Guvernanță Și Guvernare
CAPITOLUL I: GUVERNANȚA UNIUNII EUROPENE
1.1 Guvernanță și guvernare. Definiții. Interpretări. Perspective……………………….p.
1.2 Tipuri de guvernanță europeană
1.3 Noi perspective ale guvernării europene
CAPITOLUL II: POLITICI PUBLICE
Delimitări conceptuale
2.2 Structuri flexibile de guvernare
2.3 Rețele de politici publice. Amenințări și oportunități pentru guvernare
CAPITOLUL III: REȚELE DE POLITICI PUBLICE ȘI GUVERNANȚA UNIUNII EUROPENE
3.1 Buna guvernanță
3.2 Agențiile de reglementare și guvernanța europeană
3.3 Abordarea comună
STUDIU DE CAZ: Propunerea de politică publică privind eficientizarea mecanismului de interacțiune dintre migranți/diasporă și autoritățile statului din Republica Modova
Cauzele problemei
Efectele problemei
Obiectivele politicii publice
CONCLUZII
BIBLIOGRAFIE
INTRODUCERE
Lucrarea de față intitulată Guvernanța europeană și rețele de politici publice urmărește prezentarea acțiunilor colective prin care sunt reglementate relațiile sociale în contextul european și care generează soluții colective eficace, legitime si durabile. Deseori, acest termen de guvernanță europeană este utilizat în relațiile Uniunii Europene și formele sale specifice de integrare a politicilor.
Lucrarea este organizată în 3 capitole, plus studiul de caz, fiecare urmărind firul epic al întregii lucrări, primul capitol având drept obiectiv general familiarizarea cu principalele noțiuni și concepte ale guvernării europene precum: noțiunea de guvernanță, guvernanță multinivel, noi perspective evolutive ale guvernării europene.
Există deci mai multe semnificații acceptate ale termenului de guvernanță, un înțeles cu un anume grad de universalitate se poate desprinde doar din privirea guvernanței în procesualitatea ei, ca fenomen în care actori diferiți, publici și privați, se manifestă voluntar, cu intenția declarată de a participa la reglementarea aspectelor societății curente, la luarea deciziilor și la rezolvarea neînțelegerilor, problematică ce derivă din conceptul mai vechi de guvernare, operând prin intermediul structurilor ierarhice recunoscute și bazându-se pe proeminența actorilor publici implicați, ca să trecem spre noua „guvernanță” prin implicarea actorilor publici și privați deopotrivă, în degajarea, de această dată, a unor proceduri decizionale non-ierarhice.
Atunci când vorbim despre guvernanță, este important să vorbim despre spațiul public, și ne referim aici, la spațiul public european, care cuprinde totalitatea vieții sociale, politica și economia.
Cel de-al doilea capitol face referire la politicile publice și la modul lor de dezvoltare,
Politica publică reprezintă o cale de acțiune în acord cu un interes public, un proces în care deciziile referitoare la alocarea resurselor asumate de societate sunt orientate către realizarea unui scop de interes general. Politica publică este o cale de acțiune care nu se confundă cu intențiile ori declarațiile de intenție cu privire la realizarea unui scop sau cu procesul.
iar capitolul al treilea, rețele de politici publice și guvernanța Uniunii Europene reprezintă prezentarea noțiunilor și conceptelor de bună guvernanță care este realizată printr-o abordare sintetico-analitică și în același timp complementară.
Acest proces de trecere spre noua guvernanță, dominat inițial de liniile de forță ale primei „metode comunitare”, în anii ’80 -’90 începe să fie preocupat de detectarea impactului pe care îl are, în evoluția acțiunii reformatoare în cadrul Uniunii, eficientizarea soluționării blocajelor decizionale și eliminarea deficitului democratic, în ideea impunerii legitimității democratice a structurilor unionale, iar din anii nouăzeci încoace începe să fie marcat de un anumit scepticism, încât analizele structurale asupra Uniunii au început să scoată la vedere nemulțumirile și opoziția manifestate tot mai des față de abordările elitiste și excesiv de tehnocratice ale noii guvernanțe.
Și nu în ultimul rând, studiul de caz prezintă o propunere de politică publică privind eficientizarea mecanismului de interacțiune dintre migranți sau diasporă și autoritățile statului.
Cauza de bază care a generat problema a fost declinul economic, având ca efect reducerea substanțială a veniturilor populației și pierderea locurilor de muncă.
Ministerul Educației are un rol important în acest context deoarece este instituția responsabilă de recunoașterea actelor de studii obținute în alte țări de către cetățenii noștri, recunoașterea studiilor în vederea, fie a continuării studiilor, fie a angajării în câmpul muncii. Interacțiunea slabă dintre stat și migranți duce la necunoașterea din partea statului a situației reale privind problemele și necesitățile diasporei precum și necunoașterea din partea diasporei a intențiilor, programelor, facilităților, legislației promovate de stat.
Lipsa motivației de întoarcere în țară se explică, în primul rând, prin lipsa oportunităților de angajare în țară și salariile mici, chiar dacă majoritatea studiilor despre migrație arată că circa 70% din moldoveni au intenția de a se reîntoarce acasă. Totuși, în lipsa unui mecanism eficient de comunicare și colaborare această situație nu se va schimba, ci chiar se va agrava.
Prin redactarea acestei lucrări am urmărit nu doar ideea de a enumera modelele de guvernanță, ci și de a vedea evoluția acestora, cauzele care au stat la baza nașterii lor, precum și principalele diferențe și asemănări între acestea.
Consideram guvernanța ca fiind un subiect foarte important în zilele noastre, ținând cont de faptul că aceasta influențează procesul de luare a deciziilor. Noile forme care au apărut în procesul de luare a deciziilor, cum ar fi participarea activă a cetățenilor, au menirea de a colabora la respectarea drepturilor și de a capta cetățenii, activ, în societatea civilă.
Guvernanța este un domeniu de actualitate, fiind văzută ca o soluție la criza prin care UE trece în prezent, prin stabilizarea situației cu ajutorul comunicării, al dialogului social și al intervenției actorilor la toate nivelurile. Lărgirea și adâncirea proceselor guvernării este tema prioritară în cadrul elaborării lucrării de licență, la fel ca și analiza și teoria acestora pe scena relațiilor internaționale într-o lume din ce în ce mai deschisă, globală.
CAPITOLUL I
GUVERNANȚA UNIUNII EUROPENE
Guvernanța europeană reprezintă un sub-domeniu al integrării europene în ansamblul său, care are ca punct de plecare noile moduri de elaborare a politicilor în UE, pentru a evalua asemănările și deosebirile dintre instituții și modul lor de decizie, de referire față de guvernanța globală.
Conceptul de „guvernanță europeană” încorporează, desigur aspectele variabile ale guvernanței în general. Astfel, după R. A. W. Rhodes, aceasta îmbracă mai multe forme, iar în accepțiunea Băncii Mondiale, care a consacrat, de altfel, conceptul, sunt evidențiate cel puțin șase sensuri majore diferite: guvernanța corporativă, buna guvernanță, statul minimal (de inspirație neo-liberală), managementul public actual, rețelele de auto-organizare și complexele socio-cibernetice.
Guvernanța europeană face referire la acțiunea colectivă prin care sunt reglementate relațiile soociale în contextul european și care generează soluții colective, eficace, legitime și durabile. Și, în mod regulat, acest termen cu formele sale specifice de integrare a politicilor este utilizat în relațiile Uniunii Europene.
Guvernanța europeană nu este identificată cu o teorie, ci mai degrabă cu o abordare ce „așează” împreună diferite perspective referitoare la aceleași fenomene, în principal, complexitatea, diversitate și dinamismul interacțiunilor dintre o varietate de actori care generează acțiuni publice colective în cadrul unei politici transnaționale sau internaționale.
Guvernanță și guvernare. Definiții, Interpretări, Perspective
Modelul tradițional al guvernului structurat ierarhic este cu totul depașit de realitate, așa încât modelul ierarhic este gestionat de noi instrumente, ce permit răspunsuri la nelămuririle societății, decât impus de guverne spre a rezolva problemele comunităților.
Termenul de guvernare provine din grecescul „kubernân”, care se traduce prin a „conduce o navă”. Analogia cu navigația s-a menținut în latina medievală (gubernance) și chiar în limbile moderne.
În prezent, noțiunea de guvernare are cel puțin doua semnificații: 1) guvernarea ca instituție – atunci când este folosită în sens strict și 2) guvernarea ca proces – în cazul în care este utilizată în sens larg. Fiecare dintre aceste doua având un sens strict făcând referire la autoritatea statului și vizează descrierea grupului de persoane care exercită autoritatea pe o anumită perioadă și un sens larg în care intră în discuție anumite domenii, metode, scopuri și grad de control asupra societății de stat.
„Guvernarea reprezintă un ansamblu de reguli, proceduri, instituții și practici destinate configurării modului în care se realizează puterea executivă la nivel statal, regional și local”. Banca Mondială, Fondul Monetar Internațional și Organizația Națiunilor Unite au fost cele care au readus în discuție termenul de guvernare în jurul anilor `80.
Pe baza acestor aspecte, guvernarea înfățișează motivarea constrângerii în scopul controlării comportamentelor omenești din interiorul granițelor, așa încât ca procesul de guvernare să se poată exerceta, omenirea este obligată să renunțe la o bună parte din propriile libertăți. Cu cele spuse, o principală caracteristică a guvernării este de a deține controlul.
În opinia lui Ioan Alexandru guvernanța poate fi percepută și înțeleasă pe de o parte ca o expresie a dezagregării sociale și politice, ca o acceptare tacită a declinului principiilor democratice erodate de puterile ascendente ale pieței și ale dreptului, iar pe de altă parte ca un fel de haină ideologică menită să mascheze naufragiul idealului domocrației constituționale liberale.
Există deci mai multe semnificații acceptate ale termenului de „guvernanță”, un înțeles cu un anume grad de universalitate se poate desprinde doar din privirea guvernanței în procesualitatea ei, ca fenomen în care actori diferiți, publici și privați, se manifestă voluntar, cu intenția declarată de a participa la reglementarea aspectelor societății curente, la luarea deciziilor și la rezolvarea neînțelegerilor, problematică ce derivă din conceptul mai vechi de guvernare, operând prin intermediul structurilor ierarhice recunoscute și bazându-se pe proeminența actorilor publici implicați, ca să trecem spre noua „guvernanță” prin implicarea actorilor publici și privați deopotrivă, în degajarea, de această dată, a unor proceduri decizionale non-ierarhice.
Într-un alt sens, alți autori consideră guvernanța ca o „reprezentare conceptualizată sau teoretică a coordonării unor sisteme sociale”, trecerea de la „guvernare” la „guvernanță” implicând o serie de factori cu caracter normativ.
Totuși, literatura privind guvernanta Uniunii Europene se sprijină mult pe conceptul – sau conceptele – de guvernanță elaborate de cercetătorii din domeniile politicii comparate și relațiilor internaționale.
Într-o încercare de simplificare a întregii evoluții s-a vorbit astfel, despre faza inițială, ca despre consacrarea așa-zisei „metode comunitare”, în sensul că încă de la începuturile integrării „Uniunea Europeană a luat ca punct de plecare faptul că se dezvolta o singură metodă comunitară predominantă de elaborare a politicilor.
Modelul constituia o formă de proces politic „supranațional, în care puterile erau transferate de la nivel național la nivelul Uniunii Europene. Era structurat pe baza unui tip de logică funcțională, în care cei interesați de un anumit sector politic puteau forma alianțe transnaționale, însă mediate de o formă de politică în care elitele politice și economice conveneau să promoveze interesele lor diverse, adesea diferite.” , autorul sugerând că modelul nu era în afara oricărei critici, fiind supus evoluției inerente, astfel, „până la mijlocul anilor ’80 au apărut alte două versiuni ale modelului comunitar: modelul de legiferare al Uniunii Europene, și modelul de guvernare pe multiple nivele.”
Trebuie sa luăm în considerare faptul că UE are o guvernanță de tip multi-nivel care se îmbină cu arhitectura instituțională a UE și cu procesul de luare a deciziilor, incluzând guvernanța la nivel sub-național, național și transnațional.
Atunci când vorbim despre guvernanță, este important să vorbim despre spațiul public, și ne referim aici, la spațiul public european, care cuprinde totalitatea vieții sociale, politica și economia.
Adepții acestei teorii consideră, că prerogativele care „așează” legea, expresia voinței suverane, deasupra intereselor private sunt singura garanție împotriva inegalității și a dominării celor slabi de către cei puternici.
În domeniul politicii comparate, termenul de guvernantă a apărut din ce în ce mai frecvent, dar cu definiții și accente diferite — astfel, Rod Rhodes identifică cel puțin șase utilizări distincte ale termenului în literatură, inclusiv concepte familiare precum guvernanta corporativă, "noua gestiune publică" și conotațiile normative ale "bunei guvernante".
În Tratatul Uniunii Europene, la articolul 21, alineatul (2) se face următoarea mențiune: „Uniunea definește și desfășoară politici comune și acțiuni și actionează pentru asigurarea unui nivel înalt de cooperare în toate domeniile relațiilor internaționale, în scopul …(h) promovării unui sistem internațional bazat pe o cooperare multilaterală mai puternică și pe o bună guvernanță globală.”
Noțiunea de guvernanță a generat numeroase și substanțiale dezbateri academice în contextul studiului UE, începând cu 1990, în raport cu natura nedefinită a UE din punct de vedere politic și relativ la rapiditatea schimbărilor de natură colectivă ale acțiunilor publice ale UE.
Trebuie sa precizăm că, guvernanța, în ceea ce privește gestionarea acțiunii colective, nu are nevoie de intervenția statului. Aceasta implică actorii și instituțiile care sunt în afara sferei guvernamentale și mai ales a societății civile și care joacă un rol din ce în ce mai important în acest domeniu.
Dezvoltarea politicilor guvernanței, contribuie la creșterea eficienței, această dezvoltare poatând fi măsurată cu ajutorul indicatorilor, iar pentru un rezultat optim trebuie ca deciziile să fie transparente.
Richards și Smith definesc guvernanța ca un concept ce pune în lumină natura schimbărilor din procesul politicilor publice. În particular, guvernanța relevă creșterea varietății de domenii și a numărului de actori implicați în procesul politicilor, dar și
necesitatea ca aceștia să fie luați în considerație.
Conceptul de guvernanță, deși are rădăcini începând cu anii `50, a devenit un concept mai cunoscut abia odată cu anii `90, când cercetătorii încep sa fie mai deschiși față de acest termen. Interesul pentru conceptul de guvernanță, în literatura de specialitate provine de la oameni preocupați de științele sociale și de modul de schimbare al guvernării.
Rod Rhodes identifică cele patru caracteristici importante ale guvernanței după cum urmează:
a) inderdependența dintre organizații include actori nonstatali; schimbarea limitelor statului înseamnă că frontierele dintre sectoarele public, privat și voluntar devin flexibile și permisive;
b) interacțiunea continuă dintre membrii rețelei generate de necesitatea schimbului de resurse și negocierii obiectivelor reciproc partajate;
c) interacțiunile bazate pe încredere și reglementate de regulile jocului negociate și convenite de participanții la rețea;
d) un grad ridicat de autonomie față de stat al rețelelor cre nu sunt subordonate statului și se autoorganizează; deși statul ocupă o poziție privilegiată, direcționarea acestora poate fi imperfectă și indirectă.
Consideram guvernanța ca fiind un subiect foarte important în zilele noastre, ținând cont de faptul că aceasta influențează procesul de luare a deciziilor.
Noile forme care au apărut în procesul de luare a deciziilor, cum ar fi participarea activă a cetățenilor, au menirea de a colabora la respectarea drepturilor și de a capta cetățenii, activ, în societatea civilă.
Guvernanța este un domeniu de actualitate, fiind văzută ca o soluție la criza prin care UE trece în prezent, prin stabilizarea situației cu ajutorul comunicării, al dialogului social și al intervenției actorilor la toate nivelurile.
Literatura privind "guvernanța" a cunoscut o dezvoltare notabilă pe parcursul ultimului deceniu.
Din această perspectivă, Wallace H., Wallace W., Pollak M., relevă câteva aspecte pe care le redăm in continuare:
(1) conceptul de "guvernantă" derivat din literatura comparată și cea a relațiilor internaționale;
(2) aplicări timpurii ale acestuia în contextul UE, în cadrul literaturii privind "guvernanta multistratificată" și rețelele de elaborare a politicilor;
(3) o literatură substanțială cu privire la capacitatea de guvernantă a statelor membre și a instituțiilor UE și problemele de legitimitate cu care se confruntă acestea din urmă;
(4) un set nou și inovator de afirmații cu privire la UE ca proces de " supranaționalism deliberativ" capabil să rezolve aceste dileme normative.
