Gestionarea Eficienta a Finantelor Publice Locale din Republica Moldova
Cuprins
Introducere…………………………………………………………………………………….
Capitolul I. Aspecte teoreticeprivind finanțele publice ale unui stat
1.1 Noțiuni generale privind finanțele publice si finanțe publice locale …
1.2 Funcțiile și principiile de bază finanțelor publice locale……………………………………………….
1.3. Experiența țărilor Uniunii Europene privind gestionarea eficientă
a finanțelor publice și a finanțelor publice locale…………………………………….
Capitolul II. Finanțele publice locale din Republica Moldova – tendințe, de dezvoltare, probleme și provocări
2.1 Starea actuală a administrației publice și a finanțelor publice locale
din Republica Moldova ……………………………………………………………………….
2.2 Cadrul legislativ privind finanțele publice locale din Republica Moldova…….
2.3. Probleme majore cu care se confruntă sistemul finanțelor publice locale
din Republica Moldova ………………………………………………………………………….
Capitolul III.Gestionarea eficientă a finanțelor publice locale din Republica
Moldova
3.1 Tendințe de dezvoltare a finanțelor publice locale din Republica Moldova
în contextul proceselor de descentralizare a administrației publice locale …………..
3.2. Strategia de dezvoltare a managementului finanțelor publice 2013-2020 ….
3.2 Perspective noi de gestionare a sistemului de finanțe publice locale ………..
Concluzii și Recomadări …………………………………………………………………………..
Bibliografie …………………………………………………………………………………………….
Anexe …………………………………………………………………………………………………….
Introducere
“Se poate guverna de departe, dar se poate administra numai de aproape”
(maxima franceza)
În viața unui popor există momente grele cînd în pericol se află dezvoltarea lui, pentru a se simți și pentru a fi protejat el a creat statul cu organele necesare pentru a asigura această protecție. Organele de stat cărora le-a fost încredințată conducerea și administrarea statului asigură protecția poporului prin diverse modalități și mijloace, așa că instruirea și crearea cadrelor și sistemelor specializate pe domenii specifice necesare lui pentru buna funcționare și evitarea, prevenirea și înlăturarea situațiilor neplăcute. Crearea sistemului de drept cu organele și actele sale normative pentru ca toate actiunile organelor statale cît și ale cetățenilor să fie reglementate pe masura în care aceasta este necesară. Indiferent de situația în care s-ar afla statul, drepturile și libertățile omului trebuie să fie respectate.
Importanța lucrării este dată de influența finanțelor publice în activitatea economică a statului împreuna cu toate organele sale. Rezultatele obținute de autoritățile publice locale determină pozitiv sau negativ ansamblul economiei naționale, avînd în vedere faptul că anume la nivel de localitate se produc bunuri și servicii necesare existenței și dezvoltării societății, iar întreprinderile din localități reprezintă principalul furnizor de venituri în bugetul de stat. Relațiile apărute în procesul procurării și repartizării resurselor bănești de care are nevoie statul pentru îndeplinirea funcțiilor și sarcinilor sale formează relațiile financiare publice. În interiorul oricărei economii naționale există numeroși particpanti între care se stabilesc raporturi foarte complexe. Statul prin intermediul finanțelor publice, pune la dispoziția membrilor societății o gamă largă de utilități, în condiții specific. Această activitate presupune realizarea unui amplu proces de redistribuire a veniturilor și averilor personale fizice și juridice, după criterii stabilite prin programul politic al partidelor aflate la putere, care stă la baza politicii fiscale a guvernului aflat la conducerea țării.
Importanța temei se impune prin necesitatea efectuării unui studiu al actelor normative conexe temei date pentru o concepere mai bună și pentru a îmbogați cantitatea materialul existent la acest subiect. Și nu în ultimul rînd pentru a vedea aplicabilitatea legii în domeniu.
Scopul tezei de licență este de a sublinia importanța resurselor financiare cît si gradul de aplicabilitate a legii pentru a face o deslușire a acesteia.
Iar pentru realizarea acestui scop au fost trasate următoarele obiective:
• Studiul aspectelor teoretice privind finanțele publice locale;
• Analiza legilor ce vizează acest domeniu;
• Formularea concluziilor și recomandărilor de rigoare;
Lucrarea de față cuprinde trei capitole:
Capitolul I“Aspecte teoretice privind finanțele publice ale unui stat”
Se abordează aspectele generale și teoretice a conceptului de finanțe publice locale în cadrul unui stat, noțiuni, trăsături, conținut, funcții. În activitatea oricărui stat o importanță majoră revine existenței și mișcării resurselor financiare. În acest capitol se va analiza experiența țărilor europene cu rezultate remarcabile în domeniul gestionării eficiente a finanțelor publice localede la care am avea ce invața. Nici un stat nu poate să-și desfășoare activitatea fără resurse financiare.Mijloacele bănești reprezintă una din cele mai ingenioase creații ale omenirii. Ele au mijlocit schimbul de mărfuri, au facilitat funcționarea economiei și au dat impuls dezvoltării societății.
Capitolul II„Finanțele publice locale din Republica Moldova – tendințe, de dezvoltare, probleme și provocări”
Administrarea finanțelor publice locale constituie obiect al unor norme juridice cuprinse în Constituție, Legea privind finanțele publice locale, Legea privind Administrația Publică Locală. Este nevoie de conștientizat gradul de aplicabilitate a legii în domeniu pentru o ințelegere mai amplă a competențelor și posibilităților de gestionare a resurselor financiare. Se va analiza situația actuală a finanțelor publice în contextul integrării europene, modul în care sunt valorificate resursele cît si modul în care acestea sunt adunate la bugetul de stat. În acest capitol vor fi abordate si cele mai importante probleme cu care se confruntă Republica Moldova in domeniul gestionării corecte a resurselor financiare.
Capitolul III „Gestionarea eficientă a finanțelor publice locale din Republica Moldova”
Vom sublinia tendințele de dezvoltare a finanțelor publice locale din Republica Moldova în contextul proceselor de descentralizare a administrației publice locale care va duce la o evidența mai bună a veniturilor, dar și a cheltuielilor publice.Implementarea obictivelor expuse în Strategia de dezvoltare a managementului finanțelor publice 2013-2020 va duce la conștientizarea și schițarea principalelor căi pe care va trebui să le urmăm pentru a ajunge un stat european cu valori si principii democratice. Perspective noi de gestionare a sistemului de finanțe publice locale sunt propuse pentru a determina beneficiile obținute de Republica Moldova în urma implimentării noului sistem de finanțare este un obiectiv care ne va ajuta la schițarea unei imagini despre posibilele căi de dezvoltare a localităților.
La elaborarea acestei lucrări am consultat un șir de acte normative, de lucrări, manuale ale autorilor din Republica Moldova cît și de peste hotare. Realizarea tezei de licență a fost posibilă datorită cercetărilor efectuate, legilor, regulamentele în vigoare, lucrările științifice și site-urile specializate au servit ca izvoare de informații.
Prezentarea cantitativa a elementelor adiacente (anexe)???
Capitolul I “ASPECTE TEORETICE PRIVIND FINANȚELE PUBLICE ALE UNUI STAT”
1.1 Noțiuni generale privind finanțele publice si finanțe publice locale
Nevoile, necesitățile și interesele publice se coordonează de către stat în mod direct și primordial prin resurse financiare. Într-adevăr, cheltuielile ce le are de realizat statul nu se pot realiza decât în bani. Fără bani nu pot exista nici finanțe publice. Anume această caracteristică explică și preocuparea pentru etimologia cuvântului finanțe. Din câte se pare, noțiunea de finanțe provine de la cuvintele latinești “fiare” sau “finis”, care se traduc prin a termina, a încheia un diferend, o acțiune judiciară ce are legatură cu plata unei sume de bani. De la aceste cuvinte s-a format “financia” sau “financia pecuniaria”, ceea ce înseamnă plată în bani. Se crede că din aceste cuvinte latinești a luat naștere și noțiunea “finance” folosită în Franța în secolele XV-XVI, care avea mai multe înțelesuri și anume: sume de bani, resurse bănești, venit al statului, iar “les finances” echivala cu gospodaria publică, patrimoniul și bogățiile statului.
Referindu-se la statul modern din secolul nostrum, Maurice Duverger, scrie că acesta nu se mărginește la sarcinile militare și cele tradiționale. El intervine în viața socială pentru a stimula producția pe perioada de criză, cu scopul de a împiedica creșterea prețurilor și a menține puterea de cumpărare a monedei în perioada de inflație, pentru a asigura o utilizare cîi mai eficientă a resurselor țării și monitorizare a venitului național.
Pierre Lalumiere în una dintre lucrările sale menționează creșterea rolului intervenționist al statului în economie după criza mondială din anii 1929-1933. Pentru îndeplinirea acestui rol au fost folosite pe o scară tot mai largă cheltuielile publice, impozitele precum și alte instrumente de politici financiare. Finanțele publice au fost definite încă din cele mai vechi timpuri ca știința care studiază activitatea statului, în calitate de utilizator al unor metode și tehnici speciale, așa-numite tehnici financiare: cheltuieli, taxe, resurse, impozite, împrumuturi, bugete, procedee monetare etc.
Potrivit unei alte opinii, în secolul XX și mai ales după marea criză din anii 1929-1933, locul statului jandarm a fost ocupat de statul – providență. Intervenția statului este determinată în ultimă instanță de menținerea echilibrului economic, de rentabilizarea unor întreprinderi sau a unor ramuri economice considerate drept ramuri strategice, de rezolvare a contradicțiilor interioare ale societății: inflație, șomaj, conflicte etc., și conduce cum era de așteptat la apariția unor instituții publice și societăți comerciale cu capital mixt, la acordarea de subvenții unor întreprinderi private care aveau sa intervina pentru a rezolva problemele statului.
În economia contemporană bugetul public constituie veriga principală a sistemului financiar al oricărei țări, fiind expresia unui tip specific de relații financiare relațiile bugetare care se manifestă în procesele constituirii, repartizării și utilizării fondurilor bugetare care sunt necesare organelor statale atît la nivel național cît si la nivel local. În teoria și practica economică, bugetul public este privit, din două puncte de vedere, primul: ca o componentă obiectivă, de bază, a sistemului financiar și al doilea: ca document de previzionare și de autorizare, ca principala balanță financiară ce are un caracter operativ și obligatoriu al statului. Ca verigă principală a sistemului financiar, bugetul public reprezintă expresia sintetizată a relațiilor economice ce se manifestă în procesele formării și utilizării principalului fond centralizat de mijloace bănești al statului și a fondurilor unităților administrativ – teritoriale, în vederea finanțării activităților destinate creșterii calității vieții, a unor activități privind dezvoltarea economică a țării, cultură, cercetarea științifică, amplificarea și perfecționarea infrastructurii, constituirea rezervelor de stat, apărarea națională, ordinea publică și de drept ca principala balanță financiară, bugetul public este documentul de bază, cu putere de lege, ce stabilește, pe de o parte, natura și mărimea veniturilor ce se mobilizează la dispoziția statului, iar pe de altă parte, felul și volumul alocațiilor bugetare ce se vor dirija de către stat pentru finanțarea diverselor activități în cursul unui an.
Există trei categorii de legi ale finanțelor
1. Ale bugetului sau legea anuală a finanțelor, sau legea bugetului inițial, în care se prevede și se autorizează, pentru fiecare an financiar, ansamblul resurselor și cheltuielilor statului. Ea este votată de către Parlament înt-o sesiune autonomă înainte de începutul anului considerat, fiind cunoscută ca legea bugetului de stat.
2. Legile rectificative ale finanțelor sau ale bugetului rectificat au ca obiect rectificarea, în cursul anului bugetar, a dispozițiilor legii bugetului inițial-numărul lor nu este fix, și poate varia în dependență de ani.
3. Legea de reglementare și regularizare a finanțelor, este adoptată decătre Parlament după expirarea anului bugetar de regulă după un an, prin care se constată execuția reală a bugetului și aprobă diferențele dintre rezultatele pecare le-a înregistrat, și previziunile legii anuale a finanțelor, completate cu legile rectificative. Această lege poate fi considerată, într-o accepțiune restrânsă însă, legea de execuție a bugetului de către Guvern.
