Gradul de Absorbtie al Fondurilor Europene

Economie

Gradul de Absorbtie al Fondurilor Europene

Byadmin ianuarie 1, 2024

Lista abrevierilor

Lista figurilor și tabelelor

Motivația temei

Obiectivul general al coeziunii sociale și economice, alături de reducerea diferențierilor în plan economic și social între statele membre și regiunile Uniunii Europene și promovarea dezvoltării durabile constituie pârghia în ceea ce vizează investițiile publice în țările membre, fiind atinse prin intermediul fondurilor structural. În acest context, în cazul României, ca și în cazul statelor proaspăt intrate în spațiul Uniunii Europene, una dintre provocările cele mai mari a reprezentat capacitatea de absorție a Fondurilor Structurale Europene alocate pentru perioada programului 2007-2013.

Ca problemă generală cu care se confruntă noile state UE privind rata scăzută de absorție a fondurilor financiare constituie în general o problematică împărțită între lipsa unei viziuni coerente pe termen lung, capacitatea administrativă scăzută, atât la nivel local, cât și la nivel central, lipsa de coordonare interinstituțională și calificarea insuficientă a personalului administrativ. Drept urmare, lucrarea de față are ca scop o analiză a situației din România cu privire la gradul de absorție al fondurilor structurale europene și influența competențelor funcționarilor publici asupra gradului de absorție, studiu realizat comparativ între România și Portugalia, temă dezbătută la nivel social, de interes general și de actualitate.

În cadrul stagiului de voluntariat din perioada februarie 2013 – mai 2013 în cadrul Organismului Intermediar al Programului Operațional Sectorial de Dezvoltare a Resurselor Umane, Ministerul Educației Naționale (OI POS DRU MEN) și cu prilejul Conferinței Studenților de Administrație Publică ”Competențe, aptitudini și calificări în administrația publică”, Ediția a III-a, 23-26 aprilie, Piatra Neamț, m-am gândit să abordez tematica de actualitate a gradului de absorbție a Fondurilor Structurale Europene și mai ales a influenței pe care funcționarii publici o pot exercita asupra acestuia. De asemenea, în semestrul al II-lea al ultimului an de facultate, am avut oportunitatea de a realiza un stagiu Erasmus în cadrul Institutului Politehnic din Bragança, Portugalia unde am considerat, în ceea ce privește diferența între gradele de absorbție al Fondurilor Structurale și al influenței funcționarilor publici asupra acestora, comparația între cele două țări (România și Portugalia) cu o mentalitate administrativă și economică asemănătoare, un subiect interesant și care ar putea genera transferuri de know-how între aceste țări.

De asemenea, aș dori să-i mulțumesc pentru sprijinul acordat în scopul realizării acestei lucrări, domnului Burcea Ștefan Gabriel, Asistent Universitar al Facultății de Administrație și Management Public, Academia de Studii Economice din București și doamnei Prof. Univ. Dr. Margareta Florescu pentru că a acceptat să mă coordoneaze în efectuarea acestui studiu.

Motto: „Dacă îți dorești cu adevărat ceva vei găsi o cale, dacă nu vei găsi o scuză” Emanuel James Jim Rohn (Antrepenor American).

Introducere

Optimismul inițial privind absorția Fondurilor Structurale Europene a fost estompat încă din primul an al aderării României la Uniuniea Europenă datorită problemelor serioase în ceea ce privește absorția lor. Cauzele care au dus la demararea cu greu a proiectului European sunt multiple, justificate prin lipsa de experiență al statelor în gestionarea fondurilor, precum și al lipsei de experiență al instituțiilor specializate în analiza proiectelor.

Pe langă cele două probleme serioase care se află la baza implementării cu succes a fondurilor, se regăsesc și o serie de probleme precum birocrația excesivă și supercentralizarea, dar și procesul lent de formare al personalului specializat în implementarea fondurilor structurale.

Pe de o parte, accesibilitatea fondurilor structurale se datorează în mare parte lipsei de experiență a funcționarilor publici acompaniată de birocrația excesivă, iar pe de alta parte, creșterea gradului de abosorție este condiționat de consolidarea capacității administrative. În acest context necesitatea unor structuri instituționale puternice, capabile să asigure formularea și aplicarea politicilor publice, derularea proceselor de coordonare interministerială, implementarea programelor naționale, creșterea capacității de aplicare a parteneriatelor între administrațiile locale este neapărat necesară.

Structura lucrării de față urmărește să îmbine particularitățiile teoretice cu cele practice, în acest sens primul capitol evidențiază aspectele teoretice necesare pentru realizarea studiului de caz, și anume o bună cunoaștere a fondurilor europene din punct de vedere istoric, legislativ și instituțional. De asemenea, tot în acest capitol sunt explicate programele operaționale și instrumentele financiare prin care aceste fonduri pot fi accesate atât de România cât și de oricare alt stat membru care beneficiază de acestea. Următorul capitol are în vedere cadrul conceptual și noțiuni despre absorbția fondurilor europene.

Al treilea capitol abordează tematica funcționarilor publici, cu accentul pus pe România, în privința cadrului conceptual, legislativ dar și din punct de vedere al programalor de îmbunătățire la care aceștia au participat pentru o mai bună cunoaștere și analiză a posibilelor competențe, aptitudini și calificări a acestora.În același timp, dimensiunea conceptuală va fi stabilită initial pentru a contextualiza cadrul studiului, și anume analiza comparativă la nivelul- celor două țări luate spre analiză.

Parlamentul European a dorit în mod repetat susținerea unor negocieri serioase cu privire la noul cadru financiar multianual 2014-2020, prin care se dorește un instrument de creștere economică, datorită problematicii regăsite la nivel general asupra gradului de absorție în țările proaspă integrate.

Capacitatea de absorbție a fondurilor europene reprezintă un domeniu de actualitate și de interes deoarece, în funcție de acesta, diferit de la țară la țară, influențează în mod direct gradul de dezvoltare al unei țari în comparație cu alta. De aceea consider utilă o comparație a gradului de absorbție între două țări care au la bază o mentalitate socio-economică asemănătoare.

Portugalia reprezintă un bun exemplu în acest context. A reușit pe parcursul a două perioade de programare să se evidențieze prin prisma ratei mari de absorbție a fondurilor, însă, totuși, mai mulți specialiști în domeniu se declară nemulțumiți cu privire la modul în care au fost cheltuite aceste fonduri, considerând chiar că investițiile masive efectuate în domeniul infrastrastructurii sunt nefondate și că aceste fonduri puteau fi absorbite într-un mod mult mai eficient. În aceste condiții am considerat interesantă o comparație între România, o țară cu deficiențe semnificative la nivelul absorbție și Portugalia, care ar putea reprezenta un exemplu de bune practici. Pe de altă parte, identificarea particularităților și punctelor comune reprezintă alt factor de interes al studiului de față.

Miza fondurilor structurale europene disponibile până în anul 2013 a schimbat în mod categoric dimensiunea, mai ales în contextul efectelor crizei actuale, evidențiind motivele pentru care țara noastră nu mai poate fi pasivă în fața celui mai mare avantaj pe care îl poate primi cu privire la apartenența la Uniunea Europeană. Pe acest fundal, consider de interes studiul asupra funcționarilor publici din România, atât din prisma actualității, cât și din prisma necesității profesionalizării aparatului administrativ.

Pentru a avea o imagine cât mai clară cu privire la spațiul românesc, studiul de față are în vedere și o analiză comparativă cu Portugalia, țară aleasă atât din motivația prezentată mai sus, cât și din cauza elementelor comune destul de des întâlnite cu privire cadrul de analiză al studiului de față.

Fondurile Structurale Europene

Înainte de a porni demersul științific consider necesară o parte introductivă în care să răspund la două dintre întrebările esențiale fără de care nu pot contextualiza subiectul, și anume: Ce sunt Fondurile Structurale Europene? și Care sunt programele prin care România accesează Fondurile Structurale Europene? Fondurile Europene numite și fonduri structurale și de coeziune, definite în contextual intrării în vigoare a Tratatului de la Maastricht privind Uniunea Europeană în noiembrie 1993, sunt o serie de instrumente fînanciare prin care Uniunea Europeană încearcă să elimine diferențierile economice și sociale între regiuni, în contextul realizării coeziunii sociale și economice (CE, 2014).

În planul realizărilor efective, Comisia Europeană (CE) joacă un rol esențial în întocmirea proiectelor de legi și monitorizarea aplicării acestora, fiind garantul dinamicii sistemului insituțional al Comunității Europene, organismul instituțional este definit prin prisma unor funcții definitorii.

În primul rând, organismul institutional în cauză este garantul aplicării legislației europene, prin directive, reglementări și decizii, alături de realizarea programelor adoptate de către Parlament și Consiliu, implicit funcția bugetară în calitate de organ executiv. În al doilea rând, atribuțiile Comisiei constau și în verificarea regulată a respectării legislației comunitare alături de Curtea Europeană de Justiție. În ultimul rând, ultima funcție prin care se defineșe organismal institutional în cauză, constă în dreptul de negociere al tratatelor în domeniul colaborării internaționale, implicit în domeniul comerțului, în calitate de reprezentant legal al Uniunii Europene la nivel mondial (CE, 2014).

