Institutia Juridica a Prefectului
UNIVERSITATEA DIN CRAIOVA
FACULTATEA DE DREPT
LUCRARE DE LICENȚĂ
INSTITUȚIA JURIDICĂ A PREFECTULUI
Îndrumător,
Prof. univ. dr. Iulian M. Nedelcu
Craiova 2016
[anonimizat]
C U P R I N S
CAP. I.
Activitatea guvernului – formă constituțională a activității executive
Secț. I. 1. – funcții generale;
2. – actele guvernului;
3. – statutul general.
CAP. II
Prefectul și subprefectul
Sect. I – evoluția instituțiilor
– natură juridică
Secț. II . – drepturile și obligațiile prefectului și subprefectului
Secț. III – actele prefectului și subprefectului și natură juridică
CAP. III
– Raportul dintre administrația publică centrală și administrația publică locală
Secț. I – statutul constituțional al administrației centrale
Secț. II – autonomia locală și principiul subsidiarității conform Legii nr. 215/2001 – Tratatul de la Lisabona
Secț. III. – concluzii și propuneri de lege ferenda.
CAP. I Activitatea guvernului – formă constituțională a activității executive
În literatura de specialitate1 se arată că în privința administrației centrale de specialitate, cea mai mare parte a Constituțiilor europene cuprind „doar norme generale, ca principii de bază, structura sau competența înființării acestora” și că nici Constituția României de la 1991, revizuită nu se îndepărtează de la practica europeană.
În acest sens, din textul constituțional prev. în Titlul III – destinat „Autorităților publice”- Secțiunea I, rezultă că administrația centrală de specialitate este o administrație statală, care se organizează și funcționează sub forma ministerelor, în subordinea Guvernului.
Așa cum prevăd normele legii fundamentale – art. 85 alin. 1 coroborat cu art. 103 alin. 1 din Constituția României din 1991, modificată și completată prin Legea de revizuire a Constituției României nr. 429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003, „ Președintele României desemnează un candidat pentru funcția de prim-ministru (în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament) și numește Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament (asupra programului și a întregii liste a Guvernului.)”.
In exercitarea atributiei de numire a Guvernului pe baza votului de incredere acordat de Parlament, Presedintele Romaniei emite un decret , in care sunt incluse persoanele care au primit votul Parlamentului, deci lista Guvernului.
Cele 9 articole din legea fundamentală, din capitolul intitulat „Guvernul” au ca obiect, în ordine cronologică, următoarele: Rolul și structura Guvernului (art. 102), Învestitura Guvernului ( art. 103), Jurământul de credință al membrilor Guvernului ( art. 104), Incompatibilități ale funcției de membru al Guvernului (art. 105), Încetarea funcției de membru al Guvernului (art. 106), Prim-ministru (art. 107), Actele Guvernului (art. 108) Răspunderea Guvernului și a membrilor săi (art. 109) Încetarea mandatului Guvernului (art. 110)
Potrivit art. 102 din Constituție, care reglementează rolul și structura guvernului:
(1) Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice.
(2) În îndeplinirea atribuțiilor sale, Guvernul cooperează cu organismele sociale interesate.
––––––––––––––––––––––––––––––––
Iulian M. Nedelcu – Administrația publică centrală de specialitate, Ed. Universitaria Craiova, 2012, pag. 82.
(3) Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniștri și alți membri stabiliți
prin lege organică.
Dar, Constituția României din 1991, revizuită, conține referiri la atribuții ale Guvernului și în alte capitole decât cele consacrate expres acestei instituții cum ar fi cele din Capitolul IV, intitulat „Raporturile Parlamentului cu Guvernul” dar și în alte capitole, cum ar fi art. 74 ( din capitolul consacrat Parlamentului), care reglementează dreptul Guvernului la inițiativa legislativă.2
De altfel, normele constituționale mai sus arătate sunt dezvoltate și de prevederile Legii organice nr. 90/2001, cu modificările și completările ulterioare, privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor.
Astfel, conform art. 1 alin. 1 – 4 din L. 90/2001 , publicată în M.Of. nr. 164/2 apr. 2001, cu modificările și completările ulterioare:
„(1) Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care funcționează în baza votului de încredere acordat de Parlament și care asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice.
(2) Guvernul are rolul de a asigura funcționarea echilibrată și dezvoltarea sistemului național economic și social, precum și racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condițiile promovării intereselor naționale.
(3) Guvernul se organizează și funcționează în conformitate cu prevederile constituționale, având la bază Programul de guvernare acceptat de Parlament.
(4) Numirea Guvernului se face de Președintele României pe baza votului de încredere acordat Guvernului de Parlament.’’
Așa cum se arată în literatura de specialitate3, guvernul este o creație a vremurilor moderne, apărând odată cu primele Constituții. Așa cum rezultă și din cele arătate anterior, reglementarea instituțiilor guvernamentale își are sediul general în cuprinsul legii fundamentale.
Deci Guvernul și Președintele României sunt două autorități centrale cu caracter suprem în sistemul executiv românesc, Președinte fiind autoritatea publică cu caracter unipersonal iar Guvernul fiind un organ colegial.
––––––––––––––––––––––––––––––––
2. Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, vol. I – ed. 4, Editura All Beck, București 2005, pag. 337.
3 . Iulian M. Nedelcu – Administrația publică centrală de specialitate, Ed. Universitaria Craiova, pag. 85.
SECȚ. I. 1. – Funcții generale.
Potrivit art. 1 alin. (5) din Legea nr. 90/2001, pentru realizarea Programului de guvernare Guvernul exercită următoarele funcții:
„a) funcția de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a Programului de guvernare;
b) funcția de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ și instituțional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice;
c) funcția de administrare a proprietății statului, prin care se asigură administrarea proprietății publice și private a statului, precum și gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil;
d) funcția de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român, reprezentarea pe plan intern și extern;
e) funcția de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea și controlul aplicării și respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice și siguranței naționale, precum și în domeniile economic și social și al funcționării instituțiilor și organismelor care își desfășoară activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului.’’
Conform art. 11 din aceeași lege:
„În realizarea funcțiilor sale Guvernul îndeplinește următoarele atribuții principale:
a) exercită conducerea generală a administrației publice;
b) inițiază proiecte de lege și le supune spre adoptare Parlamentului;
b^1) emite puncte de vedere asupra propunerilor legislative, inițiate cu respectarea Constituției, și le transmite Parlamentului, în termen de 60 de zile de la data solicitării. Nerespectarea acestui termen echivalează cu susținerea implicită a formei inițiatorului;
c) emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanțe în temeiul unei legi speciale de abilitare și ordonanțe de urgență potrivit Constituției;
d) asigură executarea de către autoritățile administrației publice a legilor și a celorlalte dispoziții normative date în aplicarea acestora;
e) elaborează proiectele de lege a bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat și le supune spre adoptare Parlamentului;
f) aprobă strategiile și programele de dezvoltare economică a țării, pe ramuri și domenii de activitate;
g) asigură realizarea politicii în domeniul social potrivit Programului de guvernare;
h) asigură apărarea ordinii de drept, a liniștii publice și siguranței cetățeanului, precum și a drepturilor și libertăților cetățenilor, în condițiile prevăzute de lege;
i) aduce la îndeplinire măsurile adoptate, potrivit legii, pentru apărarea țării, scop în care organizează și înzestrează forțele armate;
j) asigură realizarea politicii externe a țării și, în acest cadru, integrarea României în structurile europene și internaționale;
k) negociază tratatele, acordurile și convențiile internaționale care angajează statul român; negociază și încheie, în condițiile legii, convenții și alte înțelegeri internaționale la nivel guvernamental;
l) conduce și controlează activitatea ministerelor și a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa;
m) asigură administrarea proprietății publice și private a statului;
o) înființează, cu avizul Curții de Conturi, organe de specialitate în subordinea sa;
p) cooperează cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuțiilor sale;
r) îndeplinește orice alte atribuții prevăzute de lege sau care decurg din rolul și funcțiile Guvernului.”
Conform art. 12. :
„(1) Pentru rezolvarea unor probleme din competența sa Guvernul poate constitui organisme cu caracter consultativ.
(2) În scopul elaborării, integrării, corelării și monitorizării de politici Guvernul poate constitui consilii, comisii și comitete interministeriale.
(3) Modul de organizare și funcționare a structurilor prevăzute la alin. (1) și (2) și a serviciilor acestora se stabilește prin hotărâre a Guvernului, în limita bugetului aprobat.”
În literatura de specialitate4 se arată că, din interpretarea logică a art. 1 din Legea nr. 90/2001, raportată la interpretarea sistematică a legii, în ansamblu, se deduce, fără dubii, că noțiunea de „funcție” este folosită pentru a desemna zone mari de activități, din competența Guvernului, conturându-se competența materială generală a acestuia, Guvernul fiind, prin definiție, autoritatea puterii executive, care trebuie să aibă atribuții în toate sferele administrației, adică în toate domeniile și ramurile de activitate.
––––––––––––––––––––––––––––––––-
4.Antonie Iorgovan, pag. 398, op. citată.
SECȚ. I – 2 – Actele guvernului
Articolul 108 din Constituție care reglementează actele Guvernului, prevede că:
„ (1) Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe.
(2) Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor.
(3) Ordonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și în condițiile prevăzute de aceasta.
(4) Hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau a ordonanței. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituțiilor interesate. ”
Conf. art. 26. Alin. 1 – 3 din L. 90/2001 rep. – „ În exercitarea atribuțiilor sale Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe. Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor. Ordonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare sau, în cazuri excepționale, ordonanțe de urgență, potrivit art. 114 alin. (4) din Constituție”.
Deci, conform acestor dispoziții legale, Guvernul își exercita atribuțiile pe întreg teritoriul tarii in toate ramurile si domeniile de activitate ale administrației publice el având, deci, o competenta materiala generala.
Așa cum am arătat anterior, în exercitarea atribuțiilor sale, Guvernul adopta hotărâri si ordonanțe.
Hotărârile Guvernului se adopta pentru organizarea executării legilor, si, deci, trebuie sa fie conforme acestora. Ele pot avea caracter normativ sau individual.
Ordonanțele se adopta de către Guvern in temeiul unei legi de abilitare, adoptată de Parlament, in domenii care nu fac obiectul legilor organice [art. 107 alin.(3) coroborat cu art. 114 alin. (1) din Constituție]. Legea de abilitare-trebuie sa prevadă, in mod obligatoriu, domeniul si data pana la care se pot adopta ordonanțe. Ordonanțele se adopta in limitele si condițiile stabilite de legea de abilitare. Daca legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pana la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea acestui termen atrage încetarea efectelor ordonanțelor.
Spre deosebire de hotărârile Guvernului, care sunt adoptate in vederea organizării executării si executării in concret a legilor, ordonanțele sunt reglementari cu putere de lege prin care Guvernul 'legiferează', putând modifica sau abroga legile ordinare.
Până la aprobarea lor de către Parlament, ordonanțele pot fi modificate, revocate sau înlocuite de către Guvern, întrucât pana la acea data ele își păstrează caracterul de acte administrative (cu putere de lege). Daca ordonanțele sunt aprobate de către Parlament, cu sau fără modificări sau completări, ele devin legi. in caz contrar, ordonanțele își încetează aplicabilitatea.
In situații excepționale, Guvernul poate adopta ordonanțe de urgenta, fără abilitarea Parlamentului. Acestea intra in vigoare numai după depunerea lor, spre aprobare, la Parlament [art. 114 alin. (4)1 din Constituție]. Daca Parlamentul nu se afla in sesiune, el se convoacă in mod obligatoriu.
Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera Parlamentului ( Senat sau Deputați) sesizată cu aprobarea ordonantei de urgenta a guverului (O.U.G.) nu se pronunță asupra ordonanței, aceasta este considerată adoptată și se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgență.
Ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.
Ordonanțele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege.
Ordonanțele Guvernului au întotdeauna caracter normativ.
Hotărârile si ordonanțele adoptate de Guvern sunt semnate de primul-ministru si contrasemnate de miniștrii care au obligația punerii lor in executare.
Apoi, hotărârile si ordonanțele se publica in Monitorul Oficial al României.
Sancțiunea nepublicării acestora în Monitorul Oficial al României o constituie inexistenta acestor acte [art. 107 alin. (4) din Constituție]. Hotărârile cu caracter militar se comunica instituțiilor militare interesate.
Guvernul mai adopta si acte politice care nu produc efecte juridice. Prin aceste acte, Guvernul isi exprima punctul de vedere fata de anumite evenimente interne sau internaționale.
Membrii Guvernului pot propune proiecte de hotărâri și de ordonanțe; de asemenea, pot propune Guvernului proiecte de lege, în vederea exercitării dreptului de inițiativă legislativă a acestuia. Metodologia de elaborare și înaintare la Guvern a acestor proiecte de acte normative se aprobă prin hotărâre a Guvernului.
Rapoartele și declarațiile cu privire la politica Guvernului sunt prezentate de primul-ministru Camerei Deputaților sau Senatului, acestea fiind dezbătute cu prioritate.
Totodată, Guvernul și celelalte autorități ale administrației publice sunt obligate să prezinte informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților, de Senat sau de către comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora.
Membrii Guvernului au acces la lucrările Parlamentului. Dacă li se solicită prezența, participarea lor este obligatorie.
Guvernul și fiecare dintre membrii săi sunt obligați să răspundă la întrebările și interpelările formulate de deputați sau de senatori.
Camera Deputaților sau Senatul pot adopta o moțiune prin care să-și exprime poziția cu privire la problemele ce au făcut obiectul interpelării.
Guvernul răspunde politic în fața Parlamentului pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalți membri pentru activitatea Guvernului și pentru actele acestuia. Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Camerei Deputaților și a Senatului, în ședință comună, asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege (art.114 din Constituție).
Camera Deputaților și Senatul, în ședință comună, pot retrage încrederea acordată Guvernului, prin adoptarea unei moțiuni de cenzură, cu votul majorității deputaților și senatorilor (art.113 din Constituție).
Asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege, Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Camerei Deputaților și a Senatului, în ședință comună,.
Dacă, în 3 zile de la prezentarea programului, a declarației de politică generală sau a proiectului de lege se depune o moțiune de cenzură prin care acestea sunt respinse, Guvernul se consideră demis, urmând să fie desemnat un nou prim-ministru și să fie ales un nou Guvern.
În situatia în care moțiunea de cenzură este respinsă, proiectul de lege prezentat este socotit ca fiind adoptat, iar programul sau declarația de politică generală devine obligatoriu pentru Guvern.
Atunci când îi încetează mandatul, în condițiile prevăzute de Constituție, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul continuă să îndeplinească numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi. În această perioadă Guvernul nu poate emite ordonanțe și nu poate iniția proiecte de lege.
Potrivit art. 27 alin. 1 – 3 din aceeași lege organică: „ Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe în prezența majorității membrilor săi. Hotărârile și ordonanțele se adoptă prin consens. Dacă nu se realizează consensul, hotărăște primul-ministru. Prevederile alin. (1) se aplică și în cazul documentelor și al altor măsuri dezbătute în Guvern”.
Conf. art. 28 – 30 din lege, Guvernul exercită controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, precum și asupra prefecților, în realizarea funcției sale de conducere generală a administrației publice.
În vederea exercitării controlului ierarhic Guvernul are dreptul să anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritățile administrației publice din subordinea sa, precum și ale prefecților.
Raporturile Guvernului cu autoritățile administrative autonome sunt de colaborare.
Guvernul este cel care numește câte un prefect în fiecare județ și în municipiul București.
Potrivit art. 30 din Legea nr. 90/*2001 rep. „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. În această calitate prefectul răspunde de aplicarea politicii Guvernului în unitățile administrativ-teritoriale, având obligația de a asigura executarea actelor Guvernului, precum și pe cele ale ministerelor și celorlalte organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor.
Prefectul conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale și exercită controlul asupra legalității actelor administrative ale consiliului local, ale primarului, ale consiliului județean și ale președintelui consiliului județean.”
SECȚ. I – 3. – statutul general.
Constituția României din 1991, revizuită a reglementat expres rolul politic și administrativ al Guvernului, deoarece în alin. 1 al art. 102 a prevăzut că: „ Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice”.
