Guvernul Ca Institutie Fundamentala a Statului Democratic Roman

ARGUMENT

Lucrarea prezintă Guvernul ca instituție fundamentală a statului democratic român. Conceptul de executiv democratic își are originea în principiul separației puterilor în stat, formulat de Montesquieu. Puterea executivă se definește ca o funcție distinctă a statului, alături de cea legislativă și de funcția judecătorească.

Am arătat că, din punct de vedere structural, se poate face distincția între un executiv monocratic și un executiv structuralist (Capitolul I). Pentru o mai bună înțelegere a conceptelor, și ca o introducere la prezentarea Guvernului, așa cum rezultă din actele normative în vigoare, am adus ca exemple configurațiile puterilor executive din unele țări democratice occidentale.

În principiu, plecând de la Jean Rivero, am admis ideea diferențierii între Guvern și administrație, dar am arătat că delimitarea celor două noțiuni nu este ușor de efectuat. În această opinie, a guverna înseamnă a lua decizii esențiale care angajează viitorul național, în timp ce administrația este o sarcină cotidiană care nu are proporțiile misiunii de a guverna. Pe de altă parte, trebuie precizat că orice discuție despre Guvern are în vedere administrația. Al doilea capitol face referire la conceptul de administrație publică, structura, funcțiile și caracteristicile sale.

Principiile generale de organizare și funcționare ale executivului sunt stipulate în Titlul III din Constituție, intitulat “Autoritățile publice”. Am considerat necesar să alocăm un capitol separat prezentării bazei constituționale a Guvernului.

Prevederile constituționale referitoare la Guvern sunt continuate și concretizate în Legea nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 164 din 2 aprilie 2001. Această lege face obiectul celui de-al patrulea capitol. Tot aici am inclus subcapitole distincte, în care am evidențiat cele mai importante prevederi ale Legii 115/1999 privind responsabilitatea ministerială și ale Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, precum și, în mod succint principalele prevederi legale referitoare la modul cum se realizează controlul legislativ și administrativ, inclusiv acelea cuprinse în Hotărârea nr. 766 din 3 iulie 2003 privind organizarea și funcționarea Corpului de Control al Guvernului.

Administrația publică centrală este alcătuită din ministere și alte organe centrale. Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 64/2003 pentru stabilirea unor măsuri privind înființarea, organizarea, reorganizarea sau funcționarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a ministerelor, a altor organe de specialitate ale administrației publice centrale și a unor instituții publice stabilește cadrul legal pentru funcționarea actualului Executiv. Alte hotărâri de Guvern stabilesc atribuțiile ministerelor. Acestea au fost prezentate în Capitolul V.

Una dintre criticile aduse României de Comisia Europeană, în raportul de țară, dat publicității la sfârșitul anului 2003, privește stadiul reformei în administrație. Acest subiect, al integrării europene a administrației, este tratat în Capitolul VI.

CAPITOLUL I

SEPARAȚIA PUTERILOR ÎN STAT ȘI EXECUTIVUL

Montesquieu a formulat clar principiul separației puterilor în stat, inspirat fiind atât de Aristotel, cât și de filosoful englez J. Locke. Montesquieu a avut ca model regimul englez, care a cunoscut separația puterilor din secolul XIII.

Principiul separației puterilor în stat este indisolubil legat de regimul parlamentar. În lucrarea sa „De l'ésprit des lois”, Montesquieu a realizat un tip de regim politic în care se punea în valoare o guvernare moderată, prin asigurarea separației puterilor și a libertăților politice. El afirma că libertățile politice nu se pot exercita decât într-o guvernare unde puterea este limitată.

Montesquieu distinge trei tipuri de putere:

1.legislativă;

2.executivă;

3.judecătorească.

Puterea executivă se definește ca o funcție distinctă a statului, alături de cea legislativă și de funcția judecătorească.

În conținutul acestei funcții se regăsesc anumite atribuții care constituie obiectul activității unor autorități publice distincte. În rândul acestor atribuții, Jacques Cadart nominalizează:

-definirea politicii generale a țării;

-elaborarea proiectelor de legi necesare înfăptuirii acestor politici;

-adoptarea actelor normative și individuale necesare aplicării legilor;

-luarea deciziilor necesare funcționării serviciilor publice;

-întreprinderea unor măsuri de executare materială, în materie de ordine publică;

-dispunerea teritorială a forțelor armate și a celor de poliție, precum și conducerea relațiilor internaționale.

Aceste atribuții se exercită, în viziunea aceluiași autor, de către diverse organe care formează fie un executiv monocratic, fie un executiv colegial, ori reprezintă o combinație a acestora.

Într-o altă opinie, noțiunea de putere executivă sau executiv este o noțiune vagă, datorită complexității fenomenului la care se raportează, dublei sale accepțiuni – materiale și organice – precum și datorită concepțiilor diferite care o reflectă. Elementele contradictorii existente între sensul etimologic al cuvântului executiv, care presupune ideea de subordonare, de execuție a legii, și sensul real al noțiunii, care se revendică din spectrul autorității pe care o exercită, pun alte probleme în configurarea conceptuală a puterii executive, unele fiind legate de autonomia noțiunii de executiv.

Cu toate acestea, executivul cuprinde, în mod tradițional, două categorii de organe: șeful statului și guvernul, indiferent că acestea coexistă sau nu, atunci când coexistă având funcții partajate și responsabilități diferite.

Unii autori de drept administrativ exclud ideea de „executiv”, înlocuind-o cu cea de funție administrativă. În înțelesul acestora, funcția administrativă este considerată în mod tradițional ca una din cele trei funcții ale statului, alături de funcția legislativă și de funcția jurisdicțională.

În concepția constituțională clasică, administrația reprezintă acțiunea puterii executive, bazată pe procedee de putere publică. În această optică, administrația nu este singura sarcină a executivului, dar este o sarcină exclusivă a acestuia. În argumentarea acestei susțineri se arată că executivul are o serie de saricini extraadministrative, exercitate în raporturile constituționale cu Parlamentul sau în relațiile internaționale. În același timp, administrația este sarcina exclusivă a executivului, ea neputând fi exercitată nici de puterea judecătorească, nici de cea legislativă, în virtutea principiului separației puterilor în stat.

1. Guvern și administrație

Jean Rivero admite ideea unei diferențieri între guvern și administrație, deși delimitarea celor două noțiuni nu este ușor de efectuat. În această opinie, a guverna înseamnă a lua decizii esențiale care angajează viitorul național, în timp ce administrația este o sarcină cotidiană care nu are proporțiile misiunii de a guverna.

Totodată, acțiunea guvernamentală și conducerea administrației publice revin acelorași organe și se realizează prin acte de aceeași natură, ceea ce conduce la concluzia că distincția dintre cele două categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ea ținând de elemente extrajuridice.

Din aceste opinii se poate trage concluzia că între specialiștii în drept constituționalși specialiștii în drept administrativ nu există întotdeauna puncte de vedere convergente. În opinia primilor, funcția executivă a statului nu se confundă cu autoritățile care exercită puterea executivă. În rândul celei de a doua categorii, administrația de stat și executivul reprezintă o unitate structurală unică, în ale cărei sarcini intră întregul conținut al funcției executive.

Ceea ce se poate desprinde din aceste opinii, în pofida contradictorialității lor, este faptul că puterea executivă sau executivul îndeplinesc funcții adiministrative, fără ca prin aceasta să se confunde cu administrația publică sau să se limiteze la conducerea acesteia.

În sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executivă desemnează acea funcție a statului care asigură executarea legii. Această funcție statală înglobează astăzi activități extrem de diverse. În rândul acestora intră exercitarea funcției de șef al statului, coordonarea acțiunii administrației publice pentru punerea în aplicare a legii, desfășurarea unor acțiuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicării legii, exercitarea unor atribuții care privesc impulsionarea procesului legislativ, ca și conducerea generală a statului.

Din punct de vedere structural, executivul se subsumează autorităților publice care exercită funcția executivă și nu se confundă cu administrația publică. Ținând seama de structurarea executivului, se poate face distincție între un executiv monocratic sau monist și un executiv dualist.

2. Executivul monocratic

Regimul executivului monocratic sau monist reprezintă o reminiscență a antichității imperiale și a absolutismului monarhic, adaptată la regulile constituționale. Astfel, apariția teoriei separației puterilor în stat, mai înainte în Anglia și apoi în Franța, a dus la transformarea monarhiei absolute în monarhie limitată și la găsirea, mai apoi, a formelor executivului supus regulilor democrație parlamentare. Este demn de subliniat că în trecerea de la monarhia absolută la cea limitată de Constituție monarhul și-a pierdut în bună măsură atotoputernicia atribuțiilor, lui revenindu-i exercitarea în exclusivitate a funcției executive, în concurență cu cea legislativă, la a cărei exercitare participă alături de Parlament. Acest model este valabil și astăzi în multe state, dar în unele rolul monarhului a devenit aproape formal.

Executivul monocratic se caracterizează prin deținerea funcției executive de către o singură entitate statală. Aceasta poate purta denumirea de rege, președinte, în cazul republicilor parlamentare și prezidențiale, sau poate fi un dictator, care, prin prerogativele pe care și le asumă, anihilează principiul separației puterilor în stat.

În decursul istoriei, executivul monocratic a înregistrat și forme colegiale, în rândul acestora înscriindu-se sistemul consulilor romani, care presupune exercitarea atribuțiilor executive de către două persoane (consuli), egale în drepturi. Un alt sistem executiv colegial îl constituie directoratul, în cadrul căruia funcția executivă este încredințată unui număr restrâns de persoane.

Între exemplele istorice care se subscriu acestei forme a executivului intră Directoratul Constiuției anului III, compus din cinci directori, numiți pentru cinci ani, din rândul cărora o cincime se înlocuia în fiecare an. Directoratul avea rolul de a asigura securitatea interioară și exterioară a Franței. El era investit cu putere reglementară pentru a asigura executarea legilor. Directoratul numea și revoca miniștri, al căror număr era stabilit de Corpul legislativ.

Elveția

O altă formă a executivului monocratic, de această dată contemporană, o constituie Cosiliul Federal Elvețian, care se compune din șapte membri aleși, pe o perioadă de patru ani, de către Adunarea Federală, compusă din Consiliul Național, care reprezintă poporul elvețian, și Consiliul Statelor, care este format din patruzeci și șase de deputați ai cantoanelor. În sistemele politice bazate pe monocrația executivului, problemele se prezintă în mod diferit, după cum șeful statului este monarh sau președinte de republică.

Belgia

Monocrația monarhică se caracterizează, de regulă, printr-o preponderență, mai mult sau mai puțin formală, a șefului statului – monarhul – în exercitarea concomitentă a puterilor executivă și legislativă ale statului, mergându-se până la imixtiunea regelui în problemele administative locale. Astfel, potrivit Constituției Belgiei, puterea legislativă se exercită în mod colectiv de către Rege, Camera Reprezentanților și ste monarh sau președinte de republică.

Belgia

Monocrația monarhică se caracterizează, de regulă, printr-o preponderență, mai mult sau mai puțin formală, a șefului statului – monarhul – în exercitarea concomitentă a puterilor executivă și legislativă ale statului, mergându-se până la imixtiunea regelui în problemele administative locale. Astfel, potrivit Constituției Belgiei, puterea legislativă se exercită în mod colectiv de către Rege, Camera Reprezentanților și Senat. Aceeași Constituție prevede că puterea executivă aparține regelui. În virtutea acestei calități, Regele numește miniștrii, inclusiv pe primul – ministru, care formează Consiliul de Miniștri, precum și pe secretarii de stat care, împreună cu Consiliul de Miniștri, constituie Guvernul. Atribuțiile secretarilor de stat sunt stabilite de Rege și exercitarea acestora este supusă contrasemnării celor care le exercită. Potrivit aceleiași Constituții, atribuțiile Regelui se propagă și în sfera administrației locale. Astfel, potrivit Constituției Belgiei, regele ratifică alegerea președintelui,colegiului executiv al comunelor și, în conformitate cu prevederile Legii comunale, exercită tutela administrativă asupra colectivităților locale.

Danemarca

Prevederi asemănătoare privitoare la configrația puterii executive găsim și în Danemarca, unde articolul 3 al Constituției stabilește că puterea legislativă se exercită, împreună, de către Rege și Falketing (Parlamentul Danemarcei). Articolul 12 al acestei Constituții proclamă că, în limitele Constituției, Regele este învestit cu autoritate supremă asupra tuturor treburilor regatului și exercită această autoritate prin intermediul miniștrilor. În privința miniștrilor, Regele este împuternicit să-i numească și să-i revoce

(inclusiv pe prim – ministru) și să le repartizeze sarcinile. Miniștrii constituie Consiliul de Miniștrii a cărui președinție aparține regelui. Și în această țară, executivul se remarcă prin existența unui cabinet, care poartă denumirea de Consiliul Cabinetului, din care fac parte miniștrii, care deliberează sub conducerea premierului, regele având dreptul de a accepta deciziile acestuia sau de a le supune Consiliului de Miniștrii.

Spania

În rândul constituțiilor care consacră monarhia constituțională, cea spaniolă stabilește expresis verbis că regele este șeful statului, în atribuțiile sale intrând: sancționarea și promulgarea legilor, convocarea și dizolvarea Cortesurilor Generale, organizarea referendumului, propunerea numirii și revocării președintelui Guvernului, numirea și destituirea membrilor Guvernului, la propunerea președintelui acestuia, numirea în funcții civile și militare, acordarea de onoruri și distincții, exercitarea comandamentului suprem al forțelor armatei, acordarea grațierii, exercitarea atribuțiilor supreme în materie de politică externă. Aceeași constituție precizează că Guvernul exercită funcția executivă și puterea reglementară. El conduce politica internă și externă și este responsabil în fața Parlamentului. Alături și sub conducerea Guvernului, își desfășoară activitatea administrația publică subordonată principiilor eficacității, ierarhiei, descentralizării și coordonării, supunându-le legii și dreptului.

Olanda

În Olanda, tratarea puterii executive cunoaște noi dimensiuni în virtutea Constituției adoptate la 17 februarie 1983. Potrivit acestei legi fundamentale, Regele, împreună cu miniștrii, formează Guvernul, dar premierul și miniștrii sunt numiți și revocați prin decret regal.

Miniștrii formează Consiliul de Miniștrii, care este prezidat de prim – ministru, pentru a delibera și hotărî asupra politicii generale a Guvernului și pentru a favoriza unitatea acestei politici. În privința legiferării, articolul 81 al acestei Constituții prevede că legile sunt stabilite de comun acord de către Guvern și Parlament la propunerea regelui sau a unuia ori a mai multor parlamentari.

Monocrația executivului contemporan cunoaște cea mai rigidă expresie a separației puterilor în stat în regimurile politice prezidențiale. În aceste regimuri politice, executivul este redus la președintele statului sau al țării, acesta fiind responsabil de aplicarea sau executarea legii.

Statele Unite ale Americii

Forma cea mai reprezentativă a regimurilor prezidențiale o constituie regimul politic instaurat la 1787 în Statele Unite ale Americii. Potrivit articolului 2 al Constituției SUA, puterea executivă este exercitată de către președinte. Ceea ce este specific acestui mod de existență a executivului este faptul că limitele sale nu sunt determinate de Constituție, ci de factori politici extraconstituționali. Așa cum se poate desprinde din istoria SUA, președinții au excelat în exercitarea unor puteri care nu puteau fi legitimate decât de conjunctura politică, de propria lor personalitate ori de modul de desemnare prin votul întregii națiuni americane. În cadrul acestui sistem, în care apropierea de concepția clasică a separației puterilor în stat este evidentă, executivul nu se confundă cu administrația dar, el este cel care orientează și controlează acțiunile acesteia, chiar dacă asupra legalității acțiunilor sale se pot pronunța și autoritățile judecătorești.

Regimul prezidențial nu se cantonează doar în jumătatea de nod a continentului american. Din această arie geografică modelul prezidențial s-a extins în state sud-americane, africane și, de curând, prin adoptarea Constituției Rusiei, el a pătruns și în această parte a lumii. Ceea ce este important de reținut este faptul că în statele care s-au inspirat din regimul prezidențial american a apărut, alături de președintele republicii, Guvernul, dar acestă inovație instituțională nu modifică natura regimulu politic datorită competențelor pe care le are președintele în formarea și funcționarea acestei componente a executivului. În multe din aceste state, modelul american a fost deformat, transformându-se în regim politic prezidențial.

3. Executivul dualist

Executivul dualist reprezintă o structură caracteristică, în primul rând regimurilor parlamentare, în cadrul cărora funcția executivă este încredințată unei persoane și unui organ colegial, care au atribuții pe care le exercită în mod relativ autonom; persoana îndeplinește funcția de șef de stat, iar organul colegial poartă denumirea de cabinet ministerial. Prin natura sa, executivul dualist comportă nuanțări de la stat la stat și, în cadrul aceluiași stat, în funcție de natura concretă a raportului dintre șeful statului și organul colegial.

Regimurile parlamentare sunt prin esența lor dualiste, ele dispun de un șef de stat desemnat de Parlament și de un Guvern, care are în fruntea sa un premier, care exercită funcția de șef al executivului. Funcția șefului de stat, desemnat de Parlament, este contorsionată de rolul partidelor politice în desemnarea acestuia, după cum cea de șef al guvernului este supusă regulilor majorității parlamentare. Este oare în aceste regimuri politice o reală separație a puterilor sau este vorba de o simplă separație a puterii partidelor politice? Pentru a răspunde la această întrebare este necesar să stabilim poziția executivului în diferite regimuri parlamentare.

Germania

În Germania, puterea executivă federală este supusă regulilor regimului parlamentar fiind acordată unei persoane care îndeplinește funcția de șef de stat, în condiții de neresponsabilitate, și unui organ colegial, prin natura sa, esențialmente responsabil. Pima componentă a executivului o constituie Președintele, iar cea de-a doua Guvernul. Președintele Republicii Federale este ales cu majoritate de voturi de către Adunarea Federală, compusă din membrii Bundestagului, cărora li se adaugă un număr egali de membri desemnați din adunările reprezentative ale landurilor.

Președintele Republicii Federale reprezintă republica pe plan internațional, încheie tratate, acreditează și primește trimișii diplomatici, numește și revocă din funcție judecătorii și funcționarii federali, ca și ofițerii și subofițerii. Președitele poate acorda grațieri individuale, ținând seama de spețele care îi sunt prezentate. Guvernul Germaniei Federale se compune din Cancelarul federal și miniștrii federali. Cancelarul este ales fără discuții, cu majoritate de voturi, de către Bundestagt, la propunerea Președintelui Republicii Federale. Algerea fără discuții a Cancelarului este dictată de existența unei majorități parlamentare sigure, care face inutilă intervenția opoziției parlamentare în aprecierea calităților persoanei propuse să dețină funcția de Cancelar.

Miniștrii federali sunt numiți și revocați de către Președintele Republicii Federale, la propunerea Cancelarului federal. Specificul executivului german rezidă în concentrarea puterii executive în mâna cancelarului în cea mai mare parte. El stabilește liniile politicii și își asumă responsabilitatea politică, are dreptul de a solicita președintelui dizolvarea Bundestagului, ceea ce-l transformă într-o adevărată cheie de boltă a sistemului politic german, slujit în bună măsură de coeziunea partidelor politice. Un element constituțional de stabilitate a regimului politic german îl constituie așa-numita moțiune de cenzură pozitivă, în virtutea căreia Bundestagul nu-și pote exprima neîncrederea în Cancelar, decât în măsura în care acceptă un succeor al acestuia cu majoritate absolută de voturi. Dacă o moțiune privitoare la încrederea în Cancelar nu este adoptată cu majoritatea voturilor membrilor Bundestagului, președintele republicii poate, la propunerea Cancelarului, să dizolve Bundestagul. În opinia lui Philippe Parini, puterea executivă în Germania ar avea o puternică nuanță monistă.

Italia

În Italia, o altă țară cu regim parlamentar executivul este bicefal și se compune din șeful statului – Președintele Republicii – și un cabinet, care are în fruntea sa un Președinte al Consiliului de Miniștrii.

Președintele Republicii, potrivit articolului 83 al Constituției Italiei, este ales de Parlament, în ședință comună. La ședința comună participi, cu drept de vot, trei delegați din partea fiecărei regiuni, aleși de consiliul regional, cu asigurarea reprezentării minorităților din acest consiliu. Pentru alegerea Președintelui Republicii, la primele trei tururi de scrutin, se cere o majoritate de două treimi, la următoarele fiind suficientă majoritatea absolută.

Potrivit Constituției Italiei, Președintele este șeful statului și reprezintă unitatea națională; el exercită o serie de atribuții în relațiile cu Parlamentul, dintre care cea mai importantă ni se pare aprobarea prezentării în Camere a proiectelor de legi care provin de la Guvern. În rândul atribuțiilor administrative, Președintelui Italiei îi revine numirea, în condițiile legii, a funcționarilor de stat, comanda forțelor armate și prezidarea Consiliului Suprem de Apărare, în toate cazurile actele sale fiind supuse contrasemnării miniștrilor care le propun și pentru care aceștia își asumă responsabilitatea. Guvernul Italei se compune din președintele Consiliului de miniștrii și din miniștrii, compunerea sa fiind dependentă de acordarea încrederii de către fiecare Cameră a Parlamentului, în mod separat. Constituția Italiei cosacră sub titlul III, intitulat „Guvernul”, o a doua secțiune intitulată „Administrația publică”, ceea ce ne obligă să observăm că nici în această țară puterea executivă nu este concepută ca o cumulare a executivului și administrației publice, deosebirile dintre autoritățile publice respective fiind precizate prin texte constituționale.

Franța

În replică la regimurile prezidențiale și parlamentare, Franța a creat în 1958 un nou model, unul intermediar între modelul prezidențial și cel parlamentar, cu un executiv care să anihileze tarele fiecăruia din regimurile predecesoare și să creeze un nou echilibru al puterilor în stat, legat de alegerea președintelui prin vot indirect, pentru ca din 1962, alegerea șefului statului să se facă prin vot universal direct. În concepția generaluilui De Gaulle, președintele Franței trebuia să se bucure de încrederea directă și explicită a națiunii, pentru a se putea admite legitimitatea deciziilor sale în diferite situații în care se poate afla republica. În această concepție, Președintele Franței exercită magistratura supremă a statului, el fiind concomitent garant și arbitru. Alături de președinte, Guvernul reprezintă cel de-al doilea element al executivului francez. Guvernul derivă din voința șefului statului, el nu trebuie învestit în Parlament, iar schimbarea acestuia nu se poate schimba decât în urma demisiei, care poate fi determinată de voința prim – ministrului, pusă în practică de Adunarea Națională, prin adoptarea unei moțiuni de cenzură, ca urmare a angajării răspunderii Guvernului asupra unui text de lege, sau poate fi consecința neaprobării unui program ori a unei declarații de politică generală a Guvernului. Constituția Franței permite prorogarea sesiunilor ordinare sau extraordinare pentru a permite Guvernului să-și asume răspunderea în fața Adunării Naționale.

Ceea ce este specific regimului executivului francez este faptul că imixtiunea Președintelui Republicii în treburile Guvernului este apropiată regimurilor moniste sau monocratice. Astfel, Președintele Republicii conduce lucrările Consiliului de Miniștrii și semnează ordonanțele și decretele adoptate în Consiliul de Miniștrii, numește în funcții civile și militare fie singur, fie în Consiliul de Miniștrii. Totodată, executivul francez se caracterizează printr-o evoluție contradictorie a aplicării principiului separației puterilor în stat, de la prima Constituție eleborată în 1791 și până la cea actuală, care dă posibilitatea Guvernului de a legifera în anumite domenii. Așa cum rezultă din practică, între Președinte și Guvern pot interveni stări delicate, în condițiile în care majoritatea care l-a ales pe Președinte, pentru o perioadă de 7 ani, se deosebește de majoritatea rezultată din alegerile parlamentare, situație cunoscută sub numele de „coabitare”, în care mecanismul instituțional poate fi blocat sau îl obligă pe președinte să țină seama la numirea prim – ministrului și a Guvernului de noua majoritate parlamentară.