I.1. Scurt istoric

Politica de coeziune economică și socială a Uniunii Europene (UE) este, în primul rând, o politică a solidarității, scopul acesteia fiind promovarea unui înalt nivel de competitivitate și de ocupare a forței de muncă, oferind în același timp ajutor regiunilor mai puțin dezvoltate și celor care se confruntă cu probleme structurale. Se asigură astfel la nivelul Uniunii o dezvoltare stabilă și durabilă și o funcționare optimă a pieței interne (CE, 2013).

Politica regională are la bază principiul solidarității financiare, adică redistribuirea unei anumite părți din bugetul comunitar realizat din contribuția Statelor Membre către regiunile și grupurile sociale mai puțin prospere. Coeziunea economică și socială a căpătat tot mai multă importanță de-a lungul perioadei postbelice, devenind în același timp tot mai dificil de realizat datorită diferențierilor de ordin intern ce se reflectă în discrepanțele naționale (MFE, 2012).

Fondurile structurale au reprezentat un element de maximă importanță încă de la crearea primei forme comunitare europene, și anume Comunitatea Economică a Cărbunelui și Oțelului (CECO), care a contribuit la fundamentarea primei forme politice europene în domeniul economic.

Istoricul fondurilor structurale și de coeziune pornește odata cu redactarea Tratatului de la Roma din anul 1957, ce a pus bazele viitoarei Comunități Europene, afirmând precis nevoia de eliminare a disparității economice între regiuni, exemplificată în anul următor prin înființarea Fondului Social European (FSE) și Fondului European pentru Orientare și Garantare în Agricultură (FEOGA). Odata cu întrarea în Comunitate a Danemarcei, Irlandei și Marii Britanii în anul 1975, a fost creat Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR) reprezentantul conceptual al redistribuirii între zonele bogate și sărace ale Comunității .

Între anii 1986 – 1987, conceptul de coeziune socială și economică a fost întrodus în Tratat ca urmare a noilor state aderate, Spania și Portugalia, în contextul provocărilor pieței unice, urmând ca în anul următor să se dubleze resursele fînanciare pentru anii următori(CE, 2014).

După ce în anul 1989 a fost întrodus principiul programării multi-anuale, stabilirea obiectivelor principale și punerea la punct a sistemului de parteneriate între statele membre și dublarea bugetelor în anul 1992 pentru regiunile dezavantajate, în anul 1993 coeziunea a devenit obiectivul central pentru Uniunea Europeană, în același timp fiind prevăzut în Tratat și crearea unui Fond de Coeziune cu atribuții în sprijinirea proiectelor favorabile mediului înconjurător, precum și dezvoltarea transporturilor la nivelul statelor membre.

Între anii 1994 și 1999, Uniunea Europeană, în conformitate cu deciziile stabilite de Consiliul European din anul 1992, alocă o treime din bugetul comunității europene, fiind implementat un nou instrument, și anume: Instrument Financiar de Orientare a Pescuitului (IFOP), în planul Fondurilor Structurale.

Începând din anul 2000, Fondurile Structurale Europene capătă o nouă formă datorită noilor contexte socio-politice de preaderare a viitorilor candidați la nivelul Uniunii, prin bugetul alocat de 213 miliarde de euro pe o perioadă de șapte ani. În aceste condiții, obiectivele axate pe favorizarea dezvoltării țărilor candidate din centrul și estul Europei, prin programul preaderare pentru dezvoltare rurală și agricultură SAPARD și prin politicile structurale preaderare ISPA, reprezintă o completare a programului Phare existent încă din anul 1989(Fonduri Europene, 2013).

Pe acest nou fundal al dorinței de dezvoltare, Consiliul European de la Lisabona, din martie 2000, introduce o nouă strategie bazată pe ocuparea forței de muncă, susținută de reuniunea de la Goteborg din anul 2001, prin care leagă strategia de dezvoltarea durabilă, menită să susțină dezvoltarea Uniunii Europene.

După aderarea noilor state membre din mai 2004 și stabilirea bugetului pentru perioada 2007 – 2013 ce dispunea de 347.410 miliarde de euro, Consiliul, Parlamentul și Comisia semnează acordul privind alocările bugetare, în august 2006 intrând în vigoare regulamentele privind fondurile structurale pe perioada menționată, urmând a fi stabilite principiile și prioritățile în materie de coeziune în luna octombrie 2006.

Programarea reprezintă unul dintre elementele esențiale ale reformei fondurilor structurale din 1988 și 1993 și rămâne în centrul reformei încă din anul 1999. Aceasta constă în pregătirea programelor de dezvoltare multianuale și efectuate în conformitate cu o procedură de luare a deciziilor pe baza în parteneriat în mai multe etape la preluarea acțiunilor de către titularii de proiecte publice și private.

În prima fază sunt prezentate de către statele membre, planurile de dezvoltare și de conversie. Acestea se bazează pe prioritățile naționale și regionale și conțin:

O descriere exactă a situației actuale a regiunii (decalaje, întârzieri, potențialul de dezvoltare).

O descriere a celei mai adecvate strategi pentru atingerea obiectivelor.

Informații cu privire la utilizarea și formă de participare financiară ale fondurilor pretinse.

După aceea, Statele Membre înaintează Comisiei documentele de programare, care includ orientările generale ale executivului european. Aceste documente de programare pot fi sub formă de:

Cadrul de Sprijin Comunitar (CSC), sub formă de Programe Operaționale (PO), aprobate de Comisie, în funcție de statul membru în cauză, care conțin strategiile și prioritățile de acțiune ale Fondurilor și Statului membru respectiv, obiectivele specifice ale acestora, aportul din Fonduri și alte resurse financiare.

Documentele Unice de Programare (DUP) sunt constutuite dintr-un act unic, aprobat de Comisie și grupează elementele conținute într-un CSC și PO (programe integrate în funcție de regiune, prioritățile programului, o scurtă descriere a măsurilor propuse și un plan financiar indicativ).

Documentele de programare privind Obiectivul 1 sunt, în general, sub formă de CSC sub formă de PO, însă DUP poate fi utilizat în cazul programării unei sume mai mici de un miliard de euro. Pentru Obiectivul 2 toate aceste documente sunt de tip DUP. Totuși, natura documentelor de programare pentru Obiectivul 3 este lăsată la aprecierea regiunilor și statelor membre. Comisia negociază cu statele membre, pe baza acestor documente de programare și face o repartizare orientativă a fondurilor pentru fiecare intervenție și pentru fiecare stat membru în parte (Regulamento CE 1260/1999 do Conselho, 1999).

I.2. Cadrul legislativ

La nivel comunitar, cadrul juridic ce prevede politica comunitară de dezvoltare regională se regăsește în cuprinsul „Titlului XVII al Tratatului Uniunii Europene”, prin care sunt stabilite obiectivele regionale, cu alte cuvinte, „reducerea disparităților existente între nivelele de dezvoltare ale diferitelor regiuni și a rămânerii în urmă a regiunilor mai puțin dezvoltate sau a insulelor, inclusiv a regiunilor rurale”.

Alături de cadrul legal general regăsit în cuprinsul Titlului XVII al Tratatului Uniunii Europene, principalele acte normative care constituie cadrul legislativ general la nivelul Uniunii Europene sunt regulamentul nr. 1080/2006 privind Fondul European pentru Dezvoltare Regională (FEDR), regulamentul nr. 1081/2006 privind Fondul Social European (FSE), regulamentul nr. 1082/2006 privind cooperarea teritorială europeană, regulamentul nr. 1083/2006 ce stabilește prevederile generale cu privire la Fondul European pentru Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de Coeziune, regulamentul nr. 1084/2006 privind Fondul de Coeziune (FC), regulamentul nr. 1828/2006 cu privire la regulile de implementare a Regulamentului Comisiei (CE) nr. 1083/2006 care conține prevederi generale cu privire la Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de Coeziune și a regulamentului Comisiei (CE) 1080/2006 cu privire la Fondul European de Dezvoltare Regională, regulament (CE) nr.1177/2009 al Comisiei din 30 noiembrie 2009 – privind noile praguri de achiziții.

Pentru gestionarea finanțării politicii de coeziune se identifică astfel o serie de instrumente structurale, și anume Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR), Fondul Social European (FSE) și Fondul de Coeziune (FC), fiecare având la bază o serie de obiective.

În primul rând, obiectivul de convergență are în vedere dezvoltarea economică a regiunilor subdezvoltate prin investirea în domenii specifice precum infrastructură, mediu și capital uman. Regiunile vizate în aces context sunt regiunile „Nomenclature of Units for Territorial Statistics” (NUTS II), cu alte cuvinte cele care raportează un produs intern brut (PIB) pe cap de persoană mai mic decât 75% din media comunitară la nivelul UE.

În același timp, în afara regiunilor menționate anterior, constituie criteria de eligibilitate și zonele în care PNB pe cap de locuitor este mai mic de 90% din media comunitară a UE-25. Pentru a primi finanțare în condițiile obiectivului privind competitivitatea regională și ocuparea forței de muncă se identifică obligativitatea ca regiunile vizate să nu poată beneficia de finanțări în baza obiectivului de convergență, acest obiectiv fiind finanțat din FSE și FEDR.