Perspectiva guvernantei se bazează atât pe politica comparată, cât și pe relațiile internaționale, și pune întrebări importante din punct de vedere analitic și normativ cu privire la funcționarea rețelelor UE de elaborare a politicilor, transformarea guvernantei teritoriale la nivel național, supranațional și subnațional, europenizarea variabilă a instituțiilor și politicilor naționale, limitările pe care UE le impune asupra capacității de guvernantă a statelor și limitele propriei capacități de guvernantă a Uniunii, presupusul deficit democratic și criza de legitimitate a Uniunii actuale, și, în sfârșit, perspectiva unei elaborări deliberative a politicilor la nivelul UE.
Cu siguranță, perspectiva guvernantei nu este lipsită de deficiențe sau critici, și chiar susținătorii acesteia recunosc faptul că rămâne o constelație de afirmații înrudite, nu o singură teorie coerentă. Mai mult, în termeni empirici, se poate argumenta că elaborarea analitică și normativă a perspectivei guvernantei a avut un ritm mai rapid decât studiile empirice necesare pentru evaluarea plauzibiliității ipotezelor sale. Totuși, cercetătorii guvernantei UE au făcut progrese semnificative în formularea unei agende de cercetare și în prezentarea mai multor probe empirice și a unor ipoteze mai nuanțate despre schimbare teritorială, europenizare și deliberare într-o Uniune extinsă.
Pe scurt, multe din temele cheie ale perspectivei guvernanței, accentul fiind pus pe rețelele non-ierarhice, pe interacțiunile public-privat și pe guvernanța fără guvernare, provin din tradiții paralele ale guvernantei, atât în politica comparată, cât și în relațiile internaționale.
Guvernanță fiind un concept amplu care include o supervizare solidă și eficace a modului în care ceva este realizat, condus, controlat sau gestionat, în scopul protejării intereselor componentelor respectivei arii, organizații sau instituții.
Da-a lungul istoriei au existat și puncte diferite referitoare la acept concept. Filozoful Karl Marks ale cărui idei au stat la baza sistemului comunist, consideră că nu proprietatea privată, ci proprietatea statului trebuie să constituie esența guvernării.
Tipuri de guvernanță europeană
Prin guvernanța europeană se face referire la guvernanța multinivel, care în ultima perioadă a reprezentat spațiul comun pentru discuțiile referitoare la viitorul statelor-unite, dar și la realocarea puterii atât de jos în sus, spre organizațiile supranaționale, cât și de sus în jos, spre nivelurile subnaționale.
Așa după cum relevă L. G. Popescu (2014) guvernanța multinivel este unul dintre cele mai noi și, în același timp, vechi concepte în studiul politicilor publice; este nou, pentru că oferă un alt mod de a gândi cu privire la politicile publice, respectiv o gândire ce depășește nivelul instituțiilor formale și al proceselor politicilor publice asumate de state și guverne; și este un concept vechi din pricina opoziției dintre concepțiile pluraliste și moniste ale politicilor publice, precum și dintre abordările bottom-up (jos în sus) și top-down (su în jos).
Conceptul de guvernanță multinivel este descris de unii autori drept o construcție atipicǎ și originalǎ, Comunitatea Europeanǎ se caracterizeazǎ printr-o formǎ unicǎ, revoluționarǎ de guvernanțǎ, care necesitǎ utilizarea unor concepte noi, capabile sǎ defineascǎ complexitatea și particularitǎtile acestui nou sistem de guvernare.
Conceptul de guvernanță multinivel a fost adoptat, într-o mare măsură, ca urmare a creșterii semnificative a problemelor legate de conservarea importanței statelor-națiune și a guvernelor centrale, simultan cu concentrarea atenției, pe de-o parte, asupra altor niveluri și actori, inclusiv actori nonstatali, iar pe de altă parte, asupra variatelor modalități în care funcționarea guvernării poate fi transferată spre alte tipuri de structuri, diferite de cele guvernamentale.
Așadar, L. G. Popescu consideră că guvernanța trebuie înțeleasă ca „ceva total diferit” de ceea ce reprezintă monopolul statului centralizat și prin care se încearcă să se explice dispersia autorității guvernului central atât pe verticală, spre actorii localizați la alte niveluri teritoriale, cât și pe orizontală, către actorii nonstatali. Inițial, această guvernanță multinivel a fost descrisă „ca un sistem continuu de negocieri între „guvernele” plasate pe diferite niveluri teritoriale: supranațional, național, regional și local”.
March și Olsen are propriul punct de vedere cu privire la guvernanță și anume: „Guvernanța este contextul în care se produce acțiunea cetățenilor și a guvernanților, în care se implementează politicile publice și unde se exprimă identitățile și instituțiile civile”.
De asemenea, Wallace, Wallace si Pollack cred că necesitatea unei perspective de guvernanță la nivelul Uniunii Europene, în special datorită caracterului nonierarhic sau „de rețea“ al elaborării politicilor, ceea ce implică actori subnaționali, naționali și supranaționali, dar și datorită unei preocupări normative cu privire la deficitul democratic din UE, în sensul potențialului Uniunii de a fi o democrație deliberativă.
Teoria guvernanței multinivel parcurge domeniile politicilor internaționale și interne, punând în prim plan diferențierea acestor domenii în contextual integrării europene, și relațiile selectate a actorilor plasați pe niveluri teritoriale, dar și pe sectorul public, cât și pe cel privat. Aceasta pune accentual nu doar pe creșterea frecvenței și complexitatea interacțiunilor dintre actorii guvernamentali, cât și pe creșterea proporției actorilor nonstatali care sunt mobilizați în elaborarea politicilor UE.
Teoria privind guvernanța multi-nivel implică doar un transfer de competențe de la nivel național la nivel supranațional, numită și integrare pozitivă, precum și un transfer de competențe către nivelul subnațional. Prin aceste transferuri, are loc doar un proces de destatalizare a politicilor, nu de deznaționalizare a statului. Conform teoriei guvernanței multi-nivel, suveranitatea statelor este interpretată prin capacitățile sale specifice (de ordin legislativ, fiscal sau coercitiv) iar implicarea statului în procesul decizional nu este de tip ierarhic, centralizat.
În actuala perioadă s-a manifestat un interes important în ceea ce privește descentralizarea. Există așadar Liesbet Hooghe și Gary Mark care au identificat doua abordări prompte și coerente ale descentralizării, acestea fiind abordarea de tip I și abordarea de tip II.
Guvernanța multinivel de tipul I descrie jurisdicțiile cu un număr oarecum limitat de niveluri. Granițele dintre jurisdicții nu se intersectează, exemplul prinpipal al guvernanței de tip I este federalismul, care presupune separarea puterii de-a lungul unui numar limitat de guverne care funcționează la câteva niveluri. Federalismul este interesat în mod special de legatura dintre guvernarea central și guvernele subnaționale, dar nu trebuie să se intersecteze între ele.
Caracteristicile guvernanței de tip I:
Jurisdicții cu scopuri generale.
Puterea de decizie este dispersată în întreaga jurisdicție, dar într-un număr redus de „pachete”. Dispersarea autorității într-un anumit număr de „pachete” constituie un subiect de dispută, în special din cauza costurilor asociate acesteia. Disputa asupra dispersiei autorității este accentuată în Europa, unde guvernele locale exercită o largă paletă paletă de funcții, ceea ce conferă guvernelor locale posibilitatea de a fi coerente în grija pe care o manifestă pentru membrii comunității.
Neintersectarea membrilor.
Membrii jurisdicțiilor de tip I sunt, în mod uzual, identificați la nivel territorial. Acest tip de jurisdicție are granițele bine delimitate, care nu permit intersectarea între ele.
Numărul nivelurilor jurisdicționale este limitat.
Jurisdicțiile sunt organizate într-un număr redus de niveluri; în studiul relatiilor interguvernamentale sunt identificate trei niveluri: local, intermediar și central.
Arhitectură durabilă a sistemului.
Pentru realizarea unor jurisdicții ale căror scopuri sunt generale, care nu se intersectează și au un număr limitat de niveluri este necesar ca alegerea instituțională să fie cea sistemică.
Așadar, în democrațiile moderne, jurisdicțiile de tip I sunt susținute în momentul funcționării pe o triadă instituțională care este alcătuită din: legislative, executive, justiție. Se poate spune că atata timp cât jurisdicțiile sunt mai mari, cu atât structura celor trei instituții este cu totul mai elaborată.
Cel mai simplu sistem de acest tip este sistemul autorități locale: fiecare cu propria putere și propriile responsabilități, (responsabilități care nu sunt coordonate la nivel central.) față de populația dintr-o anumită regiune . În cea mai mare parte a statelor în care există cel puțin un alt nivel al autorității publice teritoriale acesta este legat de nivelul local în același fel în care nivelul teritorial este legat de nivelul național. Aceste sisteme sunt considerate ca fiind obișnuite.
Guvernanța de tip II este cu totul diferită fiind compusă de jurisdicții specializate. Caracteristicile guvernanței de tip II:
Jurisdicții specializate.
Tipul II de guvernanță presupune mai multe jurisdicții independente, care îndeplinesc funcții distincte. Acest lucru conduce la un sistem de guvernanță în care „fiecare cetățean… este servit nu de guvern, ci de o varietate de servicii publice. Putem considera sectorul public ca fiind compus din mai multe industrii de servicii publice, inclusiv industria de poliție, industria de protecție împotriva incendiilor, industria bunăstării, industria de servicii de sănătate, industria de transport.”
Intersectarea membrilor.
Multe niveluri jurisdicționale.
Exemple pentru acest tip de abordare pot constitui marile zone urbane, în care responsabilitatea pentru diferitele funcții și servicii: educație, poliție, drumuri, transport feroviar, spitale, planificare, gaz, electricitate, sunt împărțite între diferitele structuri, fiecare cu propria organizare, cu diferite frontiere teritoriale, cu număr variabil de sub-niveluri . Acest al doilea tip de sisteme se referă la jurisdicții cu sarcini specifice, intersectabile și flexibile.
De asemenea, Hooghe și Marks remarcă faptul că nu se pot emite opinii referitoare la supremația uneia sau alteia dintre cele doua tipuri de guvernanță menționate. Fiecare tip funcționând eficace in feluri diferite.
În sistemul multinivel provocarea reală este reprezentată de stabilirea unor reguli clare referitoare la cum este partajată, și nu separată, competența; doar într-o viziune integrată, globală și nu exclusivistă, Statele membre și toți cetățenii Uniunii putând fi siguri că interesele lor sunt cel mai bine reprezentate.
În studiile referitoare la UE guvernanță multinivel este moneda curentă la care apelează atât teoreticieni cât și decidenți.
Guvernanța multinivel inițial descria un “sistem de negocieri continue între guvern și nivelurile teritoriale-supranaționale, naționale, regionale și locale” care erau distinctive în politicile structurale ale UE, dar în prezent acest termen este aplicat într-o perspectivă mult mai largă.
În Cartea Albă a Guvernanței din 2001, Comisia Europeană caracteriza UE ca “ bazându-se pe guvernanța multinivel în care fiecare actor contribuie cu propriile cunoștiințe și capabilității la succesul întregului exercițiu.”
Punctul de vedere al lui Marks și Hooghe cu privire la dispersia guvernanței spune că de-a lungul mai multor jurisdicții este mult mai flexibilă comparativ cu concentrarea guvernanței într-o jurisdicție. Guvernanța eficientă ajustează jurisdicțiile pentru a realiza un echilibru între punctele tari și punctele slabe ale centralizării.
Ipoteza conform căreia guvernanța multinivel este mai eficientă decât guvernarea centralizată nu echivalează cu identificarea eficienței drept cauză principală a extinderii guvernanței multinivel. Extinderea guvernanței este rezultatul unei serii de factori politici, constrângeri legale, dependențe și identități.
1.3 Noi perspective ale guvernării europene
Pe măsură ce statele occidentale înregistrează niveluri de dezvoltare tot mai înalte, crește și iluzia că o societate poate fi administrată în mod similar unei probleme tehnice, prin proceduri de reglare. Evenimentele care au avut loc la începutul anilor ’70, când raportul dintre cerere și ofertă la nivel global s-a modificat în favoarea ofertei, au condus la o adevărată criză social-economică și politică. Aceasta s-a manifestat prin respingere tradiționalei birocrații statale în raporturile cu cetațenii, dar și prin incapacitatea statelor de a coordona reducerea disparităților economice.
Guvernarea trebuia să se schimbe, în noul context creat prin globalizarea mișcării persoanelor, bunurilor, serviciilor și capitalurilor. Lipsa resurselor economice si politice a demonstrat că influența guvernării asupra societății era marginală comparativ cu perioadele anterioare. Această reducere a capacității de redistribuire și pierdere a legitimității a avut doua consecințe importante.
Prima dintre acestea face referire la creșterea nivelului cheltuielilor și reducerea imozitărilor. Astfel, de la începutul anilor ’80, rolul statului ca organizație de redistribuire a scăzut din cauza reducerii investițiilor în serviciile publice (transport, educație, sănătate, etc.).
A doua consecință vizează incapacittea statelor de a concentra puterea la nivel central, ca rezultat al lipsei de resurse economice și politice. Această criză a fost dublată de cererea tot mai pregnată a nivelurilor substatale pentru mai multă autonomie. În consecință, o anumită parte din putere a fost transferată nivelurilor substatale sau suprastatale.
Perspectiva pragmatică de soluționare a nemulțumirilor, din ce în ce mai numeroase, exprimate de cetățenii din statele europene, a adus în ateție necesitatea unor transformări profunde, direcționate spre reconstrucția încrederii cetățenilor, în particular, și a societății, în ansamblu, în principalele instituții democratice, atât de la nivel european, cât și național.
Situațiile noi create după 1990 au determinat Uniunea Europeană să renunțe la metoda comunitară tradițională, bazată pe instrumentele legislative, obligatorii și neobligatorii, care au generat „integrarea europeană prin lege”, și să dezvolte noi forme de acțiune publică ce utilizează un arsenal variat de instrumente, pe lângă cele legislative, tradiționale.
Administrația trebuie, în consecință, să învețe să facă față pretențiilor actuale datorate vitezei schimbărilor sociale, în cadrul cărora comunicarea și fluxul informațional reprezintă elemente vitale.
Susținerea acestei perspective este asigurată prin crearea unor structuri noi, flexibile, care să faciliteze orientarea spre cetățeni.
Menținerea structurilor birocratice tradiționale duce, pe termen scurt, la eșec atât în rezolvarea problemelor curente, cât și în rezolvarea celor strategice.
De asemenea, noile instrumente sunt reprezentate prin diferite tipuri de aranjamente, bazate pe flexibilitate și parțial pe autoreglementări (cum sunt înțelegerile sau acordurile voluntare), rețele contractuale, standarde voluntare, agenții de reglementare, metoda deschisă de coordonare. Aceste modele sunt asimilate unor noi modele de guvernanță.
Argumentele din spatele noilor perspective de guvernanță se bazează pe:
nevoia introducerii unor mecanisme mult mai flexibile într-o Uniune puternic diversificată;
faptul că integrarea europeană în timp ce statele membre nu sunt pregătite pentru a transfera mai multă suveranitate la nivelul UE, a atins centrul regimurilor naționale;
criza de legitimitate de la sfârșitul secolului trecut a Comisiei Europene.
Totodată, ca răspuns la aceste exigențe, dar și la creșterea interesului statelor membre în utilizarea de instrumente nonlegislative, Comisia a declanșat o dezbatere politică al cărei rezultat a fost transpus în Carta albă privind guvernanța din 2001.
Dezbaterile teoretice actuale, desfășurate în jurul noilor modele de guvernanță, sunt, în principal, concentrate pe eficacitatea și capacitatea acestor modele de rezolvare a problemelor.
Literatura de specialitate conține puncte de vedere contradictorii referitoare la contextul structural în care operează noile instrumente. Astfel, sunt oferite argumente care susțin faptul că noile instrumente sunt eficace doar dacă „operează în umbra unei ierarhii”. În același timp există însă și opinii care susțin faptul că eficacitatea instrumentelor nu este condiționată de „umbra unei ierarhii”, deoarece actorii își pot schimba propriul comportament prin procesele de adaptare necoercitive.
