Impactul Uniunii Europene Asupra Instituțiilor ȘI Politicilor Naționaledocx

=== IMPACTUL UNIUNII EUROPENE ASUPRA INSTITUȚIILOR ȘI POLITICILOR NAȚIONALE ===

IMPACTUL UNIUNII EUROPENE ASUPRA INSTITUȚIILOR ȘI POLITICILOR NAȚIONALE

Autor:

Co-Autor:

Abstract

One of the most interesting things about the EU is its huge significance in terms of actuality. For instance, the influence of the EU is being felt in an increasing number of areas with increasing effect, not only in politics and commerce, but also in everyday life within member states. Indeed, things have progressed so far that it is simply no longer possible to understand the political system of a member state without having knowledge of the EU. Important decisions are no longer being made in isolation in the parliaments of the member states, but in Brussels.

The purpose of this paper is to perform a complex and detailed research of the topic – EU impact on National Policies and Institutions. The EU has taken up a position between research into political systems and international politics. It is becoming increasingly clear that the gap between the two is beginning to disappear.

Key words: European Union, National Policies, Institutions, European Coal and Steel Community, the Parliament

INTRODUCERE

La baza întregii construcții europene a stat voința statelor membre de a lucra împreună în vederea atingerii unor interese comune. Originile Uniunii Europene sunt strâns legate de cel de-al doilea război mondial. De regulă, anul 1950 este considerat drept „startul” acestei construcții, mai exact momentul în care ministrul francez al afacerilor externe, Robert Schuman, a propus implicarea câtorva state europene într-un proiect de cooperare aprofundată. Negocierile dintre cele șase state fondatoare sunt formalizate în Tratatul de instituire a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului (Tratatul CECO) semnat la Paris în 1951 (intrat în vigoare în 1952). Obiectivul tratatului era expansiunea economică, creșterea gradului de ocupare a forței de muncă și a standardelor de viață prin intermediul unei piețe comune a cărbunelui și oțelului. Având ca exemplu succesul tratatului de instituire CECO, statele fondatoare decid extinderea cooperării și în alte sectoare economice, astfel încât în 1957, la Roma, are loc semnarea Tratatului privind înființarea Comunității Economice Europene (TCEE) și a tratatului privind înființarea Comunității Europene pentru Energie Atomică (EURATOM), (intrate în vigoare în 1958) Principalele referiri cu privire la politicile europene se regăsesc cuprinse în Tratatul constituind Comunitatea Economică Europeană, care stipulau printre altele, crearea unei piețe comune și abordarea progresivă a politicilor economice ale statelor membre.

Crearea unei piețe comune nu înseamnă doar eliminarea barierelor existente în calea liberei circulații a bunurilor și realizarea uniunii vamale, ci și liberalizarea altor sectoare și stabilirea unor politici comune în domenii strategice, ca de exemplu: agricultură, comerț, transport, concurență (art. 3 TCEE, IER, 2003, p. 4). Câțiva ani mai târziu (1962), Uniunea Europeană avea definită și introdusă o politică agricolă comună, care, vom vedea, a constituit și modelul primei metode de elaborare a politicilor europene, metoda comunitară tradițională. În 1965 este semnat Tratatul de la Bruxelles (intrat în vigoare 1967), prin care se urmărea o fuziune de ansamblu a regulilor celor trei tratate într-unul singur, care s-a concretizat în realizarea Tratatului de instituire a unei Constituții pentru Europa (neratificat încă). Reglementări cu privire la politicile europene sunt aduse și prin Acordul de la Schengen (1985), susținut prin adoptarea Convenției de aplicare a Acordului de la Schengen (1990), prin care se aduc lămuriri cu privire la politica în domeniul vizelor (art. 7 al Convenției) și, respectiv, cu privire la Comitetul executiv și la politicile naționale în materie de azil (art. 132 al Convenției).

Actul Unic European (AUE), semnat în 1986 și intrat în vigoare în 1987, marchează o nouă etapă în construcția europeană și, implicit, în domeniul politicilor europene. Articolul 20 prevede introducerea unui nou capitol în Tratatul CEE referitor la cooperarea în sfera politicii economice și monetare (uniunea economică și monetară). O altă noutate adusă de Actul Unic European o reprezintă introducerea în Tratatul CEE a următoarelor domenii de politici: coeziune economică și socială (art. 23, AUE), cercetare și dezvoltare tehnologică (art. 24, AUE), mediu (art. 25, AUE). Titlul III al aceluiași document definește obiectivul cooperării europene în sfera politicii externe, mai precis, „formularea și punerea în practică a unei politici externe europene de către Înaltele Părți Contractante, membre ale Comunităților europene”. Continuând analiza evolutivă a construcției europene, subliniem că o etapă definitorie în construcția acesteia o constituie căderea regimurilor comuniste din Europa Centrală și de Est, care a condus la un proces de regândire a structurii Comunității Europene, în sensul creării unei uniuni politice și a uniuni economice și monetare. Rezultatul este fructificat prin semnarea Tratatului de la Maastricht în 1992 (intrat în vigoare în 1993), care modifică Tratatul de la Roma al CEE și creează Comunitatea Europeană (TCE). Tratatul mai este cunoscut în literatura de specialitate și ca Tratatul asupra Uniunii Europene (TUE). Tratatele constitutive CECA și EURATOM nu au fost modificate decât în măsura necesară punerii dispozițiilor lor instituționale în armonie cu schimbările aduse Tratatului CE.