În ultimul rând, obiectivul final îl constituie creșterea cooperării teritoriale inter-regionale, încurajarea schimbului de experiență respective și cooperare transfrontalieră în baza unor programe comune derulate de regiunile învecinate (CE, 2014).

I.3. Instrumente de planificare și finanțare

În spațiul românesc, implementarea Fondurilor Structurale și de Coeziune se realizează pe baza unei serii de documente, și anume Planul Național de Dezvoltare al României 2007-2013 (PNDR), Cadrul Strategic Național de Referință 2007-2013 (CSNR), Programele Operaționale (PO) și Documentele Cadru de Implementare (DCI).

Planul Național de Dezvoltare al României (PNDR) aferent perioadei 2007-2013 constituie un instrument de planificare strategică și programare financiară, aprobat de Guvernul României, elaborat în raport cu structurile specializate ale Uniunii Europene, având ca scop dezvoltarea economică a țării în armonie cu politicile de coeziune ale UE.

Cadrul Strategic Național de Referință (CSNR) reprezintă documentul de bază pentru programarea Fondurilor Structurale și de Coeziune în România, fiind elaborat de fiecare stat membru în parte, în conformitate cu noul acquis comunitar privind Politica de Coeziune. Cu toate acestea, este necesar de menționat faptul că, documentul în cauză nu poate avea caracter în planul managementului, ci mai degrabă necesită privit ca un element în codițiile căruia au fost stabilite metodele de intervenție ale fondurilor structurale în perioada analizată.

Programele Operaționale (PO) reprezintă documentele aprobate de Comisia Europeană în vederea realizării obiectivelor sectoriale și regionale menționate în cuprinsul PNDR și aprobate spre finanțare, acestea fiind chiar instrumentele de management prin care se realizează obiectivele CSNR, sub obiectivul convergenței.

Documentele Cadru de Implementare (DCI) constituie instrumentul elaborat în termenii implementării strategiei și a axelor prioritare ale PO fiind bazată pe elemente detaliate la nivel de domeniu major de intervenție, fiind elaborate de statele member, sub revizuirea directă a comitetelor de monitorizare, potrivit propunerii din partea Autorităților de Management.

Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR) reprezintă cel mai important element structural în termeni de resurse, fiind destinat reducerii discrepanțelor dintre diferitele regiuni ale Uniunii Europene, prin acordarea de ajutoar financiar zonelor ce se află în cauză. Cu alte cuvinte, bugetul alocat prin intermediul FEDR necesită a fi în conformitate cu anumite criteri, printe care, concentrarea pe obiective și regiuni, stabilirea unei politici de parteneriat între Comisia Europeană și statele membre ale Uniunii Europene, programarea intervenției și complementaritatea contribuției comunitare. Mai mult decât atât, FEDR are un rol semnificativ în creșterea coeziunii economice și sociale prin sprijinirea dezvoltării economiilor regionale, precum și refacerea regiunilor aflate în declin industrial, susținând prioritățile Uniunii Europene, și anume întărirea competitivității și dezvoltării, crearea locurilor de muncă pe termen lung și asigurarea dezvoltării durabile.

Fondul Social European (FSE) constituie instrumentul central în implementarea politicii sociale la nivelul Uniunii Europene, asigurându-se susținerea financiară a acțiunilor de formare și reconversie profesională, dar și crearea de noi locuri de muncă. Pe lângă aceasta întărirea coeziunii economice și sociale, în condițiile asigurării unui nivel crescut de ocupare a locurilor de muncă, prin îmbunătățirea oportunităților legate de angajare, reprezintă un rol central în cadrul instrumentului în cauză. Contribuția semnificativă a Fondului de Coeziune se evidențiază prin întărirea coeziunii economice și sociale la nivelul Uniunii Europene având ca ultim scop promovarea unei dezvoltări durabile a statelor membre (CE, 2013).

I.4. Programe Operaționale

Programele Operaționale (PO) reprezintă documentele aprobate de Comisia Europeană în vederea realizării obiectivelor sectoriale și regionale menționate în cuprinsul PNDR și aprobate spre finanțare, acestea fiind chiar instrumentele de management prin care se realizează obiectivele CSNR.

În momentul actual Fondurile Structurale Europene sunt clasificate într-o serie de programe grupate în scopul dezvoltării mai multor sectoare publice. În continuare voi prezenta programele existente pe anul 2013, clasificarea și beneficiarii acestora, România având acces la un număr de 7 Programe Operaționale.

În privința finanțării este nesesar a fi menționat faptul că, cu excepția POST și POS-MEDIU, fiecare PO este finanțat prin intermediul unui singur instrument, în același timp, fiind completat de un DCI, aprobat de Comisia Europeană, în condițiile căruia sunt prezentate aspectele privind cheltuielile legate de proiecte eligibile, dar și rolul autorităților în ansamblul procesului decisional de acordare a fondurilor europene.

Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (POS DRU ) elaborat în raport cu prioritatea a patra evidențiată în cuprinsul CSNR, cu alte cuvinte, „dezvoltarea și utilizarea eficientă a capitalului uman din România” prin prisma obiectivului „Convergență”. După cum poate fi observant, obiectivul principal al acestuia îl reprezintă dezvoltarea capitalului uman și creșterea competitivității, în raport cu asigurarea condițiilor optime pentru o piață a muncii dezvoltată în raport cu standardele moderne, într-o manieră flexibilă și incluzivă. POS DRU are ca axe prioritare corelarea învățării pe tot parcursul vieții cu piața muncii, modernizarea serviciului public de ocupare a forței de muncă, alături de promovarea măsurilor active și promovarea incluziunii sociale, beneficiarii în materie de accesare fiind întreprinderile, Consiliul Național de Formare Profesională a Adulților (CNFPA), asociațiile profesionale, camerele de comerț și industria, ONG-urile.

Programul Operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice (POS CCE ) reprezintă principalul instrument în realizarea primei priorități a PNDR și anume creșterea competitivității economice și dezvoltarea unei economii bazate pe cunoaștere. Obiectivul general al acestui program îl reprezintă creșterea productivității economice a întreprinderilor din spațiul românesc, în scopul diminuării decalajelor față de productivitatea medie la nivelul Uniunii Europene. POS CCE are drept scop dezvoltarea unui sistem inovativ și ecoeficient de producție, cercetare, dezvoltare tehnologică și inovarea în contextul competitivității, tehnologiei informației atât pentru sectorul public căt și pentru cel privat, creșterea eficienței energetice și a siguranței în aprovizionare, în contextul schimbărilor climatice, având ca beneficiari întreprinderile mici și mijlocii, întreprinderile mari, microîntreprinderile, Instituțiile publice, Universitățile publice, autoritățile administrației publice centrale și locale.

Programul Operațional Sectorial de Transport (POS Transport) constituie documentul de programare ce are în vedere prioritățile și obiectivele ce urmează a fi atinse în procesul de implementare al instrumentelor structurale, la nivelul sectorului de transporturi, în perioada 2007-2013 la nivelul României. POST constă în realizarea unui sistem de transport durabil, care să eficientizeze deplasarea rapidă, în condiții de siguranță, în conformitate cu standardele europene, la nivelul întregii Uniuni. La baza programului se regăsesc o serie de obiective specifice clasate pe patru axe prioritare, printre care se numără dezvoltarea infrastructurii rutiere, feroviare și navale, alături de crearea unui sistem national de transport durabil prin minimizarea efectelor asupra mediului și sănătății umane.

Programul Operațional Sectorial Mediu (POS Mediu) stabilește prioritățile privind intervențiile prin fondurile structurale și de coeziune, precum și strategia de alocare a fondurilor europene, elaborarea fiind realizată de către Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile sub decizia directă a Ministerului Economiei și Finanțelor, în calitate de coordonator al procesului de pregătire a României pentru accesarea Fondurilor Structurale și de Coeziune pentru perioada 2007-2013. POS Mediu, fiind considerat cel mai important program operațional din punct de vedere al alocării bugetare, reprezintă cea mai importantă sursă de finanțare pentru sectorul de mediu, programul fiind finanțat atât din FEDR, cât și din FC. Cu alte cuvinte, obiectivul central al PO în cauză îl constituie îmbunătățirea standardelor de viață și a standardelor legate de mediul înconjurător, contribuind totodată în mod eficient la îndeplinirea angajamentelor României în privința protecției mediului, conform cererilor UE. POS Mediu are ca scop extinderea și modernizarea sistemelor de apă și apă uzată, dezvoltarea sistemelor de management integrat al deșeurilor și reabilitarea siturilor contaminate istoric, reducerea poluării și diminuarea efectelor climatice prin restructurarea și reabilitarea sistemelor de încălzire urbană pentru atingerea țintelor de eficiență energetică în localitățile cele mai afectate de poluare, implementarea sistemelor adecvate de management pentru protecția naturii, implementarea infrastructurii adecvate de prevenire a riscurilor naturale în zonele cele mai expuse la risc, având ca beneficiari Consiliile Județene, Asociația de Dezvoltare Intercomunitară, administratorii și custozii ariilor naturale, Universitățile, Muzeele, institutele de cercetare, ONG-urile.