Nici în această țară executivul nu se confundă cu administrația publică; potrivit art. 20 al Constituției, Guvernul dispune de administrație și de forțele armate, ceea ce pune în evidență deosebirile structurale dinte executiv și administrație, pe de o parte, și cele dintre executiv și administrație și forțele armate, pe de altă parte.

CAPITOLUL II

CONCEPTUL DE ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ

1.Magister și minister

Termenul de administrație provine din limba latină, administer, traducându-se prin: agent, ajutător, servitor sau, într-un alt sens, instrument. Vermul administro înseamnă a da o mână de ajutor, a conduce sau a dirija. Cuvântul administer aproape sinonim cu minister – care înseamnă: servitor, îngrijitor, ajutător – s-a format din rădăcina minus – minor, care înseamnă mai puțin și din prefixul ad, care arată direcția, „sensul” și subliniază starea de inferioritate în raport cu magister, ce se traduce prin cel care comandă, superiorul, șeful – cuvânt care s-a format din magis, care înseamnă mai mult.

Dicționarul limbii române reține pentru verbul a administra explicația: a conduce, a cârmui, iar pentru administrație – totalitatea autorităților administrative existente într-un stat, secție sau serviciu, care se ocupă de probleme administrative ale unei instituții sau agent economic.

„Dictionary of America Government and Politics”, editat la „The Dorsey Press” – Chicago, Illionis, în anul 1988, sub îngrijirea lui Jay M. Shafritz de la University of Pittsburgh, reține pentru cuvântul administration mai multe sensuri, și anume:

1). conducerea și îndrumarea afacerilor guvernelor și instituțiilor;

2). termen colectiv pentru toți oficialii din aparatul guvernamental;

3). executarea și implementarea politicii publice;

4). timpul în care se află în funcție un șef executiv, precum președinte, guvernator sau primar. Astfel, administrația Carter înseamnă acei ani (1977-1981), când Jimmy Carter a fost președintele Statelor Unite ale Americii;

5). supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plăti taxele și a se repartiza bunurile și averea către moștenitori.

În limbajul curent, termenul administrație este utilizat în mai multe sensuri. Astfel, prin administrație se poate înțelege:

-conținutul principal al activității puterii executive a statului;

-sistemul de autorități publice care înfăptuiesc puterea executivă;

-conducerea unui agent economic sau instituții social – culturale;

-un compartiment (direcție, secție, sector, birou) din unitățile direct productive sau instituții social – culturale, care nu desfășoară nemijlocit o activitate direct productivă.

Dintre multiplele sensuri ale termenului de administrație, preocupările teoretice s-au axat în principal pe clarificarea noțiunii de administrație publică, luată ca formă de exercitare a puterii executive în stat, mai ales datorită importanței pe care o reprezintă cunoașterea exactă a acestei activități în intimitate; a modului în care trebuie să fie organizată realizarea ei în practică, moment esențial, de care depinde în mare măsură înfăptuirea rolului statului în organizarea și conducerea societății.

„Dictionary of American Government and Politics” reține pentru sintagma: public administration următoarele explicații:

1). Funcția executivă în guvern; executarea (aplicarea) politicii publice;

2). Organizarea și conducerea poporului și a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernării;

3). Arta și știința conducerii aplicate la sectorul public.

Administrația publică este un termen mai larg decât conducerea publică (managementul public), pentru că acesta nu se limitează la management, ci include împrejurările politice, sociale, culturale și legale care ne afectează conducerea instituțiilor publice.

David H. Rosenbloom, în lucrarea sa „Public Administration”, releva faptul că „Adminstrația publică, ca multe alte strădanii umane, este dificil de definit, dar oamenii au cu toții un sens al acesteia, deși sunt păreri diferite despre cum ar putea fi realizată”1.

Administrația publică este o categorie atât de abstractă și variată, încât poate fi descrisă în termeni diferiți. Totuși, o definire a administrației publice este necesară. Pentru aceasta se impune, în primul rând, să se stabilească care sunt granițele generale ale acesteia și să fie exprimate principalele concepte ale disciplinei și practicii administrației publice. De asemenea, în al doilea rând, definirea administrației publice ajută la încadrarea acestui domeniu într-un larg context politic, economic și social. În fine, în al treilea rând, luarea în considerare a definițiilor majore ale administrației publice relevă faptul că există trei abordări distincte pentru acest domeniu. Din acest punct de vedere, este de menționat că de-a lungul anilor s-a manifestat tendința teoreticienilor și practicienilor de a accentua una sau alta din aceste abordări, fiecare abordare tinzând să reliefeze diferite valori, diferite moduri de organizare, diferite metode de dezvoltare informațională și puncte de vedere.

Dintr-o mare varietate de definiții iată câteva, prezentate de Richard Stillman în „Public Administration: concepts and cases”2, definiții formulate de diferiți autori americani, după cum urmează:

1. John J. Corson și J.P. Harris definesc concis administrația publică drept „activitatea prin care se realizează scopurile și obiectivele Guvernului”;

2. John Pfiffner și Robert Presthus relevă că „administrația pubică, ca domeniu de activitate, este în principal preocupată de mijloacele pentru implementarea valorilor politice”;

3. James W. Davis precizează că “administrația publică poate fi cel mai bine identificată cu ramura executivă a guvernării”;

4. Nicholas Henry formulează complex definiția administrației publice, “aceasta diferind de tendințele politice, atât prin accentuarea comportamentului birocratic, dar mai ales prin sistemul structurilor proprii și metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor guvernamentale”;

5. Dwight Waldo releva că “procesul administrației publice constă în acțiunile de realizare a intenției sau dorinței guvernului. Este, din această cauză, activitatea activă, continuă, cea de afaceri a Guvernului, preocupată cu punerea în aplicare a legii, care este realizată de corpurile legislative (sau alte autorități) și interpretată de curțile de judecată, prin procesul de organizare și conducere”;

6. Felix și Lloyd Nigro dezvoltă definiția administrației publice în cinci puncte: a) este un efort al unui grup care cooperează într-un cadru public; b) acoperă cele trei ramuri – executivă, legislativă și juridică – și relațiile dintre ele; c) are un rol important în formularea politicii publice și este de aceea o parte a procesului politic; d) este diferită de administrația privată prin trăsături semnificative; e) este asociată de aproape cu numeroase grupuri private și de indivizi.

David H. Rosenbloom, în lucrarea citată, se întreabă ce concluzii pot fi trase din această varietate de definiții ale administrației publice.

Răspunsul este larg și înscris pe puncte, astfel:

1.Administrația publică are pentru diferiți observatori diferite sensuri, lipsind un înțeles general, semnificativ teoretic și practic. Faptul că nu se poate defini în mod clar substanța și procesul administrației publice este o scuză greu de acceptat, dar fenomenul există și societatea caută să-și îmbunătățească sistemul de birocrație publică;

2.Administrația publică, în mod paradoxal, nu este o disciplină de sine stătătoare, deoarece studiul acesteia se suprapune peste alte discipline, incluzând științele politice, sociologia, economia, psihologia și administrarea afacerilor (business administration). Deși această abordare conține un mare grad de adevăr, în practică se consideră nesatisfăcătoare, pentru că lasă fără abilitate de a analiza, în mod coerent, un aspect major al vieții publice americane contemporane, și anume: intensa și puternica birocrație guvernamentală.

Din toate acestea se poate trage concluzia că toate definițiile prezentate sunt de ajutor pentru că administrația publică implică activitate, are contingență cu politica, tinde să fie concentrată în ramura executivă a guvernării, diferă de administrația privată și este preocupată de aplicarea legii.

Se poate defini într-un mod propriu ce înseamnă administrația publică: folosirea teoriilor și proceselor manageriale, politice și juridice în vederea realizării mandatelor guvernării legislative, executive și judecătorești, pentru a asigura reglementările și serviciile pentru societate în ansamblu, cât și pentru segmentele acesteia.

2. Administrație publică și administrație de stat

În literatura de specialitate se întâlnesc două formulări: adminisitrația de stat și administrația publică. Prof. univ. dr. Dumitru Brezoianu argumentează că ambele formulări desemnează aceeași noțiune, dar cu denumiri diferite. La această concluzie se poate ajunge urmărind dispozițiile constituționale. Titlul III din Constituție, intitulat „Autoritățile publice”, cuprinde următoarele capitole: capitolul I, „Parlamentul”; capitolul al II-lea, „Președintele României”, capitolul al II-lea, „Guvernul”, capitolul al V-lea, „Administrație publică”. Este evident că toate aceste capitole se referă la organe de stat. Capitolul al V-lea, intitulat „Administrația publică”, conține două secțiuni: secțiunea I „Administrația publică centrală de specialitate” și secțiunea II „Administrația publică locală”.

Prof. univ. dr. Dumitru Brezoianu consideră că autoritățile publice din ambele secțiuni sunt incontestabil organe de stat, de unde se poate ajunge la concluzia că „administrația de stat” și „administrația publică” sunt denumiri diferite, care desemnează aceeași noțiune.

Termenul de administrașție de stat sau de administrație publică comportă mai multe accepțiuni. O accepțiune este aceea de activitate, situație în care noțiunea de administrație este concepută în sens funcțional. Într-o altă accepțiune, noțiunea de administrație evocă un sistem de organe de stat. În acest caz, noțiunea de administrație este privită sub aspect organizatoric. În ambele accepțiuni, atât de activitate cât și de sistem de organe, noțiunea de administrație este indisolubil legată de noțiunea de stat.

Organele administrației de stat sunt cunoscute și sub denumirea de organe ale puterii executive. Dar puterea executivă este înfăptuită nu numai de organele administrației publice, ci și de alte organe de stat, care nu fac parte din această categorie de organe. Sfera organelor puterii executive este mai largă decât sfera organelor administrative publice, care sunt numai un element component al sistemului organelor puterii executive. Administrația de stat ca activitate exste una executivă, aceea de executare a legii și a celorlalte acte subordonate legii. Dar administrația de stat nu trebuie confundată cu activitatea executivă. Altfel spus, consideră prof. univ. dr. Dumitru Brezoianu, nu trebuie pus semnul egalității între administrația de stat și activitatea executivă.

3. Componentele administrației: structura și funcția

Înțelegând prin administrație publică acea activitate care constă în principal în organizarea și asigurarea executării, dar și în executarea nemijlocită a prevederilor Constituției, ale tuturor actelor normative și ale celorlalte acte juridice emise de autoritățile statului de drept, activitate realizată de către autoritățile administrației publice, desprindem, pe de o parte, poziția administrației publice în cadrul diferitelor activități ale autorităților statale sau ale colectivităților locale, iar, pe de altă parte, descifrăm cele două elemente componente esențiale și indispensabile ale administrației publice, și anume: elementul structural – organic și elementul funcțional.3

Spre deosebire de administrația statului totalitar, unde acesta este întotdeauna la dispoziția exclusivă a puterii unice, fiind organizată centralizat și unitar la nivelul întregii colectivități naționale și, pe cale de consecință, constituie întotdeauna o administrație de stat, în condițiile statului de drept, în care separațiunea puterilor, descentralizarea serviciilor administrative și autonomia administrativă constituie coordonate fundamentale, amenajate atât la nivelul statului, deci al colectivității naționale, situație în care avem administrația publică centrală sau teritorială de stat, cât și la nivelul colectivităților locale, unde este organizată și funcționează administrația publică locală.

Cunoașterea și aprofundarea relațiilor structurale interne ale adminstrației publice – instituțiile administrative, autoritățile administrative, colectivitățile locale etc., regulile juridice sau nejuridice, mijloacele materiale și umane ale administrației publice – nu se pot realiza în bune condiții dacă nu stabilim mai întâi care sunt relațiile, pe de o pare, între administrația publică centrală sau locală ca subsisteme ale sistemului social global și celelalte elemente ce formează subsisteme distincte și care, împreună, compun mediul sau cadrul social înconjurător al administrației publice. Cunoașterea acestor relații dintre administrația publică și celelalte elemente ale mediului social, mai ales a influențelor reciproce între acestea, permite conturarea rolului administrației publice, misiunilor sale, într-un cuvânt, adecvat limbajului adoptat de teoria sistemelor, conturarea funcțiilor administrației publice în cadrul societății4.

Subordonată Guvernului, administrația posedă o anumită autonomie, al cărei grad este variabil după epoci, națiuni, regimuri.

În fiecare țară există o anumită putere administrativă. Aceasta, datorită continuității lucrărilor administrației și a serviciilor sale, datorită permanenței, tehicității, competenței și funcționalității sale și, de asemenea, datorită existenței unei caste, formate din personalul politic și administrativ.

Administrația exercită o anumită influență asupra guvernului, sugerându-i anumite atitudini. Administrația are putere pentru că ea însăși este o forță, o putere.

Într-o formă generală, permanența actuală a funcționarilor, continuitatea administrației estompează amploarea schimbărilor politice, schimbări care rezultă din deplasări în majoritatea parlamentară, din ascensiunea la putere a unor partide aflate în opoziție sau chiar necunoscute.

În administrație, anumite organe, anumite servicii exercită în domeniile care le sunt proprii o anumită influență specială. Diferiții funcționari din ministere, diferiții lucrători au cuvânt greu asupra voinței oamenilor politici.

Există chiar o tendință a administrației de a deveni independentă față de puterea politică, de a nesocoti autoritatea acesteia. Guvernul, dintotdeauna și în toate țările, s-a preocupat de a ține în mână administrația, de a se proteja împotriva nesupunerii și a forței excesive a funcționarilor.

De aceea și-a rezervat mijloacele de acțiune, el fiind cel care-i numește, avansează și revocă pe funcționarii superiori, exercită puterea ierarhică și puterea disciplinară.

Uneori, Guvernul este slab înarmat pentru aceasta (de ex. prin acordarea dreptului la grevă al funcționarilor în unele țări).

Funcționarii profită de avantajele atașate funcției și doresc ca ele să se reflecte în aceasta. Dar administrația nu exercită activitatea sa în propriul său interes economic, nici în interesul agenților săi, nici nu se face în „interesul prințului”, adică al puterii suverane.

Ea este destinată, în toate țările moderne, rezolvării treburilor publice, este legată de sistemul statal și trebuie să acționeze pentru binele comun, fiind învestită cu autoritate, dar, în același timp, ea trebuie să colaboreze cu publicul; ea este învestită cu mijloace de constrângere, dar, în practică, ea o întrebuințează pe cale de excepție.

Raporturile pe care le antrenează cu publicul sunt mai mult sau mai puțin dezvoltate, mai mult sau mai puțin bazate pe înțelegere, după epocă și după țări. Astfel, administrația prusacă sau germană aveau tendința de a se ține la distanță de cei administrați, de a-și impune voința mai degrabă decât de a proceda prin convingere.

În opoziție, administrația americană este foarte aproape de cei administrați, se străduiește să cunoască nevoile publicului, să-l convingă de eficacitatea și oportunitatea măsurilor pe care le ia.

Termenul de administrație este comod și se aplică ansamblului aparatului administrativ, dar în administrație există de fapt mai multe diferențe, nu au aceleași trăsături, aceleași procedee în cadrul aceleiași țări.

Cu toate acestea, administrațiile aceleiași țări sunt animate de spirit identic, au anumite caractere comune, optând pentru aceleași reguli generale, astfel că principalele sisteme administrative constituie, fiecare în parte, un tot. Așa după cum vom vedea pe tot parcursul analizei noastre, instituțiile administrative, sistemul administrativ al unei națiuni nu formează un ansamblu izolat, o instituție închisă, independentă de mediul în care există.

Din această cauză, în fiecare țară și în fiecare moment al istoriei, regmul este rezultatul unei serii de cauze, în cea mai mare parte exterioare lui; reflectă regimul politic, economic, social al poporului în care el se aplică, din epoca în care se plasează; el este marcat de voințe, răspunde la aspirații și nevoi.

Sistemul administrativ englez, sistemul administrativ german, cel rusesc sau chinezesc poartă amprenta caracterelor esențiale pe care le prezintă organizarea politică, economică și socială a Angliei, Germaniei, Rusiei, Chinei.

Fără îndoială că orice sistem administrativ al unui popor exercită influențe asupra vieții politice, economice și sociale a poporului respectiv. Astfel, sistemul administrativ englez, în aspectul său clasic, favorabil colectivităților locale și care pune administrația și pe cei administrați pe picior de egalitate în fața puterii judiciare, a contribuit la dezvoltarea în viața locală a unui anumit apetit pentru participare la afacerile publice și a făcut să crească la cetățean sensul libertății. Alte sisteme, care nu procură astfel de garanții eficace, antrenează toropeala cetățenilor, pasivitatea lor. Aceasta condiționează eșecul sau succesul în administrația diferitelor națiuni. Așadar, un regim administrativ într-o țară nu este numai un rezultat, ci este și o cauză.

4. Instituția

Termenul de instituție provine din limba latină, institutio – așezământ, întemeiere, înființare, dar și obicei, regulă de purtare, deprindere5. Prin instituire, o națiune, o colectivitate umană trecea de la starea de component al naturii, de la acțiuni individuale, spontane și uneori egoiste și agresive, la starea socială, la organizații create de o autoritate exterioară intereselor individuale, dar recunoscută ca necesară pentru satisfacerea acestor interese, pentru menținerea unei colectivități sociale durabile. În limbajul cotidian, cuvântul instituție păstrează sensul inițial juridic, desemnând organizațiile care au un statut, reguli de funcționare stabilite prin acte normative, având rolul de a satisface anumite nevoi sociale. Exemplul tipic de instituție în acest sens este statul cu organizațiile sale administrative, politice, militare etc. Instituția definește regulile de influențare și control social al comportamentelor individuale, modelele specifice și stabile de organizare și desfășurare a interacțiunilor dintre indivizi și grupuri sociale orientate spre satisfacerea unor nevoi de bază, valori și interese cu importanță esențială, strategică, pentru menținerea colectivităților sociale.

Scopurile unei instituții sunt definite în raport cu anumite valori. Ansamblul valorilor și scopurilor, precum și normele existente caracterizează finalitatea instituției – câmpul axiologic. Autonomia unei instituții este cu atât mai amplă cu cât competența de care ea dispune, în stabilirea propriului câmp axiologic, este mai mare. Competența axiologică atinge nivelul cel mai mare în societățile globale, unde este exprimată prin independență și suveranitate. În estimările unor sociologi, proliferarea unei societăți planetare, sau cel puțin europene, tinde să reducă suveranitatea la nivelul unei simple autonomii.

Activitățile unei instituții sunt de ordin material sau informațional și ele intervin în mediul înconjurător în vederea modificării acestuia în conformitate cu scopurile sale. Se pot distinge trei categorii de activități la nivel societal:

activități realizatoare – prin care sunt atinse scopurile sistemului; transformă mediul și realizează obiectivul instituției; fac obiectul conducerii;

activități de conducere – asigură convergența activităților realizatoare în vederea atingerii scopului. Au un caracter auxiliar în raport cu cele anterioare (se numesc chiar activități indirect productive), chiar dacă agenții sau organele care le exercită sunt ierarhic superioare acelora ce exercită activități realizatoare. Activitățile de conducere sunt nemateriale. Ele constau în tratarea informației. Sunt deci activități semantice sau, mai exact, intermediare, deoarece ele însele sunt conduse și controlate de către activitățile axiologice;

activități axiologice – sunt legate de cunoașterea valorilor și de determinarea scopului, de finalitatea instituției. Sunt, de asemenea, de natură informațională, fiind activități semantice inițiale (caracterul inițial este legat de sistemul considerat). Au caracter esențial: chiar dacă activitățile conduse traduc ideea în act, ele nu-și au sensul decât în raport cu finalitatea instituției.

Structura unei instituții reprezintă o rețea relativ stabilă în spațiu și timp și se poate defini printr-un număr de elemente și relații: funcțiunile diferitelor organe și legăturile existente între acestea, condițiile diviziunii muncii și repartizarea autorității. Diferitelor tipuri de activități le corespund principalele grupe de organe: de realizare (direct productive), de conducere (indirect productive) și de reglementare (organe axiologice).

Scopul încercării de a defini noțiunea de instiuție6 este acela de a construi un cadru teoretic al intervenției organizaționale orientate spre creșterea eficienței acesteia. Eficiența nu poate fi câștigată o dată pentru totdeauna, adică prin efectuarea unei sarcini stabile în lumina unui scop stabil. O instituție este eficientă când este „capabilă” să-și restructureze orientările și să-și redefinească sarcinile în fața unui mediu în schimbare. Există mai multe modalități convenționale de a descrie o instituție. Ea poate fi definită ca: structură, grup, politică, agent, cultură, sistem.

a.Instituția ca structură

Structuralismul, ca teorie sociologică, este centrat pe două noțiuni cheie: structură și funcție. Identificarea funcțiilor latente și manifeste ale instituțiilor, analiza determinanților structurii și interacțiunea dinamică a structurii și funcției sunt teme abordate în studii de referință. Dubla centrare pe structură și funcție a condus la sesizarea problemei rigidității și flexibilității structurale în legătură cu dezvoltarea organizațională ori analiza și alcătuirea tipologiilor structural-funcționale. În acest cadru teoretic, o intervenție organizațională, definită ca asistența procesului de adaptare la schimbare, are ca obiect schimbarea structurii, sau restructurarea, ca răspuns la modificările mediului relevant. Din punct de vedere al intervenției, adaptarea organizațională se referă la modalitățile în care membrii instituției sunt capabili să opteze pentru structuri care răspund mai eficient la condițiile schimbate ale mediului sau să creeze un mediu mai prielnic. Având drept punct de plecare ideea că omul este produsul mediului în care trăiește, prezumția de bază a acestor studii este că schimbările structurii vor antrena schimbări în calitatea funcționării instituției.

b.Instituția ca sistem

Termenul de sistem este central în cibernetică și teoria informației. Aplicarea acestui termen instituțiilor ca entități cu autoreglare și evidențierea constrângerilor reciproce dintre componentele sau subsistemele instituției. A privi instituțiile ca sisteme înseamnă, în primul rând, a le considera entități cu autoreglare, entități care își mențin constante anumite caracteristici de bază, prin intermediul unor cicluri de acțiune în care erorile sunt detectate și corectate natural. Deși erori pot apărea natural, ca urmare a constrângerilor reciproce dintre componentele sistemului instituțional, detectarea și corectarea lor, de către membrii instituției, nu se dezvoltă la fel de natural. Ele țin de anumite competențe ale membrilor, în special ale managementului, de a crea o lume comportamentală (un subsistem) care să favorizeze detectarea și corectarea erorilor.

c.Instituția ca grup Din perspectiva psihologiei sociale, instituțiile sunt grupuri de persoane care interacționează în baza unor reguli sau norme și care au o identitate colectivă. Cu toate că, în ultimii ani, referirile la această abordare sunt mai frecvente, integrarea problematicii grupului social în context organizațional este, în general, mai evidentă în domeniul comportamentului grupului în relație cu alte grupuri.

d.Instituția ca politică

Atunci când relațiile dintre grupuri iau forma unor jocuri de interese contradictorii, cu puteri asociate acestor interese, instituția se revelează ca politică. Grupurile se confruntă pentru a obține controlul resurselor, teritoriilor, informației, canalelor de comunicare, temelor din „ordinea de zi” sau din agenda discuțiilor de grup. Confruntările de tip politic, de luptă pentru dobândirea controlului, sunt favorizate de incertitudinea unui mediu în schimbare, de ambiguitatea scopurilor sau de deciziile intempestive. Instituțiile sunt alcătuite din părți contradictorii și pentru a le înțelege comportamentul trebuie să înțelegem natura conflictelor interne și externe, distribuția puterii între grupuri și procesele prin care conflictele de putere au ca rezultat dominarea, supunerea, compromisul etc.

e.Instituția ca agent

Prin termenul de agent instituția este percepută ca instrument de realizare a scopurilor sociale. Deși nu există instituție fără o colectivitate de indivizi, ea nu poate fi redusă la suma membrilor săi și nici chiar la interacțiunile dintre ei. Instituția este, ea însăși, un subiect receptiv, activ, inteligent și orientat spre un scop. Aceasta este o perspectivă instrumentală și rațională totodată. În efortul de a-și realiza scopurile, instituția selectează cele mai judicioase și potrivite mijloace. Studiile dezvoltate în acest cadru se centrează pe dobândirea și aplicarea de cunoștințe utile realizării eficiente a sarcinilor organizaționale, lumea organizațională fiind considerată ca fundamental cognoscibilă și controlabilă prin mijloace științifice.