Următorul moment cheie al procesului de reformare îl constituie semnarea Tratatului de la Amsterdam, 1997 (intrat în vigoare în 1999), prin intermediul căruia are loc consolidarea TCE și TUE. Tratatul de la Amsterdam a intensificat integrarea europeană, în special prin stabilirea formală a principiilor libertății, democrației și respectării drepturilor omului și crearea unui fundament pentru o politică comună în domeniul libertății, securității și justiției. De asemenea, el a pavat calea reformei instituționale de la nivel european, prin întărirea rolului Parlamentului European. Reforma instituțională inițiată de Tratatul de la Amsterdam în vederea încorporării țărilor aparținând Europei de Est a fost concretizată în Tratatul de la Nisa. O etapă necesară în evoluția construcției europene este Tratatul de la Nisa, 2001 (intrat în vigoare în 2003). Elaborarea acestuia a fost impulsionată de perspectiva aderării unor noi state și consolidarea structurii europene pentru a răspunde criteriului de eficiență. Ca o continuare a acestei reforme a fost elaborat Tratatul pentru stabilirea unei Constituții pentru Europa, semnat în 2004 la Roma de 25 de șefi de state și de guverne. Proiectul își propunea înlocuirea tuturor tratatelor semnate, cu excepția Tratatului EURATOM.

Cel mai recent document de reformă este reprezentat de Tratatul de la Lisabona, 2007 (intrat în vigoare în 2009). În faza sa de proiect, tratatul se regăsea sub denumirea de Tratatul de reformă, destinat să înlocuiască Tratatul pentru stabilirea unei Constituții pentru Europa, care a fost abandonat datorită respingerii de către Olanda și Franța. Printre obiectivele urmărite se numără și promovarea Uniunii Europene ca actor pe scena internațională, regruparea instrumentelor de politică externă de care dispune aceasta atât în vederea elaborării, cât și adoptării noilor politici.

UNIUNEA EUROPEANĂ ȘI POLITICILE NAȚIONALE

Schimbările de pe scena politică românească, dar și cele din plan internațional și european au avut impact și asupra procesului politicilor publice naționale. Atât pentru România, cât și pentru cele 26 de națiuni europene (state membre) cel puțin două sisteme de politici publice coabitează – sistemul național și sistemul european. Erodarea suveranității naționale implică și erodarea competenței exclusive a statelor membre de a decide asupra politicilor publice naționale. În procesul de elaborare a politicilor europene contează atât instituțiile UE, cât și statele membre, ale căror rolurile și influență variază în funcție de tipul competenței. De exemplu, în domeniul impozitării, taxelor, statele naționale au cele mai multe competențe, spre deosebire de domeniul concurenței, unde UE are competențe mai puternice decât statele membre. Uniunea Europeană și-a consolidat competențele și cu privire la politica de mediu față de care se remarcă o evoluție a competențelor UE. Cu toate acestea, un lucru este cert: atât înainte de 1990, cât și după, administrația publică avea de ales între a întreprinde sau a nu întreprinde o anumită acțiune pentru a rezolva o problemă publică. Principala diferență constă în perspectiva diferită asupra procesului decizional. În perioada postdecembristă, procesul politicilor publice îmbrăca forma unui proces unilateral (top-down), rigid și hipercentralizat. În perioada de tranziție, verticala puterii a fost disociată, iar sub presiunile diverselor grupuri de interese, precum și a societății civile, mecanismele de înfăptuire a politicilor publice se desfășoară din ce în ce mai mult pe orizontală. Rezultatele radiografierii evoluției politicilor publice în România conturează două etape distincte de reformă: perioada 1991-2000 și perioada 2000-2010.

Odată cu denunțarea regimului totalitar, în 1989 începe deschiderea sistemului politic către liberalizare și participare publică. Ca un rezultat al liberalizării economice, pluralismului politic și diversificărilor metodelor de alegere publică apare și intensificarea cererii pentru politicile publice.

