Guvernul Romaniei. Regimul Juridic de Organizare Si Functionare

CUPRINS

Considerații introductive 5

1. Importanța și actualitatea temei 5

2. Obiectul lucrării și aspecte metodologice 5

Partea I. Evoluția instituțională a Guvernului în doctrina și

legislația românească 7

Capitolul 1. Evoluția instituțională a Guvernului în doctrina și

legislația antebelică și postbelică 7

Secțiunea 1. Clarificări conceptuale 7

Secțiunea 2. Originea Guvernului în Țările Române 8

Secțiunea 3. Organizarea și funcționarea guvernelor românești începând cu anul 1858 și

până la 22 decembrie 1989 9

3.1. Sistemul politic burghez 9

3.1.1. Reglementarea Guvernului potrivit dispozițiilor Convenției de la

Paris din 1858 10

3.1.2. Reglementarea Guvernului potrivit dispozițiilor Statutului

dezvoltător al Convenției de la Paris 10

3.1.3. Reglementarea Guvernului potrivit Constituției din 1866 10

3.1.4. Regimul juridic al organizării și funcționării Guvernului sub

imperiul Constituției din 1923 11

3.1.5. Regimul juridic al organizării și funcționării Guvernului sub

imperiul Constituției din 1938. Dictatura carlistă și dictatura

antonesciană 12

3.2. Sistemul politic comunist 13

3.2.1. Reglementarea organizării și funcționării Guvernului potrivit

Constituției din 1948 13

3.2.2. Reglementarea organizării și funcționării Guvernului potrivit

Constituției din 1952 14

3.2.3. Reglementarea organizării și funcționării Guvernului potrivit

Constituției din 1965 14

Capitolul 2. Evoluția instituțională a Guvernului în doctrina și

legislația postdecembristă 14

Secțiunea 1. Evoluția regimului constituțional 14

1.1. Rolul Guvernului 14

1.2. Structura Guvernului 15

1.3. Regimul învestiturii Guvernului 15

1.4. Condiții pentru dobândirea calității de membru al Guvernului 16

1.5. Durata mandatului Guvernului 16

1.6. Durata funcției de membru al Guvernului 17

1.7. Primul-ministru 18

1.8. Funcționarea Guvernului 18

1.9. Actele Guvernului 19

Secțiunea 2. Evoluția regimului legal 20

2.1. Rolul și funcțiile Guvernului 21

2.2. Componența Guvernului 22

2.3. Condiții legale pentru funcția de membru al Guvernului 23

2.4. Încetarea funcției de membru al Guvernului 23

2.5. Primul-ministru 23

2.6. Organizarea și funcționarea Guvernului 24

2.7. Funcționarea Guvernului României 25

2.8. Atribuțiile Guvernului 25

2.9. Actele Guvernului 25

Secțiunea 3. Reglementarea organizării și funcționării Guvernului României

potrivit legislației secundare 26

Partea a II-a. Evoluția instituțională a Guvernului prin prisma

practicii politice și administrative după decembrie

1989, precum și a jurisprudenței 28

Capitolul 1. Perioada decembrie 1989 – decembrie 1991 28

Capitolul 2. Practica politică și guvernamentală rezultată din aplicarea

dispozițiilor constituționale și legale în materia organizării și

funcționării Guvernului României 29

Secțiunea 1. Primul-ministru. Procedura învestiturii Guvernului 29

Secțiunea 2. Încetarea funcției de membru al Guvernului 29

Secțiunea 3. Guvernul României – structură, compunere, organizare, funcționare,

atribuții, acte 30

3.1. Structura și compunerea Guvernului 30

3.2. Actele Guvernului 31

Secțiunea 4. Raporturile Parlamentului cu Guvernul. Aspecte din practica

guvernamentală 33

4.1. Moțiunea simplă 33

4.2. Angajarea răspunderii Guvernului 33

Capitolul 3. Reflectarea instituției Guvernului în contenciosul constituțional

și în contenciosul administrativ 34

Concluzii. Locul și rolul Cabinetului românesc actual. Aspecte de lege

ferenda cu privire la statutul juridic al Guvernului României 35

Bibliografie selectivă 40

CONSIDERAȚII INTRODUCTIVE

,xcnsdknjsdbvk;bskvbsd

1. Importanța și actualitatea temei

.,xzn l;kxnlnsdklvnsd

După tragicelecevenimente din 22 decembrie 1989, moment istoric ce a marcat înlăturarea regimului totalitar, caracterizat prin teroare și abuzuri administrative, problema cardinală care s-a pus în România a constat în schimbarea radicală a concepției și metodei practicate timp de 45 xcde ani, în perioada comunistă, în sensul că administrația publică nu mai este supusă dictaturii partidului unic, ci normelor juridice, urmărindu-se instaurarea efectivă a statului de drept. dsmckjsdnvkjsdnbkvjbsdb

Deși, este adevărat, reforma administrației publice a debutat încă din anul 1989, statuându-se apoi, prin Constituție și legislația adoptată în baza acesteia, bazele statului de drept și democratic, tot atât de adevărată este și observația potrivit căreia criza administrației publice este evidentă, este de notorietate, așa cum o demonstrează realitatea înconjurătoare. ,mcnksjdnvkjsdnkvnsdk

În acest proces, reformele declarate de toate guvernele României de după 1989 ne apar ca niște simple „clișee politice” cu caracter formal. Analiza cauzelor acestei situații de fapt și de drept excede studiului nostru, dar sintetic, trecând peste determinările complexe de natură istorică și culturală, s-ar putea spune că ineficiența structurilor politice a generat ineficiența administrației care, la rândul ei, a determinat ineficiența economiei și dezordinea socială. ,mkjbk k kj.

Totodată, nu trebuie pierdut din vedere faptul că administrația publică a trecut în ultimii 20 de ani prin transformări de esență ale structurilor, mecanismelor și instituțiilor administrative, în contextul unei profunde reașezări normative, principiale și concrete. Tranziția nu justifică însă, în totalitate, incapacitatea structurilor guvernamentale de a guverna, precum și incapacitatea administrației publice contemporane de a administra. Criza de fond s-a transformat, cu alte cuvinte, într-o criză de fapt. Pentru acest motiv, toate structurile administrative fac politică, din păcate însă nu și politică publică.

Or, problema fundamentală a administrației, în principal a Guvernului României, în calitatea sa de conducător al administrației publice, este tocmai continuarea și dinamizarea aplicării reformelor în societatea românească, condiții sine qua non pentru integrarea în spațiul administrativ european, caracterizat prin fiabilitatea administrației, implementarea eficientă a politicilor publice și stimularea dezvoltării economice și a consumului.

Reușita acestor demersuri este condiționată, în primul rând, de structurarea și organizarea flexibilă și stabilă a administrației publice, cu diminuarea considerabilă a birocrației, a fragmentării și dispersării responsabilităților la nivel de coordonare. De altfel, una dintre problemele actuale o reprezintă tentația permanentă de expandare și remaniere a administrației publice centrale.

Lucrarea noastră reprezintă o cercetare științifică interdisciplinară de drept constituțional, drept administrativ și știința administrației, domenii în care s-au produs frecvente modificări legislative în ultimii ani, ceea ce impunea actualizarea sau chiar regândirea unora dintre problemele specifice. În primul rând, mutațiile constituționale, produse odată cu revizuirea Constituției României, în anul 2003, care au vizat, printre altele, constituirea Guvernului, raporturile Președintelui României cu primul-ministru, raporturile dintre Curtea Constituțională a României și Guvern etc., au atras după sine modificări, completări și elaborări de acte normative noi. Dkckjvkb sikbvisdabv

2. Obiectul lucrării și aspecte metodologice

Obiectul lucrării îl constituie cercetarea modului de organizare și funcționare a Guvernului României. În acest cadru de investigare am utilizat concluziile la care am ajuns în studierea legislației, doctrinei, jurisprudenței și practicii de stat de după decembrie 1989 și până în prezent. B kjbkjbkjbklbk

Fără a avea pretenția unei cercetări exhaustive, am accesat o variată documentație care ne-a influențat în modul de abordare a tematicii și care ne dă speranțe, în cele din urmă, în utilitatea demersului propus. ,nknkj

Structura blucrării este reprezentată de două părți, la care se adaugă considerații introductive, precum și concluzii, care includ aspecte de lege ferenda. Părțile lucrării sunt împărțite în capitole, capitolele în secțiuni, iar secțiunile în paragrafe.

În prima parte vom analiza m,evoluția instituțională a Guvernului în doctrina și legislația românească antebelică și postbelică, pe de o parte, și în doctrina și legislația postdecembristă, pe de altă parte. jvbjhkvkvjhkv

Cea de-a nkdoua parte este rezervată analizei evoluției instituționale a Guvernului prin prisma practicii de stat de după decembrie 1989, precum și a jurisprudenței Curții Constituționale a României și a instanțelor de contencios administrativ. jbjhvbjj

Domeniile la care ne oprim sunt: rolul și funcțiile Guvernului, structura csdcGuvernului, regimul învestiturii, condiții pentru dobândirea calității de membru al Guvernului, 0durata mandatului Guvernului, durata funcției de membru al Guvernului, primul-ministru, organizarea, funcționarea, atribuțiile și actele Guvernului.

Lucrarea mnse încheie cu aspecte de lege ferenda cu privire la statutul juridic al Guvernului și concluzii privind locul și rolul Cabinetului românesc actual.

Sub aspect bmetodologic, după ce am definit noțiunile și termenii folosiți în lucrare, am continuat prin a evoca opiniile, ideile, punctele de vedere general acceptate asupra problemelor cercetate, pe care le-am considerat ca fiind deja „câștigate” pentru știința dreptului public actual, fără a mai insista asupra lor. Am insistat numai asupra chestiunilor controversate în materie, fie achiesând motivat la una dintre opiniile exprimate, fie oferind propria noastră interpretare, prin valorificarea literaturii existente.

O parte dintre instituțiile juridice nu au fost analizate în sine, ci numai prin raportare la tema propusă. Ca un exemplu, instituția delegării legislative sau a controlului Parlamentului asupra Guvernului sunt tratate în numeroase studii extrem de serioase, scopul nostru nefiind acela de a realiza o monografie pe aceste teme, care ar excede, de altfel, obiectul de cercetare al lucrării.

Analiza instituției Guvernului s-a făcut debutând cu o abordare istorică, deoarece numai cunoașterea originii și a evoluției acestuia permite înțelegerea configurației actuale și a perspectivelor de evoluție.

Un accent deosebit am pus pe studierea izvoarelor în materie vizând modul de structurare și de organizare a guvernelor postdecembriste, precum și pe practica guvernamentală, pentru a evoca unele aspecte de neconstituționalitate sau nelegalitate.

Finalizarea cercetărilor s-a făcut prin criticarea prevederilor constituționale și legale necorespunzătoare, precum și prin sublinierea lacunelor din legislație, însoțite de propuneri de îmbunătățire a cadrului normativ.

În multe dintre concluziile formulate ne-am sprijinit, cum era și firesc, pe raționamentele unor doctrinari români contemporani de incontestabilă autoritate. Chiar dacă, pe alocuri, nu le-am împărtășit cu totul opiniile, nu înseamnă că le-am ignorat subtilitatea și profunzimea demonstrațiilor.

Poate că, în pofida strădaniei, unele erori materiale sau conceptuale s-au strecurat totuși. Înțelegem să ni le asumăm pentru că datorăm sincer respect față de cei care, citind lucrarea, le-au observat și, dacă a fost cu putință, le-au tolerat.

Precizăm că la întocmirea prezentei lucrări s-a avut în vedere legislația, jurisprudența, doctrina și practica de stat de până la data de 23 octombrie 2009.

Partea I.

Evoluția instituțională a Guvernului în doctrina și legislația românească

Capitolul 1

Evoluția instituțională a Guvernului în doctrina și legislația antebelică și postbelică

Secțiunea 1. Clarificări conceptuale

Guvern, guvernare, a guverna – toate aceste denumiri, ca și derivatele lor, semnifică, în accepțiunea modernă, autoritatea centrală a unui stat, precum și activitatea desfășurată de aceasta în realizarea puterii executive.

Așa cum bine este știut, Guvernul sau Consiliul de Miniștri, în sensul modern al termenului, a apărut ca instituție de sine-stătătoare în secolul al XVIII-lea, odată cu revoluțiile burgheze și cu primele constituții.

În contemporaneitate, noțiunea de Guvern presupune două idei complementare. În primul rând, ea semnifică faptul că, într-un stat, Guvernul reprezintă un element activ. El este organul însărcinat cu girarea problemelor cotidiene ale națiunii. Nu este vorba doar de o strictă executare a legilor, ci Guvernul trebuie să aibă toate inițiativele necesare vieții națiunii. În al doilea rând, contraponderea acestei puteri active este ideea de responsabilitate. Spre deosebire de șeful statului care, în trecut, era exonerat de orice obligație, Guvernul a apărut încă de la origini ca fiind responsabil de deciziile luate. Potrivit principiilor regimului parlamentar, atât respectul care însoțea persoana monarhului, cât și esența principiului separației puterilor în stat se opuneau ideii ca șeful statului să devină responsabil față de Camere. Astfel, Guvernul a devenit un "organ-tampon" între șeful statului și parlament, asumâdu-și responsabilitatea în fața acestui din urmă și pentru actele primului.

În utilizarea sintagmei Guvern, doctrina a evidențiat triplul înțeles al acestei noțiuni. Astfel, într-un sens foarte larg, Guvernul desemnează totalitatea organelor politice ale statului, inclusiv parlamentul. Vorbim de guvernământul Statelor Unite, Franței, Angliei pentru a desemna ansamblul instituțiilor lor politice.

Într-un sens mai puțin larg, Guvernul reprezintă totalitatea organelor care formează puterea executivă, adică pe șeful statului plus cabinetul ministerial. De pildă, potrivit Constituției Olandei, Regele împreună cu miniștrii formează Guvernul, dar primul-ministru și miniștrii sunt numiți și revocați prin decret regal. Miniștrii alcătuiesc Consiliul de Miniștri, prezidat de către primul-ministru.

În sens restrâns, Guvernul semnifică, în regimul parlamentar, acea parte a puterii executive formată din ansamblul miniștrilor (Cabinetul), cu excluderea șefului statului, care este responsabilă în fața parlamentului și care dispune, în cele mai multe cazuri, de putere efectivă.

Aceste ultime două înțelesuri au o răspândire mare în vorbirea curentă, dar și în limbajul dreptului public.

Este interesant de observat că, deși cuvântul guvern provine din limba franceză, având exprimări similare sau identice și în alte limbi (governare, it., government, eng.), totuși autoritatea care este titulara puterii executive în aceste țări este denumită diferit, ca de pildă Conseil du Ministres sau gouvernement în Franța ori Cabinet în Marea Britanie. În decursul istoriei moderne a României, actele constituționale au utilizat atât termenul de Consiliu de Miniștri, cât și cel de Guvern.

Deși s-ar părea că este vorba de noțiuni cu conținut identic, s-a susținut în doctrina interbelică, noțiunile de Cabinet sau Guvern sunt titulaturi întrebuințate din punct de vedere politic, pe când Consiliul de Miniștri are un înțeles administrativ, el fiind mai puțin o entitate, cât un mod de a lucra a miniștrilor.

Termenul de Cabinet în sistemul politico-administrativ al statelor Uniunii Europene are în vedere, în majoritatea țărilor, Guvernul în sensul său restrâns, de membri ai Consiliului de Miniștri.

Secțiunea 2. Originea Guvernului în Țările Române

Între organele centrale ale statului feudal, marii dregători, împreună cu Sfatul domnesc, ajutau domnia la conducerea țării și, uneori, reprezentau și instrumentul prin care se realiza controlul boierilor asupra politicii domnești. Acești mari dregători, sfetnici de la curțile domnești, au jucat un rol similar celui avut de înalții funcționari ce ajutau împărații antichității la administrarea statului. La început nediferențiate, atribuțiile administrative ale dregătorilor curții domnești se diferențiază pe măsura dezvoltării feudalismului, asociate fiind cu cele de împărțire a dreptății.