Descentralizarea structurilor de guvernare
O temă comună a schimbărilor a schimbărilor structurale este cea a descentralizării responsabilității și autorității de la centru spre unitățile organizaționale și de la guvernul central sau federal la nivelul statelor sau regiunilor ajungând la nivelul municipalităților.
Acest proces reprezintă o șansă importantă de îmbunătățire a eficienței și a performanței la nivelul administrației publice. Constatând că structurile sistemului administrației publice trebuie să devină anticipative, dinamice, complexe și flexibile, focalizat asupra creșterii autonomiei decizionale, procesul descentralizării contribuie la transparența activităților și rezultatelor.
Principalul scop al structurilor și instrumentelor de control managerial este asigurarea conformității în raport cu regulile și normele prestabilite. Într-o astfel de situație, îmbunătățirea eficienței și eficacității proceselor implică adoptarea unor modificări legislative.
Prin descentralizare sunt scoase din competența puterii și autorității centrale anumite servicii publice de interes local sau din domenii speciale de activitate și transferate în sarcina unor autorități ale administrației publice locale
Aceste autorități (primari și consilii locale) beneficiază de o anumită independență față de puterea centrală și acționează în mod autonom. Independența și autonomia autorităților administrației publice locale se bazează pe faptul că aceste organisme sunt alese pe plan local și nu numite de puterea centrală.
În realitate, descentralizarea este, la fel ca și centralizarea, o metodă de organizare și conducere statală. Aceste două noțiuni nu se exclud una pe alta. Viața practică ilustrează că o centralizare excesivă și, respectiv, o descentralizare absolută afectează deopotrivă și profund substanța actului de conducere statală.
Descentralizarea are la bază principiul potrivit căruia cei guvernați își cunosc mai bine interesele decât guvernantul central și pot gestiona cu mai multă eficiență resursele ce li se alocă în acest scop. Potrivit doctrinei de specialitate, descentralizarea presupune înființarea unor subiecte de drept speciale care beneficiază de autonomie pe plan local (descentralizare teritorială) sau cărora li se stabilește o competență materială în anumite domenii.
Determinarea unei configurații adecvate a raportului centralizate-descentralizare constituie încă o provovare pentru sistemul administrației.
Descentralizarea nu reprezintă un scop în sine și, în consecință, se impune analiza comparativă a avantajelor și dezavantajelor activităților centralizate față de cele descentralizate. Există anumite situații în care principiul descentralizării maxime se dovedește deosebit de productiv.
O anumită variabilă ce trebuie luată în calcul când facem referire la raportul centralizare și descentralizare, exprimă gradul în care guvernul este implicat în menținerea uniformității serviciilor la nivel național.
Sistemul de educație din Franța, universitățile din Austria sau sistemul de protecție socială din Anglia pot fi utilizate ca repere pentru rezolvarea acestei chestiuni. În toate cazurile menționate se pune problema menținerii unei uniformități în tratarea cetățenilor.
Așadar, în scopul asigurării uniformității sau a unui tratament egal pentru cetățeni, autonomia managerială la nivel local este limitată.
CAPITOLUL II
POLITICI PUBLICE
Politicile publice reprezintă un subiect de actualitate al realității administrației românești. Politica publică reprezintă manifestările și orientările definite ale autorităților statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activități esențiale ce se desfășoară fie la nivel național, fie la niveluri teritorial-administrative; altfel spus, „decizii politice în favoarea unei anumite stări dorite, inclusiv opțiunile în favoarea anumitor mijloace considerate a fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate.”
În sens larg, politica publică este acea cale de acțiune, adoptată de către un reprezentant al unei autorități publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflectă interesul unei comunități sau a unui segment particular al societății.
Politica publică reprezintă o cale de acțiune în acord cu un interes public, un proces în care deciziile referitoare la alocarea resurselor asumate de societate sunt orientate către realizarea unui scop de interes general. Politica publică este o cale de acțiune care nu se confundă cu intențiile ori declarațiile de intenție cu privire la realizarea unui scop sau cu procesul.
2.1 Delimitări conceptuale
Pentru a ne da seama de definirea concretă a termenilor trebuie mai întâi sa se facă diferențierea dintre policy (o politică publică, ca un program de acțiune) și politics (politica, în general).
Termenul de „politică publică” a pătruns în studiile de specialitate și în limbajul curent din România destul de târziu(la sfârșitul anilor ’90) și există în continuare numeroaseambiguități la nivelul simțului comun asupra sferei decuprindere a acestei noțiuni.
O posibilă explicație ar putea fi aceea că termenul a fost împrumutat din limba engleză –policy –, dar nu există o traducere specifică în limba română, alta decât aceea de politică. Ori, în mod tradițional, politica înseamnă cu precădere activitatea partidelor politice, a instituțiilor legitimate prin mecanisme democratice (Parlament, Guvern și aparatele proprii de lucru ale acestora), declarații politice, campanii electorale etc., de aici și tentația de contaminare la nivel terminologic.
„O politică publică este o rețea de decizii legate între ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor și aresurselor alocate pentru atingerea lor (n.n. – a obiectivelor) în situații specifice.”
Conceptul de politică publică cunoaște o serie întreagă de definiții, pornind de la definiția formulată de Thomas Dye: ceea ce guvernele aleg să facă sau să nu facă. Această formulare este probabil prea simplă și nu reușește să ofere mijloacele necesare pentru conceptualizarea politicilor publice. Potrivit acestei concepții, se poate considera că politică publică reprezintă orice aspect al comportamentului organelor administrative, neexistând astfel niciun mijloc de a separa aspectele neimportante ale activității guvernamentale de cele neimportante. În plus, deși este relativ ușor să inventariem ceea ce fac aceștia, este mult mai greu să reparăm ceea ce refuză să facă.
Totuși definiția lui Dye are câteva merite:
în primul rând, stabilește clar faptul că organele administrative reprezintă agentul elaborării politicilor publice, chiar dacă există o serie de alte grupuri din afara organelor administrației publice care pot influența ceea ce acestea hotărăsc, însă deciziile acestora nu constituie esența politicilor publice;
în al doilea rând, Dye evidențiază faptul că politicile publice implică o alegere fundamentală din partea organelor administrative de a face sau a nu face ceva, de a urma un anumit curs al unei acțiuni. Un concept mai dificil de înțeles este acela de nondecizie, de exemplu decizia unei autorități publice de a nu acționa, de a nu crea un program sau de a menține, pur și simplu statu-quoul. Acestea ar trebui să fie însă decizii deliberate.
Sensul politicilor publice poate fi însă explicit sau implicit, aspect ce reiese din practică, aici observându-se faptul că obiectivelor declarate li se adaugă și alte obiective, care decurg din realitățile determinate de implementarea politicii. Acesta poate fi asociat și cu faptul că politicile publice au și efecte neintenționate, fără însă a se afirma că obiectivele implicite corespund neapărat acestor efecte.
O altă încercare de conceptualizare a politicilor publice este cea realizată de William Jenkins, care definește politicile publice ca un set de decizii interdependente luate de un actor politic sau de un grup de actori politici cu privire la selecția scopurilor și la mijloacele de a atinge aceste scopuri într-o situație specifică, în care ar trebui ca acei actori politici să poată, in principiu, să ia decizii.
Definiția lui Jenkins are următoarele merite:
el consideră elaborarea politicilor publice drept un proces, spre deosebire de Dye, ce definea politica publică drept o alegere a organelor guvernamentale;
el recunoaște că politicile publice reprezintă un set de decizii interdependente, majoritatea politicilor presupunând o serie de decizii, cele mai multe fiind mai degrabă accidentale, decât deliberate;
de asemenea, el observă că, în procesul politicilor publice autoritățile guvernamentale sunt supuse unor presiuni interne sau externe, ce țin de lipsa de resurse sau de rezistența internă sau internațională față de anumite opțiuni ceea ce limitează posibilitatea de alegere a acestora;
în plus, Jenkins introduce un standard de avaloare în analiza politicilor publice, prin faptul că el consideră că procesul de elaborare a politicilor publice reprezintă un comportament al autorităților publice de a decide cu privire la anumite țeluri și mijloace de a atinge aceste țeluri într-o situație specifică.
Așadar, în opinia sa, trebuie să existe o concordanță între țeluri și mijloace, chiar dacă el nu face referire în mod explicit la natura țelurilor și mijloacelor implicate.
Un alt autor, James Anderson, oferă o definiție mai generică în care politica publică este descrisă ca fiind un curs intenționat, urmat de un actor politic sau un grut de actori politici care se ocupă de o problemă de interes general. Astfel, Anderson observă că politicile publice sunt deseori luate de un grup de actori politici, și în plus, pot fi rezultatul unor decizii multiple luate de factor de decizie multiplii. De asemenea, el observă că acțiunea guvernamentală este îndreptată spre rezolvarea unei probleme de interes general, în acest mod oferindu-se explicații cu privire la natura țelurilor urmărite prin politica publică.
Este clar că în acest sens trebuie să vorbim despre politica publică, adică despre actele sau „nonactele angajate” ale unei autorități publice în fața unei probleme sau într-un sector care ține de competența sa.
În sens restrâns o politică publică este produsul activității unei autorități învestite cu
putere publică și legitimitate guvernamentala.
„Oricare politică reflectă orientările cetățenilor ce formează anumite grupări în interiorul unei țări, dar și ale unei țări față de alte țări, în legătură cu promovarea intereselor lor, în lupta pentru putere.”
Ea poate fi vazută drept un exercițiu al autorității pentru a atinge scopuri colective.
O politică publică este o rețea de decizii legate între ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor și a resurselor alocate pentru atingerea lor în situații specifice.
Categorii de politici publice pot fi :
– legi sau alte reglementări; (măsuri de schimbare instituțională)
– măsuri de schimbare organizațională;
– măsuri de întărire a capacității instituționale, fără a antrena o schimbare organizațională;
– programe și proiecte;
– inovatii la programe și proiecte.
Astfel, politica publică prezintă dificultăți pentru analiști, care, deloc surprinzător, au conceput numeroase modalități de abordare a procesului politicilor publice. Fiind destul de complex, majoritatea analiștilor au pus accentul doar pe un număr limitat de factori, deși se recunoaște necesitatea unei abordări complete care să cuprindă întreaga gamă de variabile care influențează procesul de luare a deciziilor publice. Este evident, faptul că, despre politicile publice s-a scris mult în cadrul științei politice și al celorlalte științe sociale.
Cu toate acestea, locul comun în ceea ce privește abordarea unei politici publice îl constituie caracterul reducționist al sensurilor atribuite noțiunii; printre cele mai frecvente asocieri de acest tip se numără:
Politici ca propuneri specifice;
Politici ca decizii ale Guvernului;
Politici ca autorizare oficială: tendința este aceea dea considera o politică drept implementată atunci când legile (legea) aferente sunt adoptate;
Politici ca rezultate: reducerea unei politici publice la rezultatele pe care acestea le produc are avantajul de a permite o evaluare a modului în care se reflecta scopul propus în rezultatele obținute;
Politicile ca procese: această asociere implică perspectiva temporală a unei politici, care urmărește schimbarea unui anumit sector/fenomen etc. într-un interval de timp (de regulă, anticipat).
Așadar, politicile publice nu se preocupă doar de cei „3E”: eficiență, eficacitate și economie, ci și de cei „2P”: politică și participare.
Politica reflectă știința și practica de guvernare a unui stat, fiind o sferă de activitate social-istorică ce cuprinde relațiile, orientările și manifestările care apar între partide, între categorii și grupuri sociale, între popoare, în legătură cu promovarea intereselor lor, în lupta pentru putere.
Prin dezvoltarea definiției anterioare spre domeniul politicilor publice se poate considera că orice politică reflectă orientările cetățenilor ce formează anumite grupări (față de altele) în interiorul unei țări, dar și ale unei țări față de alte țări, în legătură cu promovarea intereselor.
Prin urmare, se poate considera că politica publică este reprezentată de manifestările și orientările definite de autoritățile statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activități esențiale ce se desfășoară fie la nivelul național, fie la niveluri teritorial-administrative.
Considerată frecvent ca un echivalent, la nivel guvernamental, al politicii de corporație, politica publică poate fi tratată ca ansamblul deciziilor adoptate de către autoritățile publice în vederea orientării într-un sens rezonabil a activităților dintr-un domeniu de larg interes public.
Politicile publice sunt decizii politice în avantajul unei anumite stări dorite, inclusiv opțiunile în favoarea anumitor mijloace considerate a fi adecvate atingerii obiectivelor dorite. În sens larg, politica publică este a cea cale de acțiune, adoptată de către un reprezentant al unei autorități publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflectă interesul unei comunități sau a unui segment particular al societății.
Politica ocupă un loc central în procesul politic deoarece noi suntem diferiți în ceea ce privește valorile, credințele și sentimentele.
Esența unei politici publice ține de mobilizarea membrilor unei comunități în jurul unui consens permanent reformulabil, obținut prin dispută, negociere, înfruntare, compromis.
Prin urmare, o politică publică presupune existența unui obiectiv (de largă recunoaștere publică (interes public) și care determină declanșarea procesului prin care opiniile și interesele celor care se regăsesc în obiectivul fixat sunt aduse laolaltă pentru a face posibil crearea unui loc comun al comunităților, grupurilor și cetățenilor și care, în mod curent, reprezintă spațiul public al politicii.
Politică publică conturează, așadar, un loc comun sau un spațiu public țintă, construit pe baza identificării unui interes comun al unor largi categorii de cetățeni cu interese, opinii și afilieri, în general, diferite.
Prin politicile publice, statul intervine în activitatea economică și socială. El modifică realitatea, într-o direcție dorită. Rațiunile acestei intervenții se pot grupa în doua mari categorii:
1) prin politicile publice se intervine pentru a corecta acțiunea pieței libere: căci piața are limitări, neîmpliniri, imperfecțiuni;
2) prin politicile publice sunt promovate valorile acceptate social, de pildă valorile importante într-o societate democratică modernă (libertatea, egalitatea, dreptatea, drepturile persoanelor).
Corectarea imperfecțiunilor pieței. Acestea sunt împrejurări în care produsul social ar putea fi mai mare sub anumite alocări ale resurselor decât cel care ar rezulta prin acțiunea forțelor pieței libere. În mod obișnuit, patru astfel de imperfecțiuni ale pieței sunt menționate: a) bunurile publice; b) monopolurile naturale; c) externalitățile; d) asimetria de informație.
Politicile publice trebuie să fie elaborate în următoarele condiții:
– să corespundă nevoilor și obiectivelor formulate în strategia în care se integrează
– să fie aplicate de către persoane cu roluri și atribuții clare;
– să fie în concordanță cu resursele financiare, cerințele de investiții și prioritățile fixate în strategia în care se integrează;
– să se aplice în termenul fixat în strategie (potrivit planului de acțiune în care sunt incorporate);
– să fie corelate cu alte programe și proiecte.
Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde sașe etape:
Identificarea problemei; Această etapă se bazează pe un grup de persoane sau doar o singură persoană care să atragă atenția doar către o problemă ce poate fi rezolvată prin intervenția puterii publice;
Punerea pe agenda politică; Odată cu identificarea problemei aceasta este pusă în atenția oficialilor, de puterea publică și politică. Totuși, nu orice problemă identificată poate ajunge pe agenda politică;
Formularea cadrului de politică publică; Dezvoltarea de către o autoritate a unui program care urmărește rezolvarea problemei;
Adoptarea politicii publice; Un simplu program să fie adoptat ca un program guvernamental;
Implementarea politicii publice;
Evaluarea politicii publice;
O problemă de politică publică, după cum afirmă L. G. Popescu, poate fi definită ca acea condiție sau situație care generează nevoi ori insatisfacții, pentru a căror corecție acțiunea guvernamentală este necesară.
Literatura de specialitate sugerează o varietate mare de clasificări posibile. Astfel, politicile publice pot fi caracterizate în funcție de criterii formale sau instituționale: politici naționale,politici locale și politici interguvernamentale sau în funcție de grupurile de cetățeni cărora le sunt adresate. Totuși, experiența ne arată că nu există nicio tipologie bună în sine.Totul depinde de utilizarea dată de analist.
2.2 Structuri flexibile de guvernare
Guvernele, considerate actorii principali în viața economico-socială, se confruntă cu numeroase și serioase bariere în exercitarea intervențiilor la nivelul sectoarelor și activităților naționale.
Guvernarea nu este un proces pentru care succesul este asigurat deoarece un asemenea succes depinde, în primul rând, de mediul socio-comportamental, care este o realitate deja existentă la începutul preluaării guvernării. După preluare, deciziile și acțiunile guvernării pot influența această realitate în sensul prevăzut de politicile publice, strategiile și obiectivele pe care și le asumă, le implementează și le realizează efectiv.