Finanțele publice reprezintă forma băneasca a relațiilor economice, în procesul repartizării produsului social și a venitului național în cadrul realizării funcțiilor principale ale statului.
Finanțele publice locale reprezintă o parte componentă a finanțelor publice alături de finanțele publice ale administrației centrale de stat, care exprimă relațiile economice prin care se mobilizează și utilizează resurse bănești la nivelul unităților administrativ teritoriale pentru realizarea unor nevoi colective reprezentate de învățământ, asistență socială, asistență medicală, servicii publice, cultură, dezvoltare.
Noțiunea de finanțe publice sau relații financiare nu poate fi confundată cu cea de bani sau relații bănești. Banii reprezintă o marfă, iar finanțele reprezintă relații de constituire, repartizare și utilizare a mijloacelor bănești. Sunt relații fără echivalent, adică nu presupun în mod necesar o contraprestație directă din partea subiectului beneficiar al mijloacelor bănești. Mijloacele bănești repartizate și utilizate de subiectele beneficiare nu se restituie. Transferul de valoare realizat prin intermediul finanțelor publice locale determină modificarea patrimoniului deținut de participanții la relațiile economice de mobilizare și repartizare a fondurilor bănești, respectiv persoane juridice, persoane fizice și autorități ale administrației publice locale.
Finanțele publice locale reprezintă raporturile economice prin care se constituie și utilizează resurse bănești la nivelul unităților administrativ teritoriale, fără o contraprestație directă și imediată în vederea satisfacerii unor cerințe social culturale, economice și a furnizării unor servicii publice de către instituțiile sau autoritățile administrației publice locale.
Finanțele publice locale ocupă un loc important în ansamblul finanțelor publice datorită complexității și diversității acțiunilor social-culturale, economice și serviciilor publice ce se desfășoară în cadrul unităților administrativ teritoriale și răspunderii autorităților administrației publice locale în furnizarea unor servicii publice calitative. Pentru a înțelege mai bine ce reprezintă finanțele publice vom delimita cîteva asemănari si deosebiri dintre finanțele publice locale si finanțele private.
Finanțele publice locale se aseamănă cu cele private cel puțin sub două aspecte:
1. Și unele și altele lucrează cu categorii financiare de bază ca: credit, monedă, bani.
2. Ambele se confruntă cu probleme de echilibru financiar, de resurse financiare în ultimă instanță.
Cu toate că exista asemănări Între finanțele publice și cele private există și o serie de deosebiri spre exemplu:
Resursele necesare statului pentru îndeplinirea funcțiilor și sarcinilor acestuia se adună pe calea impozitelor și taxelor, prin măsuri de constrângere în principal, în timp ce resursele întreprinderilor private și ale persoanelor fizice se procură de pe piață, pe baze contractuale.
Statul poate lua orice masură în legatură cu moneda națională, în timp ce întreprinderile private nu pot decât să o folosească.
Finanțele publice sunt folosite în principal în scopul satisfacerii nevoilor generale ale societății, în timp ce finanțele private sunt folosite în folosul realizării de profit de către întreprinzătorii particulari.
Ținem sa menționăm și deosebirile dintre finanțele publice locale și finanțele publice ale administrației centrale de stat prin anumite trăsături:
fondurile bănești se constituie și utilizează la nivelul unităților administrativ teritoriale;
fondurile bănești depind de împărțirea administrativ teritorială a unui stat;
contribuabilii de impozite și taxe locale pot fi persoanele fizice și juridice prevăzute de legi generale sau prin hotărâri ale autorităților administrației publice locale;
resursele financiare ce se mobilizează și utilizează la nivelul unităților administrativ teritoriale depind de competențele și atribuțiile autorităților administrației publice locale.
formele de participare prin impozite și taxe la formarea fondurilor bănești locale se deosebesc prin materia impozabilă și obiectele asupra cărora se aplică impozite și taxe;
Finanțele publice sunt necesare, în mod subiectiv și obiectiv, deoarece contribuie la realizarea sarcinilor și funcțiilor statului, care nu ar putea fi înfăptuite fără pârghiile financiare.
În sfera finanțelor publice locale se încadrează bugetele locale, finanțele instituțiilor publice locale finanțate din venituri proprii și subvenții din bugetul local, finanțele instituțiilor publice locale finanțate în totalitate din venituri proprii, creditele externe și credite interne, veniturile și cheltuielile evidențiate în afara bugetului local. Sfera finanțelor publice locale este ilustrată de structura bugetului general al unei unități administrativ-teritoriale care reflectă: bugetul local, bugetul instituțiilor publice finanțate din venituri proprii și subvenții din bugetul local, bugetul instituțiilor publice finanțate integral din venituri, bugetul creditelor externe și interne, veniturile și cheltuielile evidențiate în afara bugetului local.Bugetele locale reprezintă partea principală a finanțelor publice locale care reflectă raporturile economice de mobilizare a unor resurse financiare necesare realizării acțiunilor social culturale, economice și de altă natură din competența autorităților administrației publice locale. Bugetul local reprezintă instrument principal al autorităților administrației publice locale în vederea selectării priorităților de finanțare din strategiile de dezvoltare economico – socială ale localităților. Fundamentarea priorităților și a opțiunilor privind acțiunile social culturale, economice, serviciile publice care urmează să se finanțeze din bugetul local, precum și măsurile necesare în vederea încasării veniturilor se realizează în procesul elaborării și adoptării bugetului local.
Pentru asigurarea veniturilor la bugetul local este necesar:
Asigurarea unui salt tehnologic din contul implementării în mod prioritar a tehnologiilor noi
Ridicarea eficacității sistemului de pregătire și perfectare a cadrelor și în acestă bază – atingerea pozițiilor competitive a producătorilor
Crearea unei infrastructuri eficiente a localității
Asigurarea accesibilității și acordarea asistenței medicale la un standard calitativ nou
Preîntîmpinarea și diminuarea amenințărilor ecologice la sănătatea populației
Dezvoltarea potențialului de export a localității
Dezvoltarea turismului rural
Fondurile publice și bugetul public sunt principalele instrumente ale guvernului prin care sunt reflectate și implementate prioritățile societății. Felul în care sunt gestionate aceste fonduri afectează direct viața fiecărui cetățean. Gestionarea mai transparentă a fondurilor publice are drept rezultat o eficiență mai sporită a cheltuielilor publice, o distribuire mai echitabilă a resurselor și reducerea pierderilor.
Fondurile bănești ce se formează și utilizează la nivelul unităților administrativ teritoriale se administrează pe baza principiului autonomiei locale care presupune inițiativă și răspundere a autorităților administrației publice locale, în raport cu finanțele administrației centrale de stat.
Conținutul finanțelor publice locale este reflectat de anumite trăsături:
Resursele, relațiile economice prin care se mobilizează, repartizează și utilizează financiare la nivel local sunt exprimate în formă bănească.
Finanțele publice locale exprimă un transfer de valoare ce se realizează între participanții la relațiile economice prin care se formează și utilizează fonduri bănești la nivel local.
Transferul de valoare prin intermediul finanțelor locale urmărește satisfacerea unor cerințe colective cum sunt cele privind învățământul, cultura, ocrotirea sănătății, asistența socială, servicii publice și dezvoltare.
1.2 Funcțiile și principiile de bază a finanțelor publice locale
Între resursele bănesti prelevate la dispoziția statului în vederea satisfacerii nevoilor sociale, modalitățile concrete prin care se procură și se distribuie aceste resurse, instrumentele prin care statul intervine în viața economică, metodele de gestionare a resurselor financiare publice si formele juridice pe care le îmbracă toate acestea există legături strânse. Finanțele publice locale mijlocesc procesele de formare repartizare și utilizare a fondurilor bănești la nivelul unităților administrativ teritoriale. Mijloacele prin care finanțele publice, ca relații financiare își realizează acest rol, sunt funcțiile acestora:
1. Funcția de repartiție a finanțelor publice locale
Se manifestă prin formarea fondurilor bănești la nivelul unităților administrativ teritoriale și redistribuirea lor pentru satisfacerea unor cerințe colective delimitate prin competențele și atribuțiile autorităților administrației publice locale. Fondurile bănești de la nivelul unităților administrativ teritoriale se repartizează sub forma cheltuielilor publice pentru acțiuni social-culturale, servicii publice, dezvoltare, alte acțiuni de importanță locală.Între cele două laturi ale funcției de repartiție a finanțelor publice locale există raporturi de interconexiune.
Mobilizarea unor resursebănești la nivelul unităților administrativ teritoriale se efectuează în vederea satisfacerii unor nevoi colective. Repartizarea resurselor bănești de către unitățile administrativ teritoriale pentru realizarea acțiunilor social culturale, a serviciilor publice, a dezvoltării economice depinde de mobilizarea lor în cuantumul aprobat și la termenele legale. Fondurile bănești administrate de către autoritățile administrației publice locale se formează pe seama impozitelor și taxelor locale, a veniturilor nefiscale și a veniturilor cu destinație specială. Resursele bănești proprii mobilizate la dispoziția unităților administrativ teritoriale se completează prin redistribuire cu sume, cote defalcate și transferuri de la bugetul de stat.
2. Funcția de control a finanțelor publice locale
Urmărește modul în care se utilizează resursele bănești la nivelul unităților administrativ teritoriale, efectuarea cheltuielilor, administrarea patrimoniului public și privat și mobilizarea resurselor bănești în conformitate cu prevederile legale și eficiente. După momentul de exercitare a controlului financiar se deosebesc următoarele forme: control financiar preventiv, control financiar concomitent, control financiar ulterior (postoperativ). Controlul preventiv se exercită înaintea îndeplinirii acțiunilor economice și financiare, în vederea prevenirii unor operații nelegale și neoportune. Controlul financiar ca expresie a funcției de control a finanțelor publice locale urmărește modul de realizare a raporturilor bănești privind constituirea și repartizarea resurselor financiare la nivelul unităților administrativ teritoriale.
În Republica Moldova controlul financiar se exercită de puterea legislativă și cea judecătorească, direct sau prin organe de specialitate, cum sunt: Curtea de Conturi, Ministerul Finanțelor, bănci și alte instituții financiare; organe specializate ale ministerelor, unităților administrativ-teritoriale și unităților economice, etc.
Principiul care stă la baza finanțării comunelor, orașelor și satelor este cel al autonomiei locale, care oferă dreptul administrației publice să dispună de resurse financiare proprii, proporționale cu competențele stabilite prin lege ( impozite, taxe și alte venituri fiscale, venituri nefiscale, cote și alte sume defalcate din venituri ale bugetului de stat și ale bugetelor locale, transferuri de la bugetul de stat și venituri cu destinație specială).Finanțele publice constituie o componentă importantă a vieții social-economice a fiecărei țări, iar impactul lor asupra economiei naționale are conotații atât în proporțiile si distribuirile Produsului Intern Brut, cât și în modul concret de realizare a acestui proces.Existența finanțelor publice este indisolubil legată de existența statului care are de îndeplinit funcții si sarcini importante în ce privește organizarea si conducerea activității economico-sociale naționale, apărarea independenței si suveranitatea țării.
Autonomia locală și gestionarea proprie a unitățlor administrativ-teritoriale sporesc rolul bugetelor locale, în sensul creării condițiilor pentru autonomia financiară a acestora. Modul de funcționare a finanțelor locale este în strânsă corelație cu autonomia administrațiilor locale. Cursul spre modernizarea sistemului de administrație publică în Republica Moldova descrie o etapă nouă în dezvoltarea statului de drept, a regimului democratic și garantării efective a libertăților și drepturilor constituționale în Republica Moldova. Din această perspectivă, Concepția întrunește motivațiile, obiectivele și criteriile necesare pentru crearea unui sistem suplu, eficient și adecvat obiectivului de modernizare și europenizare a Republicii Moldova, în contextul implementării Planului de acțiuni UE-RM, și extinderii UE până la frontierele vestice ale Republicii Moldova.
