Institutia Prefectului

Sorgintea acestei instituții datează din perioada Romei Antice, când conceptele de prefect și prefectură erau utilizate atât pentru a desemna o unitate administrativ teritorială, cât și o funcție, civilă sau militară . Împăratul Napoleon a creat forma apropiată de ceea ce regăsim azi în sistemul francez și în cele care au preluat-o, inclusiv cel românesc.

Instituție de tradiție în România, ea apărut în cadrul legii comunale din 1 aprilie 1864 și a legii pentru înființarea consiliilor județene nr. 396 din 2 aprilie 1864. Potrivit prevederilor acestei din urmă legi, prefectul era „cap al administrației județene”, cu misiunea de a „direge toate lucrările acestei administrațiuni și a executa hotărârile consiliului județean”. Cu statut de comisar, prefectul supraveghea, precum în prezent, la legalitatea actelor adoptate de consiliul județean sau de comitetul permanet al acestuia, iar atunci când considera un act ilegal putea face recurs la Guvern, ce avea obligația să se pronunțe în termen de 20 de zile. Dacă se depășea acest termen, fără ca Guvernul să răspundă, actul era considerat legal.

Prividn mai departe în istorie, legea administrativă din 3 august 1929 prevedea că prefectul era numit prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne, având în plus, față de legiile anterioare, și unele atribuții polițienești. Prefectul devine funcționar public de carieră odată cu apariția legii administrative din anul 1938, statut pe care îl posedă și în prezent.

Legislația de după 1944 a eliminat această instituție din peisajul administrației publice românești, tradiția fiind reînodată după Revoluția din decembrie 1989, prin Legea nr. 5/1990 , prin care se reînființează prefecturi în fiecare județ al României. Începând din 2004, prefectul are o lege care i se adresează direct, Legea nr. 340/2004 , cu modificările și completările ulterioare.

În ceea ce privește prezența în legea fundamentală în stat, instituția de inspirație franceză și-a făcut debutul abia în Constituția din anul 1991.

Prefectul este agentul statului și un organ unipersonal care reprezintă Guvernul și administrația centrală la nivelul județului. El asigură conducerea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din județe sau municipiul București, pe de o parte. Prefectul are, pe de altă parte, rolul de a supraveghea respectarea legii de către administrația publică locală din județul său, doctrina evocând în acest sens sintagma de „tutelă administrativă”.

Instituția prefectului este reglementată de Legea nr. 340/2004, cu modificările și completările ulterioare, dar și în legea supremă, Constituția, în Capitolul V, Secțiunea a 2-a, consacrată Administrației publice locale, intitulat Prefectul.

Particularități ale statului juridic al prefectului sunt reglementate în legea menționată mai sus, ce consacră dreptul prefecților și al subprefecților care nu dețin o locuință proprietate personală în municipiul reședință de județ în care au fost numiți de a beneficia de o indemnizație de instalare, egală cu 3 salarii lunare brute, precum și de o locuință de serviciu, pe toată durata îndeplinirii funcției. Contravaloarea chiriei, cât și a cheltuielilor de transport și de instalare se suportă din bugetul instituției. Reversul medaliei a fost dat de Ordonanța de urgență nr. 179/2005 , ce a interzis acestora dreptul de a face grevă sau de a înființa organizații sindicale proprii. De asemenea, libertatea de mișcare a prefectului are oarecum de suferit, el fiind obligat să informeze conducerea Ministerului Afacerilor Interne de fiecare dată când părăsește județul.

În concluzie, putem afirmă că Instituția Prefectului are și rolul de mediator între instituțiile centrale, locale și cetățean, iar pentru completarea reformei administrației publice, o serie de pași au fost realizați, în ultimii ani, și în sensul modernizării legislației privind corpul funcționarilor publici, prin profesionalizarea și depolitizarea acestora, mai mult, prefectul întrând în rândul înalților funcționari publici.

Conform Constituției, prefectul nu este în relații de subordonare cu consiliile locale și primari, consiliile județene și președinții acestora. Raporturile sunt de colaborare, așa încât prefectul, pe de o parte, și autoritățile administrației publice locale, pe de altă parte, să-și desfășoare activitatea fără presiuni și imixtiuni .

Trebuie remarcat că membrii consiliilor locale, județene, primarii sau președinții consiliilor județene sunt aleși în urma unor scrutine electorale, fiind personalități care se bucură, cel puțin în teorie, de credibilitate, de prestigiu sau sunt buni cetățeni interesați de problemele comunei, orașului sau municipiului, având profesii diverse, cunoașterea fenomenului administrativ nefiind, în cele mai multe cazuri, punctul lor forte. Asupra activității acestor persoane alese în funcțiile pentru care au candidat trebuie să existe un control din partea unei autorități responsabile, pentru a se putea constata în ce măsură actele emise se încadrează în parametrii legali. Astfel, prefectul fiecărui județ urmărește ca activitatea autorităților menționate să se desfășoare în conformitate cu legea, lucru care se întâmplă în majoritatea statelor democratice din Europa.

