.guvernul Ca Organizare Si Structura

Considerații generale privind organizarea guvernului; istoric și drept comparat

Izvoarele istorice ale uneia dintre cele 3 puteri ale statului – puterea executivã sau guvernul -, ca autoritate publicã se regăsesc încă din perioada absolutismului, în așa-numitele „curia regis”, întâlnite în aproape toată Europa, iar pentru țara noastră în „Sfatul Domnesc”. În timp, rolul și semnificațiile mai aproape de ceea ce înseamnă Guvernul din epoca modernă , s-au intensificat pe măsură ce, la nivelul administrației centrale, au început să apară anumite departamente, ca forme organizatorice ale statului și responsabile pentru „administrarea” unor domenii de activitate pe întreg teritoriul țării.

Deci, Guvernul – ca autoritate reprezentativă a statului – cu importanța, rolul și atribuțiile pe care o are astăzi, s-a conturat ca atare mult mai târziu decât administrația realizată de ministere și de celelalte organe departamentale (miniștrii, în principal) erau subordonați nemijlocit șefului statului, între ei si acesta din urmă neînterpunându-se nici o altă autoritate publică.

De exemplu, în Țările Române primele ministere fuseseră create între 1831-1832, odată cu apariția Regulamentelor Organice (1831 în Muntenia; 1832 în Moldova), dar Guvernul – ca organ distinct – a apărut mult mai târziu.

Chiar și în Constituția adoptată în 1866 de către Adunarea Constituantă și pe care Carol I o promulga la 1/13 iulie 1866, deci după Unirea Principatelor realizată de Alexandru Ioan Cuza (1859), era consacrat un capitol special, capitolul II, despre „Domn și miniștri”, în care se prevedea că aceștia erau „numiți și revocați de către Domn” . De asemenea, miniștrii contrasemnau actele Domnului, devenind răspunzători de aceste acte; miniștrii puteau fi trimiși în judecată de Curtea de Casație și de Justiție de către Domn.

Potrivit acestei legi fundamentele din 1866, România (pentru prima dată numită astfel)era un regat constituțional ereditar care are ca domn pe capul statului, acesta având prerogative foarte largi. Cu această constituție începe perioada modernă a administrației publice în țara noastră, ea definind totodată și puterea executivă și stabilește atât prerogativele domnului, cât și pe cele ale miniștrilor săi.

Se observă că în această perioadă a secolului XIX puterea centrală era în mâinile Domnului Țării, acesta decizând soarta miniștrilor funcția de Prim-ministru nefiind explicit menționată în Constituția din 1866.

La nivelul instituțional este de subliniat faptul că în această Constituție se vorbește despre Guvern, ci nu despre Consiliul de Miniștri – dualitate de termeni ce exista și în vremea lui Cuza.

Cu toate că în această lege fundamentală nu se vorbește despre funcția de Prim-ministru (instituită de Cuza care desemnează sub acest nume pe șeful guvernului din timpul său – Mihai Kogălniceanu, acesta fiind totodată și primul premier al României moderne), aceasta s-a menținut. Ei i se aplica regimul juridic era cel al miniștrilor.

Conform Constituției din 1866 „puterea executivă era încredințată Domnului care o exercită în mod regulat prin Constituție”, adică prin intermediul miniștrilor săi, respectiv a guvernului.

Se întărește, totodată, prin această Constituție, principiul descentralizării administrative și al autonomiei locale. La nivelul central, departamentele se organizează în 8 ministere.

După încetarea războiului mondial din 1919-1918 și după realizarea Unirii de la 1 decembrie 1918 s-a pus problema armonizării unitare a provinciilor c are cunoscuseră regimuri politice diferite, în vederea realizării unei organizări administrative care să asigure o unitate politică și administrativă.

Abia în Constituția din 1923 se face referire la Guvern, prevăzându-se că „Guvernul exercită puterea executivă în numele Regelui…”, iar „miniștrii, reuniți, alcătuiesc Consiliul de miniștrii, care este prezidat, cu titlu de președinte al acestuia, de către acela care a fost însărcinat de Rege cu formarea Guvernului”.

După unii autori, noțiunea de „Consiliu de miniștrii” nu este similară cu cea de „Guvern” prima fiind mai restrânsă, în Guvern, putând intra și alte persoane care nu au calitatea de miniștrii.

Deci, Constituția din 1923 venea cu un plus de precizări pe linia conturării instituțiilor administrației centrale.

Șase ani mai târziu, în august 1923 era adoptată și prima lege de organizare și funcționare a ministerelor ca organe ale administrației centrale de stat, lege ce stabilea un număr de 10 ministere (cuprinzând diverse domenii cum ar fi: interne, externe, armată instrucție publică și culte, agricultură, industrie și comerț, muncă, sănătate și ocrotiri sociale, lucrări publice și comunicații).

Constituția din 1938 marchează instaurarea dictaturii regale și este cel mai reușit text, sub aspectul redactării, cu privire la reglementarea Consiliului de Miniștrii, respectiv a Guvernului. Acest organ era practic inexistent, regele fiind totul în stat. Astfel, potrivit articolului 65, Guvernul se compune din miniștrii și subsecretari de stat (prima mențiune de acest fel din toate constituțiile anterioare); miniștrii exercită, în numele regelui, puterea executivă. Ei răspund politic numai în fața acestuia. Articolul 66 prevede că miniștrii întruniți alcătuiesc Consiliul de Miniștrii, prezidat de cel însărcinat de rege cu formarea guvernului și care poartă numele de președinte al Consiliului de Miniștri. Există, în continuare, ambiguitatea semantică Consiliul de Miniștrii – Guvern.

Deci, prin Constituția din anul 1938 rolul guvernului s-a diminuat mult, puterea executivă exercitându-se de către miniștrii, în numele Regelui (nu de guvern, așa cum se prevedea în Constituția din 1923).

Practic, Guvernul a devenit o instituție pur formală, lucru ce explică înlăturarea de la președinția Consiliului de Miniștrii al oamenilor politici (cazul Octavian Goga) și numite în aceste funcții personalități din afara partidului politic.

În perioada celui de-al doilea război mondial – 1940-1944 – Constituția a fost suspendată, regele investind cu puteri legislative și executive depline pe mareșalul Ion Antonescu. Astfel, se instituia în România un regim politico-militar de război și în această perioadă caracterul fictiv al Guvernului ajunge la apogeu.

Guvernul se întrunea periodic și comunicatele date publicității făceau referire la hotărârile sale; dar, în realitate, aceste hotărâri erau hotărârile conducătorului statului.

După 23 august 1944, până la Constituția din anul 1948, cele mai multe din prevederile Constituției din 1923 au fost repuse, în vigoare.

În această perioadă, a reaplicării Constituției din 1923, printr-o serie de acte normative se pun bazele unei noi organizări de stat în cadrul căreia Consiliul de Miniștrii joacă un rol foarte important (rol politic de prim rang și atribuții legislative conform Legii 32/1948), Decretul numărul 1626 din 2 septembrie 1944 transformând de fapt Consiliul de Miniștrii într-un organ suprem al puterii de stat.

Profesorul Paul Negulescu este de părere că: „Consiliul de Miniștrii este un organ de deliberațiune și deciziune, dar și fiecare ministru, în departamentul său ministerial, este atât organ de decizie, cât și de execuțiune”.

Legea fundamentală a României din 13 aprilie 1948 a definit Consiliul de Miniștrii ca „organul suprem executiv și administrativ al Republicii Populare Române”, compus din „președintele Consiliului de Miniștrii (primul-ministru), din unul sau mai mulți vicepreședinți și din miniștri care, împreună, alcătuiesc Consiliul de Miniștrii”.

Se punea un accent deosebit pe rolul Consiliului de Miniștri în conducerea și planificarea economiei – trăsătură caracteristică și esențială a statului totalitar, stat bazat pe „proprietate colectivă” și dirijism economic.

Constituția din 1948 prevedea, cu privire la ministere, că numărul și atribuțiile acestora, denumirea și desființarea ori contopirea lor se fac prin lege, de către Marea Adunare Națională, organul suprem al puterii de stat.

Până la Revoluția din decembrie 1989 au mai existat și alte Constituții, respectiv Constituția din 1952 și cea din 1965. acestea, au menținut, în esență, același rol al Consiliului de Miniștri, cu unele accente impuse de devenirea tot mai tot mai totalitară a regimului comunist din România și subordonarea lui partidului unic ce era condus de șeful statului.

Constituția din 1952 reglementa, într-un capitol al său, „Organele administrative de stat ale Republicii Populare Române”. Ea aduce unele inovații pe linia reglementării Consiliului de Miniștrii și ministerelor (în număr de 28). Ceea ce este specific perioadei în care s-a aplicat Constituția din 1952 este apariția unui act normativ special de organizare și funcționare a Consiliului de Miniștrii: Legea numărul 57/1967.

Această Constituție califică Consiliul de Miniștrii drept „organ suprem executiv și de dispoziție al puterii de stat”.

Constituția din 1965 menține, în principiu (în esență), același rol mal Consiliului de Miniștrii (articolul 71 alineatul 1 – „organ suprem al administrației de stat”) cu unele accente impuse de accentuarea totalitarismului regimului comunist. Legea fundamentală prevede expres că misiunea Consiliului de Miniștri este aceea „de conducere generală a activității executive pe întreg teritoriul țării” și în acest scop îi erau nominalizate 11 atribuții principale, prima fiind „stabilirea măsurilor generale pentru aducerea la îndeplinire a politicii interne și externe”, politică stabilită prin documentele partidului unic.

Până în decembrie 1989 au avut loc unele modificări ale Constituției din 1965, cea mai semnificativă fiind cea precizată de Legea numărul 1/1968. Această lege se vroia o pretinsă „îmbunătățire” prin încorporarea în Consiliul de Miniștri a președintelui Consiliului Central al Uniunii Generale a Sindicatelor, președintelui Uniunii Naționale a Cooperativelor Agricole de Producție și a primului secretar al Comitetului Central al Uniunii Tineretului Comunist (îmbunătățiri inutile având în vedere că organizațiile coordonate ale acestor structuri erau cadre ale partidului unic, ideea de dialog social fiind în fapt ridiculizată).

Constituția din 1965 înlătură ambiguitatea terminologică, accentuând centralizarea conducerii în toate sectoarele de activitate și polizând toate aceste sectoare. Societatea civilă este astfel sufocată.

În timpul regimului comunist administrația publică centrală se caracterizează prin: supracentralizare sau supraîncărcare la nivelul pregătirii și luării deciziilor (structurile administrative la nivel teritorial și local erau simple centre de execuție) și suprapunerea între structurile administrative centrale și ale aparatului de stat și structura organizatorică a partidului unic.

După Revoluția din decembrie 1989, prin „Proclamația către țară” din 22 decembrie 1989 – primul act cu caracter constituțional post comunist – s-au dizolvat toate structurile existente, s-a demis guvernul, întreaga putere de stat fiind preluată de Consiliul Frontului Salvării Naționale.

„Din acest moment se dizolvă toate structurile de putere ale clanului Ceaușescu, Guvernul se demite. Consiliul de stat și instituțiile sale își încetează activitatea; întreaga putere în stat este preluată de Frontul Salvării Naționale. Lui i se vor subordona Consiliul Militar Superior, care coordonează întreaga activitate a armatei și a unităților Ministerului de Interne. Toate ministerele și organele lor centrale în actuala lor structură își vor continua activitatea normală subordonându-se Frontului Salvării Național, pentru a asigura desfășurarea normală a întregii vieți economice și sociale”.

Prima reglementare post – decembristă cu privire la constituirea, organizarea și funcționarea guvernului a fost decretul – lege numărul 10 din 31 decembrie 1989. această reglementare a rterele și organele lor centrale în actuala lor structură își vor continua activitatea normală subordonându-se Frontului Salvării Național, pentru a asigura desfășurarea normală a întregii vieți economice și sociale”.