Temele predilecte ale studiilor sunt comunicarea și luarea deciziilor. Întrucât instituția funcționează prin deciziile luate de indivizii aflați în roluri cheie, intervenția organizațională este înțeleasă ca o instituire a managerului în „raționalitate instrumentală” și inginerie. Pentru a putea îndeplini eficient funcțiile sale organizaționale (planificarea obiectivelor, analiza sarcinilor, recompenselor și sancțiunilor) managerul trebuie pregătit să vadă designul muncii și realizarea ei de către subordonați ca o problemă de inginerie. Observarea și experimentarea sunt metode științifice de design al postului de muncă și de instruire a lucrătorului. Altă categorie de studii are ca obiect calitatea activității de decizie. Înțeleasă, la început, ca o activitate rațională, decizia este, ulterior, studiată sub aspectul condițiilor de incertitudine și de strs în care managerul trebuie să ia decizii eficiente. Designul muncii a evoluat spre considerarea percepțiilor și sentimentelor muncitorilor față de munca pe care o fac, iar raționalitatea deciziei spre condițiile subiective (incertitudine, stres, euristici) în care decizia se ia efectiv. Dintr-o perspectivă a intervenției organizaționale, teoriile raționale ale managementului evoluează spre o teorie organizațională a acțiunii, ce poate fi studiată prin mijloacele psihologice.

5. Știința administrației

Prezentarea sintetică a principalelor concepții privind știința administrației are drept scop o mai bună înțelgere a obiectului și importanței acestei științe, în condițiile amplificării rolului pe care administrația publică îl are ca principal instrument de edificare a statului de drept.

Încă din secolul al XVII-lea, întâlnim, în cadrul învățământului universitar german și austriac, discipline privind științele camerale sau cameraliste.

Reprezentantul cel mai de seamă a fost Lorenz von Stein, autorul uneia dintre primele lucrări în acest domeniu, intitulată „Teoria administrației”. Prima lucrare reprezentativă apare însă în Franța, în 1845, autor fiind Alexandre-François Vivien, care, alături de Charles-Jean Bonin, sunt întemeietorii științei administrației în Franța.

Știința administrației este calificată drept o știință a principiilor raționale ale administrației. Formulată pentru întâia oară de doctrinarii francezi, a fost preluată și dezvoltată în țara noastră de profesorul Constantin Dissescu de la Facultatea de Drept din București.

Aparținând unor specialiști în dreptul administrativ, această concepție separă totuși dreptul administrativ de știința administrației care, având un caracter pluridisciplinar, cercetează administrația în dinamica ei, urmărind stabilirea unor reguli, a unor principii raționale, potrivit cărora ar urma să se desfășoare procesul de administrație, de gestionare a intereselor publice.

Într-o altă concepție, știința administrației este considerată o știință politică. În lucrarea sa „Teoria administrației”, Lorenz von Stein, considerând știința administrației ca o știință politică, apreciază că dreptul administrativ reprezintă doar o secțiune din teoria administrației, care are o esență politică și care determină în mod necesar abordarea problematicii administrative prin intermediul unor criterii complete politico-juridice. Considerând știința administrației drept „pandantele științelor politice”, acest autor este de părere că teoria administrației își propune explicarea tuturor forțelor, tendințelor și legităților ce guvernează realitățile vieții statului sub toate aspectele sale.

În aceeași optică, unii autori sunt de părere că teoria administrativă ar fi o ramură a științei politice, iar alții defineau știința politică drept o știință a activității statului, compusă din două părți: știința legislației și știința administrației.2

O concepție asemănătoare a avut-o și profesorul Paul Negulescu, care susținea că știința administrației, fiind o știință politică, nu are caracter juridic, ci urmărește analiza critică a administrației din punct de vedere al resurselor, mijloacelor și rezultatelor, formulând, pe baza descoperirilor făcute în mecanismul administrativ, reguli care, aplicate în activitatea administrativă, să conducă la creșterea eficienței acesteia. În cursul de politică administrativă, Paul Negulescu aprecia că știința administrației are un caracter pluridisciplinar: politic, tehnic și organizatoric.

Într-o altă viziune, se considera că știința administrației este „o știință socială și economică, constituind o știință a acțiunii sociale a statului”. Alții sunt de părere că ar fi o parte a sociologiei sau, cu alte cuvinte, o sociologie a administrației, iar unii că ar fi o economie politică aplicată. Există și concepțiile negativiste ale unor autori care contestă existența științei administrației, ca știință autonomă, și care susțin că nu se pot separa două discipline distincte: dreptul administrativ și știința administrației.

Precizarea obiectului de cercetare al științei administrației ne obligă să reamintim că noțiunea de administrație are mai multe sensuri, dintre care administrația publică, expresie a realizării puterii executive, care constă, în principal, în organizarea și asigurarea executării, dar și în executarea nemijlocită a prevederilor Constituției, ale tuturor actelor normative și ale celorlalte acte juridice emise de autoritățile statului de drept, activitate realizată de către autoritățile administrației publice.

Așadar, obiectul de cercetare al acestei științe este tocmai studierea administrației publice, în ansamblul său, cu toate implicațiile, relațiile și corelațiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social. Particularitățile, specificitatea acestei activități rezultă din particularitățile faptelor sociale ce se produc cu prilejul realizării ei. Descifrarea acestor particularități ne conduce la conturarea noțiunii de fapt administrativ ca fapt social distinct în raport cu celelate fapte sociale; noțiunea faptului administrativ constituie punctul de plecare a cercetărilor asupra administrației publice.

Având permanent în vedere trăsăturile activității administrative a statului și a colectivităților locale, se pot formula unele caracteristici ale faptului administrativ. Astfel:

faptul administrativ este un fapt social, el constituind o acțiune ce nu se realizează decât în cadrul unei colectivități umane organizate. De aici, un șir de caracteristici ale faptului administrativ, în funcție de dimensiunile colectivităților umane în care se produce, de natura relațiilor de producție, regimul politic și forma de guvernământ în care se realizează administrația respectivă;

faptul administrativ este subordonată unor valori superioare și exterioare. Așa după cum am văzut, sarcinile administrației, scopurile sale sunt stabilite în sfera politicului, în exteriorul administrației și constituie valori politice care se supraordonează administrației;

faptul administrativ se situează între valoarea pe care trebuie să o înfăptuiască și executarea propriu-zisă a acestei valori, între faptele sociale prin care se stabilesc valori politice și faptele sociale care realizează direct aceste valori;

faptul administrativ implică în mod necesar organizarea, activitatea administrativă a statului sau a colectivităților locale constând în principal în organizarea realizării valorilor politice.

Aceste fapte administrative, această activitate administrativă ca expresie a exercitării puterii executive constituie obiectul științei administrației.

În ceea ce privește metoda de studiere a faptului administrativ, teoria și practica au conturat două modalități de abordare a activității administrației publice:

o modalitate propune cunoașterea faptului administrativ, a administrației de stat și a administrației colectivităților prin studierea, cu ajutorul analizei juridice, a normelor juridice care le reglementează; acest mod de abordare tinde să limiteze cunoașterea doar la aspectele juridice;

o altă modalitate este abordarea global-concretă a faptului administrativ, care se realizează nu numai din punct de vedere juridic, ci urmărește surprinderea și explicarea și a aspectelor nejuridice.

Această modalitate de abordare presupune utilizarea unui complex de metode de investigare foarte variate, specifice și altor științe cu care știința administrației se interferează, în special, cele de tip sociologic, cum ar fi: metoda statistică, a anchetelor, interviurilor etc., care permit în final, prin metoda inductivă, să se formuleze concluzii care pot fi general-utilizabile, uneori în urma unei experimentări sociale parțiale, ca mijloc de verificare a valabilității soluțiilor propuse de cercetare.

În ceea ce privește posibilitatea de a se formula principii proprii științei administrației, se poate aprecia că studiile efectuate până în prezent permit descifrarea unor principii care constituie în același timp instrumente specifice de cercetare în acest domeniu și care, alături de obiectul și metodele amintite, sunt în măsură să determine particularizarea, autonomia științei administrației în raport cu celelate științe sociale. Astfel, doctrina de specialitate desprinde două mari categorii de principii: principii generale și principii speciale.

Principiile generale sau fundamentale sunt: principiul suveranității naționale, separația puterilor statului, principiul supremației Constituției sau al legalității, publicitatea actelor normative. La toate acestea se mai pot adăuga:

administrarea publică este în serviciul omului, ceea ce înseamnă că și finalizarea științei administrației constă în mai buna organizare și funcționare a autorităților administrației publice în vederea mai bunei serviri a omului;

conturarea exigențelor reale și posibile, actuale și în perspectivă, în vederea adaptării, organizării și funcționării administrației publice potrivit acestor exigențe.

Principii speciale, specifice administrației publice, implicit științei administrației, sunt:

organizarea și conducerea unitară constituie un principiu special care atrage atenția asupra necesității evitării tendințelor divergente ce se pot manifesta în ceea ce privește organizarea și conducerea administrației publice;

autonomia de organizare, principiu generat de caracterul autoreglabil al structurilor sociale; se armonizează cu organizarea unitară, permițând, în același timp, o autonomie relativă a elementelor componente ale sistemului autorităților administrației publice;

adaptabilitatea organizării și funcționării administrației publice constituie un principiu special, care trebuie avut în vedere la studierea acestui domeniu. Adaptabilitatea în condițiile unei stabilități relative permite administrației publice să răspundă prompt și eficient comenzilor sociale permanent dinamice;

simplificare și raționalizarea structurilor organizatorice și funcționale ale administrației publice constituie un principiu care stă la baza efectuării unor studii ce urmăresc ameliorarea raportului între cheltuielile ce se fac și rezultatul activităților administrative ale statului sau ale colectivităților locale. În lumina acestui principiu, se urmărește construirea unor structuri administrative suple, cu un număr cât mai redus de posturi și niveluri ierarhice, care să răspundă operativ și de bună calitate sarcinilor pe care le au;

perfecționarea stilului, a metodelor și tehnicilor, atât la nivel de comandă, cât și de execuție. Acest imperativ al societății moderne constituie un principiu important al administrației publice, al științei administrației, chemată să găsească, în acest sens, soluțiile corespunzătoare.

Știința administrației s-ar putea defini, așadar, drept o știință social-politică, care are drept obiect studierea globală a activității administrative a statului și a colectivităților, cu toate implicațiile, relațiile și corelațiile acesteia cu celelalte ale sistemului social, în vederea eficientizării ei, cu scopul realizării în condiții optime a funcțiilor pe care le are în cadrul sistemului social-global.

Prin drept administrativ se poate înțelege, pe de o parte, o ramură a sistemului de drept, care reglementează anumite raporturi sociale, iar, pe de altă parte, știința dreptului administrativ, știință juridică ce are drept obiect de cercetare această ramură a sistemului nostru de drept.

Relațiile dintre dreptul administrativ și știința administrativă se bazează atât pe armonia acestor două discipline științifice, cât și pe imperativul utilizării ambelor în studiul fenomenului administrativ. Având un obiect comun – activitatea administrativă a statului și a colectivităților locale – , dar metode și principii sensibil diferite, ambele discipline trebuie să colaboreze în studierea completă, globală, a fenomenologiei administrative.

Dacă juridicizarea activității administrative ar fi o frână în buna organizare și funcționare a autorităților administrative publice, deoarece reduce activitatea administrativă la aspectul normativ, formal – eludându-se astfel conținutul, relațiile interne ale mecanismului administrativ – , negarea rolului dreptului administrativ, al normei juridice în general, poate să ducă la concluzii că legalitatea constituie o piedică în creșterea eficienței administrației.

Un asemenea punct de vedere nu este fundamentat științific; legalitatea nu se contrapune acțiunii eficiente, ci, dimpotrivă, respectarea legii este o condiție a obținerii eficienței economice și sociale. Studiile efectuate până în prezent, practica politico-administrativă au demonstrat nu numai că legalitatea și eficiența nu sunt incompatibile, ci, mai mult, că ele se intercondiționează reciproc.

Dreptul administrativ și știința dreptului administrativ au legături cu toate celelalte ramuri ale dreptului, respectiv cu celelalte științe juridice, astfel:

dreptul administrativ are relații de interdependență organică cu dreptul constituțional, care reglementează organizarea și funcționarea statului în ansamblul său; tocmai de aceea, am rezervat un capitol separat prezentării bazei constituționale a Guvernului.

dreptul administrativ și dreptul financiar sunt, de asemenea, în relații foarte strânse, mai ales în domeniul normelor administrativ-financiare care, din punct de vedere al metodei de reglementare și al unor principii, ar putea aparține dreptului administrativ, care, având un obiectiv specific – raporturile financiare – , sunt incluse în dreptul financiar.

Diferența între cele două ramuri de drept se reflectă și în aceea că dreptul financiar excede reglementarea raporturilor financiare ce se nasc în administrația publică, exprimându-se și asupra raporturile financiare în care sunt implicate organismele nonguvernamentale, societățile comerciale și chiar cetățenii;

dreptul administrativ are, de asemenea, legături și cu celelalte ramuri de drept, cum ar fi dreptul protecției sociale, dreptul civil, dreptul penal, dreptul procesual civil.

Relațiile dintre știința administrației și management sunt de tipul relațiilor parte – întreg sau specie – gen. Dacă managementul general se conturează a fi știința care se ocupă cu studierea și descifrarea regulilor generale de conducere eficientă a unui sistem social, știința administrației ne apare ca o ramură a acestuia, care are drept obiect studierea unui singur element al sistemului social (bineînțeles, în strânsă legătură cu celelalte), și anume administrația publică.

O legătură strânsă există între știința administrației și politologie. Aceste legături, teoretice și practice, sunt determinate de poziția de subordonare pe care o are administrația publică față de puterea politică. În același timp, trebuie subliniată și deosebirea dintre ele, deoarece între politologie, care studiază forțele politice, instituțiile politice propriu-zise și știința administrației, care studiază structurile organizatorice și funcționale ale administrației, există o delimitare care, chiar dacă nu poate fi realizată riguros, justifică autonomia celor două științe, permițând fiecăreia un larg câmp de cercetare.

Între știința administrației și sociologie există, de asemenea, o legătură foarte strânsă, determinată de imposibilitatea existenței administrației în afara mediului social. Mediul social exercită și el o influență hotărâtoare asupra administrației.

Pornind tocmai de la această legătură, se pune problema necesității creării unei sociologii și a unei psihologii a administrației, așa cum există o sociologie urbană, o sociologie rurală sau o sociologie juridică. Pentru știința administrației, legăturile cu sociologia sunt determinante, deoarece, pentru a putea cunoaște fenomenul administrativ în profunzime, este necesar a vedea cum mediul social reacționează în raport cu acesta. De aceea, știința administrației nu se poate lipsi de rezultatele cercetărilor ce se fac de către sociologia politică, sociologia economică și sociologia muncii.

Știința administrației are strânse relații și cu celelalte științe sociale care studiază segmente ale mecanismului administrativ prin unghiul de vedere specific lor. Astfel, există legături între știința administrației și psihologie (psihologia muncii, resurse umane, ergonomie), demografie, etnologie, economie, istorie, geografie etc.

6. Caracteristicile administrației publice

Administrația publică are ca obiect realizarea valorilor politice care exprimă interesele generale ale societății organizate în stat și care sunt formulate în legi de către organele puterii legiuitoare, precum și executarea hotărârilor judecătorești, date în temeiul legii.

Caracterizând administrația publică drept o activitate în principal organizatorică, se desprinde poziția sa de intermediar între planul conducerii politice și planul în care se realizează valorile și deciziile politice.

Henry Puget1 a formulat astfel caracteristicile generale ale administrației publice:

a)Administrația constituie un corp intermediar, creat în vederea acțiunii, ea este făcută pentru a acționa și de aceea este subordonată.

În calitate de corp intermediar creat pentru acțiune, administrația este subordonată. Este o primă caracteristică – ea este întotdeauna subordonată Guvernului, care îi prescrie ce trebuie să facă, îi numește șefii și îi furnizează mijloacele.

Într-o societate cu adevărat civilizată, ea este subordonată dreptului, legii, care îi stabilește obiectivele, îi fixează limitele, îi impune respectul unor garanții.

Ea trăiește sub o autoritate, nefiind un organism independent, respectiv administrația nu este în întregime un organism autonom.

Chiar subordonată, administrația păstrează o parte din putere, care îi este proprie.

Legile, regulamentele opresc arbitrariul administrației, ea fiind supusă legilor generale.

Administrația, instrumentul statului, respectiv al colectivităților locale, posedă întotdeauna puteri de care nu dispun particularii: puterea de rechiziție asupra oamenilor și lucrurilor, puterea de a percepe impozite, de a utiliza oamenii pentru serviciul militar, de a lua bunuri imobiliare prin procedura de expropriere.

Astfel de puteri sunt adesea stabilite prin lege, amploarea lor variază, rigoarea controlului este diferită. Însă administrația păstrează întotdeauna o marjă de libertate, are aprecierea oportunității, trebuie să se conformeze legii, dar îi aparține și aprecierea dacă, în circumstanțele care se prezintă, ea trebuie să acționeze sau să se abțină.

Ori de câte ori nu are prescripții imperative și ori de căte ori survin evenimente excepționale, posibilitățile sale se lărgesc.

Administrația se mișcă într-o rețea de legi. Ea are totuși o anumită inițiativă și o competență decizională limitată.

Administația îndeplinește două mari categorii de sarcini: unele de execuție, altele de elaborare.

Executarea implică interpretarea unor texte, căutarea mijloacelor și executarea, coordonarea între activitățile diverse și procedee diferite, adaptarea mijloacelor și a procedurilor la întâmplări.

Elaborarea comportă pregătirea de către administrație a textelor care devin obligatorii pentru această administrație, o dată ce sunt acceptate de guvern sau de organele legislative. Ea pregătește texte, apoi, în cadrul dispozițiilor în vigoare, stabilește liniile generale față de care își conformează acțiunea, pregătește alegerea unei politici administrative.

În sferele sale superioare, administrația orientează activitatea de executare pe care ansamblul autorităților și agenților săi trebuie să o realizeze. În orice caz, administrația este supusă legii, ea este dependentă de Guvern, ea trebuie să se conformeze opțiunilor Parlamentului, posedând totuși o autoritate secundară; nu este numai subordonată, ci și puternică.

Administrația dă un ajutor tehnic șefului statului, Parlamentului, miniștrilor, colaborând cu aceștia; ea face cunoscute nevoile și posibilitățile și poate contracara, în mediul său de acțiune, excesul.

Ea trebuie ținută în mână de puterea politică, prin vigilența cetățenilor și grație jocului contradicțiilor și libertăților publice. Când administrația încetează să servească și vrea să domine, se ajunge la abuz. Astfel, administrația are ca primă caracteristică aceea de a fi subordonată, și nu de a se dovedi puternică.

b) A doua caracteristică pe care o prezintă administrația este aceea de a fi ierarhizată și ordonată.

Administrația este ierarhizată, adică divizată pe verticală și în tranșe orizontale, în grade sau etaje; organul situat la unul din aceste etaje exercită o autoritate asupra organelor situate la etajele inferioare și este, la rândul său, supus autorității organului superior, dacă acesta există.

Ierarhia administrativă, care imită ierarhia militară, este un procedeu pentru a asigura coeziunea și disciplina administrației; ea permite guvernului să conducă administrația, iar, în interiorul administrației, facilitează transmiterea ordinelor prin relee succesive, repartizarea responsabilităților și supravegherea executării.

În acest cadru ierarhic se exercită puterea de comandament, de control și disciplină.

Aceste puteri derivate din ierarhie se manifestă mai energic asupra funcționarilor numiți.

Există și agenți ai administrației care sunt aleși.

Puterile autorităților superioare sunt exercitate uneori asupra personalului, dar de cele mai multe ori puterea autorității superioare se manifestă asupra actelor emise de autoritatea inferioară.

Această putere ierarhică, prin intermediul controalelor, care sunt o consecință și o manifestare a ei, tinde spre asigurarea unității de acțiune a aparatului administrativ.

Controlul care se exercită asupra administrației este de natură diferită; el poate fi pur administrativ, operat din interiorul administrației însăși și direct legat de puterea ierarhică, dar el poate fi executat și de un judecător, caz în care se atașează de ideea puterii suverane de control și justiție, care aparține suveranului sau poporului și este delegată tribunalelor.

c) În toate țările, administrația nu este numai subordonată și ierarhizată, ea este, de asemenea, remunerată, civilă, laică, egalitară.

Administrația este remunerată. Există doar puțini agenți ai administrației care nu primesc o retribuție, un salariu din bugetul public. Funcțiile publice gratuite sunt o excepție.

Administrația este în mare parte civilă. Există însă în toate țările o armată și o administrație militară, acestea servind sarcinilor speciale pe care le are armata.

Nevoile publice, altele decât cele pe care le implică forțele armate, sunt rezolvate prin administrația civilă. În societățile moderne nu există decât în mod excepțional o confuzie între funcțiile civile și cele militare.

În cazuri excepționale, autoritatea militară intervine legalmente în materie civilă, în urma unei relații deschise cu autoritatea civilă sau după proclamarea stării de urgență. Unii militari sunt însărcinați cu funcții civile, în special în funcții de autoritate, în perioadele de criză sau de dictatură.

Administrația este laică, pentru că ea folosește un personal care nu este clerical și care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase.

Există totuși, încă, țări în care laicitatea nu se manifestă în întregime, unde cultul are un caracter de serviciu public, chiar de învățământ. În Anglia, Biserica Anglicană este recunoscută ca biserică de stat. Italia și Spania au un organ concordiar.

Administrația este egalitară, în sensul că ea furnizează servicii tuturor, fără a face distincție de origine, de rasă, de partide politice, principiu care nu este întotdeauna și pretutindeni aplicabil.

d) Administrația este în toate țările formalistă, scrisă și birocratică.

Administrația acționează după anumite proceduri, conform unor precedente. Există un tradiționalism administrativ care poate antrena rutina și care duce la un ritm lent.

Administrația este scrisă, ea are la bază documente, fapte, decizii, consemnate în documente conservate în scris.

Administrația acționează din birourile sale, adică din interiorul localurilor unde este instalată și unde personalul său este instalat în mici grupe, denumite birouri. Formalismul și birocratismul sunt proprii, fie că vrem sau nu, oricărei administrații dezvoltate; este variabil numai gradul și trebuie evitate exagerările care au ca rezultat instaurarea unui regim birocratic.

e) Administrația este permanentă, ea necesită, din ce în ce mai mult, cunoaștere și tehnicitate.

