. Functiile Parlamentului

INTRODUCERE

Conform Constituției, la baza organizării și funcționării statului român, ca stat de drept și democrat stau câteva principii fundamentale: asigurarea și garantarea drepturilor și libertăților fundamentale, separația și echilibrul puterilor în stat, supremația Constituției și a legilor.

Astfel, în cadrul democrației constituționale, ca o transpunere a principiului separației puterilor în stat, puterea publică este constituită din puterea legislativă, puterea executivă și puterea judecătorească.

Alături de instituția Șefului statului și Guvern, Parlamentul constituie, în cadrul oricărei societăți democratice, instituția politică cu rol major în structurarea și funcționarea acesteia. Această instituție este creația politică a burgheziei, a aplicării în practică a principiilor separației puterii și reprezentativității promovate de această clasă. Apărută încă din perioada modernă, de-a lungul vremii această instituție a cunoscut numeroase transformări, atât în ce privește modul de constituire, structurare, funcționare, funcționare, atribuțiile și funcțiile, cât și în privința rolului și locului în societate, a relațiilor cu celelalte instituții ale statului.

Lucrarea “Considerații privind atribuțiile și funcțiile Parlamentului României” începe cu un scurt istoric ce prezintă evoluția acestei instituții de-a lungul timpului. Apoi lucrarea este structurată în patru capitole, acestea având mai multe subcapitole.

În primul capitol sunt prezentate structura, organizarea și funcționarea Parlamentului. În ceea ce privește structura este prezentat modul de constituire al celor două Camere ale Parlamentului, iar referitor la organizare sunt descrise structurile organizatorice și de conducere ale acestei instituții. Tot în cadrul organizării sunt prezentate atribuțiile președinților, vicepreședinților și secretarilor Camerei Deputaților și a Senatului. În continuare sunt detaliate reguli privitoare la funcționarea adunărilor parlamentare dar sunt explicate și noțiunile de mandat, sesiune și ședință parlamentară precum și corelațiile ce există între acestea.

Capitolul al doilea se intitulează “Funcțiile și atribuțiile Parlamentului” și prezintă pentru început necesitatea identificării acestor funcții. Capitolul prezintă în continuare fiecare funcție a Parlamentului precum și importanța acestora, iar spre sfârșit descrie atribuțiile puterii legislative printre care și cele privind organizarea internă și funcționarea sa.

Al treilea capitol descrie în prima parte importanța procedurii parlamentare care constă în aceea că ea reglementează în principal activitatea internă a Camerelor Parlamentului. Într-un sens mai larg, regulile acestei proceduri și aplicarea lor corectă sunt esențiale într-un regim politic pluralist, pentru protecția cetățenilor împotriva adoptării unor legi ce le-ar putea afecta nejustificat interesele, cât și pentru protecția minorității politice, a opoziției. În continuare sunt detaliate etapele ce trebuie urmate în cadrul procedurii de elaborare a legilor, iar apoi sunt prezentate câteva proceduri legislative speciale.

Ultimul capitol prezintă un studiu de caz privind derularea procedurii legislative a Proiectului de Lege nr. 15/2008 privind alegerea Camerei Deputaților și a Senatului. Sunt descrise aici expunerea de motive, avizul Consiliului Legislativ, prezentarea proiectului în Biroul Permanent al Senatului precum și decretul de promulgare dat de Președintele României.

În finalul lucrării sunt prezentate câteva concluzii privind rolul Parlamentului ca “organ reprezentativ suprem al poporului român” și “unica autoritate legiuitoare a țării”.

SCURT ISTORIC

1. Adunările Obștești din Muntenia și Moldova

Numeroși teoreticieni plasează momentul de început al istoriei politico-instituționale

Românești în anul 1829. În cadrul păcii de la Adrianopol din 1829, care a marcat sfârșitul războiului ruso-turc, negocierile dintre Imperiul Otoman si Imperiul Țarist pentru reîmpărțirea sferelor de influență în zonă au inclus și referiri la relațiile celor două mari puteri cu Muntenia și Moldova. Rezultatul acelor negocieri a prevăzut, printre multe altele, acceptarea ideii de a se adopta, în fiecare din cele două principate dunărene, un act cu caracter constituțional, numit Regulament Organic. Textele celor două regulamente urmau să fie elaborate de boierimea reformatoare din cele două țări, iar cererea adresată celor două mari puteri viza chiar unirea celor două țări și adoptarea unei Constituții moderne pentru noul stat. Rusia însă, care controla militar cele două principate, s-a opus ideii ca legea fundamentală a acestora să poarte numele de Constituție, impunând denumirea de Regulamente Organice.

Merită menționat faptul că, înaintea acelui moment, mica boierime și boierimea mijlocie din Muntenia și Moldova mai elaboraseră o serie de proiecte reformatoare. Între acestea, s-a distins Constituția Cărvunarilor elaborată la Iași în 1822, de către un grup de boieri în fruntea căruia s-a aflat inginerul Ionică Tăutul, al cărui text prevedea înființarea „Sfatului Obștesc”, alcătuit din mitropolitul țării, episcopii de Roman și Huși, din „toate persoanele înființătoare a divanurilor și a departamentelor de câte un boier vechil rânduit de la fiecare ținut”. Printre principalele revendicări formulate în cadrul acestui proiect de act fundamental, se numărau legiferarea drepturilor fundamentale cetățenești precum libertatea cuvântului, libertatea presei, libertatea de adunare și egalitatea în fața legii.

Eforturile boierimii reformatoare au început să se concretizeze, așa cum se menționează mai sus, abia în 1829, când, la București, se reunea un comitet de reformă compus din două secții: una munteană și una moldoveană. Proiectele regulamentelor organice elaborate de către acest comitet au fost dezbătute și adoptate de Adunările Extraordinare, în mai 1831, în Muntenia, și ianuarie 1832, în Moldova. Conform prevederilor acestor regulamente, se constituia un for legislativ în fiecare din cele două principate, purtând numele de Adunare Obștească. În Muntenia, componența Adunării era următoarea: trei episcopi eparhioți ai Râmnicului, Buzăului și Argeșului, 20 de boieri de treapta întâi, pământeni și în vârstă de cel puțin 30 ani, 19 deputați din județe, câte unul din fiecare județ și unul pentru orașul Craiova, aleși din rândul proprietarilor de moșii, de asemenea în vârstă de cel puțin 30 de ani. Adunarea obștească din Moldova se compunea din: mitropolitul Moldovei, episcopii de Roman și Huși, 16 boieri de rangul întâi și 16 deputați de județe.

În plus, prin Regulamentele Organice, a fost introdus, pentru prima dată în spațiul românesc, principiul separației puterilor în stat. Cele două Adunări Obștești au fost învestite cu autoritate legislativă, fiind necesară aprobarea acestora înainte ca un proiect de lege să fie adoptat. Deși cele două corpuri reprezentative nu aveau dreptul de a iniția legi, puteau să-și prezinte observațiile domnitorului.

2. Convenția de la Paris și consacrarea regimului parlamentar în Principate

Tratatul de Pace de la Paris din 1856 încheiat în urma războiului Crimeii a stabilit convocarea, în cele două principate românești, a unor adunări ad-hoc cu caracter de adunări constituante, cuprinzând reprezentanți ai tuturor categoriilor sociale, inclusiv ai țărănimii. Printre cele mai importante hotărâri pe care aceste adunări le-au luat, s-a numărat constituirea unei Adunări Reprezentative, după modelul Adunării Obștești, cu o largă reprezentare, pentru a exprima interesele tuturor păturilor sociale. În cadrul acestor adunări ad-hoc, au început să se contureze primele grupări definite ideologic: conservatorii, conservatorii moderați, liberalii moderați și liberalii radicali.

Hotărârile adoptate de cele două adunări au fost dezbătute de o comisie a puterilor garante, iar în baza lor s-a semnat, la 19 august 1858, Convenția de la Paris care, din acel moment, a reprezentat noul cadru constituțional pentru organizarea celor două principate. Conform acestui cadru, puterea legislativă urma să fie asigurată de cei doi Domni, fiecare împreună cu Adunarea Electivă din Principatul său și de Comisia Centrală de la Focșani. Adunarea Electivă din fiecare Principat urma să aleagă Domnitorul.

