul în județ și un prefect administrativ, președintele delegației consiliului județean. Însă, această inovație cu doi prefecți nu s-a dovedit eficientă și de aceea, Legea din 15 iulie 1931 pentru modificarea unor dispozițiuni din Legea pentru organizarea administrației locale din 1929, desființează pe așa numitul prefect administrativ și dă toate atribuțiunile acestuia, prefectului politic.

De asemenea, el administrează nistrează interesele județene, se îngrijește de toate serviciile publice județene, ordonanțează sumele, semnează toate actele în numele județului, reprezintă județul în justiție, administrează patrimoniul județului etc.

Ca reprezentant al Guvernului, prefectul este în primul rând un organ de control și supraveghere. Legiuitorul i-a dat în această privință atribuțiuni extinse.

Prefectul inspectează serviciile exterioare ale ministerelor afară de cele ale Ministerului Administrației Publice Naționale și cele ale ministerelor afacerilor străine, precum și afară de învățământul superior, regiile autonome și administrațiile comerciale.

Prefectul supraveghează și controlează comunele rurale și urbane precum și toate instituțiile de binefacere și asistență socială din județ, ia măsuri pentru a preveni infracțiunile și se îngrijește de menținerea ordinei publice, dă ordine tuturor organelor polițienești și ale jandarmeriei, dă dispozițiuni în caz de calamități naturale – cutremure, inundații, în caz de epidemii și epizații, exercită tutelă administrativă etc.

Atribuțiile prefectului ca șef al administrației județene și ca reprezentant al Guvernului în județsunt prevăzute atât în Legea administrativă din anul 1936 cât și în Legea administrativă din 19387.

Situația prefectului se schimbă prin legea din 1938 care desființează administrația autohtonă a județului, înființând ținutul, județul rămânând doar o circumscripție în care funcționează serviciile exterioare ale ministerelor, astfel prefectul devenind mai mult un organ de îndrumare, control și supraveghere.

Pe de altă parte prefectul, potrivit art. 97 alin 2 din Legea administrativă din 1938, este funcționar de carieră.

Înlocuirea prefectului politic cu prefectul funcționar de carieră din fruntea administrației județene era de mult cerută în administrația românească.

Pe timpul partidelor politice, prefectul politic era de fapt reprezentantul în județ al partidului politic de la Guvern și aducea cu sine în administrația județului politica de partid. Prefectul politic supus tuturor ingerințelor și fluctuațiunilor politice nu putea să fie un bun administrator.

Prefectul funcționar politic mai avea dezavantajul că nu cunoștea întregul mecanism administrativ și nici nu avea experiența necesară pentru a putea conduce administrația unui județ. Or, administrația modernă este complicată și impune un anumit grad de cunoștință și experiență. Administrația modernă este considerată o știință și o artă pentru care este necesar un corp de funcționari bine pregătiți.

Acest principiu extrem de util pentru administrația județeană stabilit de art. 97 din 1938 a fost însă suspendat de legiuitor prin art. 195 din dispozițiile tranzitorii ale legii menționate, care prevedea că “în mod excepțional și numai la punerea în aplicare a legii de față pot fi numiți prefecți și acei care au îndeplinit sau îndeplinesc cu distincție o funcție publică, precum prefect, primar, avocat public, profesor, inginer, medic primar, funcționari superiori ai ministerului de interne.

Pot fi de asemenea, numiți prefecți și ofițerii, care au gradul cel puțin de locotenent – colonel”. În baza acestor dispoziții din lege, instituția prefectului funcționar de carieră nu a fost pusă în practică.

Articolul 4 din Decretul–lege din 21 septembrie 1940 revine la instituția prefectului funcționar politic stabilind principiul că prefectul poate fi numit și revocat prin decret.

În perioada 1940-1944 prefectul își menține rolul său acela de control și supraveghere. Pe lângă prefect funcționa “Consiliul de prefectură” format, în principal, din șefii serviciilor județene .

În perioada de după anul 1944, legiuirile care au urmat (Legea nr. 486/1944; Legea nr. 217/1945, Constituția din 13 aprilie 1948, legile și celelalte Constituții din perioada regimului comunist) nu au mai consacrat instituția prefectului, atribuțiile acestuia privind controlul legalității actelor administrative fiind parțial, preluate de instanțele judecătorești sau de către alte organe ale administrației statului sub controlul politic al partidului unic.

După revoluția din decembrie 1989, prin Constituție și Legea nr. 69/1991 privind administrația publică locală, instituția prefectului a fost repusă în locul și rolul care i se cuvine într-un stat de drept, bazat pe principiul separației puterilor în stat.

În concepția legiuitorului, prefectul înzestrat cu atributul de autoritate publică9 constitutind o instituție care reprezintă Guvernul în teritoriu și supraveghează serviciile publice ale ministerelor și ale celorlalte autorități centrale ale administrației, consființind totodată și atributul exercițiului tutelei administrative asupra activității autorităților publice locale.

Prin Legea nr. 5/1990 privind administrarea județelor, municipiilor, orașelor și comunelor până la organizarea de alegeri locale, la nivelul județelor au fost organizate prefecturile, legea precizând modul de organizare și atribuțiile acestora.

Potrivit legii, prefectura era un “organ local al administrației de stat cu competență generală”, prefectul nu era o instituție juridică distinctă, cu atribuții proprii, nu era o autoritate publică.

Legea 69/1991 a făcut din prefect o autoritate publică, o instituție care reprezintă Guvernul pe plan local și conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte autorități centrale ale administrației publice.

În prezent instituța prefectului este reglementată de Legea nr. 340/2004, care dezvoltă prevederile art. 122 din Constituția României revizuită, de Legea 554/2004, de unele prevederi din Legea 161/2003 privind unele măsuri pentru asiguarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției și de Hotărârea Guvernului nr. 1844/2004 privind aparatul de specialitate al prefectului.

1.1.1.Posibile direcții de reformă în cadrul instituției prefectului.

Modernizarea administrației publice la nivelul prefecturii trebuie privită ca un proces continuu care să asigure crearea premiselor ce permit acestei instituții să se adapteze și să funcționeze, în orice moment, ca o instituție europeană, în condiții de competitivitate și în continuă schimbare.

La nivelul acestei instituții se impun a fi implementate valorile administrative care definesc spațiul european, și anume: transparența, predictibilitatea, responsabilitatea, adaptabilitatea, eficiența.

Reforma administrației publice în contextul instituției prefectului și al aparatului de specialitate trebuie să asigure, în principal, realizarea unor obiective legate de structura organizatorică (suplă și eficientă), resurse umane (competitive și responsabile), comunicare internăși cu alte structuri (operativă și eficientă), îmbunătățirea relației dintre prefectură, cetățeni, mediul economic și autoritățile locale.

În prezent cadrul normativ referitor la sistemul serviciilor publice impune o serie de clarificări. Există servicii publice aflate în subordinea Consiliului județean numite ,,servicii publice descentralizate„ și servicii publice sub autoritatea ministerelor numite ,,servicii publice deconcentrate, care activează în aceleași domenii și au scopuri comune. Putem exemplifica serviciile din domeniul asistenței sociale, sănătății, învățământului etc.

Pregătirea unui corp profesionist al prefecților ar asigura stabilitatea nivelelor superioare ale administației în momentul schimbărilor care intervin la nivel politic, putând constitui un mijloc de întărire a continuității și coerenței deciziilor administrative necesare implementării politicilor publice, precum și existența unei voințe clare și constante la nivelul superior al serviciului public.

1.2.ATRIBUȚIILE PREFECTULUI

În Roma Antică, noțiunea de prefect sau prefectură, semnifica fie unități administrative, fie funcții oficiale (civile,militare,economice…etc.)
Prefectul este, așa cum susținea Prof. M. Waline, o creație napoleoniană; ea a fost creată in anul al-VIII-lea de la Marea Revoluție Franceză; până la modificarea Constituției Franței din anul 1958, prefectul era reprezentantul Guvernului și șeful administrației departamentului în care funcționa.

După 1958, prefectul este:
• reprezentantul statului, al intereselor naționale;
• reprezentantul Guvernului;
• organ de administrație generală;
• organ de coordonare a serviciilor statului din departament. (J.Rivero)

În țara noastră, funcția de prefect a fost instituită prin Legea pentru consiliile județene nr.396 din 2/14 aprilie 1864 care, în articolul 91, prevedea că „ prefectul, ca cap al administrației județene, dirige toate lucrările acestei administrațiuni și execută hotărârile consiliului județean.”
Prefectul, după cum prevede alineatul 2 al articolului 3, era comisar al Guvernului pe lângă consiliul județean.
Potrivit Legii pentru organizarea administrațiunii locale din 3 august 1929, prefectul era numit prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne. Din reglementările cuprinse in această lege, rezultă ca prefectul avea o triplă calitate, cu atribuții corespunzătoare. Astfel:
• ca delegat al autorității centrale;
• ca reprezentant al Guvernului;
• șeful poliției în județ, potrivit articolului 276.

Autonomia locală, reprezintă un principiu al implementării instituției prefectului în sistemul administrației publice. În ordinea evenimentelor istorice ea este anterioară statului. Prof. Anibal Teodorescu, preciza că „ideea de autonomie locală atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implică autonomia”. 
De aceea, descentralizarea, ca element esențial al autonomiei locale, nu poate fi concepută, cel puțin în statele unitare, fără existența unui control din partea statului, denumit, tradițional, control de tutelă, exercitat în unele țări ( Italia, Franța ) de funcționari sau autorități ale administrației de stat, iar în altele ( Marea Britanie) de către judecători.

Precizez că și sistemul controlului de tutelă din Franța, ca și cel de la noi de altfel, duce în final, în fața instanței de contencios administrativ.
Autonomia locală, mai ales într-un stat unitar, nu poate fi concepută decât în anumite limite.

Nu se poate admite ca într-un stat de drept să fie nesocotită legea, autoritatea executivului central sau a justiției datorită aplicării principiului autonomiei locale.

Autonomia locală nu poate fi realizată decât în cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei locale fiind unul dintre acestea.

De aici legătura organică care trebuie să existe între autonomia locală și lege, dintre interesele locale (comunale, orășenești, municipale, județene) și interesele naționale exprimate prin lege.