Programul Operațional Regional (POR) are ca principale obiective sprijinirea dezvoltării durabile a orașelor, ca potențiali poli de creștere, îmbunătățirea infrastructurii regionale și locale de transport, îmbunătățirea infrastructurii sociale, consolidarea mediului de afaceri regional și local, dezvoltarea durabilă și promovarea turismului, având ca beneficiari administrația publică locală, asociațiile de dezvoltare intercomunitară, societățile comerciale sau societățile cooperative, ONG-urile.

Programul Operațional de Asistență Tehnică (POAT) are ca principale obiective revizuirea sistemelor și procedurilor generale legate de anumite domenii ale procesului de management și monitorizare, ale sistemului de certificare și plăți, precum și ale celui de control, dezvoltarea unor standarde și linii directoare comune pentru toate autoritățile de management, organizarea de evenimente și activități legate de schimbul de experiență atât la nivel național, cât și la nivel european, furnizarea de asistență metodologică cu privire la evaluarea proiectelor, toate acestea avand ca beneficiari Agențiile pentru Dezvoltare Regională, Autoritățile de Management, Autoritatea de Audit, Autoritatea de Certificare și Plată, Unitatea Centrală de Evaluare din cadrul Autorității pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale.

Programul Național de Dezvoltare Rurală (PNDR) se rezumă la îmbunătățirea competitivității sectoarelor agricol și forestier, îmbunătățirea mediului și a spatiului rural, îmbunătățirea calității vieții în zonele rurale și diversificarea economiei rurale, beneficiarii fiind reprezentați de persoanele fizice, grupurile de producători recunoscute conform legislației naționale, persoana fizică înregistrată și autorizată, societățile cu raspundere limitată (SRL), microîntreprinderile și întreprinderile mici și mijlocii, cooperativele agricole de procesare a produselor agricole.

Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Capacității Administrative (POS DCA) fiind finanțat din FSE, vizează dezvoltarea capacității administrative, precum și sprijinirea eforturilor în modernizarea administrației publice din România, având ca axe prioritare îmbunătățiri de structură și proces ale managementului ciclului de politici publice, îmbunătățirea calității și eficienței furnizării serviciilor publice, cu accentul pus pe procesul de descentralizare, iar ca beneficiari consiliile județene și ONG-urile.

I.5. Cadrul institutional

Instituțiile care au responsabilitatea coordonării, implementării și gestionării asistenței financiare comunitare, precum și misiunile încredințate fiecărui organism în parte, reprezintă în ansamblul general, cadrul național al mecanismelor de accesare a fondurilor europene. În acest context, principalele instituții sunt reprezentate prin imaginea ministerelor naționale, precum Ministerul Afacerilor Europene (MAE)ce are funcția implicită de autoritate pentru coordonarea instrumentelor structurale, având în același timp responsabilitatea coordonării și implementării asistenței comunitare prin fondurile structurale, Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului desemnat ca Autoritate de Management pentru POR, constând în responsabilitatea managementului, gestionării și implementării asistenței financiare alocate programului, Ministerul Finanțelor Publice desemnat ca autoritate managerială pentru POS-CCE și pentru POAT, Ministerul Transporturilor desemnat ca autoritate managerială pentru POST, constând în responsabilitatea managementului, gestionării și implementării asistenței financiare alocate programului, Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile desemnat ca autoritate managerială pentru POS Mediu, constând în responsabilitatea managementului, gestionării și implementării asistenței financiare alocate programului, Ministerul Muncii, Familiei și Egalității de Șanse desemnat ca autoritate managerială pentru POS-DRU și Ministerul Internelor și Reformei Administrative desemnat ca autoritate managerială pentru POS DCA, fiecare instituție în parte fiind responsabilă pentru managementul, implementarea și coordonararea asistenței financiare a programului.

Alături de aceste instituții, în conformitate cu Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006 privind aspectele generale referitoare la FEDR, FSE și FC, sistemul de implementare al programelor operaționale în context românesc înglobează o serie de autorități, printre care se numără Comitetul de Monitorizare al Programelor Operaționale, Autoritatea de Management, Organisme Intermediare, Autoritatea de Certificare și Plată și Autoritatea de Audit.

Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ACIS), înființată în condițiile Hotărârii de Guvern nr. 128/2006, abrogată ulterior prin Hotărârea de Guvern nr. 457/2008, deține o serie de funcții principale, printre care actualizarea legislației cu privire la cadrul instituțional și procedural de implementare, coordonarea și monitorizarea dezvoltarii capacității administrative a tuturor structurilor existente la nivelul implicării, coordonarea PND, ca instrument central pentru elaborarea CSNR, coordonarea elaborării și modificării programelor operaționale și a DCI aferente, coordonarea realocării de fonduri între programele operaționale, alături de documentele elaborate de autoritățile de management în interesul fundamentării programării bugetare, armonizarea cadrului legal și procedural, coordonarea poziției României cu privire la propunerile de politici și reglementări comunitare în materie de instrumente structurale.

Comitetele de Monitorizare a Programelor Operaționale (CMPO) au responsabilitate în supervizarea întregului proces de coordonare a PO, de a asigura coordonarea instrumentelor structurale, precum și de a eficientiza calitatea implementării asistenței comunitare, modului de utilizare și impactului acestora. Printre atribuțiile CMPO se numără aprobarea în urma examinării criteriilor de selecție elaborate de AM, implicit și aprobarea modificărilor ulterioare ale acestora, analizarea periodică a progreselor ce au ca scop atingerea obiectivelor programului pe baza documentelor provenite de la AM, aprobarea pe aza examinării a propunerilor de modificare a alocărilor bugetare ale programelor operaționale, în DMI, între axele prioritare și între regiuni.

Autoritățile de Management (AM) sunt elementele instituționale responsabile cu asigurarea implementării eficiente a programelor, în conformitate cu Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006, în care se stipulează că fiecare AM este responsabilă pentru managementul și implementarea eficientă a PO pe care îl gestionează. Cu alte cuvinte AM are drept atribuții principale utilizarea eficientă a fondurilor structural din PO, promovarea și dezvoltarea parteneriatelor la toate nivelurile administrației publice, coordonarea și armonizarea cadrului instituțional în același timp cu dezvoltarea capacității administrative, precum și informarea părților interesate cu privire la derularea programelor operaționale.
Organismele intermediare (OI) sunt responsabile cu îndeplinirea tuturor atribuțiilor delegate de către AM și Autoritățile de Certificare și Plată pe bază contractuală, AM având drept responsabilitate îndeplinirea sarcinilor delegate în legătură cu asigurarea finanțărilor. Delegarea atribuțiilor necesită a fi realizate în raport cu respectarea și observarea caracterului regional al PO, dar și a capacității efective și a gradului de profesionalism a OI.
Autoritatea de Certificare și Plată (ACP) reprezintă entitatea desemnată cu îndeplinirea rolului de ACP, fiind responsabilă cu certificarea declarațiilor cu privire la cheltuielile efectuate și a cererilor de plată anteriore înaintării acestora către Comisie. La nivelul fiecărui stat membru al Uniunii Europene este desemnată o unitate independentă responsabilă cu primirea tuturor plăților de la Comisia Europeană aferente FEDR, FSE și FC, pentru toate programele operaționale, și cu efectuarea plăților din resursele comunitare către beneficiari sau către Unitățile de Plată din cadrul ministerelor având rol de AM.

Autoritatea de Audit (AA) reprezintă în cazul spațiului românesc, un organism asociat Curții de Conturi desemnat în calitate de autoritate de audit pentru toate programele operaționale, menționând în același timp că, AA este independentă față de AM și ACP.

Absorția Fondurilor Europene

După cum am observat în primul capitol al lucrării de față, scopul politicii de coeziune a Uniunii Europene constă în modelarea economiilor statelor slab dezvoltate, în contextul pregătirii concurențiale pe piața unică și a intrării în zona monedei unice. Cu un buget estimat în procent de 35,5% din bugetul total al Uniunii Europene, având 347.41 miliarde de euro alocați pentru perioada analizată în studiul de față, 2007 – 2013, politica de coeziune are în vedere trei obiective principale: competitivitatea regională, ocuparea forței de muncă, convergența, precum și cooperarea teritorială la nivelul UE (GEORGESCU G.,2009, Determinants of increasing EU funds absorption capacity in Romania).

La nivel general, metodologia legată de alocarea fondurilor europene a creat un nou concept, acela de capacitate de absorție. Pentru a facilita gradul de absobție al fondurilor strcturale de către statele nou integrate, rata maximă de cofinanțare, în conformitate cu criteriile de eligibilitate, a crescut de la 80% la 85% (GEORGESCU G.,2009). Cu alte cuvinte, capacitatea de absorție reflectă competențele unui stat membru de a folosi eficient resursele financiare alocate din fondurile structurale prin prisma a trei funcții: capacitatea macroeconomică, limitat la 4% din PIB-ul național, capacitatea de absorție financiară, definită în termenii co-finanțării programelor și proiectelor spirijinite de Uniunea Uropeană și capacitatea administrativă, caracterizată prin competențele și capacitatea autorității centrale și locale de a programa și realiza proiectele într-un mod eficient în conformitate cu normele UE și cele naționale (GEORGESCU G.,2009).

