Guvernanta Multilevel In Romania

GUVERNANTA MULTILEVEL IN UE

MOISII GEORGIANA

MSSC , AN II

1.INTRODUCERE

O definiție inițială a guvernanței multilevel este că se referă la schimburi negociate, non-ierarhice între instituții transnaționale, la nivel național, regional și local..Un pas mai departe, definiția ar putea fi ușor extinsa pentru a desemna relațiile dintre procesele de guvernare la aceste niveluri diferite. Astfel,guvernanța multilevel  nu se referă doar la relațiile negociate între instituții la diferite niveluri instituționale ci la o "stratificare" verticală a proceselor guvernanței la aceste niveluri diferite.

“Guvernarea este un termen abstract care se refera la metode, domenii, scopuri si grad de control al societatii de care stat. Termenul considerat echivalent de catre o serie de autori este governmentability. Acest termen este o expresie originala, formulata de filozoful francez Michel Foucault, obtinuta prin combinarea termenului de government (guvernare) cu cel de rationality (rationalitate.) Guvernarea, in acest sens se refera la conducerea sau la activitatile destinate ghidarii modului in care sunt condusi oameni. Conducerea este interpretata din perspectiva directionarii si lidershipului. Se refera, de asemenea, la conducerea proprie-autoconducerea, in care sensul de autoguvernare este acela de ghidare, de orientare a fortelor. Rationalitatea, forma a gandirii sistematice si clare despre cum trebuie facute lucrurile sugereaza ca inainte ca ceva sau cineva sa poata fi controlat sau manageriat trebuie mai intai sa fie definit. De aceea, statele trebuie sa-si proiecteze sisteme pentru definirea categoriilor de populatie, care sa ofere posibilitatea vizibilitatii si cunoasterii acestora Sistemele de acest tip trebuie sa includa pe langa mecanismele de management si administare (procese de munca, proceduri si reguli) si caile de clasificare a indivizilor sau grupurilor ( pe baza veniturilor, profesiilor, etniilor) care sa permita identificarea, clasificarea, controlul acestora. “

Guvernanța multi-nivel se referă la un model de funcționare specific instituțiilor Uniunii Europene, în care statul nu mai monopolizează procesul de elaborare a politicilor. Cu alte cuvinte, competențele aferente procesului decizional sunt partajate. Comisia Europeană elaborează programe înparteneriat cu autoritățile locale și regionale. Executivul la nivel național pierde, astfel, o parte semnificativă din controlul exercitat cândva, privind aplicarea legislației, iar nivelurile sub-naționale nu mai sunt restricționate să acționeze doar în interiorul frontierelor de stat. Regiunile vor acționa din ce în ce mai mult la nivelul Uniunii Europene, deschizându-și propriile birouri la Bruxelles și exercitând o anumită presiune asupra Comisiei Europene, prin intermediul Parlamentului European.

Studiul Guvernanței multi-nivel implică examinarea relației dintre actorii sub-naționali, naționali și supranaționali, eliminându-se principiul conform căruia, statele sunt actori dominanți. Mulți cercetători au utilizat conceptul de „rețele de politici”, apreciat ca fiind mult mai adecvat în acest scop. O politică de rețea este un set de organizații dependente de resurse. Numărul membrilor poate fi mai mare sau mai mic, interacțiunile dintre aceștia pot fi frecvente sau mai mult ocazionale, iar competențele acestora pot fi egale sau inegale. Potrivit acestor cercetători, multe dintre politicile care sunt elaborate în cadrul Uniunii Europene, pot fi descrise prin conceptul de rețea.