Soluția relevantă pentru guvernare este constituită din două elemente: structura
entităților implicate (guvernante) și procesul de luare a deciziilor, din care transcede
comportamentul a cărui schimbare se urmărește în conformitate ce politicile și strategiile asumate.
În acest capitol sunt analizate în detaliu contextul proiectării și implementării unor structuri noi, flexibile și procesele decizionale specifice unor astfel de structuri.
Înțelegerea administrațiilor publice centrale ca organizații a schimbat profund reprezentările existente până în acel moment și a permis utilizarea unor noi instrumente teoretice.
Din această perspectivă, sunt rezumate contribuțiile analizei organizaționale în
următoarea formă:
imaginea unei administrații instrumentale, total supuse puterii politice, organizațiile
administrative apar ca niște actori, bucurându-se de o anumită armonie ;
separarea dintre administrație și societatea civilă este, de asemenea, repusă în
discuție. Relațiile dintre organizație și mediul extern constituie un element fundamental al configurației și al echilibrului său;
caracterul unitar și piramidal al administrației este înlocuit de rețelele organizaționale
ce au propriile logici și propriile obiective.
Se conturează, astfel, destul de pregnant imaginea unei administrații împărțite între rațiuni contrare.
T. Parsons introduce noțiunea de sistem al acțiuni, diferit ca pluralitate
organizațională de orientările acțiunii. Acesta este la rândul lui compus din trei subsisteme relativ independente:
personalitatea (sistemul organizat al orientării și al motivației acțiunii
desfășurate de un actor);
interdependența (în cazul pluralității actorilor) sau sistemul social definit ca
interacțiune diferențiată și integrală derivată din relațiile interindividuale;
cultura sau sistemul cultural (ca o sumă de opere și forme simbolice
preponderent tradiționale), care constituie obiectul și elementul orientării
acțiuni, fără a fi ea însăși un sistem al acțiunii.
Parsons T. distinge, așadar, mai multe sisteme: personalitatea, sistemul social și sistemul cultural, între care legătura nu se face în cadrul societății ci prin intermediul unui sistem superior, (supraordonat), sistemul acțiunii, care, în ultimă analiză este un concept extrasociologic.
În literatura de specialitate există postulatul conform căruia dispersia guvernanței de-a lungul mai multor jurisdicții este mult mai flexibilă decât concentrarea guvernanței la nivelul unei singure jurisdicții. O guvernanță eficientă presupune ajustarea jurisdicțiilor prin compromisul dintre virtuțile și viciile centralizării. Conform acestei considerații, jurisdicțiile de dimensiuni mari nu vor constitui niciodată un spațiu oportun pentru reușita implementări unei politici, deoarece fie populația este heterogenă, fie sistemele ecologice sunt diferite.
O altă critică adresată guvernării centralizate este insensibilitatea acesteia la variațiile eficienței dela politică la politica. Economiile de scară sunt, in principal, caracterizate de producerea bunurilor publice prin utilizarea intensivă a capitalului și mai puțin a serviciilor, prin utilizarea intensivă a forței de muncă. Astfel, economiile de scară în industria militară sau infrastructură sunt de departe mai mari decât în educație.
Jurisdicțiile de mari dimensiuni sunt potrivite pentru cazul utilizării intensive a capitalurilor. Pentru cea de-a doua situație sunt mai potrivite jurisdicțiile de mici dimensiuni.
Eficiența necesită ca toate efectele ( pozitive și negative) să fie internalizate în procesul de luare a deciziei. Efectele unei politici destinate combaterii încălzirii globale vizează întreaga planetă, dar cele ale politicilor de control a apei, prezervări mediului natural sau de planificare urbană sunt importante doar la nivel regional sau local. Guvernarea centralizată nu poate răspunde adecvat diversității. Condițiile ecologice pot varia destul de mult de la o zonă la alta, ca de altfel și preferințele publicului.
În aceste condiții, nivelul optim al autorității poate fi stabilit sub nivelul economiei de scară. Pe scurt, guvernanța multinivel permite decidenților să ajusteze scara guvernanței până la nivelul la care este reflectată heterogenitatea.
Ideea sistemului de acțiune a fost dezvoltată de Crozier și Friedbarg prin trecerea la sintagma organizarea sistemului. Autorii definesc sistemul de acțiune ca fiind „ansamblu uman structurat, care coordonează acțiunile participanților săi prin mecanisme de joc relativ stabile și care își menține structura, adică stabilitatea jocurilor și raporturilor acestora prin mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri.
Problematica sistemelor de acțiune este o generalizare în termenii sistemului
deschis și deasupra organizăriilor formale ale problematicii organizaționale. Autorii
menționați anterior susțin “că organizațiile se plasează la capătul unui continuu de sisteme de acțiune concrete, al căror grad de formalizare, de structurare a conștiinței participanților și de responsabilitate umană asumată deschis, iar modul de reglare poate varia de la reglarea inconștientă a sistemului de acțiune la reglarea conștientă a unei organizații perfect raționaliste.
2.3 Rețele de politici publice. Caracteristici
În prima jumătate a acestui secol, multe țări vestice au asistat la intervenția, din ce în ce mai semnificativă, a statului în procesele economice și sociale, simultan cu creșterea puterii de influență a corporațiilor și grupărilor sociale asupra politicilor publice. Această situație a constribuit la dezvoltarea unor instituții de guvernare noi, situate la interfața dintre guvern și societate și ale căror misiuni vizează atât reprezentarea intereselor, cât și crearea consensului.
Exigențele societățiile, referitoare la reprezentarea atuurilor acestor interese contradictorii, au condus la necesitatea structurării în rețea a sistemelor de guvernare.
Transformarea ierarhiei tradiționale într-o structură de rețea conduce la rearea unor locuri comune de formulare a problemelor și căutare a soluțiilor în cadrul cărora pot fi exprimate o varietate de idei.
Fluxul informațional dintre elementelele rețelei este vital pentru eficacitatea direcțiilor strategice, motiv pentru care sistemele informaționale sunt considerate principalele active ale rețelei. Comunicarea electronică și reducerea costurilor comunicării la distanță fac posibil dialogul rapid în interiorul rețelei, în toate direcțiile, ca și facilitatea transmiterii mesajelor din orice punct spre toți membrii rețelei.
Sunt create, în acest mod, premisele interacțiunii între toți actorii rețelei, oportunitate care devine tot mai aproape de realitate, pe măsură ce entitățile rețelei se manifestă ferm în direcția asumării autonomiei. Treptat, centrul rețelei, chiar dacă într-o anumită fază a deținut supremația, nu mai poate exercita un control total asupra entităților rețelei.
Din punctul de vedere al L.G.Popescu în perspectiva organizațională se pot distinge rețele ierarhice și rețele ale pieței. Cele mai răspândite puncte de vedere cu privire la rețelele de politici se referă la pattern-ul intermedierii intereselor, iar referențialele aparțin abordărilor pluraliste și corporatiste. Distincția dintre ierarhie și rețea se referă la structura și la modul de coordonare în interiorul sau între organizații.
În timp ce pentru organizațiile de tip rețea, analizele comparative iau în calcul fie structura de piață, fie ierarhia, în cazul rețelelor de politici intervin conceptele de pluralism și corporatism. Aceste doua concepte sunt diferite, în primul rând, din punct de vedere al modului de interacțiune a grupurilor, iar în al doilea rând, din perspectiva gradului de agregare organizațională. Așadar, conceptul de rețea de politici se spune că este construit pe aceste doua distincții între pluralism și corporatism.
Pluralismul este dezagregat atât orizontal, cât și vertical și se caracterizează printr-un larg număr de organizații autonome cu suprapuneri jurisdicționale.
Corporatismul este, de asemenea, agregat vertical și orizontal dar, în acest caz un număr limitat de grupuri de interese centralizate și ierarhice impun monopolul jurisdicțional asupra anumitor probleme sau a unui anumit public.
În structura de rețea, jurisdicțiile partajate și autoritatea difuză sunt considerate condiții de bază, iar resursele și expertiza sunt distribuite dincolo de granițele organizației, în întreaga rețea.
Caracteristicile rețelelor politice publice:
Multiformitatea este caracteristica dominantă a structurii de rețea, fiind expresia implicării unui număr relativ mare de personaje, fiecare dintre acestea având propriile scopuri, viziuni și interese. Este important de reținut că participarea acestor personaje nu este uniformă, ci variază la schimbările mediului în funcție de nivelul de receptibilitate al fiecăruia.
Consecința acestei caracteristici este că nivelul de sensibilitate al actorilor la semnalele normative poate să difere foarte mult. Fiecare dintre actori va reacționa cel mai bine la un anumit „semnal”. Structura de rețea a sistemelor administrației include atât persoane, cât și instituții.
L.G. Popescu, în condițiile structurării în rețea, consideră că entitățile implicate în procesul politicii examinate sunt influențate și de actori secundari. În acest fel, caracterul multiform al rețelei este parțial determinat de faptul că actorii participanți diferă ca tip, nivel de conglomerare și bază de reprezentare. În plus, multiformitatea este dată și de configurația, mai mult sau mai puțin distinctă, a scopurilor, viziunilor, intereselor și resurselor proprii fiecărui personaj al rețelei.
Izolarea fiind cea de-a doua caracteristică vizează actorii dintr-o rețea care au o anumită autonomie, ceea ce conduce la o relativă izolare față de mediul în care aceștia se manifestă. Fiecare actor are propriul său sistem de referință și reacționează doar la semnalele ce au legătură cu acest sistem.
Participanții rețelelor după cum se spune sunt interesați de propriile interese, dar totodată, și de interesele participanților ale căror activități și sisteme de referință sunt compatibile între ele. În consecință un actor care face parte din rețea, renunță la izolare și relaționează doar dacă va crede că instrumentele politicii utilizate se încadrează în sistemul său de referință. Spre exemplu dacă normele care stau la baza instrumentelor legislative și de reglementare, nu sunt percepute de către acesta în context cu propriile norme, utilizarea acestora dovedindu-se ineficientă și ineficace.
Interdependența cea de-a treia caracteristică a rețelei este caracterizată de o multitudine de variabile: responsabilități, spațiu, competențe, calitatea resurselor umane, mărimea resurselor financiare, suport politic. Această ramură a rețelei scoate în evidență dorința pentru care o mulțime de entități și instituții participă la procesul de dezvoltare al unei politici publice.
În general, configurația structurii de rețea este stabilită pe baza principiului conform căruia fiecare fiecare participant îmbogățește capacitatea procesului politic cu resurse, know-how, activități. În absența acestei participări procesul politic ar fi mai puțin funcțional, din punct de vedere al legitimității, eficacității și eficienței.
Interdependența, ca o caracteristică esențială a rețelelor utilizate în sistemele de guvernare, este înțeleasă ca rezultat al creări a doi vectori. Primul vector este redat de actorii rețelei ce urmăresc rezultatele în urma satisfacerii propriilor strategii. Iar cel de-al doilea vector este profilat de rezultatele atât pozitive, cât și negative ce îi vizează pe actorii rețelelor deodată ce unul dintre ei ajunge la rezultatul dorit.
Rezultă, așadar, că interdependența se bazează atât pe scopurile comune ale participanților la rețea, cât și pe cele conflictuale. De obicei, interdependența se referă la relații între grupuri de interese distincte, ceea ce face ca acestea să fie orientate asupra dezvoltării și controlului relațiilor de putere.
Aceasta semnifică faptul că pentru realizarea propriilor scopuri, participanții la rețea trebuie să coopereze și să negocieze între ei.
În comparație cu tipurile de guvernare tradiționale, participarea unei multitudini de actori interdependenți generează, modele deosebit de complexe prin natura relațiilor și interacțiunilor existente.
Cum, în general, interdependența depinde de relațiile dintre diferiții actori, inclusiv grupurile de intere, se poate concluziona că acestea trebuie orientate asupra dezvoltării și controlului relațiilor de putere.
Amenințări și oportunități pentru guvernare
Având în vedere cele trei caracteristici multiformitatea, izolarea și interdependența, acestea oferă sistemelor de guvernare moderne forța de a depăși multitudinea provocărilor cu care confruntă în contextul actual.
Cracteristicile strcturale ale rețelei de guvernare rezumate în tabelul 1 oferă guvernului o serie de oportunități, dar în același timp pot reprezenta și amenințări la adresa acestuia.
Sursa: Popescu L.G. (2005), Politici publice, ediția a doua, Editura Economică, București.
Funcțiile rețelei de guvernare:
În comparație cu formele de guvernare tradiționale, participarea unei multitudini de actori interdependeți generează, prin esența relațiilor și interacțiunilor existente, modele deosebit de complexe. Funcțiile rețelei de guvernare diferă de cele ale altor tipuri de rețea.
În rețelele create de marile companii, funcțiile dominante sunt cele tranzacționale și de cooperare. Procesele de elaboarare a politicilor de companie, proprii acestor rețele, susțin procesele de schimb și cooperare la nivel operațional. În aceste cazuri, accentul pe interdependență orizontală este mai puternic decât în cazul rețelelor de guvernare. În opoziție cu situația prezentată anterior, structurile în rețea asociate sistemelor de guvernare au doua funcții principale: coordonare și reglementare.
Prin exercitarea funcției de coordonare se urmărește soluționarea problemelor de formulare a politicilor publice prin contribuția unei multitudini de entități.
Iar funcția de reglementare face referire la elaborarea colectivă, de către actorii rețelei, a regulelor și standardelor menite să schimbe comportamentul cetățenilor și al organizațiilor. Trebuie remarcat însă, că nu toți actorii din structura de guvernare au aceleași orientări. De foarte multe ori, problemele nu sunt nici uniforme, nici bine definite, iar punctele de vedere ale participanților la rețea referitoare la soluția optimă devin conflictuale. Chiar și în cazurile în care funcțiile de coordonare și reglementare sunt puse pe prim-plan, se impun procese de negociere. În general, se poate afirma că trebuie să existe suficiente interese pentru a face posibilă obținerea obiectivelor în rețea.
În măsura în care scopurile guvernamentale nu sunt asociate celor colective, relația dintre interdepentență verticală și cea orizontală va fi o zonă importantă de tensiune, de care tebuie să se țină cont.
Această diferețiere a funcțiilor presupune că, în sisteme astfel strucurate, guvernarea este asociată proceselor de coordonare, reglementare, distribuire și control. Coordonarea și reglementarea sunt încă relevante, dar ele sunt completate cu funcții complementare care vizează distribuirea coturilor și veniturilor, precum și reglementarea proceselor de putere.
În concluzie, deoarece funcțiile de bază ale tuturor tipurilor de rețea se referă la dependență și interdependență, o funcție importantă a acestora este reglementarea sau controlul puterii.
CAPITOLUL III
REȚELE DE POLITICI PUBLICE ȘI GUVERNANȚA UNIUNII EUROPENE
O ramură majoră a abordării în termeni de guvernantă a studiului asupra UE s-a dezvoltat din literatura europeană de economie politică a anilor '80 și '90.
După ce în deceniile opt și nouă ale secolului trecut a început să câștige teren ideea că noua guvernanță se inspiră atât din domeniul deja citat al teoriei și dreptului organizațiilor, cât și din cel al politicilor comparate, Comunitățile europene fiind percepute ca operând cu o nouă formă de guvernare, în dispensarea politicilor europene, conceptul de „bună guvernanță” apare pentru prima dată în preocupările explicite, de reformă a guvernanței – în „Cartea Albă a Guvernanței Europene”, concepută ca un ansamblu de reguli, metode și principii de guvernare, vizând transparența, participarea, responsabilitatea, eficiența și transparența proceselor decizionale.
Așadar, Roderick Rhodes relevă faptul că în științele sociale contemporane conceptul de guvernare are cel puțin șase semnificații diferite: stat minimal, guvernanță corporatistă, noul management public, bună guvernare, sisteme sociale cibernetice și rețele autoorganizate. Termenele de guvernanță și bună guvernanță sunt tot mai întâlnite în literatura de specialitate.
3.1 Buna Guvernanță
Conform opiniei specialiștilor, buna guvernare reprezintă un instrument ideologic al politicii unui stat miniml.
Așadar, un stat în care administrația publică are nu numai misiunea de a servi societatea în ansamblu, dar și aceea de a furniza bunuri și servicii consumatorilor-clienți cu riscul de a agrava inegalitățile dintre cetățeni.