Repartizarea unei părți importante din P.I.B., prin intermediul finanțelor publice locale, generează anumite efecte utile pentru întreaga societate, pentru unele grupuri sociale sau pentru anumite persoane luate în mod individual. Astfel, prin intermediul finanțelor se derulează acțiuni publice care urmăresc, printre altele:
sporirea potențialului economic al țării;
dezvoltarea economică a unor regiuni rămase în urma;
asigurarea forței de muncă într-o structura socio-profesională corespunzătoare nevoilor economiei naționale;
menținerea stării de sănătate a populației cât mai aproape de standardele europene;
ridicarea gradului de cultură al tuturor membrilor societății;
respectarea drepturilor omului si ale minorităților naționale;
îndeplinirea riguroasă a angajamentelor asumate prin tratate, acorduri si conventii bi și multilaterale;
participarea țării la diviziunea internațională a muncii.
La elaborarea politicii financiare se ține seama de legislația în vigoare privind veniturile și cheltuielile publice locale, politica de dezvoltare locală și regională promovată de Guvern și de organismele internaționale.
Politica financiară are ca scop realizarea unui cadru strategic larg care săfaciliteze relația dintre intenția financiară și transpunerea ei în practică, având o serie de avantaje ca:
facilitează procesul de planificare financiară;
evită improvizațiile făcute sub presiunea urgențelor financiare;
atrage atenția asupra condițiilor financiare;
asigură o bază pentru stabilirea și evaluarea managementului financiar și pentru
evitarea trucurilor financiare;
ajută la obținerea consensului și a coerenței în elaborarea deciziilor financiare;
contribuie la menținerea unei stabilități financiare;
înlesnește înțelegerea situației managerului financiar, asigură transparența
acestuia sporind credibilitatea autorităților locale în fața populației.
sporesc șansele în obținerea de credite, etc.,
În realizarea competențelor lor, autoritățile administrației publice locale dispun de autonomie, consfințită și garantată prin Constituția Republicii Moldova, Carta Europeană a Autonomiei Locale și prin alte tratate la care Republica Moldova este parte.
Autonomie locală reprezintă dreptul și capacitatea efectivă a autorităților publice locale de a reglementa și gestiona, în condițiile legii, sub propria lor responsabilitate și în interesul populației locale, o parte importantă din treburile publice. Deosebim autonomie decizională, organizațională și financiar-bugetară.
• autonomie decizională este dreptul autorităților publice locale de a adopta liber decizii, în condițiile legii, fără intervenții din partea altor autorități publice, în scopul realizării intereselor sale;
• autonomie organizațională – dreptul autorităților publice locale de a aproba, în condițiile legii, statutul, structurile administrative interne, modalitățile de funcționare a acestora, statele și organigrama lor, precum și de a institui persoane juridice de drept public de interes local;
• autonomie financiară și bugetară – dreptul autorităților publice locale de a dispune de resurse financiare proprii suficiente și de a le utiliza liber, în condițiile legii, prin adoptarea propriilor bugete locale.
Descentralizarea administrativă reprezintă un proces continuu, progresiv, care evoluează odată cu extinderea capacității administrative a unităților administrativ-teritoriale, în vederea gestionării eficiente a serviciilor publice aflate în responsabilitatea acestora.
O unitate administrativ-teritorială este considerată viabilă din punct de vedere administrativ dacă ea dispune de resurse materiale, instituționale și financiare necesare pentru gestionarea și realizarea eficientă a competențelor ce îi revin. Capacitatea administrativă este recunoscută ca fiind adecvată statutului legal al unei autorități publice locale atunci cînd cheltuielile administrative ale acesteia nu depășesc 30 la sută din suma totală a veniturilor proprii.
Constituirea unei unități administrativ-teritoriale și dotarea ei cu ansamblul de competențe proprii se vor face doar în conformitate cu prevederile Legii privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova și ale Legii privind finanțele publice locale, în baza următoarelor criterii, și anume:
a) unitatea administrativ-teritorială va dispune de capacitate administrativă;
b) numărul populației unității administrativ-teritoriale este mai mare decît numărul minim necesar stipulat în Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova.
Principiile de bază ale administrării publice locale
• Administrarea publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților publice locale și consultării cetățenilor în probleme locale de interes deosebit.
• Autoritățile administrației publice locale beneficiază de autonomie decizională, organizațională, gestionară și financiară, au dreptul la inițiativă în tot ceea ce privește administrarea treburilor publice locale, exercitîndu-și, în condițiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat.
Descentralizarea administrativă are la bază cîteva principii:
a) principiul autonomiei locale, care reprezintă garantarea dreptului și capacității efective a autorităților publice locale de a reglementa și gestiona, conform legii, sub propria lor răspundere și în interesul populației locale, o parte importantă din nevoile publice;
b) principiul subsidiarității, care constă în exercitarea responsabilităților publice de către autoritățile care se află cel mai aproape de cetățeni, cu excepția cazurilor în care intervenția autorităților de nivel superior ierarhic prezintă avantaje evidente ce rezultă din volumul și natura responsabilităților și din necesitatea de a asigura eficacitatea acțiunii publice;
c) principiul echității, care presupune garantarea unor condiții și oportunități egale tuturor autorităților publice locale pentru a atinge obiectivele spre care tind în realizarea competențelor lor;
d) principiul integrității competențelor, care reprezintă faptul că orice competență atribuită autorităților publice locale este necesar să fie deplină și exclusivă, exercitarea acesteia nu poate fi contestată sau limitată de o altă autoritate, ci doar în cazurile prevăzute de legislație;
e) principiul corespunderii resurselor cu competențele, care inseamnă corespunderea resurselor financiare și materiale alocate autorităților publice cu volumul și natura competențelor ce le sînt atribuite pentru a asigura îndeplinirea eficientă a acestora;
f) principiul solidarității financiare, ce constă în susținerea financiară de către stat a celor mai slab dezvoltate unități administrativ-teritoriale, în mod special prin aplicarea unor mecanisme de repartizare financiară egală;
g) principiul dialogului instituțional, ce presupune informarea și consultarea de către stat, în timp util, a autorităților publice locale, în procesul de planificare și de luare a deciziilor, prin structurile lor asociative, asupra oricăror chestiuni ce le privesc în mod direct sau sînt strîns legate de procesul descentralizării administrative;
h) principiul parteneriatului public-privat, public-public, public-civil, care reprezintă garantarea unor posibilități avantajoase de cooperare între guvern, autoritățile locale, sectorul privat și societatea civilă;
i) principiul responsabilității autorităților administrației publice locale, care presupune, în limitele competențelor care le revin, obligativitatea realizării unor standarde minime de calitate stabilite de legislație la prestarea serviciilor publice și de utilitate publică de care sunt responsabile.
Autoritățile publice locale își desfășoară activitatea în domeniile stabilite de Legea privind descentralizarea administrativă, dispunînd în acest scop de competențe depline care nu pot fi puse în cauză sau limitate de nici o autoritate publică, decît în condițiile legii.
1.3 Experiența țărilor Uniunii Europene privind gestionarea eficientă a finanțelor publice și a finanțelor publice locale
Pe plan mondial, tendința ultimilor douăzeci de ani este aceea a globalizării și dezvoltării intense a sistemelor sociale. În acest nou context, instituțiile și sistemele administrative,trebuie să fie flexibile pentru a se adaptata cît mai bine acestor transformări. În acest cadru geopolitic creat, administrația publică centrală și cea locală au devenit factori definitorii în competitivitatea economică a unei țări ori a unei regiuni economice.
Problema guvernelor locale fragmentate și necesitatea obținerii unei dimensiuni eficiente sub aspectul costurilor guvernelor locale face parte din agenda politică a majorității țărilor, iar pentru a depăși problema respectivă au fost dezvoltate diferite forme de asocieri între autoritățile publice locale, dintre care menționăm: fuziuni de APL și asociații inter-municipale (spre exemplu Belgia), grupuri voluntare de APL (exemplul Franței), consorții de municipalități și uniuni de APL (spre exemplu Italia), federații de APL (cazul Suediei), etc. Din punct de vedere al structurii veniturilor din bugetele locale sunt deosebiri între țările Uniunii Europene. În unele țări ale Uniunii Europene veniturile fiscale dețin o pondere însemnată în totalul resurselor financiare locale (Finlanda, Austria, Germania, Luxemburg Franța, Suedia, Danemarca,,). În alte țări, ale Uniunii Europene, veniturile fiscale ocupă o pondere mai redusă în totalul venituri ale bugetelor locale și sunt mai însemnate transferurile de la bugetul central (Irlanda, Italia, Olanda).
Între țările Uniunii Europene sunt și anumite deosebiri sub aspectul numărului de impozite ce se stabilesc și încasează de autoritățile administrației publice locale, precum și a dreptului de a institui impozite și taxe locale.
În majoritatea țărilor Uniunii Europene în bugetele locale se încasează impozitul funciar, impozitul local pe veniturile persoanelor fizice și impozitul asupra unor activități economice. În cadrul țărilor din Uniunea Europeană sunt diferențe în ceea ce privește numărul impozitelor din care se transferă sume către bugetele locale și ponderea lor în totalul de venituri.
Unele impozite se încasează la nivel local, dar colectivitățile locale nu sunt investite cu dreptul de a decide asupra așezării lor. În alte cazuri, impozitele ce se încasează la bugetele centrale se defalcă în anumite procente și se virează colectivităților locale. În acest sens ținem să menționăm că în Germania impozitul pe venit al persoanelor fizice se transferă într-un procent către comune, în Portugalia taxa pe valoarea adăugată, în Finlanda și Danemarca, impozitul pe veniturile societăților. O a doua formă de sprijinire a colectivităților locale care dispun de venituri proprii mai reduse în raport cu cerințele locale o reprezintă dotațiile pe care dețin. Unele dotații pot avea caracter global ceea ce înseamnă că pot fi utilizate mai liber de colectivitățile locale și altele cu destinații speciale sunt alocate pentru cheltuieli determinate. În mare măsură, dotațiile speciale sunt pentru investiții. Dotațiile cu destinație specială dețin o pondere mai mare de aproximativ 80% în Irlanda, Olanda, Belgia, Portugalia, în timp ce Franța și Danemarca dețin 25% din total. Dotațiile speciale sunt atribuite fie pentru exercitarea unei competențe delimitate, fie pentru îndeplinirea unei activități determinate. Dotațiile generale se acordă colectivităților locale în funcție de diferite criterii cum sunt populația, lungimea drumurilor, numărul elevilor și alți indicatori socio – economici.
Cheltuielile din bugetele locale ale țărilor din Uniunea Europeană depind de competențele ce le revin autorităților administrației publice locale. În unele țări, din Uniunea Europeană cheltuielile din bugetele locale dețin o pondere mai mare în PIB(19-33%), ca expresie a atribuțiilor ce revin autorităților administrației publice locale (Danemarca, Suedia, Finlanda, Olanda), în alte țări ponderea cheltuielilor din bugetele locale în PIB se situează la nivelul aproximativ de 12% (Franța,Italia, Spania, Austria), iar în altele ponderea cheltuielilor din bugetele locale este substanțial redusă (Portugalia, Grecia, Irlanda).
În cadrul cheltuielilor ce se finanțează prin bugetele locale se încadrează cheltuielile de funcționare care dețin o pondere însemnată în totalul cheltuielilor. În unele țări ale Uniunii Europene, cheltuielile de funcționare dețin peste 70% din totalul cheltuielilor din bugetele locale (Suedia, Finlanda, Italia, Anglia). Ponderea însemnată a cheltuielilor de funcționare în totalul cheltuielilor bugetelor locale din unele țări ale Uniunii Europene se explică prin competențele largi ale colectivităților locale în domeniile asistenței sociale, ocrotirii sănătății, învățământului preuniversitar, cultură, serviciilor publice cît și în alte ramuri importante.
Prin bugetele locale ale țărilor din Uniunea Europeană se finanțează o serie de acțiuni și servicii publice și anume: funcționarea învățământului preuniversitar, ocrotirea sănătății, drumurile, susținerea unor programe culturale prin instituțiile publice locale, asistență socială, străzile, întreținerea parcurilor și zonelor verzi, iluminatul.
