.functiile Parlamentului. Exercitarea Functiei de Control Parlamentar Asupra Presedintelui Romani
CAP.I. STRUCTURA ORGANIZAREA sI FUNCTIONAREA PARLAMENTULUI ROMANIEI
1.1. Structura Parlamentului
Parlamentele existente astazi in sistemele constitutionale sunt formare fie dintr-o singura adunare (camera) fie din doua sau mai multe adunari.
Parlamentele formate dintr-o singura adunare, sunt parlamente cu structura unicamerala, iar cele formate din doua sau mai multe adunari sunt parlamente cu structura bicamerala sau multicamerala.
Structura parlamentului este in strânsa legatura cu structura de stat.Structura unitara a statului este, in general, o motivatie a structurii unicamerale a parlamentului. Structura de stat federala presupune insa, obligatoriu, existenta in cadrul parlamentului a unei a doua camere care sa reprezinte interesele statelor membre. De aici rezulta regula structurii bicamerale a parlamentelor in statele federative. Aceasta strânsa legatura nu duce insa la solutii rigide, pentru ca multe state unitare parlamentele au o structura bicamerala.
Structura parlamentului a fost o problema viu discutata dupa aparitua parlamentului. S-a pus intrebarea daca parlamentul trebuie sa fie format din una sau mai multe camere.
Dezbaterea pe aceasta tema a continuat si astazi este inca in actualitate. Trebuie observat ca aceasta disputa se considera a fi fost elementul esential al esecului referendumului din 27 aprilie 1969 din Franta si al plecarii de la putere al generalului D’Gaulle.
Aceste discutii au produs rezultate practive diferite. In unele sisteme constitutionale, considerându-se inutila si fara importanta o a doua camera a parlamentului, aceasta a fost suprimata (Danemarca 1953, Suedia 1969).
Intr-un sistem bicameral, camerele pot avea aceeasi legitimitate precum si aceeasi competenta sau competente diferite. Analizându-se sistemele bicamerale se considera ca cea de a doua camera se poate prezenta sub trei ipostaze:
a) Camera aristocratica
b) Camera federala
c) Camera democratica
a) Camera aristocratica corespunde originilor istorice ale parlamentului, fiind o faza tranzitorie intre regimurile vechi, aristocratice si regimurile democratice moderne. Camerele aristocratice erau reuniuni feudale ale vasalilor, regilor, seniorilor. Astfel a aparut „Camera Lorzilor“ in Anglia. Când mai târziu orasele si comitatele si-au desemnat deputatii lor, s-a format „Camera Comunelor“.
Evolutia sistemelor constitutionale spre democratie a influentat firesc si evolutia camerei aristocrate, aceasta evolutie ducând fie la restrângerea puterilor sale (Anglia), fie la transformarea ei in camera democratica (Franta), fie la disparitia sa.
b) Camera federala corespunde structurii federale a statului, reflecta dublul caracter al acestuia de subiect unitar de drept, dar compus din mai multe formatiuni statale. De aceea in statul federativ parlamentul are doua camere. O camera care reprezinta interesele federatiei si o a doua camera care reprezinta interesele statelor membre, popoarelor, natiunilor.
Astfel in SUA, Congresul este format din Camera Reprezentantilor si Senat, in Elvetia parlamentul este format din Consiliul National si Consiliul Statelor.
Chiar in statele unitare cea de a doua camera creeaza uneori aparente de „federalista“, atunci când este aleasa prin vor indirect de catre reprezentantii colectivitatilor locale si regionale.
O asemenea reprezentare se justifica atunci când regiunile sunt cu adevarat autonome, ea nu reprezinta nimic pentru comune care sunt prea mici si prea numeroase pentru a pretinde reprezentari politice colective. „In realitate aparenta federalista serveste la mascarea caracterului conservator al celei de a doua camere si justifica inegalitatea reprezentarii“ (Maurice Deverger).
c) Camera democratica este in general denumita cea de a doua camera din parlamentele bicamerale din statele unitare. A doua camera poate fi aleasa prin vor universal si direct, poate fi aleasa indirect, uneori este considerata aparent democratica, alteori conservatoare. Important este ca si in statele unitare, a doua camera s-a impus ca utila pentru echilibrul puterilor, pentru ca un sistem unicameral care prezinta riscul de a conduce la un „regim de adunare“, nu este totdeauna o garantie pentru democratie si pluralism.
Apare si exista camera economica, ca un nou tip de camera. Aceasta camera, in general este aleasa prin sufragiu corporativ sau social, electorii fiind grupati pe profesii sau pe categorii sociale. Aceste camere sau consilii economice sunt insa adunari consultative.
In legatura cu structura parlamentului mai multe explicatii se impun mai ales cât priveste statele unitare. Aceste explicatii trebuie sa porneasca de la cautarile ce s-au realizat in timp pentru a asigura parlamentului eficienta scontata. Aceste cautari de solutii, de tehnici si procedee au privit atât formarea parlamentului si stabilirea raspunderilor si functiilor sale cât si structura sa. Ca atare structura parlamentului se motiveaza, se explica, prin cerinta unei fidele reprezentari a vointei populare si a unei eficiente sporite.
Exista si alte argumente. Argumentele care motiveaza existenta unei structuri bicamerale a parlamentului sunt:
♦ Un argument puternic consta in aceea ca o a doua camera (camera inalta cum este obisnuit denumita camera aleasa fie indirect, fie pentru a reprezenta colectivitatile locale, sau camera aristocratica, acolo unde mai exista) aduce ponderare in activitatea legislativa, tempereaza avântul camerei joase (prima camera aleasa prin vot universal si direct) este contrapondere, balanta, chiar frâna. Asa cum spunea Boissy d’Anglas, camera joasa va fi imaginea statului.
♦ Alt argument mai putin juridic este ingeniozitatea constitutionala.
Se justifica apoi bicameralismul prin faptul ca inlatura despotismul parlamentului. Se considera ca o singura camera se socoteste ca reprezinta natiunea insasi si poate merge pâna acolo incât sa se confunde cu natiunea. Ori asa se ajunge la despotism, iar despotismul parlamentului este mai rau ca al unui individ, pentru ca fiind o institutie colectiva nu poate fi trasa la raspundere. Sistemul bicameral asigura mai multa chibzuinta in alcatuirea legii, discutiile sunt mai lungi, mai profunde, se evita surpriza, votarea pripita, se asigura timpul pentru ca opinia publica sa ia cunostinta si sa reactioneze. Sistemul bicameral reduce conflictele dintre parlament si guvern.
S-au exprimat si se exprima si rezerve, critici, in legatura cu sistemul bicameral. Se arata astfel, ca structura bicamerala este ilogica fata de unitatea natiunii, fata de faptul ca vointa nationala este una si indivizibila, in esenta sa si nu poate fi divizata in reprezentarea sa. Apoi se considera ca bicameralismul poate inmulti conflictele constitutionale.
Astfel, daca ambele camere sunt de acord, este inutila existenta celei de a doua adunari. Daca insa cele doua camere sunt in dezacord, mersul normal al vietii statului este paralizat si ne gasim in fata unui conflict constitutional.
Se critica sistemul bicameral pentru ca ar aduce incetineala in opera legislativa.
Privitor la structura bicamerala a parlamentului in statele unitare, trebuie sa observam ca acestea trebuie sa fie o garantie solida ca parlamentul nu se va indeparta de la mandatul dat. Apoi, fata de realitatea ca structura unitara nu argumenteaza prin ea insasi structura bicamerala, in organizarea si functionarea celor doua camere trebuie gasite criterii care sa le uneasca in functia comuna deliberativa, dar sa le si diferentieze, delimiteze, sa confere fiecarei camere un statut propriu, o „personalitate“ distincta.
Structura bicamerala in statele unitare nu poate fi eficienta daca este rezultatul unei operatiuni pur aritmetice sau doar al ingeniozitatii constituantului.
Parlamentul României este format din doua camere, Camera Deputatilor si Senatul, ambele alese prin vot universal egal, direct, secret si liber exprimat. Suntem deci, in prezenta unui becameralism nediferentiat.
1.2. Organizarea Parlamentului
Generalitati
Camerele Parlamentului (Camera Deputatilor si Senatul la noi), precum si Parlamentul in intregul sau sunt organisme colegiale, cu o compozitie numeroasa, care lucreaza si decid numai in plenul lor, in sesiuni. Pentru ca munca parlamentara sa se desfasoare in bune conditiuni, pentru ca proiectele de legi, de decizii, de hotarâri, sa fie pregatite, se organizeaza si formatiuni restrânse de lucru, care sunt partiale si inchise. Astfel s-a realizat o organizare interna a deputatilor sau senatorilor, organizarea cuprinzând birouri, comitete, comisii, etc. Aceste structuri interne, de lucru, sunt organizate si isi desfasoara activitatea potrivit regulamentului fiecarei camere. Ele sunt alese, numite, formate de catre fiecare camera, fara amestecul executivului (guvernului). Deci, aceasta organizare interna este prin excelenta opera parlamentului.
Este stiut ca, un parlament este format din majoritatea parlamentara si din minoritatea parlamentara denumita deseori opozitie. De aceea, se pune problema de a gasi noi tehnici, procedee, reguli care sa impiedice dominatia majoritatii si care sa protejeze minoritatea parlamentara, sa-i permita sa se manifeste eficient. In acelasi timp, posibilitatea de exprimare a opozitiei nu trebuie sa desfiinteze posibilitatea majoritatii de a hotari.
Se pune problema ca pluralismul politic sa-si gaseasca si aici exprimarea.
Aceasta impune ca toate structurile interne parlamentare sa exprime proportional configuratia politica a parlamentrului. Partidelor politice care prin alegeri au câstigat mandate li se da astfel o organizare parlamentara, prin constituirea grupurilor politice parlamentare, care au un statut oficial sau oficios in cele mai multe sisteme constitutionale democratice actuale. Ca atare organizarea interna a parlamentului cuprinde:
grupuri politice parlamentare
birouri si comitete
comisii
Grupuri politice parlamentare
In aprecierea rolului grupurilor parlamentare trebuie sa avem in vedere ca partidele sunt resortul esential si principal al regimului parlamentar si ca fara parttide nu exista regim parlamentar. Partidele politice, ca instrumente ale expresiei vointei populare, urmaresc in lupta electorala trimiterea câtor mai multi reprezentanti in parlament.
Constituirea grupurilor parlamentare este, in general, o facultate, nu obligatie si este la alegerea deputatului sau senatorului de a se inscrie sau nu intr-un anumit grup parlamentar.
Aceasta pentru ca deputatii si senatorii sunt independenti ei rezulta din alegeri si raspunde cu precadere in fata alegatorilor potrivit mandatului reprezentativ sau al mandatului imperativ.
De altfel, mandatul reprezentativ se opune ideii de grup parlamentar de aceea si rolul partidelor politice este mai mult electoral decât parlamentar.
Din acestea rezulta unele consecinte privind grupurile parlamentare. Astfel, statutul unui partid poate cere ca membrii sai sa adere la grupul partidului, iar membrii pot realiza aceasta obligatie dar ca persoane particulare nu ca senatori sau deputati, pentru acestia producând efecte mandatul parlamentar si nulitatea mandatului imperativ. De asemenea, un partid poate exclude un deputat sau un senator pentru indisciplina, dar aceasta sanctiune se refera in exclusivitate la apartenenta la partid, ea fiind fara efect asupra situatiei parlamentare.
Grupurile politice sunt prezenta in viata parlamentara, existând desigur deosebiri de la sistem constitutional la sistem constitutional.
Recunoasterea grupurilor politice parlamentare implica si acordarea de drepturi sau inlesliniri pentru membrii acestora precum :
♦ dreptul de a participa la lucrarile celor mai importante organisme parlamentare;
♦ dreptul la o durata mai mare a luarilor de cuvânt pentru presedintii grupurilor;
♦ punerea la dispozitia lor de birouri si de personal administrativ in Palatul Parlamentului.
Grupurile parlamentare functioneaza pe baza unor reguli care pot fi cutuniare, stabilite prieputati, pentru acestia producând efecte mandatul parlamentar si nulitatea mandatului imperativ. De asemenea, un partid poate exclude un deputat sau un senator pentru indisciplina, dar aceasta sanctiune se refera in exclusivitate la apartenenta la partid, ea fiind fara efect asupra situatiei parlamentare.
Grupurile politice sunt prezenta in viata parlamentara, existând desigur deosebiri de la sistem constitutional la sistem constitutional.
Recunoasterea grupurilor politice parlamentare implica si acordarea de drepturi sau inlesliniri pentru membrii acestora precum :
♦ dreptul de a participa la lucrarile celor mai importante organisme parlamentare;
♦ dreptul la o durata mai mare a luarilor de cuvânt pentru presedintii grupurilor;
♦ punerea la dispozitia lor de birouri si de personal administrativ in Palatul Parlamentului.
Grupurile parlamentare functioneaza pe baza unor reguli care pot fi cutuniare, stabilite prin statute sau prin regulamente parlamentare.
In parlamentul României, deputatii si senatorii se pot organiza in grupuri parlamentare potrivit regulamentului fiecarei Camere.
Grupurile parlamentare se organizeaza separat pentru Camera Deputatilor si pentru Senat. Ele se formeaza imediat dupa ce deputatii si senatorii s-au intrunit in prima lor sedinta. Potrivit regulamentelor celor doua camere, in vederea „formarii organelor de lucru si desfasurarii activitatii“ deputatii sau senatorii se constituie in grupuri parlamentare alcatuite din cel putin 10 membrii (Camera Deputatilor) si 5 membrii (Senat), care au figurat in alegeri pe listele acelorasi partide. Daca deputatii unui partid sunt mai putin de 10, in vederea formarii grupurilor parlamentare, fie se pot reuni intre ei fie se pot afilia la grupurile parlamentare constituite potrivit regulei de baza. Dupa constituire, grupul parlamentar isi alege un lider (presedinte) si, dupa caz, unul sau mai multi loctiitori (vicepresedinti).
Liderul grupului, comunica Camerei Deputatilor sau dupa caz, Senatului, numarul membrilor si componenta nominala a grupului sau parlamentar.
Regulamentul Camerei Deputatilor si Regulamentul Senatului dau o importanta sporita grupurilor politice parlamentare.
Acestea:
♦ fac propuneri pentru componenta comisiei de validare, in limita numarului de locuri aprobate pentru fiecare grup; de altfel comisia de validare trebuie sa reflecte, in mod proportional configuratia politica a Camerei sau Senatului, asa cum rezulta ea din constituirea grupurilor parlamentare;
♦ propun candidati pentru alegerea presedintilor celor doua camere;
♦ propun candidati pentru alegerea vicepresedintilor, secretarilor si chestorilor birourilor permanente in limita locurilor rezervate;
♦ prin presedintii lor isi dau acordul in desemnarea membrilor comisiilor parlamentare cu respectarea reprezentarii proportionale;
♦ pot propune incetarea calitatii de membru al unei comisii parlamentare sau inlocuirea unui membru;
♦ pot propune membrii in comisia de mediere;
♦ pot cere modificarea ordinei de zi;
♦ pot prezenta amendamente;
♦ pot cere presedintelui Camerei, prin presedintii lor, verificarea indeplinirii cvor-umului;
♦ pot cere incheierea dezbaterii unei probleme puse in discutia Camerei Deputatilor.
In afara acestor atributii mai pot fi identificate si altele, cu nuantarile firesti intre Camera Deputatilor si Senat. Astfel,la Camera Deputatilor, presedintele impreuna cu liderii grupurilor repartizeaza locurile in sala de sedinte pentru fiecare grup parlamentar, liderii negociaza alcatuirea biroului permanent, delegatii grupurilor parlamentare nereprezentate in biroul permanent pot fi invitati lasedintele acestuia in care se dezbate ordinea de zi, grupurile parlamentare cu initiativa legislativa.
Grupurile parlamentare de la Camera Deputatilor au la dispozitie: sala de intruniri si alte spatii pentru desfasurarea activitatii, precum si dotarile de birou necesare.
Birouri si comitete
In functie de structura concreta a parlamentelor, fiecare camera sau parlamentul in intregul sau isi aleg birouri denumite uneori permanente. Aceste birouri sunt organe interne ale camerelor parlamentare sau ale parlamentului cu structura unicamerala, a caror organizare, atributii si functionare sunt stabilite prin Constitutie.
Biroul permanent este format din deputati, respectiv senatori; se alege pe durata unei legoislaturi sau numai a uneo sesiuni si cuprinde, de regula, un presedinte, vicepresedinti, secretari, chestori. Biroul permanent are o serie de atributii care privesc buna organizare si desfasurare a lucrarilor camerei, sprijinirea activitatii deputatilor.
In România fiecare camera a parlamentului isi alege câte un birou permanent. At ât presedintele camerei cât si biroul permanent al acesteia se aleg dupa constituirea legala a Camerei. Presedintele Camerei este si presedintele biroului permanent, din care mai fac parte 4 vicepresedinti, 4 secretari si 4 chestori.
In constituirea biroului permanent se are in vedere ca el sa reflecte, pe cât posibil configuratia politica a camerei, asa cum rezulta aceasta din constituirea grupurilor parlamentare.
Alegerea presedintelui Camerei se realizeaza prin vot secret, cu buletive de vot, pe care sunt inscrise numele si prenumele tuturor candidatilor propusi de grupurile parlamentare. Exista regula in sensul careia fiecare grup parlamentar poate face o singura propunere.
Este declarat ales presedinte al Camerei candidatul care obtine, la primul tur de scrutin, votul a cel putin jumatate plus unul din voturile tuturor membrilor Camerei.
Daca nici un candidat nu a intrunit numarul de voturi necesar, se organizeaza noi tururi de scrutin in cadrul carora va fi declarat presedinte candidatul care a obtinut cel mai mare numar de voturi din totalul voturilor exprimate.
Pentru alegerea vicepresedintilor, secretarilor si chestorilor, propunerile se fac de catre grupurile parlamentare, in cadrul numarului de locuri din biroul permanent stabilit de catre Camera pentru fiecare grup parlamentar. Presedintele Camerei supune propunerile votului acestuia.