2.CARACTERISTICI

Pe de altă parte , putem defini guvernanța multi-nivel și ca pe interacțiunea dintre autoritățile locale și regionale, cu instituțiile, organismele, oficiile și agențiile Uniunii Europene. În opinia lui G.Peters și J.Pierre, ea se conturează ca un model (între altele):

Informal- pentru relațiile dintre diferitele niveluri administrative, în sensul că, autoritățile locale și regionale sunt incluse acum, atât în procesele locale și naționale de formulare a politicilor publice, cât și în cele transfrontaliere sau europene. Astfel, dacă ne referim la municipiul Cluj Napoca, primarul și consilierii locali își exercită mandatele în numele colectivității la nivel local, (în Primăria și respectiv Consiliul Local Cluj Napoca), la nivel regional ( în cadrul Agenției de dezvoltare regională a Regiunii Nord-Vest- din care Cluj Napoca face parte), la nivel național, (prin asociațiile autorităților locale-care reprezintă și interesele municipiului Cluj Napoca-Asociația Municipiilor din România și Federația Autorităților locale din România) la nivel transfrontalier (în proiectele de cooperare încheiate cu Consiliile locale de langa grantia), la nivel european- (prin reprezentarea î n Comitetul Regiunilor, în calitate de autorități locale ale unui stat membru.)

Bazat pe regulile jocului de negociere- ceea ce în interpretarea autorilor înseamnă că, modelul prezintă cel puțin un avantaj față de cazul reglementărilor formale (de ordin constituțional, de pildă), accesul la negocieri fiind permis mai multor actori, dar și cel puțin un dezavantaj, întrucât în cazul negocierilor interesele actorilor mai puternici (sub aspect financiar, strategic, etc) se impun, iar principiul egalității participanților la masa negocierilor, eșuează, în mod invariabil.

Si un model diferit de structura tradițională a relațiilor interguvernamentale, deoarece este axat pe un sistem de guvernanță implicând actori europeni, rolul negocierilor și pe acela al rețelelor, în detrimentul constituțiilor. Nu în ultimul rând, modelul guvernanței multi-nivel aduce în prim plan (cu precădere) , organizațiile neguvernamentale și agențiile, care, în mod obișnuit (formal) nu fac parte din rețeaua guvernamentală

Conceptul de guvernantǎ multinivel a fost introdus relativ recent in stransǎ legǎturǎ cu teoria institutionalistǎ si pentru a contracara minusurile teoriei neofunctionaliste si indeosebi ale celei interguvernamentaliste, care au subestimat rolul unor actori si au supraevaluat rolul altora. Gary Marks, Liesbet Hooghe si Edgar Grande au evidentiat trei trǎsǎturi principale ale guvernantei multinivel:

arhitecturǎ institutionalǎ neierahizatǎ, ceea ce inseamnǎ cǎ actorii si domeniile nu sunt ierarhizate ca in cazul relatiilor sau organizatiilor interguvernamerntale traditionale. Edgar Grande apreciazǎ cǎ institutiile supranationale nu sunt superioare ierarhic statelor membre, iar acestea din urmǎ si regiunile din cadrul lor nu sunt subordonate institutiilor supranationale. Raporturile dintre diferitele niveluri si domenii sunt caracterizate printr-un grad inalt de interdependentǎ institutionalǎ si functionalǎ. Aceastǎ interdependentǎ intre UE, statele membre si regiunile din cadrul lor reprezintǎ o stransǎ cuplare institutionalǎ intre institutiile supranationale si cele nationale, care are la bazǎ si douǎ principii structurale esentiale ale dreptului comunitar: a) principiul cooperǎrii intre UE si statele membre b) principiul repartizǎrii competentelor, unde regǎsim si subsisdiaritatea.