Așa se explică de ce, în toate țările democratice, la nivelul unității administrativ-teritoriale de nivelul cel mai înalt, a fost instituit un reprezentant al statului, al puterii executive, cu rolul de a veghea asupra aplicării legii de către autoritățile administrației publice locale, organizate pe baza autonomiei administrative.

Prefectul este un organ unipersonal al administrației publice, investit cu o competență materială generală și teritorială limitată la nivelul județului în care funcționează. Articolul 106 din Legea nr. 69/1991, republicată, dispune: „Guvernul numește câte un prefect, ca reprezentant al său, în fiecare județ și în municipiul București”.

Textul citat reia dispozițiile cuprinse în articolul 122 (1) din Constituție. Rezultă, deci, că prefectul este numit în funcție printr-un act de autoritate, și nu ales.

Potrivit articolului 106 din legea menționată, „Prefectul este ajutat de un subprefect”. Existența subprefectului nu schimbă natura juridică a prefectului.

Condițiile cerute de lege persoanei fizice pentru numirea în funcția de prefect sau subprefect sunt prevăzute în articolul 106 din Legea nr. 69/1991, republicată, și anume: „studii superioare și vârsta de cel puțin 30 de ani”.

Aceste condiții sunt cumulative și obligatorii, lipsa oricăreia atrăgând nulitatea actului de numire în funcție.

Este de relevat totuși, condiția cetățeniei române și a domiciliului în România, impusă de articolul 16 din Constituția României, potrivit căreia „funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetățenia română și domiciliul în țară”.

Articolul 107 din Legea nr.69/1991, republicată, prevede o serie de interdicții și incompatibilități. În primul rând este precizat faptul că prefectul sau subprefectul nu poate fi în același timp deputat sau senator.

O asemenea dispoziție se coroborează cu prevederile articolului 68 din Constituție potrivit cărora „calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei funcții publice de autoritate, cu excepția celei de membru al Guvernului”.

Din dublul caracter, politic și administrativ al statutului prefectului, care, în același timp, este reprezentantul Guvernului și realizează funcții administrative importante, rezultă că acesta nu are nici o garanție în ce privește cariera sa, care încetează odată cu existența Guvernului care l-a numit.

Ori, un specialist în administrația publică presupune o pregătire de specialitate și garanții de stabilitate. În practică, aspectul politic coexistă cu cel administrativ și ambele sunt esențiale.

Prefectul, ca reprezentant al Guvernului, potrivit legii, îndeplinește următoarele atribuții principale (articolul 110):

– asigură realizarea intereselor naționale, respectarea legilor și a ordinii publice;

– avizează numirea sau eliberarea din funcție a conducătorilor serviciilor publice ale ministerelor  și ale celorlalte autorități ale administrației centrale organizate în județe și în municipiul București

– dispune luarea măsurilor corespunzătoare pentru prevenirea infracțiunilor și apărarea drepturilor cetățenilor, prin organele legal constituite;

– răspunde, în condițiile stabilite de lege, de pregătirea și aducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au un caracter militar; autoritățiile militare și organele locale ale Ministerului de Interne au obligația să informeze pe prefect asupra oricăror probleme care pot avea importanță pentru județ;

– prezintă, anual, Guvernului un raport asupra stării generale economice, sociale, culturale și administrative a județului.

Pentru îndeplinirea atribuțiilor ce-i revin, prevede articolul 113 alin. (1), prefectulemite ordine, în condițiile legii.

Ordinele prefectului sunt acte administrative de autoritate. Ele pot fi normative sau individuale.

Am deprins această apreciere  din prevederile articolului 114 potrivit cărora, ordinul prefectului devine executoriu numai după ce a fost adus la cunoștința publică, prin afișare și publicare când conține dispoziții normative, sau de la data comunicării, în celelalte cazuri – adică cele individuale.

Precizarea că aceste ordine se emit „în condițiile legii” înseamnă că ele trebuie să respecte întocmai condițiile de fond și formă care se cer pentru toate actele administrative, condiții cuprinse în Hotărârea Guvernului nr. 390/1993, pentru aprobarea Metodologiei privind pregătirea, elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative. 

Prefectul pentru a-și îndeplini atribuțiile, este încadrat într-o structură organizatorică, formată din funcționari publici.

Această structură organizatorică, având în frunte pe prefect, formează instituția prefecturii. 

Ca element de bază al sistemului administrației publice, noțiunea de instituție publică, este o entitate pe care prof. Al. Negoiță o caracterizează drept colectivitate umană constituită pe baza și în executarea legii, înzestrată cu mijloace materiale și financiare, precum și cu personalitate juridică și competența necesară pentru a putea acționa în vederea organizării exercitării legii.

Pentru a emite ordine nu numai legale, ci și documentate, alin. (2) al articolului 113 prevede că ordinele – prefectului – care stabilesc măsuri cu caracter tehnic și de specialitate, sunt emise după consultarea organelor sau serviciilor de specialitate și sunt contrasemnate de conducătorii acestora.

Potrivit  prevederilor articolului 111 alin. (1) din Legea nr. 69/1991, în exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor autorităților administrative publice locale și județene prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, actele acestora, precum și cele ale președintelui consiliului județean, cu excepția celor de gestiune curentă, dacă le consideră ilegale. Actul atacat este suspendat de drept.

Textul mai precizează un lucru și anume acela potrivit căruia, prin controlul exercitat, prefectul verifică numai legalitatea, nu și oportunitatea adoptării sau emiterii unui act administrativ de către autoritățile administrației publice locale și județene.

În fiecare județ și în municipiul București se organizează, pe lângă prefecturi, Comisia administrativă.

Ea are următoarea componență: prefectul, care este și președintele ei, președintele consiliului județean sau, în cazul municipiului București, primarul general al Capitalei , primarul municipiului reședință de județ și conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale existente în județe sau în municipiul București.

În exercitarea atribuțiilor sale, comisia emite hotărâri, care se adoptă prin vot deschis și se semnează de către Președintele Comisiei.

Articolul 119 din lege prevede caracterul obligatoriu al acestor hotărâri  pentru serviciile publice descentralizate  ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale, organizate în județ sau în municipiul București.

Această obligativitate nu se exprimă și față de autoritățile administrației publice autonome de la nivelul unităților administrativ-teritoriale.

După sistemul francez, acest rol, la noi, l-a avut prefectul, situație reglementată și de Constituția adoptată în anul 1991, care la articolul 122, alin. 2, prevede: „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, din unitățile administrativ-teritoriale”.

Se observă că, pe baza principiului deconcentrării, are loc transferul unor atribuții ale autorității centrale ca și a dreptului de tutelă administrativă de la organele centrale ale statului (Guvernul) la reprezentantul local al acestuia (prefectul).

Prefectului i s-au stabilit sarcini de administrație generală, cum ar fi coordonarea pe plan local a activității serviciilor teritoriale ale ministerelor, precum și exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor administrative ale autorităților publice locale.

CAPITOLUL 2

DESCENTRALIZAREA ȘI AUTONOMIA LOCALĂ ÎN SISTEMUL DE DREPT ROMÂN

2.1.FUNDAMENTUL JURIDIC AL PRINCIPIILOR

  În sistemul de drept român, principiile descentralizării și autonomiei locale se regăsesc consacrate atât la nivel constituțional, cât și la nivel legislativ.

Astfel, Constituția României din 1991 revizuită prevede în art. 120 alin. (1) că: "Administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice". 

De asemenea, reglementarea legală a celor două principii rezultă prin prisma Legii nr. 215/2001 a administrației publice locale, Legii-Cadru nr. 195/2006 a descentralizării și a Legii nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985.

Se observă deci că principiul descentralizării și autonomiei locale sunt consacrate de către constituant, în timp ce legiuitorul, făcând aplicația prevederilor constituționale, vine săprecizeze conținutul concret al acestor principii.

Observația este importantă deoarece implică faptul că numai legea, ca act al Parlamentului, poate determina conținutul principiilor, orice alt act emis de o autoritate statală în acest domeniu fiind neconstituțional.

De altfel, acesta este și poziția Curții Constituționale române care prin Dec. nr. 45/1994 declara neconstituțional art. 192 din Regulamentul de organizare și funcționare a Camerei Deputaților deoarece "impune obligații consiliilor locale și județene. Un asemenea lucru îl poate face numai legea, iar dispoziția regulamentară încalcă art. 119 din Constituție privind principiul autonomiei locale".

REGIMUL JURIDIC AL DESCENTRALIZĂRII

Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale reia în cuprinsul art. 2 alin. (1) dispoziția constituțională cadru: "Administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se organizează și funcționează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale (…)".

 În cuprinsul legii, legiuitorul a pus însă accent doar pe instituția autonomiei locale, art. 2 fiind unul dintre puținele dispoziții în care se vorbește de descentralizare, părând a induce ideea unei simbioze a celor două principii și a faptului că se corelează reciproc, unul constituind esența (autonomia locală), iar celălalt forma (descentralizarea).

De altfel, necesitatea existenței unui cadru legal care să definească instituția descentralizării a condus la adoptarea Legii-Cadru nr. 195/2006. În art. 2 lit. l) prin descentralizare se înțelege "transferul de competență administrativă și financiară de la nivelul administrației publice centrale la nivelul administrației publice locale sau către sectorul privat". 

Așadar, acest transfer de competență, "ansamblul atribuțiilor stabilite de Constituție și de legile care conferă autorităților administrative drepturi și obligații de a duce în nume propriu, în realizarea puterii publice și sub propria responsabilitate, o activitate de natură administrativă" – art. 2 lit. c), nu poate fi decât de natură administrativă sau financiară, găsindu-și limita în caracterul unitar și caracterul indivizibil al suveranității statului.

Art. 3 din lege instituie descentralizarea ca un proces ce se derulează continuu și care trebuie să aibă la bază o serie de principii precum: principiul subsidiarității, principiul asigurării resurselor corespunzătoare competențelor transferate, principiul responsabilității autorităților administrației publice locale în raport cu competențele ce le revin, principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii și reguli obiective, principiul echității, și principiul constrângerii bugetare.

Consolidarea definiției legale a descentralizării, care implică un transfer de competențe atât administrative, cât și financiare, este realizată prin intermediul art. 6 alin. (1) din lege care dispune: "Transferul de competențe se face concomitent cu asigurarea resurselor necesare exercitării acestora. Exercitarea competențelor se face numai după transmiterea resurselor financiare necesare". 