Biroul permanent al Camerei Deputatilor are:
♦ propune camerei data inceperii si incheierii sesiunilor parlamentare;
♦ solicita presedintelui Camerei convocarea unei sesiuni extraordinare;
♦ supune aprobarii Regulamentul Camerei precum si propunerile de modificare a acestuia;
♦ prezinta Camerei Deputatilor spre aprobare proiectul de buget al acesteia si contul de incheiere a exercitiului bugetar;
♦ pregateste si asigura desfasurarea, in bune conditii, a lucrarilor Camerei;
♦ primeste si distribuie proiectele si propunerile de legi, precum si rapoartele Comisiilor Parlamentare;
♦ intocmeste proiectul ordinei de zi a sedintelor si programul de lucru;
♦ organizeaza relatiile Camerei cu parlamentele altor state si cu organizatiile parlamentare pe baza consultarii, in functie de natura actiunilor avute in vedere, a Comitetului Director al GRUPULUI ROMAN AL UNIUNII INTERPARLAMENTARE, a grupurilor parlamentare, a Comisiei de Politica externa si a altor comisii parlamentare, informând Camera Deputatilor asupra masurilor stabilite, inclusiv cu privire la competenta nominala a delegatilor;
♦ supune spre aprobare Camerei Deputatilor competenta delegatiilor permanente la organizatiile parlamentare mondiale;
♦ aproba statul de functii si regulamentul serviciilor Camerei Deputatilor;
♦ conduce si controleaza serviciile Camerei.
Secretarii biroului permanent au ca atributii:
intocmirea listei inscrierilor la cuvânt
prezentarea propunerilor, amendamentelor, etc,;
Chestorii au ca atributii:
verificarea modului de gestionare a patrimoniului Camerei;
exercitarea controlului financiar asupra cheltuielilor efectuate;
In cazul parlamentelor cu structura bicamerala, uneori cele doua camere lucreaza in sedinte comune. In asemenea situatii se constituie comitetul parlamentului, existând si un regulament propriu de functionare. Asemenea situatii se pot produce atunci când parlamentul indeplineste si functia constituanta sau când unele atributii revin parlamentului in intregul sau ca de exemplu ascultarea mesajului sefului de stat.
Comisii
Comisiile parlamentare sunt ca si birourile permanente ale adunarilor, organisme interne de lucru. Ele au un rol deosebit in pregatirea lucrarilor precum si in exercitarea functiilor parlamentare cu deosebire a celor legislative si a celor de control. Crearea comisiilor parlamentare este determinata de faptul ca adunarile parlamentare sunt prea numeroase pentru a delibera util daca nu dispun de analize.
Acestea se realizeaza prin organisme mai restrânse care au devenit organisme esentiale ale muncii parlamentare.
Raporturile dintre comisiile parlamentare si camerele parlamentului. In acest sens subliniind rolul deosebit al comisiilor, ajutorul ce-l dau in munca parlamentara, trebuie sa aratam ca decizia apartine numai camerei sau parlamentului care nu pot fi inlocuite de nimeni.
Comisiile parlamentare sunt de diferite caterorii. Pe criteriul timpului pentru care sunt alese, comisiile parlamentare sunt permanente si temporare.
Comisiile permanente sunt alese pe durata mandatului parlamentar, in timp ce comisiile temporare sunt alese pe o durata mai scurta de timp, durata determinata mai ales de problema ce li se repartizeaza spre control.
Aceasta clasificare a comisiilor parlamentare este cea mai raspândita, cu observatia ca in tarile care se inspira dupa sistemul britanic, aceste doua categorii nu sunt atât de nete ci distinctia se face mai mult de competenta si nu pe durata.
Exista apoi comisii parlamentare comune pentru ambele camere si proprii fiecarei camere, comisii speciale, comisii de ancheta, comisii de mediere.
In sistemul parlamentar românesc potrivit Constitutiei camerele isi pot constitui comisii permanente, comisii de ancheta, comisii speciale. De asemenea, se pot constitui comisii comune pentru Camera Deputatilor si Senat.
Comisiile permanente
In activitatea parlamentara comisiile permanente au un rol deosebit, ele fiind alese pe durata mandatului camerei sau a sesiunii. Pentru ca activitatea acestor comisii sa fie utila si eficienta ele sunt in general specializate pe domenii de activitate precum: economie si finante, afaceri externe, etc.
In legatura cu specializarea comisiilor se considera ca cea mai buna solutie este asigurarea unei corespondente intre competenta comisiilor parlamentare si a diferitelor departamente ministeriale. In alte tari nu se practica o corespondenta stricta acest sistem fiind practicat in (Canada, SUA, Japonia, Spania, etc).
Comisiile permanente sunt organisme interne ale parlamentului de studiere si avizare precum si de control.
Numarul comisiilor permanente, denumirea lor, gradul de specializare difera de la un sistem constitutional la altul.
In mod firesc comisiile permanente sunt organizate si in cele doua camere ale Parlamentului României. Astfel Adunarea Deputatilor aleasa in 1990 si-a organizat urmatoarele comisii permanente:
♦ comisia economica
♦ comisia pentru buget si finante
♦ comisia pentru industria si servicii
♦ comisia pentru agricultura, silvicultura, industria alimentara si servicii pentru agricultura
♦ comisia pentru drepturile omului, culte si probleme minoritatilor nationale
♦ comisia pentru echilibrul ecologic si protectia mediului
♦ comisia pentru administratia centrala si locala
♦ comisia pentru munca, sanatare, protectie sociala si statutul femeii in societate
♦ comisia pentru invatamânt, tineret, sport
♦ comisia pentru cultura, arte
♦ comisia juridica de discipline si imunitati
♦ comisia pentru cercetarea abuzurilor
♦ comisia de validare
Regulamentele Camerelor Parlamentului României, stabilesc competenta comisiilor permanente, plecând de la faptul ca acestea sunt organe de lucru ale parlamentarilor infiintate cu scopul de a indeplinii insarcinarile ce le sunt incredintsate in vedertea pregatirii lucrarilor Camerelor.
Astfel, Comisiile permanente:
♦ avizeaza proiectele de legi si propunerile legislative, precum si amendamentele
♦ efectueaza anchete parlamentare
♦ dezbat si hotarasc asupra altor probleme trimise de biroul permanent
Organizarea comisiilor permanente rezulta din regulamentele Camerei Deputatilor si Senatul. Membrii comisiilor permanente sunt alesi de catre fiecare Camera, pe principiul reprzentarii proportionale a grupurilor parlamentare.
Candidaturile se propun de grupurile parlamentare. Biroul comisiei este format din presedinte, vicepresedinti si secretari.
Comisiile temporare (ad-hoc)
Aceste comisii pot fi alese pentru orice probleme sau domenii de activitate. Atributiile lor se limiteaza la scopul infiintarii. De regula, sunt alese comisii temporare pentru redactarea unor proiecte de legi sau pentru exercitarea unui control aprofundat in anumite domenii de activitate.
Comisia intregii camere
O asemenea comisie se regaseste in sistemul parlamentar britanic si sub o forma sau alta in multe tari al caror regim parlamentar este de inspiratie britanica.
Comisii speciale
Sunt acele comisii alese pentru a examina o problema aparte, pentru a face recomandari camerei parlamentare. Ele examineaza rar proiecte de legi. Sunt alese pentru o durata de timp necesara rezolvarii problemei, fiind deci comisii temporare.
Comisiile fara specialitate in parlamentul britanic
Acestea sunt comisii insarcinate sa examineze proiecte de legi determinate.
Comisiile comun
Parlamentele cu structuri bicamerale isi aleg unele comisii comune pentru probleme de interes comun. Comisiile mixte pot fi permanente sau temporare.
Parlamentul României ales in 1990 si-a ales asemenea comisii comune si anume:
♦ comisia pentru apararea si asigurarea ordineai publice
♦ comisia de politica externa
Comisiile de ancheta
Sunt o alta categorie de comisii ce pot fi create de catre adunarire parlamentare. Denumirea acestor comisii evoca exact scopul crearii lor.
Fiecare Camera poate infiinta o comisie de ancheta, la cererea unei treimi din membrii sai. Comisia de ancheta poate cita ca martor orice persoana care poate avea cunostinta despre o fapta de natura sa serveasca la aflarea adevarului in cauza in care formeaza obiectul activitatii comisiei.
Nu pot fi chemati in fata comisiei Presedintele României, Presedintii celor doua Camere, Avocatul Poporului, membrii Curtii Constitutionale si ai Curtii de Conturi, judecatorii Curtii Supreme de Justitie, Procurorul General.
Comisii de mediere
Se formeaza in parlamentele cu structura bicamerala, atunci când in procedura de legiferare intervin solutii legislative diferite intre cele doua Camere. In asemenea situatii se incearca medierea intre cele doua Camere si unul din mijloacele prevazute de catre lege este tocmai comisia de mediere.
Reguli privind functionarea comisiilor parlamentare
Ele privesc comisiile permanente, pentru ca acestea au rolul cel mai important. Sunt prevazute si reguli proprii comisiilor speciale sau de ancheta dar nu mai in masura in care ele completeaza pe cele privind comisiile permanente.
sedintele comisiei sunt convocate de catre presedintele acesteia, cu trei zile inainte. Deputatii si senatorii sunt obligati sa participe la aceste sedinte. Regula este ca sedintele nu sunt publice dar participarea si a altor persoane fiind necesare.
Comisia lucreaza valabil in prezenta a cel putin jumatate plus unul din membrii sai si hotaraste cu votul a cel putin jumatate plus unul din numarul membrilor sai, la vot, participând numai membrii comisiei.
Avizele si rapoartele comisiilor sunt prezentate de catre raportorii acestora. Acestea vor cuprinde obligatoriu, pe lânga opinia majoritatii membrilor comisiei si parerea contrara a celorlalti parlamentari din comisie.
Comisia sesizata in fond, va putea stabili un termen in care celelalte comisii sa-si prezinte avizele.
Opozitia parlamentara
Explicarea organizarii si functionarii camerelor parlamentare implica intelegerea efectelor participarii partidelor politice la alegeri si la viata parlamentara ca rezultat al pluralismului politic in orice parlament, desigur in sisteme democratice, se identifica majoritatea parlamentara si opozitie, sau minoritatea parlamentara.
Aceasta schema parlamentara obliga toate tendintele parlamentare si partidele politice sa se alinieze pe doua „fronturi“. In mod firesc majoritatea are un rol deosebit, deseori decisiv in functia deliberativa a parlamentului. Un sistem democratic si elastic permite insa reflectarea in deciziile parlamentare si a celorlalte tendinte care nu sunt majoritare dar care pot avea o asemenea perspectiva.
De aceea, opozitia, ocupa un loc oficial in cadrul institutiilor politice si deci si a parlamentului. Unele sisteme constitutionale merg pâna acolo incât asigura sefului opozitiei o veritabila functie. El este considerat omologul primului ministru, poate fi consultat atunci când guvernul pregateste programul, are adesea acelasi drept la cuvânt ca si primul ministru sau alti membrii ai guvernului.
Aceasta schema majoritate-opozitie, identificata in organizarea si activitatea parlamentului, implica in sisteme parlamentare democratice reguli prin care minoritatea parlamentara sa fie protejata.
Ea apare si in ce priveste organele interne de lucru, prin regula, in sensul careia acestea trebuie sa exprime configuratia politica a parlamentului.
1.3. Functionarea Parlamentului
Sesiunea
Camerele parlamentare isi desfasoara activitatea periodic, forma principala de lucru fiind sesiunea.
Categorii de sesiuni:
sesiuni ordinare
sesiuni extraordinare
Sesiunile ordinare sunt acele sesiuni in care Camera este obligata a se intruni, numarul lor fiind expres prevazut prin lege.
Sesiunile extraordinare sunt acele sesiuni care se pot tine ori de cate ori este nevoie, in afara sesiunilor ordinare.
Convocarea sesiunilor parlamentare si durata lor
Adunarile pot fi convocate in sesiune fie de catre sefii de state, fie decatre presedintii camerelor, fie de catre alte organisme.
Acolo unde numarul si durata sesiunilor sunt explicit prevazute prin Constitutie, problema organului competent a convoca nu este de fapt o problema.
Daca insa convocarea ca atare poate produce anumite efecte mai importante este firesc ca autonomia functionala a Parlamentului pledeaza pentru solutia convocarii de catre presedintii Camerelor sau de catre birourile Camerelor.
Cat priveste initiativa convocarii in sesiuni, ea este diferita dupa cum este vorba de sesiuni ordinare sau de sesiuni extraordinare.
Exista de asemenea reguli exprese privind perioada de timp in care se pot desfasura sesiunile precum si termenul in care trebuie convocat.
Durata sesiunilor este fie stabilita prin lege, fie de regula dureaza pana la epuizarea problemelor inscrise pe ordinea de zi, in afara situatiilor cand se hotaraste inchiderea sau suspendarea lor.
Dispozitiile Constitutiei Romaniei in acest domeniu valorifica procedee eficiente si practice. In ce priveste sesiunile ordinare, Constitutia stabileste ca acestea sunt doua pe an, mentionand si perioada calendaristica in care se desfasoara. Prima sesiune ordinara incepe in luna februarie si nu poate depasi sfarsitul lunii iunie. Cea dea doua sesiune ordinara incepe in luna septembrie si nu poate depasi sfarsitul lunii decembrie.
Sesiunile extraordinare pot fi convocate la initiativa Presedintelui Romaniei, a biroului permanent al fiecarei Camere ori a cel putin o treime din numarul deputatiilor sau al senatorilor.
Prlamentul nou ales se intruneste, la convocarea Presedintelui Romaniei, in cel mult 20 de zile de la alegeri. Parlamentul se convoaca de drept in 24 ore in cazul declansarii unei agresiuni armate impotriva Romaniei, iar potrivit articolului 93 convocarea de drept se realizeaza in cel mult 48 de ore de la instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta.
De asemenea Parlamentul se convoaca obligatoriu in sesiune in situatia adoptarii ordonantelor de urgenta.
Sedintele
In cadrul sesiunilor, camerele parlamentului lucreaza in sedinte care se desfasoara potrivit regulamentelor de functionare.
Cat priveste sedintele, trebuie avut in vedere ca potrivit Constitutiei, Camera Deputatilor si Senatul lucreaza in sedinte separate si sedinte comune.
Prezidarea sedintelor apartine de regula Presedintelui camerei, ajutat de membrii ai biroului, toti sau numai unii prin rotatie. Potrivit regulamentelor Caemerelor Parlamentului Romaniei conducerea lucrarilor apartine Presedintelui Camerei, sau in lipsa acestuia unuia din vicepresedinti, ajutat de doi secretari. Lucrarile sedintelor comune sunt conduse, alternativ, de presedintele Camerei Deputatilor si de presedintele Senatului, asistati de doi secretari cate unul de la fiecare Camera.
sedintele se tin la sediul camerei, in zilele si orele stabilite prin programul de lucru adoptat de catre camera.
Potrivit regulamentului, Camera Deputatilor isi desfasoara activitatea, in plen, in comisii si in grupurile prlamentare, pe parcursul a patru sau cinci zile consecutive din saptamana, potrivit programului stabilit de ea, la propunerea Biroului permanent. A cincea zi din saptamana, de regula, potrivit programului este rezervata activitatii in circumscripaiile electorale in care deputatii au fost alesi. La propunerea Biroului permant se vor putea tine sedinte si dupa un alt program.
Cât priveste Senatul acesta isi desfasoara activitatea in plen si pe comisii. La propunerea Biroului permanent se vor putea tine sedinte sau efectua deplasari ale senatorilor in judete si dupa un alt program.
Camera parlamentului lucreaza valabil daca in sala de sedinta sunt prezenti cel putin jumatate plus unul din numarul tortal al membrilor sai.
De aceea deputatii si senatorii sunt obligati sa fie prezenti la lucrarile Camerei si sa se inscrie pe lista de prezenta, tinuta de unul din secretari. Deputatul sau senatorul care nu poate lua parte la sedinta, din motive independente de vointa sa, va trebui sa anunte din timp biroul permanent, mentionand cauzele care il impiedica sa participe.
De regula, programul fiecarei sedinte cuprinde, in ordine: comunicari, intrebari, anuntari de interpelari, propuneri de modificare a ordinii de zi, discutarea problemelor de pe ordinea de zi.
Pentru a discuta aspra problemelor inscrise pe ordinea de zi deputatii si senatorii iau cuvantul daca-l cer si primesc de la presedintele Camerei, in ordinea inscrierii la cuvant. Luarile de cuvant trebuie sa se poarte numai asupra problemelor inscrise pe ordinea de zi.
De aceea, daca vorbitorul se indeparteaza de la chestiunea pentru care i s-a dat cuvantul, presedintele ii atrage atentia, si daca nu se comformeaza, ii poate retrage cuvantul. Este interzis dialogul intre vorbitorii aflati la tribuna si persoanele aflate in sala.
De asemenea, exista regula de a se vorbi numai de la tribuna. De regula, o serie de probleme au prioritate in discutie si pot fi ridicate oricand si anume: aplicarea regulamentului; prelungirea, suspendarea sau amanrea sedintei; amanarea sau inchiderea dezbaterii asupra problemelor in discutie; inchiderea sedintei.
Dezbaterile parlamentare se inregistreaza pe banda magnetica, se publica in Monitorul Oifical, cu exceptia celor din sedintele secrete.
Sunt de retinut si alte reguli privind desfasurarea sedintelor parlamentare precum: cel care conduce sedinta are obligatia de a veghea la respectarea regulamentului si mentinerea ordinii in sala de sedinte.
Fata de rolul si locul parlamentului in sistemul constitutional, apare cu prisosinta cerinta ca numai acesta sa examineze si sa hotarasca asupra problemelor pe care trebuie sa le discute.
Nici Constitutia si nici legile nu stabilesc un inventar al problemelor ce ar putea figura pe ordinea de zi a camerelor. Stabilirea ordinii de zi de catre camera este una din prerogativele independentei parlamentului, singurul care are si trebuie sa aiba dreptul de initiativa si de amendare. Stabilirea problemelor de pe ordinea de zi nu poate fi incredintat altui organism (guvernul) pentru ca acesta ar evita problemele care il jeneaza sau nu-i plac.
Desigur in stabilirea ordinii de zi, majoritatea parlamentara are un rol aparte, dar sistemele democratice asigura garantii si pentru exprimarea minoritatii parlamentare, prin dreptul de initiativa legislativa, care apartine si parlamentarilor.
Proiectul ordinii de zi este intocmit de catre Biroul permanent al camerei, iar aduptarea sa revine numai camerei.
Sistemul de vot
Camerele parlamentului hotarasc prin vot care poate fi deschis sau secret, satbilind pentru fiecare problema in parte si felul votului afara de cazul in care chiar prin regulamentele de organizarea si functionare nu se stabileste si caracterului votului.