3. 1864-anul înființării Senatului

Domnia lui Alexandru Ioan Cuza este marcată atât de divergențe între conservatori și liberali, cât și de aceste două grupări și Domn. În 1862, conservatorii și radicalii, deși se aflau pe poziții total diferite din punct de vedere ideologic, au încheiat o alianță numită încă din acea epocă “monstruoasa coaliție”. Astfel, Adunarea Legislativă, în care cele două grupări dețineau, împreună, majoritatea, a ajuns să-i fie total ostilă Domnitorului.

În primăvara lui 1864, ”monstruoasa coaliție” ajunsese în pragul destrămării. Cu toate acestea, relațiile dintre Domnitor și Adunarea Legislativă nu s-au schimbat, din cauza faptului că în jurul conservatorilor s-a construit o altă majoritate, prin trecerea de partea acestora a celei mai mari părți a “centrului”.

La 2 mai 1864, printr-o lovitură de stat, Cuza a dizolvat Adunarea Legislativă și a organizat un plebiscit asupra legii electorale și a unui proiect de “Statut” care dezvolta dispozițiile Convenției de la Paris. Plebiscitul a confirmat susținerea maselor la reformele propuse de Cuza prin cele două acte (legea electorală și Statutul).

Principala inovație adusă de adoptarea celor două acte normative a constat în crearea Senatului sau a „Corpului Ponderator” cum a fost denumit inițial în Statut. Primul Senat din spațiul românesc și-a deschis lucrările pe 6 decembrie 1864 și avea: 9 membri de drept (cei 2 mitropoliți, episcopii eparhiilor, primul președinte al Curții de Casație și cel mai vechi general în activitate) și 64 de membri numiți de către domn (32 dintre persoanele care au exercitat cele mai înalte funcții în stat și 32 dintre membrii consiliilor generale ale județelor, de pe o listă de 3 candidați pentru fiecare județ).

4. Sistemul parlamentar în baza Constituției de la 1866

După abdicarea lui Cuza, au fost organizate alegeri pentru Adunarea Deputaților care avea să devină, ulterior, adunare constituantă. Alegerile s-au desfășurat în baza legii electorale din 1864 și au dat câștig de cauză conservatorilor care, astfel, au ajuns în situația de a-și impune punctul de vedere cu privire la noua Constituție ce urma a fi adoptată.

Conform acestei Constituții, atât Adunarea Deputaților, cât și Senatul, deveneau independente față de Executiv, urmând chiar să exercite funcții de control asupra membrilor Cabinetului. Inovația introdusă de Constituția de la 1866 rezida nu doar în afirmarea principiului separării puterilor în stat ci și în stabilirea controlului exercitat de legislativ asupra executivului.

Parlamentul avea să fie tot unul bicameral, așa cum fusese până atunci. Pentru alegerea Adunării Deputaților, alegătorii urmau să fie grupați în 4 colegii, cel de-al patrulea fiind colegiul alegătorilor primari (cei care alegeau un număr de reprezentanți care, la rândul lor, votau pentru alegerea deputaților).

Senatul era format din următoarele categorii de membrii:

membri de drept – moștenitorul tronului (de la vârsta de 18 ani, dar cu vot deliberativ de la vârsta de 25 de ani), mitropoliții si episcopii eparhioți,

membri aleși – câte 2 în fiecare județ, plus câte unul de Universitățile din Iași și București. În fiecare județ, unul dintre senatori era ales în cadrul unui colegiu format din alegători cu un venit funciar anual de cel puțin 300 de galbeni, în timp ce celălalt era ales în cadrul unui colegiu care îi cuprindea pe proprietarii de averi imobiliare din orașele județului, cu un venit anual între 100 și 300 de galbeni.

Constituția adoptată în iunie 1866 și promulgată de Domnitorul Principatelor Unite-Carol I, la 30 iunie 1866, a pus bazele moderne ale unui forum legislativ ca Reprezentare Națională, care a avut structura și funcționarea unui sistem parlnte față de Executiv, urmând chiar să exercite funcții de control asupra membrilor Cabinetului. Inovația introdusă de Constituția de la 1866 rezida nu doar în afirmarea principiului separării puterilor în stat ci și în stabilirea controlului exercitat de legislativ asupra executivului.

Parlamentul avea să fie tot unul bicameral, așa cum fusese până atunci. Pentru alegerea Adunării Deputaților, alegătorii urmau să fie grupați în 4 colegii, cel de-al patrulea fiind colegiul alegătorilor primari (cei care alegeau un număr de reprezentanți care, la rândul lor, votau pentru alegerea deputaților).

Senatul era format din următoarele categorii de membrii:

membri de drept – moștenitorul tronului (de la vârsta de 18 ani, dar cu vot deliberativ de la vârsta de 25 de ani), mitropoliții si episcopii eparhioți,

membri aleși – câte 2 în fiecare județ, plus câte unul de Universitățile din Iași și București. În fiecare județ, unul dintre senatori era ales în cadrul unui colegiu format din alegători cu un venit funciar anual de cel puțin 300 de galbeni, în timp ce celălalt era ales în cadrul unui colegiu care îi cuprindea pe proprietarii de averi imobiliare din orașele județului, cu un venit anual între 100 și 300 de galbeni.

Constituția adoptată în iunie 1866 și promulgată de Domnitorul Principatelor Unite-Carol I, la 30 iunie 1866, a pus bazele moderne ale unui forum legislativ ca Reprezentare Națională, care a avut structura și funcționarea unui sistem parlamentar European corespunzător acelor vremuri.

5. 1923-moment de referință în istoria vieții parlamentare din România

Cele două Camere alese în 1922, au lucrat, începând cu luna martie a acelui an, ca Adunări Naționale Constituante. La 29 martie 1923, a intrat în vigoare noua Constituție adoptată de cele două Adunări, una dintre cele mai avansate și democratice din Europa în acea vreme.

Pe parcursul dezbaterilor asupra proiectului de Constituție necesitatea a două foruri legislative a fost pusă sub semnul întrebării. Cu toate acestea, Constituția de la 1923 a menținut sistemul bicameral.

Adunarea Deputaților era aleasă prin scrutin de listă, desfășurat la nivelul județelor, alegătorii având posibilitatea de a alege, în listele pe care le votau, anumiți candidați. Atribuirea mandatelor se făcea pe principiul delegării minorităților.

6.1926-introducerea “primei electorale”

Prevederile Constituției erau completate de cele ale legii electorale pentru Adunarea Deputaților și Senat. Prin noua lege electorală s-a înlocuit principiul reprezentării proporționale cu cel al “primei majoritare”. Conform acestei legi, într-o primă etapă se totalizau rezultatele alegerilor pe țară și se calcula procentul obținut de fiecare grupare politică. Gruparea cu cel mai mare procent, dar nu mai mic de 40%, era declarată grupare majoritară, iar celelalte se numeau grupări minoritare.

Se calculau apoi procentele obținute în fiecare circumscripție, iar acolo unde una dintre grupările politice obținea majoritatea absolută, acea grupare primea în circumscripție numărul de mandate conform procentului realizat.

După această operațiune, se scădea din numărul total al mandatelor pe țară, numărul de mandate atribuite în circumscripțiile în care se realizase o majoritate absolută și mandatele rămase din aceste circumscripții, împreună cu mandatele din circumscripțiile în care nici o grupare nu realizase majoritatea absolută, se totalizau și se împărțeau astfel: gruparea declarată majoritară primea 50% din aceste mandate, adică „prima electorală”, iar celelalte 50% erau împărțite proporțional între toate grupările, inclusiv cea majoritară. Pragul electoral era stabilit la 2% iar acele grupări politice care nu reușeau să obțină cel puțin 2% pe țară, nu luau parte la această împărțeală, însă primeau mandatele din circumscripțiile în care aveau majoritate absolută.

Deși acest sistem, inspirat din legislația electorală italiană, încălca principiul egalității votului, el avea avantajul că oferea partidului câștigător în alegeri posibilitatea de a-și susține mai ușor, în Parlament, programul de guvernare.

7. Parlamentul României în timpul dictaturii carliste

În februarie 1938, Carol al II-lea a abrogat Constituția și a instaurat un regim care poate fi considerat, fără nici un fel de rezerve, autoritar. Deși, formal, noua Constituție recunoștea separația puterilor în stat, în realitate ea asigura o situație privilegiată pentru suveran.

Acesta era numit „capul statului” și lua parte activă la exercițiul celor trei puteri. În domeniul legislativ, regele avea dreptul de a sancționa și promulga legile, putând refuza promulgarea, fără de care nici o lege nu devenea executorie. În același timp, inițiativa legislativă a Parlamentului era restrânsă numai la „legi în interesul obștesc al Statului”. Regelui îi revenea atribuția exclusivă de a convoca, deschide și dizolva Parlamentul.