Admnistrația face loc reprezentanților aleși ai populației, ea folosește auxiliari, agenți temporari, dar folosește, mai ales, funcționari permanenți; prin această permanență a funcționarilor, admiistrația are o continuitate, formează corpuri.

Deoarece sarcinile administrației au devenit din ce în ce mai delicate, necesitatea cunoașterii, a competenței, a tehnicității speciale este imperioasă.

Administrația, cu multiplele sale specialități, trebuie să folosească veritabili tehnicieni; ingineri, medici, juriști, economiști, psihologi etc., dar chiar personalul pur administrativ trebuie să aibă, cel puțin la eșaloanele superioare,o formație extrem de solidă și trebuie să-și însușească în serviciul pe care-l ocupă o parte din tehnicitate.

f) Administrația este compartimentată vertical și orizontal. Administrația este divizată în grupe de servicii, astfel: pe ministere, în fiecare minister pe direcții și în cadrul direcțiilor pe birouri; alături de ministere sunt stabilimente publice, agenții independente, societăți naționale sau corporații publice, cu serviciile din cadrul lor, din birourile lor.

Administrația este împărțită apoi prin tranșe orizontale, administrații centrale, servicii exterioare sau “in-the-field”, serviciile colectivităților locale.

Această compartimentare și aceste diviziuni verticale și orizontale fac să se nască mari probleme de coordonare și comunicare, de centralizare și descentralizare, de concentrare și desconcentrare.

g) Administrația publică este într-o continuă expansiune.

Alături de aspectele esențiale ale administrației publice însăși, se produce un fenomen de ordin general: administrația se dilată, ea este în expansiune.

De peste o jumătate de secol, în toate țările lumii, administrația se dezvoltă, se extinde: există o creștere a serviciilor publice.

În fine, au apărut noi servicii sociale și sevicii economice. Alături de serviciile publice ale statului, există numeroase servicii ale colectivităților locale.

Expansiunea administrativă rezultă dintr-o tendință internă a administrației, o tendință naturală de a se extinde, de a prolifera; este tendința generală pe care o semnala Spinoza: „totul tinde a persevera în eul său și de a mări acest eu”.

Orice șef de birou aspiră să devină șef de serviciu, șeful de serviciu să devină director, mărește numărul funcționarilor publici, lărgește câmpul activităților, pentru a justifica mărirea serviciilor, avansarea conducătorilor acestora. Aceasta este însă o cauză accesorie și o explicație insuficientă.

Cauza vine din tendința statului de a face față unornoi nevoi sociale, de a oferi condiții de viață mai bune membrilor săi, împotriva diferitelor riscuri ale vieții.

Lumea întreagă a parvenit la o „vârstă administrativă”. Această vârstă se caracterizează prin numărul și volumul serviciilor publice și prin complexitatea administrației.

De altminteri, procedeele administrative proprii nu sunt singurele utilizate. Administrația, și mai ales administrația economică, recurge la procedee de drept privat.

Dezvoltarea serviciilor publice are consecințe majore. Numărul agenților, numărul funcționarilor a crescut. Cheltuielile pentru servicii au crescut și deci trebuie găsite resurse, trebuie extinse serviciile financiare.

Contactele administrației cu cei administrați s-au multiplicat prin faptul că administrația și-a asumat noi sarcini și intervenții în viața particularilor.

Buna funcționare a administrației, a serviciilor publice a devenit un element de liniște, după cum proasta stare și mersul defectuos al serviciilor publice se află la originea multor crize politice și chiar revolte populare.

Statul trebuie să se preocupe din ce în ce mai multe de numărul mare de agenți și, în același timp, nu trebuie să uite că, atunci când administrația este prea dezvoltată, ea constituie o putere și caută să obțină avantaje.

Statul modern, prevăzut cu un aparat administrativ enorm, trebuie să fie tare, să nu piardă controlul administrației, să nu fie lovit de neputință, în ciuda gigantismului său sau tocmai datorită acestuia.

Mai mult ca oricând, în lumea actuală, trebuie să fie asigurate caracterul egalitar și neutralitatea administrației.

NOTĂ:

David H. Rosenbloom, Public Administration, Understanding management, Politics and Law in the Public Sector, Random House, New York, 1989, p. 3-36;

Richard Stillman, Public Adminstration: concepts and cases, Boston, Houghlon Wifflin, 1978;

A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Ed. Hercules, 1993, p. 1-3, 80-83;

Ion Deleanu, Introducere în teoria reglării sistemului statului, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1977;

C. Zamfir, I. Vlăsceanu și colaboratorii, Dicționar de sociologie, București, Ed. Babel, 1993, p.30;

Sofia Chirică, Psihologie organizațională, Ed. Studiul Organizării, Cluj-Napoca, 1996, p.32-37.

CAPITOLUL III

BAZA CONSTITUȚIONALĂ A GUVERNULUI

I. Existența executivului este derivată din existența statului, adică mai întâi trebuie să existe un stat pentru a putea fi posibilă instituirea unui guvern. Totodată, executivul este parte constitutivă a statului însuși, fiind imposibil de conceput un stat lipsit de putere executivă.

II. Existența executivului rezultă din principiul de organizare al statului, stipulat la articolul 1 din Constituție. Aici se spune, la aliniatul 4, că: “Statul organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor – legislativă, executivă și judecătorească – în cadrul democrației constituționale.” Există așadar:

1. un principiu de organizare al statului: principiul separației și echilibrului puterilor;

2. o enumerare completă a puterilor statului: puterea legislativă, puterea executivă și puterea judecătorească.

III. Executivul este una dintre cele trei puteri ale statului. Cele trei puteri sunt puteri separate, exercițiul lor neaflându-se “în mâna” unui singur om sau a unui singur clan. Principiul separației este în esența sa un principiu antitotalitar și aplicarea sa împiedică acumularea discreționară a puterii, astfel încât ipostazierile în absolutism să fie împiedicate. În același timp, segregarea nu merge mai departe de împărțirea la trei și asta pentru a păstra un nivel consolidat de exercitare a puterii. Principiul separației are în vedere și distribuirea puterii în funcție de caracterul activității: legislativ, executiv sau judecătoresc, ceea ce conduce la eficientizarea activității puterii.

Cele trei puteri se află în echilibru, între ele neexistând un raport de subordonare, decât pe anumite niveluri de competență. Mai corect ar fi să se spună că între cele trei puteri raportul este de subordonare reciprocă.

IV. Principiile generale de organizare și funcționare ale executivului sunt prezentate în Titlul III din Constituție, intitulat “Autoritățile publice”. Titlul III are în total șase capitole, după cum urmează: Capitolul I: “Parlamentul”, Capitolul II: “Președintele României”, Capitolul III: “Guvernul”, Capitolul IV: “Raporturile Parlamentului cu Guvernul”, Capitolul V: “Administrația publică”, Capitolul VI: “Autoritatea judecătorească”. Din simpla lectură a cuprinsului, putem face o serie de observații:

1. Alături de cele trei puteri ale statului apare instituția “Președintelui României” ca “autoritate publică”.

2. Ordinea capitolelor relevă importanța simbolică a instituțiilor. Capitolul referitor la Președintele României este plasat imediat după capitolul privind Parlamentul și înaintea capitolului privitor la Guvern.

1. Un capitol aparte privește raporturile Parlamentului cu Guvernul, fapt care arată importanța dată de legiuitor acestei relații.

2. Din această structură a constituției, ar putea rezulta că Guvernul ar fi diferit de administrația publică și că nu ar face parte din sistemul acestor organe. Potrivit prof. univ. dr. Dumitru Buzoianu, “opinia prezentată este infirmată de prevederile art. 110, tot din Constituție, potrivit cărora Guvernul și celelalte organe ale administrației publice (s.n.), în cadrul controlului parlamentar al activității lor, sunt obligate să prezinte informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora. Formularea din art. 110, anume Guvernul și celelalte organe ale administrației publice (…), conduce în mod indubitabil la concluzia că Guvernul face parte din sistemul organelor administrației publice, ocupând în acest sistem locul principal, ca organ suprem al sistemului. Pe de altă parte, Guvernul este alcătuit din miniștri care sunt conducătorii ministerelor. Or, ministerele nu sunt altceva decât organe ale administrației publice centrale de specialitate. Din moment ce Guvernul este alcătuit din miniștri, care sunt conducătorii unor autorități ale administrației publice, concluzia care se desprinde nu poate fi decât una singură, și anume Guvernul este și el un organ al administrației publice.”1

1. Prof. univ. dr. Dumitru Brezoianu propune, pe baza acestei argumentări, unificarea capitolelor referitoare la guvern și la Administrația publică. “În felul acesta, spune prof. univ. dr. Brezoianu, se conturează întregul sistem al administrației publice, cu toate componentele sale”.2 Legiuitorul a păstrat însă, distincte aceste capitole, insistând, într-un capitol separat, pe raporturile pe orizontală dintre Parlament și Guvern. Acest capitol este intercalat între capitolul referitor la Guvern și cel referitor la Administrația publică.

V. Potrivit Constituției, Guvernul are un dublu rol:

1. asigură realizarea politicii interne și externe a țării;

2.exercită conducerea generală a administrației publice.

Îndeplinirea celor două roluri se face potrivit programului de guvernare acceptat de Parlament. În îndeplinirea atribuțiilor sale, Guvernul cooperează cu organele sociale interesate. În cele stipulate de Constituție există trei concepte importante:

programul de guvernare;

acceptul Parlamentului;

cooperarea cu organele sociale interesate.

Programul de guvernare este un proiect al partidului sau a coaliției care a câștigat alegerile. Acesta are nevoie de acordul de principiu al majorității parlamentare, moment în care puterea executivă este dependentă de puterea legislativă. Cooperarea cu organismele sociale interesate se face pe verticala guvernării, urmând etapele realizării programului de guvernare.

VI. Guvernul este alcătuit din:

1.prim-ministru;

2. miniștri;

3. alți membri stabiliți prin lege organică.

Procedura de investitură este prevăzută de articolul 103.

Președintele României desemnează un candidat pentru funcția de prim-ministru, în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament. Candidatul pentru funcția de prim-ministru va cere, în termen de 10 zile de la desemnare, votul de încredere al Parlamentului asupra programului și a întregii liste a Guvernului. Programul și lista Guvernului se dezbat de Camera Deputaților și de Senat, în ședință comună. În cadrul dezbaterilor parlamentare din 2003 privind modificarea Constituției, PD a propus un amendament potrivit căruia candidatul pentru funcția de prim-ministru va cere, în termen de 10 zile de la desemnare, votul de încredere al Parlamentului asupra programului Guvernului. Acest amendament a fost motivat astfel: votul Parlamentului vizează șeful executivului, nu și lista membrilor Guvernului, care e treaba prim-ministrului. De asemenea, Grupurile parlamentare ale PD au cerut ca cele două Camere ale Parlamentului să dezbată doar programul, nu și listele Guvernului, pe același considerent. Ambele amendamente au fost respinse la vot.

Parlamentul acordă încredere Guvernului cu votul majorității deputaților și senatorilor. La articolul 104 este stipulat că prim-ministrul, miniștrii și ceilalți

membri ai Executivului depun, individual, în fața Președintelui României, jurământul de credință. Guvernul în întregul său și fiecare membru în parte își exercită mandatul, începând de la data depunerii jurământului.

Avem, așadar, următoarele momente ale investirii Guvernului:

1.Consultarea Președintelui cu partidul sau coaliția care a câștigat alegerile;

2. Președintele României desemnează un candidat pentru funcția de prim-ministru;

3. Parlamentul dezbate programul și lista Guvernului;

4. Parlamentul acordă votul de încredere;

5. Membrii Guvernului depun jurămîntul de credință în fața Președintelui României.

Cei trei actori ai investirii guvernului sunt:

partidul sau coaliția care a câștigat alegerile;

Președintele României;

Parlamentul.

VII. Articolul 105 face referire la incompatibilități. Funcția de membru al Guvernului este incompatibilă cu:

1. exercitarea altei funcții publice de autoritate, cu excepția celei de deputat sau senator;

2. exercitarea unei funcții de reprezentare profesională salarizate;

3. în cadrul organizațiilor cu scop comercial;

4. alte incompatibilități se stabilesc prin lege organică.

VIII. Funcția de membru al Guvernului încetează în urma demisiei, a revocării, a pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului, precum și în alte cazuri prevăzute de lege. Președintele României nu îl poate revoca pe prim-ministru. Dacă prim-ministrul se află în una dintre situațiile de mai sus, cu excepția revocării, sau este în imposibilitatea de a-și exercita atribuțiile, Președintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini atribuțiile ce-i revin premierului, până la formarea noului Guvern. Interimatul, pe perioada imposibilității exercitării atribuțiilor, încetează dacă prim-ministrul își reia activitatea în Guvern. Aceste prevederi se aplică și celorlalți membri ai Guvernului, la propunerea premierului, pentru o perioadă de cel mult 45 de zile.

Alineatul 2 al articolului 107, care prevede că “Președintele României nu-l poate revoca pe primul ministru”, a fost introdus prin legea de revizuire din 2003, pe baza precedentului reprezentat de criza guvernamentală din 1999. Atunci, fostul Președinte, Emil Constantinescu, l-a demis prin decret prezidențial pe Prim-Ministrul Radu Vasile, deși Constituția nu avea prevăzută o asemenea procedură.

În cadrul dezbaterilor privind revizuirea Constituției, senatorii Ioan Aurel Rus și C. Bâciu au propus eliminarea alineatului 2. Ei considerau că diferențierea între membrii Guvernului și șeful Guvernului ar da posibilitatea unor acte abuzive din partea primului-ministru. De asemenea, conform principiului simetriei, dacă președintele statului propune șeful executivului, tot el trebuie să aibă posibilitatea de a-l revoca. Senatorul Gheorghe Acatrinei a propus amendamentul următor: Președintele României îl poate revoca pe Primul-Ministru din propria inițiativă sau la cererea a cel puțin două treimi din numărul parlamentarilor. Senatorul Acatrinei considera că nu trebuie să existe două centre de putere, știut fiind faptul că, pentru eliberarea din funcție a premierului Petre Roman, a fost nevoie de intervenția minerilor; la fel, pentru înlocuirea prim-ministrului Radu Vasile, președintele Emil Constantinescu a fost nevoit să roage toți miniștrii să-și depună demisia.

Amendamentul a fost respins.

Senatorul Mihai Ungheanu a propus un amendament potrivit căruia Președintele României îl poate revoca pe prim-ministru, în condițiile încălcărilor de către acesta a prevederilor Constituției României. Senatorul Ungheanu și-a motivat amendamentul afirmând că, în calitate de garant al Constituției, Președintele României are și datoria și dreptul de a acționa în numele Constituției și al celor care l-au ales pentru a impune respectarea Constituției.

IX. Potrivit articolului 107, premierul are două atribuții fundamentale:

1. conduce Guvernul și coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuțiile ce le revin;

2. prezintă Camerei Deputaților sau Senatului rapoarte și declarații cu privire la politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate.

X. Guvernul adoptă două tipuri de acte:

1. Hotărâri. Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor.

2. Ordonanțe. Ordonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și în condițiile prevăzute de aceasta.

Hotărârile și Ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistența Hotărârii sau a Ordonanței. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituțiilor interesate.

XI. Guvernul răspunde politic numai în fața Parlamentului pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru al guvernului răspunde politic solidar cu ceilalți membri pentru activitatea Guvernului și pentru actele acestuia.

Numai Camera Deputaților, Senatul și Președintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele în exercițiul funcției lor. Dacă s-a cerut urmărirea penală, Președintele României poate dispune suspendarea acestora din funcție. Trimiterea în judecată a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcție. Competența de judecată aparține Înaltei Curți de Casație și Justiție.

XII. Guvernul își exercită mandatul până la data validării alegerilor parlamentare generale. Guvernul este demis:

1. la data retragerii de către Parlament a încrederii acordate;

2. dacă prim-ministrul se află într-una din situațiile prevăzute la articolul 106, cu excepția revocării;

3. este în imposibilitatea de a-ți exercita atribuțiile mai mult de 45 de zile.

Guvernul al cărui mandat a încetat îndeplinește numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membri noului Guvern.

XIII. Capitolul IV al Titlului III este intitulat “Raporturile Parlamentului cu Guvernul”. Articolul 103, referitor la învestitura Guvernului, stipulează: “Candidatul pentru funcția de prim-ministru va cere, în termen de 10 zile de la desemnare, votul de încredere al Parlamentului asupra programului și a întregii liste a Guvernului.” Articolul 113 descrie procedura de retragere a încrederii. Camera Deputaților și Senatul, în ședință comună, pot retrage încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moțiuni de cenzură, cu votul majorității deputaților și senatorilor. Moțiunea de cenzură poate fi inițiată de cel puțin o pătrime din numărul total al deputaților și senatorilor și se comunică Guvernului la data depunerii. Moțiunea de cenzură se dezbate după 3 zile de la data când a fost prezentată în ședința comună a celor două Camere. Dacă moțiunea de cenzură a fost respinsă, deputații și senatorii care au semnat-o nu mai pot iniția, în aceeași sesiune, o nouă moțiune de cenzură, cu excepția cazului în care Guvernul își angajează răspunderea, potrivit articolului 114. Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Camerei Deputaților și a Senatului, în ședință comună, asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege. Guvernul este demis dacă o moțiune de cenzură, depusă în termen de trei zile de la prezentarea programului, a declarației de politică generală sau a proiectului de lege, a fost votată în condițiile articolului 113 (articolul 114 alineatul 2). Dacă Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului 2, proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, după caz, cu amendamentele acceptate de Guvern, se consideră adoptat, iar aplicarea programului sau a declarației de politică generală devine obligatorie pentru Guvern (alineatul 3). În cazul în care Președintele României cere reexaminarea legii adoptate potrivit alineatului 3, dezbaterea acesteia se va face în ședința comună a celor două Camere.

XIV. Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legii organice. Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul și data până la care se pot emite ordonanțe. Dacă legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanței. Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora. Ordonanța de urgență intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată și după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoaă în mod obligatoriu în cinci zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunță asupra ordonanței, aceasta este considerată adoptată și se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgență. Ordonanța de urgență cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alineatul 1. Ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pt afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică. Ordonanțele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse și ordonanțele ale căror efecte au încetat potrivit alineatului 3. Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței.

XV. Guvernul are două obligații fundamentale față de Parlament:

1. Guvernul, în cadrul controlului parlamentar al activității sale, este obligat să prezinte informațiile și documentele cerute de Camera

Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora. În cazul în care o inițiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie. Grupurile parlamentare ale PD au propus, în vederea întăririi funcției de control a Parlamentului asupra Executivului, un amendament prin care primul ministru și fiecare dintre membrii Guvernului să fie obligați să răspundă personal la întrebările sau la interpelările formulate de deputați sau de senatori. Membrii Guvernului au acces la lucrările Parlamentului. Dacă li se solicită prezența, participarea lor este obligatorie.

2. Guvernul și fiecare dintre membrii săi au obligația să răspundă la

întrebările sau la interpelările formulate de deputați sau de senatori, în condițiile prevăzute de regulamentul celor două Camere ale Parlamentului.

Camera Deputaților sau Senatul poate adopta o moțiune simplă prin care să-și exprime poziția cu privire la o problemă de politică internă sau externă ori, după caz, cu privire la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări. Senatorul Antonie Iorgovan a cerut introducerea în Constituție a obligației primului ministru ca în termen de 48 de ore de la adoptarea moțiunii, să prezinte, în scris, punctul său de vedere, care se va comunica deputaților sau, după caz, senatorilor. Iorgovan și-a motivat amendamentul în felul următor: instituția moțiunii simple nu este finalizată printr-o obligație a prim-ministrului, ceea ce îi conferă un statut prea formal, cu efecte exclusiv mediatice, nu și de ordin constituțional – juridic. Completarea se impune și pentru a pune acest text în consonanță logică cu articolul 62 alineatul 2.

Amendamentul a fost respins la vot.

XVI. La articolul 74, se stipulează că inițiativa legislativă

aparține, după caz, Guvernului, deputaților, senatorilor sau unui

număr de cel puțin o sută de mii de cetățeni cu drept de vot.

Guvernul își exercită inițiativa legislativă prin transmiterea proiectului de lege către Camera competentă să îl adopte, ca primă cameră sesizată.

De asemenea, la articolul 76 se precizează că la cererea Guvernului, Parlamentul poate adopta proiecte de legi sau propuneri legislative cu procedură de urgență, stabilită potrivit regulamentului fiecărei Camere.

XVII. Titlul IV al Constituției intitulat “Economia și finanțele publice” statueză la articolul 138 că Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat și pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului. Bugetul public național cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele locale ale comunelor, ale orașelor și ale județelor.

XVIII. Titlul VI (“Integrarea euroatlantică”) stipulează că prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, ca urmare a aderării, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. Parlamentul, Președintele României, Guvernul și autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării și din prevederile precedente. Guvernul transmite celor două Camere ale Parlamentului proiectele actelor cu caracter obligatoriu înainte ca acestea să fie supuse aprobării instituțiilor Uniunii Europene.

XIX. Potrivit capitolului V din Constituție („Administrația publică”), ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului, potrivit legii. Alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorități administrative autonome. Guvernul și ministerele, cu avizul Curții de Conturi, pot înființa organe de specialitate, în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaște această competență.

Guvernul numește un prefect în fiecare județ și în municipiul București. Prefectul este reprezentatul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte orgne ale administrației publice centrale din unitățile administrativ – teritoriale. Atribuțiile prefectului se stabilesc prin lege organică. Între prefecți, pe de o parte, consilii locale și primari, precum și consiliile județene și președinții acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare. Prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau a primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.

NOTĂ:

1. Dumitru Brezoianu, Drept administrativ. Partea specială, Ed. Universitatea Titu Maiorescu, București, 2002, p.71;

2. idem, p.72.

CAPITOLUL IV

ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA GUVERNULUI

Prevederile constituționale referitoare la Guvern sunt continuate și concretizate în Legea nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 164 din 2 aprilie 2001. Potrivit legii, Guvernul are rolul de a asigura funcționarea echilibrată și dezvoltarea sistemului național economic și social, precum și racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condițiile promovării intereselor naționale.

I. Funcțiile Guvernului

Pentru realizarea programului de guvernare, Guvernul exercită următoarele funcții:

funcția de strategie, prin care asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a programului de guvernare;

funcția de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ și instituțional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice;

funcția de administrare a proprietății statului, prin care se asigură administrarea proprietății publice și private a statului, precum și gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil;

funcția de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român, reprezentarea pe plan intern și extern;

funcția de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea și controlul aplicării și respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice și siguranței naționale, precum și în domeniile economic și social și al funcționării instituțiilor și organismelor care desfășoară activitatea în subordinea sau autoritatea Guvernului.

Prof. Univ. Dr. Dumitru Brezoianu are obiecții în legătură cu formularea „ proprietatea publică și privată a statului”, regăsită la punctul d).

Prof. Univ. Dr. Dumitru Brezoianu spune că această formulă nu este corectă: „Proprietatea, în funcție de cine o deține, este de două feluri: proprietatea publică, a colectivității și proprietatea privată, ce aparține unor persoane particulare. Proprietatea publică aparține statului și unităților administativ-teritoriale. La rândul ei, proprietatea privată este alcătuită din domeniul public, compus din bunuri inalienabile, ce pot fi doar închiriate sau concesionate, dar, în plus, pot fi înstrăinate, ceea ce nu este posibil cu privire la bunurile ce compun domeniul public. Așa încât, în mod corect, trebuie să se prevadă administrarea domeniului public și privat al proprietății publice aparținând statului.”