În monarhia feudală, toate puterile erau concentrate în mâinile Domnului. În virtutea calității sale de șef al puterii executive, Domnul numea și revoca pe toți dregătorii, atât ai țării, cât și ai curții domnești.

Demn de reținut este faptul că, în Transilvania secolelor XVI-XVII, comparativ cu Țările Române, întâlnim denumirea de guvern, ca o componentă în mecanismul de conducere statală. Această formă de grupare a funcționarilor însărcinați cu competențe administrative sub această sintagmă – guvern – provine din sistemul organizațional al Imperiului Habsburgic. Desigur, guvernele epocii, ca organe colegiale, nu cuprindeau miniștri, în accepțiunea modernă a termenului, adică titulari ai unor ministere sau departamente centrale, cu competență materială și teritorială generală.

Așa cum am precizat, la curtea domnitorilor Țărilor Române au existat o serie de boieri (dregători) care aveau atribuții în conducerea statului feudal. Fără a exagera, putem considera că acești "funcționari" au fost precursorii miniștrilor vremurilor moderne.

La sfârșitul secolului al XVIII-lea, Europa occidentală cunoaște, în plan politic și social, transformări radicale, care s-au repercutat și au influențat spațiul politic românesc.

Prin prisma structurării Guvernului (Consiliului de Miniștri) ca instituție de sine-stătătoare, este cert faptul că procesul istoric de conturare a acestuia este intim legat de procesul apariției departamentelor, în sensul larg al termenului, ca organe centrale ale administrației de stat (puterii executive).

În Țara Românească și Moldova, în conducerea statului, Domnul a fost ajutat de un aparat în care dregătoria a rămas, până la Regulamentele organice, cea mai înaltă slujbă după domnie.

O noutate a epocii de după 1831-1832 (Regulamentele organice) o constituie apariția puterii executive în termeni moderni. Ceea ce se cere a fi menționat, ca o evoluție a spiritului timpului, este sancționarea “constituțională” a existenței agenților ministeriali, grație cărora prințul își exercită competențele de șef de stat. Miniștrii, ca realitate legală și terminologică, datează din această epocă regulamentară, înlocuind termenul de “dregători”, după cum este identificabil un embrion al cabinetului, Sfatul administrativ, “compus din miniștri și, la nevoie, prezidat de Domn, care se ocupă de toate chestiunile importante de interes administrativ, rezolvă cazurile neprevăzute în legi, prepară noile proiecte de legi și măsurile care urmează să fie luate”, acționând “ca cel mai puternic organ de coordonare a serviciilor publice”.

Actele politice și constituționale care au succedat epocii Regulamentelor Organice au cuprins dispoziții cu privire la organizarea, funcționarea și rolul miniștrilor, în concordanță cu spiritul vremurilor, cu ideile progresiste, revoluționare care au animat Europa mijlocului secolului al XIX-lea. În ceea ce privește administrația centrală, deși principalele ramuri administrative au rămas aceleași, s-a introdus o terminologie nouă, vechile dregătorii numindu-se departamente sau ministere.

Secțiunea 3. Organizarea și funcționarea guvernelor românești începând cu anul 1858 și până la 22 decembrie 1989

În perioada pe care ne-am propus să o analizăm (1858 – 1989), istoriografia românească a consemnat succesiunea a 117 guverne. Dat fiind numărul lor relativ mare, pentru o mai bună sistematizare a materialului informativ, ne-am oprit asupra unui criteriu de fracționare a intervalului de timp analizat, și anume sistemul politic ce a marcat, la un moment dat, epocile respective. În acest sens, vom examina, prin prisma doctrinei și a legislației, organizarea, funcționarea și particularitățile guvernelor ce s-au succedat la conducerea țării noastre în sistemul politic burghez, între anii 1858-1947, și în sistemul politic comunist, între anii 1947-1989.

3.1. Sistemul politic burghez

În România, timp de sute de ani, nu a existat, asemeni celorlalte state formate pe ruinele Imperiului roman, un mecanism politic sistematic, regulat și perfecționat cu timpul. Instituțiile noastre politice încep să se contureze într-o manieră mai determinată și mai simetrică abia pe la finele secolului al XIX-lea și, de atunci încoace, se afirmă din ce în ce mai mult, cu deosebire de la 1859, când statul român capătă fizionomia statelor europene moderne. Statul român s-a întărit cu deosebire de la 1881, când deplina sa suveranitate i-a fost recunoscută de toate puterile.

Aproape toate actele constituționale ale României în acest sistem politic au declarat pe șeful statului neresponsabil și au stabilit că acesta își exercită atribuțiile sale de ordin administrativ-executiv cu ajutorul miniștrilor, declarați răspunzători pentru actele monarhului, pe care le-au contrasemnat (Convenția de la Paris, art. 14-15; Constituția din 1866, art. 92-93). Miniștrii au fost titularii departamentelor (ministerelor), care s-au înființat numai prin lege.

3.1.1. Reglementarea Guvernului potrivit dispozițiilor Convenției de la Paris din 7/19 august 1858

Potrivit dispozițiilor Convenției de la Paris, hospodarul era șeful administrației statului. El exercita funcțiunea executivă și prin miniștrii săi. În caz de vacanță a tronului și până la instalarea noului hospodar, administrația va fi încredințată Consiliului de Miniștri, care va intra de drept în funcțiune.

La 11/23 decembrie 1861 s-a proclamat unirea administrativă a celor două țări, iar la 22 ianuarie/3 februarie 1862 a fost format primul Guvern unic al României. Odată ce procesul de unificare s-a încheiat, reforma s-a concentrat adupra reorganizării pe baze moderne a departamentelor ministeriale.

3.1.2. Reglementarea Guvernului potrivit dispozițiilor Statutului dezvoltător al Convenției de la Paris

Potrivit dispozițiilor Statutului dezvoltător, puterea executivă era exercitată de domnitor cu ajutorul Guvernului, ale cărui atribuții fuseseră extinse prin Statut. Miniștrii erau numiți și revocați de domnitor, ei fiind responsabili politic față de șeful statului, dar și față de adunări, pentru activitatea lor. Totodată, miniștrii erau răspunzători civil și penal.

Sub aspect terminologic, doar într-un singur articol (art. XVIII alin.2) se folosește expresia de "Consiliu de Miniștri", în rest "Constituția lui Cuza" utilizează expresia "Guvern" (art. XVI). Conducătorul Guvernului a fost denumit, de către Cuza, prim-ministru, aceasta fiind denumirea tradițională la noi și nu aceea de președinte al Consiliului de Miniștri. Mihail Kogălniceanu a fost numit cel dintâi prim-ministru al României moderne.

3.1.3. Reglementarea Guvernului potrivit Constituției din 1866

În Constituția de la 1866 nu se vorbește despre Consiliul de Miniștri într-o manieră expresă, sub această titulatură, ci despre Guvern (de exemplu, art. 30 alin.1) și nici despre primul-ministru, deși, în virtutea tradiției, funcția de prim-ministru s-a menținut, regimul juridic aplicabil acestuia fiind cel al miniștrilor. Cert este că, în spiritul art. 35, puterea executivă era încredințată Domnului, "care o exercita în modul regulat prin Constituție", adică prin intermediul miniștrilor săi, respectiv al Guvernului.

Consiliul de Miniștri era un organ de guvernare, de execuție și deliberare. Consiliul de Miniștri făcea acte de guvernământ și acte de administrație. Miniștrii guvernau și administrau în numele Regelui, devenind responsabili în locul acestuia prin contrasemnarea actelor regale. Numirea și revocarea ministrului în funcțiune se făcea prin decret regal contrasemnat de primul-ministru. De aceea, în ierarhia organelor administrative statale, miniștrii se aflau ca importanță direct sub Rege, dând în locul acestuia expresie puterii executive. Între Rege și miniștri nu exista însă un raport de subordonare ierarhică. Datorită faptului că numirea și revocarea lor se făcea pe criterii politice, ei aveau o situație specială ca funcționari politici (demnitari).

Așa cum am subliniat, principiile parlamentarismului burghez au fost consacrate la noi, pentru prima dată, în Convenția de la Paris, fără, însă, ca acest act să instaureze un regim parlamentar în adevăratul înțeles al cuvântului, pentru că nu a înscris nici responsabilitatea politică a miniștrilor și iresponsabilitatea șefului statului și nici regula "Domnul domnește, dar nu guvernează". Statutul dezvoltător al Convenției de la Paris a instituit un regim personal, iar Constituția din 1866 a optat pentru regimul parlamentar, dar a consacrat și în practică s-a realizat un regim parlamentar deformat, în care piesa centrală nu a fost Parlamentul, ci Regele și Guvernul "majestății sale". Faptul că Regele a fost declarat neresponsabil și irevocabil, dându-i-se prerogative foarte importante, chiar în raporturile sale cu Parlamentul, i-a creat posibilitatea de a înlocui regula regimului parlamentar, după care Guvernul este o emanație a Parlamentului, cu realitatea politică de la noi în care, uneori, majoritatea parlamentară era expresia voinței Guvernului.

3.1.4. Regimul juridic al organizării și funcționării Guvernului sub imperiul Constituției din 1923

Deformarea regulii regimului parlamentar, după care Parlamentul face Guvernul, și înlocuirea ei cu practica împământenită încă de dinaintea primului război mondial, când Guvernul făcea Parlamentul, a fost constant aplicată și în această perioadă.

Constituția din 1923 a consacrat, ca și cea precedentă, forma de guvernământ monarhică, prerogativele Regelui fiind, cu câteva deosebiri, cele din vechiul act fundamental, la fel ca și raporturile sale cu Guvernul, care își exercita puterea în numele Regelui (art. 92).

Constituția din 1923 vine cu un plus de precizări pe linia conturării instituției Guvernului. Astfel, art. 92 precizează: "Guvernul exercită puterea executivă în numele Regelui, în modul stabilit prin Constituție", iar art. 93 alin.1 dispune: "Miniștrii întruniți alcătuiesc Consiliul de Miniștri, care este prezidat, cu titlul de Președinte al Consiliului de Miniștri, de acela care a fost însărcinat de Rege cu formarea Guvernului". Reținem, deci, că se folosește atât expresia de Consiliu de Miniștri, cât și cea de Guvern. Se pune întrebarea dacă aceste noțiuni erau sau nu echivalente. Într-o opinie, aceste două noțiuni, așa cum le folosește Constituția din 1923, nu par a fi sinonime. Sfera Guvernului este mult mai mare decât a Consiliului de Miniștri, căci, pe lângă miniștri, în Guvern mai intrau și subsecretarii de stat.

Stipulând expres neresponsabilitatea politică a monarhului și responsabilitatea miniștrilor, precum și admițând compatibilitatea calității de ministru cu aceea de membru al adunărilor, textul constituțional cuprindea premisele parlamentarismului. Modul de recrutare al personalului ministerial, ca și modul de desemnare a președintelui Consiliului de Miniștri erau dependente de această dimensiune parlamentară a regimului. Constituția de la 1923 era însă extrem de laconică în ceea ce privește mecanismul precis de selectare a șefului de Guvern, definit doar, în acord cu art. 93, drept „acela însărcinat de Rege cu formarea Guvernului”.

În absența unui text constituțional care să precizeze criteriul de selecție inițial al șefului de Guvern, identificarea personalității care va alcătui Cabinetul a operat, cel puțin teoretic, potrivit unei reguli cutumiare, în conformitate cu care desemnarea celui ce formează Guvernul se realizează fie în considerarea poziției deținute în cadrul majorității parlamentare, fie prin luarea în calcul a poziției pe care partidul de opoziție o deține în opinia publică, ceea ce ar legitima politic alegerea conducătorului său ca Președinte al Consiliului de Miniștri.

Epoca dintre 1923 și 1938 este dominată de împingerea în plan secund a uzului ce moderase viața politică din vechiul regat: actul de voință al Regelui învestea cu autoritatea formării Guvernului, în cazurile cele mai flagrante, pe conducătorii unor partide care nu întruneau o adeziune populară în măsură să justifice, fie și parțial, opțiunea suveranului.

3.1.5. Regimul juridic al organizării și funcționării Guvernului sub imperiul Constituției din 1938. Dictatura carlistă și dictatura antonesciană

Constituția din 1938 menține distincția dintre Guvern și Consiliu de Miniștri, prevăzând în articolul 65 că "Guvernul se compune din miniștri și subsecretari de stat", iar prin articolul 66 se prevedea că "Miniștrii întruniți alcătuiesc Consiliul de Miniștri, care este prezidat de acel care a fost însărcinat de Rege cu formarea Guvernului și care poartă titlul de președinte al Consiliului de Miniștri". Constatăm, din cele două reglementări, că legiuitorul constituant din 1938 includea în noțiunea de Guvern atât miniștrii, cât și subsecretarii de stat, pe când în cea de Consiliu de Miniștri doar pe miniștri. Odată cu instituționalizarea subsecretarilor de stat, dependența de Rege a președintelui Consiliului de Miniștri și de acesta din urmă a celorlalți membri ai Guvernului înlocuia "solidaritatea echipei ministeriale" – ce constituia esența regimului parlamentar – prin "principiului conducătorului", propriu regimurilor autoritare.

Regimul parlamentar democrat, existent sub imperiul Constituției din 1923, în care miniștrii erau considerați și reprezentanții majorității parlamentare, bucurându-se de încrederea și protecția Parlamentului, dar fiind și răspunzători față de acesta, este înlocuit, prin Constituția din 1938, cu un regim autoritar, în care miniștrii sunt numiți și revocați de Rege, fără consultarea sau acordul Parlamentului, aceștia fiind răspunzători numai față de Rege, nu și față de Parlament (art.65). Principiul pasivității regale (regele domnește, dar nu guvernează) este înlocuit cu așa-zisul regim al monarhiei active.

Ruperea echilibrului între puterile recunoscute în stat și preponderența executivului asupra legislativului s-a concretizat în noua Constituție și în anularea dreptului de control al corpurilor legiuitoare asupra activității Guvernului și miniștrilor. Potrivit Constituției din 1938, "miniștrii exercitau puterea executivă în numele Regelui și pe a lor răspundere", având însă responsabilitate politică numai față de Rege, nu și față de Parlament. În acest sistem, Regele avea libera inițiativă de a aplica sancțiune miniștrilor vinovați sau incapabili, spre deosebire de regimul parlamentar în care suveranul nu putea concedia un ministru dacă acesta beneficia de susținerea Adunărilor sau a președintelui de consiliu.

Totuși, pentru a menține aparența de responsabilitate a Guvernului și de legitimitate a actelor înfăptuite, Constituția din 1938 păstra răspunderea civilă și penală a miniștrilor pentru actele lor în aceleași condiții ca și în vechiul așezământ constituțional.

Evoluând de la o guvernare personală la una autoritară, regimul carlist a sfârșit prin a căpăta, din 1940, un caracter totalitar. Metodele de conducere folosite de Carol al II-lea au imprimat regimului aspectul unei dictaturi regale, cu repercusiuni asupra formei de guvernământ ce prezenta, în cadrul statului național român, trăsăturile unei monarhii corporatiste.

Pe fondul dictaturii regale, Guvernul a devenit o instituție pur formală, structura și componența sa reflectând oscilația regimului între gruparea anglo-franceză și statele fasciste.

Regimul parlamentar a încetat să mai existe, de drept, la 5 septembrie 1940, odată cu suspendarea Constituției și dizolvarea Reprezentanței Naționale prin Decretul regal nr. 3052. Prin Decretul regal nr. 3053 din 5 septembrie 1940, noul prim-ministru a fost "învestit cu puteri depline în conducerea statului român", luându-și singur, după modelul statelor totalitare, titlul de "conducător al statului".