Totuși este interesant de văzut cum erau aleși, conform constituției carliste, membrii noului for legislativ. Deputații erau aleși, pe o durată de 6 ani, de către cetățeni români care îndeplineau următoarele condiții:

alfabetizarea – să știe să citească și să scrie;

să aibă vârsta de 30 de ani împliniți;

să nu intre în cazurile de incapacitate și nedemnitate prevăzute de lege;

să exercite o ocupație efectivă în agricultură și muncă manuală, comerț și industrie, activități intelectuale.

8. 19 noiembrie 1946-ultimele alegeri parlamentare de dinaintea dictaturii comuniste

După ce timp de 4 ani, viața parlamentară din România a fost suspendată, ca urmare a actului de la 23 august 1944, Constituția din 1923 a fost repusă în drepturi. Primele alegeri parlamentare de după război s-au desfășurat la 19 noiembrie 1946, după ce, sub presiunea forțelor comuniste, Regele desființase Senatul printr-un decret emis la 13 iulie 1946. Așadar, alegerile respective au vizat doar Adunarea Deputaților și au dat câștig de cauză, în urma unei fraude de proporții, Blocului Partidelor Democrate, constituit în jurul Partidului Comunist. Practic, acele alegeri au reprezentat momentul de început al regimului comunist în România.

9. 1991-adoptarea primei Constituții post-comuniste

După Revoluția din 1989, în România a fost declanșat un proces de restructurare radicală a sistemului politic român, în conformitate cu principiile democrației occidentale constituționale, în care Parlamentul, reprezentantul suprem al poporului român, își va găsi locul. Noua Constituție a țării, aprobată în urma referendumului din 1991, va organiza autoritățile publice pe principiul separării puterilor în stat.

10. 2003-modificarea Constituției

Deși nu trecuse decât relativ puțin timp de la adoptarea Constituției, în 2003 textul Constituției a fost modificat, acest lucru fiind impus în special de necesitatea modificării unor prevederi care făceau din Constituția României una incompatibilă cu statutul de viitor membru al Uniunii Europene.

În ceea ce privește Parlamentul, cea mai importantă modificare este eliminarea procedurii de mediere între cele două Camere ale Parlamentului în procesul legislativ, însoțită de o „împărțire” a tuturor domeniilor vieții economice, sociale și politice în două categorii – una fiind aceea a legilor asupra căruia ultimul cuvânt îl are Senatul, iar cea de a doua, categoria legilor care primesc votul final în Camera Deputaților.

CAPITOLUL I

Structura, organizarea și funcționarea Parlamentului.

1. Structura Parlamentului.

Structura Parlamentului este consacrată în art. 61 alin. 2 unde se prevede: „Parlamentul este alcătuit din Camera Deputaților și din Senat”.

Adunarea Constituantă a avut de optat între un parlament unicameral și unul bicameral. De obicei, astăzi în lume, întâlnim frecvent organizarea bicamerală a legislativului în statele federale, potrivit regulii reprezentării statelor în una din Camere și reprezentării întregii națiuni în cealaltă. În statele unitare, din contră, parlamentul adesea este unicameral (precum în Grecia, Portugalia, Danemarca, Suedia, Israel), în multe din ele renunțarea la bicameralism fiind de dată relativ recentă. În unele state, unde „Camera de sus” a pierdut progresiv din competențe, precum în Marea Britanie, se vorbește de „un bicameralism unicameral”.

În condițiile acestea, ne-am fi așteptat ca Adunarea Constituantă să opteze pentru unicameralism, „evoluând”, deci, asemănător altor state. Totuși, alegerea a fost în favoarea structurii bicamerale.

Astfel s-au subliniat motivele pentru care este de preferat bicameralismul la noi, azi:

ameliorarea calității procesului legislativ prin dezbaterea fiecărui proiect de lege cel puțin de două ori, păstrarea tradiției constituționale.

Optând pentru sistemul bicameral, Adunarea Constituantă avea mai departe de ales

între egalitatea Camerelor, organizarea lor relativ identică sau diferențierea lor, conform unor criterii prestabilite. Într-o primă variantă Comisia de redactare a „tezelor” Constituției a propus ca Senatul să fie format din senatori aleși, prin sufragiu indirect, de către consiliile colectivităților locale, precum și din senatori de drept (reprezentanți ai cultelor, foști președinți ai Camerelor, reprezentanți ai armatei). Într-o altă variantă s-a prevăzut alegerea senatorilor prin vot universal, direct, secret și liber exprimat pe bază de scrutin uninominal, "distanțând” astfel Senatul de Camera Deputaților pentru care se propunea scrutinul de listă.

Având în față un larg spectru de variante, Adunarea Constituantă a decis ca cele două Camere ale Parlamentului să se constituie la fel, ele fiind în general învestite cu aceleași prerogative.

Totuși, unele distincții pot fi făcute între cele două Camere, și anume:

după vârsta la care o persoană poate fi aleasă în una din ele – 33 de ani la Senat și 23 la Cameră;

după numărul membrilor fiecărei Camere – norma de reprezentare este mai mare la Senat decât la Cameră;

după numărul parlamentarilor ce fac parte din birourile permanente – 13 la Cameră față de 11 la Senat.

După adoptarea Constituției atât în literatura de specialitate cât și în mass-media au

fost aduse pertinente critici sistemului bicameral de la noi. Ca o reacție firească, cu ocazia propunerilor de revizuire a Constituției s-au făcut propuneri atât de renunțare la sistemul bicameral cât și de modificare, de ameliorare a actualului sistem, structura bicamerală propusă fiind guvernată de câteva reguli care să ducă la diferențierea accentuată a Camerelor, atât din punct de vedere a compoziției politice cât și din punct de vedere a competențelor.

Întrucât era puțin probabil ca Senatul să voteze propria desființare, cu ocazia adoptării legii de revizuire, la lucrările pregătitoare ale elaborării proiectului de lege a revizuirii Constituției nu s-a pus în discuție posibilitatea instituirii sistemului unicameral și nici măcar sistemul alegerii Senatului prin scrutin uninominal, ci doar propunerea diferențierii Camerelor prin atribuirea unor competențe deosebite. În final, în Legea de revizuire nr. 429 din 2003 s-a recurs la o repartizare riguroasă a atribuțiilor Parlamentului între cele două Camere. S-a creat astfel, o primă categorie de legi pentru adoptarea cărora votul decisiv aparține Camerei Deputaților, iar o a doua, pentru care rolul principal revine Senatului. Art. 75 din Constituția revizuită face riguros partajul de competență între cele două Camere, în sensul că, cu unele proiecte de legi și propuneri legislative poate fi sesizată mai întâi Camera Deputaților, Senatul „urmând a decide definitiv”, iar cu alte proiecte poate fi sesizat Senatul, Camera Deputaților având în această situație „putere decizională”.

Fiecare Cameră își desfășoară activitatea potrivit propriului regulament, în ședințe separate, afară de cazurile în care deciziile nu pot fi luate decât în ședințe comune, situații prevăzute expres de Constituție și de Regulamentul ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului (art. 1). De asemenea, potrivit art. 2, Camerele se pot întruni în ședință comună și ori de câte ori este nevoie.

2. Organizarea Parlamentului.

Senatul și Camera Deputaților sunt legal constituite după validarea a două treimi din numărul mandatelor de senator sau deputat, după caz. Pentru desfășurarea activității „imediat” anterioare, „o organizare prealabilă” este reglementată de cele două regulamente de funcționare. Astfel, după ce se precizează data întrunirii Camerelor nou alese, se organizează modul în care sunt conduse lucrările până la alegerea birourilor – de cel mai în vârstă deputat asistat de patru secretari, desemnați din rândul celor mai tineri deputați –, modul de alegere a unei comisii de validare (formată din 30 deputați și, respectiv, 12 senatori), modul de formare a grupurilor parlamentare, modul de lucru al comisiei de validare și termenele în care aceasta trebuie să întocmească rapoartele privind validarea sau invalidarea mandatelor de deputat sau senator.