Prima reglementare post – decembristă cu privire la constituirea, organizarea și funcționarea guvernului a fost decretul – lege numărul 10 din 31 decembrie 1989. această reglementare a rămas în vigoare până la 7 decembrie 1990 când a fost adoptată Legea numărul 37 privind organizarea și funcționarea guvernului, lege care s-a aplicat cu modificările implicite impuse de Constituția publicată la 8 decembrie 1991, până la 2 aprilie 2001 când a fost adoptată o nouă lege privind organizarea și funcționarea guvernului și a ministerelor, Legea numărul 90/2001. Astfel, a fost abrogată Legea 37/1990.

În procesul funcționării instituțiilor publice se observă existența unui ascendent al puterii executive asupra celei judecătorești și – în special asupra celei legislative (consecințele negative ale practicii în exces a procedurii ordonanțelor de urgență).

Majoritatea Constituțiilor democratice ale lumii contemporane cuprind un sediu general al materiei guvernului, chiar dacă nu apare denumirea ca atare. Dar trebuie avute în vedere:

a) diferențele sub aspectul tehnicii de redactare, specific fiecărui val constituțional.

b) particularitățile regimului politic consacrat printr-o constituiau alta.

c) aspectele de ordin tradițional.

Legiuitorul constituant român din 1991 a înțeles să se îndepărteze de formula clasică, consacrată prin Constituția din 1923, achiesând la formulele moderne atât sub aspectul terminologiei, cât și în ceea ce privește modul de organizare și structurare a titlurilor Constituției. Astfel, în Titlul III consacrat „Autorităților publice”, după capitolele referitoare la Parlament și Președintele României, este inclus capitolul III „Guvernul” (Articolul 101-109), ca în următorul capitol să fie reglementate „Raporturile Parlamentului cu Guvernul” (articolul 110-114).

Cele 9 articole din capitolul intitulat „Guvernul” au ca obiect, în ordine cronologică, următoarele probleme:

rolul și structura Guvernului (articolul 101)

investirea Guvernului (articolul 102)

jurământul de credință al membrilor Guvernului (articolul 103)

incompatibilități ale funcției de membru al Guvernului (articolul 104)

încetarea funcției de membru al Guvernului (articolul 105)

Primul-ministru (articolul 106)

actele Guvernului (articolul 107)

răspunderea Guvernului ș a membrilor săi (articolul 108)

încetarea mandatului Guvernului (articolul 109)

Următorul capitol, deși este intitulat „Raporturile Parlamentului cu Guvernul”, nu se referă decât la principalele instituții ce conturează aceste raporturi:

obligația de informare a Parlamentului de către Guvern și celelalte organe ale administrației publice (articolul 110)

exercitarea controlului parlamentar prin intermediul întrebărilor și al interpelărilor (articolul 111)

moțiunea de cenzură (articolul 112)

angajarea răspunderii Guvernului asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege (articolul 113)

delegarea legislativă (articolul 114)

La fel ca și celelalte constituții democratice și Constituția României din 1991 conține referiri la atribuții ale guvernului și în alte capitole decât cele 2 menționate, cum ar fi articolul 73 (din capitolul consacrat Parlamentului) care reglementează dreptul Guvernului la inițiativă legislativă.

Activitatea fiecăreia din cele trei puteri în stat – legislativă, executivă și judecătorească – este înfăptuită de organe proprii – legislative, executive și judecătorești. Dacă puterea legislativă se exercită prin Parlament și Președintele României, iar puterea judecătorească se înfăptuiește de instanțele (organele) judecătorești, organizate în sistem – judecători, tribunale, Curți de Apel și Curtea Supremă de Justiție – puterea executivă (administrativă) se exercită de Președinte, Guvern, ministere și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale și organele administrației publice locale, la nivelul județelor și municipiului București, municipiilor, orașelor și comunelor.

Organele de stat care înfăptuiesc, în concret, activitatea puterii executive – a administrației publice sunt organe ale administrației publice.

Pentru a ajunge la această definiție, am pornit de la anumite trăsături specifice ale acestor organe și anume:

a) organele administrației publice sunt organe ale administrației de stat, ceea ce implică, pentru asigurarea realizării sarcinilor lor specifice, posibilitatea de a folosii forța publică a statului.

b) organele administrației publice sunt înființate prin lege sau în baza legii, pentru că înființarea în alt mod a acestor organe le-ar lipsii de autoritate publică de care au nevoie în îndeplinirea atribuțiilor ce le revin.

c) întreaga activitate a acestor organe se desfășoară pe baza și în vederea executării legii. Această trăsătură este desprinsă din aceea că însăși activitatea puterii executive – ale cărei sarcini le înfăptuiesc organele administrației publice – se desfășoară pe baza legii.

d) actele juridice adoptate au emise de aceste organe sunt supuse unui control de legalitate prevăzut de lege.

e) activitatea acestor organe este realizată în practică de un personal de specialitate – funcționari publici.

f) întreaga activitate a acestor organe se desfășoară în interesul statului, județului și comunei, precum și al particularilor (persoane fizice și juridice).

Deși aceste organe au o denumire comună: organe ale administrației publice, între ele există deosebiri determinate de modul lor de formare, organizare, competență. Deci, organele administrației publice se clasifică în mai multe tipuri de organe, după anumite criterii.

Un prim criteriu ar fi modul lor de formare. Conform acestui criteriu distingem:

a) organe ale administrației publice alese, cum sunt Consiliile locale (municipale, orășenești, comunale) și Consiliile județene, precum și primarii.

b) organe ale administrației publice numite: miniștri, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, prefecții și conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale (județe și municipiul București).

Un al doilea criteriu ar fi natura lor. Potrivit acestui criteriu avem:

1) organe colegiale, alcătuite din mai multe persoane, cum sunt: Guvernul țării și Consiliile locale (municipale, orășenești, comunale) și cele județene.

2) organe individuale, adică acele organe conduse de o singură persoană. Intră în această categorie: miniștri, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale (județe, municipii și orașe) și primarii municipiilor, orașelor și comunelor.

Între aceste două criterii de clasificare a organelor administrației publice există o strânsă legătură. Astfel, organele colegiale sunt alese, după cum organele individuale sunt numite, cu excepția primarilor care sunt aleși.

Un alt criteriu de clasificare a organelor administrației publice ar fi acela al competenței care, la rândul ei, se împarte în două: competență teritorială și competență materială.

a) din punct de vedere al competenței teritoriale, organele administrație publice se clasifică în:

– organe centrale – au competență pe întreg teritoriul țării, fără deosebire că această competență este, din punct de vedere al competenței materiale, generală sau de specialitate.

– organe locale – a căror competență se exercită, cu deosebirea menționată la organele centrale, în limitele unității administrativ-teritoriale în care funcționează: județ, municipiu, oraș sau comună.

b) după criteriul competenței materiale, organele administrației publice se subdivid în:

organe cu competență generale – sunt acele organe ale administrației publice competente în toate sau în aproape toate domeniile de realizarea a atribuțiilor puterii executive – a administrației publice (Guvernul, Consiliile locale – municipale, orășenești și comunale – și consiliile județene).

Spunem că aceste organe sunt competente în toate sau în aproape toate domeniile de realizare a puterii executive întrucât, cu cât coborâm pe treptele ierarhiei administrative, cu atât sfera competenței generale se restrânge.

Astfel, Guvernul are, printre atribuțiile sale, și acelea referitoare la organizarea apărării țării, paza granițelor acesteia, înfăptuirea politicii externe, atribuții pe care nu le găsim la celelalte organe ale administrației publice cu competență materială generală, cum sunt Consiliile județene sau Consiliul municipiului București și cele locale.

organe cu competență de specialitate, adică organe ale administrației publice create pentru a realiza numai o latură – de specialitate – a activității puterii executive – a administrației publice. Sunt organe de specialitate: ministerele, alte organe de specialitate care se organizează în subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciilor descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale care sunt organizate în unitățile administrativ-teritoriale, a căror competență se exercită în limitele unităților administrativ-teritoriale în acre funcționează și serviciile publice ale Consiliilor locale și ale celor județene.

Cunoașterea clasificării organelor administrației publice prezintă atât un interes teoretic, cât și un deosebit interes practic, atât pentru modul de formare și de organizare, cât și, mai ales al activității și al actelor juridice pe care acestea le emit sau le adoptă. Deci, se observă că organele colegiale, care-și desfășoară activitatea prin întrunirea majorității persoanelor ce le compun, adoptă acte administrative ca urmare a deliberării lor, pe când organele individuale emit acte administrative ca urmare a deciziei lor. O trăsătură comună a activității acestor organe este aceea că, la ambele categorii de organe, această activitate se desfășoară pe baza și în vederea executării legii.

Sintetizând, putem spune că Guvernul este un organ numit, organ colegial. Guvernul este, potrivit articolului 101 alineatul 3 din Constituție, alcătuit din membrii stabiliți prin lege organică. În acest sens, în articolul 3 al Legii 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor se prevede că:

„Guvernul este alcătuit din primul-ministru și miniștri.

Din Guvern pot face parte și miniștri-delegați, cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere”.

„Deși Guvernul este conceput ca un organ colegial condus de un șef, deciziile acestuia pot fi puternic afectate de poziția constituțională a Președintelui României, care poate consulte Guvernul cu privire la problemele urgente și de importanță deosebită sau poate participa la ședințele acestuia; în cazul în care se dezbat probleme de interes național privind politica externă, apărarea țării, asigurarea ordinii publice, primul-ministru este abilitat să ceară participarea Președintelui României la orice ședință a Guvernului”.

Guvernul este, potrivit clasificării făcute, un organ cu competență generală. Deci, „Guvernul asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice” (articolul 101 alineatul 1 din Constituție).

Deci, în România, puterea executivă sau administrativă este duală, fiind reprezentată de Președinte, în calitate de șef al statului și de Guvern, ambele componente constitutive trebuind să fie înțelese ca autorități, legitimate prin proceduri electorale stabilite de Constituție.

Rolul și funcțiile Guvernului

2.1. Rolul Guvernului

2.1.1. Rolul Guvernului potrivit Constituției României din 1991

Dispozițiile cadru ce definesc astăzi rolul Guvernului României sunt cuprinse în articolul 101 din Constituție, care prevăd că:

„(1) Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice.

(2) În îndeplinirea atribuțiilor sale, Guvernul cooperează cu organismele sociale interesate.

(3) Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică.”

Din aceste prevederi constituționale se desprinde rolul Guvernului de factor politic în realizarea politicii interne și externe a țării (pe baza programului său de guvernare acceptat de Parlament). Tot aceste prevederi consfințesc și rolul Guvernului de autoritate publică centrală a puterii executive, cu competență materială generală (care exercită conducerea generală a administrației publice).

„Deși constituie o expresie a intereselor politice parlamentare, fiind prin aceasta o instituție politică, Guvernul reprezintă în esență o autoritate statală. Este și motivul pentru care în literatura de specialitate se vorbește de două categorii de acte ale Guvernului: acte de guvernământ (care sunt, prin excelență acte politice) și acte pur administrative (care rezolvă problemele tehnico-organizatorice) ale administrației publice”.

În lucrarea „Tratat de drept administrativ”, Antonie Iorgovan definește Guvernul ca fiind „o instituție politico-administrativă a statului ce are ca sarcină fundamentală realizarea politicii națiunii. El este inițiatorul, modelatorul și executantul măsurilor de redresare economică […] de stabilizare economică, el răspunde de ordinea publică, de apărarea națională sau de raporturile statului respectiv cu alte state”.

Rolul politic al Guvernului decurge din originea sa parlamentară și din „dependența” sa de programul acceptat de Parlament, votul Parlamentului reprezentând încrederea acestuia atât în echipa guvernamentală, cât și în programul pe care îl are de înfăptuit pe perioada mandatului.

Programul de guvernare este un document politic ce aparține în exclusivitate Guvernului cu toate că el trebuie „acceptat” de Parlament. „Acceptarea” are ca efect acordarea încrederii Parlamentului pentru realizarea obiectelor cuprinse în program; responsabilitatea înfăptuirii lor revine numai Guvernului.