În logica aceleiași idei prezentate anterior, definiția capacității de absorție evidențiază maniera în care capacitățile administrativ-manageriale, alături de co-finanțare au un grad crescut în dezvoltarea structurală a unui stat pe baza fondurilor strcturale. După cum putem observa și din contextul românesc, relația dintre situația economică regională și capacitatea de absorție a fondurilor reflectă de multe ori o situație pradoxală, la nivel practic dificultățile de absorție, în ciuda necesității de restructurare, regiunile defavorizate se confruntă adesea cu o serie de probleme în absorția acestor fonduri (Berica, C., 2010). În acest context, cauza principală este dată de două elemente de natura administrativ-instituțională, respectiv dificultățile identificate la nivelul autorităților regionale datorat lipsei de experiență și calificare, confirmate de procedurile birocratice, iar pe de altă parte dificultățile identificate la nivelul procesului decisional al UE. Cu alte cuvinte, dificultățile legate de capacitatea de absorție ține în cea mai mare pare de elementele insituționale ce au în vedere procesul de realizare al obiectivelor, atât la nivel național, cât și la nivelul Uniunii Europene.

În conformitate cu recomandările Comisiei și a practicilor exemplare din unele țări ale UE, se evidențiază o regulă generală, și anume raportul dintre rata mare de absorție și numărul instituțiilor din statele noi membre ce au în vedere nivele de management și programele regionale și sectoriale, este direct proporționlă, programarea și construcția instituțională, alături de dezvoltarea capacității administrative în perioada premergătoare aderării reprezentând factori determinanți ai gradului de absorție a fondurilor structurale.

Cu alte cuvinte, capacitatea de absorbție a fondurilor structurale reprezintă capacitatea în care o țară este capabilă să valorizeze într-un mod eficient resursele financiare provenite din fondurile structurale (Oprescu G., pag. 9), capacitatea de absorbție fiind determinată de capacitatea administrativă și instituțională, precum și de existența unor structuri instituționale ce au competențele necesare în elaborarea și implementarea proiectelor, implicit de capacitatea comunicațională între instituțiile implicate.

Capacitatea administrativă, definită în contextul legii cadru a descentralizării nr. 195/2006 ca ansamblu de resurse materiale, instituționale și umane aflate la dispoziția unei unități administrativ-teritoriale, alături de ansamblul acțiunilor întreprinse în interesul exercitării competențelor prevăzute în lege, aceasta este evaluată și stabilită în condițiile legii. Într-o definiție mai restrânsă, capacitatea administrativă de absorbție a fondurilor europene este un set de competențe profesionale realizate la nivelul autorităților centrale, regionale și locale, ce le oferă posibilitatea elaborării proiectelor în limita timpului prestabilit, precum și capacitatea decizională cu privire la programele și proiectele în cauză, prin coordonarea principalilor parteneri în gestionarea cu succes a muncii administrative și de raportare. Pe lângă aceste atribuții, capacitatea administrativă de absorbție ia în considerare și capacitatea de finanțare și de supervizare în implementarea proiectelor (HORVAT A., 2004, p. 9).

Capacitatea instituțională, la nivelul Uniunii Europene, se referă în cea mai mare măsură la Comisia Europeană și activitatea sa, dar și la rapoartele Parlamentului European (PE) sau rezultatul negocierilor din Consiliu,în altă manieră de idei la factorii instituționali. La nivel național, factorii instituționali au în vedere structura reală a economiei, de la organizarea sistemului politic și a structurii guvernamentale până la politicile economice.

Capacitatea financiară se referă la capacitatea autorităților centrale și locale de a co-finanța programele și proiectele în raport cu diverșii parteneri implicați în proiecte sau programe, la sprijinul UE (Ibid.pag. 10, 2004).

II.1. Absorția Fondurilor Europene la nivelul României

În momentul de față, când evaluăm importanța atribuită Politicii de Coeziune din spațiul românesc, prin prisma resurselor umane și economice alocate, putem observa cu ușurință cu cât de puțină importanță a fost abordată această politică. Conform unei cercetări sociologice desfășurată la nivelul României, la inițiativa Fundației Soroș în perioada august 2009 – ianuarie 2010, sub aspectul a două componente metodologice, una cantitativă susținută de un chestionar adresat tuturor primăriilor din România, alături de o componentă calitativă, prin rezultatele cercetării, publicate în studiul „Autoritățile locale față în față cu fondurile europene“(Toth, A.,Dărășteanu C., Tarnovschi D., 2013), s-a constatat o serie de regularități. În primul rând, primăriile locale cu un buget semnificativ crescut sunt cele care accesează în cea mai mare măsură fondurile europene și se dezvoltă ca urmare a gradului de absorție al acestora, având drept rezultat discrepanțele inter și intraregionale, evidențiate într-o manieră negativă în raport cu principiile politicii de coeziune ale UE.

În acest context, lipsa unei strategii naționale pentru sprijinirea și asistarea primăriilor sărace nu se identifică la nivelul instituțiilor statului ce coordonează fondurile europene în distribuirea acestora pentru a preveni creșterea diferențelor de dezvoltare inter și intraregionale. În momentul de față, autoritățile locale ale căror bugete sunt deja puternic afectate de contextul general al crizei economico-financiare, vor avea, probabil, dificultăți în implementarea proiectelor deja câștigate.

Într-una din concluziile articolului, din iulie 2011, oferit de Fin.ro, dinr-un document al Executivului Uniunii Europene aratând „gradul de dezamăgire pe care l-a produs țara noastră ca stat membru”(Bârleanu V., 2011, Ce suspeactează DNA și Guvernul că împiedică investițiile OLAF din România), se menționează faptul că Politica Regională a UE este puternic pusă la îndoială de către politica guvernamentală din spațiul românesc. Cauzele principale oferite de Comisie pentru starea de față sunt administrația slabă, interferențele politice, procedurile ineficiente, modul problematic formal de aplicare a regulilor și un sistem în domeniul juridic care nu este eficient în materia conflictului de interese, a corupției și a fraudei.

În conformitate cu Cadrul Strategic Național de Referință ( CSNR ) pentru România 2007-2013, fondurile structurale vor fi folosite, după cum am menționat anterior, în scopul diminuării disparităților de dezvoltare economică și socială, obiective îndeplinite prin cinci priorități tematice: dezvoltarea infrastructurii de bază în conformitate cu standardele Uniunii Europene, creșterea competitivității economice la nivelul României prin realizarea obiectivelor strategice, profesionalizarea și utilizarea eficientă a capitalului uman, precum și dezvoltarea unei capacități administrative eficiente (National Strategic Reference Framework 2007-2013, pag. 3).

Conform cifrelor disponibile la 21 decembrie 2012, România a avut o capacitate de absorție efectivă de 4 miliarde de Euro din cele 20 de miliarde puse la dispoziție în perioada 2007-2013, cu o rată a plăților intermediare de doar 9,7%, rata de absorție plasând România pe ultimul loc în Uniunea Europeană.

Pentru realizarea obiectivelor propuse în perioada 2007-2013, României i-a fost alocat un buget de 19,213 miliarde de euro (GR, 2009), conform Raportului Strategic Național din anul 2009, alături de co-finanțarea națională în valoare de 9 miliarde de euro, față de Portugalia care s-a bazat pe un buget de 21,412 miliarde de euro.

Fig. nr. 1

Sursă:http://www.zf.ro/zf-24/romania-la-15-procente-distanta-de-media-ue-a-absorbtiei-fondurilor-nerambursabile-si-in-continuare-pe-ultimul-loc-in-europa-12470738

În acest context, pe baza unei analize empirice asupra sumelor alocate celor șapte programe operaționale din perioada analizată în studiul cercetării, putem observa o creștere semnificativă a bugetului comparativ cu perioada pre-aderare, evidențiind, în primul rând, maniera semnificativ crescută de concentrare pentru POR, POS Mediu și POS Transport, ce vizează dezvoltarea infrastructurii, urmate de POS CCE și POS DRU, și într-o manieră destul de redusă pentru PO DCA(Gherghinescu O., 2009, pag.10).

În altă ordine de idei, din analiza programelor de dezvoltare a infrastructurii putem observa o diferență covârșitoare între sumele investițiilor în infrastructură pentru cele două țări în cauză, la nivel național, Portugalia având un o rata de absorție totală de 2.747 milioane de euro, comparativ cu România cu o sumă de doar 588 milioane de euro. La capitolul transporturi, România s-a identificat cu o rată crescută de absorție, cu o sumă aproape triplată față de statul vestic, ce nu a necesitat o rată crescută de absorție, fapt datorat și influenței diferitelor contexte socio-politice în care s-a dezvoltat fiecare națiune în parte. Situație asemănătoare se regăsește și în cazutl tematicii mediului unde suma absorbită de către România a fost aproape dublă. Pentru a reveni strict asupra tematicii studiului de față, ne vom axa pe tematica ce are în vedere îmbunătățirea capitaului uman. După cum putem observa din analiza empirică, interesul acordat programelor pentru dezvoltarea și îmbunătățirea capacităților capitalului uman, este aproximativ de cinci ori mai mică în contextul spațiului românesc, comparativ cu spațiul portughez, fiind interesant de remarcat faptul că, la nivel național prioritățile sunt stabilite într-o manieră diferită în funcție de gradul de dezvoltare socio-politic.