Potrivit art. 64 alin. 3 din Constituție, parlamentarii se pot organiza în grupuri parlamentare, potrivit regulamentului de organizare și funcționare a fiecărei Camere. Parlamentarii nu sunt obligați să facă parte dintr-un grup parlamentar, putând să-și desfășoare activitatea și în afara unei asemenea grup (nu trebuie confundați cu parlamentarii independenți, cei care nu au candidat pe listele unui partid politic). Un grup parlamentar este format din minim 10 deputați, respectiv minim 7 senatori, care au candidat pe listele aceleași formațiuni politice. Un parlamentar poate face parte doar dintr-un singur grup parlamentar. Fiecare grup parlamentar își desemnează propria conducere, formată dintr-un lider și, eventual, adjuncți sau secretari. Printre atribuțiile grupurilor parlamentare se numără:

fac propuneri pentru membrii comisiei de validare a mandatelor;

propun candidați pentru funcția de președinte al Camerei;

propun candidați pentru comisiile parlamentare;

pot prezenta amendamente în scris la propunerile sau proiectele legislative supuse dezbaterii parlamentare;

își prezintă poziția cu privire la propunerea de ridicare a imunității parlamentare;

pot sesiza Curtea Constituțională cu privire la neconstituționalitatea Regulamentelor Camerelor Parlamentului.

După constituirea legală a celor două Camere ale Parlamentului se desemnează structurile organizatorice și de conducere a celor două Camere ale Parlamentului.

Acestea sunt formate din:

Președintele Camerei;

Biroul permanent;

Comisiile permanente.

2.1. Președinții Camerelor, birourile lor permanente și Comitetul ordinii de zi.

1) Președintele fiecărei Camere este ales, la propunerea grupurilor parlamentare, prin vot secret, cu buletine de vot. Este declarat ales cel ce a întrunit votul majorității senatorilor, respectiv al deputaților. La Camera Deputaților, dacă nici un candidat din cei propuși nu a întrunit, după două tururi de scrutin, votul majorității parlamentarilor, se organizează un nou tur de scrutin, situație în care, pentru alegere, este suficientă o majoritate relativă (votul a jumătate plus unu din deputații prezenți), în condițiile întrunirii cvorumului prevăzut de art.67 din Constituție. La Senat, dacă la primul tur de scrutin nici un candidat nu a întrunit votul majorității senatorilor, se organizează al doilea tur unde participă doar primii doi candidați. La Senat, dacă la primul tur de scrutin nici un candidat nu a întrunit votul majorității senatorilor, se organizează al doilea tur unde participă doar primii doi candidați (în funcție de numărul de voturi obținute), în condițiile art. 23 alin. 3 din Regulament, fiind declarat ales senatorul care a obținut cel mai mare număr de voturi din totalul voturilor exprimate.

Președinții celor două Camere au, în genere, aceleași atribuții. Dintre acestea amintim:

convoacă parlamentarii în sesiuni ordinare sau extraordinare;

conduc lucrările Camerei;

acordă cuvântul deputaților, moderează discuțiile, stabilește ordinea votării, anunță rezultatele votului;

conduc lucrările Biroului permanent;

convoacă comitetul ordinii de zi;

sesizarea Curții Constituționale cu privire la constituționalitatea legilor înainte de promulgarea acestora, cu privire la tratate sau a altor acorduri internaționale, precum și a regulamentului Camerei.

reprezintă Camera în relații interne și internaționale;

îndeplinesc orice alte atribuții care îi sunt stabilite prin regulament sau plenul Camerei.

2) Vicepreședinții sunt aleși, ca și președinții, la propunerea grupurilor parlamentare. În vederea depunerii propunerilor, Camera stabilește numărul de locuri din Biroul permanent care revin, pe funcții, unor grupuri parlamentare, potrivit configurației politice a Camerei. Propunerile nominale pentru vicepreședinți, ca și pentru chestionari și chestori, se supun votului deodată. Deci lista candidaților pentru Biroul permanent se supune în întregime votului și nu pentru fiecare în parte. Pentru a fi aleși la primul tur de scrutin se cere o majoritate absolută, iar la al doilea o majoritate relativă.

Vicepreședintelui, ca și celorlalți membri ai Birourilor permanente li se poate revoca mandatul înainte de expirarea acestuia, în condițiile prevăzute în Regulament, funcția devenită vacantă urmând a fi ocupată la propunerea grupului parlamentar căruia i-a fost repartizată funcția.

În privința atribuțiilor, trebuie precizat că vicepreședinții îndeplinesc atribuțiile stabilite de Biroul Permanent sau încredințate de președintele Senatului. Ei conduc activitatea Biroului la solicitarea președintelui sau în absența lui.

3) Secretarii veghează, în principal, la redactarea proceselor verbale ale ședințelor, întocmesc lista luărilor de cuvânt, prezintă propunerile, amendamentele și orice alte comunicări adresate Camerelor, efectuează apelul nominal, consemnează rezultatul votului, țin evidența hotărârilor adoptate, veghează la întocmirea stenogramelor, îl asistă pe președinte la realizarea atribuțiilor ce-i revin și îndeplinesc orice alte sarcini ce le sunt încredințate de acesta sau de Biroul permanent.

4) Chestorii verifică modul de gestionare a patrimoniului Camerelor, exercită controlul financiar asupra cheltuielilor efectuate, prezintă Camerelor proiectul de buget și încheierea exercițiului bugetar anual, asigură menținerea ordinii în sediul Parlamentului și îndeplinesc orice alte sarcini, în conformitate cu dispozițiile președintelui acesteia sau ale Biroului permanent.

5) Biroul permanent este un organ colectiv alcătuit după principul independenței Camerelor, din președinte, vicepreședinți, secretari și chestori. Numărul acestora și atribuțiile pe care urmează a le îndeplini sunt stabilite de regulamentele celor două Camere. Biroul permanent este chemat să organizeze desfășurarea muncii parlamentare, având concomitent „competențe politice” și „administrative”. Astfel :

propune Camerei data începerii și data încheierii sesiunilor parlamentare;

solicită președintelui convocarea în sesiune extraordinară;

supune aprobării plenului Regulamentului Camerei sau propunerile de modificare a acestuia, pregătește și asigură desfășurarea în bune condiții a lucrărilor Camerei;

primește proiectele de legi și propunerile legislative și decide, după caz: 1) reținerea proiectului pentru desfășurarea procedurii în cazul în care Senatul este competent să adopte legea ca primă Cameră sesizată, sau este sesizat de Camera Deputaților și 2) transmiterea proiectelor de legi către Camera Deputaților, în cazul în care aceasta este competentă să le adopte ca primă Cameră sesizată;

dispune difuzarea proiectelor de legi;

întocmește proiectul ordinii de zi a ședințelor Camerei și programul de activitate cu participarea liderilor grupurilor parlamentare, a președinților comisiilor permanente și cu constituirea reprezentantului Guvernului pentru relația cu Parlamentul;

organizează relațiile Camerei cu parlamentele altor state;

supune spre aprobare plenului competența delegațiilor permanente la organizațiile mondiale, regionale;

prezintă plenului proiectul de buget.

În privința naturii juridice a Biroului permanent al Senatului ca și al Camerei Deputaților trebuie precizat că este „un organ de stat”, „un organ de lucru” al Camerei, care nu poate fi însă asimilat noțiunii de „autoritate de stat”, în sensul dat acesteia în contextul preocupărilor privind definirea puterii publice.

Comitetul ordinii de zi – organ intern al Camerei Deputaților creat în 2001 – este alcătuit din liderii grupurilor parlamentare sau din locțiitorii acestora și are următoarele atribuții:

aprobă ordinea de zi a ședințelor Camerei și programul de lucru al acesteia, precum și modificările aduse acestora;

organizează dezbaterile, prin alocarea timpului afectat luărilor de cuvânt pentru fiecare grup parlamentar în funcție de ponderea acestora în totalul deputaților;

poate include în ordinea de zi dezbaterea unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative. La lucrările comitetului ordinii de zi participă ca invitat reprezentantul Guvernului. Se întrunește, de regulă, miercurea.

2.2. Comisiile parlamentare.

Comisiile parlamentare sunt organisme interne de lucru ale celor două Camere ale Parlamentului având drept scop pregătirea documentelor de lucru pentru ședințele în plen și pentru exercitarea funcției de control parlamentar. Reprezintă „laboratoarele” Parlamentului, dar nu au putere decizională.

Potrivit art. 61 alin. 4 și 5 din Constituție, fiecare Cameră își constituie comisii permanente și poate institui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. De asemenea, Camerele își pot constitui comisii comune. Astfel, putem face o primă distincție între comisiile permanente și comisiile temporare, (speciale) și o a doua între comisiile fiecărei Camere și comisiile comune.