Confirmarea noului început are loc în 1991, odată cu adoptarea Constituției prin care România devine un „stat de drept” (Constituția României, 1991, art. 1, alin. 3). În contextul obiectivului prezentei analize apreciem relevantă expunerea câtorva momente cheie ale evoluției istorice a statului român, circumscrise perioadei supuse atenției. În acest sens, avem în vedere anul 1993, moment în care România semnează Acordul de Asociere cu CEE și CEEA, dobândind calitatea de stat asociat. Importanța momentului 1993 derivă și din afirmația de extindere a Uniunii Europene și definirea condițiilor de acces la statutul de membru de la Copenhaga. În 1995, România își depunea cererea de candidatură, pentru ca doi ani mai târziu, în 1997, odată cu primirea avizului favorabil al Comisie Europene, să treacă de la statutul de stat asociat la cel de stat candidat. Ca o consecință a acceptării cererii de a deveni membru, Consiliul European anunță că, începând cu sfârșitul anului 1998, Comisia va realiza rapoarte periodice de monitorizare a progreselor României în raport cu criteriile stabilite la Copenhaga. Revenind la sfera politicilor publice, teoreticienii au apreciat perioada cuprinsă între 1990-1995 ca fiind o perioadă a „căutărilor nestructurate”. Printr-o formulă metaforică am putea spune că abia acum sunt „descoperite” politicile publice în înțelesurile oferite de pionerii științei politicilor publice (traducere 2000).

În această perioadă au fost reconstruite anumite instituții, în timp ce altele au fost împrumutate din democrațiile vestice și adaptate contextului și culturii naționale. Se intensifică intervenția sindicatelor și patronatele în procesul politicilor publice și se pun bazele comunităților de politici publice, de specialiști. Spre deosebire de comunitățile contemporane, comunitățile inițiale erau rețele închise din care făceau parte, de principiu, specialiștii – funcționari publici specializați în diverse domenii sectoriale și transversale, reprezentanți ai mediului economic – din întreprinderile de stat, precum și din întreprinderile private și, în anumite ipostaze, reprezentanți ai principalelor grupuri sindicale.

Dye, descriind un context mai general al politicilor publice afirma: „formularea politicii publice are loc în cadrul guvernelor birocratice, birourilor grupurilor de interes, în camerele comitetelor legislative, în cadrul întâlnirilor comisiilor de specialitate”. În acord cu demersul nostru, apreciem că aserțiunea lui Dye (2008) reprezintă o descriere sugestivă și pentru contextul național aferent perioadei supuse analizei. Specifică perioadei menționate este și natura reparator-distributivă a politicilor publice, alături de caracterul mai mult legalistic al acestora – cu alte cuvinte, sunt omise și evitate practicile și instrumentele de analiză altele decât cele prevăzute de instrumentarul specific reglementării. În mod oficial, Consiliul European hotărăște să înceapă negocierile de aderare cu România în anul 2000, după examinarea analitică a acquisului comunitar și elaborarea documentelor de poziție pentru fiecare capitol în parte.

Negocierile de aderare inițiate în 2000 își găsesc finalizarea în 2004. Anul 2005 poziționează România în rândul statelor care au închise toate capitolele de negociere, aspect ce îi facilitează semnarea tratatului de aderare cu Uniunea Europeană. Doi ani mai târziu (2007), noua calitate a României (de stat membru al UE) este instituționalizată. Cu precădere în această perioadă, România încearcă să se conformeze practicilor și modelelor comunitare. Procesul de reformare a ciclului politicilor publice a vizat trecerea de la abordarea normativ-juridică către perspectiva analitico-managerială Cu privire la dimensiunea structurală remarcăm crearea unor noi structuri organizaționale, considerate de altfel ca principalii actori activi din acest areal.

Principalele autorități implicate în procesul de formulare a politicilor publice sunt:

Secretariatul General al Guvernului → Direcția de Politici Publice;

Ministerele de resort → Unitățile de politici publice de la nivelul ministerelor;

Consiliile interministeriale permanente;

Organizații nonguvernamentale, alte institute și centre de cercetare.

Din noiembrie 2003, în cadrul Secretariatului General al Guvernului funcționează Direcția de Politici Publice, creată inițial ca Unitate de Politici Publice prin Decizia primului-ministru nr. 258, cu misiune de a „îmbunătăți sistemul de elaborare, coordonare și planificare a politicilor publice la nivel central”. În vederea realizării misiunii sale Direcția de Politici Publice și-a conturat următoarele obiective:

eficientizarea politicilor publice;

creșterea transparenței decizionale;

fundamentarea superioară a politicilor (de exemplu, evaluarea impactului bugetar, economic, social ș.a.);

îmbunătățirea sistemului de consultare între instituțiile administrației publice centrale;

crearea conexiunii dintre planificarea politicilor publice și elaborarea bugetului;

elaborarea metodologiilor de evaluare și monitorizare a politicilor publice.