Acest transfer continuu de competențe de la nivel central în plan local se face în funcție de capacitatea administrativă a unităților administrativ-teritoriale și permite o clasificare a acestora în două categorii: categoria I, în care intră cele care au această capacitate administrativă și categoria a II-a, care le reunește pe acelea care nu dispun de această capacitate, acestea din urmă fiind excluse momentan de la transferul competențelor până se îndeplinește condiția de bază [art. 10 alin. (1) și (2)].

Prin capacitate administrativă, art. 2 lit. b), se înțelege "ansamblul resurselor materiale, instituționale și umane de care dispune o unitate administrativ-teritorială, precum și acțiunile pe care le desfășoară aceasta pentru exercitarea competențelor stabilite prin lege", evaluarea și stabilirea în concret a acestei capacități făcându-se în condițiile legii de către autoritățile administrației publice centrale.

Autoritățile administrației publice locale vor putea exercita în urma procesului de descentralizare trei tipuri de competențe potrivit art. 19: competențe exclusive(competențele atribuite prin lege prin care autoritățile locale au dreptul de decizie și dispun de resursele si mijloacele necesare îndeplinirii competențelor – art. 1 lit. e) și art. 20), competențe partajate (competențele în exercitarea cărora autoritățile administrației publice locale de la nivelul comunelor, orașelor și de la nivel județean colaborează cu autoritățile administrației publice de la nivel central – art. 1 lit. f) și art. 23) și competențe delegate (competențele atribuite prin lege autorităților locale, împreună cu resursele financiare corespunzătoare, de către autoritățile centrale, pentru a le exercita în numele și în limitele stabilite de către acestea – art. 1 lit. d) și art. 27).

REGIMUL JURIDIC AL AUTONOMIEI LOCALE

Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, și ratificată de către statul român prin Legea nr. 199/1997, reprezintă cadrul legal al coordonatelor juridice și limitelor autonomiei locale.

De asemenea, Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale reglementează regimul general al autonomiei locale, definită în art. 3 alin. (1) în mod asemănător Cartei europene ca "dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii".

Titularii acestui drept sunt consiliile locale, primarii, consiliile județene și președinții acestora, autorități ale administrației publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat [alin. (2)].

Exercitarea acestui drept prin titularii desemnați de lege nu exclude, ci chiar implică posibilitatea de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice altă formă de participare directă a cetățenilor la treburile publice [alin. (3)].

Conținutul acestui drept cuprinde cele două valențe ale autonomiei, autonomia administrativă și autonomia financiară, și privește organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile, precum și gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparțin comunei, orașului, municipiului sau județului [art. 4 alin. (1) și (2)].

Competențele autorităților administrației publice locale sunt de trei tipuri, competențe exclusive, competențe partajate și competențe delegate, acest lucru neîmpiedicând însă aceste autorități de a beneficia de dreptul ca, în limitele legii, să aibă inițiative în toate domeniile, cu excepția celor care sunt date în mod expres în competența altor autorități publice (art. 5). Ansamblul relațional al structurilor administrației publice locale este guvernat de două principii redate de către legiuitor prin art. 6 astfel: pe de o parte, raporturile dintre autoritățile administrației publice locale din comune, orașe și municipii și autoritățile administrației publice de la nivel județean se bazează pe principiile autonomiei, legalității, responsabilității, cooperării și solidarității în rezolvarea problemelor întregului județ [alin. (1)], iar pe de altă parte, în relațiile dintre autoritățile administrației publice locale și consiliul județean, pe de o parte, precum și între consiliul local și primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare [alin. (2)]. Adoptarea oricărei decizii de către autoritățile administrației publice centrale este condiționată de consultarea prealabilă a structurilor asociative ale autorităților administrației publice locale, în toate problemele care le privesc în mod direct [art. 8 alin. (1)]. Pentru îndeplinirea competențelor și atribuțiilor ce le revin comunele, orașele, municipiile și județele au dreptul la resurse financiare proprii, corelate cu competențele și cu atribuțiile prevăzute de lege, pe care autoritățile administrației publice locale le stabilesc, le administrează și le utilizează în mod autonom (art. 9).

PRINCIPIUL DESCENTRALIZĂRII

Valențele juridice ale descentralizării

Instituția descentralizării a cunoscut și cunoaște la nivelul doctrinei juridice diferite sensuri. În cele ce urmează ne propunem să identificăm substanța acestei instituții juridice prin prisma caracteristicilor raporturilor de putere dintre centrul etatic și colectivitățile teritoriale.

Descentralizarea, s-a considerat că se traduce printr-un transfer de atribuții specifice statului către instituții juridice distincte față de acesta (teritoriale sau neteritoriale), instituții care beneficiază, sub atenta supraveghere a statului, de o anumită autonomie de gestiune.

Printr-o astfel de definire a conceptului se trasează automat și liniile generale ale acestuia: reprezintă un "transfer de atribuții", vizează un raport între centrul etatic și extremitățile sale, presupune un control din partea statului.

Descentralizarea poate apărea astfel și ca o metodă de divizare a puterii statului.

Atribuțiile sau competențele transferate prin descentralizare sunt doar de natură administrativă, persoanele publice care dispune de acestea beneficiind de o autonomie relativă de decizie în plan local.

În același timp descentralizarea reprezintă și o modalitate de organizare a statului dar care se bazează tot pe aceleași linii trasateanterior: este o formă de amenajare a statului în care autorități administrative non-etatice gerează afaceri administrative particulare într-un anumit raport de dependență față de administrația centrală.

Conceptul de descentralizare, prin opoziție față de centralizare, a fost tratat pe larg de către Charles Eisemann care, pornind de la tezele lui Kelsen cu privire la centralizarea și descentralizarea ordinilor juridice, a reușit să dezvolte un model teoretic axat pe două idei. Astfel, descentralizarea ar presupune reunirea două elemente fundamentale.

Primul element constă în existența unor autorități ce își consacră activitatea unui grup particular de persoane, definit prin legătura ce există între aceste persoane și un teritoriu determinat. Descentralizarea apare astfel pentru Eisemann ca un element al structurării "personale" a competențelor administrative.

Al doilea element constă în faptul că asupra acestor autorități organele statului nu exercită decât un control redus în sensul în care ele nu pot priva de efecte actele acestor autorități în mod discreționar.

Astfel, nici o autoritate nu trebuie să poată în mod discreționar "să le prescrie conduita pe care să o aibă" sau "să le înlocuiască această conduită cu una diferită".

Altfel spus, avem de-a face cu autorități publice constituite la nivel local pentru a gera interesele unor persoane dintr-un cadru teritorial determinat asupra cărora statul, centrul, exercită un control minimal.

Alți autori pun accentul, ca element definitoriu pentru instituția descentralizării, pe determinarea unor competențe de care se bucură persoanele publice locale.

Aceste competențe esențiale în calificarea unor structuri ca descentralizate sunt în mod necesar limitate.

Consecința directă a determinării competențelor constă în faptul că normele adoptate de către colectivitățile descentralizate vor avea aplicabilitate doar în cadrul teritorial al acestora și nu la nivelul statului în ansamblu.

Astfel, se poate desprinde un sens particular al descentralizării ca pluralitate de centre de decizie.

ii Formele descentralizării

a)Descentralizarea teritorială. 

Descentralizarea teritorială, într-o manieră generală, privește constituirea colectivităților locale la nivelul unor părți determinate din teritoriul statului, ca persoane juridice de drept public a căror activitate specificăeste desfășurată prin prisma locuitorilor respectivei colectivități. Trebuie evidențiate anumite particularități specifice acestei forme.

În primul rând, descentralizarea teritorială are la bază preexistența unor interese comune ale locuitorilor unei anumite "fracțiuni geografice" a teritoriului unui stat.

Se creează astfel o comunitate de interese locale ce implică automat apariția unor "afaceri locale" diversificate, în diferite domenii sociale, și în același timp distincte de afacerile statului, reliefarea unor interese naționale de data acesta.

Cu cât este mai mare această solidaritate de interese locale, cu atât vor fi mai numeroase și afacerile locale desfășurare. Din punct de vedere sociologic, gradul acestei solidarități teritoriale de interese este direct proporțional cu dimensiunile concrete ale colectivității locale, în indirect depinzând de acest cadru și sfera afacerilor locale.

Practic, descentralizarea teritorială vizează o exprimare a voinței statului de a recunoaște un drept al colectivităților locale de a-și administra autonom, până la un anumit punct, afacerile proprii prin intermediul unor organe alese.

În al doilea rând, descentralizarea teritorială presupune în același timp și un anumit grad de autonomie în gestionarea afacerilor locale.

Mijlocul cel mai bun de atingere a acestui grad de autonomie este reprezentat de alegerea de către electoratul local a unor reprezentanți care să administreze afacerile locale în numele lor și care răspund direct față de aceștia.

Principiul este deci că aceste autorități locale însărcinate cu administrarea colectivității locale trebuie să fie alese, însă realitatea dovedește și existența unor excepții (prefectul), când acestea sunt numite de puterea centrală.

Descentralizarea este compatibilă cu o asemenea situație, însă nu se poate vorbi de o veritabilă descentralizare dacă agenții locali ai statului monopolizează atribuțiile colectivității locale.

b)Descentralizarea tehnică. 

Descentralizarea tehnică (sau descentralizarea pe servicii ori descentralizarea funcțională) presupune de data aceasta existența unor persoane juridice de drept public (stabilimente publice) însărcinate prestarea autonomă de servicii publice care sunt desprinse din ansamblul serviciilor prestate de autoritățile etatice.

Această formă presupune practic modalitate de participare a administraților la gestionarea unor servicii ce se bucură de o anumită autonomie.

Inconvenientele pe care le prezintă însă această formă constau în inaplicabilitatea sa în toate domeniile sociale și o relativă deplasare din atenția puterii politice către atenția unor grupuri de presiune.

Se poate observa astfel că, dacă descentralizarea teritorială se prezintă ca o repartizare a afacerilor locale administrative impusă de diversitatea intereselor localedin diferitele cadre teritoriale ale unui stat, descentralizarea tehnică, deși presupune aceeași tehnică juridică, este rezultatul necesității de repartizare armonioasă a funcțiilor la nivelul diferitelor eșaloane ale administrației.