Componența comisiilor se stabilește potrivit configurației politice a Camerelor. În acest sens, în Regulamentul Camerei Deputaților se prevede că „membrii comisiilor sunt desemnați prin acordul grupurilor parlamentare, cu respectarea configurației politice a Camerei” (art. 39). Dacă nu există dezacord asupra desemnării, Camera va aproba componența cu votul deschis al majorității deputaților prezenți. Dacă există dezacord între grupurile parlamentare referitoare la componența unor comisii, Biroul propune și Camera hotărăște, cu votul majorității membrilor prezenți, asupra candidaturilor propuse, cu respectarea configurației politice a Camerelor.

Comisiile se organizează și lucrează potrivit regulilor stabilite în regulamentele parlamentare. Sunt conduse de un birou format dintr-un președinte, doi vicepreședinți și doi secretari, componența acestuia fiind stabilită prin negociere între liderii grupurilor parlamentare. Biroul este ales de membrii comisiei. Acesta propune pe ordinea de zi a ședințelor, stabilește sarcinile membrilor, adoptă hotărâri în legătură cu desfășurarea activității, constituie, dacă este necesar, subcomisii. Ședințele comisiilor nu sunt publice, dar președintele acesteia poate propune ca la lucrările comisiei să ia parte și alte persoane decât membrii săi. Miniștrii au acces la lucrările comisiilor, iar dacă sunt solicitați, prezența lor devine obligatorie. Comisiile pot hotărî, în mod excepțional, invitarea la dezbateri a reprezentanților presei scrise sau audiovizuale. La ședințele comisiilor au dreptul să participe și membri ai altor comisii, precum deputații ce au făcut propuneri legislative, au adus amendamente la unele proiecte ce se află în dezbaterea acestora pentru avizare. Comisiile lucrează valabil în prezența majorității membrilor care le compun, hotărârile adoptându-se cu votul majorității membrilor prezenți.

De regulă, dezbaterile ce au loc în comisii se finalizează cu un raport. Raportorii trebuie desemnați la începerea lucrărilor. În raport trebuie trecută atât opinia majorității cât și părerea contrară, motivată, a celorlalți. Sinteza lucrărilor fiecărei comisii se publică săptămânal în Monitorul Oficial al României, Partea a II-a.

Comisiile permanente.

Comisiile permanente sunt constituite pe durata legislaturii. Numărul, denumirea și competența fiecăreia sunt stabilite de fiecare Cameră. Membrii birourilor lor sunt aleși la începutul fiecărei sesiuni ordinare. Fiecare senator este obligat să facă parte dintr-o comisie, și poate face parte din cel mult două comisii. Un deputat face parte obligatoriu dintr-o singură comisie permanentă, cu excepția membrilor Biroului Permanent. Calitatea de membru al unei comisii poate înceta la propunerea grupului parlamentar din care face parte.

Comisiile permanente ale Camerei Deputaților sunt stabilite prin Regulament, în care se prevăd și domeniile lor de activitate. Sunt instituite, astfel:

Comisia pentru politică economică, reformă și privatizare;

Comisia pentru buget, finanțe și bănci;

Comisia pentru industrii și servicii;

Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară și servicii specifice;

Comisia pentru drepturile omului, culte și problemele minorităților naționale;

Comisia pentru administrație publică, amenajarea teritoriului și echilibru ecologic;

Comisia pentru muncă și protecție socială;

Comisia pentru sănătate și familie;

Comisia pentru învățământ, știință, tineret și sport;

Comisia pentru cultură, arte, mijloace de informare în masă.

Inițial în regulamentul Senatului nu erau nominalizate, identificate sau numite comisiile permanente. Acum, art. 56, modificat după revizuirea Constituției, enumeră 14 comisii permanente ce au domenii asemănătoare cu cele ale Camerei Deputaților. În acest sens, în ultimul aliniat al articolului amintit se prevede că domeniile de activitate ale comisiilor permanente sunt stabilite prin regulamente proprii, care se aprobă de Biroul Permanent.

Comisiile permanente au ca atribuții principale:

examinarea și întocmirea raportului sau avizului asupra proiectului de lege sau a propunerii legislative;

efectuarea unor anchete parlamentare, inițiate de comisie și încuviințate de Cameră;

avizarea amendamentelor la proiectele de legi sau la propunerile legislative;

dezbaterea și adoptarea hotărârilor asupra altor probleme trimise spre examinarea lor de către Biroul permanent;

controlul modului în care ministerele și celelalte organe ale administrației publice îndeplinesc Programul de guvernare aprobat de Parlament în domeniile lor specifice de activitate.

Comisiile permanente pot fi sesizate în fond atunci când proiectul de lege sau propunerea legislativă aparține de competența lor. Biroul Permanent poate însă sesiza și alte comisii pentru a-și da avizul cu privire la un proiect de lege sau o propunere legislativă. Potrivit modificărilor aduse Regulamentul Camerei Deputaților după revizuirea Constituției, Biroul Permanent trebuie să stabilească un termen înlăuntrul căruia comisia trebuie să depună raportul. Dacă Camera Deputaților este prima Cameră sesizată, termenele nu pot fi mai mici de 7 zile sau mai mari de 15. În cazul când aceasta este Cameră Decizională, termenele nu pot fi mai mici de 14 zile și mai mari de 60. De asemenea, se stabilesc termene regulamentare și pentru imprimarea și difuzarea rapoartelor, diferențiate după cum Camera Deputaților este primă Cameră sesizată sau Cameră decizională. (art. 67).

Raportul comisiei sesizate în fond trebuie să cuprindă propuneri cu privire la adoptarea, adoptarea cu modificări ori respingerea proiectului sau a propunerii legislative examinate, cu precizarea articolelor care intră în componența decizională a Camerei Deputaților, respectiv a Senatului, în cazul în care Camera Deputaților este Cameră decizională (art. 91 al Regulamentul Camerei Deputaților, așa cum a fost modificat după revizuirea Constituției).

Comisiile temporare

Constituția, Regulamentul Camerei Deputaților (art. 38) și Regulamentul Senatului (art.40) prevăd mai multe categorii de comisii temporare. Putem face o distincție, mai întâi, între comisiile fiecărei Camere și comisiile comune. Apoi, în cadrul primei categorii, deosebim comisiile de anchetă de „alte comisii speciale”, după cum în cadrul celei de a doua deosebim comisiile de audiere de alte comisii comune.

1. Comisiile de anchetă apar ca un corolar logic și indispensabil al prerogativelor de control ale Parlamentului. Ele sunt temporare. Pot fi constituite de fiecare Cameră, potrivit Regulamentului de funcționare, la cererea a cel puțin o treime din membrii săi. Funcționează potrivit unor reguli comune ce privesc toate categoriile de comisii, dar și unor norme care le individualizează, care, după cum vom vedea, le apropie în unele privințe de organele jurisdicționale, fără a le conferi această natură.

Textele constituționale, ca și cele regulamentare, nu fac nici o referire la situațiile și limitele în care pot fi create astfel de comisii, lăsând la latitudinea fiecărei Camere aprecierea oportunității înființării lor.

În vederea desfășurării activității lor, comisiile de anchetă sunt înzestrate cu mijloace legale adecvate. Astfel, potrivit art. 73 din Regulamentul Camerei Deputaților, Comisia de anchetă poate invita orice persoană ce are cunoștință despre o faptă sau împrejurare care ar putea contribui la aflarea adevărului în cauza care formează obiectul activității comisiei. Orice persoană care cunoaște astfel de fapte sau deține astfel de date este obligată să le aducă la cunoștință, iar instituțiile și organizațiile sunt obligate să răspundă la solicitările comisiei, în termenul stabilit de aceasta. De asemenea, atunci când pentru lămurirea unor fapte sau împrejurările, în vederea aflării adevărului sunt necesare cunoștințele unor experți, comisia de anchetă poate dispune efectuarea unor expertize. Dispozițiile legale referitoare la citarea, prezentarea și ascultarea martorilor și cele privitoare la prezentarea și predarea obiectelor și înscrisurilor sau efectuarea expertizelor se aplică în mod corespunzător. În privința martorilor, precizăm că aceștia trebuie să spună adevărul, în caz contrar intervenind răspunderea legală.

La terminarea anchetei se întocmește un raport, care va fi depus la Biroul permanent ce urmează a-i asigura difuzarea către membrii Camerei, în vederea dezbaterilor pe marginea lui și luării unei hotărâri. După dezbaterea raportului, Camera adoptă o hotărâre cu privire la acesta. Dacă raportul comisiei de anchetă nu poate fi depus la termen, la cererea motivată a comisiei, Camera îl poate prelungi. În acest caz comisia este obligată să depună un raport preliminar.