Funcțiile Guvernului rezultă din Legea nr. 90/ 2001, privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, dar nu toate dintre acestea au și o bază constituțională. După cum susține Prof. Univ. Dr. Dumitru Brezoianu, potrivit art. 80, pct. 1 din Constituție, numai Președintele României reprezintă statul român. „De aici rezultă că ori Legea nr. 90 / 2001a extins prerogativele Guvernului, incluzând în cadrul funcțiilor Guvernului și cele reprezentare a statului român, ori Constituția limitează atribuțiile de reprezentare privind statul român. După părerea noastră, în capitolul din Constituție privind Guvernul, ar fi trebuit să se prevadă, în afară de faptul că Guvernul realizează politica internă și externă a statului și faptul că acesta poate să reprezinte statul român în situațiile prevăzute de lege. Dacă ne referim în mod strict la actualele prevederi ale Constituției, numai Președintele României reprezintă statul român.”

II. Atribuțiile Guvernului

În realizarea funcțiilor sale, Guvernul îndeplinește următoarele atribuții principale:

exercită conducerea generală a administrației publice;

inițiază proiecte de lege și le supune spre adoptare Parlamentului;

emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonate în temeiul unei legi speciale ăi ordonanțe de urgență potrivit Constituției;

asigură executarea de către autăritățile administrației publice a legilor și a celorlalte dispoziții normative date în aplicarea acestora;

elaborează proiectele de lege ale bugetului de stat și asigurărilor sociale de stat și le supune spre adoptare Parlamentului;

aprobă strategiile și programele de dezvoltare economică a țării, pe ramuri și domenii de activitate;

asigură realizarea în domeniul social potrivit programului de guvernare;

asigură apărarea ordinii de drept, a liniștii publice și siguranței cetățeanilor, precum și a drepturilor și libertăților acestora, în condițiile prevăzute de lege;

aduce la îndeplinire măsurile adoptate, potrivit legii, pentru apărarea țării, scop în care organizează și înzestrează forțele armate;

asigură realizarea politicii externe a țării și, în acest cadru, integrarea României în structurile europene și internaționale;

negociază tratatele, acordurile și convențiile internaționale care angajează statul român, negociază și încheie, în condițiile legii, convenții și alte înțelegeri internaționale la nivel guvernamental;

conduce și controlează activitatea ministerelor și a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa;

asigură administrarea proprietății publice și private a statului;

acordă și retrage cetățenia română, ân condițiile legii; aprobă renunțarea la cetățenia română, în aceleași condiții;

înființează, cu acordul Cuții de Conturi, organe de specialitate în subordinea sa;

cooperează cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuțiilor sale;

îndeplinește orice alte atribuții prevăzute de lege sau care decurg din rolul și funcțiile Guvernului.

Pentru rezolvarea unor probleme din competența sa, Guvernul poate constitui organisme cu caracter consultativ. În scopul elaborării, corelării și monitorizării de politici, Guvernul poate constitui consilii, comisii și comitete interministeriale. Modul de organizare și funcționare a structurilor și a serviciilor acestora se stabilește printr-o hotărîre a Guvernului, în limita bugetului aprobat.

Prof. Univ. Dr. Dumitru Brezoianu consideră că Președintele României și nu Guvernul, ar trebui să exercite atribuțiile privind cetățenia română: „Cetățenia este o problemă de stat. Raportul de cetățenie este un raport juridic înte stat și o persoană fizică (cetățeanul statului). La acest raport statul nu poate participa direct, ca atare. El poate participa numai prin reprezentare. Potrivit Constituției, statul român este reprezentat de către Președintele României.”

III. Prim – ministrul

Prim – ministrul are două atribuții principale:

1) conduce guvernul și coordonează activitatea membrilor acestuia;

2) reprezintă Guvernul în relațiile acestuia cu Parlamentul, Președintele României, Curtea Supremă de Justiție, Curtea Constituțională, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autorități și instituții publice, partidele și alianțele politice, sindicatele, cu alte organizații neguvernamentale, precum și în relațiile internaționale. Premierul este vicepreședintele Consiliului Suprem de Apărare a Țării și exercită toate atribuțiile ce derivă din această calitate.

Prim – ministrul numește și eliberează din funcție:

a) conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepția persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului;

b) secretarul general și secretarii adjuncți ai Guvernului, în cazuil utilizării acestei funcții;

c) personalul din cadrul aparatului de lucru al primului – ministru;

d) secretarii de stat;

e) alte persoane care îndeplinesc funcții publice, în cazurile prevăzute de lege.

Prim – ministrul prezintă Camerei Deputaților și Senatului rapoarte și declarații cu privire la politica Guvernului și răspunde la întrebările ori interpelările care îi sunt adresate de către deputați sau senatori. Premierul poate desemna un membru al Guvernului să răspundă la întrebările și interpelările adresate Guverului de către deputați sau senatori, în funcție de domeniul de activitate ce formează obiectul interpelării.

Prim-ministrul contrasemnează decretele emise de Președintele României, în cazul în care Constituția prevede obligativitatea contrasemnării acestora. În scopul rezolvării unor probleme operative, premierul poate constitui, prin decizie, consilii, comisii și comitete interministeriale.

Prim-ministrul îndeplinește orice alte atribuții prevăzute în Constituție și de lege sau care decurg din rolul și funcțiile Guvernului. În îndeplinirea atribuțiilor ce îi revin, premierul emite decizii, în condițiile legii.

4. Organizarea aparatului de lucru al Guvernului

Aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din aparatul de lucru al premierului, Secretarului General al Guvernului, departamente și alte asemenea structuri organizatorice cu atribuții specifice, stabilite prin hotărâre a Guvernului.

Aparatul de lucru al primului-ministru este alcătuit din:

corpul de consilieri ai prim-ministrului;

corpul de control al prim-ministrului;

aparatul tehnic al corpului de control;

cabinetul prim-ministrului;

cancelaria prim-ministrului;

compartimentul cu probleme speciale;

compartimentul cu documente secrete;

compartimentul care asigură protocolul prim-ministrului.

Activitatea corpului de consilieri și a aparatului tehnic a prim-ministrului

este coordonată de unul dintre consilieri, desemnat prin decizia prim-ministrului. Atribuțiile aparatului de lucru al premierului se stabilesc prin decizia acestuia.

Guvernul are un Secretariat General condus de secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai mulți secretari generali adjuncți, care pot avea rang de secretar de stat, numiți prin decizia șefului executivului. Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului și asigură derularea operațiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice și tehnice ale activității Guvernului, precum și reprezentarea Guvernului în fața instanțelor judecătorești. Organizarea și atribuțiile Secretariatului General al Guvernului se stabilesc prin hotărâre a Guvernului. Guvernul aprobă proiectul bugetului propriu, care se include în bugetul de stat. Ministrul pentru coordonarea SGG sau, după caz, secretarul general al Guvernului este coordonatorul principal de credite. Secretariatul General al Guvernului asigură, prin aparatul propriu, continuitatea derulării operațiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legătură și stabilitate al guvernării. Departamentul este o structură organizatorică fără personalitate juridică și fără unități în subordine, subordonat primului-ministru, având rolul de coordonare și sinteză în domenii de interes general, în conformitate cu atribuțiile Guvernului. Departamentul este condus de un demnitar. În exercitarea atribuțiilor ce îi revin conducătorul departamentului emite ordine cu caracter individual. Înființarea, modul de organizare și funcționare, precum și atribuțiile departamentului se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

V. Funcționarea Guvernului

Ședințele Guvernului se convoacă și sunt conduse de prim-ministru. Președintele României poate lua parte la ședințele Guvernului în care se dezbat probleme de interes național privind politica externă, apărarea țării, asigurarea ordinii publice și, la cererea premierului, în alte situații. Președitele României prezidează ședințele Guvernului la care participă. Guvernul se întrunește săptămânal sau ori de câte ori este nevoie.

În cadrul ședințelor Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne și externe ale țării, precum și aspecte privind conducerea generală a administrației publice, adoptându-se măsurile corespunzătoare. La ședințele Guvernului pot participa, în calitate de invitați, conducători ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ai unor autorități administrative autonome, precum și orice alte persoane a căror prezență se apreciază a fi utilă, la solicitarea primului-ministru. Dezbaterile din ședințele Guvernului și modul de adoptare a actelor acestuia, precum și a oricăror alte măsuri stabilite, se înregistrează pe banda magnetică și se consemnează în stenograma ședinței, certificată de Secretariatul General al Guvernului. În exercitarea atribuțiilor sale, Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe. Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor.

Ordonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare sau, în cazuri excepționale, ordonanțe de urgență, potrivit Constituției. Membrii guvernului pot propune proiecte de hotărâri și de ordonanțe; de asemenea, pot propune Guvernului proiecte de lege, în vederea exercitării dreptului de inițiativă legislativă a acestuia. Metodologia de elaborare și înaintare la Guvern a acestor proiecte de acte normative se aprobă prin hotărârea Guvernului. În cazul încetării mandatului sau, în condițiile prevăzute de Constituție, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul continuă să îndeplinească numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi. În această perioadă guvernul nu poate emite ordonanțe și nu poate iniția proiecte de lege.

Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe în prezența majorității membrilor săi. Hotărârile și ordonanțele se adoptă prin consens. Dacă nu se realizează consensul, hotărăște premierul. Aceleași prevederi se aplică și în cazul documentelor și a altor măsuri dezbătute în Guvern. Hotărârile și ordonanțele Guvernului se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al României, partea I. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau a ordonanței. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituțiilor interesate.

În realizarea funcției sale de conducere generală a administrației publice Guvernul exercită controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, precum și a prefecților. În exercitarea controlului ierarhic guvernul are dreptul să anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritățile administrației publice din subordinea sa, precum și ale prefecților. Guvernul se află în raporturi de colaborare cu autoritățile administrative autonome.Guvernul numește câte un prefect în fiecare județ și în municipiul București. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. În această calitate prefectul răspunde de aplicarea politicii Guvernului în unitățile administrativ-teritoriale, având obligația de a asigura executarea actelor Guvernului, precum și pe cele ale ministerelor și celelalte organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor. Prefectul conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale și exercită controlul asupra legalității actelor administrative ale consiliului local ale primarului, ale consiliului județean și ale președintelui consiliului județean. Guvernul răspunde politic numai în fața Parlamentului pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalți membri pentru activitatea Guvernului și pentru actele acestuia. Răspunderea penală a membrilor Guvernului este reglementată printr-o lege privind responsabilitatea ministerială.

Guvernul organizează, prin Regia Autonomă „Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat” și prin Regia Autonomă „Locato”, administrarea bunurilor proprietate publică și privată a statului, destinate unor acțiuni de reprezentare și protocol ale Camerei Deputaților, Senatului, Președintelui României și Guvernului. Secretariatul General al Guvernului îndeplinește atribuțiile de minister de resort față de Regia Autonomă „Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat” și față de Regia Autonomă „Locato”. Secretariatului General al Guvernului îi pot fi date în coordonare sau trecute în subordine organe de specialitate ale administrației publice centrale, cu excepția ministerelor. Normativele de cheltuieli pentru acțiunile de protocol ale Guvernului se aprobă prin hotărârea acestuia.

6. Responsabilitatea ministerială

Sunt membri ai Guvernului prim-ministrul, miniștrii și alți membrii, stabiliți prin lege orhganică, numiți de Președintele României, pe baza votului de încredere acordat de Parlament1.

Membrii au obligația de a-și îndeplini atribuțiile ce le revin, rezultând din Constituție, din legi, precum și din programul de guvernare.

Răspunderea politică

Membrii Guvernului răspund polotic și în mod solidar în fața Parlamentului pentru întreaga activitate a Guvernului, precum și pentru activitatea fiecăruia în parte.

Răspunderea politică a Guvernului constă în demiterea sa de către Parlament, prin retragerea încrederii, pe baza unei moțiuni de cenzură.

Ca expresie a răspunderii politice, Guvernul și fiecare dintre membrii săi sunt obligați să răspundă la întrebările și interpelările formulate de deputați sau senatori în termen de 15 zile de la aducerea lor la cunoștință.

De asemenea, guvernul și celelalte organe ale administrației publice trebuie să pună la dispoziție informațiile și documentele solicitate de către Camera Deputaților, de Senat sau de comisiile permanente, prin intermediul președinților acestora, în termen de cel mult 30 de zile de la primirea solicitării.

Răspunderea penală

În afară de răspunderea poltică, membrii Guvernului răspund penal, contravențional, disciplinar sau civil, după caz. Răspunderea penală a membrilor Guvernului este personală, ea revenind fiecăruia în parte.

Răspunderea penală este angajată în două situații:

1. fapta săvârșită de membrii Guvernului în exercițiul funcției lor;

2. fapta săvârșită de membrii Guvernului în afara exercițiului funcției lor.

În ambele cazuri, faptele trebuie să constiutuie infracțiuni.

În prima situație, răspunderea membrilor Guvernului este angajată pe baza

legii 115 din 1991 privind răspunderea ministerială, iar în a doua situație, răspunderea acestora este angajată potrivit Codului penal.

Infracțiunile pe care le pot săvârși membrii Guvernului în exercițiul funcției lor, și care atrag pedeapsa cu închisoarea între 2 și 12 ani sunt următoarele:

1. împiedicarea prin violență, amenințare sau prin folosirea de mijloace frauduloase a exercitării cu bună credință a drepturilor și libertăților vreunui cetățean;

2. prezentarea cu rea-credință a unor date inexacte Parlamentului sau Președintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârșirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului;

3. folosirea funcției pentru a favoriza câștigarea unei licitații, acordarea ilegală a unor autorizații sau a altor facilități, în scopul obținerii de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite, pentru sine sau pentru altul.

Banii, valorile sau orice alte bunuri care au fost primite pe nedrept se confiscă, iar dacă acestea nu se mai găsesc condamnatul este obligat la plata echivalentului lor în bani.

În ambele cazuri, tentativa atrage aplicarea de pedespe, iar pe lângă pedeapsa principală se va palica și pedeapsa complementară a interzicerii de a mai ocupa o funcție de demnitate publică sau o funcție de conducere pe o perioadă de al 3 la 10 ani.

Membrii Guvernului pot săvârși și alte infracțiuni prevăzute de legislația penală.

Membrul Guvernului condamnat printr-o hotărâre judecătorească definitivă va fi demis din funcție de Președintele României, la propunerea șefului executivului.

Termenul de prescripție a răspunderii penale este de 7 ani pentru infracțiunile din primele trei situații, iar pentru celelate infracțiuni termenul de prescripție a răspunderii penale este cel stabilit de legea penală.

Pentru infracțiunile săvârșite de către membrii Guvernului în exercițiul funcției lor se aplică o procedură de urmărire penală și de judecare specială, prevăzută de legea 115/1999.

Astfel, numai Camera Deputaților, Senatul sau Președintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului, pentru faptele săvârșite în exercițiul funcției lor. Dacă începerea urmăririi penale este cerută de Parlament, detbaterea în Camera Deputaților sau în Senat a propunerii de începere a urmăririi penale se face pe baza raportului întocmit de comisia permanentă sau de o comisie specială, care a efectuat ancheta cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister.

La dezbatere este obligatorie prezența celui în cauză, dar absența nejustificată a acestuia nu împiedică desfășurarea lucrărilor.

Dacă absența este justificată, se va fixa un nou termen.

Cel în cauză are dreptul să-și expună opinia cu privire la faptele care i se impută. Cererea de urmărire penală se adoptă cu votul secret, exprimat prin bile, a majorității deputaților sau senatorilor. În cazul în care s-a cerut urmărireapenală împotriva unui membru al Guvernului, Președintele României poate să-l suspende pe acesta din funcție, iar dacă s-a dispus trimiterea în judecată, ministrul Justiției sau premierul comunică Președintelui României data la care a fost sesizată Înalta Curte de Casație și Justiție. În acest ultim caz suspendarea din funcție operează de drept.

În caz de infracțiune flagrantă, membrul Guvernului poate fi reținut și percheziționat, urmând ca ministrul Justiției să-l informeze neîntârziat pe președintele Camerei din care face parte membrul Guvernului sau, dacă acesta nu este deputat sau senator, pe Președintele României.

Dacă cel în cauză este ministrul Justiției, sesizarea este făcută de către prim-ministru. În cazul în care urmărirea penală urmează a fi făcută de către Președintele României, pentru analiza sesizărilor privind săvârșirea unei infracțiuni de către un membru al Guvernului, care nu este senatoir sau deputat, s econstituie o comisie specială, alcătuită din cinci membri, a cărui componență se aprobă printr-un decret al Președintelui României, la propunerea miistrului Justiției și a ministrului de Interne. Sesizarea comisiei este făcută tot de Președinte.

Pe baza anchetei desfășurate, comisia înaintează Președintelui României un raport cu propuneri privind urmărirea penală sau plasarea sesizării.

Președintele României, pe baza propunerii comisiei, adresează o cerere ministrului Justitiției pentru a acționa în continuare.

Dacă cel în caută este ministrul justiției, cererea se adresează șefului executivului.

În ceea ce privește începerea urmăririi penale a membrlor Guvernului, sunt posibile două situații:

1. în cazul în care membrul Guvernului este și deputat sau senator, ministrul Justiției sau, după caz, prim-ministrul solicită camerei din care face parte membrul Guvernului să declanșeze procedura de adoptare a începerii urmăririi penale.

2. în cazul în care membrul Guvernului nu este deputat sau senator, ministrul Justiției sau, după caz, prim-ministrul solicită Președintelui României să dispună începerea urmăririi penale a membrului Guvernului în cauză.

Urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârșite în exercițiul funcțiilor se efectuează de către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Hotărârea definitivă de condamnare a unui membru al Guvernului, pronunțată de Înalta Curte de casație și Justiție, se publică în Monitorul Oficial al României, partea I.

7. Controlul privind respectarea legii

Prin control se înțelege activitatea de verificare a conformității acțiunilor autorităților și instituțiilor publice, ale organizațiilor nestatale, ale persoanelor fizice și juridice cu reglementările juridice în vigoare. Potrivit lui V.și D. Levy2, controlul constă în permanenta confruntarea a administrației, așa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie sau ar trebui să fie.

Ca urmare a controlului, sunt depistate ilegalitățile, deficiențele în activitatea controlată, ceea ce permite organelor competente să adopzte măsurile necesare pentru eliminarea acestora, măsuri de natură să contribuie, astfel, la îmbunătățirea activității controlate.

Controlul asupra organelor administrației publice se poate înfăptui prin mai multe forme, și anume:

controlul înfăptuit de organele legislative;

controlul înfătuit de organe ale administrației publice;

controlul înfătuti de Curtea de Conturi;

controlul înfătuit de instanțele judecătorești;

controlul înfătuit de către cetățeni în mod individual3.

Controlul înfăptuit de organele legislative

Organele legislative exercită controlul asupra activității organelor administrației publice, în calitatea acestora de organe executive, a căror misiune este tocmai punerea în aplicare a actelor juridice adoptate de către Parlament.

Controlul organelor legislative se exercită prin intermediul comisiilor temporare și permanente ale acestora, prin întrebările și interpelările adresate conducătorilor organelor administrației de stat de către deputați și senatori, precum și prin rapoartele și informările pe care le prezintă în fața acestora conducătorii organelor administrației publice.

Deși comisiile permanente nu au dreptul de a anula actele organelor a căror activitate o analizează și nici dreptul de a leda dispoziții obligatorii, ele prezintă organelor legislative, în cadrul cărora funcționează, rapoarte, avize sau propuneri pe baza cărora acestea vor adopta măsurile corespunzătoare față de organele administrației de stat a căror activitate a fost analizată.

Orice comisie păermanentă poate porni o anchetă, în cadrul competenței sale cu aprobarea Camerei respective, cu privire la activitatea Guvernului și a celorlalte autorități ale administarției publice.

La cererea unei treimi din numărul membrilor Camerei, aceasta va putea hotărî înființarea unei comisii de anchetă.

O formă importantă de control al organelor legislative asupra activității organelor administrației publice o constitutie întrebările și interpelările pe care deputații și senatorii le adresează conducătorilor organelor administrației publice, în cadrul desfășurării lucrărilor sesiunilor acestor organe.

Președinții Camerelor pot solicita Guvernului și celorlalte organe ale administrației publice, în cadrul controlului parlamentar asupra activității acestora, informații și documente. De asemenea președinții comisiilor permanenete pot solicita de la aceste organe informații și documente cu privire la domeniul lor de activitate. Totodată deputații și senatorii au dreptul de a cere informații și documente, prin intermediul președintelui Camerei respective sau a președintelui comisiei permanente.

În cazul în care, inițiativa legislativă implică modificare abugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie.

Autoritatea solicitată este obligată să răspundă în termen de cel mult 10 zile. În cazuri excepționale, când răspunsul necesită date suplimentare, aceasta trebuie să declare în scris că nu pot să răspundă la timp și să ceară un termen nou, dar care nu poate depăși 30 de zile. Dacă autoritatea nu dă nici un răspuns, cel care a cerut informația poate solicita ivitarea acesteia în plenul Camerei.

Refuzul nejustificat de a răspunde atrage după sine răspunderea juridică, iar președintele Camerei poate sesiza, în acest sens, autoritățile competente, la solicitareea parlamentarului care a cerut informația. În cazul în care informația sau documentul privește secrete de stat, Guvernul informează Camera iar aceasta decide în ședință secretă.

Oricine are dreptul de a se adresa Parlamentului cu petiții. Acestea trebuie prezentate în scris și semnate, precizându-se domiciliul petiționarului. Petițiile se înscriu în registrul general al Camerei și se repartizează spre soluționare comisiei permanente competente ori parlamentarului, dacă petiția a fost adresată personal acestuia. Parlamentarul căruia i-a fost adresată petiția i-o va transmite, spre soluționare, autorității publice competente. Autoritatea publică sesizată este obligată să informeze camera, în termen de cel mult 30 de zile, despre soluția adoptată, care este adusă și la cunoștința petiționarului.

Potrivit principiului separației puterilor în stat, organele legislative nu pot anula hotărârile Guvernului. Printre prerogativele acordate Parlamentului, Constituția României nu include și dreptul acestuia de a anula actele Guvernului. În raporturile dintre Parlament și Guvern, singura măsură pe care o pot adopta organele legislative este moțiunea de cenzură.

Controlul înfăptuit de organele administrației publice

Controlul asupra activității organelor administrației de stat se realizează și în cadrul acestui sistem de organe. Există astfel un control intern, realizat de persoane sau compartimente din interiorul organului unde se exercită controlul. Controlul intern poate fi general, el fiind exercitat de către persoanele cu funcții superioare asupra persoanelor subordonate. Controlul intern specializat ia forma controlului financiar preventiv sau a controlului financiar de gestiune, prin care se verifică legalitatea, opotunitatea și eficiența utilizării mijloaclor bănești puse la dispoziția unității. Controlul asupra activității organelor administrației publice este înfăptuit și de către organe ale administrației de stat situate în afara organului supus controlului. Acesta este controlul administrativ extern. Controlul administrativ extern este realizat în primul rând de către oganele ierarhic superioare asupra activității organelor subordonate.

Un control cu caracter limitat asupra organelor administrației publice îl exercită Corpul de Control al Guvernului (CCG). Organizarea și funcționarea acestuia au fost reglementate prin hotărârea nr. 766 din 3 iulie 2003.