În timpul regimului antonescian, Consiliul de Miniștri era format din totalitatea miniștrilor și subsecretarilor de stat și funcționa sub președinția Conducătorului statului. Acesta nu mai era acum un primus inter pares, așa cum era primul-ministru în regimurile trecute. Prin dreptul său de a-i numi și revoca și în calitate de președinte al Consiliului de Miniștri, Conducătorul devenea șeful ierarhic al miniștrilor. El nu mai avea doar dreptul de a determina direcția generală de evoluție politică și administrativă a țării, ci și drepturile ce decurgeau din statutul său de superior ierarhic.

3.2. Sistemul politic comunist

3.2.1. Reglementarea organizării și funcționării Guvernului potrivit Constituției din 1948

Pentru prima dată în istoria vieții politice și parlamentare din România, prin Constituția din 1948 este înlăturat principiul separației puterilor în stat și înlocuit cu cel al "unității depline a puterii în stat", organul suprem al puterii de stat devenind Marea Adunare Națională, față de care răspund toate celelalte organe ale statului.

În realitate, rolul Marii Adunări Naționale era formal, deoarece majoritatea actelor legislative și administrative au fost elaborate și aplicate de Guvern, care, în calitate de organ suprem executiv și administrativ (art. 66 alin. 1), era desemnat să planifice și să coordoneze economia națională (art. 72 alin. 2-4), să realizeze bugetul statului și să asigure ordinea publică și securitatea statului. Totodată, Guvernul era abilitat să conducă politica generală a statului în domeniul relațiilor internaționale. Astfel, în evoluția vieții politice și statale din România, puterea executivă a devenit, treptat, singura putere reală, dobândind supremație față de cea legislativă și judecătorească, mai ales în urma dublării instituțiilor statului cu cele politice și prin cumularea funcțiilor de stat cu cele de partid.

Comparativ cu constituțiile ulterioare (1952 și 1965), Constituția din 1948 a consacrat atât conceptul de Consiliu de Miniștri, cât și cel de Guvern. Potrivit art. 66 alin. 1, Guvernul era "organ suprem executiv și administrativ", iar alin. 2 prevedea că "Guvernul se compune din președintele Consiliului de Miniștri (primul-ministru), din unul sau mai mulți vicepreședinți și din miniștri, care împreună alcătuiesc Consiliul de Miniștri".

Astfel, din modul de formulare al celui de-al doilea aliniat rezultă concluzia sinonimiei dintre noțiunile de Guvern și Consiliu de Miniștri, respectiv președintele Consiliului de Miniștri și primul-ministru.

3.2.2. Reglementarea organizării și funcționării Guvernului potrivit Constituției din 1952

Spre deosebire de Constituția din 1948, care definea Guvernul ca organ suprem executiv și administrativ, în Constituția din 1952 se renunță la dualitatea terminologică, menționându-se numai denumirea de Consiliu de Miniștri, ca "organ suprem executiv și de dispoziție" (art. 42). El nu mai era format, ci constituit de către Marea Adunare Națională, fiind răspunzător de activitatea sa în fața forului legislativ, iar în intervalul dintre sesiunile Marii Adunări Naționale în fața Prezidiului Marii Adunări Naționale. În acest sens, Prezidiul putea revoca din funcțiuni și numi miniștri în Guvern la propunerea președintelui Consiliului de Miniștri și cu aprobarea ulterioară a Marii Adunări Naționale (art. 37 lit. f).

Consiliul de Miniștri era considerat ca un organ colegial, în care președintele lui este și șeful Guvernului. Alături de acesta, în compunerea Consiliului mai intrau vicepreședinții Consiliului de Miniștri, miniștrii și președinții diverselor comitete (art. 43).

3.2.3. Reglementarea organizării și funcționării Guvernului potrivit Constituției din 1965

Constituția se ocupa, de fapt, de Consiliul de Miniștri și de ministere, calificând Consiliul de Miniștri ca "organ suprem al administrației de stat" (art. 77 alin. 1), spre deosebire de Constituția anterioară, care îl califica "organ suprem executiv și de dispoziție al puterii de stat", reglementarea din 1965 fiind mai reușită, ca tehnică juridică, decât cea din 1952. În această calitate, Consiliul de Miniștri exercita conducerea generală a activității executive pe întreg teritoriul țării, în care scop îi erau nominalizate 11 atribuții principale (art. 77 alin. 2).

Capitolul 2.

Evoluția instituțională a Guvernului în doctrina și legislația postdecembristă

Secțiunea 1. Evoluția regimului constituțional

1.1. Rolul Guvernului

Guvernul este o autoritate colegială a administrației publice centrale, organ care intră, alături de șeful statului, în componența celei de-a doua puteri în stat, puterea executivă.

Constituția României, chiar după revizuirea sa în anul 2003, a evitat să definească Guvernul, art. 102 alin.1 stipulând că Guvernul asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice, pe baza programului său de guvernare acceptat de Parlament.

În cuprinsul Constituției din 1991 republicată, Guvernul este reglementat în Titlul III (Autoritățile publice), în Capitolul III, la art. 102-110 (art.101-109 din Constituția în forma inițială), dar prevederi cu privire la această autoritate publică se regăsesc și în capitolul următor (Raporturile Parlamentului cu Guvernului), în art. 111-115, precum și în alte capitole, cum ar fi: cel consacrat Președintelui României (art.85, 86, 87) sau în cel consacrat Parlamentului (art.74, referitor la inițiativa legislativă).

Din reglementarea constituțională cuprinsă în art. 102 alin.1 din Constituția republicată rezultă dublul rol al Guvernului – politic și administrativ -, precum și elementele definitorii ale naturii politico-juridice a acestuia și ale misiunii sale.

1.2. Structura Guvernului

Dispozițiile Constituției din 1991, în forma inițială, reglementau sumar organizarea și funcționarea Guvernului, prevăzând doar câteva principii fundamentale în legătură cu desfășurarea activității Guvernului și acestea aproape exclusiv legate de sarcinile prim-ministrului, astfel încât, pentru o detaliere a acestei instituții, s-a făcut trimitere la o viitoare lege organică, act normativ adoptat abia peste 10 ani (Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor). În această situație, potrivit dispozițiilor art.151 din Constituția din 1991, nerevizuită, regulile juridice care formau instituția Guvernului au continuat să se aplice și după data de 8 decembrie 1991, data intrării în vigoare a Constituției României ca urmare a referendumului național, deși acestea erau consacrate prin Legea nr. 37/1990 pentru organizarea și funcționarea Guvernului României, lege preconstituțională.

Legea noastră fundamentală utilizează noțiunea de “Guvern” în sensul ei restrâns, adică acea parte a puterii executive, care este formată din ansamblul miniștrilor (Consiliul de Miniștri), cu excluderea șefului statului. Astfel, potrivit art. 102 (fost 101) alin.3 din Constituția republicată, “Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică”. Toate persoanele care au calitatea de ministru sunt membri de drept în Guvern, alături de ei putând funcționa în această calitate și alte persoane dacă prin legea organică de organizare a Guvernului se prevede expres acest lucru.

Până la data adoptării și intrării în vigoare a legii de organizare și funcționare a Guvernului României și a ministerelor – Legea nr. 90/2001 -, doctrina s-a preocupat și de explicitarea sensului sintagmei “alți membri stabiliți prin lege organică”, în contextul în care Constituția din 1991, în forma nerevizuită, nu conținea nicio dispoziție lămuritoare, iar practica de stat articulată pe art.101 alin. 3 (actual art.102) a fost controversată.

Vechea lege de organizare și funcționare a Guvernului, Legea nr. 37/1990, a continuat să se aplice și după intrarea în vigoare a Constituției României în anul 1991. Acest act normativ, în primul aliniat al art. 2 stabilise că “Guvernul României este format din primul-ministru, miniștri de stat, miniștri și secretari de stat”. Astfel, primele guverne postdecembriste au avut în structura lor funcțiile de ministru de stat și secretar de stat, după o inspirație occidentală, fiind de reținut că guvernele formate după alegerile parlamentare din 1992 și 1996 au menținut în practică funcția de „ministru de stat”.

Constituția României, spre deosebire de alte constituții, nu face nicio referire la numărul membrilor Guvernului, respectiv al miniștrilor și al “altor membri”. În lipsa unei norme de natură constituțională sau de natură organică prin care să se precizeze numărul de membri ai Guvernului, acesta este stabilit în mod explicit prin hotărârea Parlamentului, care poate fi cea prin care se acordă încredere Guvernului ori cea prin care se aprobă modificarea structurii sau componenței politice a Guvernului ca urmare a remanierii guvernamentale.

1.3. Regimul învestiturii Guvernului

Prin învestitura Guvernului se înțelege complexul de acte și fapte juridice, cu procedurile corespunzătoare prevăzute de Constituție, pentru a ne afla în prezența unei echipe guvernamentale legale și legitime.

Inițiată și finalizată de către șeful statului, conform prevederilor art.85 alin.1 din Constituție, procedura de învestitură presupune patru etape procedurale bine definite, dar ponderea în realizarea ei efectivă revine Parlamentului prin acordarea votului de învestitură. Cele patru etape sunt:

– desemnarea de către Președintele României a unui candidat pentru funcția de prim-ministru

– solicitarea de către candidatul pentru funcția de prim-ministru a votului de încredere al Parlamentului

– acordarea votului de încredere de către Parlament asupra programului de guvernare și listei membrilor viitorului Cabinet

– numirea primului-ministru și a Guvernului de către Președintele României, finalizată prin depunerea jurământului de credință.

1.4. Condiții pentru dobândirea calității de membru al Guvernului

În cazul membrilor Guvernului, condițiile de acces la funcție rezultă din coroborarea dispozițiilor constituționale cu cele legale. Aceste condiții sunt: existența cetățeniei române și a domiciliului în țară, exercițiul drepturilor electorale, depunerea jurământului de credință în fața Președintelui României și inexistența stării de incompatibilitate între funcția ministerială cu alte funcții publice de autoritate, cu excepția celei de deputat sau de senator.

1.5. Durata mandatului Guvernului

Mandatul Guvernului cuprinde programul său de guvernare, structura funcțională a posturilor ce îl compun și structura politică corespunzătoare reprezentativității politice a membrilor săi.

În ceea ce privește durata mandatului Guvernului, în mod normal aceasta este echivalentă cu cea a mandatului Parlamentului, într-un regim parlamentar, și cu cea a mandatului Președintelui, într-un regim prezidențial. În practică, un Guvern rezistă atât timp cât este susținut de majoritatea parlamentară.

În condițiile unei funcționări normale a celor două autorități publice, Parlamentul și Guvernul, încetarea mandatului Guvernului are loc la data validării alegerilor generale parlamentare, neputându-se susține și neexistând nicio precizare constituțională expresă potrivit căreia Guvernul are un mandat de 4 ani.

Momentul inițial al mandatului unui Guvern nou ales de către noul legislativ se situează în timp imediat după constituirea legislativului – în urma desfășurării alegerilor generale – începând din momentul depunerii jurământului de credință (art. 104 alin.2 din Constituția actuală). În mod corespunzător, de la acea dată încetează complet funcționarea Guvernului anterior. În privința aceasta, potrivit art. 110 alin.1, mandatul Guvernului se întinde, în mod obișnuit, până în momentul validării alegerilor parlamentare generale ulterioare, fiind vorba despre situația tipică în care un Cabinet funcționează pe durata întregului mandat parlamentar. Odată încetat mandatul, Guvernul îndeplinește, până la depunerea jurământului de către noul Cabinet, „numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice”, conform art. 110 alin.4 din Constituție. Deci, din momentul depunerii jurământului și până la data validării alegerilor, Guvernul exercită toate atribuțiile date de Constituție în competența sa. După această dată și până la depunerea jurământului membrilor noului Guvern, el devine Guvern demisionar și îndeplinește numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, acte indispensabile asigurării continuității activității din acest domeniu.

Modificarea mandatului Guvernului presupune schimbarea mandatului anterior, în condiții ce nu atrag demisia Guvernului și implică modificarea programului de guvernare, modificarea structurii funcționale sau a celei politice.

Încetarea mandatului Guvernului poate să intervină fie în situația tipică a încetării mandatului Parlamentului ce i-a acordat votul de învestitură, prin validarea alegerilor parlamentare generale pentru noul Parlament, fie în trei situații atipice, anume:

– retragerea încrederii acordate Guvernului, prin introducerea unei moțiuni de cenzură (art. 113 din Constituția republicată) sau în cazul angajării răspunderii Guvernului (art. 114 din Constituția republicată), dacă s-a introdus o moțiune de cenzură și aceasta a fost aprobată;

– primul-ministru se află într-una din situațiile de încetare a funcției de membru al Guvernului, anume demisie, pierderea drepturilor electorale, starea de incompatibilitate, deces, precum și în alte cazuri prevăzute de lege (art. 106 din Constituția republicată);

– primul-ministru nu își poate exercita atribuțiile pe o perioadă mai mare de 45 de zile (art.107 alin.4 din Constituția republicată).

Prelungirea mandatului guvernamental poate fi determinată, în primul rând, de prelungirea mandatului legislativ, și anume: de drept, în stare de mobilizare, de război, de asediu sau de urgență, până la încetarea acestora, potrivit art. 63 alin.1 din Constituție, sau prin convocarea alegerilor legislative în cel mult trei luni de la expirarea mandatului, potrivit art. 63 alin.2 teza I din Constituție.

Prelungirea operează și în cazul în care Parlamentul nou ales nu reușește să desemneze un nou Cabinet, indiferent de faptul că se reia de mai multe ori procedura de învestire sau că este dizolvat legislativul și convocat corpul electoral la noi alegeri generale (anticipate).

Pentru toate situațiile de prelungire a mandatului guvernamental determinat de corelarea sau necorelarea cu mandatul legislativ, vechiul Guvern rămas în funcție, mai ales în cazul unor alegeri anticipate, determinate de dizolvarea noului Parlament, va acționa cu depline puteri, nefiind limitat doar la administrarea treburilor publice.

1.6. Durata funcției de membru al Guvernului

Încetarea funcției de membru al Guvernului intervine în cazurile prevăzute de art.106 și 107 alin.4 din Constituția republicată, precum și în condițiile aplicării art.109.

Astfel, art. 106 enumeră următoarele situații: demisia, revocarea, pierderea drepturilor electorale, starea de incompatibilitate și decesul. Totodată, textul citat lasă deschisă posibilitatea încetării acestei funcții „în alte cazuri prevăzute de lege”.

În privința revocării, se impun câteva comentarii suplimentare. Astfel, potrivit art. 85 alin.2 din Constituție, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanță a postului, Președintele României revocă și numește, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului. Aceasta este consecința faptului că însuși Guvernul a fost numit de șeful statului și că echipa guvernamentală s-a constituit potrivit voinței primului-ministru.

Dacă revocarea unui membru al Guvernului poate interveni pe considerente pur politice, în mod obișnuit, concretizându-se într-o remaniere guvernamentală, în doctrina actuală se apreciază că suspendarea intervine într-o situație anormală, ca urmare a începerii urmăririi penale sau a trimiterii în judecată a unui ministru, în condițiile art. 109 alin.2 din Constituție. Astfel, spre deosebire de suspendare, cauză de încetare a mandatului unui ministru, care prezintă caracterul unei sancțiuni, în sensul larg al termenului, revocarea prezintă semnificația unei măsuri juridice, ce reflectă un joc politic al forțelor ce formează echipa guvernamentală. Mai exact, se face distincție între revocarea politică, privită ca o soluție de natură politică, ce poate interveni în situații obiective, și revocarea cu semnificație de tragere la răspundere, soluție cu caracter sancționator, denumită în dreptul public și destituire.

Spiritul care trebuie să-i conducă pe cei care aplică prevederea constituțională din art. 85 alin.2 urmează a fi axat pe distincția dintre revocare și vacanță a postului. Astfel, revocarea reprezintă o manifestare unilaterală de voință a Președintelui, operată la propunerea primului-ministru. Motivele care pot sta la baza revocării pot fi de ordin politic, profesional, moral sau judiciar. În niciun caz revocarea nu se poate substitui altor cazuri de încetare a mandatului guvernamental, cum ar fi demisia, decesul, pierderea drepturilor electorale, intervenția unei stări de incompatibilitate ori a altor cazuri prevăzute de lege.