Se poate observa că dispozițiile articolului 101 din Constituție folosesc noțiunea de „acceptare” și nu pe aceea de „aprobare” tocmai pentru a arăta faptul că Parlamentul nu se face copărtaș la actul guvernării, la modul în care se realizează programul, ci dă „undă verde” liniilor sale directoare care, dacă se schimbă în procesul realizării în concret, poate să atragă retragerea încrederii Parlamentului și, implicit, demisia Guvernului.

Pe plan statal, Guvernul este autoritatea publică centrală a puterii executive și are rolul de „a exercita conducerea generală a administrației publice”. Pe acest plan se stabilesc raporturi juridice de drept administrativ care pot fi:

1) raporturi juridice de subordonare ierarhică (față de ministere, față de celelalte autorități ale administrației publice centrale de specialitate și față de prefecți).

2) raporturi juridice de colaborare (față de autoritățile centrale de specialitate autonome).

3) raporturi juridice de tutelă administrativă (față de Consiliile locale, primari și față de Consiliile județene).

Prin administrație publică centrală se înțelege „ansamblul autorităților care formează puterea executivă și care, alături de rolul lor politic, exercită un rol administrativ, fiind organele de vârf ale administrației unei țări”.

Din punct de vedere instituțional, administrația publică centrală din România cuprinde: Guvernul, autoritățile administrației publice centrale de specialitate, ministerele, alte autorități ale administrației publice centrale de specialitate înființate în subordinea Guvernului sau a ministerelor (agenții, secretariate de stat, oficii, comisii, institute, birouri, administrații), precum și autoritățile autonome ale administrației publice centrale de specialitate (prevăzute de Constituție – Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Serviciul Român de Informații, Consiliul Legislativ, Avocatul Poporului sau constituie prin lege organică în baza articolului 116 alineatul 3 din Constituție. Aceste autorități autonome, deși sunt autorități administrative (prin natura lor juridică și a activităților specifice pe care le realizează) ele se află, într-o formă sau alta în raporturi juridice cu Parlamentul și nu cu Guvernul.

Organele de specialitate ale administrației publice centrale sunt subordonate Primului Ministru, Guvernului sau ministerelor, după caz. Ele exercită una sau mai multe din funcțiile (strategie, reglementare, administrare, autoritate) și atribuțiile pentru care au fost create, asupra unui domeniu, ramură, sector de activitate, activitate specifică și problemă diferită, după caz. Se înființează potrivit legii și se organizează și funcționează prin hotărâre a Guvernului.

Organele administrației publice centrale au personalitate juridică cu excepția departamentelor din aparatul de lucru al Guvernului. Conducerea lor este realizată de o persoană cu funcție de demnitate publică, care în exercitarea funcției de autoritate emite reglementări interne și exterioare: ordine, instrucțiuni și norme de aplicare a legii, decizii. Conducătorul este ordonator principal, secundar sau terțiar de credite, cu excepția departamentelor unde nu are această calitate.

În înfăptuirea programului său, Guvernul cooperează însă și cu organismele sociale nestatale ( sindicate, patronat, culte religioase, partide politice) deoarece programul de guvernare cuprinde toate sferele vieții economice și sociale, iar Guvernul nu este o autoritate supusă societății civile și nici rupt de acesta.

„Această cooperare exclude existența oricăror raporturi de subordonare dintre Guvern și formele organizatorice ale societății civile. Raporturile de cooperare se bazează, pe de altă parte, pe sprijinul pe care Guvernul și, în general, toate autoritățile administrației publice îl acordă formelor organizatorice ale societății civile de a organiza și funcționa libere, în condițiile legii, iar, pe de altă parte, contribuția pe care aceste forme organizatorice și-o aduc la înfăptuirea programului de guvernare”.

Legea 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului și a ministerelor definește Guvernul referindu-se la rolul ce-i revine și la natura s-a juridică. Astfel, conform articolul 1 alineatul 1, Guvernul este definit ca fiind „autoritatea publică a puterii executive, care funcționează în baza votului de încredere acordat de Parlament și care asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice”.

În alineatul 2 al aceluiași articol 1 din Legea 90/2001 se precizează că: „Guvernul are rolul de a asigura funcționarea echilibrată și dezvoltarea sistemului național economic și social, precum și racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condițiile promovării intereselor naționale”.

2.1.2. Rolul guvernului în dreptul comparat

în doctrina administrativă occidentală, Guvernul are sarcina fundamentală de a realiza politica națiunii, el fiind inițiatorul, modelatorul și executantul măsurilor de executare economică, de scădere a inflației și stabilizare economică. El răspunde de ordinea publică, de apărarea națională sau de raporturile statului respectiv cu alte state. Este evident că în toate aceste zone de activitate, exemplificate, din anumite necesități, sarcini revin și altor unități statale, în special Parlamentului și Șefului statului, dar centrul de greutate în epoca actuală cade pe Guvern. De aici se desprinde ideea că mai peste tot în lumea democratică mișcările de protest, mitingurile, grevele de diferite categorii sau demonstrațiile au ca obiect lupta împotriva unor măsuri guvernamentale și nu împotriva unui mesaj al Tronului sau, după caz, al Președintelui Republicii. Urmărind, de exemplu, evoluția activității Guvernului României de după Revoluția din decembrie 1989, putem observa că nu de puține ori asemenea acțiuni de protest au avut ca efect demisia unor miniștri sau a Guvernului în ansamblul său.

Pe de altă parte, clasicul principiu al separației și echilibrului puterilor presupune un control parlamentar permanent asupra Guvernului și asupra puterii executive, în general.

De aici rezultă dificultatea de a reflecta în textul Constituției a rolului Guvernului, dar mai ales în constituția care fundamentează regimul politic axat pe un șef de stat cu puternice atribuții executive, cum este cel norvegian, de exemplu, deși este vorba de Rege.

Deci, asupra rolului Guvernului are o mare influență tipul de regim politic în care ne plasăm, dar și tradiția, precum și viziunea Constituției.

Un criteriu ar putea fi modul în care este reglementat rolul Guvernului în mecanismul politic și statal al țării, potrivit acestuia vom identifica două situații:

a) Constituții care fac o calificare expresă, uneori mergându-se până la rigoarea unei definiții.

b) Constituții care nu fac o calificare expresă, rolul Guvernului fiind determinat în urma interpretării sistematice a Constituției.

La rândul ei, prima categorie se subdivide în 3 subcategorii în funcție de gradul de extensie al acestui rol, determinat de natura intrinsecă a sarcinilor pe care Guvernul este chemat să le realizeze:

1) Constituții care stabilesc un rol trihotomic: politic, legislativ și administrativ. Aici intră: Constituția Spaniei, Constituția Portugaliei.

2) Constituții care stabilesc un rol dihotomic: politic și administrativ. Din această categorie fac parte: Constituția Franței care prevede, în articolul 20 că Guvernul hotărăște și conduce politica Națiunii, pe de o parte, și că dispune de administrație și de forțele armate, pe de altă parte.

3) constituții care stabilesc un rol exclusiv politic (ex. Olanda, Grecia) sau un rol exclusiv administrativ (ex. Austria, Norvegia).

Din această clasificare nu rezultă că în țări ca Franța, Guvernul nu are și un rol legislativ, dar acesta nu este expres prevăzut în textul Constituției, care reprezintă sediul materiei în ceea ce privește rolul Guvernului.

O altă clasificare propusă tot de Antonie Iorgovan privește modul în care este consacrat rolul politic al Guvernului. Din acest punct de vedere, vom distinge două mari situații:

A) Constituții care dau dreptul Guvernului de a stabilii exclusiv liniile politicii națiunii pe plan intern și internațional sau extern, iar execuția fiind supusă controlului parlamentar. Aici intră: Franța, Grecia și Germania.

b) Constituții care dau dreptul Guvernului numai de a conduce politica generală a țării, în limita unor linii stabilite de Parlament, de regulă cu prilejul votului de învestitură (exemplu: România, Spania, Finlanda, Portugalia) sau, după caz, de șeful statului (exemplu: Norvegia).

Din punctul de vedere al acestor clasificări, Guvernul României are un rol trihotomic: politic, legislativ delegat („Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe. Ordonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare în condițiile și limitele prevăzute de aceasta”.) și administrativ ( „rol în îndeplinirea căruia emite hotărâri […] pentru organizarea executării legilor”).

Puterea reglementară a Guvernului României este astăzi un subiect de polemică între acesta și Parlament deoarece există numeroase ordonanțe de urgență ale Guvernului care reglementează domenii de competența legii.

2.2. Funcțiile Guvernului

Aceste funcții ale Guvernului României sunt precizate în articolul 1 alineatul (5) al Legii 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului și a ministerelor, care prevede următoarele:

„Pentru realizarea programului de guvernare Guvernul exercită următoarele funcții:

a) funcția de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a Programului de guvernare.

b) funcția de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ și instituțional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice.

c) funcția de administrare a proprietății statului, prin care se asigură administrarea proprietății publice și private a statului, precum și gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil.

d) funcția de reprezentare, prin care se asigură în numele statului român reprezentarea pe plan intern și extern.

e) funcția de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea și controlul aplicării și respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice și siguranței naționale, precum și în domeniile economic și social și al funcționării instituțiilor și organismelor care își desfășoară activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului”.

Învestirea Guvernului

Procedura de învestitură a Guvernului cuprinde, conform articolului 102 și articolului 85 alineatul 2 din Constituția României, patru etape. Aceste etape sunt:

1) desemnarea candidatului pentru funcția de prim-ministru.

2) solicitarea de către candidatul la funcția de prim-ministru a votului de încredere.

3) acordarea votului de încredere.

4) numirea Guvernului de către șeful statului.

Primele trei etape sunt prevăzute de articolul 102 din Constituție, ultima etapă fiind prevăzută de articolul 85 alineatul 1, deși este vorba de aceeași procedură, legată de aceeași instituție.

3.1. Desemnarea candidatului pentru funcția de prim-ministru

În această etapă, Președintele României organizează consultări politice cu partidele politice reprezentate în Parlament, în scopul constituirii unei majorități parlamentare pentru desemnarea și sprijinirea unei persoane care să candideze la funcția de prim-ministru.

Astfel, articolul 102 alineatul 1 din Constituția României prevede următoarele: „Președintele României desemnează un candidat pentru funcția de prim-ministru, în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament”.

Acest text recunoaște partidelor politice parlamentare calitatea de subiecte în raporturile de drept public, mai exact în raporturile de drept constituțional și de drept administrativ, în virtutea căreia au dreptul de a pretinde Președintelui României să le consulte.

Deci, dacă Președintele nu consultă un partid parlamentar, indiferent de numărul parlamentarilor acestuia, se face vinovat de încălcarea Constituției, cu toate consecințele ce decurg de aici.

Desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru înseamnă un mandat acordat de Președintele României pentru formarea listei viitorului Guvern, elaborarea programului de guvernare și prezentarea cererii pentru acordarea votului de încredere de către Parlament.

Prin urmare, Președintele României poate desemna un candidat politic, un șef de partid sau alt fruntaș al unui partid politic, dar poate desemna și un candidat „neînregimentat” politic într-un partid. Dar, Președintele României nu poate desemna decât un candidat care va fi susținut de un partid sau de mai multe partide (partide care-și asumă responsabilitatea guvernării).

În sistemul nostru constituțional, un candidat la funcția de prim-ministru nu poate fi conceput fără un puternic sprijin din partea unor partide politice, indiferent dacă persoana candidatului este om politic sau tehnocrat. Sprijinul politic de partid se concretizează în votul de învestitură.

3.2. Solicitarea votului de învestitură

În etapa a doua, centrul de greutate cade pe candidatul la funcția de prim-ministru, deci au loc consultări politice între candidatul la funcția de prim-ministru și partidele sau alianțele politice, după caz, care au susținut desemnarea sa, în vederea întocmiri listei complete a noului Guvern și a programului de guvernare. Candidatul are la dispoziție numai 10 zile pentru a întocmi programul politic al guvernării pe care intenționează s-o facă, precum și lista Guvernului.