Statutul funcționarilor publici, reglementat de către Legea nr. 188/1999 , cu modificările și completările ulterioare, prevede că un cetățean român poate ajunge prefect dacă promovează un concurs sau examen, condiția impusă fiind de a avea studii superioare de lungă durată. Printr-o hotărâre de Guvern se produce numirea în funcție a prefectului, în fiecare din cele 41 de județe ale României și în municipiul București. Tot printr-o hotărăre a executivului se eliberează din funcție înaltul funcționar public, lucru prevăzut în articolul 123 alin. (1) din Constituția țării.

Odată cu apariția legii nr. 161/2003 a început, în teorie, un proces de profesionalizare a funcției de prefect și subprefect, care au devenit înalți funcționari publici, cărora legea le interzice să facă parte din formațiuni politice. Mai mulți autori, printre care amintim numele fostului parlamentar Verginia Vedinaș, care și-a susținut punctul de vedere inclusiv de la tribuna forului legislativ, sunt sceptici în ceea ce privește o profesionalizare reală a funcției de prefect, ce continuă să rămână una politică, sub influența partidelor ce se perindă la guvernare.

Un oficial public este în conflict de interese atunci când, în virtutea funcției publice pe care o ocupă, ia o decizie sau participă la luarea unei decizii cu privire la care are și un interes personal, fiind prezentate, pentru o cunoaștere cât mai bună, într-un „Ghid privind incompatibilitățile și conflictele de interese”, al Agenției Naționale de Integritate (ANI). Situațiile în care un funcționar public se află în conflict de interese sunt specificate în articolul 79, cartea I, titlul IV, capitolul I din Legea 161/2003. Acesta apare atunci când: este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice și juridice cu care are relații cu caracter patrimonial; participă în cadrul aceleiași comisii, constituite conform legii, cu funcționari publici care au calitatea de soț sau rudă de gradul I; interesele sale patrimoniale, ale soțului sau rudelor sale de gradul I pot influența deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice. În situația în care există un conflict de interese, funcționarul este obligat să se abțină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii și să-l informeze de îndată pe șeful ierarhic căruia îi este subordonat direct. Acesta este obligat să ia măsurile care se impun pentru exercitarea cu imparțialitate a funcției publice, în termen de cel mult trei zile de la data luării la cunoștință. Încălcarea dispozițiilor poate atrage, după caz, răspunderea disciplinară, administrativă, civilă ori penală, potrivit legii.

Prefecții și subprefecții nu pot deține concomitent cu această funcție, conform art. 85 din Legea 161/2003, și următoarele funcții sau calități: deputat sau senator; primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București; consilier local sau consilier județean; o funcție de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizațiilor cu scop comercial; președinte, vicepreședinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, precum și la instituțiile publice; președinte sau de secretar al adunărilor generale ale acționarilor sau asociaților la societățile comerciale prevăzute la litera anterioară; reprezentant al statului în adunările generale ale societăților comerciale prevăzute în lege; manager sau membru al consiliilor de administrație ale regiilor autonome, companiilor și societăților naționale; comerciant persoană fizică; membru al unui grup de interes economic; o funcție publică încredințată de un stat străin, cu excepția acelor funcții prevăzute în acordurile și convențiile la care România este parte.

Totuși, există o excepție în ceea ce privește incompatibilitatea de funcții sau calități, prefecții și subprefecții putând exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice și al creației literar-artistice.

Conform articolului 86 din legea menționată mai sus, la data depunerii jurământului sau la data numirii în funcție, persoanele care urmează să exercite funcția de prefect sau subprefect sunt obligate să declare că nu se află în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute de lege. În cazul în care situația de incompatibilitate apare în timpul exercitării funcției de prefect și subprefect, constatarea cazului de incompatibilitate se face de ministrul administrației publice, care îl va informa pe primul-ministru, pentru a dispune măsurile necesare.

Activitatea prefectului se derulează, în principal, pe două componente: conducerea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din județe (sport, cultură, învățământ etc), respectiv supraveghează, prin intermediul controlului de legalitate al actelor, la respectarea legii de către autoritățile administrației publice locale.

Legalitatea, imparțialitate și obiectivitatea, transparența și liberul acces la informațiile de interes public, eficiența, responsabilitatea, profesionalizarea și orientarea către cetățean trebuie să guverneze activitatea prefectului, acestea fiind principii pe care le regăsim în art. 5 al Legii nr. 340/2004.

Capacitatea juridică de drept public a instituției prefectului este dublată de o capacitate juridică de drept privat. Prima este exercitată în exclusivitate de prefect, iar a doua stare și de persoane desemnate de acesta prin ordin.

Din punct de vedere al izvorului lor, avem trei categorii de atribuții, prevăzute de Constituție, Lege privind prefectul și instituția prefectului, cu modificările și completările ulterioare, și însărcinările date de Guvern.