Totodată, în ceea ce privește raportul demisie – revocare, după cum s-a subliniat în doctrină, față de o inadvertență apărută în practica de stat, demisia și revocarea reprezintă două forme distincte de încetare a funcției de membru al Guvernului. Din moment ce un ministru își prezintă demisia, el nu mai poate fi revocat, iar decretul prezidențial trebuie să prevadă că se acceptă demisia și nu că ministrul este revocat, deoarece revocarea unui membru al Guvernului poate fi făcută fără cererea de demisie a acestuia. În timp ce demisia este un act de voință unilaterală a unei persoane de a fi eliberată dintr-o funcție publică, pe care conducătorul serviciului public o poate aproba sau respinge, revocarea dintr-o funcție publică este actul de voință al conducătorului serviciului public de a îndepărta – sub această formă – o persoană dintr-o anumită funcție publică.

1.7. Primul-ministru

Numit și premier (sau în alte sisteme: șeful Cabinetului, cancelar, președinte al Consiliului de Miniștri), primul-ministru este șeful Guvernului, el coordonând activitatea echipei guvernamentale, astfel încât, în istoria administrației statului, guvernele sunt cunoscute sub numele prim-ministrului care le-a prezidat. Într-adevăr, Guvernul este al primului- ministru, iar nu invers, astfel încât dacă primul-ministru își încetează funcția (demisie, deces, pierderea drepturilor electorale etc.), este necesară formarea unui nou Guvern.

Alături de Președintele României, Guvernul reprezintă al doilea element al puterii executive, privit ca o autoritate colegială, primul-ministru fiind, într-o opinie, un primus inter pares în exercitarea funcțiilor autorității guvernamentale.

Din analiza prevederilor legale s-ar părea că legiuitorul este în acord cu această poziție exprimată în doctrină. Dincolo de cadrul organizatoric al Guvernului, primul-ministru apare însă ca o autoritate executivă de sine-stătătoare cu prerogative proprii, în măsură să influențeze nu numai politica de stat, ci și deliberările în cadrul Guvernului.

1.8. Funcționarea Guvernului

Guvernul este o autoritate colegială, care, sub aspectul modului său de funcționare, cunoaște ca formă de lucru ședința plenului.

Ședințele plenului reprezintă unica modalitate de lucru legală consacrată și recunoscută Guvernului, în cadrul căreia se dezbat și se soluționează probleme ce intră în sfera sa de atribuții. În cadrul acestor ședințe sunt adoptate acte juridice și politice ca acțiuni decizionale; totodată, se realizează coordonarea, îndrumarea și controlul autorităților din subordine.

Dispozițiile art.87 din Constituție prevăd că Președintele României poate lua parte la ședințele Guvernului în care se dezbat probleme de interes național privind politica externă, apărarea țării, asigurarea ordinii publice, precum și în alte situații, la cererea primului-ministru. Participările Președintelui sunt facultative, în primul caz în afara oricărei invitații, deci din proprie inițiativă, în vreme ce, în al doilea caz, numai la cererea primului-ministru.

Ședințele Guvernului sunt convocate și conduse de primul-ministru, săptămânal sau ori de câte ori este nevoie. Atunci când la ședințe participă și Președintele României, acestea sunt prezidate de șeful statului, potrivit art. 87 alin. 2 din Constituție. Prin cele două noțiuni diferite – conduse, respectiv prezidate – considerăm că legiuitorul a dorit să consacre și două instituții diferite: conducerea este un atribut al șefului organului colegial, care este primul-ministru, iar prezidarea aparține șefului statului, care este în același timp și șef al executivului, ca și Guvernul însuși, care nu exclude conducerea și nici nu schimbă natura juridică a ședințelor la care participă.

1.9. Actele Guvernului

Astfel, potrivit art. 108 alin.1 din Constituția republicată, „(1) Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe. (2) Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor. (3) Ordonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și în condițiile prevăzute de aceasta. (4) Hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau a ordonanței. Hotărârile care au caracter militar se comunică instituțiilor interesate”.

Ca principiu general, hotărârile guvernamentale se adoptă pentru organizarea executării legilor (art. 108 alin. 2 din Constituție). Prin hotărâre de Guvern, legile sunt detaliate, facilitându-se aplicarea lor corectă, și nu completate. Hotărârea reprezintă prin excelență actul prin care Guvernul își realizează rolul de exercitare a conducerii generale a administrației publice, reglementând relații sociale care sunt prin natura lor inferioare ca importanță față de cele reglementate de lege. O hotărâre guvernamentală nu poate adăuga la lege.

Din punct de vedere al efectelor pe care le produc, hotărârile și ordonanțele pot avea caracter normativ sau individual (potrivit Constituției României, ordonanțele Guvernului nu pot avea caracter individual, deși în practică întâlnim uneori astfel de acte), pentru toate existând obligația publicării, cu excepția hotărârilor cu caracter militar, care se comunică doar instituțiilor interesate.

Termenul de ordonanță este utilizat expres în Constituție, în art. 108, 115 și 146 lit.d. Spre deosebire de hotărâri, care se adoptă pentru organizarea executării legilor, ordonanțele se adoptă în baza unei delegări legislative, procedură văzută ca o intruziune a executivului, în special a Guvernului, în domeniile legislativului.

Potrivit unei clasificări fundamentată în literatura de specialitate, ne aflăm în fața unei delegări legislative legale, atunci când Parlamentul adoptă o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe, și a unei delegări legislative de ordin constituțional, în cazuri excepționale, ce fac imposibilă adoptarea legii de abilitare, reclamând adoptarea unor ordonanțe de urgență.

Cu ocazia revizuirii Constituției din octombrie 2003, s-a intervenit în special în ce privește regimul constituțional aplicabil ordonanțelor de urgență, precizându-se că „Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare (s.n.) a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora”. Se constată astfel că formularea inițială „cazuri excepționale” a fost înlocuită cu sintagma „situații excepționale”, concept juridic nedeterminat, lăsat în continuare la discreția Guvernului.

În plenul său, Guvernul mai adoptă și acte politice prin care își exprimă poziția față de anumite evenimente interne și internaționale, cum sunt, de pildă, declarațiile, dar care nu produc efecte juridice, ci numai consecințe politice datorită poziției și prestigiului autorității de la care provin.

O importantă categorie de acte având o natură dublă, politico-juridică, o reprezintă actele de drept internațional cum sunt, de pildă, acordurile, convențiile și alte înțelegeri internaționale care pot fi negociate și semnate de Guvern

Secțiunea 2. Evoluția regimului legal

În țara noastră, după evenimentele din decembrie 1989 și până în prezent, organizarea și funcționarea Guvernului au fost reglementate prin 6 acte normative: 4 decrete-legi (Decretul-lege nr. 2/1989 privind constituirea, organizarea și funcționarea Consiliului Frontului Salvării Naționale, Decretul-lege nr. 10/1989 privind constituirea, organizarea și funcționarea Guvernului României, Decretul-lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului și a Președintelui României și Decretul-lege nr. 104/1990 privind activitățile pentru care Guvernul adoptă hotărâri) și 2 legi: Legea nr. 37/1990 privind organizarea și funcționarea Guvernului României, respectiv Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor.

Legea nr. 37/1990 privind organizarea și funcționarea Guvernului României – act normativ preconstituțional – a fost succedat, după un an de aplicare, de intrarea în vigoare a Constituției României din 1991. Acest moment nu a fost urmat de adoptarea unei legi de modificare expresă a Legii nr. 37/1990, ceea ce nu înseamnă că unele dintre dispozițiile Legii nr. 37/1990, care veneau în contradicție cu litera și spiritul legii fundamentale, s-au aplicat, ci dimpotrivă, ele trebuiau considerate modificate implicit de Constituție.

Abrogarea Legii nr. 37/1990 a survenit abia după 10 ani, prin adoptarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor , în prezent în vigoare.

Reglementarea detaliată a organizării și funcționării Guvernului României între anii 1990 – 2001 s-a realizat prin dispozițiile Legii nr. 37/1990. Totodată, în perioada 1992 – 2001, au fost adoptate 9 hotărâri guvernamentale prin care s-au reglementat structura și componența Guvernului.

În această perioadă, s-au identificat și probat numeroase lacune ale legislației relative la subiectul abordat, s-au înregistrat derapaje de la litera și spiritul legii, generând astfel practici parlamentare și guvernamentale neconstituționale și nelegale, față de care Curtea Constituțională, prin deciziile sale, dar și doctrina au exprimat opinii critice, însoțite de propuneri de lege ferenda. În capitolele și secțiunile următoare ne-am propus să analizăm detaliat aceste probleme.

Pe acest fond, în anul 2001, a fost adoptată, în conformitate cu dispozițiile art. 72 alin. 3 litera d) al Constituției din 1991, în forma inițială, Legea nr. 90 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor.

Pentru următorii doi ani (2001 – 2003), organizarea și funcționarea Guvernului și-au găsit fundamentul juridic în prevederile constituționale și în dispozițiile acestei legi. Actul nostru fundamental a fost modificat și completat prin Legea de revizuire nr. 429/2003 și republicat, cu reactualizarea denumirilor, dându-se textelor o nouă numerotare.

Revizuirea textelor constituționale a vizat și instituția Guvernului, astfel încât unele dintre dispozițiile Legii nr. 90/2001, care au intrat în disonanță cu Constituția, au fost modificate implicit.

2.1. Rolul și funcțiile Guvernului

Din definițiile date Guvernului în cele două legi, se poate deduce dublul rol al Guvernului – politic și administrativ, anume de a realiza politica internă și externă a țării și, respectiv, de a exercita conducerea generală a administrației publice, reluându-se astfel conținutul art. 101 alin. 1 din Constituția din 1991, nerevizuită.

Pornindu-se de la dublul rol înfăptuit de Guvern, pentru un autor, Guvernul apare atât ca o instituție politică, cât și ca una administrativă, care reprezintă vârful sistemului administrației publice, exercitând conducerea generală a acesteia și pe care o subordonează direct sau indirect. Prin urmare, în această opinie, definiția dată Guvernului prin art. 1 alin. 1 din Legea nr. 90/2001, ca fiind autoritatea publică a puterii executive (s.n.), care funcționează în baza votului de încredere acordat de Parlament, este cel puțin discutabilă.

Alin. 2 al art. 1 din Legea nr. 90/2001, care s-ar părea că se dorește o dezvoltare a dispoziției constituționale privind rolul Guvernului, conține, dimpotrivă, o normă mult prea generală pentru a putea avea o aplicabilitate concretă. El prevede, astfel, „rolul Guvernului de a asigura funcționarea echilibrată și dezvoltarea sistemului național economic și social, precum și racordare acestuia la sistemul economic mondial în condițiile promovării intereselor naționale”.

Mai mult, prin alin. 3 al aceluiași articol se precizează că „Guvernul se organizează și funcționează în conformitate cu prevederile constituționale, având la bază Programul de guvernare acceptat de Parlament”. Ne exprimăm rezerve față de o asemenea formulare, care pare a trimite din nou la Constituție, legiuitorului revenindu-i obligația de a detalia dispozițiile de principiu, fundamentale privitoare la autoritățile publice prevăzute în Constituție.

În raport cu cele două roluri ale Guvernului – politic și administrativ -, se circumscriu și funcțiile acestuia, a căror îndeplinire are ca finalitate realizarea programului său de guvernare.

Art. 1 alin. 5 din aceeași lege, sub denumirea de funcții, enumeră sarcini pe care Guvernul trebuie să le îndeplinească pentru realizarea programului său de guvernare:

– funcția de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a programului de guvernare;

– funcția de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ și instituțional necesar realizării obiectivelor strategice;

– funcția de administrare, prin care se asigură administrarea proprietății publice și private a statului și gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil;

– funcția de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român, reprezentarea pe plan intern și extern;

– funcția de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea și controlul aplicării și respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice și siguranței naționale, precum și în domeniul economic și social și al funcționării instituțiilor și organismelor care își desfășoară activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului. Această funcție enumerată de Legea nr. 90/2001 este, în opinia noastră, susceptibilă de critică, întrucât înzestrarea cu atributul „autoritate de stat” nu reprezintă o „funcție”, ci este o calitate care ține de natura politico – juridică a Guvernului. De altfel, însăși această lege definește Guvernul, în art. 1 alin. 1, ca „autoritate publică a puterii executive”. Or, Guvernul nu poate fi, în același timp, și „autoritate publică”, având funcția de „autoritate de stat”.

În literatura de specialitate s-a susținut că Guvernul exercită, cu titlu principal, funcția executivă, care-i determină natura, și cu titlu secundar, o funcție legislativă. Iar, dacă luăm în considerare și unele sarcini de natură jurisdicțională realizate prin intermediul organelor „proprii” – precum, de exemplu, cele privind contestațiile la stabilirea sau scăderea impozitelor și a amenzilor prevăzute în legile referitoare la impozite și taxe – s-ar putea afirma că Guvernul exercită și o funcție jurisdicțională (funcție care, prin natura ei, aparține „cu titlu principal” organelor judecătorești).

Sarcinile Guvernului, din punct de vedere al conținutului, sunt sarcini generale, care privesc toate domeniile de activitate ale vieții sociale, spre deosebire de ministere și celelalte organe de specialitate din subordinea sa, care îndeplinesc sarcini specifice pentru realizarea interesului general special din domeniul de activitate în care funcționează fiecare.

2.2. Componența Guvernului

În ceea ce privește componența Guvernului, inițial, Legea nr. 37/1990 a prevăzut, în art.2, că “Guvernul României este format din primul-ministru, miniștri de stat, miniștri și secretari de stat”.

Legea nr. 90/2001, la data adoptării, a fost pusă în consonanță cu dispozițiile art. 101 alin. 3 din Constituția din 1991, în forma inițială, conform cărora „Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică”, precizându-se în art. 3 alin. 1 al legii că Guvernul este format din primul-ministru și miniștri. Potrivit art. 3 alin. 2, din Guvern puteau face parte și miniștri-delegați, cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere.

Acest articol punea în consonanță cu legea fundamentală atât legea organică a Guvernului, cât și întreaga procedură de formare a unui nou Guvern.

Art. 3 alin. 2 al Legii nr. 90/2001 a fost modificat prin Legea nr. 23/2004, textul prevăzând că „din Guvern pot face parte și miniștrii de stat, precum și miniștrii-delegați cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de învestitură”.

Mai recent, același art. 3 alin.2 din Legea nr. 90/2001 a fost din nou modificat prin art. 24 al O.U.G. nr. 221/2008 (publicată în M.Of. nr. 882/24.12.2008), noul enunț al textului fiind: “Din Guvern pot face parte: un viceprim-ministru, miniștrii de stat, precum și miniștrii-delegați, cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încerdere”.

Inventarea funcției de viceprim-ministru printr-o ordonanță de urgență încalcă în mod vădit dispozițiile art. 115 alin.6 din Constituție, potrivit căruia “ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică”. Prin art. 24 al O.U.G. nr. 221/2008 este afectat textul constituțional privitor la structura Guvernului, ce intră în sfera “instituțiilor fundamentale ale statului” la care se referă art. 115 alin.6 din Constituție.

2.3. Condiții legale pentru funcția de membru al Guvernului

Art. 16 alin.3 din Constituție, în forma inițială, prevedea că funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au numai (s.n.) cetățenia română și domiciliul în țară.

În consonanță cu acest text constituțional, Legea nr. 37/1990 privind organizarea și funcționarea Guvernului României a prevăzut în art. 3 alin.1 trei condiții: cetățenia română exclusiv, domiciliul în România și deplinătatea exercițiului drepturilor electorale. Ulterior, în art. 2 al Legii nr. 90/2001, aceste condiții au fost reluate și completate cu alte două, anume: lipsa unei condamnări penale și inexistența stării de incompatibilitate.