Cu toate că România s-a numărat printre primele state ale Uniunii Europene ale căror programe operaționale au fost aprobate de către Comisia Europeană, durata efectivă a implementării strategiei fiind mult mai lentă, comparativ cu celelelte state membre, beneficiarii întâmpinând mari probleme, soluționarea acestora necesitând atât resurse în materie de timp cât și eforturi semnificative, fapt ce era de așteptat în contextul situației unui sistem nou-creat, aflat la începuturile procesul de implementare a fondurilor structurale și de coeziune.

Conform datelor oferite de Guvernul României, începând cu anul 2007 și până în luna octombrie 2012, situația absorbției fondurilor europene la nivel național se clasifică ca una problematică, din suma totală a proiectelor depuse mai puțin de jumătate fiind clasificate ca proiecte aprobate, prinipalii beneficiari fiind POR urmat de POS-DRU. În același timp, făcând apel la o sinteză a indicatorilor de absorbție, putem observa din analiza empirică la nivelul anului 2011 procentajul României în materia de capacitate în absorbția fondurilor europene era mult sub media generală a restului statelor învecinate, acesta fiind chiar mai mică cu 6,7%, comparativ cu cea a Bulgariei, țară care a fost admisă în Uniunea Europeană concomitent cu România, situația fiind și mai gravă la nivelul comparației cu Portugalia. Conform analizei datelor prezentate, nu putem decât să evidențiem faptul că, încă din acel an se preconiza la sfârșitul exercițiului financiar 2007 – 2013, că poziția României va rămâne tot la coada clasamentului, în mare parte datorat decalajului semnificativ înregistrat pe parcursul perioadei pre-aderare, precum și în perioada imediat următoare, care în mod evident, în ciuda măsurilor luate în acest sens de administrația centrală și cea locală, nu vor putea înlocui lipsa de activitate, acuratețea și consecvența înregistrată de România în elaborarea proiectelor și atragerea de fonduri europene.

Conform bilanțului oferit de MFE cu privire la absorția fondurilor europene putem observa faptul că, rata de absorbție a fondurilor structurale și de coeziune a ajuns la 33,47% 30 decembrie 2013, suma solicitată Comisiei Europene în scopul rambursării României ajungând la aproximativ 6,43 miliarde de euro la finalul lui 2013. În același timp, rata sumelor rambursate de către CE este, la momentul actual, de aproximativ 26,5%, de 3,5 ori mai mare decat cea înregistrată în mai 2012.

Cu alte cuvinte, România a primit aproximativ 5.1 miliarde de euro din fondurile structurale și de coeziune alocate din perioada în cauză de programare, în anul 2013, fiind rambursată o sumă de circa 2,9 miliarde de euro, mai mare decat cea încasată în perioada 2007-2012.

În primele zece luni ale anului 2013, România a înregistrat cea mai mare creștere a sumelor rambursate de Comisia Europeană tuturor statelor membre: valoarea fondurilor structurale și de coeziune încasate de țara noastră a fost cu 115% mai mare decat în perioada 2007-2012.

Cu toate acestea, România încă se plasează pe pozițiile codașe la nivelul absorției, cumparativ cu statele vest europene. Cu toate acestea, deși a trecut perioada programului 2007-2013, România încă se confruntă cu o semnificativă problematică în absorția fondurilor structurale ale UE, rata de absorție fiind încă scăzută, având în vedere contextul economic în curs de derulare și necesitatea sumelor la nivel național. În aceste condiții tindem să credem că conștientizarea la nivel național a avantajelor absorției este puțin confuză, atât din cauza lipsei de transparență la nivelul guvernului central, în principal gestionarea programelor operaționale. De cele mai multe ori, în locul unei imagini completă alcătuită din suma elementelor pozitive și negative cu care se confruntă societatea românească la nivelul programelor operaționale, este prezentată o imagine secționată a cadrului general, evidențiind doar aspectele pozitive, care nu facilitează identificarea principalelor propleme, implicit soluționarea lor.

II.2. Absorția Fondurilor Europene la nivelul Portugaliei

Portugalia a primit deja de la Comisia Europeană 13.536 miliarde de euro, în procent de 63,2% din alocarea programată pentru Cadrul de Referință Strategică Național (Quadro de Referência Estratégica Nacional) în perioada 2007-2013. În mod special, în cazul Fondului Social European, plățile intermediare efectuate reprezintă 69,9% din alocarea FSE reprogramat, cu mult peste media europeană, în procentaj de 51,0%.

Potrivit informațiilor de la Direcția Generală Bugetară a Comisiei Europene (DGB), raportat la 1 august 2013, Portugalia își păstrează o poziție de fruntaș la nivel european în ceea ce privesc sumele transferate de către Comisie statelor membre, cu titlul de plăți intermediare în conformitate cu perspectiva CSNR ( Cadrului Strategic Național Regional ). Din totalul sumei alocate, stabilită la 158,614.4 milioane de euro de cereri de rambursare pentru plățile efectuate de către statele membre ale CE, 13536.5 milioane de euro au fost alocate Portugaliei (8,5%), reprezetând 4789 milioane de euro din FSE și 8747 milioane de euro din FEDR și Fondul de Coeziune.

În termeni relativi, comparând sumele transferate de fiecare stat membru cu creditele programate pentru perioada 2007-2013, Portugalia a primit de la Comisia Europeană 63,2% din totalul lor (cu mult peste media UE-27 de 46, 8%). Situația este următoarea, în funcție de fondurile în chestiune:

Fig. nr. 2

Sursă: https://www.igfse.pt/news.asp?startAt=1&categoryID=281&newsID=3717

Plățile intermediare efectuate în FSE (4789.0 milioane euro), reprezintă 69,9% din alocarea FSE reprogramat în CSNR pentru perioada 2007-2013 (6853.4 milioane euro), cu mult peste media europeană verificată a FSE de 51, 0%.

Plățile intermediare efectuate în cadrul Fondului de coeziune și FEDR (8747.5 milioane euro), reprezintă 60,1% din alocarea acestor fonduri reprogramate în CSNR pentru perioada 2007-2013 ( 14,558 milioane euro), peste media europeană de 45,6%, pentru aceste două fonduri.

De asemenea, Portugalia continuă să se afle în topul celor 4 țări cu cele mai mari volume de transferuri totale de la Comisea Europeană(CE), cu titlu de plăți intermediare, alături de Polonia (35.838 milioane euro), Spania (17.931,9 milioane euro) și Germania (14.348,2 milioane euro) și a fost observată o alăturare recentă a Greciei (12,117.2 milioane euro) acestui grup.

Având în vedere procentul plăților efectuate către Statele Membre(SM) în comparație cu situația globală, Portugalia prezintă una din cele mai mari rate de absorbție 63,2% din totalul Fondurilor, poziție comparabilă cu cele ale țărilor care au un buget inferior.

Portugalia ocupă poziția a șaptea în execuția financiară a FEDR / CF în UE-27, potrivit informațiilor publicate recent de către DG BUGET – Director General al Comisiei bugetului european, Portugalia continuă să prezinte o performanță bună în punerea în aplicare a programelor operaționale finanțate din FEDR(Fondul European de Dezvoltare Regională) și FC(Fondul de Coeziune) în perioada de programare 2007-2013.

Fig. nr. 3

Sursă: CE, 2012

Analizând graficul de mai sus care reflectă cantitatea (în milioane euro) din FEDR și Fondul de Coeziune rambursate de către Comisia Europeană (CE) de la începutul perioadei de programare până la 1 februarie 2012, se observă că Portugalia ocupă o poziție de lider (locul 7) în UE-27, cu încasări de ordinul a 4000 de milioane euro, în mod clar peste media UE, de 2 370 milioane euro, în timp ce România se află cu zece poziții mai jos, pe locul al 17-lea. Se poate adăuga faptul că restituiriile Comisiei Europene sunt procesate cu privire la cheltuielile efectiv realizate de către beneficiarii operațiunilor în implementarea investițiilor aprobate.

Această analiză a implementării în diferitele state membre ar trebui să fie calibrată la nivelul de execuție a sumelor din fondurile programate în cadrul CSNR, aprobat de către CE, la începutul perioadei de programare.

Următorul grafic ilustrează raportul dintre cererile rambursate de către CE între 2008 și 1 februarie 2012 și plic FEDR / FC programate pe fiecare stat membru. Deși Portugalia nu a aderat la grupul țărilor cu cele mai mari rate, totuși, aceasta se situează cu o rată de 27%, peste media UE de 25%, în timp ce România se află pe ultimul loc.

Se poate evidenția că 2012 reprezintă cel de al V-lea an al perioadei de programare în vigoare (2007-2013) la rata medie actuală de implementare, comparativ cu valorile planificate inițial de 25%, acestea reflectând constrângerile economice și financiare pe care Europa le experimentează, și anticipează eforturile necesare, pe care cele mai multe dintre cele 27 de state membre ale UE încă trebuie să le depună pentru absorbția totală a sumelor programate până la 31 decembrie 2015.