Descentralizarea teritorială răspunde deci unor aspirații politice locale, având o semnificație politică, pe când descentralizarea tehnică unor preocupări de eficacitate, astfel încât, în ceea ce privește ultima formă, autonomia de gestiune a treburilor interne are un caracter mai puțin pronunțat decât în cazul primei.

iii Condițiile efectivizării descentralizării.

Pe baza aspectelor reliefate anterior putem identifica în mod concret acele condiții care concură la efectivizarea unui proces de descentralizare normat ca modalitate de organizare a raporturilor dintre stat și colectivitățile infraetatice.

Aceste condiții fundamentale constau în existența unei personalități juridice a autorităților descentralizate distincte de personalitatea juridică a statului, autonomia acestor autorități descentralizate față de stat și dispunerea de mijloace suficiente de realizare a competențelor administrative proprii.

Existența personalității juridice a autorităților descentralizate.

Reglementarea și gestionarea afacerilor locale trebuie să aparțină unor autorități"personalizate", distincte de personalitatea juridică a statului sau a altor instituții etatice. Altfel spus, este esențial pentru a putea vorbi de descentralizare ca structurile teritoriale constituite în colectivități locale să aibă o personalitate morală care să le permită implicit să gestioneze afaceri diferite de cele ale statului.

Personalitatea juridică distinctă a colectivităților teritoriale implică faptul că acestea au o organizare proprie de sine stătătoare, un patrimoniu propriu și un scop propriu în acord cu
interesul general, formând o individualitate juridică distinctă care are drepturi și poate să-și asume obligații în nume propriu.

Independența (autonomia) personală a autorităților descentralizate.

  Esența descentralizării rezidă în asigurarea unei autonomii cât mai mari posibile a autorităților
descentralizate.

Prin prisma faptului că o autoritate aleasă, față de una numită, are mai multe șanse de a fi autonomă față de stat, rezultă conformitatea fenomenului de alegere a acestor autorități la nivel local cu esența descentralizării.

Asigurarea autonomiei prin intermediul alegerii persoanelor însărcinate cu gerarea afacerilor locale privește nu numai organele de la nivelul colectivităților teritoriale, ci și instituțiile publice de la nivel local ce îndeplinesc funcții de realizare a unor servicii de interes public.

De asemenea, acest gen de autonomie centrată pe alegerea structurilor administrative locale implică în același timp și o garanție împotriva riscului dezînvestirii arbitrare a acestora printr-o decizie unilaterală a statului.

În acest sens, această garanție este asigurată prin prisma principiului de drept al paralelismului formelor și competențelor ce presupune ca această dezînvestire să se producă doar prin intermediul celor care au participat la învestirea prin alegere.

Doar în acest mod poate fi amenajată o tutelăasupra reprezentanților, numai prin intermediul reprezentaților.

Chiar și în cazul persoanelor numite în funcție în anumite instituții publice locale descentralizate se impun anumite limite ce le asigură autonomia: mandatul determinat pe o perioadă de timp prin contractul individual de muncă încheiat.

c)Dispunerea de mijloace suficiente. 

Efectivizarea procesului de descentralizare este condiționată în plus de existența unor mijloace tehnice sau financiare care vor permite autorităților descentralizate să-și exercite autonom competențele transmise prin acest proces.

Deci, asigurarea unui proces efectiv de descentralizare trebuie corelată în mod obligatoriu și în același timp cu o identificare și o creare a acestor mijloace.

Punerea la dispoziția acestor autorități descentralizate a unor mijloace financiare necesare desfășurării activității specifice presupune nu doar o subvenționare de la nivelul bugetului central a acestora, ci și posibilitatea de stabilire și colectare a unor taxe și impozite în cadrul unei reforme fiscale locale adecvate stabilite prin lege.

Distincții față de alte instituții.

Deși prezintă până la un anumit punct similitudini, este necesară o distingere a descentralizării de federalism, care privește o formă de stat, și de deconcentrare, ce constă într-un simplu transfer de competențe în teritoriu exercitate indirect tot de către centru.

a)Descentralizarea și statul federal.

 Între raporturile caracteristice celor două nivele statale din interiorul statului federal și instituția descentralizări putem identifica două tipuri de diferențe: diferențe instituționale și diferențe de competențe.

În ceea ce privește diferențele instituționale trebuie remarcat în primul rând că, spre deosebire de descentralizare, care presupune un transfer de competențe doar de natură administrativă, colectivitățile locale având doar posibilitatea de a aplica în mod autonom legea, statele componente ale unei federații, prin prisma capacității proprii de autoorganizare, se bucură de competențe etatice: competențe constituționale, legislative, administrative și jurisdicționale. De asemenea, la nivel central statele federate cunosc un aparat guvernamental fundamentat pe principiul separației puterilor în stat, în timp ce organele administrative locale beneficiare ale procesului de descentralizare exercită numai o funcție de conducere a colectivității doar de natură administrativă.

Statele federate sunt asociate la crearea organelor legislative și executive federale și la exercitarea funcțiilor specifice ale acestora, pe când reprezentarea colectivităților locale la nivelul central al statelor descentralizate este foarte slab dezvoltată.

Federalismul se prezintă indubitabil ca expresia unei organizări de natură politică spre deosebire de statele descentralizate în care gestiunea afacerilor locale privește doar o natură administrativă.

Pe de altă parte, diferențele de competențe trebuie de asemenea relevate. Competențele de care beneficiază colectivitățile locale prin descentralizare sunt prevăzute prin lege și determinate de către legislator.

În statul federal, împărțireacompetențelor între cele două nivele statale este efectuată la nivelul Constituției federale.

Competențele statelor federate sunt garantate prin faptul că actul fundamental federal nu poate fi modificat decât printr-o procedură complexa ce presupune în mod obligatoriu participarea statelor federate.

Rezultatul exercitării competențelor specifice este de asemenea radical diferit: în statele federate avem de-a face cu creare unei ordini juridice distincte, pe când descentralizarea nu presupune decât posibilitatea pentru colectivitățile locale de aplicare autonomă în mod relativ a legii.

b)Descentralizarea și deconcentrarea. 

Atât descentralizarea, cât și deconcentrarea reprezintă două procese prin intermediul cărora se prodece un transfer de competențe de natură administrativă de la nivelul central a statului la nivel periferic, în planul colectivităților locale.

Diferențele între cele două instituții se prezintă pe de o parte, prin prisma scopului acestora, la deconcentrare scopul fiind decongestionarea centrului etatic de comandă, iar la descentralizare reprezentând o recunoaștere a posibilității de autoadministrare a colectivităților locale.

Pe de altă parte, modalitatea de desemnare a titularilor competențelor transferate este diferită: la deconcentrare organele ce acționează în plan local sunt numite de către centru și răspund direct față de acesta fiindu-i subordonate, pe când la descentralizare autoritățile administrative locale sunt rezultatul alegerii de către electoratul local.

Consecințele normative ale principiului descentralizării.

  Constituantul român a optat pentru o consacrare distinctă a principiilor descentralizării și autonomiei locale în art. 120 alin. (1).

În sistemul constituțional francez, spre deosebire de cel român, remarcăm o absorbire a principiului descentralizării în cel al libertății de administrare a colectivităților teritoriale (echivalentul autonomiei locale la noi).

Astfel, constituantul francez pune accentul doar pe această libertate de administrare a colectivităților teritoriale, pentru ca descentralizarea să apară doar într-o manieră reziduală, la nivelul dezbaterilor doctrinare, ca omanieră de a fi a statului18, potrivit definiției clasice a lui Hauriou. Normarea distinctă a descentralizării în Constituția României din 1991 revizuită impune o abordare distinctă a consecințelor normative presupuse de acest concept.

O primă consecință normativă rezultă din considerarea descentralizării ca o modalitate de organizare a statului: se creează o obligație pentru stat ca în cadrul politicii sale generale să-și amenajeze într-un anumit mod exercițiul puterii, pe verticală, printr-o repartizare a competențelor între centrul etatic și colectivitățile teritoriale.

Astfel, statul este obligat să procedeze la un transfer a unei părți din competențele sale către nivelul periferic statal.

În același timp, organizarea descentralizată a statului devine incompatibilă și exclude de principiu orice formă decentralizare etatică.

Este adevărat că această incompatibilitate este relativă, deoarece nimic din viața statului nu poate scăpa unui anumit control exercitat direct sau prin intermediari de către acesta.

O a doua consecință normativă se prezintă ca un corolar al primei: transferul de competențe obligatoriu va trebui să privească doar competențe de o anumită natură, și anume administrativă, care să permită colectivităților teritoriale o gestionare relativ autonomă a treburilor interne.

Deși este obligat să procedeze normativ la transmiterea unor competențe, legiuitorul român nu poate însă să dispună un alt caracter decât cel administrativ, de posibilitate de aplicare și organizare a aplicării autonome a legii, cu privire la aceste competențe.

Adoptarea unui astfel de act normativ ar constitui o încălcare a art. 120 alin. (1) și ar fi considerat ca neconstituțional.

De altfel, această obligație negativă ce incumbă legiuitorului și circumscrisă de caracterul administrativ al competențelor transmise rezultă și din caracterul unitar al statului normat în art. 1 alin. (1) din Constituție, caracter unitar care nu poate, potrivit art. 152 alin. (1), să formeze obiectul unei revizuiri constituționale.

De asemenea, procesul de descentralizare, ca transfer de competențe obligatoriu, impune obligații pentru stat de permitere a modalităților și de creare a mijloacelor prin care acest proces să devină efectiv.

Astfel, beneficiarii competențelor transmise trebuie să aibă pe de o parte capacitatea juridică de a le utiliza, deci trebuie să se poată constitui mai întâi ca persoane juridice de drept public distincte de stat.

Capacitatea juridică dobândită implică la rândul ei o anumită organizare internă care trebuie să fie cât mai puțin influențată de mediul exterior acesteia.

Evident că orice organizare juridică trebuie să fie făcută potrivit regulilor impuse de către stat prin lege, însă aceste reguli nu trebuie să devină prea constrângătoare astfel încât să eludeze scopul principal pentru care au fost instituite.

