Implicatiile Coruptiei Asupra Reformei Administratiei Publice. Evolutii Si Consecinte
TEZĂ DE DOCTORAT
IMPLICAȚIILE CORUPȚIEI ASUPRA REFORMEI ADMINISTRAȚIEI PUBLICE. EVOLUȚII ȘI CONSECINȚE
CUPRINS
Argumentum
Capitolul I
Corupția – fenomen social complex
1.1. Abordări structurale ale fenomenului corupției
1.2. Forme de manifestare
1.2.1. Aspecte generale
1.2.2. Corupția politică
1.2.2.1. Sistemele politice și cauzele corupției
1.2.2.2. Neo-patrimonialism și practici informale
1.2.2.3. Corupția și democratizarea
1.2.3. Fenomenul state-capture
1.3. Anticorupția
1.3.1. Tipologii ale strategiilor anticorupție
1.3.3. Scurtă privire istorică asupra incriminării corupției
1.3.4. Lupta împotriva corupției în spațiul românesc
1.3.5. Lupta împotriva corupției în spațiul internațional
1.4. Concluzii
Capitolul II
Guvernare, tranziție și corupție
2.1. Tranziție, administrație și reformă
2.1.1. Moștenirile instituționale
2.1.2. Control și represiune
2.1.3. Cultura intervenției statului.
2.1.4. Moștenirile economice
2.1.5. Căile spre tranziție
2.1.6. Redistribuirea bunurilor
2.1.7. Rolul asistenței și investițiilor străine
2.1.8. Un cerc vicios sau virtuos?
2.2. Corupția, administrația și tranziția
2.2.1. Alegeri politice strategice în timpul tranziției
2.2.2. Abordarea radicală versus abordarea graduală
2.3. Corupția in procesul bugetar
2.3.1 Apariția corupției în procesul bugetar
Planificarea bugetelor anuale
2.3.2. Ce atrage corupția în procesul bugetar?
2.3.3. Reducerea corupției in procesul bugetar
2.4. Concluzii
Capitolul III
Reforma adminstrației în perioada de tranziție. Corupție și reformă
3.1. Schimbarea regimului politic si transformarea administratiei publice. Relatia administratie-politica
3.1.1. Relația politică-administrație publică
3.1.2 Funcționarii publici și politicienii în procesul decizional
3.1.3. Dihotomia politică-administrație publică – mit sau realitate
3.1.4. Modele dezvoltate în relația politică-administrație publică
3.2. Consolidarea capacității administrative în contextul aderării/integrării europene. Tendință a statelor în tranziție.
3.3. Reforma administrației publice. Caracteristici generale.
3.3.1. Reforma funcției publice.
3.3.1.1. Reglementarea conflictului de interese. Element al reformei funcției publice.
3.3.2. Reforma administrației publice locale.
3.3. Descentralizarea administrativă și impactul asupra corupției
3.3.1. Condițiile descentralizării
3.3.2. Descentralizare și corupție
3.4. Concluzii
Capitolul IV
Măsurarea corupției
4.1. Indicatori de măsurare a corupției
4.2. Indicele de Percepție a Corupției (CPI)
4.3. Indicele Plătitorilor de Mită
4.4. Barometrul Global al Coruptiei
4.5. Concluzii
Capitolul V 170
Sistemul Național de Integritate
5.1. Aspecte generale ale Sistemului Național de Integritate
5.2. Analiza pilonilor Sistemului Național de Integritate
5.2.1. Parlamentul
5.2.2. Partidele politice
5.2.3. Societatea civilă
5.2.4. Executivul
5.2.5 Avocatul Poporului
5.2.6. Sistemul judiciar
5.2.7. Instituția supremă de audit – Curtea de conturi
5.2.8. Achizițiile publice
5.2.9. Sectorul privat
5.2.10. Media
5.2.11. Agenții anti-corupție independente
5.2.12. Instituții internaționale
5.3. Concluzii
Capitolul VI
Studiu de caz. Anchetă sociologică privind reforma pilonilor Sistemului Național de Integritate în contextul reformei administrației publice
Concluzii
ANEXA
BIBLIOGRAFIE
Argumentum
“Aceia care vorbesc despre faptul că popoarele zilelor noastre au cedat în fața jafului și a altor vicii similare vor descoperi că acestea sunt consecința faptului că cei care i-au condus s-au comportat asemănător.”
– Niccolo Machiavelli, Discursuri, III (29)-
Misiunea fundamentală a guvernelor și a instituțiilor publice este aceea de a servi interesul public. Așteptările cetățenilor față de funcționari sunt ca aceștia să își îndeplinească datoria în mod cinstit, corect și imparțial. Guvernele sunt presate din ce în ce mai mult în vederea adoptării de măsuri pentru ca funcționarii publici să nu permită compromiterea procesului de adoptare a deciziilor din cauza intereselor și relațiilor lor personale. În condițiile în care pretențiile societății sunt din ce în ce mai mari, măsurile guvernamentale privind reducerea corupției trebuie sa fie din ce în ce mai concise, mai eficiente.
Corupția constituie o amenințare pentru democrație, pentru supremația dreptului, echității sociale și a justiției, erodează principiile unei administrații eficiente, subminează economia de piață și pune în pericol stabilitatea instituțiilor statale.
Cu o istorie de mii de ani, începând încă din antichitate, corupția reprezintă unul dintre modelele comportamentale dintre cele mai rele dar, în același timp, extrem de răspândite în cadrul funcționarilor oficiali sau reprezentanților aleși ai comunității. În ultimul secol, ea privește și comportamentul celor din domeniul privat. Interesul și îngrijorarea față de acest fenomen au crescut și au avut loc reacții pe plan național și internațional.
Deși există nenumărate studii pe marginea acestei teme nu s-a ajuns până acum la o definiție universal valabilă și unanim acceptată, care să acopere toate actele și faptele posibile și care să constituie în orice jurisdisdicție acte de corupție.
A alege o definiție a corupției este foarte dificil. Ținând cont de o recenzie a literaturii și a surselor bibliografice existente asupra acestui subiect, cercetarea academică poate fi clasificată în funcție de diferite științe sociale, în funcție de cele mai importante dezbateri, precum și în funcție de discuțiile care au loc în cadrul diferitelor organizații guvernamentale și nonguvernamentale care au ca obiect de activitate cercetarea fenomenului corupției. Ce se include și ce se exclude în aceste definiții? Care sunt diferitele tipuri de corupție ? Care este diferența, dacă există, între corupție și căutarea bunăstării?
Cercetarea corupției s-a axat în special pe clasificarea diferitelor forme ale corupției în vederea operaționalizării conceptului din rațiuni analitice și practice. De aceea există multe opinii în ceea ce privește modalitatea de clasificare a corupției în categorii și sub categorii. Unii cercetători au definit corupția ca fiind o relație particulară stat-societate și fac o distincție între corupția “politică” și corupția “birocratică”. O altă clasificare a fost cea care are în vedere corupția “funcțională” și birocrația “disfuncțională”. Alți cercetători au încercat să relaționeze corupția cu alte fenomene sau procese. De exemplu, științele politice au încercat recent să plaseze corupția și lupta împotriva fenomenului corupției pe agenda democratizării. O definiție strictă a corupției limitează corupția doar la agenți, la anumite sectoare sau la anumite tranzacții (așa cum este cazul corupției definită ca o deviație de la comportamentul oficialilor).
Rolul decisiv al statului este reflectat în majoritatea definițiilor date corupției, care o vor defini ca o relație stat-societate particulară (și, unii ar putea să spună, coruptă). Studiul corupției a devenit multidisciplinar și foarte larg, mergând de la modelarea teoretică a unei situații generale la descrierea detaliată a unui singur scandal de corupție. A fost studiată ca o problemă de subdezvoltare politică, economică, culturală și morală. Faptul că adesea corupția apare în situații complexe are la bază simplitatea motivațiilor. Source Book de la Transparency International afirmă, de exemplu, că programele publice, reforma guvernului, aplicarea legii, responsabilitatea publică și crearea unor instituții cu scopul de a preveni apariția corupției, nu sunt decât elemente într-un proces de lungă durată care are nevoie de sprijin și care implică schimbarea atitudinii la toate nivelurile. Mai mult chiar, s-a afirmat că pe măsură ce țările se modernizează și se dezvoltă, corupția nu dispare, ci ia alte forme.
Cercetarea corupției s-a axat în special pe clasificarea diferitelor forme ale corupției în vederea operaționalizării conceptului din rațiuni analitice și practice. De aceea există multe opinii în ceea ce privește modalitatea de clasificare a corupției în categorii și sub categorii.
Samuel Huntington notează că, acolo unde oportunitățile politice sunt rare, “corupția apare atunci când oamenii folosesc bogăția pentru a cumpăra puterea, iar acolo unde oportunitățile economice sunt puține, corupția apare atunci când puterea politică este utilizată pentru a urmări bogăția”. Privind la diferitele tipuri de resurse transferate, s-a făcut o distincție între corupție, în termeni economici și corupție, în termeni sociali. Corupția economică apare într-o situație tipică de piață și necesită un schimb de numerar sau bunuri materiale, ceea ce reprezintă fundamentul corupției.
La nivelul arenei naționale corupția apare la punctul de întâlnire dintre stat și diverși actori non-stat. Pe de-o parte se află demnitarul corupt; pe de altă parte se află corupătorul, furnizorul de mite. Autoritățile pot fi reprezentate de oricine, de la președinte și conducerea politică de vârf (corupția politică), coborând în ierarhie (corupția birocratică) până la funcționarul cel mai îndepărtat dintr-un serviciu public din administrația locală.
Multe teorii și conceptualizări privind corupția pun accentul pe „corupători", aceia care oferă mitele în primul rând, și pe avantajele pe care ei le câștigă. Alte teorii scot în relief corupții și avantajele lor.
La nivelul arenei instituționale naționale, în cadrul diverselor agenții ale statului, corupția poate să apară între instituțiile politice și administrative/birocratice. Aceste relații pot să fie corupte din cauza autorității suprapuse, aflate în conflict, din cauza luptelor politice pentru accesul la resurse, din cauza relațiilor personale de dependență și loialitate.
STRUCTURA LUCRĂRII
Primul capitol, Corupția – fenomen social complex, face o analiză a fenomenului corupției. Analiza are în vedere în primul rând diversele definiții ale corupției din diverse perspective – politologice, sociologice, administrative, economice, juridice. Deși conceptul avut în vedere este analizat multidisciplinar, anumite trăsături comune pot fi identificate. Un alt aspect analizat vizează de lupta împotriva corupției. Anticorupție, este parte a binomului corupție-anticorupție. În ciuda faptului că lupta împotriva corupție poate părea o activitate relativ facilă, cercetarea științifică a demonstrat că sunt necesare a fi întrunite câteva condiții sine qua non pentru a exista o anumită eficiență a acestei activități. Acest proces este analizat atât la nivel teoretic, trecându-se în revistă o serie de documente internaționale care vizează combaterea corupției , cât și la nivel istoric, făcându-se o prezentare a măsurilor de combatere a corupției în spațiul românesc pe parcursul istoriei.
Capitolul al doilea, Guvernare, tranziție și corupție, face referire la un segment al cercetării fenomenului corupției relativ nou. Este vorba de modalitățile de dezvoltare a corupției în special în fostele state comuniste aflate în procesul de tranziție către democrație și economie de piață. Este abordată problema tranziției și a fenomenelor de tipul state capture și corupția administrativă, care marchează acest proces. Mai sunt avute în vedere și aspectele culturale și istorice ale tranziției. Vorbim aici de cultura intervenției statului, de istoria constituirii unui sistem de instituții credibile precum și de rolul jucat de ajutorul străin în această privință.
Capitolul al treilea, Reforma administrației în perioada de tranzție. Corupție și reformă, abordează problematica reformelor specifice perioadei de tranziție, necesare a fi adoptate. Reforma administrației în perioada de reformă poate constituii unul dintre mijloacele cele mai eficiente în vederea combaterii corupției. Utilizat în mod adecvat, acest proces se poate transforma într-un instrument de reducere sau de creștere a corupției. Printreeni sociali. Corupția economică apare într-o situație tipică de piață și necesită un schimb de numerar sau bunuri materiale, ceea ce reprezintă fundamentul corupției.
La nivelul arenei naționale corupția apare la punctul de întâlnire dintre stat și diverși actori non-stat. Pe de-o parte se află demnitarul corupt; pe de altă parte se află corupătorul, furnizorul de mite. Autoritățile pot fi reprezentate de oricine, de la președinte și conducerea politică de vârf (corupția politică), coborând în ierarhie (corupția birocratică) până la funcționarul cel mai îndepărtat dintr-un serviciu public din administrația locală.
Multe teorii și conceptualizări privind corupția pun accentul pe „corupători", aceia care oferă mitele în primul rând, și pe avantajele pe care ei le câștigă. Alte teorii scot în relief corupții și avantajele lor.
La nivelul arenei instituționale naționale, în cadrul diverselor agenții ale statului, corupția poate să apară între instituțiile politice și administrative/birocratice. Aceste relații pot să fie corupte din cauza autorității suprapuse, aflate în conflict, din cauza luptelor politice pentru accesul la resurse, din cauza relațiilor personale de dependență și loialitate.
STRUCTURA LUCRĂRII
Primul capitol, Corupția – fenomen social complex, face o analiză a fenomenului corupției. Analiza are în vedere în primul rând diversele definiții ale corupției din diverse perspective – politologice, sociologice, administrative, economice, juridice. Deși conceptul avut în vedere este analizat multidisciplinar, anumite trăsături comune pot fi identificate. Un alt aspect analizat vizează de lupta împotriva corupției. Anticorupție, este parte a binomului corupție-anticorupție. În ciuda faptului că lupta împotriva corupție poate părea o activitate relativ facilă, cercetarea științifică a demonstrat că sunt necesare a fi întrunite câteva condiții sine qua non pentru a exista o anumită eficiență a acestei activități. Acest proces este analizat atât la nivel teoretic, trecându-se în revistă o serie de documente internaționale care vizează combaterea corupției , cât și la nivel istoric, făcându-se o prezentare a măsurilor de combatere a corupției în spațiul românesc pe parcursul istoriei.
Capitolul al doilea, Guvernare, tranziție și corupție, face referire la un segment al cercetării fenomenului corupției relativ nou. Este vorba de modalitățile de dezvoltare a corupției în special în fostele state comuniste aflate în procesul de tranziție către democrație și economie de piață. Este abordată problema tranziției și a fenomenelor de tipul state capture și corupția administrativă, care marchează acest proces. Mai sunt avute în vedere și aspectele culturale și istorice ale tranziției. Vorbim aici de cultura intervenției statului, de istoria constituirii unui sistem de instituții credibile precum și de rolul jucat de ajutorul străin în această privință.
Capitolul al treilea, Reforma administrației în perioada de tranzție. Corupție și reformă, abordează problematica reformelor specifice perioadei de tranziție, necesare a fi adoptate. Reforma administrației în perioada de reformă poate constituii unul dintre mijloacele cele mai eficiente în vederea combaterii corupției. Utilizat în mod adecvat, acest proces se poate transforma într-un instrument de reducere sau de creștere a corupției. Printre măsurile pe care o strategie de reformă le prevede în cadrul administrației publice, putem vorbi de reforma funcției publice, de procesul de descentralizare, de procesul de depolitizare și profesionalizare a administrației.
Capitolul al patrulea, Măsurarea corupției, reprezintă o trecere în revistă a principalilor indicatori privind măsurarea corupției, cu un accent deosebit pe indicatorii aparținând Transparency International.
Capitolul al cincilea, Sistemul Național de Integritate, face o prezentare exhaustivă a acestui indicator.
Capitolul al șaselea, Studiu de caz. Anchetă sociologică privind reforma pilonilor Sistemului de Național de Integritate în contextul reformei administrației publice, reprezintă o analiză a reformei pilonilor Sistemului Național de Integritate. Analiza este realizată prin intermediul unui chestionar sociologic. Analiza datelor s-a făcut utilizând programul SPSS.
OBIECTIVE, IPOTEZELE DE LUCRU ȘI METODOLOGIA
Lucrarea pornește de la următoarele ipoteze:
1. Corupția, influențează direct viața fiecărui individ. Extinderea corupției este un flagel cu evoluție neuniformă.
2. Fiecare stat este direct responsabil de aplicarea eficientă a unor măsuri și strategii anticorupție adecvate.
3. Corupția este un fenomen întâlnit în toate perioadele de tranziție de la un regim politic autoritar la unul democratic.
4. Reforma administrației publice este un proces care însoțește perioada de tranziție și poate contribui la reducerea sau creșterea fenomenului corupției.
În ceea ce privește metodologia de cercetare, pentru elaborarea lucrării am recurs la cercetarea unor surse bibliografice din domenii de cunoaștere cum sunt: managementul general, managementul public, managementul serviciilor publice, știința administrației, drept administrativ, istorie, economie, sociologie, politologie. De asemenea, au fost studiate numeroase dicționare pentru clarificarea unor termeni.
La acestea s-au adăugat dicționare de specialitate al căror rol a fost acela de a susține demersul nostru explicativ vizând noțiuni, termeni și concepte.
Pentru prezentarea nivelului actual al cercetării în aria de interes am utilizat următoarele metode și tehnici de cercetare: cercetarea de birou, participarea la numeroase conferințe internaționale.
O altă direcție de studiu a vizat legătura între reforma diverșilor piloni din cadrul Sistemului Național de Integritate și evoluția fenomenului corupției.
De asemenea au fost studiate documente elaborate la nivel european sau mondial care tratează problematica corupției.
Obiectivele lucrării vizează:
Obiectivul principal al lucrării îl constituie clarificarea relației tranziție – corupție. Subsumate acestui obiectiv regăsim:
Identificarea relației corupție –refoma administrației publice;
Identificarea particularităților și evoluțiilor fenomenului corupției;
Conturarea cadrului general al relației guvernare – tranziție – corupție;
Stabilirea relației reformă – corupție – integritate publică prin analizarea conceptelor aparținând Sistemului Național de Integritate prin prisma cercetării sociologice;
Stabilirea unui set de măsuri care ar fi necesare în relația „reforma administrației – reducerea corupției”;
Procesul de elaborare a tezei s-a materializat și prin:
a. publicarea unor manuale, cursuri și suporturi de curs;
b. publicarea de studii;
c. publicarea de articole;
d. participarea la programe de cercetare;
e. realizarea unor stagii de documentare și participarea la conferințe internaționale;
f. susținerea unor comunicări științifice.
OBIECTIVELE LUCRĂRII
Capitolul I
Corupția – fenomen social complex
1.1Abordări structurale ale fenomenului corupției.
Forme de manifestare
1.2.1. Aspecte generale
1.2.2.Corupția politică
1.2.2.1. Sistemele politice și cauzele corupției
1.2.2.2. Neo-patrimonialism și practici informale
1.2.2.3. Corupția și democratizarea
1.2.3. Fenomenul state-capture
1.3. Anticorupția
1.3.1. Tipologii ale strategiilor anticorupție
1.3.2. Implementarea strategiilor anticorupție. Provocări strategice
1.3.3. Scurtă privire istorică asupra incriminării corupției
1.3.4. Lupta împotriva corupției în spațiul românesc
1.3.5. Lupta împotriva corupției în spațiul internațional
1.4. Concluzii
Capitolul I
Corupția – fenomen social complex
Abordări structurale ale fenomenului corupției
În ultimii ani, prezența corupției peste tot în lume, a atras atenția economiștilor și opiniei publice. Conștientizarea efectelor dramatice ale corupției asupra dezvoltării unei țări a determinat cercetarea fenomenului corupției și a diferitelor forme pe care el îl ia în diferite state ale lumii
În mod fundamental, misiunea guvernelor și a instituțiilor publice este aceea de a servi interesul public. Așteptările cetățenilor față de funcționari este ca aceștia să își îndeplinească datoria în mod cinstit, corect și imparțial. Guvernele sunt presate din ce în ce mai mult pentru a lua măsuri pentru ca funcționarii publici să nu permită compromiterea procesului de adoptare a deciziilor din cauza intereselor și relațiilor lor personale. În condițiile în care pretențiile societății sunt din ce în ce mai mari, măsurile guvernamentale privind reducerea corupției trebuie sa fie din ce în ce mai concise, mai eficiente.
Corupția continuă să fie o problemă serioasă pentru numeroase țări. Banca Mondială estimează că la nivel global aproximativ 1 trilion de USD sunt plătiți cu titlu de mită în fiecare an. În ultimii ani organizații internaționale precum Organizația Națiunilor Unite, Banca Mondială și Organizația pentru Cooperare și Dezvlotare Economică au făcut din controlul corupției un punct de interes major pe agenda lor. Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată în decembrie 2003, include astăzi 140 de semnatari. Chiar și așa rolul acestui tip de inițiativă în reducerea corupției este neclar.
Corupția constituie o amenințare pentru democrație, pentru supremația dreptului, a echității sociale și a justiției, erodând principiile unei administrații eficiente, subminează economia de piață și pune în pericol stabilitatea instituțiilor statale.
Cu o istorie de mii de ani, începând încă din antichitate, corupția reprezintă unul dintre modelele comportamentale dintre cele mai rele dar, în același timp, extrem de răspândite în cadrul funcționarilor oficiali sau reprezentanților aleși ai comunității. În ultimul secol ea privește și comportamentul celor din domeniul privat. Interesul și îngrijorarea față de acest fenomen au crescut și au avut loc reacții pe plan național și internațional.
Deși există nenumărate studii pe marginea acestei teme nu s-a ajuns până acum la o definiție universal valabilă și unanim acceptată, care să acopere toate actele și faptele posibile și care să constituie în orice jurisdicție acte de corupție.
Adunarea Generală a Națiunilor Unite în 1975, pentru prima oară, prin rezoluția 3514, a abordat chestiunea practicilor corupte în tranzacțiile comerciale internaționale și, ca urmare, au fost adoptate o serie de măsuri de către diferite organisme internaționale în legătură cu acest subiect. Un exemplu în acest sens este Programul de acțiune împotriva corupției realizat în 1995 de către Grupul multidisciplinar de studiu al corupției și supus aprobării Comitetului Miniștrilor Consiliului Europei în 1996, program care conține patru capitole, primele trei ocupându-se de aspectele de drept civil, penal, administrativ și constituțional iar cel de-al patrulea tratând o serie de subiecte care, deși s-ar integra cu ușurință într-unul din capitolele anterioare au un specific aparte și, ca urmare, sunt tratate separat: finanțarea partidelor, activitatea de lobby, mass-media și rolul ei în lupta împotriva corupției, activitățile de cercetare, instruire și schimb de experiență în această direcție.
Cel mai frecvent corupția apare în activitățile comune public-privat și are determinări în structurile guvernamentale centrale sau locale.
Cercetările empirice asupra corupției sunt relativ recente. În încercarea de a determina cauzele și consecințele corupției, mediul academic s-a concentrat în ultima vreme mai ales pe analizele transnaționale. Acestea au la bază de cele mai multe ori studii realizate asupra nivelului corupției din diferite țări. Acestea sunt adeseori corelate pentru a se analiza realizările de la nivel național.
Corupția este un fenomen complex, cu multe fațete, cu multiple cauze și efecte. Fenomenul corupției merge de la un simplu act de efectuare a unei plăți ilicite până la o funcționare endemică a sistemului politic și economic.
Problema corupției a fost văzută fie ca o problemă structurală de ordin politic sau economic, fie ca o problemă culturală și de morală individuală.
Identificarea unei definiții a corupției este foarte dificil. O recenzie a literaturii și a surselor bibliografice existente asupra acestui subiect, a împărțit cercetarea academică privind acest fenomen în funcție de diferite științe sociale, în funcție de cele mai importante dezbateri, precum și în funcție de discuțiile ce au loc în cadrul diferitelor organizații guvernamentale și non-guvernamentale. Ce se include și ce se exclude din aceste definiții? Care sunt diferitele tipuri de corupție? Care este diferența, dacă există, între corupție și căutarea bunăstării?
Studiul corupției a devenit multidisciplinar și foarte larg, mergând de la modelarea teoretică a unei situații generale până la descrierea detaliată a unui singur scandal de corupție. A fost studiată ca o problemă de subdezvoltare politică, economică, culturală și morală. Faptul că adesea corupția apare în situații complexe are la bază simplitatea motivațiilor. Source Book, de la Transparency International, afirmă de exemplu că programele publice, reforma guvernului, aplicarea legii, responsabilitatea publică și crearea unor instituții cu scopul de a preveni apariția corupției, nu sunt decât elemente într-un proces de lungă durată care are nevoie de sprijin și care implică schimbarea atitudinii la toate nivelurile. Mai mult chiar, s-a afirmat că pe măsură ce țările se modernizează și se dezvoltă, corupția nu dispare ci ia alte forme.
Cercetarea corupției s-a axat în special pe clasificarea diferitelor forme ale corupției în vederea operaționalizării conceptului din rațiuni analitice și practice. De aceea există multe opinii în ceea ce privește modalitatea de clasificare a corupției în categorii și sub categorii. Unii cercetători au definit corupția ca fiind o relație particulară stat-societate și fac o distincție între corupția “politică” și corupția “birocratică”. O altă clasificare a fost cea care are în vedere corupția “funcțională” și birocrația “disfuncțională”. Alți cercetători au încercat să relaționeze corupția cu alte fenomene sau procese. De exemplu, științele politice au încercat să plaseze corupția și lupta împotriva fenomenului corupției pe agenda democratizării. O definiție strictă a corupției limitează corupția doar la agenți, la anumite sectoare sau la anumite tranzacții (așa cum este cazul corupției definită ca o deviație de la comportamentul oficialilor).
Rolul decisiv al statului este reflectat în majoritatea definițiilor date corupției, definiții care privesc acest fenomen ca fiind o relație stat-societate particulară. Corupția este înțeleasă în mod convențional și este considerată ca fiind “comportamentul particular de căutare a bunăstării de către cineva care reprezintă statul și autoritatea publică”. Ea reprezintă întrebuințarea greșită a resurselor publice de către autoritățile publice, pentru câștigurile personale. Diverse enciclopedi precum și definițiile de lucru folosite de către Banca Mondială, Transparency International și alte organizații, arată că, corupția reprezintă “abuzul de putere publică pentru beneficiul particular”.
O altă definiție larg folosită este aceea conform căreia, “corupția reprezintă o tranzacție între actorii sectorului privat și ai sectorului public, prin care bunurile colective sunt ilegal transformate în bunuri private”. Acest punct de vedere este de asemenea accentuat de către Susan Rose-Ackerman, care spune că “există corupție la nivelul interfeței dintre sectorul public și cel privat ”.
În definiția clasică a lui J. Nye, “corupția reprezintă comportamentul care deviază de la atribuțiile oficiale ale unui rol public (ales sau numit) din cauza intereselor private în ceea ce privește bunăstarea sau câștigurile de funcții”. O versiune actualizată conținând aceleași elemente este definiția dată de Mushtaq Khan, care, afirma referindu-se la fenomenul corupției că reprezintă “comportamentul care deviază de la regulile oficiale de comportament guvernând acțiunile cuiva aflat într-o poziție de autoritate publică din cauza privatului – în ceea ce privește motivele, ca de exemplu bogăția, puterea, sau funcția”.
Samuel Huntington în lucrarea „Modernization and corruption” notează că, acolo unde oportunitățile politice sunt rare, “corupția apare atunci când oamenii folosesc bogăția pentru a cumpăra puterea, iar acolo unde oportunitățile economice sunt puține, corupția apare atunci când puterea politică este utilizată pentru a urmări bogăția”. Referitor la diferitele tipuri de resurse transferate, cercetarea științifică a făcut o distincție între corupție, în termeni economici și corupție, în termeni sociali. Corupția economică apare într-o anumită situație de piață și implică un schimb de numerar sau bunuri materiale, ceea ce reprezintă fundamentul corupției. Totuși, transferurile nu sunt numai în numerar sau alte lucruri materiale, iar schimbul are loc într-un decor social cu un număr de semnificații culturale și morale. Înțeleasă în acești termeni mai largi, corupția a fost denumită "schimbul social" și "corupția socială". Corupția socială este înțeleasă în mod convențional ca un element integrat al clientelismului.
Clientelismul implică adesea un schimb de beneficii materiale dar nu poate să se rezume la acestea, deoarece clientelismul are o implicație socială și culturală mai largă. Clientelismul, nepotismul, favoritismul etnic sau de altă natură reprezintă toate variante ale corupției, în termeni sociali.
Având o definiție a corupției ca fiind o relație particulară stat-societate, găsim geneza corupției, în consecință, în cele două câmpuri de interacțiune dintre stat și societate, și anume în arena națională și internațională.
Pe arena internațională, globalizarea piețelor, finanțelor, și altor activități a extins oportunitatea tranzacțiilor ascunse, inclusiv între variați jucători non-stat, guvernele „gazdă” și reprezentanții lor. Companiile multinaționale cumpără, de exemplu, concesiuni, acțiuni privilegiate și monopoluri; sunt oferite mite pentru concesiuni, împrumuturi și contracte. De asemenea, proiectele de dezvoltare sunt facilitate câteodată prin includerea călătoriilor, calculatoarelor și altor avantaje suplimentare pentru autoritățile locale.
Țările gazdă cu un nivel ridicat al corupției sunt uneori mai atractive pentru anumiți oameni de afaceri străini. Totuși, actorii internaționali pot fi deopotrivă posibili corupți și suporteri ai reformei. Mita cu finanțare străină tinde să fie considerată de către foarte mulți observatori din țările în curs de dezvoltare ca fiind cel mai semnificativ factor care contribuie la corupție.
La nivelul arenei naționale corupția apare la punctul de întâlnire dintre stat și diverși actori non-stat. Pe de o parte se află demnitarul corupt; pe de altă parte se află corupătorul, furnizorul de mite. Autoritățile pot fi reprezentate de oricine, de la președinte și conducerea politică de vârf (corupția politică), coborând în ierarhie (corupția birocratică) până la funcționarul cel mai îndepărtat dintr-un serviciu public din administrația locală.
Multe teorii și conceptualizări privind corupția pun accentul pe „corupători", aceia care oferă mitele în primul rând, și pe avantajele pe care ei le câștigă. Alte teorii scot în relief corupții și avantajele lor.
La nivelul arenei instituționale naționale, în cadrul diverselor agenții ale statului, corupția poate să apară între instituțiile politice și administrative/birocratice. Aceste relații pot să fie corupte din cauza autorității suprapuse, aflate în conflict, din cauza luptelor politice pentru accesul la resurse, din cauza relațiilor personale de dependență și loialitate.
Lipsa unei linii clare de demarcație între administrația de stat și politica de partid, un profesionalism scăzut al aparatului birocratic, o lipsă a răspunderii administrative și a transparenței, precum și un control politic ineficient alături de mecanisme de audit ineficiente, vor determina sporirea corupției în aceste împrejurări. Cu cât autoritățile dețin mai multă putere de decizie prin dispoziții complexe și non-transparente, cu atât corupția devine mai convenabilă.
Totuși, corupția există, de asemenea, și între afacerile private și în cadrul organizațiilor non-guvernamentale, fără a fi implicați un demnitar sau o agenție de stat.
Nivelul corupției „private” poate să fie simptomatic pentru dezvoltarea generală, economică și politică, a unei societăți. De altfel, toate formele de corupție „privată” sunt nocive moralului public subminând încrederea în reguli și dispoziții. Corupția din sectorul public este considerată a fi o problemă fundamentală față de corupția din sectorul privat, și pentru că, stăpânirea corupției din sectorul public reprezintă o premisă pentru controlarea corupției din sectorul privat.
Corupția este un fenomen complex care are multiple cauze și multiple efecte, acționând în diferite forme în funcție de diferite contexte. Fenomenul corupție merge de la un simplu act de a da mită până la afectarea gravă a sistemului economic, politic și administrativ. Definiția corupției este variată și pleacă de la „folosirea incorectă a puterii publice” sau „decăderea morală”, până la definiția strictă oferită de lege, definiție care are în vedere corupția ca fiind un act de mituire care implică un funcționar public precum și transferul unor resurse tangibile.
Așa cum precizam anterior, definiția corupției, aplicabilă sectorului public, pare, cel puțin la prima vedere, un lucru ușor de realizat: folosirea improprie a puterii publice în favoarea unor câștiguri private. Conceptul de câștiguri private se referă atât la primirea de bani sau de bunuri, cât și la posibilitatea creșterii puterii sau a poziției sociale. Acceptarea de favoruri sau de câștiguri viitoare pentru rude sau pentru prieteni poate de asemenea să fie considerat ca fiind un câștig viitor. În ceea ce privește favorurile pentru rude și prieteni, cel mai adesea se utilizează termenii de nepotism și de favoritism.
O astfel de abordare este utilizată de Johann Lambsdorff. Continuând demersul său empiric, acesta face o analiză intrinsecă a definiției. Astfel, referindu-se la conceptul de putere publică, el afirmă că aceasta este exercitată de birocrați, numiți în funcția publică, sau de politicieni, aleși sau numiți în poziția lor. Puterea publică este exercitată într-o varietate de sectoare, cum ar fi: achiziții publice, reglementarea afacerilor, acordarea de licențe și avize, privatizare, schimburi externe, (inclusiv vamă, avize pentru comerț extern, tranzacții financiare internaționale), domeniul taxelor (inclusiv acordarea de scutire de plată a taxelor), poliție, utilități publice și servicii guvernamentale (sănătate, educație, apărare).
În ceea ce privește conceptul folosire improprie, acesta se referă la comportamentul care deviază de la sarcinile normale aparținând poziției publice (numită sau aleasă), care este în opoziție cu regulile informale (stabilite de așteptările publicului standardizate într-un anumit fel ca fiind coduri de conduită). Într-un sistem guvernamental în care funcționează aceste forme de definiții se contopesc într-una singură: interesele publice se presupune că se transformă în așteptările publicului vis-à-vis de deținătorii puterii.
Fig.1 Definirea corupției
Atunci când cei care dictează obligațiile formale acționează fără să țină cont de așteptările publice, o definiție a corupției nu mai poate fi legată de obligațiile formale. Această problemă este întâlnită mai des în cazul parlamentarilor.
Există mai multe direcții care pot determina o scădere a corupției dintre care putem aminti: “arm’s-length principle” prin care se statuează că deciziile publice nu trebuie să fie afectate de relațiile personale.
Concluzionând, putem defini corupția ca o stare de abatere de la normalitate, de la datorie, însemnând folosirea abuziva de către o persoană a funcției pe care o îndeplinește, pentru a acorda celui care corupe sau comunității de interese pe care acesta o reprezintă, un avantaj economic sau administrativ, în schimbul unei sume de bani, a unor cadouri, a unor deplasări, excursii, concedii sau a primirii unor proprietăți.
Corupția a fost analizată ca fiind o problemă politică, economică, culturală sau morală, sau undeva între aceste elemente. Natura complexă a corupției i-a determinat pe mulți observatori să declare că aceasta poate fi întâlnită în toate societățile și că nu există modalități clare de rezolvare ale acestei probleme. “Source Book” de la Transparency International afirmă că programele publice, reforma guvernului, responsabilitatea publică sau aplicarea legii precum și instituțiile cu caracter de prevenire a corupției nu sunt decât elemente în cadrul unui proces pe termen lung, proces care trebuie să fie susținut din toate direcțiile și care implică o schimbare la toate nivelurile.
În același cadru în care corupția poate fi definită ca fiind “folosirea improprie a puterii publice pentru obținerea de profit personal”, ea poate fi descrisă și ca o lipsă de conformare de la “principiul evitării nepotismului”, conform căruia, niciun fel de relație familială sau personală nu trebuie să joace vreun rol în luarea deciziilor. Principiul evitării nepotismului este perceput ca fiind fundamental pentru funcționarea eficientă a oricărei organizații.
Un studiu complet diferit, efectuat de filialele naționale ale TI, realizat în 1995, sugerează faptul că fenomenul corupției în interiorul sectorului public îmbracă aproape aceeași formă și afectează aceleași zone, fie că se manifestă în cadrul unei țari dezvoltate sau al uneia în curs de dezvoltare. Zonele din cadrul activității guvernamentale care sunt cele mai expuse fenomenului de corupție s-au dovedit a fi:
achizițiile publice;
administrația locală;
colectarea veniturilor;
numirile guvernamentale;
Formele au fost și ele variate, cuprinzând:
amicițiile, relațiile, membrii familiei și rudele;
corupția politică, prin donații în cadrul campaniilor electorale etc.;
darea de mită pentru contracte guvernamentale;
frauda de toate felurile.
În cadrul instituțiilor publice, se pot întâlni adesea următoarele genuri de activități:
miniștri “vând” puterile discreționare;
oficialii își însușesc procente din contractele guvernamentale, care sunt de multe ori transferate în conturi din bănci din străinătate;
oficialii sunt beneficiarii unei excesive “ospitalități” și a unor beneficii din partea celor ce realizează contracte guvernamentale, cum ar fi burse pentru educația copiilor lor la universități din străinătate;
oficialii realizează contracte guvernamentale pentru ei înșiși, fie prin intermediul unor companii, fie chiar numindu-se în mod deschis chiar pe ei în funcții de “consultanți”;
oficialii călătoresc deliberat peste hotare pentru a putea pretinde diurne pe care le stabilesc tot ei la niște niveluri extravagante;
partidele politice se folosesc de perspectiva puterii sau de continuitatea acesteia pentru a percepe sume importante din afacerile internaționale, în schimbul unor contracte guvernamentale (care pot “îmbrăca” haina unor “donații” către o anumită “instituție filantropică” sau un anumit “spital”);
oficialii care activează în cadrul departamentelor de colectare a taxelor și a impozitelor folosesc practici de șantaj prin amenințări cu impunerea de noi taxe asupra plătitorilor de impozite sau a importatorilor, în cazul în care nu sunt plătite sumele cerute ca mită. Dacă acestea se achită, se aplică amendamente nejustificabile ale legilor sau anumite bunuri de import sunt trecute pe lista celor excluse de la plata taxelor vamale;
oficialii responsabili de punerea în aplicare a legilor colectează prin constrângere fonduri destinate propriului lor folos, prin proferarea de amenințări legate de impunerea unor taxe de trafic, dacă nu li se plătesc anumite sume de bani (care sunt adesea puțin mai mici decât suma reprezentată de amenda pentru respectivul delict în sine, în cazul în care s-ar fi ajuns în fața unui tribunal);
oficialii care sunt responsabili cu acordarea de licențe pentru servicii publice (ex.: permise de conducere, permise de vânzare în piețe, controlul pașapoartelor), cer să le fie plătite serviciile, cer bani pentru urgentarea procedurilor de acordare a licențelor sau pentru prevenirea întârzierilor;
superiorii pe scara ierarhică în domeniul serviciilor publice solicită “plăți” din partea subordonaților lor, cerându-le acestora să colecteze sume fixe săptămânal sau lunar, pe care sa le cedeze superiorilor.
O altă abordare a corupției este aceea prin intermediul căreia se face trecerea de la planul practic al analizelor statistice și al observațiilor de teren, la analiza teoretică, intrinsecă a acestui fenomen, a relațiilor care se stabilesc în sistemul administrației publice atunci când este vorba de realizarea unui act de corupție.
Unul dintre cele mai răspândite modele de analiză este modelul “principal – agent – client”. Conform acestui model termenul „the principal” este reprezentat de superiorul ierarhic, care poate fi un birocrat sau un politician. Acesta îi deleagă subordonatului „the agent”, o sarcină, trasează reguli și stabilește norme de îndeplinire a sarcinii. Acesta se presupune că îl servește pe client conform standardelor stabilite. Frauda, mita, extorcarea sunt comportamente specifice actelor de corupție care fac ca agentul să aibă un comportament incorect.
Fig. 2 Forma de baza a modelului Principal – Agent – Client
Tot în literatura de specialitate, strâns legate de modelul prezentat anterior, s-a dezvoltat modelul „principal – agent – supervisor”. În acest model, mita se plătește atât din exteriorul către interiorul sistemului administrativ, dar și în interiorul sistemului. Schimbul are loc între agent și supervisor după cum este prezentat în figura de mai jos.
Fig. 3 Forma de bază a modelului Principal – Agent – Supervisor
A fost creat de asemenea și un arbore decizional pentru posibilul „agent” corupt, arbore decizional care implică și stabilirea unui nivel al mitei. Astfel nivelul mitei apare ca un rezultat al următoarei ecuații:
M≥r(P+R)+C+T
Unde: M = mită
R = posibilitatea de detectare
P = pedeapsă
C = costuri de oportunitate pentru furnizarea serviciului corupt
T = costuri ale tranzacției
Un alt element pe care oamenii de știință l-au adăugat la acest model este variabila M, aceasta reprezentând costurile morale ale tranzacției ilegale. Nivelul acestei variabile diferă de la individ la individ.
Cruciale pentru lupta împotriva corupției sunt mărimea pedepselor, probabilitatea de prindere, precum și potențialele câștiguri pentru părțile corupte.
Fig. 4 Arborele decizional pentru un posibil agent corupt
1.2. Forme de manifestare
1.2.1. Aspecte generale
Un studiu recent a caracterizat câteva forme principale sau manifestări ale corupției, conform unui număr de trăsături de bază. Formele principale luate în considerare sunt mituirea, delapidarea, frauda și extorcarea. Chiar și când aceste concepte se suprapun într-o oarecare măsură și din când în când sunt interșanjabile cu alte concepte, ele pot să identifice anumite varietăți de bază ale corupției.
“Mita” este plata (în bani sau ceva similar) care este dată sau primită într-o relație coruptă. A plăti sau a primi o mită reprezintă corupția per se, și ar trebui să fie înțeleasă ca fiind esența corupției. Mita reprezintă o sumă fixă, un procentaj anume dintr-un contract, sau orice altă favoare în bani sau ceva similar, de obicei plătită unui demnitar care poate să încheie contracte în interesul statului sau să distribuie beneficiile companiilor sau indivizilor, oameni de afaceri și clienți. Iar exemplele nu se opresc aici.
Există mulți termeni echivalenți pentru mită, cum ar fi retururi, gratuități, „aranjamente comerciale”, bacșișuri, cadouri, plăți, bani murdari, toate reprezentând noțiuni ale corupției în termenii banilor sau favorurilor plătite oficialilor și politicienilor.
Acestea reprezintă plăți sau restituiri necesare sau cerute pentru a face ca lucrurile să treacă mai ușor, mai lejer sau mai favorabil de birocrația administrativă. Prin „mâini murdare", corporațiile pot cumpăra, de exemplu, favoruri politice și economice, pot scăpa de impozitare, pot eluda diferite dispoziții comerciale, de mediu, pot să cumpere piețe protejate și monopoluri, autorizațiile de import/export și cote, și să câștige accesul la contracte mari ale statului, proiectele mari de construcții civile.
„Delapidarea” reprezintă furtul resurselor de către oamenii care sunt puși să le administreze. Delapidarea nu este luată în considerare ca fiind corupție dintr-un punct de vedere strict legal, dar este inclusă în definițiile mai largi. Delapidarea este o formă de corupție și abuz de putere care poate să se dezvolte în sfere instituționale și morale închise, în mod independent față de moralul public și cu posibilități puține de sancțiune publică. În multe țări corupte, delapidarea reprezintă o parte fundamentală a capacității unor elite aflate la guvernare de obținere a resurselor, chiar și mai importantă decât prin intermediul mitei.
„Frauda” reprezintă o infracțiune economică care implică un anumit tip de înșelătorie, escrocherie sau înșelăciune. Frauda implică o manipulare sau o distorsiune a informației, faptelor și expertizei, de către autoritățile publice poziționate între politicieni și cetățeni, care caută să extragă un beneficiu personal.
Frauda există atunci când un demnitar public, care este însărcinat să ducă la îndeplinire ordinele sau sarcinile desemnate de către superiorii săi, manipulează debitul de informație pentru profitul personal; de aici, modelul larg răspândit principal-agent-client. Frauda reprezintă, de asemenea, un termen popular și legal folosit în mare măsură, care acoperă mai mult decât mita și delapidarea.
“Extorcarea” reprezintă extragerea banilor sau a altor resurse prin utilizarea constrângerii, violenței sau amenințării utilizării forței. Șantajul și extorcarea reprezintă tranzacții corupte prin care banii sunt extrași de către aceia care dețin puterea de a face asta, și în care foarte puțin le este returnat „clienților” (poate doar niște promisiuni vagi de exceptare de la hărțuiri ulterioare).
„Protecția” sau „securitatea” banilor poate să fie extorcată în stilul clasic, bine-știut al mafiei, în care delincvenții organizați folosesc nesiguranța, hărțuirea și intimidarea pentru a stoarce banii de la cetățenii individuali, afacerile private și autoritățile publice. Corupția sub formă de extorcare este înțeleasă de obicei ca o formă de extracție „de jos”, de către mafie și criminali.
Practicile corupte de acest fel, pot, totuși, să fie și „de sus”, atunci când însuși statul reprezintă mafia cea mai mare dintre toate. Aceasta se întâmplă, de exemplu, atunci când statul, și în special, serviciile lui de protecție și grupurile paramilitare, storc bani de la indivizi, grupuri și afaceriști. Cu mai multe sau mai puține amenințări ascunse, impozitele, taxele și alte resurse sunt extrase de la călători, vânzători de piață, transportori și alți afaceriști din sectorul privat. Mai mult, diverse autorități de stat pot să extragă „pe sub mână” taxe și „cadouri” de la cetățeni, pe măsură ce aceștia abordează statul sub forma clienților, cumpărătorilor, pacienților, elevilor etc. Aceste practici pot să fie interpretate ca fiind forme de impozitare „informale”.
„Favoritismul” reprezintă un mecanism de abuz de putere, reprezentând înclinația umană naturală de a favoriza prietenii, familia și pe oricine considerat a fi apropiat și de încredere. Favoritismul este îndeaproape legat de corupție în măsura în care el implică o distribuire coruptă (antidemocratică, „privatizată”) a resurselor. Cu alte cuvinte, aceasta reprezintă cealaltă parte a monezii în care corupția reprezintă acumularea de resurse.
Favoritismul reprezintă tendința pe care o au unii demnitari și politicieni, care au acces la resursele de stat și dețin puterea pentru a hotărî distribuirea acestora, de a oferi tratament privilegiat anumitor persoane. Favoritismul, clientelismul, reprezintă, mai degrabă, înclinația de fiecare zi a celor mai mulți oameni de a favoriza propria familie (familie, clan, trib, grup etnic, religios sau regional).
Favoritismul reprezintă un mecanism politic de bază în multe țări autoritare și semi-democratice. În majoritatea sistemelor non-democratice, președintele are, de exemplu, dreptul constituțional pentru a stabili toate pozițiile înalte, un drept legal sau uzual care extinde în mod excesiv posibilitățile favoritismului.
El se adaugă cu ușurință câtorva sute de poziții din ministere, din aparatul militar și aparatul de securitate, în companiile publice, în corpul diplomatic și în partidul de guvernământ.
„Nepotismul” reprezintă o formă specială de favoritism, în care un deținător de funcție (conducător) își preferă membrii de familie și prietenii (soție, frații și surorile, copiii, nepoții, verii, rudele prin alianță etc.). Mulți președinți au încercat să-și asigure poziția de putere desemnând membrii familiei în poziții cheie din aparatul de stat.
1.2.2. Corupția politică
Problema corupției a intrat în dezbaterea politologiei odată cu noul interes pentru rolul statului în lumea în curs de dezvoltare și cu presupunerea că statul reprezintă un instrument indispensabil al dezvoltării economice, redistribuirii valorii între cetățeni și bunăstării. În contrast cu mult blamatele modele de dezvoltare “de stat“ și „cea în care statul nu se implică”, există acum un consens la scară largă asupra necesității unui aparat de stat eficient, de mărime medie, cu voință politică și politici economice adecvate pentru asigurarea dezvoltării economice. Mai specific, orice evaluare a corupției trebuie să țină cont de particularitățile, “dimensiunile” politice ale țării.
În ultimii ani, explicațiile politice ale corupției au fost cel mai des citate și probabil au și influențat cel mai mult formularea politicilor. Totuși, corupția a atras de asemenea atenția multor științe sociale, în mod deosebit a științei politice, dar și a sociologiei și antropologiei. Pentru a înțelege corupția, factorii politice nu pot fi ignorați.
Luând în calcul factorii politici, politologia abordează fenomenul corupției în funcție de tipul de regim, cercetând cauzele acesteia în autoritar versus democratic și în regimuri orientate către dezvoltare versus legi neo-patrimoniale. Mai mult, corupția a fost de asemenea privită ca fiind dependentă de caracterele instituționale ca: balanța puterii între instituțiile de stat, independența juridică și puterea parlamentului în a contrabalansa executivul, diferitele modele ierarhice și birocrația, incluzând efectul numeroaselor reforme ale serviciilor civile, eforturile de descentralizare a puterii: privatizare, autonomie legislativă etc.
1.2.2.1. Sistemele politice și cauzele corupției
Deoarece corupția reprezintă o deviație de la modelul fundamental legal Weberian al legilor democratice și birocratice, studiul corupției a schimbat într-o anumită măsură perspectiva politologiei tradiționale asupra instituțiilor oficiale. De altfel, față de teoriile democratizării și instituționalizării, au fost inițiate unele dezbateri politice la scară mare asupra legitimității, reprezentării și participării, în general sub forma unor dezbateri asupra rolului societății civile. Au fost însă inițiate și modele din antropologia socială și sociologie asupra reciprocității și rețelelor, ca și asupra clientelismului și nepotismului, în scopul explicării cauzelor corupției.
În politologia convențională, cauzele corupției se consideră a fi reprezentate de deficiențe în sistemul politic și în mod particular de “deficitul democratic”. Corupția are drept cauză sisteme politice care sunt deficitare în formule de distribuție democratică a puterii, în verificări și balanțe, în instituții și proceduri care oferă transparență și responsabilitate, așa cum ar trebui să existe într-un sistem de guvernare democratic ideal. Relația dintre democrație și corupție este înțeleasă eminamente negativ: cu cât există mai puțină democrație, cu atât există mai multă corupție. Răspândirea largă a corupției este văzută ca un simptom al disfuncției statului și ca o eșuare a conducerii etice, democrației și bunei guvernări. „Legea democratizării”, care stipulează că „gradul de corupție variază invers proporțional cu gradul în care puterea este consensuală” și sprijină de asemenea ceea ce a devenit argumentul principal și practic asupra corupției – și anume acela că poate fi desființată prin democratizarea statului.
O mare parte din literatura politologică asupra corupției s-a concentrat de aceea pe problema vastă a democratizării. În această largă perspectivă, au fost sugerate trei mecanisme de bază: întărirea instituțiilor democratice (incluzând parlamentul, corpurile judiciare și cele specializate pentru participarea politică, supraveghere și control); întărirea societății civile (inclusiv a mediei) și reformele în sectorul public. În politologie abundă literatura asupra democratizării și reformei instituționale, deși cu puține contribuții asupra corupției ca atare. În același timp există un număr de studii de politologie ce au făcut evaluări ale agențiilor anti-corupție, comisiilor și a altor instituții specializate de control pentru aprecierea impactului acestora.
În interiorul grupurilor sistemelor nedemocratice, corelația între modul de guvernare autoritar și nivelul ridicat al corupției pare să fie confirmată. Oricum există o mare varietate de sisteme de guvernare nedemocratice și trebuie să se facă o distincție între sisteme controlate și non-controlate, în strânsă legătură cu distincția dintre regimuri predictibile/nepredictibile și regimuri funcționale/disfuncționale. Principalul punct de analiză în legătură cu această problemă este acela conform căruia controlul autoritar asupra politicii și economiei implică, de asemenea, un control strict asupra nivelelor și mecanismelor de distribuire a corupției, această corupție controlată provocând pierderi economice mai mici. În sistemele democratice cu un grad mai mic de control, corupția este descentralizată, imprevizibilă și inhibitoare pentru investiții și antreprenori economici.
În familia regimurilor autoritare, altă distincție conexă este între elita politică „adeptă a dezvoltării” sau „autocrații bine intenționați” pe de o parte, și pe de altă parte „kleptocrații”. Primul tip de autocrat va căuta să maximizeze binele societății (și va fi un adept al dezvoltării), în timp ce ultimul tip va fi preocupat doar de propria sa bogăție (și va fi un adept al dezvoltării doar în măsura în care servește propriului interes).
1.2.2.2. Neo-patrimonialism și practici informale
Studiile politologice asupra corupției pot, într-o oarecare măsură, să fie categorisite în funcție de atenția acordată aspectelor formale sau informale ale puterii sau organizării politice. Politologia s-a concentrat în mod tradițional asupra aspectelor formale și instituțiilor puterii, iar multe studii politologice asupra corupției, apărute până la mijlocul anilor ’70, pot fi etichetate ca abordări politologice clasice, făcând parte din școala modernismului, cu rădăcini în dihotomia tradițional/modern din studiile asupra dezvoltării apărute la mijlocului secolului XX. Aceste studii s-au concentrat în mod explicit asupra instituțiilor oficiale necesare dezvoltării și avântului economic. Modernizarea a însemnat organizarea statului și a instituțiilor sale, astfel încât să promoveze industrializarea și creșterea economică, instituțiile studiate fiind în general cele din domeniul politicii economice. S-a observat că actul de corupție este cauzat de un proces de modernizare incomplet, un exemplu fiind “rămășițele” tradiționalismului în țările în curs de modernizare.
De altfel, mergând pe ideea că singura componentă importantă a modernizării este creșterea economică și implicit o agendă economică liberală, corupția a fost considerată ca ceva ce ar putea ”unge” roțile modernizării și care va dispărea de îndată ce piețele vor deveni mai puternice, iar statul va deveni mai eficient și mai modern.
Opusă teoriei modernizării, școala dependenței, neomarxismul sau teoria subdezvoltării radicale – reprezentată printre alții de Blomström și Hettne – argumenta că din cauza poziției subordonate, neocoloniale, de exploatată a lumii a treia și a rolului politicienilor locali de marionete ale corporațiilor multinaționale și ale guvernelor occidentale, autoritarismul și subdezvoltarea politică, inclusiv corupția nu au cum să nu persiste. Implicarea imperialist-capitalistă și împiedicarea forțată a dezvoltării au fost indicate ca fiind esența economiilor dependente, ale căror consecințe logice erau autoritarismul și alte tipuri de crize politice, inclusiv corupția. Soluția sugerată a fost ruperea completă de lumea capitalistă, sau, cel puțin o metodă de protecție națională sub forma dezvoltării “autogenerate” sau „interne” și a politicilor de industrializare pentru substituirea importurilor.
O altă ”școală” sau abordare a studiului corupției relativ răspândită și mai puțin radicală se concentrează în mod distinct pe aspectele informale ale puterii. Este vorba despre abordarea “neo-patrimonială” apărută la sfârșitul anilor ’80 în mediul academic francez și viza în principal Africa.
Subliniind faptul că politica africană este total diferită de oricare altă politică, această abordare reprezintă o corecție la teoriile tradiționale ale dezvoltării politice, ale democratizării și ale instituțiilor oficiale. Acești specialiști au atras atenția asupra aspectelor informale ale politicii africane, argumentând că statul este doar o mască pentru realitățile unor relații politice profund personalizate, clientelism și corupție politică (Hope și Chikulo 2000; Chabal și Daloz 1999; Bayart 1997; Bratton și van de Walle 1994; Médard 1986, 1991, 1998).
Practicile neo-patrimoniale pot fi întâlnite în toate tipurile de regimuri politice, dar reprezintă caracteristica esențială a politicii statelor africane și a altor state. Neo-patrimonialismul este numit de unii cercetători “puterea individului” sau ”politica stomacului”, ”plebendalism” sau ”kleptocrație”. Caracteristicile fundamentale ale acesteia sunt reprezentate de relațiile personale ca bază a sistemului politic, clientelismul (uneori nepotismul), prezidențialismul (monopolizarea politică) și o foarte slabă distincție între public și privat. Aceștia sunt factori care subminează regulile formale și instituțiile, și deschid calea către corupția politică și birocratică.
Conform teoriilor clasice weberiene, emergența statului și a instituțiilor politice va atrage după sine sfârșitul patrimonialismului și o separare funcțională a sferei publice de cea privată, precum și o noțiune de comunitate care să unească cetățenii cu statul. Având la bază cercetarea empirică și tradiția teoretică ce recunosc caracteristicile distincte ale dezvoltării politice africane, există și oameni de știință care se concentrează asupra instituțiilor politice, în sensul weberian și pe dezvoltarea acestora, și subliniază importanța formării instituțiilor în scopul consolidării sistemelor în curs de democratizare. Astfel, majoritatea teoriilor despre neo-patrimonialism relevă integrarea practicilor tradiționale și clienteliste în instituțiile politice oficiale.
La polul opus, într-o versiune extremă a perspectivei neo-patrimoniale, Chabal și Daloz susțin că instituțiile statului sunt ca o carapace goală și că haosul politic și dezinstituționalizarea sunt o strategie politică profitabilă în Africa. În opinia lor, corupția este un aspect cheie al haosului funcțional african, este legitimă, practică și “o parte obișnuită a vieții de zi cu zi, un element previzibil al oricărei activități sociale întipărit în imperativele sociale dominante”.
Efectul tipului de regim asupra corupției este foarte controversat în ceea ce privește modul de conducere neo-patrimonial sau kleptocratic (care, pe o scară “autoritar-democratic” se situează între regimurile autocrate centralizate și regimurile democratice consolidate). Conducerea etică, responsabilitatea publică și legalitatea lipsesc de exemplu din marea majoritate a statelor africane, iar aceste sisteme neo-patrimoniale nu fac distincția între interesele publice și cele private. Potrivit lui Coolidge și Rose-Ackerman, regimurile neo-patrimoniale sunt caracterizate de comportamentul demnitarilor de a fi “închiriați” la cele mai înalte nivele ale guvernului, ceea ce va duce la intervenția excesivă a statului în economia națională, monopoluri ineficiente, guverne prea mari, privatizări care avantajează elita conducătoare, un șir de legi fiscale contradictorii și netransparente, investiții și cheltuieli guvernamentale, investiții pe termen prea scurt, împiedicarea creșterii economice.
Zairul lui Mobutu și Nigeria lui Shagari sunt doar două exemple de regimuri flagrant corupte, unul autocratic și unul ales, în care factorii politici și rolul regimului sunt destul de neclare. Potrivit lui Doig și Theobald, marea corupție și prădarea fără rușine a bogățiilor naționale nu au fost până acum atât de evidente în țările dezvoltate și democratice, în primul rând datorită existenței unui vast sector privat ce oferă oportunități mai bune de auto-îmbogățire decât o face sectorul public, iar în al doilea rând datorită faptului că statul este unul relativ mic și nu are o poziție strategică însemnată, iar în ultimul rând, dar nu lipsit de importanță, datorită unei mai bune funcționări a organismelor de control și a unui nivel mai mare de transparență, incluzând alegerile și media.
Informațiile destul de frecvente despre scandalurile în care au fost implicați oficiali ai Uniunii Europene, au demonstrat totuși că nici sectorul public din țările dezvoltate nu este imun la jaf. Spre exemplu, au existat numeroase scandaluri referitoare la partide obscure care finanțau și alegeau politicieni îmbogățiți în mod spectaculos prin deținerea unor funcții de conducere în cadrul unor companii, în paralel cu vânzarea de informații și contracte, la care se adăuga și luarea de mită în mod clasic.
În timp ce marea corupție e din ce în ce mai vizibilă și probabil mai dăunătoare în țările în curs de dezvoltare, corupția la un nivel mai mic este și ea mai vizibilă și, cu siguranță, mai răspândită în țările dezvoltate. În același timp, există o diferență foarte mare chiar între țările sărace în ceea ce privește măsura în care se cere mită în diferite puncte-cheie și pentru oferirea serviciilor publice, fapt ce indică importanța culturii politice și a instituțiilor politice.
1.2.2.3. Corupția și democratizarea
În contradicție cu literatura analitică, descriptivă despre neo-patrimonialism, cercetarea empirică a efectelor democratizării asupra corupției este mult mai puțin dezvoltată, iar probele mai puțin concludente. Neo-patrimonialismul și “politica stomacului” ilustrau și explicau bine cauzele profunde ale corupției în aceste țări ale întipăririi corupției în logica politică clientelistă și oferă astfel un motiv pentru democratizare. Dar se simte încă nevoia unor cercetări ale efectelor democratizării în diferite circumstanțe și ale diferitelor căi ale democratizării pentru a servi mai bine cauzei anticorupției.
Cele mai schematice teorii vor susține faptul că nivelul corupției va scădea în funcție de gradul de democratizare, însă o teorie mai rafinată va susține că această relație nu este lineară, ci una cu graficul în formă de clopot. Cele mai totalitare sisteme pot controla nivelul corupției și astfel o pot păstra la un nivel economic viabil (vezi exemplele de “corupție controlată” din Asia de sud-est), pe când țările în tranziție sunt cele mai corupte. Atunci când controlul totalitar este contracarat și distrus prin liberalizare economică și democratizare politică, dar încă nu este înlocuit de verificări și balanțe democratice, de instituții legale și credibile, nivelul corupției va crește și va atinge vârful înainte de a putea fi redus prin creșterea nivelului de control democratic.
Relația dintre tipul de regim și nivelele și tipurile de corupție a fost totuși un subiect larg dezbătut. În testarea ipotezei generale a relației de proporționalitate inversă dintre democrație și corupție, studii recente ale efectului tipului de regim asupra nivelelor de corupție – utilizând studiile Transparency International și Freedom House – au arătat că există o relație inversă între democratizare și corupție, însă corelația nu este foarte puternică. Într-adevăr, nivelul corupției a fost redus substanțial doar prin consolidarea democrației în termenii unei “democrații profunde”. De fapt, aceasta reprezintă o corelație statistică, și nu în mod neapărat o relație cauzală. Paldam, de exemplu, a observat că în general corupția scade odată cu creșterea nivelului democrației, dar și că această covarianță prezintă largi variații în funcție de diferitele niveluri de democrație (sau mai degrabă de diferitele stadii ale transformărilor politice – tranzițiilor politice). El sugerează că efectul direct al democratizării asupra nivelului corupției este fals.
De fapt, chiar dacă relația dintre democrație și corupție a fost considerată ca fiind în general negativă (cu cât există mai multă democrație cu atât există mai puțină corupție), există puține studii sistematice ale acestei covariații în raport cu indicatorii economici, și (cum s-a menționat anterior) cauzalitatea rămâne incertă. Cunoscând faptul că țările sărace sunt mult mai corupte decât cele bogate și că țările sărace au sisteme mai autoritare decât cele bogate (în general, cu câteva excepții binecunoscute), este încă imposibil să se determine dacă dezvoltarea economică (factorii economici) sau democratizarea (factorii politici) favorizează reducerea nivelului de corupție, așa cum este imposibil să se determine dacă dezvoltarea economică reprezintă cauza democratizării sau vice versa.
Efectul democratizării și pluripartitismului asupra corupției a fost de aceea dezbătut in literatura de specialitate. De exemplu, s-a observat că politicile competitive probabil vor intensifica cererea pentru fonduri în campaniile electorale, și astfel reprezintă un factor de încurajare al problematicelor influențe politice.
Conform lui Harris-White și White (1996), procesul democratizării a dus în Filipine și Thailanda la creșterea corupției. Corupția în aceste țări a devenit în plus mai descentralizată și mai neorganizată. În legătură cu China și Coreea de Sud, autorii argumentează că: “departe de a îmbunătăți starea de fapt pe termen scurt și pe termen mediu, democratizarea poate chiar crește sursele și scara corupției, fără a întări capacitatea de compensare politică sau instituțională”.
Într-un studiu, utilizând indicele de percepție a corupției introdus de TI ca variabilă majoră dependentă pentru regresii, Treisman a observat că gradul actual de democrație într-o țară nu prezintă nici diferență în funcție de cât de coruptă este percepută a fi țara respectivă. Ceea ce contează, potrivit lui Treisman, este dacă această țară a fost sau nu democratică de decenii întregi. Rezultatele regresiei sugerează un proces lent și laborios prin care democrația să submineze fundamentele corupției. Acele țări cu cel puțin 40 de ani consecutiv de guvernare democratică beneficiază de o corupție semnificativă, deși la nivel redus.