Ministerele de resort au, printre altele, misiunea de a elabora propunerile de politici publice, de a implementa politicile publice și de a monitoriza implementarea și rezultatele obținute. Astfel, ministerele trebuie să facă apel la funcția de feedback pentru a realiza îmbunătățirea continuă a implementării și a elaborării noilor propuneri de politici publice. Aceste atribuții sunt îndeplinite de unitățile de politici publice din cadrul fiecărui minister. În conformitate cu prevederile HG nr. 775/2005, unitățile de politici publice se înființează în cadrul

ministerului prin ordin al conducătorului instituției, iar în componența acestora se pot regăsi manageri publici, consilieri de integrare, personal contractual și funcționari publici (fig. 1).

Elaborarea politicilor publice în România

1.Identifică probleme

de pp;

2.Elaborează variantele

de pp

3. Fundamentează și

alege varianta de pp

4.Formulează doc. pp

Anunță,

Transmite către

1.elaborează obs. și

transmite propuneri în

termen de șapte zile

de la primire

proiect cu obs. sau lipsă proiect fără obs. sau

acord obs. preluate integral

proiect în

continuare

cu obs. Proiect fără obs. sau

informații preluate

avizare

Fig. 1 Interpretare în baza HG nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare și evaluare a politicilor publice la nivel central

CONCLUZII

Analiza a evidențiat că reformele din sfera politicilor publice au fost impulsionate în primul rând de către dezideratul accederii la UE și de exigențele calității de stat membru. Implicațiile Uniunii Europene în procesul de elaborare a politicilor publice naționale nu au fost de natură „hard”, aceasta optând pentru utilizarea practicilor de îndrumare și coordonare, evitând practicile de constrângere. Reamintim că deși se apreciază că la nivel european există un spațiu propice pentru unificarea politicilor publice, modelele de elaborare a acestora diferă de la un stat la altul datorită realităților diferite ale statelor membre, culturii, tradițiilor, resurselor, gradului de dezvoltare economică, mecanismelor și instrumentelor promovate prin politicile publice naționale.

În prezent România, pe de o parte, aprofundează, la fel ca și celelalte state membre, procesul de înfăptuire a politicilor comunitare, iar, pe de altă parte, își coordonează/coroborează politicile ce țin de competență internă, în conformitate cu Metoda Deschisă de Coordonare. O parte dintre schimbările antrenate în procesul politicilor publice naționale se datorează transpunerii în ordinea internă a directivelor, regulamentelor sau deciziilor Uniunii, sub sancțiunea Curții Europene de Justiție.

BIBLIOGRAFIE

Andersen, S.S., Sitter, N. „Differentiated Integration: What is it and How Much Can the EU Accommodate?”, European Integration, vol. 28, nr. 4, 2006, Rutledge

Bennett, C. „What is Policy Convergence and What Causes It?”, British Journal of Political Science, vol. 21, 1991

Bomberg, E., Peterson, J. „Policy Transfer and Europeanization: Passing the Heineken Test?”, a 50-a Conferință Anuală a Asociației de Studii Politice, 2000, UK

Börzel, T.A. „Pace-Setting, Foot-Dragging and Fence-Sitting. Mamber State Responses to Europeanization”, Queen’s Papers on Europeanization, nr. 4, 2001

Börzel, T.A., Risse, T. „When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change”, European Integration online Papers 4, (15), 2000

Buller, J., Gamble, A. „Conceptualising Europeanization”, 2001, http://aei.pitt.edu/1724/01/bullerandgamble.pdf

Cowles, M.G., Caporaso, J.A., Risse, T. (2000). „Transforming Europe: Conclusions”

Cowles,M.G., Caporaso, J.A., Risse, T. (2001). „Transforming Europe. Europeanization and Domestic Change”, Ed. Cornell University Press, New York

Crăciun, C. (2008). „Transformarea guvernării în România. Provocări pentru managementul Politicilor”, în Crăciun, C., Collins, P.E. (eds.), „Managementul politicilor publice: transformări și perspective”, Editura Polirom, Iași

Dye, Th. (1995) (translation 2008). „Understanding Public Policy”, Editura Prentince Hall,London

Dyson, K., Goetz, K., în Bache, I. „Europeanization and Britain: Towards Multi-Level Governance?”, EUSA 9th Biennial Conference, 2005, Austin, Texas

Falkner, G. „Comparing Europeanization Effects: From Metaphor to Operationalisation”, European Integration online Papers, 7 (13), 2003

Lasswell, H.D. (1951). „The Policy Orientation”, in Lerner, D., Lasswell, H.D. (eds.) „The Policy Sciences”, Stanford University Press

Vlăsceanu, M. (1995). „ Politica socială și sectorul nonprofit”, in Zamfir E., Zamfir C. (coord.), „ Politici sociale: România în context european”, Editura Alternative, București