CCG este instituție publică, cu personalitate juridică, sub directa coordonar a premiereului și în subordinea Autorității Naționale de Control (ANC). CCG colaborează cu toate instituțiile aflate în subordinea sau coordonarea ANC, conform strategiei aprobate de ministru delegat pentru coordonarea autorităților de control. CCG are următoarele atribuții și competențe:

controlul administrativ intern privind verificarea respectării prevederilor legale în cadrul aparatului de lucru al Guvernului, în ministere, instituții publice centrale și locale sau la alte organe de specialitate din subordinea sau coordonarea șefului executivului sau a Guvernului;

verificarea sesizărilor cu privire la conflictul de interese, potrivit prevederilor titlului IV al cărții I din Lgea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice;

asigurarea coordonării luptei antifraudă și de protejare efectivă și echivalentă a intereselor financiare ale Uniunii Europene în România, în calitate de punct unic de contact cu Oficiul European de Luptă Antifraudă;

asigurarea coordonării activității corpurilor de control în cadrul ministerelor și autorităților publice centrale;

coordonarea acțiunilor de monitorizare a implementării programului național de prevenire a corupției și a planului național de acțiune împotriva corupției;

verificarea sesizărilor primite de prim-ministru și repartizate CCG.

În activitatea sa CCG, ca structură a puterii executive, colaborează cu autoritățile legislatve și judecătorești, fără se substitui sau interveni în activitățile specifice acestora.

În exercitarea controlului personalul CCG are obligația să ia măsurile necesare pentru asigurarea și conservarea mijloacelor de probă și să înștiințeze imdiat procurorul competent despre luarea acestor măsuri.

În exercitarea atribuțiilor de serviciu personalul CCG se bucură de protecția legii și de sprijinul autorității publice.

Controlul administrativ extern poate fi înfăptuit și de organe ale administrașiei de stat care, din punct de vedere ierarhic, nu sunt superioare organului controlat. Controlul exterior de specialitate este înfăptuit de o serie de organe specializate, denumite inspecții de stat sau inspectate de stat, cum ar fi: Inspecția Muncii, Direcția generală a finanțelor publice și Garda financiară.

8. Transparența decizională în administrația publică

Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică stabilește regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale în cadrul autorităților administrației publice centrale și locale, alese sau numite, precum și al altor instituții publice care utilizează resurse financiare publice în raporturile stabilite între ele cu cetățenii și asociațiile legal constituite ale acestora.

Legea are drept scop să sporească gradul de responsabilitate a administrației publice față de cetățean, ca beneficiar al deciziei

administrative, și să stimuleze participarea activă a cetățenilor în procesul de luare a deciziilor administrative și în procesul de elaborare a actelor normative.

Legea are la bază următoarele principii:

a) informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmează să fie dezbătute de autoritățile administrației publice centrale și locale, precum și asupra proiectelor de acte normative;

b) consultarea cetățenilor și a asociațiilor legal contituite, la inițiativa autorităților publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;

c) participarea activă a cetățenilor la luarea deciziilor administrative și în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, cu respectarea următoarelor reguli:

1) ședințele autorităților și ale instituțiilor publice care fac obiectul legii sunt publice, în condițiile legii;

2) dezbaterile vor fi consemnate și făcute publice;

3) minutele acestor ședințe vor fi înregistrate, arhivate și făcute publice, în condițiile legii.

În cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administrației publice are obligația să publice un anunț referitor la această acțiune în site-ul propriu, să-l afișeze la sediul propriu, într-un spațiu accesibil publicului, și să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz. Autoritatea administrației publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informații.

Anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoștință publicului, cu cel puțin 30 de zile înainte de supunere spre analiză, avizare și adoptare de către autoritățile publice. Anunțul va cuprinde o notă de fundamentare, o expunere de motive sau, după caz, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum și termenul limită, locul și modalitatea prin care cei interesați pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ.

Anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanță asupra mediului de afaceri se transmite de către inițiator asociațiilor de afaceri și altor asociații legal constituite, pe domenii specifice de activitate, cu cel puțin 30 de zile înainte de supunerea spre adoptare.

La publicarea anunțului autoritatea administrației publice va stabili o perioadă de cel puțin 10 zile pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiecul de act normativ supus dezbaterii publice. Conducătorul aurtoritățiim publice va desemna o persoană din cadrul

instituției, responsabilă pentru relația cu societatea civilă, care să primească propunerile, sugestiile și opiniile persoanelor interesate cu privire la proiectul de act normativ propus. Proiectul de act normativ se transmite spre analiză și avizare autorităților publice interesate numai după definitivare, pe baza observațiilor și propunerilor formulate.

Autoritatea publică în cauză este obligată să decidă organizarea unei întâlniri în care să se dezbată public proiectul de act normativ, dacă acest lucru a fost cerut în scris de către o asociație legal constituită sau de către o altă autoritate publică.

În toate cazurile în care se organizează dezbateri publice, acestea trebuie să se desfășoare în cel mult 10 zile de la publicarea datei și locului unde urmează să fie organizate. Autoritatea publică în cauză trebuie să analizeze toate recomandările referitoare la proiectul de act normativ în discuție. În cazul reglementării unei situații care, din cauza circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedura de urgență prevăzută de reglementările în vigoare.

Participarea persoianelor interesate la lucrările ședințelor publice se va face în următoarele condiții:

a) anunțul privind ședința publică se afișează la sediul autorității publice, inserat în site-ul propriu și se transmite către mass-media, cu cel puțin 3 zile înainte de desfășurare;

acest anunț trebuie adus la cunoștința cetățenilor și a asociaților legal constituite care au prezentat sugestii și propuneri în scris, cu valoare de recomandare, referitoare la unele dintre domeniile de interes public care urmează să fie abordat în ședință publică;

anunțul va conține data, ora și locul de desfășurare a ședinței publice, precum și ordinea de zi.

Difuzarea anunțului și invitarea specială a unor persoane la ședința publică sunt în sarcina responsabilului desemnat pentru relația cu societatea civilă.

Participarea persoanelor interesate la ședințele publice se va face în limita locurilor disponibile în sala de ședințe, în ordinea de precădere dată de interesul asociațiilor legal constituite în raport cu subiectul ședinței publice, stabilită de persoana care prezidează ședința publică.

Ordinea de precădere nu poate limita accesul mass-media la ședințele publice.

Persoana care prezidează ședința publică oferă invitaților și persoanelor care participă din proprie inițiativă posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele aflate pe ordinea de zi.

Punctele de vedere exprimate în cadrul ședințelor publice au valoare de recomandare.

Orice persoană care se consideră vătămată în drepturile sale, prevăzute de prezenta lege, poate face plângere în condițiile Legii contenciosului administrativ.

Constituie abatere disciplinară și se sancționează, potrivit prevederilor Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici sau, după caz, potrivit legislației muncii, fapta funcționarului care, din motive contrare legii, nu permite accesul persoanelor la ședințele publice sau împiedică implicarea persoanelor interesate în procesul de elaborare a actelor normative de interes public.

NOTĂ:

1. Legea 115/1999 privind responsabilitatea ministerială; Ordonanța de urgență cu nr. 130/1999 pentru completarea Legii 115/1999; Legea nr. 468 din 2001 pentru aprobarea Ordonanței de urgență cu nr. 130/1999;

2. V.și D. Levy, Aspects generaux du control, în Traité de science administrative, 1966, p. 694;

3. V. și A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, București, 1966, p. 371 și următoarele.

CAPITOLUL V

MINISTERELE

Administrația publică centrală este alcătuită din ministere și alte organe centrale.

Ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului.

Alte organe centale de specialitate se pot organiza fie în subordinea Guvernului, fie a ministerelor. De asemenea, acestea se pot organiza ca autorități administrative autonome.

Guvernul și ministerele, cu avizul Curții de Conturi, pot înființa organe de specialitate, în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaște această competență.

Autoritățile administrative autonome se pot înființa de către Parlament, prin lege organică.

În ceea ce privește forțele armate, acestea se subordonează exclusiv voinței poporului pentru garantarea suveranității, a independenței și a unității statului, a integrității teritoriale a țării și a democrației constituționale.

Structura sistemului național de apărare, organizarea armatei, pregătirea populației, a economiei și a teritoriului pentru apărare, precum și statutul cadrelor militare se stabilesc prin lege organică.

Aceste prevederi se aplică, în mod corespunzător, poliției și serviciilor de informații ale statului, precum și celorlalte componente ale forțelor armate.

Organizarea de activități militare sau paramilitare în afara unei autorități statale este interzisă.

Totodată, pe teritoriul României nu pot intra sau trece trupe srăine, decât în condițiile stabilite de statul român, prin lege adoptată de către Parlamentul țării.

Ministerele sunt organe de specialitate ale administrației publice centrale. Ele realizează politica Guvernului în domeniul sau ramura lor de activitate.

Ministerele se află în subordinea Guvernului.

Ministerele sau alte organe din subordinea Guvernului sunt conduse de miniștri.

Ministerele și miniștrii se aprobă de către Parlament, prin acordarea votului de încredere Guvernului.

În caz de remaniere guvernamentală sau de vacanță a funcției, la propunerea prim-ministrului, Președintele României revocă și numește miniștri.

Prim-ministrul poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului, prin înființarea, desființarea, divizarea sau comasarea unor ministere.

Ministerele au personalitate juridică, iar sediul lor se află în municipiul București.

Numărul, denumirea și competența ministerelor nu sunt stabilite în mod expres nici prin Constituție și nici printr-o lege cadru.

De la un guvern la altul acestea pot să varieze, în funcție de obiectivele urmărite de guvernul respectiv și de cerințele sociale pe care trebuie să le satisfacă statul în acea perioadă.

Pot să fie create ministere prin contopirea unor ministere existente, ministerele existente anterior pot fi divizate, prin trecerea unor noi atribuții către alte ministere sau pot să apară ministere noi, inexistente anterior, cum este cazul Minsterului Privatizării.

Structura organizatorică, atribuțiile și numărul de posturi ale ministerelor se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, în raport cu importanța, volumul și complexitatea activității fiecărui minister în parte.

Structura organizatorică a ministerelor, în funcție de volumul, complexitatea și specificul activității acestora, cuprinde:

Birourile se organizează pentru îndepinirea unei activități omogene sau mai multe activități complementare, care necesită o conducere unitară.

Serviciul cuprinde mai multe birouri.

Direcția cuprinde mai multe servicii sau birouri, a căror activitate face necesară o conducere unitară.

Direcția generală se organizează pentru conducerea unui domeniu sau sector de activitate. Ea poate cuprinde direcții, servicii, birouri.

Departamentul este înființat pentru coordonarea activității mai multor direcții generale, direcții etc.

Structurile organizatorice din cadrul ministerului nu au o competență proprie pentru a dispune de calitatea de autoritate publică, distinctă de ministerul din care fac parte. Ele au numai sarcini de serviciu. Așa încât, de regulă, ele nu sunt subiecte de drept administrativ și nici nu au calitatea de persoană juridică.

Fac însă excepție departamentele din sructura unor ministere care, potrivit actului de înființare, au atribuții proprii și personalitate juridică.

Subdiviziunile ministerelor pot fi împărșite în două categorii: de specialitate și funcționale.

Subdiviziunile de specialitate desfășoară o activitate de strictă specialitate, de natura celor care constituie domeniul propriu al acelui minister, numărul lor fiind determinat de specificul acestuia.

Subdiviziunea funcțională există în cadrul oricărui minister, activitatea lor aflându-se în legătură cu toate sectoarele ministerului respectiv, ca de exemplu, secretariat, resurse umane, financiar-contabilitate, administrativ-gospodăresc etc.

Subdiviziunile organizatorice ale ministerelor, neavând calitatea de autoritate publică, distincă de minister, nu pot emite acte administrative normative, ci numai acte de aplicarare a actelor cu forță juridică superioară.

În unele cazuri, prevăzute de lege, anumite subdiviziuni pot avea dreptul de a emite acte normative, ca de exemplu departamentele din cadrul unor ministere.

În cadrul ministerelor se organizează cabinetul ministrului.

Ministerele pot înființa, cu avizul Curții de Conturi, organe de specialitate, aflate în subordinea lor, iar în funcție de natura atribuțiilor, pot avea compartimente în străinătate, stabilite prin hotărâre a Guvernului.

Ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice descentralizate, în unități administrativ-teritoriale.

Acest text este contradictoriu prin el însuși. Pe de o parte se prevede că aceste servicii se află în subordinea ministerelor, iar pe de altă parte, că ele ar fi descentralizate. Or, dacă sunt subordonate, nu mai pot fi descentralizate, așa încât, atributul de „descentralizat” ar trebui exclus din textul legii.

Înființarea, organizarea și atibuțiile serviciilor publice din unitățile administrativ-teritoriale, numărul de personal, funcțiile de conducere se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv al conducătorului organului central de specialitate în subordinea cărora se află serviciul respectiv.

Ministrul sau conducătorul organului central numește conducătorii organelor din subordinea ministerului sau a organului central.

Conducătorii serviciilor publice descentralizate din unitățile administrativ-teritoriale sunt numiți și eliberați din funcție de ministrul sau de conducătorul organului central, cu avizul consultativ al prefectului.

Și acest text este criticabil. Din moment ce avizul este consultativ, înseamnă că ministrul sau conducătorul organului central nu este obligat să țină seama de el, și atunci se pune o întrebare firească, anume de ce se mai cere acest aviz, dacă el nu este obligatoriu?

Ar fi trebuit să se prevadă, fie că avizul este conform, și atunci el devine obligatoriu, fie să se renunțe total la solicitarea avizului din partea prefectului.

Atribuțiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulamentul de organizare și funcționare al ministerului, aprobat prin ordin al ministrului.

Conducerea ministerelor este înfăptuită de ministru. În exercitarea atribuțiilor sale, ministrul emite ordine și instrucțiuni.

Ministrul reprezintă ministerul în raporturile cu celelalte autorități publice, în justiție, precum și cu persoanele fizice și juridice din țară și din străinătate.

În domeniul sau ramura lor de activitate, miniștrii îndeplinesc următoarele atribuții:

1) acționează pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrată celei de dezvoltare economico-socială a Guvernului;

organizează și controlează aplicarea legilor, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului, a altor acte normative, cu respectarea limitelor de autoritate ale fiecăruia;

inițiază și avizează proiecte de lege, de hotărâri și ordonanțe ale Guvernului, elaborează propuneri pentru bugetul de stat;

urmăresc proiectarea și realizarea investițiilor din sistemul ministerului, în limita bugetului aprobat;

inițiază și negociază, din împuternicirea Președintelui României sau a Guvernului, încheierea de înțelegeri internaționale;

urmăresc și controlează aplicarea tratatelor internaționale la care România este parte în domeniul sau ramura lor de activitate;

reprezintă interesele statului în diferite organisme internaționale și dezvoltă relații de colaborare cu organizații similare din alte state și cu organizații internaționale;

avizează înființarea de organisme neguvernamentale și cooperează cu ele pentru realizarea sarcinilor acestora;

aprobă editarea publicațiilor de specialitate și informare;

10) îndeplinesc, în domeniul sau ramura lor de activitate, și alte atribuții stabilite prin acte normative.

În calitate de ordonator principal de credite, ministrul dispune de fondurile bănești acordate ministerului, precum și de mijloacele materiale atribuite acestuia.

Ministrul conduce aparatul propriu al ministerului, numește și eliberează din funcție personalul acestuia.

Ministrul își îndeplinește atribuțiile folosind aparatul propriu al ministerului, precum și prin organismele aflate sub autoritatea ministerului.

Ministrul este ajutat de unul sau mai mulți secretari de stat, potrivit hotărârii Guvernului de organizare și funcționare a ministerului. Atribuțiile secretarilor de stat sunt stabilite de către ministru.

Pe lângă ministru funcționează, ca organ consultativ, colegiul ministerului, a cărui componență și regulament de funcționare se aprobă prin ordin al ministrului.

Colegiul ministerului se întrunește la convocarea și sub președinția ministrului, în scopul dezbaterii unor probleme privind activitatea ministerului.

În general, colegiul ministerial este compus din secretari și subsecretari de stat, directori generali și directori, șeful compartimentului economic, juridic și ai altor compartimente din minister. Ministrul este președintele colegiului sau, în absența sa, un secretar de stat, desemnat de ministru.

Colegiul se întrunește, de regulă, o dată pe lună, precum și de câte ori este nevoie. Colegiul dezbate probleme din activitatea ministerului și adoptă recomandări, cu votul a cel puțin jumătate plus unu din numărul total al membrilor prezenți.

Ministrul poate stabili măsuri obligatorii în ramura ministerului respectiv, chiar și fără consultarea colegiului ministerului, prin instrucțiuni și ordine.

Prin instrucțiuni se stabilesc reguli generale în ramura de competența ministerului, pentru unitățile subordonate acestuia.

Ministerele de domeniu, ca de exemplu Ministerul Finanțelor Publice sau Ministerul Muncii și Solidarității Sociale, pot emite instrucțiuni obligatorii și pentru organele de stat care nu-i sunt subordonate. În unele cazuri, instrucțiunile pot fi emise în comun cu alt minister sau organ interesat.

Ordinele sunt acte prin care miniștrii rezolvă anumite probleme. Ele constituie acte de aplicare a unor acte normative cu forță juridică superioară.

Circularele sunt acte cu caracter explicativ și de îndrumare cu privire la modul în care trebuie să sedesfășoare unele activități din competența ministerului.

Rezoluțiile sunt acte de soluționare a unor probleme concrete. Rezoluțiile și circularele pot fi emise și de către secretarii și subsecretarii de stat, directorii generali, directorii și chiar conducătorii altor compartimente din cadrul ministerului.

În cadrul ministerelor își desfășoară activitatea și un secretar general al ministerului, care este funcționar public de carieră, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism.

Acesta are următoarele atribuții:

coordonează întregul personal al ministerului;

coordonează buna funcționare a compartimentelor și asigură legătura operativă dintre ministru și conducătorii compartimentelor din minister și unitățile subordonate;

colaborează cu compartimentele de specialitate din cadrul Secretariatului General al Guvernului, cu secretarii generali de prefectură în probleme de interes comun;

transmite Secretariatului General al Guvernului proiectele de acte normative inițiate de minister;

urmărește și asigură finalizarea actelor normative aprobate de Guvern, care au fost inițiate de minister;

primește și transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative inițiate de minister și asigură avizarea actelor normative primite de la alți inițiatori;

îndeplinește și alte însărcinări prevăzute de regulamentul de organizare și funcționare al ministerului, precum și cele încredințate de ministru.

În realizarea atribuțiilor sale, secretarul general poate fi ajutat de unul sau doi adjuncți, care sunt funcționari publici de carieră, numiți prin concurs sau examen.

Statele de funcții ale ministerelor sunt aprobate de către ministru, în limita numărului de posturi aprobat prin hotărâre a Guvernului.

Guvernul dispune, prin hotărâre, modificarea organizării și funcționării ministerelor, precum și transferul de activități de la un minister la altul ori la organe de specialitate din subordinea Guvernului, dar numai în limita alocațiilor bugetare.

Ministerele exercită două categorii de atribuții: atribuții comune tuturor ministerelor și atribuții proprii, specifice fiecărui minister.

Atribuțiile comune derivă, în principal, din locul și rolul pe care îl au toate ministerele în sistemul autorităților administrației publice centrale, ca autorități subordonate nemijlocit Guvernului, care asigură realizarea programului de guvernare al acestuia.

Aceste atribuții comune pot fi grupate în: atribuții care privesc organizarea executării legilor, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului; atribuțiile care privesc activitățile economice și sociale, atribuții privind realizarea politicii externe și altele.

În ceea ce privește organizarea executării legilor, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului, ministerele inițiază sau elaborează din dispoziția primului-ministru ori avizează, după caz, proiecte de legi, hotărâri și ordonanțe ale Guvernului, asigurând fundamentarea acestora, emit ordine și instrucțiuni în exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege pentru minister.

Atribuțiile din domeniul activităților economice și sociale privesc, în special, problemele de analiză a fenomenelor specifice economiei de piață, în vederea pregătirii și fundamentării lucrărilor de legiferare; promovarea procesului de privatizare înnaceste ramuri; protecția mediului și alte asemenea atribuții stabilite prin lege sau prin hotărâri ale Guvernului.

În domeniul realizării politicii externe, ministerele inițiază, negociază și încheie, di împuternicirea Guvernului, convenții, acorduri și alte înțelegeri internaționale și iau măsuri de aplicare a prevederilor convențiilor și acordurilor internaționale din domeniul propriu de activitate; sprijină dezvoltarea formelor de cooperare guvernamentale și neguvernamentale, reprezintă interesele statului în organisme internaționale și dezvoltă relații de colaborare cu organe și organizații similare din alte state și cu organizații internaționale de profil.

Ministerele exercită și alte ambiții, cum sunt cele care privesc formarea cercetării științifice în domeniul propriu de activitate, conducerea activității unităților în subordine, aplicarea unitară a sistemului de salarizare în sistemul ministerului etc.

Ministerul Afacerilor Externe

Ministerul Afacerilor Externe (MAE) este ministerul care asigură realizarea politicii externe a statului român, inclusiv participarea la procesul de integrare europeană și euroatlantică a României, precum și elaborarea, fundamentarea, realizarea și coordonarea politicii comerciale a României, contribuind la atragerea investițiilor străine în România, în conformitate cu reglementările legale în vigoare și cu Programul de guvernare6.

La data intrării în vigoare a Hotărârii de Guvern privind organizarea și funcționarea MAE, Departamentul comerțului exterior din cadrul fostului Minister Industriilor și Comerțului trece în structura MAE, în cadrul căreia va funcționa ca Departament pentru comerț exterior și promovare economică.

Ministrul Afacerilor Externe este ajutat în activitatea sa d epatru secretari de stat. În structura MAE funcționează un subsecretar de stat pentru comerț exterior și promovarea economică și secretarul general al MAE.

În cadrul MAE s-a înființat și Academia Diplomatică, având ca scop principal realizarea pregătirii și perfecționării profesionale a personalului din cadrul MAE, inclusiv a personalului tehnico-administrativ. De asemenea, s-a înființat și Institutul Român de Studii Internaționale „Nicolae Titulescu” prin preluarea patrimoniului Institutului Român de Drept Internațional, Studii și Relații Internaționale.

Ministerul Integrării Europene 9

Ministerul Integrării Europene funcționează ca un organ de specialitate al administrației publicecentrale, cu personalitate juridică.

Potrivit Hotărârii Guvernului nr. 1075/2001 privind organizarea și funcționarea Ministerului Integrării Europene, acesta are ca atribuții coordonarea raporturilor ministerelor și a altor organe de specialitate ale administrației publice centrale române cu instituțiile Uniunii Europene și cu statele membre ale acesteia, dea asigura, sprijini sau coordona îndeplinirea obligațiilor care decurg din dispozițiile Acordului european instituind o asociere între România, pe de o parte, și comunitățile Europene și statele membre ale acesteia, pe de altă parte, de a conduce și coordona activitatea Delegației naționale pentru negocierea aderării României la Uniunea Europeană, de a fundamenta și coordona procesul de pregătire a aderării României la Uniunea Europeană prin îndeplinirea anumitor atribuții specifice etc.

Sub autoritatea Guvernului și în coordonarea Ministerului Integrității Europene funcționează Institutul European din România ca instituție publică cu personalitate juridică.

Ministerul Finanțelor Publice

Ministerul Finanțelor Publice este un organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, aflat în subordinea Guvernului.

Ministerul Finanțelor Publice este un organ cu rol de sinteză, având sarcina să aplice Programul Guvernului în domeniul finanțelor publice.

Ministerul Finanțelor Publice exercită administrarea generală a finanțelor publice, asigurând utilizarea pârghiilor financiare și valutare în concordanță cu cerințele economiei de piață. Totodată, el trebuie să acționeze pentru stimularea inițiativei agenților economici.