Așa cum arată profesorul Antonie Iorgovan în lucrarea sa de specialitate5 "Constituantul român a achiesat, astfel, la teza doctrinei occidentale contemporane, după care Guvernul este parlamentar prin origine și guvernamental prin funcție, reținând că programul politic rămâne un document exclusiv al Guvernului, dar liniile sale de forță sunt acceptate de Parlament".
Din coroborarea dispozițiilor alin. 1 al art. 102, cu prevederile art. 103 alin. 3 și cu cele ale art. 85 alin. 1 din Constituție, rezultă rolul politic al Guvernului, deoarece votul de învestitură are valoare de fapt juridic care marchează încheierea contractului de guvernare între Parlament și candidatul desemnat pentru funcția de Prim-ministru, Parlamentul exprimându-și voința în funcție de liniile politicii pe care candidatul desemnat intenționează să le realizeze, împreună cu echipa ministerială în situația în care va deveni Prim-ministru.
Deci, votul de învestitură dă legitimare echipei guvernamentale, marcând trecerea din sfera competiției pentru putere în sfera exercitării puterii politice, ceea ce presupune unor linii politice și, corespunzător, promovarea unor valori politice încorporate în programul de guvernare, acceptat de Parlament.
Însă, așa cum arată și profesorul Iulian Nedelcu, în lucrarea sa de specialitate6, folosirea sintagmei – acceptat de Parlament -, scoate în evidență, „faptul că programul de guvernare este și rămâne al Primului ministru și al restului echipei guvernamentale, votul Parlamentului, însemnând doar faptul juridic care legitimează respectivul program, ca program oficial al Guvernului României în funcțiune”.
Totodată, Guvernul realizează conducerea generală a administrației publice, fiind organul central cu competență materială generală.
––––––––––––––––––––––––––––––––––
5.Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, vol. I – ed. 4, Editura All Beck, București 2005, pag. 362.
6. Iulian M. Nedelcu – Administrația publică centrală de specialitate, Ed. Universitaria Craiova, 2012, pag.87
Deși această calificare a guvernului nu este menționată expres în Constituția României, ea se deduce în mod logic, deoarece „administrația publică se realizează în cele mai diverse domenii, ramuri și sectoare de activitate, practic, în tot ce este legat de trecerea pe această lume a ființei umane, dacă avem în vedere și infinitele rețele de servicii publice”7.
Dar, formele prin care Guvernul conducerea generală diferă după cum este vorba de raporturile de subordonare ( față de ministere, prefecți), raporturile de colaborare ( față de autoritățile centrale de specialitate autonome) și raporturi de tutelă administrativă ( față de autoritățile locale alese).
Pentru realizarea politicii generale și conducerea administrației publice, Guvernul cooperează la actul de guvernare și administrare cu organismele societății civile ( asociații profesionale, patronate, organizații sindicale, asociații de drept public și privat).
Așa cum se arată în literatura de specialitate8, statutul constituțional al guvernului se caracterizează prin:
natura sa parlamentară la origine și guvernamentală prin funcțiune;
dublul rol administrativ și politic al guvernului;
autoritatea centrală cu competență materială și teritorială generală;
caracterul dualist al executivului ( prim șef al statului și un organ colegial) care exercită funcțiile sale în mod autonom;
îndeplinește, în condițiile Constituției și o activitate normativă exprimată prin: – recunoașterea inițiativei legislative (art. 73);
emiterea în executarea legii, a hotărârilor de guvern( art. 108) deci acte cu efecte secundum legem sau praeter legem;
delegarea legislativă (art. 115), potrivit căreia Guvernul poate fi abilitat de Parlament să emită ordonanțe în domenii ce nu fac obiectul legii organice, dar și sub forma expresă prevăzută de Constituție (art. 115 al. 4), potrivit căruia Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată (urgența se motivează în act ca obligație constituțională.
––––––––––––––––––––––––––––––––––
7.Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, vol. I – ed. 4, Editura All Beck, București 2005, pag. 363, op. citată.
8.Virginia Vedinaș – Drept administrativ și instituții politico-administrative Ed. Lumina Lex, București, 2002, op. citată, pag. 293
în calitate de conducător al administrației publice, Guvernul intră în următoarele raporturi cu celelalte autorități ale administrației publice:
de subordonare, când este organ ierarhic superior față de ministere, organe centrale din subordine sau chiar față de prefect;
de colaborare, coordonare cu autoritățile centrale autonome;
de tutelă administrativă față de autoritățile administrației publice locale.
Cooperează cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuțiilor sale (art. 102 alin. 2 din Constituție) – de ex. patronate, sindicate, partide politice, organizații de tineret, femei, ONG, asociații, federații.
CAP. II
SECȚ. I – Prefectul și subprefectul – evoluția instituțiilor și natură juridică
Instituție de tradiție a sistemului administrației publice din România, prefectul – funcționar public, demnitar sau înalt funcționar public, a fost și rămâne o instituție de însemnătate deosebită în administrația publică a statului român.
Romanii utilizau noțiunea de prefect sau prefectura într-o variată gamă de denumiri administrative, fie unități administrative, fie funcții oficiale ( civile, militare, economice, etc.).
În acest sens, sorgintea instituției prefectului se regăsește în Roma Antică, unde noțiunile de prefect și de prefectură erau utilizate atât pentru a evoca o unitate administrativ-teritorială, cât și o funcție publică, civilă sau militară, sintagma prefectus urbis desemnând prefectul orașului Roma.
Etimologia cuvântului este astfel de origine latină9 și îl regăsim pentru prima dată în Roma antică, în vârful ierarhiei funcționarilor imperiali, sub trei titluri:
– praefectus praetorio, care evocă pe comandantul gărzii imperiale, care avea puteri comparabile, cu șefii de guverne din statele burgheze;
– praefectus urbis, care avea cu precădere atribuții polițienești;
– praefectus annonae, care răspundea de aprovizionarea Romei.10
În forma apropiată de ceea ce reprezintă azi prefectul, originea lui se află în Franța, fiind considerată una din instituțiile pe care Napoleon le-a pus pe solul fertil pentru administrație al Franței, alături de contenciosul administrativ.11
Napoleon, în al VIII-lea an de Revoluție Franceză a creat în Franța, institutia prefectului, pentru a îndeplini atribuții de reprezentant al Guvernului și de Șef al administrației departamentului în care funcționa12..
Prefectul face parte din categoria organelor administrației publice, a căror activitate vizează executarea legii și prestarea de servicii publice, în limitele legii. Administrația publică, la rândul său, este o componentă a puterii executive, una dintre cele trei clasice puteri ale statului, alături de cea legislativă și judecătorească.
Principiul constituțional care guvernează funcționarea celor trei puteri -legislativă, executivă și judecătorească – este cel al separației și echilibrului lor, care trebuie să se exercite însă în cadrul democrației constituționale.13
––––––––––––––––––––––––––––––––-
9. În limba latină praefectus.
10 Ioan Alexandru- Tratat de administrație publică, Editura Universul Juridic, București 2008, pp. 310-311.
11. Marcel Waline- Droit administratif, Paris, 1963, p.35.
12. Ioan Alexandru- Tratat, p. 310, op. citată
13. Art. 1 alin. 4 din Constitutia Romaniei
Urmărind evoluția transformărilor survenite în sistemul administrativ al Țărilor Române, observăm acestea au urmat o cale lentă și complicata, fiind puternic influențate de evenimentele externe.
Sensul actual al denumirii instituției care conduce o unitate administrativă mai mare ( județ) provine din francezul „prefecture”, statuat în legile administrative ale lui Napoleon I, prefectul fiind reprezentantul Guvernului si seful administrației departamentului in care funcționa.
Art. 1 alin (4) din Constituție prevede următoarele: „ (4) Statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor – legislativă, executivă și judecătorească – în cadrul democrației constituționale.”
In tara noastră, instituția prefecturii și a prefectului apare pentru prima dată sub domnia lui Alexandru Ioan Cuza, în Legea pentru consiliile județene nr.396 din 2/14 aprilie 1864 care, in articolul 91, prevedea că: „prefectul, ca cap al administrației județene, dirige toate lucrările acestei administrațiuni si executa hotărârile consiliului județean.”
Prefectul, după cum prevedea alineatul 2 al articolului 3, era comisar al Guvernului pe lângă consiliul județean.
Potrivit Legii pentru organizarea administrațiunii locale din 3 august 1929, prefectul era numit prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne.
Din reglementările cuprinse in aceasta lege, rezulta ca prefectul avea o tripla calitate, cu atribuții corespunzătoare, respectiv: ca delegat al autoritarii centrale; ca reprezentant al Guvernului și seful politiei in județ, potrivit articolului 276.
Autonomia locala, reprezenta un principiu al implementării instituției prefectului in sistemul administrației publice.
In ordinea evenimentelor istorice ea este anterioara statului.
Prof. Anibal Teodorescu, preciza ca „ideea de autonomie locala atrage după sine descentralizarea administrativa, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implica autonomia”.
Odată cu instaurarea regimului comunist au fost desființate brutal prefecturile, după mai bine de 100 de ani de funcționare în cadrul administrației publice românești, locul acestora și al prefecților fiind luat de Comitetele populare județene și de prim-secretari.
Evoluția prefectului și a prefecturilor este strâns legată de dezvoltarea, organizarea și racordarea administrației publice românești la principiile administrației moderne, europene.
Descentralizarea, ca element al ca element esențial al autonomiei locale, nu poate fi conceputa, cel puțin in statele unitare, fără existenta unui control din partea statului, denumit, tradițional, control de tutela, exercitat in unele tari ( Italia, Franta) de funcționari sau autorități ale administrației de stat, iar in altele ( Marea Britanie) de către judecători.
Deci, autonomia locala, mai ales intr-un stat unitar, nu poate fi conceputa decât in anumite limite.
Nu se poate admite ca intr-un stat de drept sa fie nesocotita legea, autoritatea executivului central sau a justiției datorita aplicării principiului autonomiei locale.
Autonomia locala nu poate fi realizata decât in cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei locale fiind unul dintre acestea.
De aici legătura organica care trebuie sa existe intre autonomia locala si lege, dintre interesele locale (comunale, orășenești, municipale, județene) si interesele naționale exprimate prin lege.
Așa se explica de ce, in toate tarile democratice, la nivelul unitarii administrativ-teritoriale de nivelul cel mai înalt, a fost instituit un reprezentant al statului, al puterii executive, cu rolul de a veghea asupra aplicării legii de către autoritățile administrației publice locale, organizate pe baza autonomiei administrative.
După sistemul francez, acest rol, la noi, l-a avut prefectul, situație reglementata si de Constituția adoptata in anul 1991, care la articolul 122, alin. 2, prevede: „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, din unitățile administrativ-teritoriale”.
Se observa ca, pe baza principiului deconcentrații, are loc transferul unor atribuții ale autoritarii centrale ca si a dreptului de tutela administrativa de la organele centrale ale statului (Guvernul) la reprezentantul local al acestuia (prefectul).
Prefectului i s-au stabilit sarcini de administrație generala, cum ar fi coordonarea pe plan local a activității serviciilor teritoriale ale ministerelor, precum si exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor administrative ale autoritarilor publice locale.
Soluția din Constituție si din Legea administrației publice locale se poate spune că, în perioada 1191 – 2004, funcția prefectului era o soluție politica, prefectul apărând ca fiind om politic (pe baza dreptului pozitiv), ce reprezenta Guvernul, fiind de interes ca el era supus regulii jocului politici, ca oricare membru al Guvernului.
Prefectul este un organ unipersonal al administrației publice, investit cu o competenta materiala generala si teritoriala limitata la nivelul județului in care funcționează.
Articolul 106 din Legea nr. 69/1991, republicata, dispune: „Guvernul numește cate un prefect, ca reprezentant al sau, in fiecare județ si in municipiul București”. Textul citat reia dispozițiile cuprinse in articolul 122 (1) din Constituție. Rezulta, deci, ca prefectul este numit in funcție printr-un act de autoritate, si nu ales.
Potrivit articolului 106 din legea menționata, „Prefectul este ajutat de un subprefect”. Existenta subprefectului nu schimba natura juridica a prefectului.
O problematică ce trebuie analizată în acest context privește locul și rolul
subprefectului.
Conform legii, subprefectul are rolul de a exercita în numele prefectului conducerea serviciilor publice și asigură conducerea operativă a instituției prefectului.
De menționat că, prin Legea nr. 188/1999, s-a prevăzut ca de la 1 ianuarie 2006, funcția de secretar general al prefecturii să se transforme în funcție de subprefect.
Subprefectul, în virtutea statutului său de înalt funcționar public, este supus principiului mobilității.
Condițiile cerute de lege persoanei fizice pentru numirea in funcția de prefect sau subprefect sunt prevăzute in articolul 106 din Legea nr. 69/1991, republicata, si anume: „studii superioare si vârsta de cel puțin 30 de ani”. Aceste condiții sunt cumulative si obligatorii, lipsa oricăreia atrăgând nulitatea actului de numire in funcție.
Este de relevat totuși, condiția cetățeniei romane si a domiciliului in Romania, impusa de articolul 16 din Constituția României, potrivit căreia „funcțiile si demnitățile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetățenia romana si domiciliul in tara”.
Numirea în funcție a Prefecților și Subprefecților se realizează prin Hotărâre de Guvern conform Constitutiei, alin. 1, iar propunerea aparține Ministrului Afacerilor Interne conform Legii nr. 340, prefectul, ca înalt funcționar public intrând sub incidența Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor public.
În conformitate cu prevederile art. 19 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, numirea, modificarea, suspendarea, încetarea raporturilor de serviciu, precum și sancționarea disciplinară se fac, atât pentru prefect, cât și pentru subprefect, de către Guvern.
Un aspect important de supus discuției în acest context ține de corelarea dispozițiilor aplicabile corpului înalților funcționari publici, în ansamblul său, cu cele aplicabile corpului prefecților și subprefecților.
În concret, în situația mobilității în cadrul corpului înalților funcționari publici actele de numire în noile funcții urmare a aplicării mobilității sunt diferite – dacă prefectul și subprefectul sunt numiți, așa cum s-a menționat anterior, prin hotărâre a Guvernului, pentru celelalte funcții specifice categoriei actul de numire este decizia primului-ministru.
Pebntru ca o persoană – cetățean român și cu domiciliul în țară – să ocupe funcția de prefect trebuia să mai îndeplinească următoarele condiții: să nu aibă condamnări penale, să cunoască limba română, să aibă studii superioare.
Baza de selecție se mărește însă ulterior, odată cu modificarea Constituției din 2003, care enunță că ocupantul ar putea să aibă și dublă cetățenie, condiția fiind ca una dintre cetățenii să fie cea română.
Este însă discutabilă modalitatea de punere în practică a acestei reguli în condițiile în care Legea nr. 188/1999 dispune privind ocuparea de funcții publice, la art. 54 lit. a), de către persoane care au „cetățenia română și domiciliul în România”.
Conform prevederilor OUG nr. 90/2009 (*actualizată*) privind reglementarea unor măsuri în domeniul administrației publice, cap V „(1): În mod excepțional, în situatia în care la concursul organizat potrivit legii pentru intrarea în categoria înalților funcționari publici nu se înscriu candidați care îndeplinesc condiția prevăzută la art. 16 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, pot candida și persoane care nu îndeplinesc această condiție.
(2) În cazul prevăzut la alin. (1), persoana declarată admisă își poate păstra calitatea de înalt funcționar public dacă, în termen de maximum 2 ani de la data numirii în funcția publică în urma concursului, absolvă programele de formare specializată pentru ocuparea unei funcții publice corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici, organizate în condițiile legii, sub sancțiunea eliberării din funcție în cazul neîndeplinirii acestei condiții în termenul prevăzut”.
Această excepție poate genera insuficiențe referitor la calitatea persoanelor care se înscriu la concurs, prin prisma faptului că aceștia au la dispoziție o perioadă de 2 ani în care pot absolvi programele de formare specializată, timp în care prefecții și subprefecții, numiți deja pe posturile lor, reprezintă Guvernul la nivel local și conduc serviciile publice deconcentrate.
Prin această regulă se instituie, prin efectul legii, o inversare a succesiunii logice a etapelor în ocuparea unei funcții, numirea pe un post devenind anterioară formării inițiale necesare exercitării atribuțiilor.