Deși Constituția nu prevede, din articolul 102 al Constituției României se desprinde ideea că programul guvernării se elaborează împreună cu partidul sau partidele care vor susține Guvernul.

Dacă asumarea responsabilității guvernării aparține unui singur partid politic, programul ce-l va prezenta candidatul la funcția de prim-ministru va reflecta programul politic al acelui partid.

Dacă însă două sau mai multe partid politice și-au asumat responsabilitatea guvernării, programul candidatului la funcția de prim-ministru trebuie să reflecte linii și priorități din mai multe programe de partid. Dar și în aceste condiții este posibil ca programul candidatului la funcția de prim-ministru să fie axat pe programul politic al unui singur partid la care achiesează partenerul sau partenerii politici de guvernare.

În cazul în care, în termen de 10 zile prevăzut de Constituție, candidatul la funcția de prim-ministru nu reușește să întocmească lista Guvernului și să elaboreze programul de guvernare, el va depune mandatul de guvernare încredințat de președintele României. Depunerea mandatului poate avea loc și înainte de îndeplinirea acestui termen, dacă imposibilitatea stabilirii unei formule guvernamentale a fost evidentă în cadrul negocierilor politice ce au avut loc.

Dacă nu a solicitat votul de încredere în acest, interval, Președintele României este obligat să retragă mandatul acordat candidatului la funcția de prim-ministru, începând noi consultări politice pentru desemnarea unui nou candidat la funcția de prim-ministru.

Cu toate acestea, termenul de 10 zile nu poate fi privit ca un termen de decădere; el are importanța sa și nu se poate spune că prelungirea discuțiilor politice asupra programului și a listei Guvernului peste cele 10 zile duce la imposibilitatea solicitării votului de învestitură, când în fapt, este creată voința politică de a susține acel Guvern.

3.3. Acordarea votului de încredere de către Parlament; rolul Curții Constituționale de garant al respectării Constituției

În cea de-a treia etapă a producerii de învestitură a Guvernului are loc procedura pentru acordarea votului de încredere.

Votul de încredere se acordă de cele două Camere ale Parlamentului în ședință comună, textul articolului 102alineatul 3 din Constituție având următorul conținut: „Programul și lista Guvernului se dezbat de Camera Deputaților și de Senat, în ședință comună. Parlamentul acordă încrederea Guvernului cu votul majorității deputaților și senatorilor”. De aici rezultă egalitatea celor două camere sub aspectul implicării lor politice.

Programul și lista Guvernului sunt prezentate de candidatul la funcția de prim-ministru.

Legiuitorul constituant român precizează în mod expres că are loc „o dezbatere”, ci nu o simplă prezentare sau o pură informare, cum prevăd alte constituții. Aceasta înseamnă luări de cuvânt, formularea de observații, expunerea propriilor propuneri, luări de atitudine politică, iar membrii echipei guvernamentale pot fi chemați în fața Comisiilor de specialitate ale Camerelor.

În ceea ce privește modul de exprimare a votului, acesta are ca obiect programul în forma finală și lista, în ansamblul ei, a Guvernului, nu fiecare membru în parte. Pe parcursul dezbaterilor parlamentare, candidatul la funcția de prim-ministru poate opera modificări în lista Guvernului, cum la fel se pot opera modificări în programul politic propus, dacă acestea sunt necesare pentru obținerea votului de învestitură.

Lista Guvernului nu poate cuprinde decât numărul de miniștri, corespunzător ministerelor existente, organizate prin lege. Constituția României nu îngăduie crearea de noi ministere sau reorganizarea celor existente prin procedura de formare a noului Guvern.

Dacă acest comportament și practici neconstituționale ar avea loc, ar trebui sesizată Curtea Constituțională, temeiul fiind spiritul Constituției, necesitatea garantării supremației sale.

Dacă Curtea Constituțională ajunge la concluzia că votul de învestitură s-a dat cu încălcarea Constituției, subiectele implicate – Președintele României, candidatul la funcția de prim-ministru și grupurile parlamentare ale partidelor care au susținut Guvernul vor trebui să reia negocierile politice, pentru a se ajunge la o formulă de Guvern constituțională.

În cazul neacordării votului de încredere, procedura de învestire se reia, prin organizarea de noi consultări politice de către Președintele României pentru desemnarea unui alt candidat la funcția de prim-ministru. Este posibil să fie desemnată aceeași persoană, textul Constituției neinterzicând acest lucru.

3.4. Numirea Guvernului de către Președintele României și jurământul de credință

Ultima etapă a procedurii de învestire este numirea Guvernului de către Președintele României. Conform articolului 85 alineatul (1) din Constituție și al articolului 1 alineatul (4) din Legea numărul 90/2001, Președintele României numește Guvernul „pe baza votului de încredere acordat de Parlament”. Numirea se face prin decret prezidențial și abia prin acesta candidatul la funcția de prim-ministru devine prim-ministru.

Dar esențial în procedura de învestitură este votul Parlamentului, el având valoare de fapt juridic și marcând încheierea unui contract de guvernare între Parlament, prin voința majorității, și candidatul la funcția de prim-ministru. Așa se explică și faptul că Guvernul va răspunde politic exclusiv în fața Parlamentului.

Deci, numirea nu poate fi refuzată, ea trebuie să fie conformă cu cele rezultate din votul de încredere acordat de Parlament.

Procedura de învestitură presupune un complex de raporturi de drept public în care subiecții sunt: Președintele României, candidatul la funcția de prim-ministru, Parlamentul, Guvernul și Curtea Constituțională.

„Guvernul în întregul său și fiecare dintre membrii săi își exercită mandatul începând de la data depunerii jurământului” cerut de lege. Jurământul se depune în fața Președintelui României de către primul-ministru, miniștrii și de către ceilalți membri ai Guvernului individual.

La data depunerii jurământului de către membrii Guvernului încetează mandatul Guvernului anterior. Până la această dată, vechiul Guvern va îndeplinii numai acte necesare pentru administrarea treburilor publice, celelalte atribuții putând fi exercitate numai până la data validării alegerilor parlamentare.

Conținutul jurământului membrilor Guvernului este identic cu cel al Președintelui României, întrucât atât Guvernul cât și șeful statului sunt autorități de vârf ale puterii executive.

Jurământul este prevăzut de articolul 82 din Constituție: „Jur să-mi dăruiesc toată puterea și priceperea pentru propășirea spirituală și materială a poporului român, să respect Constituția și legile țării, să apăr democrația, drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor, suveranitatea, independența, unitatea și integritatea teritorială a României. Așa să-mi ajute Dumnezeu”.

Procedura de învestire a Guvernului se încheie prin numirea acestuia de către Președintele României. Această numire are drept consecință nașterea unor raporturi juridice între acesta și Parlament, precum și cu Președintele României.

Din acest moment, Guvernul dobândește dreptul de inițiativă legislativă și dreptul de a participa la lucrările Parlamentului, iar Parlamentul poate exercita controlul parlamentar asupra Guvernului și-i poate retrage încrederea acordată.

Totodată, începe conlucrarea dintre Guvern și Președintele României, prin următoarele forme și modalități: contrasemnarea decretelor Președintelui, revocarea și numirea unor membrii ai Guvernului, consultarea Guvernului de către Președintele României, participarea Președintelui la unele ședințe ale Guvernului.

Componența și structura Guvernului

Potrivit alineatului 3 al articolului 101 din Constituția României, Guvernul este alcătuit „ din primul-ministru, miniștrii și alți membri stabiliți prin lege organică”. La aceste dispoziții se adaugă cele de la articolul 3 din Legea pentru organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor:

„ (1) Guvernul este alcătuit din primul-ministru și miniștri.

(2) Din Guvern pot face parte și miniștri-delegați, cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere”.

Cu privire la numărul membrilor din Guvern, respectiv al miniștrilor și al „altor membri” Constituția nu face nici o referire. Singura precizare este aceea că „alți membri” se stabilesc prin lege organică. Nici legea numărul 90/2001 nu stabilește numărul membrilor Guvernului, dar introduce în competența Guvernului și așa numiții „miniștri-delegați”, cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului.

Atât Constituția cât și legea organică a Guvernului numărul 90/2001 ori o altă lege nu stabilesc numărul ministerelor și nominalizarea acestora.

Analizând viața politică din România de după Revoluția din decembrie 1989 vom observa, cu privire la numărul membrilor Guvernului, că acesta a oscilat între 22, în legislația 1992/1996, și 28 la începuturile legislaturii 1996/2000, fiind redus în 1997 la 27 și apoi la 18 în 1998, pentru ca după ultimele alegeri libere și democratice din noiembrie 2000 numărul să fie de 27 de membri.

În lipsa unei norme juridice constituționale sau organice prin care să se precizeze numărul membrilor Guvernului, acesta este stabilit implicit prin hotărâre a Parlamentului – conform prevederilor articolului 102 alineatul(2) și (3) din Constituție – adică prin hotărârea prin care se acordă încredere asupra programului de guvernare și „a întregii liste a Guvernului”.

Cu privire la structura Guvernului trebuie avute în vedere două categorii de norme: cele ale Constituției (articolul 101 alineatul 3) și cele ale Legii pentru organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor (articolul 3).

Din competența Guvernului fac parte, potrivit articolului 101 alineatul 3 din Constituție, în afară de primul-ministru „miniștrii și alți membri stabiliți prin lege organică”, consacrând ceea ce Antonie Iorgovan numește „o formulă de Guvern fără scară ierarhică interioară”.

Legea 90/2001 prevede că din Guvern fac parte și „miniștri-delegați”, cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru.

În fosta lege privind organizarea și funcționarea Guvernului se prevedea că din Guvern fac parte, în afară de ministru, și de „miniștrii de stat” și chiar „secretari de stat”, iar în practică s-au mai adăugat la aceștia și „miniștrii delegați pe lângă primul-ministru”. Și în Guvernul format în urma alegerilor din 2000 au fost desemnați doi „miniștri delegați”: unul la Ministerul Educației și Cercetării – pentru activitatea de cercetare, iar cel de-al doilea la Ministerul Integrării Europene – ce are și calitatea de negociator șef la Uniunea Europeană.

„Sub acest aspect, subliniem faptul că legiuitorul constituant a consacrat prin norma de la articolul 101 alineatul (3), existența unor raporturi juridice egale între toți membrii săi, inclusiv în raport cu cei <<stabiliți prin lege organică>>, deci o structură internă fără scară ierarhică, în timp ce norma de la articolul 3 alineatul (2) din Legea numărul 90/2001, potrivit căreia din Guvern pot face parte și <<miniștri-delegați cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru>>, deși la prima vedere s-ar părea că reprezintă o expresie a normei constituționale care statuează că din Guvern fac parte și <<alți membri stabiliți prin lege organică>>, considerăm, totuși, că ea nu este în strictă conformitate cu aceasta.

În primul rând din norma constituțională nu rezultă în nici un fel faptul că ceilalți membri ai Guvernului (alții decât miniștri) trebuie să aibă <<însărcinări speciale pe lângă primul ministru>>, așa cum prevede nou lege, cu atât mai mult cu cât nici nu precizează ce ar trebui să se înțeleagă prin expresia <<însărcinări speciale>>. Or, această dispoziție îi plasează pe miniștri-delegați într-un gen aparte de raporturi juridice față de primul ministru, pe care nu le au și ceilalți membri ai Guvernului.

În al doilea rând, având în vedere că miniștri-delegați ocupă funcții de demnitate publică în cadrul unor ministere (în actualul Guvern, în cadrul Ministrului Educației și Cercetării și în cel al Integrării Europei), conducând departamente în cadrul acestora, rezultă, pe de altă parte că miniștrii delegați se află într-o categorie specială de raporturi juridice și cu ministerul căruia i se subordonează, chiar dacă are și calitatea de membru al Guvernului.