Fig. nr. 4

Sursă :CE

Funcționarii Publici

Suveranitatea statului, la nivelul unui stat de drept, operează prin intermediul celor trei organe ale puterii: organele puterii legislative, ale celei executive si ale puterii judecătorești. Evoluția reglementărilor în materie de funcție publică a fost marcată de cursul evenimentelor care a separat societatea românească de idealurile democrației autentice. Un moment important în contextul reglementării funcției publice, în perioada post revluționară este adoptarea Constituției României din 1991, iar în condițiile acesteia adoptarea Statutului funcționarului public, prin Legea nr.188/1999, republicată în anul 2004, modificată de Legea nr. 251 din 23 iunie 2006 și completată cu mai multe acte normative de natură administrativă, precum Hotărârea Guvernului nr.1209/2003 privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, Hotărârea Guvernului nr. 1210/2003 privind organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină și a comisiilor paritare din cadrul autorităților și instituțiilor publice, Hotărârea Guvernului nr.432/2004 privind dosarul profesional al funcționarilor publici.

Statutul constituie elementul dominant ce reglementează regimul general al raporturilor juridice dintre stat sau administrația publică locală și funcționarii publici, prin autoritățile administrative autonome ori prin autoritățile și instituțiile publice ale administrației publice centrale și locale, regăsite și sub denumirea de raporturi de serviciu, dispozițiile sale completându-se cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu corespund legislației specifice funcției publice. Pe lângă acest element, funcționarii publici care își desfășoară activitatea în cadrul serviciilor publice specializate ale Parlamentului României, ale Administrației Prezidențiale, ale Consiliului Legislativ, alături de serviciile diplomatice și consultare, structurile Ministerului de Interne, precum și alte servicii publice stabilite prin lege, pot beneficia de statute speciale,altele decât cele prevăzute în Legea 188/1999.

Din punctul meu de vedere consider utilă o definiție a funcționarului public, pentru a evita confuzia cu personalul contractual bugetar (care, deși pare similar, are cu totul alt regim juridic și de salarizare), cu toate că funcționarul public este acea persoană numită într-o funcție publică și care exercită prerogative de putere publică.

Funcția publică reprezintă ansamblul capacităților, definit prin prisma atribuțiilor și responsabilităților stabilite în condițiile legii, în interesul realizării obiectivelor puterii politice de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome.

Funcționarul public, ca parte componentă a funcției publice, este definit ca persoana numită, în condițiile legii, într-o funcție publică, dobândind în același timp avanatajul păstrării calității funcției publice, chiar dacă respectivul este eliberat din funcția publică. Ansamblul funcționarilor publici din cadrul autorităților administrative autonome și din cadrul autorităților și instituțiilor publice din administrația publică centrală și locală constituie corpul funcționarilor publici.

Raportul de serviciu se naște și se exercită pe baza actului administrativ de numire, emis în condițiile legii. Exercitarea raporturilor de serviciu se realizează pe perioadă nedeterminată.

Doctrina română este divizată între specialiștii de dreptul muncii, care susțin că raportul de serviciu este tot o formă a raportului de muncă, și specialiștii de drept administrativ, cărora ne raliem, și care susțin natura juridică de drept administrativ a acestui raport juridic ( Trăilescu A., 2000, pag. 217-220). O altă diferență față de raportul de muncă este dată de numirea în funcție a funcționarilor publici prin act unilateral al autorității publice, diferită fundamental de angajarea în urma unui act bilateral (contract de muncă)(Trăilescu A., 2000, pag. 218).

III.1. Categorii de funcționari publici

Funcțiile publice se clasifică după cum urmează: funcții publice generale și funcții publice specifice; funcții publice din clasa I, funcții publice din clasa a II-a, funcții publice din clasa a III-a; funcții publice de stat, funcții publice teritoriale și funcții publice locale.

Funcțiile publice generale constituie ansamblul atribuțiilor și responsabilităților cu caracter general și comun tuturor autorităților și instituțiilor publice, în interesul realizării competențelor lor generale. Funcțiile publice specifice reprezintă totalitatea atribuțiilor și responsabilităților cu caracter specific unor autorități și instituții publice, stabilite în vederea realizării competențelor lor specifice sau care necesită competențe și responsabilități specifice, spre exemplu arhitect, jurist etc. Echivalarea funcțiilor publice specifice cu funcțiile publice generale, în condițiile legii, se face prin statute speciale sau, la propunerea autorităților și instituțiilor publice, de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici(Art. 7, alin 4 din Statut).

În funcția de clasă, funcția publică generală de execuție se poate numi Consilier/ Expert/ Inspector de specialitate/ Consilier juridic spre exemplu clasa I – studii superioare de lungă durată sau ciclul I Bologna, absolvite cu diploma de licență, de asemenea putem spune că o persoană care are studii absolvite de specialitate în domeniul administrației publice și lucrează la fînalizarea acestora în domeniul mai sus numit se numește tehnocrat. Un exemplu ilustrator în acest sens sunt studenții care au absolvit Facultatea de Administrație și Management Public din cadrul Academiei de Studii Economice din București și lucrează în domeniul aferent. De asemenea mai putem menționa și referentul de specialitate (clasa II – studii superioare de scurtă durată – absolvite înainte de 2004, cu diplomă) – a nu se confunda cu ciclul I Bologna, și mai putem aminti și de referent (clasa III, studii medii absolvite cu diplomă de bacalaureat).

Categoria înalților funcționari publici cuprinde persoanele care sunt numite în una dintre urmatoarele funcții publice precum secretar general din ministere și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale, prefect, secretar general adjunct din ministere și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale, subprefect, înspector guvernamental.

Cea de a doua categorie este reprezentată de funcționari publici de conducere. Aceasta cuprinde persoanele numite în una dintre urmatoarele functii publice:

• director general și director general adjunct din aparatul autorităților administrative autonome, al ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora;

• director și director adjunct din aparatul autorităților administrative autonome, al ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora;

• secretar al unități administrativ-teritoriale;

• directorul executiv și directorul executiv adjunct în cadrul instituției prefectului, în cadrul aparatului propriu al autorităților administrației publice locale și al instituțiilor publice subordonate acestora, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora;

• șef serviciu, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acesteia, șef birou, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acesteia.

Trebuie specificat faptul că funcționarii publici nu au contract îndividual de muncă, ci doar decizia de numire în funcție. Ei nu desfășoară raporturi de muncă, ci raporturi de serviciu, lor nu li se aplică Codul Muncii decât în subsidiar, fiind guvernați de legea specială 188/1999 statutul funcționarului public, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Pentru a ști dacă o persoană este sau nu este încadrată în categoria funcționarilor publici, trebuie reținută definiția funcției publice, așa cum este ea formulată de art. 2 din legea 188/1999.

Din articolul 2, alineatul I al legii 188/1999 amintim faptul că „Funcția publică reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome.” Funcționarul public este o persoană numită într-o funcție publică iar dacă acesta este eliberat din funcția publică deținută el își păstrează calitatea de funcționar public.

Funcționarul public poate fi eliberat din funcția publică numai dacă autoritatea sau instituția publică în cadrul căreia acesta activa, și-a încetat activitatea ori a fost mutată într-o altă localitate, iar funcționarul public nu este de acord să o urmeze (din diverse motive). Trebuie precizat că destituirea din funcția publică se caracterizează prin vinovăția funcționarului public în timp ce eliberarea din funcția publică vizează atat lipsa vinovăției cât și vinovăția.

Clasa I cuprinde funcțiile publice pentru a căror ocupare se cer studii universitare de licență absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă, în timp ce clasa a II-a cuprinde funcțiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă iar clasa a III-a cuprinde funcțiile publice pentru a căror ocupare se cer studii universitare de licență absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă. Funcționarii publici numiți în funcțiile publice din clasele a II-a și a III-a pot ocupa numai funcții publice de execuție.

După nivelul atribuțiilor titularului funcției publice, funcțiile publice se împart în trei categorii după cum urmează: funcții publice corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici; funcții publice corespunzătoare categoriei funcționarilor publici de conducere; funcții publice corespunzătoare categoriei funcționarilor publici de execuție.

Legea 251 din 23 iunie 2006 propune o nouă clasificare, și anume: funcții publice de stat, funcții publice teritoriale și funcții publice locale. Funcțiile publice de stat sunt funcțiile publice stabilite și avizate, potrivit legii, în cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administrației publice centrale, precum și în cadrul autorităților administrative autonome. Funcțiile publice teritoriale sunt funcțiile publice stabilite și avizate, potrivit legii, în cadrul instituției prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale. Funcțiile publice locale sunt funcțiile publice stabilite și avizate, potrivit legii, în cadrul aparatului propriu al autorităților administrației publice locale și al instituțiilor publice subordonate acestora.