Capitolul II. Finanțele publice locale din Republica Moldova – tendințe, de dezvoltare, probleme și provocări
2.1 Starea actuală a administrației publice și a finanțelor publice locale din Republica Moldova
Pe zi ce trece, apar tot mai mari cerințe adresate administrației publice locale, iar acest lucru se petrece în "ciuda" sistemului grevat de inerția birocrației și corupției ce apasă tot mai mult asupra cetățenilor simpli. Cu alte cuvinte, vrem-nu vrem, progresul tot vine, iar daca nu îl realizăm noi, ne invadează și tot ne obligă să-l implementăm. Deoarece societatea se află in continuă evoluție, administrația publică încearcă să răspundă cât mai prompt, cerințelor tot mai exigente ale cetățenilor, însă cadrul legislativ în materie, aflat în tranziție și mereu în schimbare, mai ales în condițiile tinderii spre Uniunea Europeană, determină apariția unor piedici în derularea proceselor prin care se urmărește satisfacerea intereselor publice generale și locale.
Administrație publică locală reprezintă totalitatea autorităților publice locale constituite, în condițiile legii, pentru promovarea intereselor generale ale locuitorilor unei unități administrativ-teritoriale.
În cadrul organizării administrative a statului și în corelare cu structura sistemului bugetar al Republicii Moldova, deosebim:
autorități ale administrației publice locale de nivelul întîi – autorități publice, luate în ansamblu, care sînt constituite și activează pe teritoriul satului (comunei), orașului (municipiului) pentru promovarea intereselor și soluționarea problemelor colectivităților locale;
autorități ale administrației publice locale de nivelul al doilea – autorități publice, luate în ansamblu, care sînt constituite și activează pe teritoriul raionului, municipiului Chișinău, unității teritoriale autonome cu statut juridic special pentru promovarea intereselor și soluționarea problemelor populației unității administrativ-teritoriale respective;
Tabelul 1. Structura administrației publice locale în RM
Pornind de la domeniile de activitate ale autorităților administrației publice locale de nivelul întîi stabilite la art.4 al Legii privind descentralizarea administrativă, consiliul local realizează următoarele competențe:
a) decide referitor la punerea în aplicare și modificarea, în limitele competenței sale, a impozitelor și taxelor locale, a modului și a termenilor de plată a acestora, precum și acordarea de facilități pe parcursul anului bugetar;
b) administrează bunurile ce vin din domeniului public și ale celui privat ale satului (comunei), orașului (municipiului);
c) decide referitor la darea în administrare, concesionarea, darea în arendă sau în locațiune a bunurilor domeniului public al satului (comunei), orașului (municipiului), precum și a serviciilor publice de interes local, în condițiile legislatiei in vigoare;
d) decide vînzarea, privatizarea, concesionarea sau darea în arendă ori în locațiune a bunurilor domeniului privat al satului sau comunei, orașului sau municipiului, după caz, în condițiile legii;
e) decide atribuirea și propune schimbarea destinației terenurilor proprietate a satului (comunei), orașului (municipiului), după caz, în condițiile legislației în vigoare;
f) decide asupra lucrărilor de proiectare, construcție, întreținere și modernizare a drumurilor, podurilor, fondului locativ în condițiile Legii cu privire la locuințe, la fel și a întregii infrastructuri economice, sociale sau de agrement de interes local;
g) decide efectuarea la necessitate a auditului intern;
h) decide înființarea unor instituții publice de interes local, organizează serviciile publice de gospodărie comunală, determină suportul financiar în cazul cheltuielilor bugetare;
i) decide, în condițiile legii, înființarea unor întreprinderilor municipale și a societăților comerciale sau participarea la capitalul statutar al societăților comerciale;
j) decide, în condițiile legii, asocierea cu alte autorități ale administrației publice locale din străinătate, pentru a realiza unele lucrări și servicii de interes public, pentru promovarea și protejarea intereselor autorităților administrației publice locale, la fel și colaborarea cu agenți economici și asociații obștești din țară și din străinătate în scopul realizării unor acțiuni ori lucrări de interes comun;
k) decide stabilirea unor legături de colaborare, cooperare, inclusiv transfrontalieră, și de înfrățire cu alte localități din străinătate;
l) aprobă, la propunerea primarului, organigrama și statele primăriei, ale structurilor și serviciilor publice din subordine, precum și schema de salarizare a personalului acestora;
Primarul exercită în teritoriul administrat următoarele atribuții de bază:
asigură executarea deciziilor luate de consiliul local;
propune, organigrama și statele primăriei, schema de salarizare a personalului acesteia și le supune aprobării consiliului local, in condițiile prevăzute de lege;
numește și stabilește atribuțiile și eliberează din funcție șefii de subdiviziuni, de servicii, de întreprinderi municipale din subordine, personalul primăriei, conduce și controlează activitatea acestora;
stabilește atribuțiile ce îi revin viceprimarului (viceprimarilor);
asigură elaborarea proiectului de buget local al unității administrativ-teritoriale pe următorul an bugetar și a contului de încheiere a exercițiului bugetar și le prezintă spre aprobare consiliului local;
exercită funcția de ordonator principal de credite al satului (comunei), orașului (municipiului);
verifică, din oficiu sau la cerere, încasarea și cheltuirea mijloacelor de la bugetul local și informează consiliul local despre situația existentă;
răspunde de inventarierea și administrarea bunurilor domeniului public și celui privat ale satului (comunei), orașului (municipiului), în limitele competenței sale;
exercită, în condițiile legii, supravegherea activităților din tîrguri, piețe, parcuri, spații verzi, locuri de distracție și agrement și ia măsuri operative pentru buna lor funcționare;
propune consiliului local schema de organizare și condițiile de prestare a serviciilor publice de gospodărie comunală, ia măsuri pentru buna funcționare a serviciilor respective de gospodărie comunală;
conduce, coordonează și controlează activitatea serviciilor publice locale, asigură funcționarea serviciului stare civilă, a autorității tutelare, contribuie la realizarea măsurilor de asistență socială și ajutor social;
eliberează autorizațiile și licențele prevăzute de lege persoanelor interesate;
asigură securitatea traficului rutier și pietonal prin organizarea circulației transportului, prin întreținerea drumurilor, podurilor și instalarea semnelor rutiere în raza teritoriului administrat;
asigură repartizarea fondului locativ și controlul asupra întreținerii și gestionării acestuia în unitatea administrativ-teritorială respectivă;
reprezintă colectivitatea locală în relațiile cu alte autorități publice, persoane fizice sau juridice din țară sau din străinătate, precum și în instanțele judecătorești, în condițiile legii; semnează actele și contractele încheiate în numele colectivității locale, cu excepțiile prevăzute de lege;
prezintă consiliului local, rapoarte cu privire la situația social-economică a satului (comunei), orașului (municipiului) anual și ori de cîte ori este necesar ;
înregistrează asociațiile obștești care intenționează să activeze în unitatea administrativ-teritorială respectivă;
exercită, în numele consiliului local, funcțiile de autoritate tutelară, supraveghează activitatea tutorilor și a curatorilor;
coordonează activitatea de asistență socială privind copiii, persoanele în etate, invalizii, familiile cu mulți copii, alte categorii de persoane social vulnerabile, sprijină activitatea asociațiilor obștești de utilitate publică din teritoriul satului (comunei), orașului (municipiului);
asigură elaborarea planului general de urbanism și a documentației de urbanism și amenajare a teritoriului și le prezintă spre aprobare consiliului local, în condițiile legii;
constată încălcările legislației în vigoare comise de persoane fizice și juridice în teritoriul administrat, ia măsuri pentru înlăturarea sau curmarea acestora și, după caz, sesizează organele de drept, acestea fiind obligate să reacționeze cu promptitudine, în condițiile legii, la solicitările primarului;
În realizarea competențelor lor, autoritățile administrației publice locale dispun de autonomie, consfințită și garantată prin Constituția Republicii Moldova, Carta Europeană a Autonomiei Locale și prin alte tratate la care Republica Moldova este parte. Autonomie locală reprezintă dreptul și capacitatea efectivă a autorităților publice locale de a reglementa și gestiona, în condițiile legii, sub propria lor responsabilitate și în interesul populației locale, o parte importantă din treburile publice. Deosebim autonomie decizională, organizațională și financiar-bugetară.
autonomie decizională este dreptul autorităților publice locale de a adopta liber decizii, în condițiile legii, fără intervenții din partea altor autorități publice, în scopul realizării intereselor sale;
autonomie organizațională – dreptul autorităților publice locale de a aproba, în condițiile legii, statutul, structurile administrative interne, modalitățile de funcționare a acestora, statele și organigrama lor, precum și de a institui persoane juridice de drept public de interes local;
autonomie financiară și bugetară – dreptul autorităților publice locale de a dispune de resurse financiare proprii suficiente și de a le utiliza liber, în condițiile legii, prin adoptarea propriilor bugete locale.
Conceptul de descentralizare financiară este materializat prin adoptarea de către Parlamentul Republicii Moldova a “Legii privind finanțele publice locale”. Conform acestei legi unitățile administrativ-teritoriale sînt responsabile pentru stabilirea priorităților, executarea competențelor de bază, iar Guvernul nu poate impune autorităților locale cheltuieli suplimentare fără a le acorda compensația necesară, Guvernul nu poate introduce modificări în bugetele locale cu excepția cazurilor cînd ele contravin altor legi.
Tabelul 1. Executarea bugetului public national (2010 – 2013)
2.2 Cadrul legislativ privind finanțele publice locale din Republica Moldova
La 1 noiembrie 2013, Parlamentul a adoptat în lectură finală, proiectul Legii cu privire la finanțele publice locale. Pe atunci opoziția comunistă s-a abținut de la vot, iar liberalii lui Mihai Ghimpu nu au participat. Legea prevede relații bugetare directe dintre centru și primării și formule de transferuri de bani calculate după numărul populației.
Legea privind finanțele publice locale a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2015, pentru anul 2014 au fost selectate patru raioane în care a fost implementat ca proiect – pilot. Documentul prevede extinderea autonomiei financiare a autorităților publice locale. Astfel, 75 la sută din banii acumulați din impozitarea persoanelor fizice urmează să rămână în bugetul satelor și comunelor. Raioanele și municipiile pot administra 25 și, respectiv, 45 la sută din veniturile acumulate din impozitele ce le plătesc cetățenii. Potrivit primarilor, implementarea noului sistem de finanțe publice locale oferă mai multă independență în gestionarea bugetului local.
Noul sistem de finanțare a APL este introdus în conformitate cu prevederile Programului de guvernare, Strategiei Moldova 2020 și Strategiei naționale de descentralizare, adoptate de Parlamentul Republicii Moldova. Sistemul respectiv face parte din reforma de descentralizare, care urmărește dezvoltarea echilibrată și durabilă a tuturor localităților Republicii Moldova, consolidarea capacităților și sporirea autonomiei locale, și participarea mai largă a cetățenilor la viața comunității.
Primarii din R. Moldova au dorit ca sistemul finanțelor publice să fie modernizat, iar când s-a reușit elaborarea unei legi care ar fi capabilă să-i împace pe majoritatea, implementarea acesteia a fost amânată pentru încă cel puțin un an. Acest fapt i-a nemulțumit pe unii și i-a descurajat pe alții. În același timp, reprezentanții autorităților centrale spun că „distribuirea” banilor, pentru care militează activ primarii, ar rezolva doar o mică parte a așteptat ani buni ca sistemul problemei, și pentru ca reforma finanțelor publice să aibă succes, mai este nevoie ca încă câteva legi să fie votate pe parcursul anului viitor, ceea ce ar permite administrațiilor locale să dispună de venituri și de pârghii pentru a colecta taxele locale. Această lege adoptată pentru asigurarea autonomiei financiare locale, fiind binevenită, nu va putea răspunde tuturor cerințelor descentralizării administrative, pînă cînd nu vor fi modificate și multe alte legi.