Prin Legea de revizuire a Constituției nr. 429/2003, art. 16 alin. 3 a fost modificat în sensul că funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare pot fi ocupate, în condițiile legii, de persoanele care au cetățenia română și domiciliul în țară. Ca atare, deținerea și a unei alte cetățenii în afară de cetățenia română nu mai constituie un impediment pentru ocuparea funcțiilor și demnităților publice, însă cerința domiciliului în țară rămâne imperativă.

Evident, această modificare a art. 16 alin.3 din Constituție a impus și modificarea ulerioară a art. 2 din Legea nr. 90/2001, realizată prin Legea nr. 23/2004 pentru modificarea și completarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor. Totodată, noua formulare a art. 2 din Legea nr. 90/2001 precizează că pot fi membri ai Guvernului persoanele care nu se găsesc în nici unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute în Cartea I, Titlul IV din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

2.4. Încetarea funcției de membru al Guvernului

Cazurile de încetare a funcției de membru al Guvernului au fost inițial prevăzute în art.4, în alin.1 și 2 din Legea nr. 37/1990, fiind vorba de: deces, demisie, pierderea drepturilor electorale și revocare decisă de primul-ministru.

Ulterior, Constituția României a prevăzut aceste cauze de încetare a funcției de membru al Cabinetului în art. 105, devenit art. 106 în urma revizuirii și republicării, pentru ca art. 5 din Legea nr. 90/2001 să adauge și demiterea, în cazul în care, potrivit art. 8 alin. 2, „un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă sau averea sa a fost declarată, în tot sau în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit, printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă”.

2.5. Primul-ministru

Inițial, statutul legal al primului-ministru de șef al Guvernului a fost consacrat prin reglementările cuprinse în Legea nr. 37/1990. Astfel, în alin.1 al art.13 s-a statuat că “Primul-ministru conduce Guvernul și coordonează activitatea membrilor acestuia, cu respectarea competențelor și răspunderilor ce le revin”.

Primului-ministru, figura centrală a Guvernului, Legea nr. 90/2001 îi acordă o atenție specială, consacrându-i expres o secțiune distinctă (a 4-a), alcătuită din 7 articole, dispoziții care pornesc, firește, de la conținutul art. 107 din Constituția republicată consacrat aceluiași subiect.

Pentru îndeplinirea atribuțiilor ce-i revin, în temeiul art. 19 alin.1 al Legii nr. 90/2001, primul-ministru emite acte juridice administrative numite decizii, în condițiile legii.

Încetarea calității de prim-ministru potrivit dispozițiilor legale

Deși fosta lege a organizării și funcționării Guvernului – Legea nr. 37/1990 – nu prevedea expres cauzele de încetare a funcției de prim-ministru, prin interpretarea articolelor incidente în materia încetării calității de membru al Guvernului deducem că funcția de premier înceta în caz de deces, pierderea drepturilor electorale, incompatibilitate și demisie. Mandatul primului-ministru nu putea înceta prin revocare, Legea nr. 37/1990 neprevăzând vreo autoritate care să aibă prerogativa revocării șefului Guvernului.

Legea nr. 90/2001, anterioară revizuirii Constituției României în anul 2003, a lăsat, pentru o perioadă de doi ani, nelămurită și problema privind posibilitatea revocării primului-ministru de către Președintele României, precedent deja creat în practica de stat, la sfârșitul anului 1999. Astfel, art. 9 alin. 1 din lege are un conținut identic cu art. 106 alin. 2 din Constituția în forma inițială, „dacă primul-ministru se află în una dintre situațiile prevăzute la art. 5 sau este în imposibilitate de a-și exercita atribuțiile, Președintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini atribuțiile primului-ministru până la formarea noului Guvern”. Or, art. 5 din Legea nr. 90/2001, la care trimite această dispoziție, prevede ca și art. 105 din Constituția în forma inițială, cazurile de încetare a funcției de membru al Guvernului, enumerând și revocarea, similar normei constituționale. Legea de revizuire a Constituției introduce un alineat nou la art. 106, în care se stabilește expres interdicția ca Președintele României să-l poată revoca pe primul-ministru (potrivit art. 107 alin. 2 din Constituția republicată).

2.6. Organizarea și funcționarea Guvernului

Încercând o comparație între Legea nr. 37/1990 și Legea nr. 90/2001 în ceea ce privește organizarea Guvernului României, constatăm că o serie de structuri organizatorice reglementate prin dispozițiile Legii nr. 37/1990 nu mai există ca atare sau nu mai au corespondent în actuala lege organică. Pe de altă parte, structuri deja reglementate în primul act normativ le regăsim în cel de-al doilea, mult detaliate.

Astfel, putem exemplifica prima aserțiune cu formula biroului executiv. În privința structurilor deja reglementate în Legea nr. 37/1990 și regăsite ulterior ca atare sau cu o denumire similară în Legea nr. 90/2001, menționăm Secretariatul General al Guvernului și Cabinetul primului-ministru.

Prin O.U.G. nr. 221/2008 pentru stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale, în aparatul de lucru al Guvernului a fost introdusă o structură inexistentă în legislația postdecembristă, anume aparatul propriu de lucru al viceprim-ministrului.

Mai recent, prin O.U.G. nr. 17/2009 privind desființarea Cancelariei Primului-Ministru și stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului, aparatul de lucru al Guvernului a fost reorganizat, în principal prin desființarea Cancelariei primului-ministru și înființarea în locul acestei structuri a aparatului propriu de lucru al primului-ministru.

În prezent, potrivit art. 20 din Legea nr. 90/2001, modificată prin O.U.G. nr. 17/2009 privind desființarea Cancelariei Primului-Ministru și stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului, aparatul de lucru al Guvernului României este alcătuit din:

– Aparatul propriu de lucru al primului-ministru

– Secretariatul General al Guvernului

– Departamente și alte asemenea structuri organizatorice cu atribuții specifice stabilite prin hotărâre a Guvernului

2.7. Funcționarea Guvernului

Fiind organ cu structură colegială, Guvernul își realizează activitatea funcționând în ședințe, care sunt convocate și conduse de primul-ministru, săptămânal sau ori de câte ori este nevoie. Amintim faptul că Legea nr. 37/1990 prevedea în art. 6 alin. 2 că “Guvernul se întrunește de două ori pe lună sau ori de câte ori este nevoie, la convocarea primului-ministru sau a unui ministru de stat desemnat de acesta (s.n.).

Ședințele plenului reprezintă unica modalitate de lucru legal consacrată și recunoscută Cabinetului, în cadrul căreia se dezbat și se soluționează probleme ce intră în sfera sa de atribuții. În cadrul ședințelor sunt adoptate acte juridice și politice, ca acțiuni decizionale, realizându-se, totodată, coordonarea, îndrumarea și controlul autorităților din subordine.

În cadrul ședințelor Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne și externe a țării, precum și aspecte privind conducerea generală a administrației publice, adoptându-se măsurile corespunzătoare.

La ședințe participă de drept și obligatoriu toți membrii Guvernului, iar, ca invitați, conducători ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ai unor autorități administrative autonome, precum și orice alte persoane a căror prezență se apreciază a fi utilă, la solicitarea primului-ministru (art. 25 alin.3 din Legea nr. 90/2001).

Totodată, la ședințele Guvernului participă, de drept, și secretarul general al Guvernului, care va certifica stenograma ce consemnează desfășurarea dezbaterilor, modul de adoptare a actelor și măsurilor guvernamentale.

Potrivit art. 27 alin. 1 din Legea nr. 90/2001, cvorumul necesar pentru ședințele Guvernului este format din majoritatea membrilor săi, iar hotărârile și ordonanțele se adoptă prin consensul celor prezenți, iar, în lipsa consensului, decide primul-ministru.

2.8. Atribuțiile Guvernului

În realizarea funcțiilor sale, Guvernul îndeplinește o serie de atribuții reglementate, inițial, în art. 14 al Legii nr. 37/1990 și, ulterior, în Secțiunea a 3-a a Legii nr. 90/2001. Astfel, art. 11 din legea organică enumeră cele mai importante atribuții, pentru ca la litera r) să se prevadă că celor enumerate expres li se mai pot adăuga „orice alte atribuții prevăzute de lege sau care decurg din rolul și funcțiile Guvernului”.

2.9. Actele Guvernului

În activitatea sa, Guvernul se manifestă prin acte politice (programul de guvernare, asumarea răspunderii, declarații politice etc.) și prin acte juridice.

Potrivit art. 27 alin. 1 din Legea nr. 90/2001, Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe. În schimb, sub imperiul Legii nr. 37/1990, Guvernul adopta, în plen, hotărâri, în exercitarea atribuțiilor proprii, și regulamente de aplicare a legilor, când prin lege s-a prevăzut aceasta (art.7 alin.1). Regulamentele se elaborau potrivit deciziei primului-ministru. Hotărârile puteau avea caracter normativ sau individual, în timp ce regulamentele erau doar normative.

În concluzie, în privința actelor Guvernului, suntem de acord cu opinia potrivit căreia Legea nr. 90/2001 ar fi trebuit să conțină un capitol sau o secțiune cu acest titlu, prin care să se rezolve, dezvoltând dispozițiile constituționale ale art. 108 care se referă la ordonanțe, dar mai ales ale art. 115 din Constituția revizuită consacrat delegării legislative, cel puțin o parte din nenumăratele probleme apărute în practica de stat a ultimilor ani. Avem în vedere aplicarea, în afara spiritului constituțional, a delegării legislative.

În ceea ce privește această categorie specială de acte (ordonanțele guvernamentale), cu o natură juridică complexă, rezultat al unei colaborări între puterea legislativă și cea executivă și, deci, împrumutând de la fiecare dintre acestea trăsături care le individualizează, Legea nr. 90/2001 nu aduce nici o precizare în plus față de dispozițiile constituționale atât de controversate în această materie.

Secțiunea 3. Reglementarea organizării și funcționării Guvernului României potrivit legislației secundare

Golul legislativ produs prin abrogarea parțială a unor dispoziții din Legea nr. 37/1990 contrare Constituției din 1991 – prevederi referitoare la organizarea și funcționarea Guvernului – a fost umplut de mai multe hotărâri guvernamentale, manieră neconstituțională și nelegală. Este neconstituțională, întrucât organizarea Guvernului s-a făcut prin acte normative inferioare legii organice, și este nelegală, deoarece Legea nr.37/1990 a fost modificată prin simple hotărâri guvernamentale. Aceste carențe intervenite în activitatea legislativă a statului au dus la consecința funcționării Guvernului în afara cadrului constituțional și legal.

De asemenea, unele aspecte privind structura Guvernului au făcut obiectul unor hotărâri ale Parlamentului și, respectiv, al unor decrete.

Așa cum am văzut, organizarea și funcționarea Guvernului s-au făcut potrivit dispozițiilor cuprinse în Constituția din 1991, în Legea nr. 37/1990 și în Legea nr. 90/2001, în schimb structura aparatului de lucru al Guvernului a fost stabilită prin hotărâri de Guvern, iar atribuții ale Guvernului în diverse sectoare de activitate au fost stabilite prin hotărâri guvernamentale, ordonanțe, legi organice și legi ordinare.

O parte dintre aceste acte normative, îndeosebi hotărâri guvernamentale, au fost adoptate în perioada guvernării provizorii, deci anterioare Constituției, ridicând astfel mari semne de întrebare sub aspectul constituționalității lor. Atât timp, însă, cât ele nu au făcut obiectul unei excepții de ilegalitate sau obiectul unei acțiuni în contenciosul constituțional ori administrativ, ele au continuat să producă efecte.

În încheierea primei părți a lucrării noastre, apreciem că legislația actuală referitoare la organizarea și funcționarea Guvernului României rămâne în continuare lacunară, confuză, nesistematizată și contradictorie, cu efecte negative în practica de stat, în ciuda numeroaselor semnale transmise de doctrină.

Exemplificăm aceste constatări cu unele exemple, cele mai multe dintre ele fiind evocate în propunerile de lege ferenda din finalul tezei:

– caracterul prea lapidar al textelor constituționale referitoare la numirea (art. 85) și învestitura Guvernului (art. 103);

– lipsa de sistematizare a conținutului Legii nr. 90/2001 cu privire la ordonarea în titluri, capitole și articole a materiei;

– definiția dată rolului Guvernului în art. 1 alin.2 din Legea nr. 90/2001 este eliptică, fiind în prezent o normă mult prea generală pentru a putea avea o aplicabilitate concretă;

– lipsa concordanței între textul Legii nr. 90/2001 referitor la secretarul general al Guvernului (art. 15 lit.b privitor la numirea și eliberarea lui și art. 22 alin.1 privitor la profilul său juridic) și dispozițiile Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, în sensul stabilirii calității sale juridice (rang de ministru sau înalt funcționar public);

– lipsa reglementării referitoare la procedura aplicabilă primului-ministru de constatare a stării de incompatibilitate și a conflictului de interese descrise de Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției;

– greșita înscriere în cuprinsul funcțiilor Guvernului a celei de „autoritate de stat”, aceasta fiind de fapt o calitate care ține de natura politico-juridică a Guvernului și nu o funcție;

– lipsa unei secțiuni distincte, intitulată „Actele Guvernului”, în care să se dezvolte dispozițiile constituționale ale art. 108, dar, mai ales, cele ale art. 115 din Constituție consacrat delegării legislative;

– lipsa definiției conceptului de administrare a treburilor publice (art. 110 alin.4 din Constituție) și a sintagmei situații extraordinare (art. 115 alin.4 din Constituție).

Practica guvernamentală și cea politică, articulată fie pe interpretări distorsionate ale dispozițiilor constituționale și a celor legale, fie pe lacune ale actelor normative, rămâne în continuare subiect de analiză în doctrina de specialitate, dar și obiect al jurisprudenței Curții Constituționale și al instanțelor de contencios administrativ.

Partea a II-a.

Evoluția instituțională a Guvernului prin prisma practicii politice și administrative după decembrie 1989, precum și a jurisprudenței

Capitolul 1. Perioada decembrie 1989 – decembrie 1991

Prăbușirea regimului comunist în decembrie 1989 a creat un “vid” de putere, precum și un “vid” legislativ care, în absența unor măsuri și acte instituționale, puteau genera dezordine și anarhie socială. În consecință, încă din primele momente de după destrămarea regimului comunist, a fost necesară crearea unor organisme care să reprezinte noua putere, sub forma Frontului Salvării Naționale și a Consiliului acestuia.

Primul act cu caracter constituțional al noii puteri a fost Comunicatul către țară din 22 decembrie 1989 al Consiliului FSN, care conține in nuce o serie de principii și prevederi prin care sunt preluate unele dintre valoroasele noastre tradiții democratice și constituționale. Au fost menținute în vigoare și dispozițiile din Constituția din 1965 referitoare la Guvern și ministere, evident, în măsura în care ele mai erau compatibile cu noile acte cu caracter constituțional, în primul rând cu seria de Decrete-legi adoptate de Consiliul Frontului Salvării Naționale, devenit, din februarie 1990, Consiliul Provizoriu de Uniune Națională. Astfel, Guvernul a fost demis, iar „toate ministerele și organele centrale în actuala lor structură (s.n.) și-au continuat activitatea normală, subordonându-se Frontului Salvării Naționale, pentru a asigura desfășurarea normală a întregii vieți economice și sociale”.

Primele dispoziții cu privire la Guvern le găsim în Decretul-Lege nr. 2/27 decembrie 1989 privind constituirea, organizarea și funcționarea C.F.S.N., care instituie, cu titlu tranzitoriu, o adevărată mini-constituție, iar Decretul-Lege nr. 10/31 decembrie 1989 a fost prima lege post-revoluționară a Guvernului (privind constituirea, organizarea și funcționarea Guvernului României). Aceste prime reglementări post-revoluționare au fost întregite, apoi, cu cele care au fost adoptate până la alegerile pentru Adunarea Constituantă – Decretul-Lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului și a Președintelui României (publicat în M.Of. nr. 35 din 18 martie 1990) și Decretul-Lege nr. 104/30 martie 1990 privind activitățile pentru care Guvernul adoptă hotărâri – și care au venit cu unele modificări implicite.