Acest proces de trecere spre noua guvernanță, dominat inițial de liniile de forță ale primei „metode comunitare”, în anii ’80 -’90 începe să fie preocupat de detectarea impactului pe care îl are, în evoluția acțiunii reformatoare în cadrul Uniunii, eficientizarea soluționării blocajelor decizionale și eliminarea deficitului democratic, în ideea impunerii legitimității democratice a structurilor unionale, iar din anii nouăzeci încoace începe să fie marcat de un anumit scepticism – încât analizele structurale asupra Uniunii au început să scoată la vedere nemulțumirile și opoziția manifestate tot mai des față de abordările elitiste și excesiv de tehnocratice ale noii guvernanțe.
Menționăm că schimbările produse la nivelul statelor după 1980 conduc spre un concept cunoscut drept “noua guvernanță”.
Conceptul de noua guvernanță gravitează în jurul politicilor publice și a democrației.
Noua guvernanță reprezintă astfel un mecanism unic a ceea ce numim decisionmaking process, un dispozitiv de luare a deciziilor cu un caracter normativ, obligatoriu, care implică participarea unui ansamblu de decidenți politici interdependenți, din diferite medii, fie ele private sau publice, într-un proces cvasicontinuu de inițiativă-negociere-deliberare-aplicare a deciziilor.
Noua accepțiune a guvernanței lasă foarte clar de înțeles că în acțiunea sa reformatoare, guvernanța europeană beneficiază de o multitudine de actori, inclusiv cei din sfera privată si cei ai societății civile, care constituie instrumente adecvate si resurse noi în desenarea politicilor publice, favorizând participarea cetățenească, devenind un instrument de consolidare a legitimității politicilor respective.
Dacă guvernanța reprezintă procesul de luare a deciziei și procesul de implementare a deciziei, analiza guvernanței presupune focalizarea asupra structurilor formale și informale care trebuie avute în vedere pentru luarea deciziei, dar și pentru implementarea acesteia. La nivel național, numărul actorilor este suficient de mare, fiecare dintre actori putând fie să joace un rol activ în luarea deciziei, fie în influențarea acesteia.
În literatura actuală a guvernanței, dincolo de preocupările pentru guvernanța globală, noua guvernanță europeană se degajă ca o abordare separată, preluând elemente definitorii din teoria si dreptul organizațiilor internaționale (de altfel, la origine, Comunitățile europene îsi începeau parcursul ca organizații clasice, de drept internațional public, Uniunea Europeană devenind o organizație atipică, de integrare, în urma unei evoluții proprii, marcată în profunzime de caracterele noii ordini juridice, degajate de jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg), precum si din teoria politică si a relațiilor internaționale.
Noua guvernanță poate fi interpretată ca o strategie politică a cărei atractivitate se bazează pe: 1) crearea unui cadru favorabil implicării actorilor privați în furnizarea serviciilor publice în condițiile existenței unor serioase restricții bugetare; 2) înțelegerea necesității reducerii cheltuielilor, prin noi aranjamente de natură participativă, care conduc nu numai spre colaborare, dar și spre conștientizarea cetățenilor.
Principiile bunei guvernanțe.
Privind guvernanța, Carta albă a considerat că este necesar să pună accentul pe cinci principii fiind alcătuit dintr-un set de propuneri concrete care abordează nevoia de intensificare a participării, îmbunătățirea eficacității politice, și totodată, nevoia redefinirii rolului instituțiilor UE. Prin urmare, cele cinci principii sunt următoarele: participarea, transparența, responsabilitatea , eficacitatea și coerența.
Participarea este o reală piatră de încercercare a bunei guvernări. Participarea este fie directă, fie prin legitimarea unor instituții intermediare sau reprezentative. Este important de menționat că democrația reprezentativă nu presupune în mod necesar, luarea în considerație, în procesul decizional, a vocilor celor mai vulnerabile din societate. Participarea presupune informare și organizare. Aceasta revine la libertatea de asociere și expresie, pe de-o parte, și organizarea societății civile, pe de altă parte.
Participarea condiționează obținerea unei calități și eficiențe ridicate a politicilor promovate în UE, de asigurarea unei participări cât mai largi , de-a lungul întregului proces, de la elaborare până la implementare și monitorizare. Ori , după cum se știe, amploarea participării este condiționată nu numai de încrederea de care se bucură instituțiile, ci și de rezultatele finale scontate.
În ultimele decenii ale secolului XX, dezbaterea cu privire la participarea cetățenilor la propria guvernare tinde să aducă în atenție explorarea și aplicarea unor abordări fluide și nuanțate. Cetățenii vor considera guvernele ca fiind democratice și, implicit, legile, politicile și intervențiile legitime doar „în măsura în care procesul democratic, așa cum este organizat și desfășurat, garantează prezumția că rezultatele sunt produsele rezonabile ale unui proces deliberativ suficient de favorabil incluziunii.”
Participarea este procesul deliberativ prin care cetățenii, organizațiile societății civile și actorii guvernamentali sunt implicați încă din etapa premergătoare lării unei decizii de politici publice. Deliberarea reprezintă dezbaterile purtate în vederea pregătirii deciziei politice, pe parcursul cărora sunt aduse argumente pro și contra. Prticiparea publicului are rolul de a completa modurile convenționale de elaborare a politicilor, în care reprezentanți aleși iau decizii bazate, în mare parte, pe propriile percepții asupra problemei care urmează a fi soluționată.
Transparența presupune luarea deciziilor astfel încât regulile și reglementările să fie respectate. Presupune, de asemenea, ca informațiile să fie disponibile și direct accesibile celor ce vor fi afectați prin deciziile asumate. Transparența presupune, de asemenea, că furnizarea unui volum de informații suficient și într-o formă ușor de înțeles de cei cărora de sunt destinate. Transparența, ca prim principiu , proclamă necesitatea adoptării unei maniere deschise , sincere , de către toate instituțiile în activitatea ce le revine fiecăreia.
Dificultățile perioadei pe care o traversăm constituie o provocare majoră pentru cetățeni, care se declară extrem de îngrijorați în privința crizei actuale, dar și cu privire la potențialele soluții de redresare economică adoptate atât la nivelul UE, cât și la nivel național. Starea de incertitudine a cetățenilor scoate la iveală lipsa de încredere în pricipalele instituții democratice ale statelor.
Responsabilitatea, cel de al treilea principiu, cere delimitarea clară a rolului legislativ, respectiv executiv, pe care îl deține fiecare instituție și, cel mai important aspect, asumarea responsabilității pentru tot ce se întâmplă în sfera lor de activitate.
Spre exemplu, o organizație sau o instituție este responsabilă față de cei care vor fi afectați de deciziile luate sau de acțiunile inițiate. Responsabilitatea nu poate fi asumată fără tranparență și în absența statului de drept.
Eficacitatea revendică faptul că politicile promovate trebuie să asigure eficiența, să fie oportune, adică să se implementeze acolo unde sunt necesare, pe baza evaluării clare a obiectivelor și a impactului acestora.
Coerența solicită asigurarea unei coerențe ridicate a politicilor promovate și acțiunilor întreprinse în acest sens. Nevoia de coerență este cu atât mai evidentă, cu cât a crescut numărul statelor membre ale UE, fiind notorie sporirea gradului de implicare a autorităților locale și regionale în politicile UE și nu în ultimul rând, trebuie găsite soluții adecvate la problemele cauzate de creșterea demografică.
Asumarea responsabilității
Responsabilitatea este o cerință-cheie a bunei guvernări. Atât instituțiile guvernamentale, dar și sectorul privat, precum și organizațiile societății civile trebuie să fie răspunzătoare în fața publicului și a tuturor actorilor interesați.
În general, o organizație sau o instituție este responsabilă pentru cei care vor fi
afectați de deciziile luate sau acțiunile inițiate. Responsabilitate nu poate fi asumată fără
transparență și în absența statului de drept. Din prezentarea principiilor bunei guvernanțe rezultă că acest model este un ideal, dificil de realizat. Foarte puține țări și societăți au ajuns aproape de realizare a bunei guvernări în integralitatea modelului.
Conceptul de responsabilitate poate fi clasificat în concordanță cu tipul de responsabilitate exercitat și /sau de persoana sau grupul sau oficialii publici responsabili. Conținutul diferitelor forme de responsabilitate, așa după cum relevă dezbaterile actuale, este cel mai bine conceptualizat prin referința la forme opuse de responsabilitate.
3.2 Agențiile de reglementare și guvernanță europeană
Arhitectura instituțională a Uniunii Europe include instituțiile statelor membre, care constituie atât elemente fundamentale care completează această arhitectură, cât și parteneri activi în procesul de elaborare a politicilor UE.
Adaptarea statelor naționale la acest context european extins rămâne încă o provocare deschisă. Răspunsul oferit de fiecare stat membru este diferit, tendința fiind nu atât de ajustare defensivă față de pierderea competențelor de elaborare a politicilor, ci o abordare din ce în ce mai nuanțată în privința integrării dimensiunii europene.
Agențiilor le revine un loc deosebit de important în susținerea procesului de luare a deciziei la nivelul UE, datorită bogăției de resurse tehnice și experiențe disponibile la nivel național și european, ceea ce contribuie la consolidarea cooperării dintre statele membre și UE în domeniile politicilor publice. Agențiile descentralizate sau de reglementare sunt organisme independente și cu personalitate juridică proprie. Cele mai multe dintre cele 32 de agenții descentralizate care există în momentul actual sunt finanțate de la bugetul UE. În anul 2011, aceste agenții au primit de la bugetul UE 706,9 milioane de euro, iar numărul anagajaților era de aproximativ 5.000.
În ultimii ani, agențiile au devenit parte integrantă a peisajului instituțional al Uniunii. Majoritatea statelor membre au urmat aceași cale, utilizând agențiile pentru a oferi o abordare diferită sarcinilor bine definite.
Există diverse motive pentru care agențiile sunt utilizate din ce în ce mai mult. Acestea ajută Comisia să se concentreze pe sarcini esențiale, făcând posibilă delegarea anumitor funcții operaționale unor organime exterioare. Agențiile sprijină procesul decizional, reunind competențele tehnice și de specialitate disponibile la nivel european și național. De asemenea, răspândirea agențiilor afara Bruxelles-ului și Luxemburgului contribuie la sporirea vizibilității Uniunii. Creșterea numărului agențiilor le permite acestora să indeplinească o serie de sarcini importante, în diferite domenii strategice.
În prezent, agențiilor le sunt alocate resurse considerabile din bugetul UE. Prin urmare, a devenit din ce în ce mai important ca rolul și mecanismele care asigură responsabilitatea acestor organisme publice să fie clar definite.
Importanța agențiilor în contextul administrativ al UE necesită o viziune comună din partea instituțiilor europene în ceea ce privește scopul și rolul agențiilor. În prezent, această viziune comună lipsește. Înființarea agențiilor, care se realizează de la caz la caz, la propunerea Comisiei, însă în urma deciziei Parlamentului European sau Consiliului de Miniștri, nu a fost însoțită de o viziune globală asupra locului agențiilor în cadrul Uniunii. Lipsa unei asemenea viziuni globale a făcut și mai dificilă funcționarea în condiții de eficiență a agențiilor și obținerea de rezultate la nivelul global al UE.
Comisia consideră că este momentul oportun pentru relansarea unei dezbateri privind rolul agențiilor și locul acestora în cadrul sistemului de guvernanță al UE. O gestionare coerentă a abordării din perspectivă politică privind agențiile ar promova transparența și eficiența unei componente importante a aparatului instituțional al UE.
În Carta albă a Guvernanței, Comisia a propus, în conformitate cu principiile de bună guvernanță, definirea unui cadru comun care să conțină condițiile privind înființarea, funcționarea și controlul agențiilor „de reglementare”, care contribuie la îmbunătățirea punerii în aplicare a legislației UE.
Condițiile necesare înființări acestor agenții sunt, mai degrabă, evaluate negativ, în sensul că agențiilor li se poate atribui puterea luării deciziilor individuale doar în anumite domenii specifice, dar nu și în cazurile în care trebuie adoptate măsuri generale de reglementare; nu li se poate acorda puterea de decizie în domenii care necesită arbitrajul dintre diferite interese publice aflate în conflict și nici nu li se pot atribui responsabilități în domenii în care tratatul a conferit puterea de deciziei doar Comisiei.
În general, înființarea unei noi agenții este un demers întimpinat cu oarecare reținere. O noua „construcție” însărcinată cu responsabilitatea rezolvării unei probleme este, de cele mai multe ori, interpretată ca o „îngropare a problemei” și nu ca un mod de rezolvare a acesteia. Din aceste motive, refuzul Comisiei de a renunța la puterea pe care o deține în domeniul reglementării nu reprezintă o noutate.
Cu toate că delegarea competențelor decizionale este de natură să determine apariția unor probleme politice, proliferarea agențiilor de reglementare mai mult sau mai puțin independente nu a putut fi stopată.
Credibilitatea agențiilor se bazează, în mare măsură, pe eficacitatea lor, ceea ce presupune, în esență, simplificarea procesului de luare a deciziilor, reducerea costurilor și acordarea unui anumit grad de autonomie organizatorică, juridică și financiară.
Taxonomia agențiilor
La nivelul Uniunii Europene există două categorii mari de agenții, fiecare cu specificități și probleme diferite, și anume: agențiile de execuție și agențiile de reglementare sau tradiționale.
Agențiile de execuție sunt organizații instituite conform Regulamentului (CE) nr. 58/2003 al Consiliului, adoptat în 19 decembrie 2002, create cu scopul de a prelua diferite sarcini referitoare la managementul unuia sau mai multor programe derulate de UE.
Aceste agenții sunt înființate pe o perioadă determinată, iar amplasarea lor trebuie să fie la sediul Comisiei (Bruxelles sau Luxemburg). Cu toate acestea, în prezent funcționează următoarele agenții executive: Agenția Executivă a Consiliului European pentru Cercetare; Agenția de Educație, Audiovizual și Cultură, Agenția Executivă pentru Sănătate și Consumatori; Agenția Executivă pentru Cercetare; Agenția Executivă pentru Cercetare; Agenția Executivă pentru Rețeaua Transeuropeană de Transport.
Agențiile de reglementare. O agenție europeană de reglementare poate fi definită ca o entitate legală, independentă, creată de legiuitor pentru a contribui la reglementarea unui sector particular la nivel european și pentru a susține implementare unei anumite politici europene.
Agenția contribuie la imbunătățirea modurilor în care sunt implementate regulile la nivelul Uniunii Europene, prin realizarea sarcinilor care îi revin.
În prezent, responsabilă cu privire la propunerea înființării agențiilor de reglementare este Comisia, cărora le revine un rol important și activ în exercitarea puterii executive.
Toate agențiile de reglementare au o viziune comună asupra instituțiilor UE, care contribuie la promovarea transparenței și la îmbunătățirea metodelor de lucru. Fiecare agenție de reglementare are un rol specific în actul juridic fondator. Aceste agenții sunt organisme independente, de obicei guvernate de un Consiliu, care este responsabil pentru supravegherea performanței agenției și pentru numirea directorului agenției, care la rândul său este responsabil de aspectele operaționale desfășurate de acesta.
Cele mai multe dintre agenții sunt finanțate de la bugetul UE și prin urmare, Parlamentul European are responsabilitatea descărcării bugetare. În plus, regulamentul financiar general și regulamentul fianciar-cadru prevăd norme comune pentru guvernanța financiară a agențiilor.
Cu toate acestea, ceea ce lipsește este un set de reguli generale referitoare la crearea și funcționarea acestor agenții. Însă și mai importantă este observația că există o lipsă de reguli clare referitoare la responsabilitatea acțiunilor lor.
Independența agențiilor de reglementare se condiționează reciproc cu responsabilitățile ce revin acestor agenții. În sensul consolidării legitimității acțiunilor Uniuniilor, se impune stabilirea și delimitarea responsabilităților instituțiilor și agențiilor.
Decizia de înființare a unei astfel de agenții trebuie să fie luată cu prudență, pe baza unei evaluări a impactului, efectuate de Comisie. Mai mult decât atât, principiul responsabilității impune punerea în aplicare a unui sistem de control clar și consistent.
Organizarea agențiilor trebuie să respecte exigențele bunei guvernanțe, respectiv transparența și principiul participării părților interesate.
Agențiile de reglementare au propriul regulament sectorial de bază, adesea adoptat prin procedura de codecizie. Acestea sunt denumite fie „agenții tradiționale”, din pricina vechimii lor, fie „agenții descentralizate”, întrucât sunt răspândite pe tot teritoriul Europei. Așa după cum s-a menționat anteior, acestea sunt organisme independente, având personalitate juridică proprie.