Votarea prin apel nominal se face: presedintele explica obiectul votarii si sensul cuvintelor pentru si contra; unul din secretari da citire numelui si prenumelui deputatilor; fiecare deputat sau senator raspunde pentru sau contra.
Votul secret se exprima prin buletine, bile sau electronic.
Constitutia cuprinde chiar ea unele dispozitii privind sistemul de vot in camerele parlamentului.
Astfel proiectul sau propunerea de revizuire a Constitutiei trebuie adoptata de catra Camera Deputatilor si de Senat, cu o majoritate de cel putin doua treimi din numarul membrilor fiecarei camere.
CAP.II. MANDATUL PARLAMENTAR
Statutul Deputatilor si Senatorilor
Membrii parlamentului poarta de regula, denumirea de deputati sau senatori. Aceste denumiri, consacrate de sistemele constitutionale, sunt corelate cu chiar denumirea camerelor parlamentului (in sistemul bicameral) sau a parlamentului. De regula, in structura bicamerala, o camera este denumita adunarea sau camera deputatilor, camera reprezentantilor si cealalta senat. De asemenea deputatii si senatorii sunt alesi prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. Sunt sisteme constitutionale in care exista si deputati numiti, unii deputati pot fi rezultatul unor dispozitii legale care sa permita reprezentarea unor categorii sociale minoritare. Astfel potrivit articolului 4 din Legea privind alegerea Parlamentului si a Presedintelui Romaniei (1990), organizatiile reprezentand minoritatiile nationale care nu au intrunit numarul de voturi necesar pentru a avea un mandat in Adunarea Deputatilor, au primit cate un mandat.
Aceasta solutie a fost preluata si de catre Constitutie care prin articolul 59 stabileste ca organizatiile cetatenilor apartinand minoritatilor nationale, care nu intrunesc in alegeri numarul de voturi pentru a fi reprezentate in Parlament au dreptul la cate un loc de deputat, in conditiile legii electorale.
Senatorii pot fi alesi, de drept si numiti. Senatorii de drept se gasesc in acele tari in care constitutiile stabilesc ca anumite persoane fac parte de drept din senat, in temeiul calitatii lor.
Senatorii de drept au fost prevazuti in constitutiile romane din 1866, 1923 si 1938.
Senatorii numiti au fost consacrati prin Constitutia romana din anul 1938, ei fiind numiti de lege. Parlamentul este, asa cum am mai vazut, un organism esential al echilibrului puterilor si al reprezentarii. Alegerea parlamentarilor le confera o mare independenta fata de executiv, ei nu depind de executiv si nici de investitura sa ci de electorat. De asemenea, alegerea parlamentarilor le confera un prestigiu aparte intr-un sistem politic bazat pe suveranitatea natiunii, a poporului. Prin alegere parlamentarii sunt mai aproape de sursa puterii de cat ministrii, au o importanta mai mare decat acestia. De aceea se considera ca intr-un parlament bicameral, daca una din camere este aleasa prin vot direct iar cealalta prin vot indirect prima are mai mult prestigiu si influenta. Aceasta explica si de ce, in asemenea situatii, prima camera are atributii mai importante in guvernare. Deputatii si senatorii sunt alesi pe durata madatului.
In unele sisteme constitutionale se prevede regula reinoirii membrilor unei camere parlamentare, dar durata mandatului se pastreaza aceeasi, doar ca mandatul fiecaruia incepe la date diferite.
De regula deputatii si senatorii intra in deplinatatea drepturilor si indatoririlor de la data alegerii confirmata prin certificatele doveditoare ale alegerii, sub rezerva validarii alegerii, conform prevederilor constitutionale. Constitutia Romaniei, prin articolul 67 alineatul 1 stabileste ca parlamentarii intra in exercitiul mandatului la data intrunirii legale a Camerei din care fac parte sub conditia validarii. Calitatea de deputat sau de senator inceteaza la data intrunirii legale a Camerelor nou alese sau in caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale de incompatibilitate ori de deces.
Drepturi si obligatii
In realizarea mandatului lor deputatii si senatorii au o serie de drepturi si de indatoriri stabilite atat prin constitutie cat si prin regulamentele camerelor. Ele creeaza conditiile pentru ca deputatii si senatorii sa-si desfasoare activitatea.
Drepturile si indatoririle deputatiilor si senatorilor ar putea fi clasificate in functie de continutul lor de timpul in care pot sau trebuie sa fie exercitate, de actul normativ in care sunt prevazute.
Astfel, in raport de continutul lor drepturile si indatoririle deputatilor si senatorilor pot fi grupate in drepturi si obligatii care privesc organizarea interna a adunarilor si cele care le revin in cadrul raportului de reprezentare si a responsabilitatilor fata de alegatori. In functie de timpul in care pot fi exercitate, drepturile si indatoririle deputatiilor si senatorilor pot fi clasificate in drepturi si indatoriri pe care deputatii le exercita in timpul sedintelor si cele pe care le exercita intre sedinte.
Cat priveste actul normativ in care sunt cuprinse, am putea distinge intre drepturile si indatoririle prevazute in Constitutie si cele prevazute in legi.
Drepturile si indatoririle deputatiilor si senatorilor sunt:
Dreptul de a participa la intreaga activitate a parlamentului, in toate formele in care aceasta activitate se desfasoara. Ei au dreptul si obligatia de a participa la sedintele camerelor, precum si la activitatea grupurilor parlamentare, a comisiilor parlamentare, de a initia propuneri legislative.
Dreptul de a umari aplicarea legilor si a celorlalte masuri hotarate de catre parlament. Daca in timpul sedintelor parlamentarii participa la votarea legilor si a hotararilor, intre sedintele parlamentare ei trebuie sa urmareasca daca si cum aceste acte sunt aduse la indeplinire. Aceasta se poate realiza printr-o varietate de forme si mijloace cum ar fi participarea lor la sedintele unor autoritati publice, sesizari si propuneri.
Dreptul de apune intrebari si a adresa interpelari.
Dreptul de a cere informatiile necesare de la autoritatile publice, in conditiile legii, in vederea pregatirii dezbaterilor ori a interpelarilor.
Dreptul de a pastra o stransa legatura cu alegatorii din circumscriptia electorala in care au fost alesi. In acest mod se vor cunoaste problemele reale iar alegatorii pot fi eficient sprijiniti in cererile lor.
Dreptul de a fi indemnizat, de a primi diurne, de a li se asigura cazarea si gratuitatea calatoriei pe tren, avion, vapor, autobuz. De asemenea, li se ramburseaza taxele de posta si telecomunicatii interne pentru activitatile legate de exercitare a mandatului.
Dreptul de a li se acorda concedii pentru motive de boala sau interse personale, in conditiile Regulamentului Camerei.
Continutul si durata mandatului
Reguli privitoare la functionarea adunarilor parlamentare se gasesc inscrise atât in Constitutie cât si, in deosebi, in regulamentele de functionare.
Prin mandat sau legislatura se intelege perioada de timp pentru care este ales parlamentul (sau camerele) si-si exercita imputernicirile sale. Parlamentele sunt alese in general pentru un mandat de patru sau cinci ani.
Unele camere ale parlamentului se pot reinnoi la doi sau trei ani, câte o treime, regula ce se intâlneste de exemplu, la senatul SUA. Mandatul parlamentar se incheie la expirarea termenului, afara de cazul când camerele sunt dizolvate mai inainte sau se autodizolva.
In general mandatul parlamentului incepe cu data când au loc alegerile de deputati si senatori si inceteaza la data efectuarii alegerilor pentru noul parlament. Unele constitutii prevad ca mandatul parlamentului nu poate inceta inainte de incheierea legislaturii. Alte constitutii, precum si cea a României, prevad si posibilitatea dizolvarii parlamentului, act ce are ca efect incetarea mandatului mai inainte de expirarea termenului.
De asemenea, unele constitutii prevad posibilitatea prelungirii mandatului in cazul in care se constata existenta unor imprejurari care fac imposibila efectuarea alegerilor (starea de razboi, starea de asediu, calamitati naturale). Prelungirea mandatului in asemenea situatii se stabileste numai de catre parlament, pe durata imprejurarilor ce au determinat-o.
Cât priveste Parlamentul României Constitutia prevede ca mandatul Camerei Deputatilor si Senaturlui este de patru ani si ca acest mandat poate fi prelungit, prin lege organica, in caz de razboi sau de catastrofa. Alegerile pentru noile Camere vor avea loc in termen de cel mult trei luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea Parlamentului. Parlamentul nou ales se intruneste, la convocarea Presedintelui României, in cel mult 20 zile de la alegeri. Pentru a atenua influenta parlamentarilor in functie, in alegerile ce urmaeaza expirarii mandatului sau dizolvarii acestuia si desigur pentru a gasi o solutie de asigurare a continuitatii conducerii la acest inalt nivel statal Constitutia stabileste ca mandatul Camerelor se prelungeste pâna la intrunirea legala a noului Parlament.
Aceasta prelungire nu da insa Parlamentului totalitatea imputernicirilor din timpul mandatului normal.
Protectia mandatului
Unele sisteme constitutionale stabilesc incompatibilitati intre mandatul de deputat sau senatot si alte functii, de regula publice. Aceste incompatibilitati au multe explicatii precum : imposiboilitatea exercitarii concomitente a unor functii; parlamentarul trebuie sa se concentreze numai asupra activitatii parlamentare; evita coruptia, prin acordarea de posturi avantajoase de catre executiv, in vederea influentarii parlamentului, etc. Potrivit Constitutiei calitatea de deputat sau de senator este incompatibila cu exercitarea oricarei functii publice de autoritate, cu exceptia celei de membru al Guvernului. Alte incompatibilitati se stabilesc prin lege organica. Desigur, nimeni nu poate fi, in acelasi timp, deputat si senator.
Cât priveste imunitatea parlamentarului, ea urmareste punerea acestuia la adapost impotriva unor urmariri judiciare abuzive sau sicanatorii. Exista doua categorii de imunitati parlamentare, primele caracvterizate prin inexistenta raspunderii, care pun parlamentul la adapost pentru tot ce priveste activitatea legata de exercitarea mandatului sau (discursuri, opinii, vot). Imunitatile din a doua categorie, denumite si inviolabilitati, cuprind regului speciale privind retinerea, arestarea sau trimiterea in judecata penala, in cazul in care deputatii sau senatorii sunt invinuiti de crime sau delicte.
Aceste regului ocrotesc parlamentarii impotriva unor abuzuri, unor urmariri judiciare nejustificate, arbitrare, declansate de catre executiv sau adversari.
In acest sens vom explica regulile cuprinse in Constitutia României.
Ele asigura imunitatea parlamentara, in sensul protectiei deputatilor si senatorilor impotriva urmaririi lor judiciare, abuzive si garantarii libertatii de gândire si actiune a acestora.
De aceea, nici un deputat sau senator nu poate fi tras la raspundere juridica pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate in exercitarea mandatului (art.70).
De asemenea, nici un deputat sau senator nu poate fi retinut, arestat, perchezitionat sau trimis in judecata penala ori contraventionala, fara incuviintarea Camerei Deputatilor sau Senatului, dupa ascultarea sa. Competenta de judecata apartine Curtii Supreme de Justitie.
Potrivit Regulamentelor Camerelor cererea de retinere, arestare, perchezitie sau privind posibilitatea truimiterii in judecata penala ori contraventionala se adreseaza presedintelui camerei de catre ministrul justitiei. Presedintele camerei o aduce la cunostinta deputatilor sau senatorilor in sedinta publica, dupa care o trimite de indata, Comisiei Juridice, de disciplina si imunitati (Camera Deputatilor) sau Comisiei Juridice, de numiri, disciplina, imunitati si validari (Senat), spre examinare. Comisia va stabili daca sunt motive temeinice pentru aprobarea cererii. Hotarârea comisiei se adopta prin votul secret, a cel putin o jumatate plus unul din membrii sai.
Comisia poate solicita ministrului justitiei documentele necesare, acesta având obligatia de a le pune la dispozitie. In caz de refuz, comisia se adreseaza Camerei.
Comisia intocmeste un raport, in termenul stabilit de catre camera, si il supune dezbaterii si aprobarii acesteia. Asupra cererii, Camera hotaraste, prin vot secret, cu majoritatea de cel putin doua treimi din numarul membrilor prezenti.
Potrivit art.69 din Constitutie in caz de infractiune flagranta, deputatul sau senatorul poate fi retinut si supus perchezitiei fara incuviintarea prealabila a Camerei. Dar in aceasta situatie ministrul justitiei are obligatia de a informa, neintârziat, pe presedintele Camerei asupra retinerii sau perchezitiei.
In cazul in care Camera Deputatilor sau, dupa caz, Senatul constata ca nu exista temei pentru retinere, dispune imediat revocarea acestei masuri. Infine trebuie adaugata regula potrivit careia cererile privind ridicarea imunitatii parlamentare se inscriu cu prioritate pe ordinea de zi.
Imunitatea parlamentara este o garantie juridica a exercitarii nestânjenite de catre depuntati si senatori a activitatii lor. Ea nu trebuie interpretata ca o inlaturare a raspunderii deputatului sau senatorului pentru incalcarea legilor ci ca o protectie impotriva eventualelor abuzuri sau presiuni.
Camera parlamentara printr-o obiectiva si matura dezbatere si chibzuinta are dreptul sa aprecieze daca faptele imputate deputatului sau senatorului se intind pe intreaga durata a mandatului.
In alte sisteme constitutionale sunt desigur si reguli specifice. Astfel, in unele tari imunitatea parlamentara priveste numai cauzele penale, in altele, priveste numai cauzele civile.
Deputatii si senatorii au o serie de drepturi dar si o serie de obligatii. De asemenea, ei au obligatia de a respecta normele regulamentare. In cazul incalcarii acestor norme ei pot fi sanctionati. Sanctiunile ce li se pot aplica sunt:
♦ avertismentul
♦ chemarea la ordine
♦ retragerea cuvântului
♦ eliminarea din sala de sedinte
♦ interzicerea de a participa la lucrarile adunarii pe timp de maximum 15 zile
♦ excluderea temporara
Regulamentul Senatului prevede doar primele patru sanctiuni.
Sanctiunile pot fi aplicate de catre presedintele Camerei sau de catre Camera in conditiile prevazute de regulament.
CAP.III. FUNCTIILE PARLAMENTULUI
Notiunea de functie a Parlamentului
In istoria constitutionala a lumii, istorie indelungata si tumultoasa, s-a impus, ca o realitate teoretica si practica, parlamentul. Cât priveste aparitia parlamentului in lume se arata ca „este totusi istoriceste inexact sa se spuna ca Marea Britanie este mama parlamentului; Islanda are drepturi de anterioritate si Polonia pretentii de simultaneitate. Dar este adevarat ca ea a servit de model si ca anglomania observatorilor continentali nu este fara fundament“. (Francois Borella). Fara a stabili acum si aici certificatul sau de nastere, putem constata ca aparitia parlamentului, ca institutie politico-juridica fundamentala intr-o societate organizata in stat, a fost de fapt o reactie fireasca impotriva despotismului si tiraniei specifice absolutismului feudal.
Aparitia parlamentului trebuie considerata ca exprimând cerinta umana de participare la facerea legilor, participare care este de fapt prima dintre legile democratiei.
Dintotdeauna s-a afirmat ca puterea, suveranitatea, apartin poporului, natiunii, realitate speculata deseori demagogic si inselator, si numai acesta, poporul, are dreptul de a legifera, legea fiind expresia vointei sale suverane. Fata de realitatea ca in statele cu teritorii intinse si cu populatii numeroase este practic imposibil ca intreg poporul sa se constituie intr-o adunare care sa decida, sa legifereze (ca in cetatile antice grecesti) s-a pus problema de a sti cum se poate valorifica aceasta strânsa corelatie dintre vointa suverana si lege. Cum se poate exprima tehnic-juridic si statal.
Solutia gasita de mintile luminate ale filosofilor, juristilor, politologilor, s-a verificat a fi buna, practica si eficienta. Aceasta a fost ca poporul sa delege exercitiul dreptului sau natural si inalielabil de a legifera unor reprezentanti ai sai (delegati, mandatari), astfel desemnati incât sa poata exprima juridiceste vointa acestuia. Astfel au aparut sistemele electorale, deputatii si senatorii, parlamentul.
Este semnificativ ca astazi aproape toate constitutiile lumii consacrând puterea (suveranitatea) poporului (natiunii) stabilesc ca aceasta se exercita prin reprezentare si prin referendum.
S-au cautat desigur si garantii privind exercitarea acestui mandat de catre parlament, mai ales pentru ca parlamentul sa nu se indeparteze de la imputernicirile date.
Printre cele mai importante garantii este referendumul, consultarea populara, modalitate larg folosita astazi in sistemele constitutionale.
Importanta imputernicirilor ce i se delega, rostul sau statal-juridic, functia de legiferare, au impus si autonomia parlamentului in sistemul autoritatilor statale. S-au cautat si practicat solutii pentru ca parlamentul sa fie independent in exercitarea puterilor sale, puteri atât de importante, si totodata sa fie o eficienta contrapondere fata de guvern.
Parlamentul apare deci ca o institutie politica si juridica formata din una sau mai multe corpuri, adunari sau „camere“, fiecare alcatuita dintr-un numar de membrii (deputati, senatori), dispunând, intr-o masura mai mare sau mai mica, de putere de decizie. Parlamentul nu trebuie confundat cu comitetele, sau comisiile, care, de regula, sunt create de catre camerele parlamentare si cuprind un numar mai mic de membrii si nici cu adunarile consultative, care nu au puteri de decizie.
Enumerarea functiilor si clasificarea lor
Ansamblul abilitatilor generale sau speciale, conferite de Constitutie celor doua Camere ale Parlamentului pentru indeplinirea rolului sau de „organ reprezentativ suprem al poporului român“, formeaza continutul conpetentei constitutionale a acestei autoritati publice.
Competenta Parlamentului se exprima in mod material prin exercitarea unor functii distincte, dar corelative, care asigura realizarea scopurilor de reprezentare si decizie legislativa pentru care aceasta structura democratica a fost constituita in sistemul organelor de stat.
In literatura noastra juridica, potrivit continutului lor derivat din atributiile Parlamentului functiile organului reprezentativ suprem au fost sistematizate, dupa cum urmeaza:
♦ Legiferarea — adoptarea legilor
♦ Stabilirea directiilor principale ale activitatii economice, culturale, statale si juridice
♦ Alegerea, formarea, avizarea formarii, numirea sau revocarea unor autoritati statale
♦ Conducerea in politica externa
♦ Organizarea si functionarea proprie
♦ Controlul parlamentar
Prin urmare, conceptiile exprimate in literatura de specialitate româneasca deduc functiile Parlamentului indeosebi din competentele generale ale acesteia.