În același timp, câțiva factori care se asociază cu democratizarea vor acționa în sens invers. De exemplu, a fost observat faptul că democrația (și formarea pieței libere) crește atât oportunitățile de extorcare cât și posibilitatea expunerii deoarece șansa de a dezvălui autoritățile corupte este mai mare în societățile democratice, libere. O mai mare implicare civică poate conduce la o monitorizare mai atentă a expunerii funcționarilor publici și politicienilor.
Mai importante din punctul de vedere al disciplinării conducătorilor sunt alegerile libere și nefraudate. În sistemele democratice toți deținătorii de funcții politice vor simți că sunt datori față de cei care i-au votat și astfel vor fi ținuți în frâu prin posibilitatea de a nu fi votați în guvern la viitoarele alegeri. Mai mult, concurenții pentru un loc în guvern sunt stimulați să descopere și să raporteze abuzurile guvernanților. De fapt, libertatea presei și dreptul liberei asocieri dă naștere posibilității jurnaliștilor și grupurilor de interes public să expună abuzurile.
Câteva probe empirice sunt generate de asemenea de impactul variabilelor democratizării politice asupra corupției. De exemplu, există indicatori cum ar fi calitatea instituțiilor publice și predictibilitatea birocratică care au arătat că pot afecta corupția, prin faptul că o mai bună funcționare a sectorului public, cu promovări și angajări raționale vor reduce corupția.
1.2.3. Fenomenul state-capture
Legat în același timp de activitatea de guvernare și de sistemul administrației publice trebuie menționate formele pe care fenomenul corupției îl capătă în țările aflate în tranziție și nu numai. Prăbușirea economiei planificate în țările Europei Centrale și de Est a determinat o schimbare radicală a formelor de manifestare a corupției. Diminuarea bruscă a rolului statului în economie, lipsa unor soluții operaționale, oportune și eficiente de privatizare, precum și diminuarea eficienței actului de justiție a determinat accentuarea și apariția de forme noi ale actului de corupție. În acest fel și într-o perioadă scurtă de timp, un grup restrâns de persoane a acumulat averi impresionante. Astfel, corupția și economia subterană creează premisele apariției unor grupuri de interese, care, datorită influențelor lor, nu se subordonează legislației naționale și controlează sistemele politice și economice naționale. Joel Hellman și Daniel Kaufmann (2001) analizează acest fenomen și încearcă să ofere o perspectivă a ceea ce în literatura de specialitate s-a impus drept fenomenul state capture. În același demers empiric se situează și lucrarea coordonată de Sanjay Pradhan – Anticorruption in Transition (2000). Conceptul de state capture se referă la acțiunea unor indivizi, grupuri sau firme, fie din sectorul public, fie din sectorul privat, care au posibilitatea să influențeze crearea legilor, a reglementărilor, a decretelor sau a politicilor guvernamentale în propriul avantaj, ca rezultat al gradului scăzut de transparență sau a unor măsuri ilegale luate de către decidenții publici. Decidenții publici pot deveni la rândul lor persoane interesate de acest proces în momentul în care, abuzând de poziția pe care o au, creează reglementari în propriul interes. Astfel, oficialii statului pot uneori utiliza poziția lor pentru a acapara întreprinderi, ori pot beneficia de fonduri publice în interes personal, fără ca altcineva să mai fie implicat. Dar statul mai poate fi acaparat și de actori din cadrul propriului sistem instituțional – de parlament, de guvern sau de puterea judecătorească. Miniștri pot crea reglementări, legi sau politici fiscale în propriul beneficiu sau al propriilor interese financiare. Sunt multe forme ale coruperii statului. Distincțiile se pot face între tipurile de instituții care sunt corupte – legislative, executive, juridice sau ale agenții abilitate. Alte discuții se pot deschide asupra celor care le capturează – firmele private, liderii politici, sau grupurile de interese restrânse. Se poate chiar face o distincție între natura beneficiilor făcute oficialilor publici în schimbul coruperii – mită directă, compensare de servicii ilicite, drepturi de control informale. Totuși, toate formele de corupere a statului se îndreaptă spre extragerea de avantaje de la stat pentru un grup restrâns de indivizi, firme sau sectoare prin distorsionarea cadrului legal și normativ de bază cu pierderi potențial enorme pentru societate în ansamblu. Ei prosperă acolo unde puterea este foarte concentrată, unde interesele sociale care i-ar putea contracara sunt slabe și canalele formale de influență politică și intermedierea interesului sunt slab dezvoltate.
În anumite țări, anumite grupuri au dispus de bunurile scoase la privatizare prin intermediul unor mecanisme închise, create în mod special pentru a preveni orice formă de concurență și pentru a beneficia ei înșiși de bunurile scoase la privatizare. Terenul fertil pentru o astfel de situație îl constituie proprietatea statului asupra unei mari părți din economie. Numirea în funcțiile de conducere din aceste întreprinderi constituie un rezultat al unor tranzacții ilegale, ce au drept finalitate, crearea unui sistem de sărăcire și, în final, falimentare a respectivei întreprinderi prin acordarea de contracte preferențiale, neplata facturilor pentru produsele livrate, contracte dezavantajoase s.a.m.d. Una din modalitățile de prevenire a acestui fenomen îl constituie reglementarea foarte clară a conflictului de interese. Conflictele de interese atât din sectorul public, cât și din cel privat, au devenit un motiv major de preocupare în întreaga lume. În sectorul guvernamental și în cel public, conflictele de interese sunt de multă vreme obiectul unei politici specifice; abordările legislative și administrative au avut scopul de a susține integritatea și luarea deciziilor în mod dezinteresat în instituțiile guvernamentale și publice. Și în sectorul privat există de mult preocupări legate de integritatea în afaceri și în mod special de protejarea intereselor acționarilor și a marelui public.
În același timp este de la sine înțeles că nu trebuie exclusă în totalitate influența sistemului privat asupra sistemului public, a sistemului politic. Este normal ca mediul privat să fie interesat de deciziile politice. Aceasta este o caracteristică a oricărui sistem politic. Ceea ce deosebește acțiunea de “state capture” de alte forme de influențare a deciziei politice, cum ar fi lobby-ul, este mecanismul prin care interesele publice interacționează cu statul.
Referitor la acest subiect, președintele rus Vladimir Putin afirma cu ocazia unei întâlniri cu oamenii de afaceri: „Vreau să vă atrag atenția că ați creat sub conducerea dumneavoastră, prin intermediul unor structuri politice și quasi-politice un adevărat stat.”.
Exemplificatoare pentru acest proces este analiza realizată de Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare împreună cu Banca Mondială, prin intermediul Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS).
Figura 4
Linia subțire aflată în capătul fiecărei bare reprezintă marginea statistică de eroare (calculată pentru fiecare țară în parte. Sursa: Hellman, Jones, and Kaufmann (2000).
1.3. Anticorupția
Dovezile istorice arată că încercările de a ține în frâu corupția sunt la fel de vechi precum corupția însăși. În ultimii ani, retorica anti-corupție s-a aflat în creștere în marea majoritate a guvernelor, adesea ca răspuns la atenția crescută a mass-mediei și a activismului societății civile, cât și datorită acțiunilor întreprinse de anumite agenții internaționale pentru a lupta împotriva corupției.
Aceasta nu înseamnă că anumite țări și instituții nu au întreprins eforturi serioase împotriva corupției, dar există multe al căror angajament de abordare a problemei este mai degrabă dubios.
Este, în consecință, important de subliniat faptul că lupta împotriva corupției poate să prezinte puține povestiri de succes. Singurele succese clare au fost Hong Kong și Singapore, amândouă orașe care au avut guverne clar totalitare, atunci când au inițiat eforturile lor împotriva corupției. Puține alte state, incluzând Italia și Uganda, au întreprins incursiuni împotriva corupției, dar nu au distrus sub nicio formă problema. Uganda, de exemplu, și-a îmbunătățit în ultimii ani rata privind indexul de corupție, dar rămâne sub media sumbră a Africii.
Lipsa succeselor campaniilor anti-corupție este, într-o oarecare măsură, datorată cunoașterii limitate în ceea ce privește cauzele, efectele și vindecarea corupției, și, în parte, datorată trecutului îndepărtat, care pare să fie mai important decât politicile curente în majoritatea țărilor. Există acum o dovadă puternică că procesul de dezvoltare economică de succes reduce corupția în mod considerabil pe termen lung, și, în mică măsură, pe termen scurt.
Totuși, mecanismul prin care aceasta funcționează, nu este încă clarificat. O posibilitate ar putea fi prin raționalizarea rolurilor publice și private și răspândirea educației, ceea ce face ca abuzurile să fie mai greu de ascuns. Astfel, politicile care sprijină creșterea economică și dezvoltarea procesului educațional, dacă sunt implementate cu succes, pot să reducă corupția pe termen lung. Paldam sugerează că „după tranziția complexă de la o țară săracă tradițională la o democrație bogată liberală, vine, de asemenea, o micșorare dramatică a nivelului corupției. Tranziția corupției nu este amplasată într-o locație precisă de-a lungul drumului tranziției, dar urmează o tendință fundamentală a tranziției spre mai puțină corupție”.
Rezultatele negative ale reformelor anti-corupție nu sunt surprinzătoare. În miezul problemei corupției regăsim faptul că multe autorități ale sectorului public (atât birocrați cât și politicieni) se află în poziții în care acțiunile lor au un impact considerabil asupra valorii economice pentru persoanele particulare, companii și alte organizații. Adesea este imposibil de dovedit dacă autoritățile sunt plătite în mod ilegal pentru a lua anumite decizii, chiar și cu o monitorizare sporită. În plus, în incidentele izolate, cei care descoperă corupția sunt, de cele mai multe ori, agenți care lucrează cu agentul corupt.
Dacă ei nu-l raportează, atunci, în mod implicit îl acceptă, iar conduita necuviincioasă cel mai probabil, se întinde. Astfel, agentul care monitorizează, va deveni numai o parte a sistemului corupt. Totuși, dacă alți colegi acceptă comportamentul corupt, în timp ce monitorul nu face asta, acestuia îi va fi extrem de dificil pentru a ajunge în poziția pentru a primi informația necesară pentru o monitorizare eficientă.
Organizațiile caracterizate printr-o corupție întărită, este posibil să fi dezvoltat un sistem în care agenții se protejează unii pe ceilalți.
S-a sugerat că orice efort în privința combaterii corupției trebuie să vizeze modificarea comportamentului uman. Astfel, se consideră că într-un act de corupție sunt implicate trei categorii de persoane: persoana care inițiază actul corupt, persoana care participă activ sau pasiv și persoana sau grupul de persoane care plătesc costul corupției, indiferent dacă sunt conștienți sau nu de acest fapt.
Pentru a fi un succes orice strategie anticorupție trebuie să aibă în vedere fiecare actor, să îi înțeleagă motivația și să identifice factorii propice pentru corupție. Înțelegerea interacțiunii dintre fiecare actor poate fi de folos în realizarea unei strategii anticorupție.
Câștigătorii și pierzătorii corupției
Totuși, atâta timp cât memoria structurilor vechi corupte există încă, și agenții „reformați” sunt de părere că relațiile recente non-avantajoase, non-corupte sunt numai temporare, „terapia șoc” inițială nu este suficientă. O structură nouă, descrisă în amănunțime și credibilă, privind tranzacțiile non-corupte trebuie să se construiască acolo unde motivarea individului trebuie să se schimbe.
Asemenea considerații tind spre a fi pesimiste pe termen scurt, dar pe termen lung, dezvoltarea și maturitatea socială este posibil să rezulte în declinul corupției. Totuși, acest lucru nu înseamnă că, reducând corupția prin orice mijloace pe termen scurt, vor spori astfel ratele de creștere și vor conduce la reducerea sărăciei. Ținând aceste posibile scenarii în minte, vom trece în revistă pe scurt niște abordări curente privind lupta împotriva corupției în secțiunile următoare.
1.3.1. Tipologii ale strategiilor anticorupție
În realizarea unei strategii anticorupție este fundamental a se cunoaște natura corupției. Există cel puțin trei școli de gândire în ceea ce privește reducerea și prevenirea corupției. Prima poartă numele de intervenționism, și în cazul ei, instituțiile statului așteaptă ca fapta de corupție să aibă loc și abia apoi intervin pentru a-l captura pe făptuitor. Această școală de gândire stimulează recompensa, reabilitarea, dar rămân un număr de probleme neacoperite, cum ar fi:
răul a fost deja făcut;
marea majoritate a faptelor rămân nepedepsite;
A doua școală poartă denumirea de managerialism. Conform acestei școli faptele de corupție sunt prevenite și descurajate prin stabilirea unui sistem adecvat de proceduri și protocoale. În esență, managerialismul promovează reducerea sau eliminarea oportunităților. Aspectul negativ al acestei școli de gândire provine din faptul că indivizii nu acționează întotdeauna conform regulilor stabilite. Organizațiile conțin trei mari categorii de persoane care vor reacționa în mod diferit la influența corupției:
categoria I: persoanele care doresc să facă ceea ce trebuie dar trebuiesc ghidate în acest sens;
categoria II: persoanele care sunt prea timide pentru a opera în afara setului de reguli;
categoria III: persoanele care sunt corupte și vor opera în afara cadrului stabilit.
Orice regulă poate fi încălcată. Managerialismul încearcă să ofere un set de reguli care să răspundă motivațiilor câtor mai multe persoane. Consecința unei astfel de abordări constă în faptul că succesul unei astfel de strategii este fragmentat.
A treia școală de gândire, integritatea organizațională, implică crearea unui comportament etic ținând cont de sistemul operațional al organizației, strategiilor de control a corupției și standardele etice. Această școală de gândire pleacă de la premisa că organizația în sine este cea care creează posibilitatea de a fi corupt sau nu.
Altă tipologizare a strategiilor anti-corupție le împarte, după cum urmează:
(A) Prin tipul instrumentelor de politică sugerat, de exemplu, dacă este monitorizat și concentrat pe control sau concentrat pe motivarea agenților corupți.
B) Prin motivarea campaniei, de exemplu dacă ținta lui este să îmbunătățească eficiența administrației, sau să rectifice nedreptăți, sau să se descotorosească de adversarii politici.
(C) Prin poziția agenților țintă, de exemplu dacă ei sunt situați în câteva sectoare sau se află în poziții înalte sau joase.
D) Prin efectul acceptabil al politicii.
(E) Prin tipul de organizație care inițiază strategia anti-corupție.
În mod curent, referindu-ne la tipul (E), pot fi identificate patru niveluri largi sau tipuri de strategii anti-corupție în țările în curs de dezvoltare:
(1) Internațional;
(2) Național;
(3) Local sau nivelul “cetățeanului” și
(4) Populist.
Aceste strategii sunt subliniate în tabelul următor.
Sursa: Riley (1998) bazat pe Doig (1995) și Doig și Riley (1998).
1.3.2. Implementarea strategiilor anticorupție. Provocări strategice
Deși tipologia corupției prezentată anterior furnizează un cadru pentru a putea defini strategiile anticorupție individuale fiecărui model de corupție existent, în diferite contexte, există un număr de principii care sunt esențiale în a operaționaliza o strategie efectivă. Ele furnizează un cadru operativ pentru a începe lupta anticorupție, creând în același timp credibilitate în spatele strategiei anticorupție și în a crește sustenabilitatea strategiei în timp.
Provocări strategice
Prima provocare cu care toate țările aflate în tranziție se confruntă în lansarea strategiei anticorupție este leadership-ul credibil. Un program anticorupție nu poate fi impus din afară ci reclamă un leadership din interiorul statului. Este clar că, credibilitatea statului, care este subminată corupția de peste tot, creează un potențial vicios.
Cea de-a doua provocare este aceea de a găsi un punct de intrare pentru lupta anticorupție. Datorită magnitudinii sarcinilor cărora trebuie să le facă față cele mai multe țări, este greu să începi de la un punct unde scopurile sunt fezabile iar rezultatele tangibile pot fi realizate într-o anumită perioadă de timp care creează sprijin pentru reforme viitoare. Micile câștiguri pot furniza pârghii esențiale pentru a influența opiniile publice. Punctele de intrare ar trebui alese astfel încât să atace problemele mari care răspund opiniei publice sau nemulțumirii mediului de afaceri.
A treia provocare este aceea de a detalia diagnosticul naturii și extinderii corupției în anumite țări. Experiența a demonstrat deja că o analiză asupra gospodăriilor, firmelor și oficialilor publici pot reprezenta o armă puternică în strategia anticorupție. Scopul unui asemenea exercițiu este aceea de a dobândi informații esențiale despre natura corupției.
Evaluarea culturii politice este o altă provocare, pentru a analiza inițiativele care condiționează fezabilitatea instrumentelor particulare de reformă. Cultura politică se referă la modul cum autoritatea este exercitată și diseminată la diferite instituții. O componentă viitoare a culturii politice se referă la gradul de încredere pe care oamenii îl simt în instituțiile unde lucrează. Încrederea este de asemenea un important determinant al capitalului social și a capacității comunităților de a coordona eforturile lor și de a acționa ca participanți efectivi în strategia anticorupție. Aceasta depinde în conturarea reformelor de a apela la inițiative ce influențează cei mai importanți actori. Eforturile ar trebui făcute pentru a contura strategii anticorupție “win-win” care promovează interesele majorității politicienilor și a oamenilor de afaceri, în paralel cu furnizarea externalităților pozitive precum creșterea economică, întărirea guvernării sau reducerea sărăciei și inegalității.
Succesiunea. Nu există o formulă simplă pentru o înșiruire adecvată a reformelor anticorupție. Înșiruirea ar trebui sa fie dezvoltată ca răspuns la anumite constrângeri particulare identificate în fiecare țară. Cu toate acestea, înșiruirea (ordinea) ar trebui schițată astfel încât să crească credibilitatea leadershipului și să se asigure rezultate timpurii tangibile pentru a întări componența reformelor de-a lungul timpului. În anumite țări, credibilitatea strategiei anticorupție se poate sprijini pe capacitatea leadeshipului politic de a face o schimbarea inițială, vizibilă la nivel înalt. Aceasta acționează ca un indicator al angajamentului de la nivel înalt și ca un semnal pentru aceia de la nivelele inferioare al căror comportament trebuie să se schimbe. În alte țări eforturile de a ataca, contracara fenomenul state capture frontal în etapele timpurii poate fi imposibil sau chiar periculos pentru cei implicați. Singurele puncte de intrare (de abordare) posibile și singurele puncte de câștig pot fi în sectoarele particulare, de exemplu ca cel al educației, unde este puțin probabil să fie stârnite furia unor interese economice puternice. Chiar și în aceste cazuri măsurile de întărire a responsabilității nu poate fi amânată prea mult, sau absența lor poate determina în cele din urma credibilitate atât pentru strategie cât și pentru leadership.
Primul impuls în lupta anticorupție este adesea să “îi lovești pe contravenienți” încercând să nu ataci cele mai fundamentale cauze ale corupției. Deși întărirea efectivă trebuie să fie parte a oricărei strategii credibile, ea singură este puțin probabil să constituie o strategie de succes. În multe țări instituțiile juridice și de apărare a legii rămân o parte a problemei, nu sursa soluției. Acuzările pot fi anulate. Deciziile judiciare pot fi cumpărate sau amânate la infinit. Poliția poate lucra pentru forțe private decât pentru interesul public. În asemenea cazuri întărirea abordării poate deveni un instrument de represiune sau victimizare politică. Ordinea reformelor ar trebui sa înceapă prin a ataca inițiativele și instituțiile care favorizează corupția și să educe și să avertizeze asupra costurilor sociale ale corupției. Ultimul scop este acela de a ne îndrepta către creșterea încrederii în normele și valorile care trebuie împărțite în loc de măsuri de întărire inadecvate.
Sustenabilitatea
Sustenabilitatea strategiei anticorupție depinde în orice context de trei dimensiuni.
În primul rând necesită o cantitate critică de reforme mutuale puternice care să fie comprimate într-un program. “Insule” izolate de integritate pot furniza un punct important de intrare și un efect de demonstrație valabilă, dar pot supraviețui doar o perioadă mică de timp înainte de a fi înghițite de corupția de la celelalte nivele. Aceasta sugerează un mix de măsuri de prevenire și măsuri de întărire, combinate cu o implicare substanțială publică și o educație pentru a întări componentele reformei.
În al doilea rând sustenabilitatea necesită o eventuală dezvoltare a unei coaliții din exterior pentru a sprijini strategia. Deși pentru a câștiga în lupta anticorupție este necesară o abordare inițială îngustă, strategia care se bazează doar pe ledershipul de nivel înalt va fi vulnerabilă la multe incertitudini ale procesului politic. Angajamentul politic de a câștiga intrare trebuie să fie extins pentru a încorpora instituții cheie ale statului și organizațiile societății civile. Micile întreprinderi precum și cele de mărime medie, întreprinderi, societăți profesionale, asociații de comerț și sindicatele pot servi, de asemenea, ca importanți parteneri în strategia anticorupție. Dezvoltarea unei coaliții exterioare va reduce vulnerabilitate strategiilor anticorupție și schimbarea leadershipului și asigurarea că politicienii nu vor ignora problemele corupției și riscurile lor.
Unde societățile civile rămân sever reprimate sau emergența lor este destul de înceată, o combinație de teamă și/sau o lipsă de familiaritate cu implicarea civică poate inhiba participarea populară în strategia anticorupție. Strategia va avea nevoie de includerea anumitor componente care pot să accelereze emergența prin cercetarea și examinarea grupurilor clientelare, promovând acțiunea colectivă, dând cuvânt celor săraci, și stabilind monitorizarea serviciilor guvernului atât la nivel național, cât și la nivel local. Donatorii externi pot juca și ei un rol în găsirea și sprijinul mecanismelor “vocii”, dar trebuie văzut ca ei să nu domine sau să ocupe locul din față în dezvoltarea unei autentice și autonome participări bazate sustenabil pe comunitate.
În final, sustenabilitatea reclamă resursele și expertiza necesară, de a putea vedea reformele complicate, de-a lungul timpului, și pentru a putea furniza rezultate timpurii notate anterior. Aceasta implică un mix de măsuri pe termen scurt și programe de finanțare adecvate pe termen mediu, care pot săpa adânc în susținerea cauzelor corupției și construirea instituțiilor care să îi poată rezista. Reformele care nu sunt în mod realist concepute cu resurse suficiente și expertiza vor rata. Guvernele trebuie să asigure bugete ca și administratori competenți la aceste programe. Societatea civilă poate face foarte multe și de una singură (prin propriile puteri). Asociațiile de afaceri și ONG-urile pot ajuta în identificarea priorităților și pot monitoriza rezultate, dar ei nu pot furniza voința politică și resursele statului de care în cele din urmă este nevoie pentru a reforma statul și a crea cadrul pentru piețe transparente și competitive.
1.3.3. Scurtă privire istorică asupra incriminării corupției
Istoria societății umane pune în evidență faptul că infracționalitatea și corupția, sub toate formele de manifestare (delapidare, trafic de influență, abuz de încredere sau de funcție, dare și luare de mită, concurență neloială, evaziune fiscală, bancrută frauduloasă, obținere de foloase necuvenite etc.), a existat și s-a manifestat cu diverse extensii și intensități, din cele mai vechi timpuri.
Fiind procese continue, aceste forme se manifestă și în prezent, practic în toate statele lumii și structurile sociale, indiferent de sistemul social sau de nivelul de dezvoltare economică, cunoscând perioade de acalmie și de recrudescență, în funcție de schimbările social-politice și de modul de abordare de către organele puterii de stat.
Corupția, în sens general, are deci o veche tradiție, unii autori considerând chiar că tendința omului spre corupție a existat dintotdeauna, că ar fi deci un fenomen permanent și inevitabil în existența comunității omenești. Dorința de a dobândi câștiguri nemeritate și mai ales căutarea unui ajutor eficace în lupta de zi cu zi pentru existență datează din timpuri străvechi. Minunata artă rupestră a epocii aureliene și, în special, magdaliene, spune B. Dandine, citându-l pe Georges Gouri, pare să ne arate omul cerând ajutor divinității. Desigur că, în încleștarea dramatică cu forțele înconjurătoare, superioare lui, omul primitiv, în lupta pentru existența sa se adresează divinității. În Grecia antică, mita era atât de frecventă încât Platon propunea să fie pedepsiți cu moartea funcționarii care primeau daruri pentru a-și face datoria. Nu trebuie să primești daruri – spunea el – nici pentru lucruri bune, nici pentru lucruri rele.
Pedepse deosebit de aspre primeau și magistrații corupți. Herodot arată că regele persan Cambise a poruncit executarea unui judecător vinovat de corupție, iar cu pielea acestuia și-a tapisat scaunul. Pedepse la fel de aspre erau aplicate si de către regele persan Darius, care obișnuia să-i condamne la moarte prin crucificare, pe judecătorii corupți. În societatea romană corupția era, de asemenea, condamnată, fiind interzisă acceptarea de daruri pentru îndeplinirea îndatoririlor civice. Interzicând în mod general oamenilor publici acceptarea de daruri, dreptul roman din acea vreme interzicea implicit corupția sub toate formele sale. Th. Mommsen notează referitor la Roma antică: „Simplul soldat primește o soldă, dar nu și ofițerul; Meșteșugarul și scribul sunt plătiți, dar nu și administratorul afacerilor și avocatul; în sfârșit, și mai ales, adunarea municipală și magistrații acordă în mod gratuit serviciile lor.” Acest principiu al gratuităților prestațiilor nu a fost apărat prin sancționarea celor vinovați decât începând cu Cato cel Bătrân când, au apărut măsuri legislative care reprimau îmbogățirea incorectă a avocaților și magistraților. De altfel, Legea celor XII Table permitea reprimarea corupției judecătorului sau a unui arbitru cu ocazia îndeplinirii funcției lor.
Lex Cincia de donis et muneribus, o lege votată în anul 204 î. Ch., interzicea avocaților să primească vreun folos legitim de pe urma talentului lor și reglementa o acțiune în restituire. Această măsură a fost deseori reînnoită și extinsă în epoca imperială printre alții, și de către Augustus, Claudiu și Nero, vizând orice dar făcut magistraților și indiferent de motivul care l-ar fi determinat. Cicero considera că magistratul care se lasă corupt săvârșește o crimă dintre cele mai grave, dar chiar în vremea lui Lex Cincia era încălcată fățiș. Verres spunea prietenilor săi că a împărțit în trei părți banii pe care-i adusese din Sicilia: partea cea mai mare pentru a-și mitui judecătorii, alta pentru a-și plăti avocații, iar cu a treia se mulțumește el.
Ca urmare a răspândirii alarmante a corupției în societatea romană, aceasta a fost sancționată printr-o serie de legi ca fiind un delict de repentudae, care putea fi intentată magistratului investit cu mandat electiv, senatorului când îndeplinea funcții publice și chiar fiilor persoanelor menționate care primeau sume în timpul funcției tatălui lor. Prin acest delict se înțelegea orice îmbogățire injustă de persoane ce aveau o poziție publică sau semipublică. Astfel, sub Republică, mituirea a fost reprimată în mod succesiv prin următoarele legi: Calpurnia (anul 149 î. Ch.), Cornelia (anul 81 î. Ch.), Servilia (anul 110 î. Ch.), Acilia (anul 123 î. Ch.) și Iulia Repentudarum (anul 59 î. Ch.) În dreptul penal roman, mituirea activă și pasivă, primirea de foloase necuvenite și traficul de influență erau considerate o singură infracțiune, nefiind cunoscute elemente de diferențiere juridică.
Legea Calpurnia limita acțiunea de repentudae la simpla restituire a ceea ce fusese dat de corupător. Legea Acilia a făcut din această acțiune o acțiune penală, aplicând condamnatului aceeași pedeapsă ca pentru un hoț, respectiv pedeapsa pecuniară stabilită la dublul valorii folosului primit. Legea Servilia a menținut pedeapsa stabilită de legea Acilia, dar a prevăzut și pierderea drepturilor politice, iar lega Cornelia a restabilit indemnitatea la simplu în locul pedepsei la dublu. Legea Iulia Rependutarum stabilea că după ce tribunalul decidea în privința vinovăției acuzatului, trebuia să se treacă la o litis aestimatio, care putea fi de la dublu la împătrit, exilul sau chiar pedeapsa cu moartea.
Sub Imperiu, acțiunea de repetundae a fost extinsă asupra tuturor funcționarilor și se aplica quasi magistraților imperiali, juraților, acuzatorilor, avocaților, celor care îl însoțeau pe guvernatorul provinciei fără a face nicio distincție de rang.
Condamnarea pentru corupție nu atrăgea, la începutul epocii imperiale, o pedeapsă penală propriu-zisă, dar ea priva pe cel corupt de dreptul de a obține funcții, de a ocupa un loc în Senat, de a funcționa ca jurat, de a fi martor.
Către mijlocul epocii imperiale, caracterul procedurii s-a modificat. Dreptul tribunalelor supreme de a fixa pedeapsa după placul lor se exercită cu adevărat mai ales cu privire la delicte ale funcționarilor. Puțin câte puțin, libera fixare a pedepsei devine în această materie generală și delictul de repentudae este reprimat făcându-se abstracție de orice regulă, printr-o pedeapsă în general gravă, în mod principal prin exilare și confiscarea averii.
În fine, în ultimul stadiu al legislației romane s-a făcut distincție în aplicarea pedepsei, după cum mituirea avea loc în cauze civile sau în cauze penale, în materie civilă dispunându-se condamnarea la amendă la dublu sau triplu, iar în materie penală confiscarea bunurilor și exilul.
Cu toate acestea, la Roma, când corupția era în floare s-a permis magistraților să primească daruri, fără însă să depășească o anumită sumă în cursul unui an. Se spunea chiar că pe un cetățean bogat, oricât ar fi de vinovat nu se va găsi nimeni să-l condamne. Pe bună dreptate s-a spus că severitatea pedepselor nu a fost decât o piedică neputincioasă împotriva corupției, întrucât, la un moment dat un cetățean bogat, oricare ar fi fost greșeala sa, nu avea de ce să se mai teamă.
În vechiul drept penal românesc corupția apare incriminată destul de târziu – în perioada domniilor fanariote – și atunci imperfect. Aceasta nu înseamnă însă că în perioadele anterioare nu existau cazuri de mituire, în special în legătură cu împărțirea dreptății, și că ele nu erau pedepsite.
După cum se știe, dregătorii Principatelor Române erau totodată și judecători, iar veniturile acestora se acumulau atât din impozitele strânse, sau din alte foloase culese în legătură cu atribuțiile pe care le aveau în administrația țării, cât și din amenzile pe care le pronunțau în calitate de judecători. La acestea se adăugau diferitele daruri primite atât de la subalterni, cu ocazia numirii în funcții, și periodic, în cursul anului, cât și de la particularii care apelau la ei „fie spre a-i susține în judecăți sau a-i scăpa de pedeapsă, fie pentru a le obține o dregătorie, o scutire de dări sau altă favoare domnească”.
Niculaki Stolnicul însemna în izvorul său de cheltuieli următoarele: „în zilele lui Barnovski, când m-am pârât cu Spătarul Dumitru, cheltuit-am 12 zloți și lui Gavrilaș Vornicul un inel de aur de 10 galbeni”; și mai departe: „o sabie ferecată cu argint dat-am lui Aslan Vornicul când am scos Corlătăștii și Stejărenii preț de 12 unchii”. Iar dintr-un document din 24 mai 1503, aflăm că Danciu din Brâncoveni, fost mare vornic, dăduse lui Iane, banul Craiovei, satul Băilești, „ca să fie milă și cinste și căutare și să-i scoată lui dregătorie de la Ștefan Voievod”.
După cum se constată, în aceste cazuri este vorba de daruri făcute dregătorilor, atât în calitatea lor de înalți funcționari, cât și în calitatea lor de judecători.
În Pravila lui Matei Basarab din 1632, „Canoanele ce în aparență privesc doar biserica – scria Petre Ionescu Muscel – sunt în bună legătură și cu justiția penală. Căci se găsesc aici normele de procedură și de cumpănire ale judecătorilor, referitoare și la justiția pentru toți împricinații.” În „Glava Pervaia” stă scris: „Cade-se judecătorului … să fie tuturor miloser, neaducătorul aminte de rău, nemânios, nefățarnic, neluător de mită, drept, să nu creadă lesne, fără de întrebare, propunerile și pârile și bănuielile”. Oricare abatere de la aceste reguli era sever pedepsită.
Miron Costin în Letopisețul Moldovei spune că domnii erau severi nu numai față de popor, dar și față de judecătorii care se lăsau corupți, aceștia fiind pedepsiți după vechile legi.
Până la sfârșitul secolului al XVIII-lea, istoricii nu mai semnalează nicio lege care să prevadă delictul de corupție.
Condițiile vieții materiale sociale, dar în special influența nefastă a Fanarului, nu au permis incriminarea faptelor de corupție mai devreme, deși numărul cazurilor de mituire a crescut considerabil în timpul domniilor fanariote.
Odată cu demnitarii fanarioți, moravurile practicate în fanar veneau să inunde țările române, să înlocuiască obiceiurile austere ale poporului român. Regulamentele și legile edictate de predecesorii fanarioților erau adesea abolite, pentru a fi înlocuite cu altele, având un caracter personal. domnitorul era corupător, aici, el era cel care se lăsa corupt. Sumele risipite ca preț al funcției sale trebuiau recuperate. Cu astfel de scopuri traficul de funcție era practicat de o manieră scandaloasă. Domnitorii fanarioți au condus administrația lor prin despuierea locuitorilor, prin degradarea caracterului național, prin corupția clasei superioare, la care au injectat degradatele și servilele lor moravuri. Iată, așadar, explicația frecventelor cazuri de corupție, care au impus unele reglementări penale încă în timpul ultimelor domnii fanariote.
1.3.4. Lupta împotriva corupției în spațiul românesc
Corupția, în sens general, are o veche tradiție, unii autori considerând chiar că tendința omului spre corupție a existat întotdeauna, că ar fi deci un fenomen permanent și inevitabil în existența comunității omenești.
În vechiul drept penal românesc corupția apare incriminată destul de târziu – în perioada domniilor fanariote – dar și atunci imperfect. După cum se știe, dregătorii Principatelor Române erau totodată judecători, iar veniturile lor se acumulau atât din impozitele și dijmele strânse sau din alte foloase culese în legătură cu atribuțiile pe care le aveau în administrarea țării, cât și din amenzile pe care le pronunțau în calitate de judecători. În a doua jumătate a secolului al XVI-lea, fenomenul corupției devenise atât de răspândit încât linia de demarcație între darurile oficiale și cele neoficiale ajunsese tot mai labilă, sistemul darurilor ajunsese atât de practicat încât făcea parte din arsenalul formulelor de politețe, iar persoanele oficiale le pretindeau pe față.
Menționăm că în dreptul feudal român pedepsele al căror scop principal era intimidarea, pe de o parte, nu erau limitate la cele prevăzute de pravile – căci domnul avea dreptul să aplice și alte pedepse – iar pe de altă parte puteau să fie fixate „după voia judecătorului”.
Până la sfârșitul secolului al XVIII-lea, istoricii nu mai semnalizează nicio lege care să prevadă delictul de corupție. Condițiile vieții materiale și sociale, dar în special influența nefastă a Fanarului, nu a permis incriminarea faptelor de corupție mai devreme, deși numărul cazurilor de mituire a crescut considerabil în timpul domniilor fanariote. Domnitorii fanarioți au condus administrația prin despuierea locuitorilor, prin degradarea caracterului național, prin corupția clasei superioare, la care au injectat degradatele și sevilele lor moravuri.
Importanța în incriminarea corupției a fost Pravilniceasca Condică apărută în 1780, în timpul domnitorului Alexandru Ion Ipsilante, care, în articolul 7, capitolul "Pentru judecători", interzicea sub pedeapsa grea, fără a o determina, deoarece sistemul pedepselor arbitrare era încă în vigoare, luarea de mită de către judecători.
În articolul 4, sub titlul "Pentru cei ce se judecă", adică pentru reclamanți și pârâți, se dispunea că, dacă cel fiind parte în proces, face un apel la un al treilea pentru a-i cere să pună în joc influența sa, nu poate continua procesul. Desigur, acest text se referea la apărători și era indiferent dacă persoana interesată a dat sau nu ceva, deci, în concluzie, se cerceta numai dacă se făcuse apel la o persoană influentă fără să fi fost nevoie de contraprestație materială.
În Condica Criminalicască și procedura ei din anul 1826, apărută în Moldova, sub domnia lui Ioan Sandu Sturza, delictul de corupție – având o sferă de conținut redusă – era prevăzut în articolele 203 și 204. Textele incriminatoare vizau pe acei funcționari care, pentru daruri sau alte avantaje materiale, facilitau evadarea condamnaților ce se aflau sub supravegherea lor. Astfel, ei erau pedepsiți cu închisoarea și obligați să ajute la urmărirea evadaților, iar în caz de eșec, trebuiau să plătească despăgubiri statului, prețul corupției, sume de bani sau alte lucruri trebuiau vărsate în profitul instituțiilor de binefacere.
O reacție mai adecvată a constituit-o Condica de drept penal și procedura penală, intrată în vigoare în 1852 în Muntenia, sub domnia lui Barbu Știrbei.
Observăm în lectura acestui text că legiuitorul a folosit expresia "funcționar public" nu numai a unora din ele. Dintre caracteristicile reglementării cuprinse în acest Cod relevăm: stabilirea destituirii din funcție ca o pedeapsă principală, pedepsirea corupției active (darea de mită) în mod expres, pedepsirea severă a mituitului în comparație cu mituitorul.
Legiuirile ulterioare, căutând să se inspire din legislațiile străine, au neglijat elementele dreptului penal național, lipsindu-se de unele dispoziții valoroase. Codul penal din 1865, deși a avut ca model Codul francez din 1810, nu a incriminat decât mituirea pasivă, modificat apoi prin Legea din 1874 în ce privește sancțiunea. În același timp Codul a incriminat separat traficul de influență, această dispoziție fiind considerată ca o inovație a legiuitorului de atunci. Evident, Codul penal din 1865 cuprinde o reglementare modernă a corupției pasive, el conține un sistem de norme unitare, riguros stabilite, prevede pedepse determinate și echilibrate, introduce mai multă precizie în expresie, incriminează și acceptarea promisiunii. El renunță la noțiunea de "funcționar public" existența în Condica de drept penal și procedură penală din 1852 a lui Barbu Știrbei, pentru a se referi la funcționarul administrativ și judecătoresc, la "agentul sau însărcinatul" unei administrații publice etc.; de asemenea, renunță la incriminarea corupției active, indispensabilă într-o legiuire modernă, dând loc, din această cauză, vreme de peste 70 de ani, la numeroase controverse juridice și soluții judecătorești contradictorii.
Concomitent cu aplicarea Codului penal din 1865 pe teritoriile românești aflate sub stăpânire străină se aplicau și dispozițiile altor coduri penale (exemplu în Bucovina – Codul penal austriac).
Realizarea unității naționale, evoluția vieții social – politice și economice românești, dezvoltarea capitalismului în România, au făcut necorespunzătoare această legislație. Prin urmare, la 17 martie fost adoptat un nou Cod penal publicat în Monitorul Oficial nr. 65/18 martie 1936 și intrat în vigoare la 1 ianuarie 1937. Prin incriminarea dării de mită se punea capăt controverselor din doctrina și practica judiciară.
La adoptarea acestor măsuri s-a avut în vedere că "de cele mai multe ori rolul principal îl joacă agenții de corupțiune. Ei sunt aceia care ispitesc pe funcționari, oferindu-le bani și alte foloase. Ispita aceasta e absolut nevoie să fie combătută și împiedicată de a se manifesta cu acea îndrăzneală pe care o dă impunitatea actuală". La puțin timp după ce a fost exprimată această idee care încununa o întreagă etapă de edificare a statului de drept, valurile dictaturii în mai multe forme între 1938 – 1989, au modificat succesiv sistemul de drept românesc. Cu toate acestea, legislația penală privind corupția nu a fost modificată în esență, deoarece ea reflecta principii și prevederi ce reprezintă constante ale dreptului penal, care își mențin valabilitatea oricând și oriunde. Chiar Codul penal intrat în vigoare la 1 ianuarie 1969 și care se dorea de către puterea politică a fi o schimbare fundamentală a dreptului penal, a păstrat conținutul infracțiunilor de corupție.
În vederea prevenirii faptelor de corupție de către funcționarii publici, până la elaborarea statutului acestora, s-au adus anumite modificări în legislația actuală. Guvernul a emis H.G. nr. 667/1991 privind asigurarea prestigiului social al funcționarilor publici. Conform art. 3 din aceasta Hotărâre, prin întregul comportament, funcționarii publici trebuie să se arate demni de considerația și încrederea pe care o impune poziția lor oficială și să se abțină de la orice acte de natură să compromită prestigiul funcției pe care o dețin. În acest scop, este interzis funcționarilor publici:
să accepte pentru el sau pentru alții, în considerarea funcției lor oficiale, daruri sau alte avantaje sau să li se promită asemenea daruri sau avantaje;
să primească cereri a căror rezolvare nu este de competența lor și care nu le sunt repartizate de șefii ierarhiei, ori să intervină pentru soluționarea unor asemenea cereri;
să fie mandatarii unei persoane în ceea ce privește efectuarea unor acte în legătură cu funcția pe care o îndeplinesc.
Prin H.G. nr. 473/1992 se prevede obligativitatea funcționarilor publici de a-și declara averea de la data numirii lor în funcție. Prin această hotărâre se dorea rezolvarea unei probleme acute – prevenirea și descurajarea cazurilor de corupție.
De asemenea, România a implementat în cadrul activității organelor statului, după 1989, Rezoluția adoptată de Adunarea Generală a O.N.U. la 17 decembrie 1979 intitulată "Codul de conduită pentru responsabilii cu aplicarea legilor". Potrivit art. 7 din Cod, nicio persoană responsabilă cu aplicarea legii nu trebuie să comită vreun act de corupție. În acest sens, conform Legii nr. 12/1990, modificată prin Legea nr. 42/1991, când fapta e săvârșită de un agent constatator, un organ de urmărire penală sau judecător ce instrumentează contravenții sau infracțiuni prevăzute de Legea privind protecția populației împotriva unor activități ilicite, minimul și maximul prevăzut de art. 254 alin. 1 se majorează cu câte 2 ani.
Și în unele legi speciale sunt incriminate fapte de corupție. În Legea nr. 12/1990 sunt prevăzute o serie de infracțiuni privind protejarea populației împotriva unor activități ilicite. În Codul Comercial Român (art. 880) și Legea nr. 11/1991 privind combaterea concurenței neloiale (art. 5) se sancționează penal această practică.
În legile speciale există însă infracțiuni care au un și mai pronunțat caracter de fapte de corupție. Legea nr. 31/1990 privind societățile comerciale prevede (art. 204) că se pedepsesc, chiar dacă votul lor nu a influențat asupra luării hotărârii, persoanelor care:
în cazurile nepermise de lege, în schimbul unui avantaj material, își iau obligația de a vota într-un anumit sens în adunările generale sau de a nu lua parte la vot.
în cazurile nepermise de lege, determină pe un acționar sau deținător de obligațiuni ca, în schimbul unui profit, să voteze într-un anumit sens în adunările generale ori să nu ia parte la vot.
De asemenea, Legea nr. 11/1990 privind încuviințarea adopției pedepsește (art. 11/1990) fapta părintelui, tutorelui sau ocrotitorului legal, care pretinde sau primește, pentru sine sau pentru altul, bani ori alte foloase materiale în scopul adopției unui
copil. La fel se sancționează și fapta persoanei care, în vederea obținerii unui folos material necuvenit, intermediază sau înlesnește adoptarea unui copil.
Prin Legea nr. 4/1995 privind donarea de sânge, utilizarea terapeutică a sângelui și organizarea transfuzională în România au fost incriminate, printre altele, acțiunea de a determina o persoană să doneze sânge în schimbul unor drepturi bănești, în scopul comercializării sângelui donat sau a derivatelor sale și organizarea transfuziei în scopul obținerii de profit realizat pe seama sângelui, a plasmei și a derivatelor sanguine de origine umană.
Totodată, putem semnala așa-zisa corupție electorală, fie că este vorba despre alegerile locale sau cele pentru Senat ori Camera Deputaților sau Președintele României. Conform Legii nr. 70/1991 privind alegerile locale, se pedepsesc promisiunea, oferirea sau darea de bani ori alte foloase, în scopul determinării alegătorului să voteze sau să nu voteze pentru un anumit candidat, precum și primirea acestora de către alegatori în același scop. Pedeapsa e mai mare dacă fapta a fost săvârșită de un observator intern. În conformitate cu prevederile articolului 27 din Legea nr. 69/1992 pentru alegerea Președintelui României se aplică aceleași pedepse și pentru încălcarea dispozițiilor acestei legi.
Spre deosebire de legislația altor state, în legislația noastră nu există vreun text care să incrimineze o infracțiune numită "corupție", dar literatura juridică cuprinde în această noțiune în sens larg numeroase încălcări ale legii penale în ceea ce privește sfera relațiilor de serviciu. Concepută în cel mai popular sens al cuvântului, corupția este folosirea abuzivă a puterii în avantaj propriu. Din această cauză juriștii caută să identifice acele infracțiunii care presupun corupția, adică obținerea de profituri pe căi ilegale.
În literatura juridică de specialitate, în sfera noțiunii de "corupție" în mod strict înțeleasă, sunt induse patru infracțiuni din categoria infracțiunilor de serviciu sau în legătură cu serviciul. Este vorba despre:
art. 254: luarea de mită,
art. 256: primirea de foloase necuvenite care sunt infracțiuni de
serviciu, și
pe de altă parte:
art. 255: darea de mită,
art. 257: traficul de influență
Legea nr. 78/2000, prevede reguli speciale de comportament privind anumite categorii de persoane, în scopul prevenirii faptelor de corupție. Astfel, se specifică faptul că funcționarii publici și alți funcționari sunt obligați să îndeplinească îndatoririle ce le revin din exercitarea funcțiilor, atribuțiilor sau însărcinărilor încredințate, cu respectarea strictă a legilor și a normelor de conduită profesională și să asigure ocrotirea și realizarea drepturilor și intereselor legitime ale cetățenilor, fără să se folosească de funcțiile, atribuțiile ori însărcinările primite, pentru dobândirea pentru ele sau alte persoane de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite. Tot în vederea stabilirii fenomenului corupției în România au luat ființă o serie de organisme cu scopul de a stabili sfera de manifestare a acestui fenomen, de a limita extinderea și de a acționa pentru combaterea acestuia.
Procesul de integrare a României în Uniunea Europeană a fost un proces îndelungat, care a necesitat o serie de ajustări structurale, o serie de reforme necesare atingerii unor standarde economice, politice și sociale comparabile cu cele din cadrul Uniunii Europene. Măsurile adoptate de clasa politică în acesta perioadă au vizat și lupta împotriva corupției. Astfel, la nivel intern au fost adoptate de-a lungul timpului numeroase măsuri anticorupție. Prima politică anticorupție a fost adoptată în 2001 și a purtat denumirea de Programului național de prevenire a corupției. Acesta a fost adoptat pentru perioada 2001 – 2004 și a reprezentat primul pas concret, prima politică publică de luptă împotriva corupției.
Programul a fost adoptat prin HG 1065 din 25.10.2001, și publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 728 din 15.11.2001.
Documentul face o analiză a fenomenului corupției, a situației existente la momentul respectiv, precum și a formelor pe care le poate îmbracă corupția – corupție administrativă, politică, economică – și a măsurilor ce trebuie întreprinse. Dintre măsurile ce trebuiau întreprinse putem aminti:
a) Reforma instituțională:
• reforma sistemului judiciar;
• consolidarea capacității de prevenire și control al corupției;
• reforma administrației publice;
b) Crearea unui sector privat competitiv;
c) Reforma legislativă.
În cele ce urmează vom face o scurtă prezentare a măsurilor avute în vedere:
a) Reforma instituțională:
reforma sistemului judiciar. Măsurile avute în vedere vizau:
• asigurarea celerității actului de justiție;
• garantarea executării hotărârilor judecătorești;
• întărirea siguranței cetățeanului și creșterea încrederii în actul de justiție.
consolidarea capacității de prevenire și control al corupției. Măsurile avute în vedere vizau:
• statutul reprezentanților instituțiilor cu atribuții în domeniul prevenirii și controlului social al corupției;
• deontologia și pregătirea profesională;
• reglementarea unor tehnici moderne de investigare;
• asigurarea dotărilor necesare aplicării acestora;
• promovarea cooperării și coordonării eforturilor instituționale.
reforma administrației publice. Măsurile avute în vedere vizau:
• restructurarea administrației publice;
• reforma în managementul sectorului public;
• reforma sistemului de management al resurselor financiare publice.
b) Crearea unui sector privat competitiv. Măsurile avute în vedere vizau:
reforma legislației comerciale:
• simplificarea și sistematizarea legislației comerciale;
• reglementarea corespunzătoare a activității regiilor autonome și a altor entități care nu își desfășoară activitatea în condiții depline de concurență;
• reducerea birocrației în domeniul înregistrării societăților comerciale, inclusiv prin concentrarea procedurilor ce trebuie efectuate într-o singură clădire;
• simplificarea și clarificarea procedurilor de realizare a inspecțiilor la agenții economici;
• necesitatea introducerii unor proceduri puțin costisitoare de atacare a deciziilor administrative de către agenții economici.
regimul societăților comerciale cu capital de stat:
• declararea publică a proprietății acțiunilor;
• introducerea publicării de rapoarte de audit standardizate elaborate de entități independente;
• stabilirea unui cadru legal eficient pentru a asigura exercițiul drepturilor creditorilor;
• aplicarea susținută a standardelor etice în afaceri.
promovarea competiției economice:
• transparență în domeniul privatizării și al reglementărilor în materie;
• necesitatea privatizării structurilor economiei de stat, mai ales a celor din domeniul extragerii și prelucrării resurselor și al infrastructurii;
• restructurarea competitivă prealabilă a agenților economici supuși procesului de privatizare;
• elaborarea legii antimonopol și împotriva practicilor comerciale neloiale;
• creșterea transparenței în ceea ce privește structura parteneriatului agenților economici și a operațiunilor comerciale și bancare, în special prin: declararea patrimoniului, ținerea unor registre eficiente, supravegherea operațiunilor comerciale de către o structură independentă.
asociații patronale:
• cooperarea cu asociațiile patronale ca structuri legitime de reprezentare a intereselor colective în procesul de elaborare a actelor normative în materie.
c) Reforma legislativă. Măsurile avute în vedere vizau:
• modificarea și completarea legislației privind prevenirea și controlul corupției și al spălării banilor, pentru deplina armonizare a legislației interne cu acquisul comunitar;
• elaborarea și adoptarea legislației speciale privind prevenirea și controlul criminalității, cu referire specială la prevenirea și controlul traficului de persoane și al criminalității prin intermediul sistemelor informatice;
• modificarea și completarea legislației în sensul asigurării protecției martorilor și a victimelor;
• elaborarea unui nou cod penal, în contextul unificării legislației penale la nivel european;
• modificarea și completarea Codului de procedură penală în lumina deciziilor Curții Constituționale și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului;
• îmbunătățirea legislației comerciale, reforma cadrului legislativ privind falimentul, precum și a procedurii falimentului judiciar cu caracter transnațional;
• crearea unui mecanism eficient de consultare și de informare a comunității cu privire la adoptarea legislației (accesul publicului la proiectele de lege de interes general).
De asemenea, se mai aveau în vedere probleme specifice transparenței politice, cooperării internaționale și cooperării cu societatea civilă.
A doua politică publică privind lupta împotriva corupției a fost adoptată pentru perioada 2005-2007. Aceasta are ca punct de plecare Auditul independent al Strategiei Naționale Anticorupție 2001-2004, realizat în perioada ianuarie-martie 2005 de Freedom House Washington Inc., care arăta că „În perioada 2000 – 2004 România a creat un impresionant arsenal de instrumente legale pentru transparență, responsabilitate și anticorupție, dintre care unele par să fi generat rezultate pozitive”. În același timp însă au fost identificate ca principale obstacole în calea eficienței luptei împotriva corupției:
implementarea deficitară a legislației anticorupție;
utilizarea restrânsă a instrumentelor administrative de combatere a corupției;
coordonarea insuficientă între structurile de control și organele de anchetă penală în domeniul corupției;
lipsa de autonomie reală a procurorilor;
inflația legislativă și instituțională în domeniu.
Principiile acestei strategii sunt următoarele:
Principiul statului de drept.
Principiul bunei guvernări.
Principiul responsabilității.
Principiul prevenirii.
Principiul eficienței în combaterea corupției.
Principiul cooperării și coerenței.
Principiul transparenței, consultării societății civile și al dialogului social.
Principiul parteneriatelor public-private.
Domeniile prioritare și obiectivele specifice au fost următoarele:
Domeniul prioritar I : PREVENIRE, TRANSPARENȚĂ, EDUCAȚIE
Obiectivul 1. Creșterea transparenței și integrității în administrația publică
Obiectivul 2. Prevenirea corupției în mediul de afaceri
Obiectivul 3. Campanii de informare și măsuri educative
Domeniul prioritar II : COMBATEREA CORUPȚIEI
Obiectivul 4. Creșterea integrității și a rezistenței la corupție a sistemului judiciar
Obiectivul 5. Reducerea numărului de structuri cu atribuții în lupta împotriva corupției
Obiectivul 6. Întărirea capacității instituționale a Parchetului Național Anticorupție (PNA)
Obiectivul 7. Creșterea celerității în urmărirea penală și în procesul penal
Obiectivul 8. Combaterea corupției prin mijloace administrative
Domeniul prioritar III: COOPERARE INTERNĂ ȘI COORDONARE INTERNAȚIONALĂ
Obiectiv 9: Coordonarea și monitorizarea implementării Strategiei și a Planului de acțiune
Obiectiv 10: Implementarea completă a tuturor instrumentelor anticorupție ale UE, ONU, CoE și OECD
A treia strategie a fost adoptată prin HG 609 din 4 iunie 2008 pentru aprobarea Strategiei Naționale Anticorupție privind sectoarele vulnerabile și administrația publică locală pe perioada 2008-2010.
Principii generale
A. Principiul statului de drept, ce statuează supremația legii, în fața căreia toți cetățenii sunt egali. Acesta are la bază respectarea drepturilor omului și presupune separația puterilor în stat.
B. Principiul bunei guvernări, conform căruia Guvernul trebuie să își stabilească acțiuni clare, eficiente, pe baza unor obiective bine stabilite și de calitate, și să aibă capacitatea și flexibilitatea de a răspunde rapid necesităților sociale.
C. Principiul responsabilității, care impune Guvernului obligația de a formula politici publice și de a răspunde pentru eficiența și implementarea acestora, de a accepta și suporta consecințele neîndeplinirii acestei obligații.
D. Principiul prevenirii săvârșirii actelor de corupție, conform căruia identificarea anticipată și înlăturarea în timp util a premiselor apariției faptelor de corupție sunt prioritare și imperativă.
E. Principiul eficienței în combaterea corupției, care se bazează pe evaluarea continuă, atât din punctul de vedere al rezultatelor concrete, cât și din punctul de vedere al managementului organizațional.
F. Principiul cooperării și coerenței, în baza căruia instituțiile implicate în prevenirea și combaterea corupției trebuie să coopereze îndeaproape, asigurând o concepție coerentă asupra obiectivelor ce trebuie îndeplinite și a măsurilor ce urmează a fi luate.
G. Principiul transparenței, consultării societății civile și al dialogului social, care impune, pe de o parte, transparența procesului decizional, iar pe de altă parte, consultarea membrilor societății civile în cadrul acestui proces.
H. Principiul participării, prin care se instituie asigurarea consultării și participării reprezentanților actorilor interesați în faza de concepție, elaborare și implementare a politicilor publice și a actelor normative. Actorii interesați pot fi atât din cadrul societății civile, cât și de la nivelul instituțiilor sau autorităților publice.
I. Principiul simplificării procedurilor administrative, care presupune facilitarea și simplificarea formalităților administrative, pe care un solicitant (persoană fizică sau juridică) este obligat să le execute în vederea respectării regulilor impuse de către autorități.
J. Principiul calității serviciilor, care presupune definirea unor norme calitative și cantitative, adaptate nevoilor actuale ale societății.
K. Principiul subsidiarității, potrivit căruia exercitarea competențelor se va face de către autoritatea administrației publice locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetățean și care dispune de capacitatea administrativă necesară.
L. Principiul profesionalismului, principiu potrivit căruia funcționarii publici au obligația de a îndeplini atribuțiile de serviciu cu responsabilitate, competență, eficiență și corectitudine.
Domenii prioritare, obiective și direcții de acțiune
Domeniul: informare, conștientizare, responsabilizare
Obiectivul 1. Creșterea gradului de informare a publicului cu privire la consecințele actelor de corupție.
Obiectivul 2. Creșterea gradului de responsabilizare a personalului propriu asupra riscurilor asociate corupției.
Domeniul: simplificarea procedurilor administrative.
Obiectivul 3. Eliminarea barierelor administrative.
Obiectivul 4. Utilizarea tehnologiilor informatice în cadrul serviciilor publice.
Domeniul: analize, studii, cercetări privind fenomenul corupției.
Obiectivul 5. Sprijinirea administrației publice în vederea evaluării dimensiunii fenomenului de corupție.
Obiectivul 6. Adaptarea cadrului legislativ și a politicilor publice conform recomandărilor studiilor, analizelor și auditurilor independente.
Domeniul: transparenței și eficienței.
Obiectivul 7. Creșterea transparenței în sistemul de management al resurselor umane. Domeniul: prevenirea și combaterea corupției prin comunicare și colaborare.
Obiectivul 9. Susținerea campaniilor de prevenire a fenomenului corupției.
Obiectivul 10. Combaterea fenomenului corupției prin întărirea colaborării intra și inter-instituționale și prin monitorizarea aplicării prevederilor legale.
1.3.5. Lupta împotriva corupției în spațiul internațional
În rezolvarea diferitelor probleme cu care se confruntă comunitatea internațională, supremația statelor este, pe alocuri, pusă la încercare de existența unui număr important de organizații internaționale. În ultima perioadă de timp, forța cu care se manifestă organizațiile internaționale contribuie în mod semnificativ la subminarea autorității statelor în rezolvarea problemelor lumii de azi.
Proliferarea îngrijorătoare a fenomenului corupției a determinat statele și principalele organizații internaționale să acorde acestui fapt, în ultimii ani, o atenție deosebită.
Deși scopurile pentru care au fost create privesc mai ales “protejarea drepturilor omului”, “promovarea progresului economic și social” sau “menținerea păcii și securității internaționale”, organizații precum Organizația Națiunilor Unite, Consiliul Europei respectiv Uniunea Europeană au adoptat în ultimii ani documente foarte importante destinate prevenirii și combaterii corupției.
Ne vom referi, în cele ce urmează, pe scurt, la anumite norme care au fost adoptate, în plan internațional, pentru eradicarea acestui fenomen, cu implicații majore în dezvoltarea omenirii.
Organizația Națiunilor Unite
Documentele emise de O.N.U. cu un impact deosebit în combaterea corupției, la sfârșitul de secol XX și început de secol XXI sunt următoarele:
Codul de conduită pentru responsabilii cu aplicarea legilor – 17.02.1979
Declarația O.N.U. împotriva corupției și a mitei în tranzacțiile comerciale internaționale – 16.12.1996
Declarația O.N.U. privind criminalitatea și securitatea publică 12.12.1996
Declarația de privind justiția și criminalitatea: întâlnirea privind provocările secolului XXI – 04.12.2000
Convenția O.N.U. împotriva crimei organizate transfrontaliere – 15.12.2000
Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției – 09.12.2003
Un prim document foarte important îl constituie Codul de conduită pentru responsabilii cu aplicarea legilor unde se definesc foarte clar obligațiile acestui personal” responsabilii cu aplicarea legilor trebuie să se achite tot timpul de obligația pe care le-o impune legea deservind colectivitatea și protejând toate persoanele împotriva actelor ilegale, în conformitate cu gradul înalt de responsabilitate pe care îl are profesia lor.”
Convenția Națiunilor Unite împotriva criminalității organizate transnaționale
Acest document juridic internațional este primul tratat cu vocație universală în domeniul combaterii corupției. Elaborarea unui act universal cu forță juridică la nivel internațional reprezintă recunoașterea faptului că acest fenomen are o răspândire largă, fiind întâlnit și în țările dezvoltate. Este, totodată, o dovadă a conștientizării necesității de a promova practici integre atât în administrația publică, cât și în cadrul tranzacțiilor private. Convenția atinge patru domenii: prevenția, incriminarea, cooperarea internațională și recuperarea bunurilor.
Cu trimitere strictă la domeniul luptei anticorupției, în cuprinsul Convenției sunt primordiale referirile în ceea ce privește atribuirea caracterului de infracțiune, definirea termenului de agent public și, totodată, obligația statelor de a adopta măsuri legislative pe această linie. Acestea, precum și alte dispoziții le putem prezenta, astfel:
“Incriminarea corupției
1. Fiecare stat parte adoptă măsuri legislative și alte măsuri necesare pentru a atribui caracterul de infracțiune, în cazul când actele au fost săvârșite cu intenție:
a) faptei de a promite, a oferi sau a acorda unui agent public, direct ori indirect, un avantaj necuvenit, pentru el însuși sau pentru o altă persoană ori entitate, cu scopul de a îndeplini sau de a se abține să îndeplinească un act în exercitarea funcțiilor sale oficiale;
b) faptei unui agent public de a solicita sau de a accepta, direct ori indirect, un avantaj necuvenit, pentru el însuși sau pentru o altă persoană ori entitate, cu scopul de a îndeplini sau de a se abține să îndeplinească un act în exercitarea funcțiilor sale oficiale.
2. Fiecare stat parte ia în considerare adoptarea de măsuri legislative și alte măsuri necesare pentru a atribui caracterul de infracțiune faptei prevăzute la paragraful 1 al prezentului articol care implică un agent public străin sau un funcționar internațional. De asemenea, fiecare stat parte are în vedere să atribuie caracterul de infracțiune altor forme de corupție.
3. Fiecare stat parte adoptă, de asemenea, măsurile necesare pentru a atribui caracterul de infracțiune faptei de a se face complice la o infracțiune prevăzută de prezentul articol.
4. În scopurile paragrafului 1 al prezentului articol și al art. 9, termenul agent public înseamnă un agent public sau o persoană care asigură un serviciu public, așa cum acest termen este definit în dreptul intern și aplicat în dreptul penal al statului parte în care persoana în cauză exercită această funcție.”
“Măsuri împotriva corupției
1. În afara măsurilor menționate la art. 8 al prezentei convenții, fiecare stat parte, după cum este necesar, și în conformitate cu sistemul său juridic, adoptă măsuri eficiente de ordin legislativ, administrativ sau altele pentru a promova integritatea și a preveni, a descoperi și a pedepsi corupția agenților publici.
2. Fiecare stat parte ia măsuri pentru a se asigura că autoritățile sale acționează în mod eficient în materie de prevenire, descoperire și reprimare a corupției agenților publici, inclusiv acordându-le o independentă suficientă pentru a împiedica orice influență nepotrivită asupra acțiunilor lor.”
“Responsabilitatea persoanelor juridice
1. Fiecare stat parte adoptă măsurile necesare, conform principiilor sale juridice, pentru stabilirea răspunderii persoanelor juridice care participă la infracțiuni grave implicând un grup infracțional organizat și care săvârșesc infracțiunile prevăzute de art. 5, 6, 8 si 23 ale prezentei convenții.
2. Sub rezerva principiilor juridice ale statului parte, răspunderea persoanelor juridice poate fi penală, civilă sau administrativă.
3. Această responsabilitate nu exclude răspunderea penală a persoanelor fizice care au comis infracțiunile.
4. Fiecare stat parte veghează îndeosebi ca persoanele juridice care răspund conform prezentului articol să facă obiectul unor sancțiuni eficace, proporționale și de descurajare de natură penală sau nepenală, inclusiv sancțiuni bănești.”
Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției
Convenția a fost negociată pe parcursul a șase sesiunii ale Comitetului ad-hoc, între 21 ianuarie 2001 și 1 octombrie 2003. Conform convenției, terminologia folosită este următoarea:
a) prin bunuri se înțelege orice tip de bun, corporal sau incorporal, mobil ori imobil, tangibil sau intangibil, precum și actele juridice ori documentele atestând proprietatea acestor bunuri sau drepturile referitoare la acestea;
b) prin produs al infracțiunii se înțelege orice bun provenit direct sau indirect din săvârșirea unei infracțiuni ori obținut direct sau indirect din săvârșirea unei infracțiuni;
c) prin blocare sau sechestru se înțelege interdicția temporară a transferului, conversiei, dispoziției ori circulației bunurilor sau faptul de a fi asumat temporar paza ori controlul de bunuri pe baza unei hotărâri a unei instanțe judecătorești sau a unei alte autorități competente;
d) prin confiscare se înțelege deposedarea permanentă de bunuri pe baza unei hotărâri a unei instanțe judecătorești sau a unei alte autorități competente;
e) prin infracțiune principală se înțelege orice infracțiune în urma căreia rezultă un produs care este susceptibil de a deveni obiectul unei infracțiuni;
f) prin livrare supravegheată se înțelege metoda care constă în permiterea ieșirii de pe teritoriul, trecerii prin teritoriul sau intrării pe teritoriul unuia ori mai multor state, a unor expedieri ilicite sau suspecte de a fi ilicite, sub controlul autorităților competente ale acestor state, în vederea anchetării unei infracțiuni și identificării persoanelor implicate în săvârșirea acesteia.
În ceea ce privește combaterea corupției, convenția statuează:
1. Fiecare stat parte elaborează și aplică sau are în vedere, conform principiilor fundamentale ale sistemului său juridic, politici de prevenire a corupției eficiente și coordonate care favorizează participarea societății și care reflectă principiile de stat de drept, buna gestiune a problemelor politice și bunurile publice, de integritate, transparență și responsabilitate.
2. Fiecare stat parte se străduiește să pună la punct și să promoveze practici eficiente pentru prevenirea corupției.
3. Fiecare stat parte se străduiește să evalueze periodic instrumentele juridice și măsurile administrative pertinente pentru a determina dacă acestea sunt corespunzătoare pentru a preveni și combate corupția.
4. Statele părți colaborează, conform principiilor fundamentale ale sistemului lor juridic, între ele și cu organizațiile regionale și internaționale, pentru a promova și a pune la punct măsurile prevăzute în prezentul articol. În cadrul acestei colaborări ele pot participa la programe și proiecte internaționale care urmăresc prevenirea corupției.
Referitoare la personalul din sectorul public, convenția statuează:
1. Pentru a lupta împotriva corupției, fiecare stat parte încurajează în mod special integritatea, cinstea și răspunderea agenților publici, conform principiilor fundamentale ale sistemului său juridic.
2. În particular, fiecare stat parte se străduiește să aplice, în cadrul propriilor sisteme instituționale și juridice, coduri sau norme de conduită pentru exercitarea corectă, onorabilă și corespunzătoare a funcțiilor publice.
3. Pentru aplicarea dispozițiilor prezentului articol, fiecare stat parte ia act, dacă este cazul și conform principiilor fundamentale ale sistemului său juridic, de inițiativele pertinente ale organizațiilor regionale, inter-regionale și multilaterale, precum Codul internațional de conduită al agenților funcției publice, anexă la Rezoluția nr. 51/59 a Adunării generale din 12 decembrie 1996.
4. Fiecare stat parte are în vedere, de asemenea, conform principiilor fundamentale ale dreptului său intern, să aplice măsuri și sisteme de natură să înlesnească semnalarea prin agenții publici ai autorităților competente a actelor de corupție despre care au luat cunoștință în exercițiul funcțiilor lor.
5. Fiecare stat parte se străduiește, dacă este cazul și conform principiilor fundamentale ale dreptului său intern, să aplice măsuri și sisteme care să-i oblige pe agenții publici să declare autorităților competente toate activitățile exterioare, orice ocupație, orice plasamente, orice bunuri și orice dar sau avantaj substanțial din care ar putea rezulta un conflict de interese cu funcțiile lor de agent public.
6. Fiecare stat parte are în vedere să ia, conform principiilor fundamentale ale dreptului său intern, măsuri disciplinare sau alte măsuri care se dovedesc a fi necesare împotriva agenților publici care încalcă codurile ori normele instituite.
Normele prezentei convenții mai fac referiri și la achizițiile publice, spălare a banilor, corupția agenților publici străini și a funcționarilor organizațiilor publice internaționale.
Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică
Organizația a adoptat la Paris in 21 noiembrie 1997, Convenția de Combatere a Mituirii Oficialilor Publici Străini în Tranzacțiile de afaceri Internaționale. Printre prevederile importante și de interes înscrise în acest document, le amintim pe cele care fac referire la definirea infracțiunii de mituire și a definirii oficialului public, pe cele referitoare la sancțiuni, jurisdicție, asistență tehnică reciprocă, extrădarea.
Uniunea Africană
Convenția Uniunii Africane de Prevenire și Combatere a Corupției adoptată de șefii de stat și de guvern ai Uniunii Africane la 12 iulie 2003.
Organizația Statelor Americane
Convenția Intramericană Împotriva Corupției adoptată la 29 martie 1996, cuprinde măsuri pentru prevenirea și controlul corupției. Prin ratificarea acestei convenții, statele se angajează să adopte masuri care să vizeze:
promovarea și întărirea dezvoltării mecanismelor necesare pentru prevenirea, detectarea, pedepsirea și eradicarea corupției;
promovarea, facilitarea si organizarea, cooperarea între statele membre pentru a asigura eficiența măsurilor și acțiunilor de prevenire, detectare, pedepsire și eradicare a corupției în îndeplinirea funcțiilor publice, precum și a actelor de corupție care se referă la acestea.
Până la data de 6 martie 1997, fusese ratificata de Argentina, Bahamas, Bolivia, Canada, Chile, Columbia, Costa Rica, Republica Dominicana, Ecuador, Salvador, Honduras, Mexic, Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru, Trinidad Tobago, SUA, Uruguay și Venezuela.
Consiliul Europei
Consiliul Europei (CoE) este cea mai veche organizație politică din Europa. Fondat la data de 5 mai 1949, Consiliul reunește în prezent 47 de state europene, printre care și România. Obiectivul principal al CoE este realizarea unei unități mai strânse între statele membre pentru protejarea drepturilor omului, a libertăților fundamentale și a statului de drept, principii care constituie fundamentul tuturor democrațiilor autentice și care influențează viața tuturor europenilor. Organele decizionale sunt Adunarea Parlamentară și Consiliul Miniștrilor.
În viziunea CoE, lupta împotriva corupției se bazează pe trei elemente: alcătuirea de reguli și standarde europene, monitorizarea respectării acestora, programe de cooperare tehnică oferite statelor membre.
Consiliul a adoptat la cea de-a X-a a Comitetului de Miniștrii din 6 noiembrie 1997 Rezoluția (97) 24 privind “Cele 20 de principii directoare pentru lupta împotriva corupției”
Principii directoare pentru lupta împotriva corupției
să adopte măsuri eficiente pentru prevenirea corupției și, în această privință să crească conștiința publică și să promoveze comportamentul etic;
să asigure incriminarea coordonată a corupției naționale și internaționale;
să asigure că cei responsabili de prevenirea, investigarea, cercetarea și judecarea infracțiunilor de corupție se bucură de independența și autonomia adecvate funcțiilor lor, nu sunt supuși influențelor neadecvate și dispun de metode eficiente pentru strângerea de dovezi, protejarea persoanelor care ajută autoritățile în combaterea corupției și păstrarea confidențialității investigațiilor;
să furnizeze măsuri adecvate pentru confiscarea și privarea de produsele infracțiunilor de corupție;
să ofere măsurile adecvate pentru a împiedica persoanele din cadrul juridic să fie folosite pentru a acoperi infracțiunile de corupție;
să limiteze imunitatea de investigare, urmărire și judecare a infracțiunilor de corupție la gradul normal într-o societate democratică;
să promoveze specializarea persoanelor sau organelor responsabile de lupta împotriva corupției și să le ofere mijloacele necesare și pregătirea pentru a-și îndeplini atribuțiile;
să se asigure ca legislația fiscală și autoritățile responsabile de implementarea acesteia să contribuie la combaterea corupției într-un mod efectiv și coordonat, în special, prin refuzul deducerii taxelor în virtutea legii sau în practică, pentru mită sau alte cheltuieli legate de infracțiunile de corupție;
să asigure ca organizarea, funcționarea și procesele de luare a deciziilor din administrația publică să aibă în vedere necesitatea de a combate corupția, în special prin asigurarea transparenței conform cu necesitatea de a asigura eficacitate;
să asigure ca reglementările legate de drepturile și îndatoririle funcționarilor publici să ia în considerare cerințele luptei împotriva corupției și să ofere măsuri disciplinare adecvate și eficiente; să promoveze specificări mai precise privind comportamentul adecvat al funcționarilor publici, prin metode potrivite, cum ar fi coduri de conduită;
să asigure ca să fie aplicate procedurile adecvate de audit în activitățile administrației publice și în sectorul public;
să susțină faptul că procedurile de audit pot avea un rol în împiedicarea și detectarea corupției în afara administrației publice;
să asigure ca sistemul de responsabilitate publică să ia în considerare consecințele conduitei corupte a funcționarilor publici;
să adopte proceduri adecvate și transparente pentru achizițiile publice care promovează competiția corectă și îi înlătură pe cei corupți;
să încurajeze adoptarea, prin reprezentanții aleși, a codurilor de conduită și să promoveze regulile privitoare la finanțarea partidelor politice și a campaniilor electorale care înlătură corupția;
să asigure ca mijloacele de informare în masă au libertatea de a primi și a oferi informații privind chestiuni de corupție, care să facă doar obiectul limitărilor și restricțiilor necesare într-o societate democratică;
să asigure ca dreptul civil să ia în considerare necesitatea de a lupta împotriva corupției și în special să ofere remedii eficiente pentru aceia ale căror drepturi și interese au fost afectate de corupție;
să încurajeze cercetarea asupra corupției;
să asigure ca în fiecare domeniu al luptei împotriva corupției să fie luate în considerare legăturile posibile cu crima organizată și cu spălarea de bani;
să dezvolte cooperarea internațională la cel mai extins nivel în toate domeniile de luptă împotriva corupției.
CONVENȚIA PENALĂ PRIVIND CORUPȚIA
Grupul Multidisciplinar asupra Corupției, ca parte în cadrul Programului de acțiune împotriva corupției adoptat de Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei, a fost mandatat cu elaborarea unor instrumente juridice internaționale menite să contribuie la creșterea eficienței acțiunilor de combatere și prevenire a corupției.
Instituind un sistem obligatoriu de control, prin intermediul unei instituții europene denumită Grupul de state împotriva corupției (G.R.E.C.O.) pentru asigurarea punerii în aplicare a dispozițiilor convenției, Convenția penală privind corupția este considerată în literatura de specialitate tratatul cu cel mai larg câmp de aplicare în domeniul luptei împotriva corupției. Scopul principal este acela de a armoniza legislațiile naționale în ceea ce privește incriminarea infracțiunilor de corupție și creșterea gradului de cooperare internațională privind urmărirea acestor infracțiuni.
Convenția conține prevederi privind dezvoltarea unor structuri anticorupție specializate, protecția persoanelor care colaborează cu autoritățile care investighează sau instrumentează astfel de cazuri, adună probe sau confiscă bunuri rezultate din comiterea infracțiunilor.
CONVENȚIA CIVILĂ PRIVIND CORUPȚIA
Convenția civilă asupra corupției a fost elaborată de G.R.E.C.O. ca urmare a mandatului primit de acesta din partea Comitetului de Miniștrii din cadrul Consiliului Europei.
Convenția este importantă prin faptul că aceasta conține o definiție a corupției și prevede obligația statelor membre de a prevedea în dreptul lor intern mijloace eficiente în favoarea persoanelor care au suferit o pagubă rezultând dintr-un act de corupție, pentru a obține reparația integrală a prejudiciului inclusiv reparații pentru câștigul nerealizat. Convenția cere fiecărui stat membru să prevadă, în legislația internă, dreptul de a începe o acțiune civilă reparatorie în cazurile de corupție.
Convenția tratează problema responsabilității pentru actele de corupție săvârșite de oficialii publici. Totuși, aceasta nu indică, în mod expres, responsabilitatea statului, dar lasă fiecărei părți libertatea de a determina prin legile interne condițiile în care statul ar deveni responsabil.
1.4. Concluzii
Corupția reprezintă, în cea mai simplă descriere a sa, abuzul de putere, cel mai adesea în scopul obținerii de câștiguri personale sau în avantajul unui grup căruia îi este devotat. Corupția poate fi motivată de lăcomie, de dorința de păstrare sau sporire a puterii sau de credință într-o presupusă stare de mai bine. Deși adesea cuvântul “corupție” este asociat cu abuzul de putere politică din partea politicienilor sau funcționarilor publici, acest concept descrie, de fapt, un tipar comportamental întâlnit în apropare orice sector.
O trecere în revistă a literaturii de specialitate conduce la o concluzie clară: corupția este un fenomen omniprezent, care poate fi întâlnit în țări diferite din punct de vedere ideologic, economic sau al dezvoltării sociale. Deși anumite societăți sunt mai vulnerabile decât altele și pot suferi mai mult de pe urma efectelor devastatoare ale corupție, totuși nici o țară din lume nu este, în prezent, imună la influența destructivă a corupției. Cu toate acestea, nu există o dovadă clară a faptului că fenomenul corupției este mai larg răspândit în prezent. Corupția a existat, sub o forma sau alta, din primele zile ale organizării sociale. Ceea ce s-a schimbat este mediatizarea acestor fapte de corupție. Corupția nu este o problemă care “apare” într-o societate sănătoasă și nici nu conduce neapărat la colaps. Ea presupune un complex de probleme de dezvoltare, legate de o situație anume și care indică adesea existența altor dificultăți.
În ceea ce privește combaterea corupție, aceasta nu reprezintă un scop în sine. Acest proces este mai degrabă un instrument ce asigură o guvernare mai eficientă și mai corectă, asociată la rândul său cu un nivel superior de dezvoltare economică. În aceste circumstanțe societatea internațională a avut primele reacții în anii '70 – '80 ceea ce a forțat guvernele să ia o serie de măsuri pentru prevenirea și combaterea acestui fenomen. În acest sens există la nivel internațional o suită de documente care vizează combaterea acestui flagel sub toate formele sale.
Capitolul II
Guvernare, tranziție și corupție
2.1. Tranziție, administrație și reformă
2.1.1. Moștenirile instituționale
2.1.2. Control și represiune
2.1.3. Cultura intervenției statului.
2.1.4. Moștenirile economice
2.1.5. Căile spre tranziție
2.1.6. Redistribuirea bunurilor
2.1.7. Rolul asistenței și investițiilor străine
2.1.8. Un cerc vicios sau virtuos?
2.2. Corupția, administrația și tranziția
2.2.1. Alegeri politice strategice în timpul tranziției
2.2.2. Abordarea radicală versus abordarea graduală
2.3. Corupția în procesul bugetar
2.3.1 Apariția corupției în procesul bugetar
2.3.2. Ce atrage corupția în procesul bugetar?
2.3.3. Reducerea corupției in procesul bugetar
2.4. Concluzii
Capitolul II
Guvernare, tranziție și corupție
2.1. Tranziție, administrație și reformă
Tranziția de la socialism este un proces unic cu caracter istoric. Țările nu au încercat niciodată o transformare atât de radicală și simultană ale ambelor instituții, politice și economice. Subzidirea acestor transformări avea să fie un set complex de reforme care necesită construirea instituțiilor de bază ale unui stat, creând fundația unei economii de piață și transferarea bogăției de la stat la sectorul particular.
De ce tranziția a fost marcată de fenomenul state capture și de corupția administrativă? Cu siguranță, corupția are rădăcini adânci și a existat în aceste țări cu mult înainte de tranziție. Datorită diferențelor fundamentale în materie de corupție, în economiile de piață și nu numai, este dificil de comparat nivelurile corupției înainte de tranziție cu perioada curentă. Deci, este imposibilă furnizarea de dovezi definitive a efectului tranziției asupra corupției.
Corupția, în această configurare, a fost facilitată de trei factori: (i) rescrierea unui volum fără precedent de legi, dispoziții, și politici; (ii) redistribuirea extraordinară a avuției de la stat la sectorul particular; (iii) absența virtuală a instituțiilor, fie interne sau externe sectorului public care ar fi putut în mod efectiv să verifice abuzul autorităților publice în timpul tranziției în multe țări.
În același timp, acest fapt demonstrează variația considerabilă a nivelurilor capturii de stat și a corupției administrative în mai multe regiuni. Ce factori explică această variație? O parte a răspunsului este fixată în diferitele moșteniri instituționale și structurale cu care țările au intrat în tranziție.
Țările cu tradiții legale și instituționale, care au consolidat domnia legii par să fi început tranziția cu un avantaj. Expunerea anterioară la instituțiile orientate către piață în acele țări care au adoptat variante de socialism de piață e posibil să fi dat forma receptivității la reformă. Economiile cu un nivel înalt de resurse naturale sunt mai probabil să genereze venituri mai mari care pot duce la apariția fenomenului de capturare a statului și să revendice câștigurile care rezultă din asemenea resurse.
Moștenirile instituționale și alte condiții inițiale au o influență puternică asupra primelor elemente ale procesului tranziției, ca de exemplu alegerile pentru structura instituțiilor politice și înțelegerea reformei economice. Aceste alegeri pun în mișcare căi ale tranziției unice care favorizează anumite grupuri economice și sociale și dau formă stimulentelor pentru reformele suplimentare. Țările unde tranziția a dus la o concentrare a puterii economice, au devenit în special vulnerabile la captura de stat și corupția administrativă.
Chiar dacă, condițiile inițiale explică o parte importantă a variației în tiparul corupției din regiune, aceasta repezită numai o parte problemei – cea mai mare parte a variației rămânând neexplicată. Voința politică și alegerea politică joacă un rol cheie in determinarea susceptibilității unei țări la corupție.
2.1.1. Moștenirile instituționale
Cercetările privind originile corupției mondiale confirmă faptul că corupția își are rădăcinile atît în funcționarea deficitară a instituțiilor, cît și în politicile care subminează comerțul liber și concurența. Natura moștenirilor instituționale de la începutul tranziției diferă substanțial în funcție de regiune în ciuda naturii aparent monolitică a comunismului. Caracteristicile principale ale acestei variații sunt explicate mai jos.
2.1.2. Control și represiune
Vechiul sistem a determinat fuziunea statului și economiei. Autoritarismul a distrus separația puterilor legislativă, executivă și judecătorească în stat. Cele mai multe libertăți cetățenești au fost suprimate. Organizațiile sociale, cum ar fi uniunile comerciale, cluburile profesionale, și organizațiile de tineret au existat cu adevărat, dar au fost manipulate de Partidul Comunist. Societatea civilă, ca o sferă de interacțiune autonomă față de stat, a fost foarte atenuată. Atunci când au apărut mișcările sociale independente, cum ar fi Solidaritatea în Polonia, și Charter 77 și mai târziu Forumul Civic în Cehoslovacia, acestea au fost percepute de către Partidul Comunist ca fiind amenințări aduse sistemului său de control.
Partidul Comunist a încercat să controleze comportamentul autorităților publice folosind un amestec între stimulente și represiune. Un interes cheie a derivat din sistemul de numire a indivizilor în funcții cheie în administrație și economie. Aceste numiri, cunoscute drept nomenclatura, au avut privilegii speciale și, ca o consecință a pozițiilor lor, au avut acces la bunuri și servicii în ofertă redusă. Partidul Comunist și-a monitorizat cu atenție oficialii, folosind un sistem de supraveghere mutuală și represiune.
Serviciile de securitate interne au recrutat cetățeni informatori, care au furnizat detalii și, de cele mai multe ori, informații incriminatorii despre familiile, prietenii și colegii lor.
Procesul planificării centrale a servit, de asemenea, la limitarea, într-o anumită măsură, a puterii discreționare a birocraților. Activitatea economică a fost reglementată de obiectivele de plan. Controlul centralizat a fost menținut peste fluxuri financiare printr-un sistem mono – bancar, în care finanțele urmăreau îndeaproape planul. Emisiile și transferurile de numerar erau strict controlate. Comerțul extern era monopolizat într-o structură birocratică centralizată la nivel înalt. Chiar dacă practica actuală a planificării centralizate a lăsat o mare libertate de mișcare la discreția birocraților de la toate nivelurile, sistemul a plasat anumite limite privind corupția.
De la începutul tranziției, cea mai mare parte a acestor structuri de control a fost în mod formal demontată, chiar dacă în multe țări au ajuns să joace noi roluri. Noile instituții de control, care au derivat din astfel de modele, cum ar fi separația puterilor statului, participarea populației în supravegherea statului, și sistemele mai bune de administrație publică – au apărut încet în foarte multe țări. Pe locurile vacante, rețelele de nomenclatură preexistentă și noile elite economice au asigurat poziții dominante în mediul de tranziție, creând o nouă fuziune de putere economică și politică. În multe țări, acest lucru a creat un teren fertil pentru captura de stat și corupția administrativă.
2.1.3. Cultura intervenției statului.
Una din moștenirile cheie a comunismului a fost „cultura conceperii politicilor” în care statul a jucat un rol dominant în intermedierea relațiilor economice. Birocrații erau asimilați într-un mediu în care statul determina oferta și clienții, stabilea prețurile și salariile, furniza finanțele, controla distribuția și supraveghea majoritatea aspectelor comportamentului antreprenorial.
Chiar dacă multe dintre aceste instrumente de intervenție au fost desființate sau reduse, o mare parte din ele încă există. Obiceiurile vechi rămân larg răspândite – în special în țările în care cifra de afaceri birocratică a fost scăzută în primii ani de tranziție – întrucât birocrații tind să răspundă instinctiv rapoartelor de disfuncție economică sau de criză prin intervenția directă în afacerile întreprinderilor.
Această tendință înrădăcinată îndreptată către intervenția statului, care variază în funcție de regiune, creează potențialul pentru corupție, în special atunci când entitățile legislative dețin resurse puține pentru a combate comportamentele corupte. Având în vedere faptul că tranziția reprezintă o perioadă în care trebuie formulat un corp semnificativ de noi reglementări, aceasta exacerbează de asemenea, riscul ca birocrații corupți să interfereze în adoptarea procesului legislativ de adoptare a unor noi coduri de reglementări legale.
Moștenirile instituționale diferă semnificativ în funcție de regiune, mult mai mult decât a arătat fațada comunistă. Analizele empirice sugerează faptul că aceste diferențe au avut un impact profund asupra susceptibilității țărilor la captura de stat și la corupția administrativă printr-un număr de canale. În primul rând, și cel mai important, aceste moșteniri au influențat nivelul dezvoltării unui sistem de administrație publică al unei țări. Figura 0.1 arată faptul că țările cu o experiență mai lungă de suveranitate au avut niveluri mai scăzute, atât în ceea ce privește fenomenul state capture, cât și corupția administrativă. Aceste țări se pare că au început tranziția având instituții ale sectorului public mult mai dezvoltate și autorități publice mai bine instruite.
Așa cum este arătat în figura 2 țările care au făcut parte din imperiul Habsburgic se pare că au beneficiat de moștenirea fostului imperiu, de un serviciu public și o administrație judiciară puternice, ca și de contactele apropiate cu Vestul.
De asemenea, se pare că au adoptat variante de socialism în timpul perioadei comuniste (socialismul de piață), care au furnizat un rol mai mic al statului în economie, și o dezvoltare mare a instituțiilor de piață. O consecință importantă a acestor moșteniri, fortificatoare atât pentru o administrație publică mai puternică, cât și pentru un rol mai redus al statului, este reprezentată de nivelul corupției administrative.
O mare parte din țările cu o istorie suverană mai lungă au, de asemenea, societăți civile mult mai dezvoltate și o tradiție mai puternică a acțiunilor colective ca parte a procesului lor politic.
Tendința sub comunism pentru ca mișcările sociale să încerce periodic să stabilească un program liberal, politic și economic, a fost cu precădere mai puternică în Europa Centrală și în alte țări în care societatea civilă a jucat, din punct de vedere istoric, cel mai mare rol. Aceste țări au fost printre primele care au realizat relația delicată dintre creșterea economică și democrație, și au inițiat reforme începând cu anii ’60 cu scopul liberalizării politice și economice. În timp ce multe dintre aceste reforme au fost mai târziu suprimate, aceste experiențe au furnizat o amprentă pentru modul în care mișcările sociale ar putea avea un impact profund asupra procesului schimbării. De fapt, țările cu cele mai puternice tradiții de democrație, au fost conduse spre tranziție de către mișcările din opoziție și au apărut, nu din coincidență, drept statele cel mai puțin vulnerabile pentru a fi capturate de un set concentrat de interese private, așa cum este arătat în figura 3.
2.1.4. Moștenirile economice
Stimulentele ce-și au rădăcinile în structura economiei par, de asemenea, să fi jucat un rol crucial în explicarea variației în nivelul și tiparul corupției în funcție de regiune. În anumite țări, unde bogăția națională este concentrată în câteva bunuri foarte productive, potențialele „câștiguri neașteptate” i-au tentat pe indivizii cu putere sau grupurile economice să se angajeze în captura de stat. Eforturile depuse de a pretinde aceste bunuri și apoi de a construi bariere anticoncurențiale pentru a-și proteja bunurile au fost evidențiate atât în Azerbaijan, Rusia, Kazakhstan, și Turkmenistan, toate îmbogățite cu resurse naturale, cât și în alte țări de pe rutele de tranzit pentru distribuția și vânzarea acestor resurse. Figura 4 sugerează faptul că, în funcție de regiune, captura de stat a fost predominantă în țările dotate cu resurse naturale.
In majoritatea țărilor aflate în tranziție, declinul dramatic al productivității și dezorganizările asociate cu tranziția au redus în mod evident veniturile publice.
Odată ce inflația a crescut în primele etapele ale tranziției, salariile reale din sectorul public au scăzut substanțial. În multe țări, salariile pentru birocrați la începutul tranziției au scăzut sub nivelul de subzistență. Mai mult, slaba disciplină fiscală și deficitul bugetar au însemnat faptul că muncitorii din sectorul public erau adesea neremunerați pentru câteva luni la acel moment. Într-un asemenea mediu, birocrații au devenit vulnerabili la corupție, întrucât căutau forme pentru a suplimenta salariile insuficiente.
2.1.5. Căile spre tranziție
Variațiile în aceste moșteniri instituționale și economice în funcție de țară și regiune, la care s-a făcut referire adesea sub denumirea de „condiții inițiale”, au avut un efect important asupra productivității în tranziție. Aceste condiții inițiale au influențat atât alegerile timpurii referitoare la structura de bază a instituțiilor politice aflate la guvernarea tranziției, cât și viteza și înțelegerea primelor mișcări privind reforma economică. Ca rezultat, țările au început să urmărească căi divergente de tranziție încă de la început, având rezultate în mod egal divergente în termenii performanței economice și ai extinderii și tiparului corupției.
În multe dintre țările Central și Est Europene, tranziția a fost lansată și fundamental modelată în etapele timpurii de către coalițiile bazate pe transparența din interiorul societății civile. Instituțiile politice inițiale au fost apărut ca rezultat al negocierilor dintre mai multe grupuri sociale și politice. În contrast, în țările CSI, tranziția a fost larg inițiată de sus în jos, în anumite țări chiar apărând ca un fapt împlinit care a urmat dezintegrării Uniunii Sovietice. În majoritatea țărilor CSI, conducerea Partidului Comunist a administrat etapele timpurii ale tranziției, iar participarea civică a rămas slabă. Diferența dintre aceste alternative de ieșire din sistemul comunist, este ilustrată in figura de mai jos printr-o comparație a Poloniei și Rusiei, a avut puternice implicații pentru stabilirea controlului politic în interiorul acestor țări.
Figura 5 arată faptul că țările în care a existat o delimitare clară față de conducerea trecută la începutul perioadei de tranziție, au o incidență semnificativ mai scăzută atât a capturii statale, cât și a corupției administrative. Schimbarea timpurie în conducere reprezintă un indicator al extinderii rețelelor existente de putere și influență moștenite de la vechiul sistem și confruntate cu concurența de la elite alternative. Asemenea schimbări nu numai că au adus noi talente adesea orientate către reformă, ci au și creat noi mecanisme de control politic, în cele mai multe cazuri înrădăcinate în concurența politică și participarea sporită de către societatea civilă.
Una dintre cele mai controversate măsuri luate de anumite țări pentru a asigura o ruptură de trecut este politica cunoscută drept „lustrație”. Această politică, care a fost adoptată de Republica Cehă, Polonia, și Estonia, printre alte țări, le interzice foștilor oficiali ai aparatului securității interne și informatorilor lor să accepte funcții în sectorul public.
În contrast, oficialii regimului comunist și cei ce au rămas din aparatul securității interne, continuă să păstreze funcții politice și economice importante în țări precum Kazakhstan, Uzbekistan, Turkmenistan, Tajikistan, Belarus, Armenia, și Azerbaijan. Chiar dacă structura politică din Rusia a devenit mult mai difuză in anii ’90, rețelele vechi de patronaj și structurile de clan sunt în mod particular puternice în mai multe regiuni și republici ale Rusiei.
Natura și extinderea rupturii de vechiul regim a pus în mișcare forțele de conducere ale tranziție alternative, și anume, înțelegerea reformelor politice și economice și a libertăților personale. Acești factori pot fi considerați mecanismele de transmitere cheie care creează condițiile pentru niveluri diferite ale capturii de stat. Figura 6 demonstrează relația dintre reformele economice și libertățile civile și extinderea capturii statale în funcție de regiune. În regresiile fixate, nivelul capturii statului este cel mai scăzut în sistemele cu niveluri scăzute și ridicate de libertăți cetățenești.
În cele mai autoritare sisteme din regiune, capacitatea firmelor private independente – mergând pe ideea că există un sector privat independent – de a captura statul, este minimă. În asemenea țări firmele rămân, în general, subordonate statului, atât în termeni de proprietate cât și de control, și dețin o capacitate minimă de influențare a luării deciziilor administrative.
Totuși, chiar dacă captura de stat este redusă într-un asemenea sistem, alte forme de captură – cum ar fi captura statală de către liderii politici pentru a aduce beneficii propriilor interese – poate fi mult mai relevantă, având în vedere lipsa controlului asupra unor asemenea lideri. Din păcate, indexul capturii de stat nu măsoară asemenea forme ale problemei.
Mediul pentru captura statală de către firmele private pare să fie generat de un anumit prag minim al reformelor economice și politice. Reformele politice parțiale care s-au rupt de sistemul comunist, dar care nu oferă mecanisme noi de control cum ar fi concurența politică, balanțele de plăți interne, sau supravegherea societății civile, generează cele mai mari oportunități de captură statală în favoarea intereselor private.
În aceste țări, extinderea libertăților civile (și alte piedici privind abuzul de putere) insuficientă pentru a contrabalansa pierderea controlului care a rezultat din demolarea sistemului comunist. Și, totuși, figura sugerează faptul că, imediat ce un prag al reformelor politice a fost depășit, extinderea capturii statului inerentă în procesul tranziției, poate fi constrânsă la niveluri semnificativ mai scăzute.
Figura 6 ilustrează, de asemenea, potențiala interacțiune dintre liberalizarea politică și economică în reducerea capturii. Țările au fost grupate în trei niveluri ale reformei economice – înalt, mediu și scăzut – bazată pe rezultatele medii privind indicatorii de tranziție ai BERD, o măsură anuală de progres în tranziție de-a lungul a nouă domenii referitoare la liberalizare și reformă structurală. Pentru orice nivel dat al progresului privind libertățile cetățenești, figura sugerează faptul că progresul, în tranziția economică, este asociat nivelurilor scăzute de captură statală. Bineînțeles, cauzele și efectele sunt dificil de lămurit în aceste procese complexe și interdependente. Există multe dovezi care să sugereze faptul că înțelegerea reformelor economice reduc câștigurile economice asociate cu deformările într-o economie parțial reformată. Reducerea concentrației câștigurilor economice slăbesc stimulentele pentru actorii sectorului privat, pentru a investi costurile considerabile, în termeni de bani, timp, și influență, necesare pentru a se angaja in captura de stat. În același timp, procesul de reglementare și limitare a puterilor statului de a interveni în economie, reduce rândul la legile, reglementările și politicile care sunt potențial „de vânzare”.
Progresul, atât al reformelor politice cât și economice, reprezintă un rezultat al nivelului capturii statului într-o țară dată. Cei ce dețin puterea și resursele pentru a captura statul, pot investi în prevenirea reformelor care le amenință influența sau elimină distorsiunile economice pe care sunt bazate câștigurile lor private. Ca rezultat, reformele politice și economice parțiale par să genereze captura statală, care, in schimb, slăbesc puterea și capacitatea statului pentru a urmări asemenea reforme mai încolo.
Acest lucru explică dificultatea emergenței de la captura de stat odată ce aceasta se întâmplă. Dar sugerează, de asemenea, faptul că, atunci când voința politică a fost triată prin alegeri critice, prin intrarea noilor actori colectivi in arena politică și civilă, și prin presiunile exogene și oportunități, progresul, în reformele politice și economice, a avut un impact puternic în reducerea capturii de stat.
2.1.6. Redistribuirea bunurilor
În completarea proceselor simultane ale creării noilor instituții politice și economice, caracteristica cheie a tranziției a fost redistribuirea masivă a bunurilor din proprietatea publică în proprietatea privată. Probabil această redistribuire, foarte concentrată la un moment dat, a oferit cele mai puternice stimulente pentru captura de stat în țările aflate în tranziție. Prin capturarea statului în procesul de privatizare, actorii privați au căutat să transforme influența lor politică de facto în proprietatea de jure care le va asigura avantaje în economia de piață. Există numeroase exemple în toate țările aflate în tranziție în care proprietatea sau controlul bunurilor de bază ale statului, au fost transferate prin metode nontransparente către cei care dețin influența politică. Corupția a jucat un rol cheie în acest proces.
Probabil cel mai proeminent exemplu al privatizării nontransparente într-o regiune a fost schema de împrumuturi pentru acțiuni, care a fost implementată în Rusia în toamna anului 1995. Conform acestei scheme, guvernul rus a obținut un credit pe termen scurt de la mai multe bănci importante din Rusia, folosindu-și acțiunile în întreprinderile rusești. Atunci când guvernul nu și-a îndeplinit obiectivele, băncile au avut capacitatea de a păstra acțiunile. Prețurile implicite asupra acestor acțiuni erau cu mult sub valoarea lor de piață.
Privatizarea nontransparentă a reprezentat o problemă nu numai în Rusia, ci și în țările CSI. În octombrie 1994, directorul agenției de privatizare din Cehia a fost prins luând mită echivalentă cu aproape 300000 de dolari în legătură cu vânzarea unei lăptării.
În Ungaria, opt dintre cei zece membri ai unei agenții de privatizare au fost forțați să demisioneze în octombrie 1994, ca urmare a afirmațiilor despre corupție privind vânzarea unor întreprinderi care s-au aflat în proprietatea statului.
Din păcate, există cercetări sistematice reduse privind condițiile care fac metodele particulare de privatizare să fie mai mult sau mai puțin vulnerabile în fața corupției. La începutul perioadei de tranziție, mai mulți observatori au considerat că privatizarea în masă le-a oferit guvernelor un mecanism simplu și transparent pentru transferarea cantității de bunuri ale statului către populație. În ciuda simplității metodei, managerii întreprinderilor au fost adesea capabili să manipuleze valoarea de piață a firmelor lor sau să exploateze punctele slabe din aranjamentele instituționale pentru protecția acționarilor, pentru a putea să mențină controlul. Aceste metode au inclus amenințările ilegale asupra muncitorilor care vindeau acțiunile celor din afara firmei și emiterea de noi acțiuni, pentru a diminua puterea celor externi firmei.
Privatizarea printr-o metodă caz – după – caz a permis anumitor țări să structureze vânzarea bunurilor pentru a evita anumite probleme asociate capturii de stat, deși această metodă a fost și ea deschisă abuzului. Privatizările mari sunt vulnerabile în fața corupției, oricare ar fi metoda angajată, după cum demonstrează frecvent experiența țărilor avansate.
2.1.7. Rolul asistenței și investițiilor străine
S-a sugerat adesea că fluxurile de investiții străine directe (ISD) pot ajuta la reducerea corupției prin importul de standarde înalte ale comportamentului corporativ, având potențiale efecte demonstrative puternice pe piețele locale.Alții argumentează, în contrast, faptul că ISD pot crește nivelul corupției, întrucât actorii străini folosesc mita și alte forme de influență pentru a intra pe noile piețe unde le lipsesc contactele și rețelele existente.
Figura 7 înfățișează relația dintre ISD și corupție folosind informații din studiile BEEPS. Firmele sunt împărțite în trei grupe: (i) firme domestice fără FDI; (ii) firme cu ISD gestionate pe piața domestică; și (iii) firme cu ISD gestionate în străinătate. Graficul ilustrează predilecția fiecăreia dintre aceste firme, în funcție de regiune, de a plăti mita pentru corupția administrativă și de a se angaja în captura de stat prin mită pentru a influența legile, decretele și regulamentele.
Figura 7 Investițiile străine directe și corupția
Firmele care contribuie la nivelul ISD gestionate pe piața locală se confruntă cu niveluri similare ale corupției administrative asemenea firmelor aflate în proprietate națională, și este la fel de probabil ca ele să se angajeze în captura de stat. Totuși, firmele cu ISD gestionate peste hotare raportează într-adevăr niveluri substanțial reduse, atât ale capturii de stat, cât și ale corupției administrative. O analiză mai clară asupra acestor relații dintre diferitele grupuri de țări relevă faptul că ISD par să aibă un impact foarte diferit în medii diferite. Figura 8 arată că în țările care au un nivel înalt de corupție administrativă și captură statală, firmele ISD cu management intern sunt mai predispuse decât firmele naționale să se angajeze, sau să fie forțate să se angajeze în ambele forme de corupție. În alte țări, toate formele de ISD sunt asociate cu mai puțină corupție. Impactul negativ al ISD asupra firmelor naționale este în mod particular izbitor într-un număr de țări cu captură statală înaltă – cum ar fi Azerbaijan, Georgia, Letonia, Moldova, și Ucraina – unde aceste firme sunt mai mult decât potențiale să se angajeze în captura statală decât sunt firmele fără ISD. În timp ce străinii pot fi înclinați să investească în sectoarele și firmele care reprezintă ținte principale pentru corupție, acest rezultat ridică îndoiala că investițiile directe străine importă standarde înalte ale comportamentului corporativ cu abilitatea de a influența practicile în aranjamentele de înaltă corupție. Multe dintre țările cu corupție la nivel înalt sunt din CSI, unde aranjamentele instituționale pentru administrația corporativă sunt slabe, în special. Astfel, chiar dacă investitorii străini în companii care au gestiune domestică caută să stopeze practicile corupte, aceștia ar putea să nu aibă suficiente instrumente în CSI pentru a influența comportamentul managerilor.
Ajutorul străin ar putea fi subiectul unor funcții similare. O comparație recentă (din păcate, excluzând țările aflate în tranziție) indică faptul că ajutorul străin poate induce corupția, întrucât grupurile sociale concurențiale folosesc corupția pentru a extrage beneficiile din acest ajutor.
Țările aflate în tranziție sunt, de asemenea vulnerabile la această problemă, în special acolo unde instituțiile pentru managementul resurselor publice sunt cel mai serios subdezvoltate.
2.1.8. Un cerc vicios sau virtuos?
Un proces descris în acest capitol sugerează faptul că moștenirile economice și instituționale au avut un impact profund asupra alegerilor inițiale a instituțiilor politice și asupra pasului și substanței reformei economice. În țările cu instituții slabe și stimulente puternice pentru corupție, restrângerile privind abuzul autorităților publice au fost insuficiente pentru a verifica apariția capturii statului și corupției administrative. În țările cu moșteniri mult mai favorabile, aceste probleme sunt încă prezente, dar sunt mai puțin severe.
Moștenirile instituționale și economice provenite din trecut sunt importante pentru înțelegerea nivelurilor curente ale capturii de stat și ale corupției administrative, dar acest lucru nu implică faptul că asemenea moșteniri pot predetermina aceste niveluri. Caracterizările geografice standard ale țărilor aflate în tranziție maschează variația răspândită în nivelurile corupției așa cum este demonstrat în figura 9.
Figura 9 Variația între și în interiorul regiunilor
Sursa: BEEPS
În timp ce condițiile inițiale discutate în acest capitol explică o parte a acestei variații, o altă mare parte nu poate fi atribuită moștenirilor trecute, sugerând faptul că alți factori, cum ar fi apariția unor lideri eficienți și a unor alegeri de politică strategică, au un impact major asupra naturii și extinderii corupției.
Totuși, țările pot fi prinse într-un cerc vicios, în care reformele parțiale politice și economice se consolidează singure. Reformele limitate activează interesele private atât în interiorul, cât și în exteriorul statului, pentru a modela luarea deciziilor în avantajul propriu, fapt care, în schimb, reduce probabilitatea unor viitoare reforme structurale. Economiile prinse în acest cerc vicios suferă consecințe economice devastatoare.
Tenacitatea acestei capcane depinde de sublinierea stimulentelor pentru reformă dintr-o țară. Țările în care societatea civilă este deprimată, concurența politică este constrânsă, iar restrângerile instituționale din interiorul statului sunt limitate, se confruntă în general cu presiuni interne slabe pentru reformă. Țările care sunt mai puțin îndreptate către ajutorul străin sau care nu sunt candidați pentru a se alătura uniunilor internaționale, cum sunt UE și OMC, se confruntă cu mai puține presiuni externe pentru reformă. Aceste țări se pot confrunta cu o capcană parțială de reformă, în cazul în care nu este pusă în ordine voința politică pentru a distruge investițiile privind procesul de reformă.
Pot țările să rămână blocate într-un cerc vicios? Nu putem sublinia prea puternic faptul că nicio țară aflată în procesul de tranziție este suficient dezvoltată pentru a fi imună la problemele corupției. De fapt, nici o țară în lume nu este imună.
2.2. Corupția, administrația și tranziția
Corupția reprezintă o parte a unui fenomen mai larg, tipic al oricărei activități civile organizate. Succesul tuturor acțiunilor sociale care au un scop depind de voința participanților de a se conforma regulilor adoptate de către organizație sau normelor și modelelor de comportament care prevalează în societăți.
Conformitatea la reguli reprezintă o condiție necesară pentru supraviețuirea unei ordini sociale – indiferent dacă aceasta este o ordine guvernată de către piață sau o ordine politică guvernată de către stat. Organizațiile caută să asigure conformitatea individuală și de grup prin utilizarea unei combinări între stimulentele pozitive, motivarea de bază și stimulentele negative. Balanța poate fi dificil de depășit întrucât folosirea unui set de stimulente poate submina obiectivele altei organizații prin împiedicarea, de exemplu, voinței de a produce. Dar, pentru a se rezolva în mod corespunzător, trebuie ca instrumentele eficiente să fie la locul lor. Și, așa cum amintește Amartya Sen, așa trebuie să fie și normele de comportament, a căror “… importanță poate fi, în mod particular, atașată comportamentului persoanelor aflate la putere sau cu autoritate.”
Atunci când indivizii și grupurile dintr-o organizație urmăresc alte obiective decât cele stabilite în mod formal, organizația se găsește într-o situație de criză. O companie privată trebuie să se asigure că participanții cooperează pentru a atinge obiectivele globale. Atunci când aceștia pierd din vedere misiunea de bază și încep să-și urmărească propriile interese, impactul negativ asupra profiturilor va deveni curând vizibil.
Același lucru este valabil pentru oricare altă instituție, fie ea armata, biserica, sau o instituție academică. Corupția aparține unei categorii largi de fenomene atunci când regulile formale ale unei instituții devin inactive și activitățile oamenilor devin ghidate de preocupări exterioare misiunii organizației. Discernem corupția în interiorul acestei categorii prin rezervarea conceptului pentru domeniul public. Pentru a discuta pe înțeles despre domeniul public, trebuie să existe o distincție între public și privat. Sectorul public trebuie să emeargă ca un sistem instituțional autonom care pretinde efectiv loialitate și obediență din partea cetățenilor.
Acest aspect al problemei a fost înțeles bine de către Samuel P. Huntington. Conform acestuia, “Corupția reprezintă o dimensiune a absenței unei instituționalizări eficiente. Autorităților publice le lipsește autonomia și coerența, și își subordonează rolurile instituționale la cereri exorbitante”. Astfel, oricare ar fi rădăcina problemei, apariția corupției indică întotdeauna puncte slabe în instituționalizarea sferei publice. Sectorul public devine invadat sau “capturat”, așa cum îl numesc articolele Băncii Mondiale, de către interese și motive străine de el – clica personală, familială sau privată.
Un sistem politic matur având un sistem de legi bine dezvoltat și o putere a legii, este indispensabil pentru dezvoltarea economică, din simplul motiv că dreptul de proprietate trebuie să fie protejat, contractele trebuie garantate, puterea administrativă asupra sectorului privat trebuie limitată, uzanța acestuia să fie predictibilă, și ultima, dar nu cea din urmă, costurile sectorului public să fie tolerabile. În sfera economică, statul tinde să împrumute termeni – cum ar fi mâna care ajută, mai degrabă decât mâna care apucă. Corupția subminează abilitatea statului de a furniza asemenea servicii. Corupția înseamnă că autoritățile publice prădează sectorul privat, în timp ce anumiți oameni de afacere se întovărășesc cu autoritățile publice pentru a prăda domeniul public. Acesta este un produs al unui mediu politic deficitar și reprezintă un mare impediment pentru îmbunătățirea lui.
Problema creării unor economii și politici guvernate de către lege este, prin urmare, întreită. În primul rând, se pune problema unui model constituțional pentru stat, în al doilea rând, a culturii unei societăți și, în al treilea rând, al maturității societății civile. Toate cele trei domenii sunt inter-relaționate. În toate, societățile postcomuniste suferă din cauza unor puncte slabe serioase, chiar dacă, așa cum vom vedea în cele ce urmează, intensitatea lor variază în funcție de țară, reflectând experiența istorică a fiecăreia.
2.2.1. Alegeri politice strategice în timpul tranziției
Trecerea de la planificare către piață și economie, acompaniată de stabilirea unor reguli care separă res – publica de res – privata, tinde să apară ca o regulă care să reducă potențialul pentru corupție, prin regresia oportunităților de abuz asupra autorităților publice pentru câștigul personal. Trecerea la „piață” stabilește condițiile pentru emergența societății civile – care, în ultimă instanță, reprezintă cel mai eficient mijloc pentru a controla corupția. Această trecere, dacă ar fi modelată în mod corespunzător, înlocuiește nenumărate reguli contraproductive desemnate pentru a crea oportunități pentru renta funciară și darea de mită cu un nucleu de legi și regulamente care stabilesc cadrul pentru o interfață public – privat, bazată pe lege. Acest lucru implică, pe lângă altele, îndepărtarea bunurilor din proprietatea statului și eliminarea directă a intervenției statului din economie.
Niciunul dintre acești factori, totuși, nu reduce corupția prin absență. De fapt, reformele economice rău – intenționate, care răspund investițiilor elitelor corupte, pot crește în mod semnificativ corupția. Exemplele pot include „gradualismul” în îndepărtarea controlului central sau privatizării rapide în multe economii aflate în tranziție. În mod similar, tranzițiile politice pot eșua să declanșeze manifestarea activităților publice independent de controlul statului, de societatea civilă vibrantă. Numitorul comun al eșecului de reducere a corupției este reprezentat de continua penetrare a domeniului economic de către politică. Cel mai vizibil simptom al acesteia este reprezentat de urmărirea câștigurilor materiale prin politică mai degrabă decât prin activitatea comercială. Douglas C. North vede pericolul inerent dintr-o asemenea situație, care ar putea conduce la capitalismul clandestin.
“Tipurile de deprinderi și cunoștințe care se vor amortiza vor reprezenta o funcție a structurii stimulentelor inerente în matricea instituțională. Dacă cele mai înalte rate de rentabilitate într-o societate sunt din piraterie, atunci organizațiile vor investi în cunoștințe și deprinderi care îi vor transforma în pirați mai buni” .
Alegerea abordării tranzițiilor politice și economice pune lumină asupra variației în incidența corupției și asupra mediului politic. Alegerile strategice cu care se confruntă țările după urmarea colapsului regimului comunist pot fi împărțite în două grupuri. În primul rând, decizia, a cărei abordare – radicală sau graduală – de a se îndrepta spre prima generație de reforme economice, ține de primul grup. Celui de-al doilea grup îi aparțin două alegeri cu privire la structura constituțională a statului: (1) alegerea dintre administrația prezidențială și cea parlamentară; și (2) alegerea sistemului de reprezentare. Alegerile strategice făcute într-o țară dată depindeau de puterea opoziției, de suportul pe care îl avea în societate, ca și de tiparul predominant al relației dintre regimul comunist și societate.
2.2.2. Abordarea radicală versus abordarea graduală
“Gradualism versus terapia de șoc” a reprezentat o problemă disputată cu ardoare pe la începutul anilor ’90. Adepții gradualismului au criticat “terapia de șoc” pentru costurile aparent excesive pe care această abordare le-ar impune asupra populației și economiei. Potrivit acestei păreri, liberalizarea înceată a prețurilor, condițiile de intrare în sectorul privat, și condițiile de acces la piețele naționale vor preveni colapsul productivității și vor asigura o tranziție lină la o economie bazată pe piață. Dezvoltările subsecvente au demonstrat că aceasta a fost o falsă dilemă, cel puțin în cazul abordării către prima generație de reforme care au avut scopul de a asigura macrostabilitatea și trecerea de la economia bazată pe “constrângerile ofertei” la cea bazată pe “constrângerile cererii”, pentru a împrumuta termenii lui Janos Kornai. Hiperinflația, producția în declin și criza externă au constrâns țările care au respins inițial această abordare să adopte în cele din urmă măsuri similare celor implementate de reformării radicali.
În timp ce măsurile reformei de stabilizare ale CEEC și programele de transformare au variat, toate aceste țări, cu excepția României, au optat mai degrabă în favoarea abordării radicale către prima etapă a reformelor decât pentru gradualismul predominant între fostele republici sovietice din timpul primelor etape ale tranziției. Cu o ușurință uimitoare aceștia au liberalizat prețurile, au privatizat distribuția, au introdus privatizarea mică, au îndepărtat restricțiile cantitative asupra importurilor și au liberalizat tarifele.
Și mai important, cei mai buni performeri – și anume, Republica Cehă, Estonia, Ungaria, Polonia și Slovenia – au rezistat cu succes tentației de a inversa măsurile de liberalizare introduse. Cu anumite excepții (Republica Slovacă și Bulgaria), acestea au păstrat cursul reformei cu fermitate.
Grație adoptării abordării radicale pentru macrostabilizare și reformele economice, cele mai multe țări CEEC au evitat capcana rentei funciare sistemice. Au fost anumite excepții, care confirmă totuși existența unei legături între corupție și progresul lent în stabilirea regimului economic liberal. De exemplu, inversările în liberalizarea prețurilor și reformele economice prost efectuate în Bulgaria în 1994 – 1996 sub ghidarea promisiunilor populiste au corupt privatizarea și au rezultat în transferuri semnificative de la bugetul de stat la cei ce căutau surse alternative de profit. România a fost, de asemenea, parte la dezvoltări similare. Crizele economice profunde au ajutat la depășirea opoziției investițiilor în Bulgaria și au pus țara pe traseul reformelor (Banca Mondială 2001). Fostele republici sovietice (excluzând Statele Baltice) au adoptat inițial doctrina gradualismului. Totuși, inflația elicoidală și recesiunea prelungită le-au constrâns, în cele din urmă (cu excepția Belarusului și Uzbekistanului), în a doua jumătate a anilor ’90, să urmeze drumul timpuriu al țărilor CEEC, astfel demonstrând că gradualismul nu a fost niciodată o abordare politică viabilă pentru reformele de primă generație.
Niciuna dintre ele nu a reprezentat o opțiune viabilă pentru a doua generație, reformele structurale au avut ca scop stabilirea unei interfețe public – privat care să sprijine economia de piață. De fapt, gradualismul a creat un teren fertil pentru renta funciară sistemică și a fost responsabil pentru apariția unor investiții puternice care se opuneau reformelor pentru liberalizare. A creat un ciclu vicios de reforme parțiale care au contribuit la deteriorarea economiei și la creșterea opoziției față de reforme. În economiile aflate în tranziție care au urmat gradualismului, câștigătorii au suspendat economiile într-un echilibru deficitar, oferindu-le lucruri de proastă calitate, pe cheltuiala unor costuri ridicate în respectivele societăți.
Liberalizarea incompletă a prețurilor – justificată de obicei în termeni populiști ca fiind de protejare a săracilor – a creat oportunități pentru a obține licențe comerciale pentru a exporta bunuri subvenționate de cei bine conectați la elita politică.
Având în vedere că diferențele dintre prețurile domestice și prețurile mondiale erau adesea imense, acest lucru a creat oportunități pentru a dezvolta chirii mari de către aceia care aveau legături mari cu administrația. În mod similar, controlul central asupra creditelor și ratelor dobânzilor a permis întreprinderilor să facă împrumuturi la rate atractive – și astfel fondurile obținute pot fi sifonate către întreprinderile private relaționate sau folosite pentru a finanța achiziția de bunuri subvenționate pentru a le vinde pe piețele internaționale.
Rezultatul emergenței acestui regim al rentei funciare a fost dublu: renta funciară a devenit mai profitabilă decât activitățile productive având toate consecințele negative pentru creșterea economică, atât de bine descrise de Krueger; și emergența grupurilor de interese puternice cu un risc în păstrarea regimului economic existent. Chiar dacă corupția și plățile secundare subzistă în mod evident, atât în CEEC, cât și în CEEC care au aderat la o abordare radicală la reformele de primă generație, renta funciara nu a îndepărtat activitățile care au avut scopul de a restructura industriile ineficiente sau de a porni noi companii concurențiale pe piața domestică și internațională.
Bulgaria a adoptat inițial o abordare radicală la stabilizare și apoi s-a opus. Criza financiară din 1996 a condus la schimbarea administrației și la schimbarea abordării reformei economice în 1997. Și totuși, o alegere inițială bună de a prelua o abordare radicală la reformele de prima generație, nu face, în mod necesar, ca reformele de generația a doua (reformele legislative și administrative) să fie imune la administrația deficitară și la renta funciară.
Din contră, reformele de generația a doua sunt mult mai dificile și complexe. Esența acestora este reprezentată de stabilirea unei interfețe public – privat bazată pe lege. Această problemă implică cel puțin cinci pași critici. În primul rând, trebuie construit un cadru pentru stabilitatea macroeconomică susținută. Printre alte lucruri, acesta implică introducerea unor câștiguri financiare transparente, sonore, și a unor mecanisme de cheltuieli în finanțele publice. În al doilea rând, determină privatizarea bunurilor statului și eliminarea micromanagementului statal. În al treilea rând, necesită crearea cadrului pentru ghidarea comportamentului sectorului privat și aplicarea drepturilor de proprietate. În al patrulea rând, este necesar ca acest cadru să fie eficient prin îmbunătățirea capacității, integrității și supravegherea, atât a serviciului civil, cât și a serviciului juridic.
2.3. Corupția în procesul bugetar.
Buna guvernare reprezintă o parte esențială a unui cadru mai larg care include managementul economic și financiar alături de care mai regăsim: stabilitatea macroeconomică, echitate socială și economică, promovarea unor instituții eficiente prin intermediul unor reforme structurale cum ar fi liberalizarea comerțului și reducerea birocrației.
Slaba guvernare poate fi rezultatul unor factori precum incompetență, lipsa unor instituții eficiente, ignoranță, aplicarea unor teorii economice ineficiente, sau construirea unui model economic greșit. Trebuie înțeles că corupția nu înseamnă slabă guvernare, cu toate că adesea slaba guvernare conduce la corupție iar corupția este un element important al slabei guvernări.
Corupția în procesele bugetare publice reprezintă un tip important specific de corupție. Este știut faptul că, cheltuielile publice – și, în special, investițiile publice – oferă unele dintre cele mai bune oportunități pentru corupție. Consecințele specifice ale corupției bugetare sunt îndeaproape legate de eficiența și eficacitatea guvernării. Corupția bugetară:
Alocă greșit resursele. Resursele sunt deviate de la guvern către interese private. Sunt reduse cheltuielile importante pentru dezvoltare și pentru asigurările sociale. Fondurile limitate, alocate cu prioritate pentru cheltuielile din sectorul social, sunt realocate către domenii de care beneficiază puțini oameni.
Face ca planurile guvernului să fie ineficace. Corupția, în faza de implementare a procesului bugetar, face să difere considerabil, cheltuielile reale de planurile originale de cheltuieli.
Reduce încrederea publică în domnia legii și subminează legitimitatea guvernului. Este crescută influența elementelor corupte și criminale în societate. Sunt diluate încrederea publică în guvern și integritatea sectorului public.
Corupția bugetară creează astfel multe dintre aceleași consecințe precum corupția în general, reducând investițiile și creșterea economică. În plus, afectând direct cheltuielile pentru sectoarele prioritare, ca de exemplu educație și sănătate, corupția bugetară poate să aibă un efect particular degradant asupra perspectivelor celor săraci.
Corupția are un efect negativ asupra eforturilor donatorilor internaționali pentru dezvoltare. A devenit necesar pentru agențiile donatoare să-și asigure alegătorii ca resursele pentru ajutoare sunt folosite eficace pentru a promova creșterea și reduce sărăcia. Din ce în ce mai mult, donatorii accentuează nevoia pentru sisteme eficace de management al cheltuielilor publice și sisteme de responsabilitate financiară punând măsurile anti-corupție pe un loc important în agendele lor.
Banca Mondială a adoptat o politica anti-corupție în 1997, iar Banca de Dezvoltare Asiatica a făcut același lucru în 1998. În 1999, OECD a adoptat o Convenție Anti-Mita, iar ulterior, FMI a dezvoltat Standarde și Coduri de Transparența Fiscala (IMF ROSC Fiscal).
Pe continentul african, Noul Parteneriat pentru Dezvoltarea Africii (NEPAD) a articulat importanța responsabilității, descriind corupția, politicile ineficace, și irosirea resurselor, ca fiind cauze majore pentru stagnarea continentului. Sub NEPAD, țările africane trebuie să-și ia angajamentul în favoarea unei bune administrări și colaborări împotriva corupției.
2.3.1 Apariția corupției în procesul bugetar
Planificarea bugetelor anuale
Cele mai multe state dețin un sistem de management al sectorului public care include o planificare multianuală a activităților publice. În țările în curs de dezvoltare, planul este adesea împărțit în planul de ansamblu și un program public de investiții.
În principiu, bugetul trebuie să construiască politicile, obiectivele, și strategiile care sunt stabilite în planul multianual. Dacă:
procesul de planificare a inclus implicarea corespunzătoare a legislativului,
creează un plan pe care executivul și administrația de stat îl văd ca sarcină a lor de pus în aplicare, și
planul este solid din punct de vedere tehnic, bine diseminat, și clar,
atunci, bugetele anuale, într-o societate democratică, vor reflecta voința și aspirațiile electoratului.
În realitate, procesul de planificare poate să fie imperfect în mai multe moduri. Acolo unde planurile anuale formează baza bugetelor anuale, încă poate exista cazul ca:
Birocrații sau politicienii să influențeze planul către zonele lor geografice sau grupurile etnice. Atunci când este întocmită strategia bugetului anual, ei pot să argumenteze mai convingător pentru alocări de care să beneficieze acele zone. Acesta este cazul în special în ceea ce privește programele pentru investiții publice, în care deciziile privind investițiile multianuale este posibil să fie luate în cadrul etapei de planificare și să fie în mod automat reflectate în bugetele anuale.
Legislativul ar putea să nu fie implicat – lăsând pregătirea planului executivului, și, adesea, personalului tehnic de la nivelul administrației de stat.
Legătura dintre plan și bugetele anuale este în multe cazuri foarte slabă sau inexistentă. În special:
Capacitatea de planificare poate să fie slabă– făcând ca documentul să fie neclar și neconsecvent, rezultând într-o bază săracă pentru bugetele anuale.
Planul poate să fie păstrat ca un document intern de către birocrați – și astfel, să nu aibă niciun efect în afara birourilor administrației.
În Africa, planurile au fost considerate, în mare măsură, liste de cumpărături, folosite pentru a extrage fonduri de la donatori, dar fără niciun alt efect asupra altor cheltuieli publice.
Acest lucru implică faptul ca bugetele anuale sunt fixate de la an la an, adesea de către Trezorerie, lăsând alocațiile bugetare la voința birocrației, rezultând în beneficii către zonele sau grupurile de persoane apropiate birocraților aflați la putere.
Formularea bugetului
Programul macro pentru buget
În mod ideal, procesul bugetar ar trebui să înceapă cu o evaluare economică și cu o estimare a venitului pentru anul bugetar. Prognoza, împreună cu o stabilire a modului în care deficitul bugetar ar trebui să fie finanțat, va da direcții pentru cheltuielile totale recurente și de capital.
Aceasta este considerată o slujbă analitică de care se ocupă eșaloanele inferioare ale Ministerului Finanțelor, din când în când asistate de către consultanți. Par să fie puține ocazii pentru corupție în această etapă, dar exista, bineînțeles, posibilitatea de a se pregăti pentru delapidarea viitoare, banii de impozitare, sau favoritismul pentru anumiți contribuabili prin pregătirea unor proiecte pesimiste. Ultimul s-ar putea întâmpla în cazul în care departamentul de impozitare sau autoritatea fiscală independentă joacă un rol cheie în procesul de planificare.
Pregătirea schemei politicii bugetului
Pregătirea schemei politicii bugetului reprezintă drumul către planul multianual. Acesta va descrie, politicile și strategiile din plan, pe care bugetul curent ar trebui să le accentueze. În particular, schema va stabili, nivelul configurat pentru pregătirea limitelor superioare de cheltuieli. Dacă planul este neconsecvent și neclar, așa va fi și schema politicii, care rezulta în instrucțiuni neclare pentru pregătirea obiectivelor cheltuielilor. În acest caz, obiectivele de cheltuială concrete pot să fie influențate de birocrați și de nivelul politic al Ministerului Finanțelor într-un mod care pregătește terenul pentru corupție în etapele de mai târziu. Recent, anumite țări au chemat sectorul privat și societatea civilă să comenteze și chiar să participe la acest pas al procesului, pentru a spori responsabilitatea în această etapă.
Pregătirea obiectivelor de cheltuieli sau a limitelor superioare de către Ministrul Finanțelor
Pregătirea obiectivelor de cheltuieli sau a limitelor superioare de către Ministrul Finanțelor reprezintă, în teorie, primul pas care transformă declarațiile verbale asupra politicii în numere concrete în alocările bugetului. De obicei, câteva caracteristici ale acestei „prime ținte” vor rămâne și vor influența bugetul final aprobat.
Cu cât sunt mai neclare documentele precedente ale politicii, cu atât este mai dificil să relaționezi alocările de buget. În realitate, se întrebuințează „bugetarea sporită”, adică, puncte ale bugetului sunt crescute, uneori cu un procentaj uniform, alteori cu procentaje puțin diferite. Acest lucru este făcut în interiorul Ministerului Finanțelor și acceptat de către Cabinet.
Este ușor de imaginat cum se va contura corupția în această etapă. Un minister care are conexiuni bune cu personalul care schițează primul set al limitelor superioare, sau cu Ministrul Finanțelor, poate să negocieze pentru a-și crește fondurile. Această alocare poate să fie inversată în discuțiile ulterioare legate de buget, dar, în multe țări care au situații bugetare presate, nu prea au loc schimbări în amplasarea alocărilor sugerate de ministrul finanțelor.