În situația în care, în cadrul dezbaterilor unui astfel de raport, se relevă existența unor abateri grave în activitatea unui membru sau a unei persoane cu rang de ministru, Camera trebuie să înștiințeze pe Președintele României sau, după caz, pe primul-ministru pentru a se lua măsuri potrivit Constituției. Aceeași obligație există și dacă ancheta este efectuată de o comisie permanentă, în cadrul competenței sale (vezi art. 71 alin. 6 coroborat cu art. 68 din Regulamentul Camerei Deputaților).

Referitor la natura juridică a acestor comisii, o precizare se impune: ele nu sunt organe jurisdicționale. Activitatea comisiei contribuie la stabilirea răspunderii politice și nu a răspunderii juridice a celor supuși investigațiilor comisiilor de anchetă. Aceste comisii nu-și propun soluționarea unor litigii și nici „condamnarea celor vinovați”. Actul final – hotărârea Camerei – propune doar o soluție sau o atitudine a Camerei față de faptele celui în cauză. Hotărârea luată nu se bucură de autoritatea de lucru judecat, după cum în efectuarea anchetei, în procedura urmată de comisie nu-și găsesc aplicare principiile procedurii jurisdicționale (independența judecătorilor, contradictorialitatea, oralitatea, dublul grad de jurisdicție).

2. Comisiile speciale, altele decât cele de anchetă, pot fi constituite de Camere pentru avizarea unor acte legislative complexe, pentru elaborarea unor propuneri legislative sau pentru alte scopuri, indicate în hotărârea privind înființarea comisiei. Prin hotărârea de înființare se desemnează, din rândul parlamentarilor, membrii comisiei și biroul acesteia, la propunerea Biroului permanent și se stabilește termenul până la care raportul său va fi depus. Comisiile speciale au, potrivit regulamentelor parlamentare, același statut ca și comisiile permanente. În aceste comisii pot fi desemnați membrii comisiilor permanente, fără a-și pierde această calitate. Specific comisiilor speciale, spre deosebire de cele permanente, este că sarcina pe care urmează să o îndeplinească se stabilește prin actul de constituire, deci direct de către plenul adunării, pe când sarcinile comisiilor permanente se stabilesc, potrivit statutelor, de biroul permanent, cu excepția anchetelor parlamentare.

3. Comisiile de mediere, prevăzute de fostul art. 76 din Constituția din 1991 erau constituite pentru situația în care una din Camere adopta un proiect de lege sau o propunere legislativă într-o redactare diferită de cea aprobată de cealaltă Cameră. Acest text a fost abrogat de Legea de revizuire nr. 429/2003, dar regulile din cele două regulamente – al Camerei Deputaților și al Senatului – au rămas în vigoare, însă cu o sferă de aplicabilitate mult restrânsă, și anume numai la legile constituționale.

Procedura de mediere este inițiată de președintele Senatului și președintele Camerei Deputaților. În acest scop biroul permanent al fiecărei camere propune, după consultarea grupurilor parlamentare, un număr de 7 parlamentari care vor face parte din comisia de mediere, urmărindu-se respectarea configurației politice a Camerelor. Comisia nou constituită se reunește la sediul uneia din Camere, la convocarea președintelui comisiei sesizate în fond de la Camera care a adoptat ultima proiectul și stabilește regulile după care își pot desfășura activitatea și termenul la care urmează să prezinte raportul. Conducerea se realizează prin rotație de către un deputat sau un senator. Activitatea comisiei încetează odată cu depunerea raportului.

4. Alte comisii comune pot fi create în situația în care urmează să elaboreze o lucrare de o deosebită importanță, un proiect de cod de legi. O astfel de comisie a fost constituită pentru elaborarea propunerii legislative privind revizuirea Constituției prin Hotărârea Parlamentului nr. 23 din 25 iunie 2002.

3. Funcționarea Parlamentului.

Funcționarea Camerei Deputaților și a Senatului, precum și a Camerelor reunite este reglementată de Constituție și de regulamentele parlamentare. Fiecare Cameră își desfășoară activitatea potrivit principiului autonomiei parlamentare, în conformitate cu regulile cuprinse în propriul său regulament, cu respectarea normelor constituționale.

Camera Deputaților și Senatul lucrează în ședințe separate (art. 65 alin 1). Acesta este principiul afirmat prin revizuirea textului vechi care prevedea: „Camera Deputaților și Senatul lucrează în ședințe separate și în ședințe comune”. Dar coroborând prevederile actuale, adică ale alin. 1 al art. 65 cu cele ale alin.2 al art.65, în care se prevăd situațiile în care Camerele lucrează în ședință comună, se ajunge la concluzia că este greu de argumentat că „ședințele separate” constituie regula.

Perioada în care Camerele își desfășoară valabil activitatea este de 4 ani. În acest sens, art. 63 din Constituție prevede: „Camera Deputaților și Senatul sunt alese pentru un mandat de 4 ani, care se prelungește de drept în stare de mobilizare, de război, de asediu sau de urgență, până la încetarea acestora”. Pe toată durata mandatului activitatea celor două Camere se desfășoară în sesiuni. Sesiunile trebuie să se deruleze în același timp, Parlamentul neputându-și exercita astfel prerogativele.

În Constituție se stabilește regimul sesiunilor parlamentare, prevăzându-se perioadele în care se desfășoară sesiunile ordinare și condițiile în care Camerele se întrunesc în sesiuni extraordinare. În acest sens, în art. 66 alin. 1 se precizează: Camera Deputaților și Senatul se întrunesc în două sesiuni ordinare pe an.

Așa cum prevede Constituția, Parlamentul se poate întruni și în sesiuni extraordinare, la cererea Președintelui României, a biroului permanent al fiecărei Camere și a cel puțin o treime din numărul deputaților sau senatorilor (art. 66 alin. 2) și în cazul sesiunilor extraordinare convocarea se face de președinții Camerelor. Acest lucru nu trebuie însă interpretat în sensul că aceștia ar avea latitudinea să decidă convocarea. Dacă inițiativa a fost luată de organele prevăzute în art. 66 alin. 2, Președintele Camerei este obligat să o convoace.

Sesiunile extraordinare pot fi convocate pentru rezolvarea unor probleme care nu suferă amânare, ele fiind justificate de cerința îndeplinirii unor sarcini deosebite sau de producerea unor evenimente neprevăzute. Durata lor nu este și nu poate fi prevăzută de lege, singura limitare fiind cea determinată de începerea sesiunii ordinare.

În afară de sesiunile ordinare și extraordinare, la care face trimitere expresă art. 66, în Constituție este prevăzută și o altă „categorie” de sesiune, fapt ce reiese din interpretarea unor texte referitoare la „aprobări” sau „avizări” de care Parlamentul trebuie să le dea unor organe, pentru ca faptele sau actele lor să fie validate, confirmate sau „autorizate”. Astfel, de exemplu, potrivit art. 92 alin. 2, Președintele României poate declara mobilizarea parțială sau generală a forțelor armate numai „cu aprobarea prealabilă a Parlamentului”. Dar, dacă acesta nu se află în sesiune, se convoacă de plin drept, altminteri decizia prezidențială rămâne neconstituțională. La fel, în cazuri excepționale Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență, acte normative pe care le elaborează fără a fi expres abilitat de Parlament, dar pentru ca acestea să intre în vigoare trebuie aprobate de organul legiuitor. „Camerele dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere” (art. 115 alin. 5, fraza a 2-a, din Constituție).

Întrunirea efectivă, plenară a membrilor Camerei în ședințe, pentru a delibera asupra problemelor ce intră în competența lor, se realizează pe parcursul a 4-5 zile consecutiv pe săptămână, potrivit programului de lucru întocmit de Biroul Permanent și aprobat de comitetul ordinii de zi.

În timpul sesiunilor, Camerele lucrează în ședințe în plen, pe comisii și în grupuri parlamentare. Cvorumul cerut de Constituție (art. 67) este de jumătate plus unul din membrii Camerei. Hotărârea Camerei Deputaților nr. 5/2001 a nuanțat această regulă constituțională, cvorum numai pentru votul final – adică, în principiu, votul privind „ansamblul reglementării” – , care „poate avea loc într-o ședință consacrată acestui scop” (art. 104 alin. 3).