Mai mult, dincolo de succesiunea logică a etapelor formare inițială/numire, cea mai importantă atribuție din perspectiva competențelor profesionale necesare pentru asigurarea acestora este controlul de legalitate, care angajează direct decizia Prefectului, o slabă pregătire putând genera abuzuri sau lacune în activitățile menționate.
O argumentație similară poată fi adusă și din perspectiva relaționării prefectului cu serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și celorlalte autorități ale administrației publice centrale.
În ceea ce privește modalitatea de numire în funcția de subprefect, menționăm că este aceeași ca și pentru prefect, beneficiind astfel, în aceeași măsură, de aceleași drepturi și obligații.
Subprefecții sunt obligați să depună în fața Guvernului, respectiv a primului ministru, jurământul de credință, alături de prefect.
Articolul 107 din Legea nr. 69/1991, republicata, prevede o serie de interdicții si incompatibilități pentru prefecți și subprefecți.
In primul rând este precizat faptul ca prefectul sau subprefectul nu poate fi in același timp deputat sau senator.
O asemenea dispoziție se coroborează cu prevederile articolului 68 din Constituție potrivit cărora „calitatea de deputat sau de senator este incompatibila cu exercitarea oricărei funcții publice de autoritate, cu excepția celei de membru al Guvernului”.
Din dublul caracter, politic si administrativ al statutului prefectului, care, in același timp, este reprezentantul Guvernului si realizează funcții administrative importante, rezulta că, până în anul 2004, acesta nu avea nici o garanție in ce privește cariera sa, care înceta odată cu existenta Guvernului care l-a numit. Ori, un specialist in administrația publica presupune o pregătire de specialitate si garanții de stabilitate.
In practica, aspectul politic coexistă cu cel administrativ si ambele sunt esențiale.
Dar, odată cu integrarea în Uniunea Europeană, începând cu data de 1 ianuarie 2007, România a intrat într-o nouă etapă a dezvoltării instituționale și într-un club de state cu variate caracteristici statale. Instituțiile Uniunii Europene, în sine, au generat un anumit tip de relații instituționale și administrative pentru care statul român a trebuit să creeze proceduri și chiar noi instituții. Insa, cel mai important element vizează faptul că România a intrat într-o uniune a căror state componente s-au clădit pe respectarea unor principii ferme privind: existența unui cadru democratic, respectarea legislației comune, fundamentarea unor principii ce privesc autonomia și principiul subsidiaritatății.
România afost nevoita să construiască instituții și să modifice reglementări astfel încât momentul acestei integrări să nu ia pe nepregătite instituțiile statului.
Deși nu a existat un capitol privind aquis-ul comunitar în domeniul administrației publice, o serie de pași au fost realizați în sensul corelării anumitor prevederi legale și constituționale.
Astfel, modificarea Constituției din anul 2003 a constituit un pas important, iar, pe lângă această modificare majoră, au fost vizate diverse măsuri de creștere a capacității instituționale: modificarea legislației privind modernizarea funcției publice prin Legea nr. 188/1999 (republicată în 2004) privind Statutul funcționarilor publici; actualizarea Legii nr. 215/2001 privind administrația publică locală; adoptarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției; adoptarea unei noi legi a contenciosului administrativ cu nr. 554/2004; adoptarea Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului; Legea nr. 95/2006 privind descentralizarea; Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale.
Actualizarea reglementărilor a fost și este în continuare necesară pentru a putea îmbunătăți reforma administrației naționale și teritoriale, mai ales datorită rolului din ce în ce mai important pe care nivelul regional îl joacă în Uniunea Europeană, în special în ceea ce privește realizarea și implementarea politicii de coeziune.
Guvernul României în cadrul analizei Cadrului Legislativ actual ce reglementează Instituția Prefectului în România din prisma atribuțiilor, instrumentelor administrative pe care le deține, incompatibilităților, ianuarie 2013, arată că: ”Politica de coeziune 2014-2020 țintește regiunile ca principal beneficiar, scopurile fiind în continuare cele privind reducerea decalajelor dintre acestea. Acest nivel teritorial de tip NUTS II a beneficiat de un val de reformă în momentul în care regiunile de dezvoltare au fost create, dar completarea acestui val prin crearea unui nou nivel administrativ va fi în măsură să finalizeze reforma administrației. Reformele din administrația publică, îmbunătățirea drepturilor, a responsabilităților și jurisdicției acesteia pot fi considerate elemente importante în efortul depus în vederea creșterii gradului de performanță a administrației publice, precum și a alinierii acesteia la necesitățile impuse României de statutul de stat membru al Uniunii Europene.”
Ca model în administrația publică românească, au fost adoptate, o serie de elemente ale noului management public și se pot aminti aici programele privind managerii publici și beneficiarii Bursei Guvernului României, cu referire la aspecte ce țin de modernizarea corpului de funcționari publici, dar și elemente de planificare strategică precum Strategia Guvernului României privind accelerarea reformei administrației publice sau adoptarea unor instrumente moderne de management al instituțiilor publice: CAF, standardizare ISO.
Pentru completarea reformei administrației publice, o serie de pași au fost realizați și în sensul modernizării legislației privind corpul funcționarilor publici, prin profesionalizarea și depolitizarea acestora.
In acest sens, pentru realizarea unui sistem modern al managementului sectorului public și în vederea accelerării procesului de reformă, a fost necesară și reformarea funcției publice, și implicit a funcțiilor publice care realizează managementul superior în administrația publică, din care fac parte prefectul și subprefectul, pentru creșterea rolului acestora și acordarea fină a acestui rol cu celelalte constrângeri constituționale și legale: relația dintre guvern și autoritățile locale, tipul de relații administrative ce apar în exercitarea funcțiunilor guvernului, modul în care prefectul desfășoară activitatea de asigurare a legalității prin atacarea în instanța de contencios a actelor administrative ale autorităților publice locale.
În acest cadru de pregătire pentru aderarea la Uniunea Europeană, necesitatea de a actualiza normele și în ceea ce privește prefectul și instituția prefectului a devenit stringentă.
Până în anul 2004, prefectul a fost demnitar al statului român, funcție politică cu rolul de a reprezenta Guvernul la nivel local.
Rolul său este acela de a reprezenta Guvernul și de a conduce serviciile deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, de a exercita controlul de legalitate (tutela administrativă) asupra actelor administrative emise de către autoritățile locale.
Transformarea prefectului în funcționar de carieră este inițiată prin modificările și completările Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarului public, care concretizează prevederile Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției se referă la consacrarea legală a unei noi categorii de funcționari publici – înalții funcționari publici.
Astfel, Legea nr. 161/2003 a prevăzut la articolul 11, pct. d, e și f calitatea de înalt funcționar public a prefectului, subprefectului și secretarului general al prefecturii. Această categorie a funcției publice urma să fie reglementată ulterior, iar, începând cu anul 2006 urmau să fie numite persoanele în funcțiile amintite.
Modificarea a vizat fondul problemei și nevoia de a transforma prefectul în funcționar de carieră.
Prima lege de organizare și funcționare a administrației publice locale nr. 69/1991, cu modificările care i s-au adus prin Legea nr. 24/1996, precum și prin Legea administrației publice locale nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare, a consacrat prefectul într-o autoritate a administrației publice în mod discutabil plasată între autoritățile administrației publice locale, iar începând cu anul 2004, prefectul se bucură de o reglementare de sine stătătoare, prin adoptarea Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Potrivit dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 340/2004, rep.: „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local”, iar art. 4 prevede că: “Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale”.
Prefectul devine, astfel, funcționar de carieră, supus legislației generale privind funcționarii publici și legislației specifice privind înalții funcționari publici.
Așa cum am arătat anterior, în prezent, prefectul și instituția prefectului sunt reglementate prin Legea nr. 340/2004, cu modificările aduse prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. OUG 105/2009, privind unele măsuri în domeniul funcției publice …. , publicată în M. Of. nr.668/06.10.2009.
Conform Legii nr. 340/2004 „prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local, numit de Guvern la propunerea ministrului afacerilor interne, garant al respectării legii și ordinii publice la nivel local, miniștrii pot delega atribuții prefectului de conducere și control privind activitatea serviciilor publice deconcentrate din subordine”.
Profesionalizarea prefectului și subprefectului a fost promovată și susținută ca parte a angajamentelor de modernizare a administrației publice și de depolitizare a funcțiilor publice.
Din cauza complexelor atribuții prevăzute constituțional și legal și ca urmare a rolului important al prefectului în realizarea reprezentării puterii executive la nivel local, era necesară această modificare de statut. Aceasta a presupus integrarea prefectului în rândul înalților funcționari publici, acest fapt având implicații asupra tuturor criteriilor de acces în funcție și respectând o serie de condiții tehnice care să îl califice pentru ocuparea unei poziții atât de importante.
Deci, instituția prefectului este o instituție publică cu personalitate juridică, cu patrimoniu propriu și buget propriu.
Structura organizatorică și atribuțiile instituției prefectului au fost stabilite prin HG nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, cu modificările și completările ulterioare.
Referitor la aceasta situatie, trebuie să amintim inițierea, începând cu anul 2014, a noului ciclu de planificare financiară privind fondurile structurale și o modificare a politicii de coeziune ce determină îmbunătățirea instrumentelor de lucru pe plan intern.
Astfel, modificarea legislației în vederea eficientizării și debirocratizării administrației publice reprezintă un deziderat din Programul de Guvernare ce cuprinde și o trimitere la îmbunătățirea legislației privind descentralizarea.
Se face, in acest sens referire la modificarea prevederilor legale referitoare la atacarea în fața instanțelor judecătorești a actelor administrative de către prefect ca element ce poate îmbunătăți activitatea autorităților administrației publice locale.
Referitor la tutela administrativă, în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 501 din data de 8 iulie 2015 a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 11/2015, dată în dezlegarea unor chestiuni de drept, privind examinarea sesizării formulate de Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 19 iunie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 612/122/2013 prin care a admis sesizarea și a stabilit că:
„În interpretarea dispozițiilor art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu dispozițiile art. 63 alin. (5) lit. e) și art. 115 alin. (2) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 19 alin. (1) lit. a) și lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 123 alin. (5) din Constituție, prefectului îi este recunoscut dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ actele administrative emise de autoritățile administrației publice locale, în înțelesul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare”.
În considerentele deciziei menționate, instanța de contencios a observat, faptul că art. 123 alin. (5) din Constituție consacră la nivel constituțional instituția tutelei administrative, iar ”textul constituțional nu impune niciun fel de limite sau condiționări, de unde se poate deduce că, indiferent de domeniul în care se emit sau se adoptă acte administrative de către autoritățile locale, acestea sunt supuse controlului de legalitate al prefectului și, pe cale de consecință, acțiunilor în contencios administrativ”.
Instanța supremă a mai motivat că:
-„Numai actele administrative ”sunt emise în regim de
putere publică, iar prefectul este, așa cum prevede art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004, garantul respectării legii și a ordinii publice la nivel local”.
”Textul art. 123 alin. (5) din Constituție trebuie raportat și
la dispozițiile art. 126 alin. (6), care prevăd că instanțele judecătorești, pe calea contenciosului administrativ, exercită controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice”, iar contenciosul administrativ, în reglementarea Legii nr. 554/2004, vizează numai actele administrative.
”[…] În situația în care un act al autorității publice este un
act administrativ – așa cum acesta este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, el va putea fi atacat în fața instanței de contencios administrativ de către prefect, în situația în care consideră actul ilegal; în caz contrar, dacă actul este unul de drept civil, drept comercial sau de dreptul muncii, acesta nu va putea fi cenzurat în instanță pe calea contenciosului administrativ, ci doar în fața instanțelor cu competențe în acele materii.
Legea nr. 340/2004 constituie o lege specială privind materia instituției prefectului și, ca atare, dispozițiile legale care o reglementează sunt de strictă interpretare și aplicare, neputând fi extinse și la alte acte ce nu au fost avute în vedere de legiuitor, iar interpretarea dispozițiilor care instituie tutela administrativă nu poate fi decât restrictivă. În caz contrar, în măsura în care ar fi extinsă tutela administrativă dincolo de granițele stabilite de legiuitor, s-ar deschide calea abuzului de putere, prin acceptarea imixtiunii prefectului în acte de drept privat, ceea ce este inadmisibil.”
Secț. II . – drepturile și obligațiile prefectului și subprefectului
Prefectul, ca reprezentant al Guvernului, potrivit Legii nr. 340/2004, privind prefectul și instituția prefectului, rep. ( modificată prin OUG nr. 105/2009) în Cap. 2, art. 12 -18 reglementează drepturile și îndatoririle prefecților și subprefecților, în completarea drepturilor și obligațiilor specifice categoriei funcționarilor publici, stabilite prin Legea nr. 188/1999.
Astfel, prefecții și subprefecții care nu au o locuință proprietate personală în municipiul reședință de județ în care au fost numiți beneficiază de o indemnizație de instalare egală cu 3 salarii de bază brute, precum și de locuință de serviciu corespunzătoare, în condițiile legii, în baza unui contract de închiriere, pe durata îndeplinirii funcției.
Cheltuielile privind chiria locuinței de serviciu, cele pentru transportul prefecților și subprefecților și al familiilor acestora, la mutarea în localitatea în care își are sediul instituția prefectului, și cele de instalare, în situația prevăzută la alin. (1), sunt suportate din bugetul instituției prefectului
Contractul de închiriere a locuinței de serviciu se încheie pe perioada exercitării funcției de prefect, respectiv de subprefect. Acest contract de închiriere încetează de drept la data încetării exercitării funcției de prefect, respectiv de subprefect,
Prefecții și subprefecții nu au dreptul la grevă. Interdicția de a face grevă este reglementată în legea conflictelor de muncă 168/1999 republicată cu modificările ulterioare, care prevede la art. 63 interdicția pentru alte categorii de personal cărora, prin legi organice, li se interzice exercitarea acestui drept.
Prefecții și subprefecții nu pot să înființeze organizații sindicale proprii. Legea dialogului social la art. 122, paragraful 2 lit. a reglementează suplimentar faptul că prefectul este copreședinte, alături de președintele consiliului județean, al Comisiei pentru Dialog Social.
Ori de câte ori călătoresc în afara județului, prefecții și subprefecții au obligația să informeze conducerea Ministerului Internelor și Reformei Administrative. Acest aspect ar putea fi regândit în materie de clarificare a reglementării, din cauza confuziilor pe care le poate genera; ar putea să fie menționată într-o anexă a legii procedura exactă a informării și situațiile în care acest lucru este obligatoriu.
În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectului în funcție i se acordă onoruri militare, în condițiile stabilite prin regulamentele specifice, cu ocazia ceremoniilor militare organizate la nivelul județului.
Totodată, prefectul și subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizații căreia îi este aplicabil același regim juridic ca și partidelor politice, potrivit legii, sub sancțiunea destituirii lor din funcția publică.
Pentru a crea un corp cu adevărat neutru, pregătit să reprezinte Guvernul și să vegheze la aplicarea legii la nivel local prefectul trebuie să nu fie implicat în activități politice.
Există în realitate o contradicție între faptul că funcția Prefectului este o funcție care are ca principal scop reprezentarea Guvernului cât și din modalitatea sa de numire, prin act normativ, de către Guvern, și interdicția de a nu face parte dintr-un partid politic pe de o parte și atribuția acestuia de a veghea la respectarea legii atribuție ce presupune un rol apolitic, neutru, de profesionist.
În fapt, statutul său de înalt funcționar public ar trebui să ofere argumentele de profesionalism și respectare a neutralității, iar în acest sens trebuie realizați mai mulți pași în sensul îmbunătățirii calității reglementărilor cu privire la statutul său de înalt funcționar public.
În art. 27-42 din Legea nr. 188/1999 sunt enunțate drepturile prefectului ca funcționar public, dar și excepțiile ce i se aplică. Se confirmă, astfel, faptul că înaltul funcționar nu are dreptul să fie lider al unor mișcări sindicale, nu poate fi demnitar al statului român în condițiile în care își păstrează statutul de înalt funcționar public.
Înaltului funcționar public i se aplică drepturi specifice la încetarea raporturilor de serviciu.
În acest sens, la încetarea raportului de serviciu funcționarul public își păstrează drepturile dobândite în cadrul carierei, cu excepția cazului în care raportul de serviciu a încetat din motive imputabile acestuia.