Ministerul Finanțelor Publice exercită următoarele atribuții:

elaborează proiectul bugetului de stat și al legii bugetare anuale, precum și rectificările bugetului;

urmărește executarea bugetului general și stabilește măsurile necesare pentru încasarea veniturilor și limitarea cheltuielilor;

administrează contul general al trezoreriei statului deschis la Banca Națională a României;

contractează și garantează împrumuturi de stat, atât pe piața financiară internă, cât și pe cea externă;

elaborează proiecte de acte normative privind stabilirea impozitelor;

avizează programe de investiții publice, elaborate de ordonatorii principali de creditare;

exercită calitatea de reprezentant al României în organismele internaționale cu caracter financiar;

negociază și încheie acorduri internaționale în numele statului, în domeniul relațiilor financiare și valutare;

reprezintă statul român, ca subiect de drepturi și obligații, în fața organelor de justiție, precum și în orice situație în care statul participă, în nume propriu, în raporturile juridice;

10) soluționează contestațiile, plângerile și cererile de revizuire ale persoanelor fizice și juridice;

11) exercită și alte atribuții prevăzute de lege.

În îndeplinirea atribuțiilor sale, Ministerul Finanțelor Publice este autorizat.

să dea agenților economici, ca urmare a controlului, dispoziții obligatorii pentru respectarea legii;

să aprobe înlesniri și amânări la plata impozitelor, taxelor și a altor vărsăminte obligatorii la bugetul de stat;

să dispună plata din conturile agenților economici a vărsămintelor obligatorii la bugetul de stat neachitate;

să aplice măsuri de executare silită și asiguratorii pentru recuperarea creanțelor bugetare, prin organele abilitate;

să retragă creditele bugetare deschise ordonatorilor de credite, când constată că sunt utilizate cu încălcarea legii;

să respingă bilanțurile contabile ale ordonatorilor de credit, dacă nu îndeplinesc condițiile stabilite de normele juridice în vigoare și să stabilească noi termene pentru prezentarea acestora.

În unitățile administrativ-teritoriale funcționează în subordinea Ministerului Finanțelor Publice:

Direcțiile generale ale finanțelor publice ale județelor;

Direcția generală a finanțelor publice a municipiului București;

Administrația finanțelor publice ale municipiilor;

Administrațiile finanțelor publice ale sectoarelor municipiului București;

Administrațiile finanțelor publice ale comunelor1.

De asemenea, sub autoritatea Ministerului Finanțelor Publice funcționează:

Oficiul Concurenței;

Direcția Generală a Vămilor și unitățile subordonate acesteia.

Ministerul Justiției2

Ministerul Justiției este organul de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului, care asigură elaborarea, coordonarea și aplicarea strategiei și a Programului de Guvernare în vederea bunei funcționări a justiției și veghează la stricta aplicare a legii, în conformitate cu principiile democratice ale statului de drept.

Pentru realizarea obiectivelor din domeniul său de activitate, Ministerul Justiției îndeplinește funcții de strategie, de reglementare și sinteză, de reprezentare, de autoritate de stat și de administrare.

Atribuțiile principale pe care Ministerul Justiției le îndeplinește în vederea realizării obiectivelor din domeniul său de activitate și în exercitarea funcțiilor prevăzute de lege sunt reglementate în prezent prin art.4 din Hotărârea Guvernului nr. 212 din 26 ianuarie 2001 privind organizarea și funcționarea Ministerului Justiției.

Conducerea Ministerului Justiției se exercită de către ministrul justiției, cel care reprezintă ministerul în raporturile cu alte organe de specialitate ale administrației publice, cu alte autorități sau alte instituții publice și organizații centrale.

În activitatea de conducere, ministrul este ajutat de patru secretari de stat, numiți, potrivit legii, prin decizie a primului-ministru. Ministerul Justiției are, de asemenea, un secretar general și un secretar general adjunct, numiți prin ordin al ministrului justiției.

La data intrării în vigoare a hotărârii de guvern prin care se reglementează organizarea și funcționarea Ministerului Justiției, a fost abrogată Hotărârea Guvernului nr. 65/1997 privind organizarea și funcționarea Ministerului Justiției, cu excepția dispozițiilor art. II alin. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 952/1998 privind modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 65/1997 privind organizarea și funcționarea Ministerului Justiției.3

Ministerul Apărării Naționale 4

Ministerul Apărării Naționale este organul de specialitate al administrației publice centrale, în subordinea Guvernului, prin care este condusă activitatea în domeniul apărării naționale, potrivit prevederilor legii și strategiei de securitate națională, pentru garantarea suveranității, independenței și unității statului, integrității teritoriale a țării și democrației constituționale.

Ministerul Apărării Naționale răspunde în fața Parlamentului, a Guvernului și a Consiliului Suprem de Apărare a Țării pentru modul de aplicare a prevederilor Constituției, a celorlalte acte normative în vigoare, a hotărârilor Guvernului și ale Consiliului Suprem de Apărare a Țării, precum și ale tratatelor internaționale la care România este parte în domeniul său de activitate.

Structurile centrale ale Ministerului Apărării Naționale sunt Departamentul pentru Integrare Euroatlantică și Politica de Apărare, Departamentul pentru Relații cu Parlamentul, Armonizare Legislativă și Relații Publice, Departamentul pentru Armamente, Statul Major General, Inspectoratul Ministerului Apărării Naționale, Secretariatul General, Direcția Generală de Informații a Apărării, Direcția de Management Resurse Umane, Direcția Financiar-Contabilă și Direcția Audit Intern.

Ministerul Apărării Naționale este condus și reprezentat de către ministrul apărării naționale. În exercitarea atribuțiilor de serviciu, ministrul este ajutat de către secretarii de stat și de șeful Statului Major General.

Atribuțiile Ministerului Apărării Naționale, precum și domeniile de responsabilitate ale structurilor centrale sunt reglementate în prezent prin art.9 respectiv art.10-11 din Ordonanța de urgență a Guvernului României nr.14 din 26 ianuarie 2001 privind organizarea și funcționarea Ministerului Apărării Naționale.

La data intrării în vigoare a ordonanței a fost abrogată Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 47/2000 privind organizarea și funcționarea Ministerului Apărării Naționale.

Ministerul Administrației și Internelor

Ministerul de Interne a fost organizat și funcționează în baza Legii nr. 40 din 18 decembrie 1990 privind organizarea și funcționarea Ministerului de Interne.5

Ministerul de Interne este organul central al puterii executive care exercită, în conformitate cu legea, atribuțiile ce îi revin cu privire la respectarea ordinii publice, apărarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, a avutului public și privat, prevenirea și descoperirea infracțiunilor, contribuind prin aceasta la realizarea unei societăți democratice în România, la apărarea independenței, suveranității naționale și integrității teritoriale.

Ministerul de Interne asigură, activitatea sa, aplicarea legilor, decretelor, hotărârilor Guvernului, precum și a hotărârilor Consiliului Suprem de Apărare a Țării.

Ministerul Administrației și Internelor are următoarele categorii de atribuții principale: atribuții privind asigurarea respectării legilor, a ordinii și liniștii publice, atribuții privind prevenirea și stingerea incendiilor, atribuții privind activitatea de pașapoarte, controlul trecerii frontierei și evidența stăinilor, atribuții cu privire la arhivele statului, precum și alte atribuții.

Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei

MMSSF îndeplinește următoarele funcții:

a) de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a programului de guvernare în domeniul muncii, protecției și solidarității sociale și familiei;

b) de reglementare și sinteză, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ și instituțional necesar pentru realizarea obiectivelor strategice în domeniul său de activitate;

c) de armonizare cu reglementările Uniunii Europene a cadrului legislativ din domeniul său de activitate;

d) de autoritate, de management pentru programul operațional sectorial privind politica socială și de ocupare a forței de muncă;

e) de administrare a bunurilor și de gestionare a bugetelor și a fondurilor alocate;

f) de reprezentare, prin care se asigură exercitarea controlului aplicării unitare și respectării reglementărilor legale în domeniul său de activitate și al funcționării instituțșiilor care își desfășoară activitatea sub autoritatea sau în coordonarea sa, precum și exercitarea controlului asupra modului de îndeplinire a atribuțiilor prevăzute de dispozițiile legale în vigoare pentru ordonatorul principal de credite delegate, potrivit legii, conducătorului executiv al Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă, respectiv al Casei Naționale de Pensii și alte drepturi de asigurări sociale.

Ministerul Economiei și Comerțului

Ministerul Economiei și Comerțului exercită funcția de autoritate de stat în domeniile sale de activitate, prin care se asigură urmărirea și controlul respectării reglementărilor legale în vigoare. Ministerul Economiei și Comerțului îndeplinește funcția de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiilor și programelor privind creșterea economică, industria, energia, resursele minerale, industria de apărare, comerțul promovarea exportului, precum și a politicilor din domeniul său de activitate. Exercită de asemenea funcții industriale, referitoare la evoluția dezvoltării sectoarelor industriei de prelucrare a produselor industriale și a bunurilor de consum – metalurgie, chimie, petrochimie, textile, pielărie, lemn, sticlă, ceramică, materiale de construcții, construcții de mașini. Exercită funcții din domeniul energetic, referitoare la evoluția sectorului energetic, respectiv energie electrică și tehnică, hidro, nucleară, petrol, gaze, resurse minerale, mine – geologie. În domeniul comercial Ministerul Economiei și Comerțului are atribuții de promovare a exporturilor și dezvoltarea pieței interne; economic, privind creșterea economică, dezvoltarea mediului de afaceri, atragerea de invesitori, precum și dezvoltarea infrastructurii de evaluare a conformității produselor. Istoria economiei și comerțului exercită funcția de sinteză, la nivel național, pentru domeniile specifice și pentru celelalte domenii conexe: recuperarea și conservarea energiei, securitatea instalațiilor, reciclarea materialelor și de gestionare a resurselor minerale, restructurarea și, după caz, privatizarea societăților comerciale și a regiilor autonome care funcționează sub autoritatea sa. Miniaterul Economiei și Comerțului este administrator al proprietății publice în domeniul resurselor minerale, al transportului energiei, al transportului și stocării țițeiului și gazelor naturale sau din alte domenii stabilite de lege ca bunuri proprietate publică.

Ministerul Agriculturii, Alimentației, Pădurilor, Apelor și Mediului

Ministerul Agriculturii, Alimentației și Pădurilor (MAAP) a fost înființat prin Ordonanța Guvernului nr. 2 din 4 ianuarie 2001. MAAP aplică strategia Programului Guvernului, în vederea promovării politicilor în domeniile: agricultură, industria alimentară, dezvoltare rurală, sanitar-veterinar și al pădurilor. MAAP are rolul de a asigura dezvoltarea agriculturii și industriei alimentare românești, în conformitate cu cerințele economiei de piață, și de a utiliza mecanismele financiare pentru stimularea și valorificarea producției în domeniul agroalimentar.

MAAP are ca atribuții principale implementarea politicilor guvernamentale în domeniile sale de activitate, elaborarea de politici și strategii specifice, elaborarea de programe de dezvoltare rurală, elaborarea de programe și studii de mecanizare, monitorizare și retehnologizare, coordonează și inventariază activitatea de patrimoniu a instituțiilor publice din subordine, coordonează executarea lucrărilor de specialitate pentru punerea în posesie a persoanelor care beneficiază de prevederile Legii fondului funciar nr. 18/1991 republicată, ale Legii 1/2000 pentru reconstiruirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, ale Legii nr. 169/1997 și ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 198/1999 privind privatizarea societăților comerciale ce dețin în administrare terenuri agricole sau terenuri aflate permanent sub luciu de apă, inițiază și negociază convenții și acorduri în domeniul său de activitate, elaborează și promovează politici salariale și de resurse umane sau desfășoară activități de control privind respectarea legislației în domeniu, colaborând cu celelate organe de control abilitate. MAAP are și atribuții specifice în domeniul agriculturii și alimentației, precum și în domeniul pădurilor. În conducerea ministerului, ministrul este sprijinit în activitatea de conducere de către cinci secretari de stat ale căror răspunderi și atribuții sunt stabilite prin ordin al ministrului.

Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului

Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului (MTCT) este organizat și funcționează potrivit dispozițiilor Hotărârii Guvernului nr. 740/2003. Ministerul stabilește politica în domeniul transporturilor, construțiilor și turismului, la nivel național elaborează strategia și reglementările specifice de dezvoltare și armonizare a activităților de lucrări publice, transport și locuințe, în cadrul politicii generale a Guvernului și îndeplinește rolul de autoritate de stat în domeniul transporturilor, construcțiilor și turismului.

Ministerul Educației,Cercetării și Tineretului

Ministerul Educației și Cercetării este organul de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului și care aplică strategia și Programul de guvernare în domeniul învățământului și cercetării științifice.

Ministerul Educației și Cercetării conduce sistemul național de învățământ și cercetare, exercitând și atribuțiile stabilite prin legi și prin alte acte normative din sfera sa de activitate. Ministerul Educației și Cercetării a preluat patrimoniul fostei Agenții Naționale pentru Știință, Tehnologie și Inovare.

Ministerul Educației și Cercetării exercită, în conformitate cu prevederile art. 3 din Hotărârea guvernului nr. 23 din 4 ianuarie 2001 privind organizarea și funcționarea Ministerului Educației și Cercetării7, mai multe funcții cum ar fi: de strategie în domeniul învățământului, cercetării, tehnologiei și inovării, de administrare, de evaluare și control al realizării politicilor în domeniul învățământului, cercetării, tehnologiei și inovării, de elaborare a cadrului normativ-metodologic, funcțional, operațional, de reprezentare, de comunicare cu celelalte ministere și de cooperare internațională.

Atribuțiile ministerului în domeniile învățământului și cercetării științifice universitare sunt prevăzute în Legea învățământului nr. 84/1995, republicată, cu modificările și completările ulterioare, iar atribuțiile în domeniul cercetării științifice sunt prevăzute la art. 5 din Hotărârea Guvernului nr. 23/2001.

Conducerea ministerului este exercitată de către ministru care are funcția de ordonator principal de credite.

Ministerul Culturii și al Cultelor

Ministerul Culturii și Cultelor este organul de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea guvernului care elaborează și asigură aplicarea strategiei și politicilor în domeniul culturii și artei,cultelor, cinematografiei și audiovizualului, protecției drepturilor de autor și drepturilor conexe.8

Ministerul Culturii și Cultelor își desfășoară activitatea pe baza unor principii fundamentale cum ar fi: principiul potrivit căruia toate cultele recunoscute de lege sunt libere, autonome, libere și egale în fața autorităților, principiul protejării patrimoniului național, principiul libertății de creație, principiul autonomiei instituțiilor de cultură sau principiul primordialității valorii, principiul șansei egale la cultură sau principiul identității culturale în circuitul mondial de valori.

Ministerul Culturii și Cultelor are atribuții speciale în domeniul culturii, în domeniul cultelor și în domeniul patrimoniului eclezial, în domeniul cinematografiei și audiovizualului și domeniul drepturilor deautor și drepturilor conexe.

Conducerea ministerului este executată de către ministru care este ajutat de cinci secretari de stat.

Ministerul Sănătății

Ministerul Sănătății (MS) se organizează și funcționează în conformitate cu Hotărârea nr. 743 din 3 iulie 2003. MS aplică politica și strategia Guvernului în domeniul asigurării sănătăți populației și răspunde de realizarea procesului de reformă în sectorul sanitar. În realizarea obiectului său de activitate, ministerul îndeplinește anumite atribuții cum ar fi: asigură, răspunde, coordonează și controlează organizarea activității de asistență de sănătate publică, promovare asănătății și medicinei preventive, asistență de urgență, curativă, recuperatorie, stabilește principalele obiective de etapă și pe termen mediu și lung în domeniul sănătății populației, elaborează, organizează, coordonează și implementează programele naționale de sănătate publică, aprobă și stabilește modul de finanțare a acestora, aprobă normele tehnice în domeniul asistenței de sănătate publică, precum și normele tehnice de organizare și funcționare a unităților care asigură asistența de sănătate publică etc.

Ministerul Comunicațiilor și Tehnologiei Informației

Ministerul Comunicațiilor și Tehnologiei Informației (MCTI) îndeplinește mai multe funcții, printre care:

1. de reglementare, implementare a cadrului normativ, metodologic și a procedurilor funcționale,operaționale și financiare, prin care se realizează politicile în domeniu, urmărirea și controlul respectării acestora;

2. de reglementare a activităților în domeniiile comunicațiilor și tehnologiei informației;

3. de arbitru și organ de decizie în soluționarea litigiilor dintre operatorii și furnizorii de servicii în domeniul comunicațiilor și tehnologiei informației, în scopul asigurării liberei competiții și protecției consumatorilor.

Secretariatul General al Guvernului

Secretariatul General al Guvernului funcționează ca structură în aparatul de lucru al Guvernului, având rolul de a asigura derularea operațiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice și tehnice ale activității Guvernului, precum și reprezentarea Guvernului în fața instanțelor judecătorești.

Secretariatul General al Guvernului are următoarele atribuții principale:

a) urmărirea modului de realizare a programului de guvernare;

b) organizarea și pregătirea ședințelor Guvernului;

c) asigurarea respectării procedurilor pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, potrivit reglementărilor în vigoare;

d) asigurarea reprezentărilor Guvernului în fața instanțelor judecătorești, împrună cu ministerele care au obligația de a pune în executare hotărârile Guvernului împotriva cărora s-au formulat acțiuni în justiție;

e) asigurarea, în domeniul său d activitate a relației cu Parlamentul și cu ministerele;

f) urmărirea îndeplinirii de către organele de specialitate ale administrației publice centrale a măsurilor și a sarcinilor rezultate din actele normative;

g) elaborarea proiectului bugetului anual pentru aparatul de lucru al Guvernului;

h) elaborarea și urmărirea realizării planului de investiții, în domeniul său de activitate;

i) executarea operațiunilor financiare privind fondurile prevăzute în bugetul propriu și destinate realizării acțiunilor inițiate de structurile din aparatul de lucru al Guvernului și de alte structuri stabilite prin acte normative;

j) organizarea unor evenimente, manifestări și alte asemenea acțiuni, stabilite și desfășurate la nivelul Guvernului;

k) gestionarea fondurilor prevăzute în bugetul propriu în vederea finanțării acțiunilor și proiectelor pentru promovarea imaginii externe a României;

l) gestionarea relațiilor cu Republica Moldova;

m) asigurarea rezolvării, în mod operativ și potrivit reglementărilor legale a problemelor privind veteranii de război, precum și invalizii și văduvele de război;

n) gestionarea, în conformitate cu programul de guvernare, cu strategiile și programele aprobate de Guvern, a problematicii comunității romilor;

o) asigurarea întăririi capacității administrative a Guvernului, prin crearea condițiilor necesare desfășurării activităților grupurilor de consultanți pe probleme juridice, constituite la nivelul executivului, precum și efectuarea de analize, studii, sinteze și altele asemenea pe marginea documentelor pregătite la nivelul instituțiilor guvernamentale;

p) organizarea videoconferințelor Guvernului;

q) coordonarea activității unităților care funcționează sub autoritatea sa;

r) elaborarea sau vizarea, după caz, a proiectelor de acte normative în domeniul său de activitate.

Ministrul pentru coordonarea Secretariatului general al Guvernului asigură coordonarea Departamentului pentru Relații Interetnice din cadrul apartaului de lucru al Guvernului. Secretariatul General al guvernului îndeplinește atribuțiile prevăzute de lege pentru ministerul de resort față de Regia Autonomă „Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat”.

Potrivit dispozițiilor Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 64/2003 penrtu stabilirea unor măsuri privind înființarea, organizarea, reorganizarea sau funcționarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a ministerelor, a altor orgae de specialitate ale administrației publice centrale și a unor instituții publice au fost ânființate mai multe funcții de ministru delegat după cum urmează:

ministru delegat pentru coordonarea autorităților de control

ministru delegat – negociator șef cu Uniunea Europeană

ministru delegat pentru relația cu Parlamentul

ministru delegat pentru administrația publică

ministru delegat pentru relațiile cu partenerii sociali

ministru delegat pentru comerț

NOTĂ:

1. Hotărârea Guvernului nr. 251/2001 pentru modificarea anexelor nr.2 și 3 la Hotărârea Guvernului nr. 18/2001 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice;

2. Hotărârea Guvernului nr. 212 din 26 ianuarie 2001 privind organizarea și funcționarea Ministerului Justiției publicată în Monitorul Oficial nr. 59/5 februarie 2001;

3. Potrivit art. II alin. 1 „Se înființează Direcția medicală, unitate cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Justiției;

4. Ordonanța de urgență nr. 14/2001 privind organizarea și funcționarea Ministerului Apărării Naționale; Legea nr. 389/2001 pentru aprobarea Ordonanței de urgență nr. 14/2001;

5. Legea nr. 40 din 18 decembrie 1990 privind organizarea și funcționarea Ministerului de Interne publicată în Monitorul Oficial nr. 146 din 18 septembrie 1990;

6. Hotărârea Guvernului nr. 21 din 4 ianuarie 2001 privind organizarea și funcționarea MAE publicată în Monitorul Oficial nr.15 din 10 ianuarie 2001; Hotărârea Guvernului nr. 21 pe 2001 a fost modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 248 din 15 februarie 2001;

7. hotărârea Guvernului nr. 23 din 4 ianuarie 2001 privind organizarea și funcționarea Ministerului Educației și Cercetării a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 18 din 11 ianuarie 2001;

8. Hotărârea Guvernului nr. 28 din 11 ianuarie 2001 privind organizarea și funcționarea Ministerului Culturii și Cultelor;

9. Hotărârea Guvernului nr. 1075/2001 publicată în Monitorul Oficial, Partea I, din 5 noiembrie 2001.

CAPITOLUL VI

ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ȘI INTEGRAREA EUROPEANĂ

Din ce în ce mai des se pun întrebări în legătură cu modalitățile în care se poate realiza o reală integrare europeană, politică, economică, culturală etc.

Având în vedere funcțiile administrației publice, ca principal instrument de implementare a opțiunilor politico-economice și studiile de știința administrației și drept comparat, elaborate în multe țări din Europa, s-a pus frecvent întrebarea dacă există sau dacă poate fi conceput un model european de administrație publică.1

O discuție necesară ar fi aceea a identificării unui pachet de caracteristici comune diferitelor administrații europene, care ar constitui nucleul unei coerențe interne pentru un ipotetic model european, distinct de alte modele posibil de imaginat. Această accepțiune este oarecum mai satisfăcătoare, dar rămâne încă o ipoteză, deoarece, văzut din alt unghi, modelul administrației publice europene presupune corelații sistematice care, din păcate, încă nu pot fi stabilite științific.

Marea fractură între Europa de Est și Europa de Vest, existentă până de curând, a generat dezvoltarea unor teze teoretice și a unor practici administrative substanțial deosebite între fostele țări socialiste și cele din Occidentul european. Sistemul administrativ specific statului totalitar s-ar prăbuși sub propriile defecțiuni de construcție, iar administrația publică, construită pe principiile democratice ale statului de drept, s-a dovedit a fi superioară, astfel ipoteticul model al unei administrații publice europene nu poate avea în vedere decât administrația publică de tip occidental. În țările Europei Occidentale regăsim structurile și instituțiile administrative cândva în stare de funcționare în România interbelică.

Este bine cunoscut că fiecare popor, fiecare țară își au propria istorie și deci particularitățile proprii. Între popoarele și țările Europei există multe asemănări, dar și mari deosebiri.

Reflectând asupra asemănărilor dintre administrațiile publice, va trebui să pornim de la constatarea amplificării considerabile a structurilor și funcțiilor administrației publice în toate statele față de epoca „liberalismului” din secolul trecut, perioadă în care fenomenul administrativ ocupă un loc secundar în procupările umane.