Capacitatea juridică mai presupune și existența unui patrimoniu propriu al persoanelor juridice constituite, iar acest patrimoniu impune existența unor modalități de natură financiară prin care să fie determinat și a unor mijloace juridice financiare concrete prin care titularii săi să poată dispună autonom de resursele financiare.

Pe de altă parte, beneficiarii competențelor trebuie ca regulă generală să fie aleși, nu numiți de către centru.

Această obligație indirectă se impune actualmente având în vedere cadrul constituțional actual.

După cum relevam anterior, înainte de revizuirea constituțională din 2003, actul fundamental amintea doar de principiul descentralizării serviciilor publice în art. 119 alin. (1), descentralizarea înțeleasă de constituantul român de la 1991, prin nenormarea instituției deconcentrării, implicând automat un transfer de competențe atât către structuri administrative alese, cât și față de unele numite.

CAPITOLUL 3

CONSIDERAȚII PRIVIND ORGANIZAREA ȘI

DEVOLTAREA INSTITUȚIEI PREFECTULUI

ÎN ROMÂNIA

3.1. SCURT ISTORIC

Instituție de tradiție a sistemului administrației publice din România, prefectul – funcționar politic, demnitar sau înalt funcționar public, funcție de momentul istoric la care ne referim, a fost și rămâne o instituție de însemnătate deosebită în administrația publică a statului român.

Într-o scurtă retrospectivă istorică observăm că destinul și regimul juridic al prefectului este indisolubil legat de evoluția istorică, socială și politică a României. Această instituție a cunoscut o evoluție sinuoasă ce a culminat cu desființarea ei în regimul comunist și reînființarea sa după evenimentele din decembrie 1989.

Odată cu unirea principatelor române și intrarea în epoca modernă a României, în contextul reformelor promovate de domnitorul Alexandru Ioan Cuza și de Guvernul acelor vremuri, modernizarea nu putea evita administrația publică.

Perioada interbelică găsește prefectul implicat în conducerea unor comisii instituite în urma terminării primului război mondial și ulterior în majoritatea domeniilor specifice administrației publice.

Odată cu declanșarea celui de al doilea război mondial regăsim din nou prefectul în prima linie.

Pentru aplicarea măsurile administrative interne, luate ca urmare a încetării celui de al doilea război mondial, se apelează din nou la Prefect.

Ultimul act normativ important, care stabilea atribuții în sarcina prefectului și a prefecturilor, înainte de desființarea acestor instituții și instaurarea regimului comunist a fost Legea nr. 285 din 14 august 1947 pentru modificarea și completarea unor dispozițiuni din legea pentru comerțul de devize din 1 Octombrie 1932 și a altor legi pentru reglementarea schimburilor cu străinătatea.

Această desființare brutală a prefecturilor după mai bine de 100 de ani de funcționare în cadrul administrației publice românești, metaforic vorbind aduce aminte de dictonul „maurul și-a făcut datoria, maurul poate să plece”.

În cei 50 de ani de comunism locul prefecturilor și al prefecților a fost luat de Comitetele populare județene și de prim-secretari.

Pe fondul răsturnării regimului comunist, a schimbărilor survenite în administrația românească și a tranziției spre o administrație europeană întemeiată pe principiile autonomiei locale și descentralizării, prefectul și-a reluat rolul și locul în cadrul sistemului autorităților administrației publice locale.

Plecându-se de la nevoia de organizare a administrației județene și locale, pe fondul desființării vechilor autorități administrative comuniste, locul consiliilor de uniune naționala constituite provizoriu la nivelul unităților administrativ-teritoriale după decembrie 1989, a fost luat de prefecturi (primării județene) pentru administrarea județelor și primării pentru administrarea municipiilor, orașelor si comunelor.

Legea nr. 5 din 19 iulie 1990 privind administrarea județelor, municipiilor, orașelor si comunelor pînă la organizarea de alegeri locale este actul normativ care a reintrodus în administrația publicăromânească, prefectura ca organ al administrației publice.

La acel moment prefecturile, ca și primăriile, au fost considerate organe locale ale administrației de stat cu competența generală.

Prefecturile se organizau la nivelul fiecărui județ și erau compuse din 1 prefect, 2 subprefecți, 1 secretar și 7 membri, având ca atribuții rezolvarea problemelor privind dezvoltarea economico-socială a unităților administrativ-teritoriale, urmărirea respectării cadrului legal al desfășurării activității economice, asigurarea gestionării bugetelor locale și soluționarea problemelor de ordin edilitar, precum și în alte domenii date în competența lor prin lege.

De asemenea, prefecturile și primăriile erau responsabile de menținerea ordinii publice, apărarea drepturilor și libertăților cetățenești, prin organele de ordine publică legal constituite.

Se observă că, la acel moment, nu puteam vorbi încă, de o instituție a prefectului, ci de prefecturi ca autoritate a administrației publice locale de stat, având un prefect numit prin Decizie a primului ministru și un aparat propriu de specialitate.

În perioada anilor ’90 Guvernul în hotărârile emise a utilizat alternativ noțiunile de prefecturi județene sau primării județene.

Prin Legea nr. 10 din 29 ianuarie 1991 prefectului i se stabilește calitatea de ordonator principal de credite al bugetului local la nivel de județ.

Evoluția prefectului și a prefecturilor este strâns legată de dezvoltarea, organizarea și racordarea administrației publice românești la principiile administrației moderne, europene. Prin Legea 69/1991, prima lege a administrației publice locale de după 1989, se stabilesc ca baze ale organizării administrației publice locale principii fundamentale ale administrației, enunțându-se pentru prima dată în legislația României post-comuniste principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilitătii autorităților administrației publice locale si consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit.

În legea sus-menționată, pe fondul organizării pe aceste principii a administrației publice în unitățile administrativ-teritoriale, regăsim reglementările care conturează și prefigurează rolul, locul și regimul juridic al instituției prefectului de astăzi.

Rezervându-i un capitol special în lege, legiuitorul de la 1991 îi stabilește prefectului, în mod explicit, calitatea de reprezentant al Guvernului precum și atribuțiile și competențele pe care urma să le exercite.

Practic, fostele Prefecturi județene, autorități ale administrației publice locale de stat sunt desființate în condițiile Legii nr. 69/1991, dar în același timp stau la baza creării a două noi organisme ale administrației publice din județe, aflate de acum încolo într-un raport de colaborare, Consiliul Județean ca autoritate de nivel județean care coordonează activitatea consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de interes județean și Prefectul, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu.

De la acest moment, prin prisma atribuțiilor conferite prefectului, deși neprevăzute expres în textul legii, putem vorbi de existența legală a unui control specific și necesar într-o administrație descentralizată – tutela administrativă.

Într-o evoluție care poate fi considerată lentă, dar care corespunde evoluțiilor înregistrate în societatea românească de după 1989 în ansamblul ei, administrația publică în general și instituția prefectului, în special, face un pas înainte odată cu Legea 24 din 12 aprilie 1996 pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 69/1991 și nu în ultimul rând odată cu noua lege a administrației publice locale nr. 215/2001.

3.2. PREFECTUL DEMNITAR VERSUS PREFECTUL ÎNALT FUNCȚIONAR PUBLIC

La 12 ani după numirea primilor prefecți de după 1989, prin Legea nr. 340/2004 privind instituția prefectului, înregistrăm o reformă profundă a acestei instituții, marcată în primul rând de profesionalizarea prefectului, de trecerea acestuia din rândul demnitarilor în rândul funcționarilor publici, mai exact în rândul Înalților Funcționari Publici.

În acest sens, art. 22, alin. 3 din legea sus amintită dispune „Prefectul si subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic, sub sancțiunea eliberării lor din funcție”.

Atât Legea 340/2004 inițială cât și modificarea și completarea Legii nr. 340/2004 de către O.U.G. 179 din 14 decembrie 2005 pune în valoare mai multe aspecte, dintre care mai importante ar fi:

• pe termen lung, evoluția instituției prefectului nu a atins o finalitate;

• trecerea de la prefectul politic la prefectul – Înalt Funcționar Public s-a realizat legal dar, în mod subiectiv, această tranziție nu s-a petrecut, procesul fiind de mai lungă durată;

• cu toate aceste lipsuri, în linii mari, apreciem că suntem în prezența unui pas important spre profesionalizarea funcției de prefect și spre depolitizarea administrației publice.

Fiind în totalitate de acord cu profesionalizarea prefectului, nu vom insista asupra avantajelor sau dezvantajelor celor două categorii de prefecți – prefectul demnitar – prefectul Înalt Funcționar Public. Câteva observații, în acest context, se impun însă.

În opinia noastră, în exercitarea atribuțiilor conferite prin lege, gradul de responsabilizare și de responsabilitate apreciem că este mai mare la prefectul de carieră, lipsit de susținere politică, decât la prefectul politic.

Prefectul de carieră se va putea angrena în proiecte pe termen lung și va capacita mai ușor aparatul propriu al instituției.

Pe termen lung, eventualele schimbări de Guvern nu ar trebui să conducă la înlocuirea prefecților care, profesioniști fiind, nu ar trebui să întâmpine probleme în monitorizarea și aplicarea în teritoriu a Programelor de guvernare ale diferitelor Guverne.

Desigur, acest lucru este posibil doar în situația în care prefectul, Înalt Funcționar Public, îndeplinește cumulativ două condiții:

• are o pregătire profesională necesară și suficientă pentru îndeplinirea în condiții de maximăeficiență a atribuțiilor conferite de lege; În acest sens apreciem că, de lege ferenda, se impune stabilirea condiției de studii juridice sau administrative pentru ocuparea funcției de prefect.

De altfel, observăm că Legea nr. 340/2004, cu modificările și completările ulterioare nu mai conține dispoziții speciale referitoare la condițiile de ocupare a funcției de prefect, fiind aplicabile textele și condițiile generale referitoare la Înalții Funcționari Publici cuprinse în Legea 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

În opinia noastră, de lege ferenda, se impune modificarea Legii nr. 340/2004 prin stabilirea distinctă de Statutul funcționarilor publici a condițiilor și modalității de organizare a concursurilor pentru ocuparea funcțiilor de prefect și subprefect sau, cel puțin, adoptarea unei Legi privind Statutul Înalților funcționari publici, cuprinzând condiții specifice, inclusiv de studii, în cazul prefecților.