Legiferarea
In cadrul competentei sale generale, Parlamentul, in alcatuirea sa bicamerala, isi exercita functia de autoritate legiuitoare.
Functia legislativa sau de legiferare reprezinta o forma specializata a competentei Parlamentului, in temeiul careia dezbaterile politice generale se obiectiveaza prin edictarea unor norme juridice, care sa reglementeze un anumit compartiment al relatiilor sociale asupra carora trebuie instituita o ordine specifica, normativa, in conformitate cu interesele sociale determinate.
Competenta de legiferare nu poate fi exercitata decât in conditiile si limitele stabilite de Constitutie. Conditionarea si limitarea puterii legiuitoare constituie o garantie eficienta a exercitiului ei suplu si echilibrat in cadrul mecanismului functional al separarii puterilor in stat, evitându-se, astfel, metamorfozarea acestei puteri intr-una absoluta si despotica.
Limitele rationale exprimate in reguli constitutionale privind exercitarea functiei de legiferare nu inseamna restrangeri ale competentei Parlamentului, ci chiar elementele constitutive si de configurare ale domeniului de manifestare a acestei functii.
O prima limita este data de drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor, precum si de garantiile acestora. Aceasta limitare comporta doua elemente. Pe de o parte, respectarea drepturilor, libertatilor si garantiilor lor, iar pe de alta parte, imposibilitatea Parlamentului de a recurge la revizuirea Constitutiei, daca operatiunea are ca efect suprimare acestor drepturi.
O a doua limita rezida in prevederile art,148 alineat 1 din Constitutie, referitoare la dispozitiile constitutionale privind caracteristicile institutiei politice a statului, care nu pot forma, de asemenea, obiectul unei operatiuni de revizuire pe calea legiferarii.
O a treia limita se refera la respectarea regimului de separatie in exercitarea puterii in stat, conform careia nici o autoritate publica nu se poate substitui celorlalte in realizarea rolului si competentelor ce le revin.
Regimul separatiei puterilor presupune cooperarea autoritatilor publice, dar exclude subordonarea fata de o anume autoritate de stat a tuturor celorlalte, chiar daca acesta autoritate ar fi reprezentanta nationala. Astfel, Parlamentul nu se poate substitui Guvernului sau administratiei publice pentru exercitarea functiei lor executive.
In fine, o alta limita o reprezinta procesul colaborarii autoritatilor publice in exercitarea competentei legislative a Parlamentului. Aceasta colaborare este complexa si implica faze si actiuni concurente ale mai multor autoritati. Unele privesc exercitarea dreptului de initiativa legislativa, altele se refera la informarea comisiilor parlamentare si a plenului asupra datelor si asupra altor aspecte necesare fundamentarii unor solutii.
Dar ceea ce intereseaza pentru caracterizarea legislativa a Camerelor Parlamentului sunt acele acte si fapte prin care competenta unor autoritati publice se insereaza in competenta de legiferare a organului legiuitor. Intr-o asemenea ipoteza, competenta legislativa a Parlamentului este „partajata“ cu acele autoritati.
In general, „puterea legislativa este incredintata unei pluraritati de organe, care concura la producerea legii si consimnt la editarea ei“; ele alcatuiesc un „organ legislativ complex”, in cadrul caruia fiecare reprezinta un „organ legislativ partial”. Ceea ce a condus la „instituirea unui organ legislativ complex” este, desigur, teama de suprematie a unui organ unic.
Rezulta din cele de mai sus faptul ca, in limitele definite de regimul separatiei in exercitarea puterii de stat, competenta de legiferare a Parlamentului nu este nelimitat, ea fiind rational dimensionata. De altfel, caracterul circumscris si relativ al competentei de legiferare a Parlamentului este caracteristic, in mod diferentiat, si celorlalte ale organului legislativ.
Stabilirea directiilor principale ale activitatii economice,
culturale, statale, si juridice
O alta functie a Parlamentului, care se fundamenteaza pe reprezentativitatea si unicitatea autoritatii legiuitoare, o reprezinta stabilirea directiilor principale ale activitatii social-economice, culturale, statale si juridice.
Aceasta functie complexa, cu semnificatii politice si juridice determinate, pe care Parlamentul o exercita printr-o diversitate de prerogative constitutionale, se justifica prin legitimitatea originara si nu derivata a puterii legislative, consolidata de actul profund politic al alegerilor democratice.
Fiind un Parlament bicameral, continutul acestei functii poate fi exercitat, prin mijloace specifice, fie de Parlament in intregul lui, fie de una din Adunarile (Camerele) Parlamentului dupa cum au fost repartizate competentele in cadrul Constitutiei.
Pentru a se putea converti in legi, aceste sfere de interes major ale natiunii fac obiectul unor dezbateri in cadrul institutional al Parlamentului, care formuleaza optiuni politice motivate pentru adoptarea actelor normative in domeniile respective.
Alegerea, formarea, avizarea formarii, numirea
sau revocarea unor autoritati statale
Aceasta functie reflecta raporturile constitutionale dintre puterile publice, caracterizate de trasaturile echilibrului si ale controlului.
Scopul exercitarii acestei functii consta in armonizarea, punerea in functiune si intretinerea intr-un dinamism pragmatic a sistemului autoritatilor publice.
Functia vizeaza constituirea structurilor si entitatilor statale exterioare, nu interne, ale Parlamentului.
Titularul exercitiului acestei functii este Parlamentul (Camerele reunite), una din Camere sau uneori, chiar o comisie.
In conditiile prevederilor constitutionale, titularul acestei functii poate alege, forma, a aviza formarea, numi sau revoca autoritati statale, in virtutea mandatului reprezentativ de „a voi in locul natiunii”. Aceasta posibilitate juridica recunoscuta de Constitutie face parte din continutul real al mandatului parlamentar.
In cadrul acestei functii, Parlamentul sau, dupa caz, Camerele sale pot sa intreprinda urmatoarele:
sa suspende din functie Presedintele Romaniei
sa acorde votul de incredere Programului si intregii liste a Guvernului (articolul 102 Constitutie)
sa retraga increderea acordata Guvernului
sa numeasca Avocatul Poporului
sa numeasca directorul Serviciului Roman de Informatii
sa numeasca judecatorii la Curtea Constitutionala
sa aleaga Consiliul Superior al Magistraturii
sa numeasca membrii in Consiliul Superior al Audiovizualului sau in Consiliile de Administratie ale Fondurilor Proprietatii Private si ale Proprietatii de Stat.
Conducerea in politica externa
Dispozitiile art.2 alin.1 din Constitutie stabilesc ca „suveranitatea nationala apartine poporului român, care o exercita prin organele sale reprezentative si prin referendum“.
Acest text constitutional confera Parlamentului posibilitatea de a exercita atributii in domeniul politicii externe.
Trebuie sa operam insa o distinctie necesara cu privire la natura si intinderea competentei Parlamentului in materia politicii externe, in raport cu alte autoritati publice carora le revin, prin lege, atributii in acelasi domeniu.
Precizam, astfel, ca in competenta Parlamentului sunt inscrise atributiile de conducere in politica externa, atributii deci de natura fundamentala, incredintate in mod legitim forului nostru legislativ, cum ar fi:
♦ ratificarea si denuntarea tratatelor internationale;
♦ declararea starii de razboi;
♦ suspendarea sau incetarea ostilitatilor militare.
Daca Parlamentul exercita, in virtutea pozitiei sale, in sistemul organelor statului, atributii fundamentale in politica externa, atunci celelalte autoritati publice, carora le revin alte competente, exercita atributii specializate de concretizare a obiectivelor de politica externa statornicite in programul Guvernului si validate de Parlament prin acordarea votului de incredere cu ocazia investirii Guvernului sau, dupa caz, ori de câte ori acesta o cere in mod expres organului legislativ.
Organizarea si functionarea proprie
Suportul rational si legal al acestei functii rezida in principiul autonomiei adunarilor, care se refera la trei aspecte ale activitatii Parlamentului:
autonomia administrativa, care semnifica dreptul adunarii de a decide ea insasi sau prin presedintele ori biroul ei asupra compunerii, organizarii si atributiilor diferitelor servicii apartinând uneia din cele doua Camere
autonomia financiara, care consta in operatiile de fixare a propriului buget si de control al executiei bugetare
Bugetul Parlamentului se integreaza in bugetul general al statului, prin procedee care difera de la un Parlament la altul. In unele tari, Parlamentului i se recunoaste un maximum de independenta a autonomiei financiare, in alte state, bugetul Parlamentului este asimilat cu cel al unui minister si se aproba de organul executiv, alteori, limita maxima a bugetului este fixata in prealabil de puterea executiva competenta.
autonomia regulamentara, se manifesta prin dreptul fiecarei Camere de a-si adopta propriul regulament de organizare si functionare, respectând prevederile Constitutiei si ale celorlalte legi adoptate de Parlament.
Controlul parlamentar
Este o functie esentiala a Parlamentului, o expresie a fortei juridice a mandatului reprezentativ. Consideram ca, alaturi de adoptarea legilor si numirile in functii, controlul parlamentar reprezinta una din marile prerogative ale puterii legislative.
Functia controlului parlamentar este prin excelenta politica, ea gasindu-si fundamentul in puterea suverana, al carui titular autentic este poporul, care-si incredinteaza, prin intermediul mandatului reprezentativ, dreptul sau de control parlamentar, pentru a verifica daca autoritatile executive isi exercita atributiile lor in concordanta cu prevederile legale, cu drepturile omului si interesele generale ale societatii.
Desi, natura controlului este de ordin politic, totusi, in situatia in care se stabilesc raspunderi concrete ale unor autoritati si persoane care exercita functii ale acestor autoritati publice, pot fi antrenate si consecinte de ordin juridic.
In practica exercitarii functiilor Parlamentului nostru, functia controlului, fiind coplesita de functia legiferarii, nu a cunoscut o amplitudine si o eficienta necesare realizarii scopurilor sale esentiale.
Este posibil ca, odata cu adoptarea legilor corespunzatoare diferitelor raporturi sociale ce necesita reglementari prin lege, functia controlului, in raport cu cea a legiferarii, sa se echilibreze, asigurându-se astfel desfasurarea unei activitati normale si eficace a Parlamentului nostru.
Controlul parlamentar se refera, in principiu, la intreaga activitate statala si la toate autoritatile publice, realizându-se prin cai si mijloace adecvate. Controlul priveste in deosebi activitatea Executivului si se materializeaza, in forme specifice, prin intermediul informatiilor si al documentelor solicitate, intrebarilor, interpelarilor, anchetei parlamentare, motiunii de cenzura, etc.
Informatiile si documentele cerute de parlamentari, prin intermediul presedintilor comisiilor parlamentare sau ai Camerelor, sunt prezentate solicitantilor de catre Guvern si de catre celelalte organe ale administratiei publice, in temeiul art.110 din Constitutie.
Intrebarea se refera la un aspect concret sau la orientarea Guvernului intr-o problema determinata a politicii sale. Art.131 din Regulamentul Camerei Deputatilor si art.130 din Regulamentul Senatului prevad ca fiecare parlamentar poate adresa ministrilor sau altor conducatori ai administratiei publice centrale cererea de a raspunde daca un fapt este adevarat, daca o informatie este exacta, daca Guvernul intentioneaza sa ia o hotarâre intr-o problema concreta.
Interpelarea este un mijloc de control mai pregnant decât intrebarea, intrucât obliga Guvernul sa-si justifice politica sa generala intr-o anumita sfera a activitatii sale, putând duce la adoptarea unei motiuni care sa exprime pozitia Camerei in problema respectiva.
Ancheta parlamentara se organizeaza in doua modalitati: prin comisiile ad-hoc, instituite pentru un scop determinat, si prin comisiile permanente specializate.
Potrivit principiului separatiei puterilor, comisiile de ancheta nu se pot substitui competentei unui organ de jurisdictie. Ele pot sa culeaga informatiile necesare si sa redacteze un raport cu concluziile la care a ajuns comisia respectiva, care vor fi aduse la cunostinta opiniei publice prin dezbateriel dintr-o Camera sau alta.
Motiunea de cenzura promoveaza dezbateri publice asupra politicii de ansamblu a Guvernului, in scopul demiterii sale (art.112 din Constitutie).
Angajarea raspunderii Guvernului asupra unui program sau asupra unei declaratii de politica generala intervine in conditiile art.113 din Constitutie. Suntem de parere ca angajarea raspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege intra in sfera functiei legislative.
Constitutia României consacra si alte forme de control parlamentar asupra Executivului, cum ar fi rapoartele, darile de seama, informarile etc. Astfel, potrivit art.162 lit.f, cele doua Camere ale Parlamentului, intrunite in sedinta comuna, examineaza rapoartele Consiliului Suprem de Aparare a Tarii si ale Curtii de Conturi, iar, in conformitate cu lit.g a aceluiasi articol, numesc, la propunerea Presedintelui României, directorul Serviciului Român de Informatii, si exercita controlul asupra acestui serviciu.
Controlul parlamentar se exercita in cadrul general al competentei constitutionale a Parlamentului, deci cu respectarea regimului de separatie a autoritatilor publice in exercitarea puterii de stat.
Functia de control a Parlamentului asupra Executivului, ca si a altor autoritati publice, are rolul de a preveni excesele si abuzurile, dar si de a modela si dinamiza activitatea acestor institutii.
CAP. IV. FUNCTIA DELIBERATIVA (legislativa)
Vointa Parlamentului nu se exprima numai prin lege ci in multe alte moduri (exemplu: hotarâri normative sau individuale ori prin acte cu un caracter exclusiv politic) si in mai multe alte situatii decât cele legislative. Functia deliberativa nu se identifica cu functia legislativa. Prima are o sfera mai larga; cea de a doua este o componenta a celei dintâi.
Totusi, Parlamentul exceleaza ca autoritate legiuitoare. Aceasta pretiozitate isi gaseste confirmarea si in Constitutie: Parlamentul este „unica autoritate legiuitoare a tarii“. Iata motivul pentru care, examinând functia deliberativa a Parlamentului, examinam in fapt functia lui legislativa.
Actele juridice ale Parlamentului
Camera Deputatilor si Senatul adopta legi, hotarâri si motiuni.
Legile sunt acte juridice supreme in arhitectura sistemului juridic. Ele se afla la vârful piramidei surselor formale ale dreptului. Rezulta de aici ca:
Toate celelalte acte juridice normative nu pot contrazice legea existenta
Legea nu poate fi modificata sau abrogata decât de ea insasi
Sta la discretia legii posibilitatea de a modifica sau de a anula orice acte juridice normative.
Hotarârile se deosebesc de legi sub un intreit aspect: prin forta lor juridica, prin continutul lor si prin procedura de adoptare. Astfel:
Hotarârile au o forta juridica inferioara legilor
Ele pot avea un continut normativ, hotarârile sunt emise fie pentru aplicarea legilor, fie pentru detalierea lor
Din punct de vedere procedural, deosebirile sunt numeroase si mai evidente: hotarârile pot sa fie si emanatia de vointa a unei singure Camere; ca regula, hotarârile Camerelor, se adopta cu majoritatea simpla, daca legea fundamentala nu prevede altfel.
Motiunile isi revendica mai greu statutul de acte juridice distincte, ele fiind de fapt o varietate a hotarârilor.
Raportul dintre legi si hotarârile Guvernului
Aceasta este una dintre cele mai complexe probleme in sistemul de exigente normative, pentru ca, in esenta, chestiunea este aceea de a sti daca Guvernul poate sau nu, prin hotarârile sale, sa procedeze la reglementarea primara a unor relatii sociale.
Doua conceptii au devenit manifeste in aceasta privinta:
Teoria monopolului legislativ al reglementarilor primare
Teoria obligativitatii reglementarii legislative primare numai a celor mai importante relatii sociale
In sensul primei teorii, toate actele normative ale organelor administratiei trebuie sa-si aiba izvorul si temeiul intr-o reglementare stabilita prin lege, care sa determine nu numai competenta organilui chemat sa le emita, dar si cuprinsul normelor pe care ele urmeaza sa le formuleze.
In sensul celei de a doua teorii, relatiile sociale de importanta secundara pot fi reglementate primar si prin acte normative ale autoritatilor administrative, asadar si prin hotarâri ale Guvernului.
Actele Parlamentului exclusiv politice
Despre aceasta categorie de acte nu se face vorbire in Constitutie dar trebuie sa o admitem.
Actele cu caracter exclusiv politic sunt diverse declaratii — apeluri, motiuni, mesaje, scrisori, etc. — in functie de obiectul actului, de destinatar si de scopul urmarit. Denumirea actului ramâne insa chestiunea cea mai putin importanta. Esential este faptul ca aceste acte nu produc efecte juridice.
Legea — criteriile legii sau definirea legii
Demersul având ca obiect definirea legii isi poate constitui ca reper un criteriu pur organic si formal, un criteriu material sau un criteriu mixt, organic si material.
Potrivit criteriului organic si formal, legea se recunoaste prin autorul ei si, in subsidiar, prin procedura ei de adoptare. Ar fi deci lege actul juridic votat de organul legiuitor si dupa procedura legislativa. Cu alte cuvinte, organul legiuitor este acela care imprima caracter de lege actului adoptat. Continutul legii, adica elementul ei material, fie este ignorat, fie nu indeplineste nici o functie determinativa pentru calificarea actului.
Legea este astfel identificata cu suveranitate. Este lege tot ce voteaza parlamentul, ca expresie a vointei generale.
Definirea legii potrivit criteriului organic si formal poate fi sursa câtorva dileme si, in plus, are câteva alte incoveniente:
Valoarea distincta a legii sunt deduse din elemente exterioare
Este ilogic sa admiti ca exista forma fara continut
Este posibil ca Parlamentul sau Camerele acestuia sa adopte acte juridice normative dupa o procedura similara celei legislative, si totusi, respectivele acte sa nu fie legi (exemplu: hotarârile)
Unele acte au forta juridica a legii, desi ele nu sunt de provenienta parlamentara si nu sunt adoptate potrivit cu regulile procedurii legislative
Avâd drept reper exclusiv criteriul organic si formal, definitia legii este una preliminara si necaracteristica, intrucât, astfel definita, legea poate avea ca obiect orice materie si ea poate cuprinde norme aplicabile la un caz particular.
Potrivit criteriului material, legea se defineste prin continutul ei adica tinând seama de relatiile sociale care fac obiectul reglementarii.