„In opinia lui Scharpf actorii si institutiile supranationale si nationale formeazǎ un sistem integrat de luare a deciziei, ceea ce inseamnǎ cǎ actorii nationali sunt omniprezenti in negocierea si luarea deciziilor la nivel comunitar, insǎ actorii nationali si cei subnationali au si un rol decisiv in implementarea deciziilor(politicilor) luate la nivel supranational. O coordonare a politicilor nationale se face la nivel supranational prin metoda deschisǎ de coordonare si marile linii directoare, nemaivorbind de politicile comune unde autoritatea nivelului supranational pe lina elaborǎrii si supravegherii implementǎrii lor este evidentǎ. Indiferent cǎ sunt implicate competente exclusiv comunitare, partajate in comun, exclusiv nationale existǎ deci o interactiune puternicǎ intre diferitele niveluri de guvernantǎ in procesul de luare a deciziei. Intrebarea fireascǎ este dacǎ si nivelul subnational are un rol important in procesul decizional la nivel comunitar. Peters si Pierre considerǎ cǎ actorii regionali si locali (nivelul subnational) pot ocoli nivelul national pentru a-si promova interesele la nivel supranational, avand un rol consultativ prin cele douǎ institutii specifice, Comitetul Economic si Social si Comitetul Regiunilor, in timp ce grupurile de interese, societatea civilǎ, alti actori recurg la o activitate intensǎ de lobby la nivel european.

caracterul neierahic al procesului de luare a deciziilor, proces care se bazeazǎ pe negocieri intre actorii principali si pe principiul consensului si al votului nemajoritar. In cazul unei aranjament institutional integrat caracterul ierarhic ar afecta legitimitatea deciziilor si ar ridica sensibil costul implementǎrii lor. In deciziile sau domeniile de importantǎ majorǎ se ajunge de regulǎ la un acord pe baza consensului. B. Kohler-Koch vede sistemul comunitar ca unul nemajoritar bazat pe negocieri cuprinzǎtoare cu implicarea atat a institutiilor comunitare cat si a actorilor economici si sociali, guvernele nationale si executivul UE (Comisia) nereprezentand culmea ierarhicǎ  in luarea deciziilor ci doar mediatori in arbitrarea unor interese concurente si catalizatorii proiectǎrii politicilor comune”.” Andrew Moravcsik conexeazǎ caracterul neierarhic cu rolul major al guvernelor nationale in procesul de luare a deciziei la nivel supranational (vezi importanta Consiliului European si a Consiliului de Ministri), sistemul mutinivel al UE bazandu-se pe negociere, in care competenta si calificarea determinǎ rezultatele si nu puterea ierarhicǎ.

Impunerea votului cu majoritate calificatǎ in Consiliul de Ministri si chiar in Consiliul European ridicǎ chestiunea caracterului consensual al luǎrii deciziilor, care se mentine in domeniile de mare importantǎ si mai ales pentru Consiliul European. Votul cu majoritate calificatǎ suplimenteazǎ acest caracter consensual si faciliteazǎ luarea mai rapidǎ a deciziilor printr-o majoritate reprezentativǎ si relevantǎ. Desigur cǎ eterogenitatea de ordin economic, social, cultural caracteristicǎ UE si accentuatǎ de valurile succesive de lǎrgire ar fi trebuit sǎ constituie o barierǎ in calea extinderii votului cu majoritate calificatǎ, dar realitatea a demonstrat cǎ aceastǎ procedurǎ este deosebit de eficientǎ si necesarǎ pentru progresul mai rapid al integrǎrii si pentru asigurarea operativitǎtii luǎrii deciziilor in domenii extrem de importante de politicǎ sectorialǎ.”

“In analiza guvernatei multinicel sau multistratificate J.Peterson face o distinctie clarǎ intre tipurile de decizie luatǎ, intre cele constitutionale si strategice pe de o parte si cele curente pe de altǎ parte. Primele implicǎ mai mult Consiliul European iar ultimele mai mult Consiliul de Ministri si Parlamentul European. Abordǎri doctrinare de tipul neofunctionalismului si interguvernamentalismului sunt utile pentru explicarea deciziilor istorice majore in cadrul UE, insǎ mai putin pentru deciziile legate de procesul de elaborarea a politicilor comune.