Agențiile descentralizate. La fel ca în multe state membre, agențiile descentralizate ale UE au devenit parte integrantă a modului în care operează UE. Agențiile descentralizate sunt entități inependente din punct de vedere legal, distincte de instituțiile UE.
Agenții și organisme EUROATOM. Au fost create cu scopul de a susține realizarea obiectivelor Tratatului de instituire a Cominității Europene a Energiei Atomice.
Capacitatea Parlamentului de a afecta designul instituțional și puterea de decizie a agenției este minimală. Dar, dacă baza instrumentului juridic de creare a agenției este aceeași cu dispozițiile Tratatului CE, Parlamentul este în măsură să influențeze designul agenției.
Datorită diversității sarcinilor și structurilor existente, Comisia a propus, prin documentul publicat în decembrie 2002, un cadru de reglementare, inițial destinat agențiilor de reglementare care vor fi create în temeiul Tratatului CE.
Deși în trecut Comisia a pledat în favoarea includerii reprezentanților Parlamentului European În Consiliile agențiilor, în Comunicarea din 2002 se prevede că membrii desemnați de Parlament nu ar trebui să partiipe în Consiliul agenției, deoarece acest lucru ar pune la îndoială capacitatea Parlamentului de a exercita un control politic extern obiectiv asupra activităților agenției.
De știut este faptul că majoritatea agențiilor sunt finanțate de bugetul UE.
Delegarea puterii de reglementare a agențiilor
După cum s-a observat anterior, poziția Comisiei după 2002 s-a modificat sustanțial referitor la organizarea și funcționarea agențiilor de reglementare. Din această perspectivă, agențiile nu pot fi împuternicite să adopte măsuri legislative cu aplicabilitate generală, ci doar decizii individuale în domenii specifice, adică „în cazul în care un singur interes public predomină și în cazul în care acestea nu trebuie să arbitreze interese publice conflictuale, sau să facă aprecieri economice complexe”.
Așa după cum afirmă Majone, ceea ce separarea puterilor reprezintă pentru democrațiile constituționale moderne, echilibrul instituțional este pentru ceea ce într-un sistem politic mai vechi era cunoscut sub denumirea de „guvern mixt”. Uniunea Europeană poate fi interpretată, ca o versiune a guvernului mixt.
În acești termeni, este suficient să se arate că teoria separării puterilor și teoria guvernării mixte împărtășesc ideea comună a diferitelor puteri, care se controlează și echilibrează reciproc.
Jean Paul Jacqué a subliniat faptul că organizarea Uniunii Europene are ca principiu de bază reprezentarea intereselor și nu pricipiul separării puterilor. Din această perspectivă, fiecare instituție europeană este purtătoarea unor interese speciale, pentru protejarea și promovarea cărora face eforturi substanțiale, iar natura acestor interese determină structura procesului de luare a deciziei. Atfel, atunci când se consideră că autoritățile naționale ar trebui să dețină interese într-o onă de importanță deosebită pentru suveranitatea națională cum ar fi armonizarea fiscală, atunci au nevoie de un vot unanim în Consliu.
În schimb, în cazul în care interesele naționale trebuie reconciliate cu interesul european comun, Consiliu legiferează cu majoritate calificată, consolidân astfel propunerea Comisiei.
Cu alte cuvinte, în cazurile în care s-a estimat că interesul comun ar trebui să prevaleze în fața interesului național, Comisia a acordat autonomie decizională.
În concluzie, fiecare subiect are propria procedură de luare a deciziei în concordanță cu interesele care trebuie protejate.
3.3 Abordarea comună
Comisia Europeana a publicat în anul 2008 documentul „Agențiile Europene: calea de urmat”, adresat Parlamentului European și Consiliului, în care era recunoscută contribuția substanțială a agențiilor la implementarea politicilor UE, dar în același timp, se sublinia și necesitatea creșterii eficienței și responsabilității acestora.
În scopul evaluării situației existente, în termeni de coerență, responsabilitate și transparență a acestor agenții, cele trei instituții europene au acceptat lansarea unui dialog interinstituțional, ceea ce a condus la crearea grupului de lucru interinstituțional, în martie 2009. Acesta și-a concentrat eforturile asupra acelor probleme aduse în atenție de instituțiile participante, inclusiv rolul și pozitia agențiilor în cadrul instituțional al UE, structura, crearea și modul de operare a acestor agenții, problemele manageriale, finanțarea, bugetul și monotorizarea.
În iulie 2012, Parlamentul European, Consiliul și Comisia au emis o declarație comună referitoare la agențiile descentralizate și este propus un nou demers, numit „Abordarea comună”. Propunerea se bazează pe concluziile stabilite de grupul de lucru interinstituțional creat în 2009, și acoperă aspectele cheie ale agențiilor: rolul și poziția acestora în cadrul UE, structura, funcționarea și guvernanța agențiilor, programarea activităților și resurselor de care dispun acestea și, în cele din urmă, responsabilitatea, controalele, transparența și relațiile cu părțile interesate. Comisiei Europene i-a revenit sarcina prezentării unei „foi de parcurs” până la sfârșitul anului 2012.
„Abordarea comună” aprobată de Parlamentul European, Consiliul și Comisia, în iulie 2012, reprezintă primul acord politic de acest gen, referitor la agențiile descentralizate ale Uniunii Europene.
Aceasta va servi ca un model politic pentru viitoarele inițiative orizontale și reformele agențiilor UE. În conformitate cu Declarația comună, Comisia a elaborat o „foaie de parcurs privind monitorizarea „Abordării comune”, cu calendare stricte pentru inițiativele planificate”. În acest document, Comisia fixeaxă termenele de realizare a obiectivelor asumate și inițiativele pe care le condiseră prioritare.
În continuare vom încerca să prezentăm obiectivele principale și modalitățile prin care Comisia intenționează să continue implementarea „Abordării comune”.
Din perspectiva Comisiei, obiectivele principale în implementarea „Abordării comune” vizează un mai mare echilibru în guvernanță, îmbunătățirea eficienței și a responsabilității și o mai mare coerență între agenții. Comisia apreciază că: „…aceste obiective sunt de o importanță deosebită într-un moment când utilizarea eficientă și responsabilă a resurselor este primordială”.
Implementarea „Abordării comune” încearcă să clarifice faptul că structurile manageriale trebuie să joace un rol de supraveghere pentru a contrabalansa puterea directorilor agențiilor. În acest scop, statele membre sunt invitate să acorde o mai mare atenție aptitudinilor manageriale ale persoanelor numite în managementul agențiilor și să reexamineze cu regularitate gradul de adecvare al personalului angajat.
Totodată, structura managerială trebuie simplificată, după un model în care toate statele membre au un repreentant. Comisia are doua aranjamente relevante pentru agențiile existente, iar dacă se pune problema, Parlamentul European poate desemna un membru, în timp ce părțile interesate pot avea un număr limitat de reprezentanți. Rațiunea acestor considerații este evitarea situațiilor în care structurile manageriale sunt atât de mari, încât se poate ajunge la mai mult de 80 de membri care vor acționa mai mult ca organ consultativ decât ca adevarat organ de supraveghere.
O altă importanță a sructurilor manageriale este că acestea vor fi clar însărcinate cu responsabilitatea de a urmări evaluarea și recomandărilor auditului intern sau extern. În cele din urmă, atunci când aceasta ar îmbunătății eficiența agențiilor, structura executivă ar trebui constituită cu participarea reprezentanților Comisiei.
Guvernanța agențiilor va fi caracterizată de o inovație politică majoră, și mai exact crearea „sistemelor de alertă/avertizare”. Comisia este acum oficial însărcinată cu responsabilitatea de a avertiza Parlamentul European și consiliul, în cazul în care „are motive serioase de îngrijorare că managementul unei agenții este pe cale să ia o decizie care fie depășește limitele mandatului încredințat, fie este în contradicție evidentă cu obiectivele politicii UE, fie încalcă legea”.
Un alt obiectiv major ce privește implementarea abordării comune este creșterea eficienței și responsabilității agențiilor.
De asemenea, responsabilitatea agențiilor ar trebui îmbunătățită. Comisia și agențiile vor elabora orientările unei politici coerente privind prevenirea și managementul conflictelor de interese, între membrii Consiliului de administrație, directori, specialiști în comitetele ștințifice, și crearea unui cadru de comunicare.
Este necesr ca activitățile agențiilor să devină mai transparente, în special cele referitoare la relațiile internaționale.
„Abordarea comună” readuce în atenție faptul că agențiile trebuie sa-și desfășoare activitățile în cadru mandatului și într-un cadru instituțional și că acestea nu pot fi văzute ca reprezentând Uniunea Europeană.
Iar ca un ultim obiectiv a fazei de implementare vorbim despre introducerea unei mai mari coerențe în modul de funcționare a agențiilor, ori de câte ori este posibil și relevant. De exemplu, Comisia va elabora dispoziții standard cu caracter orizontal în actele de înființare a agențiilor. În plus, regulile de vot în consiliile de conducere vor fi armonizate. Prin urmare, Comisia va lucra cu agențiile pentru a elabora orientări cu prevederi standard pentru acordurile cu privire la alegerea locației, pe baza celor mai bune practici existente. Decizia cu privire la oportunitatea ceării unei noi agenții este condiționată, pe de-o parte de rezultatele obținute în urma evaluării impactului, iar pe de altă parte de criterii obiective care trebuie avute în vedere de statele membre tunci când se decide locația unei agenții.
Actele care stau la baza înființării unei agenții trebuie să prevadă clauze speciale din care să rezulte modul în care agenția poate fi închisă, în situația în care funcționarea acesteia nu se mai justifică.
Instrumentele de punere în aplicare a „Abordării comune”
Punerea în operă a demersului „Abordării comune” va necesita o serie de modificăriale actelor de bază a agențiilor. Din această perspectivă, Comisia se angajează să evalueze conformitatea actelor existente cu exigențele „Abordării comune”.
Documentul numit foaie de parcurs este împărțit în cinci mari secțiuni, fiecare dintre acestea conținând inițiative planificate, informații și date necesare instituțiilot și agențiilor UE responsabile cu implementarea. Cele cinci mari secțiuni vor fi prezentate în cee ce urmează.
Comisia va pune în aplicare „Abordarea comună” prin diverse instrumente.
Înființarea de agenții
Decizia referitoare la oportunitatea creării unei noi agenții este condiționată de rezultatele evaluării impactului atâta timp cât acestea subliniază necesitatea și scopul agenției, precum și asigurarea că locația preconizată a infrastructurii necesare sprijină agenția, pe de-o parte, iar pe de altă parte, de criterii obiective de care statele membre trebuie să țină cont atunci când se deține locația agenției.
Referitor la aceasta din urmă sunt prevăzute acțiuni atât pentru statele memebre, cât și pentru Comisie.
Operarea agențiilor
A doua secțiune se referă la funcționarea agențiilor și include inițiative destinate gestionării modului în care agențiile trebuie să se ocupe de informațiile clasificate, simplificării relațiilor internaționale, creării unui cadru de comunicare, conflictele de interese, dezvoltarea și implementarea de programe multianuale și consolidarea coordonării cu agențiile naționale și părțile interesate.
Evaluări de audit
Comisia stabilește acțiuni pentru imbunătățirea domeniului de aplicare, baza și procedurile de evaluare a agențiilor și subliniază rațiunea, eficacitatea, și rentabilitatea ca bază pentru concluziile evaluării.
Managementul financiar și procesul bugetar
Activitatea agențiilor trebuie să se desfășoare în conformitate cu Regulamentul financiar-cadru.
Agențiile trebuie să-și definească direcțiile în utilizarea intrumentelor manageriale de îmbunătățire a performanței. Comisia va investiga modul în care agențiile dispun de fondurile suplimentare
Managementul resurselor umane
Agențiile au obligația de a simplifica procedurile referitoare la resursele umane, precum și de a asigura că tot personalul extern este pe deplin documentat.
STUDIU DE CAZ
Propunerea de politică publică privind eficientizarea mecanismului de interacțiune dintre migranți/diasporă și autoritățile statului din Republica Modova
Republica Moldova este situată în Sud-Estul Europei, între România și Ucraina. Suprafața țării constituie 33 846 Km². În plan administrativ, Republica Moldova este constituită din 1679 de localități, inclusiv 5 municipii (Chișinău, Bălți, Bender, Comrat și Tiraspol), 60 orașe, 39 localități din componența orașelor (municipiilor), 917 sate de reședință (satul în care se află sediul consiliului sătesc sau a comunei), 658 localități din componența comunelor (cu excepția satelor de reședință). Populația țării este compusă din 75,8% moldoveni, 8,4% ucraineni, 5,9% ruși, 4,4% găgăuzi, 2,2% români, 1,9% bulgari, 0,4% romi și 0,1% evrei. Conflictul armat din regiunea transnistreană din 1992 a generat strămutarea unei părți a populației din această regiune. După încetarea conflictului problema persoanelor intern deplasate a fost în mare parte soluționată de către autoritățile moldovenești.
Situația economică și cauzele emigrării: Recesiunea economică care a urmat după destrămarea URSS, realizarea inconsecventă a mai multor reforme în economie au condus la stagnarea activităților economice și pauperizarea a circa 70% din populația țării. Statul nu dispune de zăcăminte minerale proprii, este dependent de sursele energetice din terțe țări, iar economia țării se bazează pe agricultură, care reprezintă 42% din sectorul dominant al economiei. Deși către anul 2004 cota limită a sărăciei s-a redus pînă la 40%, din lipsa locurilor de muncă circa o pătrime din populația economic activă a plecat la muncă peste hotare. Astfel, migrația a devenit o strategie de adaptare, care a permis gospodăriilor casnice suplinirea nevoilor în baza veniturilor provenite în urma migrației.
Migrația externă: Perioada de după proclamarea independenței Republicii Moldova se caracterizează prin intensificarea migrației externe atât definitive (plecarea cu traiul permanent peste hotare sau repatrierea propriilor cetățeni), cît și a celei temporare (migrația pentru o perioadă de timp determinată: în scop de muncă, la studii, pentru reintegrarea familiei, alte scopuri). În ambele cazuri, soldul migrațional este negativ, ceea ce prezumă că numărul persoanelor plecate din țară definitiv sau temporar depășește numărul persoanelor intrate cu asemenea scopuri în Republica Moldova.
Migrația definitivă: Plecarea cu traiul permanent peste hotare și repatrierea cetățenilor Republicii Moldova a apărut drept răspuns la dezmembrarea URSS și schimbarea institutului cetățeniei în republicile ex-sovietice.
Procesele migrației definitive reflectă dorința și posibilitatea persoanelor de a reveni la patria istorică sau de a integra familiile dezmembrate în urma unor factori de natură istorică, cum ar fi, de exemplu, regimul politic.
Sursa: Strategia națională în domeniul migrației și azilului (2011-2020) aprobată prin hotărîre de Guvern.
Motivația inițială a migranților a fost determinată de necesități și interese de ordin financiar, aceștia având intenția de a pleca temporar. Acest lucru se confirmă prin faptul că migranții inițial au investit în procurarea și renovarea imobilelor în Republica Moldova. Treptat intențiile au început să se schimbe, orientându-se mai mult spre stabilirea permanentă peste hotare, fapt confirmat prin exodul în special al populației tinere, care face studii și se angajează la lucru legal, precum și numărul mare de migranți care își reîntregesc familiile peste hotare.
În ceea ce privește intenția de a migra, un studiu din 2007 arată că 44,2% din populație, în special tinerii cu studii, au dorința de a migra în țările UE. Chiar dacă aceste cifre datează din 2007, situația actuală din Republica Moldova ne face să credem că aceste date nu s-au schimbat radical.
În altă ordine de idei, o parte din migranți, atingând un nivel financiar și social respectabil, au început să manifeste interes față de problemele țării de origine. Astfel, începând în special cu 2008-2009, migranții au început să se organizeze mult mai activ în asociații diasporale. Referitor la definirea termenilor de „migranți/diasporă „ se impun câteva precizări. În primul rând, prin „diasporă” înțelegem partea organizată și structurată a migranților. Dat fiind faptul că în Republica Moldova, fenomenul migrației în masă este un fenomen relativ nou, migranții de fapt sunt asociați automat cu ,,diaspora moldovenească”. În cazul Republicii Moldova este vorba de clasa migranților în căutarea unui loc de muncă care formează asociații de cetățeni, aceștia fiind mai degrabă apărătorii drepturilor și intereselor compatrioților, în special a drepturilor legate de muncă si reședință pe când în concepția sa clasică, diaspora are misiunea de a contribui la conservarea și promovarea identității naționale. O caracteristică a diasporei moldovenești ar fi caracterul ei fragil, chiar dezbinat în comparație cu diasporele consacrate cum ar fi cele evreiești, armenești.