Conjugând cele doua criterii, legea poate fi definita ca fiind actul juridic normativ adoptat de catre organul legiuitor si dupa procedura stabilita in acest scop, prin care, in cadrul competentei sale legislative, acesta stabileste reguli generale si de aplicatie repetata a caror aplicare este asigurata prin virtualitatea coercitiunii statale.
Competenta legislativa este precizata prin Constitutie, sau ea este considerata ca atare de catre insusi organul legiuitor, pe baza si in limitele stabilite de Constitutie.
Legea astfel definita nu reprezinta simpla suma a criteriului organic si a celui material; ea este produsul acestora, rezultatul interasctiunii lor.
Asa fiind, este justificat sa distingem intre procedura legislativa ordinara, normala, comuna, obisnuita si procedura legislativa excepttionala, specifica, concurenta.
Procedura legislativa ordinara, comuna sau obisnuit. Logica interna
si structura procedurii legislative
Procedura legislativa este functionala, ea având ca scop final adoptarea unei decizii. Este o procedura contradictorie si repetitiva, in acelasi timp.
Adoptarea unei legi comporta doua faze distincte: una preliminara, constând in elaborarea proiectului, depunerea lui si dezbaterea acestuia in una sau mai multe comisii; alta de dezbatere si decizie, exclusiv in Camerele Parlamentului.
In faza preliminara pot fi marcate trei faze distincte: initiativa legislativa, avizarea din partea Consiliului Legislativ si dezbaterea proiectului in una sau mai multe comisii permanente, care, dupa caz, intocmesc un raport sau au aviz.
Initiativa legislativa
Apartine Guvernului, deputatilor, senatorilor, precum si unui numar de cel putin 250 mii de cetateni cu drept de vot.
Intâietatea initiativei legislative revine Guvernului. Nu cu intentia de a semnifica astfel preeminenta acestuia fata de parlamentari si fata de cetateni, ci din considerente de ordin tehnic si politic:
Proiectul trebuie elaborat conform exigentelor de tehnica legislativa
Guvernul transmite proiectele de legi pentru realizarea programului sau guvernamental.
Initiativa parlamentarilor apare destul de rar:
Ea presupune, de asemenea, elaborarea propunerii legislative, asadar potrivit rigorilor de tehnica legislativa
sansele de reusita ale initiativei lor sunt mult diminuate, in conditiile unei diversitati politice accentuate in interiorul Parlamentului
Parlamentarii dispun de un instrument mult mai lesnicios si anume — amendamentele.
Initiativa cetatenilor este anevoioasa, aflându-se sub imperiul acelorasi exigente de tehnica legislativa. Ea este limitata sub doua aspecte: unul formal, celalalt material. Initiativa cetatenilor trebuie sa intruneasca cerintele unei duble reprezentativitati: cel putin 250 mii de sustinatori, proveniti din cel putin un sfert din judetele tarii.
Sub aspect material, initiativa cetatenilor este limitata, intrucât ea nu poate avea ca obiect probleme fiscale, cele cu caracter international, amnistia si gratierea colectiva.
Proiectele de legi si propunerile legislative trebuie insotite de o expunere de motive si trebuie redactate in forma proprie unui act normativ.
Avizarea proiectului de lege de catre Consiliul Legislativ se face „in vederea sistematizarii, verificarii si coordonarii intregii legislatii“.
Examinarea in comisia parlamentara
Se face la sesizarea acesteia de catre biroul permanent. Daca comisia sesizata in fond nu se considera competenta sa examineze proiectul si sa intocmeasca raportul, ea va cere biroului permanent trimiterea proiectului catre o alta comisie.
Orice comisie permanenta care se socoteste competenta sa-si dea avizul asupra unui proiect de lege, trimis de biroul permanent altei comisii, informeaza pe presedintele acestuia ca intentioneaza sa-si dea avizul.
La cererea comisiilor sesizate pentru avize, comisia investita in fond va putea incuviinta ca la lucrarile ei sa participe, cu vot consultativ, reprezentantii acelor comisii.
In cea de a doua faza a procedurii legislative distingem ca etapa:
Prezentarea proiectului de catre initiatorul acestuia, infatisându-se motivele care au condus la promovarea acelui proiect
Prezentarea raportului comisiei permanente, sesizate in fond, de presedintele acesteia sau de un raportor desemnat de comisie
Dezbaterea generala si pe articole a proiectului sau propunerii legislative.
In faza dezbaterii generale se da cuvântul parlamentarilor in ordinea inscrierii lor la cuvânt. Initiatorul proiectului sau a propunerii legislative are dreptul sa ia cuvântul inainte de inchiderea dezbaterilor generale. Discutarea articolelor incepe cu amendamentele. Discutarea amendamentelor incepe cu cele prin care se propune suprimarea unora dintre textele cuprinse in articolul supus dezbaterii si continua cu cele privind modificarea sau completarea acestuia.
Votarea
Se realizeaza distinct asupra fiecarui amendament, afara de cazul in care adoptarea unuia exclude acceptarea celorlalte.
Proiectele si propunerile legislative se adopta, dupa caz, cu majoritatea simpla sau absoluta. Atunci când in camera nu sunt prezenti cel putin jumatate plus unul din numarul membrilor ei, presedintele amâna votarea la intrunirea acestui numar.
„Naveta legislativa“ introducerea bicameralismului are si consecinta unei proceduri de conciliere, in caz de dezacord al Camerelor asupra propunerii sau proiectului legislativ. Aceasta procedura nu intervine insa decât atunci când dezacordul are ca obiect redactarea diferita a unor texte.
Promulgarea legii
Legile se trimit spre promulgare Presedintelui Republicii. Promulgarea legii se face in termen de cel mult douazeci de zile de la primirea ei. Promulgarea legii nu semnifica deci o putere discretionara. Ea face parte din logica procedurii legislative si da expresie unei competente necesare. Totodata, promulgând legea, Presedintele nu face o opera de „vointa legislativa“, el marginându-se sa constate regularitatea adoptarii ei. Promulgarea este o operatie de verificare si de autentificare a legii.
Publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei
Publicarea legii constituie forma oficiala de aducere la cunostinta publica a legii adoptate. Are semnificatia unui fapt material juridic, intrucât:
Daca legea nu prevede o alta data, ea intra in vigoare la data publicarii
Numai dupa publicarea legii, aceasta poate fi opusa subiectelor de drept vizate prin dispozitiile ei
Reexaminarea legii — procedura legislativa complementara
Promulgarea nu este un element formativ al legii; acfeasta este perfectata prin simplul fapt al adoptarii ei definitive de Parlament. Totusi, in doua imprejurari, Presedintele se implica in procedura legislativa:
Inainte de promulgare Presedintele poate cere Parlamentului, o singura data, reexaminarea legii
Inainte de promulgarea legii Presedintele României poate sesiza Curtea Constitutionala pentru ca aceasta sa se pronunte asupra constitutionalitatii legii
Daca Presedintele a cerut Parlamentului reexaminarea legii ori daca el sau un alt subiect indreptatit sa o faca a cerut verificarea constitutionalitatii ei, se produc doua efecte simultane: intreruperea termenului de douazeci de zile pentru promulgare si, totodata, inlocuirea acestui termen cu un altul, mai scurt, de zece zile. Acest nou termen de zece zile poate sa curga la momente diferite:
Când s-a cerut reexaminarea legii sau când, cerându-se verificarea constitutionalitatii ei, Curtea Constitutionala a admis o obiectie de neconstitutionalitate, termenul de zece zile se socoteste de la primirea de catre Presedinte a legii adoptate dupa reexaminare
Când s-a cerut verificarea constitutionalitatii legii, Curtea Constitutionala a confirmat constitutionalitatea acesteia, termenul de zece zile se calculeaza de la primirea de catre Presedinte a deciziei Curtii
CAP.V. FUNCTIA DE CONTROL PARLAMENTAR
Fundamentarea stiintifica a controlului parlamentar
Din intreaga experienta social-istorica rezulta ca activitatea de control, in general, este o constanta a spiritului pragmatic si rational, care isi propune prin operatiuni specifice, complexe si specializate, sa verifice si sa valorizeze efectele manifestarilor actiunii umane la nivelul societatii organizate.
In conceptia lui Henry Fayol, controlul reprezinta o componenta a procesului de conducere, alaturi de organizare, comanda si coordonare.
In activitatea autoritatilor publice statale, instituirea controlului este o necesitate imperioasa prin evaluarea permanenta a modului in care optiunea politica se converteste in decizie normativa si se aplica in practica vietii sociale imediate. In acest sens, controlul parlamentar constituie o dimensiune a procesului de conducere (activitatii decizionale) pe care-l realizeaza autoritatea publica suprema (Parlamentul) in orientarile ei majore pentru atingerea unor scopuri pragmatice izvorâte din necesitatile sociale.
Prin intermediul controlului parlamentar pot fi identificate mecanisme de feed-back, prin care orientarile generale ale practicii administrative si judecatoresti pot fi corectate si puse in acord cu sensurile politice promovate de electrorat, dându-se in acest mod expresie suveranitatii nationale.
Controlul parlamentar asupra Executivului si administratiei publice reprezinta operatiunea politico-juridica cea mai complexa si expresiva de aplicare a principiului functional al separatiei puterilor in stat.
Daca Parlamentul este autoritatea deliberativa careia ii revine in principal functia legislativa, in mod necesar trebuie sa se instituie in stat structuri care sa puna in executare legea si sa se confere autoritati legiuitoare controlul asupra modului in care se executa sau se organizeaza executarea legii.
Potrivit unei alte conceptii, se apreciaza ca activitatea de control parlamentar este restrânsa la informarea parlamentara pe calea informarii individuale a parlamentarilor prin intrebari si sarcini personale incredintate unor parlamentari.
In aceasta viziune, functia de control sau unele din atributele sale sunt absorbite de catre Parlament in functia legislativa ori intr-o asa numita functie parlamentara de orientare si autorizare.
In România, pornindu-se de la modelele constitutionale traditionale si de la prevederile noii Legi fundamentale, se admite ca distroibuirea competentei Parlamentului se imparte intre functia de legiferare, cea de alegere, formare, avizarea formarii, numirea sau revocarea unor autoritati publice, functia de control si functia de conducere in politica externa. Functia de control se refera, in principiu, la intreaga activitate statala si la toate autoritatile publice, concretizându-se prin mijloace si procedee adecvate.
Controlul parlamentar priveste indeosebi activitatea Executivului, realizându-se, in forme specifice, pe calea intrebarilor, interpelarilor, anchetei parlamentare si motiunii de cenzura, dar si pe calea competentei legislative a Parlamentului, ipoteza in care poate obliga Guvernul sa se explice asupra politicii pe care vrea sa o promoveze printr-un proiect de lege si asupra solutiilor pe care le preconizeaza. In acest sens, functia de control parlamentar are o extensiune generala si ea reprezinta o modalitate de dezbatere publica a unor aspecte ce intereseaza in mod deosebit politica nationala.
Fundamentarea stiintifica a controlului parlamentar asupra activitatii executive nu poate fi facuta in afara observarii functiilor Executivului si a continutului acestuia.
In acest context, putem afirma ca fundamentul functiei de control il constituie in mod cumulativ exigentele principiului separatiei puterilor in stat, caracterul de autoritate reprezentativa al Parlamentului, dispozitiile Legii fundamentale, precum si contractul de guvernare care presupune platforma politica a Executivului si principiul responsabilitatii guvernamentale, element definitoriu al regimului parlamentar.
In perimetrul complex al teoriei separatiei puterilor in stat, se fundamenteaza conceptul si realitatea controlului parlamentar asupra Executivului. Prin intermediul acestei scheme teoretice cu profunde implicatii practice, se instituie ponderi si contraponderi in raporturile dintre puterile statale sau se construiesc obstacole care sa determine fiecare putere sa se limiteze la exercitarea constitutionala ori legala a competentelor sale, fara a se substitui si fara a recurge la imixtiuni in sfera altei puteri statale.
Autorii lucrarii Drept Parlamentar aprofundeaza fundamentarea controlului parlamentar, pornind de la principiul separatiei puterilor in stat, si arata ca functia de control parlamentar este o consecinta nemijlocita a principiului reprezentarii.
Deputatii si senatorii au nu numai dreptul, dar si obligatia, in virtutea mandatului reprezentativ, de a controla afacerile publice, care, prin natura lor, sunt legate de asigurarea binelui public si de apararea interesului national.
Asa cum se poate desprinde din aceasta idee, fundamentarea controlului parlamentar pune in prim plan ideea de democratie, acesteia fiindu-i asociate puterea poporului si suveranitatea nationala, alegerea reprezentantilor detinatorului suveran al puterii si inditruirea acestora de a exercita un control nu numai asupra Executivului, ci si asupra altor activitati, ce se afla sub imperativul binelui public si al interesului national.
In marea majoritate a statelor, controlul parlamentar are ca obiect de actiune domeniul Executivului, dispozitiile constitutionale prevazând, in acest sens, obligatia acesteia de a-si justifica si motiva actele si faptele pe care le exercita asupra gestiunii pe care o realizeaza, prezentând Parlamentului, la anumite intervale de timp, rapoarte si informari privind modul in care isi indeplineste sarcinile.
Controlul parlamentar are ca o componenta importanta administrarea banilor publici, in aceasta materie intinderea controlului mergând de la utilizarea conturilor bugetare de catre Parlament pâna la ultima veriga bugetara, in mecanismul lor intrând nu numai institutiile publice, dar si intreprinderile la care statul este actionar.
In formula controlului parlamentar in aceasta materie, sunt cuprinse formele clasice ale controlului asupra Executivului, dar in articularea mecanismului sunt introduse si organisme specifice, cum ar fi Curtea de Conturi, care se afla in raporturi distincte cu Parlamentul si cu Comisiile permanente ale acestuia.
Sfera controlului parlamentar se extinde, asa cum este firesc, si la derularea altor activitati de importanta nationala, mai ales a acelora care dau expresie suveranitatii nationale si care fac din Parlament nu numai exponentul vointei generale a poporului, dar si instrumentul prin care titularul suveran al puterii de stat controleaza modul in care deciziile ce exprima aceasta vointa sunt duse la indeplinire. Putem sesiza ca obiectul controlului parlamentar este format din ansamblul activitatilor care concura la realizarea programelor de guvernare.
Se poate constata ca pârghia controlului parlamentar, sub aspect institutional, se extinde, in primul rând, asupra domeniului Executivului, atingând dimensiuni si intensitati diferite asupra componentelor acestuia, in functie de natura regimului politic.
Controlul exercitat asupra sefului de stat cunoaste deosebiri in functie de forma de stat — monarhica sau republicana. Controlul asupra Guvernului este coloana vertebrala a regimurilor politice bazate pe principiul separatiei puterilor in stat, inregistrându-se deosebiri notabile cu privire la gradul de extensie al controlului parlamentar asupra administratiei publice.
Asa cum s-a remarcat in literatura de specialitate, controlul parlamentar a evoluat in strânsa legatura cu caracterul democratic al regimului politic. El s-a diversificat, cuprinzând fatete noi, dintre care cele mai recente sunt legate de analiza eficientei legii. Este o modalitate de control ce are in vedere nu numai daca legea a fost corect aplicata, ci si daca, astfel aplicata, si-a dovedit eficienta, adica un control al Parlamentului in sensul unei bucle de „feed-back“ asupra influentei efective a propriei opere. El nu are in vedere numai legile adoptate de Parlamentul actual, ci si cele ale Parlamentului precedent, deoarece legile ramân in vigoare cât timp sunt conforme cu legiuitorul actual, care oricând, daca nu ar fi asa, le poate abroga.
In aceasta perspectiva, controlul parlamentar este un control de legalitate. El se adreseaza tuturor celor care au obligatia de a respecta si pune in aplicare legea. Totodata, controlul parlamentar este si un control politic, ceea ce il transforma intr-un control de oportunitate.
In derularea controlului de legalitate sunt puse in evidenta nu atât elementele care au determinat o anumita configurare a vointei legiuitorului la un moment dat al reprezentarii sale de catre un anumit parlament, cât mai ales confruntarea acestei vointe generale exprimate cu momentele ulterioare ale evolutiei sociale, cu realitatile economice si sociale. Sub acest aspect se poate institui o responsabilitate politica a Parlamentului in fata corpului electoral, nu numai cu privire la continutul legilor pe care le adopta, dar si asupra ansamblului legislatiei, in intregul sau, aceasta conditionând statutul fiecarui membru al societatii.
Vointa Parlamentului de a controla unul sau altul din sectoarele ori activitatile in care actioneaza legea este, in principiu, nelimitata, singurele restrictii admise friind cele privitoare la modalitatile, formele, mijloacele si metodele de interventie parlamentara, acestea cunoscând manifestari diferite, dupa cum este vorba de puterea executiva, de puterea judecatoreasca sau de alte activitati economico-sociale ce pot intra in sfera interesului national.
O alta trasatura a controlului parlamentar consta in caracterul posterior al acestuia.
Parlamentul are un rol covârsitor in viata politica a unui stat, fapt ce determina amplitudinea controlului exercitat de catre acesta nu numai asupra desfasurarii activitatii in diferite domenii, dar si asupra autoritatilor publice, ca si asupra domeniului privat al statului. Dupa cum apreciaza profesorul Ioan Muraru, controlul parlamentar este necesar si deplin. El este necesar deoarece Parlamentul ca organ de stat caruia poporul ii delega functia deliberativa, trebuie sa constate, direct, cum sunt respectate si aplicate Constitutia si legile, cum autoritatile statele isi realizeaza rolul ce-l au in mecanismul statal. Controlul exercitat de Parlament este un control deplin.
Caracterul deplin al controlului deriva din faptul ca „el se intinde asupra intregii activitati desfasurate potrivit Constitutiei si legilor, având dreptul de a anula acte ilegale, de a revoca organe de stat sau inalti functionari a caror activitate este nesatisfacatoare“. In aceeasi opinie, controlul parlamentar este diferentiat, in sensul ca natura activitatii controlate, ca si pozitia in sistemul statal a autoritatii controlate determina utilizarea unor forme si mijloace de control specifice.
Pentru determinarea sferei controlului parlamentar, profesorul Ioan Muraru recurge la o dubla determinare: la activitatile ce pot fi controlate de Parlament si la institutiile care pot fi subiecte ale controlului parlamentar. Sub acest aspect controlul parlamentar cuprinde activitati, organe de stat, acte normative etc.
El se exercita de catre intregul Parlament, fie de una din Camerele sale (in sistemul bicameral), fie prin alte mijloace.