dispersia dinamicǎ a autoritǎtii, competentele de luare a deciziei sunt impǎrtite intre actori situati la diverse niveluri teritoriale (Marks si Hooghe). Edgar Grande afirmǎ cǎ guvernanta multinivel ar avea un caracter dinamic datoritǎ faptului cǎ functiile si competentele la diferite niveluri nu au fost si probabil nici nu vor fi fixate precis, iar Beate Kohler-Koch (1999) nu vede guvernanta europeanǎ drept o structurǎ stabilǎ, ci una variabilǎ in timp si in functie de domeniile de politicǎ implicate. Pentru cǎ interactiunile intre diferitele niveluri ale guvernantei (multinivel) nu sunt disciplinate de norme constitutionale ar exista o puternicǎ concurentǎ pentru competente, care conferǎ dinamism guvernantei (Grande, Maynitz, Peters, Pierre). Pentru a ilustra aceastǎ concurentǎ pentru competente a fost datǎ ca exemplu functionarea pietei interne, unde autoritatea statelor membre ar fi una limitatǎ sau ingrǎditǎ, iar pe baza prevederilor articolului 95 al tratatului institutiile comunitare au armonizat legislatia statelor membre pentru stabilirea si functionarea pietei unice. Trebuie totusi precizat cǎ tratatul constitutional redactat de Conventia Europeanǎ in perioada martie 2002-iulie 2003 si finalizat de Conferinta Interguvernamentalǎ in 2004 a incearcat o delimitare mai precisǎ a competentelor intre nivelul comunitar si cel national, lucru care s-a reflectat pozitiv in continutul Tratatului de la Lisabona.”

Pentru a intelege mai bine dispersia dinamicǎ a autoritǎtii sau caracterul dinamic al guvernantei diversi autori fac trimitere la dinamica sistemelor politice federale, care provine din coexistenta si interactiunea diferitelor niveluri ale guvernantei. In opinia lui Daniel Elazar autoritatea constitutionalǎ, care poate schimba reglementǎrile oficiale privind puterile in materie de luare a deciziilor, este in cazul guvernantei federale divizatǎ intre autoritǎti aflate la diferite niveluri. Totusi interactiunile intre diferitele niveluri sunt disciplinate de norme constitutionale, or in cazul UE, desi existǎ tratate si jurisdictii, relatiile si interactiunile intre diferitele niveluri ale guvernantei sunt mult mai variabile si mai flexibile, iar conflictele de ordin institutional legate de distribuirea competentelor sunt permanente si acute. Maynitz a apreciat cǎ suprapunerea de jurisdictii si puterile partajate au condus la aceastǎ concurentǎ acerbǎ pentru competente, sarcini si resurse intre diferitele niveluri ale guvernantei comunitare.

„Dispersia dinamicǎ a autoritǎtii a fost analizatǎ in corelatie cu aranjamentele jurisdictionale. Gary Marks si Liesbet Hooghe, investigand alocarea jurisdictionalǎ a      autoritǎtii (Hooghe, Marks, 2001), au focalizat pe numǎrul de jurisdictii asupra persoanelor fizice pe un anumit teritoriu, puterea fiscalǎ, relatiile de putere oficiale si neoficiale intre jurisdictii. Numǎrul de jurisdictii nu este relevant in privinata alocǎrii competentelor in materie de politici. Autori ca Marks, Hooghe, Schmitter, Lindberg, Scheingold, Deutsch, Polack au analizat alocarea  autoritǎtii in domeniul politicilor si indeosebi rolul autoritǎtilor comunitare si cel al autoritǎtilor nationale.”

„Intr-un sistem de guvernare multinivel puterea exercitatǎ asupra resurselor, indeosebi fiscale, este extrem de importantǎ, iar mǎsurarea precisǎ a rolului fiscal al unei jurisdictii se poate face prin intermediul nivelului veniturilor si cheltuielilor fiscale (inainte si dupǎ transferuri), prin influenta jurisdictiei asupra definirii bazei de impozitare sau impunerii de impozite prin caracterul obligatoriu sau discretionar, conditionat sau neconditionat al transferurilor cǎtre si dinspre alte jurisdictii.