Funcționarii publici beneficiază de drepturi din bugetul asigurărilor pentru șomaj, în cazul în care raporturile de serviciu le-au încetat :
a) ca urmare a pierderii capacității de exercițiu sau neîndeplinirii condițiilor de studii prevăzute de lege pentru ocuparea funcției publice;
b) ca urmare a constatării nulității absolute a actului administrativ de numire în funcția publică, de la data la care nulitatea a fost constatată prin hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, ori la data expirării termenului în care a fost ocupată pe perioadă determinată funcția publică;
c) ca urmare a eliberării din funcție;
Întrucât legislația specifică acordării de drepturi din bugetul asigurărilor de șomaj a suferit, în ultimii ani, o serie de modificări relevante, se impune corelarea și, dacă este cazul, actualizarea textului normativ supus discuției astfel încât aplicarea legii să nu fie susceptibilă a genera discriminare pe criteriul apartenenței la o categorie socioprofesională determinată.
Legislația cuprinde și drepturile specifice aplicabile prefecților și subprefecților în contextul aplicării mobilității. HG nr. 341/2007 (mobilitatea înalților funcționari publici), prin art. 46.
Astfel, înaltul funcționar public are dreptul, ca urmare a realizării mobilității în altă localitate decât cea de domiciliu, la următoarele:
„a) locuință de serviciu corespunzătoare sau o sumă forfetară, pe bază de documente justificative, stabilită prin ordin al ordonatorului de credite, fără a se depăși 1.200 lei pe lună, cu încadrarea în bugetul autorității publice respective;
b) două deplasări dus-întors, lunar, între localitatea în care își are sediul instituția la care este încadrat și localitatea în care acesta își are domiciliul, cu mijloacele de transport rutier și feroviar, ale căror cheltuieli se decontează în condițiile legii;
c) decontarea cheltuielilor ocazionate de mobilitate, altele decât cele prevăzute la lit. a) și b).”
Se prevede și obligația decidentului de a informa funcționarii publici cu privire la termenii mobilității. Acest aspect este pur formal, pentru că înaltul funcționar nu poate refuza mobilitatea, sub sancțiunea încetării mandatului său. Legea nr. 248/2005 include dreptul prefecților și subprefecților la utilizarea unui pașaport de serviciu atunci când aceștia fac parte din delegații externe.
Potrivit dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 188/1999, cu modificările și completările ulterioare: „ la eliberarea din funcția publică, înalții funcționari publici au dreptul la compensații materiale, stabilite potrivit legii privind sistemul unitar de salarizare a funcționarilor publici.”
Prefectul și subprefectul răspund, după caz, disciplinar, administrativ, civil sau penal pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor ce le revin, în condițiile legii..
Răspunderea administrativă, contravențională, civilă și penală a înalților funcționari publici este reglementată și prin Legea nr. 188/1999 prin art. 75, 76,77, 81, 82,83, 84, 85, 86. Aceste prevederi se referă la regimul general al funcției publice. Din perspectiva aplicării legii, modalitatea de definire a procedurilor legale pare, cel puțin la prima vedere, generatoare de disfuncționalități și dificil de aplicat ad-litteram în cazul prefecților și subprefecților, pentru care toate operațiunile juridice ce țin de nașterea, derularea și încetarea raporturilor juridice sunt de competența Guvernului, prin raportare la competențele de primire a sesizărilor, respectiv demarare a cercetării administrativă, sesizarea organelor de urmărire penală dacă se dovedește necesar, sau recuperarea prejudiciilor cauzate autorității sau instituției publice de încadrare urmare a angajării răspunderii civile.
Îndrumarea și controlul ierarhic de specialitate asupra activității prefecților și a instituțiilor prefectului se asigură de Ministerul Afacerilor Interne.
În principal, Prefectul dezvoltă relații de subordonare cu Ministerul Afacerilor Interne și Guvernul României. Pe de altă parte, între prefect și autoritățile publice locale nu există relații de subordonare.
Conform legislației ce reglementează funcția, prefectul dezvoltă următoarele tipuri de relații:
a) Relații de subordonare: cu Guvernul României și cu Ministerul Afacerilor Interne;
b) Relații de îndrumare și control: cu Consiliul Județean, Consiliile locale, primari și președinți de consilii județene
d) Relații de conducere/coordonare: cu serviciile publice deconcentrate
e) Relații publice: cu alte instituții centrale și locale și cu cetățenii
f) Relații externe.
Incompatibilitățile privind funcția de membru al Guvernului și alte funcții publice de autoritate din administrația publică centrală și locală includ și dispozițiile aplicabile prefectului și subprefectului.
În legislație, deținătorilor celor două categorii de funcții li se aplică întregul regim de incompatibilități și conflicte de interese, cuprins în: Legea nr. 161/2003 – o dată prin raportarea la individualizarea funcțiilor (dispoziții direct și exclusive aplicabile) și o dată prin raportarea la regulile stabilite pentru funcționarii publici, în general; Legea nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative; Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative.
Prefecții și subprefecții pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice și al creației literar-artistice, conform art. 85, 2 din Legea nr. 161/2003, enumerarea exhaustivă limitând astfel posibilitatea aplicării ulterioare a excepțiilor prevăzute pentru restul corpului funcționarilor publici.
În ceea ce privește regimul incompatibilitățile privind funcția de membru al Guvernului și alte funcții publice de autoritate din administrația publică centrală și locală (inclusiv prefectul și subprefectul), constatarea inițială a situației de incompatibilitate este reglementată de art. 85 din Legea nr. 161/2003, conform căreia prefectul și subprefectul nu pot deține concomitent cu această funcție și următoarele calități sau poziții:
• senatori sau deputați;
• consilieri locali sau județeni;
• primari;
• viceprimari;
•o funcție de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizațiilor cu scop comercial;
• nu pot ocupa funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, precum si la instituțiile publice;
• funcția de președinte sau de secretar al adunărilor generale ale acționarilor sau asociaților la societățile comerciale menționate anterior;
• funcția de reprezentant al statului in adunările generale ale societăților comerciale;
• funcția de manager sau membru al consiliilor de administrație ale regiilor autonome, companiilor și societăților naționale;
• o funcție publică încredințată de un stat străin, cu excepția acelor funcții prevăzute în acordurile și convențiile la care România este parte;
• calitatea de comerciant persoană fizică;
• calitatea de membru al unui grup de interes economic.
Situațiilor menționate li se adaugă cele stabilite expres pentru categoria funcționarilor publici, legea nedistingând în mod expres cu privire la excluderea prefecților și subprefecților de la respectarea respectivelor interdicții.
Încălcarea constituie abatere administrativă în condițiile în care nu se constată că este contravenție sau faptă de natură penală. Sancțiunea este aplicată de superiorul ierarhic și se poate referi la suspendarea din funcție pe durata controlului administrativ, de exemplu. Încălcarea dispozițiilor amintite poate atrage, după caz, potrivit legii, răspunderea disciplinară, administrativă, civilă ori penală. Statutul acestora de funcționari publici, supus regulilor de incompatibilitate destinate acestora, decurge și din Legea nr. 188/1999, dar mai ales, așa cum am mai arătat anterior, din prevederile Legii 340/2004 deoarece, prefectul și subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizații căreia îi este aplicabil același regim juridic ca și partidelor politice, potrivit legii, sub sancțiunea destituirii lor din funcția publică.
În ceea ce privește definirea conflictului de interese, este definit faptul că un oficial public este în conflict de interese atunci când, în virtutea funcției publice pe care o ocupă ia o decizie sau participă la luarea unei decizii cu privire la care are și un interes personal.
În cazul existentei unui conflict de interese, prefectul sau subprefectul este obligat să se abțină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii și să informeze de îndată pe șeful ierarhic căruia îi este subordonat direct.
Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei include o definiție a conflictului de interese pentru funcționarii publici în articolul 13: „Conflictul de interese apare atunci când funcționarul public are un interes personal care influențează sau pare să influențeze îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate și obiectivitate.
Interesele private ale funcționarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau organizații cu care funcționarul public a avut relații politice sau de afaceri.”
Modalitatea de definire enunțată a fost preluată în legea română cu titlu de normă generală de conduită în exercitarea de funcții publice (Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcționarilor publici, republicată), nerespectarea acesteia constituind abatere disciplinară și fiind sanționabilă de la caz la caz, în funcție de gravitatea faptei și efectele sale.
Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare reglementează conflictul de interese în exercitarea funcției de membru al Guvernului și a altor funcții publice de autoritate din administrația publică centrală și locală” (incluzând aici și prefectul și subprefectul). Potrivit dispozițiilor Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, prefecții ori subprefecții sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii in exercitarea funcției publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul sau ori rudele sale de gradul I.
Efectele nerespectării interdicției de emitere a actelor administrative, de încheiere a actelor juridice ori de participare la luarea unei decizii în exercitarea funcției publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele de gradul I, conduc la (conform art. 73.):
„- angajarea răspunderii administrative, constituind abateri disciplinare,
– nulitatea absolută a actelor administrative emise sau actele juridice încheiate cu încălcarea obligațiilor menționate.”
Potrivit dispozițiilor art. 79 din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, prefectul sau subprefectul este în conflict de interese dacă se află într-una dintre următoarele situații:
„• este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice și juridice cu care are relații cu caracter patrimonial;
• participă în cadrul aceleiași comisii, constituite conform legii, cu funcționari publici care au calitatea de soț sau rudă de gradul I;
• interesele sale patrimoniale, ale soțului sau rudelor sale de gradul I pot influența deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice.
Articolul 301 din Noul Cod Penal al României, care reglementează conflictul de interese, stabilește că „funcționarii publici nu pot lua parte la luarea unei decizii dacă aceasta aduce beneficii materiale pentru:
• propria persoană;
• soțul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv;
• o persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau foloase de orice natură.”
Conform articolului 175 din Codul Penal în vigoare de la 01.02.2014, alineatul 1, funcționarul public, în sensul legii penale, este definit ca fiind „persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remunerație:
exercită atribuții și responsabilități stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătorești;
exercită o funcție de demnitate publică sau o funcție publică de orice natură;
exercită, singură sau împreună cu alte persoane, în cadrul unei regii autonome, al altui operator economic sau al unei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat, atribuții legate de realizarea obiectului de activitate al acesteia.”
Problemele concrete în materie legală au fost abordate în cadrul diverselor analize realizate pe marginea legislației din domeniul conflictelor de interese.
O constatare majoră privește faptul că definițiile privind conflictele de interese în sfera administrativă nu sunt corelate cu definițiile conflictelor de interese din sfera penală.
Astfel, Legea nr. 161/2003 stabilește că funcționarul public se află în conflict de interese atunci când este chemat să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor care afectează „interesele sale patrimoniale, ale soțului sau rudelor sale de gradul I”.
În același timp, art. 301^1 din Codul Penal stabilește că funcționarul public se află în conflict de interese dacă „îndeplinește un act ori participă la luarea unei decizii prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material pentru sine, soțul sau o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv, sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau foloase de orice natură”.
În privința conflictelor de interese, sfera de aplicare a dispozițiilor codului penal este mai largă decât cea a Legii nr. 161/2003 .
De asemenea, definițiile avute în vedere se raportează, conform dispozițiilor legale indicate, strict la o latură patrimonială a intereselor, deși legislația cuprinde, în forme și situații variate ce țin strict de exercitarea unor activități determinate, interdicții ce au în vedere și latura nepatrimonială a legăturilor dintre părți, sau, după caz, situații în care legăturile de rudenie dintre părți merg până la gradul IV inclusiv și afini (spre exemplu, exercitarea calității de membru în diferitele comisii reglementate detaliat în normele de aplicare a Legii nr. 188/1999) .
Dacă distingem conflictele de interese iminente de cele aparente și cele consumate, iată că nu există sancțiune pentru cele iminente, însă pot fi aplicate sancțiuni disciplinare/administrative pentru cele aparente, respectiv administrative/penale pentru cele consumate (Legea nr. 78/2000, Legea nr. 161/2003, Legea nr. 144/2007 și Legea nr. 7/2004).
De asemenea, pentru conflictele de interese consumate, se ridică întrebarea de ce sancțiunea aplicabilă unui conflict de interese ulterior ocupării funcției (art. 11, alin. 2 din Legea nr. 78/2000) este identică (5 ani de închisoare) cu cea aplicabilă unuia din timpul ocupării funcției (art. 301^1 din Codul penal), respectiv de ce există 2 definiții concurente pentru conflictul de interese din timpul ocupării funcției (art. 11, alin. 1 și art. 301^1), dar cu sancțiuni maxime diferite (7, respectiv 5 ani de închisoare).
Cât privește modalitatea de reflectare a respectării obligației de declarare a averii și a intereselor, o constituie completarea corespunzătoare a documentelor prevăzute de lege în acest scop – declarațiile de avere și declarațiile de interese.
În conformitate cu art. 1 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, prefecții și subprefecții au obligația declarării averii și a intereselor.
Declarațiile de interese se fac în scris, pe propria răspundere, și cuprind funcțiile și activitățile deținute, potrivit prevederilor Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.
Declarațiile de avere se întocmesc în mod similar și conțin informații referitoare la evoluția situației materiale a persoanei care o completează, permițând identificarea necorelărilor de la o perioadă la alta și intervenția organelor abilitate, conform legii, acolo unde este cazul.
Potrivit dispozițiilor art. 4 ale Legii nr. 176/2010, prefectul și subprefectul trebuie să depună declarațiile de avere și declarațiile de interese în termen de 30 de zile de la data numirii și au obligația să depună sau să actualizeze declarațiile de avere și declarațiile de interese anual. De asemenea, au obligația de depunere a declarațiilor de avere și interese la încetarea activității.
În cap. 3 art. 19 – 25 ale Legii nr. 340/2004, rep. se prevăd atribuțiile principale ale prefectului, respectiv:
„a) asigură, la nivelul județului sau, după caz, al municipiului București, aplicarea și respectarea Constituției, a legilor, a ordonanțelor și a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum și a ordinii publice;
b) acționează pentru realizarea în județ, respectiv în municipiul București, a obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare și dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu competențele și atribuțiile ce îi revin, potrivit legii;
c) acționează pentru menținerea climatului de pace socială și a unei comunicări permanente cu toate nivelurile instituționale și sociale, acordând o atenție constantă prevenirii tensiunilor sociale;
d) colaborează cu autoritățile administrației publice locale pentru determinarea priorităților de dezvoltare teritorială;
e) verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului;
f) asigură, împreună cu autoritățile și organele abilitate, ducerea la îndeplinire, în condițiile stabilite prin lege, a măsurilor de pregătire și intervenție pentru situații de urgență;
g) dispune, în calitate de președinte al Comitetului județean pentru situații de urgență, măsurile care se impun pentru prevenirea și gestionarea acestora și folosește în acest sens sumele special prevăzute în bugetul propriu cu această destinație;
h) utilizează, în calitate de șef al protecției civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat și baza logistică de intervenție în situații de criză, în scopul desfășurării în bune condiții a acestei activități;
i) dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracțiunilor și apărarea drepturilor și a siguranței cetățenilor, prin organele legal abilitate;
j) asigură realizarea planului de măsuri pentru integrare europeană;
k) dispune măsuri de aplicare a politicilor naționale hotărâte de Guvern și a politicilor de integrare europeană;
l) hotărăște, în condițiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituții similare din țară și din străinătate, în vederea promovării intereselor comune;
m) asigură folosirea, în condițiile legii, a limbii materne în raporturile dintre cetățenii aparținând minorităților naționale și serviciile publice deconcentrate în unitățile administrativ-teritoriale în care aceștia au o pondere de peste 20%.”
Prefectul îndeplinește și alte atribuții prevăzute de lege și de celelalte acte normative, precum și însărcinările stabilite de Guvern.
Prefectul poate verifica măsurile întreprinse de primar sau de președintele consiliului județean în calitatea lor de reprezentanți ai statului în unitatea administrativ-teritorială și poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condițiile legii.
Din comisia de concurs pentru ocuparea postului de conducător al unui serviciu public deconcentrat face parte obligatoriu și un reprezentant al instituției prefectului din județul în care își are sediul serviciul public, desemnat prin ordin al prefectului, în condițiile legii.
Prefectul poate propune miniștrilor și conducătorilor celorlalte organe ale administrației publice centrale organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale sancționarea conducătorilor serviciilor publice deconcentrate din subordinea acestora.