• se ridică deasupra oricărei suspiciuni față de eventuale simpatii sau preferințe politice;

Apreciem că pentru reușita reformei instituției prefectului, această condiție trebuia a fi avutăîn vedere încă de la început.

Potrivit Art. II din O.U.G. 179 din 14 decembrie 2005 „prefecții în funcție la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, precum și cei care vor ocupa posturile rămase vacante după data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență și până la data de 31 decembrie 2005 pot fi numiți în funcții publice de prefect în urma promovării unui examen de atestare pe post”.

Diferențe esențiale se observă și în ceea ce privește competența materială. În timp ce în unele state U.E. competența prefectului este limitată strict la verificarea legalității actelor administrației publice locale, în altele, de exemplu Franța, competența Prefectului este una extrem de generoasă.

În România, ambele modele și-au găsit adepți atât în rândul teoreticienilor cât și în rândul practicienilor.

Gândită la început ca o replică românească a Instituției Prefectului din Franța, la acest moment varianta limitării competenței prefectului pare să capete tot mai mulți adepți, în special pe fondul unei susțineri puternice a ideii de descentralizare accentuată și, deci, a desființării unor servicii publice deconcentrate ale autorităților administrației centrale de specialitate, aflate actualmente sub conducerea prefectului, și preluarea acestor atribuții de către administrația publică locală.

În opinia noastră, având în vedere izvorul francez al administrației publice românești, precum și specificitățile și trăsăturile Statului Român așa cum sunt prevăzute de Constituție, pledăm pentru o Instituție a Prefectului bazată pe modelul francez, desigur în condiții care să nu contravină sau să îngreuneze demersul de descentralizare.

Analizând strict juridic acest text legal și făcând abstracție de orice motiv care a condus la formularea lui în această formă (necesitatea imperativă de respectare a termenului de 1 ianuarie 2006 sau alte motive) observăm următoarele:

• conform art. 15, lit. e din Legea 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, intrarea în categoria Înalților Funcționari Publici se face cu condiția promovării unui concurs.

În speță, așa cum se poate observa, numirea foștilor prefecți demnitari în funcția publică de prefect, funcție publică cuprinsă în categoria Înalților Funcționari Publici, s-a realizat conform O.U.G. 179/2005 în urma promovării unui examen de atestare pe post.

• Diferența de regim juridic între concurs și examinare pe post nu este doar formală ci și de fond. Apreciem că modalitatea atestării pe post, aleasă în detrimentul concursului, nu este de natură a legitima această categorie de Înalți Funcționari publici, chiar dacă există acoperirea legală necesară.

Dincolo de observațiile critice de mai sus, apreciem că suntem în fața unui pas înainte important, care așează în linie dreaptă demersurile de depolitizare și profesionalizare a Instituției Prefectului. Tranziția de la prefectul demnitar la prefectul Înalt Funcționar Public, aflată așa cum arătam în plină desfășurare, nu presupune doar o legislație care să reglementeze această transformare ci, este un fenomen complex, care trebuie să includă compatibilizarea foștilor prefecți demnitari cu rigorile funcției publice și chiar cu funcționarii publici din aparatul de specialitate.

De asemenea, în timp, va trebui să se impună o schimbare a mentalităților și a percepțiilor interne și externe instituției.

Pornită de la un text legal criticabil, favorabil prefecților politici aflați în funcție, reușita și credibilitatea transformării și depolitizării instituției incumbă, în primul rând, prefecților.

Reforma Instituției Prefectului nu ține însă numai de demersurile de depolitizare a acestora ci și de sfera de atribuții ce sunt sau vor fi incluse în competența acestui organ al administrației publice.

Dacă ne referim la competența teritorială observăm că, în statele U.E. nu există un model general valabil. Astfel spre exemplu, în Italia, Guvernul numește un prefect ca reprezentant al său în fiecare oraș mare, în timp ce, în Franța, competența teritorială a prefectului este mai largă, fiind circumscrisă unei regiuni.

Termenul de solicitare a revocării sau modificării actului considerat nelegal de către prefect, urmare a exercitării atribuției cu privire la verificarea legalității actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului, este de 10 zile înainte de introducerea acțiunii.

Sub aspectul termenului de introducere a acțiunii, observăm că O.U.G. nr. 179/2005 a menținut termenul de 6 luni prevăzut de Legea nr. 554/2004.

Desigur, în practică se impune ca aceste termen să fie cât mai scurt, pentru a evita intrarea în vigoare a actelor nelegale și deci producerea de efecte juridice.

Pe de altă parte, prelungirea termenului de introducere a acțiunii de la 30 de zile la 6 luni este benefic prin prisma lărgirii sferei actelor asupra cărora legea stabilește prefectului un drept de verificare.

Astfel, spre deosebire de legislația anterioară, la acest moment prefectul nu mai este limitat în atribuția de verificare a legalității doar la actele administrative de autoritate, el putând ataca în fața instanței de contencios administrativ orice acte emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale, legiuitorul nemaifăcând sub acest aspect distincție între actele de autoritate și actele de gestiune.

Mai mult, sub imperiul Legii 554/2004 a contenciosului administrativ, sunt asimilate actelor administrative contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice și achizițiile publice.

Evident că, în aceste condiții, dat fiind faptul că potrivit Legii nr. 215/2001 a administrației publice locale se comunică din oficiu prefectului, de către secretarii unităților administrativ-teritoriale spre verificarea legalității doar dispozițiile și hotărârile emise/adoptate de autoritățile administrației publice locale, se impunea prelungirea termenului de introducere a acțiunii prefectului, eventuale acte nelegale cu obiectul sus amintit putând fi identificate din oficiu pe baza unor verificări la sediul emitentului sau pe baza unei reclamații după termenul inițial de 30 de zile.

În practică, lărgirea sferei actelor supuse verificării de legalitate a prefectului, poate însă să ridice probleme de eficacitate, legate de modalitatea și resursele, inclusiv umane, de verificare de către aparatul de specialitate al prefectului a acestor acte asimilate de lege actelor administrative.

Aceasta, în condițiile în care la majoritatea Prefecturilor numărul funcționarilor publici cu studii juridice este redus, rareori compartimentul de verificare a legalității actelor fiind organizat la nivel de direcție deși deține cca. 70-75% din activitatea instituției, ponderea fiind reprezentată de funcționari publici cu studii superioare generale organizați de regulă în direcții de integrare europeană, dezvoltare economică, monitorizare servicii publice deconcentrate, fără a avea însă, în realitate, o activitate continuă și consistentă.

Fără a ne fi propus să realizăm un studiu de fond al Instituției Prefectului, care comportă desigur o discuție mai amplă și asupra căruia urmează să revenim, considerăm că am venit în întâmpinarea celor interesați printr-o introspecție istorico-juridică de natură a facilita înțelegerea rolului și locului acestei instituții în trecutul, prezentul dar mai ales viitorul administrației publice românești.

CAPITOLUL 4

STATUTUL JURIDIC, ROLUL ȘI ATRIBUȚIILE SECRETARULUI GENERAL AL INSTITUȚIEI PREFECTULUI

În conformitate cu prevederile art. 37 din Legea nr. 340/2004 și alin.1 al art. 7 din H.G. nr. 1844/2004, aparatul de specialitate al prefectului este subordonat acestuia și are un secretar general, care asigură conducerea operativă.

         În conformitate cu prevederile art. 38 din Legea nr. 340/2004 și art. 11 lit. ”f” din Legea nr. 188/1999, republicată, secretarul general al Instituției Prefectului face parte din categoria înalților funcționari publici.

         Secretarul general are un regim aparte în ceea ce privește procedura de angajare pe post, numirea și eliberarea din funcție.

         În afară de condițiile generale de ocupare a funcției publice, secretarul general trebuie să aibă studii superioare de lungă durată, de regulă juridice sau administrative, să fi absolvit programe de formare specializată și perfecționare în administrația publică sau în alte domenii specifice de activitate, organizate, după caz, de Institutul Național de Administrație sau de alte instituții specializate, organizate în țară sau în străinătate.

         De asemenea trebuie să aibă cel puțin 7 ani vechime în specialitatea funcției publice respective.

        Potrivit alin. 2 și 3 ale art. 38 din Legea nr. 340/2004, concursul sau examenul pentru ocuparea funcției de secretar general este organizat de către Ministerul Administrației și Internelor, la solicitarea prefectului, iar numirea și eliberarea din funcție se fac de către același minister.

         În conformitate cu prevederile art. 98, alin.3 din Legea nr. 161/2003, secretarul general în calitate de înalt funcționar public, nu poate fi membru al unui partid politic, sub sancțiunea destituirii din funcția publică.

         Din conținutul art. 17 alin.2 din Legea nr. 188/1999, republicată, rezultă că pentru numirea în funcțiile publice din categoria înalților funcționari publici se constituie o comisie de concurs formată din cinci personalități, recunoscute ca specialiști în administrația publică, numite prin decizie a primului ministru, la propunerea Ministrului Administrației și Internelor.

         Sancțiunile disciplinare pentru înalții funcționari publici – secretari generali de prefectură – se aplică prin Ordin al ministrului la propunerea Comisiei de disciplină compusă din 7 înalți funcționari publici  ( a se vedea prevederile art. 66 alin.3 și 67 alin.5 din Legea nr. 188/1999 cu modificările și completările ulterioare).

         Organigrama internă a Instituției Prefectului aprobată prin Ordin al Prefectului în temeiul HG nr. 1844/2004 reflectă că secretarul general are în subordine operativă întregul aparat de specialitate al instituției, cu excepția cabinetului prefectului.