Pentru a intelege mai bine complexitatea si natura luǎrii deciziei intr-o guvernantǎ multinivel trebuie analizatǎ interactiunea sau raporturile dintre diferitele jurisdictii, care pot fi de ordin ierarhic, de dependentǎ reciprocǎ sau asimetricǎ, de independentǎ relativǎ, cu caracter oficial sau neoficial. Un analist al federalismului de talia lui William Riker a sesizat destul de corect cǎ intr-o guvernantǎ multinivel de tip federal sistemul centralizat al partidelor politice influenteazǎ luarea deciziei la diferite niveluri si conferǎ guvernantei un caracter mai centralizat decat apare in mod oficial. In cazul UE partidele politice sunt mai influente la nivel national decat la nivel supranational, grupurile politice din Parlamentul European exercitǎ o anumitǎ tutelǎ politicǎ asupra partidelor din tarile membre, dar sistemul nu este comparabil cu cel din SUA sau Canada.

Intr-o guvernantǎ multinivel de tip federal sau comunitar dispersia autoritǎtii peste jurisdictii multiple este mai eficientǎ si normativ superioarǎ monopolului statului national centralizat. Tipul de guvernantǎ multinivel in care dispersia autoritǎtii este limitatǎ la un anumit numǎr de jurisdictii nesuprapuse pentru un numǎr limitat de niveluri, jurisdictii care se evidentiazǎ a fi permanente sau stabile si cu sarcini multiple, este specific atat statelor federale cat si Comunitǎtii Europene. Guvernanta comunitarǎ este un sistem multinivel cu particularitǎti distincte in care autoritatea in materie de decizie si/sau politicǎ specificǎ este dispersatǎ sau impǎrtitǎ pe cele 3 niveluri teritoriale: comunitar, national si subnational dar si pe un spectru larg de actori (publici si privati).

In conditiile integrǎrii europene si regionalizǎrii se ridicǎ chestiunea rolului      (autoritǎtii) statului national in luarea deciziei, mai ales in domeniul politicilor economice si sociale. Un anumit transfer al autoritǎtii acestuia la nivel supranational (comunitar) si subnational este evident, dar rolul autoritǎtilor guvernamentale nationale se mentine deosebit de important in cadrul Comunitǎtii Europene prin prisma interguvernamentalismului reprezentat de Consiliul European si Consiliul de Ministri. Desi fenomene majore, cum sunt globalizarea si integrarea regionalǎ, diminueazǎ autoritatea statului national, acesta continuǎ sǎ joace un rol cheie in guvernanta nationalǎ, comunitarǎ si globalǎ, iar disolutia sa pe continetul european este greu de anticipat intr-un viitor previzibil. Robert Keohane si Joseph Nye nu vedeau inlocuirea statului national ca instrument esential al guvernanteri nationale, comunitare si globale ci doar acompanierea sa de alti actori semnificativi ai acestei guvernante.”

„In viziunea lui Edgar Grande cele 3 caracteristici ale guvernantei multinivel a UE au unele consecinte importante asupra sistemului de guvernare. Astfel ar exista o cerintǎ imperioasǎ pentru coordonarea politicilor, atat in ceea ce priveste diversele institutii cu competente oficiale cat si privind gama largǎ de actori sociali implicati intr-un anumit domeniu (de politicǎ). De asemenea se constatǎ o redistribuire partialǎ a puterii in cadrul organizatiilor implicate in favoarea actorilor care actioneazǎ la interfata dintre nivelurile si domeniile de luare a deciziei. Se observǎ si o crestere sensibilǎ a numǎrului de optiuni strategice pentru actorii implicati prin oferirea mai multor oportunitǎti pentru organizarea si mobilizarea “coalitiilor de sustinere”, prin oferirea unor canale suplimentare pentru participarea politicǎ si prin oferirea de noi jocuri strategice. O altǎ consecintǎ ar fi cresterea importantei efectelor interactiunii intre diferite niveluri si domenii de luare a deciziei, care pot fi si negative si pozitive. O chestiune importantǎ este cea a legitimitǎtii democratice pe fondul lipsei de deschidere si transparentǎ a sistemelor de negociere si a deficientelor structurale in procesul de control democratic al luǎrii deciziilor rezultand din diferentierea puterii de luare a deciziei.”