Lucrările Camerei sunt conduse de președintele acesteia sau de un vicepreședinte care îl înlocuiește, asistat obligatoriu de 2 secretari.

Ședințele sunt publice, în afara cazurilor în care, la cererea președintelui sau a unui grup parlamentar, se hotărăște, cu votul majorității parlamentarilor prezenți, ca anumite ședințe să fie secrete. Fiind în principiu publice, pot asista diplomați, reprezentanți ai mijloacelor de comunicare în masă, precum și alți invitați.

La toate ședințele Senatului este obligatorie prezența, pe banca ministerială, a cel puțin un reprezentant al Guvernului. La Camera Deputaților prezența miniștrilor devine obligatorie numai dacă li se solicită participarea. (art. 130 alin. 2).

Dezbaterile constau în discutarea chestiunilor înscrise pe ordinea de zi, potrivit unei proceduri stabilite în prealabil, care asigură independența Camerei, confruntarea liberă a opiniilor și adoptarea unor decizii în conformitate cu conștiința proprie și voința politică a poporului.

Procedura dezbaterilor poate fi – potrivit regulamentelor – „comună” sau „specială”. Cea de a doua este aplicabilă – la propunerea președintelui Camerei – pentru dezbaterea unor proiecte de acte normative financiare, pentru ratificarea unor tratate internaționale. O procedură specială este cea privind punerea sub urmărire penală a membrilor Guvernului (art. 144-147 din Regulamentul Camerei Deputaților și art. 144-147 din Regulamentul Senatului).

Dezbaterile se încheie prin luarea unor decizii pe bază de vot. Potrivit regulamentelor celor două Camere votul este personal. El poate fi deschis sau secret.

Votul deschis se exprimă prin ridicare de mâini, prin ridicare în picioare, prin apel nominal sau prin mijloace electronice. Votul secret se exprimă prin buletine de vot, prin bile sau prin mijloace electronice.

Validarea votului este condiționată de: întrunirea cvorumului în Camera chemată să decidă și întrunirea majorității prevăzute de lege. În privință cvorumului, Constituția prevede că fiecare Cameră lucrează legal în prezența majorității membrilor, dar la Cameră se lucrează valabil cu o prezență redusă, dacă nu este ședință de vot final. În privința votului, Constituția și regulamentele solicită, după caz:

o majoritate simplă (jumătate plus unul din numărul parlamentarilor prezenți);

majoritate absolută (jumătate plus unul din numărul total al membrilor);

majoritate calificată (două treimi din numărul total al membrilor Camerei sau, în alte situații, două treimi din numărul parlamentarilor prezenți sau trei pătrimi din numărul deputaților și senatorilor – când în procedura de revizuire a Constituției, încercarea de mediere nu a izbutit).

Potrivit art. 65 alin. 2, Camerele se întrunesc în ședință comună pentru:

primirea mesajului Președintelui României;

aprobarea bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat;

declararea mobilizării generale sau parțiale;

declararea stării de război;

suspendarea sau încetarea ostilităților militare;

numirea, la propunerea Președintelui României, a directorilor serviciilor de informații și exercitarea controlului asupra activității acestor servicii.

Alte prevederi constituționale fac trimitere expresă la situații în care cele două Camere exercită în comun unele atribuții, precum:

adoptarea regulamentului ședințelor comune (art. 65 alin. 1);

adoptarea textului definitiv al unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative în urma medierii efectuate asupra textelor de revizuire a Constituției;

depunerea jurământului Președintelui României, după alegerea și validarea alegerii sale (art. 82 alin. 2);

punerea sub acuzare sub înaltă trădare a Președintelui României (art. 96);

suspendarea din funcție a Președintelui României în condițiile cerute de art. 95;

dezbaterea programului, a listei Guvernului, precum și exprimarea votului de încredere față de Guvern (art. 103 alin. 3);

adoptarea unei moțiuni de cenzură și retragerea încrederii acordate Guvernului (art. 113 alin. 1);

dezbaterea programului, declarației de politică generală sau a proiectului de lege prin care Guvernul își angajează răspunderea politică (art. 114 alin. 1);

primirea raportului anual al Avocatului Poporului (art. 60);

numirea membrilor Curții de Conturi (art. 140 alin. 4).

CAPITOLUL II

Funcțiile și atribuțiile Parlamentului

Necesitatea identificării funcțiilor Parlamentului.

Necesitatea clarificării acestei probleme decurge, mai întâi, din repunerea principiului separației puterilor în stat la baza organizării autorităților publice din țara noastră – chiar dacă această idee nu este unanim acceptată. În virtutea principiului amintit, competențele puterii de stat trebuie astfel repartizate diferitelor autorități publice încât, putându-se controla reciproc, să nu se ajungă la situația în care una subordonează pe celelalte; să nu se ajungă la centralizarea și ierarhizarea autorităților, fapt ce ar putea duce la concentrarea puterii în mâna unui singur titular – organ unipersonal sau colectiv. Dacă vorbim de separația puterilor în stat, atunci este logic să ne preocupăm de stabilirea cât mai exactă a atribuțiilor și a funcțiilor pe care le îndeplinesc aceste puteri, a modului în care acestea interferează, a direcției în care converg și a scopului pe care îl urmăresc. În sprijinul acestei idei vom prezenta un singur argument. Este vorba de discuțiile fertile și necesare din literatura juridică din țara noastră referitoare la competența de a abroga o lege, atunci când acest lucru se realizează pe o altă cale decât cea obișnuită – exprimarea voinței Parlamentului în acest sens. Se apreciază astfel „natura” deciziilor Curții Constituționale prin care au fost declarate neconstituționale unele norme penale, fiind scoase din vigoare de un alt organ decât cel competent a abroga o lege, adică Parlamentul. Situația aceasta a determinat, după cum era și firesc, abordarea unor probleme referitoare la funcția de control al constituționalității legilor, exercitată de Curtea Constituțională și pe cale de consecință, la funcția legislativă, deci și la competența Parlamentului României. Din multitudinea discuțiilor purtate și a soluțiilor propuse reiese cu prisosință necesitatea abordării și clarificării funcțiilor Parlamentului, în lumina interferenței lor cu cele exercitate de celelalte autorități publice din țara noastră, cu cele jurisdicționale în special.

Dar, tot atât de necesară este abordarea acestei probleme în lumina exigențelor principiului statului de drept, știut fiind faptul că acesta este consacrat ca o valoare supremă de art. 1 alin. 3 din Constituție, valoare pe care autoritățile etatice trebuie să o garanteze. Declarând statul român ca stat de drept, legea noastră fundamentală s-a alăturat țărilor care, în special după al doilea război mondial, au organizat puterea etatică în lumina acestui principiu înscris concomitent în documentele politico-juridice naționale și internaționale. Dacă ne referim la țara noastră, putem aprecia că am demarat procesul înfăptuirii statului de drept, și anume în plan normativ. Dar, pentru înfăptuirea statului de drept „în sens material”, care presupune realizarea exigențelor acestui principiu în realitate, trecerea de la normativitate la funcționarea democratică a societății pe baza normelor juridice, trebuie desprinse, identificate și clarificate aceste „exigențe”, proces ce a fost declanșat în țara noastră chiar anterior adoptării Constituției, în literatura de specialitate existând o preocupare constantă în acest sens. Așa cum remarcăm cu ocazia dezbaterii proiectului de Constituție, printre exigențele statului de drept, una din cele mai importante este cea referitoare la delimitarea competențelor principalelor autorități publice, a funcțiilor pe care le realizează fiecare. În această lumină, clarificarea problemelor ce țin de identificarea funcțiilor Parlamentului se integrează perfect în preocuparea mai largă privind elucidarea problematicii extrem de complexe și, în același timp, extrem de importante, a statului de drept.