Adoptarea bugetului de către Parlament
Când, după discuțiile corespunzătoare cu celelalte ministerele, Cabinetul a ajuns la o înțelegere privind bugetul, acesta trece de la executiv la legislativ. Munca atentă a comisiilor și o dezbatere vot cu vot în adunarea națională, pregătește, de obicei, adoptarea bugetului final de către Parlament.
În cele mai multe – dacă nu în mai toate țările – există, totuși, foarte puțin timp pentru cercetarea atentă. Pregătirea și adoptarea bugetului necesită o cantitate considerabilă de muncă. Termenele limită sunt stabilite în forme legale și întârzierile vor conduce la opriri în salariile funcționarilor statului. Când întârzierile intervin în fazele incipiente, urgența pentru a avea bugetul adoptat într-un timp oportun va conduce, adesea, la un timp scurtat pentru procedura legislativă. Independent de acest lucru, în majoritatea țărilor, dezbaterea legislativă va fi adesea legată, mai degrabă de alocările geografice – primari, luptând pentru o bucată de drum sau un spital pentru circumscripția lor electorală – decât pentru concentrarea pe posibilele cazuri de corupție și pe descoperirea și raportarea acestora.
Parlamentarii s-ar putea afla, de asemenea, pe traseul de primire a mitei. Grupuri de interes, ca de exemplu o corporație care are nevoie de anumite drumuri noi, poate să-și asigure voturile parlamentarilor prin niște forme de plată mai mult sau mai puțin subtile. Acest lucru poate să fie făcut ca să răstoarne bugetul propus, sau pentru a apăra o alocare bugetară care este în pericol de a fi inversată în dezbaterea parlamentară.
Execuția bugetului
Cu bugetul adoptat de către legislativ, execuția rămâne, în special, în atribuțiile ministerului finanțelor, sau, în seama funcțiilor trezoriere ale acelui minister. Aceasta este etapa în care sunt făcute tranzacții financiare, în care banii trec din mană-n mână și unde corupția se materializează în debite de bani. Această secțiune ia în considerare riscurile corupției în cadrul funcțiilor și proceselor variate ale trezoreriei:
Planificarea financiară;
Distribuția fondurilor de buget către unitățile de cheltuieli;
Controlul de angajament;
Verificarea;
Ordinele de plată;
Gestionarea numerarului;
Gestionarea datoriei;
Gestionarea venitului;
Contabilitatea;
Raportul fiscal.
Nu toate cheltuielile statului trec prin etapele standard de execuție a bugetului. Orice guvern va avea o seamă de fonduri extra bugetare – conturi speciale și fonduri distincte care pot să primească din când în când o reaprovizionare de la resursele bugetare – dar care nu sunt acoperite cu aceleași reguli și dispoziții ca debitele financiare ale bugetului. Pot să existe motive întemeiate pentru stabilirea acestor fonduri și, în felul acesta, să fie scutite anumite tranzacții de la procedurile standard bugetare. Totuși, ramura legislativă ca și ramura executivă vor renunța, în felul acesta, la drepturile lor de a controla o parte a resurselor publice.
Atunci când nu sunt controlate în mod corespunzător de către alte mecanisme, asemenea aranjamente pot să creeze prilejurile pentru comportamentul corupt. Într-o seamă de țări, partidele politice au fost finanțate prin asemenea fonduri. Întreprinderile deținute în majoritate de stat duc, de asemenea, o existență separată în afară procedurilor bugetului public. Fiind primitorii resurselor bugetului public, se știe că unele dintre aceste întreprinderi acumulează fondurile substanțiale în numerar care au fost deviate către uzul privat.
2.3.2. Ce atrage corupția în procesul bugetar?
Baza formală a procesului bugetar este specificată în legi și dispoziții. În procesele bugetare de reformă, adesea este urmărită o abordare tehnocratică, prin care atenția este concentrată pe îmbunătățirea regulilor oficiale și structurii procesului bugetar. Abordarea tehnocratică, în mare măsură, ignoră faptul că, reforma procesului bugetar, deși are aspecte tehnice importante, reprezintă, de asemenea, un fenomen politic și social determinat de comportamentul uman și condițiilelocale.
În plus, în multe țări, instituțiile și practicile neoficiale, adesea dețin precedența în fața regulilor oficiale. Pentru a depăși abordarea tehnocratică se înfățișează atât dispozițiile și regulile oficiale, stimulentele, cât și instituțiile neoficiale, ca determinanți ai corupției:
Legi și dispoziții
Oameni și stimulente
Instituții informale
Legi și dispoziții
Procesul bugetar trebuie să aibă o bază în legi/dispoziții și în practicile administrative. Practicile diferă în funcție de țări. De exemplu, Franța și alte țări continentale tind să aibă practici și proceduri codificate amănunțit, în timp ce legile bugetare din Marea Britanie se concentrează pe principiile largi de utilizare a fondurilor publice, detaliile fiind stabilite prin instrucțiunile administrative. Țările în curs de dezvoltare au urmat, fie modelul legislativ francez, fie pe cel britanic, în timp ce țările în tranziție sunt în proces de a construi un cadru legal. Cadrul legal și reglementativ care controlează procesul bugetar, se compune din câteva niveluri, după cum observăm în figura de mai jos.
Țările diferă în ceea ce privește instrumentele legale și legile care guvernează procesul bugetar. Este normal ca legea constituțională să se ocupe de existența și rolurile explicite ale președintelui, Parlamentului și Auditorului General în procesul bugetar. În anumite țări, Constituția stabilește, de asemenea, planificarea organelor care ar putea să fie implicate la nivelurile strategice și de program ale procesului bugetar. În alte țări, o lege bugetară poate să se confrunte cu diviziunea instituțională a rolurilor.
Figura 10 Ierarhia legilor și regulamentelor sistemului bugetar
În alte cazuri, un act financiar public va face aceleași lucru, dar, de obicei, include mai multe instrucțiuni specifice. O parte importantă a nivelului de la bază al dispozițiilor și instrucțiunilor, este reprezentată de Codul de conduită pentru autorități. Există un consens larg privind elementele cheie ale cadrului oficial. În termeni de corupție, Manualul FMI privind Transparența Fiscală surprinde patru cerințe de bază:
Claritatea rolurilor și responsabilităților – structura și funcțiile guvernului ar trebui să fie clar specificate. Relațiile dintre guvern și agențiile non-guvernamentale ale sectorului public (Banca centrală, instituțiile publice financiare, și întreprinderile non-financiare publice) ar trebui să se sprijine pe aranjamente clare. Dacă aceste planuri de divizare devin neclare în ceea ce privește care set de reguli de contabilitate să se aplice, poate ridica și deschide oportunități pentru corupție. Un stat, în care o societate ale cărei norme predominante sociale nu fac deosebire între sferele private și cele publice – adesea numite nepatrimoniale – este, în mod comun, asociat cu un nivel crescut de corupție.
Disponibilitatea publică a informațiilor – documentația bugetului, conturile finale, și alte rapoarte fiscale pentru public, ar trebui să acopere toate activitățile bugetare și extra-bugetare ale administrației centrale. Poziția consolidată a administrației fiscale ar trebui, de asemenea, să fie furnizată. Administrația centrală ar trebui să publice informații complete privind nivelul și compoziția datoriei ei și a activelor financiare, și, de asemenea, poziția fiscală a nivelurilor sub-naționale ale statului. Publicarea informațiilor fiscale ar trebui să fie o obligație legală a guvernului. Dacă o asemenea informație nu este disponibilă, funcția de supraveghere exercitată de către presă și publicul larg, va fi făcută cu dificultate, iar activitățile corupte vor rămâne ascunse.
Pregătirea, execuția și raportarea bugetului deschis – bugetul anual ar trebui să fie pregătit și prezentat într-un cadru cuprinzător și consecvent cantitativ macroeconomic, și presupunerile principale care subliniază bugetul ar trebui să fie furnizate. Informațiile bugetare ar trebui să fie relatate pe o bază brută, deosebind veniturile, cheltuielile, și finanțarea – cu cheltuielile clasificate pe categorii economice, funcționale, și administrative. Informațiile, pe activitățile bugetare adiționale ar trebui să fie relatate pe aceeași bază. Ar trebui să fie un sistem de contabilitate cuprinzător, integrat, care să furnizeze o bază de încredere pentru evaluarea zonelor de plată. Rapoartele pe termen mediu ar trebui să fie publicate. Conturile finale ar trebui să fie în mod legal necesare pentru a fi prezentate la legislatură în mai puțin de un an de la terminarea anului bugetar. Implicarea în pregătirea bugetului va face ca publicul să fie conștient de rezultatele care sunt așteptate de la cheltuielile publice, și astfel să creeze mai multă atenție asupra inadvertențelor care pot implica corupția. Conturile neclare, imprecise și întârziate pot să ascundă cazuri de corupție.
Garanțiile de integritate – Informațiile despre buget ar trebui să reflecte tendințele de cheltuieli și venituri, subliniind dezvoltările macroeconomice, și bine-definitele angajamente de politică. Bugetul anual și conturile finale ar trebui să indice baza contabilității și standardele folosite în redactarea și prezentarea informațiilor despre buget. Ar trebui să fie furnizate garanții specifice în ceea ce privește calitatea informațiilor fiscale. În special, ar trebui să fie indicat dacă informațiile din rapoartele fiscale sunt consecvente din punct de vedere intern și dacă au fost confruntate cu informațiile semnificative din alte surse. Un corp de audit național sau o organizație echivalentă, care este independentă de executiv, ar trebui să furnizeze rapoarte de actualitate pentru legislativ și public, privind integritatea financiară a conturilor guvernamentale. Informațiile fiscale sărace strică șansa de a descoperi corupția, și, dacă corpul de audit național este o parte a executivului, este posibil să fie prejudiciată cercetarea independentă a conturilor publice.
Nu numai absența unui cadru legal creează oportunități pentru corupție. Legile și dispozițiile trebuie, de asemenea, să fie clare și bine cunoscute de către autoritățile corespunzătoare și de către public, și să fie susținute de o mașinărie de constrângere care să funcționeze adecvat. Având legi și dispoziții în codul de legi nu este foarte folositor, dacă prevalează corupția judiciară.
Oameni și stimulente
Anterior am discutat în ce etapă a procesului bugetar, corupția reprezintă o problemă specială. Pentru a proiecta în mod eficient măsurile anti-corupție în procesul bugetar, de asemenea, avem nevoie să știm ce tip de personal este implicat în corupție, în mod obișnuit, și care este motivația acestuia pentru acțiunile corupte. Mai jos, vom discuta, pe rând, aceste două probleme.
Experții au indicat nivelurile superioare ale executivului ca fiind cele mai afectate de corupție.
Politicienii de la nivel înalt, ca de exemplu primul-ministru sau președintele, ministrul de finanțe, și miniștrii, toți dețin semnificativ puterea politică. În sistemele defectuoase, aceste persoane reprezintă subiecte ale controalelor minime, le este dată putere discreționară considerabilă, și manipulează sume substanțiale de bani. Unii dintre cei care iau deciziile la nivelul administrației de stat – directorii și secretarii de stat – pot să fie în aceeași situație.
Funcționarii de stat care dețin oportunități substanțiale pentru corupție, sunt:
personalul de nivel inferior din ministerul finanțelor/trezorerie: aceste persoane dețin mai multe prilejuri pentru corupție decât personalul din ministerele de linie, mai ales din cauza sumelor mari de bani pe care le manipulează și pentru că li se oferă ocazia să încheie negocieri cu anumite ministere. În particular, autoritățile care lucrează cu proiectele de capital ale ministerelor și cu contabilitatea cheltuielilor recurente, vor avea oportunități semnificative.
personalul din ministerele care se ocupă de proiectele majore de capital
personalul care lucrează în achiziții acaparate: În mediile de corupție, acestea vor trebui adesea „să cumpere” dreptul pentru angajarea în departamentele unde câștigurile din corupție sunt abundente și sunt considerate o parte a salariului.
personalul de audit intern: Ei sunt cu ușurință împinși către acte de corupție de către „asociații” care sunt capabili să plătească pentru a ascunde fărădelegile proprii.
angajații din departamentele de personal: Asemenea departamente furnizează o oportunitate binecunoscută pentru plata pensiilor și salariilor personalului angajat în mod fraudulos, cât și pentru favoritism față de cei care vor să se angajeze și care sunt dornici să plătească pentru a se încadra pe pozițiile dorite.
Partea de cerere a corupției, ar trebui, de asemenea, să fie luată în considerare.
Legat de corupția bugetară, sectorul privat reprezintă un „criminal” potențial – aliindu-se cu autoritățile de stat în ceea ce privește schemele de corupție. Sunt cunoscute corporații care s-au angajat în „captura de stat” prin eforturile unor firme pentru a contura și influența regulile fundamentale ale jocului – legislația, regulile, legile și decretele – prin plăți private către autoritățile publice.
Motivele pentru apariția corupției în procesul bugetar
Oportunitățile pentru corupție sunt inegal răspândite printre personalul care este implicat în diverse părți ale procesului bugetar. În plus, țările cu sisteme asemănătoare, au concentrări diferite ale corupției în departamente asemănătoare. Aceste diferențe pot să fie atribuite, cel puțin parțial, diferitelor stimulente cu care se confruntă personalul din aceste sisteme. Se consideră că precursorii standard ai nivelului corupției sunt:
Recompensa și riscul: Personalul care poate să câștige foarte mult din activitățile corupte, care, de cele mai multe ori, nu sunt detectate sau care au drept rezultat pedeapsa minimă în cazul în care sunt detectate – este mai mult înclinat spre a comite asemenea acte.
Puterea discreționară: Cu cât este mai mare puterea pe care o deține un oficial în luarea unei decizii, cu atât pot fi mai mari plățile care pot fi extrase de la cei care vor beneficia de pe urma acelei decizii.
Monopolul: Controlul asupra unei decizii sau asupra bunurilor de stat, implică o putere de negociere mai mare în extragerea mitelor.
Responsabilitatea: Autoritățile care nu răspund în fața altor autorități și instituții, se află mai puțin în fața riscului de a fi făcute răspunzătoare pentru întrebuințarea greșită a fondurilor publice.
Alte motivări pentru acțiunile corupte pot să fie:
Motivările personale:
Problemele personale financiare – predominante în țările în curs de dezvoltare datorită legăturilor puternice de familie și angajamentului de a împărți cu membrii mai puțin bogați ai familiei extinse. Asemenea probleme pot să fie legate de datorii și de jocuri de noroc.
„Înfrângerea sistemului” – motivații egoiste asociate cu frauda computerizată și corupția.
Nemulțumirea și invidia – angajații care consideră că sunt nedreptățiți, fiind împiedicați să promoveze, ar putea să încerce să se răzbune prin corupție.
Motive ideologice – intenția politică de a răni organizația, sau motivările de tip ”Robin Hood” pentru a redistribui bogăția.
Instituțiile informale
Încercările de a reduce corupția sunt făcute adesea prin reguli oficiale și dispoziții, dar în mediile culturale în care instituțiile neoficiale sunt neafectate, corupția se va adapta regulilor și va continua în forme noi. În consecință, înțelegerea sistemelor va trebui să implice nu numai o bună stăpânire a legilor și regulamentelor, ci și a societății în care funcționează.
Statele în care corupția pe scara largă, bazată pe culturile tradiționale, se desfășoară în spatele unei fațade moderne, sunt adesea numite neopatrimoniale. În asemenea sisteme, conducătorul individual național controlează viața politică și economică a țării. Relațiile personale clienteliste cu conducătorul, joacă un rol crucial în strângerea averii personale, ca și în obținerea unui statut politic și de elită. Pare să existe un consens printre observatori privind faptul că o mare parte a țărilor în curs de dezvoltare, în special cele Africane, deține caracteristicile clare neopatrimoniale.
2.3.3. Reducerea corupției in procesul bugetar
Inspirându-ne din analizele privind riscul corupției și slăbiciunile sistemului, secțiunea de față stabilește acțiunile și măsurile care ar putea să fie întreprinse pentru a reduce pericolul corupției – de către guverne și de către diverșii agenți internaționali și naționali. Ideile sunt structurate în jurul următoarelor teme:
Legislație, judiciar, și legislatură
Sisteme, instituții, și administrație
Atitudini, cultură, și supravegherea cetățenilor
Cele mai multe guverne, donatori, IFI, organizații internaționale și regionale au planuri și strategii anti-corupție. Strategiile lor anti-corupție par să circule în jurul acelorași linii. Adesea, este dificil să diferențiezi măsurile anti-corupție de munca mai largă pentru a îmbunătăți sectorul public.
Această combinare de măsuri anti-corupție și îmbunătățire a administrației si managementului sectorului public este clar schițată în strategia anti-corupție a Băncii Mondiale care construiește cinci elemente cheie:
Creșterea responsabilității politice;
Întărirea participării societății civile;
Crearea unui sector privat competitiv;
Restrângeri instituționale asupra puterii;
Îmbunătățirea managementului sectorului public.
Acest lucru nu înseamnă că toate măsurile pentru îmbunătățirea managementului sectorului public sunt, de asemenea, măsuri împotriva corupției bugetare. Totuși, cele mai concrete îmbunătățiri în componentele managementului cheltuielilor publice, tind să aibă un impact pozitiv prin reducerea oportunităților pentru corupție. Chiar dacă măsurile anticorupție nu apar ca un subiect separat, problema integrității financiare sprijină aproape fiecare element al său.
Măsurile concrete împotriva corupției și în favoarea transparenței și responsabilității administrației trebuie să fie specifice și concentrate. Aceasta înseamnă că, acele autorități, naționale și internaționale, parte a guvernului sau parte a unei misiuni donatoare rezidente, care construiesc și implementează asemenea măsuri, trebuie să aibă putere solidă în procesul bugetar, pașii cheie, și factorii conducători. Aceștia trebuie, totuși, să fie atenți, și, pe cât posibil, să înțeleagă, temeliile politice, culturale, și instituționale ale procesului bugetar. Numai atunci se poate estima riscul, se poate îmbunătăți dezvoltarea și implementarea planurilor de acțiune, și se poate întări și menține dialogul dintre donatori și guvernele partenere.
Legislație, putere judecătorească și legislatură
Legislația
Există anumite domenii de reglementare care, în mod particular, sunt avute în vedere și care pot să nu fie totalmente potrivite în anumite țări în care corupția reprezintă o problemă majoră. Patru elemente importante ale unei legislații anticorupție eficace sunt:
Reguli care incriminează corupția;
Legi formale împotriva acceptării mitelor;
Legi care fac să fie ilegal să te abții de la a da în vileag corupția.
Mai mult, mass-media poate să joace un rol important în detectarea și punerea unui reflector pe cazurile de corupție. Prin urmare, regulile mass-mediei sunt destinate să asigure libertatea informației, spre exemplu, printr-o lege a libertății de informare. Legislația care cere agențiilor guvernamentale să facă informația disponibilă, oferă protecție presei și publicului, și înlătură regulile pentru intervențiile guvernului în cenzura presei, este de ajutor în această privință.
Cadrul legal pentru managementul cheltuielilor publice trebuie să combine principiile legale cu considerațiile economice și regulile de management. În mod particular, legislația importantă cu privire la corupția bugetară, include prevederi pentru dezvăluirea afacerilor politicienilor și a funcționarilor de stat, a manipulării fondurilor extrabugetare și a conturilor speciale, cât și a vânzării proprietăților de stat, a resurselor naturale, sau a bunurilor de piață către sectorul privat. Cea din urmă este, în mod particular, importantă în țările aflate în tranziție, unde reprezintă probabil cel mai fertil teren pentru utilizarea defectuoasă a resurselor publice. Mijloacele de intimidare pentru cei corupți ar trebui să fie înăsprite sau răspândite prin includerea ca sancțiuni civile a listelor negre conținând firmele corupte, aranjamentele de extrădare.
Puterea judecătorească
Este recunoscut în lumea întreagă că unul dintre motivele principale pentru corupție nu este absența unor legi și regulamente potrivite, ci faptul că ele sunt ignorate fără consecințe pentru făptași. O cerință de bază pentru eliminarea corupției, prin urmare, este ca făptașii – în cazul nostru particular, politicienii și funcționarii publici – să fie trași la răspundere pentru actele corupte. Condițiile importante pentru ca acest lucru să se întâmple, necesită să existe:
Separare corespunzătoare de putere între judiciar și administrație;
Eficacitatea puterii judecătorești în implementarea legii;
Integritatea și managementul puterii judecătorești însăși.
Capacitatea poliției poate fi întărită pentru a funcționa eficace ca o agenție de investigații. În plus, se pot numi anchetatori independenți, procurori și judecatori.
Legislativul
Rolul legislaturii în munca anti-corupție ar avea nevoie să fie întărit în diverse moduri pentru a asigura transparența si responsabilitatea în instituție și în procesele acesteia. Situația ar putea să necesite o examinare a activităților comitetelor importante ale legislativului. De asemenea, cerințele legale pentru relatarea dezbaterilor și rezultatelor de la vot pot sa fie puse în ordine, incluzând raportul despre ce a votat fiecare. Comitetele speciale ar trebui să ancheteze afirmațiile nefondate din toate ramurile ale administrației.
Pentru a împiedica corupția să se strecoare în activitățile centrale ale democrației, finanțarea partidelor politice trebuie sa fie reglată, și mecanismul scrutinului însuși trebuie protejat împotriva practicilor corupte. Acest lucru ar putea, de exemplu, să ia forma comisiilor legislative/ parlamentare împuternicite să supravegheze fondul campaniei electorale sau prin configurarea contribuțiilor maxime și impunerea raportării cerințelor pentru partidele politice.
În anumite țări, legislativul poate să aibă capacitate insuficientă pentru a-și dirija funcțiile. Un mecanism de detectare și de întărire folosit cu succes, este Comisia pentru Corupție, ca de exemplu Comisia Independentă de Asemenea comisii, dețin, de obicei, puteri investigative și de anchetă larg răspândite, ca și un mandat de educație publică. O asemenea comisie trebuie să fie cu adevărat independentă față de regulile țării, dar subiect al regulii legii, sau riscă să devină o forță pentru reprimare în propriul interes. De asemenea, trebuie să dețină sprijin politic și conducere de o înaltă integritate. Comisia trebuie să ia normele drepturilor omului în considerare, să funcționeze în conformitate cu legea, și să fie răspunzătoare în fața tribunalelor.
Pot fi încercate multe alte măsuri pentru a se asigura că regulile și dispozițiile devin impuse și înrădăcinate local. Acestea ar putea include întărirea supravegherii instituțiilor, cum ar fi Biroul Auditorului General, și Biroul Ombudsman-ului. Procesul de numire a acestora este important. Trebuie să se întâmple într-un mod care să asigure independența și profesionalismul, iar guvernele trebuie să acționeze corespunzător pentru a implementa recomandările din rapoartele lor.
Ultimele, dar nu cele din urmă, procedurile de achiziție, în multe țări, au reguli și dispoziții exacte. Stabilirea unui Birou pentru Contractorul General va asigura supravegherea independentă a contractării guvernamentale și a performanței.
Sisteme, instituții și administrație
În principiu, sistemele bugetare pot fi întotdeauna îmbunătățite, prin introducerea mai multor verificări. Totuși, pe măsură ce există un raport între complexitatea și capacitatea de a operaționa un sistem cu ușurință, numărul de verificări si controale nu ar trebui să fie exagerat. Lista comună de măsuri pentru lupta împotriva corupției care a fost promovată de Transparency International și alte câteva instituții, include următoarele:
Accentul pe prevenirea corupției viitoare – pe schimbarea sistemelor prin modificarea valorilor și prin crearea unei culturi de profesionalism.
Identificarea activităților guvernamentale cele mai predispuse la corupție și o privire retrospectivă atât asupra legii permanente cât și asupra procedurilor administrative.
Efortul de a stabili nivelul salariului funcționarilor publici și al conducătorilor politici la un nivel adecvat care să reflecte responsabilitățile posturilor pe care le ocupă, comparabile cu cele din sectorul privat.
Crearea unui parteneriat între administrație și societatea civilă, incluzând și sectorul privat, organizațiile profesionale și religioase.
Curățarea ștatelor de plată administrative pentru a elimina „muncitorii fantomă” și pentru a face dificilă reapariția lor.
Construirea unor instituții de responsabilitate și de supraveghere civilă, și, de asemenea, unui proces bugetar și de management.
Asigurarea că registrele de active sunt menținute, pentru a facilita „auditul final” al bunurilor și serviciilor, controlându-se dacă aceste active sunt folosite pentru scopurile corecte.
Stabilirea unui cod de achiziții potrivit și a unor aranjamente instituționale, incluzând o redefinire a rolului Consiliului Central de Achiziții.
Controlul îndeaproape a etapelor de angajare, verificare și de emitere a ordinelor de plată. Este important, în mod particular, ca aceste activități să fie executate de către un ofițer independent de minister, care face angajarea în același mod ca și în Franța sau Belgia, printr-un oficial de la Ministerul Finanțelor.
Bilanțurile contabile adecvate pentru fiecare tranzacție ar putea să facă să devină dificil pentru autoritățile publice corupte să distribuie resursele publice pentru uzul privat, și să facă descoperirea să devină posibilă în etapa de audit.
Auditul „valoare pentru bani” (VFM) poate lega anchetele privind corupția de alte măsuri fiduciare. Având în vedere că auditul VFM intervine, de obicei, înainte ca resursele să fie angajate, activitățile corupte ar putea să fie stopate înainte de a avea un impact asupra utilizării resurselor.
Totuși, întrebarea de bază în lupta împotriva corupției este următoarea: care sunt condițiile pentru ca un efort de succes să influențeze comportamentul autorităților publice? Cele mai utilizate răspunsuri : „creșterea salariilor”, „reducerea puterii discreționare”, și „creșterea riscului de detectare și pedeapsă”, au limite definite. Progresul real este posibil să fie nevoit să înceapă la nivelul politic. Dacă, corupția politică este răspândită peste tot, eforturile pentru a minimaliza corupția administrativă, nu ar avea succes. Șeful statului și miniștrii nu pot aștepta îngăduință, atunci când redirecționează resursele publice către ei sau către membrii grupului politic dominant. Pentru a întări și reforma instituțiile și administrațiile în lupta împotriva corupției, o condiție majoră este intenția credibilă a actorilor politici de a ataca cauzele percepute sau efectele corupției la un nivel sistemic. Un asemenea angajament politic este dezvăluit prin gradul în care inițiativele de reformă sunt participative și incorporează un număr de actori politici și societatea civilă.
Atitudini, cultură și supravegherea civilă
În timp ce transparența poate ajuta la remedierea corupției birocratice, pentru corupția politică nu este o soluție suficientă, atunci când electoratul este, în mare măsură, ignorant. Un exemplu de politică pe termen lung care să reducă corupția este îmbunătățirea educației de bază. De asemenea, finanțarea publică a campaniilor electorale este un alt factor posibil.
Este clar că societatea civilă poate juca un rol foarte important în creșterea contestabilității și responsabilității instituțiilor.
În plus față de mecanismele de transparența, inovațiile în curs de desfășurare dintr-un număr de țări includ:
Asociații afaceriste activiste cu antreprenori de scara mica și medie, pe măsura ce grupurile care exercită presiuni pentru ochirea terenului de joc și diminuarea capturii statului prin conglomeratele mai mari.
Promovarea transparenței în accesul la informație privind voturile parlamentare
Promovarea accesului transparent la declarațiile de venit ale conducătorilor și autorităților publice superioare și a subordonaților lor.
ONG-urile care se ocupă de rezultatele legale/ judecătorești, care monitorizează și furnizează informația privind integritatea puterii judecătorești, accesul transparent la deciziile imparțiale, listele de judecători având integritate înaltă, și care promovează alternativele instituționale ale sectorului non-public, cum ar fi ADR.
Discutarea rolului pe care l-ar avea o mass-media responsabilă în intensificarea transparenței și furnizarea informației riguroase în acest domeniu.
2.4. Concluzii
Conceptul de tranziție are un conținut diferit pentru diverse țări în diferite momente al evoluției lor. Cu preponderență în țările Uniunii Europene tranziția semnifică modernizarea administrației publice prin pachete de reforme astfel încât aceasta să fie mai aproape de cetățean, de procesele de dezvoltare economico-socială etc. Pentru țările din sud-estul Europei tranziția reprezintă un proces social global cu valențe deosebite, conceptuale și organizatorice, pentru administrația publică. Tranziția, deși nu este un proces nou, îmbracă dimensiuni specifice în Europa Centrală și de Est, în special ca urmare a necesității trecerii de la un sistem bazat pe proprietatea colectivă la unul bazat pe proprietatea privată. Ea nu reprezintă un fenomen izolat, ci unul care a cuprins, aproape simultan, toate țările foste comuniste europene. Totul a fost învățat „din mers”, teoria a urmat de multe ori practicii și, nu de puține ori, a fost infirmată de evenimentele următoare.
Tradiționalismul și chiar conservatorismul afirmate adesea pentru administrația publică devin fundamentele morale ale reformei managementului public. La acestea se adaugă specificul fiecărei țări, fiecărei regiuni de dezvoltare sau comunități locale.
Transformările radicale ce au avut loc în plan economic, social și politic, în țările care fac trecerea de la un sistem politic dictatorial la unul democratic, includ și o reformă fundamentală a sistemului administrativ a acestor țări. Analizele realizat au reliefat faptul că schimbările nu vor putea în mod singular să conducă la o transformare totală a sistemului politic și economic.
Analizele realizate au în vedere necesitatea evidențierii unei culturi manageriale specifice administrației publice, susținerea prin activități de cercetare și crearea cadrului optim pentru reforma administrativă precum și caracteristicile puterii politice și natura relațiilor dintre sistemul politic și cel administrativ.
Atitudinea puterii politice față de reforma reală a administrației publice, existența grupurilor de presiune sau de lobby, interesul privat sau public influențează concepția și programele de reformă a administrației publice centrale și locale. Independența partidelor aflate la putere față de grupurile de presiune devine o condiție necesară dar nu suficientă a reformei.
Pentru succesul reformei este de asemenea necesară voință politică dar și o pregătire adecvată, profesională a actorilor acesteia.
Conceptul de “reformă” este sinonim cu progresul și modernizarea. Pentru țările fost comuniste din Europa, această noțiune reprezintă printre altele: întoarcerea în Europa, instaurarea democrației și a supremației legii precum și realizarea condiționalităților necesare unei funcționări adecvate a unei economii de piață libere. Aceste măsuri de reformare a sistemului administrative au trebuit să aibă în vedere
Capitolul III
Reforma administrației în perioada de tranziție.
Corupție și reformă.
3.1. Schimbarea regimului politic si transformarea administrației publice. Relația administrație-politica
3.1.1. Relația politică-administrație publică
3.1.2 Funcționarii publici și politicienii în procesul decizional
3.1.3. Dihotomia politică-administrație publică-mit sau realitate
3.1.4. Modele dezvoltate în relația politică-administrație publică
3.2. Consolidarea capacității administrative în contextul aderării/integrării europene
3.3. Reforma administrației publice. Caracteristici generale
3.3.1. Reforma funcției publice
3.3.1.1. Reglementarea conflictului de interese. Element al reformei funcției publice
3.3.2. Reforma administrației publice locale
3.4. Descentralizarea administrativă și impactul asupra corupției
3.4.1. Condițiile descentralizării
3.4.2. Descentralizare și corupție
3.5. Concluzii
3.1. Schimbarea regimului politic și transformarea administrației publice. Relația administrație-politică.
Slăbirea puterii, a autorității și eficacității guvernelor se accentuează direct proporțional cu extinderea câmpului lor de aplicare și a hipertrofiei aparatului birocratic. Istoria ne arată că slăbirea puterii politice și transferarea către structurile birocratice a constituit un fenomen relativ frecvent. Astfel, „în anumite cazuri, (monarhiile elenistice, Egiptul ptolomeic, China hanilor) suveranul se lovește de puterea crescândă a înalților săi funcționari, a șefilor militari și/sau a preoților, suveranul devenind jucăria anturajului său (rude, frați etc.); rebeliunile militare, revoluțiile de palat și loviturile de stat întrețin o instabilitate politică cronică (agravată și în Bizanț de absența unei legi a succesiunii care să regleze clar regulile de transmitere a tronului).”
De peste două decenii, guvernanții din Europa promovează voința lor de a proceda la o transformare profundă a administrațiilor naționale, fără însă a reține în mod special atenția societății civile, deși tema reformei administrației a devenit în unele țări o constantă a discursului politic și, în fiecare an, serviciile statului sunt afectate de măsuri având ca obiect adaptarea structurilor la evoluția sarcinilor care le sunt încredințate.
În prezent însă, reorganizările în curs sunt de un interes deosebit în condițiile în care construcția europeană, descentralizarea, revenirea liberalismului, par să amenințe prerogativele administrației de stat, amenajată într-o poziție cheie, esențială față de puterea politică, puterea economică sau structurile administrative locale.
Dacă slăbirea puterii politice naționale depinde de viitorul Uniunii Europene, creșterea puterii locale a avut deja repercusiuni în privința administrației de stat care percepe, între altele, că-i este contestată competența, aptitudinea, capacitatea, de a interveni în mod eficace în domeniul economic. Dintr-o perspectivă istorică, putem afirma că raporturile între puterea politică și administrație au evoluat într-un sens favorabil acesteia din urmă. Am putea spune că s-a produs un fenomen de osmoză, care a redus semnificativ subordonarea administrației față de puterea politică, cu toate că, din punct de vedere juridic, se menține această subordonare reflectată în dreptul de control pe care îl are puterea politică asupra activităților administrative ale statului.
3.1.1. Relația politică-administrație publică
De peste două decenii, guvernanții din Europa promovează voința lor de a proceda la o transformare profundă a administrațiilor naționale, fără însă a reține în mod special atenția societății civile, deși tema reformei administrației a devenit în unele țări o constantă a discursului politic și, în fiecare an, serviciile statului sunt afectate de măsuri având ca obiect adaptarea structurilor la evoluția sarcinilor care le sunt încredințate.
În prezent însă, reorganizările în curs sunt de un interes deosebit în condițiile în care construcția europeană, descentralizarea, revenirea liberalismului par să amenințe prerogativele administrației de stat, amenajată într-o poziție cheie, esențială față de puterea politică, puterea economică sau structurile administrative locale. Dacă slăbirea puterii politice naționale depinde de viitorul Uniunii Europene, creșterea puterii locale a avut deja repercusiuni în privința administrației de stat care percepe, între altele, că-i este contestată competența, aptitudinea, capacitatea, de a interveni în mod eficace în domeniul economic. Dintr-o perspectivă istorică, putem afirma că raporturile între puterea politică și administrație au evoluat într-un sens favorabil acesteia din urmă. Relația politică-administrație publică a fost considerată o problemă aflată într-o continuă dezbatere, atât din partea teoreticienilor cât și a practicienilor din administrația publică, încă de la apariția sistemelor politice moderne. Acest lucru nu ar trebui să ne surprindă mai ales în ceea ce privește modul de definire al relației dintre politicieni și „birocrați” (funcționari publici), în cele două accepțiuni „de jure” și „de facto” care produc un imens impact asupra procesului de guvernare și din acest motiv asupra dezvoltării societății ca un tot.
Modul în care relațiile politică-administrație publică se dezvoltă produc influență asupra percepției cetățenilor despre administrație publică și guvern. Dacă relațiile dintre acestea nu sunt de cooperare legitimitatea guvernului va fi limitată prin crearea unui mediu ostil și non-operativ ce va conduce în final la o guvernare ineficientă.
Relațiile politică-administrație publică au fost studiate de numeroși teoreticieni care în tezele lor au văzut acest fenomen manifestându-se sub diferite aspecte. Foarte des relațiile dintre acești doi actori au fost analizate prin intermediul unor alte problematici cercetate de diferite discipline. Cercetarea utilizată de doctrina în domeniu se realizează, de cele mai multe ori, prin intermediul relației democrație – birocrație.
3.1.2 Funcționarii publici și politicienii în procesul decizional
Sistemul de relații dintre cei doi actori la nivel doctrinar a început să fie cercetat prin prisma răspunsului la cea mai simplă întrebare care se putea pune „Cine conduce?”, care a variat astfel:
pentru Page E. (1992), răspunsul este simplu „ambii atât funcționarii publici cât și politicienii conduc”;
Aberbach J. și Rockman B. (1998) fac distincție între conducerea formală și cea informală astfel:
din punct de vedere formal – legal răspunsul este simplu „politicienii”;
dacă privim relația din punct de vedere mai mult informal, lucrurile nu sunt chiar atât de clare. În opinia celor doi acest fapt ne conduce la următoarea concluzie: funcționarii publici posedă cunoștințe importante, valoroase despre cum lucrează Guvernul și despre lipsurile politicienilor. De aceea nu de puține ori se afirmă că avem nevoie de tehnocrați în funcțiile de conducere ale statului.
Campbell C. și Peters G. au formulat o perspectivă asemănătoare când au dat răspunsul la întrebarea „Cine este șeful?”. Ei susțin că politicieni în mod natural se așteaptă să ia decizii politice importante atunci când ajung la putere, mai târziu ei realizează că funcționarii publici le pot limita această putere decizională.
Contra-argumentul lui Page la ultimele două teorii este că nu se poate da un răspuns prin prisma conceptelor de influență și putere, acestea fiind din punctul de vedere al științelor sociale, concepte controverse. Prin urmare, o evaluare a influenței funcționarilor publici, a tehnocraților, presupune existența unor cunoștințe reale asupra obiectivelor acestora, lucru care este imposibil. În ciuda dificultăților de a răspunde la întrebarea „Cine conduce?” mulți teoreticieni continuă să găsească un răspuns, concentrându-se asupra modului formal de analiză ce conduce la adoptarea unui anumit comportament, manifestat de politicieni și birocrați, în procesul decizional. Aceste teorii relevă faptul că problemele relaționale ale politicii și administrației publice au făcut obiectul cercetării dihotomice a acestor doi actori.
3.1.3. Dihotomia politică-administrație publică – mit sau realitate
Originile conceptuale ale acestei dihotomii, existența sa și desirabilitatea sa au fost cu mult înainte teoretizate, unii susțin că, chiar odată cu ridicarea problemei funcționării democrației. Argumentul central al dihotomiei politică-administrație îl constituie existența unei distincții între „politics” și „policy making”, pe de o parte, și „policy implementation”, pe de altă parte.
Puncte de vedere convenționale conchid că relația politică-administrație publică este una de sursă-resursă. În acest sens redăm în cele ce urmează diverse accepțiuni ale teoreticienilor din domeniu:
În timp ce politicienii sunt preocupați de obiectivele politice, administrația este responsabilă doar pentru traducerea/punerea lor în practică. Self. P. (1975)
Politicieni și funcționarii sunt cunoscuți ca viețuitori ai propriei lor lumi, cu valori separate, reguli și metode. Sayre W.S. (1958)
Modelul dihotomic este bazat pe ideea controlului democratic și a supremației legii -„Rule of Law”. Svara J.H. (1985)
Politica trebuie realizată/făcută de către oficiali aleși în mod democratic și apoi implementată de administratori. Separarea celor doi actori limitează corupția și crește eficiența, prin neimplicarea politicienilor în „detalii de administrare”. Svara J.H. (1985) Wodrow Wilson (Președinte al SUA 1913-1921) este adesea citat ca fondatorul dihotomiei politică-administrație publică, dihotomie statuată în eseul său „Studierea administrației publice” publicat de Political Science Quartely (1887) în care afirma că „administrația se situează în afara sferei politicului. Problemele administrative nu sunt probleme politice. Deși politicul stabilește sarcinile administrației nu trebuie acceptată manipularea sa.”
Dihotomia politică-administrație a fost cuprinsă chiar și în operele lui M. Weber. Weber a fost cel care a trasat clar o distincție între birocrați și politicieni susținând că mutuala lor existență va marca procesul decizional al secolului XX.
Una din problemele invocate de Weber privește creația unei supremații birocratice în care distribuția politicilor guvernamentale este înlocuită de problemele existenței organizațiilor birocratice. În vederea prevenirii acestui fapt, Weber dezvoltă numeroase mecanisme ce vor servi limitării puterii administratorilor. Weber a considerat ca principale instrumente în restricționarea puterii birocratice: normele legale, parlamentele efective (din punctul de vedere al actului legislativ, al celerității acestuia) și, cel mai important, liderii politici ce vor fi numiți la conducerea autorităților administrative. În acest sens, relația dintre politicieni și birocrați este percepută ca dihotomică, cu politicieni ca „policy makers” și birocrații ca „policy implementers”.
Dihotomia politică-administrație și-a atins culmile existențiale între anii 1920-1930. Reprezentarea puternică în mediul academic și la nivel de practică a fost explicată prin intermediul următoarelor motive:
ar fi trebuit să existe deoarece această prima decadă a secolului XX desemnează perioada de instituționalizare a administrației publice ca domeniu de studiu, urmată de o căutare avidă a unui singur subiect de cercetare în ceea ce o privește (Robertson, 1995);
această dihotomie asigura unul din punctele de plecare în construcția științei administrative, cel mai eficient mod de executare a obiectivelor politice (Self, 1977);
pe de altă parte, creșterea popularității dihotomiei poate fi explicată având în vedere evenimentele istorice turbulente din acea perioadă. Căderea economică din anii `30 a dat posibilitatea extinderii activității guvernelor în economie. Implicarea guvernelor a fost realizată prin intermediul agențiilor administrative, iar instrumentele raționale de intervenție ale acestora, numai administrația publică le putea oferi.
În aceste circumstanțe dihotomia politică-administrație pare să-și fi găsit momentul propice dezvoltării ca drept concept.
Dar, odată cu începutul anilor `40, dihotomia politică-administrație a devenit subiectul unui sever criticism dezvoltat din trei puncte de vedere/unghiuri:
unghiul conceptual – ce pretindea o redefinire a termenilor cheie dezvoltați de știința politică;
unghiul empiric – demonstrează în mod evident implicarea semnificativă a funcționarilor publici în procesul decizional;
unghiul normativ – ce susține dezirabila implicare a administrației în procesul decizional, astfel se asigura promovarea unor valori rar avansate de oficialii aleși. (Svara, 1958).
Cea mai severă critică adusă dihotomiei politică-administrație la care au aderat doctrinarii preocupați de teoriile politice și de procesul politic este aceea că „administrația este fără nicio îndoială implicată în politică”.
3.1.4. Modele dezvoltate în relația politică-administrație publică
Cerința unei schimbări revoluționare privind administrația publică atrage o imagine paradigmatică asupra dezvoltării ei începând cu modelul birocratic Weberian și ajungând în prezent la conturarea istorică a noului management public.
Reconceptualizarea relațiilor politică-administrație publică dezvoltate la nivelul procesului decizional al țărilor aflate în tranziție a constituit baza confirmării accepțiunilor teoretice ale acestei relații, accepțiuni manifestate prin intermediul modelelor de interacțiune a celor doi actori.
Este clar că rolul și poziția funcționarilor publici a atras atenția doctrinarilor contemporani. De asemenea, la nivelul serviciilor publice din țările Europei Occidentale s-a observat recent o creștere a politizării acestora. Această implicare a fost remarcată și de G. Peters și G. Wright (1996) care au asociat „noua eră managerială” cu „noul paternalism” în care politicienii încearcă să obțină cât mai mult control asupra administrației dar și loialitatea funcționarilor publici.
Aberbach, Rockman și Putnam (1981), în lucrarea „Bureaucrats and Politicians în Western Democracies” au dezvoltat patru imagini ideale în care relația politică-administrație poate fi cuprinsă (policy/administration, facts/intrests, energy/equilibrium, pure hybrid). Dar cel care ne reține nouă atenția prin cele cinci modele (a se vedea schemele) dezvoltate, este Guy Peters. În clasificarea lui Peters se pune accentul pe serviciul public, pe măsura în care acesta influențează și la rândul lui se lasă influențat de politic.
În primul model – formal/legal – se poate observa o clară separare între politicieni și administrație așa cum trebuie să existe, model în care funcționarii publici sunt gata să urmeze „ordinele” politice.
Al doilea model – „village life” – prezintă situația în care cei doi actori sunt membri ai elitei statale și, în consecință, nu sunt implicați în lupta pentru putere în cadrul structurilor guvernamentale. Influența și trecerea graniței de separare se face pe orizontal, la nivel departamental.
Cel de al treilea model – „functional village life” – este cel în care se observă implicarea funcționarilor în politică, chiar lupta acestora de a obține influență la nivel politic. Se încearcă astfel „crearea unei bune reputații” în rândul membrilor cabinetului politic (consilierilor personali) cu care colaborează în mod direct și nu în fața conducătorului politic.
Modelul adversarial este cel de al patrulea model în care se afirmă o clară separare a politicienilor de funcționarii publici, dar, în același timp, și lupta continuă a acestora pentru putere. Lupta este una dată în dublu sens și anume, funcționarii publici încearcă să obțină încrederea politicienilor uneori chiar și o funcției politică, iar politicienii sunt interesați de obținerea unei funcții stabile în cadrul administrației, funcție care să le asigure „o dulce pensionare”.
Cel de al cincilea model – statul administrativ – este cel în care linia de demarcație între decidentul politic și administrație este încălcată de funcționarii publici care, prin diverse pârghii de influență a deciziei politice, produc modificări în cadrul sistemului.
Factori care pot produce o modificare, într-un sens sau altul, a modelelor sunt diverși, iar aceștia nu-i putem identifica ca fiind specifici unui anumit bazin de tradiții administrative sau unui anumit regim politic. De multe ori suntem în prezența unei interconectări a două sau mai multe modele, sau chiar în prezența unor noi modele desprinse din cele enumerate.
3.2. Consolidarea capacității administrative în contextul aderării/integrării europene. Tendință a statelor în tranziție.
Încurajarea cercetării și diseminării de cunoștințe în domeniul administrației publice constituie baza dezvoltării spațiului administrativ european. Mulți autori se întreabă dacă există o administrație europeană și dacă suntem martorii unei noi ordini administrative sau numai a unui mecanism vizând asigurarea cooperării între administrațiile naționale. Evoluția procesului de lărgire a Uniunii Europene suportă influența administrației publice care se comportă ca un actor intern aflat în procesul de europenizare, de formare unitară. Directa influență a UE asupra sistemelor administrative ale statelor membre este destul de limitată. În fapt, UE nu are aproape nicio competență directă în acest domeniu. Organizarea administrativă a statelor membre este doar o problemă ce cade numai în aria de competență a acestora. Oricum există numeroase surse de influențare indirectă a statelor membre cât și a celor care aderă. Cel mai grăitor exemplu este articolul 5 al Tratatului de , care prevede că statele membre trebuie să ia măsurile necesare îndeplinirii obligațiilor ce se nasc din calitatea de membru al UE. Acesta prevedere are implicații și în ceea ce privește dezvoltarea capacității administrative a statelor membre care trebuie să demonstreze abilitatea lor de a participa la procesul decizional al UE, la implementarea reglementărilor uniunii în timp util și, în plus, trebuie să se implice efectiv în managementul comunității (bugetul). Statele ce vor deveni astfel membre pot fi chemate în fața Curții Europene de Justiție dacă nu își îndeplinesc obligațiile ce rezultă din tratat. Influența indirectă în dezvoltarea administrației publice a statelor membre, a fost des argumentată prin cooperarea pe termen lung a statelor la sistemul politic al UE ce conduce la o aproximare a sistemelor administrative.
Cooperarea sistemelor politice a creat ceea ce Fournier J. a numit „Spațiul Administrativ European”– conform căruia noile state membre trebuie să poată funcționa efectiv în interiorul Spațiului Administrativ European.
UE a definit explicit criteriile de aderare pentru prima dată prin Consiliul European întrunit la Copenhaga în Iunie 1993. Inițial, aceste criterii nu au inclus referințe clare în ce privește capacitatea administrativă. Principalele criterii impuse statelor candidate în condițiile de aderare la UE privesc:
dezvoltarea democratică a guvernării;
crearea unei economii de piață funcționale;
consolidarea capacității de a implementa și aplica acquis-ul comunitar.
Structurile administrative existente și caracteristicile naționale ale statelor membre, faptul că ele sunt mai aproape atât față de situațiile, cât și de oamenii pe care îi administrează, și de asemenea, cadrul structural al UE au fost cele care au condus la întocmirea Raportului Comisiei Europene, ce stabilește capacitatea administrației de a aplica acquis-ul comunitar, prin:
dezvoltarea unei administrații imparțiale și profesionale (bazată pe legislația funcției publice);
dezvoltarea sistemului de pregătire și perfecționare a funcționarilor publici (bazat pe legislația privind învățământul superior la nivel universitar, departamental–postuniversitar și sectorial-cursuri de perfecționare de scurtă durată);
dezvoltarea unui sistem adecvat de norme privind reglementarea politicilor guvernamentale, cât și a capacității de coordonare a acestora;
dezvoltarea unui sistem efectiv și eficient (cei doi EE) de control financiar (bazat pe legislația privind finanțele publice și cea privind modalitățile de realizare a auditului);
dezvoltarea unor structuri și proceduri speciale delegate să administreze afacerile UE.
Experiența aderărilor anterioare a demonstrat că statele care nu au avut structuri și proceduri eficiente de implementare a politicilor europene au tendința de „a se pierde” în procesul de luare a deciziilor. Majoritatea statelor din Centrul și Estul Europei acceptate sau în curs de aderare în UE au început reforma administrației publice prin crearea unui cadru legislativ necesar dezvoltării noului sistem administrativ la nivelul guvernului. Dar s-a uitat că după adoptare orice reglementare trebuie să fie implementată în totalitate și nu schimbată la fiecare „adiere de vânt politic”. Studiile asupra administrației publice la nivelul statelor candidate la aderare au scos în evidență următoarele disfuncționalități:
deficienta structurare a relațiilor politică–administrație;
lipsa unui sistem de recrutare a funcționarilor publici care să asigure atragerea și menținerea celor mai calificați dintre aceștia;
slaba (chiar lipsa) definire a responsabilităților/răspunderilor interne și externe, precum și neaplicarea practicilor manageriale în procesul public decizional.
Calitatea scăzută a administrației este considerată un indicator important al explicării crizei economice și politice. De asemenea, gradul ridicat de corupție înregistrat la nivelul administrației este unul din factorii care distrug dezvoltarea unei administrații publice profesionale, stabile și imparțiale. În general capacitatea administrației publice de a implementa acquis-ul comunitar a rămas limitată și este factorul ce a influențat restrângerea posibilităților și negocierilor de aderare a României ca factor de dezvoltare a statului ca stat democratic, a fost și este încă prost înțeleasă. Reforma reprezintă o schimbare (în bine), o înnoire a unei stări de lucruri existente; iar obiectivele procesului de reformă vizează dezvoltarea administrației. Dar, trebuie să recunoaștem că nicio administrație din Centrul și Estul Europei nu a înțeles administrația ca tradiția europeană „punte de legătură între guvern și societate/cetățean”. Factorii determinanți ai succesului sau cauzele ce influențează eșecul unui proces de reformă sunt:
A. Principalele cauze ce limitează capacitatea administrativă sunt:
reforma nu se copiază, nu se transferă din experiența altor state, nu trebuie făcută această greșeală, altfel ea nu va fi decât un alt eșec;
strategia de reformă nu se realizează pe baze pur teoretice ea trebuie să aibă în spate un test de fezabilitate, care să arate necesitatea și gradul de reformare – trebuie consultată administrația;
utilizarea legislației ca instrument de reformă nu trebuie supraestimată, adoptarea de noi reglementări nu conduce în mod obligatoriu la realizarea de schimbări operaționale;
dezvoltarea administrației nu asigură acumularea de viitoare voturi, în consecință clasa politică nu trebuie să își piardă interesul, chiar dacă inițial au subscris la necesitatea creării unei administrații eficiente și profesionale. Administrația așa cum este ea definită prin caracteristicile ce le îmbracă, este o păstrătoare de valori care nu tot timpul sunt cele așteptate, cele care conduc la schimbare.
reforma nu se poate realiza pe termen scurt sau mediu ea necesită o mai mare întindere în timp pentru a da rezultate, în consecință procesul de reformă va fi afectat de schimbările guvernamentale, dar în același timp își va dovedi necesitatea prin menținerea ei ca factor important de dezvoltare a statului;
funcționari publici nu sunt doar simpli aplicanți ai reformei ei sunt cei asupra cărora se aplică reforma, nu trebuie ca aceștia să fie „câștigați” prin implicarea directă sau prin nesprijinirea conturării unei „culturii administrative”;
lipsa fondurilor necesare și slaba capacitate de atragere a acestora de pe plan internațional dar și național.
B. Factorii ce conduc la implementarea unei reforme de succes sunt:
situația economică și necesitatea reală de reformă ce trebuie utilizate efectiv pentru că ele sunt cele care produc influență directă asupra guvernului ca inițiator și coordonator dar și asupra cetățeanului;
presiunea externă. Nu se face totul pentru integrare, trebuie să se consolideze mai întâi administrația pe plan național și apoi pentru a adera la UE sau pentru a îndeplini condițiile FMI și BM;
o mai mare implicare a factorilor/liderilor politici în reformarea organizării statului;
crearea de instrumente/mecanisme care să însoțească reglementările legale și impunerea acestora ca obligatorii în procesul de implementare legislativă.
Dezvoltarea unei capacități administrative orizontale este unul din criteriile de aderare la UE dar, conform acesteia, nu atât de importantă ca democrația, economia de piață și implementarea acquis-ului comunitar. Cu toate acestea ea este privită nu numai din perspectiva de asigurator al politicilor comunitare ci și de factor de influență al sistemului UE.
O privire comparativă asupra dezvoltării capacității administrative din țările care aderă ne relevă o situație sumbră asupra progresului făcut de acestea. Trei aspecte ale reformei administrative din Centrul și Estul Europei au limitat consolidarea capacității acestora:
legislația privind funcționarul public adoptată, nu a fost pe deplin implementată, sau nu a fost utilizată ca instrument de creare și menținere a stabilității serviciului public,
slaba dezvoltare a procesului de formare prin intermediul instituțiilor naționale și folosirea ca instrument de implementare a programelor guvernamentale de reformă au făcut ca acesta să devină mai mult decât un potențial catalizator al dezvoltării administrative,
structurarea administrației și a procesului decizional prin crearea responsabilităților politice față de cei aflați la putere în defavoarea unui sistem de răspundere înclinat către cetățeni. Acceptarea unui grup mare de state care prezintă o capacitate administrativă inadecvată dă poate constituie o amenințare pentru UE, ca sistem politic și administrativ.
Așa cum există anumite probleme care necesită reglementarea în cadrul dreptului administrativ național și la nivel european, principiile administrării prin drept, conducerea administrativă non-discriminatorie și echitabilă, proporționalitatea, siguranța legală, protecția drepturilor legitime și menținerea unui proces administrativ corect și echilibrat au ieșit la iveală, au apărut ca probleme esențiale. Ele reprezintă miezul și începutul cristalizării dreptului administrativ european.
Dacă Uniunea Europeană, ca un sistem administrativ nou, dorește să garanteze supremația și efectul direct al politicilor comunitare și tratamentul echitabil pentru toți cetățenii comunității, atunci ea trebuie, în principiu, să aibă acces la propriile ei structuri și mecanisme.
Reforma versus tradiția administrativă
Problema creării și evoluției unei administrații publice europene nu trebuie înțeleasă simplist, în sensul îngust al izolării de administrațiile naționale, ci într-un sens mai larg, de a urmări dezvoltarea ulterioară și convergența sistemelor de administrație publică din Europa. În viitor, sistemele naționale vor rămâne capabile să reziste unificării tendințelor?, chiar dacă cerințe și dificultăți similare acționează asupra administrației publice, atât în statele membre, cât și în Comunitate.
Marea varietate a reformelor la care au fost supuse cele mai multe state europene poate fi grupată în câteva categorii:
Privatizarea și deregularizarea – mutarea sarcinilor din sectorul public ori eliminarea unor reglementări;
Managementul resurselor umane – se observă dominarea realizată de noul management public (NMP);
Management financiar – reforma directă prin minimizarea costurilor guvernamentale și creșterea eficienței, în particular prin dezvoltarea și implementarea tehnicilor specifice managementului financiar în sectorul public;
Orientarea clienților – guvernul și angajații acestuia trebuie să se gândească la relația ce se stabilește cu publicul, ținând cont de piața liberă a serviciilor publice care oferă posibilitatea alegerii distribuitorului de servicii (curent apropiat de NMP);
Împuternicirile/Desemnările – reacția împotriva tradiției managementului public bazat pe modelul weberian ierarhic în care funcționarii publici de la nivel inferior acționează conform cerințelor de la nivel superior. Aceasta a permis guvernelor reducerea eșalonului de manageri intermediari.
Deconcentrarea și descentralizarea – descentralizarea politică se referă la transferul deciziilor de la nivel central către nivel local, dar nu și puterea politică de a lua decizii.
Fiecare dintre aceste arii ale reformei pot fi interpretate diferit. De asemenea, acesta poate fi un mijloc de interpretare al succesului reformei în unele state și în altele nu.
Procesul legislativ și administrația publică
În zilele noastre, puterea politică a statului democratic este și ea limitată din mai multe cauze. Mai întâi guvernele, ca expresie a puterii politice, sunt ținute să respecte și să țină seama de birocrația diferitelor administrații și, de asemenea, de autoritatea judecătorească, care au avantajul că durează mai mult decât guvernele și cunosc mai bine dosarele. Apoi, guvernele trebuie să se înțeleagă cu liderii sindicali și să încheie fel de fel de „pacte sociale”. În caz contrar, atât birocrația, cât și justiția sau sindicatele, pot obstrucționa reformele pe care nu le agreează (ceea ce se și întâmplă frecvent). Mai mult, în unele cazuri trebuie să se înțeleagă și cu aleșii locali (baronii locali al căror rol este uneori asemănător cu al vechilor feudali), precum și cu diversele și multiplele grupuri de presiune (formalizate sau informale) și, în fine, în statul democratic trebuie să se înțeleagă și cu opoziția care, în funcție de poziția și ponderea din parlament, este capabilă să paralizeze inițiativele executivului.
Pe de altă parte, atât în interiorul țării cât și în relațiile externe, guvernele sunt ținute să respecte legislația comunităților cărora le aparțin (este cazul membrilor U.E., dar și a statelor candidate la aderare) precum și normele cuprinse în tratatele și convențiile de drept internațional.
În sfârșit, uneori, guvernele sunt confruntate cu puterea mafiilor, care își întind rețeaua în toată lumea și care, dispunând de o capacitate financiară uriașă, obțin un sprijin important și reușesc să exercite o influență ocultă asupra vieții politice, economice, precum și asupra administrației sau justiției.
Toate aceste cauze reduc capacitatea de acțiune a guvernelor și generează o stare de automulțumire a acestora și limitarea la măsuri, posibil a fi concretizate în condițiile presiunilor amintite astfel că, în final, în limita de timp pe care o au și sub spectrul pierderii unui nou mandat, de foarte multe ori se renunță la reformele structurale ce se pot realiza doar pe termen lung și se rezumă la gestionarea treburilor curente.
Această stare de lucruri a generat o falsă impresie și anume că rolul statului în lume a scăzut și că multe din funcțiile acestuia au fost înstrăinate. În mare parte ideea necesității diminuării rolului statului folosește celor care profită de pe urma slăbirii puterii și defavorizează în mare măsură majoritatea.
Realitatea este alta și anume: statul, administrația în special, dar și justiția, s-au dezvoltat și se dezvoltă permanent în cea mai mare parte dintre țările lumii.
Se caută permanent soluții pentru a degaja statul din strânsoarea birocrației și pentru a-i reda rolul său inițial pur politic. Într-o asemenea concepție (aparținând personalismului-federalist) puterea trebuie transferată din vârful piramidei statului birocratic hipertrofiat și neputincios, la baza societății, prin aplicarea (reală) a principiilor statului de drept (real): descentralizare, autonomie, cooperare, astfel încât administrației să-i revină doar funcțiunile reziduale și să se producă reducerea, dacă nu dispariția birocrației și reamplasarea atribuțiilor și competențelor în favoarea autorităților intermediare aflate la diferite niveluri ale societății.
Totodată, trebuie să subliniem necesitatea de a supune puterea politică și birocrația, care de fapt derivă din ea, controlului justiției (cum se întâmplă în SUA), astfel încât cetățenii să nu mai poată fi supuși arbitrariului birocrației și dându-le astfel posibilitatea să-și asume cu adevărat rolul lor de stăpâni ai societății.
Dacă imediat după căderea monarhiilor, a regimurilor autoritare și victoria revoluțiilor, organele reprezentative erau singurele mandatate să stabilească regulile generale cu caracter obligatoriu, apariția puterii de reglementare, extinderea progresivă a acesteia face să crească rolul executivului și înlătură monopolul parlamentelor. Mai mult, puterea executivă devine centrul principal de decizie, realizându-se astfel un transfer de competențe în favoarea administrației care într-un mod subtil, practic (în unele cazuri) se substituie puterii politice.
Cazul tipic în această privință este Franța (dar fenomenul s-a extins în întreaga Europă), unde inițial s-a manifestat o neîncredere în executiv care era autorizat să emită doar „proclamații”, prin care se aduceau la cunoștință normele votate de legiuitor sau actele individuale prin care se aplicau particularilor regulile stabilite de legislativ.
Evoluția constituțională ulterioară, demonstrează abandonarea acestui monopol al legislativului ca fiind prea rigid și în practică irealizabil. Executivul primește putere de reglementare acordându-i-se competența să ia măsuri de aplicare a legilor sub forma unor acte opozabile erga omnes prin care se preciza conținutul normelor primare. Practica instituțională a accentuat aceste tendințe. Astfel, delegările de competențe acordate de parlamente executivului, îi lărgesc acestuia puterea de reglementare. Spre exemplu, tehnica decretelor-lege, ordonanțelor este tot mai folosită, în special după primul război mondial, iar de-legalizarea anumitor domenii devine o practică, contestată de doctrină, dar acceptată de jurisprudența justiției administrative.
Cu toate acestea, primordialitatea legislativului rămâne totuși recunoscută în drept atâta vreme cât decretele-lege, ordonanțele executivului în temeiul abilitării legislative trebuie aprobate de parlamente într-un termen aprobat de acestea, iar în caz contrar devin caduce, ceea ce înseamnă că de-legalizarea anumitor domenii de către parlamente rămâne precară, în măsura în care acestea le pot readuce în discuție oricând.
Cea mai spectaculoasă întărire a puterii de reglementare a executivului s-a produs în Franța, prin Constituția din 1958, în care se stipulează expres că numai anumite domenii aparțin Parlamentului pentru legiferare, iar tot ce nu este rezervat Parlamentului ține de puterea de reglementare ce aparține executivului. Studiile doctrinare în materie califică această inovație drept putere de reglementare autonomă, deoarece ea nu este supusă legii și practic așează pe picior de egalitate organul legislativ cu cel executiv atâta vreme cât fiecare are câmpul său de acțiune în care este abilitat să stabilească norme cu forță juridică primară, fără a putea fi împiedicat de cealaltă putere.
Cu toate acestea jurisprudența administrativă, și mai ales constituțională au limitat foarte mult impactul acestei inovații. Prima a refuzat să considere ca lege reglementarea autonomă care rămâne un act administrativ, în timp ce a doua, printr-o interpretare literală a textului Constituției a extins domeniul legislativ, (deci, al Parlamentului). Rămâne o realitate însă, că puterea de reglementare a executivului s-a întărit.
Un alt aspect ce confirmă tendința administrației de a „cuceri” puterea politică și a consolida fenomenul de osmoză, de natură a reduce semnificativ subordonarea administrației față de puterea politică, aspect ce merită comentat, este participarea din ce în ce mai extinsă și mai profundă a administrației la exercitarea puterii politice.
3.3. Reforma administrației publice. Caracteristici generale.
Pe plan mondial tendința ultimilor douăzeci de ani este cea a globalizării și dezvoltării intense a sistemelor sociale. În acest nou context statele naționale sunt puse într-o poziție cu totul nouă, în care instituțiile și sistemele administrative trebuie să fie flexibile pentru a se adaptata acestor transformări. În noul context geopolitic administrația publică centrală și locală au devenit factori definitorii în competitivitatea economică a unei țări sau regiuni economice.