1.7.1 Atribuții de conducere

Instituția Prefecturii putem spune că este legătura directă dintre Guvernul României și cetățean. Conform legii nr. 340 din 2004, prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local, fiind, într-un fel, legătura directă dintre puterea executivă centrală și cetățean. Guvernul numește câte un prefect în fiecare județ din cele 41 ale României și în municipiul București, propunerea fiind făcută de Ministerul Afacerilor Interne. Activitatea prefectului se întemeiază, conform legii menționate mai sus, pe principiile: legalității; imparțialității; obiectivității; transparenței; eficienței; responsabilității și orientării către cetățean.
În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplinește, conform legiii, atribuția de a asigura, la nivelul județului sau, după caz, al municipiului București, realizarea intereselor naționale, aplicarea și respectarea Constituției României, a legilor, a ordonanțelor și hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum și a ordinii publice. El acționează pentru realizarea în județ, respectiv în municipiul București, a obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare și dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu competențele și atribuțiile ce îi revin, potrivit legii. De asemenea, prefectul conduce, prin compartimentele proprii de specialitate, activitatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, acționează pentru asigurarea climatului de pace socială, menținerea unui contact continuu cu toate nivelurile instituționale și sociale, acordând o atenție constantă prevenirii tensiunilor sociale.

Prefectul asigură, împreună cu autoritățile și organele abilitate, pregătirea și aducerea la îndeplinire, în condițiile stabilite prin lege, a măsurilor de apărare care nu au caracter militar, precum și a celor de protecție civilă. În calitate de președinte al Comitetului judetean pentru situații de urgență, el dispune măsurile care se impun pentru prevenirea și gestionarea acestora și folosește, în acest sens, sumele special prevăzute în bugetul propriu cu această destinație;

Între atribuțiile sale principale mai figurează: dispunerea măsurilor corespunzătoare pentru prevenirea infracțiunilor și apărarea drepturilor și a siguranței cetățenilor, prin organele legal abilitate; realizarea planului de măsuri pentru integrare europeană și intensificarea relațiilor externe; punerea în practică a politicilor naționale hotărâte de Guvernul României și a politicilor de integrare europeană; cooperarea sau asocierea cu instituții similare din țară și străinătate, în vederea promovării intereselor comune. Conform cap. IV, art. 24, alin. 2, al Legii privind prefectul și instituția prefectului, acesta îndeplinește și alte atribuții prevăzute de lege și de celelalte acte normative, precum și însărcinările stabilite de Guvernul României.

Una dintre cea mai importantă atribuție a prefectului, ce face obiectul lucrării de față, este verificarea legalității actelor administrative adoptate sau emise de autoritățile administrației publice locale și județene. Excepție de la această verificare fac actele de gestiune ale autorităților menționate.

Verificarea legalității actelor administrative emise sau adoptate de autoritățile publice locale se realizează, prin mai multe metode. Verificarea actelor se poate face la sediul Instituției Prefectului, în cadrul compartimentului de verificare a legalității actelor administrative, ca urmare a comunicării acestora de către secretarii unităților administrativ teritoriale. Verificarea poate avea loc și în teren, punctual, ca urmare a sesizărilor formulate de către consilieri locali, funcționari publici sau cetățeni, cu privire la legalitatea unor dispoziții ale primarului sau hotărâri ale consiliului local. De asemenea, pot exita controale periodice la sediul primăriilor, pe baza unor tematici de control, care urmăresc, în principal, modul de organizare a executării și executarea în concret a legilor și a altor acte normative.

Pentru îndeplinirea atribuților sale, prefectul emite ordine, acte administrative ce pot avea caracter normativ, ce devin executorii după ce au fost aduse la cunoștiința publică, cât și caracter individual, ce devin executorii de la data comunicării către persoanele interesate. Ordinele prin care se stabiliesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate au un caracter mai special, prefectul având obligația să consulte în prealabil șefii serviciilor publice deconcentrate ale diverselor ministere și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din județe. Practica a dovedit, uneori, că termenul de „consultare” ar fi trebuit înlocuit de legiuitor cu emiterea unui aviz sau acord de către instituțiile precizate, pentru ca reprezentantul Guvernului în teritoriu să fie obligat să consulte organele amintite, specializate în domeniile care vor fi infulențate de ordinul tehnic al prefectului.

Exercitarea controlului legalității actelor administrative adoptate și emise de autoritățile publice locale este efectuat de către prefect. Actele administrative ale autorităților administrației publice locale sunt supuse controlului de legalitate exercitat de către Prefect, în temeiul art. 123 din Constituția României, revizuită, a prevederilor art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, precum și în baza art. 115 alin. (7) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată.

Conform legii, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Sunt asimilate actelor administrative, în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 , și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice. Prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ.

Conform legii, acțiunea în contencios administrativ trebuie să țină seama de cinci condiții de admisibilitate. Prima condiție este ca actul atacat să fie act administrativ, în formă tipică sau asimilată. Această condiție este evocată prin formularea „condiția ca actul atacat să fie act administrativ emis de o autoritate publică sau un fapt material asimilat de lege unui asemenea act” .

Noțiunea de act admnistrativ evocă, după cum am mai arătat pe parcursul acestei lucrări, un act unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de către o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării ori a organizării legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. De asemenea, sunt asimilate actelor administrative și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor propietate publică; executarea lucrărilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achizițiile publice; iar prin alte legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ. Trebuie însă precizat că un contract administrativ nu poate face obiectul unei excepții de nelegalitate, legea prevăzând în mod expres că pe această cale pot fi atacate doar actele administrative unilaterale . La rândul lui, contractul de achiziție publică poate fi contestat doar la instanțele comerciale, fiindu-i schimbată, în urmă cu șase ani, natura juridică, conform art. unic pct. 35 din Legea nr. 278/2010 .