În fiecare județ funcționează un colegiu prefectural compus din prefect, subprefecți și conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului, care își au sediul în județul respectiv.
La lucrările colegiului prefectural pot fi invitate și alte persoane a căror prezență este considerată necesară.
Colegiul prefectural se convoacă de către prefect cel puțin o dată pe lună și oricând se consideră că este necesar.
Atribuțiile colegiului prefectural privesc armonizarea activității serviciilor publice deconcentrate care au sediul în județul respectiv, precum și implementarea programelor, politicilor, strategiilor și planurilor de acțiune ale Guvernului la nivelul județului sau al localităților acestuia și vor fi reglementate prin hotărâre a Guvernului14).
Prefectul poate solicita primarului sau președintelui consiliului județean, după caz, convocarea unei ședințe extraordinare a consiliului local, a consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București în cazuri care necesită adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamităților, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum și pentru apărarea ordinii și liniștii publice.
În caz de forță majoră și de maximă urgență pentru rezolvarea intereselor locuitorilor unităților administrativ-teritoriale, prefectul poate solicita convocarea de îndată a consiliului local, a consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București.
14) A se vedea Hotărârea Guvernului nr. 460/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din 26 aprilie 2006
În situații de urgență sau de criză autoritățile militare și organele locale ale Ministerului Internelor și Reformei Administrative au obligația să informeze și să sprijine prefectul pentru rezolvarea oricărei probleme care pune în pericol ori afectează siguranța populației, a bunurilor, a valorilor și a mediului înconjurător.
Pentru îndeplinirea atribuțiilor ce îi revin, prefectul solicită instituțiilor publice și autorităților administrației publice locale documentații, date și informații, iar acestea sunt obligate să i le furnizeze cu celeritate și în mod gratuit.
Secț. III – Actele prefectului și subprefectului și natura juridică
Potrivit Legii nr. 340/2004, privind prefectul și instituția prefectului, republicata (modificată prin OUG nr. 105/2009) în Cap. 4, art. 26 -27 reglementează actele prefectului respectiv că:
„Pentru îndeplinirea atribuțiilor ce îi revin, prefectul emite ordine cu caracter individual sau normativ, în condițiile legii.
Ordinele prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise după consultarea conducătorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale.
Ordinele cu caracter normativ emise de prefect se publică, potrivit legii.
Ordinul prefectului, care conține dispoziții normative, devine executoriu numai după ce a fost adus la cunoștință publică. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu de la data comunicării către persoanele interesate.
Ordinele emise de prefect în calitate de președinte al Comitetului județean pentru situații de urgență produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunoștință și sunt executorii.
Ordinele cu caracter normativ se comunică de îndată Ministerului Internelor și Reformei Administrative.
Ministerul Internelor și Reformei Administrative poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dacă le consideră nelegale sau netemeinice.”
Prefecții sunt obligați să comunice ordinele emise potrivit art. 26 alin. (2) conducătorului instituției ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. Ministerele și celelalte organe ale administrației publice centrale pot propune Guvernului măsuri de anulare a ordinelor emise de prefect, dacă le consideră nelegale.
Prefectul poate propune ministerelor și celorlalte organe ale administrației publice centrale măsuri pentru îmbunătățirea activității serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale.
Ministerele și celelalte organe ale administrației publice centrale sunt obligate să comunice de îndată prefecților actele cu caracter normativ emise în domeniul de activitate al serviciilor publice deconcentrate.
Tot aceeași lege în art. 30 – 34, reglementează instituțiile cancelariei prefectului și ale oficiilor prefecturale.
Astfel, legea prevede că, în cadrul instituției prefectului se organizează și funcționează cancelaria prefectului, care este un compartiment organizatoric distinct, si care cuprinde următoarele funcții de execuție de specialitate specifice: directorul cancelariei, consilier, consultant și secretarul cancelariei.
Numărul maxim de posturi din cancelaria prefectului este de 4 iar funcția de secretar al cancelariei se asimilează din punct de vedere al salarizării cu funcția de șef de cabinet. Se pot numi în funcția de secretar al cancelariei persoane cu studii superioare sau medii, în condițiile legii.
In cadrul cancelariei prefectului, personalul este numit sau eliberat din funcție de către prefect.
Personalul din cadrul cancelariei prefectului își desfășoară activitatea în baza unui contract individual de muncă încheiat, în condițiile legii, pe durata exercitării funcției publice de către înaltul funcționar public.
Activitatea cancelariei prefectului este coordonată de un director si acesta răspunde în fața prefectului în acest sens.
Salarizarea personalului din cadrul cancelariei prefectului se face potrivit anexei nr. I – cap. II lit. B – la Ordonanța Guvernului nr. 9/2005 privind creșterile salariale ce se vor acorda în anul 2005 personalului bugetar salarizat potrivit Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 24/2000 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază pentru personalul contractual din sectorul bugetar și personalului salarizat potrivit anexelor nr. II și III la Legea nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar și a indemnizațiilor pentru persoane care ocupă funcții de demnitate publică, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 112/2005, cu modificările ulterioare.
Prefectul poate organiza, prin ordin, în cadrul numărului de posturi și al fondurilor aprobate anual, oficii prefecturale. În municipiul București se pot organiza oficii prefecturale în fiecare sector.
Ordinul prefectului de înființare și organizare a oficiilor prefecturale se emite numai cu avizul conform al Ministerului Internelor și Reformei Administrative.
Oficiile prefecturale fac parte integrantă din instituția prefectului.
Prin derogare de la prevederile art. XVI alin. (2) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, oficiile prefecturale sunt conduse de către un șef al oficiului prefectural.
Funcția de șef al oficiului prefectural este echivalentă cu funcția de director executiv.
Numirea, modificarea, suspendarea și încetarea raportului de serviciu al șefului oficiului prefectural se fac de către prefect, în condițiile legii.
Deci, conform acestor dispoziții legale, prefectul pentru a-si îndeplini atribuțiile, este încadrat intr-o structura organizatorica, formata din funcționari publici. Aceasta structura organizatorica, având in frunte pe prefect, formează instituția prefecturii. Ca element de baza al sistemului administrației publice, noțiunea de instituție publica, este o entitate pe care prof. Al. Negoiță o caracterizează drept colectivitate umana constituita pe baza si in executarea legii, înzestrata cu mijloace materiale si financiare, precum si cu personalitate juridica si competenta necesara pentru a putea acționa in vederea organizării exercitării legii.
In consonanta cu aceasta definiție apreciem ca organul reprezintă instrumentul de exprimare a voinței juridice a instituției publice.
Conform legislației actuale, prefectul îndeplinește două sarcini esențiale în calitate de reprezentant al Guvernului în teritoriu:
1. Potrivit art. 123 alin. 2 din Constituția revizuită, republicată, pe de o parte, prefectul conduce activitatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitãțile administrativ-teritoriale.
2. Potrivit aceluiași art. 123, alin. 5 din Constituția revizuită, pe de altă parte, prefectul poate ataca în fața instanței de contencios-administrativ, actele consiliului județean, al celui local sau al primarului, dacă le consideră ilegale.
Conform art. 123 din Constituția revizuită, atribuțiile prefectului se stabilesc prin lege organică, respectiv prin Legea nr. 340/2004, privind prefectul și instituția prefectului republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Astfel, potrivit dispozițiilor art. 123 din Constituția revizuită și ale art. 1 alin. 1 și 2 din Legea nr. 340 din 12 iulie 2004, privind prefectul și instituția prefectului republicată, cu modificările și completările ulterioare, „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local.
Guvernul numește câte un prefect în fiecare județ și în municipiul București, la propunerea ministrului administrației și internelor”.
Conform Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici republicată, funcțiile publice stabilite și avizate, potrivit legii, în cadrul instituției prefectului (deci și cele de prefect și subprefect) sunt clasificate ca făcând parte din categoria funcțiilor publice teritoriale, și nu funcții publice locale.
Activitatea prefectului este guvernată de mai multe principii, în concordanță cu valorile instituite la nivel comunitar, pe care le regăsim reglementate în art. 5 din Legea nr. 340/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare mai sus menționate, respectiv:
„- legalitatea, imparțialitatea și obiectivitatea;
– transparența și liberul acces la informațiile de interes public;
– eficiența;
– responsabilitatea;
– profesionalizarea;
– orientarea către cetățean.”
CAP. III – Raportul dintre administrația publică centrală și administrația publică locală
Administrația publică are ca obiect realizarea valorilor politice care exprimă interesele generale ale societății organizate în stat și care sunt formulate în legi de către organele puterii legiuitoare, precum și executarea hotărârilor judecătorești, date în temeiul legii.15
Caracterizând administrația publică drept o activitate în principal organizatorică, se desprinde poziția sa de intermediar între planul conducerii politice și planul în care se realizează valorile politice, deciziile politice.
Administrația publică, în statul de drept, reprezintă principala pârghie prin care se realizează valorile stabilite la nivelul palierului politic16.
Ea trebuie să fie continuă, omniprezentă, promptă și energică, deoarece reprezintă necontenit statul, atât în interior cât și în exterior. Noțiunea de administrație are mai multe accepțiuni, în limbajul curent, a administra înseamnă a conduce, a organiza, a dirija activități publice și particulare.
Administrația constă într-o activitate rațională și eficientă de utilizare a
resurselor umane, materiale și financiare în scopul obținerii unor rezultate maxime cu eforturi minime.
Complexitatea cerințelor sociale, ridică în fața administrației o serie de probleme, care trebuie rezolvate. Societatea cunoaște un proces continuu de multiplicare și diversificare a sarcinilor administrației, care impune necontenite îmbunătățiri și perfecționări în structura și activitatea administrației, prin utilizarea unor metode și tehnici moderne.
Doctrina consideră că în conținutul complex al administrației se cuprind imperativele: a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona, a controla17.
Pentru A. Iorgovan, administrația publică reprezintă ansamblul activităților Președintelui, Guvernului, autorităților administrației autonome centrale, autorităților administrației autonome locale si, după caz, structurilor subordonate acestora, prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire publică legile sau, in limitele legii, se prestează servicii publice18.
––––––––––––––––––––––––––––––––
15 Curs de drept administrativ, SNSPA, coordonator loan Alexandru, Editura Economică, 2002, p. 402
16. Emil Bălan, Elemente de drept administrativ, Ed. Trei, 1999, p.9
17.. Mihai T. Oroveanu, Tratat de Drept administrativ, Editura Universității Creștine „Dimitrie Cantemir",București, 1994, p. 15.
18. A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, voi. I, Ed. Hercules, 1993, p. 85-86
Constituția României19, se referă în Titlul III, la autoritățile publice.
Astfel, sunt cuprinse în acest titlu următoarele organisme, calificate de constituant drept autorități publice:
„• Parlamentul (capitolul I);
• Președintele României (capitolul II);
• Guvernul (capitolul III);
• Autoritățile administrației publice centrale de specialitate (capitolul V, secțiunea 1) ministere, alte organe de specialitate din subordinea Guvernului, autorități administrative autonome;
• Autoritățile administrației publice locale (capitolul V, secțiunea a 2-a) –consiliile locale, județene și primarii;
• Autoritatea judecătorească (capitolul VI) – instanțele judecătorești, Ministerul Public, Consiliul Superior al Magistraturii.”
Fiecărei “puteri” în stat îi corespund autorități care realizează sarcinile acesteia.
Astfel, sarcinile puterii legislative, de adoptare a legilor, se realizează de către cele două Camere ale Parlamentului (Camera Deputaților și Senatul), sarcinile puterii judecătorești, de a soluționa cu putere de adevăr legal, conflictele juridice care apar în societate, se realizează de către instanțele judecătorești (judecătorii, tribunale județene și al municipiului București, curți de apel și Înalta Curte de Casație și Justiție), iar sarcinile puterii executive sunt realizate de Președinte și de Guvern, acesta din urmă având conducerea generală a administrației publice.
Raportându-ne la autoritățile publice consacrate de Constituția României, se pot reține ca autorități administrative autonome:
• Consiliul Suprem de Apărare a Țării;
• Curtea de Conturi;
• Avocatul Poporului;
• Consiliul Legislativ
Mai pot fi incluse în categoria acestor autorități, având un statut legal: Serviciul Român de Informații, Banca Națională a României, Consiliul Național al Audiovizualului, ș.a..
Apoi, sunt autorități autonome locale, alese, precum consiliul județean, consiliile locale și primarii.
Constituția României de la 1991, revizuită, în art. 120 și prin Legea nr. 429/2003, pe lângă principiile autonomiei locale și ale descentralizării ( al organizării interne al administrației statale, sub forma raporturilor dintre administrația centrală și cea teritorială de stat)mai consacră și principiul deconcentrării serviciilor publice.
––––––––––––––––––––––––––––––-
19.Constituția din 31/10/2003, Re-Publicată in Monitorul Oficial, Partea I nr. 767 din 31/10/2003, modificată și completată prin Legea de revizuire a Constituției României nr. 429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003
Așa cum se arată în literatura de specialitate20 „ Noul conținut al art. 120 din Constituție recunoaște existența colectivităților teritoriale locale, în cadrul statului unitar, după cum cuprinderea art. 120 capitolul privitor la Administrația publică”, Secțiunea A-2-a, „Administrația publică locală”, are semnificația că atât autonomia locală cât și descentralizarea, au un caracter administrativ, și pe cale de consecință, unitatea administrativ teritorială are sensul de colectivitate teritorială locală când se referă la autonomia locală, dar și de circumscripție administrativă a teritoriului de stat, când ne referim la deconcentrarea administrativă.
Coroborând prevederile art. 120 cu art. 3 (3) Constituție, rezultă că în ambele înțelesuri, unitățile administrativ teritoriale sunt comunele, orașele și județele, cu posibilitatea, în condițiile legii, ca unele orașe să fie declarate municipii.”
De altfel, statul unitar impune existența unui singur rând de autorități publice centrale – o singură autoritate legislativă (Parlamentul), un singur guvern, un singur for judecătoresc suprem ( Înalta Curte de Justiție) dar și autorități publice organizate în unitățile administrativ teritoriale care să fie subordonate uniform față de cele centrale. Deci, statul unitar este centralizat din punct de vedere politic, dar, din punct de vedere administrativ (se poate vorbi de mai multe regimuri juridice dintre centru și teritoriu și anume:
un regim de centralizare administrativă;
un regim de deconcentrare administrativă;
un regim de descentralizare administrativă ( de autonomie locală).
În consecință, raporturile dintre autoritatea centrală (executivă) și cea locală
( administrația publică locală) oscilează, în general, între principii de autoritate și libertate.
Potrivit principiilor ce guvernează statul unitar, soluționarea problemelor administrației, pe tot teritoriul țării, este dependentă de existența unei administrații centrale și a unei administrații locale, organizate în toate unitățile administrativ teritoriale. Gradul de dependență a administrației locale de cea centrală reprezintă criteriul ce separă centralizarea de descentralizare.
Conform literaturii de specialitate21, centralizarea concentrează ansamblul sarcinilor administrative pe teritoriul național în persoana statului, a căror îndeplinire o asumă printr-o administrație ierarhizată și unificată iar prin descentralizare se acordă administrației colectivităților umane locale din circumscripțiile administrativ-teritoriale, sarcina de a satisface propriile lor interese specifice.
––––––––––––––––––––––––––––––––
20 Iulian M. Nedelcu, pag. 51, op. citată
21 Iulian M. Nedelcu, pag. 54, op. citată.
Deci, în regimul centralizat, autoritățile publice locale și speciale sunt numite de autoritatea publică centrală – care ia deciziile și conduce, fiind subordonate acesteia, respectiv autoritățile locale raportând și executând deciziile primite de la centru.22.
Așa cum am mai arătat anterior, potrivit dispozițiilor Constituției de la 1991, revizuită, raporturile dintre administrația publică centrală de specialitate și cea locală sunt guvernate de numeroase principii de bază, respectiv principiile autonomiei locale, al descentralizării, deconcentrării serviciilor publice și subordonării ierarhice.
Astfel, legiuitorul constituant, după ce arată care este rolul consiliilor locale, al primarilor și al consiliilor județene, ca autorități ale descentralizării teritoriale, vorbește și despre rolul prefectului, ca reprezentat al Guvernului pe plan local, deci ca autoritate deconcentrată. De altfel, în art. 123 al Constituției revizuite se prevede că prefectul conduce pe plan local serviciile din teritoriu ale ministerelor (altor organe centrale de specialitate), deci serviciile statale, care sunt calificate ca servicii deconcentrate și nu descentralizate.