3.IMPACTUL GUVERNANTEI MULTILEVEL

“Pe parcursul ultimilor an guvernanța multileveli a fost utilizat la scară largă de către cercetătorii din Europa de Vest și SUA pentru a explica guvernanța europeană. "toate că guvernanța multi leveleste discutată ca un atribut general al guvernanței europene, este probabil cel mai important pentru înțelegerea puneri iaplicare a directivelor europene." ”În ceea ce privește tratatele UE, puterea de inițiere a legislației sprijină în interiorul Comisia.toate acestea, în practică, stabilirea agendei primește marea influență din partea altor actori, atât naționale cât și sociale. Ceea ce este mai important este faptul că Comisia are puțină putere de punerea plicare, astfel încât deciziile luate la nivel supranațional sunt așteptat să fie puse in aplicare de către nivelurile inferioare.”

Guvernanța multilevel dă putere, sau în unele cazuri practic creează, entități regionale cu statele membre aleUniunii Europene. Această împuternicire poate contribui la legitimarea UE, având in vedere că aceasta implică și recunoaște guvernele mai mici care tind să aibă mai mare legitimitate (special în țările multi etnice) decât fac guvernele naționale. In plus, dezvoltarea acestor relații oferă unele grupuri sociale și politice care ar putea avea o influență relativ mică asupra politicii în alte circumstanțe.

4.CONCLUZIE

Fundamentul teoriei guvernanței multilevel icare este noțiunea de diferite niveluri teritoriale a fost in mare măsură contestată. Unii gânditori cred că organizarea nivelurilor implică o ordine ierarhică care nu poate fi posibila fara un proces complex. Alții completeaza ca  nu reușesc să facă distincția între niveluri deoarece actorii publici și privați operează în roluri de centralizare atât in plan intern cat și internațional. Mai mult decât atât, teoriile de stat cum ar fi centrate realism resping ideea unui nivel supranațional cu propria sa autoritate, avândin vedere organizațiile internaționale simple unelte care sunt stabilite pentru unicul scop de a servi intereselor statului.CU toate acestea, Bache și Flinders observă ca e esențial că a in "timp ce guvernanța multilevel rămâne un concept de contestat, recursul său larg reflectă o preocupare comună cu creșterea complexității, jurisdicții proliferează, creșterea de actori nestatali, precum și provocările legate de puterea in stat"

Fiecare abordare este deasemenea afectata de diferite grade de opinii anacronice despre lumea contemporană – fie despre starea sau despre obiectele și subiectele de guvernare. Acest lucru înseamnă că nici o abordare nu  poate surprinde noutatea organizării politice europene in curs de dezvoltare ca o "mașinăpolitică" pentru guvernanta multi level.

BIBLIOGRAFIE

Andrew Moravcsik-  European Union and World Politics

Beauregard, R.A. and Pierre, J. (2000)‘Disputing the global: a skeptical view of

Edward Elgar -Handbook on Multi-level Governance

Foucault, M, 1979, Governmentability: Ideology and Consciousness, 5-21

Joseph S.Nye, Robert O.Keohane Transnational Relations ans world politicis :an introduction

Liesbet Hooghe, Gary Marks, Arjan H. SchakelThe Rise of Regional Authority: A Comparative Study of 42 Democracies-

Liesbet Hooghe, Gary Marks-Multi-level Governance and European Integration,

locality-based international initiatives’, Policy& Politics, vol 28, no 4: 465–78.

Smith, M. (1997) ‘Studying multi-level governance: examples from French translations of the structural funds’, PublicAdministration, vol 75: 711–29.

Stubbs-"Stretching Concepts Too Far? Multi-Level Governance, Policy Transfer and the Politics of Scale in South East Europe". 

The European Social Model – Scharpf – 2002 

Wiener, A. and Diez, T. (2009) European Integration Theory. (Oxford University Press: USA)