Condiția ca actul atacat să fie act administrativ aduce în discuție problema disticției între actele administrative, respectiv alte acte juridice sau operațiuni tehnico-admnistrative, dar și delimitarea actului administrativ de alte înscrisuri sau de simplele adrese sau circulare . Necesitatea de a deosebi între actul administrativ și alte forme ale activității administrative este pusă la grea încercare mai ales de circularele și instrucțiunile de serviciu, care pot deveni, prin consecințele juridice, adevărate acte administrative, ce pot fi atacate în contencios administrativ. Ordinele sau instrucțiunile de serviciu nu reprezintă nici ele, în principiu, acte administrative propriu-zise, însă în cazul în care își depășesc „atribuțiile”, instanței de judecată îi revine obligația și misiunea de a evalua adevărata voință a autoriții emitente, consecințele pe care le-au produs, pentru a stabili dacă sunt sau nu acte administrative.

Actul atacat trebuie să emane de la o autoritate publică, este a doua condiție consacrată de Legea nr. 554/2004 privind condițiile de admisibilitate a unei acțiuni în contencios administrativ.

Autoritatea publică emitentă a actului are, indiferent de felul acțiunilor în contencios administrativ, calitatea de pârât. Noțiunea de autoritate publică, ce a înlocuit, în 2004, vechiul termen din Legea nr. 29/1990 – autoritate administrativă – trebuie privită ca un organ public, adică un colectiv organizat de oameni, care exercită perogrative de putere publică la nivel statal sau local sau, într-o altă formulare, o structură organizatorică ce acționează în regim de putere publică pentru realizarea unui serviciu public .

În baza actualelor reglementări pot fi atacate în justiție două categorii de acte administrative: acte prin care se realizează administrația-scop, emise de autorități ale administrației publice, și acte prin care se realizează administrația-mijloc de realizare a competenței, emise de alte autorități publice decât cele administrative. Constituția, prin art. 52, a stabilit astfel că garanția constituțională prevăzută de el este aplicabilă ori de câte ori o autoritate publică, indiferent dacă face sau nu parte din sistemul de organe ale administrației publice, emite un act administrativ .

Legislația vorbește despre o a treia condiție ca actul administrativ să poată fi atacat: să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim. În ceea ce privește interesul legitim, acesta este definit ca privat sau public, primul reprezentând interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, iar al doilea posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.

Problema legitimității interesului ocrotit pe calea unei acțiuni în justiție, în general, și a contenciosului administrativ, în special, este foarte importantă, dat fiind faptul că nu orice tip de interes face obiectul unei protecții printr-o acțiune judiciară. Trebuie să fie vorba despre un interes care se întemeiază pe drept, pe cutumă sau pe principiile generale ale dreptului, fiind de neconceput ca interese nelegitime să fie ocrotite prin justiție .

O altă condiție este cea a procedurii administrative prealabile, ce cuprinde recursul grațios – când persoana vătămată se adresează emitentului – și/sau recursul administrativ ierarhic – recurs adresat autorității ierarhic superioare celei care a emis actul. Rațiunea instituirii acestei proceduri „rezidă din faptul de a se încerca să evite, pe cât posibil, declanșarea unui litigiu, care ar putea fi stins mai operativ și cu cheltuieli mai mici de către cei interesați”. Această condiție, a plângerii prealabile, nu este însă obligatorie în cazul acțiunilor introduse de prefect.

Articolul 7 al Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ se referă la utilizarea procedurii prealabile de către prefect anterior atacării în instanță a actelor administrative emise de autoritățile administrației publice locale. În vederea contracarării rapide a unor efecte posibil negative generate de actul considerat ilegal, tot articolul 7 prevede caracterul opțional al plângerii prealabile în cazul acțiunilor introduse de prefect: „în cazul acțiunilor introduse de prefect nu este obligatorie plângerea prealabilă”. Coroborând această prevedere din legea contenciosului cu prevederile art. 19, lit. e din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, rezultă că prefectul poate solicita autorităților administrației publice, care au adoptat sau emis actele administrative, reanalizarea actelor considerate nelegale în vederea modificării sau revocării, după caz, a acestora, sau se poate adresa direct instanței de cotencios administrativ.