Profesorul Antonie Iorgovan arată în lucrarea sa23 că „autoritățile descentralizate nu sunt decât cele care realizează autonomia locală, autorități alese de cetățeni, adică consiliile locale, primarii și consiliile județene, cum se menționează în ar. 121 și 122.”
Referitor la principiul subordonării ierarhice, organele locale de specialitate ale administrației de stat au, o subordonare funcțională, pe cale orizontală, față de prefect și o subordonare organică, pe verticală, față de ministru.
––––––––––––––––––––––––––––––––
22 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ”, 1934, vol. I, Ed. IV, București, E. Mârvan, pag. 610.
23 A. Iorgovan, vol. I, pag. 457, op. citată.
Secț. I – Statutul constituțional al administrației centrale
Administrația de stat, ca fenomen, apare odată cu statul.
Constituția României, în vigoare, așa cum a fost revizuită în anul 2003, conține norme cu privire la administrația publică în sens organic, dar și în sens material, ea fiind sursa directă sau indirectă a tuturor prerogativelor de administrație publică.24
Chiar art. 1 alin. 3 al Constituției României, garantând valorile supreme (demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic) stabilește sensul activității oricărei autorități a administrației publice.
Astfel, stabilind drepturi și libertăți fundamentale ale cetățenilor, normele legii fundamentale, din Titlul II stabilit, explicit sau implicit, sarcini, drepturi și limite ale administrației publice din diferite sectoare de activitate. De altfel, nu există text consacrat drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățeanului care să nu vizeze, direct sau indirect, o autoritate a administrației publice, inclusiv textele în care se utilizează formulări de genul „statul este obligat să ia măsuri „( de ex. art. 34 alin. 2) sau „autoritățile publice, potrivit competenței ce le revin, sunt obligate” – art. 31 alin. 2.
În Titlul III al Constituției sunt prevăzute prerogativele administrative ale Președintelui României, ale Guvernului fiind precizate, totodată, normele esențiale privind administrația publică centrală de specialitate, respectiv administrația publică locală.
Obiectivele care trebuie să le asigure statul în plan economic, financiar și social, conform art. 135 din Constituția României ( care se referă la libertatea comerțului, protecția concurenței loiale, protejarea intereselor naționale, stimularea cercetării științifice naționale, refacerea și ocrotirea mediului înconjurător) apar ca sarcini pentru organele administrației de stat, textul respectiv direcționând activitatea Guvernului și a unor ministere ( economiei și finanțelor, comerțului și turismului, resurselor și mediului, învățământului și cercetării științifice,etc.).
Referitor la administrația centrală, din prevederile legii fundamentale se identifică trei categorii de autorități: ministerele, organele de specialitate aflate în subordinea Guvernului și a ministerelor și autorităților centrale autonome.
Ministerele sunt organe de specialitate ale administrației centrale care urmărește realizarea, într-un domeniu sau altul, a politicii interne și externe a Guvernului. Ministerul este condus de un ministru și se înființează, organizează și funcționează potrivit legii.
Așa cum se arată în literatura de specialitate25, în practică, această prevedere a fost încălcată, deoarece până acum regula pentru organizarea și funcționarea ministerelor era aceea a înființării acestora prin hotărâre de guvern.
––––––––––––––––––––––––––––––––
24 A. Iorgovan, vol. I, pag. 132, op. citată.
25 Iulian M. Nedelcu – pag. 82, op. citată.
Un număr de miniștrii, care conduc ministere, sunt membrii ai Guvernului, la acestea adăugându-se miniștrii de stat sau delegații pentru coordonarea activității unor ministere.
Potrivit art. 117 alin. 2, Guvernul și Ministerele, cu avizul Curții de Conturi, pot să înființeze în subordinea lor organe de specialitate.
Conform dispozițiilor art. 116 din Constituție autoritățile autonome sunt autorități de stat, unele fiind nominalizate în constituție ( de ex. Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Serviciile de Informații și Serviciile Publice de Radio) iar altele fiind înființate prin legi organice ( de ex. Consiliul Național al Audiovizualului, Comisia Națională a Valorilor Imobiliare, Consiliul Concurenței, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, Societatea Română de Radiodifuziune, Serviciul Român de Informații Externe, Banca Națională, Serviciul de Pază și Protecție și altele).
Din analiza textelor constituționale – art. 79, art. 140 și art. 141 – Consiliul Legislativ, Curtea de Conturi și Consiliul economic și Social, sunt organe consultative de specialitate ale Parlamentului sau ale Parlamentului și Guvernului.
Referitor la Curtea Constituțională și Avocatul Poporului, Constituția României, în art. 142 – 147 și art. 58-60 nu prevede natura juridică a acestora însă prof. A. Iorgovan precizează că acestea trebuie să mențină echilibrul între puterile statului respectiv între puterea executivă, legislativă și cea judecătorească.
Deoarece Constituția nu distinge cu privire la natura legii în baza căreia se înființează ministerele, se poate trage concluzia că actul de înființare al acestor autorități centrale de specialitate poate fi atât o lege generală – cadru cât și o lege specială.
Și înființarea autorităților centrale de specialitate, din subordinea Guvernului sau a ministerelor, este tot de domeniul legii, deoarece capacitatea executivului de a înființa este condiționată, conform art. 117 alin. 2 din Constituție de recunoașterea prin lege a acestei competențe și de avizul Curții de Conturi.
Totodată, întrucât norma constituțională nu nominalizează administrația ministerială, numărul acestora este la latitudinea Parlamentului, în funcție de necesitățile vieții economico-sociale, de propunerea Primului Ministru pentru lista de miniștri și de programul său de guvernare.
Faptul că în Constituția României nu se nominalizează numărul miniștrilor dă posibilitatea legiuitorului să fie mai flexibil în sensul că se poate aproba reorganizarea ministerelor, înființarea unora noi, desființarea acestora sau comasarea și divizarea lor.
Aceste operațiuni de mobilitate legislativă face posibilă evitarea sau stingerea unei crize guvernamentale.
În art. 106 din Constituție se reglementează „încetarea funcției de membru al Guvernului” prin demisie, revocare, pierderea drepturilor electorale, apariția unei stări de incompatibilitate, deces și în alte condiții stabilite de lege.
Mai trebuie subliniat că, potrivit dispozițiilor constituționale, Primul Ministru nu se poate substitui niciunui ministru în realizarea competențelor sale, coordonarea și conducerea fiind o consecvență a caracterului colegial al Guvernului și al rolului Primului Ministru de a-și forma echipa guvernamentală.
II – Autonomia locală și principiul subsidiarității conform Legii nr. 215/2001 – Tratatul de la Lisabona
Interpretând articolul 120 din Constituția României revizuită, reținem că, autonomia locală este forma modernă de exprimare a principiului descentralizării administrative iar descentralizarea semnifică autoadministrare.
Deci, autonomia locală este un drept, iar descentralizarea administrativă un sistem pe care-l presupune.
Autonomia locală în comune și orașe se realizează, potrivit articolul 121 din legea fundamentală, prin două autorități : consiliul local și primarul, ambele alese în condițiile legii.
Textul constituțional arată că aceste autorități, desemnate prin vot, de comunitatea locală, sunt și autorități care realizează administrația publică.
Deci, legiuitorul constituant consacră dubla natură a autorității comunale și orășenești alese respectiv: colectivitate și unitate administrativ-teritorială.
Ca urmare, comuna și orașul reprezintă, în principal, o colectivitate locală și numai în mod secundar, constituie o circumstanțiere teritorială pentru gestionarea anumitor servicii de stat.29
Aliniatul 2 al art. 121 din Constituție instituie regula conform căreia atât primarii cât și consiliile locale funcționează ca autorități administrative autonome, în condițiile legii. Rezultă astfel că, autoritățile comunale și orășenești, în baza principiului autonomiei locale, nu se află într-un raport de subordonare față de vreo autoritate județeană sau centrală deci, nu există raport de subordonare nici față de consiliul județean, pe de o parte și nici față de prefect, minister sau Guvern, pe de altă parte
Legea administrației publice locale în vigoare – Legea nr. 215/2001, consacră autonomiei locale o secțiune din primul capitol intitulat „regimul general al autonomiei locale, definind-o ca fiind dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile politice, în condițiile legii”.
––––––––––––––––––––––––––––––––-
29 A. Iorgovan, vol. I, pag. 460, op. citată.
Art. 3 alin. 1 și 3 al aceleiași legi precizează că acest drept se exercită de consiliile locale și primari, precum și de consiliile județene în calitate de „autorități publice locale, alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat”, ceea ce nu exclude consultarea cetățenilor prin referendum sau prin orice formă de participare directă a cetățenilor la treburile publice în condițiile legii.
Ca urmare, constatăm că, legiuitorul a precizat expres că autonomia locală este doar administrativă și financiară, fiind exercitată pe baza și în limitele prevăzute de lege, vizând „organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile, precum și gestionarea resurselor care, potrivit legii aparțin comunei, orașului sau județului, după caz”, conf. art. 4 din Legea nr. 215/2001.
In consecinta, legea administrației publice locale în vigoare – Legea nr. 215/2001 –a înțeles să menționeze, pentru a evita orice interpretare deformată, că raporturile dintre autoritățile administrației publice locale din comune și orașe și autoritățile administrației publice de la nivel județean se bazează pe principiile autonomiei, responsabilității, cooperării și solidarității în rezolvarea problemelor județului.
De altfel și în Legea cadru privind descentralizarea – nr. 339/2004, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 668/26 iulie 2004, se preiau aceste teze, întrucât chiar din primul articol al acestei legi rezultă că aceasta are ca obiect stabilirea principiilor fundamentale și a regulilor generale precum și a cadrului instituțional privind desfășurarea procesului de descentralizare administrativă și financiară în România, respectiv de transferare a autorității și responsabilității administrative și financiare de la nivel central la nivel local.
Ca un element de noutate, Legea nr. 339/2004, în art. 4, prevede 8 principii pe baza cărora se desfășoară principiul descentralizării și anume:
„principiul subsidiarității;
principiul egalității cetățenilor în fața autorităților administrației locale;
stimularea competenței ca mijloc de creștere a eficienței serviciilor publice;
exercitarea competențelor de către autoritățile administrației publice locale situate cel mai aproape de cetățean;
echilibrul între descentralizarea administrativă și descentralizarea financiară;
transparența actului decizional bazat pe accesul cetățenilor la informație publică;
participarea acestora la luarea deciziilor;
asigurarea descentralizării financiare bazate pe reguli transparente cu privire la calculul resurselor financiare alocate unităților administrativ-teritoriale.”
Totodată, textul art. 121 din Constituție consacră noțiunea de subdiviziune administrativ-teritorială pentru municipii, iar la nivelul lor a consiliilor locale și ale primarilor. Conform regulilor prev. în alin. 2 al articolului constituțional amintit mai sus, legea stabilește și raporturile dintre consiliile locale și primarii de la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor,, pe de o parte și consiliul local și primarul de la nivelul municipiului în ansamblul său, pe de altă parte. Se rezolvă astfel problema marilor aglomerări urbane precum și problema organizării unor subdiviziuni administrativ teritoriale rurale ale municipiilor (comunele suburbane).
În art. 122 din Constituție, se prevede, pentru sistemul departamental, rolul coordonator al consiliului județean, legiuitorul constituant lăsând astfel să se înțeleagă că centrul de greutate al autonomiei locale se află la orașe și comune, iar în art. 123 se consacră principiul tutelei administrative.
Ca și principiu general al administrației publice centrale, principiul subsidiarității reprezintă o modalitate de organizare politica de proximitate, care îmbină necesitatea suveranității cu respectul autonomiei, fiind singura care poate asuma diversitățile Uniunii Europene si obiectivele simultane de extindere si aprofundare a procesului de integrare si de conservare a suveranității statelor membre, întrucât ideea de subsidiaritate este fondata pe acceptarea societății pluraliste.
Termenul de subsidiaritate deriva din limba latina, prin "subsidium" înțelegându-se sensul originar de sprijin sau ajutor.
Ideea de subsidiaritate are antecedente notabile, înțelesul sau primordial fiind implicat in reglementarea relațiilor dintre state in cadrul unor federații, uniuni sau dintre stat si unități administrativ – teritoriale, dintre stat si colectivități, dintre comunitate si individ.
Subsidiaritatea furnizează o matrice pentru împărțirea puterilor intre diferite nivele de autoritate. Principiul subsidiarității este aproape automat legat de exercițiul puterii la diferite niveluri de luare a deciziilor.
În doctrină30, acest principiu este definit ca fiind un principiu de organizare instituțională care se aplică cu prioritate raporturilor individ – societate și instituție, cu scopul repartizării competențelor și care tinde să favorizeze baza în raport cu vârful.
In ultimele doua decenii, principiul subsidiarității a câștigat, sub aspectul importantei, semnificațiilor, aplicării practice si, mai ales, al reglementarii in dreptul comunitar. Fiind un pilon de referință în evoluția procesului de integrare, subsidiaritatea este un mecanism care limitează ferm competentele comunitare in vederea protejării suveranității statelor.
In sens larg, noțiunea de subsidiaritate se întemeiază pe ideea conform căreia competentele trebuie sa fie exercitate la nivelul cel mai apropiat de cetățean.
––––––––––––––––––––––––––––––––
30 Iulian M. Nedelcu – pag. 66, op. citată
In cadrul activității generale de guvernare, principiul subsidiarității, aplicat in administrația publica, nu înseamnă o diminuare de suveranitate intr-un stat unitar ca Romania întrucât autonomia locala este prevăzută de Constituție si de lege, exercitându-se in condițiile si in limitele prevăzute de acestea.
Dreptul public intern contemporan operează, in afara de autonomie locala si descentralizare, implicit, si cu principiul subsidiarității.
Intr-un stat subsidiar, descentralizarea nu se poate produce numai in plan administrativ si fiscal, ci si in domeniul legislativ. Acest principiu răspunde unor nevoi de reașezare instituționala si de evoluție sociala, accentuând capacitatea colectivităților locale de a se „autoguverna”.
În planul dreptului intern, principiul subsidiarității trebuie privit nu numai prin prisma raportului dintre colectivitatea națională și cea locală, ci și în cadrul administrației centrale.
În literatura de specialitate31 se arată că: „în contextul principiului deconcentrării administrative, subsidiaritatea presupune capacitatea decizională să fie tot mai mult transferată, delegată administrației teritoriale”, atât prin sporirea atribuțiilor prefectului sau prin sporirea atribuțiilor autorităților teritoriale.
Mai mult, subsidiaritatea trebui interpretată și sub aspectul eficienței, respectiv fiecare parte trebuie să-și asume doar sarcinile care le poate realiza prompt astfel că, acest principiu se corelează și cu celelalte principii enunțate anterior ( eficacitatea, unitatea și solidaritatea), trebuind să facă obiectul legii pentru fiecare nivel în parte.
Deoarece are conotații politice, principiul subsidiarității este văzut mai mult ca un instrument pentru descentralizarea puterii politice.
La nivel comunitar, acest principiu a fost consacrat pentru prima dată în Tratatul de la Paris din 1951, ca fiind „domeniile în care nu relevă competența sa exclusivă, comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiarității, decât dacă și în măsaura în care obiectivele acțiunii avute în vedere nu pot fi realizate de o manieră suficientă de statele membre și pot fi deci, datorită dimensiunilor sau efectelor acțiunii dorite, mai bine realizate la nivel comunitar.
De altfel, la nivel comunitar, văzut de sus în jos, acest principiu este perceput ca fiind legarea puterii de la nivel central al Uniunii Europene, la nivelul statelor membre și de jos în sus, statele membre își aduc contribuția pentru buna funcționare a sistemului comunitar.
În dreptul comunitar, principiul subsidiarității a fost recunoscut în mod oficial prin Tratatul de Maastricht, care a introdus art. 5 par. (2) CE. Totuși, elemente ale acestui principiu se pot distinge în art. 5 CECO (1951), în sensul căruia, Comunitatea „întreprinde o acțiune directă în ceea ce privește producția și funcționarea pieței doar atunci când circumstanțele o impun” .