Actualmente, conform site-ului Biroului Relații Interetnice, numărul acestor asociații se ridică la 120, întrunind de la 5-10 persoane, până la 100, astfel întrunind în mediu având circa 40 persoane pe asociație. Altfel spus, din cei 600 mii migrați moldoveni, 5000-6000 sunt organizați în asociații diasporale, ceea ce reprezintă circa 1% din toți migranții. Slaba legitimitate a fost vizibilă și la Congresul IV al Diasporei unde au participat reprezentanți doar a 47 de asociații diasporale.
Actuala propunere de politică publică își fixează ca sarcină consolidarea legăturii dintre diasporă/ migranți și autoritățile statului prin schimbarea paradigmei instituționale. Propunerea actuală de politică publică se încadrează într-un proces mult mai larg de gestionare a politicilor migraționale pe care Republica Moldova și le-a asumat prin câteva instrumente internaționale. Este vorba în special de Parteneriatul de Mobilitate Republica Moldova-UE, lansat în iunie 2008 care este un instrument al Abordării Globale a Migrației al Uniunii Europene pentru regiunile vecine din Estul și Sud -Estul UE. Acesta are drept sarcină asigurarea unui cadru flexibil și echilibrat dintre Republica Moldova și Uniunea Europeană pe trei dimensiuni: migrația și dezvoltarea; migrația legală și combaterea migrației ilegale. Pe componenta ,,migrație și dezvoltare,, unul din obiectivele trasate este ,,consolidarea diasporei și contribuirea acesteia la dezvoltarea țării de origine’’.
Astfel, problema cu care se confruntă Republica Moldova la acest capitol constă în existența unui mecanism ineficient de comunicare și colaborare dintre diasporă și autoritățile statului, ceea reprezintă o barieră în ceea ce privește participarea diasporei la dezvoltarea țării de origine, pe de o parte, iar pe de altă parte, lipsa protecției persoanelor migrate din partea statului.
Cauzele problemei
Cauza de bază care a generat problema a fost declinul economic, având ca efect reducerea substanțială a veniturilor populației și pierderea locurilor de muncă. În special în perioada 1998-1999, ca urmare a crizei economice din Federația Rusă, Republica Moldova a fost afectată enorm din punct de vedere economic. Conform studiului Migration and Poverty Reduction in Moldova, în perioada menționată producția industrială a scăzut cu 25%, producția agricolă cu 20% iar exporturile s-au redus cu 50%. Printre migranți se numeră nu doar pătura care a fost afectată direct de sărăcie ci și cei care s-au obișnuit cu un anumit nivel de viață decent. Anume prin aceasta se explică al treilea val de migrare care continuă până în prezent.
Fenomen relativ nou al exodului populației. Spre deosebire de alte state cu diaspore consistente, fenomenul migrației masive în Republica Moldova, s-a cristalizat relativ recent. Mai multe țări din spațiul ex-sovietic au cunoscut un fenomen similar, adaptându-se cu greu și târziu la noile realități.
Drept consecință a migrației în masă se constată forță de muncă în continuă descreștere în țară. Declinul forței de muncă înregistrat în Moldova în perioada 1992-2007 este unul de proporții. Conform datelor din ,,Analiza constrângerilor,, elaborat de Expert Grup în 2010 numărul absolut al forței de muncă s-a diminuat cu cca 30% ceea ce reprezintă 864 de mii brațe de muncă.
În perioada 2001-2009 s-a conturat rezistența guvernării de atunci din considerente electorale față de problema diasporei. Cei plecați în această perioadă asociau migrarea lor cu politica ineficientă a statului, fapt care s-a manifestat în toate scrutinele electorale. Pentru perioada respectivă era populară atitudinea ‚,a vota cu picioarele’’, adică de a pleca în străinătate cu sentimentul de dezamăgire și neîncredere în politica statului. Pe de altă parte, guvernarea anterioară a adoptat de facto o politică de ignorare față de migranți. Prin aceasta se explică refuzul de a deschide secții de vot suplimentare, lipsa unei colaborări cu diaspora. Chiar și Biroul Relații Interetnice a recunoscut schimbarea atitudinii autorităților de stat față de diasporă după alternanța la putere din iulie 2009. Imediat după aceasta ambasadele s-au implicat mai activ în activități comune cu diaspora, iar participarea la congresul organizat de BRI în 2010 a fost apreciată drept cea mai democratică și reprezentativă.
Lipsa unei abordări din partea statului față de migranți/diasporă se explică prin faptul că nu a existat o voință politică din partea autorităților de a construi un sistem instituțional eficient de susținere a diasporei. Actualul cadru instituțional este reprezentat de următoarele autorități: Biroul Relații Interetnice (BRI), Ministerul Afacerilor Externe și al Integrării Europene (MAEIE). Pe lângă acestea mai sunt autorități care promovează programe relevante pentru migranți: Ministerul Muncii, Protecției Sociale și Familiei, Agenția pentru Ocuparea forței de Muncă subordonată MMPSF, și mai recent Ministerul Economiei, Ministerul Educației etc. A mai existat și Biroul Național pentru Migrație, dar care a fost lichidat în 2006.
Biroul Relații Interetnice este un organ al administrației publice centrale care pe lângă promovarea și implementarea politicii statului în domeniul relațiilor interetnice și a funcționării limbilor vorbite pe teritoriul Republicii Moldova mai are misiunea de a susține diaspora moldovenească. Structura responsabilă de diaspora moldovenească din cadrul Biroului este Direcția relații internaționale, integrarea europeană și diaspora. Este de menționat aici, că inițial Biroul Relații Interetnice a fost înființat pentru a rezolva problemele legate de minoritățile naționale și asigurarea funcționării limbilor vorbite (1991). Actualmente în cadrul Biroului Relații Interetnice doar 3 persoane sunt implicate în activitățile de susținere a diasporei, activitatea lor în mare parte se rezumă la organizarea evenimentelor social-cultural-informative. Primele acte normative de susținere a diasporei se atestă din 2000. În acest sens, Biroul Relații Interetnice a participat la elaborarea unor acte normative cum ar fi: câteva Hotărîri de Guvern (aprobate respective în 2000, 2005, 2006, 2007). Prin Decretul al Președintelui Republicii Moldova privind susținerea persoanelor originare din Republica Moldova, domiciliate peste hotare și colaborarea cu acestea (din anul 2000) a fost instituit Consiliul coordonator pentru susținerea persoanelor originare din Republica Moldova, domiciliate peste hotare, iar ulterior a fost format Consiliul coordonator al persoanelor originare din Republica Moldova domiciliate peste hotare, diferența fiind că într-al doilea consiliu au fost incluși și membri ai asociațiilor obștești.
Marea problemă a BRI-ului este specializarea lui mai mult pe organizarea de evenimente (congrese, expoziții), de altfel foarte importante, decât pe cooperarea și menținerea unui dialog permanent.
Ministerul Afacerilor Externe și Integrării Europene are ca una din funcții de bază acordarea de asistență și protecție cetățenilor Republicii Moldova, persoane fizice și juridice, aflate peste hotare, în limitele prevăzute de dreptul internațional. Această asistență se desfășoară prin acordarea serviciilor consulare de către misiunile diplomatice, inclusiv de către oficiile consulare. În acest sens un rol aparte îl are Departamentul afaceri consulare. O altă activitate ține de colaborarea cu diaspora care are loc prin întâlniri periodice dintre lucrătorii misiunilor diplomatice cu reprezentanții asociațiilor diasporale precum și activități ce țin de organizarea anumitor evenimente, festivități cu implicarea conaționalilor în țările de destinație respective.
Din al doilea grup de autorități care promovează programe relevante pentru migranți fac parte Ministerul Muncii, Protecției Sociale și Familiei, organul central de specialitate al administrației publice care este abilitat să promoveze și să asigure realizarea politicii statului în domeniul dezvoltării resurselor umane și ocuparea forței de muncă, orientarea și formarea profesională a populației, protecția socială. Pe lângă aceste funcții, Ministerul Muncii, Protecției Sociale și Familiei are de gestionat în domeniul său de activitate inclusiv migrația forței de muncă. Principalul responsabil de îndeplinirea acestor atribuții este Secția Politici Migraționale, însă mai multe direcții au tangență cu fenomenul migrației, cum ar fi direcția securitatea socială, direcția protecția copiilor (este vorba de cei lăsați fără îngrijire părintească, direcția gender, direcția migrația muncii din cadrul Agenției pentru Ocuparea Forței de Muncă (ANOFM).Principalele atribuții ale ministerului pe componenta migrației sunt în special: elaborarea, negocierea și încheierea acordurilor bilaterale ce vizează reglementarea fluxurilor migrației forței de muncă și protecția lucrătorilor migranți, portabilitatea drepturilor sociale, promovarea cooperării cu principalele state de destinație pentru lucrătorii moldoveni la nivel bilateral, regional și regional.
Începând cu noiembrie 2010 Ministerul Economiei a devenit un actor implicat în procesul de gestionare a migrației prin lansarea Programului „Pare 1+1”. Acest program prevedea atragerea banilor migranților care intenționează să investească într-o afacere. Guvernul a declarat că este capabil să cheltuiască 100 milioane de lei pe o perioadă de doi ani 2011-2012. Esența programului este că pentru fiecare leu câștigat legal peste hotare și investit într-o afacere din Moldova, statul achită încă un leu, beneficiarii programului având posibilitatea de a participa la cursuri de instruire în domeniul antreprenoriatului. Statul asigură finanțare nerambursabilă în valoare de până la 200 mii lei per afacere.
Ministerul Educației are un rol important în acest context deoarece este instituția responsabilă de recunoașterea actelor de studii obținute în alte țări de către cetățenii noștri, recunoașterea studiilor în vederea, fie a continuării studiilor, fie a angajării în câmpul muncii.
O altă lacună în relațiile dintre stat și migranți este lipsa protecției și informare insuficientă a migranților din partea statului privind căile legale de migrare. Cu toate că în 2002 prin hotărâre a Parlamentului a fost aprobată Concepția politicii migraționale a Republicii Moldova, având una din priorități „soluționarea problemelor in domeniul migrației, inclusiv în ce privește angajarea la muncă peste hotare, oferind servicii informative care vor contribui la facilitarea migrației ordonate", putem constata că aceste politici au avut un efect limitat.
În acest context s-a conturat lipsa de credibilitate a autorităților statului în ochii migranților. Acest fapt a fost constatat de către serviiciile consulare ale ambasadelor prin numărul mare ale celor care evită să stabilească legături cu misiunile diplomatice ale RM sau să apeleze la înregistrarea consulară. Mai mulți cetățeni, în special cei care stau ilegal în țările respective, nu văd reprezentanții statului ca ,,aliați”, ci mai degrabă ca niște instituții birocratice cu scheme complexe și împovărătoare financiar, puțin eficiente în rezolvarea problemelor conaționalilor.
Efectele problemei
Interacțiunea slabă dintre stat și migranți duce la necunoașterea din partea statului a situației reale privind problemele și necesitățile diasporei precum și necunoașterea din partea diasporei a intențiilor, programelor, facilităților, legislației promovate de stat.
Necunoașterea din partea diasporei /migranților a intențiilor, proiectelor, facilităților, programelor, legislației promovate de stat. Chiar dacă din 2009 situația s-a schimbat vizibil, rămân probleme ce țin de informarea diasporei și de implicarea lor mai activă în proiecte inițiate de autorități. Un exemplu poate servi și participarea redusă a reprezentanților diasporei în programul de valorificare a remitențelor ’’Pare 1+1’’. La data de octombrie 2011, aproape un an de la lansarea programului au fost acceptate doar 67 cereri de finanțare nerambursabilă. Valoarea totală a acestora constituind în sumă cca 32 mln. lei din partea statului, 19,94 mln. lei din partea migranului și 12,02 mln. lei, bani proveniți din granturi.
Participarea redusă și dezinteresul migranților/diasporei față de procesul electoral. La ultimele alegeri parlamentare din noiembrie 2010, au participat la vot 65 000 de cetățeni migranți. Acesta este cel mai mare număr de participanți la vot din ultimii ani, ceea ce echivalează cu 4 mandate de deputați din cei 101 de deputați din Parlament. Având în vedere că numărul estimativ de migranți moldoveni este de 600.000, cei 65000 persoane care au ieșit la vot, reprezintă 10,83%. Acest fapt denotă ruptura dintre cetățeni plecați și situația care are loc în țară.
Obiectivele politicii publice:
Obiectivul general: Eficientizarea mecanismului de comunicare și colaborare dintre migranți/disaporă și autoritățile statului.
Obiectivul specific 1: Fortificarea acțiunilor de susținere și protecție a migranților/diasoprei, astfel încât în 2015 numărul migranților care sunt organizați în asociații diasporale să crească de la 1% până la 5% .
Obiectivul specific 2: Sporirea conștiinței de cetățean al Republicii Moldova a migranților/diasporei, prin implicarea lor în toate sferele vieții politice, culturale, sociale a țării de origine, astfel încât participarea acestora la scrutinele electorale să crească de la 10,83% în 2010 la 20% în 2015.
Analiza opțiunilor
Analiza impacturilor este destul de dificil de evaluat pentru această propunere de politică publică care se referă doar la o componentă a politicilor migraționale și anume la consolidarea relațiilor cu diaspora. Dacă în cazul impacturilor sociale, administrative/financiare lucrurile sunt mai simplu de evaluat atunci în cazul impacturilor economice situația este mai complexă. Propunerea de politică publică își propune schimbarea paradigmei instituționale, care este o precondiție pentru valorificarea procesului de migrație.
Opțiunea 1: Status-quo
Impact fiscal / Impactul administrativ: Bugetul actual alocat instituțiilor care interacționează direct cu migranții/diaspora este următorul:
Biroul Relații Interetnice are un buget de 2 162 mln lei. Din 19 persoane care activează în cadrul instituției, doar 3 sunt direct responsabile de problema legăturii cu migranții/ diaspora.
Ministerul Afacerilor Externe și Integrării Europene, Direcția consulară bugetul anual alocat este de aproximativ 1,190 mln. lei. Pentru funcționarea a 32 de misiuni diplomatice (ambasade/consulate) bugetul anual alocat este 171,3 mln. lei.
Impactul social: Legătura slabă dintre migranți și autoritățile statului au dus la situația actuală care se caracterizează prin lipsa sinergiei în activitatea diasporei. Actualmente există 12010 de asociații înregistrate în 30 țări ale lumii, care cuprind circa 5000-6000 migranți.
Un indicator al interacțiunii limitate cu autoritățile de stat este gradul redus de participare la procesul electoral. Chiar dacă numărul moldovenilor de peste hotare politic activi a crescut la 60 de mii în 2010, oricum este un număr relativ mic.
Pe de altă parte, faptul că partea cea mai activă a migranților la Congresul IV al Diasporei moldovenești din 10-12 octombrie 2010 a prevăzut în Rezoluție ,,Crearea unei Agenții de stat pentru Diasporă care ar avea drept sarcină coordonarea activităților îndreptate spre susținerea, dezvoltarea și organizarea diasporei….,, denotă faptul că mecanismul actual de interacțiune dintre stat și migranți are capacități limitate, cel puțin, în viziunea diasporei.
O altă consecință a legăturii slabe este agravarea problemelor de ordin social în ceea ce privește protecția copiilor rămași fără îngrijire părintească și a bătrânilor abandonați. Numărul de copii rămași fără îngrijire a crescut până la 100 de mii. Dacă ar exista o legătură mai strânsă dintre stat și migranți, s-ar putea anticipa unele dificultăți legate de problemele copiilor cu părinți în străinătate.
De asemenea, lipsa acordurilor bilaterale pentru protecția socială a migranților în importante țări de destinație cu concentrare mare de moldoveni încetinește procesul de reglementare în domeniul protecției muncii, portabilității beneficiilor sociale și schemelor de asigurare medicală.
Impactul economic. Un impact economic direct legat de lipsa unui organ specializat pe interacțiunea cu diaspora este aproape imposibil de estimat. Aici putem repeta doar impactul economic legat de migrație, în general, și anume aceea că remitențele depășesc un miliard de dolari SUA pe an, ceea ce reprezintă circa 30% din PIB . Acestea au asigurat în mare măsură finanțarea deficitului financiar, au contribuit la consolidarea fiscală, precum și la menținerea cursului valutar.