De remarcat că Legea contenciosului administrativ a prevăzut până în anul 2007 că prefectul, înainte de a ataca în instanță, era obligat să solicite autorităților care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia. Această prevedere oferea o alternativă nelitigioasă autorităților locale sau județene, prin dialogul care putea fi inițiat la inițiativa prefectului. Modificarea legii și transformarea acestei prevederi într-o opțiune neobligatorie, poate genera costuri suplimentare, dar și tensiuni între prefect și reprezentanții autorităților locale. Mai mulți reprezentanți din domenului administrativ consideră că rata de succes a aplicării procedurii prealabile administrative a fost foarte mare, așadar un element de eficiență și eficacitate sporit al controlului de tutelă prealabil. Așadar, conform Legii nr. 262/2007 pentru modificarea Legii 544/2004 a contenciosului administrativ cu modificările și completările ulterioare, procedura prealabilă, măsură ce putea preveni înaintarea actului către instanța de contencios administrativ, nu a mai fost obligatorie. În condițiile actuale, prefecții se pot adresa direct instanței, iar actul atacat se suspendă de drept, putând genera anumite efecte ce pot fi uneori calificate de către autoritățile administrației publice locale drept interferențe politice. În concluzie, s-a pierdut o modalitate de mediere între părți, prin impunerea unui caracter opțional prevăzut de legea contenciosului administrativ referitor la plângerea prealabilă înainte de inițierea acțiunii în instanța de contencios cu privire la actele autorităților administrației publice locale. Pentru a oferi mai multă putere prefectului și într-un context anume de dezvoltare al administrației publice din România această prevedere ar fi putut fi justificată. Totuși, urmărind în practică modalitatea de aplicare a controlului de legalitate, se observă că și în prezent, prefecții aleg să utilizeze în mod prioritar această procedură, față de procedura înaintării către instanța de contencios a actului considerat ilegal. După cum remarcă o analiză a cadrului legislativ ce reglementează Instituția Prefectului în România, realizată de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice și publicată în anul 2013, practica instituțională reflectă faptul că această modalitate este eficace și eficientă, cu o utilizare importantă în realitatea precontencioasă.

Condiția ultimă de adminisibilitate este cea a termenului, legea instituind termene de exercitare atât a plângerii prealabile, cât și a acțiunii în contencios administrativ. Potrivit art. 11 alin (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual ori contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagube cauzate, se pot introduce în termen de 6 luni, termen ce constuie regula, ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe considerate neconstituționale putând fi atacate oricând. Așadar, legea prevede posibilitatea ca actele administrative cu caracter normativ să fie atacate de către prefect în instanța de contencios oricând în cadrul termenului de 6 luni, dar, în același timp, spune că pentru actele administrative individuale cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut, dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, dată luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului verbal de conciliere, după caz.

Controlul de legalitate exercitat de către prefect vizează, în principal, ca actele administrative să fie emise de către autoritățile publice locale cu respectarea a două categorii de condiții de legalitate, prevăzute atât de actele normative în vigoare, cât și unanim acceptate de literatura juridică de specialitate. Dintre condițiile de fond trebuie amintite următoarele: actele administrative să fie adoptatate și emise cu respectarea competenței materiale și teritoriale, să se respecte termenele legale pentru emiterea lor și acestea să fie conforme prevederilor legale cuprinse în actele normative incidente, raportat la obiectul lor. În ceea ce privește condițiile de formă, actele administrative trebuie să fie emise cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, respectiv să aibă următoarele părți constitutive: titlul, preambulul, formula introductivă, partea dispozitivă – redactată într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, clar și precis, care să excludă orice echivoc – sau formula de atestare a autenticității actului – să fie semnat și ștampilat.

Constatarea unor elemente de nelegalitate a actului administrativ verificat atrage aplicarea art. 6 pct. 2 litera d) din Hotărârea de Guvern (H.G.) nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, în sensul că se întocmește un referat de nelegalitate care se înaintează autorității emitente, cu propunerea de reanalizare în vederea revocării actului considerat nelegal. În cazul în care actul administrativ apreciat ca fiind nelegal nu este revocat în urma procedurii prealabile, care așa cum am mai arătat nu este însă obligatorie, se promovează de către prefect acțiune în contencios administrativ pentru anularea acestuia, conform prevederilor art. 3 și art. 11 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, coroborate cu cele ale art. 123 alin. (5) din Constituția României, republicată.

Trebuie menționat faptul că, potrivit legislației, activitatea de control efectuată de prefect prin aparatul său de specialitate nu reprezintă un control complex asupra întregii activități desfășurate de autoritățile administrației publice locale. Este necesară această precizare în contextul în care nu toate acțiunile întreprinse de consiliile județene, consiliile locale și de primari se finalizează cu emiterea de acte, multe dintre acțiuni fiind din categoria faptelor administrative, deci ele neproducând efecte juridice. Controlul prefectului se referă la actele administrative emise de autoritățile alese, adică la acea manifestare expresă de voință prin care se creează, se modifică sau se sting raporturi de drept administrativ, a căror desfășurare se asigură prin mijloace specifice statului. La art. 8 al Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, obiectul acțiunii judiciare vizează: litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea și încetarea contractului administrativ. Aceasta se bazează pe faptul că principiul libertății contractuale este subordonat principiului priorității interesului public. Mai mult, conform art. 18: instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității actelor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecării. Prefectul nu are competențe totuși în verificarea contractelor de achiziție publică pe care un primar le-a încheiat. Întorcându-ne la reglementarea specifică, Legea nr. 340/2004, controlul privind legalitatea actelor administrative, adoptate sau emise de autoritățile administrației publice locale, se efectuează numai după ce autoritățile administrației publice locale și-au îndeplinit obligația prevăzută de lege de a comunica prefectului actele supuse controlului de legalitate. În vederea efectuării controlului, prefectul are organizat la nivelul instituției prefectului un compartiment juridic de specialitate constituit din consilieri juridici, care, în urma analizei efectuate de către aceștia, supune spre aprobare prefectului concluziile rezultate din control și propune măsurile aferente