Legea privind finanțele publice locale concretizează sursele de formare a veniturilor bugetelor unităților administrative – teritoriale. Deoarece bugetele unităților administrativ-teritoriale sînt de două niveluri:
Nivelul întîi: Bugetele satelor (comunelor), orașelor și municipiilor.
Nivelul doi: Bugetele raionale, bugetul central al unității teritoriale autonome și bugetul municipal al municipiului Chișinău.
Veniturile bugetelor unităților administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe, alte venituri prevăzute de legislație și pot fi grupate după cum urmează:
I. Venituri proprii ale bugetelor unităților administrativ-teritoriale, ce se formează din impozitele și taxele locale, prevăzute pe fiecare teritoriu în parte, în conformitate cu Codul fiscal, și se virează direct și integral la bugetele respective;
II. Defalcări, conform normativelor procentuale de la veniturile generale de stat, stabilite prin legea privind FPL pentru bugetele unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea și pentru bugetul municipal Bălți și prin legea bugetară anuală. Pentru bugetele locale, aceste normative sînt stabilite anual de consiliul raional, de Adunarea Populară a unității teritoriale autonome cu statut juridic special, de consiliul municipal Bălți și de consiliul municipal Chișinău;
III. Transferuri de la bugetul de stat la bugetele raionale, bugetul central al unității teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipal Bălți și bugetul municipal Chișinău și transferuri de la bugetele raionale, bugetul central al unității teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipal Bălți și bugetul municipal Chișinău la bugetele locale;
IV. Mijloace speciale ale instituțiilor publice se includ în bugetele respective, se consideră venituri și sînt direcționate pentru cheltuielile legate de desfășurarea activității statutare a acestor instituții, în conformitate cu principiile și regulile de elaborare, aprobare și executare a bugetelor corespunzătoare.
Nomenclatorul lucrărilor și serviciilor contra plată, efectuate și prestate de instituțiile publice, și mărimea taxelor la servicii, precum și modul și direcțiile de utilizare a mijloacelor speciale pe tipuri se stabilesc de către autoritățile administrației publice locale, conform competenței lor.
Mijloacele speciale, acumulate de către instituția publică suplimentar la volumul de venituri aprobate, pot fi utilizate de aceasta prin decizia autorității reprezentative și deliberative respective.
Excedentele de mijloace speciale la finele anului bugetar sînt accesibile spre utilizare, în aceleași scopuri, pentru anul bugetar următor, dacă actele normative nu prevăd altfel."
V. Fonduri speciale. Autoritățile reprezentative și deliberative ale unităților administrativ-teritoriale pot constitui fonduri speciale pentru susținerea unor programe de interes local, cu respectarea dispozițiilor legale.
Drept surse de constituire a fondurilor speciale pot fi:
a) depunerile benevole ale persoanelor juridice și fizice pentru soluționarea problemelor de interes local;
b) veniturile provenite din desfășurarea loteriilor locale, concursurilor și altor măsuri organizate de autoritățile administrației publice.
Sursele de formare a fondurilor speciale și destinația lor se aprobă de către autoritățile reprezentative și deliberative ale unităților administrativ-teritoriale.
Conform legii privind finanțele publice locale, defalcările se efectuează corespunzător nivelelor de bugete. Astfel veniturile bugetelor satelor, comunelor, orașelor și municipiilor se formează din defalcări de la următoarele tipuri de venituri generale de stat:
a. impozitul pe venit din activitatea de întreprinzător a persoanelor juridice din teritoriul respectiv;
b. impozitul pe venitul persoanelor fizice;
c. taxa pe valoarea adăugată la mărfurile produse și la serviciile prestate pe teritoriul respectiv.
Veniturile bugetelor raionale și bugetul central al unității teritorial autonome se formează și din defalcări de la următoarele tipuri de venituri generale de stat:
a. impozitul pe venit din activitatea de întreprinzător a persoanelor juridice din teritoriul respectiv – cel puțin 50%;
b. taxa pe valoare adăugată la mărfurile produse și la serviciile prestate pe teritoriul respectiv – cel puțin 10 %.
c. taxa pentru folosirea drumurilor, percepută de la posesorii mijloacelor de transport înmatriculate în Republica Moldova – cel puțin 50 %.
Prin adoptarea Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative nr. 267 din 01.11.2013 prin care a fost modificată Legea finanțelor publice locale nr. 397 din 06.10.2003 sînt înlăturare multe piedici legislative importante în procesul de descentralizare a administrației publice. De la 01.01.2015, din momentul aplicării modificărilor, sperăm că vor fi eliminată practica cînd bugetele locale se formează în baza normativelor de cheltuieli și a prognozelor privind veniturile locale, elaborate de către ministerul de finanțe și direcțiile finanțe a consiliilor raionale, practică care nu stimulează eforturile APL pentru consolidarea bazei fiscale a veniturilor locale proprii. Formarea bugetului va deveni într-adevăr o competență locală, ghidată de reguli clare și de principiul echității.
2.3Probleme majore cu care se confruntă sistemul finanțelor publice locale din Republica Moldova
Adoptarea noii legi a finanțelor publice locale reprezintă un pas important în implementarea reformei sistemului de finanțe publice locale. Totuși impactul acestei legi este substanțial redus de felul în care acesta este pusă în practică. Alături de reformarea sistemului de transferuri, noua legislație a avut ca obiectiv principal asigurarea reală a autonomiei financiare a autorităților publice locale și excluderea factorului politic și a elementului arbitrar în relațiile inter-bugetare. Felul în care unele autorități de finanțe înțeleg noua legislație și dorința lor de a păstra controlul lor asupra autorităților locale reduc substanțial impactul pozitiv al reformei ce se dorește a fi una cît mai efectivă.După un an de pilotare și probare, la 1 ianuarie 2015 a intrat în vigoare Legea nr. 267 din 01.11.2013 pentru modificarea și completarea Legii finanțelor publice locale nr.397 din 16.10.2003. La scurt timp după intrarea în vigoare a noii legi, în adresa Congresului Autorităților Locale din Moldova au parvenit un număr considerabil de solicitări și informații din partea autorităților publice locale de nivelul întâi care constatează dificultăți în implementarea noului sistem de finanțe publice locale. Aceste probleme se referă la modul în care unele autorități publice înțeleg să aplice noua legislație, fapt care pune în pericol însăși atingerea obiectivelor noului sistem de finanțe publice locale și de relații bugetare. Astfel, deși conform art.3 a noii legi, bugetele unităților administrativ-teritoriale reprezintă elemente independente care se elaborează, se aprobă și se execută în condiții de autonomie financiară, în conformitate cu prevederile actualei legi și ale Legii privind administrația publică locală, mai multe direcții de finanțe continuă vechea practică de imixtiune și ingerință în procesul de adoptare a bugetelor locale, deși legea nu le oferă o astfel de atribuție. În speță, una din direcții spre exemplu a obligat o autoritate locală să modifice proiectul bugetului și să excludă cheltuielile prevăzute pentru deplasări, în alt caz alte cerințe neprevăzute, chiar dacă banii respectivi din bugetul local sunt cu destinație generală, provin din venituri locale, etc.În acest context, CALM i s-a cerut să vină cu o analiză a cadrului legislativ actual, pentru a da o apreciere juridică (i)legalității acțiunilor direcțiilor raionale de finanțe care continuă practica de imixtiune în procesul bugetar local
• Practica de intervenție a direcțiilor de finanțe contravine principiilor constituționale de organizare și funcționare autorităților publice locale.
Art. 109 din Constituția Republicii Moldova consfințește faptul că administrația publică și unitățile administrativ-teritoriale se costruiesc pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilității autorităților administrației publice locale și ale consultării cetățenilor în problemele locale ce prezintă interes deosebit. În continuarea prevederilor constituționale, Legea privind administrația publică locală stabilește că autoritățile administrației publice beneficiază de autonomie decizională, gestionară ,organizațională și financiară, au dreptul la inițiativă în ceea ce privește administrarea nevoilor publice locale, exercitându-și, în condițiile legii, autoritatea în limitele teritoriului pe care îl administrează.
• Noua legislație din domeniul finanțelor publice locale prevede expres inexistența raporturilor financiare de subordonare.
Cum am menționat și mai sus, conform art. 3 a noii legi, bugetele unităților administrativ-teritoriale reprezintă elemente independente care se elaborează, se aprobă și se execută în condițiile unei autonomii financiare, în conformitate cu prevederile acestei legi și ale Legii privind administrația publică locală. În nota informativă ce însoțea proiectul legii, autorii au menționat și mai expres că conform modificărilor și completărilor propuse, între bugetele unităților administrativ-teritoriale de nivelul unu și cele de nivelul ai doilea nu vor exista raporturi de sobordonare.
• Acțiunile direcțiilor raionale de finanțe de a cere modificarea bugetelor locale aprobate și de a accepta sau respinge ceva legat de bugetele locale de nivelul întîi devin contrare noii legi și noului sistem de finanțe publice locale.
Conform art. 20 din Legea finanțelor publice locale și art. 14, alin. (1), lit.n) din Legea privind administrația publică locală, singura autoritate abilitată cu dreptul de a aproba bugetul unității administrativ teritoriale (de nivelul unu) este consiliul local respectiv. Proiectul bugetului, conform art. 19 din Lege este elaborat de autoritatea executivă de nivelul unu. Analiza prevederilor legale respective, de altfel a întregii legislații din domeniu, nu oferă direcției de finanțe dreptul de a interveni în acest proces. De asemenea, art. 6 din Legea privind administrația publică locală prevede expres că, între autoritățile publice de nivelul întîi și cele de nivelul al doilea nu există raporturi de subordonare. În același timp, relațiile între APL I și APL II au la bazăcîteva principii fundamentale și anume principiile legalității, autonomiei, transparenței și colaborării în rezolvarea problemelor comune. Maximum la ce pot pretinde APL II (inclusiv subdiviziunile sale – direcțiile de finanțe) în relațiile bugetare cu APL I este soluționarea problemelor/chestiunilor de interes comun în colaborare cu acestea. Prin urmare direcțiile raionale ar putea face demersuri doar în forma de solicitare, de pe poziții de egalitate și cu acordul APL I, însă nu de pe poziții de superioritate, cu impunerea, acceptarea sau refuzarea unor elemente contradictorii din bugetul adoptat.În argumentarea celor menționate mai sus este și faptul că articolul 21 din Legea finanțelor publice locale, care oferea autorităților locale de nivelul doi anumite atribuții în raport cu bugetele locale de nivelul unu a fost exclus și nu mai are putere juridică.Conform art. 26 din Legea finanțelor publice locale, după aprobarea bugetului unității administrativ-teritoriale de nivelul întîi, autoritatea executivă respectivă aduce la cunoștință direcției finanțe o copie a deciziei privind aprobarea bugetului, legalizată de secretarul autorității reprezentative și deliberative. Conform acestei prevederi, este clar faptul că autoritatea executivă prezintă doar cu titlu de informare o copie a bugetului aprobat direcției finanțe a UTA de nivelul doi. Aceasta din urmă nu are nici un drept de a aproba sau de a respinge ori de a cere modificări în bugetul aprobat de autoritatea expres prevăzută de lege: consiliul local.Art. 27 din aceeași lege, care stabilește modul de rectificare a bugetelor locale, la fel nu stabilește nici un drept de amestec pentru direcția raională de finanțe.Acțiunile direcțiilor de finanțe de imixtiune în procesul de adoptare a bugetelor locale sunt lipsite de suportul legal. Legea nu prevede dreptul acestora de a dicta autorităților locale, de a impune operarea modificărilor în procesul de adoptare a bugetelor locale.În cazul în care se atestă o astfel de imixtiune din partea direcțiilor de finanțe, autoritățile locale de nivelul unu trebuie să solicite un act/răspuns/poziție în scris, care va servi drept temei și dovadă ulterior pentru contestarea acțiunilor ilegale ale acestora în instanțele competente.