Această situație este de natură a crea un statut juridic aparte ministrului-delegat: pe de altă parte, ca membru al Guvernului, el are un statut juridic identic cu cel al ministrului, luând parte cu drepturi egale la dezbaterea și adoptarea hotărârilor și ordonanțelor Guvernului, în timp ce, pe de altă parte, în afara ședințelor Guvernului, în cadrul ministerului el redevine practic subordonat ministerului, care are conducerea generală a ministerului, inclusiv a departamentului <<rezervat>> ministerului-delegat”.

În ceea ce privește componența Guvernului, din ea ar mai putea face parte și „miniștrii fără portofoliu” pentru că nu se precizează, nici în Constituție și nici în legea organică, când se referă la miniștri, că aceștia trebuie să fie „cu portofoliu”.

Profesorul Anibal Teodorescu definește „miniștri fără portofoliu” ca fiind „miniștri care nu au nimic de administrat, lor nu le este încredințată administrarea vreunui interes general al statului, ei sunt miniștri fără funcționari, fără atribuții, ei nu au servicii de dependență, deci nu sunt copiii nici unei ierarhii administrative”.

Această instituție juridică a fost reglementată în detaliu de legislația română din perioada interbelică. Astfel, în Guvernul Stătescu, format la 23 august 1944, erau miniștri fără portofoliu: Iuliu Maniu (din partea Partidului Național Țărănesc), Constantin Titel Petrescu și Lucrețiu Pătrășcanu (din partea Partidului Comunist Român). Numirea miniștrilor fără portofoliu, determinarea, în principal, din rațiuni politice, se făcea după regulile aplicabile numirii miniștrilor cu portofoliu.

Miniștri fără portofoliu dispuneau de dreptul de vot deliberativ în ședințele Guvernului; incompatibilitățile prevăzute pentru miniștri cu portofoliu îi priveau și pe cei „fără portofoliu” în egală măsură. Acești miniștri aveau, de regulă, aceleași salariu cu cei cu portofoliu.

Se prevedea, de asemenea, posibilitatea ca unele probleme din competența unui ministru cu portofoliu să treacă, dacă este necesar, în cea a unuia fără portofoliu, acestuia din urmă conferindu-i-se toate drepturile pe care le avea ministrul titular. „Ministru fără portofoliu” era supus și legii privind responsabilitatea ministerială în exercitarea acestor atribuții, dar trebuie avut în vedere că învestirea lui cu astfel de atribuții se făcea însă pe cale administrativă, prin decret regal.

Durata mandatului și statutul membrilor Guvernului

5.1. Durata mandatului Guvernului

Din punct de vedere teoretic, durata mandatului Guvernului într-un regim parlamentar este dată de durata mandatului Parlamentului, iar într-un regim prezidențial, de durata mandatului Președintelui Republicii, cu unele precizări.

În ceea ce privește regimul parlamentar, precum și cel semiprezidențial, durata mandatului Guvernului este dată de durata existenței majorității parlamentare (avem în vedere aici faptul că în viața politică mondială au existat numeroase cazuri de alegeri anticipate ca urmare a dizolvării Parlamentului; noul Parlament, rezultat din alegeri va începe un nou mandat de 4/5 ani, dar nu există nici o garanție că acest mandat va fi dus până la capăt, putându-se ajunge din nou la alegeri anticipate.

Potrivit articolului 109 alineatul 1 din Constituția României, Guvernul își exercită mandatul până la data validării alegerilor parlamentare generale. Conform Constituției, cele două Camere sunt alese pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit numai prin lege organică și numai în caz de război ori de catastrofă.

Deci, până la această dată, Guvernul este în plenitudinea prerogativelor, cu excepția rezervelor impuse de „prelungirea mandatului Parlamentului”, iar după această dată și „până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern” el devine Guvern demisionar și va îndeplini „numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice”.

Mandatul Guvernului poate înceta și înainte de ”data validării alegerilor parlamentare generale”, adică – într-o formulă generică – ca urmare a demiterii sale.

Potrivit articolului 109 alineatul 2 din Constituție, Guvernul este demis:

în urma adoptării unei noțiuni de cenzură.

În urma pierderii de către primul-ministru a calității de membru al Guvernului.

Din coroborarea articolului 109 alineatul 2 cu articolul 105 din Constituție rezultă că primul ministru își pierde calitatea de membru al Guvernului ca urmare a:

demisiei

decesului

pierderii drepturilor electorale

intervenției unei stări de incompatibilitate

imposibilității de a exercita atribuții mai mult de 45 de zile

suspendării

intervenției altor cauze prevăzute de lege.

5.2. Condiții pentru funcția de membru al Guvernului

Legea numărul 90/2001 prevede, în concordanță cu principiile și prevederile constituționale, în articolul 2 și condițiile necesare pe care trebuie să le îndeplinească o persoană pentru a putea fi membru al Guvernului și anume:

să aibă numai cetățenia română și domiciliul în țară

să aibă exercițiul drepturilor electorale

să nu fi suferit condamnări penale

să nu se afle în vreun caz de incompatibilitate, aceste cazuri fiind expres și limitativ prevăzute de articolul 4 din legea pentru organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor.

5.3. Incompatibilitățile funcției de membru al Guvernului

În privința incompatibilităților, legiuitorul constituant român face trimitere la legea organică, înțelegându-se că este vorba, în primul rând, de Legea de organizare și funcționare a Guvernului și a ministerelor.

Astfel, potrivit dispozițiilor articolului 4 alineatul 1 din Legea numărul 90/2001, funcția de membru al Guvernului este incompatibilă cu:

– exercitarea altei funcții publice de autoritate cu excepția celei de deputat sau senator.

Orice funcție de conducere din organele administrative ne apare ca o funcție de autoritate, incompatibilă cu funcția de membru al Guvernului.

De asemenea, intră în această categorie și funcțiile de conducere ale diferitelor servicii publice administrative, cum ar fi funcții de conducere a serviciilor publice din învățământ (rector, decan), din sănătate (director de spital, director de policlinică), nu însă și funcția de specialist într-un asemenea serviciu public, într-un asemenea serviciu politic (profesor la facultate, medic la spital, cercetător la institut, redactor la o editură, redactor la o revistă).

Sunt, totodată, funcțiile publice de autoritate cele de consilieri locali și județeni (consiliile locale și consiliile județene fiind autorități ale administrației locale autonome), precum și orice funcție, aleasă sau numită, cu caracter public prin care se execută legile, putându-se utiliza mijloace de constrângere și sancțiune statală:

– exercitarea unei funcții de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizațiilor cu scop comercial.

– exercitarea de acte de comerț, cu excepția vânzării sau cumpărării de acțiuni ori alte titluri de valoare.

– exercitarea funcțiilor de administrator ori cenzor la societățile particulare sau reprezentant al statului în adunările generale ale unor asemenea societăți, ori membru al consiliilor de administrație al regiilor autonome sau campaniilor naționale.

– exercitarea unei funcții publice în serviciul unei organizații străine, cu excepția acelor funcții prevăzute în acordurile și convențiile la care România este parte.

În toate aceste cazuri de incompatibilitate, constatarea stării de incompatibilitate se face de primul ministru, care va dispune măsurile necesare pentru încetarea acesteia.

Primul-ministru

Din dispozițiile articolului 101 alineatul (3) din Constituție și din prevederile articolului 3 alineatul (1) din Legea numărul 90/2001 – „Guvernul este alcătuit din prim-ministru…” reiese faptul că primul-ministru ocupă un loc deosebit de important în cadrul Guvernului, el fiind șeful echipei guvernamentale. Nu are importanță cine ocupă această funcție, o personalitate neutră față de partidele politice ce și-au asumat responsabilitatea guvernării sau un lider al acestor partide.

Majoritatea Constituțiilor reglementează anumite atribuții pentru șeful Guvernului, atât pe linia organizării activității acestuia, cât și pe linia realizării sarcinilor Guvernului.

Sunt prevăzute, de asemenea, și denumiri diferite pentru șeful guvernului, precum: prim-ministru, președinte.

Și legiuitorul constituant român a reținut următoarele: „Primul-ministru conduce Guvernul și coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuțiile ce le revin”.

Trebuie avut în vedere și faptul că Președintele României – și el o autoritate de vârf a puterii executive ca și primul-ministru – își fundamentează puterea cu care este abilitat pe votul direct al electoratului și tocmai de aceea el reprezintă statul în plenitudinea puterilor sale, atât pe plan intern, cât și pe plan extern, ceea ce nu este cazul primului-ministru. Candidatul este desemnat tot de Președintele României și tot acesta din urmă este cel care desemnează un prim-ministru interimar când este necesar.

Spre deosebire de președintele Românie, primul-ministru are un rol important pe planul puterii executive, el neavând atribuții de natura celor pe care Constituția le conferă Președintelui României – atribuții privind puterea legislativă sau puterea judecătorească.

Astfel, conform articolului 13 din Legea numărul 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, pe planul puterii executive, primul-ministru conduce Guvernul și coordonează activitatea membrilor acestuia, cu respectarea atribuțiilor legale care le revin. De asemenea, se prevede că primul ministru reprezintă Guvernul în relația acestuia cu Parlamentul, Președintele României, Curtea Supremă de Justiție, Curtea Constituțională, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autorități și instituții publice, partidele și alianțele politice, sindicatele, cu alte organizații neguvernamentale, precum și în relațiile internaționale.

Primul-ministru este vicepreședintele Consiliului Suprem de Apărare al Țării și exercită toate atribuțiile care derivă din această calitate.

Printre atribuțiile primului-ministru amintim:

1) el numește și eliberează din funcție:

a) conducătorii organelor de specialitate ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului, cu excepția persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului.

b) secretarul general și secretarii generali adjuncți ai Guvernului.

c) personalul din cadrul aparatului de lucru al primului-ministru.

e) alte persoane care îndeplinesc funcții publice, în cazurile prevăzute de lege.

2) prezintă Camerei Deputaților și Senatului raporturile și declarațiile cu privire la politica Guvernului.

3) răspunde la întrebările și interpelările care îi sunt adresate de către deputați sau senatori. El poate desemna un membru al Guvernului să răspundă la întrebările și interpelările adresate Guvernului de deputați sau senatori, în funcție de domeniul de activitate care formează obiectul interpelării.

4) contrasemnează decretele emise de Președintele României, în cazul în care Constituția prevede obligativitatea contrasemnării acestora.

5) poate constitui, prin decizie – în scopul rezolvării unor probleme operative – consilii, comisii sau colective interministeriale.

6) îndeplinește orice alte atribuții prevăzute de Constituție și lege sau care decurg din rolul și funcțiile Guvernului.

În îndeplinirea atribuțiilor ce-i revin, primul-ministru emite decizii care sunt acte administrative cu caracter individual.

Dacă încercăm o clasificare a acestor atribuții, putem spune că primul-ministru îndeplinește două categorii de atribuții:

A) atribuții ce țin de latura „organizării interne” a Guvernului.

B) atribuții ce țin de realizarea sarcinilor politice ale Guvernului; printre acestea din urmă amintim:

prezintă Camerei Deputaților și Senatului rapoarte și declarații cu privire la politica Guvernului, iar acestea urmează să fie dezbătute cu prioritate.

propune Președintelui României revocarea și numirea unor membri ai Guvernului.

cere Președintelui României să participe la anumite ședințe de Guvern, când apreciază că prezența Președintelui este necesară.

contrasemnează, cu puține excepții, decretele prezidențiale.

semnează hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern.

ATRIBUȚIILE GUVERNULUI

Legea numărul 90/2001 cuprinde într-o secțiune specială reglementări privitoare la atribuțiile Guvernului, fără însă a le clasifica sau grupa după anumite criterii.