31. Iulian M. Nedelcu – pag. 67, op. citată
Regula subsidiarității a fost introduspă de Actul Unic European din 1987 în domeniul mediului (art. 130 R CEE), fără, însă, a o menționa ca atare.
În hotărârea sa din 21 februarie 19952, ECR II-289, pct. 331,Tribunalul de Primă Instanță a reținut că, înaintea intrării în vigoare a Tratatului UE, principiul subsidiarității nu a constituit un principiu general de drept, în raport cu care se putea controla legalitatea actelor comunitare.
Fără modificarea modului de redactare a regulii subsidiarității înscrisă la art. 5 par. (2) CE, Tratatul de la Amsterdam a anexat la Tratatul CE Protocolul privind aplicarea principiului subsidiarității și al proporționalității. Regulile de aplicare, neînscrise în tratate, însă convenite în cadrul abordării globale referitoare la aplicarea principiului subsidiarității (1992), adoptate la Edinburg, au devenit obligatorii din punct de vedere juridic și supuse unui control jurisdicțional.
Tratatul de la Lisabona, de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană și a Tratatului de Instituire a Comunității Europene din anul 2007 (2007/C 306/01) a abrogat art. 5 și a înscris principiul subsidiarității la art. 3b unde, în alin. 3 se prevede că:
„În temeiul principiului subsidiarității, în domeniile care nu sunt de competența sa exclusivă, Uniunea intervine numai dacă și în măsura în care obiectivele acțiunii preconizate nu pot fi realizate în mod satisfăcător de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional și local, dar datorită dimensiunilor și efectelor acțiunii preconizate, pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii.
Instituțiile Uniunii aplică principiul subsidiarității în conformitate cu Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității. Parlamentele naționale asigură respectarea principiului subsidiarității, în conformitate cu procedura prevăzută în respectivul protocol.”
La alin. 4 din același Tratat modificat este reglementat principiul proporționalității astfel: „ În temeiul principiului proporționalității, acțiunea Uniunii, în conținut și formă, nu depășește ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor tratatelor.
Instituțiile Uniunii aplică principiul proporționalității în conformitate cu Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității.”
Deci, Tratatul de la Lisabona, modificat, înlocuiește Protocolul din 1997 privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității printr-un nou protocol cu același titlu, principala inovație fiind noul rol acordat parlamentelor naționale în a controla respectarea principiului subsidiarității.
Sensul și finalitatea generală a principiului subsidiarității rezidă în acordarea unui anumit grad de independență unei autorități subordonate față de o autoritate de nivel superior, în special unei autorități locale față de puterea centrală. Există, prin urmare, o împărțire a competențelor între diversele niveluri ale puterii, principiu care constituie fundamentul instituțional al statelor cu structură federală.
Principiul subsidiarității, aplicat într-un context comunitar, servește drept criteriu ce exclude intervenția Comunității atunci când o materie poate fi reglementată în mod eficace de către statele membre la nivel central, regional sau local.
In alta ordine de idei, Comunitatea își exercită puterile atunci când statele membre nu sunt capabile să îndeplinească în mod satisfăcător obiectivele tratatelor.
Astfel, în sensul art. 3b alin. 3 CE, intervenția instituțiilor Uniunii prin principiul subsidiarității presupune îndeplinirea a trei condiții:
a. trebuie să nu fie un domeniu aflat în competența exclusivă a Comunității;
b. intervine numai dacă și în măsura în care obiectivele acțiunii preconizate nu pot fi realizate în mod satisfăcător de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional și local;
c. date fiind dimensiunile sau efectele sale, acțiunea poate fi realizată mai bine, printr-o intervenție a Comunității.
În ceea ce privește domeniu de aplicare a acestui principiu, în sens general, aplicarea principiului subsidiarității poate fi avută în vedere din două perspective diferite. În domenii în care tratatul acordă Comunității o competență partajată cu statele membre, principiul subsidiarității servește drept criteriu de înțelegere a acestei competențe (limite privind exercitarea competențelor). În domeniile în care tratatul nu recunoaște vreo competență Comunității Europene, principiul subsidiarității nu creează competențe complementare (fără atribuire de competențe).
Principiul subsidiarității nu se aplică competențelor exclusive ale Comunității sau competențelor naționale exclusive ci doar în domenii partajate între Comunitate și statele membre.
Totuși, din cauză că, domeniile de competență ale Comunității pot fi extinse în virtutea art. 308 CE, linia de separare este fluctuantă, dacă o acțiune a acesteia din urmă apare ca necesară pentru realizarea unor obiective ale tratatului.
Rămâne problematică, în special, delimitarea competențelor exclusive ale Comunității, deoarece ea operează în tratate nu prin referire la domenii specifice, ci prin descrierea funcțiilor.
De asemenea, Curtea de Justiție a Comunităților Europene a pronunțat o serie de hotărâri prin care a definit și a recunoscut anumite competențe drept exclusive (care rezultă din tratate, dar fără a fi reglementate de către acestea), fără însă a stabili o listă exhaustivă a acestor competențe.
Deoarece, domeniul de aplicare al principiului subsidiarității nu a fost delimitat în mod clar, el continuâ să conducă la divergențe de interpretare.
Totuși, Comunitatea are ca scop clar limitarea acțiunii sale la obiectivele tratatelor și asigurarea adoptării unor noi măsuri la un nivel cât mai apropiat posibil de cetățeni. De altfel, în preambulul Tratatului UE există un accent special asupra acestei legături între principiul subsidiarității și regula apropierii față de cetățean.
Odată intrat în vigoare, așa cum a fost modificat la 13 dec. 2007, Tratatul de la Lisabona ar trebui să pună capăt divergențelor de interpretare cu privire la domeniul de aplicare al principiului subsidiarității.
Noul tratat definește, în fapt, domeniile ce intră în competențele exclusive și în competențele partajate ale Uniunii. Art. 4 alin. (2) TFUE conține lista următoare aparținând competențelor partajate: piața internă; politica socială; coeziunea economică, socială și teritorială; agricultură și pescuit, excluzând conservarea resurselor biologice ale mării; mediul; protecția consumatorului; transporturi; rețele trans-europene; energie; spațiul de libertate, securitate și justiție; obiectivele comune de securitate în materie de sănătate publică.
Ca și destinatari ai acestui principiu al subsidiarității, se observă că, subsidiaritatea se aplică tuturor instituțiilor UE.
Această regulă are semnificație practică, în special, pentru Consiliu, Parlament și Comisie.
În controlul respectării principiului subsidiarității, Tratatul de la Lisabona sporește atât rolul parlamentelor naționale, cât și pe cel al Curții de Justiție.
În acest sens, Tratatul de la Lisabona introduce un mecanism de avertizare timpurie, potrivit căruia parlamentele naționale au la dispoziție opt săptămâni pentru a prezenta Comisiei avize asupra proiectelor de acte legislative, care le sunt trimise acestora în mod obligatoriu în același timp cu Parlamentul European și Consiliul.
Dacă, conformitatea unui proiect de act legislativ cu principiul subsidiarității este contestată de o treime din parlamentele naționale, prin avize motivate, atunci Comisia trebuie să reexamineze proiectul său și să motiveze eventuala sa menținere (procedura „cartonașului galbene”).
Dacă este vorba despre un proiect de act legislativ referitor la spațiul de libertate, securitate și justiție, acest prag trebuie să fie de un sfert din parlamentele naționale.
În plus, dacă o majoritate simplă a parlamentelor naționale contestă conformitatea unei proiect de act legislativ cu principiul subsidiarității („cartonașul portocaliu”) și Comisia își menține propunerea, chestiunea este trimisă Consiliului și Parlamentului European, care se pronunță într-o primă lectură.
În situația în care acestea apreciază că propunerea legislativă nu este compatibilă cu principiul subsidiarității, o pot respinge cu o majoritate de 55% a Consiliului sau cu majoritatea voturilor exprimate în Parlamentul European.
Acest drept de avertizare este acordat tuturor parlamentelor naționale.
Dar, principiul subsidiarității menționat la art. 3b alin. 3 CE este, în principiu, susceptibil și de un control jurisdicțional.
Cu toate acestea, punerea sa în aplicare acordă instituțiilor UE o marjă amplă de apreciere, care trebuie respectată de către Curtea de Justiție.
Se poate afirma, în termeni generali, că intensitatea controlului încredințat Curții de Justiție este invers proporțional cu măsura în care statele membre sunt implicate în mod efectiv într-o decizie privind conținutul și întinderea acțiunii avute în vedere, necesitatea acestei acțiuni fiind examinată cu luarea în considerare a intereselor în cauză, iar organele și subiectele de drept interesate (inclusiv la niveluri inferioare ale statelor membre) fiind consultate în mod adecvat.
Curtea de Justitie, în hotărârile sale din 12 noiembrie 1996 (cauza C-84/94, ECR I-57553) și din 13 mai 1997 (cauza C-233/94, ECR I-24054), a precizat că respectarea principiului subsidiarității figurează printre împrejurările supuse obligației de motivare, potrivit art. 235 CE.
Această cerință este, prin urmare, îndeplinită chiar dacă principiul nu este expres menționat în considerentele actului juridic, însă reiese din ansamblul considerentelor sale că el a fost luat în considerare la examinarea actului.
Tratatul de la Lisabona, în Protocolul său privind aplicarea principiului subsidiarității și proporționalității, menționează că, în cadrul controlului de legalitate al actelor legislative, Curtea de Justiție este competentă să se pronunțe asupra acțiunilor privind încălcarea principiului subsidiarității.
O astfel de acțiune poate fi introdusă de către un stat membru, eventual în numele parlamentului său, dacă ordinea sa constituțională internă permite aceasta.
Aceeași acțiune este deschisă Comitetului regiunilor, în cazul în care se prevede consultarea acestuia.
Principiul subsidiarității a fost apărat mulți anui de Parlamentul european.
De altfel, Parlamentul European s-a și aflat la originea acestei noțiuni, propunând, la 14 februarie 1984, la adoptarea proiectului de Tratat privind Uniunea Europeană, o dispoziție conform căreia de fiecare dată când tratatul conferă Uniunii o competență concurentă cu competențele statelor membre, acțiunea statelor membre se exercită atât timp cât Uniunea nu a adoptat un act normativ.
Mai mult, propunerea a insistat asupra faptului că Uniunea nu ar trebui să intervină decât pentru a îndeplini sarcinile care ar putea fi întreprinse mai eficient în comun decât de către state individuale, ce acționează separat.
Parlamentul European a reluat aceste propuneri privind principiul subsidiarității în numeroase rezoluții (de exemplu, rezoluțiile din 23 noiembrie și 14 decembrie 1989, 12 iulie și 21 noiembrie 1990 și 18 mai 1995) în care el a reafirmat atașamentul său față de acest principiu în perspectiva Uniunii Europene și a cerut deschiderea unei dezbateri asupra interpretării și aplicării sale.
Susținută de către concluziile Consiliului de la Edinburg privind subsidiaritatea, transparența și democrația și de către rezoluțiile Parlamentului din 18 noiembrie 1992, dezbaterea declanșată de către Parlament a condus la semnarea la 25 octombrie 1993, între Consiliu, Parlament și Comisie, a unui acord inter-instituțional care exprimă în mod clar voința celor trei instituții de a progresa pe acest drum. Ele s-au angajat să respecte principiul subsidiarității.
Acest acord a urmărit definirea, prin proceduri referitoare la aplicarea principiului subsidiarității, modalitățile de exercitare a competențelor atribuite instituțiilor comunitare prin tratate în vederea realizării obiectivelor prevăzute prin acestea.
Acordul inter-instituțional conține următoarele prevederi:
– „în exercitarea dreptului său la inițiativă, Comisia va lua în considerare principiul subsidiarității și va justifica respectarea acestuia; aceeași obligație se aplică Parlamentului și Consiliului, în cadrul competențelor ce le sunt conferite în sensul art.192 CE, respectiv 208 CE.
– pentru orice propunere a Comisiei, expunerea de motive va include o justificare a propunerii față de principiul subsidiarității.
– dacă are ca efect modificarea domeniului de intervenție al Uniunii, orice eventual amendament la textul Comisiei, ce provine de la Consiliu sau de Parlament trebuie însoțit de o justificare din perspectiva subsidiarității.”
Cele trei instituții, respectiv Consiliul, Parlamentul și Comisia, vor verifica regulat, prin proceduri interne, dacă acțiunea avută în vedere este conformă cu dispozițiile referitoare la subsidiaritate, atât din perspectiva alegerii instrumentelor juridice, cât și din punctul de vedere al conținutului propunerii.
Astfel, la art. 34, Regulamentul Parlamentului stipulează că, în cursul examinării unei propuneri legislative, Parlamentul acordă o atenție deosebită respectării drepturilor fundamentale și principiilor subsidiarității și proporționalității.
La Consiliul European de la Edinburg, în afară de acest acord, Comisia s-a angajat să justifice toate propunerile sale de acte juridice, având în vedere aplicarea principiului subsidiarității, să retragă sau să reexamineze diverse propuneri, precum și să revizuie legislația în vigoare.
S-a prevăzut, printre altele elaborarea de către Comisie a unui raport anual privind respectarea principiului.
Parlamentul, in Rezoluția sa din 13 mai 1994 asupra rapoartelor Comisiei privind aplicarea principiului subsidiarității în 1994, 1995 și 1996, a subliniat că, principiul subsidiarității constituie o normă juridică cu forță obligatorie, supusă, în aplicarea sa concretă interpretării Curții de Justiție, și a amintit că punerea în aplicare a principiului nu ar trebui să constituie un obstacol pentru exercitarea legitimă a competențelor exclusive de care dispune Uniunea.
Mai mult, nu trebuie în nici un caz ca, sub pretextul subsidiarității, să se pună sub semnul întrebării acquis-ul comunitar.
În rezoluția din 8 aprilie 2003, Parlamentul apreciază că „reglementarea diferențelor de abordare cu privire la punerea în aplicare a principiilor subsidiarității și proporționalității ar trebui să se facă de preferință la nivel politic, pe baza Acordului inter-instituțional din 25 octombrie 1993, însă ia act de propunerile Convenției privind viitorul Europei, care au vizat atribuirea către parlamentele naționale a unui rol în urmărirea chestiunilor privind subsidiaritatea printr-un sistem de avertizare timpurie”. El accentuează că revine instituțiilor UE și statelor membre, atât la nivel central, cât și la nivel regional și local, asigurarea unei supravegheri permanente a aplicării principiilor subsidiarității și proporționalității.
Un astfel de sistem de avertizare timpurie a fost preluat ca atare în Tratatul de la Lisabona.
III. – Concluzii și propuneri de lege-ferenda.
Din cele expuse în cuprinsul acestui material, în ceea ce privește analiza funcției publice, putem constata că s-au făcut pași semnificativi, unul dintre aceștia fiind depolitizarea prin transformarea prefectului în înalt funcționar publici coroborat cu obligația de a-și guverna cariera după legislația privind funcționarii publici.
Statutul prefectului este acela de înalt funcționar public, numit, însă, prin hotărâre a Guvernului.
Cariera sa este marcată de principiul mobilității, ceea ce presupune un anumit grad de flexibilitate.
Apariția categoriei înalților funcționari publici a fost motivată prin nevoia de profesionalizare a administrației publice, profesionalizare ce nu poate fi separată de principiile independenței și stabilității.
Atât stabilitatea cât și profesionalizarea prefectului și a subprefectului pot fi însă afectate de principiul mobilității și de revocările frecvente.
Până în prezent, au fost utilizate excepții în ceea ce privește ocuparea funcțiilor de prefect și subprefect de tipul numirii temporare pe o funcție publică din categoria înalților funcționari publici.
Aceste excepții ar trebui limitate pentru a putea profesionaliza acest corp de funcționari ce asigură managementul superior în administrația publică.
Utilizarea principiului mobilității, destinată să îmbunătățească calitatea corpului de funcționari publici și să promoveze eficiența în exercitarea funcției (H.G. nr. 341/2007 etc.), a fost mai degrabă utilizată ca sancțiune pentru schimbarea prefecților și subprefecților.
În măsura în care aceasta este utilizată doar pentru înlocuirea prefecților și suprefecților, se poate prezuma un conflict cu dezideratele de profesionalizare.
În ceea ce privește evoluția carierei prefecților și subprefecților, o concluzie este dificultatea evaluării profesionale a acestora din cauza frecventelor numiri și revocări din post.