În perioada de după 1989, țările Europei Centrale și de Est au suferit schimbări fundamentale care au afectat viețile lor sociale și politice. În acest proces de transformare se pot identifica anumite aspecte comune care sugerează un model comun al schimbării sociale și politice. Printre aceste caracteristici putem enumera: tranziția de la sistemul unipartidist la unul pluripartidist, abandonarea principiului centralismului în favoarea descentralizării, adoptarea principiului separării puterilor în stat. Se încearcă întărirea controlului statului asupra administrației având în vedere necesitatea garantării actelor publice; se resimte nevoia de a legitima actele publice. Mai mult, exista un acord în ceea ce privește necesitatea creșterii eficienței, eficacității și flexibilității administrației publice. În acest context al schimbărilor se produc o serie de modificări în filosofia administrativă și a furnizării de servicii sociale. Apare în prim plan ideea de stat al bunăstării care s-a dovedit a fi soluția optimă pentru țările occidentale. La apariția sa în perioada anilor ‘50-’60 statul bunăstării dispune de resurse abundente (fiind înregistrată o perioadă de creștere economică și dezvoltare puternică). În aceste condiții cheltuielile publice se puteau situa la un nivel ridicat . În perioada respectivă cheltuielile publice chiar au depășit creșterea economică. Era evident însă că în acest ritm statul nu putea rezista multa vreme. Anii ’70 marcheză debutul crizei statului bunăstării. Odată cu criza petrolului din 1974 se declanșează și criza statului bunăstării acesta confruntându-se cu probleme deosebit de complexe cum ar fi : creșterea șomajului, scăderea natalității și creșterea duratei de viață care au ca efect un proces de îmbătrânire a populației, creșterea costurilor sociale și a numărului celor în dificultate, segmentare economică, o polarizare a economiei și implicit a societății deoarece cei care lucrează în ramurile de vârf ale economiei beneficiază de salarizare ridicată, securitatea locului de munca, condiții bune de muncă, posibilități de promovare spre deosebire de indivizii angajați în sectorul secundar care au drept “ beneficii” contracte de munca pe timp limitat, salarizare scăzută, putere scăzută a sindicatelor.
Dincolo de dezbaterile clasice referitoare la evoluția sistemelor administrative, modelelor de organizare și probleme ale raționalității limitate întreaga dezbatere modernă asupra reformei administrative se bazează pe termeni noi, deosebit de interesanți precum reinventarea guvernământului sau noul management public.
Ideea “reinventării guvernământului” s-a manifestat atât in Statele Unite cât și în Europa; așa cum remarcau Osborne si Gaebler, apariția unui guvernământ antreprenorial” constituie o evoluție inevitabilă:” guvern după guvern și sistem public după sistem public, reinventarea este singura opțiune posibila”. Noile abordări in materie de management public sunt descrise ca o “ modernizare” a organizațiilor publice:” guvernele din țările cele mai dezvoltate sunt pe cale a reconsidera sau revedea ipotezele fundamentale în ceea ce privește sectorul public/ privat” Putem vorbi din acest punct de vedere de descoperirea unui “nou model” in ceea ce privește sectorul public, un model de “managerialism” care se distinge de administrația birocratică tradiționala. Principalele componente ale noii tendințe se referă in principal la:
etica ce lasă managerilor libertatea de a coordona, acționa și gira problemele de punerea in practică a criteriilor și măsurilor de performanță explicite;
importanta semnificativă acordată controlului rezultatelor;
creșterea concurenței datorită contractelor pe durata determinată și a procedurilor de oferte publice;
adaptarea stilului de gestiune tipic sectorului privat;
introducerea disciplinei și controlului in utilizarea resurselor.
Acest model de acțiune publică se încadrează într-un nou tip de cultură axată pe rezultate într-un sector public mai puțin centralizat, cultura caracterizată prin:
privilegierea interesului pentru rezultate în termeni de rentabilitate, eficacitate și calitate a serviciilor, înlocuirea structurilor organizaționale puternic centralizate și ierarhizate cu medii de gestionare descentralizată, în care deciziile asupra alocării resurselor și furnizării de servicii sunt mult mai apropiate de punctul de”livrare”, permițând deținerea de informații de la clienți și alte grupuri interesate;
posibilitatea de a studia alternativele existente in furnizarea serviciilor publice, in ideea obținerii unor efecte politice mai rentabile in ceea ce privește costurile
importanta acordata eficacității serviciilor furnizate direct de sectorul public, prin crearea unor obiective de productivitate și crearea unor medii concurențiale in interiorul și intre organizațiile sectorului public.
întărirea, la nivel central, a abilităților strategice capabile sa ghideze evoluția statului și sa ii permită sa reacționeze adecvat, suplu și cu costuri scăzute schimbărilor externe și diverselor interese.
Mondializarea principiilor și practicilor gestiunii publice face parte dintr-un proces de mondializare mai larg” imputabil” pe plan economic unei evoluții înspre o economie mondială în care producția este internaționalizată iar capitalurile circulă libere intre țări; această evoluție a fost în mod esențial impulsionată de revoluția informatică ce a contribuit la ridicarea barierelor naționale. Reformele structurale și instituționale au devenit inevitabile; contextul mondializat in domeniul economic și informațional a facilitat un schimb internațional de idei și opțiuni politice, astfel că acum “ guvernele pot să folosească experiența altor țări pentru a defini propriile răspunsuri politice”(OCDE, 1996).
Aceasta convergență poate lua două forme:
guvernele naționale încearcă să se adapteze practicilor internaționale pentru a rămâne “în cursă”,
guvernele naționale încearcă să preia cele mai bune practici ale omologilor internaționali.
Este totuși necesar să conștientizăm faptul că există grade diferite de convergență internațională; nu există surse sau modele unice. Dimensiunea reformelor nu este întotdeauna aceeași; practica administrativă poate face obiectul unor îmbunătățiri mutuale, dar necesitatea și modalitățile de schimbare țin de contexte și considerații pluraliste, influențate de factori politici și birocratici naționali și de alte nevoi în materie de guvernare.
La nivelul democrațiilor dezvoltate domeniile în care se iau cel mai des măsuri sunt (vezi grila de analiza a centrelor reformei în sectorul public in țările OECD, 1993):
reforme financiare și de management;
descentralizare;
delegare și deconcentrare.
Diferențe de abordare a reformei au apărut, spre exemplu, intre țările nordice și Marea Britanie/ Statele Unite; în acestea din urmă reforma sectorului public a fost considerată din perspectiva unei logici a privatizării, care primise deja o “aprobare” politică în anii ’80, în special sub guvernele Noii Drepte ale lui Reagan și Teacher. In țările nordice privatizarea a provocat reacții puternice chiar dacă termenul a fost folosit pentru a se desemna procesele normale de ajustare între sectorul public/ privat. De aici a rezultat o diferență între discursul politic și ideologic utilizat de către guvernul britanic/ american și reformele nordice exprimate în mod esențial într-un limbaj apolitic, mergând pe ideea” modernizării”. În Marea Britanie reforma administrativă a constat mai ales într-un proces mergând dinspre vârf spre bază, un proces dirijat de către centru(“ un mijloc politic pentru primul ministru”). În SUA, de multe ori reforma administrativă a fost legată de concurența politică intre Congres și Președinte.
Putem considera că este aproape imposibil de definit “ the best way” in ceea ce privește reformarea sectorului public: nu există modele unice de reformă, nu există soluții predeterminate”(OECD, 1995); variațiile de abordare în materie de reformă sunt de înțeles dată fiind diversitatea datelor istorice, instituționale, politice, ca și diferențele la nivel de politici și economii naționale.
Diferențele între țări constau în intensitate și în luarea de inițiativă în reformele particulare. Există câteva divergențe importante și în ceea ce privește obiectivele reformei; anumite țări au vizat ca obiectiv specific reducerea taliei sectorului public, in timp ce altele au optat pentru punerea accentului pe ameliorarea performanței sectorului public și întărirea rolului său.
Reformele sectorului public pot viza instrumente politice adoptate în circumstanțe politice diferite, pe baza unor rațiuni diferite și cu impact diferit. Această posibilitate are precedente în istorie; un studiu referitor la reformele sectorului public în Anglia și Prusia secolului XIX a arătat că, pe când sistemul prusac a vizat o integrare a clasei de mijloc în curs de apariție în interiorul elitei administrative, în Anglia s-a avut în vedere contrariul: birocrația publică a fost percepută ca fiind un domeniu rezervat aristocrației (așa numita Oxbridge). Se găsesc exemple actuale și în ceea ce privește politicile de privatizare. În studiul referitor la diferite exemple de privatizare industrială în câteva țări ale Europei Occidentale, Vickers și Wright au identificat o gamă diversificată de motive și ambiții ale persoanelor însărcinate cu privatizarea, diferite puncte de plecare la originea privatizării, diferite structuri politice și instituționale servind ca și context persoanelor ce conduceau privatizarea, precum și instaurarea unor regimuri financiare diferite de transfer a proprietății către investitorii privați. Liou a constatat că in cazul Taiwan sau Hong Kong privatizarea s-a făcut pe criterii politice și nu datorită situației economice propriu zise.
Putem deci identifica uneori mijloace opuse pentru a realiza, aparent, același obiectiv. Spre exemplu în China reforma sectorului public vizează ameliorarea eficacității și “rentabilității” administrației guvernamentale prin edificarea unei birocrații legale și raționale de tip weberian, un sistem care, paradoxal, este deja pus în discuție prin reformele occidentale vizând noul management public dintr-o perspectivă post birocratică.
În economiile în tranziție din Europa Centrală și de Est reformele administrative au fost esențial definite ca un proces vizând mai degrabă finalizarea unei situații anterioare decât atingerea unei situații dorite. Pe când eforturile de privatizare din țările occidentale au vizat în general realizarea unei economii mai rentabile, eforturile în domeniu din Europa de Est vizează în mod esențial elaborarea unui sistem de piață inexistent înainte.
Nu putem considera că există probe suficiente pentru a susține teza unei convergențe administrative pe plan internațional; este, deci, mult mai interesant de explorat în ce mod diferite guverne și birocrațiile lor fac față provocării managementului public în circumstanțele sociopolitice specifice și cum se procedează la reforma sectorului public în fața unor cerințe crescute de testare a unor noi metode și structuri organizaționale decât considerarea în bloc a tuturor eforturilor naționale, în cadrul unui model mondial care nu semnalează decât similitudini superficiale, mascând disparități esențiale.
De multe ori se spune că reforma sectorului public, în cadrul mai larg al noului management public, este acompaniată de o schimbare fundamentală a valorilor. Rentabilitatea costurilor, eficacitatea și raportul calitate – preț reprezintă valori esențiale și criterii de măsură ale formelor de exercitare a serviciului public. Aceste valori subliniază în mod egal tentativa de debirocratizare a sectorului public prin intermediul descentralizării și comercializării și de transformare a culturii funcționarilor, lucru ce semnifică un nou regim de motivare, noi condiții de muncă, recompense și sancțiuni. Valorile esențiale pot fi recapitulate prin intermediul valorii de eficacitate ; atât apărătorii cât și scepticii reformei au un punct comun: uzează de argumentele lor în cadrul unui discurs asupra eficacității, primii apărând reforma ca fiind singurul mod de a crește eficacitatea în timp ce cei din urmă sunt îngrijorați de faptul că reforma ar crește eficacitatea în detrimentul altor valori (cum ar fi echitatea) și considerații. Nici una din cele două părți nu a contestat faptul că reforma sectorului public vizează eficacitatea și că ea poate fi ameliorată. Se poate considera, într-un sens, că această nouă concepție a reformei constituie o negație a modelului tradițional de administrație publică caracterizată prin dubla dihotomie politică/ administrație și printr-o organizare birocratică sau ceea ce a fost descris ca un model de gestiune administrativă în măsura în care denotă inițierea unui model “ postbirocratic”.
Regimul birocratic de tip tradițional pe care reforma sectorului public de tipul noului management public îl vizează în vederea schimbării nu este un regim”ineficace”. Din contră, modelul birocratic weberian implică importanța capitală a eficacității și raționalității; Weber a afirmat că tipul pur birocratic de organizare administrativă era capabil să atingă cel mai înalt grad de eficacitate și că este în acest sens cel mai rațional mijloc cunoscut de a exercita puterea asupra ființelor umane.
Istoric, modelul tradițional de administrație publica a fost rezultatul unui amalgam de elemente instituționale provenind din diferite contexte în diferite epoci și neavând în mod neapărat același tip de logică instituțională. Preocuparea europeană pentru administrație publică a fost marcată de un trecut imperial, monocratic, centrându-se semnificativ asupra perfecțiunii clasei guvernante. Serviciile publice ale Franței lui Napoleon sau ale Prusiei lui Frederic cel Mare au fost bazate pe o organizare militară, urmând aceleași principii ale centralizării, disciplinei și solidarității unei “clase de ofițeri”. Aceste caracteristici clasice ale birocrațiilor europene au fost ulterior raționalizate de Weber.
Demersul american de ameliorare a administrației publice a pornit de la cu totul altă realitate, rivalitățile și conflictele rezultând din sistemul clientelismului politic( considerat a paraliza administrația publică). Noua administrație publică “progresistă” va încerca să elimine corupția și incompetența asociată spoil system – ului. Apelul lui Wilson în anii 1880 pentru o separare a administrației de politică a reprezentat o tentativă de depolitizare a administrației publice prin intermediul profesionalizării și vocației. Putem deci considera că la finalul secolului eficacitatea administrației publice a fost definită atât din punct de vedere organizațional cât și politic, în cadrul problemelor specifice de guvernare care s-au pus în această epocă.
În anii ’80 contextul administrației publice s-a schimbat pe baza problemelor puse de intelectualii școlii economice a alegerii publice (public choice), care au caracterizat comportamentul birocratic ca un comportament esențial ineficace și axat pe maximizarea bugetului. Cum a remarcat Frederickson, în literatura asupra reinventării guvernământului se susține că modelul birocratic este cel care pune probleme și că “teza antibirocratică a reinventării guvernămintului convine cu siguranță epocii contemporane”.
Nu este deci nimic nou în preocuparea preponderentă inspre” eficacitate” a noului management public. Ceea ce a apărut clar de-a lungul timpului au fost opiniile și teoriile ce s-au schimbat perpetuu asupra cauzelor și surselor de ineficacitate a guvernului, asupra a ceea ce semnifică eficacitatea și cum va fi realizată. Noul management public, ca și tendințele anterioare în materie de reformă administrativă, a făcut apel la o serie asemănătoare de valori esențiale. Ceea ce este cu adevărat nou în reforma contemporană a sectorului public nu sînt temele centrale de eficacitate și competență managerială ci noile contexte politice și ideologice în interiorul cărora aceste teme sunt rearticulate (sau reinventate) și care fac ca aceste teme să figureze pe agenda reformelor.
Fundamentele noului management public dau impresia că reforma sectorului public este antibirocratică. Neîncrederea față de puterea birocratică și tendințele de expansiune ale elitelor birocratice au produs schimbările bazate pe descoperirea “noilor modele”.Contrar originii aparent antibirocratică a reformelor sectorului public nu putem concluziona imediat că aceste reforme produc un model antibirocratic mondial. Hood remarca faptul că managementul public va fi în viitor mult mai diversificat din două motive: în spatele criticii aparent concordante asupra administrației publice există o diversitate în agenda reformelor există posibilități variate între soluții “etatice” și soluții”de piață” în cadrul reformelor managementului public, pentru că transformarea statului birocrației publice nu înseamnă pur și simplu un stat minimal.
Este evident faptul că noul management public se bazează pe elemente cum ar fi chiar privatizarea, pe punerea în discuție a performanțelor statului birocratic sau pe “raționalismul economic”.Totuși, privind mai atent NMP ca strategie de reformă, el poate fi considerat a se situa în favoarea sectorului public odată ce caută să reformeze birocrația în loc să o înlăture ( privatizarea ar putea avea in schimb acest efect). De fapt se pot identifica doua tipuri de atacuri la adresa birocrației:
unul care vine de la dreapta și este reprezentat de partizanii privatizării; aceștia incită la înlocuirea puterii guvernamentale prin concurența pieței
un altul de la stânga, ce incită la întărirea guvernului și creșterea spiritului său de competiție
Există o netă distincție între agenda de reforme a celor care sînt în favoarea privatizării și a celor care pledează pentru reinventarea guvernământului. Noul management public ține de cei din urmă și se poate considera a fi o strategie care vizează să “salveze” guvernământul și să îl remodeleze prin reinventare; această strategie constituie o soluție de management pentru tratarea unei soluții politice. Cum personalul și beneficiarii serviciilor publice sînt preocupați de impactul negativ pe care o privatizare totală poate să îl aibă asupra interesului lor, o reformă orientată pe NMP constituie o posibilitate mai acceptabilă.
Pentru a estima la justa sa valoare reforma sectorului public trebuie înțeleasă politica de reforme. Putem considera că la acest moment și din acest punct particular de vedere politica conține în mod esențial trei grupe de actori:
conducătorii politici
înalții funționari de la nivel central
managerii operaționali
Coordonatorii politicii încearcă să exercite un control politic asupra birocrației, agențiile centrale încearcă să exerseze un control politic asupra departamentelor de pe teren/ din teritoriu, iar acestea din urmă încearcă sa aprofundeze autonomia lor în materie de management operațional și de management al resurselor umane față de nivelul central.
Managerialismul a furnizat liderilor politici( miniștri și politicieni) o abordare globală și strategică pentru a exercita un control mai eficace asupra performanțelor birocratice – lucru total diferit de discursul clasic al libertății manageriale. Un studiu al reformelor recente ale serviciului public anglo american a arătat că anii’80 au constituit un “mediu ostil” birocrației din serviciile publice. Oricum, orientarea funcționarilor spre “managerialism” nu a antrenat o diluare a controlului politic. Odată ce funcționarii sunt puși într-o situație responsabilizată față de clienți și de piață ei trebuie, în mod egal, să “dea socoteală” politicienilor. De multe ori schimbarea managerială în cadrul sectorului public a fost legată de problema controlului politic; în Marea Britanie guvernul conservator s-a orientat spre managerialism, în parte, pentru a pune în aplicare o agendă politică, făcând recurs la tehnici ale sectorului privat pentru a întări controlul politic, reduce autonomia profesională și slăbi sindicatele în sectorul public. Există numeroase exemple în istoria administrativă de recurs la reforme administrative și de management ca mijloc de a realiza un obiectiv politic( spre ex. reforma Fulton sau inițiativa CPRSC-Central Policy Review Staff în Marea Britanie la debutul anilor ‘70) Aceste reforme au fost abandonate datorită modificării climatului politic, odată cu sosirea unui nou guvern având o agendă și o strategie politică diferită.
Dacă instituțiile sunt percepute ca fiind “scene politice” unde contestarea, negocierea și lupta între diferitele grupuri și raționalități sunt elemente rutiniere, procesul de schimbare organizațională tinde să influențeze intensitatea acestor lupte. Un aranjament instituțional existent reprezintă o ordine și o schemă stabilită de repartizare a intereselor și valorilor între diferitele persoane vizate. Posibila apariție a unor divergențe și conflicte provocate de noile puncte de contestare generate de toate procesele de reformă( probleme de putere, autonomie, cultură, condiții de muncă, etc.) constituie un fapt inerent al vieții unei organizații.
Interpretarea “mondializată” a procesului de reformă a sectorului public este, așa cum s-a putut constata, discutabilă. Chiar dacă putem distinge o anumită convergență în termeni de reformă și obiective generale ale reformei (ce constau în punerea în practică a unui cadru de structuri și programe ce permit guvernelor să realizeze o performanță crescută și o guvernare mai eficace în contextul unor circumstanțe economico-sociale schimbătoare), mijloacele angajate pentru realizarea obiectivelor variază considerabil în ceea ce privește punctul de greutate al reformelor, în funcție de istorie, politică și caracteristici instituționale ale țărilor implicate. Motivele și stilurile de reformă variază de la o țară la alta.
În ciuda revendicării anti-birocratice sau post birocratice a reformei sectorului public, rezultatul procesului de reformă este mai puțin sigur în măsura în care comportă negocieri instituționale, ce include tendința funcționarilor sau experților de a-și reconstitui puterea, autonomia și dominația în interiorul unei culturi și a unui context nou, de tip “managerial”. Trebuie deci reexaminat, în cadrul reformei sectorului public, ceea ce s-a schimbat în mod real în termeni de valori și relații de putere. Valoarea de eficacitate de care se face caz în cadrul reformei sectorului public nu este nouă decât din punctul de vedere al articulării retorice. Nu putem presupune automat faptul că descentralizarea și comercializarea antrenează în mod necesar sfârșitul birocrației și ascensiunea cetățenilor în postura de consumatori sau clienți ai serviciilor publice. Reforma sectorului public poate avea, de fapt, ca efect o creștere a gradului de putere a managerilor publici și nu neapărat a cetățenilor.
Din perspectiva particulară a României, însușirea acestor concluzii poate semnifica două lucruri:
fie o folosire a teoriei diversității proceselor de reformă pentru justificarea unui conservatorism administrativ axat pe păstrarea unui model birocratic prin excelență, și bazat, dincolo de declarații superficiale referitoare la “integrare” sau “modernizare”, pe ideea simplistă și periculoasă a “unicității” statutului și situației societății românești (teza că am fi diferiți și că nici un model, oricât de viabil s-ar arăta în alte admininistrații din vestul sau estul Europei și din Statele Unite nu poate fi aplicat în România); această abordare, extrem de prezentă în cadrul multor centre de putere ce influențează evoluția sistemului administrativ românesc reprezintă unul din pericolele majore la adresa unei evoluții pozitive a administrației publice din România.
fie înțelegerea unui fenomen, nu numai vizibil ci și inevitabil în orice democrație ce dorește să își eficientizeze sistemul administrativ, să răspundă noului tip de așteptări ale cetățeanului și noilor realități ale unei societăți globale și informatizate
Această ultimă abordare nu poate fi concepută în afara promovării unui model de managerialism distinct de modelul birocratic tradițional și integrat într-un nou tip de cultură axată pe rezultate într-un sector public mai puțin centralizat. Concentrarea în direcția reformelor manageriale poate semnifica o multitudine de abordări:
limitarea dimensiunilor sectorului public;
descentralizare;
deconcentrarea în interiorul serviciilor guvernamentale;
recursul la mecanisme de tip piață;
noi roluri/ abilități pentru entitățile guvernamentale;
inițierea unui efort de construcție/ ameliorare a managementului proceselor politice, managementului performanțelor, managementul resurselor financiare, managementul resurselor umane, managementul tehnologiei și informației, etc.
ameliorarea relațiilor cu cetățeanul.
Dincolo de aceste tehnici particulare este însă extrem de necesară conștientizarea tipului de logică ce stă la baza reformei sectorului public (necesitatea “modernizării”, “integrării”,etc.), și a direcției înspre care este orientată reforma (limitarea dimensiunilor sectorului public/ ameliorarea performanțelor, etc.). Mai mult decât orice, este însă necesară o voință politică vizibilă, coerentă și fermă în direcția reformei administrative; mijloacele la care face apel acest proces de reformă pot fi diferite, dar ele nu au nici o semnificație și nici o finalitate în lipsa inițiativelor reale de reformare a serviciului public în România.
3.3.1. Reforma funcției publice.
Întărirea capacității administrative nu poate fi concepută fără o funcționare eficientă a administrației publice, iar o asemenea funcționare presupune adaptarea continuă a acestui sector prin strategii de lunga durata și prin îmbunătățirea cadrului legislativ. Obiectivele referitoare la funcția publică vor asigura dezvoltarea resurselor umane, în mod evident, componenta cheie a reformei. Acestea, vor constitui, de asemenea, suportul pentru aplicarea măsurilor de reformă pe termen lung. Dintre obiectivele măsurilor de reformă ale funcției publice putem menționa:
Dezvoltarea și implementarea unui sistem de recrutare, evaluare și promovare bazat pe merit și competenta în funcția publică. Îmbunătățirea sistemului de recrutare, evaluare și promovare se bazează pe următoarele:
monitorizarea și gestionarea eficientă a concursurilor organizate pentru ocuparea funcțiilor publice, astfel încât comisiile de concurs și de soluționare a contestațiilor să funcționeze pe baza principiului neutralității, imparțialității și transparenței.
standardizarea procedurilor și asigurarea unei practici unitare prin:
– elaborarea unor ghiduri practice, care să ofere instrumente și tehnici necesare în procesul de recrutare, evaluare și promovare a funcționarilor publici. O atenție deosebită va fi acordată dezvoltării carierei în funcția publică, precum și modalităților de motivare a funcționarilor publici;
– instruirea responsabililor cu gestionarea resurselor umane, precum și a funcționarilor publici care participă în cadrul comisiilor de concurs sau de soluționare a contestațiilor;
– stabilirea cadrului general privind competențele necesare exercitării funcțiilor publice.
evaluarea modului de aplicare a prevederilor legale, constatarea deficiențelor sistemului de recrutare și promovare, precum și îmbunătățirea legislației secundare.
Crearea și implementarea unui sistem unitar de salarizare a funcționarilor publici motivant, simplu și transparent care să reflecte importanța și rezultatele activității depuse și să permită atragerea și menținerea funcționarilor publici competenți.
Pentru crearea unui sistem de salarizare unitar sunt necesare:
elaborarea unei metodologii de evaluare a posturilor și evaluarea propriu-zisă a acestora;
elaborarea legii privind sistemul unitar de salarizare a funcționarilor publici
Modernizarea managementului resurselor umane:
dezvoltarea capacității de planificare a resurselor umane prin:
– elaborarea unor instrucțiuni cadru privind întocmirea planului de ocupare a funcțiilor publice;
dezvoltarea unui sistem informațional integrat prin:
– analizarea actualului sistem informațional și stabilirea specificațiilor tehnice pentru programul de gestionare a bazei de date, astfel încât acesta să poată produce analize și rapoarte complexe care să permită evaluări calitative și cantitative ale sistemului funcției publice;
– dezvoltarea unui sistem tranzitoriu privind evidența funcțiilor publice și a funcționarilor publici;
– stabilirea sistemului de colectare a informațiilor pentru baza de date;
– stabilirea formatului standard al evidenței funcțiilor publice și a funcționarilor publici;
– elaborarea specificațiilor tehnice pentru un sistem informațional integrat de gestiune a resurselor umane;
– crearea și dezvoltarea noii structuri IT a sistemului integrat de gestiune a resurselor umane, ținând cont de evoluțiile din domeniul IT și din domeniul managementului resurselor umane.
promovarea standardelor de conduită a funcționarilor publici prin:
– instruirea personalului din cadrul compartimentelor de resurse umane privind aplicarea normelor de conduită;
promovarea transparenței în sistemul funcției publice prin:
– realizarea și publicarea de rapoarte anuale privind modul în care sunt percepuți funcționarii publici de către beneficiarii serviciilor publice furnizate, pe baza unor sondaje și chestionare periodice;
3.3.1.1. Reglementarea conflictului de interese. Element al reformei funcției publice.
Reglementarea conflictului de interese în exercitarea funcțiilor de autoritate și a funcțiilor publice, în general, este o temă care a necesitat o abordare mai atenta atât din partea politicului cat și din aceea a societății. Se discuta tot mai des că este nevoie de prevenirea producerii unor conflicte de interese în exercitarea funcțiilor publice și, în cazul în care astfel de conflicte s-au produs, de soluționarea lor. Sunt vizate aici anumite funcții publice de autoritate, dar și celelalte funcții publice de execuție. Apărarea intereselor publice trebuie să stea la baza exercitării funcțiilor publice, fiind total inacceptabil pentru societate ca acestea să fie folosite în mod abuziv de cei care le exercita în scopul obținerii unor avantaje ori câștiguri necuvenite.
Elemente definitorii ale conflictului de interese
În domeniul guvernamental, conflictul de interese poate fi definit ca situația în care o persoana, cum ar fi un oficial public sau un angajat al administrației publice, are un interes privat sau personal care primează sau poate prima în exercitarea obiectivă a îndatoririlor sale de serviciu.
Exista trei elemente cheie în definirea conflictului de interese. Primul îl constituie interesul privat sau personal, care poate fi un interes financiar, sau poate fi un alt fel de interes, spre exemplu a oferi un avantaj special șotiei/șotului sau copilului. Problema intervine când interesul privat intra in conflict cu al doilea element al definiției, și anume "îndatoririle oficiale" de serviciu, sarcinile pe care un oficial le are de îndeplinit in conformitate cu funcția pe care o ocupa. Un angajat are anumite responsabilități oficiale, prin care își asumă obligații față de clienți, față de angajați sau alte persoane. Aceste obligații se presupune ca ar trebui sa primeze asupra intereselor private sau personale.
Conflictul de interese interferează cu responsabilitățile profesionale într-un fel specific și anume prin aceea ca afectează sau poate afecta obiectivitatea judecății profesionale. Un motiv pentru care angajatorii și clienții apreciază profesioniștii îl constituie faptul ca aceștia reușesc să își păstreze obiectivitatea și independența. Factori, cum ar fi interesele private sau personale, care pot interfera cu aceste doua calități reprezintă un motiv serios de preocupare pentru cei care se bazează pe profesionalismul angajaților, fie ei clienți, colegi sau publicul larg. Așadar, este deosebit de importantă evitarea conflictelor de interese aparente sau potențiale. Un conflict de interese aparent reprezintă o situație in care o persoana apreciază ca s-ar putea ca judecata angajatului sa fie compromisa. Un potențial conflict de interese implica existenta unei situații care se poate dezvolta intr-un conflict de interese. Pornind de la aceasta distincție, se poate vorbi despre cel puțin șapte tipuri de conflicte de interese:
– interesele personale: atunci când o persoana lucrează pentru Guvern, de exemplu,și își folosește poziția oficiala pentru a încheia un contract cu o firma privata de consultanta care este a sa;
– acceptarea de beneficii: mita și cadourile substanțiale reprezintă exemple semnificative pentru aceasta categorie;
– traficul de influență: atunci când un angajat care are influența sau lasă sa se creadă ca are influenta asupra unui funcționar sau asupra unui alt salariat, primește ori pretinde bani sau alte foloase, ori accepta promisiuni, daruri, direct sau indirect pentru sine ori pentru altul in schimbul folosirii influentei sale pentru a susține interesul unei alte persoane;
– folosirea proprietății angajatorului in scop personal: acest lucru este practic similar cu a fura consumabile de la birou pentru a Ie folosi acasă;
– utilizarea de informații confidențiale: spre exemplu, in timp ce o persoana lucrează pentru un client, afla ca acesta plănuiește sa cumpere un teren in regiune și in acest context, decide sa cumpere terenul pe numele soției sale înaintea clientului;
– angajarea in același domeniu: reprezentativa pentru acest tip de conflict de interese este situația in care o persoana care demisionează dintr-o slujba publica și începe o alta slujba in același domeniu;
– desfășurarea de activități în paralel cu slujba: cum ar fi, de exemplu, începerea unei afaceri personale in directa competiție cu angajatorul.
Majoritatea statelor au instituționalizat înregistrarea declarațiilor privind interesele financiare ale membrilor Parlamentului, Guvernului, sau ale funcționarilor publici. Acest lucru se datorează necesitații de definire a standardelor etice și a nevoii de o mai mare transparenta in actul de guvernare, deoarece mecanismele tradiționale – precum reglementările referitoare la neeligibilitate, incompatibilitate și la finanțarea activității partidelor politice și a campaniilor electorale – deși sunt absolut necesare nu sunt suficiente.
Modele de reglementare
O analiza a legislației altor state indica existenta a trei modele de reglementare a problemei privind conflictul de interese și incompatibilitățile funcțiilor publice cu alte funcții. Un prim model de reglementare juridica îl reprezintă modelul britanic. Acesta include nu doar statele cu tradiție parlamentara britanica (Marea Britanie, Australia, Irlanda, Noua Zeelanda, Canada), ci și state europene precum Germania sau Portugalia. Meritul principal al acestui model consta in faptul ca pune mai degrabă accent pe eventualele relații financiare și economice care ar putea afecta independenta și imparțialitatea demnitarilor și a funcționarilor publici, decât pe riscul îmbogățirii fără justă cauza. Așadar conceptul cheie este acela de transparenta.
Al doilea model este modelul francez, care a avut un impact mai mare in statele cu tradiție juridica franceza (Franța, Spania, Italia), dar și asupra statelor din Europa Centrala aflate in plin proces de democratizare (Ungaria, România, Polonia, Cehia, Slovacia) și in unele state din America Latina. Modelul francez se fundamentează pe principii diferite, relevând un grad mai mare de neîncredere in ocupanții funcțiilor publice, decât modelul britanic. Principala preocupare a acestui sistem este mai degrabă aceea de lupta împotriva corupției decât de promovare a transparentei. Se urmărește in principal daca cei ce dețin funcții publice acumulează pe durata mandatului averi peste limite Ie normalului.
AI treilea model utilizat este cel nordic, întâlnit in state pre cum Suedia, Norvegia, Danemarca, Finlanda și Olanda. În aceste țări înregistrarea sau declararea intereselor financiare, economice sau de alta natura este voluntara și nu exista sancțiuni specifice în aceste cazuri, ceea ce denota o mai mare in credere a cetățeanului in persoanele care îi reprezintă și in sistemul administrației publice.
3.3.2. Reforma administrației publice locale.
Toate aceste procese pun problema modului optim de soluționare a lor. În acest context după o perioada în care opțiunea pentru un sistem centralizat de acordare a beneficiilor cetățenești era perfect valabila si aplicabila se încearcă o descentralizare a serviciilor care s-au dovedit a nu fi foarte eficiente. Pentru aceasta se are în vedere posibila retragere a statului din funcția sa de principal furnizor de bunăstare în sensul ca el va avea doar rolul de a coordona activitatea unor agenți care vor lucra direct în comunitate. Statul este cel care formulează strategia și urmărește aplicarea ei, însa nu mai intervine direct. El își stabilește criteriile de performanță ce trebuie îndeplinite de către cei care vor furniza respectivul serviciu. În plus se deleagă o serie de responsabilități la nivel local și în ceea ce privește asigurarea fondurilor pentru a se acorda anumite beneficii. Resursele financiare nu vor mai veni exclusiv de la nivel central, ci vor trebui asigurate de la bugetul local; pentru aceasta este necesar ca acest buget sa fie astfel constituit încât sa poată acorda cetățenilor beneficiile stabilite prin lege. Conceptul de cetățean este unul extrem de important în societatea moderna, mai ales acela de cetățenie sociala. Vorbind despre cetățenie avem în vedere dinamica dintre drepturile sociale si cele civile si politice. Teoria liberala moderna argumentează ca cetățenia sociala constituie un set de principii pe care oricine este interesat sa le accepte. Implicând drepturi si obligații calitatea de cetățean presupune faptul ca indivizii participa la viata sociala, sunt consultați cu privire la anumite decizii care se iau si care îi privesc nemijlocit. În cadrul procesului de descentralizare care are loc în toate societățile rolul cetățeanului este unul foarte important, acela de partener în luarea deciziilor la nivelul comunității. În acest proces al descentralizării un rol deosebit revine comunității care nu este “ doar beneficiarul pasiv al economiei sau al beneficiilor sociale oferite de către stat”, ci are propriile resurse pe care le poate mobiliza și “poate dezvolta mecanisme specifice de producere a bunăstării, complementar cu/și în prelungirea celor ale economiei și statului.” Prin procesul de descentralizare are loc o deschidere pentru participarea cetățenilor la rezolvarea problemelor proprii. Se produce de asemenea o reevaluare a rolului instituțiilor publice locale care dobândesc o mai mare importanta. Acestea câștiga o largă autonomie, “încetând a reprezenta statul central la nivel local, ci comunitatea locala ca membra a colectivității globale, în mod natural este orientata către un alt tip de participare democratica: pe lângă participarea electorala, se dezvolta participarea continua atât la identificarea nevoilor, cât si a resurselor; atât la luarea deciziilor, cât si la acțiunea de punere a lor în practica.”. Autoritățile locale pot fi acelea care să organizeze parteneriatul ce este necesar a se realiza între toți actorii locali implicați. În țările în curs de dezvoltare acest proces al descentralizării duce la creșterea cerințelor ca autoritățile publice locale să furnizeze resursele și să finanțeze serviciile publice. Exista însa anumite constrângeri bugetare în transferul resurselor de la nivel central la nivel local. Rezultă, de aici, o diferența semnificativă între resursele necesare si cele disponibile. În acest context este importanta capacitatea autorităților locale de a mobiliza resursele existente pe plan local. Pentru a putea realiza acest obiectiv este necesara existenta unei rețele fiscale si de control care impune următoarele condiții:
a) responsabilitățile pentru furnizarea serviciilor sa fie clar delimitate între nivelele de guvernare;
b) capacitatea de a genera resurse proprii sa fie sporita;
c) transferurile de la nivel central către nivelul local sa fie predictibile si constante.
Având în vedere aceste responsabilități multe țări în tranziție au înființat bănci municipale de dezvoltare ca un canal pentru creditele municipale. Unele administrează împrumuturi din surse guvernamentale. Pentru altele s-a căutat sa servească ca punte pentru piața de credit privata pentru a se împrumuta pe piața interna sau pe piețe străine (adesea prin garanții guvernamentale) si a oferi împrumuturi autoritarilor locale direct sau prin intermediul băncilor locale. Și țările industrializate și-au înființat instituții financiare specializate pentru susținerea dezvoltării economiei locale. De exemplu, exista intermediari financiari locali în Belgia, Finlanda, Franța, Spania si Suedia; corporații financiare municipale în Canada și bănci municipale în SUA.
Nu exista un patern bine definit cu privire la proprietate printre intermediarii europeni specializați în ceea ce privește finanțele municipale. Unele instituții sunt în proprietate privata (ex. Franța, Spania), altele sunt proprietate publica (Belgia, Olanda). Sectorul public poate fi prezent la nivelele centrale sau locale ale guvernării. Astfel, instituția financiara municipala din Finlanda este proprietatea unei asociații de guvernări locale. Agenția financiara a autorităților publice locale din Suedia, “ Kommuninvest” este proprietatea asociației guvernelor locale, dar este administrată privat. În unele țări, Banca Mondială a ajutat administrația publica locală prin fonduri de dezvoltare municipală. Cercetătorii domeniului arată că latura de investiții a avut succes îndeplinindu-si obiectivele. Componenta de dezvoltare instituționala, focalizată pe administrarea locală și pe construirea capacitații tehnice, pare a avea un succes limitat. În termeni de mobilizare a resurselor din surse oficiale multiple, realizările au fost modeste sau au eșuat. De aceea, viitorul acestei operațiuni pare a fi încurajarea tranziției la sistemele de credite municipale bazate pe piața care sa includă autosusținerea intermediarilor financiari pentru investițiile autorităților publice locale. Se urmărește că, în final, să se definească condițiile pentru împrumuturile municipale si transformarea acestor fonduri de dezvoltare în operațiuni bazate pe piață. Acesta este încă o tema care se discuta la nivelul experților pentru a fi găsita cea mai buna soluție de rezolvare.
Descentralizarea presupune însă nu doar partea financiara, ci este legata si de delegarea autorității si responsabilităților către nivelele locale de guvernare. Diverși cercetători au încercat elaborarea unui cadru care poate da măsura descentralizării unei tari. Astfel, se consideră că din punct de vedere politic este importanta desfășurarea alegerilor la intervale regulate, prin vot secret pentru ca se oferă posibilitatea liderilor sa ia în considerare nevoile si preferințele celor care l-au ales. Din punct de vedere administrativ, exista acordul asupra faptului ca descentralizarea este mai eficienta atunci când autoritățile locale au posibilitatea de a decide cu privire la funcționarii săi. Aceasta le conferă o mai mare flexibilitate. De asemenea, descentralizarea presupune ca autoritățile locale să-și poată determina prioritățile. Sunt extrem de importante si relațiile interguvernamentale, care sunt resursele la care au acces diverse nivele ale guvernării, care este politica naționala în domeniul disciplinei financiare.
Însa descentralizarea nu se poate face la întâmplare pentru ca ar da naștere la o serie de procese nedorite, ci trebuie realizata după o logica care sa permită eficientizarea activității si nu deruta în ceea ce privește responsabilitățile ce revin fiecăruia în acest proces. Legat de aceste probleme ale descentralizării, C. Zamfir identifică câteva “ patologii “ si anume:
uneori descentralizarea reprezintă un mod al autorităților centrale de a scăpa de responsabilitatea problemelor pe care ele însele nu le pot rezolva;
obligarea autorităților locale sa conteze prea mult pe resursele locale, cu un transfer insuficient de la bugetul central la bugetele locale este de natura a menține si accentua dezechilibrele regionale;
lipsa de suport tehnic a autorităților locale. Delegarea responsabilităților de soluționare a unei game largi de probleme, fără însa a sprijini autoritățile locale sa dezvolte competentele necesare este de natura a crea discontinuități si întârzieri în proces, putând crea chiar situații de haos;
lipsa de control a realizării obiectivelor politice si a standardelor naționale, lipsa de monitorizare a respectării drepturilor acordate prin lege.”
3.3. Descentralizarea administrativă și impactul asupra corupției
Descentralizarea este privită ca un corolar indispensabil al democrației, pentru organizarea administrației publice, ea având aceeași pondere ca și democrația reprezentativă pentru organizarea constituțională. De altfel, problema raportului dintre democrație și descentralizare s-a aflat destul de frecvent în atenția specialiștilor. Colectivitățile teritoriale de cetățeni reprezintă corpuri intermediare, interpuse între individ și puterea centrală, determinând reguli adaptate fiecărui cadru geografic și personalizând autoritatea statală în funcție de problemele locale. Societatea modernă, caracterizată prin contradicții și pluralism, implică o mare varietate de comportamente sociale și, de aceea, nu este suficientă luarea deciziilor la nivel central, ci este necesară adaptarea acestora la specificul local. În țările în curs de dezvoltare, obiectivele procesului de descentralizare sunt, în general, axate pe îmbunătățirea eficienței, echității, accesibilității și calității serviciilor furnizate precum și a gradului în care acestea acoperă nevoile locale. În fapt descentralizarea este foarte clar legată atât de dezvoltarea economică, cât și de sistemele democratice de guvernare.
Prin descentralizare se caută îmbunătățirea performanțelor unui anumit serviciu prin schimbarea autorității și responsabilității între actori-cheie, îmbunătățirea fluxului informațional pentru fundamentarea deciziilor și evaluarea performanței, stabilirea mecanismelor de responsabilizare și modalități de motivare a tuturor actorilor pentru a fi responsabili în îndeplinirea sarcinilor care le revin
3.3.1. Condițiile descentralizării
Descentralizarea reprezintă un sistem de organizare administrativă care permite colectivităților umane sau serviciilor publice să se administreze ele însele, sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor autorități proprii și le dotează cu resurse necesare. Există în momentul de față o tendință globală în direcția reexaminării rolului diferitelor niveluri de guvernare existente într-o țară, în scopul de a transfera cât mai multe competențe și resurse acelor niveluri care se află mai aproape de cetățean, de a implica mai consistent sectorul privat și societatea civilă în procesul de luare a deciziilor publice.
Această tendință, care s-a simțit în ultimul deceniu atât în țările dezvoltate cât și în cele în curs de dezvoltare, se manifestă ca o combinație de reforme politice, administrative și fiscale. Descentralizarea politică (devolution) – singura propriu-zisă, după cum consideră analiștii – presupune transferul atribuțiilor și puterii de decizie aferente la niveluri locale ale guvernării și limitarea implicită a capacității centrale de intervenție. Așa fiind, descentralizarea constituie o schimbare importantă în planul instituțiilor formale dintr-un stat. Descentralizarea fiscală presupune crearea de mecanisme pentru transferul resurselor financiare la nivel local. Ea merge de multe ori în paralel cu descentralizarea politică, dar nu întotdeauna. A încerca să măsori gradul de descentralizare politică doar prin procentul de resurse publice cheltuite pe plan local este înșelător, pentru că de multe ori administrațiile locale primesc pur și simplu mandate de executat de la centru, adică sarcini precise, uneori însoțite și de resurse cu această destinație bine precizată, dar asta nu înseamnă în nici un caz că puterea lor de decizie s-a mărit.
În fine, există un al treilea aspect, numit deconcentrare: transferul de atribuții din instituțiile centrale către organe subordonate acestora plasate fizic în afara capitalei (de exemplu, direcții și inspectorate teritoriale ale ministerelor, prefecturi, etc.). Strict vorbind deconcentrarea nu este descentralizare, pentru că se referă doar la o realocare de funcțiuni în interiorul administrației centrale de stat, fără a afecta nivele de guvernare locale care nu sunt subordonate acesteia. În practică însă ea afectează indirect comunitățile locale pentru că descentralizarea și deconcentrarea merg cel mai adesea mână în mână, putând avea chiar un suport legislativ comun.
Justificarea acestei tendințe globale de a aduce decizia politică și furnizarea serviciilor publice “mai aproape de cetățean”, în conformitate cu principiul subsidiarității, este aceea că astfel politica va traduce mai fidel în acțiune publică nevoile reale ale comunităților, iar serviciile vor fi mai eficient furnizate. În plus, de multe ori descentralizarea este promovată de adepții săi și pe motiv că ar reduce corupția în administrație, tocmai datorită aducerii actului de decizie mai aproape de comunitatea direct afectată.
Însă ceea multă vreme a fost luat drept postulat s-a dovedit a nu fi chiar atât de clar la punerea în practică. Descentralizarea (promovată în paralel cu o oarecare doză de deconcentrare administrativă a guvernului central) a dovedit că poate rezolva uneori probleme de decizie locală, a ușurat accesul la informația de natură locală, a eficientizat anumite servicii și i-a făcut pe cetățeni să se simtă mai bine reprezentați politic. Însă alteori s-a dovedit la rândul ei o sursă de probleme noi: creșterea decalajelor între comunități bogate și sărace, coordonare greoaie, indisciplină fiscală. Dar, mai cu seamă, de vreme ce prin descentralizare se multiplică exponențial centrele de decizie politică, a stârnit îngrijorări legate de posibilitatea agravării corupției prin capturarea instituțiilor publice de către elitele locale.
De fapt, impactul asupra nivelului corupției este unul din cele mai interesante aspecte ale procesului de descentralizare, încă insuficient cercetat. Promotorii descentralizării așează de regulă limitarea corupției printre beneficiile de așteptat, acesta fiind pentru ei și un argument în favoarea grăbirii procesului. De multe ori se crede că simplul transfer de atribuții și resurse de la centru către celelalte niveluri de guvernare va rezolva problema. Însă realitatea s-a dovedit mai complicată – de multe ori descentralizarea pare a fi însoțită de o înmulțire a cazurilor de corupție, cel puțin după cum o arată mărturiile anecdotice, precum și de o sporire a preocupării publice față de acest fenomen. Unele studii comparative din ultima vreme chiar au ajuns la concluzia că, per total, mai multă descentralizare înseamnă de fapt mai multă corupție.
3.3.2. Descentralizare și corupție
Există multe studii care argumentează că promisiunea descentralizării de a aduce mai multă responsabilitate și transparență în procesul politic e greu de îndeplinit. Dacă oficialii locali vin mai des în contact cu cetățenii, asta nu înseamnă neapărat că le vor reprezenta mai bine interesele, cum se argumentează de regulă. Dimpotrivă: în medii particulariste, sau acolo unde predomină un proces defectuos de luare a deciziei publice se încurajează de fapt și mai tare personalizarea interacțiunii și se pot reduce profesionalismul și neutralitatea serviciilor publice. Personalizarea acestor relații constituie astfel un teren bun pentru corupție, deoarece oficialii ajung să fie mai atenți la nevoile individuale ale unor coaliții teritoriale înguste de redistribuție decât la interesul public general. Prud’homme enumeră câteva motive pentru care așa ceva se întâmplă:
• crește influența grupurilor locale de interese, care în societăți particulariste controlează în mare măsură viața publică locală; gradul sporit de influențare a vieții politice de către elita locală în comunități tradiționale, inclusiv a prezenței la vot și a rezultatelor acestuia, susțin această idee;
• se constată empiric faptul că aleșii locali tind să aibă în general mandate mai lungi, fiind realeși mai frecvent, atunci când gradul de descentralizare este mai mare;
• miza jocului politic local este mai mare atunci când controlul resurselor este descentralizat;
• scade posibilitatea de control prin dezvăluiri de presă și presiune morală din partea publicului, deoarece actorii politici sunt acum mult mai numeroși iar atenția publicului este o resursă limitată;
• scade posibilitatea de supraveghere a agențiilor independente centrale Ultimul punct nu e deloc unul trivial: o analiză pe un program de granturi pentru comunități locale destinate construirii de drumuri, alocate de guvernul indonezian autorităților locale, arată că auditul instituțiilor centrale – sau chiar numai posibilitatea anunțată în prealabil a unui audit integral – descurajează sustragerea de fonduri mai mult decât o pot face mecanismele de implicare a comunității locale în supravegherea utilizării fondurilor, care este un concept central al democrației participative încurajată adesea de instituțiile internaționale de asistență. Treisman susține concluziile de mai sus: el întreprinde o analiză statistică pe 85 de state din care rezultă că statele federale sunt percepute ca fiind mai corupte decât media. Asta se întâmplă pentru că în general:
• ele sunt mai mari;
• tind să aibă autorități de control și aplicare a legii stratificate de asemenea pe mai multe niveluri, atât la centru cât și local, deci mai ușor de supus unor “presiuni asimetrice”; în plus, jurisdicțiile suprapuse în aplicarea legii crează motivație pentru “pășunat excesiv” în extragerea de foloase necuvenite;
• tind să aibă o cameră superioară a parlamentului cu putere de veto asupra deciziilor, care este aleasă pe baze regionale (ceea ce mărește probabilitatea că politicienii locali vor dezvolta relații speciale cu acești reprezentanți ai lor la centru).
Descentralizarea politică pare să fie un factor de corupție în procesul de reformă economică în Rusia, dar nu și în China. Autorii analizează comparativ rolul autorităților locale în cele două cazuri și ajung la concluzia că în China acesta a fost unul benefic în procesul de restructurare industrială, pe când în Rusia a fost în general negativ. Supra-impozitarea, plus reglementările abuzive și necoordonate introduse din inițiativă locală ar fi cel puțin în parte responsabile pentru denaturarea mediului economic și proliferarea corupției în cazul al doilea. Diferența între cele două situații este prin urmare atribuită de autori componentei politice a descentralizării, prezentă în Rusia dar absentă în China.
Există numeroase alte astfel de demonstrații, însă dată fiind complexitatea fenomenelor li se pot găsi ușor puncte slabe. De exemplu, concluziile analizei statistice a lui Treisman pot fi răsturnate de includerea de variabile dummy, așa cum sunt chiar unele din cele pe care el le raportează ca factori explicativi: mărimea statului respectiv (ca populație); sau existența unor forțe de poliție locale separate de cea centrală. Dacă aceste două variabile sunt scoase din definiția federalismului, atunci corelația între acesta și corupție dispare. De asemenea, analiza pe cazurile Chinei și Rusiei ignoră rolul fundamental diferit pe care îl joacă instituții cu nume similar în cele două țări, care au regimuri politice greu de comparat. În China, multe întreprinderi comerciale sunt în proprietatea legală a autorității locale, fiind folosite inclusiv ca furnizori de servicii sociale (grădinițe, școli, locuințe). Astfel încât ele sunt de fapt prelungiri ale administrației locale. Cu totul alta este relația între cei doi actori în Rusia, unde administrația locală și regională s-a separat de activitățile economice, firmele nu mai îndeplinesc funcții sociale, iar autoritatea publică are tot interesul să exploateze în orice fel agenții comerciali. Contrazicându-l pe Treisman, alte studii statistice comparative identifică o corelație negativă între nivelul de descentralizare al unei țări și nivelul perceput al corupției. Fisman și Gatti măsoară descentralizarea prin procentul de resurse publice cheltuite prin intermediul bugetelor locale (descentralizare fiscală), iar pentru corupție folosesc trei seturi de date, toate rezultate ale unor sondaje de percepție. Autorii spun că rezultatele lor arată că descentralizarea cheltuielilor publice corelează în mod semnificativ cu un nivel mai scăzut al corupției percepute, chiar în condițiile în care se controlează influența altor factori precum cei despre care vorbește Treisman. Huther and Shah (1998) au întreprins de asemenea un studiu statistic transnațional iar concluziile lor converg cu cele ale lui Fisman and Gatti: descentralizarea fiscală pare să fie asociată cu o mai bună guvernare, înțeleasă ca participare politică a cetățenilor, transparență a instituțiilor publice, echitate socială și nivel mai scăzut al corupției percepute de public. Alocarea resurselor tinde să fie mai bună pe termen lung, în special în țări în curs de dezvoltare în care centralizarea dezavantaja în special finanțarea sectoarelor sociale precum educație și sănătate (unde corupția, deși există, ia de regulă forme mai benigne). Studii de caz ce merg mai în adâncime par să confirme acest lucru: Wade arată că sectorul irigațiilor, unul din cele mai centralizate în India, este de asemenea unul cu o birocrație foarte coruptă, iar menținerea controlului central nu face decât să întărească proasta alocare a resurselor, cinismul beneficiarilor și, finalmente, corupția.
Există deci cel puțin tot atâtea contraexemple la cazurile menționate în care transferul deciziei și resurselor la nivel local mărește realmente transparența și face sistemul politic mai responsabil față de cetățean. Competiția politică încurajează inovația și transferul de bune practici, iar, cel puțin în anumite domenii (deși nu în toate), cetățenii sunt realmente mai bine informați în ce privește chestiunile publice de interes local. Ca atare, este posibil ca chiar ceea ce pare la prima vedere o proliferare a corupției generată de descentralizare să fie doar o creștere a interesului publicului și gradului general de familiarizare cu mecanismul politic.
Crook și Manor au studiat îndeaproape situația din India, Bangladesh și Ghana și au ajuns la concluzia că localizarea deciziei a dus la creșterea preocupării pentru chestiunile publice, ceea ce a mărit și frecvența raportării actelor de corupție, deci a distorsionat măsurătorile de percepție făcute prin sondaje de opinie. De fapt, autorii arată că totalul resurselor controlate pe căi obscure de un număr mic de persoane cu influență în administrație a scăzut, numai că înainte de descentralizare aceste persoane nu erau foarte vizibile pe plan local.
Este adevărat că descentralizarea mărește numărul centrelor de decizie și face supravegherea directă mai dificilă. Însă, pe de altă parte, micșorează beneficiile asociate actului de corupție prin reducerea numărului celor implicați într-o anume decizie, ceea ce reduce și numărul de “praguri” ce trebuie depășite prin mijloace neoneste. Analizând toți acești factori, Wildasin (1995) conclude că oficialii locali care au atribuții bine precizate e mai puțin probabil să se angajeze în acte de mare corupție, spre deosebire de o birocrație centrală stufoasă și netransparentă. El chiar lansează ideea că descentralizarea în general reduce nivelul corupției, spre deosebire de deconcentrare care îl poate spori.
Pe scurt, există o listă lungă de factori care pot acționa asupra relației dintre corupție și descentralizare, în ambele direcții. Pe de-o parte descentralizarea poate duce la reducerea corupției, pentru că:
• aleșii locali știu mai bine decât cei centrali nevoile reale ale comunității, deci este mai puțin probabil să acționeze doar ca mandatari pentru sarcini trasate de la centru, de a căror utilitate se îndoiesc (teren fertil pentru cinism și corupție)
• invers, în anumite condiții cetățenii știu mai multe despre procesul de luare a deciziei și se implică mai mult
• apare o competiție între administrațiile locale: prin calitatea pachetului de taxe și servicii furnizate (în principiu cetățenii putând astfel să se mute pentru a opta pentru pachetul care le convine cel mai mult); prin imaginea de guvernare locală mai mult sau mai puțin curată, se crează o presiune morală
pentru ca cele mai corupte administrații să acționeze pentru remedierea
situației
• promovată în combinație judicioasă cu deconcentrarea (dar cel mai adesea, în dauna acesteia din urmă), descentralizarea poate duce la limitarea puterii de acțiune a prelungirilor birocratice în teritoriu ale guvernului central – de regulă, partea cea mai opacă și neresponsivă a administrației centrale
Pe de altă parte, descentralizarea poate duce la proliferarea corupției, pentru că:
• acolo unde costurile informării și participării civice sunt mari, iar tradiția în acest sens slabă, cetățenii s-ar putea să știe mai multe despre ce se întâmplă la centru decât pe plan local; puținele competențe civice care există se concentrează în această direcție
• înmulțirea centrelor de decizie, corelată cu inexistența sau slăbiciunea mecanismelor de control orizontal între instituțiile publice (horizontal accountability), poate încuraja comportamentul discreționar și încălcarea legii de către elitele politice locale
• acolo unde există mai multe niveluri de guvernare intermediară între centru și comunitățile locale (regiuni, districte, etc) este greu de realizat un echilibru de putere adecvat între nivelurile administrative ale statului astfel încât cele intermediare să nu-și exercite abuziv puterile nou-căpătate în dauna administrației locale de la bază (autoritatea locală propriu-zisă)
• acolo unde o cameră a parlamentului național este aleasă pe principii explicit teritoriale (pentru a reprezenta regiuni, districte, etc.), iar aceste circumscripții coincid cu niveluri intermediare de guvernare puternice, există șanse mari să se realizeze coaliții de interese obscure între liderii regionali și reprezentanții
centrali.
Problema fundamentală pe care o pune descentralizarea “adevărată” (devolution) în plan politic este prin urmare aceea că un nivel al guvernării prea apropiat de cetățean poate fi mai ușor confiscat de influențe nelegitime. Acum mai bine de două secole, James Madison a exprimat cu claritate această idee:
Cu cât o societate e mai restrânsă, cu atât mai puține vor fi probabil facțiunile și grupurile de interese distincte ce o alcătuiesc; cu cât aceste grupuri distincte sunt mai puține, cu atât mai frecvent se va regăsi o majoritate din aceeași facțiune; și cu cât va fi mai mic numărul indivizilor ce compun o majoritate, cu atât mai ușor le va fi să se coordoneze pentru a-și pune în aplicare planurile de opresiune. Lărgiți sfera și includeți o diversitate mai mare de facțiuni și grupuri de interese; prin asta faceți mai puțin probabil ca o majoritate să se unească în jurul unei cauze comune și să încalce drepturile altor cetățeni; sau dacă o asemenea cauză există, va fi mai greu pentru cei ce aderă la ea să-și descopere propria forță și să
acționeze la unison. (Federalist Papers, no. 10).
În continuarea acestor observații ale lui Madison, studii recente arată cum, de exemplu, descentralizarea deciziei către autoritățile locale în India a întărit structura de putere tradițională a unei societăți insuficient modernizate. Elitele locale au căpătat astfel un instrument formal prin care și-au instituționalizat dominația până atunci informală asupra comunității, dobândind în plus și resurse suplimentare pe care le pot controla pentru a întări rețelele de patronaj și control social. Aceste evoluții nedorite pe plan local trebuie însă puse în balanță cu tendința cealaltă, la fel de dăunătoare, a birocrației centrale de a crea mecanisme obscure de alocare prin care resurse publice apreciabile sunt deturnate în folosul câtorva grupuri sau indivizi bine conectați. Probabil că cel mai rău lucru care e poate întâmpla de fapt într-o societate este ca cele două tendințe să se potențeze – iar nu să se anuleze – reciproc. Iar lucrul interesant de știut în acest caz este când și din ce cauză se întâmplă asta. Bardhan și Mockerjee sunt preocupați tocmai de jocul complex al acestor tendințe contradictorii în circumstanțe particulare (diverse state din India). Deloc surprinzător, legătura pe care o găsesc ei între descentralizare și corupție e una ambiguă.
Ideea nu trebuie să surprindă. Pentru ca potențialele beneficii ale descentralizării să se realizeze în practică, este nevoie de un nivel rezonabil de transparență și responsabilizare din partea aleșilor locali, precum și de un nivel rezonabil de interes și competență al cetățenilor. Implicarea civică, chiar la un nivel minimal, presupune plata unor costuri de informare și coordonare a acțiunii publice. Conform lui Putnam, anumite aranjamente instituționale sunt mai bune decât altele, pentru că reduc aceste costuri. Orașele-stat din nordul Italiei, spre deosebire de comunitățile din sud, au dezvoltat în secolele XI și XII mecanisme de promovare a unei puternice responsabilități civice ce s-au dovedit câștigătoare pe termen lung, ceea ce explică diferențele de calitate a guvernării perpetuate până azi.
În general, e vorba de stabilirea unor relații de tip contractual între lideri și cetățeni, accesul relativ liber și egal la informația și decizia publică și transparența utilizării resurselor comune.
3.5. Concluzii
Pe plan european, și avem în vedere în special la Europa Centrală și de Est, ultimii douăzeci de ani au fost ani ai globalizării și dezvoltării intense a sistemelor sociale. În noul context social, politic și economic statele naționale se află într-o poziție cu totul nouă, în care instituțiile și sistemele administrative trebuie să fie flexibile pentru a se adaptata acestor transformări. În acest nou context geopolitic administrația publică centrală și locală au devenit factori definitorii în competitivitatea economica a unei tari sau regiuni economice.
Societățile est-europene se afla într-un proces profund de transfomare în care toate elementele de natură economică, socială, politică, civică au cunoscut o noua dinamica în încercarea de adaptare la condițiile prezente.
Modul în care relațiile politică-administrație publică se dezvoltă produc influență asupra percepției cetățenilor despre administrație publică și guvern. Dacă relațiile dintre acestea nu sunt de cooperare legitimitatea guvernului va fi limitată prin crearea unui mediu ostil și non-operativ ce va conduce în final la o guvernare ineficientă.
Reforma administrației în sensul descentralizării are consecințe directe sau indirecte asupra administrației de stat și a corupției. Cel mai adesea, aceste consecințe sunt vizibile asupra competențelor sale. Așadar, am putea spune că întărirea puterii locale generează, inevitabil, reducerea competențelor statului. Dacă această observație nu este întrutotul sigură, nefiind întotdeauna verificată, este sigur, însă, că orice repartiție nouă între stat și colectivitățile teritoriale are drept consecință o redistribuire a competențelor în cadrul administrației de stat.
Există în momentul de față o tendință globală în direcția reexaminării rolului diferitelor niveluri de guvernare existente într-o țară, în scopul de a transfera cât mai multe competențe și resurse acelor niveluri care se află mai aproape de cetățean, de a implica mai consistent sectorul privat și societatea civilă în procesul de luare a deciziilor publice.
Această tendință, care s-a simțit în ultimul deceniu atât în țările dezvoltate cât și în cele în curs de dezvoltare, se manifestă ca o combinație de reforme politice, administrative și fiscale. Descentralizarea politică (devolution) – singura propriu-zisă, după cum consideră analiștii – presupune transferul atribuțiilor și puterii de decizie aferente la niveluri locale ale guvernării și limitarea implicită a capacității centrale de intervenție. Așa fiind, descentralizarea constituie o schimbare importantă în planul instituțiilor formale dintr-un stat.
Descentralizarea (promovată în paralel cu o oarecare doză de deconcentrare administrativă a guvernului central) a dovedit că poate rezolva uneori probleme de decizie locală, a ușurat accesul la informația de natură locală, a eficientizat anumite servicii și i-a făcut pe cetățeni să se simtă mai bine reprezentați politic. Însă alteori s-a dovedit la rândul ei o sursă de probleme noi: creșterea decalajelor între comunități bogate și sărace, coordonare greoaie, indisciplină fiscală
Capitolul IV
Măsurarea corupției
4.1. Indicatori de măsurare a corupției
4.2. Indicele de Percepție a Corupției (CPI)
4.3. Indicele Plătitorilor de Mită
4.4. Barometrul Global al Corupției
4.5. Concluzii
Măsurarea corupției
Problema măsurării tranzacțiilor corupte este în mod liber în legătură cu aceea a măsurării activității criminale sau neoficiale în general: cum poate cineva să măsoare tranzacțiile care sunt executate, în esență, în secret? În mod oficial, activitatea economică deschisă este măsurată cu o varietate de medii: impozitul pe venit instituțional (plătit atât de către angajați și de către angajatori, cât și de instituțiile financiare și corporațiile care plătesc dobândă și dividende); rapoartele corporațiilor; informațiile industriale și agricole relatate către guvern și asociațiile de comerț particulare; comerțul exterior care traversează vama; veniturile și cheltuielile raportate de către administrații la fiecare nivel; ș.a.m.d. Pornind de la asemenea informații, derivăm informații totale economice privind variabile precum produsul intern brut (PIB), comerțul exterior, angajările, profiturile, venitul pe gospodărie, și investiția. Pe măsură ce tranzacțiile corupte – ca de exemplu, mita, plățile, și cadourile – nu sunt relatate, pur și simplu nu există nici o modalitate pentru a compila informațiile în legatură cu acestea, într-un mod care este paralel cu funcționarea economiei oficiale.