Printre cele mai importante atribuții ale Guvernului menționate în articolul 11 al Legii numărul 90/2001 amintim:

a) exercită conducerea generală a administrației publice.

b) inițiază proiecte de lege și le supune spre adoptare Parlamentului.

c) emite hotărâri pentru organizarea exercitării legilor, ordonanțe în termenul unei legi speciale de abilitare și ordonanțe de urgență potrivit Constituției.

d) asigură executarea de către autoritățile administrației publice a legilor și a celorlalte dispoziții normative date în aplicarea acestora.

e) elaborează proiectele de lege a bugetului de stat și le supune spre adoptare Parlamentului.

f) aprobă strategiile și programele de dezvoltare economică a țării, pe ramuri și domenii de activitate.

g) asigură realizarea politicii în domeniul social potrivit Programului de guvernare.

h) asigură apărarea ordinii de drept, a liniștii publice și siguranței cetățeanului, precum și a drepturilor și libertăților cetățenilor, în condițiile prevăzute de lege.

i) aduce la îndeplinire măsurile adoptate, potrivit legii, pentru apărarea țării, scop în care organizează și înzestrează forțele armate.

j) asigură realizarea politicii externe a țării și, în acest cadru, integrarea României în structurile europene și internaționale.

k) negociază tratatele, acordurile și convențiile internaționale care angajează statul român; negociază și încheie, în condițiile legii, convenții și alte înțelegeri internaționale la nivel guvernamental.

l) conduce și controlează activitatea ministerelor și a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa.

m) asigură administrarea proprietății publice și private a statului.

n) acordă și retrage cetățenia română, în condițiile legii; aprobă renunțarea la cetățenia română, în aceleași condiții.

o) înființează cu avizul Curții de Conturi, organe de specialitate în subordinea sa.

p) cooperează cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuțiilor sale.

r) îndeplinește orice atribuții prevăzute de lege sau care decurg din rolul și funcțiile Guvernului.

Pentru rezolvarea unor probleme din competența sa Guvernul poate constitui organisme cu caracter consultativ.

În scopul elaborării, integrării, corelării și monitorizării de politici Guvernul poate constitui consilii, comisii și comitete interministeriale.

Deci, aceasta este „o reglementare unitară, coerentă și logic structurată” ce are ca obiect precizarea atribuțiilor ce revin Guvernului, „acestea definind natura sa juridică de autoritate publică a puterii executive, cu competență materială generală și punând în evidență rolul și funcțiile ce-i revin în organizarea executării legilor și în conducerea generală a administrației publice. Ele exprimă, totodată, chintesența dobândită de guvernele care au funcționat după 1992, asigurând cadrul juridic corespunzător pentru buna funcționare a acestei autorități publice și pe perioada următoare”.

Sfera atribuțiilor guvernului ca autoritate a puterii executive, circumscrie de fapt competența sa materială și teritorială generală. Sub aspectul competenței materiale, Guvernul poate reglementa în orice materie, iar sub aspectul competenței teritoriale, pe întreg teritoriul statului.

Anton Parlagi și Romulus Gheorghiu propun în lucrarea „Drept administrativ” următoare clasificare a atribuțiilor Guvernului:

A) Atribuții cu caracter politic.

Atribuțiile cu caracter politic ale Guvernului sunt statuate fie prin normele juridice de drept constituțional, fie potrivit practicii parlamentare.

– potrivit articolului 185 din Constituția Republicii Portugalia „Guvernul este organul de conducere a politicii generale a țării”. Astfel Guvernul elaborează principiile de politică internă și externă fără a le supune aprobării parlamentului.

De asemenea, conform articolului 101 (1) din Constituția României „Guvernul … asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice”.

– potrivit articolului 97 din Constituția Regatului Spaniei Guvernul conduce politica internă și externă, dar articolul 99 impune prezentarea programului politic spre aprobare către Congresul deputaților. În acest caz, Guvernul nu-și poate exercita atribuțiile decât după aprobarea acelui program.

– atribuțiile exercitate de șeful statului în virtutea calității sale de șef al executivului (fie președinte, fie monarh). În regimul prezidențial specific S.U.A. președintele este autoritatea politică supremă (membrii guvernului având simplu rol consultativ). În politica americană președintele ia decizii pe baza propunerilor consilierilor săi personali fără a consulta miniștrii.

B) Atribuții cu caracter legislativ.

Potrivit competenței sale materiale, Guvernul are dreptul de a reglementa prin acte normative orice domeniu.

– în ceea ce privește reglementările cu caracter general trebuie făcută distincția între emiterea de norme privind exercitarea funcțiilor statului și reglementările ce privesc executarea legii.

– conform articolului 201 din Constituția Portugaliei Guvernul „emite decrete-legi de dezvoltare a principiilor sau bazelor generale” (deci reglementări privind organizarea și funcționarea statului).

– conform articolului 97 din Constituția Regatului Spaniei, Guvernul „exercită puterea executivă și puterea reglementară” (deci de organizare și executare în concret a legilor).

– în ceea ce privește reglementările cu caracter special acestea sunt practic nelimitate.

Atribuțiile de reglementare guvernamentală sunt limitate de sfera de competență a autorității legislative; ca atare trebuie făcută distincția dintre diferite acte guvernamentale în raport de autoritatea legislativă.

– reglementările guvernamentale circumscrise de competența proprie (exemplu articolul 201 din Constituția Portugaliei prevede dreptul Guvernului de a „emite decrete legi în domeniile care nu sunt rezervate Adunării Republicii”).

– reglementări ce intră în competența autorității legislative dar cu aprobarea acesteia pot fi delegate guvernului (exemplu articolul 107 alineatul 3 din Constituția României: „Ordonanțele se emit în temeiul unei legi de abilitare, în limitele și condițiile prevăzute de aceasta”.

– reglementări prin care se modifică însăși competența de reglementare a Guvernului (exemplu articolul 201 din Constituția Portugaliei conform căruia „Guvernul emite decrete legi … privind bezele generale ale regimului juridic conținut în legile la care se referă”).

C) Atribuții cu caracter material special.

Printre atribuțiile cu caracter material special enumerăm pe cele mai importante:

1) Elaborarea și executarea bugetului

– conform articolului 137 (2) din Constituția României, Guvernul elaborează anual proiectul de buget de stat și pe cel al asigurărilor sociale de stat pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului.

– acest drept exclusiv al Guvernului recunoscut în majoritatea statelor democratice este considerat chiar drept de inițiativă legislativă.

2) Organizarea, conducerea, îndrumarea și controlul tuturor instituțiilor publice din subordine indiferent dacă acestea se subordonează orizontal față de ministere sau vertical față de autoritățile administrației publice locale.

3) Atribuțiile privind ordinea publică, apărarea intereselor statului, apărarea drepturilor și libertăților cetățenești.

Aceste atribuții trebuie să coreleze evident cu cele de reglementare prin care Guvernul organizează instituțiile specifice realizării acestor activități de ordine publică (poliția), de siguranță publică (jandarmeria), de securitate națională (S.R.I.-ul) sa de apărare a drepturilor cetățenești (Parchetul).

4) Atribuții privind apărarea integrității teritoriale și a suveranității naționale care se realizează prin reglementarea activităților de apărare, organizarea forțelor armate, stabilirea contingentelor anuale de cetățeni chemați să satisfacă serviciul militar.

5) Atribuții cu caracter economic care se concretizează în înființarea de agenți economici de interes național (fie regii autonome, fie societăți comerciale ) prin reglementarea activității comerciale prin organizarea de servicii publice.

6) Atribuții privind asigurarea legalității care se materializează în două moduri:

– prin controlul de legalitate exercitat direct asupra serviciilor de specialitate ale administrației publice centrale și locale.

– prin intermediul agenților desconcentrați în teritoriu care supraveghează respectarea legalității (tutela administrativă).

D) Atribuții cu caracter diplomatic.

În general, Guvernul este autoritatea executivă care negociază acorduri, tratate, convenții sau alte acte juridice de drept internațional. Atribuțiile Guvernului în domeniul politicii externe pot fi grupate în funcție de procedura de validare.

* ratificarea de către Parlament; potrivit acestei proceduri actul juridic încheiat de Guvern nu va produce efect decât din momentul aprobării lui de către Parlament. De exemplu articolul 91, alineatul 1 din Constituția României „Președintele încheie tratate internaționale în numele României, negociate de Guvern, și le supune spre ratificare Parlamentului în termenul de 60 de zile”.

* încheierea de acte cu caracter internațional în nume propriu de către Guvern potrivit competenței sale ( de regulă în domeniul financiar).

* prin autorizarea altei autorități publice de regulă Primul-ministru care să semneze actul internațional ca împuternicit al Guvernului sau chiar în nume propriu.

Potrivit articolului 91, alineatul 2 din Constituție, Guvernul propune Președintelui acreditarea sau rechemarea reprezentanților diplomatici ai României, precum și înființarea, desființarea sau schimbarea rangului diplomatic al misiunilor.

Guvernul României asigură, conform programului său de guvernare acceptat de Parlament, realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice. În îndeplinirea atribuțiilor sale, Guvernul cooperează cu organismele sociale interesate.

Observăm că formularea textului constituțional este foarte generală și atotcuprizătoare, întrucât tot ce face Guvernul, dar și celelalte autorități statale sau nestatale se încadrează în politica internă și externă a țării.

Guvernul, fiind autoritatea centrală a puterii executive cu competență materială generală efectuează acte de punere în executare a legilor și realizează conducerea generală a administrației publice, inclusiv a acelor autorități care, în eșaloanele de nivel inferior, centrale sau locale, efectuează tot acte de execuție, de organizare și aplicare în concret a legilor și celorlalte acte normative, prin care se realizează practică politica internă și externă.

O clasificare a atribuțiilor Guvernului prevăzute în Legea privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor ne-o propune profesorul universitar doctor Mircea Preda. Potrivit opiniei acestui profesor, atribuțiile Guvernului, care exprimă rolul și funcțiile ce revin acestei autorități centrale a puterii executive, pot fi grupate în următoarele categorii de atribuții.

1) Atribuții privind conducerea generală a Administrației publice, inclusiv controlul activității ministerelor și celorlalte autorități ale administrației publice centrale de specialitate și prefecților.

Guvernul, autoritatea centrală care asigură realizarea puterii executive, trebuie, în primul rând, să conducă și să controleze activitatea celorlalte autorități ale puterii executive din subordine, împreună cu acestea formând un sistem în cadrul căruia sunt statornicite relații de subordine ierarhică.

Aceste autorități sunt:

– ministerele

– alte autorități ale administrației publice centrale de specialitate din subordinea sa sau a ministerelor și serviciile publice descentralizate ale acestora din unitățile administrativ-teritoriale.

– prefecții, ca reprezentanți ai Guvernului în teritoriu.

Deci, Guvernul ocupă, în cadrul sistemului autorităților puterii executive, o poziție ce-i conferă atât dreptul de îndrumare, coordonare și control a autorităților subordonate ierarhic, cât și dreptul de anulare a actelor emise de acestea, neconforme cu legea și cu hotărârile și ordonanțele Guvernului, precum și a celor inoportune.

Pentru exercitarea acestui drept, Guvernul are la îndemână următoarele posibilități :

– să exercite acest drept în mod nemijlocit asupra autorităților administrației publice centrale de specialitate.

– să exercite acest drept prin prefecți, ca reprezentanți ai săi în municipiul București și în județe. Aceștia conduc serviciile publice ale ministerelor ale celorlalte autorități ale administrației centrale, organizate în unitățile administrative teritoriale.

Astfel, conform articolului 122:

– (1) din Constituția României, „Guvernul numește câte un prefect în fiecare județ și în municipiul București.

– (2) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale”, articol preluat și de Legea 215/2001 a administrației publice locale.

Dreptul de control exercitat prin prefecți privește și activitatea autorităților administrației publice locale alese, deci actele emise de aceste autorități. Prefectul poate ataca aceste acte în fața instanței de contencios administrativ când consideră că sunt ilegale, dar acest drept nu-l include și pe cel de anulare a unor asemenea acte, anularea actului atacat intrând în competența instanței de contencios administrativ. De asemenea, nu este inclus nici controlul de oportunitate al acestor acte.

Dreptul de control este exclus și față de autoritățile administrative autonome, față de care Guvernul se află conform articolului 29 din legea organice, în raporturi de colaborare.