Intervenționismul statal, determinat mai ales de războaiele și crizele economice ale secolului al XX-lea, de multiplicarea cercetărilor sociale în materii de prestări de servicii publice (învățământ, sănătate, agrement, securitate socială etc.), de caracteristica expansionistă a anumitor teorii (ca aceea a „serviciului public”), de inițiativele colectivităților locale (în materie eonomică, socială, de echipament etc.), a contribuit la a face administrația din ce în ce mai împovorătoare pentru viața cotidiană a cetățenilor în cadrul statului Welfare (Welfare).

Administrația publică a devenit în ziua de azi o prezență de prim ordin în toate țările și la toate nivelurile organizării structurii statale și ale colectivităților locale. Valurile naționalizărilor ce au urmat Celui de-al Doilea Război Mondial au generat un sector public puternic (în Franța, în Marea Britanie), pe care anumite teorii (de exemplu, cea a corporatismului) îl susțineau (Italia).

Factorii principali de asemănare, de aderență a administrației publice, par a se contura în două planuri: politic și istoric.

a) Factori de ordin politic

Modelul „european” de adminstrație publică trebuie să fie considerat ca una dintre variantele modelului „occidental”, care presupune și alte modele (de exemplu, cel de peste atlantic sau din țările ex-colonizate, care au reprodus modelul de administrație al puterilor coloniale în Africa, America de Sud).

Esența acestui model o constituie o anumită concepție a raporturilor dintre administrație și politică, deci o anumită apropiere de puterea politică bazată pe democrație electivă și pluralistă și pe principiul separării puterilor (divers interpretat).

Administrația se situează deci într-un context politic, care prezintă numeroase similitudini.

Modelul zis „occidental” se caracterizează sintetic prin următoarele trasături: este un model împrumutat din tradițiile liberale ale democrațiilor occidentale și din teoria weberiană. Din principiile liberalismului care guvernează democrațiile occidentale, „modelul” de administrație publică împrumută anumite caracteristici cunoscute, care privesc, în principal, relațiile dintre puterea politică și administrație.

Tezele de bază ale modelului zis occidental de administrație publică sunt subordonarea administrației față de puterea politică și separarea politicului de administrație. Aceste principii antagoniste persistă, dar se neutralizează, rezultând un echilibru relativ (uneori precar).

Asigurarea subordonării administrației față de poltică, în regimurile occidentale, se face prin mai multe mijloacele, dintre care:

existența, în sânul aparatului administrativ, a autorităților a căror recrutare este mai degrabă politică și care fac legătura între puterea politică și administrație înalți funcționari, recrutați și eventual revocați pe baza criteriilor politice);

existența „cabinetelor ministeriale”, al căror rol este politic, dar care conțin mai întotdeauna membi din înalta administrație (exemplul Franței sau al „Minister Büro” din Germania);

uneori, prezența funcționarilor în rândurile adunărilor politice facilitează transmiterea ordinelor politice autorităților administației publice însărcinate să le execute.

Și invers, foști parlamentari sau miniștri pot primi compensații pentru serviciile făcute în sfera politică, sub formă de posturi administrative de înalt nivel.

Dar subordonarea administrației față de puterea politică, exprimată constituțional față de subordonarea puterii executive (din care derivă administrația) față de puterea legislativă democratic aleasă, este deci reprezentativă și nu duce la confuzia rolurilor (a se vedea controlul parlamentar).

Administrația împrumută din teoria lui Max Weber conceptul de profesionalizare și neutralitate. Administrația este considerată ca un instrument susceptibil să servească Guvernul, oricare ar fi majoritatea parlamentară a momentului. Ea dobândește, astfel, o anumită autonomie în raport cu puterea politică. Această autonomie este întărită prin continuitate (administrațiile rămân), ea însăși legată de cariera administrativă a funcționarilor și de garanițiile de care aceștia dispun pentru a rezista prea marilor presiuni politice (ca acelea care ar rezulta din „spoils system”).

Separarea administrației de puterea politică poate lua forme mai mult sua mai puțin rigide. În Marea Britanie, acesul funcționarilor la puterea politică (Parlament, miniștri etc.) este limitat pentru anumite categorii de agenți. În Germania sau în Franța „punțile” dintre lumea politică și lumea administrativă sunt mai numeroase și mai ușor de trecut.

Este ușor de presupus că autonomia administrativă nu este decât relativă; nu se poate vorbi în statele Europei occidentale de „dictatură administrativă”, oricare ar fi ponderea reală a birourilor în viața cetățenilor.2

b) Factori de ordin istoric

Foarte important a fost rolul modelului administrativ napoleonian, fondat pe o administrație civilă centralizată și ierarhizată, aproape ca administrația militară.

Ceea ce imitația spontană n-ar fi putut reuși a fost realizat de cuceririle militare. În Italia, Belgia, Spania, Portugalia etc., principiile unor asemenea administrații au fost impuse țărilor învinse. Adesea, aceste principii s-au menținut chiar după refluxul trupelor napoleoniene.

O. Mayer a explicat excelent atracția exercitată în Europa, în secolul al XIX-lea, de tipul de administrație promovat de Imperiu. În raport cu administrațiile fostelor monarhii, administrația napoleoniană se prezenta ca o administrație modernă și eficace.

În ciuda superiorității sale, administrația imperială era violent contestată de autorii englezi (L. Dicey), care vedeau în aceasta o expresie a „imperialismului” și care o opuneau administrației britanice, în care ei identificau o autentică administrație democratică.

După revoluția industrială și apariția statului Welfare, societățile europene au cunoscut forme analoge de dezvoltare economică, socială și culturală:

crearea unei administrații „economice”, legate de intervențiile economice ale puterii publice (mai ales în secolul al XX-lea);

crearea unei administrații „de servici” (învățământ, sănătate, agrement, cultură etc.), în funcție de prestări;

crearea unei administrații legate de urbanizare (echipamente colective etc.);

crearea unei administrații specialzate în noile probleme ale mediului înconjurător, ale tehnologiilor avansate etc.

Evident, nu este vorba de un model finisat, definitiv, ci o schiță de potențial model, pe care trebuie să o vedem în linii mari. Astfel, similitudinile, chiar înrudirile nuexclud existența anumitor divergențe de fond.

Administrația de tip „european” nu exclude următoarele aspecte: structuri, mecanisme de acțiune și sisteme de control.

a) Asemănarea structurilor administrației publice

Relansarea autonomiei locale pare a fi unul dintre factorii importanți ai evoluției instituțiilor administrative contemporane.

Desigur, tradiția autonomie locale este deja foarte puternică.

Guvernul local este prevăzut astfel ca una dintre expresiile autentice ale democrației. Este adevărat că autonomia autorităților locale fusese redusă progresiv, mai ales din motive financiare, dar structurile locale au reușit să conserve esențialul autonomiei lor.

În alte state ale Europei, reformele structurilor locale în sensul unei întăriri a autonomiei, sunt adesea legate de stabilirea sau de apariția democraților. În Germania Federală, soluția federală a fost impusă de aliați în 1947 8dar corespunde unei tradiții istorice); în Italia, instituția regionalismului (care are rădăcini străvechi) datează de la Constituția din 1948; în Spania, Constituția din 1978 introduce autonomia regională cu comunitățile autonome. În Grecia, în Portugalia, apariția sau întoarcerea democrației este însoțită de crearea colectivităților locale și chiar a regiunilor autonome.

Într-un mod general, se poate spune că în cvasitotalitatea statelor europene democrația locală constituie un fel de corolar al democrației politice. Chiar și în vechile democrații, mai mult sau mai puțin centralizate, structurile locale se consolidează. În Franța, o dată cu reformele descentralizatoarea din 1982-1983, chiar sub presiunea tutelei administrative, s-au creat regiunile, ca niște colectivități teritoriale. La fel în Olanda, Danemarca, Belgia.

Schimbările politice relativ recente în țările din Est au dus, de asemenea, la dezvoltarea colectivităților locale și instituțiilor locale existente.

Este indiscutabil că schimbările instituționale în curs în ex-democrațiile populare se traduc printr-o consacrare a autonomiilor locale și regionale, cu mecanismele deja încercate în democrațiile occidentale (alegeri libere, competențe semnificative etc.). Problemele tehnice, de asemenea, vor trebui tratate: diferite niveluri ale administrației publice locale, resursele financiare și umane, controlul puterii centrale. Fiecare țară va trebui să-și elaboreze așa cum crede de cuviință și să conducă conform intereselor și aspirațiilor poporului său.

Multiplicarea structurilor de decizie, de coordonare și de consiliu la nivel general ar părea să constituie un alt punct comun al autorităților administrației publice din statele europene contemporane.

Mai multe rațiuni pot explica această tendință, și anume:

complexitatea problemelor administrative în anumite domenii: acela al economiei (non dirijiste): acela al tehnicilor noi (informatică, biotehnică, birotică); acela al mediului etc.;

segmentarea structurilor administrative de decizie la nivel central, în funcție de specializările tehnice sau de considerațiile politice ale momentului, fenomen generat de necesitatea de a amenaja autoritățile de coordonare pe orizontală pentru a menține coerența politicilor naționale. În principiu, deținătorii puterii executive sunt liberi să determine numărul autorităților de legătură care li s-ar părea utile, înțelegându-se și faptul că ministerele rămân structurile esențiale ale administrației.

Funcția ministerelor este peste tot aceeași; de a programa activitățile care le sunt încredințate, cu ajutorul comisiilor ad-hoc, de a pregăti proiectele de decizii pe care Guvernul trebuie să le prezinte Parlamentului, de a asigura legătura cu autoritățile executive în plan local sau cu structurile locale descentralizate, având în competență același sector (în cadrul unei politici de descentralizare).

Este de notat, de asemenea, apariția autorităților administrative independente (sau, în orice caz, autonome în raport cu Guvernul), în diverse domenii, cum ar fi:

acela al drepturilor și libertăților esențiale ale cetățenilor, pentru care autoritățile administrației publice nu răspund în fața autorității ierarhic superioare. Aceste autorități administrative independente par mai capabile de a asigura eficient funcția de protecție a cetățeanului în raport cu administrația (Ombudsman, comisar parlamentar, Defensor del Pueblo, Mediator al Republicii etc.);

acela al activităților economice, sensibile în economiile de piață și pentru care structurile autorităților administrative clasice (tipul ministerial), păreau defectuos adaptate: concurență, activitățile bursiere, operațiunile bancare etc.;

acela al activităților administrative noi, cerând intervenții mai suple, mai puțin formalizate: exemplul lui „quangos” (cvasiautonomous non guvernmental organizations) în Marea Britanie este tipic în această privință.

Aceste organisme se dezvoltă la periferia administrației clasice.

b) Asemănarea mecanismelor de acțiune

Sunt necesare și aici câteva observații generale. Mijloacele de acțiune care ar părea, în diferite țări europene, ca fiind asemănătoare sunt mai ales mijloacele umane, dar mijloacele juridice.

Se vor lăsa la o parte, în ciuda importanței lor, mijloacele financiare, care nu țin de disciplina dreptului administrativ stricto sensu.

Referitor la mijloacele d epersonal, avem în vedere aspectele legate de funcția publică. Chiar dacă toate statele europene ar dispune de o funcție publică importantă, având sarcina de a pune în operă intervențiile statului și colectivităților locale, în diferite sectoare ale vieții sociale, ar fi inexact să avansăm ipoteza că aceste state pot împărtăși aceeași concepție privitoare la funcția publică.

Iată de ce tendințele care pot fi decelate vor părea, în anumite privințe, puțin contradictorii. Noțiunea de concurs de recrutare se utilizează în mai multe țări, în măsura în careea este cea mai conformă sistemului meritului, ca și conformă principiului non-discriminării politice, ideologice, religioase sau de altă natură. În privința aceasta, procedeul concursului este prezentat ca o exigență a democrației și ca o garanție a neutralității administrației publice vizavi de cetățeni. Mai multe țări aparțin acestui curent: Franța, Spania, Germania etc.

Dar concursul nu este singurul mod de recrutare a agenților publici în țările care îl practică (anumite numiri sunt discreționare sau sunt folosite alte sisteme de recrutare). În plus, concursul intern și promovarea în carieră sunt rezervate țărilor care adoptă noțiunea de „carieră”.

Anumite state nu rețin concepția de „funcție publică” și o preferă pe aceea de civil service sau civil servant (sau local government officers) care au în vedere locul de muncă determinat, și nu cariera; trebuie evocată Marea Britanie, dar concepția britanică de civil service a avut o oarecare influență pe continent.

Formarea agențiilor este în principiu asigurată cu scopul obținerii eficacității ansamblului. Dar ea este organizată după metode care variază: sistemul școlii naționale de administrație (Franța, Spania etc.); sistemul stagiilor (specializate sau nu).

Uneori, formația tehnică este privilegiată în raport cu formațiunea generală. Alteori prevalează tendințe inverse.

Noțiunea de „carieră” prevalează în diverse state europene.

Aceasta comportă ca încununare ideea că funcționarul în serviciul statului (sau în al unei colectivități locale) este într-o situație statutară, adică legată și impersonală și care îi asigură șanse rezonabile de promovare de-a lungul vieții sale profesionale și garanții suficiente privind securitatea activității sale. Iată de ce avansările se fac după anumite reguli (concurs intern, tabele de avansare) și sancțiunile disciplinare sunt reglementare cu rigoare (pentru a evita abuzurile acelui „spoils system”).

În contrapartidă, avantajele financiare de care beneficiază funcționarii sunt încadrate de puterile publice în așa fel încât să respecte principiul egalității; dreptul la grevă este teoretic reglementat etc.

Distingerea după grade, ca și organizarea ierarhizată a funcțiunii publice corespund global acestei analize (Franța, Italia, Spania). În alte țări (exemplu: Marea Britanie, Olanda, într-o oarecare măsură și Belgia), noțiunea de activitate o domină pe aceea de carieră organizată; agentul este recrutat pentru a ocupa un loc de muncă determinat și nu pentru a rămâne în sânul unei ierarhii de-a lungul căreia urma să urce).

În cea mai mare parte a statelor europene de pe continent domină ideea că administrația, depozitară a puterii publice, trebuie să utilizeze de preferință actul unilateral, simbolul prerogativelor sale. Administrația are deci puterea de a imprima celor administrați obligații juridice coercitive și de a asigura executarea lor prin forța publică, dacă trebuie.

Iată de ce adminstrația este condusă, pentru activitățile sale de putere publică, de un drept special, derogator de la dreptul comun, și supusă unui judecător special, judecătorul administrativ.

Dar noțiunea de act administrativ nu este întotdeauna înțeleasă la fel: în Franța, Spania, Portugalia, Italia etc. Ea înglobează actele regulamentare ca acte individuale; în Germania, actele regulamentare nu sunt considerate acte administrative.

În alte țări, și mai ales în Marea Britanie, ideea că administrația poate beneficia de prerogative maxime nu a fost luată în considerare.

Administrația se supune deci judecătorului ordinar.

Totuși, este posibilă o evoluție care ar putea antrena și un alt fel de sistem administrativ.

Tehnia constractuală este utilizată în statele europene ca mod de acțiune administrativă, dar cu variante notabile.

În anume state (Franța, Italia, Spania, Portugalia) noțiunea de contractadministrativ permite administrației să-și conserve prerogativele deloc de neglijat (modificarea unilaterală, rezilierea unilaterală, sancțiune unilaterală etc.) și să supună litigiile sale contractuale judecătorului său firesc.

În cazul în care se consideră mai important contractul de drept privat, competența judiciară se impune. În plus, în ceea ce priveșt dzvoltarea procedeului contractual, deși ar părea inegală de la o țară la alta, asistăm totuși la o expansiune continuă a tehnicii contractuale, chiar și între persoanele juridice de drept public.

De asemenea, metodele care permit cetățenilor să joace un rol mai activ cunosc, în cea mai mare parte a statelor europene, un loc deosebit.

Totodată, procedurile de informare se multiplică; motivarea actelor administrative, accesul la documente administrative, reducerea câmpului de aplicare a „secretului” administrativ.3

Procedurile de participare sunt, de asemenea, mai frecvente; nu numai consultația (care a existat întotdeauna, cu efecte diverse), ci și tehnicile care implică un rol mai activ al destinatarilor acțiunii administrative; apoi, anchetele publice („hearings”), dezvoltarea legilor de procedură administrativă noncontencioasă etc.

Probabil că procesul informaticii și tehnicilor anexe va facilita acest tip de relații, care implică o altă formă de administrație, mai puțin autoritară și mai puțin autoritară și mai puțin rigidă.

c) Asemănarea sistemelor de control

Necesitatea controlului administrației nu este pusă la îndoială în statele Europei Occidentale. Acest control corespunde ideii că administrația este supusă regulii dreptului într-un stat de drept.

Sistemele de control sunt diverse și sarcina lor este variată. Dar unul dintre ele este, fără îndoială, mai important decât celelalte, și anume controlul jurisdicțional.

Controalele jurisdicționale sunt mai mult sau mai puțin originale.

În anumite țări, administrația publică este supusă controlului ordinar, dar procedurile acestui „judiciar review” (Marea Britanie) au tendința de a se apropia de acelea ale statelor continentale.

În alte țări, a triumfat sistemul jurisdicției administrative specializat, care are menirea de a judeca administrația (cel puțin în activitățile sale de putere publică sau de gestiune publică) cu tehnicile învecinate (demne de luat în seamă).

Autoritățile controlului jurisdicțional sunt în principiu specializate (tip Consiliul de Stat francez sau italian, Tribunalul Suprem spaniol etc.), dar nu constituie în mod necesar un ordin jurisdicțional distinct de ordinul judiciar.

Recursurile privind administrația privesc legalitatea acțiunii administrative unilaterale sau alte activități ale administrației publice, contracte, responsabilitate.4

Recursul pentru exces de putere, în ceea ce privește anularea actelor administrative abuzive, este ilustrarea cea mai cunoscută. În anumite țări s-au dezvoltat acțiuni mai sotisficate, care permit constrângerea administrației publice de a lua o decizie sau de a adopta un comportament determinat.5

Misiunea controlului este variabilă, dar există tendința de a o aprofunda și de a o preciza.

Acestea sunt principalele elemente ale unei potențiale schițe de model european de administrație publică, ce se pot constitui într-o bază de date.

NOTĂ:

Roxana Munteanu, Drept european. Evoluție, instituții, ordine juridică, Ed. Oscar Print, București, 1996; Octavian Manolache, Drept comunitar, Ed. All, București, 1996;

Xavier Frege, Descentralizarea, Ed. Humanitas, București, 1991; T. Drăganu, Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar, vol. I, Ed. Lumina Lex, 1998;

V.D. Zlătescu, Introducere în legistica formală, Ed. Romprint, București, 1995;

B. Pușcă, Drept internațional public, Ed. Evrika, Brăila, 1998;

Andrei Popescu, Drept internațional al muncii, Ed. Holding Reporter, București, 1998.

David H. Rosenbloom, Public Administration, Understanding management, Politics and Law in the Public Sector, Random House, New York, 1989, p. 3-36;

Richard Stillman, Public Adminstration: concepts and cases, Boston, Houghlon Wifflin, 1978;

A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Ed. Hercules, 1993, p. 1-3, 80-83;

Ion Deleanu, Introducere în teoria reglării sistemului statului, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1977;

C. Zamfir, I. Vlăsceanu și colaboratorii, Dicționar de sociologie, București, Ed. Babel, 1993, p.30;

Sofia Chirică, Psihologie organizațională, Ed. Studiul Organizării, Cluj-Napoca, 1996, p.32-37.

BIBLIOGRAFIE

1. Henry Puget, Les institutions administratives étrangères; 1969;

2. Giorgio del Vechio, Lecțiuni de filozofie juridică, București, 1943, ed. 5-a, p. 15.

3. David H. Rosenbloom, Public Administration, Understanding management, Politics and Law in the Public Sector, Random House, New York, 1989, p. 3-36;

4. Richard Stillman, Public Adminstration: concepts and cases, Boston, Houghlon Wifflin, 1978;

4. A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Ed. Hercules, 1993, p. 1-3, 80-83;

5. Ion Deleanu, Introducere în teoria reglării sistemului statului, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1977;

6. C. Zamfir, I. Vlăsceanu și colaboratorii, Dicționar de sociologie, București, Ed. Babel, 1993, p.30;

7. Sofia Chirică, Psihologie organizațională, Ed. Studiul Organizării, Cluj-Napoca, 1996, p.32-37.

8. Dumitru Brezoianu, Drept administrativ. Partea specială, Ed. Universitatea Titu Maiorescu, București, 2002, p.71;

9. Ioan Alexandru, Teoria administrației, Ed. Economică, București, 2001;

10. Ioan Alexandru, Ion Popescu, Mihaela Cărăușan, Dragoș Dincă, Drept administrativ, Ed. Economică, Bucureșri, 2002;

11. Ioan Alexandru, Introducere în teoria administrației publice, București, 1997;

12. Vasile Boari, Filosofia și condiția morală a cetății. O cercetare a problematicii cetății în filosofia antică și medievală, Ed. Dacia, Cluj, 1991;

13. A. Teodorescu, Curs de drept administrativ, București, 1943;

14. G. Guțu, Dicționar latin-român, București, 1983;

15. P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, București, 1994;

16. M. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, București, 1994;

17. A. Iorgovan, V. Gilescu, Drept administrativ și știința administrației, București, 1986;

18. Roxana Munteanu, Drept european. Evoluție, instituții, ordine juridică, Ed. Oscar Print, București, 1996;

19. Octavian Manolache, Drept comunitar, Ed. All, București, 1996;

20. Xavier Frege, Descentralizarea, Ed. Humanitas, București, 1991;

21. T. Drăganu, Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar, vol. I, Ed. Lumina Lex, 1998;

22. V.D. Zlătescu, Introducere în legistica formală, Ed. Romprint, București, 1995;

23. B. Pușcă, Drept internațional public, Ed. Evrika, Brăila, 1998;

24. Andrei Popescu, Drept internațional al muncii, Ed. Holding Reporter, București, 1998;

Acte normative

1. Constituția României din 1991, modificată și completată prin legea de revizuire a Constituției României nr. 429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I.

2. Legea nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 164 din 2 aprilie 2001.

3. Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I.

4. Hotărârea Guvernului nr. 251/2001 pentru modificarea anexelor nr.2 și 3 la Hotărârea Guvernului nr. 18/2001 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice;

5. Hotărârea Guvernului nr. 212 din 26 ianuarie 2001 privind organizarea și funcționarea Ministerului Justiției publicată în Monitorul Oficial nr. 59/5 februarie 2001;

6. Potrivit art. II alin. 1 „Se înființează Direcția medicală, unitate cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Justiției;

7. Ordonanța de urgență nr. 14/2001 privind organizarea și funcționarea Ministerului Apărării Naționale; Legea nr. 389/2001 pentru aprobarea Ordonanței de urgență nr. 14/2001;

8. Legea nr. 40 din 18 decembrie 1990 privind organizarea și funcționarea Ministerului de Interne publicată în Monitorul Oficial nr. 146 din 18 septembrie 1990;

9. Hotărârea Guvernului nr. 21 din 4 ianuarie 2001 privind organizarea și funcționarea MAE publicată în Monitorul Oficial nr.15 din 10 ianuarie 2001; Hotărârea Guvernului nr. 21 pe 2001 a fost modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 248 din 15 februarie 2001;

10. Hotărârea Guvernului nr. 23 din 4 ianuarie 2001 privind organizarea și funcționarea Ministerului Educației și Cercetării a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 18 din 11 ianuarie 2001;

11. Hotărârea Guvernului nr. 28 din 11 ianuarie 2001 privind organizarea și funcționarea Ministerului Culturii și Cultelor;

12. Hotărârea Guvernului nr. 1075/2001 publicată în Monitorul Oficial, Partea I, din 5 noiembrie 2001.