Conform legislației în vigoare, autoritățile locale de nivelul unu sunt libere să adopte bugetul conform necsităților proprii, în condițiile legii (de exemplu cu respectarea cerințelor privind prioritatea unor cheltuieli, etc.). Banii proveniți din transferuri cu destinație generală (de echilibrare), din veniturile proprii pot fi planificați și repartizați conform necesităților localității și planurilor strategice locale. Autoritățile raionale, cu atît mai puțin direcțiile raionale, nu au dreptul de imixtiune în afacerile locale ale unităților administrativ teritoriale de nivelul unu.
Capitolul III. Gestionarea eficientă a finanțelor publice locale din Republica Moldova
3.1 Tendințe de dezvoltare a finanțelor publice locale din Republica Moldova în contextul proceselor de descentralizare a administrației publice locale
“Primării puternice, servicii de calitate, oameni implicați”
(sloganul reformei de descentralizare)
O cerință majoră a reformei moldovenesti pe drumul integrării Republicii Moldova în UE este eficientizarea și modernizarea administrației publice. Creșterea calității serviciilor publice prestate către comunitate se poate realiza în primul rând prin oferirea acestora de către autoritatea cea mai apropiată de cetățean. De aceea, descentralizarea reprezintă un element de bază al reformei administrației publice în Moldova, acțiune care duce la întărirea puterii și rolului autorităților administrației publice locale în gestionarea serviciilor publice .Pe lîngă sporirea autonomiei locale ,un alt obiectiv al descentralizării este consolidarea capacității autorităților locale de a interacționa si de a implica cetățenii și societatea civila în procesul de luare a deciziilor și de formulare a politicilor publice. Diversificarea activității economice, mărirea aportului în creșterea economică a ramurilor bazate pe tehnologii avansate, cu consum redus de materie primă, precum și tehnologii ecologice.Din perspectiva eficienței, „teorema descentralizării” a lui Oates susține că: „fiecare serviciu public trebuie furnizat de jurisdicția ce controlează aria geografică minimă care ar internaliza beneficiile și costurile unei astfel de furnizări”.Conform acestui principiu, funcțiile de impozitare, cheltuire și reglementare ar trebui exercitate de nivelele inferioare ale guvernării, în cazul în care nu se poate argumenta convingător atribuirea lor unor nivele superioare ale acesteia.Totodată, trebuie să menționăm că în extinderea descentralizării trebuie respectate criteriul eficienței economice, al obținerii economiilor de scară în furnizareaserviciilor publice și al ariei geografice a beneficiarilor serviciului public respectiv. În acest sens, de o importanță critică este capacitatea administrativă a UAT prin care se înțelege ansamblul resurselor materiale, instituționale și umane de care dispune o unitate administrativ-teritorială precum și acțiunile pe care le desfășoară aceasta pentru exercitarea competențelor.
În țările în curs dezvoltare, reformarea sistemului fiscal, inclusiv relațiile fiscale interguvernamentale, de asemenea, a devenit o problemă crucială. Problema principală de politică este de a proiecta și dezvolta un sistem corespunzător de finanțe publice pentru a furniza eficient și efectiv servicii publice locale, menținând în același timp, stabilitatea macroeconomică. Încercarea constă în a înzestra cu drepturi și responsabilități fiscale noi administrațiile publice locale și simultan – în a promova claritate și transparență instituțională în activitatea de bugetare astfel încât cheltuielile să fie conforme cu resursele nivelului local. Interrelațiile dintre descentralizarea financiară și dezvoltarea macroeconomică este o problemă foarte complexă și merită o atenție deosebită în contextul țărilor în dezvoltare. Există o recunoaștere crescândă din partea specialiștilor în elaborarea politicilor publice a faptului că descentralizarea financiară, fără ca administrațiile publice locale să respecte disciplina financiară, iar oferta de descentralizare să nu conțină stimulente de prudență în îndatorare și managementul cheltuielilor, poate agrava dezechilibrele fiscale și, prin aceasta, afecta stabilitatea macroeconomică generală. Impunerea unor constrângeri dure asupra îndatorării sub-naționale și monitorizarea eficientă a pozițiilor fiscale locale reprezintă elemente adiționale importante în descentralizarea financiară. Descentralizarea financiară reușită depinde, de asemenea, de măsura disponibilității experienței la nivelul local și de abilitatea guvernelor locale de a gestiona un volum sporit de resurse și de a asigura un management eficient al cheltuielilor. În plus, reorientarea surselor de venit trebuie să fie în corespundere cu redistribuirea proporțională a funcțiilor legate de cheltuieli spre autoritățile publice locale și cu eforturile de încurajare a mobilizării veniturilor la nivelele inferioare ale guvernării. În proiectarea acțiunilor de descentralizare financiară un rol deosebit revine estimării obiective a situației din domeniu. În acest sens, sarcina constă în evaluarea justă a gradului autonomiei financiare locale.
Din punctul de vedere al descentralizării financiare sunt relevante și unele problemele referitoare la sistemul de finanțare al APL și nivelul de autonomie financiară, printre acestea fiind:
• autonomie fiscală limitată în ceea ce privește impozitele și taxele locale, potențial fiscal insuficient, lipsa stimulentelor de extindere a bazei fiscale;
• dependența bugetară a fiecărui nivel al administrației publice față de cel imediat superior;
• ineficiența sistemului existent de transferuri are ca efect descurajarea efortului fiscal propriu al autorităților locale;
• volatilitatea sistemului de finanțe publice locale de la un an la altul.
Pentru soluționarea acestor probleme descentralizarea financiara va începe prin revizuirea sistemului existent de taxe și impozite cu scopul de a corela alocarea funcțiilor cu veniturile și a spori veniturile locale proprii. În același timp, sistemul de transferuri (impozite partajate, transferuri de echilibrare, transferuri condiționate) va fi revizuit pentru a deveni transparent și previzibil, stimulând creșterea veniturilor locale și permițînd autorităților publice să furnizeze servicii publice de calitate. Va fi introdus un sistem de echilibrare echitabil. Odată cu realizarea autonomiei bugetare va fi pus în aplicare un sistem pentru îmbunătățirea gestiunii financiare.
Reforma de descentralizare urmărește dezvoltarea echilibrată și durabilă a tuturor localităților Republicii Moldova, consolidarea capacităților și sporirea autonomiei locale, și participarea mai largă a cetățenilor la viața comunității.
Descentralizarea financiară înseamna mai multe servicii calitative la nivel local in domeniul sănătatii, al educatiei , accesul la apă și canalizare, gestionarea deșeurilor, transport. Autoritățile locale au posibilitatea sa-și gestioneze resursele cu mai multă eficacitate si creativitate, in acest context toți locuitorii Republicii Moldova vor avea de ciștigat, vom beneficia de servicii locale mai bune si mai accesibile.
Cresterea cheltuielilor colectivităților locale si problematica determinării resurselor lor reprezintă la ora actuală o preocupare majora a tuturor țărilor. Oricare ar fi gradul de descentralizare al unei țări, relațiile financiare dintre stat si colectivitățile locale sunt multiple si complexe. Ele reflectă caracterul conflictual al aspectelor financiare ale descentralizării (sau ale regionalizării). Chiar dacă, la prima vedere, descentralizarea este insoțită de numeroase avantaje (ea ia mai bine in considerare nevoile cetățenilor, satisface mai bine exigențele democrației locale, permite respectarea identităților locale, contribuie la imbunatățirea eficacității acțiunii publice), trebuie sa recunoaștem ca dimensiunea sa financiara impune numeroase nuanțări, in sensul că aceste transferuri de competente pot să nu fie insoțite de transferul concomitent si echivalent de resurse financiare, și in plus ar putea exista pericolul ca anumite colectivități mai sarace din punct de vedere financiar sa nu fie capabile sa furnizeze un minim de servicii descentralizate. Autonomia locala are drept fundament economic sfera patrimonială proprie pe care autoritățile locale o gestionează ca un autentic proprietar. Astfel, autoritățile administrației publice locale au dreptul la resurse proprii, pe care trebuie să le gestioneze potrivit atribuțiilor ce le revin. In conformitate cu acest principiu, ele administrează sau dispun de resursele financiare, precum si de bunurile proprietate publică sau privată ale comunelor, orașelor și satelor. In scopul asigurării autonomiei locale, ele au dreptul să instituie si sa perceapă impozite si taxe locale, să elaboreze și să aprobe bugetele de venituri si cheltuieli ale comunelor, orașelor sau satelor.
O autonomie financiară eficace implică un anumit grad de control al fluxurilor financiare de catre colectivitățile locale. Ea se referă la marirea controlului autorităților locale asupra resurselor financiare, fie in termeni de repartizare a cheltuielilor, fie de generare a veniturilor. Inzestrate cu competențe descentralizate, colectivitățile locale trebuie să fie in masură să arbitreze opțiunile lor financiare, fara să fie insa supuse unui control a priori de stat sau tehnic din partea altei autorități, ci doar unui control a posteriori in ceea ce privește legalitatea. Colectivitățile descentralizate trebuie să fie capabile sa decidă, in mod liber, nivelul cheltuielilor lor fără a fi constranse in mod exagerat in ceea ce privește nivelul resurselor. Pentru aceasta, veniturile si cheltuielile trebuie să fie adaptate unor exigențe proprii care să nu ducă la incălcarea libertății de administrare.
Din punctul de vedere al răspunderii, autoritățile locale au următoarele competențe:
– elaborarea și aprobarea bugetelor locale la termenele stabilite,
– stabilirea, încasarea și urmărirea impozitelor și taxelor, în condițiile
legii,
– urmărirea execuției bugetelor locale și – în condiții de echilibru bugetar – rectificarea acestora pe parcursul anului bugetar,
– stabilirea și urmărirea modului de prestare a serviciilor publice locale (chiar dacă au trecut în sarcina unor agenți economici specializați sau servicii publice),
– administrarea eficientă a bunurilor din proprietatea publică sau privată a unităților administrativ-teritoriale,
– urmărirea achitării la scadență a obligațiilor rezultate din angajarea de împrumuturi,
– administrarea eficientă a resurselor financiare pe parcursul execuției bugetare,
– elaborarea, aprobarea, modificarea și urmărirea realizării programelor de dezvoltare a unităților administrativ-teritoriale ca bază a gestionării bugetelor locale.
Realizarea unui nivel înalt de absorbție a fondurilor europene în următorii ani reprezintă unul dintre obiectivele strategice ale Republicii Moldova și, în același timp, fructificarea unui beneficiu major al procesului de aderare la Uniunea Europeană. Acest deziderat presupune concentrarea unor eforturi substanțiale pentru asigurarea unui sistem suplu de accesare și implementare a fondurilor și eliminarea/limitarea oricăror bariere ce pot afecta procesul de absorbție.
Elementele autonomiei financiare:
1. Resursele financiare ale autorităților administrației publice locale trebuie să fie proporționale cu competențele prevăzute de constituție sau de lege.
2. Cel puțin o parte dintre resursele financiare ale autorităților administrației publice locale trebuie să provină din taxele și impozitele locale.
3. Sistemele de prelevare pe care se bazează resursele de care dispun autoritățile administrației publice locale trebuie să fie de natură suficient de diversificată și evolutivă pentru a le permite să urmeze evoluția reală a costurilor exercitării competențelor acestora.
4. Unitățile administrativ-teritoriale cu o situație mai grea financiară necesită instituirea de proceduri de egalizare (nivelare) financiară sau de măsuri echivalente. Autoritățile administrației publice locale trebuie să fie consultate, de o manieră adecvată, asupra modalităților de repartizare a resurselor redistribuite care le revin.
5. Subvențiile alocate unităților administrativ-teritoriale trebuie pe cât posibil, să nu fie destinate finanțării unor proiecte specifice. Alocarea de subvenții nu trebuie să aducă atingere libertății fundamentale a politicilor autorităților administrației publice locale în domeniul lor de competență.
6. În scopul finanțării cheltuielilor de investiții, autoritățile administrației publice locale trebuie să aibă acces, în conformitate cu legea, la piața națională a capitalului.
7. Autoritățile unităților administrativ-teritoriale, care își exercită funcțiile lor în limita resurselor financiare de care dispun, urmează să-și stipuleze măsurile prioritare care urmează a fi finanțate de la bugetele unităților administrativ-teritoriale.