Acceptarea caracterului necesar si deplin al controlului parlamentar nu inseamna insa manifestarea nelimitata, discretionara, a acestuia. Asa cum precizeaza autorii lucrarii Drept parlamentar, controlul „se exercita in cadrul general al competentei constitutionale a Parlamentului, deci cu respectarea regimului de separatie a autoritatilor publice in exercitarea statala a puterii“.
De aceea, Parlamentul nu se poate substitui controlului exercitat de diferite autoritati ale administratiei publice, activitatii de control exercitate de catre Guvern si nici nu se poate pronunta asupra responsabilitatii civile, penale, contraventionale, etc. a unei persoane, adica nu se poate substitui atributiilor unei instante judecatoresti.
Se poate deduce din cele prezentate ca exercitarea controlului parlamentar reprezinta o functie fundamentala a Parlamentului. Ea se extinde asupra autoritatilor publice si asupra activitatilor private ale statului si priveste acele actiuni care cad sub incidenta Constitutiei si legilor adoptate de catre Parlament. In activitatea de control, Parlamentul nu se substituie autoritatilor pe care le controleaza, ci verifica daca acestea isi indeplinesc atributiile legale, in limitele legii, pentru transpunerea in practica a cerintelor statului de drept, in scopul realizarii politicii generale a statului si pentru afirmarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor.
Formele controlului parlamentar si autoritatile publice
asupra carora se exercita
Asa cum, pe buna dreptate, observa profesorul Ioan Muraru, „formele si mijloacele specifice prin care se exercita controlul parlamentar“ pot fi sistematizate astfel:
Controlul exercitat prin dari de seama, mesaje, rapoarte, programe prezentate Parlamentului;
Controlul exercitat prin comisiile parlamentare;
Controlul exercitat prin intrebari si interpelari;
Dreptul deputatilor si senatorilor de a cere si obtine informatie;
Controlul exercitat prin rezolvarea petitiilor cetatenilor;
Controlul exercitat prin Avocatul Poporului.
Controlul parlamentar este conceput intr-un câmp amplu, care priveste in egala masura activitatea autoritatilor statale, in special a Executivului, dar si activitatea de elaborare a legii, in acest proces Guvernul fiind supus unei puternice actiuni parlamentare.
Autorii monografiei Drept parlamentar abordeaza o problema interesanta, care deriva din modul de intelegere a functiilor Parlamentului. In acest sens, se arata ca functiile Parlamentului sunt multiple, in cadrul lor inregistrându-se atât functia de control, cât si functia de revocare a unor autoritati statale.
In materia controlului parlamentar, un punct de vedere distinc apartine profesorului Ion Deleanu. In opinia sa, functiile Parlamentului nu numai ca se constituie intr-un sistem, dar ele au un câmp de expansiune mult mai larg, pornindu-se de la ideea ca ratiunea de a fi a unui parlamentar este aceea de a actiona. Autorul nu neaga interferentele dintre functiile Parlamentului, controlul parlamentar cunoscând o serie de proceduri si mijloace in ansamblul carora pot fi identificat: incunostintarea, consultarea prealabila, aprobarea, acceptarea programului de guvernare, interpretarea.
Profesorul Ion Deleanu nominalizeaza si sfera formelor de control parlamentare. In categoria acestora intra acceptarea de catre Parlament a programului de guvernare si acordarea votului de incredere, interpelarea, motiunea de cenzura, angajarea raspunderii Guvernului asupra unui program, suspendarea din functie a Presedintelui.
Exerciatrea functiei de control parlamentar asupra presedintelui Romaniei
Constitutia României consacra sefului statului o pozitie distincta. Spre deosebire de Constitutia din 1923, seful statului nu mai apartine si puterii legislative si celei executive, dupa cum el nu mai apare ca o emanatie ereditara si nici ca una parlamentara.
In lumina noii Legi fundamentale, seful statului este o parte componenta a unei puteri unitare in stat, puterea executiva, el exercitând atributii pentru care raspunderea politica si juridica revin Guvernului, prin contrasemnarea celor mai importante decrete prezidentiale de catre membrii acestuia. Din prezenta dihotomie a raspunderii Executivului se desprinde ideea ca definirea lui in plan politic nu poate fi decât una legata de dualismul Executivului, idee in virtutea caruia atribuirea unor prerogative diferite celor doua entitati executive — seful statului si Guvernul — atrage raspunderi politice si juridice diferentiate pentru fiecare din aceste componente ale Executivului cu structura bicefala.
Exercitarea functiei de control asupra sefului statului releva aspectele legitimitatii unui asemenea control.
In termenii Constitutiei adoptate in anul 1991, alegerea Presedintelui României se face prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat.
Suportul raspunderii politice a Presedintelui României in fata Parlamentului il constituie in exclusivitate art.58 alin.1 din Constitutia României, in virtutea caruia Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român, test care poate constitui un temei suficient pentru exercitarea controlului parlamentar asupra sefului statului numai in cazurile expres nominalizate in Constitutie — suspendarea din functie (art.93) si punerea sub acuzare a Presedintelui României pentru inalta tradare (art.84, alin.3). Astfel, intr-o opinie autorizata, se apreciaza ca, desi ne aflam in prezenta unui control subordonat unei anumite finalitati, procedura de suspendare din functie a Presedintelui României, pentru savârsirea unor fapte grave din care a incalcat prevederile Constitutiei, face parte din controlul parlamentar asupra puterii executive pe care o reprezinta Presedintele României.
Suspendarea din functie a Presedintelui României
In conformitate cu art.95 din Constitutia României, suspendarea poate opera in cazul in care seful statului savârseste fapte grave prin care incalca prevederile Constitutiei. Suspendarea din functie a Presedintele României poate fi declansata de cel putin o treime din numarul deputatilor si senatorilor. Formularea cererii de suspendare din functie se aduce imediat la cunostinta Presedintelui. Prezentarea propunerii de suspendare din functie se face in sedinta comuna a celor doua Camere. Dupa prezentarea cererii de suspendare din functie se da cuvântul Presedintelui României, pentru a-si putea prezenta explicatiile. Prezentarea cererii de suspendare este urmata de consultarea deputatilor si senatorilor cu privire la suficienta sau insuficienta informatiilor privitoare la derularea procedurii de suspendare din functie a Presedintelui României. Consultarea se face prin vot. In cazul in care deputatii considera ca exista suficiente informatii privitoare la suspendarea din functie a Presedintelui României, propunerea de suspendare, insotita de actele adiacente, se transmite Curtii Constitutionale spre consultare, stabilindu-se si termenul de pronuntare.
Dupa primirea avizului consultativ al Curtii Constitutionale, in termen de 24 ore, presedintii celor doua Camere trebuie sa asigure intrunirea Camerei Deputatilor si Senatului in sedinta comuna, pentru a se pronunta asupra propunerii de suspendare din functie. Participarea Presedintelui României la dezbateri nu este obligatorie, dar el are dreptul de a lua parte la dezbatere, la cererea sa, oricând, pentru a da explicatii asupra faptelor ce i se imput.
Suspendarea din functie a Presedintelui României se decide cu vointa majoritatii deputatilor si senatorilor, exprimata prin vot secret, cu bile. In virtutea art.69 din Regulamentul sedintelor comune, votul aprobativ al Parlamentului se consemneaza intr-o hotarâre care se transmite, in 48 de ore, Presedintelui României. Aceeasi hotarâre se transmite si Guvernului, in vederea initierii proiectului de lege privind organizarea si desfasurarea referendumului pentru demiterea Presedintelui.
Punerea sub acuzare a Presedintelui României pentru inalta tradare
Acest caz este reglementat de art.84 alin.3 din Constitutia României, in deplina concordanta cu primele doua alineate ale aceluiasi articol, care stipuleaza incompatibilitatile si imunitatea de care se bucura Presedintele României. Regulamentul sedintelor comune ale Camerei Deputatilor si Senatului prevede ca cererea de punere sub acuzare a Presedintelui României trebuie sa cuprinda descrierea faptelor care ii sunt imputate si incadrarea lor juridica. In deplin acord cu regulile parlamentare, pentru a se furniza Parlamentului informatii concludente cu privire la cauza in discutie, se va proceda la constituirea unei comisii de ancheta pentru investigarea faptelor imputate sefului statului. Dupa ce comisia de ancheta isi indeplineste misiunea, prin depunerea raportului, in termen de 48 ore, Camera Deputatilor si Senatul se intrunesc in sedinta comuna pentru examinarea si dezbaterea acestuia.
In astfel de cazuri, se procedeaza la o organizare a dezbaterilor in cadrul careia se stabilesc timpii de interventie parlamentara acordati fiecarui grup politic, oridinea luarilor de cuvânt si alte reguli privitoare la derularea dezbaterilor. In final propunerea comisie de ancheta se supune votului secret cu bile.
Hotarârea prin care se dispune punerea sub acuzare a Presedintelui României este urmata de o cerere a presedintilor celor doua Camere, adresata Procurorului general, de a sesiza, potrivit legii, Curtea Suprema de Justitie. In toate fazele procedurii parlamentare, Presedintele României are dreptul de a se apara in fata acuzatiilor care-i sunt aduse.
Punerea sub acuzare a Presedintelui României ridica, pe fond, problema calificarii infractiunii de inalta tradare, in circumstantele in care legea penala nu defineste aceasta infractiune.
Potrivit art.84. alin.3 din Constitutia României, „Camera deputatilor si Senatul, in sedinta comuna, pot hotari punerea sub acuzare a Presedintelui României pentru inalta tradare, cu votul a cel putin doua treimi din numarul deputatilor si senatorilor. Competenta de judecata apartine Curtii Supreme de Justitie, in conditiile legii. Presedintele este demis de drept de la data ramânerii definitive a hotarârii de condamnare“. In raport cu textul constitutional, se pune problema daca el tine loc de lege penala sau nu. Interpretarea acestui text este dependenta de intelegerea imunitatii prezidentiale si a exceptiei constitutionale, care admite posibilitatea trimiterii in judecata penala a Presedintelui României.
Intr-o prima opinie, se apreciaza ca, de regula, constitutiile nu definesc inalta tradare. De asemenea, exista o unanimitate a punctelor de vedere ca inalta tradare nu se identifica cu infractiunea de tradare, prevazuta in toate codurile penale, prima având un caracter mult mai complex.
In aceasta optiune, inalta tradare nu se cere a fi incadrata intr-un text penal, ea fiind circumscrisa in zona celei mai grave incalcari a juramântului si a intereselor poporului si ale tarii, in exercitiul prerogativelor prezidentiale. Retinerea acestei fapte revine in exclusivitate Parlamentului care, hotarând asupra punerii sub acuzare a Presedintelui României, este dator sa stabileasca si faptele pe care i le pune in sarcina, calificate drept inalta tradare. Acelasi autor nu exclude incriminarea faptelor sefului de stat ca urmare a intrunirii conditiilor comiterii faptelor prevazute de Codul penal cu privire la interesele tarii.
Se poate observa ca in aceasta opinie dualista, temeiul trimiterii in judecata il constituie atât textul constitutional, cât si textul legii penale, interpretarea lor apartinând legiuitorului, care o poate face pe criterii politice, juridice sau imbinând ambele dimensiuni ale argumentarii.
Dintr-un alt punct de vedere, se sustine ca raspunderea pentru inalta tradare reprezinta singura exceptie de la regula neresponsabilitatii, in plan juridic, a Presedintelui României, stabilita de art.84 alin.2 al Legii fundamentale. In acest context, inalta tradare opereaza in concordanta cu textele Codului penal, dar se situeaza deasupra acestora, prin incalcarea grava a atributiilor prezidentiale, datorata abdicarii de la juramântul asumat la preluarea mandatului si a tradarii intereselor nationale.
In aceasta opinie, textul constitutional echivaleaza cu suportul penal pentru tragerea la raspundere a sefului de stat, dar prin aplicarea regulilor partii generale a Codului penal privitoare la raspunderea penala. Asa se explica de ce autorul citat considera ca inalta tradare nu poate fi definita intr-un cod penal si nici in alta lege speciala, deoarece continutul unei asemenea fapte nu poate fi stabilit.
Aceasta opinie este criticata de un alt autor, care arata ca exponentul opiniei citate admite posibilitatea ca Parlamentul, care are vocatia sa decida ridicarea imunitatii prezidentiale este dator sa-si motiveze hotarârea, definind elementele constitutive ale faptei deduse judecatii, sub conditia admiterii definitiei de catre, Curtea Suprema de Justitie.
In ceea ce ne priveste, suntem inclinati sa credem ca, desi codurile penale nu definesc o infractiune cu titlul de inalta tradare, care poate fi savârsita in exclusivitate de seful statului, textul constitutional, care face o asfel de calificare pentru faptele savârsite de persoana care indeplineste o astfel de functie, nu poate ramâne fara urmari juridice. Nu impartasim ideea ca o persoana ar putea fi condamnata pentru inalta tradare in absenta unui text legal, care sa incrimineze faptele savârsite cu incalcarea Constitutiei. Cu alte cuvinte, Parlamentul poate admite trimiterea in judecata a sefului de stat pentru fapta de inalta tradare pe motive pur politice, legate de incalcarea Constitutiei, dar Curtea Suprema de Justitie nu poate condamna persoana in cauza in afara unui suport a legii penale, care sa permita calificarea incalcarii indatoririlor sefului statului ca infractiuni.
Sustinerile noastre se bazeaza si pe argumentele pertinente ale autorilor monografiei Drept parlamentar, care considera ca aceasta procedura poate fi integrata si in sfera procedurilor de numiri, fapt pentru care ea poate fi considerata ca o procedura de cvasicontrol. In acest sens, punerea sub acuzare a Presedinteui României pentru inalta tradare nu are valoarea unui act de acuzare si, cu atât mai mult, a unei hotarâri de condamnare. O abordare contrara ar fi potrivnica principiului separatiei puterilor in stat, care rezerva justitiei, in temeiul art.125 din Constitutie, exclusivitatea realizarii sale de catre instantele judecatoresti, stabilite de lege. Ca atare, actiunea parlamentara de punere sub acuzare a Presedintelui României nu are o alta semnificatie decât aceea de ridicare a imunitatii prezidentiale. Argumentul esential in acest sens il constituie art.64 din Regulamentul Camerei Deputatilor si Senatul potrivit caruia, daca se hotaraste punerea sub acuzare a Presedintelui României, Parlamentul, sub semnatura presedintilor celor doua Camere, solicita de indata procurorului general sa sesizeze, potrivit legii, Curtea Suprema de Justitie. Sesizarea nu paralizeaza prezumtia de nevinovatie, iar demiterea din functie a Presedintelui României opereaza numai la data ramânerii definitive a hotarârii judecatoresti de condamnare.
Exerciatrea functiei de control parlamentar asupra Guvernului si Administratiei Publice
Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar al activitatii lor, sunt obligate sa prezinte informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor, de Senat sau de comsiile parlamentare.
Exercitarea functiei de control parlamentar asupra Guvernului si administratiei publice se realizeaza prin mai multe modalitati:
Prezentarea informatiilor si documentelor solicitate de Camera Deputatilor, de Senat, sau de comisiile parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora
Alte forme prevazute de lege pentru informarea deputatilor
Intrebarile si interpelarile
Comisiile de ancheta parlamentara
Motiunea de cenzura
Angajarea raspunderii Guvernului asupra unui program sau asupra unei declaratii de politica generala
Prezentarea informatiilor si documentelor solicitate de Camera Deputatilor, de Senat, sau de comisiile parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora
Aceasta modalitate de control parlamentar isi are suportul in art.110 din Constitutia României, in baza careia, regulamentele parlamentare stabilesc procedurile de solicitare si obtinere a informatiilor.
Regulamentul Camerei Deputatilor, in art.163-165, reglementeaza informarea Camera Deputatilor si a deputatilor. Camera Deputatilor si deputatii au dreptul sa obtina informatiile necesare desfasurarii activitatii lor din partea organelor administratiei publice.
Camera Deputatilor si comisiile sale pot cere Guvernului si celorlalte organe ale administratiei publice informatii si documente, in cadrul controlului parlamentar al activitatii acestora. In cazul deputatului, art.165 din Regulament stabileste ca acesta poate solicita de la organele administratiei publice centrale, printr-o cerere adresata presedintelui Camerei Deputatilor sau presedintelui comisiei permanente din care face parte orice informatii sau documente, in copie certificata, utile pentru desfasurarea activitatii sale.
Art.165 al Regulamentului Camerei Deputatilor, in schimb, restrânge domeniul de exercitare a acestui drept la organele administratiei publice centrale, ceea ce exclude posibilitatea acesteia de a se adresa serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si a celorlalte organe centrale din unitatile administrativ-teritoriale si autoritatile administratiei publice locale, desi Constitutia, in art.110, nu face o astfel de distinctie.
In reglementarea art.165 din Regulament, deputatul isi poate manifesta dreptul de a solicita informatii numai prin intermediul presedintelui unei comisii permanente, ceea ce reprezinta o alta restrângere a acestui drept, in raport cu prevederile art.110 din Constitutie si al art.164 din Regulament, care se refera la comisiile parlamentare, inclusiv la cele de ancheta, la cele speciale si chiar la comisiile comune al celor doua Camere.
Art.142 din Regulamentul Senatului stabileste dreptul senatorului de a cere in scris sau oral de la autoritatile publice ale administratiei locale, al administratiei judetene si ale serviciilor publice descentralizate in judete sau de interes judetean, din circumscriptia electorala pe care o reprezinta, acte, dosare, precum si alte informatii utile pentru activitatea sa.
Asa cum rezulta din Decizia Curtii Constitutionale nr.46 din 17 Mai 1994, prin care art.142 al Regulamentului este declarat neconstitutional, aceasta reglementare, in masura in care instituie o relatie juridica directa intre senatori si autoritatile publice ale administratiei locale, ale administratiei judetene si ale serviciilor publice descentralizate in judete sau de interes judetean, este neconstitutionala in raport cu prevederile art.110 din Constitutie, potrivit carora informarea senatorilor se face de Camera, de comisia parlamentara sau sub controlul acestora, asa cum s-a prevazut in art.141 din Regulament in ceea ce priveste informarea de la organele centrale ale administratiei publice. Aceeasi decizie constata ca, pe cale directa, se deplaseaza calitatea de titular al dreptului de informare de la Camera si comisiile parlamentare la senator, in conditiile in care controlul parlamentar nu poate fi conceput ca un atribut personal al senatorului.