Din banii câștigați la greu peste hotare de către moldoveni, 72% sunt utilizați pentru consumul curent, 21% sunt economisiți și doar 7% sunt investiți în afaceri.11 O parte din aceste resurse financiare sunt depozitate în bănci, iar altă parte, din lipsa încrederii populației în sistemul bancar, este ținută „la ciorap”. Astfel, în lipsa unei colaborări dintre migranți și autoritățile de stat, valorificarea remitențelor în scopul investirii productive este limitată.
Opțiunea 2: Crearea Agenției de Stat pentru Diasporă ca autoritate administrativă centrală în subordinea Guvernului
Una din recomandările seminarului de politici privind diaspora și dezvoltarea țării de patrimoniu, care a avut loc în 2008, organizat de Ministerul Afacerilor Externe și Integrării Europene , de Organizația Internațională pentru Migrație, a fost: ‘’crearea unui "Minister al Diasporei"(sau agenție) care trebuie să dețină un mandat larg, acoperind toate aspectele managementului diasporei, inclusiv promovarea relațiilor cu moldovenii de peste hotare, gestionarea relațiilor economice cu comunitățile diasporei, cuprinderea culturală și educațională, gestionarea informațională a comunităților diasporei și protecția drepturilor migranților’’. În situația Republicii Moldova, la momentul actual, cu toate că există voci din diasporă care susțin crearea unui minister, din punctul nostru de vedere, înființarea acestui minister ar fi inoportună, astfel de structuri fiind relevante pentru țări cu diasporă foarte consolidată, cum ar Armenia, Israel etc.
În contextul acestei recomandări opțiunea dată prevede crearea Agenției de Stat pentru Diasporă ca autoritate administrativă centrală în subordinea Guvernului. Coordonarea activității Agenției va fi efectuată de către un consiliu (comitet) interministerial prezidat de către Viceprim-ministru, responsabil pe probleme sociale. Opțiunea presupune că funcțiile și atribuțiile BRI-ului legate de relațiile cu migranții/diaspora vor fi transferate acestei Agenții.
Agenția de Stat pentru Diasporă va avea misiunea de a promova și implementa politica de stat în domeniul relațiilor cu diaspora, precum și de a asigura respectarea drepturilor și intereselor comunităților de moldoveni de peste hotare. Astfel, funcțiile Agenției vor fi următoarele:
mobilizarea și susținerea migranților în vederea formării unei diaspore structurate, competente, eficiente, reprezentative care ar asigura coeziunea conaționalilor;
asigurarea comunicării permanente cu diaspora/migranții, menținând contactele cu rudele din țară, în special copiii și bătrânii solitari;
raportarea în fața autorităților statului a problemelor cu care se confruntă migranții și înaintarea eventualelor soluții de ordin economic, politic, legislativ, precum și implicarea în implementarea deciziilor luate de comun acord;
moniorizarea implementării programelor, inițiativelor elaborate de stat în acest domeniu;
promovarea identității naționale: limba, cultura, tradiții;
facilitarea inserției în câmpul muncii, atât la plecarea peste hotare, cât și la reîntoarcere, prin colaborare strânsă cu Ministerul Educației, Ministerul Muncii, Protecției Sociale și Familiei și cu alte autorități.
Un rezultat al activității acestei Agenții ar trebui să fie creșterea credibilității datelor statistice care ar cuprinde exhaustiv informații despre fenomenul migrației.
Unul din avantajele acestei opțiuni va consta în statutul independent al acestei Agenții, care spre deosebire de o structură în cadrul ministerului, va comporta un caracter mai obiectiv. Pe de altă parte, o structură independentă va avea o credibilitate mai mare.
Impactul fiscal / Impactul administrativ: La etapa de înființare și asigurare a funcționalității Agenției de Stat pentru Diasporă, vor fi solicitate resurse de la bugetul de stat în valoare de aproximativ 1,2 mln. lei. Aceste cheltuieli includ alocarea de birouri, echipament, mobilier, utilități. Bugetul anual ulterior va constitui circa 800 000 lei (utilități, salarii, subcontractare, consumabile).
Impactul economic: Este dificil de estimat un impact economic tangibil de pe urma înființării unei Agenții pentru Diasporă, dar formarea acestei punți de legătură ar putea atenua parțial efectele negative ale migrației în masă.
Odată ce instituția respectivă va stabili relații solide cu diaspora, va crește și încrederea reciprocă. Astfel, presupunem că valorificarea remitențelor va avea un impact mai mare asupra economiei naționale. Agenția va elabora și formula soluții pentru reorientarea remitențelor spre investiții și va reduce fenomenul economisirii banilor „la ciorap”.
Pe lângă aceasta, diaspora va fi susținută și motivată să atragă investiții străine în Republica Moldova. Intenții de acest gen deja există, ele trebuie susținute și extinse. În altă ordine de idei, se propune organizarea „școlilor de vară în RM” pentru copiii migranților născuți în străinătate. Această activitate are mai multe obiective, atât de ordin cultural-lingvistic, cât și de ordin financiar, pentru că aceste servicii vor fi oferite contra plată.
Se presupune că odată cu consolidarea relației dintre migranți și autoritățile statului, migrația va purta mai mult un caracter temporar, sezonier, și orientat spre revenirea în țară (cel puțin pentru o parte din migranți) și reintegrarea migranților. În cazul dat este vorba de promovarea migrației circulare.
Rezumând, putem constata că impactul economic nu este suficient de clar. Totuși, dat fiind faptul că unul din efectele problemei este valorificarea insuficientă a câștigurilor lucrătorilor migranți, prin soluționarea acestei probleme efectul va fi cel puțin parțial, înlăturat.
Impactul social: Scenariul de desfășurare a acestei opțiuni prevede mobilizarea diasporei în procesul electoral, atragerea lor în asociații diasporale ceea ce va consolida diaspora.
Se presupune că parțial, problemele legate de copii rămași fără îngrijire părintească și de bătrânii solitari vor fi soluționate mai eficient.
Consolidarea legăturii dintre migranți și autoritățile statului ar trebui să determine crearea unui mecanism eficient de protecție a drepturilor migranților peste hotare, inclusiv asigurarea cu pensii. Acest lucru se poate asigura prin mai multe căi, cum ar fi asigurarea migranților cu pensii de către statul pentru care aceștia au lucrat (Acorduri bilaterale de securitate socială), asigurarea posibilităților pentru migranți de a contribui la fondul de pensii din țară, prin realizarea transferurilor în mod regulat.
Opțiunea 3: Crearea unui departament al diasporei în cadrul Ministerului Afacerilor Externe și al Integrării Europene
Opțiunea respectivă prevede crearea unui departament în cadrul Ministerului Afacerilor Externe și al Integrării Europene cu funcții specifice privind colaborarea cu diaspora. Logica acestei opțiuni este de a nu suplimenta organe administrative, ceea ce poate duce la complicarea coordonării cu autorități deja existente, cum ar fi Ministerului Afacerilor Externe și al Integrării Europene. Reieșind din faptul că Ministerul are în competența sa acordarea de asistență și protecție cetățenilor Republicii Moldova, persoane fizice și juridice, aflate peste hotare, activitățile ce țin de colaborarea cu diaspora s-ar înscrie perfect în realizarea acestei protecții. Această opțiune poate fi realizată prin înființarea unui departament în cadrul Ministerului. Avantajul acestei opțiuni este că Ministerul prin misiunile sale diplomatice cunoaște cel mai bine problemele cu care se confruntă migranții/diaspora. În majoritatea ambasadelor sunt organizate întâlniri periodice cu diaspora la care participă și membrii misiunii care au posibilitatea să cunoască problemele cu care se confruntă conaționalii. Opțiunea dată prevede transferarea funcțiilor de la BRI, astfel, asigurând o trecere de funcții în cadrul instituțional deja existent. Misiunea și funcțiile departamentului sunt identice cu cele expuse în opțiunea precedentă.
Dezavantajul însă constă în faptul că majoritatea ambasadelor sunt suprasolicitate, posibilitățile lor de a aborda problemele diasporei fiind reduse din punct de vedere al personalului/capacității, în special după criza economică din 2008 când au fost efectuate reduceri de personal în cadrul misiunilor diplomatice. Având în vedere că stabilirea punților de legătură cu diaspora, precum și sporirea încrederii este obiectivul principal, putem presupune că aceste obiective în cadrul respectivei opțiuni sunt mai greu de atins deoarece există pericolul inerției administrative în cadrul Ministerului. Ministerului Afacerilor Externe și al Integrării Europene este o instituție cu tradiții bine formate, dar care suferă de un anumit conservatism, comportament elitar și inerție în activitate. Acest fapt a provocat un deficit de încredere din partea migranților.
Impactul fiscal/administrativ: Povara administrativă în această opțiune este, ca și în cea precedentă, legată de înființarea și asigurarea funcționalității unei structuri administrative noi, în cazul dat este vorba de un departament care pentru asigurarea minimului de eficiență are nevoie de angajarea cel puțin a zece persoane care ar costa bugetului țării cel puțin 1,2 mln. lei, cu in buget anual de circa 800 000 lei mln. pentru început.
Impactul economic: Ca și în opțiunea precedentă este dificil de estimat impactul economic. Astfel presupunem că impactul economic va fi aproximativ același.
Impactul social: În opțiunea de față anticipăm aproximativ același impact. Reieșind însă din doleanțele diasporei exprimate în Rezoluția Congresului IV presupunem că reacția migranților/diasporei față de acest departament din cadrul Ministerului Afacerilor Externe și al Integrării Europene, va fi cel puțin rezervată.
Opțiunea 4: Crearea Agenției diasporei fondată de Guvern, aflată la autogestiune
Opțiunea dată propune înființarea Agenției de către Guvern, adică fondator este statul, însă modul de finanțare este asumat de către Agenție, în baza colectării de fonduri (fund raising), donații, participarea la tendere pentru implementarea proiectelor legate de susținerea diasporei. Coordonarea activității Agenției va fi efectuată de către un consiliu (comitet) interministerial prezidat de către Viceprim ministru, responsabil pe probleme sociale.
Misiunea și funcțiile departamentului sunt identice cu cele expuse în opțiunea precedentă.
Avantajul acestei opțiuni constă în aceea că membrii Agenției vor fi activi, cu inițiativă, întrucât gradul de atragere a resurselor financiare, inclusiv pentru propriul salariu, va depinde în mare parte de eficiența și productivitatea acestora. Pe de altă parte, povara financiară pentru stat ar consta doar în înființarea acesteia și eventual în subvenționarea unor acțiuni țintite.
Impact fiscal / Impactul administrativ: Fondarea asociației de către Guvern cu alocarea unui spațiu și echipamentului și mobilierului de birou ar costa bugetului de stat circa 1,2 mln. lei. Bugetul anual al Agenției se va forma pe parcurs din resursele financiare pe care Agenția le va colecta independent care vor constitui mijloacele speciale.
Impactul economic: Impactul economic se presupune a fi același ca și în opțiunile precedente
Impactul social: Impactul social în opțiunea dată se presupune a fi ceva mai mare decât în opțiunile precedente. Acest fapt se va datora motivației sporite a personalului Agenției de a interacționa eficient cu migranții/diaspora, fapt care va duce la acumulări de fonduri. Acest lucru la rândul său va permite, atât autogestionarea Agenției, cât și la susținerea migranților/diasporei.
Unul din avantaje constă în faptul că această Agenție ar putea fi administrată de reprezentanți ai diasporei și s-ar bucura de o credibilitate mai mare decât o Agenție de stat.
Dezavantajul acestei opțiuni, ar fi capacitatea redusa la această etapă a Diasporei de a contribui financiar la funcționarea Agenției. De asemenea, Diaspora percepe gestionarea problemelor acesteia ca pe o funcție importantă ce trebuie asumată de către stat, si nu ar percepe prea pozitiv o soluție de acest gen.
Mulți au încercat să lege migrația din Moldova cu situația economică, locuri de muncă și salarii. Se presupunea că migrația este unica soluție de prevenire a sărăciei și cînd situația economică din țară se va stabiliza, vor apărea noi locuri de muncă și vor crește salariile, oamenii vor renunța la migrația de muncă. Cifrele oficiale arată însă că numărul migranților a scăzut puțin doar în perioada acutizării crizei financiare în Europa, și din 2009 încoace este în continuă creștere.
Concluzionând fenomenul migrației a existat dintotdeauna, concretizat prin transhumanță, colonizări, invazii și cruciade, sau provocate, în general, de atracția exercitată de regiunile mai bogate asupra populațiilor mai sărace.
CONCLUZII
Un aspect important care a stârnit o serie de controverse îl reprezintă guvernanța europeană, care astăzi face parte dintr-un veritabil acquis al modernitații.
Existența unui număr în creștere de competențe care se suprapun la diferite niveluri de guvernare, precum și necesitatea cooperării actorilor politici a determinat apariția unei guvernări pe mai multe niveluri.
BIBLIOGRAFIE
Alexandru, I., Știința Administrației, Ed. Economică, București, 1999.
Ali Kazancigil citat de L.G. Popescu, Politici publice, Ed. Economică, București, 2005.
Anderson, 1992.
Buchholz R. A., Anderson, Bullock, Brady, citat de L.G. Popescu, Administrație și politici publice, Ed. Economică, București, 2006
Bohman, J., Rehg, W., Jürgen Habermas, în The Stanford Encyclopedia of Philosophy, 2001.
Crozier, M. și Friedborg, E., L’acteur et le systéme, Le Seuil, Paris, 1977.
Dahl, R.A., Modern political analysis, Prentice Hall, Englewood Cliffs, NJ, 1991.
Dye T., Understanding Public Policy (7th ed.), Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall, 1992.
Donald G. Lenihan, KTA Centre for Collaborative Government, John Godfrey, Member of Parliament,Tony Valeri, Member of Parliament, and John Williams, Member of Parliament What is Shared Accountability? Politicy, Politics and Governance, Volum 5, 2003.
Flore, P., Guvernanță Europeană, Cluj-Napoca, 2014.
Hooghe, L., Marks, G., Multi-level Governance and European Integration, Rowman and Littlefield, Boulder, 2001.
Ivan, A., Guvernanța Uniunii Europene, Cluj – Napoca, 2012.
James Aderson, Public Policymaking: An Introduction, Houghton Mifflin Company, Boston, 1984.
Jacqué J.P., „Cours général de droit communautaire”, în Clapham, A. (ed.), Collected Courses of the Academy of European Law, Vol. 1, Book 1, 1990.
Kohler-Koch B., B. Rittberger, „Review Article: The ’Governance Turn’ in European Union Studies” , in Journal of Common Market Studies , nr. 44/2006, Annual Review.
March, J. G. and J. P. Olsen, Democratic Governance, New York: Free Press, 1995.
Miroiu, A., Introducere în analiza politicilor publice, Editura Paideia, București, 2001.
Michael Howlett, M. Ramesh, Studiul politicilor publice: Cicluri și subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chișinău 2004.
Majone, G. „Functional Interests: European Agencies”, în Peterson, J., Shackleton, M. (eds.), The Institutions of the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2002b.
Parsons, T., The Social System, Free Press of Glencoe, 1951.
Parsons W., 1995, citat de L.G. Popescu, Administrație și politici publice, Ed. Economică, București, 2006.
Petre Prisecaru, Guvernanța Uniunii Europene, Ed. Economică, București, 2005.
Profiroiu M., Politici Publice , Institul pentu politici publice, Ed Economica, Bucuresti, 2009.
Profiroiu M., Politici Publice , Teorie, analiza, practica, Ed Economica, Bucuresti, 2006.
Popescu L.G., Politici publice și guvernanța Uniunii Europene, Ed. Economică, București, 2014.
Popescu L.G., Politici publice, Ed. Economică, București, 2005.
Popescu L.G., Politici publice și guvernanța europeană, Spațiul public european.
Popescu L.G, suport curs, Politici publice sectoriale, București.
Rhodes R. A. W., The New Governance: Governing without Government , 1996.
Rhodes, R.A.W., The New Governance: Governing without Government, Political Studies, 1996.
Smouts, M.C., citat de L.G. Popescu, Politici publice, Ed. Economică, București, 2005.
Torfing J., The European Governance Debate: Towards a new paradigm, 2010.
William Jenkins, Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective, Martin, Robertson, Londra, 1978.
Wallace H., W.Wallace, Procesul politic în Uniunea Europeană, trad. Rom., Editura Arc, Chișinău, 2004.
Wallace H., Wallace W., Pollak M., Elaborarea politicilor în UE, Institutul European din România, 2005.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Guvernanță Și Guvernare (ID: 121411)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.