         În conformitate cu prevederile art. 7 alin.2 din HG nr. 1844/2004, secretarul general al Instituției Prefectului are următoarele atribuții  principale:

         a) conduce și răspunde de activitatea operativă a aparatului  de specialitate, cu excepția cancelariei prefectului;

         b) coordonează activitatea de verificare a legalității actelor administrative adoptate sau emise de consiliul județean, de consiliul local sau de primar, de realizare de către compartimentul de specialitate a procedurii prevăzute de dispozițiile art. 26 alin.(2) din Legea nr. 340/2004 privind instituția prefectului, cu privire la actele considerate nelegale și de sesizare, în termenele legale, a instanțelor de contencios administrativ;

         c) elaborează proiectul regulamentului de organizare și funcționare a aparatului de specialitate, pe care îl supune spre aprobare prefectului;

         d) asigură elaborarea proiectului de ordin al prefectului pentru numirea sau eliberarea din funcție a secretarilor unităților administrativ-teritoriale, precum și pentru sancționarea disciplinară a acestora pentru abaterile săvârșite, cu excepția secretarului județului, respectiv al municipiului București;

         e) asigură elaborarea și transmiterea ordinelor prefectului privind înființarea și organizarea oficiilor prefecturale către Ministerul Administrației și Internelor;

         f) contrasemnează ordinele cu caracter normativ emise de către prefect și asigură transmiterea acestora către Ministerul Administrației și Internelor, precum și publicarea în monitorul oficial al județului ori al municipiului București, după caz;

         g) asigură transmiterea către persoanele interesate a ordinelor prefectului cu caracter individual;

         h) primește, distribuie corespondența și urmărește rezolvarea acesteia în termenul legal;

         i) prezintă prefectului studii și rapoarte cu privire la aplicarea actelor normative în vigoare;

       j) îndrumă și verifică modul de îndeplinire de către secretarii unităților administrativ-teritoriale, cu excepția secretarului județului, respectiv al municipiului București, a atribuțiilor stabilite prin lege și face propuneri prefectului privind sancționarea acestora;

          k) gestionează și urmărește îndeplinirea măsurilor dispuse de prefect cu privire la realizarea sarcinilor rezultate din actele normative în vigoare;

         l) asigură, prin compartimentul de specialitate, relația cu mass-media și aplicarea prevederilor legale privind liberul acces la informațiile de interes public;

         m) stabilește și urmărește realizarea fluxului de informare-documentare în domeniile de activitate specifice instituției prefectului;

         n) prezintă prefectului propuneri cu privire la organizarea și desfășurarea circuitului legal al lucrărilor, informarea documentară, primirea și soluționarea petițiilor, precum și la arhivarea documentelor;

        o) întocmește proiectul de regulament de organizare și funcționare a comisiei județene consultative, cu respectarea prevederilor regulamentului-cadru;

         p) supraveghează realizarea lucrărilor de secretariat pentru comisia județeană consultativă;

        r) acordă consultanță autorităților administrației publice locale privind proiectele acordurilor de colaborare, cooperare, asociere, înfrățire și aderare, inițiate de către acestea;

        s) verifică și aplică apostila pe actele oficiale administrative întocmite pe teritoriul României și care urmează să producă efecte juridice pe teritoriul unui stat semnatar al Convenției de la Haga;

         ș) aprobă eliberarea de extrase sau copii de pe acte din arhiva Instituției Prefectului, cu excepția celor care conțin informații clasificate ca secrete de stat sau de serviciu;

         t) îndeplinește atribuții de funcționar de securitate conform HG nr. 585/2002 și Legii nr. 182/2002.

Secretarul general îndeplinește și alte atribuții prevăzute de lege sau sarcini date de către Ministerul Administrației și Internelor ori de către prefect.

         Este de observat că secretarul general este subordonat direct prefectului, cu subprefectul având doar relații de colaborare.

 Secretarul general al Instituției Prefectului semnează de regulă două categorii de acte:

         1. Acte administrative (alături de prefect):

           – Hotărârile și deciziile comisiei județene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor;

           – Titlurile de proprietate emise de Comisia județeană de stabilire a dreptului de proprietate asupra terenurilor.

         2. Vize de legalitate pe acte administrative de autoritate.

           – contrasemnează ordinele cu caracter normativ emise de  prefect;

           – hotărârile Comisiei consultative;

         3. Acte de administrație curentă:

         – referate privind propuneri de suspendare din funcție a primarilor și de eliberare din funcție a secretarilor comunelor, municipiilor, orașelor;

           – sesizări către parchet și poliție;

           – graficul de convocare a consiliilor locale în ședințe de constituire ca urmare a alegerilor locale;

           – răspunsuri la sesizări și petiții;

           – rezoluții pe corespondența Instituției Prefectului;

           – diverse alte documente.

         4. Acte de procedură în fața instanței:

           – acțiuni în justiție, întâmpinări, răspunsuri, puncte de vedere;

           – apeluri, recursuri și  alte căi extraordinare de atac;

           – plângeri penale;

          – procedură prealabilă cu privire la actele administrative de autoritate ale autorităților publice locale apreciate ca nelegale, în condițiile prevăzute de lege.

4.1. MANAGEMENTUL APARATULUI PROPRIU AL INSTITUȚIEI PREFECTULUI

 4.1.1. Sistemul informațional

         După cum se observă problematica reieșită din rolul și atribuțiile funcției de secretar general conduc la ideea că, realizarea obiectivelor Instituției Prefectului presupune o concepție clară, spirit de previziune, capacitate organizatorică și competență.

         Managementul aparatului propriu al acestei instituții, pentru a da rezultate, trebuie să se bazeze pe o metodică adecvată, pe o bună cunoaștere a problematicii județului în plan administrativ și nu numai, posedând un sistem informațional bine pus la punct, cu ajutorul căruia deciziile să fie concretizate în planuri de măsuri eficiente, a căror realizare să constituie o preocupare permanentă a secretarului general.

         În activitatea de management, „materia primă” cu care lucrează managerul este informația. Informațiile, la fel ca și materia primă se depozitează pentru a fi preluate și prelucrate.

         Sub aspectul conținutului, o informație reprezintă o noutate, o știre, un eveniment. Informațiile alcătuiesc un sistem.

Sistemul informațional cuprinde ansamblul de elemente de informare materializate sau nematerializate precum și prelucrarea datelor necesare pentru funcția de conducere a unei instituții.

         Având în vedere aceste considerente de ordin general privind informația, se pune întrebarea care ar fi elementele sistemului informațional al Instituției Prefectului?

        Înainte de a încerca să distingem care sunt elementele sistemului informațional al Instituției Prefectului, trebuie să avem în vedere că orice sistem informațional este alcătuit dintr-un sistem de comunicații și un sistem de prelucrare a datelor.

         La Instituția Prefectului, sistemul de comunicații lucrează pe mai multe canale de informare:

        – informații transmise pe cale orală (ședințe de lucru, discuții cu primarii, secretarii, cetățeni la audiențe, convorbiri telefonice, instruiri, luări de cuvânt ale participanților, etc.).

         Bineînțeles, informațiile obținute pe această cale, de cele mai multe ori, sunt consemnate în scris, notițele respective fiind de mare folos în procesul de prelucrare a datelor și în analiza situațiilor.

         – informații scrise și din evidența computerului:

         Acestea sunt cele parvenite mai ales prin corespondență externă sau din interiorul prefecturii (rapoarte, informări, scrisori ale petenților, situații statistice, note de constatare, răspunsuri la chestionare, alte date din evidența computerului) sau din  afară (circulare, dări de seamă, rapoarte, adrese, direcționări privind programul de guvernare, legislația curentă, etc.).

         Informațiile scrise prezintă avantajul că sunt mai stabile în timp, se pretează mai bine la stocare și oferă largi posibilități de prelucrare.

         – în fine, informațiile ce parvin prin intermediul mass-media nu pot fi de neglijat. Jurnalele de actualități TV și radio, articolele și știrile din presa scrisă, reprezintă surse de informare prețioase.

         Cealaltă componentă a sistemului informațional, sistemul de prelucrare a datelor, este de o mare importanță.

Pentru ca informațiile culese să devină utile, acestea trebuie prelucrate și ordonate corespunzător. În primul rând, informațiile trebuie selectate pe domenii de interes. În al doilea rând, este bine să se facă distincția între informațiile operative, curente și cele care au valoare documentară și merită  înmagazinate, stocate.

         Stocarea informațiilor având loc pe domenii de activitate, sarcina ordonării și prelucrării revine șefilor de compartimente din cadrul prefecturii.

         Astfel, Compartimentul fond funciar și relații cu publicul va stoca în propriul computer, informații privind natura petițiilor, stabilind cauzele nemulțumirilor cetățenilor în aplicarea legii fondului funciar, a altor probleme.

         La Direcția contencios-administrativ se vor stoca informațiile privind natura hotărârilor consiliilor locale, cauzele care conduc la adoptarea de hotărâri cu încălcarea legii etc.

         Procesul prelucrării informațiilor la nivelul Instituției Prefectului nu este prea ușor, având în vedere că persoana care ocupă postul de secretar general este pusă în situația de a analiza date în diferite domenii de activitate, pentru care nu poate fi întotdeauna competentă.

De aceea, prelucrarea datelor trebuie să cadă în sarcina specialiștilor din subordine, secretarului general revenindu-i sarcina de a utiliza informațiile gata prelucrate în cea mai mare parte, în felul acesta, scurtându-se timpul necesar pentru investigația respectivă.

         După cum se observă, conducerea unei instituții este imposibilă fără asigurarea unui sistem informațional de cea mai bună calitate, care să conducă la o interpretare corespunzătoare a datelor, interpretare ce declanșează de fapt procesul luării deciziilor.

         În cadrul procesului managerial, este foarte important să știi să-ți culegi informațiile, pentru a reuși să distingi esențialul la timp.

         Informațiile inutile, false, te pot conduce pe o pistă greșită. În acest fel, deciziile luate pe baza acestora vor fi eronate, iar rezultatele total nesatisfăcătoare.

         De mare folos în managementul aparatului propriu al Instituției prefectului este așa-zisul „tablou de bord”, un instrument de sinteză care permite managerului să urmărească într-un timp scurt desfășurarea activităților esențiale pe care le conduce, să poată lua decizii prompte, să întrevadă evenimentele în perspectivă cu un grad sporit de exactitate.

         De fapt, tabloul de bord la nivelul prefecturii este o agendă de lucru sistematizată în care informațiile principale la un moment dat sunt grupate la un loc.

Informațiile care sunt conținute în tabloul de bord trebuie să aibă un grad sporit de prelucrare, permițând o parcurgere rapidă a lor.

         De un real folos este computerul personal sau de birou, care poate fi utilizat ca un veritabil tablou de bord.