Alte forme prevazute de lege pentru informarea deputatilor
In legislatura 1992-1996, cele doua Camere ale Parlamentului au primit peste 60 de rapoarte, dari de seama sau informari de la diferite autoritati publice. Parlamentul a primit spre informare, in temeiul legii, un numar impresionant de rapoarte din partea Guvernului, a ministerelor ori a unor autoritati administrative autonome. Astfel, in anul 1993 au fost receptate 18 rapoarte de la Comisia Nationala de Statistica asupra activitatii desfasurate de la infiintare pâna la sfârsitul anului 1992, de la Consiliul Suprem de Aparare asupra activitatii desfasurate de Consiliul Suprem de Aparare in anul 1992, de la Guvern, de la comisiile parlamentare.
In cursul anului 1994, numarul rapoartelor, informarilor si darilor de seama prezentate Parlamentului s-a ridicat la 16, dintre care remarcam pe cele prezentate de Banca Nationala, de Guvern si de diferite ministere, de catre Fondul Proprietatii de Stat si de catre Fondul Proprietatii private, etc.
In anul 1995, numarul rapoartelor, darilor de seama si al informarilor trimise Parlamentului se reduce la 13. In acest an, se remarca faptul ca in planul controlului parlamentar isi fac aparitia si rapoartele de activitate ale CNA si Raportul anual al finantelor publice locale, intocmit de Curtea de Conturi a României.
In anul 1996, an marcat electoral, numarul documentelor trimise spre informare Parlamentului, in cadrul controlului parlamentar, se reduce la 10, in rândul autorilor figurând Guvernul, Curtea de Conturi, Consiliul Suprem de Aparare a Tarii, Fondul Proprietatii de Stat.
In legislatura 1992-1996, interesul parlamentarilor se pare ca a fost canalizat de procesul reformei. Acest proces a generat din partea parlamentarilor reactii contradictorii si a determinat Parlamentul sa solicite informatii guvernamentale si administrative intr-o masura crescânda, in raport cu desfasurarea evenimentelor economice.
Rapoartele, informarile sau darile de seama prezentate Parlamentului, in cadrul controlului parlamentar, nu dispun de o procedura parlamentara de sine statatoare. Aceste rapoarte, dari de seama ori informari sunt puse la dispozitia parlamentarilor si a comisiilor permanente, pentru a se institui posibilitatea ca acestia sa se informeze asupra problemelor ridicare prin documentele respective, dar si de a-si consolida deciziile in activitatea parlamentara.
Intrebarile si interpelarile
Cea mai raspândita cale de control parlamentar asupra Guvernului si administratiei publice o constituie intrebarile si interpelarile.
Regulamentul Camerei Deputatilor, in art.148 alin.2, defineste intrebarea ca pe o simpla cerere de a raspunde daca un fapt este adevarat, daca o informatie este exacta, daca Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice inteleg sa comunice Camerei informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor sau de comisiile permanente ori daca Guvernul are intentia de a lua o hotarâre intr-o problema determinata. Fiecare deputat poate adresa intrebari Guvernului, ministrilor sau altor conducatori ai organelor administratiei publice.
Spre deosebire de Regulamentul Camerei Deputatilor, Regulamentul Senatului stabiloeste ca intrebarea consta in solicitarea de a se raspunde daca un fapt este adevarat, daca o informatie este exacta, daca Guvernul intelege sa comunice Senatului documentele ori informatiile solicitate de senator sau daca are intentia de a lua o hotarâre intr-o problema determinata.
Dispozitiile Regulamentului Camerei Deputatilor definesc intrebarea ca o simpla cerere, in timp ce Regulamentul Senatului o considera solicitare, in esenta, cu acelasi continut.
Intre cele doua reglementari exista deosebiri cu privire la destinatarii intrebarilor. Astfel, potrivit Regulamentului Camerei Deputatilor, intrebarile se adreseaza Guvernului, ministrilor sau altor conducatori ai organelor administratiei publice. In replica, Regulamentul Senatului admite ca senatorii pot adresa intrebari Guvernului, membrilor acestuia.
In opinia noastra, ambele optiuni regulamentare deroga de la prevederile Legii fundamentale. Obligatia de a raspunde la intrebarile sau la interpelarile formulate de deputati sau de senatori incumba in exclusivitate Guvernului si membrilor sai. Cu alte cuvinte, dispozitiile guvernamentale, care extind posibilitatea adresarii de intrebari si interpelari conducatorilor altor autoritati publice, se afla in contradictie cu prevederile constitutionale.
In privinta adresarii de intrebari altor conducatori ai organelor administratiei publice este necesar sa notam ca exercitarea controlului parlamentar asupra acestor autoritati, prin intermediul intrebarilor, se poate face in limitele admise pentru membrii Guvernului, care, in masura in care au atributii de tutela administrativa, sunt datori sa dea socoteala in fata Parlamentului pentru faptele asupra carora isi exercita dreptul de control tutelar.
Exercitarea controlului parlamentar pe calea intrebarilor este supusa unor reguli procedurale, care, de asemenea, cunoscv reflectari diferite in regulamentele celor doua Camere.
Potrivit Regulamentului Senatului, intrebarile sunt supuse unor reguli sumare, in virtutea carora cei intrebati, daca sunt prezenti, pot opta intre a raspunde pe loc sau a amâna raspunsul, precizând data.
In Regulamentul Senatului se precizeaza ca durata afectata intrebarilor si raspunsurilor la intrebari se stabileste prin vot, pentru fiecare sedinta. De asemenea, Senatul are obligatia sa stabileasca o zi pe saptamâna consacrata intrebarilor si raspunsurilor la acestea.
Un sistem mult mai elaborat in materia intrebarilor parlamentare gasim la Camera Deputatilor. Gestiunea intrebarilor si a interpelarilor este incredintata Presedintelui Camerei, care are posibilitatea sa nu admita intrebarile care privesc probleme de interes personal sau particular.
Intrebarile adresare Guvernului, ministrilor sau altor conducatori ai organelor administratiei publice reprezinta un drept al deputatului, care-l poate exercita pe calea intrebarilor orale sau scrise.
Intrebarile orale se comunica, intr-o formulare succinta, secretarului Camerei Deputatilor, desemnat in acest scop, cel mai târziu pâna la ora 14 a zilei de moiercuri din saptamâna premergatoare celei in care urmeaza a fi pusa intrebarea. Instituirea acestui interval de timp prin regulament are rolul de a permite ministrului interogat sa cunoasca intrebarea care ii este adresate.
Intrebarile orale, reglementate de Regulamentul Camerei Deputatilor, sunt proifund inspirate din regulamentele altor parlamente, unde ele se doresc a fi dialoguri spontane intre Guvern si Parlament, care fac deliciul spectatorilor si, mai ales, a telespectatorilor.
Intrebarile scrise reprezinta un alt mod de dialog intre executiv si legislativ, in virtutea caruia deputatii au dreptul sa adreseze Guvernului, membrilor sai ori altor conducatori ai organelor administratiei publice intrebari in forma scrisa, care se depun la secretarul desemnat al Camerei Deputatilor.
Situatia intrebarilor adresate Guvernului in legislatura 1992-1996
la Camera Deputatilor
Regulamentul Camerei Deputatilor instituie si alte reguli de protectie, in virtutea caruia restantele in materia raspunsurilor la intrebari se inscriu, din oficiu, pe ordinea de zi a sedintei din lunea urmatoare. De asemenea, deputatii trebuie sa-si limiteze la cdel mult doua numarul intrebarilor, element greu de realizat.
Situatia intrebarilor adresate Guvernului in legislatura 1992-1996 la Senat
Institutia controlului parlamentar, exercitat prin intrebari, nu tine seama de coloratura politica a Parlamentului.
Interpelarile reprezinta si ele un mijloc prin care electoratul comunica cu Guvernul prin intermediul reprezentantilor sai alesi in Parlament. Aceasta nu exclude posibilitatea ca parlamentarul sa-si asume un drept de autor asupra obiectului interpelarii, detasându-se de interesele celor pe care-i reprezinta, ceea ce este un fenomen normal in conditiile in care alesii poporului se supun unui mandat reprezentativ, cel imperativ fiind nul in virtutea Legii fundamentale. Interpelarea pune Guvernul in situatia sa se explice cu privire la un act guvernamental sau la politica sa generala intr-un domeniu de activitate.
Astfel, potrivit art.156 din Regulamentul Camerei Deputatilor, interpelarea consta intr-o cerere adresata Guvernului de un grup parlamentar, de unul sau mai multi deputati, prin care se solicita explicatii asupra politicii, Guvernului in probleme importante ale activitatii sale interne sau externe.
Situatia interpelarilor adresate Guvernului in legislatura 1992-1996
la Camera Deputatilor
Regulamentul Senatului, in art.134, defineste interpelarea ca pe o cerere adresata de un senator, Guvernului sau unui membru al acestuia, prin care se solicita explicatii asupra politicii Guvernului in probleme importante ale activitatii interne sau externe.
Dupa cum se poate observa cu usurinta, cele doua Camere au punct de vedere sensibil diferite asupra intelesului notiunii de interpelare.
Potrivit Regulamentului Camerei Deputatilor, interpelarea se poate adresa numai Guvernului, ceea ce inseamna ca raspunsul la intrebare poate fi dat doar de primul-ministru. In optica Senatului, interpelarea este o cerere care poate fi adresata de un senator Guvernului ori unui membru al acestuia.
Situatia interpelarilor in legislatura 1992-1996 la Senat
Datorita faptului ca intrebarile si interpelarile se adreseaza Guvernului, membrilor acestuia, in practica parlamentara se naste o confuzie intre intrebari si interpelari, in majoritatea cazurilor deputatii fiind supusi „pacatului“ de a-si denumi interogatiile adresate Guvernului interpelari, desi ele nu se ridica decât la exigentele cerute de regulamente pentru intrebari.
Interpelarile prezentate intr-o sedinta publica sunt urmate de dezvoltarea lor intr-o sedinta publica ulterioara, de regula in saptamâna care urmeaza.
Art.111 alin.1 din Constitutie instituie ca regula fundamentala in materia intrebarilor si a interpelarilor obligatia Guvernului si a membrilor sai de a raspunde la intrebarile sau interpelarile formulate de deputati sau de senatori.
Deputatii pot adresa primului-ministru interpelari, care pot fi expuse in sedinta publica a Camerei Deputatilor in cel mult doua minute.
Comisiile de ancheta parlamentara
Reprezinta cea mai specializata forma de control parlamentar.
Prin organizarea unor astfel de comisii de control, Parlamentul sau una din Camerele sale isi valorifica potentialul sau de identificare a modului in care creatia sa — legea —, izvorâta din vointa generala, este pusa in aplicare de Executiv si, in anumite conditii, de catre puterea judecatoreasca.
Sub acest aspect, Constitutia României in art.161 alin.4 stabileste regula in virtutea careia fiecare Camera poate institui comisii de ancheta. In continuare, acelasi aliniat adauga posibilitatea constituirii unor comisii comune de ancheta ale celor doua Camere. Anchetele parlamentare pot fi efectuate de comisii de ancheta ale Parlamentului ori ale uneia din Camerele sale.
Potrivit art.68 din Regulamentul Camerei Deputatilor si art.55 din Regulamentul Senatului, orice comisie permanenta poate porni o ancheta, in cadrul competentei sale, cu incuviintarea Camerei respective, privitoare la activitatea desfasurata de Guvern sau de administratia publica.
Comisia permanenta poate invita, pentru a da relatii, orice persoana care are o calitate oficiala, cu exceptia Presedintelui României, a presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, a Avocatului Poporului, a membrilor Curtii Constitutionale si ai Curtii de Conturi, a judecatorilor Curtii Supreme de Justitie si a Procurorului general; in cadrul procedurii de desfasurare a anchetei.
Regulamentul Senatului stabileste masuri care pot conferi un anumit grad de eficienta activitatii comisiei. Daca, in urma dezbaterii in Senat a raportului comisiei, se constata abateri grave in activitatea unui membru al Guvernului, va fi instiintat Presedintele României si, dupa caz, primul-ministru, pentru a se lua masuri potrivit Constitutiei.
Dreptul comisiei parlamentare de a invita pentru audiere orice persoana care are o calitate oficiala, cu unele exceptii, sunt neconstitutionale, deoarece exced limitele controlului parlamentar. Ca atare, Camera Deputatilor, in urma reexaminarii Regulamentului, a eliminat dispozitii care contraveneau Constitutiei.
Ambele regulamente prevad ca infiintarea unei comisii de ancheta se face de catre Camera Deputatilor sau de catre Senat la cererea unei treimi din numarul membrilor camerei respective. Cererea de reconstituire a unei comisii de ancheta trebuie sa indeplineasca aceleasi conditii ca si cererea adresata de o comisie permanenta pentru a fi abilitata sa porneasca o ancheta parlamentara. Comisia de ancheta poate invita orice persoana care poate avea cunostinta despre o fapta sau o imprejurare de natura sa serveasca la aflarea adevarului in cauza, care formeaza obiectul activitatii comisiei.
Regulamentul Camerei Deputatilor stabileste ca institutiile si organizatiile sunt obligate, in conditiile legii, sa raspunda la solicitarile comisiei de ancheta. Procedura desfasurata in fata comisiei de ancheta se completeaza cu dispozitiile legale din Codul de procedura civila si Codul de procedura penala, referitoare la invitarea, prezentarea si ascultarea martorilor, precum si cu cele privitoare la prezentarea si predarea obiectelor sau la efectuarea expertizelor.
O a treia cale de realizaqre a investigatiilor parlamentare este reglementata de Regulamentul sedintelor comune ale Camerei Deputatilor si Senatul.
Potrivit art.1 pct.26, cele doua Camere se intrunesc in sedinta comuna pentru constituirea unor comisii de ancheta sau a altor comisii speciale. Cele doua Camere intrunite in sedinta comuna pot hotari, in exercitarea atributiilor de control al Parlamentului.
Regulamentul sedintelor comune nu detaliaza procedurile de constituire si de desfasurare a activitatilor respectivelor comisii.
Pe baza acestor prevederi constitutionale si regulamentare, Parlamentul României, in intregul sau ori fiecare Camera in parte, a desfasurat investigatii parlamentare in probleme de interes national, fie prin intermediul comisiilor permanente ori al unor subcomisii, fie prin comisii de ancheta.
Rezultatele si concluziile anchetei parlamentare au un caracter politic si, in consecinta, ele nu pot fi obligatorii sau opozabile pentru autoritatile judiciare, dar pot constitui punte de plecare in declansarea unei cercetari penale sau de alta natura, in concordanta cu regulile speciale prevazute de lege.
Motiunea de cenzura
Este manifestarea suprema a controlului parlamentar exercitat asupra Guvernului. Prin initierea si eventuala aprobare a motiunii de cenzura, activitatea Guvernului este considerata, pe plan parlamentar, ca fiind in contradictie cu interesele promovate de electorat la formarea echipei guvernamentale si poate avea ca efect, in masura in care este aprobata, demiterea Guvernului si, in anumite conditii, chemarea electoratului la urne pentru a arbitra conflictul nascut intre Parlament si Executiv.
Conform lucrarii Drept parlamentar, motiunea de cenzura are ca scop angajarea unei dezbateri publice asupra politicii de ansamblu a Guvernului, in vederea demiterii sale. In masura in care motiunea de cenzura isi epuizeaza efectul, ea reprezinta o componenta atât a functiei de numiri a Parlamentului, cât si a functiei sale de control.
Art.112 al Constitutiei României statueaza in alin.1 ca, in sedinta comuna, Camera Deputatilor si Senatul pot retrage increderea acordata Guvernului, prin adoptarea unei motiuni de cenzura, cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor.
Din aceasta definitie constitutionala a motiunii de cenzura se desprinde ideea ca respectiva modalitate de control parlamentar este actul opus investiturii Guvernului prin votul de incredere al Parlamentului. Prezentul mod de a privi motiunea de cenzura justifica pe deplin inscrierea acestei modalitati de control parlamentar in cele doua functii parlamentare: functia de numiri si functia de control.
Camera Deputatilor si Senatul pot adopta, pe lânga legi si hotarâri, si motiuni. De asemenea, Camera Deputatilor si Senatul pot adopta o motiune prin care sa-si exprime pozitia cu privire la problema ce a facut obiectul unei interpelari. Aceste prevederi constitutionale se completeaza cu importante dispozitii regulamentare, care evidentiaza valoarea si rolul motiunilor numite simple, care nu urmaresc demiterea Guvernului, dar au menirea de a-i atrage atentia asupra faptului ca politica sa dintr-un anumit domeniu se indeparteaza de dezideratele electoratului si o posibila motiune de cenzura este pe cale de a se dezvolta.
Asa cum remarca Profesorul Ioan Muraru, termenul de „motiune“ este in general utilizat la denumirea unor hotarâri ale Parlamentului, prin care se exprima atitudinea acestuia intr-o problema discutata.
Situatia motiunilor simple la Senat in legislatura 1992-1996
Motiunea simpla este si ea un mijloc de control parlamentar sau o modalitate prin care parlamentarii pot adresa critici Guvernului, fara a pune in pericol existenta lui. Regulamentul Camerei Deputatilor, defineste motiunea ca o modalitate parlamentara de exprimare a pozitiei Camerei Deputatilor intr-o anumita problema de politica interna sau externa. Prevederile art.125 din Regulamentul Senatului stabilesc ca motiunea exprima pozitia Senatului intr-o anumita problema de politica interna sau externa. Cele doua regulamente definesc in termeni identici motiunile, din termenii definirii lor desprinzându-se ideea de apartenenta a motiunilor simple la modalitatile de exercitare a controlului parlamentar. La Camera Deputatilor, motiunile se initiaza de catre cel putin 50 de deputati, iar la Senat, de catre cel putin o patrime din numarul senatorilor. Motiunile se motiveaza si se depun la presedintele Camerei, in cursul sedintelor publice. Se afiseaza la sediul Camerei si se dezbat in sedinta publica, in cel mult 6 zile de la depunerea lor.
Potrivit art.142 din Regulamentul Camerei Deputatilor, p-resedintele Camerei este abilitat sa nu admita motiunile care nu reprezinta luari de pozitie intr-o problema de politica interna sau externa, cele care nu sunt sustinute de cel putin 50 de deputati si cele care vizeaza finalitati specifice motiunii de cenzura. si din continutul acestor prevederi regulamentare rezulta ca motiunile sunt mijloace sau modalitati de control parlamentar care nu pot avea finalitatea motiunii de cenzura, fara sa se deosebeasca de aceasta in privinta provocarii unei dezbateri parlamentare asupra activitatii guvernamentale si a administratiei publice.