8. Concomitent, Guvernul Central va putea delega unele din funcțiile sau atribuțiile sale pentru a fi exercitate de către autoritățile locale care, urmează a fi recompensate pentru aceste activități prestate cu resurse financiare de la bugetul guvernului central.
9. În același timp, resursele financiare acumulate de către autoritățile locale nu sunt accesibile pentru Guvernul Central și insuficiența de resurse financiare pentru propriile necesități nu se compensează de la bugetul de Stat.
10. Autoritățile administrației publice ale unităților administrativ-teritoriale pot crea fonduri de rezerve și pot aproba regulamente privind utilizarea acestor fonduri.
11. În baza bugetelor unităților administrativ-teritoriale este pus principiul echilibrului bugetar (balanța bugetară), conform acestui principiu autoritățile publice au dreptul de a aproba și efectua cheltuieli numai în limita resurselor financiare disponibile
12. Unitățile administrativ-teritoriale, sunt obligate să mențină disciplina financiară în teritoriu.
În vederea punerii în practică a acestor condiții și sisteme de dezvoltare durabilă este nevoie de funcționari publici instruiți la un nivel cît mai înalt. În acest context se organizeză traininguri, seminare si ședinte de instruire.De acest program de instruire beneficiază toate localitățile (primari, specialiști financiari, șefi ai departamentelor finanțe și specialiști din Consiliile Raionale) din Republica Moldova prin suportul comun al partenerilor de dezvoltare ai Guvernului Republicii Moldova în domeniul descentralizării, inclusiv Programul Comun de Dezvoltare Locală Integrată (coordonat de Guvern, realizat de PNUD și UN Women și finanțat de guvernele Danemarcii și Suediei), Proiectul USAID de Susținere a Autorităților Locale, și Congresul Autorităților Locale din Moldova, drept coordonator logistic al seminarelor.
Aceste noi amendamente vor asigura o dezvoltare mai echitabilă și mai durabilă pentru toate localitățile, vor consolida capacitățile autorităților publice și vor crește autonomia locală. Prin susținerea acestor eforturi de instruire, Agenția Statelor Unite pentru Dezvoltare Internațională (USAID), prin intermediul Proiectului de Susținere a Autorităților locale (LGSP), contribuie la obiectivele de descentralizare ale Guvernului, în conformitate cu prevederile Programului de guvernare, a Strategiei Moldova 2020, și a Strategiei naționale de descentralizare, adoptate de Parlamentul Republicii Moldova.
Noile prevederi vor face o distincție mai clară a responsabilităților pentru autoritățile locale de nivelul 1 și respectiv 2, vor oferi mai multe stimulente pentru primării, și vor micșora influența raioanelor asupra formării bugetelor locale. Amendamentele vor susține dezvoltarea locală prin promovarea și îmbunătățirea colectării taxelor și impozitelor locale, generând mai multe venituri pentru a fi investite în dezvoltarea comunitară, în proiecte locale de infrastructură, și în îmbunătățirea serviciilor publice. Prin asigurarea unui mai mare grad de responsabilitate autorităților locale de nivelul 1, autonomia bugetelor locale se va mări de 5 – 8 ori.
Pentru asigurarea unei guvernări locale coerente și efective este necesar de făcut o revizie a tuturor legilor, altor acte normative și subnormative din Republica Moldova, ce se referă direct ori tangențial la competențele APL pentru a elimina confuziile și posibilitățile de dublă interpretare, de dublare a competențelor și a le aduce în conformitate cu principiile autonomiei locale și descentralizării administrative.
Eficiența scăzută a gestionării finanțelor publice și a patrimoniului public este cauzată atît de ambiguitatea cadrului legislativ care, este încă mai este reticent la practica țărilor avansate și mizează mai mult pe metode depășite de control administrativ, cît și de lipsa unei expertize juridice, economice, de oportunitate în realizarea tutelei administrative în privința APL. Autoritățile administrației publice locale au dreptul ca, în limitele competențelor lor, să coopereze și să se asocieze cu alte autorități ale administrației publice locale din țară sau străinătate, pot încheia între ele acorduri și pot participa, inclusiv prin alocarea de fonduri, la inițierea și la realizarea unor programe de dezvoltare regională. Autoritățile administrației publice locale din unitățile administrativ-teritoriale limitrofe zonelor de frontieră pot încheia acorduri de cooperare transfrontalieră cu autoritățile similare din țările vecine, în condițiile legii. În cadrul programelor de cooperare transfrontalieră un accent deosebit se pune, atât pe implicarea autorităților locale din raioanele de la graniță în elaborarea proiectelor propuse spre finanțare, cât și pe coordonarea dintre necesitățile colectivităților locale și reperele Planului Național de Dezvoltare.
Pentru asigurarea serviciilor publice de interes local consiliile locale și raionale hotărăsc cu privire la crearea și organizarea acestor servicii publice, fie ca servicii gestionate direct de către acestea, fie prin delegarea gestiunii lor unor agenți economici, prin încheierea de contracte corespunzătoare.
3.2. Strategia de dezvoltare a managementului finanțelor publice 2013-2020
Republica Moldova a realizat și continuă să realizeze reforme riguroase în gestionarea finanțelor publice de la proclamarea independenței, asistată de mai mulți parteneri de dezvoltare și instituții financiare internaționale. Eforturile de reformă au fost ancorate în cadrul planurilor de acțiune pentru punerea în aplicare a strategiilor naționale de dezvoltare. Această abordare continuă să fie cazul punerii în aplicare a Strategiei Naționale de Dezvoltare “Moldova 2020”. Moldova beneficiază de o agendă de reformă amplă la toate componentele și domeniile tematice ale managementului finanțelor publice. Există o multitudine de strategii dedicate reformelor și dezvoltării sectorului public, care prevăd revizuiri legislative și normative, precum și planuri de acțiuni care cuprind mai multe probleme critice cu impact asupra finanțelor publice. Prin urmare, este clar de ce Moldova are nevoie de o strategie de îmbunătățire a managementului finanțelor publice. Gestionarea finanțelor publice este parte integrantă a managementului economic. Managementul finanțelor publice este, prin urmare, un instrument important pentru furnizarea politicilor fiscale și realizarea obiectivului final de creștere susținută și de dezvoltare. Guvernul este angajat să realizeze aderarea la standarde înalte de responsabilitate și transparență în sectorul public, care sînt esențiale pentru furnizarea serviciilor publice și alte activități care se încadrează în mandatul Guvernului. Responsabil pentru Strategia de dezvoltare a managementului finanțelor publice 2013-2020 este Ministerul Finanțelor. Ministerul Finanțelor a desemnat o echipă tehnică care este responsabilă de urmărirea acțiunilor. Echipa tehnică este compusă din profesioniști din toate domeniile tematice pertinente fiecărei componente de bază. Metoda care urmează să fie utilizată va fi mai degrabă una de consultare, decît un aranjament birocratic inflexibil. Comisia parlamentară economie, finanțe și buget și instituția supremă de audit (Curtea de Conturi) – aceste instituții au un rol instituțional în lanțul de supraveghere și responsabilității în gestionarea finanțelor publice, iar contribuția lor ar trebui să consolideze strategia de îmbunătățire a managementului finanțelor publice atît în ceea ce privește procesul, cît și calitatea. Este esențial ca procesul managementului finanțelor publice să rămînă o sinteză a problemelor de discuții politice la nivel înalt, decît dublare și utilizare a resurselor limitate ale Ministerului Finanțelor și organelor competente.
Scopul acestei Strategii este de a oferi o sinteză a reformelor în curs de desfășurare, prin consolidarea într-un singur document a mai multor acțiuni de politici și strategii dedicate în curs de desfășurare în mai multe componente critice ale managementului finanțelor publice. Strategia oferă posibilitatea de a prezenta starea actuală de lucruri în managementul finanțelor publice și rezumă obiectivele la nivel înalt atît în ceea ce privește obiectivele pe termen scurt, cît și aspirațiile pe termen lung pentru realizarea standardelor și practicilor UE și celor internaționale. Este foarte important să subliniem faptul că plasarea managementului finanțelor publice într-o strategie consolidată este un proces foarte complex și dinamic. Reforma managementului finanțelor publice nu poate fi privită într-un mod static, ceea ce înseamnă că activitățile și prioritățile trebuie să fie întotdeauna privite în contextul circumstanțelor în schimbare și ideilor noi. Aceasta Strategie, prin urmare, ar trebui să acționeze ca un ghid general în ceea ce privește reforma managementului finanțelor publice și mai degrabă să integreze decît să dubleze cadrul existent strategic specific componentelor managementului finanțelor publice.Această Strategie prevede o modificare ce ține de creșterea economică a Republicii Moldovei și dezvoltarea formei de concept prin accentuarea curentă a consumului intern finanțat din remitențe, spre un model din ce în ce mai mult bazat pe atragerea investițiilor interne și externe și pe creșterea exporturilor bunurilor și serviciilor pentru a susține crearea de locuri de muncă și creșterea bunăstării economice în anii următori.
Pentru o înțelegere mai buna a situației din aceasta strategie în continuare vom analiza principalii indicatori macroeconomici.
În perioada dintre anii 2000 și 2008, după scăderea semnificativă a volumului de producție asociat cu debutul procesului de tranziție, economia Republicii Moldova a experimentat o perioadă de creștere economică susținută și o reducere a sărăciei, cu o rată medie anuală de creștere a PIB-ului real de 5,9%. În perioada menționată creșterea economică a fost determinată de creșterea cererii agregate, care, la rîndul său, s-a bazat pe creșterea semnificativă a fluxului de remitențe din partea muncitorilor moldoveni de peste hotare. Aceste fluxuri de remitențe au sprijinit veniturile și cheltuielile de consum ale gospodăriilor casnice și au contribuit la reducerea substanțială a nivelului de sărăcie înregistrat în perioada de referință.
Impactul crizei financiare internaționale asupra economiei Republicii Moldova a fost în mod clar simțit în anul 2009, cînd nivelul PIB-ului real s-a redus cu 6%. Economia și-a revenit în anul 2010, înregistrîndu-se o creștere a PIB-ului real de 7,1%. Această situație a fost urmată de o creștere ulterioară de 6,8%. Reluarea creșterii în ultimii doi ani se bazează pe creșterea cererii interne (alimentată de remitențe, expansiunea creditară și intrări de capital), precum și de creșteri în volumul exporturilor (care reflectă creșterea cererii externe pentru industriile de export ale Republicii Moldova și îmbunătățirea accesului pe piețele CSI și UE). Eforturile de reformă au fost susținute de un program al Fondului Monetar Internațional, precum și de asistența partenerilor de dezvoltare /donatori, inclusiv un grant de asistență macrofinanciară din partea UE.
Recenții indicatori macroeconomici denotă că activitatea economică înregistrează o scădere în anul 2012. Cele mai recente estimări preliminare PIB indică faptul că, în anul 2012, PIB-ul real a înregistrat o ușoară scădere de ordinul 0,8 la sută comparativ cu aceeași perioadă a anului 2011. Era de așteptat ca în 2013-2014 PIB-ul va crește în jur de 3,5-4,5% anual.
Rata medie a inflației în anul 2011 reprezintă 7,6 la sută. Acest indicator relevă un nivel mai mare de 7,4 la sută, înregistrat în anul 2010, care, la rîndul său, a urmat în anul 2009 un nivel mediu de zero inflație, însoțit de o reducere a volumului ei de producție. Creșterea prețurilor în anul 2011 consemnează creșterea prețurilor internaționale la alimente, precum și sporirea în Republica Moldova a tarifelor administrate la produsele energetice, tarifele la gaze și agenții termici. Rata inflației a scăzut în 2012 și a constituit 4,6 la sută. Scăderea ratei inflației în 2012 reflectă decelerarea creșterii economice și scăderea prețurilor internaționale a componentelor-cheie ale indicelui prețurilor de consum.
Obiectivele politicii monetare în Republica Moldova sînt orientate spre menținerea ratei inflației în intervalul stabilit (plus/minus) 1,5% în jurul țintei de inflație de 5%. Acestea sînt realizate prin modificările de intervenție cu instrumentele de politică monetară, precum și prin operațiunile de sterilizare pentru a gestiona excesul de lichiditate de pe piața monetară.