Chiar și activitatea neoficială economică, în total, poate să fie estimată din diferite tipuri de informatie dură – comparând schimbările în activitatea economică măsurată cu schimbările paralele în asemenea variabile cum ar fi moneda în circulație, electricitatea și întrebuințarea de combustibil, milele facute de avioanele de pasageri, și erorile și omisiunile în informațiile plăților internaționale. Dar, având în vedere că tranzacțiile corupte, spre deosebire de activitatea neoficială economică, nu implică crearea de valoare adăugată – dar mai degrabă, transferă plăți între indivizi (sau hoția directă de la guvern) – este de departe mai dificil de a găsi moduri indirecte pentru a măsura volumul total al unei asemenea activități.
Oamenii de știință precum și diferite organizații internaționale au desfășurat o serie de măsuri pentru măsurarea corupției. Aceste măsuri pot fi grupate astfel:
Studii privind percepții ale „experților”, oamenii de afaceri, gospodăriilor și autorităților.
Studii privind experiența directă a oamenilor de afacere, gospodăriilor și autorităților.
Măsuri indirecte de „informații dure” privind variabile considerate a fi rezultatul corupției sau asociate acesteia.
Niciuna dintre aceste măsuri nu este în afara dificultăților serioase. Mai întâi de toate, în oricare studiu, cineva trebuie să se ocupe atât de înclinările sistematice cât și de rezistența pentru a răspunde în mod sincer. Înclinările pot să fie în special puternice în studiile de percepții: de exemplu, percepțiile de comportament ale persoanei inspectate vor fi mult mai corecte decât acelea privind fenomenele cu care persoana inspectată este mai puțin familiară. Înclinările de percepții pot, de asemenea, să fie mult influențate de către percepțiile celorlalți – rapoarte publicate (care ar putea sau nu să fie corecte). Înclinările pot să rezulte din alți factori exteriori: dacă dvs. sunteți în opoziția politică, dvs. veți tinde să presupuneți că aceia aflați la putere sunt mai corupți decât membrii propriului grup politic.
Studiile bazate pe experiența celor intervievaților pot să fie influențate de teama acestora de a răspunde în mod sincer, în special dacă ei înșiși au fost în mod direct implicați în tranzacțiile corupte: astfel, în timp ce este adesea crezut că studiile sunt mult mai corecte dacă se concentrează pe experiență mai mult decât pe percepție, absența preferințelor este probabil imposibilă pentru a fi realizată în oricare dintre cazurile prezentate. În plus, chiar dacă se cercetează percepțiile sau experiența, preferințele în anchete pot să fie construite de către aceia care proiectează sau pun în aplicare studiul; și dacă studiile sunt proiectate în străinătate și puse în aplicare local, conducerea studiului poate ea însăși să fie executată într-un mod care prezintă în plus preferințe și erori (în traducere a conceptelor cheie). Niciuna dintre aceste surse de preferințe și erori nu a fost până acum studiată în mod corespunzător, nici nu au fost încă plănuite modalități pentru a le depăși cu succes.
O problemă suplimentară – discutată de Thomas și Meagher – este că studiile de oricare varietate tind spre a adresa tipuri anumite de corupție, cum ar fi mituirea autorităților care furnizează serviciile publice, și nu altele, cum ar fi delapidarea la nivel înalt sau mituirea în legătură cu achizițiile publice sau politicile privilegiate. Și, totuși, ultimele tipuri de corupție pot să implice cantități mai mari de bani și contorsiuni economice mai mari. În plus, compararea internațională a corupției între diferite țări suferă, deoarece studiile pe care se sprijină aceste comparații nu iau în considerare variațiile dintre țări privind importanța relativă a diferitelor tipuri de corupție.
Pentru toate aceste dificultăți, cercetătorii care folosesc studiile în mai multe țări pentru anchetarea empirică, adesea subliniază că, odată ce rezultatele din diferite măsurători tind să fie larg corelate între ele, cât și cu câteva tipuri de informații „dure”, acestea par să țintească către tendințe reale. Aceste studii sunt considerate a fi de încredere în mod inerent, atâta timp cât reflectă percepțiile oamenilor de afaceri care decid unde să plaseze investițiile străine directe, care tind să fie bine informați și care dețin stimulentul de a fi nevoiți să ia decizii privind propriile fonduri, asigurându-se că investighează atent situația din țările potențiale a fi gazde.
În principiu, informațiile „dure” – spre exemplu, comparând prețurile de achiziție – ar putea să devină o bază mult mai de încredere pentru evidența corupției, chiar dacă obținerea acestor informații, adesea implică constrângeri severe. Aici, problema este că ceea ce este măsurat nu reprezintă corupția însăși, ci un indicator indirect al corupției. De fapt, a fost emisă o ipoteză legând informațiile care erau examinate cu corupția, și, în timp ce legătura ar putea părea evidentă sau comună, trebuie să înțelegem că este vorba despre o ipoteză care nu poate fi testată în mod direct. Cu toate acestea, atunci când rezultatele unui asemenea studiu – concentrat, spre exemplu, pe corupția posibilă privind achiziția de materiale pentru spital – sunt comparate cu rezultatele unui studiu care se concentrează pe o problemă similară, și ambele rezultate sugerează existența unui asemenea tip de corupție, convingerea că, corupția există este cu certitudine mai mare decât în cazul în care numai „evidența” era pur anecdotică. Corupția reprezintă, astfel, unul din acele câmpuri de studiu în care este în mod evident de dorit adunarea diferitelor tipuri de evidența, în speranța dobândirii unui grad rezonabil de coroborare. Acesta este unul dintre motivele pentru care programele majore de strângere de date / cum ar fi Transparency International sau Banca Mondială – sunt bazate pe colectarea și compararea rezultatelor dintr-o mare varietate de surse.
4.1. Indicatori de măsurare a corupției
A existat un număr de încercări pentru „a măsura” corupția – chiar dacă „măsura” trebuie să se afle între ghilimele, întrucât ceea ce înseamnă „măsurare” în acest context nu este în totalitate clar. Înțelesurile alternative pentru „măsurarea corupției” pot include măsurarea:
1. Prevalenței corupției în contextele specifice: cât de des mita (spre exemplu) este întâlnită într-o activitate economică particulară sau într-o funcție din sectorul public. O măsură indirectă sub acest titlu poate fi reprezentată de către suma de timp pe care managementul întreprinderii îl petrece confruntându-se cu autoritățile de stat (presupunând că prevalența mitei este corelată cu cantitatea de birocrație).
2. Nivelului corupției – spre exemplu, proporția venitului unei întreprinderi sau a unei gospodării care este cheltuit pe mita sau alte costuri relaționate corupției. Acesta devine dificil de definit atunci când se vorbește despre corupția la nivel înalt, sau despre tipurile de captură de stat. (Care este mărimea plăților către autorități proporțional cu costurile de achiziții publice?)
3. Nivelului relativ de prevalență a corupției într-o țară, comparativ cu alte țări: acesta implică o treaptă subiectivă a celor intervievați, fără un alt efort de a atașa însemnătate evaluată în dolari nivelurilor de corupție percepute.
4. Impactul corupției reprezintă o altă metodă de cuantificare: de exemplu, firmele pot să estimeze costurile pe care le-au atras din cauza corupției (în valoarea mitei, și timpului pierdut în tranzacțiile desfășurate cu cei care cereau mita).
O dificultate în momentul acestor măsurători este că, cu cât este mai mare scopul măsurării corupției, cu atât prezintă mai puține garanții. Oamenii care răspund unor studii îți pot spune care este ponderea în veniturile lor dată pe mită, sau care este media mitei pentru un anumit scop, dar devin inexacți atunci când încearcă să facă o estimare națională. Datorită rolului important pe care-l joacă corupția în determinarea calității mediului de afaceri și a ratei de returnare a investițiilor, o parte din măsurile totale ale corupției menționate mai sus a fost create de către organizații orientate către afaceri. Unele dintre acestea sunt disponibile în mod ușor (pe internet), altele necesită plată pentru acces. Lista de mai jos oferă unele dintre cele mai importante surse.
1. Serviciul de Analiză a Riscului în Mediul de Afaceri (BERI) furnizează , pentru 50 de țări un Index de Risc Politic (stabilitate politică ), un Index de Risc Operational (strangularea afacerilor) și un factor R (relaționat abilității firmelor de a repatria profiturile).
2. Business International (BI)— condusă acum de către Inteligence Economic Unit – care publică indici ai “factorilor riscului de țara” bazați în mod esențial pe o rețea de experți și analiști. BI calculează indici separați pentru un număr de factori, inclusiv schimbarea politică, stabilitatea socială, sistemul legal și judiciar, birocrația și corupția.
3. Studiul Băncii Mondiale privind Mediul de Afaceri Mondial (WBES), realizat în 80 de țări, deține un număr de întrebări legate de corupție si poate fi folosit pentru a relaționa factorii corupției de vânzări și de investiții.
4. Un nou venit în acest domeniu este Indexul de Opacitate (OI), realizat de către fundația PricewaterhouseCoopers pentru Studiul de Transparență și Sustenabilitate. OI atârnă greu de studiile conduse în 35 de țări, ale directorilor bine plasați în afaceri (în general, șefi ai departamentelor financiare), analiștilor de drept natural, și personalului PWC care lucrează în țări străine. Indexul de Opacitate reprezintă un index compozit creat din scoruri separate pentru cinci factori: practicile corupte, opacitatea legală și judiciară, politica economică, administrația contabilă/corporativă, și practicile reglementative.
5. Națiunile Casei Libertății în Tranziție publică scorurile “democratizării” și “domniei legii” pentru 27 de țări foste socialiste din Europa de Est și Asia Centrală. Acești indici includ factori atât pentru “administrație” cât și pentru “corupție.”
6. Forumul Economic Mondial publică Rapoarte de Competitivitate pentru diverse regiuni, în mod notabil, Africa, care includ măsurarea corupției. Cele din urmă sunt bazate pe Studiul privind opinia directorilor care concentrează comunitatea de afaceri, și din care rezultă informații detaliate pe care Banca Mondială le compară acum cu indicatorii ei de guvernanță (descriși într-o secțiune ulterioară).
7. Poate ca cea mai faimoasă măsură agregată este reprezentată de Indexul de Percepție a Corupției (CPI) publicat în fiecare an de către Transparency International (TI). CPI – disponibil pe website-ul TI – este construit din informațiile din 15 alte surse, incluzând marea majoritate a surselor menționate mai sus. (cel care nu este inclus este ICRG).
8. Indicatorii de administrație agregați ai Băncii Mondiale include unul care este devotat în exclusivitate corupției.
Indicatorii menționați mai sus, colectați de către organizații având resurse substanțiale și rețele larg răspândite, sunt avantajoși pentru oamenii de afaceri și pentru cercetători, în mod egal. Dar toți tind să fie generali, și, unii ar putea argumenta, chiar subiectivi. Pentru cei ce iau deciziile politice – autoritățile și agențiile donatoare – și cercetătorii interesați în mare măsură despre cum prevalează corupția într-o organizație privată sau într-o instituție dintr-o țară anume, este necesară o măsurare mult mai atentă. Studiile – ale căror capcane au fost enumerate mai devreme – reprezintă un instrument favorit. În câteva studii detaliate, anchetele sunt suplimentate prin interviuri în profunzime și discuții de grup.
O altă sursă de informație provine dintr-o examinare atentă a datelor dure existente pentru indicii care ar putea dezvălui existența corupției: această metodă include ceea ce câteodată este numit “contabilitate legală”. O asemenea examinare a registrelor contabile ale administrației sau firmelor private poate, într-adevăr, să releve proasta administrare a fondurilor; cel mai adesea, dacă nu întotdeauna, în țările unde evaziunea fiscală este parte a culturii locale, afacerile au căpătat obiceiul de a ține două, daca nu chiar trei, seturi de registre contabile, și sunt multe administrații în care contabilitatea este deficitar ținută sau chiar deloc.
Câteodată corupția poate fi indicată prin compararea prețurilor plătite de administrație pentru bunurile procurate și serviciile prestate cu prețurile care prevalează pe piață. DiTella si Savedoff (2001) au descoperit corupție în spitalele din America Latină prin compararea unor anumite date dure – cum ar fi costurile de achiziție și procentajul nașterilor care erau făcute prin cezariană – cu informațiile din studiile din aceleași spitale. Într-un alt studiu, în care s-a folosit “micro-informația”, La Porta, Lopez de Silanes si Zamarripa (2003) au expus cauzele corupției în sectorul bancar prin a arăta suprapunerea dintre directorii băncilor și firmele lor debitoare. Astfel, asemenea anchetelor pentru cazurile de crimă, dezgroparea corupției necesită o combinație de perseverență, ingenuitate și noroc.
Reinikka si Svensson au furnizat o recenzie interesantă privind metodele variate de a colecta micro-informație cantitativ despre corupție. Recenzia lor se concentrează atât pe studiile privind urmărirea cheltuielilor publice, studiile despre furnizorii de servicii, și studiile de antrepriză, cât și pe modurile prin care corupția poate fi măsurată în școlile individuale, în clinicile medicale, și în firme. Autorii subliniază că asemenea măsuri furnizează o bază mai bună decât o fac alte studii cu arie mai largă care studiază mecanismele implicate în corupție. Un exemplu privind folosirea informațiilor de acest gen este furnizat de Svensson (2003), care combină un studiu de antrepriză cu informațiile financiare de la firmele anchetate pentru a arăta că autoritățile publice, prin extragerea mitelor de la firme, se comportă ca discriminatori de preț (printre firmele cu diferite abilități de plată) și că prețurile serviciilor publice sunt în parte determinate pentru a extrage mitele.
În cele ce urmează ne vom apleca asupra indicatorilor Transparency International, datorită impactului deosebit pe care acești indicatori îi au în analizele naționale și transnaționale precum și datorită “greutății” acestor indicatori în foarte multe decizii de ordin politic, economic.
4.2. Indicele de Percepție a Corupției (CPI)
CPI este cel mai cuprinzător indicator cantitativ al corupției transnațional în care fiecare țară poate fi recunoscută. Este realizat de către o echipă de cercetători de Passau sub conducerea lui Johann Lambsdorff. CPI determină măsura în care se crede că demnitarii și politicienii acceptă mita, încasează comisioane ilicite, își însușesc fonduri publice și comit alte astfel de acte. Indicatorul clasifică țările pe o scară de la 10 la 0, conform nivelului de corupție observat. Un scor de 10 reprezintă o țară în totalitate onestă, în timp ce 0 indică o țară total coruptă.
Numărul de țări variază de la un an la altul. Astfel în anul 2010, pentru realizarea CPI au fost realizate evaluării pentru 178 de tari, în timp ce în 2009, CPI a evaluat 180 de tari TI solicita cel puțin trei surse pentru a include o tara în IPC. Niciunul dintre aceste rapoarte nu tratează exclusiv corupția, acoperind și alte probleme relevante în dezvoltarea și siguranța afacerilor. Totuși, TI folosește numai datele despre corupție. Deci, indicele TI nu are la bază informații furnizate de proprii experți, ci este conceput ca medie ponderată (pentru 1999) dintre 17 indici diferiți din 10 organizații diferite. IPC se concentrează asupra corupției din sectorul public si definește corupția ca fiind abuz în serviciu pentru dobândirea de câștiguri personale. Sondajele folosite pentru elaborarea IPC pun întrebări legate de folosirea incorecta a funcției publice în beneficiu particular, punând accentul, de exemplu, pe luarea de mita de către oficiali pentru achiziții publice, delapidarea fondurilor publice sau întrebări care verifica puterea politicilor anticorupție, în acest fel determinând atât corupția politica, cât si cea administrativa.
Marea parte a acestor indici se bazează pe întrebări destul de vagi și generale referitoare la nivelul sau frecvența corupției în percepția atât a experților, cât și a oamenilor de afaceri. Aproximativ jumătate se bazează pe opiniile experților pentru a asigura relevanță transnațională. Cealaltă jumătate, în principal pe chestionare trimise middle-managerilor și high-managerilor din cadrul firmelor internaționale sau locale. O singură organizație (International Working Group, care a efectuat cercetarea asupra International Crime Victim) întreabă respondenții în mod direct despre propria lor experiență asupra corupției. Astfel, CPI este în principal “un vot al voturilor”, reflectând impresia oamenilor de afaceri și a analiștilor de risc care au fost anchetați în diferite feluri.
Potrivit TI, niciuna dintre aceste surse nu combină un cadru de examinare suficient de larg cu o metodologie convingătoare pentru a realiza evaluări comparative relevante. Deci, TI a optat pentru un indice mixt ca majoritatea mijloacelor statistice de măsurare a percepției despre corupție. Fiecare dintre celelalte cercetări folosește diferite cadre de examinare și metodologii variate. Astfel, ne putem întreba dacă aceste rapoarte acoperă același fenomen (vezi Lambsdorff 1999b). Mai mult, toate acestea vizează proporțiile fenomenului, deși sensul termenului nu este foarte clar. Se referă oare la frecvența activităților corupte sau la cantitatea de mită plătită sau la banii însușiți ilegal?
În plus, în general rapoartele nu fac diferența între corupția din administrație și cea politică.
În ciuda (sau poate din cauza) caracterului vag al “nivelului de corupție” rapoartele sunt în corelație unele cu altele. Coeficientul de corelație se situează în general în jurul valorii de 0,8 sau mai mult. Marea corelație dintre indicii din 1997 și cei din 1998 (0,988) poate fi parțial explicată prin suprapunerea unor surse: din cele 12 rapoarte folosite în indicele lui 1998, 4 au fost de asemenea folosite și în raportul din 1997. Totuși, deși pentru 1996 și 1998 nu a existat nici o suprapunere a unor surse, corelația a fost de asemenea foarte strânsă (coeficient de corelație 0,9689 și 0,9663). Indicii CPI se corelează într-o mare măsură cu indicele de percepție a corupției creat de Business International (BI) la începutul anilor ’80. Indicii CPI și BI aveau un înalt nivel de corelare cu clasificarea publicată de “International Country Risk Guide” (ICRG) furnizat de Political Risk Service (PRS).
Coeficienți de corelație între diferitele clasificări ale corupției
Surse: Transparency International și Treisman (2000)
Modul în care strângerea probelor a fost realizată a variat de la un studiu la altul, ceea ce ar putea duce la inadvertențe între acestea. De exemplu, răspunsurile pot depinde de backgroundul cultural al respondenților, dacă statutul lor de rezidenți sau nu în țara respectivă. Mai mult, răspunsurile pot diferi între experți și publicul larg în funcție de grupele de venituri. Totuși, Lambsdorff susține că impactul unor astfel de factori asupra CPI este nesemnificativ din două motive. Pe de o parte, corelația dintre surse este una ridicată ceea ce implică faptul că “nivelul perceput al corupției” este același, indiferent de diferitele categorii de respondenți. Potrivit lui Lambsdorff, acest lucru se poate datora faptului că respondenții au aceeași idee în a defini “gradul de corupție” Pe de altă parte, chiar dacă percepția diferă în funcție de respondent, datele pot fi totuși însumate și “se obține o determinare a nivelului de corupție perceput de un lot mare și eterogen de respondenți”.
TI arată că atu-ul major al CPI este reprezentat de combinarea mai multor surse, deoarece acest lucru îmbunătățește relevanța indicelui și reduce posibilitatea unor interpretări eronate ale răspunsurilor pentru anumite țări. În plus, studiile acoperă anumite țări, fiecare dintre acestea nefiind acoperită de toate cele 10 surse în cadrul CPI. Pentru a fi inclusă în acest indice, o țară trebuie să fie abordată de cel puțin 3 studii realizate de 3 instituții diferite. Datele studiului trebuie de asemenea să se refere la condițiile actuale și să nu aibă o vechime mai mare de 3 ani.
Indicele TI (CPI) susține că actul de corupție este un fenomen unidimensional variind de-a lungul unui interval. Însă corupția nu este unidimensională. Așa cum se arată în capitolul 2, corupția are multe fațete, incluzând delapidarea, mita și extorcarea. CPI nu face diferența între aceste tipuri de comportament. În plus, există mari variații în modul în care corupția este organizată, în modul în care veniturile din corupție sunt cheltuite ș.a.m.d. Este probabil ca aceste variații să producă diferite efecte economice. De asemenea, CPI nu face diferența între marea corupție și corupția mica, deși prima este mai periculoasă pentru economie din diferite motive care vor fi expuse ulterior. Ceea ce arată indicele este modul în care corupția sistematică este percepută de către informatorii aleși.
Deoarece are la bază percepția, CPI nu dezvăluie neapărat adevărata amploare a corupției în țară. CPI poate să nu aibă obiectivitate în ceea ce privește zonele mai sărace ale lumii. Spre exemplu, nu trebuie să considerăm că un scor similar reprezintă aceleași realități în țări cu diferite nivele de dezvoltare. Totuși, percepția oamenilor în ceea ce privește corupția poate fi importantă pentru ceea ce se întâmplă cu adevărat. Simpla părere că guvernanții sunt infractori ar putea, de exemplu, să afecteze încrederea mediului de afaceri și, în consecință, comportamentul investițional.
4.3. Indicele Plătitorilor de Mită
Începând cu 1999, Transparency International a realizat un studiu despre plătitorii de mită, în parte pentru a atenua impresia că orice act de corupție transnațională ar fi cauzată de corupția internă din țările sărace. Acest studiu asigură bazele a doi indici. Unul este BPI, care indică tendința diferitelor țări exportatoare de a câștiga contracte cu ajutorul mitei. Al doilea, “mita în domeniul afacerilor”, arată tipurile de afaceri în care, cel mai probabil, se va da mită, indiferent de locație.
BPI este un clasament acelor mai puternice țări exportatoare în funcție de dipoziția firmelor lor de a da mita în afara granițelor naționale. Sondajul urmărește folosirea mitei de către companiile al căror cartier general se afla în cele mai mari țări exportatoare (în termeni regionali sau globali). Se bazează pe doua întrebări adresate unui număr de 11,232 persoane cu poziții executive dintr-un număr de 125 companii, care sunt chestionați cu privire la practicile firmelor străine din tara lor. Pentru a evalua oferta de mită, executivii sunt întrebați despre înclinația firmelor străine de a da mita în țara lor. Sondajul este anonim. În general, țările ierarhizate sunt:Australia, Austria, Belgia, Brazilia, Canada, China, Franța, Germania, Hong Kong, India, Israel, Italia, Japonia, Malaiezia, Mexic, Olanda, Portugalia, Rusia, Arabia Saudita, Singapore, Africa de Sud, Coreea de Suda, Spania, Suedia, Elveția, Taiwan, Turcia, Emiratele Arabe Unite, Regatul Unit la Marii Britanii și StateleUnite ale Americii.
Țările incluse sunt lidere în export regional sau mondial, iar exporturile lor însumate au reprezentat în 2005 82% din totalul mondial, conform FMI. În timp ce cea mai mare parte a țărilor prinse în cercetare sunt OCDE, calitatea de membru OCDE nu a fost un criteriu de selecție. Astfel, țări ale OCDE precum Norvegia sau Danemarca nu sunt parte a listei, în timp ce țări din afara OCDE, precum India, Israel, Singapore și Africa de Sud sunt incluse.
Indicele utilizează cercetarea Executive Opinion Survey (EOS) realizata de institutele partenere ale Forumului Economic Mondial. Acesta urmărește 11,232 reprezentanți ai sectorului de afaceri din 125 tari, al căror PIB reprezintă 98% din totalul mondial. Forumul Economic Mondial este responsabil pentru coordonarea cercetării si controlul calității datelor, însa se bizuie pe o rețea de institute care realizează cercetarea la nivel local. Parneterii Forumului includ departamente economice ale universităților naționale, centre independente de cercetare si/sau organizații de afaceri.
Oferta de corupție în tranzacțiile de afaceri internaționale implică o responsabilitate între companiile care funcționează în afara si în tarile de origine. Sondajul de fata indica succesul sau eșecul guvernelor de a controla corupția prin companiile care funcționează si în afara tarilor de origine. Indica de asemenea si succesul sau eșecul companiilor de a se asigura ca angajații lor se supun celor mai înalte standarde de conduita în afaceri. Acest aspect este urmărit. Indicele nu numai identifică cazurile de corupție sau evaluează comportamente la nivelul companiei. Cu mai mult de 60,000 de corporații multinaționale, cu alte 600,000 de firme afiliate, un clasament bazat pe experiența fiecărei companii în parte ar cere un sondaj de piață de o alta natura. În plus, evaluarea si clasamentul companiilor individuale ar necesita un alt tip de cercetare. Cerând executivilor sa evalueze conduita firmelor străine care face afaceri în tara lor, mai degrabă decât sa le solicite sa numească companii, cercetarea poate identifica tendințe bazate pe experiențele respondenților, mai degrabă decât pe cazuri specifice.
Respondenții au fost rugați să dispună nivelele mitei în tranzacții pe o scară de la 0 la 10, unde 0 reprezintă nivelele ridicate de mită. Cu un punctaj de 8,3 în indicele din 1999, Suedia este numărul 1, ceea ce înseamnă că firmele suedeze sunt considerate cele mai puțin active în actele de mituire peste hotare. În cadrul studiului în domeniul afacerilor, “lucrările publice, contractele și construcțiile” sunt considerate cele mai vulnerabile la corupție (un punctaj de 1,5). Un rezultat surprinzător este acela că întreprinderile cu capital american aveau o mare tendință de a mitui în străinătate (cum ar fi întreprinderile din Germania) în ciuda faptului că exista legislație americană în domeniul practicilor de corupție în străinătate în vigoare de mai bine de 2 decenii.
TI a căutat sa îmbunătățească metodologia BPI și să asigure cea mai buna calitate a analizei datelor. Pregătirea metodologiei si analiza datelor a fost realizata în consultare cu Comitetul Consultativ pentru Indici al TI, care este format din experți internaționali în domeniul corupției, econometriei si statisticii. Membrii acestuia pot face sugestii de îmbunătățire, însa managementul TI ia decizii despre metodologia folosita. Analiza statistica a fost realizata de Prof. Gertrud Moosmüller, care conduce cadetra de statistica a Universității din Passau, Germania. Etapele producerii Indicelui sunt următoarele:
Indicele conține doua întrebări.
Respondenții au fost întrebați:
“Din lista de țări de mai jos, va rugăm să selectați acele naționalități ale companiilor străine care afaceri în cea mai mare măsură în țara dvs.”.
Apoi au clasat tarile într-o scala de 7 puncte (de la 1=mita este comuna, la o 7=mita nu are loc) răspunzând întrebării:
“După experiența dvs., în ce măsura firmele din tarile selectate fac plați neoficiale sau dau mita?”
Pentru a ușura construcția indexului, scala de 7 puncte a fost convertita într-una de 10. O medie a fost calculata pentru fiecare tara în funcție de numărul de evaluări oferite de respondenți, cu excepția evaluărilor privind propria tara. Tarile sunt clasate în funcție de punctajele medii obținute pentru fiecare tara.
Deviația standard precizata în Raportul de analiza a indică gradul de convergența a opiniilor respondenților în relație cu fiecare tara în parte. Cu cât este mai mica deviația standard, cu atât este mai mare consensul. Rezultatele sunt asemănătoare, în ciuda locului din clasament.
Marja de eroare pentru o confidența de 95% este de asemenea precizată. Aceasta arată că exista o probabilitate de 95% ca valoarea rezultatelor sa fie în intervalul definit de marja de eroare pentru fiecare punctaj.
4.4. Barometrul Global al Corupției
Barometrul Global al Corupției, realizat de Transparency International, reprezintă a patra ediție a unui sondaj de opinie ce măsoară percepția publicului larg asupra corupției si experiențele oamenilor legate de acest fenomen. Barometrul are aproximativ 59 000 de respondenți din 62 de țări și colectează opiniile publicului asupra celor mai corupte elemente ale sectorului public, asupra acelor aspecte ale vieții (viața de familie, mediul de afaceri sau cel politic) cel mai afectate de corupție, precum si asupra acțiunilor întreprinse de guverne pentru a lupta împotriva corupției. El cercetează mai în profunzime ca oricând problema mitei, prezentând informații despre frecventa cu care oameni obișnuiți plătesc mita, către cine o plătesc, si care este cuantumul acesteia. Este un sondaj de opinie publica. Asta înseamnă că se concentrează asupra publicului larg, nu a experților. Pentru fiecare tara inclusa în cercetare a fost ales un eșantion reprezentativ pentru publicul larg. Respondenții sunt bărbați si femei cu vârste de peste 15 ani. Unele eșantioane sunt naționale, altele urbane; cercetătorii au avut grija ca toate eșantioanele sa corespunda caracteristicilor populațiilor naționale si mondiale. Sondarea opiniei publice este realizata de către Gallup International pentru Transparency International, ca parte a studiului “Voice of the People”. Gallup cooperează cu partenerii săi din fiecare tara, care traduc chestionarul si efectuează sondajul de opinie. În unele cazuri TI si Gallup apelează la alte institute de cercetare de renume pentru a executa Barometrul într-o anumita tara.
Barometrul Global al Corupției este singurul sondaj de opinie la scara mondiala ce investighează percepții si experiențe legate de corupție. Adresându-se publicului larg si cuprinzând anul acesta mai mult de 60 de tari, Barometrul reprezintă un indicator al succesului luptei împotriva corupției în întreaga lume. Pe baza Barometrului se pot stabili evoluții în timp.
Deși Barometrul este de-abia la cea de-a patra ediție, se pot face deja evaluări intermediare legate de instituțiile pe care publicul le considera a fi cele mai corupte, sau asupra acelor aspecte ale vieții cel mai puternic afectate de corupție.
Țările/ teritoriile incluse recent în Barometrul Global al Corupției sunt, printre altele: Congo-Brazzaville, Fiji, Gabon si Maroc. În plus, Albania, care a fost inclusa în ediția din 2004 a Barometrului, si Suedia, inclusa în cea din 2003, revin în Barometru anul acesta. Teoretic, nu exista nici o limitare cu privire la tarile care pot fi incluse în Barometru. În general, TI se bazează pe Gallup International si rețeaua sa de asociați pentru a include cât mai multe tari în Barometru, însa, în unele cazuri, sondajele de tara au fost realizate de către filiale naționale ale TI sau alte organizații.
Barometrul este un sondaj de opinie publica, în timp ce Indicele Plătitorilor de Mita se realizează pe baza opiniilor exprimate de experți ai mediului de afaceri. El prezintă viziunea publicului larg asupra corupției, impactul fenomenului asupra vieții oamenilor obișnuiți, precum si experiența individuala a corupției. Indicele Plătitorilor de Mita ia în considerare opiniile celor din interiorul sistemului, prezintă "oferta" de corupție si nu include date privitoare la experiența directa cu acest fenomen.
Chestionarul ce sta la baza Barometrului este verificat de către un comitet consultativ, compus din experți în domeniul corupției, al econometriei si statisticii. Membrii comitetului fac sugestii de îmbunătățire a Barometrului, insa echipa de management a Transparency International este cea care ia deciziile finale asupra design-ului sondajului si asupra modul în care acesta va fi folosit.
4.5. Concluzii
Activitatea neoficială, poate să fie estimată din diferite tipuri de informații – comparând schimbările în activitatea economică și tipologia deciziilor administrative, măsurată cu schimbările paralele în asemenea variabile cum ar fi moneda în circulație, electricitatea și întrebuințarea de combustibil, milele făcute de avioanele de pasageri, și erorile și omisiunile în informațiile plăților internaționale și altele. Oamenii de știință precum și diferite organizații internaționale au desfășurat o serie de măsuri pentru măsurarea corupției.
Aceste măsuri pot viza analize privind percepții ale „experților”, oamenilor de afaceri, gospodăriilor și autorităților, analize privind experiența directă a oamenilor de afacere, gospodăriilor și autorităților, analize de „informații dure” privind variabile considerate a fi rezultatul corupției sau asociate acesteia.
Analizele realizate intervievând cetățenii pot fi influențate de teama acestora de a răspunde în mod sincer, în special dacă ei înșiși au fost în mod direct implicați în tranzacțiile corupte: astfel, în timp ce este adesea crezut că studiile sunt mult mai corecte dacă se concentrează pe experiență mai mult decât pe percepții, absența preferințelor este probabil imposibilă pentru a fi realizată. În plus, chiar dacă se cercetează percepțiile sau experiența, preferințele în anchete pot să fie construite de către aceia care proiectează sau pun în aplicare studiul; și dacă studiile sunt proiectate în străinătate și puse în aplicare local, conducerea studiului poate ea însăși să fie executată într-un mod care prezintă în plus preferințe și erori (în traducere a conceptelor cheie). Niciuna dintre aceste surse de preferințe și erori nu a fost până acum studiată în mod corespunzător, nici nu au fost încă plănuite modalități pentru a le depăși cu succes.
Au existat numeroase încercări de măsurare a corupției; problemele care apar vizează termenul “măsurare” întrucât ceea ce înseamnă „măsurare” în acest context nu este în totalitate clar.
O altă sursă de informație provine dintr-o examinare atentă a datelor dure existente pentru indicii care ar putea dezvălui existența corupției: această metodă include ceea ce câteodată este numit “contabilitate legală”. O asemenea examinare a registrelor contabile ale administrației sau firmelor private poate, într-adevăr, să releve proasta administrare a fondurilor; cel mai adesea, dacă nu întotdeauna, în țările unde evaziunea fiscală este parte a culturii locale, afacerile au căpătat obiceiul de a ține două, daca nu chiar trei, seturi de registre contabile, și sunt multe administrații în care contabilitatea este deficitar ținută sau chiar deloc.
Capitolul V
Sistemul Național de Integritate
5.1. Aspecte generale ale Sistemului Național de Integritate
5.2. Analiza pilonilor Sistemului Național de Integritate
5.2.1. Parlamentul
5.2.2. Partidele politice
5.2.3. Societatea civilă
5.2.4. Executivul
5.2.5 Avocatul Poporului
5.2.6. Sistemul judiciar
5.2.7. Instituția supremă de audit – Curtea de conturi
5.2.8. Achizițiile publice
5.2.9. Sectorul privat
5.2.10 Media
5.2.11. Agenții anti-corupție independente
5.2.12. Instituții internaționale
5.3. Concluzii
Sistemul Național de Integritate
5.1. Aspecte generale ale Sistemului Național de Integritate
Studiul intitulat Sistemul Național de Integritate (SNI) ale Transparecy International (TI) reprezintă un raport de analiză care prezintă o evaluare detaliată și nuanțată a sistemelor naționale de luptă împotriva corupției. El reprezintă un important instrument de măsurare care completează indicii globali și sondajele Transparency International (precum Indicele de Percepere al Corupției, Indicele privind Darea de Mită și Barometrul Corupției Globale) prin explorarea practicilor specifice și condițiilor din fiecare țară. Prin intermediul acestui studiu, Transparency International are ca scop prezentarea unei imagini de ansamblu asupra Sistemelor Naționale de Integritate în țări din toate regiunile lumii. Studiul furnizează atât indicatori de măsurare a progreselor ulterioare din aceste țări cât și o bază pentru comparații între state. Studiile de țară SNI sunt realizate doar pentru a evalua asemenea sisteme, creând o puternică bază empirică prin care să se promoveze o mai bună administrare în toate domeniile și permițând elaborarea de reforme naționale specifice și efective de luptă împotriva corupției. Transparency International consideră necesară înțelegerea capacității Sistemelor Naționale de Integritate de a fi capabile să diagnosticheze riscurile corupției.
Sistemul Național de Integritate cuprinde instituțiile cheie, actele normative și practicile (“pilonii”) care contribuie la integritatea, transparența și responsabilitatea dintr-o societate. Atunci când funcționează corect, SNI combate corupția ca și parte a unei lupte mai ample împotriva abuzului de putere, a încălcărilor legii și a fraudei în toate formele sale.
Conceptul SNI a fost dezvoltat și promovat de către Transparency International, ca parte integrantă a modului de abordare general al TI privind combaterea corupției. Cu toate că nu există un proiect comun pentru un sistem eficient de prevenire a corupției, există totuși o înțelegere internațională tot mai puternică cu privire la caracteristicile cele mai importante ale sistemelor de luptă împotriva corupției care dau cele mai bune rezultate. Studiile de țară SNI se bazează pe evaluarea instituțiilor și a proceselor relevante pentru un asemenea sistem de luptă împotriva corupției.
Sunt considerate a fi principali piloni ai NIS următorii:
– Executivul
– Legislativul
– Partidele politice
– Birourile electorale
– Instituția suprema de control a conturilor
– Sistemul judiciar
– Sectorul Public
– Poliția și Parchetele
– Achizițiile publice
– Avocatul Poporului
– Agențiile de luptă împotriva corupției
– Media
– Societatea civilă
– Sectorul privat
– Administrația județeană și locală
– Instituții internaționale
Trăsăturile studiilor de țară
Trăsăturile esențiale ale studiilor de țară SNI sunt:
Furnizează o evaluare calitativă a sistemului de integritate dintr-o anumită țară. Cercetarea cadrului formal este urmată de evaluarea situațiilor care se petrec în realitate.
Cuprinde date importante cum sunt legislația, rapoarte guvernamentale și neguvernamentale, știri de presă, studii de corupției, analize academice, interviuri cu experți, dezbateri pe focus grupuri.
Se bazează pe o îmbinare între cercetarea teoretică și cea practică.
Se referă doar la cazurile de corupție care au intrat în domeniul public și care au la bază surse redutabile.
Structura studiilor
Fiecare Studiu de țară SNI este format din două părți: un raport principal (cu 15.000 cuvinte) și un sumar al raportului (cu 2.500 cuvinte), unde cel din urmă se bazează pe cel dintâi. Raportul principal al SNI cuprinde următoarele elemente:
O prezentare succintă, care oferă un sumar concis și clar asupra rezultatelor studiului, temelor principale, concluziilor și/sau recomandărilor.
O caracterizare de țară, care oferă o scurtă prezentare a dezvoltării politice, economice și sociale a statului.
O caracterizare a corupției, care descrie cauzele, nivelurile, costurile, tipurile și impactul corupției asupra statului.
O secțiune dedicată activităților de luptă împotriva corupției, care oferă o privire de ansamblu asupra reformelor sau activităților de luptă împotriva corupției cu un impact direct asupra SNI din ultimii cinci până la zece ani.
O secțiune dedicată descrierii ample a Sistemului Național de Integritate al statului, care oferă o imagine bine conturată a instituțiilor și procedurilor SNI, a modului de activare și de interacționare cu ceilalți piloni SNI.
O evoluție a SNI focalizată pe modul în care acesta lucrează în general în practică, oferind o identificare a oricăror tendințe observate prin studierea țării și oferind, mereu când este posibil, exemplele unei practici de calitate.
O secțiune care oferă o privire de ansamblu asupra domeniilor prioritare, unde în mod special sunt necesare progrese și unde există oportunități reale pentru reformă.
O secțiune dedicată recomandărilor, care reliefează atât domeniile unei investigări ulterioare în materia diferitelor tipuri de corupție și a practicilor pozitive de luptă împotriva acesteia, cât și domeniile și activitățile care necesită atenție pe termen scurt sau mediu.
Managementul proiectului
Studiile de țară NIS sunt realizate de către organizațiile de la nivel național, de către filialele naționale ale TI sau de către experți naționali independenți în corupție și guvernare. Fiecare studiu este inaugurat în urma unui proces de selecție organizat de către TI. Fiecare studiu este arbitrat de către cel puțin doi experți independenți, care sunt aleși de TI. Controlul final al calității și managementul metodei aparține Secretariatului TI. Un total de cincizeci și cinci de Studii de țară NIS au fost publicate începând cu anul 2000.
5.2. Analiza pilonilor Sistemului Național de Integritate
5.2.1. Parlamentul
Un parlament național ales se află în centrul oricărui Sistem de Integritate Publică bazat pe responsabilitate democratică. Sarcina sa este simplu definită: aceea de a exprima dorința suverană a poporului prin reprezentanții săi aleși, care, în numele populației, cer socoteală executivului pentru activitățile de zi cu zi.
Gardian, agent de reglementare și reprezentativ, parlamentul modern se află în centrul luptei pentru atingerea și susținerea unei guvernări corecte și a combaterii corupției. Pentru a fi pe deplin eficient în îndeplinirea acestor roluri, parlamentul trebuie să fie compus din indivizi integri. Dacă este perceput ca o galerie de hoți care au cumpărat, au mituit, au lingușit și au falsificat pentru a-și dobândi pozițiile de putere, parlamentul își pierde orice respect de care s-ar fi bucurat în alte condiții și devine incapabil de a promova o guvernare corectă și o reducere a corupției – chiar dacă acestea îi sunt intențiile.
Parlamentele alese constituie esența democrației, însă, democratizarea în sine furnizează ocazia de a controla corupția din interiorul unor sisteme prin deschiderea activităților oficialilor publici înspre analiza și responsabilizarea publică. A apărut ideea conform căreia democrațiile, mai mult decât orice alte sisteme politice, sunt mai capabile de a împiedica fenomenul de corupție prin verificări și echilibrări instituționalizate sau prin alte mecanisme importante de responsabilizare. Ele reduc tainele, monopolul și discreția. Dar nu garantează guvernarea onestă și nepătată și nici nu elimină în întregime corupția. Pot doar reduce întinderea, importantă și universalitatea ei. Totuși, în această dezbatere pornim de la premiza că instituțiile democratice au fost instalate și întărite. Așa cum au demonstrat recentele evenimente petrecute în interiorul democrațiilor în formare ale Europei de Est, un test crucial este acela de a observa dacă procesul de tranziție poate fi realizat fără ca fenomenul de corupție să înflorească în interiorul “vidului” instituțional și etic într-o asemenea măsură, încât să compromită efectiv întreaga evoluție. De aceea, este important de la început să se stabilească niște reguli de bază necesare pentru configurarea unui parlament, care să se bucure de autoritate morală. Odată aleși, parlamentarii trebuie să răspundă pentru modul de exercitare a puterii. Rezolvarea situațiilor ce implică un conflict de interese și monitorizarea averilor, a veniturilor, a datoriilor și a intereselor de afaceri ale parlamentarilor este esențială, ca și cea a tuturor oficialilor publici. Totuși, există două elemente în plus, care sunt extrem de importante în cazul parlamentarilor. În primul rând, dat fiind că parlamentarii sunt aceia care elaborează legi, cade în sarcina lor să fie proprii lor judecători. Electoratul este prost impresionat atunci când îi aude pe parlamentari aducând argumente în favoarea propriilor lor afaceri, a dezvăluirilor despre care publicul știe că nu sunt eficiente și atunci când nu manifestă niciun fel de entuziasm față de măsuri destinate a asigura o conduită etică.
În al doilea rând, legea și orice cod de conducere stabilesc numai minimum de standarde de comportament. Ezitările față de rolul unei majorități hotărâtoare în cadrul unei legislaturi atunci când e vorba de a practica transparența nu trebuie percepute ca o piedică în activitățile celor cu vederi contrare. Într-adevăr, pot exista beneficii politice care pot fi câștigate prin acțiuni voluntare și prin provocarea opozanților politici către atingerea unei astfel de onestități și deschideri politice.
Relația dintre miniștri și funcționarii publici
Unul dintre cele mai dificile aspecte ale monitorizării proprietăților parlamentarilor este acela care se referă la relația dintre înalții funcționari publici și ministrul, căruia îi sunt subordonați. Pe de o parte, funcționarii publici sunt angajați publici, se află acolo pentru a promova și a servi interesul oamenilor, nu pe acela al ministrului și al partidului din care acesta face parte. Pe de altă parte, ei au în mod obligatoriu o relație strânsă cu ministrul, căruia îi datorează loialitate și, atunci când ministrul acționează la sfatul lor și promovează politici pe care ei, ca funcționari publici, le-au pus la punct, există o colaborare firească între cele două părți. Deși miniștrii trebuie să acorde o oarecare considerație sfaturilor informate și imparțiale ale funcționarilor lor publici, trebuie să se abțină de la a le cere acestora să facă ceva ce poate pune sub semnul întrebării imparțialitatea lor politică sau poate duce la apariția de plângeri că banii publici sunt folosiți pentru a plăti activități ale partidelor politice. De aceea, funcționarii publici nu trebuie să fie martorii – și cu atât mai puțin să participe – la conferințele despre partidele politice sau la conferințe organizate de acestea. În plus, una dintre obligațiile unui funcționar public este aceea de a monitoriza activitatea ministrului în funcția pe care acesta o deține și, dacă este necesar, să ia atitudine atunci când corupția este evidentă. De aceea, nu este niciodată de dorit ca un ministru să beneficieze de o prea mare libertate în numirea persoanelor din imediata sa apropiere în minister. Un număr rezonabil de persoane imparțiale în rândul funcționarilor dintr-un minister, care să nu fie neapărat de aceeași orientare politică manifestată de ministru, asigură o influență stabilizatoare în cadrul conducerii.
Revocarea membrilor parlamentului de către votanții din circumscripția de proveniență
În secolul unei responsabilizări din ce în ce mai pregnante, discuția începe să se concentreze asupra răspunsului la întrebarea dacă alegătorii dintr-o circumscripție pot avea dreptul de a revoca formal din funcție pe acel membru al parlamentului care îi reprezintă, sau, cel puțin, pot cere o realegere, atunci când reprezentantul lor le-a pierdut încrederea.
Nu este surprinzător faptul că propunerea nu s-a bucurat de un sprijin considerabil din partea partidelor politice, fiind evident modul în care, în anumite scenarii, acest proces poate fi realmente destabilizator, mai ales în situațiile în care o administrație beneficiază de o majoritate la limită. O propunere mai puțin spectaculoasă s-a înregistrat în Tanzania, unde s-a manifestat plângerea că membrii parlamentului ar fi prea puțin văzuți în circumscripțiile lor. S-a propus ca parlamentarii să fie obligați să-și viziteze circumscripțiile în scopul consultării cu aceia pe care îi reprezintă, dacă un număr anumit de alegători înregistrați în acea circumscripție ar înainta o petiție președintelui parlamentului.
Trecerea membrilor de partid dintr-o tabără în alta
În unele parlamente, membrii unui legislaturi aleși ca reprezentanți ai unui partid trec la un altul – cu aprobarea celor care i-au ales sau nu. Acest fenomen reduce sensibil responsabilitatea și alimentează practicile parlamentare corupte. Mai multe țări au aprobat legi destinate să combată această problemă. De exemplu, practica trecerii la un alt partid a fost o trăsătură răspândită a politicii din India, adeseori ajungându-se la înlăturarea guvernelor considerate stabile. De multe ori, aceste treceri au fost puse la punct de către rivalii care au considerat că este la îndemână să-i convingă pe parlamentari să-și părăsească partidele în care se aflau inițial, oferindu-le mari sume de bani. Prin Constituția din 1985 (amendamentul 52), parlamentul indian a interzis această practică.
În mod similar, legea din Trinidad-Tobago a fost amendată astfel încât oricine dorește să se transfere la un alt partid trebuie mai întâi să demisioneze din postul său din parlament și să facă față unui scrutin special. Constituția din 1994 din Malawi încearcă și ea să restrângă această practică prin prevederea conform căreia președintele declara vacant postul oricărui membru de partid care părăsește acea formațiune politică pentru a se alătura alteia. Aceeași legislație menține dreptul unui parlamentar de a-și exprima votul “independent” (votul contrar recomandărilor partidului) fără obligația de a renunța la postul din legislativ.
Aceste schimbări sunt mai puțin probabile acolo unde sunt folosite listele și reprezentările proporționale ale partidelor. În acest caz, un membru care părăsește partidul este automat înlocuit de următoarea persoană de pe listă, reducând, astfel, riscul ca persoanele corupte să întărească una dintre taberele politice în defavoarea celeilalte. Argumentul principal este acela că, trecând de la un partid la un altul, pentru care respectivul parlamentar nu a fost direct ales, persoana a încălcat “contractul” care a existat între el și electorat. Pentru repunerea sa în aplicare și pentru ridicarea nivelului de încredere și responsabilitate implicite, acel membru de partid trebuie să fie ales prin vot în noua poziție de reprezentant al altui partid.
Intensificarea practicilor și a procedurilor parlamentare
Inaugurarea responsabilității publice prin intermediul parlamentului în Africa de Sud subliniază, într-o manieră foarte practică, trăsăturile negative ale unei forme de guvernământ lipsite de transparență și grav afectate de corupție – perioada apartheid a fost caracterizată de mistificări – și avantajele enorme ale unei guvernări deschise. Într-adevăr, progresele înregistrate au fost substanțiale. Procesul de reformă din Africa de Sud s-a centrat pe transformarea întregii activități parlamentare într-una cât de deschisă posibil către presă și public și pe acordarea de putere comitetelor alese, mai ales Comitetului pentru Conturile Publice, în scopul tragerii la răspundere a Executivului. Toate comitetele au obligația de a se reuni public și, dacă doresc să intre într-o sesiune cu ușile închise, trebuie să supună unei dezbateri publice motivele pentru care o solicită. (Jurnaliștii sud-africani obișnuiți să analizeze numai acte pregătite de guvern, se plâng astăzi că materialele sunt prea multe pentru ei!). Parlamentarilor li s-a dat dreptul de a trage la răspundere funcționarii publici, iar aprobarea estimărilor bugetare prin intermediul procesului democratic a fost o experiență înfricoșătoare pentru înalții funcționari publici care erau obișnuiți cu primirea de aprobări pur și simplu “pe încredere”. Constituția unei țări nu numai că garantează în mod real intermedierile guvernamentale deschise, cinstite și transparente, dar asigură și accesul la informație și la alte drepturi ale procesului legal. În mâinile unui tribunal constituțional cu puteri mari, numit în mod transparent, aceste prevederi constituționale pot înlătura o parte din corupția parlamentară. Experiența sud-africană a demonstrat că, prin parcurgerea etapelor necesare pentru reformarea sau intensificarea practicilor și a procedurilor parlamentare, fără să conteze cât de solide erau tradițiile practicilor corupte, calea către responsabilitate și transparență va restrânge în cele din urmă corupția din procesele democratice până la limita minimă.
Imunități și privilegii
Un regim de imunități și privilegii este întotdeauna necesar pentru a proteja pozițiile legitime ale înalților oficiali de stat. De exemplu, nu ar fi corect ca un judecător să fie personal responsabil pentru pagubele produse de o eroare a legii în timpul procedurii legislative. Remediile eficiente pentru aceste situații sunt procedura de apel și privilegiile de clemență. În mod sigur, este la fel de contrar interesului public ca politicienii să fie prinși în litigii fără sfârșit de natură privată sau ca șeful statului să facă subiectul unei contra examinări în boxa acuzaților, după bunul plac al unui reclamant care aduce un martor. În cazuri excepționale, se poate considera necesară acordarea imunității parlamentarilor doar pentru a le facilita îndeplinirea datoriilor în fața unei administrații corupte. Dar, este la fel de important – poate chiar mai important – ca aceste imunități și privilegii să fie definite la niveluri cât mai restrânse posibil pentru că reprezintă derogări de la principiul egalității în fața legii și subminează autoritatea acesteia. Imunitățile și privilegiile acordate nu trebuie să-i permită celui corupt să se ascundă la adăpostul lor, unde să nu-l poată atinge exercitarea autorității și trebuie să fie suspendate atunci când un funcționar își părăsește postul (bineînțeles, cu excepția cazurilor în care se face conform actelor oficiale de bună-credință). Dacă imunitatea se menține după plecarea din post, ea nu servește decât unor interese corupte.
5.2.2. Partidele politice
Rolul partidelor politice
De ce există partidele politice? Răspunsul se găsește în natura puterii politice. Chiar și în interiorul unui sistem fără partide politice (de ex., în Uganda) și în interiorul statelor monopartidice, cum sunt cele din perioadele anterioare din Europa Centrală și de Est sau cel actual din China, grupuri de indivizi se raliază în jurul unor anumiți lideri, dinamica grupului fiind adesea congruentă cu anumite ideologii politice. Nu are rost să se nege sau să se reducă la formalități existența partidelor politice. Ele vor exista în cadrul oricărei structuri de putere, cu diferite grade de vizibilitate. Partidele politice sunt, pur și simplu, vehiculele utilizate de cele mai multe dintre țări pentru a facilita identificarea electoratului de diferite convingeri politice, ca și pentru a le da celor aliniați la o anumită ideologie posibilitatea de a-și organiza argumentele și de a-și pleda cazul în fața celorlalți. O importantă structură în viața politică a celor mai multe țări, partidele politice îndeplinesc un număr de funcții, inclusiv: comasarea intereselor diferitelor grupuri sociale și articularea cererilor lor, deși aceste cereri nu le reflectă întotdeauna pe cele ale publicului, ultimul putând ajunge în situația de a nu își vedea satisfăcute toate cererile în acest proces.
Poate corupția periclita democrația?
Deși partidele politice sunt organizații private și corporații care își autocontrolează componenta, urmărind un profit mai degrabă politic decât financiar, este în interesul publicului ca acestea să primească o finanțare onestă și să poată fi trase la răspundere în acest sens, nu numai prin intermediul urnelor de vot, ci și în termenii practicilor și conduitei adoptate. Partidele politice sunt costisitoare. Au nevoie de bani pentru birouri, personal, depozite și pentru a instaura o comunicare cu electoratul, dacă doresc să aibă vreo șansă reală de a-și atrage suporteri. Ele necesită fonduri adecvate pentru a acoperi cheltuielile pentru alegeri (din păcate, istoria recentă a democrației este și aceea a încercărilor de a controla corupția în termeni de cheltuieli pentru alegeri) și pentru monitorizarea tuturor aspectelor procesului electoral, în scopul de a se asigura pe ele și de a-i asigura pe adepții lor ca procesul de votare se desfășoară corect și liber. Se consideră în general legitim ca aceia care sunt implicați în activități politice să colecteze fonduri de la suporterii lor – cel puțin, într-o anumită măsură. Dacă aceștia nu sunt suficient de mulți, nu vor avea nici resurse și, astfel, partidele politice inutile și nedorite vor dispărea (din fericire). Oricare ar fi procesul de strângere de fonduri, este important ca acesta să nu distorsioneze sistemul politic, denaturând structurile democratice în favoarea acelora ce permit accesul la bani. Cele mai multe țări au pus în practică mecanisme de monitorizare a acestei situații, dar, adesea, ele s-au dovedit ineficiente. Ce nu funcționează corect? Dacă procesul de finanțare nu este transparent și partidelor politice nu li se solicită să dea publicității sursele donațiilor celor mai substanțiale, publicul are libertatea de a trage propriile sale concluzii, atunci când cei suspectați de sponsorizarea unor partide politice primesc în mod deschis beneficii în urma unor contracte avantajoase sau a altor afaceri guvernamentale. Procesul electoral poate degenera rapid într-o
formă de licitație pentru puterea politică, în care partidele colectează fonduri de la adepții care consideră că respectiva formațiune poate câștiga și apoi, (prin mijloace corupte) le înapoiază contribuția îndoit, prin acordarea de contracte guvernamentale lucrative.
Monitorizarea averilor și a datoriilor partidelor politice de către proprii lor membri
Africa de Sud trece în prezent prin una din cele mai remarcabile perioade de tranziție din istoria parlamentară a lumii. Politica de apartheid din țără a fost caracterizată nu numai de rasism, ci și de unul dintre cele mai grave și lipsite de transparenta abuzuri financiare ale conducerii exercitate de un singur partid. La puțin timp după ce a fost ales, ANC a introdus coduri de conduită (“Codul Asmal”, denumit astfel după profesorul Kader Asmal, ministrul apelor și pădurilor, și declarații de venituri pentru toți cei aflați în funcții publice și membri aleși. Pentru asumarea acestei inițiative noi, partidul majoritar din parlamentul sud-african s-a pus în poziția de model pentru restul parlamentului.
5.2.3. Societatea civilă
Ce este societatea civilă? Societatea civilă include acele organizații, structuri și rețele care sunt separate de puterea legislativă, executivă și juridică a statului, dar interacționează cu acestea în diferite moduri. În cadrul discuției ne vom referi la societatea civilă ca fiind suma tuturor acelor organizații și rețele care se află în afara aparatului de stat.
Un mare număr de comentatori politici au remarcat impactul pe care îl are participarea societății civile asupra unei guvernări de calitate. Alexis De Toqueville consideră că puterea democrației în SUA se datorează proliferării și tăriei a “mii de tipuri diferite” de asociații cetățenești care urmăresc un scop comun. Un studiu recent asupra relației dintre participarea civică și guvernare a arătat că în acele comunități marcate de o participare susținută a cetățenilor la viața publică, populația “se așteaptă ca guvernanții să se conformeze unor standarde înalte și să se supună de bunăvoie regulilor pe care și le-au impus ei înșiși.” Creșterea rolului jucat de societatea civilă în pretinderea unui plus de responsabilitate din partea guvernului “presupune cele mai simple întrebări despre putere, transparență, participare și democrație.“
Structura închisă și bazată pe concentrarea puterii la vârf din guvernările autocratice controlate de către stat, prezenta în multe țări, a condus, în trecut, la stoparea evoluției societății civile și le-a permis oficialilor să opereze într-o atmosferă ce nu presupunea transparență și răspunderea în fața societății. În orice caz, eșecul comunismului și al dictaturilor militare din America Latina, Asia si Africa de a asigura o guvernare eficace, protejarea libertăților civile și de a facilita dezvoltarea socială și economică a început să transforme peisajul politic și economic din lumea întreagă. Guvernările constituționale și sistemele pluripartite au pătruns în sectorul public cu speranța că democrația și economia decentralizată vor găsi până la urmă soluții pentru probleme mai vechi. Însă în cadrul acestor tinere democrații nici măcar acei oficiali care au căutat realmente soluții nu au aplicat întotdeauna principiile de bază ale sistemului. Aplicarea acestor principii ar cere, prin definiție, o solidă dezbatere publică, răspunderea la cererile cetățenilor și receptivitate la impulsurile venite din partea societății civile pe măsură ce se ivesc soluțiile. În schimb, statul a fost reticent în a considera societatea civilă un partener. Uneori unele guverne au văzut-o ca pe un rival, judecând în termeni de putere și de influență, observând că ajutorul le vine din surse care se aflau anterior sub controlul lor. Astfel de guverne au dat greș în implementarea mecanismelor ce ar fi instituționalizat responsabilizarea și ar fi construit încrederea publică.
Oricum, un comentator al experienței mexicane notează că “nimeni nu ar nega afirmația că o dezbatere multi-partită asupra modului de guvernare este esențială pentru însăși existența procesului democratic. Crearea condițiilor pentru o astfel de dezbatere este însă o întreprindere complexă într-o societate care își construiește treptat instituțiile democratice.” În completare putem adăuga că societatea civilă însăși este într-o stare de tranziție. S-a observat “un fenomen fără precedent pe plan mondial: în ultimele două decenii a existat o proliferare globală a organizațiilor societății civile care și-au spus cuvântul atât la nivele inferioare, cât și la cele mai înalte în țările în curs de dezvoltare, promovând democrația, drepturile omului, dezvoltarea și alte obiective. “
Finanțatori și inițiatorii politicilor publice au ajuns să înțeleagă că instituțiile democratice recent născute sunt fragile în fazele de tranziție și că forțele pieței sunt inapte să asigure o echitate socială și economică fără participarea societății civile în procesul luărilor de decizie. Chiar și așa, organizațiile societății civile din țările în curs de dezvoltare trebuie să facă adesea față unor dificultăți în procurarea fondurilor necesare si accesarea informațiilor, în vreme ce se luptă să-și mențină independența și să evite acuzațiile de a fi patronate de puteri străine. În orice caz, din moment ce poporul dorește din ce în ce mai mult o participare mai mare decât cea pe care i-o îngăduie exercitarea dreptului la vot odată la câțiva ani, societatea civilă, în țările dezvoltate și în țările în curs de dezvoltare, pare să ocupe un rol mult mai important în întregul ansamblu decât o făcea în trecut.
Rolul societății civile
Societatea civilă cuprinde rețelele necesare pentru abordarea unor subiecte de interes comun, inclusiv corupția. Ea are un interes întemeiat pentru a face asta. Majoritatea actelor de corupție în cadrul unei societăți implică doi actori principali, guvernul și sectorul privat. Principala victimă este, de obicei, societatea civilă. Și cum puterea pornește de la centru către autoritățile locale apar noi oportunități pentru acte de corupție oferite unor actori care sunt în contact mai direct cu societatea civilă. Aceasta înseamnă că posibilitatea societății civile de a monitoriza, detecta și eventual contracara activitățile oficialilor publici din apropierea sa este mărită de cunoașterea și familiarizarea cu problemele locale. Într-adevăr, acesta poate fi terenul de antrenament în vederea câștigării experienței și încrederii în sine necesare unor acțiuni la nivel național.
5.2.4. Executivul
Corupția se găsește cel mai adesea în următoarele domenii ale serviciului public: încasarea impozitelor, vămile, politia (în special cea rutieră), serviciul de imigrări, cel de eliberare a permiselor și autorizațiilor (incluzând permisele de conducere), serviciile în care există un monopol al statului (de ex. departamentul comunicațiilor telefonice), departamentele care dau autorizațiile de construcție și numirile în funcție de către guvernanți.
Un factor cheie al apariției corupției este complexitatea unei structuri guvernamentale – procedurile birocratice sunt percepute în general de către public ca fiind “neprietenoase”. Aceasta se întâmplă mai ales în domeniul stabilirii și colectării impozitelor. Într-un climat în care sistemul taxelor este considerat nedrept de către partea cea mai afectată a populației, impulsul de a înșela sistemul va fi irezistibil dacă nu există riscul real al descoperirii și tragerii la răspundere. Acest fapt a determinat multe țări să acorde prioritate adoptării unui sistem de taxe cuprinzător și rațional – care să nu poată fi subminat de către populismul economic sau politic și care nu se lasă copleșit de evaziunea fiscală. Fără ajutorul unei terțe părți, cetățenii se pot simți intimidați de o birocrație complexă și incapabili să facă față situației. Drept rezultat, practicile corupte pot apărea pentru a servi exact acestei nevoi de siguranță. Poate cel mai elocvent exemplu este cel al facilitatorului din America Latina, care își ajuta “clientul” să își încheie afacerea. Un facilitator este o persoană, în general din afară, care este plătită pentru a se îngriji de toate cele necesare într-un birou public. Poate fi totodată și cineva din interior. Nu este vorba neapărat de o ilegalitate, ci pur și simplu de faptul că un facilitator cunoaște mai multe decât clientul – urgentând de exemplu verificarea rapidă a actelor la vamă, fără ca aceasta să ducă neapărat la corupție sau mită. Oricum există adesea o directă legătură cu corupția, de vreme ce se oferă sume de bani oficialilor pentru a grăbi lucrurile. Prin existența unor astfel de terțe părți funcționarii publici pot deveni din ce în ce mai lipsiți de dorința de a oferi servicii publicului; ei fie împart sumele de bani cu facilitatorul, fie sunt nedoritori de a lucra cu o persoana care nu beneficiază de ajutorul facilitatorului, parându-i o activitate plictisitoare, ce consumă inutil de mult timp.