În cadrul fiecărei prefecturi există un Serviciu juridic și de contencios administrativ. Printre atribuțiile acestui serviciu se numără și reprezentarea în fața instanțelor judecătorești a: prefectului județului, Instituției Prefectului, comisiei județene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, serviciilor publice deconcentrate din subordine – dacă acestea nu pot fi mandatate -, Guvernului la solicitarea Secretariatului General al Guvernului, Cancelariei Primului Ministru la solicitarea primului ministru. Apariția în fața instanței poate surveni în diferite cauze ce țin de: contencios administrativ; având ca obiect aplicarea legilor de reconstituire a dreptului de proprietate asupra terenurilor; având ca obiect aplicarea Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989; având ca obiect aplicarea Legii nr. 9/1998 , privind acordarea de compensații cetățenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării Tratatului dintre România și Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940; și în orice alte cauze civile și penale.

Serviciul juridic și de contencios administrativ mai asigură evidența acțiunilor și dosarelor aflate pe rolul instanțelor judecătorești prin înregistrarea acestora în registrul de evidență a cauzelor de contencios administrativ, a registrului de termene și a registrului de evidență a cauzelor pe instanțele de judecată, întocmite anual. Acest serviciu are rolul important de a ține evidența actelor administrative, adoptate sau emise de autoritătile administrației publice locale, transmise prefectului în vederea verificării legalității, prin întocmirea fișei localității de către fiecare consilier juridic, conform repartizării localităților prin fișa postului. De asemenea, examinează sub aspectul legalității, în termen de 30 de zile de la comunicare, actele administrative adoptate sau emise de autoritățile administrației publice locale, sesizează autoritatea emitentă în cazul celor care sunt apreciate ca fiind nelegale și ține evidența acestora, prin înregistrarea în registrul de referate de nelegalitate, întocmit anual, respectiv în fișa localității.

Odată primite actele din partea autorităților administrației publice locale, prefectul și instituția prefectului au rolul de a efectua un control de formă și fond. Verificarea se realizează de compartimentul juridic de specialitate din cadrul instituției prefectului. Consilierii juridici ai Prefecturii verifică actele controlate, urmărind: respectarea condițiilor de fond și formă prevăzute în lege, mai ales având în vedere: prevederile Legii 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative cu modificările și completările ulterioare; prevederile legale cu privire la respectarea transparenței decizionale și normelor privind consultarea publică, precum și ale altor acte normative, obligativitatea obținerii avizelor comisiilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului, îndeplinirea cvorumului de prezență și de vot pentru adoptarea hotărârilor etc. În ceea ce privește controlul de fond, acesta se referă, în principal, la identificarea corectă a temeiurilor legale și la conformitatea cu prevederile legale din actele normative incidente domeniului care face obiectul actului supus controlului.

Prefectul, analizând propunerile, și ținând cont și de gravitatea încălcărilor sesizate și mai ales dacă acestea lezează ordinea publică, poate dispune îndeplinirea procedurii de sesizare a autorității care a emis actul și solicitarea de revocare a acestuia sau a dispozițiilor considerate nelegale sau poate a aprecia că nu este cazul să declanșeze procedura respectivă în baza dispozițiilor constituționale și legale, potrivit cărora este la aprecierea prefectului dacă urmează sau nu această procedură.

În cazul în care autoritatea emitentă nu aprobă revocarea actului, Serviciul juridic și de contencios administrativ propune prefectului sesizarea instanței de contencios administrativ, cu motivarea corespunzătoare, urmând apoi să întocmească documentația și să formuleze acțiunea pentru sesizarea instanțelor de judecată, susținând în fața acestora acțiunea și căile de atac, atunci când este cazul.

Referitor la locul desfășurării atribuției de verificare a legalității actelor administrative adoptate sau emise de autoritățile administrației publice locale acesta se efectuează la sediul instituției prefectului numai după ce autoritățile administrației publice locale au comunicat prefectului aceste acte. Trebuie menționat că prefectul verifică legalitatea actelor administrative numai după ce actul a fost adoptat, fiind o verificare expost, deoarece legalitatea sau nelegalitatea actului nu poate fi stabilită atâta vreme cât acesta este doar în stare de proiect.

Termenul „contencios” derivă din latinescul cotendo, care evocă ideea unei înfruntări prin luptă. Este vorba de o luptă în sens metaforic, o luptă a unor interese contrarii, dintre două părți, din care una va ieși învingătoare. Astfel, funcționarea celor trei puteri din stat – legislativă, judecătoarească și executivă – trebuie să aibe în vedere, pe lângă separarea lor, și o colaborare și un control reciproc, în scopul realizării unui echilibru necesar funcționării în parametrii optimi a statului. Instituția contenciosului administrativ este o instituție fundamentală în orice stat de drept, ea reprezentând intrumentul prin care „administrații” se pot apăra de abuzurile administrației.