Legea nr. 215/2001 – legea administrației publice locale prevede că aducerea la îndeplinire a atribuțiilor ce revin Guvernului cu privire la administrația publică locală, inclusiv controlul asupra modului de exercitare de către primari a atribuțiilor delegate prin lege, se realizează de către Ministerul Administrației Publice, care propune Guvernului luarea măsurilor corespunzătoare.

Constituția recunoaște Guvernului dreptul de conducere generală a administrației publice, drept ce asigură unitatea de acțiune a autorităților administrației publice, centrale și locale, pentru aducerea la îndeplinire a dispozițiilor legii și înfăptuirea sarcinilor ce revin administrației publice.

În baza acestui drept, – drept ce se realizează prin măsuri obligatorii ale Guvernului față de autoritățile administrației publice asupra modului în care trebuie puse în executare dispozițiile cuprinse în legi, drept de conducere și control asupra activităților centrale și locale ale administrației publice – Guvernul poate să rezolve problemele importante din orice domeniu sau din orice ramură a administrației publice, cu respectarea competențelor prevăzute de lege pentru autoritățile alese și pentru cele autonome.

2) O altă categorie de atribuții ale Guvernului o constituie atribuțiile privind inițierea proiectelor de legi și supunerea lor spre aprobare Parlamentului.

În articolul 73 (1) al Constituției României se prevede că „inițiativa legislativă aparține Guvernului, deputaților, senatorilor, precum și uni număr de cel puțin 250.000 de cetățeni cu drept de vot”.

Din acest text constituțional reiese faptul că dreptul de a iniția proiecte de legi aparține, în primul rând Guvernului și acest lucru ni se pare firesc deoarece Guvernul are rolul de a asigura realizarea politicii interne și externe a țării, el fiind cel care organizează și execută în concret legile adoptate de Parlament.

În exercitarea acestui rol, Guvernul are posibilitatea de a cunoaște mai ușor și mai în detaliu domeniile și problemele în legătură cu care apare necesitatea elaborării de noi reglementări cu forța juridică a legii și aceasta independent de acele reglementări pe care însuși Guvernul le poate adopta din proprie inițiativă sau la propunerea altor autorități ale administrației publice, centrale sau locale.

Guvernul își exercită inițiativa legislativă prin transmiterea proiectului de lege către una dintre Camerele Parlamentului. Aceste proiecte trebuie însoțite și de hotărârea Guvernului, luată în acest sens, precum și de expunerea de motive.

Deci, inițiativa legislativă se exercită ca urmare a propunerilor pe care le fac miniștrii sau conducătorii celorlalte autorități ale administrației publice centrale în vederea reglementării pe cale de lege a unor probleme sau pentru modificarea unor prevederi legale, ori independent de aceste propuneri, din proprie inițiativă.

3) Guvernul României are și atribuții care privesc adoptarea de hotărâri și ordonanțe și asigurarea executării legilor și a celorlalte dispoziții normative date în aplicarea acestora.

Guvernul, alături de celelalte autorități ale administrației publice, asigură executarea legilor prin acte normative ce cuprind dispoziții și măsuri obligatorii pentru toate autoritățile administrației publice și pentru cetățeni. Aplicarea acestor măsuri se face prin acte de execuție concretă și revine celorlalte autorități ale administrației publice. Astfel, se realizează și se asigură conducerea generală a activității executive pe întreg teritoriul țării.

Trebuie observat faptul că Guvernul ia măsuri privind realizarea executării legilor nu numai atunci când o lege prevede în mod expres că dispozițiile sale vor fi dezvoltate sau puse în executare printr-o hotărâre a Guvernului, ci chiar și în lipsa unei asemenea prevederi exprese.

Dacă legea conține o asemenea dispoziție, ea reprezintă o obligație a Guvernului de a emite actul normativ subordonat legii.

În celelalte cazuri, Guvernul are competența să aprecieze dacă este sau nu necesar să adopte un asemenea act.

4) O altă categorie de atribuții ale Guvernului României o constituie atribuțiile privind desfășurarea activității economico-financiare și sociale.

În exercitarea rolului său de realizare a politicii interne, de organizare și executare a legilor, activitatea Guvernului privește, în primul rând, sfera problemelor economico-financiare și sociale.

Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului și a ministerelor prevede, în acest sens, următoarele atribuții ale Guvernului:

– elaborarea proiectului de lege a bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat și supunerea lor spre aprobare Parlamentului (articolul 11, litera e)

– aprobarea strategiei și programelor de dezvoltare economică a țării, pe ramuri și pe domenii de activitate (articolul 11, litera f).

– asigurarea administrării proprietății publice și private a statului (articolul 11, lit. m).

– asigurarea realizării politicii în domeniul social, potrivit programului de guvernare (articolul 11, litera g), inclusiv a programelor de protecție a mediului înconjurător și de asigurare a echilibrului ecologic, de constituire de locuințe din fondurile Statului, de creștere a calității vieții în alte domenii, precum și de realizare a politicii privind salariile, pensiile, acordarea ajutoarelor materiale și alte drepturi bănești.

5) În realizarea politicii interne, Guvernul îndeplinește și alte atribuții ce sunt prevăzute de Legea de organizare și funcționare a Guvernului și a ministerelor nr. 90/2001, printre care amintim:

* asigurarea apărării ordinii de drept, a liniștii publice și siguranței cetățeanului, precum și a drepturilor și libertăților cetățenilor, în condițiile prevăzute de lege (articolul 11, litera h).

* înființarea, cu avizul Curții de Conturi, de organe de specialitate în subordinea sa (articolul 11, litera o).

* aducerea la îndeplinire a măsurilor adoptate, potrivit legii, pentru organizarea generală și înzestrarea forțelor armate (articolul 11, litera i).

* acordarea și retragerea cetățeniei române, în condițiile legii și aprobarea renunțării la cetățenia română, în aceleași condiții (articolul 11, litera n).

* cooperarea cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuțiilor sale (articolul 11, litera p).

* îndeplinirea oricăror alte atribuții prevăzute de lege sau care decurg din rolul și funcțiile Guvernului (articolul 11, litera r).

6) O categorie distinctă de atribuții ale Guvernului României o reprezintă atribuțiile din domeniul politicii externe.

Rolul fundamental al Guvernului este potrivit Legii nr. 90/2001, de a asigura realizarea politicii interne, dar și a celei externe a României. Totodată, Guvernul trebuie să realizeze și integrarea țării noastre în structurile europene și internaționale, el având în acest sens obligația internațională care angajează statul român și de a negocia și încheia, în condițiile legii, convenții și alte înțelegeri internaționale la nivel guvernamental.

După ce sunt negociate, tratatele internaționale se înaintează Președintelui României ce are competența de a le încheia sau semna; după aceea sunt supuse ratificării Parlamentului.

Dacă acordul sau tratatul internațional privește o materie care intră în atribuțiile Guvernului, acesta se încheie direct de Guvern.

În conformitate cu legea organică acordurile internaționale pot fi încheiate și de ministere sau alte autorități ale administrației publice centrale, în domeniul propriu de activitate, dar în această ipoteză, ministerul sau autoritatea administrativă centrală respectivă trebuie să obțină, în prealabil, acordul de principiu din partea Guvernului pentru a încheia acel acord.

Un astfel de acord internațional, încheiat în asemenea condiții, intră în vigoare, de regulă, după ce este aprobat de către Guvern.

Delimitarea sferei și drept comparat

În principiu, autorii de drept public se opresc la două categorii de acte ale instituțiilor politice: a) actele exclusiv politice (moțiuni, declarații); b) acte juridice.

De regulă, Constituțiile conțin reglementări cu privire la actele juridice, dar există totuși o relativă diversitate în ceea ce privește modul de reglementare a acestei materii în funcție de tradiții, de filosofia care stă la baza raporturilor dintre legislativ și executiv. Totuși, majoritatea constituțiilor reflectă preocuparea deosebită a legiuitorilor constituanți naționali de a reglementa regimul juridic al actelor normative pe care le poate emite Guvernul, inclusiv în materia rezervată legii, problema delegării legislative.

De exemplu, în Constituția Germaniei (art. 80) se prevede că Guvernul federal, un ministru federal sau Guvernele de land pot fi autorizate, prin lege, sa adopte decrete reglementare. Această lege de autorizare trebuie să precizeze atât conținutul, cât și scopul și întinderea autorizării date; decretul reglementar trebuie să precizeze fundamentul său juridic, legea putând îngrădi și subdelegarea.

Unele decrete reglementare din anumite domenii trebuie aprobate de către Bundesrat (regulile generale și tarifele utilizării instalațiilor de căi ferate federale, poște și telecomunicații, construirea și exploatarea căilor ferate).

Diferit însă de acest aspect, Constituția Germaniei prevede și faptul că Guvernul federal poate, cu aprobarea Bundesrat-ului, să edicteze reguli administrative generale.

Deci, competența Guvernului de a edicta acte administrative cu caracter normativ este supusă aprobării Camerei Parlamentului, ce asigură „participarea landurilor la legiferarea și administrarea Federației”, cum se arată în art. 50 din Constituție.

Constituția Franței cuprinde mai multe dispoziții cu privire la materia actelor ce emană de la Consiliul de Miniștrii și de la primul-ministru. De exemplu, art. 13 alin. 1 (din titlul, consacrat Președintelui Republicii) menționează că Președintele Republicii semnează ordonanțele și decretele deliberate în Consiliul de Miniștrii; art. 22 (din titlul consacrat Guvernului) vorbește generic despre „actele Primului – Ministru”, precizând regula contrasemnării de către „miniștrii însărcinați cu executarea”; art. 34 menționează materiile ce țin de domeniul legii ( exemplu: drepturile civile și garanțiile fundamentale acordate cetățenilor pentru exercițiul libertăților publice; cetățenia; statutul și capacitatea persoanei; regimul matrimonial; regimul electoral; succesiunile și libertățile, dreptul la muncă), iar în art. 37 se arată că restul materiilor (altele decât cele de domeniul legii) au caracter reglementar.

Constituția Franței reglementează și posibilitatea adoptării de către Guvern a unor acte cu caracter normativ în domeniile rezervate legii, adică delegarea legislativă.

Constituția Spaniei, pe lângă reglementările privind instituția delegării legislative, aduce și un element nou față de constituțiile Germaniei și Franței, și anume emiterea de către Guvern a decretelor legislative în caz de necesitate (pentru situații extraordinare și de urgență).

În ceea ce privește Constituția României, aceasta conține mai mult articole spre deosebire de oricare constituție anterioară, dar a înțeles să precizeze un sediu general.

Astfel, art. 107 intitulat „Actele Guvernului” definește cele două categorii de acte juridice: hotărârea și ordonanța. Acest articol trebuie coroborat cu art. 144 consacrat regimului delegării legislative, adică regimului ordonanței.

Despre actele inclusiv politice găsim mai multe articole, cum ar fi articolul 133 alineatul 1 care face referire la program și la declarația de politică generală.

În concluzie, putem spune că, în exercitarea atribuțiilor sale, Guvernul adoptă pe baza și în vederea executării legilor, acte normative de reglementare a relațiilor sociale în diverse domenii de activitate, precum și acte cu caracter individual, prin care aplică direct dispozițiile legale la diferite cazuri concrete.

Conform prevederilor Constituției României (art. 107), Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe.

În doctrină se face distincția și între actele cu caracter politic (declarații, programe, noțiuni) și actele juridice cu caracter administrativ ale Guvernului (hotărâri și ordonanțe).

8.2. Hotărârile Guvernului

Potrivit prevederilor Constituției (art. 107), Guvernul României adoptă hotărâri și ordonanțe. Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor.

Bibliografie

Art.93 Capitolul II din Constituția din 1866, publicată în „Monitorul – Jurnalul Oficial al României”, nr. 142 din 1/13 iunie 1866.

Art.35 din Constituția de la 1866, publicată în „Monitorul – Jurnal Oficial al României”, nr. 142 din 1/13 iunie1866.

Articolul 92 din Constituția din 1923, publicată în Monitorul Oficial numărul 282 din 29 martie 1923.