Va exista întotdeauna un prag al complexității la care odată ajunși oamenii simpli au nevoie de un anume grad de asistență în interacționările lor cu sistemul – asistența care nu este înțelept să fie oferită de către stat. Problema este că acest prag să nu fie prea jos. A avea nevoie de ajutor pentru rezolvarea unui transfer de terenuri este cu totul altceva decât obținerea unui simplu permis de conducere. Acest prag trebuie să se afle sub o supraveghere permanentă. Chiar și o măsură facilă, cum ar fi adoptarea de proceduri simple și pe înțelesul tuturor, dublate de afișarea unor panouri explicative și reinstruirea funcționarilor, poate inversa o stare de lucruri nesănătoasă. De exemplu, în ultimii ani Marea Britanie a deschis sistemul transferurilor de terenuri și persoanelor din afara baroului, astfel încât onorariile cerute de către avocați au scăzut dramatic.
O altă sursă a corupției este acordarea unei “autonomii” inutile sau mult prea vagi oficialilor guvernamentali – autonomie care îi lipsește de niște criterii clare sau obiective pentru a le ghida luarea deciziilor.
Procedurile referitoare la integritatea guvernamentală – repere etice
Doi comentatori africani au observat că o mare parte a cercetărilor asupra cauzelor corupției administrative s-a concentrat asupra persistenței unor valori și obiceiuri tradiționale care intrau în conflict cu standardele unui sistem birocratic modern. Ei spun că birocrații africani (ca și cei din alte țări în curs de dezvoltare) par a fi adesea puși în fața a două categorii de valori: deși instruiți conform normelor unei organizări moderne, în cadru privat, ei subscriu mai mult normelor tradiționale. Greutatea tradiției este atât de mare, încât, chiar și atunci când birocratul însuși nu aderă la valorile tradiționale, este supus constant unor presiuni pentru a le accepta. De exemplu, pentru a evita acuzațiile de ingratitudine, politicienii și înalții funcționari publici trebuie să se înconjoare de membri ai tribului, ca și de cercul de apropiați.
Situația creează greutăți funcționarilor publici în încercarea de a se adapta standardelor de impersonalitate și echidistanță ale sistemului birocratic modern. Daca situația de la vârf poate fi deranjantă pentru oficialul public implicat, ea poate fi realmente alarmantă pentru omul obișnuit.
O măsură simplă este aceea de a retribui funcționarii publici în mod adecvat, dar aceasta nu va duce neapărat la schimbare. Ar putea, evident, doar să mărească pretențiile. Nici un atac frontal asupra valorilor tradiționale nu poate avea mare succes. Multe țări evită subminarea inutilă a unor valori pozitive cheie în cadrul societăților lor.
După cum comenta un analist african, codurile etice legiferate trebuie să fie de o așa natură, încât liderii să nu fie transformați în misionari ai sărăciei și sărăci lipiți pământului, să descurajeze potențiali lideri de la a-ăi asuma roluri de conducere printr-o atitudine dură și inflexibilă.
Ținând seama de acești factori, sugerăm o abordare în patru etape a problemei:
1) structurarea proceselor de luare a deciziilor astfel încât, cei care s-ar putea afla sub presiunea familiei sau a clanului să fie excluși și stabilirea unor reguli de bază clare, ca ăi adoptarea unor proceduri simple și rapide de supraveghere;
2) publicarea regulilor de mai sus pe scară largă, atrăgând atenția asupra faptului că oficialii publici nu sunt liberi să acționeze așa cum vor și că orice comportament tradițional trebuie adaptat noilor realități;
3) introducerea unor programe eficiente de instruire la locul de muncă a oficialilor publici de la toate nivelele însoțite de formularea și răspândirea unor repere etice și reguli de conduită clar definite; si,
4) întărirea (sau introducerea) reglementărilor administrative care obligă managerii de la toate nivelele să își asume responsabilitatea pentru actele de corupție apărute în aria lor de competenta. Mulți dintre pașii făcuți rațional în cadrul reformei serviciului public pot avea, de asemenea, un efect pozitiv în stăvilirea corupției. Eliminarea procedurilor și a aprobărilor inutile; simplificarea sistemului de taxe și crearea de locuri de muncă pe care oamenii să le prețuiască și să vrea să le păstreze, mai degrabă decât să riște pierderea lor prin atitudini corupte, iată doar câteva exemple de măsuri de reformă ce au ca scop o îmbunătățire a funcționarii serviciului public și o reducere a răspândirii corupției. Alte măsuri, cum ar fi monitorizarea averilor și a veniturilor înalților oficiali publici, țin, evident, de lupta anticorupție și de mărirea gradului de responsabilitate.
5.2.5 Avocatul Poporului
În multe țări, mandatul ombudsmanului se extinde la investigarea și inspectarea sistemelor de administrație pentru a se asigura că acestea limitează corupția la un nivel minim. În calitate de instituție constituțională este capabilă, în mai mare măsură decât alte structuri, să facă față presiunii nepotrivite a executivului. Ea poate îndeplini o funcție de auditare, pentru a stimula fluxurile de informații care vor dezvălui limitele și vor înfrâna corupția în guvern, confidențialitatea acestor proceduri conferind instituției un avantaj în plus în asigurarea unui scut împotriva posibilei intimidări a informatorilor și a petenților.
Instituția ombudsmanului acționează, de asemenea, în sensul prevenirii corupției și administrației defectuoase, putând recomanda măsuri de îmbunătățire a procedurilor și practicilor și acționând ca stimulent pentru ordinea din dosarele funcționarilor publici în orice moment.
S-a dovedit de asemenea că instituția este extrem de adaptabilă și a funcționat bine în democrații parlamentare, în societăți cu fundamentalisme radical etnice și religioase și în state monopartidice și militare. De exemplu, când Tanzania a introdus statul partidului unic, Comisia Prezidențială a remarcat că "într-o țară aflată într-un proces de dezvoltare rapida, este inevitabil ca mulți demnitari și funcționari, atât din guvern, cât și din partidul aflat la guvernare, să fie autorizați să exercite puteri discreționare extinse.
Cu toate acestea, deciziile luate de astfel de demnitari și persoane oficiale pot avea cele mai serioase consecințe pentru individ, iar Comisia este conștientă că există deja o serioasă preocupare publică legată de pericolul abuzului de putere. Am acordat, de aceea, o atenție deosebită asigurării unei anumite protecții pentru cetățeanul obișnuit."Rezultatul a fost înființarea unei Comisii Permanente de Anchetă – un ombudsman.
Procesul numirii în funcție
La fel ca în cazul multor altor elemente dintr-un sistem de control și echilibrări, procesul numirii în funcție al ombudsmanului este foarte important pentru construirea și menținerea încrederii publice în această instituție. Dacă instituția este constituită din funcționari publici devotați unui anumit partid sau trecuți de vârsta pensionarii, șansele de succes sunt serios limitate. În unele țări, Parlamentul însuși efectuează selecția, iar seful statului anunță formal numirea în funcție. În alte țări, numirea în funcție este făcută de șeful statului, după consultarea cu liderul opoziției și primul ministru (dacă acesta există). În sfârșit, în al treilea caz, numirea este făcută de executiv pur și simplu, fără vreo cerință formală pentru consultări.
Mecanismele reale ale procesului sunt secundare prin raportare la rezultat. Instituția trebuie să fie percepută de public ca fiind nepărtinitoare, competentă, independentă și în slujba celor mai bune interese generale, și nu ca un apendice birocratic, care servește obiectivelor partidului politic aflat la guvernare.
5.2.6. Sistemul judiciar
O putere judecătorească independentă, imparțială și informată ocupă un loc central în realizarea unei guvernări drepte, oneste, deschise și responsabile. Pentru a-si îndeplini rolul constituțional de a se plasa între guvern și popor și de a examina acțiunile întreprinse de guvern și de către demnitarii și funcționarii publici, pentru a determina dacă aceștia respectă sau nu standardele stabilite de Constituție și de legile adoptate de legislativ, o putere judecătorească trebuie să fie într-adevăr independentă.
Puterea judecătorească – Câteva puncte vulnerabile
Modalitățile prin care executivul poate influența puterea judecătorească sunt numeroase și variate. Unele sunt subtile, cum ar fi acordarea de distincții sau de ranguri în ierarhia judecătorească, cu ocazia diverselor ceremonii de stat. Unele pot fi dificil de combătut, în vreme ce altele sunt pur și simplu flagrante. Probabil, cel mai flagrant abuz al executivului este practica de a numi în instanțe cât de mulți susținători sau simpatizanți cu putință. Procesul de numire în funcție este, prin urmare, unul critic, chiar dacă unele guverne au descoperit că, o dată numiți în funcții înalte, proprii lor susținători dezvoltă o remarcabilă independență intelectuală. Pentru a combate această independență, executivul poate manipula acordarea cazurilor, posibil printr-un Președinte al Curții Supreme (Chief Justice) supus, pentru a determina care judecător se va ocupa de un caz important pentru guvern. De aceea, este esențial ca sarcina atribuirii cazurilor să nu fie conferita funcționarilor guvernamentali, ci judecătorilor înșiși, și ca Președintele Curții Supreme să se bucure de încrederea totală a egalilor săi. Atunci când un anumit judecător decade din grațiile guvernamentale, poate fi folosită o varietate de trucuri pentru a-l face din nou supus. Acesta poate fi numit în locuri incomode, situate în zone îndepărtate ale țării; privilegiile, cum ar fi mașinile sau personalul domestic, îi pot fi ridicate; facilitățile instanței pot fi reduse, pentru a degrada în ochii publicului nivelul judecătorilor și pentru a face ca rolul deja sensibil a acestora să devină și mai dificil; sau, poate avea loc o campanie publică construită pentru subminarea rangului public al corpului judecătoresc (sau al unor anumiți membri ai acestuia). O astfel de campanie
poate avea drept scop criticarea judecătorilor sau susținerea afirmației că numirea lor în funcție a fost o greșeală. În asemenea situații, judecătorii nu sunt în poziția de a riposta, fără să compromită în mod iremediabil propria persoană sau instituția judecătorească. Pentru a minimiza efectul unor astfel de acțiuni, responsabilitatea pentru problemele de administrare a instanțelor judecătorești, inclusiv bugetul și detașările în interes de serviciu, trebuie să se afle în mâinile judecătorilor înșiși, și nu la îndemâna guvernului sau a funcționarilor publici.
În ceea ce privește atacurile publice (care au loc deopotrivă în democrațiile mature și în cele mai tinere), judecătorii trebuie să nu fie și să nu se considere deasupra criticii publice. Cu toate acestea, o asemenea critică trebuie să fie moderată, dreaptă și temperată. Politicienii, în mod special, trebuie să se abțină de la afirmații cu privire la dosare particulare aflate pe rolul instanțelor și de la a face uz de imunitatea lor parlamentară, pentru a ataca judecători sau a comenta cu privire la modul în care aceștia se ocupă de dosare individuale. Responsabilul guvernamental cu privire la chestiunile legislative trebuie să considere că este de datoria sa să-i apere pe reprezentanții puterii judecătorești de critici netemperate și distructive, făcute de colegi ai acestora sau de către guvern. Conducerea puterii judecătorești are, de asemenea, un
rol important de jucat prin aceea că vorbește în numele tuturor judecătorilor, în acele situații rare, când trebuie să fie exprimat un punct de vedere comun.
La nivelele inferioare ale structurii instanțelor judecătorești, este folosită o varietate de mijloace de corupție pentru pervertirea sistemului judiciar. Acestea includ influențarea investigației și a deciziei de începere a urmăririi penale, chiar înainte ca dosarele să fie trimise în fața instanței, îndemnarea personalului instanțelor de a face pierdute dosarele, de a întârzia procedurile sau încercarea de corupere a tinerilor judecători, coruperea judecătorilor chiar mai experimentați (care sunt adesea prost plătiți sau cărora li s-a promis o posibilă promovare) și mituirea avocaților părții adverse, pentru ca aceștia să acționeze împotriva intereselor clienților lor.
În mod evident, împotriva acestor practici coruptive se poate acționa pe mai multe niveluri. Cei responsabili de investigare și urmărire penală trebuie să impună standarde ridicate subordonaților lor; funcționarii publici din cadrul instanțelor trebuie să fie responsabili în fața judecătorilor pentru acțiunile (sau inacțiunile) lor și supuși sancțiunilor de către judecători, de exemplu, în cazuri în care dosarele sunt pierdute; corpul judecătoresc însuși trebuie să insiste pentru adoptarea unor standarde etice ridicate, în care plângerile să fie analizate cu atenție. Este necesară, de asemenea, trimiterea unor echipe de inspecție la instanțele de fond, pentru a se asigura că acestea funcționează adecvat.
În general, barourile trebuie să fie încurajate să reacționeze sever împotriva membrilor care au un comportament corupt. Faptul că un sistem în sine poate fi corupt, nu înseamnă că avocații înșiși trebuie să devină parte a acestui sistem, chiar dacă, în anumite circumstanțe, pot închide ochii în fața plăților făcute de clienții lor pentru a facilita obținerea actelor procedurale sau a altor servicii. Este de regulă considerat nedrept ca avocații să fie excluși din barou pe perioade lungi, deoarece au practicat dreptul într-un mediu corupt și au trebuit să recurgă ei înșiși la corupție de supraviețuire, pentru a obține servicii la care clienții lor aveau dreptul legal, dar au fost obstrucționați să îl obțină, de exemplu 'procedura citației'. Această abordare trebuie să fie re-examinată din punctul de vedere al prejudiciilor pe care o asemenea toleranță le-ar produce sistemului juridic. Deși, în anumite situații, poate fi o necesitate imposibil de evitat ca un client să plătească ceva portarului, ne întrebăm dacă avocatul trebuie să se găsească vreodată, în exercitarea profesiei sale, într-o asemenea circumstanță.
Numirea în funcție a corpului judecătoresc
Datoria unui judecător este să interpreteze legea, precum și principiile și presupozițiile fundamentale pe care aceasta se întemeiază. Deși, din acest punct de vedere, un judecător trebuie să fie independent, nu înseamnă că un judecător este îndreptățit să acționeze într-o manieră arbitrară. Dreptul de a avea un proces echitabil, în fața unei curți imparțiale, este universal recunoscut că un drept fundamental al omului. Dacă acest drept este garantat, trebuie să aibă loc o audiere, în fața unui reprezentant independent, imparțial și calificat al puterii judecătorești.
Persoanele selectate pentru funcții judiciare trebuie să aibă integritate, abilitate, o pregătire și calificări adecvate în domeniul dreptului. Procesul de selecție nu are voie să fie discriminatoriu din punct de vedere al rasei, originii etnice, sexului, religiei, opiniei politice sau de altă natură, originii naționale sau sociale, proprietății, nașterii sau statusului. Cu toate acestea, se consideră că nu este discriminatorie condiția ca un candidat pentru o funcție judiciară să aibă naționalitatea țării respective. Modalitățile prin care judecătorii sunt numiți în funcție și ulterior promovați sunt cruciale pentru independența lor. Ei nu trebuie să fie considerați ca fiind numiți din motive politice, ci exclusiv pentru motive de competență și neutralitate politică. Publicul trebuie să aibă încredere că judecătorii sunt aleși pe merit și pentru integritatea și abilitatea lor individuală, și nu drept recompensă pentru servicii de partid sau ca mijloc de precauție al executivului pentru a se asigura că vor avea o față prietenoasă în prezidiu în cazul în care principiile statului de drept sunt încălcate.
Diferite țări adoptă modalități variate de numire în funcție, reconfirmare sau promovare a corpului judecătoresc. Procesul poate implica legislativul, executivul sau puterea judecătoreasca însăși, iar în unele țări reprezentanți ai profesiilor juridice sau ai socieătății civile. Unele jurisdicții, mai ales în Statele Unite, merg până acolo încât își aleg judecătorii. Acest lucru presupune riscuri speciale. În vreme ce prezintă avantajele de a fi democratic în mod public, există riscul de a prefera populismul profesionalismului. Aceste riscuri pot fi reduse dacă lista candidaților este examinată din punct de vedere al profesionalismului și non-partizanatului politic. În orice caz, spectacolul celor care vor fi judecători și fac campanii pentru obținerea votului popular este unul pe care majoritatea societăților au ales să îl evite.
Perspectiva de a avea judecători care fac campanii pentru a fi realeși este destul de neatractivă. Un individ aflat în fața instanței este îndreptățit la un proces echitabil, iar acest lucru este greu de asigurat când judecătorul trebuie să aibă în vedere opinia populară despre modul în care conduce audierile.
Desigur, există pericole potențiale și atunci când numirea corpului judiciar se face exclusiv de către legislativ. Ca regulă generală, în țările în care una dintre puteri este responsabilă pentru mecanismul formal de numire în funcție și există o mulțumire generală cu privire la calibrul și independența judecătorilor, numirea implică, de fapt, un anumit grad de cooperare și de consultare între puterea judecătorească și autoritatea care face numirea. Cu toate acestea, dacă publicul consideră că procesul de numire este prea "prietenos", prea contaminat de considerații politice, atunci un element non-juridic de numire în funcție ar trebui să fie introdus. Deși indivizii dintr-un astfel de mediu pot să nu aibă prea mult de oferit în termenii unei aprecieri profesionale, ei pot fi capabili să prevină cele mai evidente cazuri de abuz. Cu toate acestea, există o practică răspândită de a face distincția dintre magistrații superiori și cei care judecă litigii de zi cu zi. În orice societate vor fi cu mult mai mulți cei din urmă și este obligatoriu ca magistrații superiori să garanteze ca justiția funcționează și la nivelele inferioare ale ierarhiei. Judecătorii de la instanțele de rang inferior sunt numiți, de regulă, în mod mult mai puțin formal și pot fi mutați mult mai ușor, pentru motive întemeiate. În orice caz, judecătorii atât de la instanțele inferioare cât și superioare nu pot fi "deasupra legii" și trebuie să existe sancțiuni pentru cei care sunt tentați să facă abuz de poziția lor sau care dau dovada unei evidente incompetențe profesionale.
Mandatul funcției și remunerația
În conceptul independenței judecătorești (discuția care urmează consideră eșaloanele superioare ale puterii judecătorești, ca garanție a integrității sistemului judiciar) este implicit faptul că trebuie prevăzută o remunerație adecvată a puterii judecătorești și că dreptul unui judecător la remunerație nu trebuie să fie modificat în dezavantajul acestuia. Daca judecătorii nu au încredere în faptul că mandatul sau remunerația sunt asigurate, independența lor este în mod evident amenințată. Principiul "inamovibilității" puterii judecătorești, fără altă îndepărtare din funcție decât pentru motive întemeiate și în urma unui proces echitabil, și durata pe viață a funcției sau, cel mai adesea, până la atingerea vârstei de pensionare (așa cum este determinată prin lege) reprezintă o protecție importantă a statului de drept. În general, este de preferat ca judecătorii să se retragă atunci când ating vârsta pensionarii. Aceasta limitează calea executivului de a prelungi durata funcției judecătorilor "aleși pe sprânceană" pe care îi consideră fideli și reduce, de asemenea, tentația din partea judecătorului de a obține "aprobarea" executivului (sau a altei autorități de numire în funcție ) pentru reconfirmarea mandatului, atunci când data pensionarii se apropie.
Motive ale ridicării mandatului
Îndepărtarea din funcție a unui judecător este o problemă serioasă. Acesta nu poate surveni pur și simplu la dorința guvernului dintr-un anumit moment, ci trebuie făcută în conformitate cu proceduri bine definite și adecvate, în care puterea judiciară joacă un rol determinant. Este de asemenea important ca instanțele să aibă jurisdicții adecvate, în care cazurile privind afirmații despre comportamentul oficial neadecvat să fie judecate. În cazul contrar, îndepărtarea unui judecător poate submina conceptul independenței judecătorești. Totuși, judecătorii trebuie să fie întotdeauna răspunzători, altfel puterea investita în ei fiind susceptibilă de corupție. Problema nu este dacă un judecător ar trebui să fie suspendat, ci mai degrabă dacă ar trebui să fie îndepărtat din funcție. Trebuie realizat un echilibru atent. Judecătorii ar trebui supuși îndepărtării din funcție numai în circumstanțe excepționale, iar motivele îndepărtării e necesar să fie prezentate în fața unei structuri cu caracter judiciar, care să asigure cel puțin aceleași garanții care ar fi acordate unei persoane învinuite într-un proces penal.
Este axiomatic faptul că un judecător trebuie să se bucure de imunitate personală în fața pretențiilor de despăgubiri civile pentru acte sau omisiuni neadecvate în exercitarea funcției judiciare. Aceasta nu înseamnă că persoana ale cărei drepturi au fost încălcate nu are dreptul la despăgubiri, ci mai degrabă ca pretențiile trebuie formulate împotriva statului, nu a judecătorului. Judecătorii ar trebui sa fie îndepărtați sau suspendați numai pentru cazuri de incapacitate sau de comportament, care fac imposibilă îndeplinirea atribuțiilor lor.
Cu toate acestea, chiar și protecția cea mai precis formulată a unui magistrat superior este susceptibilă de manipulare. De exemplu, un judecător superior din Malaysia a fost recent îndepărtat din funcție, după ce a fost constituit un tribunal care a inclus și o minoritate de judecători din alte țări (în care, în general, este admisibilă ridicarea mandatului). Percepția a fost aceea că țările de proveniență a acelor judecători nu se bucură de independența judiciară. Asemenea cazuri sunt însă rare. Implicarea eșaloanelor superioare ale magistraturii în sancționarea propriilor membri într-o maniera publică este considerată, în general, drept cea mai bună garanție a independenței.
Promovarea judecătorilor
Promovarea judecătorilor trebuie să se bazeze pe factori obiectivi – în special abilitate, integritate și experiență. Promovarea trebuie să fie considerată o recompensă pentru profesionalismul și competența deosebită, și nicidecum o răsplată pentru decizii dubioase care favorizează executivul. Selecția judecătorilor pentru promovare trebuie să-i implice pe judecători înșiși și orice cuvânt pe care executivul l-ar avea de spus e necesar să fie minim. Perspectiva unei promovări drept o recompensă pentru faptul de "a fi amabil" cu executivul nu trebuie să devină niciodată o practică.
Administrația judiciară
În majoritatea țărilor, în cadrul administrației instanțelor există un spațiu larg în care corupția înflorește. Corupția se întinde de la manipularea dosarelor de către personalul instanțelor până la administrarea defectuoasă a atribuirii dosarelor. În consecință, în diferite țări a existat o tendință de împuternicire a sistemele judiciare pentru administrarea instanțelor și de alocare a unui buget operațional acordat de către stat. Într-un sens formal, o persoană politică este responsabilă pentru buget în fața legislativului care l-a aprobat. Această abordare
a fost susținută, în 1993, de cele 50 de țări independente din Commonwealth, ai căror miniștrii de justiție au observat că asigurarea sistemelor judiciare cu bugete proprii contribuie la "sprijinirea independenței instanțelor și situează puterea judecătorească într-o poziție care maximizează eficiența cu care instanțele operează."
Alți membri ai sistemului judiciar – independența procurorilor
În sistemele juridice de tip common law ale unor țări, procurorul general nu numai că este membru al executivului, dar conduce de asemenea autoritățile de investigație penală ale statului. În această ultimă calitate, procurorul general acționează ca "gardian al interesului general" și se bucură de atribuții și de puteri discreționare extinse cu privire la declanșarea și desfășurarea urmăririi penale sau la încetarea procedurilor penale. De asemenea, procurorul general are ca îndatorire principală asigurarea asistenței juridice în materie de administrație publică și guvernare. Îndeplinirea adecvată a acestei funcții depinde de imparțialitatea și independența față de partidele politice, care pot fi puse în pericol dacă procurorul general este supus controlului executivului, iar Parlamentul este dominat efectiv de executiv.
Procurorii
Statul de drept reclamă că urmărirea penală făcută în numele statului să fie dreaptă și rațională. Începerea sau neînceperea urmăririi penale nu trebuie să fie motivată prin considerații neadecvate și mai ales politice, ci de către interesul public și de nevoia de dreptate. Fără îndoială, una dintre cele mai dificile zone ale dreptului este puterea discreționară cu privire la începerea urmăririi penale. Această problemă stă la temelia unui sistem juridic. În mod evident, considerații cum ar fi posibilul avantaj sau dezavantaj politic, privitor la rasă, originea sau religia persoanei suspectate sunt cu totul irelevante. Cu toate acestea, alte zone semnificative care pot afecta procesul de luare a deciziei pot fi rezolvate numai prin exercitarea unei judecăți independente. Pentru a exercita în mod corect și transparent procesul de luare a deciziei, procurorul trebuie să nu fie supus nici unei indicații din partea unui partid politic sau a unui grup de interese. Mandatul unui procuror poate fi considerat similar cu cel a unui judecător. În acest fel, responsabilitatea poate fi reglementată prin prevederi care reclamă revocarea. Atât pentru profesia juridică, cât și pentru publicul larg trebuie să fie formulate principii clare, de natură să determine care încălcări ale legii trebuie avute în vedere și care trebuie excluse în procesul de luare a deciziei de începere a urmăririi penale.
Procurorii independenți
Uneori, încrederea publică în corectitudinea și caracterul deschis al sistemului răspunderii va depinde exclusiv de încrederea pe care publicul o are în indivizii însărcinați să investigheze chestiuni deosebit de controversate. Mai mult decât atât, dacă aceste chestiuni se referă, în realitate, la activitatea guvernului sau chiar a sistemului judiciar însuși, persoanele însărcinate de obicei cu investigarea se pot găsi ele însele în situația în care, în absența încrederii și sprijinului publicului, nu-și pot îndeplini atribuțiile. Asemenea situații pot fi depășite prin stabilirea comisiilor de investigații. Totuși, atunci când există suspiciunea unui comportament infracțional, o comisie de investigație poate fi obstrucționată dacă trebuie să își îndeplinească atribuția și să respecte dreptul constituțional fundamental al suspectului la un proces echitabil, în același timp. "Procurorul special" – o instituție publică ce a fost folosită în Statele Unite cu oarecare succes (de exemplu, în dezvăluirea scandalului Watergate) – reprezintă o alternativă posibilă la o comisie de investigație.
Anumite sisteme juridice reglementează instituția procurorului independent în mod complementar și independent de instituția procurorului public. Această abordare s-a dovedit de succes acolo unde au avut loc acuzări și investigații în legătură cu corupția înaltelor eșaloane ale guvernului. În astfel de circumstanțe, este posibil că publicul să nu aibă încredere în abilitatea aparatului administrativ al guvernului de a se investiga pe sine.
5.2.7. Instituția supremă de audit – Curtea de conturi
Demnitarii și funcționarii publici trebuie să dea socoteală cetățenilor și legislativului pentru performanțele lor și pentru modul în care administrează patrimoniul și fondurile publice. Cheia unei administrări financiare responsabile este accesul la informație, însă este posibil ca miniștrii și funcționarii să nu cadă întotdeauna de acord cu membrii legislativului asupra cantității și calității informației pe care ar trebui să o furnizeze. De aceea, Curtea de Conturi reprezintă vârful piramidei responsabilității financiare.
Curtea de Conturi
Curtea de Conturi este din multe puncte de vedere garantul sistemului de integritate publică al unei țări. Instituție responsabilă cu auditarea veniturilor și cheltuielilor guvernamentale, Curtea de Conturi acționează ca un supraveghetor al integrității financiare și al credibilității informației făcute publice.
Descrierea clasică a rolului Curții este următoarea: Curtea de Conturi auditează conturile executivului în numele Parlamentului. Ea este auditorul extern al guvernului, acționând în numele contribuabilului prin intermediul legislativului, care pe baza investigațiilor sale se asigură de acuratețea și corectitudinea conturilor guvernamentale. Responsabilitățile Curții de Conturi mai include: asigurarea faptului că executivul respectă voința legislativului, așa cum apare aceasta exprimată în Legea bugetului; promovarea eficienței în cheltuirea banului public și prevenirea corupției prin elaborarea unor proceduri financiare și de audit menite să reducă numărul de cazuri de corupție și să sporească probabilitatea detectării lor.
Procesul de numire în funcție
Curtea de Conturi este atât de importantă încât sunt necesare prevederi speciale privind procedurile de numire și de eliberare din funcție, precum și o protecție reală a independenței angajaților săi de controlul partidului de guvernământ, al politicienilor și al înalților funcționari publici. Ideal ar fi ca selecția, modalității de tragere la răspundere și autoritatea Curții să fie reglementate de Constituția țării. Percepția publică asupra Curții de Conturi este asemănătoare cu aceea a Avocatului Poporului prin faptul că este privită ca un mecanism independent și corect de garantare a unei utilizări responsabile a fondurilor publice. Procesul de selecție este așadar o problema de interes. Dacă executivul își rezervă dreptul de a numi și îndepărta din funcție pe președintele Curții de Conturi, în absența consultărilor necesare, și de a oferi posturi pe criteriul influenței sau al clientelismului politic, cel numit poate fi identificat de opinia publică mai degrabă ca un funcționar al guvernului decât un auditor public independent și competent. Procesul de numire trebuie să se bazeze pe merit și să implice și instituții și persoane în afara forțelor politice aflate la putere. Asociațiile profesionale ale contabililor ar trebui să aibă un cuvânt de spus în această privință și de dorit ar fi ca numirea să fie confirmată în Parlament de o majoritate substanțială.
Răspunderea
Pentru a fi eficient un auditor extern nu trebuie să aibă obligația de a da socoteală clienților săi sau instituțiilor pe care le controlează și nici ocazia de a fi supus presiunilor din partea acestora. Clienții Curții de Conturi sunt Parlamentul și demnitarii cărora li s-a încredințat cheltuirea banului public. Din nefericire, Curtea de Conturi are toate șansele să fie vulnerabilă la presiunile exercitate de clienții săi dacă, așa cum se întâmplă de cele mai multe ori, executivul:
numește președintele Curții de Conturi;
determină resursele alocate Curții;
determină organigrama și nivelul de salarizare;
este responsabil de managementul financiar general și de administrarea Curții de Conturi prin intermediul Ministerului Finanțelor;
Dacă nu este protejată prin mecanisme constituționale, conducerea Curții de Conturi, riscă să fie îndepărtată arbitrar din funcție, după bunul plac al unei administrații nemulțumite – majoritatea administrațiilor care sunt supuse unor critici severe pentru un management financiar defectuos sunt mai înclinate să închidă gura Curții decât să-și asume responsabilitatea și blamul. Această aparență ambiguitate în ceea ce privește responsabilitatea Curții poate fi diminuată dacă președintelui i se acordă mai degrabă statutul de funcționar al legislativului decât de anexa a executivului. De exemplu, legislația britanică prevede că "președintele Curții de Conturi va fi, în virtutea funcției sale, un funcționar al Camerei Comunelor, camera aleasă a parlamentului". Pentru ca funcționarea Curții să fie independentă și constituțională, ea trebuie să dea socoteală Parlamentului și să fie inspectată periodic (în unele țări, de către o comisie parlamentară pentru buget și finanțe publice). De asemenea, Curtea trebuie să aibă acces direct la membrii Legislativului, la Procurorul General și la alte agenții de investigație, în cazul în care este nevoie.
Eficiența
Este evident o anomalie constituțională ca guvernul să aibă controlul financiar și administrativ asupra Curții de Conturi. Dacă prevederile pentru resursele necesare sunt lăsate la latitudinea executivului, acesta va fi tentat să facă economii. O abordare mai bună este cea prin care drepturile financiare ale Curții sunt stabilite de către legislativ.
Unele țări (cum ar fi Australia și Marea Britanie) au constituit comisii parlamentare menite să consilieze Curtea de Conturi în legătură cu prioritățile de audit ale parlamentului și să supravegheze în detaliu finanțele acestei instituții. Din aceste comisii fac parte președintele Comisiei parlamentare de buget și finanțe (care este responsabil de evaluarea raportului președintelui Curții de Conturi) și ministrul finanțelor, pentru a se asigura că împărțirea resurselor bugetare sunt analizate cu aceeași atenție ca în toate celelalte departamente. Rezultatul este o responsabilitate împărțită egal între legislativ și guvern. Părerea că o astfel de abordare a problemei subminează convenția conform căreia doar executivul pregătește și planifică propunerile de buget de votat în parlament este contrazisă de faptul că aici parlamentul participă doar în procesul de estimare a viitoarelor emisii bugetare. Pentru a fi cu adevărat eficientă, Curtea de Conturi are nevoie de o relativă libertate în administrarea bugetului ce îi revine și în angajarea personalului calificat. De obicei există un număr de profesioniști calificați și cu experiență care vor accepta să părăsească sectorul privat, dacă remunerația este adecvată. Pentru a satisface nivelul de salarizare atractiv oferit de sectorul privat, tendința în regulile de bună practică este de a scoate personalul Curții de Conturi din structura de salarizare impusă bugetarilor, permițând instituției să-și stabilească singură condițiile de angajare, ca o "autoritate statutară și constituțională". Curtea trebuie de asemenea să poată să-și îmbunătățească baza profesională prin capacitatea de a recruta, prin contract, persoane din sectorul privat pentru funcții de conducere. S-ar putea, totuși, să fie imposibil de atins nivelul de salarizare a angajaților din conducerea firmelor private. O soluție, demnă de explorat, poate fi punerea la dispoziția Curții a unor profesioniști cu experiența din sectorul privat printr-o convenție specială cu organizația de breaslă a contabililor din respectiva țară. Problema remunerării adecvate se pune mai ales în discuțiile despre eficiența Curții de Conturi. În anumite momente, președintele instituției poate să fie pus în situația de a cere ajutor extern pentru a face față situațiilor mai complexe. Fără prevederi bugetare speciale care să permită Curții să-și angajeze firme internaționale de contabilitate sau alți specialiști, instituția se poate poticni în cele mai serioase cazuri analizate. Dacă este privată de resursele necesare, Curtea de Conturi va fi incapabilă să țină pasul cu ultimele practici financiare și tehnologii din domeniu și va fi incapabilă să deruleze audituri de eficiență și performanță. țările dezvoltate tind să aloce aproape 50% din resursele instituției pentru auditurile de eficiență. Procentul pe care țările în curs de dezvoltare îl pot aloca este mult mai mic, uneori chiar neglijabil. Deși, dacă aceste țări doresc să se dezvolte real, cu o corupție și proastă administrare a fondurilor publice minime, auditurile de eficiență sunt fundamentale pentru maximalizarea resurselor lor limitate.
În plus, eficiența Curții de Conturi poate fi pusă în pericol și de o legislație care crează instituții cvasiautonome în domeniul Curții sau care privatizează anumite funcții ce aparțin în mod normal de responsabilitățile ei. O presă și un public vigilent, susținuți de o opoziție parlamentară funcțională trebuie să fie tot timpul atenți la posibile intruziuni nedorite în atribuțiile Curții de Conturi. Pe lângă aceasta, legislația cu privire la principiile de bază ale administrării, controlului și responsabilității fondurilor și bunurilor publice trebuie să fie explicită și adusă la zi.
Relația cu alte agenții
Tot mai frecvent, Curtea de Conturi stabilește legături cu oficiali ai altor agenții guvernamentale pentru a avea acces la potențialul profesional și informațiile acestora cu scopul de a detecta mai ușor corupția. În ultimul timp s-a constat că există eșecuri în tradiționala separare a funcțiilor guvernamentale. De exemplu, un număr de scandaluri au izbucnit în Germania în 1995, cu ocazia unor modificări de operare care au determinat o conlucrare între Curtea de Conturi și autoritățile responsabile cu impozitarea, pe de-o parte și structurile guvernamentale de investigare și urmărire a crimelor, pe de alta. Un grup mic de anchetatori atent selecționați pe criteriul integrității, având puteri necesare pentru investigație și beneficiind atât de independența politică, cât și de o susținere politică la vârf, s-a dovedit a fi o bună metodă de anchetă și un mai bun instrument de combatere a corupției la scară largă.
Implementarea
Implementarea procedurilor financiare raționale și adecvate ca răspuns la rapoartele Curții de Conturi, trebuie să fie un proces pro-activ. De exemplu, situația în care figuri importante ale vieții politice depun plângeri legate de fraude financiare este puțin folositoare, dacă nimeni și nicăieri aceste informații nu sunt analizate și nu se verifică acuratețea și adevărul acestor informații. Nu fiecare plângere trebuie verificată, dar e bine să existe o conștiință a posibilității ca astfel de plângeri pot apărea și a riscului pe care îl implică înregistrarea unor plângeri false.
Dezvoltarea instituțională este principalul factor în stabilirea unor metode eficiente de investigare și prevenire a corupției. În linia întâi a unui sistem de integritate instituțională se află acei funcționari publici, membrii ai unor organizații de breaslă, cum ar fi avocații, contabilii, auditorii, cercetătorii și anchetatorii. În afara socotelii pe care o au de dat superiorilor, aceștia ar trebui să fie subiectul unor acțiuni disciplinare ale organizației lor de breaslă în cazul în care sunt dovediți că și-au derulat activitatea într-un mod lipsit de etică.
Acolo unde există asociații profesionale, departamentele de servicii ale acestora ar trebui să fie dezvoltate și încurajate să dezbată probleme profesionale și de deontologie, care pot apare în cursul activității lor publice.
5.2.8. Achizițiile publice
Simpla menționare a subiectului corupției guvernamentale face ca cei mai mulți dintre oameni să se gândească imediat la comisioanele acordate și primite pentru contractele de bunuri și servicii sau, pentru a folosi termenul tehnic, pentru contractele de achiziții. Este discutabil dacă aceasta reprezintă cea mai comună formă a corupției publice, dar este fără îndoială o formă alarmant de răspândită și, cu siguranță, cea mai mediatizată. Cu greu trece o zi fără a se dezvălui, undeva în lume, un alt scandal important legat de achizițiile publice.
Acest tip de corupție a reprezentat cauza unui șir nemăsurat de demiteri ale înalților funcționari publici și demnitari și chiar a căderii unui întreg cabinet guvernamental. Corupția în achiziții reprezintă sursa unei risipe uriașe în cheltuielile publice, estimate în unele cazuri la 30% sau mai mult din totalul costurilor achizițiilor. În mod regretabil, despre acest tip de corupție mai mult se vorbește decât se acționează. Puține activități generează tentații mai mari sau oferă oportunități mai ridicate pentru corupție decât sectorul achizițiilor publice. Toate departamentele și orice tip de organizație guvernamentale achiziționează bunuri și servicii, adesea în cantități și la valori care depășesc nivelul obișnuit. Persoanele care achiziționează – fie cele care se ocupă de procedurile de achiziție, fie cele care aprobă deciziile – cheltuiesc banii “altor persoane”. Pentru un ne-specialist, procedurile de achiziție par complicate, chiar misterioase – cum este adeseori cazul – și astfel pot fi manipulate în numeroase feluri, fără un risc major de a fi detectate. Potențialii corupători, de orice parte a procesului tranzacției, găsesc adesea colaboratori pregătiți și dornici.
Principii
Achiziția trebuie să fie economică: ea trebuie să conducă la cea mai bună cantitate de bunuri/servicii pentru prețul plătit sau la cel mai scăzut preț pentru calitatea stipulată/acceptată de bunuri/servicii; aceasta nu înseamnă neapărat bunurile cu prețul cel mai scăzut și nu neapărat cea mai bună calitate existentă, cât cea mai bună combinație între cele două criterii. “Prețul” reprezintă deseori “prețul evaluat”, ceea ce înseamnă că factorii adiționali cum ar fi costurile de operare, furnizarea pieselor de schimb, facilitățile serviciilor de întreținere sunt luate în considerare.
Decizia de acordare a unui contract trebuie să fie corectă și imparțială: fondurile publice nu trebuie folosite pentru a acorda favoruri; standardele/specificațiile trebuie să fie non-discriminatorii; furnizorii/contractorii trebuie să fie selectați pe baza calificărilor și valorii ofertei; trebuie să existe un tratament egal în ce privește termenele limită, confidențialitatea, etc.
Procesul trebuie să fie transparent: condițiile de achiziție, regulile și criteriile de luare a deciziei trebuie să fie ușor accesibile pentru toți potențialii furnizori/contractori, preferabil să fie anunțate ca parte a invitației de a face o oferta; deschiderea ofertelor în cadrul licitației trebuie să fie publică și toate deciziile trebuie să fie înregistrate.
Procesul de achiziție trebuie să fie eficient: regulile de achiziție trebuie să reflecte valoarea și complexitatea bunurilor care trebuie achiziționate; procedurile pentru achiziții cu valoare scăzută trebuie să fie simple și rapide; pe măsură ce valoarea și complexitatea achiziției cresc, sunt necesare mai mult timp și reguli mai complexe, pentru garantarea faptului că principiile sunt respectate; luarea deciziei pentru contractele mari poate necesita un proces de examinare din partea unui comitet, însa intervențiile birocratice trebuie menținute la nivel minim.
Responsabilitatea este esențială: procedurile trebuie să fie sistemice și predictibile, iar evidența acestora trebuie realizată și menținută, pentru a putea explica și justifica toate deciziile și acțiunile întreprinse. Competența și integritatea în achiziții încurajează furnizorii și contractorii să formuleze cele mai bune oferte, iar aceasta va genera o performanță mai mare în procesul de achiziție. Cei care achiziționează și nu întrunesc standarde ridicate ale responsabilității și nepărtinirii sunt imediat identificați drept parteneri de afaceri slabi. Atunci când un proiect este finanțat de instituții internaționale, se aplică de regulă cerințe suplimentare:
. O șansă egală pentru toți furnizorii/contractorii/consultanții din toate țările sau numai din unele dintre țări, în special state membre;
· Pentru furnizori și contractori: de obicei statele membre finanțatoare; furnizorii/participanții la licitație sau contractorii din țările gazdă pot avea uneori un drept de preferință exprimat, de regulă, printr-un procent din valoarea contractului (Banca Mondială: 15% pentru contractele care au ca obiect bunuri, 7.5% pentru contractele privind serviciile); acest lucru este anunțat, de regulă, în invitația la licitație;
· Pentru contractori, există adesea o cerință referitoare la pre-calificare (explicații mai jos);
· Pentru consultanți există, de obicei, o listă scurtă a celor invitați să participe la licitație (lista trebuie pregătită de către instituția care achiziționează, și nu de către instituția finanțatoare), în vederea evitării eforturilor de pregătire costisitoare ale mai multor consultanți, de vreme ce numai unuia îi va fi acordat contractul; lista scurtă trebuie să aibă varietate geografică (nu mai mult de 2 consultanți din fiecare țară); pot exista încurajări pentru consultanți din țara gazdă, cel puțin pentru parte din contract, după cum pot exista încurajări pentru asocieri între consultanți străini și locali. Atunci când un proiect este finanțat de Națiunile Unite, “cumpărătorul” în cele mai multe cazuri este chiar organizația. Deși ONU aplică, în ceea ce privește achizițiile, în general standarde similare cu cele descrise mai sus, aceasta face eforturi speciale pentru a achiziționa din state care sunt finanțatoare, dar care au primit în trecut o parte disproporționat de mică din achizițiile ONU sau în care ONU deține fonduri neconvertibile mari. În ceea ce privește achizițiile derulate prin proiectele sau contractele finanțate din propriile împrumuturi sau credite, există principii pe care fiecare cumpărător trebuie să le aplice, după cum există cerințe speciale ale instituțiilor financiare (în special băncile de dezvoltare multinaționale).
Cum este practicată corupția în achiziții
Contractele presupun un cumpărător și un vânzător. Fiecare din ei are mai multe mijloace de a corupe procesul de achiziție, în orice stadiu al acestuia.
Înainte de acordarea contractului, cumpărătorul poate:
· Să formuleze specificațiile astfel încât să favorizeze anumiți furnizori;
· Să restricționeze informația în legătură cu oportunitățile de contractare;
· Să invoce urgența drept scuză pentru acordarea contractului unui anumit furnizor, în lipsa
competiției;
· Să încalce principiul confidențialității ofertelor furnizorilor;
· Să descalifice potențiali furnizori, prin metode de pre-calificare neadecvate;
· Să accepte mita.
· În același timp, furnizorii pot:
· Să cadă de acord asupra unor prețuri de licitație fixe;
· Să promoveze standarde tehnice discriminatorii;
· Să genereze imixtiuni neadecvate în munca evaluatorilor;
· Să ofere mita.
Cea mai directă abordare este de a aranja contractul astfel încât să fie acordat unei anumite părți, prin negociere directă, în absența competiției. Chiar și în sistemele de achiziții care sunt bazate pe proceduri concurențiale, există de regulă excepții, când este permisă negocierea directă – în cazuri de extremă urgență datorată dezastrelor, în cazul existenței unor riscuri pentru securitatea națională, a unor nevoi suplimentare care apar când există deja un contract, sau atunci când există un singur furnizor și așa mai departe.
Nu toate contractele negociate direct (cu o singură sursă) sunt corupte. În unele cazuri, negocierile contractuale directe pot reprezenta cea mai adecvată soluție. Cu toate acestea, dacă se invocă drept justificare motive care nu sunt reale, motivul este adeseori acela de a ascunde ceva și de a facilita corupția. Chiar dacă există competiție, este posibil ca rezultatul să fie direcționat, în vederea favorizării uneia dintre părți. Dacă numai câteva persoane știu despre oportunitatea de a licita, competiția este redusă și există șanse mai mari pentru ca partea favorizată să câștige. Unul dintre trucuri este ca anunțul despre licitație să fie publicat în ziarul cel mai neînsemnat și mai obscur, care satisface cerințele minime ale publicității, în speranța că nimeni nu îl vede. Desigur că părțile favorizate primesc informații direct de la sursa.
Competiția în licitație mai poate fi restrânsă prin stabilirea unor cerințe de precalificare neadecvate sau care nu sunt necesare și care să permită numai anumitor firme să liciteze. Dacă sunt formulate corect, cerințele de precalificare reprezintă o procedură extrem de adecvată pentru a garanta că cei care licitează au experiență și abilitățile necesare pentru întrunirea condițiilor unui anumit contract. Dacă standardele și criteriile pentru calificare sunt arbitrare sau incorecte, ele pot deveni un mecanism pentru excluderea licitanților.
Părțile insistente, dar nedorite, care reușesc să depășească aceste obstacole pot fi eliminate efectiv prin formularea unor specificații care să favorizeze un anumit furnizor. Folosirea numelui de marcă și a numărului de model al echipamentului de la furnizorul preferat este un lucru prea evident, dar aceleași rezultate pot fi obținute prin includerea unor anumite dimensiuni, capacități și caracteristici de design neînsemnate, pe care însă numai furnizorul favorizat le poate îndeplini. Incapacitatea și imposibilitatea competitorilor de a respecta aceste cerințe, care de obicei nu au nici un efect asupra necesităților de performanță cerute, generează respingerea ofertelor acestora, drept “necorespunzătoare”.
Licitațiile competitive pentru contracte pot funcționa numai dacă ofertele sunt confidențiale până la un anumit moment, la care se evaluează rezultatele. O modalitate simplă de a predetermina rezultatul este încălcarea confidențialității licitației de către cumpărător și comunicarea prețurilor către furnizorul preferat, pentru ca acesta să poată construi un preț mai mic. Mecanismele nu sunt dificile, mai ales dacă celor care licitează nu li se permite să fie prezenți, atunci când se deschid ofertele.
Ce anume poate fi făcut pentru a combate corupția în achiziții?
Prima precondiție este recunoaștere faptului că acest tip de corupție reprezintă o problemă și un mod nenecesar și neacceptabil de a face afaceri. A doua este de a face ceva în sensul reducerii sau eliminării acestui tip de corupție. Cel mai puternic instrument pentru a obține un suport larg este expunerea publică. Mijloacele de informare pot juca un rol critic în crearea și sensibilizarea opiniei publice cu privire la corupția în achiziții și pot genera sprijin pentru acțiuni corective. Dacă publicului i se spune totul despre detaliile neplăcute și ilegale ale corupției – cine este implicat, cât anume s-a plătit, care este costul pe care îl suportă publicul – și dacă va continua să audă despre tot mai multe cazuri, este greu de imaginat că acesta nu va sprijini măsurile de reformă.
Funcționarii și demnitarii guvernamentali din întreaga lume descoperă că toți contribuabilii se raportează încă la fondurile publice ca la propriile fonduri și că nu doresc să le vadă risipite. Publicul este deosebit de nemulțumit atunci când vede că banii publici se duc în buzunarele altora, drept recompensă pentru practici corupte. O dată ce se dezvoltă sprijinul pentru reforma practicilor de achiziții, problema poate fi atacată din mai multe direcții. Punctul de plecare este, de regulă, consolidarea cadrului legislativ, începând cu o lege anticorupție, care să aibă o autoritate și să cuprindă sancțiuni autentice.
Unul dintre cele mai mari anacronisme cu privire la achiziții publice din legile anti-corupție este faptul că majoritatea țărilor interzic, în mod categoric, mita pe propriul teritoriu, dar tac sau prevăd chiar stimularea mituirii în străinătate, prin reducerea taxelor.
Acest lucru este justificat, în cazul cel mai bun, prin noțiune eronată despre ceea ce este necesar pentru succesul în afaceri internaționale; în cel mai rău caz, reflectă un punct de vedere cinic și paternalist despre ceea ce este bun pentru ceilalți. Dintre toate marile puteri, numai Statele Unite au o lege referitoare la practicile de corupție în străinătate (FCPA)* care prevede explicit că mituirea funcționarilor publici sau demnitarilor străini în vederea obținerii sau menținerii unor oportunități de afaceri reprezintă o infracțiune. Mediile de afaceri americane știu din experiență că această lege este aplicată în mod riguros. Următoarea condiție juridică este existența unui cadru puternic și consistent care să stabilească principiile
și practicile de bază ale achizițiilor publice. Aceasta poate îmbrăca diferite forme, însă avantajele unificării reglementărilor într-un Cod al Achizițiilor, care să stabilească principiile fundamentale și să conțină mai multe norme și reglementări detaliate ale structurilor de implementare, câștigă tot mai mult teren. Un număr de state consolidează deja legislația existentă în acest sens, care se poate dezvolta din întâmplare, de-a lungul anilor, într-un astfel de cod. În ultimii câțiva ani, unele dintre principalele agenții de dezvoltare multilaterale au sprijinit dezvoltarea unor coduri naționale ale celor care solicită credite, precum și a organizațiilor care să le implementeze. De ani buni, fiecare dintre aceste instituții finanțatoare au avut propriile principii cu privire la achiziții, pe care cei care solicită credite sunt obligați să le respecte, atunci când acordă contracte finanțate din creditele obținute de la aceste instituții. Aceste principii au, în realitate, un rol important în modelarea a ceea ce este astăzi acceptat drept standarde ale unei bune practici de achiziții internaționale. Din păcate, regulile aplicate de agențiile de dezvoltare multilaterale nu au un efect direct asupra corupției în achiziții, pentru acele proiecte finanțate din alte surse.
Băncile respective au recunoscut recent că este în interesul cel mai bun al statelor membre să aibă politici și proceduri naționale, care să înglobeze aceste standarde, astfel încât să fie aplicabile și altor achiziții. Sprijinul acordat de bănci include atât asistență financiară, cât și cea tehnică pentru statele care sunt dispuse să inițieze reforme și dezvoltări instituționale cu privire la achiziții. Dincolo de cadrul legislativ, următorul nivel de apărare împotriva corupției este un set de proceduri și practici deschise și transparente, care să reglementeze procesul de achiziții. Nimeni nu a găsit până acum un răspuns mai bun decât promovare principiului competiției reale în procedurile de selectare a furnizorilor sau contractorilor. Complexitatea sau caracterul simplu al procedurilor va depinde de valoarea și natura bunurilor și serviciilor care se achiziționează, însă elementele sunt similare pentru toate cazurile:
· Descrierea clară și corectă a ceea ce urmează să fie cumpărat;
· Publicarea posibilității de a formula oferte de furnizare;
· Stabilirea de criterii corecte pentru luarea deciziei cu privire la selectare;
· Primirea de oferte de la furnizori responsabili;
· Compararea ofertelor și determinarea celei mai bune dintre ele, în conformitate cu reguli de
selecție stabilite anterior și
· Acordarea contractului companiei selectate, fără a cere reduceri de preț sau alte schimbări
ale ofertei câștigătoare.
5.2.9. Sectorul privat
Faptul că orice companie din sectorul privat trebuie să acționeze în conformitate cu legile țării de reședința în care este înregistrată reprezintă un principiu de bază. De asemenea, atunci când funcționează sau face comerț cu o altă țara, aceasta trebuie să se supună și legilor acelei țări. Cu toate acestea, poziția acelor companii care încalcă legile altor țări este neclară în prezent, cu excepția Statelor Unite ale Americii, în care acest lucru este reglementat de Legea privind Practicile de Corupție Străine (Foreign Corrupt Practice Act – FCPA) din 1977.
Corupția persoanelor oficiale este, implicit sau explicit, ilegală în orice țara care are un stat de drept și, prin urmare, nu trebuie să reprezinte o opțiune pentru nici una din companiile din sectorul privat. În principiu, nu există nici o diferență între suma mare de bani dată drept mită unui ministru sau unui înalt funcționar (corupția mare) și suma mai mică dată unui funcționar de rând (corupția mică). Cu toate acestea, practica de lucru în anumite țări poate constitui cauza pentru care unele companii justifică această distincție. Directorii unei companii au responsabilitatea de a se asigura ca toate legile importante sunt respectate. Multe companii, în special cele implicate în tranzacții internaționale, au propriile coduri de conduită, care pot cuprinde prevederi anti-corupție. Este esențial, în situațiile în care astfel de coduri există, ca ele să fie aplicate dacă nu cumva regulamentele interne sunt toate considerate "flexibile". Acceptarea internă a mituirii poate conduce la o contabilitate falsă, la declarații false de venit și mituirea personalului companiei.
Unele organizații de afaceri sau profesionale (de exemplu, Camera Internațională de Comerț) au coduri de conduită pentru proprii membri, însă – de regulă – acestea au mai degrabă un caracter de recomandare decât obligatoriu.
Unul dintre principiile importante ale competiției în licitații spune că acele companii care oferă cea mai bună combinație preț-calitate, uneori intrând în calcul și alți factori cum ar fi livrarea sau termenii financiari, trebuie să câștige contractele. Corupția este un factor inacceptabil, care distruge o astfel de competiție liberă și echitabilă.
Puncte vulnerabile
Companiile din sectorul privat simt nevoia să mituiască, în sensul marii corupții, în trei domenii importante. Primul domeniu privește faptul că în anumite țări, mai ales în cele în curs de dezvoltare, este foarte dificil pentru cineva să câștige un contract guvernamental sau para-statal fără să plătească mită o sumă mare de bani. Acest lucru este făcut de regulă printr-un reprezentant, care primește un comision procentual atunci când tranzacția este garantată. O companie își poate justifica atunci acțiunea nu numai pe temeiul "necesității afacerii", dar și prin aceea că se conformează practicii locale.
Al doilea domeniu se referă la faptul că, deși orice formă de mituire este considerată greșită din punct de vedere moral, mituirea în străinătate este în general acceptată, deoarece toată lumea o practică. Aceasta poate fi apărată din punct de vedere moral chiar pe temeiul că afacerea respectivă salvează locuri de muncă, deși costurile pot să fie locurile de munca din altă parte.
Al treilea factor intervine în cazul companiilor care nu prea au de lucru și încearcă să și-l creeze, prin oferirea unor sume de bani foarte atractive pentru cei care iau decizii, astfel încât aceștia să aprobe achiziții de bunuri sau proiecte care nu sunt necesare.
Cele trei domenii de mai sus au un element suficient de adevăr în ele pentru a satisface conștiința companiei care este în căutare disperată de tranzacții și care nu se consideră obligată din punct de vedere legal să respingă marea corupție ca instrument, mai ales în cazul în care este folosită indirect printr-un reprezentant. Mulți directori se simt, de asemenea, îndreptățiți să se ascundă în spatele propriei lor ignorante, operațiunile companiei, mai ales operațiunile externe. Deși o astfel de atitudine nu are nici o validitate legală, acesta este un fenomen răspândit și poate conduce la situația în care un director nu se simte deloc responsabil pentru chestionarea nivelului comisionului unui reprezentant străin, chiar dacă acesta pare excesiv.
5.2.10. Media
Se spune adesea că publicul are “dreptul de a ști”. Dar are publicul în realitate un astfel de drept, și dacă da, atunci ar trebui să îl aibă? Și dacă e normal să-l aibă, cum anume să fie recunoscut, protejat și exercitat un astfel de drept? Argumentul în favoarea dreptului publicului de a ști a fost formulat succint de James Madison, unul dintre părinții Constituției americane: “Un guvern popular lipsit de informație populară sau de mijloacele pentru a realizarea acestui lucru nu reprezintă altceva decât un prolog al unei farse sau a unei tragedii, ori poate ambele. Cunoașterea va prevala întotdeauna asupra ignoranței, iar un popor care vrea să se autoguverneze trebuie să se înarmeze cu puterea pe care o asemenea cunoaștere o generează.” Lupta pentru informație are loc între public, care vrea să fie informat și cei care nu doresc ca publicul să aibă acces la informație. Filosofia lui Madison sugerează că democrația nu poate exista în absența libertății informației, că secretul reprezintă un obstacol pentru educația politică a unei comunități, astfel încât opțiunile electorale se fac în condițiile insuficienței informației, că oportunitățile indivizilor de a răspunde adecvat inițiativelor politice sunt scăzute și că este generat un climat politic în care cetățenii percep guvernul nu în condiții de responsabilitate și încredere, ci de rea-voință și neîncredere.
Dreptul de a ști este legat în mod inextricabil de responsabilitate, obiectul central al oricărui sistem democratic de guvernare. Judecata informată și aprecierea de către public, presa și Parlament deopotrivă reprezintă o sarcină dificilă și chiar lipsită de efect, dacă activitatea guvernului și procesul de luare a deciziei sunt ascunse investigării publice. Atunci când prevalează secretul, se pot pierde angajamente importante cu privire la resurse, prin închiderea efectivă a posibilității oricărei examinări viitoare și a regândirii în lumina unei dezbateri publice informate. Există desigur și alte mecanisme, cum ar fi Parlamentul, instanțele judecătorești sau ombudsmanul, care acționează ca o pârghie de control a abuzului de putere exercitat de către guvern. Totuși, pentru ca aceste mecanisme să fie eficiente, accesul instituțiilor la informație reprezintă un imperativ. Dat fiind faptul că un astfel de drept merită recunoașterea, cum anume poate fi el cel mai bine garantat?
Libertatea presei
Cu cât o societate este mai deschisă și mai transparentă, cu atât informația devine mai accesibilă în spațiul public. Un asemenea flux de informații face aproape imposibil chiar și pentru cel mai vigilent dintre cetățeni să țină pasul cu tot ceea ce se întâmpla. Parlamentul, întâlnirile autorităților publice și locale, sălile de judecată și companiile publice pot fi toate deschise publicului, însă nici un membru al publicului nu ar putea spera să participe la toate acestea. Maximul la care un cetățean se poate aștepta este să existe un corp diligent și profesional al mijloacelor de informare, care să se ocupe zilnic de cernerea acestei mase de informații, selectând – cu înțelepciune și în beneficiul interesului general – exact ceea ce ar trebui să îl preocupe pe un cetățean conștiincios, urmând ca apoi să transmită această informație în mod corect, responsabil și într-o formă concisă și clară. Desigur că se va manifesta un conflict inevitabil de interese între presa care își exercită rolul sau constituțional de informare a populației și dorința acesteia de a atrage un public larg, publicitate amplă și un profit important.
O presă liberă este, alături de o putere judecătorească independentă, una din puterile care nu ar trebui încredințate politicienilor și care poate avea rolul unei contrafort importante împotriva corupției în viața publică. Spre deosebire de judecători și procurori, presa privată nu este numită sau confirmată în funcție de către politicieni. Presa este auto-numită în funcție, însă este susținută de un public care îi apreciază rezultatele ca fiind valoroase și care este pregătit să plătească pentru aceste rezultate. Presa ar trebui și poate să fie independentă față de sistemul patronajului politic care este, chiar și în cea mai democratică dintre societăți, un fapt al vieții politice. În măsura în care media este independentă, ea poate îndeplini o funcție efectivă de paznic public al comportamentului funcționarilor și demnitarilor publici. În același fel în care legislativul ar trebui să țină executivul sub observație zilnică, tot astfel presa ar trebui să monitorizeze atent legislativul și executivul, precum și pe toți ceilalți actori ale căror posturi au influentă asupra domeniului public, în ceea ce privește corupția. Așa cum nota Henry Grunwald, fost redactor sef al cotidianului Time Inc., “chiar și un guvern ales în mod democratic poate fi ușor corupt atunci când puterile sale nu sunt monitorizate de către o presă
independentă”. Presa are de jucat un rol special și are o anumită particularitate în ceea ce privește combaterea corupției.
Politicieni și funcționari publici pot fi cu toții cu atât mai tentați să abuzeze de funcția lor publică pentru interese private, cu cât sunt siguri că nu există riscul expunerii și umilirii publice prin intermediul presei. În căutarea unui astfel de confort, politicienii, au încercat să țină în frâu presa. Chiar și astăzi, există o mulțime de țări care cenzurează presa, care au o abundență de legi restrictive și care condamnă ziariștii, în mod frecvent, la detenție. Astăzi, ca niciodată până acum, jurnalismul este o profesie periculoasă, în care răpirile și bătăile sunt un lucru tot mai comun. Instinctul de a omorî mesagerul “purtător al veștilor proaste” (uneori în sens literal) este la fel de tentant ca întotdeauna. Cei aflați la putere încearcă, prea adesea, să restrângă rolul de paznic al presei și, în anumite cazuri, procedează astfel pentru a exploata pozițiile lor de putere, fără teamă că ar putea fi expuși. Chiar și în societățile care se mândresc cu deschiderea lor, există autorități puternice care, plecând de la premiza că presa poate acționa “iresponsabil”, susțin legislația privind secretele oficiale, care restrânge într-o mare măsură dreptul de a ști și dreptul de a publica, precum și legi aspre cu privire la calomnie, care pot fi folosite pentru intimidarea indivizilor și ziarelor de a mai publica.
Trebuie să recunoaștem, de asemenea, că există corupție și în interiorul profesiei jurnalistice. În Mexic și Italia, de exemplu, mulți reporteri câștigă stipendii de la instituțiile pe lângă care sunt acreditați, pentru a-și suplimenta veniturile insuficiente. Se cunoaște, de asemenea, că ziariștii din multe alte țări, cum ar fi Indonezia, acceptă și ei astfel de plăți. Acest lucru crează un puternic factor descurajator când vine vorba de a mai investiga infracțiunile care se petrec la nivel înalt.
5.2.11. Agenții anti-corupție independente
Pe măsură ce corupția devine o practică tot mai răspândită, structurile legale convenționale de aplicare a legii devin tot mai puțin capabile să detecteze și să urmărească penal cazurile complexe. Mai mult, într-un sistem în care corupția este endemică, mecanismele legale convenționale de aplicare a legii pot, ele însele, să protejeze funcționarii corupți. În ultimii ani, guvernele au încercat să sprijine eforturile de detectare a corupției prin crearea unor agenții sau comisii anti-corupție independente. Dat fiind faptul că prevenția este întotdeauna un mijloc mai bun decât urmărirea penală (represiunea), o unitate mică de investigare și monitorizare care să aibă autoritatea adecvată – să fie eventual subordonată Parlamentului – poate fi mult mai eficientă pentru a garanta că etapele preventive efective sunt identificate și implementate.
Conceptualizarea cadrului unei agenții anti-corupție
Pentru a fi eficientă, agenția anti-corupție trebuie să dețină:
· sprijin politic angajat la cel mai înalt nivel guvernamental;
· independență politică și operațională în investigația chiar și a celor mai înalte nivele guvernamentale;
· puteri adecvate de acces la documentație și de investigare a martorilor; și
· conducere care să fie percepută în termenii celei mai înalte integrități.
Este important, de asemenea, ca orice puteri speciale conferite unei agenții anti-corupție să fie conforme cu normele internaționale ale drepturilor omului și că agenția însăși să funcționeze cu respectarea legii și să fie răspunzătoare în fața instanțelor. În stabilirea parametrilor de creare a unei agenții anti-corupție, membrii guvernului trebuie să își pună întrebarea dacă fac ceva care ar fi acceptabil pentru ei înșiși, în situația în care ar face parte dintr-un partid aflat mai degrabă în opoziție decât la guvernare. Foarte adesea răspunsul se schimbă o dată cu perspectiva. Căutarea trebuie să se focalizeze asupra unei formule care să pară echitabilă și funcțională pentru toată lumea, din guvern sau din afara acestuia, care să atribuie puteri adecvate de investigare, urmărire penală și, cel mai important, de prevenție și care să fie astfel conceput încât să supraviețuiască oricăror schimbări de putere.