Una dintre primele reglementări adoptate de Parlamentul ales democratic după alegerile din 20 mai 1990 a fost legea contenciosului administrativ, publicată în Monitorul Oficial nr. 122 din 8 noiembrie 1990, abrogată prin Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările realizate prin Legea nr. 262/2007, Legea nr. 100/2008 și, mai nou, prin Legea nr. 202/2010 , actualizată în 2014. Una dintre cele importante modificări aduse de legea apărută în 2007 a modificat textul art. 1 alin (9) astfel încât în prezent prefectul, dar și Agenția Națională a Funcționarilor Publici sau orice alt subiect de drept public, poate introduce acțiune în contencios administrativ, eliminându-se vechiul text, care preciza că trebuie să ne aflăm în prezența vătămării unui drept sau interes legitim, dat fiind faptul că acestea exercită un contencios obiectiv, prin care se apără starea de legalitate, ordinea de drept, în ansamblul său, iar competența derivă din legile speciale care reglementează activitatea.

O altă modificare se referă la regimul suspendării actelor administative. Din cauza faptului că s-a constatat că uneori interesul privește doar suspendarea, nu și desființarea actului, pe de o parte, iar de partea cealaltă s-a dovedit rea intenție și după ce s-a dispus suspendarea, autoritatea emite încă un act cu un conținut identic. Astfel primul caz a fost rezolvat prin modificarea „în cazul în care persoana nu introduce acțiunea în anulare în termen de 60 de zile de la pronunțarea suspendării, suspendarea încetează de drept”, iar a dous situație prin textul de lege „în ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu același conținut ca și cel suspendat de către intanță, acesta este suspendat de drept”.

Controlul de legalitate cuprinde mai multe faze: transmiterea actelor pentru controlul de legalitate; realizarea controlului de formă și fond al actelor emise de autoritățile administrației publice locale; controlul și, dacă se consideră necesar, plângerea prealabilă; și atacarea actului administrativ.

Sintagma „procedură administrativă contencioasă” include ansamblul normelor procedurale consacrate de Legea contenciosului administrativ și Codul de procedură civilă, în conformitate cu care se introduc și se soluționează litigiile care privesc actele administrative tipice sau asimilate ale unei autorități publice și cei vătămați în drepturile și interesele lor legitime și se pun în executare hotărârile pronunțate .

Cum articolul 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 prevede, după cum am menționat la un subcapitol al capitolului doi, că în cazul acțiunilor introduse de prefect nu este obligatorie procedura prealabilă, mai rămâne, din punct de vedere a derulării în timp, o singură etapă de urmat: cea judiciară. Această procedură, denumită și în „fața instanței”, este, de regulă, supusă dublului grad de jurisdicție, fondul și recursul.

Tutela administrativă este o instituție a dreptului public în baza căreia autoritatea centrală a administrației publice (Guvernul sau Ministerul de Justiție) și reprezentantii locali ai acesteia, au dreptul de a controla activitatea autorităților administrației publice locale, autonome descentralizate.

Prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale. Acțiunea se formulează în termenul prevăzut de lege – 6 luni sau cu posibilitatea de prelungire a termenului la un an, pentru motive temeinice, pentru actele individuale; în cazul actelor administrative normative putând fi atacate oricând -, care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect. Spre deosebire de majoritatea litigiilor de contencios administrativ, care sunt taxate, însă la un cuantum scăzut față de cele civile sau comerciale, acțiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru.

Până la soluționarea cauzei, actul atacat de prefect este suspendat de drept, ceea ce are un dublu tăiș, dacă corpul de specialiști ai Prefecturii nu este unul profesionalist. De multe ori, în practică, un reprezentant al guvernului în teritoriu a atacat actul administrativ al unui primar, al consiliului local ori al consiliului județean, de o altă „culoare” politică, fără o prea mare consistență, doar din dorința de a pune „bețe în roate”, de a întârzia un proiect. De cele mai multe ori însă, suspendarea actului administrativ în momentul în care prefectul la atacat în contencios administrativ s-a dovedit benefică, după cum se va observa și din exemplele studiului comparat al anilor 2014 și 2015 în ceea ce privește activitatea Prefecturii Arad, cuprins la finele acestei lucrări.

Temeiul constituțional al suspendării unui act administrativ emis de Consiliul Local, Consiliul Județean sau primar este dat de art. 123 alin. (5) din Constituția României. Acesta consacră dreptul prefectului de a ataca în contencios administrativ un act emis de autoritățile menționate mai sus, actul atacat fiind suspendat de drept.

Suspendarea de drept a actului atacat presupune că acesta nu mai generează efecte juridice din momentul respectiv. Practica indică un număr limitat de acte care sunt atacate direct în instanță de către prefect, ca urmare a utilizării procedurii prealabile, astfel că la procedura suspendării se ajunge în situații rare.

Dreptul prefectului de a putea ataca în fața instanței actele emise de autoritățile locale care i se par ilegale trebuie privit de către acesta ca o… obligație. Deși sintagma „poate ataca” pare ai lăsa acestuia libertatea de a alege între a ataca sau nu actul în contencios administrativ, opiniile din doctrină acreditează ideea că prefectul este obligat să atace actul atunci când sesizează ilegalități. Nesesizarea instanței, atunci când se impune, îl descalifică pe reprezentantul Guvernului, care nu apără astfel interesele cetățenilor, în slujba cărora ar trebui să își desfășoare întreaga activitate.