         În acest tablou de bord, secretarul general trebuie să evidențieze problematica principală a județului din punct de vedere al administrației publice locale:

         – calitatea profesională a consilierilor, primarilor, gradul de competență profesională, conștiinciozitate și onestitate al secretarilor consiliilor locale;

         – periodicitatea instruirilor, a controalelor efectuate în teritoriu;

        – comunele – problemă, cauze – efecte, aplicarea greoaie a Legilor fondului funciar, litigii, priorități în soluționare etc.;

         – problematica aplicării unor legi sau ale unor ordine ale prefectului cu caracter normativ sau individual, etc.

       În orice caz, pentru a fi într-adevăr un instrument eficace în munca de conducere (indiferent de forma de prezentare și concepere) tabloul de bord trebuie să ofere o imagine cât mai cuprinzătoare a problematicii din județ, să conțină informații prelucrate la un nivel superior, sintetic și într-un cuvânt să fie în așa fel întocmit, încât prin forma sa de prezentare să ușureze munca managerului.

         În plus, trebuie să fie completat la zi cu informațiile necesare.

4.2. DECIZIA, MOMENT ESENȚIAL AL PROCESULUI MANAGERIAL

         În cadrul relației sistem informațional – decizie – programare, decizia reprezintă momentul de mare responsbilitate al procesului managerial, pentru că ea determină trecerea de la gândire la acțiune.

         De fapt, procesul managerial este o înlănțuire de decizii programate și neprogramate, în care rolul hotărâtor îl dețin deciziile neprogramate sau strategice, pentru că acestea din urmă reprezintă actul creator, original al managerului.

         Conform teoriei generale se cunosc următoarele etape principale în procesul de luare a deciziei:

         – fixarea obiectivelor de realizat;

         – culegerea și prelucrarea informațiilor;

         – analiza situației;

         – construirea variantelor deciziei;

         – alegerea variantei optime, formularea deciziei;

         – aplicarea deciziei, urmărirea și controlul aplicării ei.

         Și în cadrul Instituției Prefectului aceste etape pot fi utilizate și parcurse de către secretarul general, în calitate de manager.

         Procesul de luare a deciziei, de cele mai multe ori, nu se face exact așa „ ca la carte”, cu respectarea exactă a tuturor etapelor enunțate mai sus.

Se întâmplă uneori că nici nu avem timp să gândim foarte mult, fiind presați de probleme, deciziile fiind luate din mers.

         O metodă eficace  de luare a deciziei este cea prin cooperare. Luarea deciziilor prin cooperare crează condiții de dezvoltare a spiritului de echipă, de creșterea responsabilității personale.

Caracterul deliberativ al luării deciziilor în colectiv presupune însă o intervenție concretă din partea secretarului general, care să vină cu propuneri concrete și cu clarificări în planul legalității și oportunității deciziei luate care să determine pe ceilalți să accepte discutarea chestiunilor.

         Luarea deciziilor în colectiv are avantajul utilizării cunoștințelor și experienței mai multor persoane în scopul elaborării unei decizii complete.

         Aceasta nu înseamnă o difuzare a autorității managerului, care își păstrează rolul de organizator principal al procesului decizional.

         4.3. PROGRAMAREA,ETAPĂ IMPORTANTĂ ÎN PROCESUL DE CONDUCERE

         Programarea sau planificarea, ca verigi importante în procesul de conducere reprezintă de fapt concretizarea deciziei.

Ea permite determinarea direcțiilor de evoluție viitoare, planificarea acțiunilor, stabilirea resurselor umane, financiare și materiale precum și a responsabilităților în vederea realizării obiectivelor deciziei.

         Prin programare posibilitățile se transformă în realități.

Planul reprezintă actul prin care se materializează opțiunea managerului, impunând stabilirea și localizarea unor obiective cuantificabile și termene în interiorul cărora ar trebui realizate.

Planificarea reprezintă munca organizatorică pentru îndeplinirea deciziilor.

În clipa în care se înregistrează abateri de la conținutul deciziei se analizează situația, se iau alte decizii, deci relația sistem informațional – decizie – planificare este o conexiune dialectică de tipul unui cerc.

         Cu alte cuvinte, procesul managerial este un proces neîntrerupt în care sistemul informațional, decizia și planificarea constituie verigile aceluiași lanț.

         Pe baza informației despre îndeplinirea sau neîndeplinirea obiectivelor se stabilesc sarcini noi, un nou scop și procesul se reia.

4.4. STILUL DE MUNCĂ, APTITUDINILE NECESARE ALE SECRATARULUI GENERAL AL INSTITUȚIEI PREFECTULUI

         Astăzi, dificultățile sunt din ce în ce mai însemnate pentru manageri datorită faptului că aceștia trebuie să rezolve tot mai multe situații noi în majoritatea cazurilor neprevăzute, impunându-li-se să conducă în așa fel instituția, încât să se poată adapta cu ușurință la orice schimbare.

         Și în cazul nostru al secretarilor generali  ai Instituției Prefectului, neprevăzutul și incertitudinea sunt la ordinea zilei.

Luând în discuție profilul managerului definit la modul ideal în lucrările de specialitate, având în vedere caracterul care se dorește pragmatic al lucrării de față, vom încerca să schițăm câteva trăsături ale secretarului general al Instituției Prefectului așa cum ni le imaginăm, fără a avea pretenția că prin aceasta ne definim propria persoană.

         Profilul oricărui manager este conturat printr-o serie de capacități și calități personale, pe care le vom prezenta în paralel.

Toate aceste trăsături sunt izvoarele autorității autentice, care, la un loc, definesc personalitatea managerului.

Nu este suficient să te bucuri de autoritatea oficială care este rezultatul deciziei de numire și care îți asigură poziția ierarhică față de subordonați.

Autoritatea autentică se câștigă prin prestigiul în fața subordonaților datorat exemplului personal, competenței, capacității de a lua decizii optime și a obține succese în activitate, spiritului de dreptate și imparțialitate.

CAPITOLUL 5

CONCLUZII

         După cum am arătat în prima parte a studiului de față, acesta reprezintă o modestă încercare de a aborda problematica de bază a relației sistem informațional decizie, programare și a stilului de muncă al secretarului general al Instituției Prefectului în calitate de manager în administrația publică locală.

         Având în vedere investigația făcută, bazându-ne pe informațiile teoretice din literatura de specialitate în domeniul managementului pe care le-am consultat, cât și pe propria practică și experiență, putem concluziona următoarele:

         Relația sistem informațional – decizie – programare în actul managerial este dialectică. Nu se poate concepe proces de conducere fără existența acestor elemente aflate în conexiune directă.

         Dintre toate etapele procesului managerial, momentul esențial îl reprezintă luarea deciziei, care transformă gândirea în acțiune.

         Decizia în sine nu are valoare fără o programare  a realizării conținutului ei, fără controlul aplicării acesteia și luarea măsurilor necesare în acest sens.

         Procesul de conducere al unei instituții este direct influențat de stilul de muncă al managerului, de eficiența acestuia, de calitățile și capacitățile sale de conducător.

         Se impune din partea noastră a managerilor, un efort însemnat de perfecționare pentru a putea face față în cele mai bune condiții, schimbărilor impuse de implementarea reformei în administrația publică locală.

         Tratând sumar subiectul lucrării de față, realizând un demers mai mult teoretic, nu am făcut altceva decât să propunem o dezbatere asupra complexelor probleme pe care le ridică tema în discuție, considerând că lista formelor și metodelor ce se pot aplica în managementul aparatului propriu al Instituției Prefectului ca instituție publică, rămâne deschisă.

BIBLIOGRAFIE

Emil Bălan- „Drept administrativ și contencios administrativ” – Editura Fundației „România de Mâine”; București, 2000; Universitatea „Spiru Haret”, Facultatea de Drept.

Emil Bălan – „Prefectul și prefectura în sistemul administrației publice” – Editura Fundației „România de Mâine”; București, 1997. 

Antonie Iorgovan – „Drept administrativ- tratat elementar” (lV); Editura „Actami”; București, 1994.

Antonie Iorgovan – „Tratat de drept administrativ”; Vol.II; Editura „Nemira”, 1996.

Mircea Preda – „Tratat elementar de drept administrativ român”; Ediția a-II-a; Editura „Lumina Lex”, 1999.

Valentin I. Prisăcaru – „Tratat de drept administrativ român”- partea generală; Ediția a-II-a; Editura „All”, 1996.

Verginia Vedinaș și Mariana Țipișcă – „Noțiuni de drept administrativ”; Universitatea București, Facultatea de Litere, Colegiul de administrație publică; Editura „Credis”

art. 95 alin. 3, din Legea pentru Consiliile județene nr. 396 din 2/14 aprilie 1864

J.Vermeulen, Studiul critic al atributiilor prefectului în Legea pentru unificarea administrativă, revista de drept public nr. 1/1927

art. 99-101 din Legea administrativă din 1938

Publicată in M.O. nr. 238 din 28 noiembrie 1991

Romeo Paul Postelnicu, Propuneri privind profesionalizarea funcției de prefect. Locul și rolul prefectului în sistemul administrației publice din România, în Revista de Drept Public nr. 2/2003

Dan Claudiu Dănișor, Drept Constituțional și Instituții Politice. Teoria Generală, vol. I, Ed. Sitech, Craiova, 2006

Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, Ediție revăzută și actualizată cu practică judiciară de profi, Editura Lumina Lex, 1996

Charles Debbasch, Frédéric Colin, Administration publique, 6e édition, Ed. Economica, Paris, 2005

art. 72 alin. (3) din Constituția Franței din 1958 revizuită în anul 2003 prevede că "În condițiile prevăzute de lege, colectivitățile se administrează liber prin (…)".

Legea nr. 2.719 din 4 octombrie 1918 pentru „lichidarea rechizițiunilor și despăgubirilor de război”

Legea nr. 139 din 27 februarie 1940 asupra rechizițiilor; Legea nr. 609 din 1 iulie 1941 pentru „măsurile excepționale aplicabile în timpul cât armata se află în stare de război”

Legea nr. 5 din 19 iulie 1990 privind administrarea județelor, municipiilor, orașelor și comunelor până la organizarea de alegeri locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 92 din 20 iulie 1990

Legea Nr. 187 din 23 martie 1945 pentru înfăptuirea reformei agrare

art. 9, alin.1) din Legea nr. 340/2004, publicată în Monitorul Oficial, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004

O.U.G. 179/2005 a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I-a, nr. 1.142 din 16 decembrie 2005

Alexandru, I.,Știința administrației, Ed. Economică, București, 2001