Capitolul 2.

Practica politică și guvernamentală rezultată din aplicarea dispozițiilor constituționale și legale în materia organizării și funcționării Guvernului României

Secțiunea 1. Prim-ministrul. Procedura învestiturii Guvernului

Din practica procedurilor parlamentare utilizate după intrarea în vigoare a Constituției României, se desprinde, sub formă de cutumă, faptul că desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru s-a făcut de Președinte printr-un comunicat, deși constituia o atribuție prezidențială, iar potrivit art. 100 din Constituția republicată, ar fi trebuit să fie realizată prin decret, desigur fără aplicare alin.2 din acest articol. Aceasta este un aspect esențial, care nu are un caracter formal, ținând seama de sancțiunea prevăzută la art. 100 alin.1 pentru decretele nepublicate, care evident se aplică și în cazul actelor de numire. De aceea, în doctrină s-a apreciat că această cutumă are un caracter contra legem, ceea ce o face inadmisibilă.

De remarcat că, în evoluția practicii de stat, s-a încetățenit cutuma conform căreia, cu prilejul fiecărei învestituri, lista membrilor Cabinetului să fie modificată, fie în sensul creării sau desființării unor ministere, fie în sensul comasării sau divizării altora, fie doar în sensul modificării titulaturii unui minister sau altuia (de pildă, Guvernul condus de premierul Nicolae Văcăroiu).

Important de amintit în această parte a lucrării este și practica guvernamentală neconstituțională de la sfârșitul anilor ’90, în care primul-ministru, aflat în imposibilitatea exercitării temporare a atribuțiilor sale, ca urmare a îmbolnăvirii și spitalizării, a desemnat prin decizie individuală, pentru câte o săptămână, prin rotație, un ministru de stat să-i țină locul, în baza art.16 alin.2 din Legea nr. 37/1990, ca și cum nu ar fi existat dispoziții constituționale în materie.

Ignorându-se prevederile art. 106 alin.2 din Constituția nerevizuită, potrivit cărora primul-ministru, aflat în imposibilitate de a-și exercita atribuțiile, putea fi înlocuit de un prim-ministru interimar desemnat de șeful statului, s-a preferat o soluție în care primul-ministru a acționat cu exces de putere, depășindu-și limitele puterii discreționare și exercitând o atribuție care, în mod firesc, îi revenea Președintelui României, soluție din care au decurs alte două aspecte de neconstituționalitate. Pe de o parte, s-a vorbit despre un prim-ministru cu delegație, funcție neconstituțională, care a exercitat, conform informațiilor din mass-media vremii, și alte atribuții decât cele strict prevăzute de art.16 alin.2 din Legea nr.37/1990, deși se putea și trebuia desemnat un prim-ministru interimar. Pe de altă parte, purtătorul de cuvânt al Guvernului a precizat în nenumărate rânduri că desemnarea nu putea privi decât miniștrii de stat, așa cum prevedea Legea din 1990, când, de fapt, în formularea constituțională se menționa posibilitatea desemnării oricărui membru al Guvernului, fără a se face vreo referire la funcția de ministru de stat. O asemenea dispoziție a constituit, pentru doctrină, încă un argument în sprijinul susținerii caracterului neconstituțional al funcției de ministru de stat.

Secțiunea 2. Încetarea funcției de membru al Guvernului

În temeiul art. 106 coroborat cu art. 107 alin.2 și 3 din Constituția republicată, funcția de prim-ministru încetează de drept în urma demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului, în cazul imposibilității exercitării atribuțiilor mai mult de 45 de zile, precum și în alte cazuri prevăzute de lege.

În practică, demisia poate fi fie una de onoare sau asumată, fie o demisie forțată sau provocată. De pildă, fostul premier Victor Ciorbea a fost constrâns să demisioneze ca urmare a presiunilor exercitate de către partidele care alcătuiau Convenția Democrată, președintele Emil Constantinescu devenind astfel vocea partidelor din alianța electorală.

Art.105 din Constituție, în forma nerevizuită, prevedea că funcția de membru al Guvernului încetează și ca urmare a revocării, fără a face distincție între primul-ministru și ceilalți membri ai Guvernului. Plecând de la această lacună în tehnica de redactare, remediată ulterior prin revizuirea legii fundamentale (art. 107 alin.2), practica noastră politică a înregistrat un singur caz în care Președintele României (Emil Constantinescu) l-a revocat pe primul-ministru (Radu Vasile), prin Decretul prezidențial nr. 426 din 13 decembrie 1999.

Decretul prezidențial menționat nu a ținut cont de faptul că Președintele României nu-l putea revoca pe primul-ministru în cazul în care acesta se află în imposibilitatea de a-și exercita atribuțiile, ci putea doar să desemneze, potrivit art. 106 alin.2 din Constituția nerevizuită, un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, mandatul acestuia neputând fi mai mare de 45 de zile.

Interpretarea diferită a art. 85 din Constituție de către Președintele României și Guvern, referitor la numirea și remanierea Guvernului, a avut drept urmare scurte blocaje instituționale, crearea unor conflicte juridice de natură constituțională și intervenția Curții Constituționale a României.

Primul conflict juridic a avut loc în primăvara anului 2007. În speță, în 13 martie, premierul Tăriceanu a sesizat Curtea Constituțională privind refuzul Președintelui Traian Băsescu de a emite decretul prin care să ia act de demisia ministrului de Externe și să constate vacantarea acestei funcții, în baza solicitării premierului transmisă în data de 19 februarie. Prin aceeași solicitare, primul-ministru a propus Președintelui numirea lui Adrian Cioroianu în funcția de ministru al Afacerilor Externe. Președintele Băsescu l-a revocat din funcție pe Mihai Răzvan Ungureanu, fostul ministru de Externe, dar a refuzat să îl numească pe Adrian Cioroianu.

Refuzul șefului statului a generat un conflict de natură constituțională între acesta și premier, conflict care a încetat să mai subziste ca urmare a emiterii Decretelor prezidențiale nr. 193/12 martie 2007, 237/22 martie 2007 și 379/4 aprilie 2007 înaintea sesizării jurisdicției constituționale.

Al doilea conflict de natură constituțională a apărut în ianuarie 2008, când Președintele României a respins numirea unui nou ministru la Justiție (Norica Nicolai), funcție rămasă liberă prin demisia ministrului în funcțiune (Tudor Chiuariu). De această dată, Președintele a luat act la timp de actul demisiei și a declarat vacanța funcției prin decret.

Secțiunea 3. Guvernul României – structură, compunere, organizare, funcționare, atribuții, acte

3.1. Structura și compunerea Guvernului

Constituția noastră nu prevede numărul membrilor Guvernului, acesta fiind determinat, în primul rând, de numărul ministerelor înființate potrivit legii, și deci de numărul celor care au calitatea de ministru. Numărul membrilor Guvernului a variat de la 22 de membri, în legislatura 1992-1996, 26 la începutul legislaturii 1996 – 2000, fiind redus în 1998 la 24 de membri și apoi la 18 membri, în anul 1999. După alegerile din noiembrie 2000, Guvernul a avut în componență un număr de 27 de membri. După remanierea guvernamentală din iunie 2003, acest număr s-a redus la 21 de membri. După a doua remaniere guvernamentală din martie 2004, Guvernul a fost format din 24 de membri.

Guvernul învestit în decembrie 2004 a fost format din 25 de membri, iar în urma remanierii guvernamentale din aprilie 2007, Guvernul a avut în componență 18 membri.

Guvernul învestit în decembrie 2008 a fost compus din 20 de membri (inclusiv premierul), pentru ca în prezent (la data redactării lucrării), în urma demisiei miniștrilor PSD, să cuprindă 11 membri.

Potrivit Legii nr. 90/2001, modificată și completată prin O.U.G. nr. 221/2008, în compunerea Guvernului pot intra, alături primul-ministru și de miniștri, un viceprim-ministru, miniștri de stat și miniștri-delegați cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, aceste din urmă funcții corespunzând mai mult unor nevoi și rațiuni politice, inclusiv de distribuire a unor portofolii între formațiunile politice care au acces la guvernare. Calitatea de ministru o poate avea și secretarul general al Guvernului, potrivit art.5 alin.1 din H.G. nr. 405/2007, modificată și completată prin H.G. nr. 211/2009.

În cei aproape 20 de ani scurși de la schimbarea regimului politic, România a cunoscut 16 guverne, după cum urmează: Guvernul provizoriu Petre Roman (26.12.1989 – 28.06.1990), Guvernul Petre Roman (28.06.1990 – 16.10.1991), Guvernul Theodor Stolojan (16.10.1991 – 19.11.1992), Guvernul Nicolae Văcăroiu (19.11.1992 – 11.12.1996), Guvernul Victor Ciorbea (12.12.1996 – 30.03.1998), Guvernul Radu Vasile (17.04.1998 – 22.12.1999), Guvernul Mugur Isărescu (22.12.1999 – 28.12.2000), Guvernul Adrian Năstase (28.12.2000 – 28.12.2004), ce a cunoscut trei formule de Cabinet în urma a două remanieri guvernamentale, Guvernul Călin Popescu Tăriceanu (28.12.2004 – 22.12.2008), cunoscând două formule de Cabinet, și Guvernul Emil Boc (22.12.2008 – prezent), care a cunoscut două formule de Cabinet.

3.2. Actele Guvernului

În temeiul art. 108 și art. 115 din Constituția republicată, în exercitarea atribuțiilor sale, Guvernul adoptă hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanțe în temeiul unei legi speciale de abilitare și ordonanțe de urgență.

Deși norma constituțională nu conține vreo precizare expresă în acest sens, în practica parlamentară s-a format regula abilitării Guvernului pe perioada vacanței parlamentare. Nimic nu oprește însă ca Parlamentul să abiliteze Guvernul să adopte ordonanțe și în timpul sesiunilor sale. Motivația guvernamentală privește, în general, nevoia de a adopta anumite reglementări de natură legislativă cu urgență, care nu ar putea fi asigurată datorită perioadei de vacanță parlamentară (două luni în vară și o lună în iarnă).

Aceste prevederi constituționale au născut de-a lungul timpului controverse în aplicare. Astfel, deși exercitarea inițiativei legislative reprezintă una dintre atribuțiile Guvernului, majoritatea legilor adoptate fiind inițiate însă de Parlament, practica guvernamentală, mai ales cu începere de la 1 ianuarie 1997, s-a îndepărtat de la concepția legiuitorului constituant, în sensul că regăsim o abundență de ordonanțe, atât obișnuite, cât și de urgență. De pildă, în guvernarea 1996-2000, au fost adoptate circa 700 de ordonanțe obișnuite și de urgență.

Din păcate, și guvernele care s-au succedat au continuat această practică a adoptării ordonanțelor de urgență. De exemplu, în timpul guvernării Cabinetului Adrian Năstase (2000 – 2004), s-au adoptat și publicat 673 de ordonanțe de urgență, practică atât de criticată de PSD pe vremea cât se afla în opoziție; în timpul guvernării Cabinetului Călin Popescu Tăriceanu (2004 – 2008) au fost adoptate 732 de ordonanțe de urgență, pentru ca Guvernul Emil Boc 1 (22 decembrie 2008 – 1 octombrie 2009) și Guvernul Emil Boc 2 (2 octombrie – 12 octombrie 2009) să adopte, în intervalul 1.02.2009 – 12.10.2009, 104 de ordonanțe de urgență. Însumând aceste cifre, ajungem la un rezultat uluitor: 2241 de ordonanțe de urgență adoptate în 8 ani și 10 luni de guvernare ! Și cum ordonanțele de urgență pot fi adoptate numai în situații extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată (art. 115 alin.4 din Constituția republicată), înseamnă că în tot acest timp au existat nu mai puțin de 2241 de “situații extraordinare”!

În concluzia celor mai sus expuse, numărul mare al ordonanțelor și al ordonanțelor de urgență, în special, ca de altfel abuzul de legiferare prin ordonanțe reprezintă, în mod clar, una dintre cele mai mari carențe identificate în practica guvernamentală românească. În opinia noastră, există o singură justificare reală pentru această stare de fapt, perioada de tranziție pe care România a traversat-o începând cu 1989, care a presupus un efort uriaș de schimbare a legislației și, în special, procesul de integrare a țării noastre în Uniunea Europeană, în cadrul căruia ordinea de prioritate a fost determinată de foarte multe ori de angajamentele apărute în urma negocierilor de aderare.

Dincolo însă de aceste aspecte obiective, este evident că ordonanțele guvernamentale au reprezentat un instrument legal de a reglementa în domeniul legilor, rapid și cu obținerea unor efecte imediate, pentru toate guvernele care s-au succedat la conducerea României.

Efectul cel mai nociv al acestei practici a fost instaurarea unei anumite instabilități legislative. Mediul de afaceri, instituțiile statului, chiar și cetățenii au avut astfel de suportat masive schimbări de legislație, fără o dezbatere publică prealabilă, fapt care a făcut ca predictibilitatea unor procese pe termen mediu și lung să aibă de suferit. Această situație îngrijorează nu numai diversele medii sociale și politice, societatea civilă din România, ci și partenerii noștri din Uniunea Europeană, aceștia din urmă solicitând expres temperarea adoptării de ordonanțe de urgență.

În sistemul parlamentar românesc, delegarea legislativă riscă să își dilueze caracterul recunoscut și acceptat în toate sistemele constituționale ale statelor democratice de modalitatea de colaborare între puterea legislativă și cea executivă, atunci când interesul general al societății o cere. Deși revizuirea Constituției din anul 2003 a adus precizări importante în domeniul delegării legislative, acestea nu au fost și suficiente pentru ca în practica de stat să crească rigurozitatea și responsabilitatea în acest domeniu atât de important al activității de legiferare.

Potrivit art.108 alin.4 din Constituția republicată, hotărârile se semnează de primul-ministru și se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii, admițându-se că numai hotărârile care au caracter militar să nu fie publicate, ci comunicate numai instituțiilor interesate. Prin urmare, semnătura premierului și contrasemnătura miniștrilor „care au obligația punerii lor în executare”, precum și publicarea hotărârilor sunt condiții de validitate a actului. Ca atare, în doctrină s-a opinat că semnificația termenului miniștrii din expresia „miniștrii care au obligația punerii în executare” este cea a membrilor Guvernului și nu alți demnitari, fie ei și secretari de stat, ce conduc departamente subordonate Guvernului.

În această privință, practica politică a înregistrat derapaje de la reglementarea constituțională (de pildă Guvernul Văcăroiu), constatându-se faptul că numeroase hotărâri de Guvern au fost contrasemnate de secretari de stat, care nu erau membri ai Guvernului, iar ceea ce este mai grav, de șefi ai unor autorități administrative autonome față de Guvern, precum președintele Curții de Conturi. Mai mult, unele hotărâri de Guvern au fost contrasemnate și de primari, cum ar fi H.G. nr. 39/30.01.1996, act contrasemnat de primarul general al Capitalei.

Secțiunea 4. Raporturile Parlamentului cu Guvernul. Aspecte din practica guvernamentală

4.1. Moțiunea simplă

Potrivit art. 112 din Constituția revizuită, „Guvernul și fiecare dintre membrii săi au obligația să răspundă la întrebările sau la interpelările formulate de deputați sau de senatori, în condițiile prevăzute de regulamentele celor două Camere ale Parlamentului (1). Camera Deputaților sau Senatul poate adopta o moțiune simplă prin care să-și exprime poziția cu privire la o problemă de politică internă sau externă ori, după caz, cu privire la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări (2)”.