Două considerații majore trebuie avute în vedere: 1) o agenție anti-corupție nu este independentă dacă poate fi supusă controlului politic și folosită drept armă de atac împotriva criticilor; și 2) agenția însăți poate deveni o agenție de extorcare și de corupție. Ambele considerații se referă la probleme legate de modul de numire în funcție și de responsabilizare.
Numirea conducerii agenției anti-corupție
De la bun început, forma și independența unei comisii poate fi determinată foarte bine prin modul în care funcționarii sunt numiți sau schimbați din funcție. Dacă mecanismul de numire în funcție asigură, pentru cel numit, sprijinul consensual din partea parlamentului, mai degrabă decât din partea guvernului, iar un mecanism privind răspunderea există în afara spațiului guvernamental (de exemplu, parlamentul selectează comitetul în care toate partidele importante sunt reprezentate), atunci spațiul de abuz pentru activități non-partizane poate fi minimizat. Un punct slab al multor scheme legislative presupune conferirea în beneficiul Președintelui (ori al altei figuri politice) a unui control prea mare asupra numirii și operațiilor exercitate de o instanță anti-corupție.
În cele din urmă, Președintele este șeful executivului, iar membrii executivului pot de asemenea să cedeze în fața tentațiilor. Acest lucru îl poate aduce pe Președinte în situația imposibilă de a decide dacă să îi ancheteze sau nu pe colegii săi politici apropiați. Legislația Tanzaniei, de exemplu, prevede faptul ca rapoartele confidențiale trebuie trimise Președintelui și, în realitate, sistemul anti-corupție din Tanzania nu a avut vreun efect concret, iar încrederea publică a fost pierdută. Este prin urmare important ca procedura de numire în funcție să fie una care să recunoască faptul că atribuțiile celui care deține funcția vor fi de a menține un control și asupra executivului și, în special, asupra partidului politic aflat la putere. Dacă executivul sau chiar partidul politic aflat la putere ar avea mână liberă în procedura numirii, s-ar manifesta imediat o scădere a eficienței și a încrederii publice. În cazul cel mai bun, cei numiți ar risca să fie considerați drept susținători aleși special, în care se poate avea încredere că nu vor scufunda propria barcă. În cazul cel mai rău, ei vor fi considerați drept “oamenii de încredere” ai partidului. Decurge de aici că procedura de numire trebuie să fie una care să implice un număr mai mare de actori decât cei aflați la putere în acel moment.
Procedura exactă a numirii va varia de la o țară la alta, însa toate trebuie să își pună întrebarea dacă mecanismele propuse izolează suficient procesul de numire, pentru a garanta faptul că o persoană independentă și integră va fi numită și că o astfel de persoană este protejată adecvat pe durata mandatului său. Persoanei care deține funcția trebuie să i se recunoască aceleași drepturi referitoare la exercitarea mandatului ca și unui judecător de la o instanță superioară. Revocarea din funcție nu trebuie să fie la discreția puterii, ci în concordanță cu o procedură stabilită și numai pentru motive de incompetență sau comportare inadecvată.
Mecanisme de control și echilibru în crearea cadrului instituțional
Merită să analizăm, de asemenea, dacă aranjamentul instituțional trebuie să prevadă sau nu o procedură referitoare la situația teoretică în care Agenția sau Comisia Anti-corupție are probe ca Președintele ar fi corupt. Deși probabilitatea că acest lucru să se întâmple poate fi minimă, legiuitorul trebuie să prevadă și situațiile impredictibile. Legiuitorul trebuie, de asemenea, să reflecteze cu privire la problema neîncrederii publice în situația în care Președintele este considerat în afara jurisdicției efective a Comisiei. Mai mult decât atât, o prevedere specială va transmite publicului un semnal că guvernul și Parlamentul sunt determinate să combată corupția și că nici o persoana nu se situează deasupra legii. S-a sugerat, de asemenea, că aspectul percepției publice al acestei prevederi garantează adoptarea ei. În general, cel care conduce o Agenție Anti-corupție nu poate să investigheze un Președinte în exercitarea mandatului, de vreme ce acesta se bucură de imunitate, în conformitate cu Constituția. Procedura de punere sub acuzare urmează de obicei Regulamentul Parlamentului, procedura fiind condusă de președintele camerei.. Acest neajuns poate fi depășit dacă legislația anti-corupție îi permite directorului Agenției anticorupție să raporteze despre acest lucru direct președintelui camerei, în situația în care există temeiuri clare pentru a crede ca Președintele a comis o infracțiune, prevăzută de lege ca atare,și dacă există probe prima facie admisibile în fața instanței. După aceasta, este în responsabilitatea președintelui Camerei să procedeze în conformitate cu Regulamentul Parlamentului.
Deși legislația poate reglementa competențele de suspendare din funcție, se poate face ușor abuz de aceste prevederi. Într-o țară africană, de exemplu, un înalt personaj politic a fost ținut în detenție deoarece regimul nu numise un judecător la Curtea Supremă; drept urmare, Curtea nu a putu întruni quorumul legal. Se poate imagina un scenariu în care directorul unei Agenții anti-corupție să fie suspendat în viitor de către Președinte, pur și simplu pentru că a investigat acuzații de corupție care ar putea deranja politic. Prin urmare, trebuie să existe un control adecvat.
Sechestrul asupra bunurilor, reținerea documentelor de călătorie, protecția informatorilor, privilegii profesionale
Este important ca o Agenție sau Comisie anti-corupție să aibă puterea de a pune sechestru asupra acelor bunuri pe care, în mod rezonabil, le poate deține în numele persoanelor investigate. Atunci când urgența o impune, aceasta ar trebui să poată face acest lucru înainte de a obține o decizie a instanței. În absența unei astfel de puteri, bancherii ar putea să își transfere banii pe cale electronică, în câteva minute. Trebuie, de asemenea, să existe un drept corespondent de adresare către o instanță superioară, atunci când o terță parte se consideră amenințată.
Este, de asemenea, uzual ca o Comisie să aibă puterea de a reține și a confisca documentele de călătorie, pentru a preveni ca o persoană să părăsească țara, în special în măsura în care puterea de a aresta se poate exercita numai în situația în care există motive întemeiate pentru a crede că o infracțiune a fost săvârșită. Dacă un suspect este sub anchetă și directorul Agenției sau Comisie crede că acesta poate părăsi țara, Comisia trebuie să îl poată opri, fără a aștepta o decizie din partea instanței. Este, de asemenea, destul de obișnuit ca Agenția sau Comisia să aibă competență de a proteja informatorii. În unele cazuri, informatorii pot fi tineri funcționari guvernamentali care se plâng de activitățile corupte ale superiorilor lor. Nu ne putem aștepta ca aceștia să se plângă dacă riscă fie își piardă slujbele,
ori să fie expuși altor forme de hărțuire. Nu numai că ar trebui să existe protecție legală pentru informatori, dar protecția fizică trebuie să fie posibilă – să fie extinsă, atunci când este cazul – la siguranța locuințelor sau refugiilor din străinătate, în cazuri excepționale. Legislația trebuie, de asemenea, să prevadă obligația juriștilor, contabililor sau auditorilor de a dezvălui anumite informații despre afacerile clienților lor.
Controlul averii și veniturilor decidenților din sectorul public
Un instrument vital pentru prevenirea corupției, primul obiectiv al unei Comisii anti-corupție, este un sistem bine gândit și eficient de control al averii, veniturilor, datoriilor și stilului de viață al decidenților publici și al funcționarilor publici, care sunt în poziții în care tratează cu publicul, fiind bine plasați pentru a putea fi mituiți, de exemplu în sistemul colectării taxelor și impozitelor. Dat fiind faptul că un astfel de sistem trebuie să fie implementat în mod efectiv, trebuie luată decizia conform căreia Comisia ar trebui să aibă responsabilitatea de a crea, de exemplu, politica de impozitare a venitului. Dacă această responsabilitate ar aparține altei structuri, Comisiei ar trebui să i se acorde acces complet la aceste documente.
5.2.12. Instituții internaționale
Multe țări consideră corupția drept o problemă internă – un polițist care negociază cu privire la tichetele pentru parcare, un funcționar însărcinat cu impozitele care negociază reducerea obligațiilor fiscale, reprezentanți ai administrației locale care negociază licențele pentru locuri în piețe. Nu la fel de evidentă este, cu toate acestea, corupția internațională mult mai gravă, care nu se desfășoară, de regulă, la fel de deschis și lipsit de jenă cum se întâmplă cu corupția mică.
Corupția poate fi extrem de profitabilă și adeseori beneficiile sale reprezintă bani publici care au fost deturnați, în sume mari, în conturi din străinătate, în detrimentul dezvoltării sociale și economice a țării în cauză. Un raport recent al Națiunilor Unite estimează că nu mai puțin de 30 miliarde USD au fost deturnați la nivel internațional numai de către liderii politici din unele țări africane. În astfel de cazuri, dincolo de simțul comun al dreptății, se impune implementarea unei politici de detectare, sechestrare și confiscare a beneficiilor acestui tip de infracțiuni. Pentru a face acest lucru în mod eficient, lupta împotriva corupției trebuie să implice mai mult decât detectarea și investigarea infractorilor dintr-o anumită țară. De ce? Deoarece în săvârșirea infracțiunii, funcționarul corupt are, în mod frecvent, parteneri în țările industrializate care, ca regula generală, se consideră deasupra controlului autorităților locale. Beneficiile rezultate din acte de corupție sunt deturnate în conturi bancare din țările industrializate, fiind utilizate tehnici de spălare a banilor (perfectate în principal de către traficanții de droguri). De aceea, o politică a descurajării, în egală măsură cu aplicarea justiției, reclamă ca o țară să încerce să fie într-o poziție din care poate declanșa cu succes proceduri penale sau de altă natură împotriva acestor persoane, prin intermediul unor structuri de asistență internațională.
Asistența juridică internațională
În lupta împotriva corupției pe scară largă, în special a celei internaționale, spectrul câtorva conturi din băncile elvețiene pare a fi mare. Destul de recent, prin proliferarea așa numitelor "centre bancare offshore", locurile de destinație ale banilor iliciți s-au multiplicat, iar guvernul elvețian a făcut unele eforturi (nu întotdeauna susținute pe deplin de sectorul sau bancar) pentru a remedia cele mai flagrante abuzuri ale sistemului elvețian și pentru demistificarea elementelor acestuia pentru parcare, un funcționar însărcinat cu impozitele care negociază reducerea obligațiilor fiscale, reprezentanți ai administrației locale care negociază licențele pentru locuri în piețe. Nu la fel de evidentă este, cu toate acestea, corupția internațională mult mai gravă, care nu se desfășoară, de regulă, la fel de deschis și lipsit de jenă cum se întâmplă cu corupția mică. Corupția poate fi extrem de profitabilă și adeseori beneficiile sale reprezintă bani publici care au fost deturnați, în sume mari, în conturi din străinătate, în detrimentul dezvoltării sociale și economice a țării în cauză. Un raport recent al Națiunilor Unite estimează că nu mai puțin de 30 miliarde USD au fost deturnați la nivel internațional numai de către liderii politici din unele țări africane. În astfel de cazuri, dincolo de simțul comun al dreptății, se impune implementarea unei politici de detectare, sechestrare și confiscare a beneficiilor acestui tip de infracțiuni. Pentru a face acest lucru în mod eficient, lupta împotriva corupției trebuie să implice mai mult decât detectarea și investigarea infractorilor dintr-o anumita țară. De ce? Deoarece în savârșirea infracțiunii, funcționarul corupt are, în mod frecvent, parteneri în țările industrializate care, ca regulă generală, se consideră deasupra controlului autorităților locale. Beneficiile rezultate din acte de corupție sunt deturnate în conturi bancare din țările industrializate, fiind utilizate tehnici de spălare a banilor (perfectate în principal de către traficanții de droguri). De aceea, o politică a descurajării, în egală măsură cu aplicarea justiției, reclamă că o țară să încerce să fie într-o poziție din care poate declanșa cu succes proceduri penale sau de altă natură împotriva acestor persoane, prin intermediul unor structuri de asistență internațională.
5.3. Evoluția Sistemului Național de Integritate (2005 – 2010) în cazul României
5.3. Concluzii
Sistemul Național de Integritate, reprezintă o abordare holistică a transparenței și responsabilității, abordând o serie de "piloni", sistemul judiciar, administrația publică, societatea civilă etc.. Dar în materia anti-corupției puține sunt povești de succes, restul rămân în mare măsură evazive. Scopul final al instituirii unui sistem național de integritate este de a face din corupție un "risc ridicat". Prioritare ar trebui să fie reducerea la minimum a posibilităților de corupție care apar în primul rând, dar în moduri care nu impune costuri nejustificate sau inutile restricții care ar putea obstrucționa oamenii de la a face locurile de muncă în mod eficient. Căutarea integrității nu ar trebui să facă guvern disfuncționale sau o administrație publică ultrabirocratică.
Capitolul VI
Studiu de caz. Anchetă sociologică privind reforma pilonilor Sistemului de Național de Integritate în contextul reformei administrației publice
Prezentarea chestionarului sociologic
Prezentul chestionar sociologic face o analiză a pilonilor integrității, așa cum apar ei descriși în metodologia Sistemului Național de Integritate. Chestionarul a fost aplicat în perioada 2008 – 2010, în două etape având un număr total de 1047 de respondenți dintre care 911 au oferit răspunsuri care au îndeplinit condițiile de validitate. În anul 2008 au fost aplicate 685 de chestionare dintre care 592 au îndeplinit condițiile de validitate iar în 2010 au fost aplicate 362 de chestionare dintre care 319 au întrunit condițiile de validitate. Grupul țintă este reprezentat de funcționari publici atât din administrația publică locală cât și din administrația publică centrală.
Chestionarul cuprinde 14 întrebări de bază la care se adaugă întrebările cu scop statistic. Așa cum am precizat, anterior întrebările urmăresc analizarea pilonilor Sistemului Național de Integritate, mai exact a percepției asupra reformelor care se desfășoară în cadrul lor, precum și obținerea unor corelații și informații de sinteză referitoare la funcționarea Sistemului Național de Integritate.
Din punctul de vedere al analizei statistice a participanților, rezultă următoarele:
Repartiția pe sexe:
Repartiția pe grupe de vârstă
Repartiția pe criteriul vechimii în muncă
Repartiția în funcție de locul de muncă
I. Parlamentul (q01). Respondenții au fost rugați să analizeze următoarele aspecte, ținând cont de faptul că acesta este considerat ca unul dintre actorii importanți ai Sistemului Național de Integritate (SNI). Variabilele independente au vizat:
Lupta împotriva corupției(q011);
Reacția la semnalele societății civile în domeniul luptei împotriva corupției(q012);
Vizibilitatea acțiunilor parlamentului în lupta împotriva corupției(q013);
Exprimare voinței politice în favoarea adoptării unor măsuri anticorupție(q014);
Reacția Parlamentului la semnalele instituțiilor internaționale în ceea ce privește lupta împotriva corupției(q015);
Variabila dependentă q01 exprimă percepția publică internă a sectorului public asupra acțiunii acesteia pentru asigurarea integrității publice:
Q01: N (1,5), Q01= 1/5*(q011+q012+q013+q014+q015)
Pentru fiecare dintre cele cinci variabile dependente au fost calculate mediile, deviația standard, și indicatorii ce caracterizează asimetria și kurtosis-ul.
Fig. 6.1 Percepția publicului asupra activității Parlamentului in vederea asigurării integrității publice
Comentarii
Media rezultată după cercetarea din 2008 este 2.57, superioară celei din 2010, 2.16, ceea ce ne conduce la concluzia nivelul percepției rolului Parlamentului în cadrul Sistemului Național de Integritate este mai redus. În ambele situații nivelul variabilei se situează între satisfăcător și bine.
Deviația standard fiind mai mică în 2010 rezultă că gradul de împrăștiere a rezultatelor este mai mare în 2010 ceea ce este confirmat și de valoarea coeficientului kurtosis – 0.685.
Deoarece valoarea coeficientului skewness este pozitiv, rezultă că majoritatea răspunsurilor se situează în partea stângă a curbei normale iar pentru 2010 proporția acesteia este mai mare.
II. Guvernul(q02) este cel de al doilea pilon de integritate. Lui îi revin măsurile de promovare și de control a aplicării legislației. Variabilele au vizat:
Eficiența politicilor publice promovate de guvern în domeniul combaterii corupției(q021)
Eliminarea conflictelor de interese din legislație(q022)
Eliminarea incompatibilităților(q023)
Promovarea unor coduri de conduită(q024)
Variabila dependentă q02 exprimă percepția publică internă a sectorului public asupra acțiunii guvernului în vederea asigurării integrității publice:
Q02: N (1,5), Q02= 1/4*(q021+q022+q023+q024)
Pentru fiecare dintre cele cinci variabile dependente au fost calculate mediile, deviația standard, și indicatorii ce caracterizează asimetria și kurtosis-ul.
Fig. 6.2 Percepția publicului asupra activității Guvernului in vederea asigurării integrității publice
Comentarii
1. Media rezultată după cercetarea din 2008 este 2.48, inferioară celei din 2010, 2.57, ceea ce ne conduce la concluzia nivelul percepției rolului Guvernului în cadrul Sistemului Național de Integritate este în creștere. În ambele situații nivelul variabilei se situează între satisfăcător și bine.
2. Deviația standard fiind mai mică în 2010 rezultă că gradul de împrăștiere a rezultatelor este mai mare în 2010 ceea ce este confirmat și de valoarea coeficientului kurtosis,
– 0.147.
3. Deoarece valoarea coeficientului skewness este pozitiv, rezultă că majoritatea răspunsurilor se situează în partea stângă a curbei normale iar pentru 2010 proporția acesteia este mai mare.
III. Sistemul judiciar(q03), este considerat atât în raportul din 2005 cât și în cel din 2010, ca unul dintre pilonii SNI cu mari dificultăți în realizarea activității proprii. Respondenții au trebuit să îl caracterizeze ținând cont de următoarele variabile:
Ineficient(q031)
Corupt(q032)
Politizat(q033)
Variabila dependentă q03 exprimă percepția publică asupra acțiunii sistemului judiciar în vederea asigurării integrității publice:
Q03: N (1,5), Q03= 1/3*(q031+q032+q033)
Pentru fiecare dintre cele cinci variabile dependente au fost calculate mediile, deviația standard, și indicatorii ce caracterizează asimetria și kurtosis-ul.
Fig. 6.3 Percepția publicului asupra activității sistemului judiciar in vederea asigurării integrității publice
Comentarii
1. Media rezultată după cercetarea din 2008 este 3.30 , superioară celei din 2010, 3.25, ceea ce ne conduce la concluzia că nivelul percepției rolului sistemului judiciar în cadrul Sistemului Național de Integritate este în scădere. În ambele situații nivelul variabilei se situează între în mare măsură și în foarte mare măsură.
2. Deviația standard fiind mai mică în 2010 rezultă că gradul de împrăștiere a rezultatelor este mai mic în 2010 ceea ce este confirmat și de valoarea coeficientului kurtosis,
– 0.588.
3. Deoarece valoarea coeficientului skewness este pozitiv, rezultă că majoritatea răspunsurilor se situează în partea stângă a curbei normale iar pentru 2010 proporția acesteia este mai mare.
IV. Curtea de Conturi(q04), reprezintă acel pilon instituțional al SNI care are drept scop protejarea banului public și care este independentă, din punct de vedere operațional și financiar față de executiv. Privind din acest punct de vedere, respondenții au avut la dispoziție următoarele variabile pentru a aprecia activitatea Curții de Conturi, în ceea ce privește combaterea corupției:
Rol de prevenție în problematica corupției(q041)
Rol în descoperirea faptelor de corupției(q042)
Eficientă(q043)
Politizată(q044)
Variabila dependentă q04 exprimă percepția publică asupra acțiunii Curții de Conturi în vederea asigurării integrității publice:
Q04: N (1,5), Q04= 1/4*(q041+q042+q043+q044)
Pentru fiecare dintre cele cinci variabile dependente au fost calculate mediile, deviația standard, și indicatorii ce caracterizează asimetria și kurtosis-ul.
Fig. 6.4 Percepția publicului asupra activității Curții de Conturi in vederea asigurării integrității publice
Comentarii
1. Media rezultată după cercetarea din 2008 este 3.17 , superioară celei din 2010, 2.96, ceea ce ne conduce la concluzia că nivelul percepției asupra rolului Curții de Conturi în cadrul Sistemului Național de Integritate este în scădere. În 2008 nivelul variabilei se situează între în mare măsură și în foarte mare măsură, iar în 2010 între în mică măsură și în mare măsură.
2. Deviația standard fiind mai mare în 2010 rezultă că gradul de împrăștiere a rezultatelor este mai mare în 2010 ceea ce este confirmat și de valoarea coeficientului kurtosis,
– 0.637.
3. Deoarece valoarea coeficientului skewness este pozitiv, rezultă că majoritatea răspunsurilor se situează în partea stângă a curbei normale iar pentru 2010 proporția acesteia este mai mare.
V. Avocatul Poporului (q05) este unul dintre actorii SNI ale cărui atribuții au crescut în ultimii ani. În acest moment, această instituție beneficiază de reale puteri în apărarea drepturilor și libertăților cetățenești precum și în prevenirea și combaterea corupției. Variabilele pentru acest pilon vizează:
Impactul activităților de promovare a transparenței administrative (q052)
Impactul activității de prevenire și combatere a corupției (q052)
Eficiența acțiunilor de prevenire și combatere a corupției(q053)
Vizibilitatea acțiunilor în lupta împotriva corupției(q054)
Variabila dependentă q04 exprimă percepția publică asupra acțiunii Curții de Conturi în vederea asigurării integrității publice:
Q05: N (1,5), Q05= 1/4*(q051+q052+q053+q054)
Pentru fiecare dintre cele cinci variabile dependente au fost calculate mediile, deviația standard, și indicatorii ce caracterizează asimetria și kurtosis-ul.
Fig. 6.5 Percepția publicului asupra activității Avocatului Poporului in vederea asigurării integrității publice
Comentarii
1. Media rezultată după cercetarea din 2008 este 2.77, superioară celei din 2010, 2.56, ceea ce ne conduce la concluzia că nivelul percepției asupra rolului Avocatului Poporului în cadrul Sistemului Național de Integritate este în scădere. În ambele situații nivelul variabilei se situează între medie și mare.
2. Deviația standard fiind mai mare în 2010 rezultă că gradul de împrăștiere a rezultatelor este mai mare în 2010 ceea ce este confirmat și de valoarea coeficientului kurtosis, – 0.956.
3. Deoarece valoarea coeficientului skewness este pozitiv, rezultă că majoritatea răspunsurilor se situează în partea stângă a curbei normale iar pentru 2010 proporția acesteia este mai mare.
VI. Agențiile cu funcții de control(q06) reprezintă, alături de pilonul sistemul judiciar, unul dintre elementele cu o largă vizibilitate în cadrul Sistemului Național de Integritate. Variabilele oferite respondenților au vizat tipologia activităților desfășurate după cum urmează:
Ineficient(q061)
Corupt(q062)
Politizat(q063)
Controlul asupra integrității a administrației în general(q064)
Controlul asupra integrității membrilor guvernului (q065)
Controlul asupra integrității parlamentarilor(q066)
Impactul rolului preventiv al sistemului agențiilor de control(q067)
Variabila dependentă q06 exprimă percepția publică asupra acțiunii diferitelor agenții de control în vederea asigurării integrității publice:
q06: N (1,5), Q05= 1/7*(q061+q062+q063+q064+q065+q066+q067)
Pentru fiecare dintre cele cinci variabile dependente au fost calculate mediile, deviația standard, și indicatorii ce caracterizează asimetria și kurtosis-ul.
Fig. 6.6 Percepția publicului asupra activității agențiilor de control in vederea asigurării integrității publice
Comentarii
1. Media rezultată după cercetarea din 2008 este 3.07 , superioară celei din 2010, 2.87, ceea ce ne conduce la concluzia că nivelul percepției asupra rolului agențiilor de control în cadrul Sistemului Național de Integritate este în scădere. În 2008 nivelul variabilei se situează între bun și foarte bun, iar în 2010 între satisfăcător și bun.
2. Deviația standard fiind mai mare în 2010 rezultă că gradul de împrăștiere a rezultatelor este mai mare în 2010 ceea ce este confirmat și de valoarea coeficientului kurtosis, – 0.835.
3. Deoarece valoarea coeficientului skewness este pozitiv, rezultă că majoritatea răspunsurilor se situează în partea stângă a curbei normale iar pentru 2010 proporția acesteia este mai mare.
VII. Funcționarii publici și administrația publică(q07) reprezintă un pilon care are o pondere importantă în Sistemul Național de Integritate. Totuși, de cele mai multe ori, el a fost considerat ca fiind un pilon instituțional cu mari probleme. Variabilele oferite respondenților au vizat caracterizarea acestui pilon. Astfel pilonul este văzut ca:
Politizat(q071)
Corupt(q072)
Ineficient(q073)
Nereformat(q074)
Variabila dependentă q07 exprimă percepția publică asupra activității și acțiunii funcționarilor publici și ai administrației publice în general în vederea asigurării integrității publice:
Q07: N (1,5), Q05= 1/4*(q071+q072+q073+q074)
Pentru fiecare dintre cele cinci variabile dependente au fost calculate mediile, deviația standard, și indicatorii ce caracterizează asimetria și kustosis-ul
Fig. 6.7 Percepția publicului asupra activității administrației publice si a functionarilor publici in vederea asigurării integrității publice
Comentarii
1. Media rezultată după cercetarea din 2008 este 3.35 , superioară celei din 2010, 2.88, ceea ce ne conduce la concluzia că nivelul percepției asupra rolului activității și acțiunii funcționarilor publici și ai administrației publice în cadrul Sistemului Național de Integritate este în scădere. În 2008 nivelul variabilei se situează între în mare măsură și în foarte măsură, iar în 2010 între în mică măsură și în mare măsură .
2. Deviația standard fiind mai mare în 2010 rezultă că gradul de împrăștiere a rezultatelor este mai mare în 2010 ceea ce este confirmat și de valoarea coeficientului kurtosis, 0.714.
3. Deoarece valoarea coeficientului skewness este pozitiv, rezultă că majoritatea răspunsurilor se situează în partea stângă a curbei normale iar pentru 2010 proporția acesteia este mai mare.
VIII. Conform studiilor Transparency International poliția (q08) este un pilon de integritate “cu și mai mari deficiențe decât administrația publică”. Respondenții au trebuit să identifice cauzele alegând dintr-o serie de variabile cum ar fi:
Lipsa unui cadru legislativ adecvat(q081)
Promovarea pe criterii extraprofesionale(q082)
Slaba pregătire a polițiștilor(q083)
Existența unui sistem ierarhic militarizat(q084)
Variabila dependentă q08 exprimă percepția publică asupra pilonului „poliție” în vederea asigurării integrității publice:
Q08: N (1,5), Q08= 1/4*(q081+q082+q083+q084)
Pentru fiecare dintre cele cinci variabile dependente au fost calculate mediile, deviația standard, și indicatorii ce caracterizează asimetria și kurtosis-ul
Fig. 6.8 Percepția publicului asupra activității politiei in vederea asigurării integrității publice
Comentarii
1. Media rezultată după cercetarea din 2008 este 3.51 , superioară celei din 2010, 3.09, ceea ce ne conduce la concluzia că nivelul percepției asupra rolului pilonului “poliție” în cadrul Sistemului Național de Integritate este în scădere. În ambele cazuri nivelul variabilei se situează între redus și mare .
2. Deviația standard fiind mai mare în 2010 rezultă că gradul de împrăștiere a rezultatelor este mai mare în 2010 ceea ce este confirmat și de valoarea coeficientului kurtosis, – 0.338.
3. Deoarece valoarea coeficientului skewness este pozitiv, rezultă că majoritatea răspunsurilor se situează în partea stângă a curbei normale iar pentru 2010 proporția acesteia este mai mare.
IX. Partidele politice(q09) au rolul de comandă a activităților statale, dar și un pilon de integritate, însă cu un aport redus la asigurarea integrității publice. Variabilele au vizat elemente specifice activității partidelor politice care pot contribui asigurarea unui cadru de integritate publică:
Standarde interne de promovare(q091)
Includerea partidelor politice în legea privind accesul liber la informație(q092)
Transparență în privința persoanelor fizice sau juridice care aduc contribuții financiare partidelor politice(q093)
Votul uninominal(q094)
Variabila dependentă q09 exprimă percepția publică asupra rolului partidelor politice în vederea asigurării integrității publice:
Q09: N (1,5), Q09= 1/4*(q091+q092+q093+q094)
Pentru fiecare dintre cele cinci variabile dependente au fost calculate mediile, deviația standard, și indicatorii ce caracterizează asimetria și kurtosis-ul
Fig. 6.9 Percepția publicului asupra activității partidelor politice in vederea asigurării integrității publice
Comentarii
1. Media rezultată după cercetarea din 2008 este 3.74 , superioară celei din 2010, 3.59, ceea ce ne conduce la concluzia că nivelul percepției asupra rolului partidelor politice în cadrul Sistemului Național de Integritate este în scădere. În ambele cazuri nivelul variabilei se situează între mare și foarte mare .
2. Deviația standard fiind mai mare în 2010 rezultă că gradul de împrăștiere a rezultatelor este mai mare în 2010 ceea ce este confirmat și de valoarea coeficientului kurtosis, – 0.338.
3. Deoarece valoarea coeficientului skewness este negativ, rezultă că majoritatea răspunsurilor se situează în partea dreaptă a curbei normale iar pentru 2008 proporția acesteia este mai mare.
X. În cadrul SNI, unul dintre piloni este reprezentat de sistemul de achiziții publice (q10), sistem care are conexiuni și în alți piloni ai SNI. Variabilele au vizat identificarea unor proceduri favorizante ale corupției:
Procedura de achiziții(q101)
Procedura de privatizare(q102)
Procedura de concesionare(q103)
Procedura parteneriatului public-privat(q104)
Lipsa de transparență a unor contracte sau a unor clauze contractuale(q105)
Variabila dependentă q10 exprimă percepția publică asupra rolului achizițiilor publice în vederea asigurării integrității publice:
Q10: N (1,5), Q10= 1/5*(q101+q102+q103+q104+q105)
Pentru fiecare dintre cele cinci variabile dependente au fost calculate mediile, deviația standard, și indicatorii ce caracterizează asimetria și kurtosis-ul
Fig. 6.10 Percepția publicului asupra activității sistemului de achiziții publice in vederea asigurării integrității publice
Comentarii
1. Media rezultată după cercetarea din 2008 este 3.74 , superioară celei din 2010, 3.47, ceea ce ne conduce la concluzia că nivelul percepției asupra rolului sistemului achizițiilor publice în cadrul Sistemului Național de Integritate este în scădere. În ambele cazuri nivelul variabilei se situează între mare și foarte mare .
2. Deviația standard fiind mai mare în 2010 rezultă că gradul de împrăștiere a rezultatelor este mai mare în 2010 ceea ce este confirmat și de valoarea coeficientului kurtosis, – 0.409.
3. Deoarece valoarea coeficientului skewness este negativă, rezultă că majoritatea răspunsurilor se situează în partea dreaptă a curbei normale iar pentru 2010 proporția acesteia este mai mare.
XI. Media(q11) a fost un pilon de integritate puternic în toata perioada tranziției. Acest lucru s-a datorat capacității media de a acționa în conformitate cu misiunea acesteia de monitorizare a activității autorităților și de dezvăluire a neregulilor. Respondenții au trebuit să identifice variabilele prin care media poate contribui la asigurarea integrității publice, cum ar fi:
Depolitizarea justiției(q111)
Depolitizarea administrației publice(q112)
Reforma instituțională a justiției(q113)
Reformele structurale în economie(q114)
Lupta împotriva corupției(q115)
Variabila dependentă q11 exprimă percepția publică asupra rolului media în vederea asigurării integrității publice:
Q11: N (1,5), Q11= 1/5*(q111+q112+q113+q114+q115)
Pentru fiecare dintre cele cinci variabile dependente au fost calculate mediile, deviația standard, și indicatorii ce caracterizează asimetria și kurtosis-ul
Fig. 6.11 Percepția publicului asupra activității media in vederea asigurării integrității publice
Comentarii
1. Media rezultată după cercetarea din 2008 este 3.55 , superioară celei din 2010, 3.39, ceea ce ne conduce la concluzia că nivelul percepției asupra rolului media în cadrul Sistemului Național de Integritate este în scădere. În ambele cazuri nivelul variabilei se situează între mare și foarte mare .
2. Deviația standard fiind mai mica în 2010 rezultă că gradul de împrăștiere a rezultatelor este mai mic în 2010 ceea ce este confirmat și de valoarea coeficientului kurtosis, – 0.645.
3. Deoarece valoarea coeficientului skewness este negativă, rezultă că majoritatea răspunsurilor se situează în partea dreaptă a curbei normale iar pentru 2010 proporția acesteia este mai mare.
XII. Importanța societății civile(q12) în asigurarea integrității publice, reprezentată prin intermediul diferitelor ONG-uri, a început să crească în ultima perioadă, o dată cu conștientizarea rolului său. Variabilele oferite în acest caz au vizat identificarea unor elemente de presiune a societății civile la adresa mediului politic, elemente care pot contribuii la asigurarea integrității publice. Astfel variabilele au vizat:
Reforma administrației publice(q121)
Deciziile Parlamentului(q122)
Reforma clasei politice(q123)
Lupta anti-corupție(q124)
Reformele în justiție(q125)
Reformele structurale în economie(q126)
Variabila dependentă q12 exprimă percepția publică asupra rolului societății civile în vederea asigurării integrității publice:
Q12: N (1,5), Q12= 1/5*(q121+q122+q123+q124+q125+q126)
Pentru fiecare dintre cele cinci variabile dependente au fost calculate mediile, deviația standard, și indicatorii ce caracterizează asimetria și kurtosis-ul
Fig. 6.12 Percepția publicului asupra activității societății civile in vederea asigurării integrității publice
Comentarii
1. Media rezultată după cercetarea din 2008 este 3.62 , superioară celei din 2010, 3.44, ceea ce ne conduce la concluzia că nivelul percepției asupra rolului societății civile în cadrul Sistemului Național de Integritate este în scădere. În ambele cazuri nivelul variabilei se situează între mare și foarte mare .
2. Deviația standard fiind mai mica în 2010 rezultă că gradul de împrăștiere a rezultatelor este mai mic în 2010 ceea ce este confirmat și de valoarea coeficientului kurtosis, – 0.681.
3. Deoarece valoarea coeficientului skewness este negativă, rezultă că majoritatea răspunsurilor se situează în partea dreaptă a curbei normale iar pentru 2010 proporția acesteia este mai mare.
XIII. Sectorul privat(q13) românesc a avut o capacitate scăzută de a se organiza și de a-și promova interesele legitime împotriva unor inițiative de reglementare netransparente sau inoportune. În acest context, variabilele au vizat elementele prin care sectorul privat poate contribui la creșterea gradului de integritate publică:
Implementarea principiilor de afaceri(q131)
Implicare în adoptarea actelor normative a administrației precum și în domeniul contractelor public-privat(q132)
Transparența crescută a activității de elaborare a politicilor publice(q133)
Variabila dependentă q13 exprimă percepția publică asupra rolului sectorului privat în vederea asigurării integrității publice:
Q13: N (1,5), Q13= 1/3*(q131+q132+q133)
Pentru fiecare dintre cele cinci variabile dependente au fost calculate mediile, deviația standard, și indicatorii ce caracterizează asimetria și kurtosis-ul
Fig. 6.13 Percepția publicului asupra activității sectorului privat in vederea asigurării integrității publice
Comentarii
1. Media rezultată după cercetarea din 2008 este 0.46 , superioară celei din 2010, 0.39, ceea ce ne conduce la concluzia că nivelul percepției asupra rolului sectorului privat în cadrul Sistemului Național de Integritate este în scădere. În ambele cazuri nivelul variabilei se situează între mare și foarte mare .
2. Deviația standard fiind mai mare în 2010 rezultă că gradul de împrăștiere a rezultatelor este mai mare în 2010 ceea ce este confirmat și de valoarea coeficientului kurtosis, – 0.656.
3. Deoarece valoarea coeficientului skewness este pozitivă, rezultă că majoritatea răspunsurilor se situează în partea stânga a curbei normale iar pentru 2010 proporția acesteia este mai mare.
XIV. Organizațiile internaționale(q14), au constituit întotdeauna o sursă permanentă de presiune asupra autorităților pentru creșterea gradului de integritate publică și de reducere a corupției. În acest caz, variabilele au vizat identificarea acelor organizații internaționale cu cel mai mare impact asupra asigurării integrității publice:
Organizația Națiunilor Unite(q141)
Consiliul Europei(q142)
Comisia Europeană(143)
Fondul Monetar Internațional(q144)
Transparency International(q145)
Banca Mondială(q146)
Fig. 6.1 Percepția publicului asupra activității organizațiilor internaționale in vederea asigurării integrității publice
Comentarii
1. Media rezultată după cercetarea din 2008 este 3.38 , inferioară celei din 2010, 3.42, ceea ce ne conduce la concluzia că nivelul percepției asupra rolului organizațiilor internaționale în cadrul Sistemului Național de Integritate este în creștere. În ambele cazuri nivelul variabilei se situează între mare și foarte mare .
2. Deviația standard fiind mai mare în 2010 rezultă că gradul de împrăștiere a rezultatelor este mai mare în 2010 ceea ce este confirmat și de valoarea coeficientului kurtosis, – 1.071.
3. Deoarece valoarea coeficientului skewness este pozitivă, rezultă că majoritatea răspunsurilor se situează în partea stângă a curbei normale iar pentru 2010 proporția acesteia este mai mică.
*
* *
Chestionarul sociologic aplicat a avut drept scop cercetare percepției publice asupra diverselor elemente care compun Sistemul Național de Integritate. Grupul țintă a fost special ales de așa natură încât să ofere un tablou cât mai concludent asupra problematicii abordate. Deși unele rezultate pot părea contradictorii – și am în vedere evoluția Guvernului – trebuie precizat că grupul țintă, format în principal de funcționari publici și angajați în sectorul public, cunoaște foarte bine evoluțiile și acțiunile întreprinse în vederea creșterii nivelului de integritate din societatea românească. Evoluțiile negative ale celorlalte elemente nu denota faptul că ele nu au acționat în direcția creșterii nivelului de integritate publică ci doar că acțiunile lor nu au avut impactul așteptat de către grupul țintă
Analiza mai relevă și o altă caracteristică a percepției grupului țintă: marea majoritate a răspunsurilor tind să fie unitare ceea ce relevă un punct de vedere unitar al celor intervievați asupra problematicii abordate.
Concluzii
Corupția este un fenomen complex, cu multe fațete, cu multiple cauze și efecte. Fenomenul corupției merge de la un simplu act de efectuare a unei plăți ilicite până la o funcționare endemică a sistemului politic și economic.
Problema corupției a fost văzută fie ca o problemă structurală de ordin politic sau economic, fie ca o problemă culturală și de morală individuală .
Corupția reprezintă, în cea mai simplă descriere a sa, abuzul de putere, cel mai adesea în scopul obținerii de câștiguri personale sau în avantajul unui grup căruia cineva îi este devotat. Corupția poate fi motivată de lăcomie, de dorința de păstrare sau de sporirea puterii sau credința într-o presupusă stare de mai bine. Deși cel mai adesea cuvântul „corupție” este asociat cu abuzul de putere politică din partea politicienilor sau funcționarilor publici, acest concept descrie de fapt un tipar comportamental întâlnit în aproape orice sector de activitate.
A alege o definiție a corupției este foarte dificil. Ținând cont de o recenzie a literaturii și a surselor bibliografice existente asupra acestui subiect, cercetarea academică privind acest fenomen poate fi clasificată în funcție de diferite științe sociale, în funcție de cele mai importante dezbateri, precum și în funcție de discuțiile ce au loc în cadrul diferitelor organizații guvernamentale și non-guvernamentale.
Studiul corupției a devenit multidisciplinar și foarte larg, mergând de la modelarea teoretică a unei situații generale la descrierea detaliată a unui singur scandal de corupție. A fost studiată ca o problemă de subdezvoltare politică, economică, culturală și morală.
În viața publică, corupția apare mai ales în câteva sectoare, indiferent de structura politică sau de nivelul de dezvoltare economică sau socială a unei țări. În general, este mai probabil ca actele de corupție să apară acolo unde sectorul public și cel privat se întâlnesc, și în special acolo unde există o responsabilitate directă legată de furnizarea unui anume serviciu sau de aplicarea unor reguli ori a unor obligații financiare.
Este evident că toate activitățile corupte pot afecta serios viața socială, politică și economică a unei societăți atunci când sunt practicate la scară largă. De fapt, corupția este distructivă chiar și pentru simplul motiv că ea compromite noțiunea de alegere. În viața publică, deciziile care ar trebui să fie luate pentru binele societății, în conformitate cu principiile unei guvernări sănătoase și ale eficienței sectorului public sunt de fapt bazate pe considerații legate de câștigul personal, atenția acordată problemelor comunității fiind foarte scăzută. Corupția, în procesul de luare a deciziilor, afectează procesul cheltuielilor publice, conducând la finanțarea unor proiecte necorespunzătoare. De fapt, procesul decizional public este vândut celui mai bine plasat solicitant.
Corupția afectează în egală măsură și viața economică a unei societăți. Deși unii susțin că ea contribuie la impulsionarea unei economii lente cu prea multe reglementări, puțini se îndoiesc de faptul că existența corupției contribuie la creșterea costurilor și serviciilor, promovează investițiile neproductive în proiecte care nu sunt viabile sau durabile din punct de vedere economic, contribuie la declinul standardelor, și poate chiar contribui la îndatorarea sau sărăcirea unor țări.
Nivelurile înalte ale corupției limitează investițiile și conduc către o guvernare ineficientă. Țările in curs de dezvoltare și acelea care fac tranziția de la socialism sunt în special în situația de risc, dar corupția este un fenomen mondial. Corupția duce la apariția unor inechități si ineficientele economice, dar reformele sunt posibile. Totuși, corupția nu este tocmai o problema economică; ea este de asemenea împletită cu politica. Reforma poate să necesite schimbări atât în structurile constituționale cât și în relația fundamentală dintre piață si stat.
Experiența a demonstrat că nu există o singură abordare în combaterea corupției care să fie cu adevărat eficientă. În schimb, succesul poate fi asigurat de o gamă largă de strategii care acționează în mod concertat. În general, aceste strategii trebuie să includă măsuri care să diminueze condițiile de proliferare a corupției și a rezultatelor acesteia, să contribuie la detectarea practicilor corupte și la pedepsirea celor care se fac vinovați de acte de corupție. Programele anticorupție se bazează în principal pe două elemente:
În primul rând reformele administrative, financiare și economice, care pot reduce la minim condițiile care favorizează corupția;
În al doilea rând, dezvoltarea capacității poate întări instituțiile care informează publicul în legătură cu comportamentele corupte și costurile acestora.
Un program de succes poate începe adesea cu identificarea ariei de răspândire a problemei și cu o înțelegere clară a cauzelor acesteia. Aceasta presupune identificarea acelor domenii ale administrației publice în care este cel mai probabil să apară cazuri de corupție și capacitatea de a izola și remedia condițiile care au contribuit la apariția acestui fenomen. În unele cazuri acest lucru implică accelerarea reformei sectorului public.
Ce trebuie stabilit este relația existentă între procesul de reforma a administrației publice și fenomenul corupției, a modalităților prin care implementarea reformelor structurale, mai ales în cazul statelor aflate în proces de tranziție către economia de piață. Cercetarea noastră și-a propus un astfel de demers și acesta a fost realizat în două etape succesive.
A. În prima parte, lucrarea noastră investighează sub aspect teoretic problematica legată de definirea fenomenului corupției, reforma administrației publice și integritatea publică. În urma analizei au rezultat următoarele considerații:
1) Corupția reprezintă, în cea mai simplă descriere a sa, abuzul de putere, cel mai adesea în scopul obținerii de câștiguri personale sau în avantajul unui grup căruia cineva îi este devotat. Corupția poate fi motivează de lăcomie, de dorința de păstrare sau de sporirea puterii sau credința într-o presupusă stare de mai bine. Deși cel mai adesea cuvântul corupție este asociat abuzului de putere politică din partea politicienilor sau a funcționarilor publici, acest concept de scrieri de fapt, un tipar comportamental întâlnit aproape în orice sector.
2) Combaterea corupției nu reprezintă un scop în sine. Acest proces este mai degrabă un instrument ce asigură o guvernare mai eficientă și mai corectă asociată la rândul său cu un nivel superior de dezvoltare economică. Dezvoltarea unei strategii coerente generale și complexe implică un angajament clar din partea liderilor politici în combaterea corupției oriunde apare aceasta. Acest lucru înseamnă că liderii vor accepta să se supună unor controale. Experiența demonstrează că eforturile trebuie îndreptate în primul rând către prevenirea actelor de corupție și către schimbarea sistemelor, renunțându-se la vânătoarea de vrăjitoare.
3) Reforma anticorupție a devenit un model al politicilor de dezvoltare și un țel al multor companii. Vechea perspectivă conform căreia mita și traficul de influență erau considerate “lubrifiantul” mecanismelor birocratice sau un cost global al implicării în afaceri în unele părți ale lumii a fost înlocuită de o înțelegere mai sistemică a corupției ca piedică în calea dezvoltării, ca amenințare la adresa proprietății și a câștigurilor legitime și ca impozit clandestine pentru eforturi oneste.
4) Pentru a înțelege corupția într-un context social real este nevoie de analizarea atentă a oportunităților politice și economice contrastante care se pot regăsi la nivelul diferitelor societăți, a persoanelor și a grupurilor care le caută și le utilizează. Majoritatea fostelor societăți comuniste au trecut în ultimii douăzeci de ani printr-un proces de liberalizare politică și economică de foarte mare amploare. S-a considerat că trecerea la economia de piață va accelera dezvoltarea și democratizarea în timp ce guvernele responsabile vor încuraja și mai mult piețele. Realitatea s-a dovedit a fi însă mult mai complicată. Liberalizarea nu a fost un fenomen suficient de moderat în ceea ce privește ritmul și echilibrul: tranzacțiile politice frecvente și rapide, precum și așteptările sociale ambițioase au dus la încetinirea și îngreunarea transformărilor în plan economic sau orientarea către piețe a fost împiedicată de instituțiile de stat ineficiente.
5) Piețele de influență – indiferent de formele pe care le capătă, respectiv lobby sau state capture – reprezintă manifestări tipice ale formelor pe care le poate îmbrăca corupția în societățile în tranziție. Corupția de tip piață de influență gravitează în jurul averii pentru a obține influență în cadrul instituțiilor politice și administrative puternice – de multe ori politicienii scoțând la mezat propriul acces. Grupurile private dau mită iar oficialitățile practică extorcarea însă în majoritatea țărilor din categoria piață de influență asemenea acte reprezintă excepția nu regula ori se limitează la anumite organizații și decizii.
B. Alături de abordarea teoretică, generală în cercetarea noastră am procedat și la o investigație experimentală, aplicată. Scopul general al acesteia a constat în cunoașterea concretă a proceselor cercetate și compararea ulterioară a rezultatelor obținute astfel, cu modelul teoretico-explicativ identificat în prima parte a lucrării. Această cercetare s-a realizat în administrația publică și a avut ca obiectiv general evaluarea din interior a fenomenelor aflate în discuție.
Concluziile care rezultă din analiza rezultatelor chestionarului sociologic sunt următoarele:
1) În vederea asigurării unui nivel ridicat al integrității publice este necesar ca liderii politici să-și ia angajamentul de a controla acest fenomen oriunde s-ar manifesta el. O piedică în calea eradicării corupției este reprezentată de liberii politici ambivalenți în ceea ce privește reforma și durabilitatea acesteia. Retorica anticorupție necompletată de reforme durabile determină indiferență sau cinism din partea spectrului politic și o atitudine de totală neîncredere din partea mediului social.
2) Orice plan de luptă împotriva corupției este ineficient dacă nu este însoțit de măsuri preventive și investigative în lupta împotriva acesteia. Printre acestea se pot număra: instruirea angajaților din serviciul public; rotirea personalului, în special în instituțiile vamale, de gestionare a veniturilor și de acordare a contractelor; nivelul salariale corespunzătoare; coduri de etică și proceduri de disciplinare adecvate; o organizare eficientă a procedurilor de luare a deciziilor și de distribuire a activităților.
3) Agențiile anticorupție trebuie să fie plasate central în cadrul sectorului public, să aibă norme clare referitoare la selecția și păstrarea personalului de nivel superior și responsabilități operaționale raportate la un buget adecvat. Justiția reprezintă sectorul de activitate cu cea mai mare vizibilitate în ceea ce privește activitatea de prevenire și sancționare a faptelor de corupție. Modul ei de funcționare are un impact covârșitor asupra percepției publice referitoare la lupta împotriva corupției. Publicul trebuie să aibă convingerea că judecătorii sunt numiți pe criterii strict profesionale și nu ca o recompensă pentru serviciile aduse partidului sau ca măsură de precauție din partea guvernului, care dorește să se poată baza pe un prieten atunci când încalcă legea.
Conceptul de independență presupune și o salarizare adecvată în domeniu, precum și faptul că drepturile salariale ale magistraților nu pot fi modificate în dezavantajul lor.
4) În lupta împotriva corupției, legislația nu este o soluție în sine, deoarece atitudinile publicului pot trece ușor peste definițiile juridice; este mai degrabă nevoie de cooperarea publicului în ceea ce privește raportarea și anchetarea abaterilor. Lupta împotriva corupției necesită o bună informare a societății civile în legătură cu natura corupției. Măsurile de reformă au trebuit să păstreze ca obiectiv două lucruri: să fie adaptate spre a împlini scopul propus și anume de combatere și eradicare a corupției și de asemenea să contribuie la efectiva realizare a acestor obiective.
5) Responsabilitatea pentru menținerea standardelor și reducerea la minim a corupției revine administrației publice. Salariile neadecvate ale funcționarilor publici contribuie la apariția actelor de corupție de mică importanță determinate de necesitate. Acordarea unor salarii corespunzătoare este crucială pentru a asigura eficiența sectorului public.
6) O administrare financiară internă responsabilă este crucială pentru integritatea unei societăți iar Curtea de Conturi reprezintă unul din elementele esențiale ale asigurării integrității naționale.
7) Un alt aspect important al integrității sectorului public este reprezentat de sistemul achizițiilor publice. Între măsurile care pot determina creșterea gradului de incoruptibilitate ale acestui sistem putem evidenția:
Achizițiile trebuie să fie economice;
Trebuie să ofere maximum de calitate la un preț cât mai mic;
Deciziile de acordare a contractelor trebuie să fie corecte și imparțiale;
Procesul trebuie să fie transparent;
Responsabilitatea;
Este necesar un cadru legislativ solid și coerent.
*
* *
ANEXA
Parlamentul
1. În opinia Dvs., următoarele tipuri de activități ale Parlamentului, realizate în cadrul Sistemului Național de Integritate, sunt realizate:
B. Guvernul
2. În operaționalizarea măsurilor privind integritatea publică, Guvernului îi revin măsurile de promovare și de control a aplicării legilor specifice. În acest context, cum apreciați efortul Guvernului în următoarele domenii:
Sistemul judiciar
3. Conform studiilor Transparency International, rolul preventiv al sistemului penal reprezintă unul din elementele de bază în lupta împotriva corupției. Care este percepția Dvs. privind acest rol al sistemului penal și al următoarelor elemente ale luptei împotriva corupției?
Curtea de Conturi
4. Curtea de Conturi, reprezintă acel pilon instituțional al Sistemului Național de Integritate care are drept scop protejarea banului public și care este independentă, din punct de vedere operațional și financiar față de executiv. Privit din acest punct de vedere, cum apreciați activitatea Curții de Conturi, în ceea ce privește combaterea corupției, ținând cont de următoarele elemente:
Avocatul Poporului
5. Avocatul Poporului este unul dintre actorii Sistemului Național de Integritate ale cărui atribuții au crescut în ultimii ani. În acest moment această instituție beneficiază de reale puteri în apărarea drepturilor și libertăților cetățenești precum și în prevenirea și combaterea corupției. Care este percepția Dvs. în legătură cu următoarele aspecte ale activității de prevenirii și combaterii corupției:
Agenții cu funcții de control – Autoritatea Națională de Control, cu instituțiile subordonate: Garda Financiară, Corpul de Control al Guvernului și instituțiile similare; Direcția Națională Anticorupție
6. Agențiile cu funcții de control reprezintă, alături de pilonul Sistemul judiciar, unul dintre elementele cu o largă vizibilitate în cadrul Sistemului Național de Integritate. În raport cu următoarele tipuri de activități vă rugăm să exprimați aprecierea Dvs.:
G. Funcționarii publici si administrația publică locală
7. Administrația publică este un pilon care are o pondere importantă în Sistemul Național de Integritate. Totuși de cele mai multe ori, el a fost considerat ca fiind un pilon instituțional cu mari probleme. Care este opinia Dvs. despre acest pilon:
Poliția
8. Conform studiilor Transparency International poliția este un pilon de integritate “cu și mai mari deficiențe decât administrația publică”. În opinia Dvs., care este rolul acestor posibile cauze care au condus la această situație?
I. Sistemul partidelor politice
9. Partidele politice au rolul de comandă a activităților statale dar și de pilon de integritate. În opinia Dvs., în ce măsură următoarele elemente, specifice activității partidelor politice pot contribui asigurarea unui cadru de integritate publică?
Sistemul achizițiilor publice
10. În cadrul Sistemului Național de Integritate, unul dintre piloni este reprezentat de sistemul de achiziții publice, sistem care este întâlnit pe parcursul mai multor piloni instituționali. În opinia Dvs., care este rolul următoarelor proceduri în favorizarea corupției în cadrul Sistemului Național de Integritate?
K. Mass-media
11. Media a fost un pilon de integritate puternic în toata perioada tranziției. Acest lucru s-a datorat capacității medii de a acționa în conformitate cu misiunea acesteia de monitorizare a activității autorităților și de dezvăluire a neregulilor. În opinia Dvs., în ce măsură pot contribui următoarele elemente la asigurarea integrității publice?
L. Societatea civilă
12. Importanța societății civile în asigurarea integrității publice, reprezentată prin intermediul diferitelor ONG-uri, a început să crească în ultima perioadă, o dată cu conștientizarea la nivel social a rolului său. În opinia Dvs., în ce măsură pot contribui următoarele elemente la asigurarea integrității publice?
M. Sectorul privat
13. Sectorul privat românesc a avut o capacitate scăzută de a se organiza și de a-și promova interesele legitime împotriva unor inițiative de reglementare netransparente sau inoportune. În acest context care sunt elementele prin care sectorul privat poate contribui la creșterea gradului de integritate publică?
O. Organizațiile internaționale
14. Organizațiile internaționale au constituit întotdeauna o sursă permanentă de presiune asupra autorităților pentru creșterea gradului de integritate publică și de reducere a corupției. În opinia Dvs., în ce măsură contribuie următoarele instituții la asigurarea unui nivel ridicat al integrității publice?
III: Date statistice
BIBLIOGRAFIE
I. Literatură de specialitate
II. Legislație națională
Legislația a fost studiată din perspectiva evoluției acesteia în intervalul 1990-2010
Constituția României
Legea nr. 215/2001, Legea administrației publice locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 204/2001, modificată.
Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, publicată în M. Of., partea I nr. 70 din 3 februarie 2003;
Legea 188/1999 modificata, completata si republicata privind statutul functionarului public
Legea 286/2006 publicată în M. Of., Partea I nr. 621 din 18/07/2006 pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001;
Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariaților în funcție de competență, publicată în M. Of. nr. 125 din 16 noiembrie 1990;
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, publicată în M. Of., partea I, nr. 600 din 8 decembrie 1999;
Hotărârea Guvernului nr. 1087/2001 privind organizarea și desfășurarea concursurilor și examenelor pentru ocuparea funcțiilor publice, publicată în M. Of., partea I, nr. 710 din 7 noiembrie 2001;
Hotărârea Guvernului nr. 1209/14.10.2003 privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici publicată în M. Of., partea I, nr. 757 din 29 octombrie 2003;
Hotărârea Guvernului nr. 1210/14.10.2003 privind organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină și a comisiilor paritare din cadrul autorităților și instituțiilor publice, publicată în M. Of. nr. 757, din 29 octombrie 2003;
Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/19.04.2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii.
Legea nr. 337/17.07.2006 pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/19.04.2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii.
Hotărârea de Guvern nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică.
Hotararea de Guvern nr. 1337/27.09.2006 privind completarea Hotărârii Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii.
Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 30/12.04.2006 privind functia de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achizitie publica.
Hotararea de Guvern nr. 942/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 30/12.04.2006 privind functia de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achizitie publica.
Ordinul nr. 175/05.02.2007 privind aprobarea Manualului operational pentru activitatea de observare si verificare a atribuirii contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii – modelul si continutul formularelor si documentelor utilizate.
Hotararea de Guvern nr. 782/2006 pentru aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare al Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor.
Ordonanta de urgenta Nr. 74 din 29 iunie 2005 privind înființarea Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice.
Hotararea de Guvern nr. 895 din 4 august 2005 privind organizarea si functionarea Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice.
Hotararea de Guvern nr. 1660 din 22 noiembrie 2006 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică prin mijloace electronice din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii.
Ordinul Presedintelui ANRMAP nr. 26/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind supravegherea modului de atribuire a contractelor de achiziție publică.
O.U.G. nr. 19/2009 privind unele masuri in domeniul legislatiei referitoare la achizitiile publice
Manualul operațional pentru atribuirea contractelor de achiziție publică;
H.G. nr. 1660/2006 –Normele de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică prin mijloace electronice;
Legea nr. 78/2000 publicată in Monitorul Oficial, Partea I nr. 219 din 18/05/2000;
Programului național de prevenire a corupției pentru perioada 2001 – 2004 adoptat prin HG 1065 din 25/10/2001, și publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 728 din 15/11/2001;
Strategia Națională Anticorupție 2005 – 2007 adoptată prin HG 231 din 30/03/2005 publicată in Monitorul Oficial nr 272 din 01/04/2005;
Strategia națională anticorupție privind sectoarele vulnerabile și administrația publică locala pe perioada 2008-2010 aprobată prin HG 609 din 4/06/2008 publicată în Monitorul Oficial Nr. 514 din 8/07/2008.
III. Documente internationale relevante
Codul de conduită pentru responsabilii cu aplicarea legilor, 17.02.1979
Declarația O.N.U. împotriva corupției și a mitei în tranzacțiile comenrciale internaționale, 16.12.1996
Declarația O.N.U. privind criminalitatea și securitatea publică, 12.12.1996
Declarația de la Viena privind justiția și crminalitatea: întâlnirea privind provocările secolului XXI , 04.12.2000
Convenția O.N.U împotriva crimei organizate transfrontaliere , 15.12.2000
Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, 09.12.2003
Convenția de Combatere a Mituirii Oficialilor Publici Străini în Tranzacțiile de afaceri Internaționale, 21.11.1997
Convenția Uniunii Africane de Prevenire și Combatere a Corupției, 12.07.2003
Convenția Intramericană Împotriva Corupției, 29.03.1996
Rezoluția (97) 24 privind “Cele 20 de principii directoare pentru lupta împotriva corupției”, 6.11.1997
Convenția penală privind corupția
Convenția civilă privind corupția
BIBLIOGRAFIE
I. Literatură de specialitate
II. Legislație națională
Legislația a fost studiată din perspectiva evoluției acesteia în intervalul 1990-2010
Constituția României
Legea nr. 215/2001, Legea administrației publice locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 204/2001, modificată.
Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, publicată în M. Of., partea I nr. 70 din 3 februarie 2003;
Legea 188/1999 modificata, completata si republicata privind statutul functionarului public
Legea 286/2006 publicată în M. Of., Partea I nr. 621 din 18/07/2006 pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001;
Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariaților în funcție de competență, publicată în M. Of. nr. 125 din 16 noiembrie 1990;
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, publicată în M. Of., partea I, nr. 600 din 8 decembrie 1999;
Hotărârea Guvernului nr. 1087/2001 privind organizarea și desfășurarea concursurilor și examenelor pentru ocuparea funcțiilor publice, publicată în M. Of., partea I, nr. 710 din 7 noiembrie 2001;
Hotărârea Guvernului nr. 1209/14.10.2003 privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici publicată în M. Of., partea I, nr. 757 din 29 octombrie 2003;
Hotărârea Guvernului nr. 1210/14.10.2003 privind organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină și a comisiilor paritare din cadrul autorităților și instituțiilor publice, publicată în M. Of. nr. 757, din 29 octombrie 2003;
Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/19.04.2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii.
Legea nr. 337/17.07.2006 pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/19.04.2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii.
Hotărârea de Guvern nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică.
Hotararea de Guvern nr. 1337/27.09.2006 privind completarea Hotărârii Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii.
Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 30/12.04.2006 privind functia de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achizitie publica.
Hotararea de Guvern nr. 942/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 30/12.04.2006 privind functia de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achizitie publica.
Ordinul nr. 175/05.02.2007 privind aprobarea Manualului operational pentru activitatea de observare si verificare a atribuirii contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii – modelul si continutul formularelor si documentelor utilizate.
Hotararea de Guvern nr. 782/2006 pentru aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare al Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor.
Ordonanta de urgenta Nr. 74 din 29 iunie 2005 privind înființarea Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice.
Hotararea de Guvern nr. 895 din 4 august 2005 privind organizarea si functionarea Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice.
Hotararea de Guvern nr. 1660 din 22 noiembrie 2006 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică prin mijloace electronice din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii.
Ordinul Presedintelui ANRMAP nr. 26/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind supravegherea modului de atribuire a contractelor de achiziție publică.
O.U.G. nr. 19/2009 privind unele masuri in domeniul legislatiei referitoare la achizitiile publice
Manualul operațional pentru atribuirea contractelor de achiziție publică;
H.G. nr. 1660/2006 –Normele de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică prin mijloace electronice;
Legea nr. 78/2000 publicată in Monitorul Oficial, Partea I nr. 219 din 18/05/2000;
Programului național de prevenire a corupției pentru perioada 2001 – 2004 adoptat prin HG 1065 din 25/10/2001, și publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 728 din 15/11/2001;
Strategia Națională Anticorupție 2005 – 2007 adoptată prin HG 231 din 30/03/2005 publicată in Monitorul Oficial nr 272 din 01/04/2005;
Strategia națională anticorupție privind sectoarele vulnerabile și administrația publică locala pe perioada 2008-2010 aprobată prin HG 609 din 4/06/2008 publicată în Monitorul Oficial Nr. 514 din 8/07/2008.
III. Documente internationale relevante
Codul de conduită pentru responsabilii cu aplicarea legilor, 17.02.1979
Declarația O.N.U. împotriva corupției și a mitei în tranzacțiile comenrciale internaționale, 16.12.1996
Declarația O.N.U. privind criminalitatea și securitatea publică, 12.12.1996
Declarația de la Viena privind justiția și crminalitatea: întâlnirea privind provocările secolului XXI , 04.12.2000
Convenția O.N.U împotriva crimei organizate transfrontaliere , 15.12.2000
Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, 09.12.2003
Convenția de Combatere a Mituirii Oficialilor Publici Străini în Tranzacțiile de afaceri Internaționale, 21.11.1997
Convenția Uniunii Africane de Prevenire și Combatere a Corupției, 12.07.2003
Convenția Intramericană Împotriva Corupției, 29.03.1996
Rezoluția (97) 24 privind “Cele 20 de principii directoare pentru lupta împotriva corupției”, 6.11.1997
Convenția penală privind corupția
Convenția civilă privind corupția
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Implicatiile Coruptiei Asupra Reformei Administratiei Publice. Evolutii Si Consecinte (ID: 121542)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.