Suspendarea unui act administrativ intervine atunci când există îndoieli cu privire la legalitatea lui. Suspendarea ne apare ca o garanție a asigurării legalității actului administrativ, în emiterea, dar și în executarea lui, care intervine doar în situații de excepție .

Actul administrativ, ca orice act juridic nu trebuie conceput ca un act definitiv, fix, imuabil. Cum administrația publică este făcută de oameni și pentru oameni, oricât ar fi de bine organizată și condusă, subiectivismul poate fi diminuat, dar nu eliminat complet. Astfel privind lucrurile, este evident că organele administrației publice – în cazul nostru cele locale – pot face erori în activitatea pe care o întreprind, greșeli ce se concretizează în adoptarea unor acte administrative ce nu corespund în totalitate cerințelor momentului sau imperativelor legii, în acest ultim caz intervenind instituția prefectului.

Efectele juridice ale suspendării actului administrativ au ca notă dominantă faptul că se produce o întrerupere a efectelor actului, o încetatea vremelnică a producerii lor, urmând ca, după încetarea cauzelor care au determinat intervenția suspendării, să se producă fie repunerea în vigoare a actului, fie scoaterea lui din vigoare prin căile prevăzute de lege.

Din punct de vedere al efectelor produse, suspendarea produce doar întreruperea, încetarea cu caracter temporar al acestor efecte, în vreme ce anularea sau revocarea produc încetarea, cu caracter definitiv, a acestor efecte.

Suspendarea de drept a actului atacat este și o normă de protecție atât a persoanei, în fața unor eventuale abuzuri ale autorității administrației publice locale, cât și a interselor naționale, în raport cu cele locale .

Pe de o parte, calitatea de reclamant o poate avea o persoană vătămată, legislația actuală recunoscând această calitate următoarelor subiecte de drept: particularul, cel vătămat; prefectul și unele autorități publice care au misiunea să vegheze la respectarea drepturilor și a libertăților cetățenești. Din cadrul ultimei categorii cele mai cunoscute sut Avocatul Poporului, Agenția Națională a Funcționarilor Publici sau Ministerul Public. Prefectul are drept de a sesiza instanța judecătorească în baza art. 123 alin (5) din Constituție – „prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept” – și a prevederilor Legii nr. 340/2004, privind instituția prefectului.

De partea cealaltă, calitatea de pârât o poate avea o autoritate publică, dar conform cu art. 16 din Legea nr. 554/2004 acțiunea poate fi formulată și personal împotriva funcționarului public care a elaborat actul sau care se face vinovat de neemiterea lui, însă numai dacă se solicită despăgubiri.

În general, soluțiile la care se poate opri instanța, potrivit art. 18 din legea amintită mai sus, sunt în strânsă corelație cu obiectul cererii, instanța putând admite, în tot sau în parte, acțiunea sau putând să o respingă, de asemenea în totalitate sau parțial .

Recursul poate fi de competența Curților de Apel, dacă în fond s-a pronunțat tribunalul, sau a Înaltei Curți de Casație și Justiție, dacă fondul a aparținut de Curtea de Apel, termenul fiind de 15 zile de la pronunțare ori de la comunicare. Dacă recursul este admis, soluția este casată și se rejudecă litigiul în fond, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere. Atunci când hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără a se judeca fondul, cauza se trimite la această instanță, însă o singură dată.

În cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, autoritatea publică pârâtă care a pierdut litigiul este obligată, după caz, să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative. Nepunerea în aplicare a hotărârii poate duce de la o amendă de 20% din salariul minim pe zi, pentru întârziere, și până la închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 2.500 lei la 10.000 lei, pentru neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotărilor judecătorești definitive, ultima variantă fiind încriminată ca și infracțiune.

Atât în cazul acțiunii prefectului, cât și a celei exercitate de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizată de către instanța de contencios administrativ în mod obiectiv. Acesta evocă necesitatea respectării, în activitatea administrației publice, a regulilor impersonale de drept, subsumate câmpului semantic al sintagmei „drept obiectiv”. Instanța va constata care este starea de legalitate, așa cum ea rezultă din acte normative, și dacă această stare de legalitate a fost vătămată printr-un act al unei autorități a administrației publice locale.

În ceea ce privește termenul de redactare și notificare a hotărârilor judecătorești pronunțate de instanțele de contencios administrativ, acesta a fost majorat de Legea nr. 262/2007 la 30 de zile, de la 10 zile cât era în legea inițială, nr. 554/2004. Această mărire a termenului s-a făcut de către legiuitor pentru că în practică s-a constatat că, datorită numărului mare de dosare pe care trebuie să-l soluționeze instanțele, un termen de 10 zile era imposibil de a fi respectat. Perfectibilitatea legii este evidențiată și acum în practică, chiar și termenul de 30 de zile putând crea probleme, însă el este oricum mai rezonabil decât cel prevăzut anterior și este necesar a fi respectat pentru a se respecta principiul celerității judecării litigilor de contencios admnistrativ. În practică, un asemenea termen, de 30 de zile, nu este respectat, existând situații în care el este depășit într-un mod incalificabil . Astfel, în contexul în care încălcarea termenului nu va atrage sacțiuni menționate expres în lege, putem spune că asemenea situații se vor perpetua.