Potrivit opiniei majoritare din doctrină, dar și a jurisprudenței recente a Curții Constituționale, adoptarea unei moțiuni simple nu are ca efect juridic direct căderea Guvernului sau revocarea ministrului interpelat, dar are, în schimb, efecte în plan politic, marcând o victorie a forțelor politice care au inițiat-o și susținut-o, cu ecoul corespunzător în ochii opiniei publice. Nu mai puțin, prin prisma practicii parlamentare de la noi, excesul de moțiuni simple, care sunt respinse, fără probleme, de către majoritatea parlamentară a Camerei respective, este de natură a transmite în electorat un mesaj negativ asupra forței și seriozității partidelor politice care formează minoritatea parlamentară.

Adoptarea unei moțiuni simple împotriva unui ministru nu are ca efect juridic direct revocarea unui membru al Guvernului, totuși lipsa unui asemenea efect juridic nu atrage consecința anihilării efectelor sale politice, deoarece, în situația în care Guvernul ignoră moțiunea simplă, cele două Camere ale Parlamentului au posibilitatea să recurgă, dacă se impune, la moțiunea de cenzură. Art. 106 din Constituție prevede, printre situațiile în care încetează funcția de membru al Guvernului, și “alte cazuri prevăzute de lege”. Nici Constituția și nicio altă lege nu prevede încetarea funcției de membru al Guvernului prin revocarea obligatorie pe baza unei moțiuni simple. Moțiunea simplă este un act juridic, dar nu produce un astfel de efect.

4.2. Angajarea răspunderii Guvernului

În conformitate cu prevederile constituționale cuprinse în art. 114 alin.1, “Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Camerei Deputaților și a Senatului, în ședință comună, asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege”.

Angajarea răspunderii Guvernului este un instrument care conferă acestuia posibilitatea de acțiune, în principal de a asigura – inclusiv pe această cale excepțională – unele corecțiuni, modificări sau completări la programul de guvernare. În același timp, declanșarea procedurii angajării răspunderii Guvernului poate atrage inițierea unei moțiuni de cenzură în Parlament. Constituția revizuită prevede că „Guvernul este demis dacă o moțiune de cenzură, depusă în termen de trei zile de la prezentarea programului, a declarației de politică generală sau a proiectului de lege, a fost votată în condițiile art. 113”. În situația în care Guvernul nu a fost demis, proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, după caz, cu amendamentele acceptate de Guvern, se consideră adoptat, iar aplicarea programului sau a declarației de politică generală devin obligatorii pentru Guvern.

În urma revizuirii Constituției, s-a modificat semnificativ poziția Parlamentului față de instituția angajării răspunderii Guvernului, întrucât i s-a creat posibilitatea de a interveni și a amenda textul proiectului de lege înainte de a se pronunța asupra moțiunii de cenzură, cu condiția ca Guvernul să fie de acord cu aceste propuneri de modificări sau completări. Astfel, cu acordul Guvernului, Parlamentul poate deveni „coautor” al proiectului de lege pentru care s-a angajat răspunderea guvernamentală.

În practica de stat a fost angajată răspunderea în cele mai variate situații: pentru un proiect de lege de aprobare a unei ordonanțe de urgență (care deja își producea efecte juridice); pentru un proiect de lege care conținea 6 obiecte de reglementare, precum și pentru un proiect de lege care intrase deja în dezbaterea parlamentară, fiind adoptat cu modificări de Camera Deputaților și aflându-se la Senat. În acest din urmă caz, a fost promovată de către Guvern și apoi adoptată varianta inițială a proiectului de lege, fără modificările introduse de Camera Deputaților. Cu toate acestea, Curtea Constituțională a validat această procedură.

Până în anul 1998, Guvernul nu și-a angajat niciodată răspunderea cu privire la un proiect de lege. Din 1998 până în prezent, s-au înregistrat 10 situații în care Guvernul a apelat la această procedură pentru a adopta anumite proiecte de lege.

Niciodată, până în prezent, un Guvern nu a fost demis ca urmare a angajării răspunderii sale, deși uneori a fost depusă o moțiune de cenzură, care însă a „căzut” la vot. În schimb, de regulă, reprezentanții opoziției s-au „consolat” cu declanșarea procedurii de sesizare a Curții Constituționale, fără a reuși însă să obțină vreodată câștig de cauză.

Capitolul 3. Reflectarea instituției Guvernului în contenciosul constituțional și în contenciosul administrativ

În temeiul art. 146 lit.d din Constituția republicată, Curtea Constituțională hotărăște asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele, ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial, iar potrivit art. 146 lit.e, Curtea Constituțională soluționează conflictele juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice, la cererea Președintelui României, a unuia dintre președinții celor două Camere, a primului-ministru sau a președintelui Consiliului Superior al Magistraturii.

Raportat la prevederile art. 146 lit.d din Constituție, într-o primă secțiune a acestui capitol am analizat, dintr-o perspectivă diacronică, jurisprudența Curții Constituționale referitoare la soluționarea excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele de urgență care au reglementat organizarea și funcționarea Guvernului României, coroborată cu jurisprudența instanțelor de contencios administrativ articulată pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (cu modificările și completările ulterioare), iar în secțiunea a doua a capitolului am evocat jurisprudența Curții Constituționale articulată pe dispozițiile art. 146 lit.e din Constituție, privind soluționarea conflictelor juridice de natură constituțională dintre Guvern și Președintele României.

Concluzii

Locul și rolul Cabinetului românesc actual. Aspecte de lege ferenda cu privire la statutul juridic al Guvernului României

În regimul politic și constituțional inaugurat de Constituția din 1991, Guvernul are puteri însemnate, deși limitate prin controlul parlamentar și influența prezidențială, care fac ca responsabilitatea acestuia în conturarea liniei generale a politicii statului să fie de primă importanță.

Raportul de forțe la nivelul coaliției majoritare și conjuncturile politice, economice sau sociale fluide pot influența echilibrul puterilor prin stabilirea unui grad de dependență crescută sau favorizând unele dezechilibre între diverși posesori ai puterilor și între instituțiile pe care aceștia le reprezintă, cu accent pe relația Parlament – Guvern.

Una dintre cele mai complexe probleme în politica românească de după 1989 este aceea a relației dintre puterea legislativă și puterea executivă în interiorul sistemului politic. Acest aranjament instituțional de putere trebuie însă analizat dincolo de limitele formale ale cadrului constituțional, implicând în mod necesar, o analiză de substanță a modului în care ambele puteri și-au exercitat autoritatea în politica românească. O întrebare esențială, consecință a studiului nostru, credem că poate fi pusă: putem vorbi de o dominație a Guvernului în sistemul politic românesc ?

În opinia mea, putem afirma că, la nivelul perioadei 1990 – 2009, principala caracteristică a sistemului politic românesc constă în dominația Guvernului asupra Parlamentului, existând însă și perioade de echilibrare a raportului de forțe. Aceasta pare a fi la prima vedere o afirmație hazardată, dar, dacă urmărim evoluția raporturilor de putere dintre Parlament și Guvern pe toată această perioadă, se va observa că această aserțiune nu este lipsită de o bază empirică.

În mod evident, această relație nu trebuie absolutizată. Momente tensionate sau chiar înfrângeri ale Cabinetului în fața Parlamentului au apărut în interiorul sistemului politic, numai că acestea s-au manifestat sporadic, fără a impune Parlamentul ca principalul actor politic.

Dominația Cabinetului nu este însă incompatibilă cu democrația politică; sistemul britanic o demonstrează extrem de clar. Noile democrații pot funcționa chiar în prezența acestei dominații în măsura în care ea nu devine antisistemică și această dominație nu încearcă să anuleze aranjamentul constituțional existent într-o poliarhie. Pe de altă parte, dominația Cabinetului se referă numai la relația de putere și influență dintre acesta și puterea legislativă, ea nu are în vedere celelalte componente ale sistemului politic: partidele politice, puterea judecătorească, grupurile de presiune etc.

Aspecte de lege ferenda cu privire la statutul juridic al Guvernului României

Ca o sinteză a principalelor aspecte de lege ferenda privind instituția analizată, vom încerca să identificăm principalele domenii în care se impun modificări de fond:

I. Propuneri de revizuire constituțională:

1. Definirea Guvernului ca instituție politică a puterii executive și organ al administrației publice, pornindu-se de la dublul rol înfăptuit de acesta, potrivit art. 101 alin.1 din legea fundamentală.

Pe de o parte, realizarea politicii interne și externe a țării, subsumate rolului politic, definesc Guvernul ca instituție politică, el fiind expresia intereselor politice parlamentare.

Pe de altă parte, rolul administrativ al Guvernului se realizează prin exercitarea conducerii generale a administrației publice. În acest sens, Guvernul reprezintă vârful sistemului administrației publice, pe care o subordonează direct sau indirect.

Ca atare, din definiția dată Guvernului prin art. 1 alin. 1 din Legea nr. 90/2001 lipsește calitatea acestuia de organ al administrației publice, în virtutea căreia el exercită conducerea generală a administrației publice, atât ca activitate, cât și ca sistem. De aceea, calitatea Guvernului de autoritatea publică a puterii executive (s.n.), care funcționează în baza votului de încredere acordat de Parlament, este cel puțin discutabilă.

2. Detalierea prevederilor înscrise în art. 103 alin.2 referitor la învestitura Guvernului, în sensul stabilirii:

– explicite a rolului Președintelui României și al majorității parlamentare în desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru.

– posibilității Președintelui României de a admite continuarea negocierilor privind alcătuirea listei Guvernului și a programului de guvernare sau de a retrage mandatul încredințat candidatului numit pentru funcția de prim-ministru, în cazul depășirii termenului de 10 zile de la desemnare.

– votului majorității absolute a deputaților și senatorilor, necesar acordării încrederii Guvernului.

3. Detalierea prevederilor înscrise în art. 85 din Constituție referitor la numirea Guvernului, în sensul stabilirii:

– posibilității Președintelui României de a refuza propunerea primului-ministru de numire a unei persoane în funcția vacantă de ministru;

– de câte ori Președintele României poate refuza această propunere a premierului și în ce condiții;

– posibilității primului-ministru de a repeta sau nu propunerea inițială;

– posibilității premierului de a nu supune aprobării Parlamentului numirea unor miniștri interimari în ipoteza remanierii guvernamentale, urmată de schimbarea compoziției politice a Guvernului;

– continuării exercitării mandatului de către Guvernul învestit, în ipoteza neacordării votului de încredere de către Parlament la solicitarea primului-ministru de a schimba structura sau compoziția politică inițială a Cabinetului.

4. Precizarea consecințelor refuzului depunerii jurământului de credință de către membrii Guvernului, potrivit art. 104, și a efectelor juridice asupra hotărârii Parlamentului de acordare a votului de încredere, precum și a decretului prezidențial de numire a Cabinetului. În opinia noastră, refuzul depunerii jurământului duce la încetarea de drept a efectelor juridice ale hotărârii Parlamentului, precum și la revocarea decretului Președintelui.

5. Statuarea moțiunii de cenzură constructivă (pozitivă), soluție care ar duce la stabilitatea vieții politice, contribuind și la responsabilizarea actului politic.

Legea fundamentală care stă la baza sistemului politic german prevede "moțiunea de cenzură constructivă". Conform acestei prevederi, înainte ca opoziția să introducă o moțiune de cenzură, trebuie să propună și un înlocuitor în funcție, care, ulterior, să fie nominalizat de către șeful statului, astfel încât votul de neîncredere față de un Guvern devine, implicit, și un vot de învestitură pentru un nou prim – ministru și pentru Cabinetul său. 

Pentru sistemul politic românesc o astfel de prevedere ar avea un dublu efect. Pe de o parte, ar îngreuna schimbarea unui Cabinet și, pe de altă parte, ar conduce la o dezbatere axată pe proiecte de guvernare și mai puțin pe probleme pur politice.

Implementarea moțiunii de cenzură constructivă ar implica revizuirea a două articole din legea fundamentală:

În primul rând, după alin.1 al art. 85, referitor la numirea Guvernului, va trebui introdus un nou aliniat, având următorul enunț: În cazul depunerii unei moțiuni de cenzură constructive, Președintele României nominalizează un candidat pentru funcția de prim-ministru, propus de către deputații și senatorii inițiatori.

În al doilea rând, alin.1 al art. 113, referitor la moțiunea de cenzură, va trebui completat în sensul precizării naturii moțiunii: Camera Deputaților și Senatul, în ședință comună, pot retrage încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moțiuni de cenzură constructive, cu votul majorității deputaților și senatorilor. În plus, același alineat va cuprinde și teza a doua: Votul de neîncredere devine implicit și vot de învestitură pentru noul Guvern.

În al treilea rând, după alin. 1 al art. 113, va trebui introdus un nou alineat, cu următoarea formulare: Înainte de depunerea moțiunii de cenzură, deputații și senatorii inițiatori vor propune un înlocuitor în funcție a primului-ministru în exercițiu.

II. Propuneri privind Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor:

1. Sistematizarea conținutului legii prin utilizarea a două titluri: unul privind organizarea și funcționarea Guvernului (I) și altul privind organizare și funcționarea ministerelor (II), urmând ca acestea să fie împărțite în capitole;

2. Introducerea unei prime secțiuni intitulată „Dispoziții generale” la începutul capitolului consacrat organizării și funcționării Guvernului, „Rolul și funcțiile Guvernului” devenind astfel secțiunea a doua;

3. Definirea mai clară a rolului Guvernului, art.1 alin.2 fiind în prezent o normă mult prea generală pentru a putea avea o aplicabilitate concretă;

4. Consacrarea expresă în lege a personalității juridice de drept public a Guvernului;

5. Eliminarea din cuprinsul funcțiilor Guvernului a celei de „autoritate de stat”, aceasta fiind de fapt o calitate care ține de natura politico-juridică a Guvernului și nu o funcție;

6. Reglementarea expresă a dreptului primului-ministru de a acorda „însărcinări speciale” numai miniștrilor-delegați;

7. Reglementarea detaliată a procedurii aplicabile primului-ministru de constatare a stării de incompatibilitate și a conflictului de interese descrise de Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției;

8. Reglementarea procedurii aplicabile în cazul revocării și numirii în funcția de membru al Guvernului, prin consacrarea necesității consultării comisiilor de specialitate ale Parlamentului cu privire la noile numiri, atâta vreme cât la învestitură, votul de încredere se acordă în considerarea conținutului programului de guvernare, dar și a listei Cabinetului;

9. Detalierea cauzei de încetare a funcției de membru al Guvernului prin demitere numai în ipoteza condamnării pentru săvârșirea cu intenție a unei fapte prevăzute de legea penală.

10. Precizarea unui termen în limitele căruia Președintele României trebuie să-și exercite atribuția de a lua act de demisia unui membru al Guvernului și de a declara vacantă funcția.

11. Sistematizarea și o nouă ordonare a articolelor din capitolul referitor la componența Guvernului;

12. Precizarea mai detaliată a textelor, respectiv eliminarea deficiențelor de redactare ale alineatelor 3, 4 și 5 din art.3 din Legea nr. 90/2001, introduse prin art. 24 din O.U.G. nr. 221/2008, referitoare la aparatul propriu de lucru al viceprim-ministrului și la atribuția de coordonare a unor structuri administrative.

13. Inserarea dispoziției potrivit căreia Secretariatul General al Guvernului acționează în numele Guvernului și nu în nume propriu;

14. Punerea în consonanță a prevederilor legii referitoare la secretarul general al Guvernului (art. 15 lit.b privitor la numirea și eliberarea lui și art. 22 alin.1 privitor la profilul său juridic) cu dispozițiile Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici. Are secretarul general al Guvernului rang de ministru sau este înalt funcționar public ? Este el numit și eliberat din funcție de către primul-ministru, prin decizie sau de către Guvern, prin hotărâre ?

15. Abrogarea dispoziției ce reglementează obligativitatea întrunirii consensului membrilor Guvernului în procedura adoptării actelor guvernamentale, precum și abrogarea prerogativei acordată primului-ministru de a hotărî în cazul nerealizării acestui consens și înlocuirea acestora cu o nouă dispoziție care să reglementeze necesitatea realizării majorității absolute în procedura adoptării actelor guvernamentale.