Motiunile, desi sunt acte juridice ale Camerei Deputatilor, ale Senatului sau ale Parlamentului, in masura in care sunt adoptate, ele pot fi considerate ca mijloace de control parlamentar, chiar si in situatia in care sunt respinse.
Dincolo de aceste considerente privitoare la motiunea simpla, care are rolul de a pune in valoare si mai mult insemnatatea motiunii de cenzura in realizarea controlului parlamentar, trebuie sa mentionam ca semnificatia motiunii de cenzura este majora si chiar determinanta atât in asigurarea stabilitatii forumului democratic, cât si in schimbarea majoritatii parlamentare.
La declansarea unei motiuni de cenzura sansele Guvernului sunt maxime, pentru ca la supunerea la vot a acesteia ele sa fie suprimate, in masura in care majoritatea parlamentara nu mai sustine guvernul.
Introducerea si sustinerea unei motiuni de cenzura sunt supuse procedurilor parlamentare stabilite de Constitutie si de Regulamentul sedintelor comune ale Camerei Deputatilor si Senatului.
In temeiul Legii fundamentale, motiunea de cenzura poate fi initiata de cel putin o patrime din numarul total al deputatilor si senatorilor. Motiunea de cenzura, potrivit art.78 din Regulamentul sedintelor comune, se prezinta birourilor permanente, se comunica Guvernului si se anunta in sedinta comuna a celor doua Camere, in cel mult 5 zile de la data depunerii.
sedinta comuna debuteaza cu prezentarea motiunii de cenzura de catre un reprezentant al initiatorilor. Urmatorul vorbitor este primul-ministru, care va exprima punctul de vedere al Guvernului fata de motiunea de cenzura.
In continuare se da cuvântul deputatilor si senatorilor in ordinea inscrierii la cuvânt. La incheierea dezbaterilor, se trece la votarea motiunii de cenzura.
Angajarea raspunderii Guvernului asupra unui program sau asupra unei declaratii de politica generala
Angajarea raspunderii Guvernului la initiativa sa, in opinia prof.Ion Deleanu, este procedura constitutionala prin care, in conditiile unui regim parlamentar si exprimând esenta acestuia, Guvernul pune Parlamentul in situatia limita de a opta intre acceptarea opiniei lui sau demitere.
Art.113 din Constitutia României stabileste ca, Guvernul isi poate angaja raspunderea, in fata Camerei Deputatilor si a Senatului, in sedinta comuna, asupra unui program, a unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege.
Asa cum arata autorii lucrarii Constitutia României, angajarea raspunderii politice a Guvernului reprezinta o procedura parlamentara prin care, pentru a face fata unei imprejurari deosebite, ce reclama stabilirea de masuri urgente, care sunt de competenta Parlamentului, Guvernul urmareste adoptarea unui program, a unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege, cu sprijinul majoritatii parlamentare pe care se intemeiaza.
In opinia noastra, numai angajarea raspunderii Guvernului fata de un program ori de o declaratie de politica generala sunt relevante pentru exercitarea functiei de control parlamentar. Angajarea raspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege este o actiune ce intra in sfera legiferarii, chiar daca este urmata pe o motiune de cenzura. In ultima situatie, motiunea de cenzura este o modalitate de control parlamentar.
In cazul in care o motiune de cenzura, depusa in trei zile de la prezentarea programului, a declaratiei de politica generala sau a proiectului de lege, a fost votata cu majoritatea voturilor parlamentarilor, Guvernul este demis. In cazul in care aceasta majoritate nu este obtinuta, programul ori declaratia de politica generala se considera a fi adoptate, Guvernul fiind indreptatit sa le puna in aplicare pe baza unei sustineri parlamentare neconfirmate.
Motiunea prevazuta de art.113 al Legii fundamentale este o motiune provocata de Guvern pentru depasirea unei situatii exceptionale, fie politice, fie legislative. Motiunea de cenzura poate fi initiata de cel putin o patrime din numarul total al deputatilor si senatorilor.
Motiunea de cenzura, initiat in aceste conditii, se prezinta birourilor permanente ale celor doua Camere se comunica Guvernului de catre presedinte, Camerei Deputatilor, in ziua in care a fost depusa.
Angajarea raspunderii Guvernului este determinata de luarea unor masuri urgente, cu sprijinul majoritatii parlamentare care a stat la baza investirii Guvernului.
In astfel de situatii de criza politica, Guvernul este nevoit sa se abata de la programul de guvernare aprobat de Parlament cu prilejul votului de investitura si, pentru ca aceste „abateri“ sa fie legitime, ele se cer a fi ratificate de organul reprezentativ suprem. Ele pot imbraca forma unui nou program sau a unei declaratii de politica generala, care pot obtine sprijinul majoritatii parlamentare ori pot fi respinse de catre aceasta.
Parlamentarii care semneaza o motiune de cenzura la adresa Guvernului, in conditiile art.113 din Constitutie, nu sunt orpiti in cursul aceleiasi sesiuni, sa semneze alte motiuni de cenzura, daca Guvernul uzeaza de dreptul sau constitutional de a-si angaja raspunderea in fata Parlamentului.
Exerciatrea functiei de control parlamentar
prin Avocatul Poporului
Una din cele mai vechi institutii prin care Parlamentul controleaza activitatea administratiei publice o constituie Ombudsmanul, aparut in 1766 in Suedia, ca imputernicit al puterii legislative pentru a cerceta plângerile supusilor regilor impotriva actelor ilegale ale administratiei legale.
Ombudsmanul este o persoana (sau mai multe) independenta, numita de catre Parlament pentru a supraveghea administratia. Institutia cunoaste doua forme de manifestare: Ombudsmanul cu competenta generala si Ombudsmanul cu competenta speciala.
Ombudsmanul cu competenta generala primeste toate plângerile cetatenilor privind excesele si abuzurile administratiei, având competenta de a face anchete si de a interveni pe lânga Guvern
Ombudsmanul cu competenta speciala controleaza numai anumite servicii publice.
Constitutia României din anul 1991 a introdus, pentru prima data in istoria tarii, institutia Ombudsmanului sub denumirea de Avocat al Poporului. Avocatul Poporului este numit de Senat, pe o durata de patru ani, pentru apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor.
In reglementarea legala a tarii noastre, Avocatul Poporului apare ca o institutie prin intermediul careia Parlamentul controleaza si asigura respectarea drepturilor si libertatilor cetatenilor in raporturile lor cu autoritatile publice. Din modul in care este reglementat rolul institutiei Avocatul Poporului in primul articol al legii, se poate desprinde ideea ca sfera de competenta a institutiei priveste, pe de o parte, numai cetatenii români, iar, pe de alta parte, raporturile acestora cu toate autoritatile publice. In realitate, daca vom corobora aceste prevederi ale art.1 al legii cu celelalte prevederi legale, vom putea constata ca sfera de competenta a institutiei Avocatul Poporului are alte determinari. Astfel, din cuprinsul legii se desprinde ideea ca activitatea Avocatului Poporului nu se limiteaza la apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor români si nici nu are in vedere toate autoritatile publice, ci doar pe cele ale administratiei publice. In acest sens, art.13 al Legii nr.35/1997 prevede ca Avocatul Poporului primeste si repartizeaza cererile facute de persoanele lezate prin incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenesti de catre autoritatile administratiei publice. De asemenea, art.14 alin.1 al legii prevede ca cererile pot fi adresate de orice persoana fizica, fara deosebire de cetatenie, vârsta, sex, apartenenta politica sau convingeri religioase.
Din interpretarea acestor texte legale se poate desprinde ideea ca Avocatului Poporului i se poate adresa orice persoana fizica, ale carei drepturi si libertati cetatenesti au fost incalcate de autoritatile administratiei publice.
In raport cu aceste dispozitii legale, reglementarea institutiei Avocatul Poporului se abate, intr-o anumita masura, de la prevederile constitutionale, in special cu sfera subiectilor de drept care pot depune cereri ce intra in competenta Avocatului Poporului. Astfel, art.55 al Legii noastre fundamentale priveste „apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor“, ceea ce exclude strainii si apatrizii de la beneficiul prevederilor legale. Cu toate acestea, art.56 al Constitutiei României, consacrat exercitarii atributiilor Avocatului Poporului, prevede ca acesta isi exercata atributiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate in drepturile si libertatile lor, in limitele stabilite de lege.
Avocatul Poporului, la primirea cererilor va dispune examinarea acestora de catre personalul de specialitate si, daca se va constata o incalcare a drepturilor cetatenesti ale unei persoane prin acte sau fapte administrative ale autoritatilor administratiei publice, va sesiza autoritatea administratiei publice asupra ilegalitatii acestora. Ca si in Legea contenciosului, legiuitorul român a asimilat actelor administrative ilegale pe cele ale organelor administratiei publice si emiterea tardiva a actelor, in masura in care aceste fapte juridice administrative aduc atingere drepturilor cetatenesti.
Sesizarea autoritatilor administratiei publice se face prin intermediul recomandarilor, acte juridice specifice institutiei Avocatul Poporului, prin care acesta aduce la cunostinta organului emitent ilegalitatile comise, leziunile provocate petitionarului si cererea de eliminare a ilegalitatilor constatate. Cererea Avocatului Poporului, adresata autoritatii publice, va viza reformarea sau revocarea actului administrativ si repararea pagubelor produse, precum si repunerea persoanei lezate in drepturile cetatenesti in situatia anterioara.
In exercitarea atributiile sale, Avocatul Poporului are dreptul sa faca anchete proprii, sa ceara autoritatilor administratiei publice orice informatii sau documente necesare anchetei, sa audieze si sa ia declaratii de la conducatorii autoritatilor administratiei publice orice informatii sau documente necesare anchetei, sa audieze si sa ia declaratii de la conducatorii autoritatilor administratiei publice si de la orice functionar care poate da informatiile necesare solutionarii cererii.
In situatia in care autoritatile publice sesizate de Avocatul Poporului dau curs favorabil recomandarilor acestuia, prevederile legii sunt indeplinite si cazurile respective sunt clasate. In situatia contrara, atunci când autoritatea administratiei publice sau functionarul public nu inlatura, in termen de 30 de zile de la data sesizarii, ilegalitatile comise. Avocatul Poporului se adreseaza autoritatilor administratiei publice ierarhic superioare, care sunt datoare sa-i comunice in termen de cel mult 45 de zile masurile luate. Daca aceste autoritati iau masurile necesare pentru restabilirea legalitatii, Avocatul Poporului va clasa dosarul respectiv. In cazul in care acest lucru nu se realizeaza, Avocatul Poporului are la dispozitie doua posibilitati dupa cum este vorba de autoritatile administratiei publice locale sau de cele ale administratiei publice centrale, inclusiv de prefect.
In cazul in care autoritatile administratiei publice centrale sau prefectul nu au luat masurile necesare pentru inlaturarea ilegalitatilor, Avocatul Poporului e indreptatit sa sesizeze Guvernul cu privire la orice act ilegal al administratieri publice mcentrale si al prefectilor.
Daca Guvernul nu adopta masurile privitoare la ilegalitatea actelor sau a faptelor administrative semnalate de Avocatul Poporului, in termen de 20 de zile, acest fapt este adus la cunostinta P_arlamentului.
Avocatul Poporului este dator sa comunice persoanei care i-a adresat cererea rezultatele activitatii sale. Comunicarea este confidentiala si poate fi data publicitatii numai cu consimtamântul persoanei sau persoanelor interesate.
Activitatea Avocatului Poporului este prezentata celor doua Camere ale Parlamentului prin intermediul unor rapoarte anuale sau la intervale de timp mai scurte, daca ele solicita acest lucru. In rapoartele prezentate Parlamentului pot fi facute recomandari privind legislatia sau masuri de alta natura, pentru ocrotirtea drepturilor si a libertatilor cetatenilor.
Exercitarea controlului parlamentar asupra administratiei publice prin intermediul Avocatul Poporului presupune asigurarea unei autentice independente a acestei institutii. Tocmai de aceea, legea sa de organizare si functionare prevede ca Avocatul Poporului nu poate fi supus nici unui mandat imperativ sau reprezentativ si ninmeni nu poate obliga Avocatul Poporului sa se supuna instructiunilor sau dispozitiilor sale. In acelasi cadrul de ocrotire a activitatii institutiei, Avocatul Poporului si adjunctii sai nu raspund juridic pentru opiniile exprimate sau pentru actele pe care le indeplinesc, cu respectarea legii, in exercitarea atributiilor legale. Pentru a se evita orice actiuni judiciare abuzive, indreptate impotriva Avocatului Poporului si a adjunctilor sai, ei sunt protejati de imunitatea parlamentara. De aceea, pe durata exercitarii mandatului, ei nu pot fi retinuti, perchezitionati, arestati sau trimisi in judecata penala sau contraventionala fara incuviintarea Senatului, cu exceptia cazurilor de flagrant delict. In fine, protectia Avocatului Poporului si adjunctilor sai merge pana acolo incat le este interzis sa fie membrii ai vreunui partid politic si sa indeplineasca o alta functie publica si privata, cu exceptia functiilor didactice din invatamantul superior.
CONCLUZII
Institutia controlului parlamentar isi verifica viabilitatea sa prin utilitatea pe care o reprezinta in procesul ocrotirii, dezvoltarii si garantarii unor valori publice ale statului de drept.
Din analiza sistematica a modalitatilor controlului parlamentar, putem desprinde faptul ca acesta nu constituie un exercitiu democratic in sine.
Scopurile pe care controlul parlamentar si le propune, in mod institutionalizat, au un caracter concret, ceea ce ne permite sa masuram cu mijloace si procedee stiintifice eficacitatea acestei activitati in cadrul mecanismelor sistemului nostru politic.
Utilizand criteriul eficientei, credem ca exista cel putin trei planuri in care putem identifica incidentele pozitive si contributive ale controlului parlamentar la realizarea, pe de o parte, a unui echilibru necesar intre autoritatile statale, iar, pe de alta parte, intre acestea si societatea civila, prin realizarea directa a supravegherii activitatii executive de catre Parlament.
Distingem, astfel, eficienta practica a activitatii de control parlamentar in domeniile politicului, juridicului si in cel socio-economic.
In domeniul politic, controlul parlamentar este o constanta a procesului democratic, care presupune adoptarea si executarea deciziilor, prin intermediul unor principii, reguli si procedee specifice de control, exercitate intr-un cadru constitutional determinat.
Manifestarea esentiala a controlului parlamentar in sfera politicului se concretizeaza in garantarea principiului separatiei puterilor in stat, precum si in modelarea unor programe economico-sociale cu implicatii asupra strategiei generale a Executivului.
Efectele controlului parlamentar se pot materializa si in presiuni plitice justificate si obiective, care pot determina luarea masurilor necesare din partea unor institutii sau persoane. In acest sens, evocam ancheta comisiei pentru cultura, arta si mijloace de informare in masa, aprobata de plenul Senatului la data de 11 octombrie 1993, privind elucidarea situatiei legate de sesizarile din presa privindu-l pe ministrul culturii.
De cele mai multe ori, aspectele de ordin politic si cele de ordin juridic se interconecteaza, conferind, astfel, controlului parlamentar o mai mare pregnanta si un grad mai ridicat in ceea ce priveste valorificarea efectelor sale.
Sub aspect social, activitatea de control parlamentar, desfasurata in limitele dispozitiilor constitutionale prin modalitatile si procedeele sale specifice, are rolul, prin dezbaterile, concluziile si motivatiile pe care le dezvolta, de a aduce la cunostinta opiniei publice informatiile si problemele cu caracter major care intereseaza societatea.
Este evident ca eficienta si valorificarea controlului parlamentar este decisa, in mare masura, de relatia politica majoritate-opozitie, in interiorul careia, datorita tensiunilor inerente, tipurilor de interese pe care le reprezinta cei doi poli ai relatiei, de multe ori initierea sau chiar rezultatul controlului devin inoperante sau interpretate din perspectiva partizanatului.
Controlul parlamentar, ca de altfel si celelalte institutii ale tinerei noastre democratii, se afla intr-un proces de evolutie si de fixare a constantelor sale, tinzand, prin ratiunea lui democratica, sa-si indeplineasca finalitatea pentru care a fost constituit.
BIBLIOGRAFIE
1. Muraru I. — Drept constitutional si institutii politice, vol.2, Ed.Actami, Bucuresti
2. Muraru I. , Constantinescu M. — Studii constitutionale, Ed.Actami, Bucuresti, 1995
3. Muraru I. si colaboratorii — Constitutiile române, regia autonoma „Monitorul Oficial“, Bucuresti 1993
4. Popa N. — Teoria generala a dreptului, Ed.Actami, Bucuresti, 1996
5. Deleanu I. — Drept constitutional si institutii politice, Tratat, vol.1 si 2, Ed.Auropa Nova, Bucuresti, 1996
6. Constantinescu M., Muraru I. — Drept parlamentar, Ed.Gramar, Bucureti, 1994
7. Marian Enache — Controlul Parlamentar, Ed.Polirom – Iasi
8. Ionescu C. — Sisteme constitutionale contemporane, Ed.sansa,
Bucuresti, 1994
9. Ionescu C. — Drept constitutional si institutii politice, vol.1 si 2, Ed.Lumina Lex, Bucuresti 1997
10. Iorgovan A. — Tratat de drept administrativ, vol.1 si 2, Ed.Emira,
Bucuresti, 1996
11. Draganu T. — Inceputurile si dezvoltarea regimului parlamentar in România pâna in 1916, Ed.Dacia, Cluj, 1991
12. Draganu T — Drept constitutional si institutii politice, vol.1 si 2, Tg.Mures, 1993-1995
13. Alexianu Gh. — Curs de drept constitutional, vol.1-3, Bucuresti,
1930-1938
14. Dissescu C.C. — Curs de drept constitutional, Bucuresti, 1915
15. Negulescu P. — Curs de drept constitutional, Bucuresti,
Editat de Alex Th.Doicescu
16. Negulescu P., Alexianu G. — Tratat de drept public, vol.1-2,
Casa scoalelor, Bucuresti, 1942-1943
17. Rarincescu C.G. — Curs de drept constitutional, Bucuresti, 1940
18. Teodorescu A. — Tratat de drept administrativ, vol.1, Bucuresti, 1929
19. Stere C.G. — Introducere in studiul dreptului constitutional, Ed.Iasi, Dacia, 1903
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: .functiile Parlamentului. Exercitarea Functiei de Control Parlamentar Asupra Presedintelui Romani (ID: 125351)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.