Pentru a stabiliza așteptările inflaționiste și a contribui la atingerea țintei de inflație, Banca Națională a Moldovei a relaxat condițiile monetare în 2012; în special au fost două scăderi privind rata dobînzii de 2% fiecare (de la 8,5-4,5 la sută), în timp ce raportul rezervei obligatorii a fost menținut la nivelul anului 2011 și cu 14 la sută la sfîrșitul anului 2012.
Sistemul bancar autohton este caracterizat printr-o bază robustă de capital și lichiditate adecvată, accesibil și rezistent la șocuri.În luna octombrie 2012 ponderea creditelor neperformante în totalul creditelor au constituit 14,4%, înregistrîndu-se o creștere de 3,7 procente în comparație cu valoarea sa la sfîrșitul anului 2011.
Descreșterea PIB-ului real în anul 2009 a fost însoțită de o deteriorare semnificativă a deficitului bugetar, care a solicitat un efort de susținere pentru restabilirea stabilității fiscale. Răspunsul politicii bugetare combină o reducere a cheltuielilor curente și anume cheltuielile publice privind salariile, cheltuielile pentru bunuri și servicii, și o creștere vizată de asistența socială și investițiile publice pentru a susține creșterea economică viitoare. Deficitul fiscal a scăzut de la 6,35% în PIB în anul 2009 pînă la 2,5 la sută în anul 2010, fiind în continuare redus aproximativ pînă la 2,4 la sută în anul 2011.
Bugetul pentru anul 2012 confirmă un deficit fiscal de 2,1% din PIB. Modificările pe partea de venituri au înregistrat o creștere în volumul accizelor și reintroducerea impozitului pe venit corporativ de 12 la sută. Cu toate acestea veniturile sînt necorespunzătoare, reflectînd diminuarea creșterii economice și a punctelor slabe în colectarea veniturilor. Balanța bugetară în anul 2012 a fost, de asemenea, afectata de angajamentele privind cheltuielile neplanificate/nebugetate și întîrzierile în recepționarea asistenței externe proiectate. Stocul datoriei publice și datoria publică garantată ca pondere în PIB este modest și este urmat de o tendință descendentă în ultimii trei ani. La sfîrșitul anului 2012 datoria publică și datoria publică garantată ca pondere în PIB au constituit 33,2 la sută față de 31,9 la sută la sfîrșitul anului 2010.
Economia Republicii Moldova este vulnerabilă la șocurile externe nefavorabile pe piețele importante pentru exporturile sale și/sau în țările de destinație pentru migranții săi. Deficitul de cont curent ca și cota din PIB a crescut de la 7,7 la sută în anul 2010 pînă la 11,3 la sută din PIB în anul 2011 și s-a diminuat pînă la 7 la sută în anul 2012.
Cursul de schimb al monedei naționale transpune condițiile de piață, cu intervenții limitate la fluctuațiile uniformizate, rămînînd stabil în ultimii ani. Rezervele oficiale brute au crescut în ultimii ani. Astfel, la sfîrșitul anului 2010 stocul rezervelor oficiale brute a constituit 1718 milioane dolari SUA, comparativ cu 1480 milioane dolari SUA la sfîrșitul anului 2009. La sfîrșitul anului 2012 stocul rezervelor oficiale brute a înregistrat o creștere de 28,0 la sută față de anul precedent și a atins un nivel de 2515,0 milioane dolari SUA, care corespunde aproximativ 4,9 luni de import.
Obiectivul final al prezentei Strategii este de a menține stabilitatea fiscală și promovarea de politici economice favorabile pentru creșterea eficientă și dezvoltarea pe termen mediu și lung a Republicii Moldova. Secțiunea curentă își propune să sintetizeze direcțiile de bază ale politicii, oferind astfel o declarație de intenție privind elaborarea și realizarea politicii economice în anii următori.
Concluzie
Ultimii ani au reprezentat pentru administrația publică din Republica Moldova o perioadă de maturizare în procesul de asimilare și aprofundare a normelor și practicilor relevante existente în statele Uniunii Europene. Astfel, au fost dezvoltate noi forme de comunicare între administrația publică și cetățean, a fost implementat sistemul de guvernare electronică – eguvernare și a fost dezvoltat un sistem electronic național de informare a cetățeanului. Totodată, a fost completat cadrul legislativ privind funcția și funcționarii publici, au fost elaborate studii și analize comparative cu privire la aspectele de interes din domeniul funcției publice, au fost realizate progrese în domeniul gestionării carierei și sistemului informațional integrat, au fost încheiate parteneriate cu societatea civilă și s-au implementat programe cu asistență comunitară.
Deoarece societatea se află in continuă evoluție, administrația publică încearcă să răspundă cât mai prompt, cerințelor tot mai exigente ale cetățenilor, însă cadrul legislativ în materie, aflat în tranziție și mereu în schimbare, mai ales în condițiile integrării în Uniunea Europeană, determină apariția unor piedici în derularea proceselor prin care se urmărește satisfacerea intereselor publice generale și locale.La formularea obiectivelor descentralizării a fost luată în calcul experiența țărilor europene care au implementat cu succes asemenea reforme. Descentralizarea va contribui esențial la îndeplinirea unor angajamente asumate prin acorduri bilaterale față de UE și va apropia și mai mult Republica Moldova de standardele comunitare și de obiectivul ei de integrare europeană.
Fondurile publice și bugetul public sunt principalele instrumente ale guvernului prin care sunt reflectate și implementate prioritățile societății. Felul în care sunt gestionate aceste fonduri afectează direct viața fiecărui cetățean. Gestionarea mai transparentă a fondurilor publice are drept rezultat o eficiență mai sporită a cheltuielilor publice, o distribuire mai echitabilă a resurselor și reducerea pierderilor. Pe de altă parte, promovarea integrității și responsabilizării în funcție publică, cu accentul pe conflictele de interes la nivel înalt și divergențele între venitul oficial și proprietăți deținute sunt obiectivele conexe contestării unei administrări defectuoase a banilor publici. Despre reformarea sistemului de finanțe locale se discută de mult timp. Dar numai în ultimii doi ani s-a reușit să se propună ceva concret. Cu sprijinul PNUD, echipe de experți locali și internaționali au elaborat un nou sistem de relații financiare interguvernamentale. Noua lege prevede reformarea sistemului finanțelor publice locale, în conformitate cu principiile constituționale și standardele europene privind autonomia locală. Se schimbă radical principiul de finanțare ale primăriilor axat pe relații directe cu Ministerul Finanțelor. Astfel este exclusă intervenția subiectivă în distribuția finanțelor. Legea stabilește clar – toate impozitele locale vor rămîne la primării. Cu cât mai mult vei colecta în teritoriu, cu atît mai mulți bani vei avea la primărie. Veniturile locale proprii nu vor mai fi luate în calcul la efectuarea transferurilor. Aceasta va stimula primarii să atragă cît mai mulți agenți economici în localitate pentru a-și spori baza fiscală. Mijloacele colectate pot fi folosite de primării după necesitate. Astfel, noul sistem al finanțelor publice locale stabilește reguli clare și echitabile pentru toate primăriile. Avantajele acestui sistem sunt evidente. Coloratura politică nu va mai putea influența distribuirea finanțelor. Prin formula matematică se vor distribui finanțele în funcție de numărul populației, suprafață și capacitatea fiscală a teritoriului subordonat APL. Noile reguli lichidează subordonarea bugetară a primăriilor față de consiliile raionale și față de guvern. Noul sistem consolidează poziția primarilor care sunt aleși direct de populație, dar au în prezent puține pârghii de influență. Avînd mai multă libertate în gestionarea finanțelor locale va crește autoritatea și capacitatea primăriilor de a-și soluționa de sinestătător problemele locale. Deci acest sistem asigură realizarea acțiunilor planificate în Programul de guvernare și obținerea rezultatului așteptat – descentralizare și autonomie locală reală.
Noul sistem de finanțare a primăriilor va permite localităților din Moldova să se dezvolte mai dinamic, în interesul oamenilor, deoarece :
Stabilește o relație bugetară directă dintre centru și primării
Prevede formule echitabile de transferuri generale, calculate după populație, capacitate fiscală și suprafața localităților
Competențele naționale, așa cum sunt educația sau prestațiile sociale, sunt finanțate prin transferuri speciale fixe
Sistemul permite satelor și comunelor să păstreze banii colectați din impozite și taxe locale și să dispună de acești bani după necesități
Se creează condiții reale pentru o descentralizare
Totuși pentru a obtine rezultatele dorite este nevoie de multe eforturi comune ale autorităților cît si a comunității doarece există încă o serie de probleme ce necesita rezolvare pentru a avea și noi sate dezvoltate la nivel European și a trece la nivelurile de viață europene. Finanțele publice locale sunt fundamentul tuturor reformelor, căci pentru îndeplinirea lor în practică este nevoie de resurse financiare pentru construirea unei infrastucturi durabile și eficiente în fiecare localitate, iar pentru gestionarea mai eficientă a proceselor se recomandă ajustarea Legii privind finanțele publice locale din Republica Moldova la specificul managementului profesional prin acordarea primarului a cîteva atribuții noi, precum dreptul de a delega prin lege dreptul de a transmite, altei persoane din statele de personal ale primăriei, atribuția de a exercita permanent funcția de ordonator principal de credite. Acțiuni energice trebuie să fie planificate și implementate în vederea instruirii și informării noilor aleși locali asupra viitorului proces bugetar, și planificarea bugetară, în condiții legislative noi. Mediatizarea procesului de adoptare și implementare a noii legislații trebuie să creeze un cadru național pentru dezbateri publice, cicluri de emisiuni dedicate subiectelor legate de gestionarea financiară a comunităților locale, prezentarea acțiunilor și viziunii, în ansamblu, oportunitățile pe care le creează noul sistem pentru dezvoltarea locală în RM.
E de menționat faptul, că pe parcursul perioadei de mai bine de un deceniu, în Republica Moldova s-au realizat reforme substanțiale în domeniul finanțelor publice și în cel al fiscalității. Prin urmare, nu trebuie revizuit radical tot ce avem bun în legislația bugetar-fiscală existentă. Trebuie să se examineze cu atenție legea privind sistemul bugetar și procesul bugetar (cu modifi cări și completări) și de ținut cont de tot ce am obținut, îmbunătățind mereu. Părerea noastră este că în urma adoptării acestui proiect de lege, care urmează să fi e desigur îmbunătățit, vom avea o legislație bugetar-fiscală avansată.
Bibliografia utilizată:
Legi si alte acte normative:
Constituția Republicii Moldova adoptată la 24 iulie 1994
Legea privind finanțele publice locale Nr. 397-XV din 16.10.2003
Legea privind administrația publică locală Nr. 436 din 28.12.2006
Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative
Nr. 267 din 01.11.2013
Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova
Nr. 764 din 27.12.2001
6.Strategia de dezvoltare a managementului finanțelor publice 2013-2020
Nr. 573 din 06.08.2013
Cărți și monografii de specialitate:
1. Tudor Deliu “Administrația publică locală”, Editura Chișinau, 2008
2. Victor Popa, Tatiana Manole, Ion Mihailută “Administrația pubică locală a Republicii Moldova, comentarii legislative”, Editura Museum, Chișinău, 2000
3. N. Burlacu,V. Cojocaru,V. Ioniță. “Managementul administrației publice”, Editura Chisinau ,1999
4. Manole Tatiana “Finanțele publice locale”, Epigraf, 2003
5.Moșteanu T. “Finanțe publice, note de curs și seminar”, Ed. Tribuna Economică, București, 2002.
6. Nicolae M. “Economie și finanțe publice”, Ed. Polirom, Iași, 2000.
Resurse Internet:
1. www.gov.md
2.http://descentralizare.gov.md
3.http://www.mf.gov.md
4.www.lex.justice.md
5. www.undp.md
6. www.sursa.md
7.www.calm.md
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Gestionarea Eficienta a Finantelor Publice Locale din Republica Moldova (ID: 140602)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.