16. Abrogarea dispoziției cuprinsă în art. 26 alin. 3, care limitează atribuțiile Guvernului al cărui mandat a încetat, dar continuă să guverneze până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, numai la actele cu caracter individual sau normativ necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi, deci neputând adopta ordonanțe și nici iniția proiecte de lege.

Această limitare legală a competenței Guvernului poate crea situații neprevăzute. Astfel, potrivit prevederilor art. 110 alin. 4 din Constituție, Guvernul al cărui mandat a încetat la data validării alegerilor parlamentare generale, a fost demis ca urmare a retragerii de către Parlament a încrederii acordate ori dacă primul-ministru se află în situațiile prevăzute de art. 106 și 107 alin. 3 din Constituție, va avea o competență restrânsă la îndeplinirea actelor necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern. Potrivit art. 89 alin. 1 din Constituție, dacă noul Parlament nu va acorda votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare de învestitură și numai după respingerea a cel puțin două solicitări, el va fi dizolvat de către Președintele României, situație în care vor fi organizate noi alegeri parlamentare. Ca atare, procedura de formare a altui Guvern va fi reluată, iar perioada interimatului se va prelungi la peste 6 luni, în care țara ar rămâne neguvernată.

17. Punerea în consonanță a dispozițiilor art. 11, care vorbește despre atribuția Guvernului de conducere generală a administrației publice, cu prevederile art. 28, care menționează funcția de conducere generală a administrației publice. În acest sens, se impune înlocuirea noțiunii de “atribuție” cu cea de “funcție”, întrucât exercitarea conducerii generale a administrației publice reprezintă o funcție a Guvernului, nu o atribuție, deoarece presupune un fascicul de mijloace prin intermediul cărora se asigură conducerea generală a administrației publice.

18. Definirea și stabilirea conținutului sintagmei de administrare a treburilor publice din enunțul art. 26 alin.3. În acest sens, apreciem că administrarea treburilor publice implică continuarea activităților începute anterior prorogării mandatului, cât și conducerea generală a administrației publice, iar actele de administrare a treburilor publice sunt hotărâri curente în activitatea executivă, cu caracter normativ sau individual ;

19. Abrogarea dispoziției cuprinsă în art. 11 lit. c referitoare la atribuția Guvernului de a „emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanțe în temeiul unei legi speciale de abilitare și ordonanțe de urgență potrivit Constituției”, întrucât această prerogativă nu constituie o „atribuție”, ci reprezintă chiar modalitatea juridică concretă prin care Guvernul își exercită atribuțiile;

20. Consacrarea unei secțiuni distincte, intitulată „Actele Guvernului”, în care să se dezvolte dispozițiile constituționale ale art. 108, dar, mai ales, cele ale art. 115 din Constituție consacrat delegării legislative;

21. Detalierea modalității de adoptare a documentelor și altor măsuri dezbătute în Guvern, prevăzute art. 27 alin.2, cu referire la necesitatea sau nu a publicării lor, cine le semnează și cine le contrasemnează. În plus, poate fi susținută neconstituționalitatea acestor dispoziții legale din moment ce textul art. 108 din Constituție, referitor la actele Guvernului, enumeră limitativ doar două categorii de acte – hotărârile și ordonanțele.

22. Definirea sintagmei „situații extraordinare” din cuprinsul art. 115 alin.4 din Constituție referitor la adoptarea ordonanțelor de urgență, concept juridic definit în jurisprudența Curții Constituționale.

23. Punerea în consonanță a dispozițiilor art. 51, potrivit căruia în cazul în care ministrul, din diferite motive, nu își poate exercita atribuțiile curente, va desemna secretarul de stat care exercită aceste atribuții, înștiințându-l pe primul-ministru despre aceasta, cu prevederile art. 107 alin.3 și 4 din Constituție, care permit numirea unui ministru interimar pe maxim 45 de zile, când ministrul în exercițiu se află în imposibilitatea exercitării atribuțiilor.

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

I. TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE, MONOGRAFII, COMENTARII

1. Alexandru, Ioan Criza administrației, Edit. All Beck, București, 2001

2. Alexandru, Ioan Tratat de administrație publică, Edit. Universul Juridic, București, 2008

3. Apostol Tofan, Dana Puterea discreționară și excesul de putere al autorităților publice, Edit. All Beck, București, 1999

4. Apostol Tofan, Dana Drept administrativ, vol.I, ediția 2, Edit. C.H. Beck, București, 2008

5. Carp, Radu Responsabilitatea ministerială. Studiu de drept public comparat, Ed. All Beck, București, 2003

6. Constantinescu, Mihai , Revizuirea Constituției. Explicații și comentarii,

Muraru, Ion, Ed. Rosetti, București, 2003

Iorgovan, Antonie

7. Constantinescu, Mihai, Constituția României revizuită – comentarii și explicații,

Iorgovan, Antonie, Edit. All Beck, București, 2004.

Muraru, Ion,

Tănăsescu, Elena Simina

8. Debbasch, C., Bourdon, J., Droit constitutionnel et institutions politiques, 3ème édition

augmentée et corrigée, ECONOMICA, Paris, 1990

9. Deleanu, Ion Instituții și proceduri constituționale – în dreptul român și în dreptul comparat, Edit. C.H. Beck, București, 2006

10. Drăganu, Tudor Începuturile și dezvoltarea regimului parlamentar în România până în 1916, Ed. Dacia, Cluj, 1991

11. Drăganu, Tudor Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar, vol.I-II, Ed. Lumina Lex, București, 1998

12. Duculescu, Victor, Constituția României – comentată și adnotată, Edit Lumina

Călinoiu, Constanța Lex, București, 1997

Duculescu, Georgeta

12. Duguit, Leon Traité de droit constitutionnel, vol.II, Edit. De Boccard, Paris, 1923

14. Duverger, Maurice Institutions politique et droit constitutionnel, P.U.F., Paris, 1963

15. Duverger, Maurice Institution politique et droit, tome I, PUF, Paris, 1974

16. Favoreu, Louis, în colectiv Droit constitutionnel, 11e édition, Dalloz, Paris, 2008

17. Gicquel, Jean Droit constitutionnel et institutions politique, Montchrestien, Paris, 1991.

18. Giraud, Émile Le pouvoir exécutif dans les démocraties d'Europe et d'Amerique, Sirey, Paris, 1938.

19. Hauriou, A., Gicquel, J. Droit constitutionnel, 7ème édition, Éd. Montchrestien, Paris, 1980

20. Hauriou, André Droit constitutionnel et institutions politiques, 2e éd., Edit. Montchrestien, Paris, 1967.

21. Ionescu, Cristian Regimul politic în România, Edit. All Beck, București, 2002

22. Iorgovan, Antonie Odiseea elaborării Constituției, Edit. Uniunii Vatra Românească, Târgu-Mureș, 1998.

23. Iorgovan, Antonie Tratat de drept administrativ, vol.I, ediția a IV-a, Edit. All Beck, București, 2005.

24. Iorgovan, Antonie, Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004)

Vișan, L, cu modificările și completările la zi. Comentariu și

Ciobanu, Alexandru S., jurisprudență, Ed. Universul Juridic, București, 2008

Pasăre, D.I.

25. Laferrière, Jean Manuel de droit constitutionnel, Paris, 1947

26. Lavroff, D.G. Le droit constitutionnel de la Ve République, 2e édition, Dalloz, Paris, 1997

27. Muraru, Ion, Studii constituționale, Edit. Actami, București, 1998

Constantinescu, Mihai

28. Muraru, Ion, Ordonanța guvernamentală. Doctrină și jurisprudență,

Constantinescu, Mihai ediția a II-a revăzută și completată, Edit. Lumina Lex, București, 2002.

29. Muraru, Ion, Drept constituțional și instituții politice, vol.II, ediția a XII-

Tănăsescu, Simina Elena a, Edit. C.H. Beck, București, 2006

30. Muraru, Ion, Drept parlamentar românesc, Edit. All Beck, București,

Constantinescu, Mihai 2005

31. Muraru, Ion, Constituția României. Comentariu pe articole, Edit. CH.

Tănăsescu, Elena Simina, Beck, București, 2008

coordonatori

32. Negulescu, Paul, Tratat de drept public, tomul I-II, Casa Școalelor,

Alexianu, George București,1942-1943

33. Pactet, Pierre Institutions politique. Droit constitutionnel, Masson, Paris, 1986

34. Pactet, Pierre, Droit constitutionnel, 25e édition à jour août 2006, Sirey

Melin-Soucramenien, Université, Paris, 2006

Ferdinand

35. Pasquino, Gianfranco Curs de știință politică, Institutul European, Iași, 2002

36. Petrescu, Rodica Narcisa Drept administrativ, Edit. Hamangiu, București, 2009

37. Prelot, Marcel, Boulois, Jean Institutions politique et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1990

38. Prisăcaru, Valentin I. Tratat de drept administrativ român. Partea generală, ediția a treia revăzută și adăugită, Edit. Lumina Lex, București, 2002

39. Tănăsescu, Elena Simina Principiul egalității în dreptul românesc, Edit. All Beck, București, 1999

40. Vedinaș, Verginia Drept administrativ, ediția a IV-a revăzută și actualizată, Edit. Universul Juridic, București, 2009

41. Vida, Ioan Puterea executivă și administrația publică, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, București, 1994

42. Vrabie, Genoveva, cu Organizarea politico-etatică a României, Institutul participarea lui Marius Bălan European, Iași, 2004

II. STUDII, ARTICOLE, COMUNICĂRI, ALTE LUCRĂRI DE SPECIALITATE

1. Apostol Tofan, Dana Interpretarea unor dispoziții constituționale privind Guvernul și administrația ministerială, în Revista de Drept Public nr. 1-2 / ianuarie – decembrie 1997

2. Apostol Tofan, Dana Considerații în legătură cu posibilitatea revocării primului-ministru, în Dreptul nr. 2/2000

3. Apostol Tofan, Dana Noua reglementare privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, în Studii de drept românesc nr.3-4 / iulie-decembrie 2001

4. Apostol Tofan, Dana Jurisprudență comentată. Notă la Sentința nr. 161 din 17 iunie 2008 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, în Curierul Judiciar nr. 12/2008

5. Apostol Tofan, Dana Neconstituționalitatea Guvernului în exercițiu, în Curierul Judiciar nr.2/2009

6. Carp, Radu Limitele Constituției. Noi evoluții normative și mecanisme politice privind locul și rolul Guvernului în cadrul autorităților publice, în Caietul Științific al I.S.A.R. „Paul Negulescu”, Secțiunea pentru științe juridice, nr. 6, Edit. Burg, Sibiu, 2004

7. Charlot, Jean Gouvernement à l'essai: le pouvoir dans les partis politigues, în „Droit, institutions et systemes politiques”, Mélanges en hommage à M. Duverger, P.U.F., Paris, 1987

8. Ciobanu, Alexandru Comentariu privind O.U.G. nr. 17/2009 (M.Of. nr. 145/9.03.2009), în Curierul Judiciar nr. 4/2009

9. Constantinescu, Mihai, Modificarea și încetarea mandatului Guvernului, în

Vida, Ioan Dreptul nr.12/1999

10. Constantinescu, Mihai, Procedura de învestire a Guvernului, în Dreptul nr.

Vida, Ioan 11/2000

11. Deleanu, Ion Separația puterilor în stat. Reglementare constituțională și jurisprudența Curții Constituționale a României, în Revista de drept public nr. 2/iulie-decembrie 1995

12. Dima, Bogdan Raporturile dintre șeful statului și prim-ministru în România. O abordare comparativă, în Revista de Drept Public nr. 3/2006

13. Iorgovan, Antonie Ordonanțele cu caracter individual, inclusiv de reorganizare a unui agent economic – implicații în planul contenciosului constituțional și al celui administrativ. Examen teoretic de practică judiciară – raport prezentat la simpozionul Institutului de Științe Administrative „Paul Negulescu”, Sibiu, 1999

14. Popescu, Corneliu-Liviu Neconstituționalitatea inexistenței ministrului Justiției și a Ministerului Justiției, în Curierul Judiciar nr. 2/2009

15. Vedinaș, Verginia, Controlul de constituționalitate al actelor administrative,

Lazăr, Ana Rozalia în Juridica nr.8/2000

16. Vrabie, Genoveva Interpretarea diferită a unor texte constituționale ce reglementează raporturile dintre Președintele României și Guvern și consecințele practice ale absenței unei concepții unitare în acest domeniu, Comunicare susținută la Școala Națională de Studii Politice și Administrative, workshop cu tema „Dreptul administrativ contemporan: spre o concepție unitară în doctrina și practica administrativă românească”, 28 martie 2008

III. OPERE LITERARE ȘI ISTORICE, MEMORII

1. Costescu, Dimitrie Fazele ministeriale în România, ediția a 2-a, București, 1936

2. Dahl, Robert Democracy and Its Critics, New Haven and London, Yale University Press, 1989

3. Duhamel, Olivier Les démocraties, Editions du Seuil, Paris, 1993

4. Pârvulescu, Cristian Politici și instituții politice, Ed. Trei, București, 2000

5. Scurtu, Ioan Istoria României în anii 1918-1940. Evoluția regimului politic de la democrație la dictatură, Ed. Didactică și Pedagogică, R.A., București, 1996

IV. LEGISLAȚIE, CULEGERI DE LEGISLAȚIE, JURISPRUDENȚĂ

1. Constituția României din 1991 adoptată în ședința Adunării Constituante din 21 noiembrie 1991, aprobată prin referendum

național și intrată în vigoare la data de 8 decembrie 1991, publicată în M.Of. al României nr. 250 din 14 decembrie 1991, revizuită prin Legea de revizuire nr. 429/2003, publicată în M.Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003

2. Legea nr. 37/1990 pentru organizarea și funcționarea Guvernului României, publicată în M.Of. nr. 137 din 8 decembrie 1990

3. Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, publicată în M.Of. nr.164 din 2 aprilie 2001

4. Legea nr. 23/2004 pentru modificarea și completarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, publicată în M.Of. nr. 187 din 3 martie 2004

5. Ordonanța de urgență a Guvernului pentru stabilirea unor măsuri de reorganizare

României nr. 221/2008 în cadrul administrației publice centrale, publicată în M.Of. nr. 882 din 24 decembrie 2008

6. Ordonanța de urgență a Guvernului privind desființarea Cancelariei Primului-Ministru

României nr. 17/2009 și stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului, publicată în M.Of. nr. 145 din 9 martie 2009

7. Hotărârea Guvernului României pentru modificarea și completarea Hotărârii

nr. 211/2009 Guvernului nr. 405/2007 privind funcționarea Secretariatului General al Guvernului, publicată în M.Of. nr. 145 din 9 martie 2009

8. Decizia Curții Constituționale asupra cererii de soluționare a conflictului juridic

a României nr. 356/2007 de natură constituțională dintre Președintele României și Guvernul României, formulată de primul-ministru Călin Popescu Tăriceanu, publicată în M.Of. nr. 322 din 14 mai 2007

IV. LUCRĂRI INFORMATIVE CU CARACTER GENERAL, DICȚIONARE EXPLICATIVE

1. Alexandru, Ion, Bulei, Ion, Enciclopedia partidelor politice în România (1862-1944),

Mamina, Ion, Scurtu, Ioan Ed. Mediaprint, București, 1995

2. Robertson, David Dictionary of Politics, Penguin Books, London, 1993

3. Tămaș, Sergiu Dicționar politic, Ed. Șansa, București, 1996

V. SURSE BIBLIOGRAFICE ÎN INTERNET

1. http://www.pd.ro/download.php?evId=354.

2. http://www.azi.ro/arhive/2006/05/25/actual.htm

3. http://www.evz.ro/articole/detalii-articol/835625/

4. http://www.guv.ro/aparatul-de-lucru-al-guvernului__l1a94.html