Evaluarea acestora surprinde mai degrabă aspectele operaționale decât pe cele strategice ale activității.
Este dificil să fie evaluate obiective strategice de medie sau lungă durată din moment ce acesta ocupă postul pe o perioadă scurtă.
Din considerentele menționate, este important ca un prim pas în abordarea funcției prefecturale din România să implice în primul rând o decizie între păstrarea caracterului politic al funcției, depolitizarea totală sau o altă soluție care să permită totuși prefectului să exercite atribuțiile legale din punct de vedere operațional.
Referitor la atribuțiile prefectului, cadrul legal prevede un număr important de domenii în care acesta activează, asigurând fie exercitarea controlului sau a altor tipuri de relații interinstituționale, fie coordonarea unor domenii cheie de implementare a politicilor guvernamentale.
Aceste atribuții sunt coerente în ceea ce privește intenția legiuitorului de a oferi prefectului un rol real de conducere la nivel local.
Legea prevede atât atribuții de coordonare, monitorizare, evaluare, livrarea de servicii publice, cât și elemente foarte variate în materie de competențe și resurse.
Modelele noului management public nu mai pun accentul pe o diversitate/concentrare atât de mare a atribuțiilor coordonate prin intermediul guvernului central sau a structurilor deconcentrate, ci mai degrabă vizează o separare a atribuțiilor de realizare a reglementării, de furnizare de servicii publice și de realizare a inspecțiilor (controalelor) .
În condițiile cadrului legal, resurselor alocate și modelului actual, varietatea și diversitatea atribuțiilor prefectului nu pot fi implementate la standarde de calitate, iar prefectul nu poate fi conducător fără să aibă instrumentele administrative.
Astfel, deși legea a fost generoasă, prefectului nu i se oferă și mijloacele de a realiza efectiv aceste atribuții.
În ceea ce privește aplicarea atribuțiilor actuale, se observă anumite lacune în procesele de asigurare a continuității și profesionalizării.
Un prim element se referă la nevoia de a asigura resursele umane necesare implementării atribuțiilor legale și deficitul cauzat de modificarea legală prin care secretarul general al instituției prefectului a fost transformat în subprefect, la rândul său supus mobilității.
Nu există suficiente instrumente administrative de conducere reală a serviciilor publice deconcentrate.
În lipsa unui aviz conform sau a unor precizări exprese cu privire la exercitarea controlului și coordonării, prefectul nu poate conduce activitatea acestor instituții publice. Faptul că acesta nu poate acționa decât indirect, prin intermediul superiorilor ierarhici ai serviciilor supuse exercitării atribuției de conducere, generează incapacitatea practică de a exercita unele funcții ale managementului în ceea ce privește activitatea acestora.
Însăși faptul că nu poate aplica sancțiuni administrative pentru absența reprezentanților instituțiilor deconcentrate de la ședințele
Colegiului prefectural, indică lipsa unor instrumente clare în ceea ce privește exercitarea atribuției de conducere.
Faptul că prefectul nu este implicat în numirea subprefectului și nici în evaluarea anuală a acestuia, îl privează pe prefect de un instrument de control managerial.
Ar putea, de exemplu, să fie prevăzut în lege adăugarea la procedura de evaluare anuală a unui raport al prefectului vizând activitatea subprefectului, raport ce va completa lista documentelor ce sunt analizate de Comisia de Evaluare.
Suplimentar, pentru ca subprefectul să fie un sprijin real în punerea în practică a deciziilor prefectului, acesta ar trebui să dețină cunoștințele necesare implementării atribuțiilor ce îi revin.
În prezent, subprefectului nu i se solicită să fi absolvit studii juridice pentru a constitui un real ajutor în implementarea obligațiilor cu o puternică componentă juridică (controlul aplicării legii de către instituții și autorități publice, controlul de legalitate al actelor administrative emise sau adoptate de autoritățile administrației publice locale etc).
Cu privire la atacarea în contencios a actelor considerate ilegale cadrul legal a fost completat prin reglementarea corectă a controlului de tutelă în Legea nr. 544/2004 a contenciosului administrativ.
În 2007 prin modificarea legii contenciosului administrativ prin Legea nr. 262/2007 a fost eliminată obligativitatea procedurii prealabile ce permite remedierea unor situații de aparentă ilegalitate sau revocarea actului administrativ de către autoritățile publice locale.
Concluzia este că eliminarea obligativității este nepotrivită, dar, cu toate acestea, ea este utilizată în continuare și eficientizează relația de control din teritoriu, dar și ajută la menținerea unei relații normale între prefect și autoritățile administrației publice locale.
Acest lucru conduce la degrevarea de un număr mare de litigii atât a prefectului, cât și a instanței de contencios.
Una dintre consecințele dispozițiilor constituționale privind controlul de legalitate vizează posibilitatea unei interferențe în dreptul la autoguvernare a unităților administrativ teritoriale.
Autoritățile locale critică faptul că în Constituție încă apare sintagma potrivit căreia actul atacat în contenciosul administrativ de către prefect este suspendat de drept.
Se poate propune modificarea normei constituționale prin eliminarea acestei sintagme, astfel încât textul constituțional să fie actualizat cerințelor actuale de autodeterminare ale autorităților publice locale.
În practică, prefectul își manifestă limitat sarcinile prevăzute de lege privind aplicarea politicilor naționale și europene sau transpunerea programului de guvernare la nivel județean, din cauza faptului că nu deține resurse în acest sens.
La nivel legal, există o contradicție între mai multe acte normative ce reglementează suspendarea de drept a raporturilor de serviciu ale prefecților și subprefecților.
Prevederile Legii nr. 176/2010 se regăsesc în/se corelează cu dispozițiile din Legea nr. 188/1999 privind încetarea de drept a raporturilor de serviciu (corelarea este cu prima teză a art. 25 alin. (2) de mai sus), sau cele privind ocuparea funcțiilor publice (corelarea e cu cealaltă teză a art. 25 alin. (2) de mai sus).
În ambele situații Legea nr. 188/1999 face referire la finalitatea unui proces ce implică pronunțarea de către instanță sau, după caz, la decizia persoanei care are competența legală de numire de a acționa conform propunerii comisiei de disciplină și de a elibera din funcție persoana cercetată administrativ, în timp ce Legea nr. 176/2010 prevede suspendarea administrativă la constatarea existenței conflictului de interese/incompatibilității.
Recomandări de lege-ferenda privind eventualele modificări ale cadrului normativ și instituțional referitoare la funcția prefectului în România:
1) Integrarea prefectului în secțiunea privind administrația centrală, odată cu revizuirea Constituției;
2) Modificarea Legii nr. 340/2004 prin detalierea modului în care prefectul conduce serviciile publice deconcentrate;
3) Lista serviciilor publice deconcentrate să se realizeze prin hotărâre de Guvern, astfel încât la nivelul ministerelor să aibă loc un proces decizional în determinarea serviciilor publice deconcentrate din subordine;
4) Implicarea prefectului în întocmirea fișei de post a subprefectului și în evaluarea acestuia;
5) Reînființarea funcției de secretar general al instituției prefectului ca funcție publică de conducere, eventual prin ocuparea funcției vacante de subprefect;
6) Prevederea condiției privind obligativitatea studiilor juridice pentru poziția de secretar general nou creată/subprefect;
7) Modificarea legii contenciosului administrativ prin reintroducerea obligativității procedurii prealabile;
8) Publicarea unor ghiduri de procedură sub forma unor instrucțiuni de ministru pentru realizarea controlului de legalitate în vederea unificării practicii de control;
9) Profesionalizarea funcției de prefect și subprefect prin eliminarea excepțiilor ce apar la numirea în funcție (ocuparea temporară a unei funcții din categoria înalților funcționari publici);
10) Detalierea și fundamentarea motivelor de aplicare a principiului mobilității;
11) Reglementarea posibilității de a atrage venituri la bugetul instituției prefectului, prin, de exemplu, defalcarea anumitor sume provenite din activitatea de apostilare.
Aceste fonduri pot constitui sume pentru co-finanțarea unor proiecte sau realizarea unor acțiuni de conștientizare și informare la nivel județean;
12) Reglementarea unor sancțiuni aplicabile direct conducătorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor care refuză să participe la ședințele convocate de către prefect.
Clarificarea legală a modalității de suspendare de drept a prefectului/subprefectului prin corelarea Legii nr. 176/2007 cu Legea nr. 188/1999 prin care reglementările din domeniul integrității să fie corelate cu statutul înalților funcționari publici.
Redimensionarea atribuțiilor în contextul reformei teritoriale (regionalizării) prin:
1. Integrarea prefectului în secțiunea privind administrația centrală, odată cu revizuirea
Constituției;
2. Conducerea serviciilor publice deconcentrate doar în ceea ce privește funcțiile de
control a aplicării legislației specifice;
3. Subordonarea directă a șefului poliției, Inspectoratului pentru situații de urgență ;
4. Atribuirea unui rol de verificare a implementării fondurilor europene la nivel regional;
5. Supervizarea implementării politicilor sociale la nivel regional;
6. Contribuție la elaborarea bugetului național;
De menționat că, prevederea legată de statutul Prefectului de la articolul 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004 conform căreia “prefectul este garantul respectării legii și ordinii publice la nivel local” conține o anumită neclaritate care ar putea fi eliminată prin enumerarea funcțiilor Guvernului, stipulate conform Legii nr. 90/2001: Guvernul are funcția de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea și controlul aplicării și respectării reglementărilor în domeniul apărării ordinii publice și siguranței naționale, precum și în domeniile economic și social și al funcționării instituțiilor și organismelor care își desfășoară activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului. Această enumerare ar putea face obiectul unor propuneri de lege ferenda privind modificarea Legii nr. 340/2004.
Un alt aspect privind statutul, ce ar putea fi adus în discuție din perspectiva raportului reglementare-aplicarea legii, îl constituie faptul că neutralitatea prefectului ar trebui să reprezinte esența funcției conform legislației intrate în vigoare începând cu anul 2006.
Astfel, Legea nr. 340/2004 a reprezentat o etapă importantă a procesului de reformare a administrației publice românești, aceasta având rolul de a schimba semnificativ sistemul existent și de a pune bazele implementării unui sistem de administrație modern, caracterizat prin transparență, predictibilitate, responsabilitate, adaptabilitate și eficacitate. temporare pe o funcție publică din categoria înalților funcționari publici.
Aceste excepții ar trebui limitate pentru a putea profesionaliza acest corp de funcționari ce asigură managementul superior în administrația publică.
Alte propuneri de lege ferenda, pentru profesionalizarea și diminuarea efectelor utilizării excesive a excepțiilor la regulile generale:
– Modificarea Legii nr. 340/2004 prin enumerarea funcțiilor Guvernului
– Numirea în posturi de prefecți și subprefecți a înalților funcționari publici din corpul inspectorilor guvernamentali sau foștilor demnitari și evitarea utilizării excepțiilor privind numirea cu caracter temporar a acestora;
– În condițiile în care principalele atribuții presupun astfel de cunoștințe de specialitate, prefecții sau cel puțin subprefecții ar trebui să dețină cel puțin diplomă de absolvire a studiilor universitare cu licență în științe juridice.
– Modificarea legii nr. 188/1999 pentru clarificarea regimului de suspendarea din funcție a înalților funcționari publici.
– Datorită faptului că o atribuție majoră a funcției de prefect se referă la aplicarea politicilor europene (partea verbală) s-ar impune introducerea testării abilităților de comunicare într-o limbă străină, precum și testarea cunoștințelor de utilizare a unor programe informatice de management al bugetelor (Microsoft Office – Excel, Microsoft Project sau softuri specializate de management integrat).
– Eliminarea prevederii legale referitoare la flexibilitatea obiectivelor și schimbarea acestora frecventă, contrare planificării strategice;
– Menționarea într-o anexă a legii procedura exactă a informării ministrului afacerilor interne și situațiile în care acest lucru este obligatoriu
Pentru a clarifica procedurile ce stau la baza controlului de legalitate, atât în ceea ce privește relația cu autoritățile locale, cât și în ceea ce privește sancțiunile în caz de nerespectare, se propune de lege ferenda:
– Pentru nerespectarea termenelor de transmitere sau pentru netransmiterea actelor care fac obiectul controlului de legalitate către prefect, să se prevadă sancțiuni;
– Mărirea termenelor în care prefectul poate retranmsite actele către UAT în vederea revocării sau modificării;
– Restabilirea caracterului obligatoriu al procedurii prealabile;
– Pentru a nu putea fi interpretate drept abuzuri de drept, se impune motivarea corespunzătoare de către prefect a actelor atacate în instanță;
– Modificarea prevederii privind “suspendarea de drept” la nivelul Constituției și legislației;
– Corelarea dispozițiilor legislative în sensul menționării exprese a dispozițiilor președintelui consiliului județean în obiectul material al controlului de legalitate.
– Adoptarea prin lege a listei instituțiilor aflate sub conducerea prefectului la nivel local sau abrogarea alin. 2 al art. 4 al Legii nr. 340/2004.
– Extinderea atribuțiilor prefectului în evaluarea conducătorilor serviciilor publice deconcentrate, rol sporit în cadrul procesului de ocupare a funcției și în sancționarea acestora.
– Îmbunătățirea componentei de instruire în domeniul situațiilor de urgență, inclusiv privind aspectele ce țin de implementarea manualului prefectului pentru managementul situațiilor de urgență în caz de inundații și secetă hidrologică;
– Realizarea de manuale ale prefectului pentru fiecare situație generatoare de risc pe logica manualului prefectului pentru managementul situațiilor de urgență în caz de inundații și secetă hidrologică;
– Analizarea posibilității constituirii unui buget anual aflat direct la dispoziția prefectului destinat gestionării situațiilor de urgență, ce se poate constitui inclusiv prin vărsarea unor sume de bani de la bugetele unităților administrativ teritoriale.
BIBLIOGRAFIE:
1. Iulian M. Nedelcu, Silviu Cătălin Drăgan, Paul Iulian Nedelcu – „Administrația publică centrală de specialitate” – Editura Universitaria Craiova, 2012
Emil Balan- „Drept administrativ si contencios administrativ” – Editura Fundatiei „Romania de Maine”; Bucuresti, 2000; Universitatea „Spiru Haret”, Facultatea de Drept.
2. Emil Balan – „Prefectul si prefectura in sistemul administratiei publice” – Editura Fundatiei „Romania de Maine”; Bucuresti, 1997.
3. Antonie Iorgovan – „Drept administrativ- tratat elementar” (lV); Editura „Actami”; Bucuresti, 1994.
4. Antonie Iorgovan – „Tratat de drept administrativ”; Ediția 4; Editura „All Beck”, 2005.
5. Mircea Preda – „Tratat elementar de drept administrativ roman”; Editia a-II-a; Editura „Lumina Lex”, 1999.
6. Valentin I. Prisacaru – „Tratat de drept administrativ roman”- partea generala; Editia a-II-a; Editura „All”, 1996
7. Verginia Vedinas si Mariana Tipisca – „Notiuni de drept administrativ”; Universitatea Bucuresti, Facultatea de Litere, Colegiul de administratie publica; Editura „Credis”
.Virginia Vedinaș – drept administrativ și instituții politico-administrative Ed. Lumina Lex, București, 2002
10 Ioan Alexandru- Tratat de administrație publică, Editura Universul Juridic, București 2008, pp. 310-311.
11. Marcel Waline- Droit administratif, Paris, 1963, p.35.
Bibliografie normativă
Constituția României, 2003 revizuită
Legea nr. 340/2004, cu modificările ulterioare, privind instituția prefectului și a subprefectului
Legea 90/2004, modificată privind organizarea și funcționarea Guvernului
Legea nr. 69/1991, republicata
– Tratatul de la Lisabona, de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană și a Tratatului de Instituire a Comunității Europene din anul 2007 (2007/C 306/01
– Legea 215/2001 privind Administratia publica locala
– Legea 554/2004 republicata privind Contenciosul Administrativ
– Legea 188/1999 republicata privind Statutul functionarului public
– OUG nr. 90/2009 (*actualizată*) privind reglementarea unor măsuri în domeniul administrației publice
– HG nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004
– Legea nr. 161/2003
– Noul Cod penal – art. 175 și art. 301 ind. 1
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Institutia Juridica a Prefectului (ID: 116828)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.