Publicată în Monitorul Oficial numărul 282 din 29 martie1923.

Articolul 92 din Constituția din 1923, publicată în Monitorul Oficial numărul 282 din 29 martie 1923.

Articolul 93 alineatul 1 al Constituției din 1923.

Antonie Iorgovan, „Tratat de drept administrativ”, Editura Nemira, București 1996, Ediția a II-a.

Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, numărul 48din 27 martie 1938.

Paul Negulescu, „Tratat de drept administrativ”, volumul I, „Principii generale”; Ediția a IV-a, Institutul de arte grafice E. Maravan, București, pagina 291.

Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, numărul 87 bis din 13 aprilie 1948.

Articolul 66 alineatul 1din Constituția de la 1948.

Articolul 66 alineatul 2 din Constituția din 1948.

Publicată în Buletinul Oficial al Marii Adunări Naționale a republicii Populare Române”, numărul 1 din 27 septembrie 1952.

Capitolul IV al Constituției din 1952.

Articolul 42 din Constituția de la 1952.

Publicată în „Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România” numărul 1 din 21 august 1965.

Articolul 77 din Constituția de la 1965.

Publicată în Buletinul Oficial numărul 16 din 16 februarie 1968.

“Proclamația către țară”, publicată în Monitorul Oficial numărul 1 din 22 decembrie 1989, pagina 1.

Publicată în Monitorul Oficial numărul 137 din 8 decembrie 1990.

Lege publicată în Monitorul Oficial numărul 164 din 2 aprilie 2001, Partea I.

Clasificare propusă de Valentin I. Prisăcaru în „Tratatul de drept administrativ român” – partea generală, Editura Lumina Lex, București, 1993.

Publicată în Monitorul Oficial 164/2 aprilie 2001, partea I.

Marian Enache – studiu din Revista „Dreptul” Anul V, Seria a III-a, numărul 9/1994, Uniunea Juriștilor din România, studiu intitulat „Câteva considerații în legătură cu puterea executivă – Concept și funcționare”.

Profesor universitar dr. Mircea Preda – „Drept administrativ – partea specială”, Ediție revăzută și actualizată pe baza legislației în vigoare la data de 1 septembrie 2001, Editura Lumina Lex, București 2001, pagina 59.

Antonie Iorgovan, volumul I, pagina 452, Editura Nemira, București 1996.

Articolul 1 alineatul 3 din Legea 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului și a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial nr. 164 din 2 aprilie 2001.

Articolul 1 alineatul 1 din Legea 90/2001.

Clasificarea raporturilor juridice de drept administrativ este propusă de prof. univ. dr. Mircea Preda în lucrarea „Drept administrativ-partea specială”, Ediție revăzută și actualizată pe baza legislației în vigoare la data de 1 septembrie 2001, Editura Lumina Lex, București 2001, pagina 60.

Andre’ de Laubadére – „Traité du droit administratif” 6 edition, L.G.D.J. Paris, 1973, volumul, pagina 59.

Prevede că: „Autoritățile administrative autonome se pot înființa prin lege organică”.

Profesor universitar doctor Mircea Preda – „Drept administrativ – partea specială”; Ediție revăzută și actualizată pe baza legislației în vigoare la data de 1 septembrie 2001; Editura Lumina Lex; București,2001, pagina 59.

Publicată în Monitorul Oficial numărul 164 din 2 aprilie 2001, partea I.

Articolul 97 al Constituției Spaniei prevede că: „ Guvernul conduce politica internă și externă, administrația civilă și militară și apărarea statului. El exercită funcția executivă și puterea reglementară conform Constituției și legilor”.

Constituția Portugaliei reglementează, în Capitolul III din Titlul IV al Părții III, competența politică, legislativă și administrativă a Guvernului, dar există o necorelare între aceste dispoziții (consacrate atribuțiilor) și cele din articolul 185 (consacrate sarcinilor), unde sunt reținute numai sarcinile politice și cele administrative.

Articolul 82 din Constituția Greciei menționează că Guvernul determină și conduce politica generală a țării, conform dispozițiilor Constituției și legii.

Constituția Austriei prevede în articolul 69 alineatul 1 că „funcțiile supreme ale administrației federale, cu excepția celor ale Președintelui Federal, sunt încredințate Cancelarului Federal, vice – Cancelarului și celorlalți miniștrii federali. Ei constituie Guvernul Federal, sub președinția Cancelarului Federal.

Potrivit ultimului alineat al articolului 12 din Constituția Norvegie, Regele repartizează sarcinile între membrii Consiliului de Stat, după cam crede el de cuviință. În timpul deplasărilor sale prin Regat, el poate delega Consiliul de Stat să preia conducerea Regatului, care va guverna în numele Regelui, respectând scrupulos Constituția, precum și alte obiective potrivit instrucțiunilor Regelui. În articolul 28 din Constituție se arată că problemele strict de ordin militar, în măsura în care Regele decide, pot fi exceptate de la dezbaterea în Consiliul de Stat.

Clasificare propusă de Antonie Iorgovan, în lucrarea „Tratat de drept administrativ”, volumul II, pagina 452-453; Editura Nemira, București, 1996.

Articolul 107 alineatul 1 și 3 Constituția României di 1991, publicată în Monitorul Oficial numărul 233/21 noiembrie 1991.

Articolul 107 alineatul 2 din Constituția României de la 1991, publicată în Monitorul Oficial numărul 233 din 21

noiembrie 1991.

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ion Deleanu, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida „Constituția României – comentată și adnotată”, pagina 227, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, București, 1992.

Lege publicată în Monitorul Oficial numărul 164 din 2 aprilie 2001, Partea I.

Articolul 108 din Constituția României din 1991, publicată în Monitorul Oficial numărul 233 din 21 noiembrie 1991 și adoptată prin referendumul din 8 decembrie 1991.

Articolul 103 alineatul(2) din Constituția României din 1991.

Legea numărul 90/2001 publicată în Monitorul Oficial numărul 164 din 2 aprilie 2001, partea I.

Lege privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial numărul 164 din 2 aprilie 2001.

Antonie Iorgovan – „Tratat de drept administrativ”, volumul II, Editura Nemira, București, 1996, pag 459-460.

Legea 37/1990 publicată în Monitorul Oficial numărul 137 din 8 decembrie 1990 și abrogată prin Legea num

„Organizarea și funcționarea Guvernului Român și a ministerelor – considerații și observații (critice) referitoare la Legea numărul 90/2001” – Mircea Preda – articolul publicat în Revista „Economie și administrație locală” – revistă lunară editată de Tribuna Economică, numărul 6 (66), anul VI, iunie 2001.

Anibal Teodorescu, „Tratat de drept administrativ”, volumul II, 1935, pagina 626.

Pentru „modelul” nord-american nu se poate vorbi despre Guvern decât n sensul larg (adică de o anumita echipa a executivului identificata după șeful executivului – Președintele Republicii).

Articolul 109 alineatul 4 Constituția României din 1991, publicată în Monitorul Oficial numărul 233 din 21 noiembrie 1991 și adoptată prin referendumul din decembrie 1991.

Articolul 106 alineatul 1 Constituția României, publicată în Monitorul Oficial numărul 233 din 21 noiembrie 1991 și adoptată prin referendumul din 8 decembrie 1991.

A se vedea articolul 15 din Legea numărul 90/2001, lege publicată în Monitorul Oficial numărul 164 din 2 aprilie 2001, Partea I.

A se vedea articolul 13 și următoarele din Legea numărul 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial numărul 164 din 2 aprilie 2001, Partea I.

La cele prevăzute de articolul 106 alineatul 1 din Constituție se adaugă și cele prevăzute la articolul 15 din Legea numărul 90/2001.

Articolul 6 alineatul 1 teza II din Constituția României, publicată în Monitorul Oficial numărul 233 din 21 noiembrie 1991 și adoptată prin referendumul din 8 decembrie 1991.

Articolul 85 alineatul 2 din Constituție.

Articolul 99 alineatul 2 din Constituție

Articolul 107 alineatul 4 din Constituție.

Publicată în Monitorul Oficial al României numărul 164 din 2 aprilie 2001.

A se vedea secțiunea a III-a Capitolul I din Legea numărul 90/2001, pag. 2-3, publicată în Monitorul Oficial al României numărul 164 din 2 aprilie 2001, partea I.

Articolul 12 al Legii nr. 90/2001 publicată în Monitorul Oficial al Românie nr. 164 din 2 aprilie 2001, Partea I, pag. 2-3.

Revista „Economie și administrație locală” – revistă lunară editată de Tribuna Economică, Nr. 6 (66), Anul VI, iunie 2001 – articolul intitulat „Organizația și funcționarea Guvernului României și a ministerelor „ de Prof. Univ. Dr. Mircea Preda, pag. 5.

Revista „Economie și administrație locală” – revistă lunară editată de Tribuna Economică, Nr. 6 (66), Anul VI, iunie 2001 – articolul intitulat „Organizația și funcționarea Guvernului României și a ministerelor „ de Prof. Univ. Dr. Mircea Preda, pag. 5.

Publicată la Editura Universității Hyperion, București, 2001.

„Drept administrativ”, Editura Universității Hyperion, bucurești, 2001, pag. 153-155.

Publicată în Monitorul Oficial al României nr. 233 din 2 noiembrie 1991 și adoptată prin referendumul din 8 decembrie 1991.

Publicată în Monitorul Oficial al României nr. 233 din 2 noiembrie 1991 și adoptată prin referendumul din 8 decembrie 1991.

Publicată în Monitorul Oficial al României nr. 233 din 21 noiembrie 1991 și adoptată prin referendumul din 8 decembrie 1991.

A. Iorgovan, „Drept administrativ”, București, 1988, pag. 42.

Publicată în Monitorul Oficial al României nr. 233 din 21 noiembrie 1991 și adoptată prin referendumul din 8 decembrie 1991.

Publicată în Monitorul Oficial al României nr. 233 din 21 noiembrie 1991 și adoptată prin referendumul din 8 decembrie 1991.

Publicată în Monitorul Oficial al României nr. 164 din 2 aprilie 2001.

În lucrarea „Drept administrativ-partea specială”, Ediție revăzută și actualizată pe baza legislației în vigoare la data de 1 septembrie 2001, București, Editura „Lumina Lex”, 2001.

Publicată în Monitorul Oficial al României nr. 233 din 21 noiembrie 1991 și adoptată prin referendumul din 8 decembrie 1991.

Publicată în Monitorul Oficial al României nr. 204 din 23 aprilie 2001.

Legea nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial nr. 164 din 2 aprilie 2001.

Lege publicată în Monitorul Oficial nr.204 din 23 aprilie 2001.

Publicată în Monitorul Oficial al României nr. 233 din 21 noiembrie 1991 adoptată prin referendumul din 8 decembrie 1991.

Publicată în Monitorul Oficial al României nr. 164 din 2 aprilie 2001.

Publicată în Monitorul Oficial al României nr. 164 din 2 aprilie 2001.

Lege publicată în Monitorul Oficial nr.204 din 23 aprilie 2001.

A se vedea articolul 11, litera j și litera k din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului și a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 164 din 2 aprilie2001.

Antonie Iorgovan, „Tratat de drept administrativ”, vol. II, Ed. Nemira, București, 1996, Ediția a II-a adăugată și revizuită, p. 489.

Publicată în M. Of. Nr. 233 din 21 noiembrie 1991 și adoptă prin referendumul din 8 decembrie 1991.

Din Constituția României pub. În M.Of. nr. 233 din 21 noiembrie 1991 și adoptată prin referendumul din 8 decembrie 1991.

Ibidem 3.

Ibidem 3.

Clasificație făcută de Prof. Univ. Dr. Mircea Preda în lucrarea „Drept administrativ – partea specială”, Ediție revizuită și actualizată pe baza legislației în vigoare la data de 1 septembrie 2001, Editura Lumina Lex, p. 72-73.

Publicată în M. Of. nr. 233 din 21 noiembrie 1991 și adoptată prin referendumul din 8 decembrie 1991.