Funcționarii publici sunt debutanți sau definitivi. Pot fi numiți funcționari publici debutanți persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcții publice de grad profesional debutant. Pot fi numiți funcționari publici definitivi: funcționarii publici debutanți, care au efectuat perioada de stagiu prevăzută de lege și au obținut rezultat corespunzător la evaluare; persoanele care intră în corpul funcționarilor publici prin concurs și care au vechimea în specialitatea studiilor necesare ocupării funcției publice de minim 12 luni, 8 luni și, respectiv, 6 luni, în funcție de nivelul studiilor absolvite.

În Portugalia funcționarii publici lucrează cu 1,6 ore/săptămâna mai puțin decât media UE, în schimb, un funcționar public din România lucrează în medie cu 3,1 ore/săptămână mai mult decăt Media Uniunii Europene și cu 4,7 ore/săptămână mai mult decât un funcționar din Portugalia.

Fig. nr. 5

.
Sursă: Factos Nº1: Os funcionários publicos são os que trabalham menos na união Europeia?, Tabela: Horário Semanal dos Funcionários Públicos na UE*, http://www.propostasparaportugal.com/factos-no1-os-funcionarios-publicos-sao-os-que-trabalham-menos-na-uniao-europeia/

III.2. Programe de îmbunătățire a competențelor, abilitățiilor, calificărilor în care au foat implicați Funcționarii Publici

Funcționarii publici desfășoară activități care implică exercitarea prerogativelor de putere publică precum punerea în executare a legilor și celorlalte acte normative, elaborarea proiectelor de acte normative, elaborarea proiectelor politicilor și strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor și statisticilor necesare realizării și implementării politicilor publice ș.a.m.d.

Având în vedere cele menționate mai sus, în special faptul că un funcționar public odată ce este numit în funcția publică nu își mai pierde calitatea de funcționar public, acesta rămâne în aparatul executiv al statului, este foarte important ca acesta sa iși dezvolte competențele, abilitățile, calificările și aptitudinile pentru o mai bună desfășurare a activității sale și nu numai.

Consider că trebuie investit în resursa umană, în special cea care face parte din aparatul adiministrativ pentru a putea contribui la o dezvoltare durabilă a acestuia și nu numai. Spre exemplu dacă funcționarii publici ar urma cursuri de îmbunătățire a competențelor IT atunci aceștia iși vor efectua activitățile într-un timp mult mai scurt, iar datele vor fi transmise mai rapid, devenind mai eficienți.

Spre exemplu în anul 2009 s-a implementat un proiect prin care funcționarii publici au beneficiat de cursuri gratuite de utlizare a calculatorului, proiect demarat de Agenția Națională a Funcționarilor Publici (ANFP), obținut cu finanțare europeană în cadrul Programului Operațional pentru Dezvoltarea Capacității Administrative. Scopul inițiativei ANFP consta în dezvoltarea abilităților de operare PC, recunoscute la nivel internațional prin Permisul European de Conducere a Computerului (ECDL). Proiectul a fost derulat la nivel național și se adresează unui grup țintă format din 12000 funcționari publici din cadrul administrației publice centrale și locale, bărbați și femei, din toate categoriile de vârstă.

Proiectul „Standarde Europene în Utilizarea Tehnologiei Informației în Administrația publică – Program Național de Certificare a Funcționarilor Publici”, a fost demarat pe parcursul a 2 ani și jumătate, valoarea sa totală fiind de peste 13 milioane de lei. Din această sumă, aproximativ 11,5 milioane de lei reprezintă valoarea eligibilă nerambursabilă a Fondurilor Structurale Europene, peste 2 milioane de lei reprezintă cofinanțare eligibilă, iar aproximativ 2,5 milioane de lei constituie TVA.

După cum se observă, dreptul la învățătură este un drept garantat, în acest caz există Hotărârea Guvernului nr. 1066/2008 pentru aprobarea normelor privind formarea profesională a funcționarilor publici în care este specificat faptul că funcționarii publici beneficiază de formare profesională în baza planului anual de perfecționare. De asemenea legea încurajează funcționarii publici ce vor să-și îmbunătățească sau să își perfecționeze studiile.

Există o prevedere care face trimitere la Hotărârea Guvernului nr. 250/1992 privind concediul de odihnă și alte concedii ale salariaților din administrația publică, din regiile autonome cu specific deosebit și din unitățile bugetare, republicată. Aceasta, dispune în art. 25 alin. 1 ca salariații din administrația publică, din regiile autonome cu specific deosebit și din unitățile bugetare au dreptul la concedii fără plată, a căror durată însumată nu poate depăși 90 de zile lucratoare anual pentru susținerea examenului de an universitar, cât și a examenului de diplomă, pentru salariații care urmează o formă de învățământ superior, curs seral sau fără frecvență. Precizez că masteratul face parte din studiile universitare.

Astfel, putem ilustra un exemplu precum un funcționar public de clasa a III-a care are avantajul de a fi numit în funcție doar cu studii medii absolvite, iar pe parcursul anilor de lucru acesta iși poate continua activitatea de învățăt și poate fi promovat în diferite funcții publice.

Având în vedere cele menționate anterior, este important ca un funcționar public să își îmbunătățească competențele și abilitățiile pe tot parcursul vieții, mai ales, pentru îmbunătățirea apartului administrativ. Odată cu resursa umană, și acesta se perfecționează implicit.

Metodologia Cercetării

În ceea ce privește metodologia cercetării, teza debutează cu o cercetare din surse secundare care combină o serie de metode și tehnici adaptate obiectivelor. Prima parte conține un studiu bibliografic realizat prin documentare științifică și parcurge mai multe etape cum sunt: informarea asupra surselor, culegerea datelor, studiul surselor de documentare și gruparea acestora, evaluarea și studierea aprofundată a acestora în scopul atingerii obiectivului de cunoaștere a domeniului studiat. Ultima etapă a documentării științifice a fost utilizarea surselor, ceea ce a presupus pregătirea utilizării informațiilor documentare pentru realizarea cercetării propriu-zise. Principala metodă utilizată este reprezentată de analiza de conținut. O altă metodă utilizată este metoda comparativă, utilizată pentru evidențierea caracteristicilor unor concepte și noțiuni analizate.

Lucrarea de față analizează ipoteza unei analize comparative a gradului de influență pe care competențele, abilitățiile, calificăriile și studiile unui funcționar public atât din spațiul românesc cât și cel portughez, îl poate avea asupre ratei de absorbție a Fondurilor Structurale Europene.

Pentru studierea acestei posibilității am utilizat o metodă de cercetare cantitativă, și anume chestionarul, analiza de date secundare și studiul de caz. Chestionarul constă în 12 întrebări, primele trei despre datele demografice (categoria de vârstă, categoria de sex etc.), următoarele două despre studiile, calificările, competențele celor chestionați, dar și despre opinia acestora în ceea ce privește domeniul public și despre gradul de implicație într-un proiect cu finanțare europeană.

În primă fază, chestionarul a fost aplicat asupra unui eșantion nereprezentativ format din 40 de funcționari publici ce activează în cadrul Organismului Intermediar al Programului Operațional Sectorial de Dezvoltare a Resurselor Umane, Ministerul Educației Naționale, și, în cadrul aceleași instituții publice, departamentului de contractare (subiecții find cei 6 ofițeri de contractare). În a doua etapă, același chestionar a fost tradus în limba portugheză și aplicat unui eșantion nereprezentativ format din 14 funcționari publici din cadrul Primăriei orașului Lisabona (Câmara Municipal de Lisboa). În ultima etapă am realizat o analiză comparativă asupra influenței funcționariilor publici asupra capacității de absorbție a Fondurilor Structurale. Menționez că ambele chestionare se pot găsi în anexă.

IV.1. Analiza cercetării

Obiectivul cercetării lucrării de față constă în determinarea măsurii în care competențele funcționarilor publici influențează rata de absorbție a fondurilor structurale în România. Pentru aceasta am utilizat un instrument cantitativ, reprezentat de un chestionar distribuit la nivelul Organismului Intermediar Pogramul Operațional Sectorial de Dezvoltare a Resurselor Umane (OI POS DRU).

Metoda de cercetare utilizată a fost reprezentată de către un chestionar cu 12 întrebări ce va putea fi găsit la anexă. Cercetarea a fost realizată pe un eșantion nereprezentativ, acesta fiind format din 40 de funcționari publici din cadrul OI POS DR. Majoritatea participanților, 67,5% s-au încadrat în categoria de vârstă 20-35 de ani, 20% între 36-45 de ani și doar 0,25 % între 46-59 de ani.

Cu ajutorul chestionarului am vrut să identific mai întâi ce competențe, abilități, calificări au persoanele care activează în domeniul public, respectiv funcționari publici.De aici a rezultat că 47,5 % din funcționarii publici întrebați au finalizat studiile de licență, pe când doar 37,5% au absolvit studii de masterat și mai puțin de 5% au absolvit studiile de doctorat. De asemenea, remarcăm că științele economice este domeniul preferat de aceștia (32,5 %). Din rezultatele chestionarelor reiese că 35 % dintre ei au urmat cursuri de dezvoltare profesională în ultimii 5 ani și doar 10% în domeniul managementului proiectelor. Cursuri de limbi străine au urmat 20% dintre ei. Acestea se pot observa în graficul de mai jos.

Fig. nr. 6