Dar, stabilirea cât mai exactă a competențelor Parlamentului României și a funcțiilor pe care le exercită apare tot mai utilă și în lumina unei alte necesități, și anume a aceleia care privește cunoașterea „limitelor statului”, a sferei de manifestare și exercitare a drepturilor și libertăților cetățenești. Astfel, o clarificare privind funcțiile Parlamentului trebuie neapărat să se extindă și asupra „întinderii” sau sferei de acțiune a funcției sale legislative, limita competenței Parlamentului în acest domeniu fiind determinată, pe de o parte, de faptul că drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale ale cetățenilor sunt reglementate la nivel de constituție și, pe de altă parte, de faptul că exercițiul unor drepturi sau ale unor libertăți poate fi restrâns – potrivit art. 49 din Constituție – doar „pentru apărarea drepturilor și libertăților”. Deci, Parlamentul nu poate, prin lege, restrânge drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor, după cum nu poate, în principiu, stabili noi îndatoriri fundamentale în sarcina acestora. Trebuie remarcat faptul că în acest domeniu – drepturi și libertăți – Parlamentul este obligat să acționeze, pe cale de reglementare, în strictă conformitate cu Declarația Universală a drepturilor omului, cu pactele și tratatele la care România este parte, în caz contrar consecințele „eforturilor” sale fiind nule, aceste norme internaționale având prioritate, dacă normele interne sunt neconcordante, fapt prevăzut expres de Constituția noastră (art. 20 alin. 2). În această lumină apare logică analiza funcțiilor Parlamentului în strânsă legătură cu limitele puterii publice, cu drepturile și îndatoririle cetățenești.

Necesitatea identificării sarcinilor și funcțiilor Parlamentului se relevă ca necesară dintr-o altă perspectivă, relativ nouă; este aceea a transferării unor sarcini etatice – inclusiv de reglementare a relațiilor sociale – către instituțiile comunitare, către U.E. Importanța pe care o prezintă operațiunea aceasta de partaj de competență „legislativă” între nivelul național și cel comunitar s-a accentuat și mai mult din momentul elaborării proiectului de Constituție a U.E. În acest sens amintim că la 26 mai 2003 Convenția pentru Viitorul Europei a dat publicității proiectul la care a lucrat mai bine de 15 luni, urmând ca acesta să fie dezbătut și aprobat de instituțiile abilitate ale statelor membre ale U.E. Chiar dacă acest proiect nu a fost adoptat până în iunie 2004, credința că adoptarea lui nu poate fi evitată, pe de o parte, și „modelul” de partaj de competență normativă ce ni-l propune, pe de altă parte, ne determină să subliniem importanța demersului nostru pentru identificarea funcțiilor Parlamentului.

Funcția de legiferare.

2.1. Clarificări terminologice.

Una din funcțiile fundamentale ale statului este reglementarea unitară și obligatorie a relațiilor sociale, fapt realizat prioritar prin adoptarea de acte juridice. Sarcina creării normelor juridice incumbă preponderent Parlamentului, dar la realizarea ei contribuie, potrivit legii, și alte forme organizaționale etatice, precum guvernul, ministerele, unele instituții supranaționale, comunitare, unele autorități administrative locale. Dar, așa cum este prevăzut și în Constituție, „Parlamentul României este unica autoritate legiuitoare a țării”. Tocmai de aceea se precizează că legiferarea constituie o funcție fundamentală a acestuia.

În legătură cu „legiferarea”, trebuie precizat că această noțiune este utilizată, atât în literatura de specialitate, cât și în limbajul curent, atât într-un sens larg, cât și într-un sens restrâns. În sens larg semnifică activitatea de creare a normelor juridice, indiferent de forma pe care acestea o îmbracă: legi, ordonanțe, hotărâri, decrete. În sens restrâns, tehnico-juridic, noțiunea aceasta semnifică activitatea parlamentului ce se materializează în crearea legăturilor, acte ce se bucură de supremație față de celelalte izvoare de drept.

2.2. Considerații generale.

În cadrul competenței sale generale, Parlamentul își exercită funcția de autoritate legiuitoare. Funcția de legiferare este, astfel, o formă specializată a competenței sale generale, în virtutea căreia dezbaterea problemelor generale ale națiunii se finalizează prin adoptarea unor norme de drept, ca expresie a voinței generale în reglementarea unor raporturi sociale. Competența legislativă, prin natura ei, nu poate rezulta decât din Constituție, întrucât numai acesta, fiind o formă supraordonată tuturor celorlalte, în măsura în care abilitează Parlamentul să creeze norme, îi obligă, implicit, și pe cei cărora aceste norme le sunt adresate, să le respecte. Este regula art. 1 alin. (5) din Constituție. Activitatea legislativă are o importanță definitorie în caracterizarea Parlamentului având în vedere atât faptul că legea este în fruntea ierarhiei izvoarelor de drept, cât și în considerarea creșterii fără precedent a numărului și complexității legilor în societatea modernă, ceea ce a avut ca urmare o evoluție importantă a condițiilor de exercitare a funcției legislative a statului. De aceea modul în care ea se exercită este semnificativ pentru întreaga competență constituțională a Parlamentului.

Competența de legiferare, întrucât rezultă din Constituție, nu se poate exercita decât în condițiile și în limitele stabilite de aceasta. O putere legiuitoare necondiționată, absolută, ar putea absorbi în sine toate funcțiunile statului, utilizând forța și autoritatea legii pentru a decide în probleme ce țin de funcția executivă și judecătorească a acestuia. Mai ales în lipsa unui control de constituționalitate, teoretic nimic nu ar putea împiedica pe legiuitor să adopte legi pentru a acorda privilegii sau impune discriminări, ori a sustrage anumite persoane de la acțiunea justiției.

Ținând seama de principiul supremației Constituției prima și cea mai importantă limită este dată de drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor, precum și de garanțiile acestora. Ea este dată nu numai de obligația generala a Parlamentului de a respecta aceste drepturi, libertăți și garanții, ci și de prevederile art.152 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora „nici o revizuire nu poate fi făcută” dacă are ca efect suprimarea acestor drepturi, libertăți și garanții. Deci caracterul rigid al Constituției este principala garanție, de ordin constituțional, al drepturilor și libertăților fundamentale, întrucât limitele revizuirii impunându-se legii constituționale, cu atât mai mult sunt obligatorii pentru legea ordinară sau organică.

O altă limită este dată de prevederile art. 152 alin. (1) din Constituție referitoare la dispozițiile privind statul ce nu poate să facă obiect de revizuire (forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului, independența justiției, pluralismul politic și limba oficială). Prevederile art. 152 alin. (1) și alin. (2) alcătuiesc nucleul dur al Constituției întrucât nici adunarea constituantă derivată nu le-ar putea încălca.

Limitele revizuirii se impun Parlamentului atât ca autoritate legiuitoare obișnuită, cât și ca putere constituantă derivată adică în ce privește atât legile ordinare sau organice pe care le poate adopta, cât și cele constituționale, pentru revizuirea Constituției.

Alte limite privesc exclusiv competența Parlamentului ca adunare legiuitoare obișnuită. Ele se referă în principal, la respectarea regimului de separație în exercitarea puterilor de stat, potrivit căruia nici o autoritate publică nu se poate substitui celorlalte în realizarea rolului și competențelor ce le revin. Deși statul este unic, puterea statală însă se exercită în modalități și de către autorități diferite care, tocmai fiind separate se limitează și se controlează reciproc. În același timp, „puterile” organizate statal, exercitând fiecare, într-o modalitate specifică, puterea poporului, sunt ținute să colaboreze, ceea ce asigură unitatea statului în realizarea funcțiilor sale. De aceea, regimul de separație presupune colaborarea autorităților de stat, dar exclude unicitatea subordonării față de o anumita autoritate publică a tuturor celorlalte, chiar dacă această autoritate ar fi reprezentanța națională. Parlamentul, în consecință, nu se poate substitui Guvernului sau administrației publice pentru exercitarea funcției lor executive, cum ar fi prin aprobarea unui act de executare a legii pe care a adoptat-o. O asemenea confuzie a puterilor ar însemna transformarea regimului parlamentar într-un regim de adunare, cu toate riscurile mari pe care le implică pentru eficacitatea procesului de guvernare și, în general, a stabilității statului și a ordinii sociale în țară. De asemenea, Parlamentul nu ar putea, fără încălcarea regimului de separație, să soluționeze un proces. Este adevărat că, potrivit Constituției, Camerele Parlamentului sunt competente să ridice imunitatea parlamentară, să pună sub acuzare Președintele României pentru înaltă trădare, și să ceară urmărirea penală a miniștrilor. Actele emise însă în temeiul acestei competențe nu au însă valoarea unei hotărâri judecătorești, ele constituind doar premise sau condiții pentru declanșarea răspunderii penale, neavând, de aceea, nici măcar semnificația unei prezumții de vinovăție, întrucât, potrivit art. 23 alin. (11) din Constituție, până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești de condamnare persoana este considerată nevinovată.

Rezultă din cele arătate că în limitele definite de regimul de separație în exercitarea puterii de stat, competența de legiferare a Parlamentului nu este arbitrară. Exercitarea ei se realizează în cadrul unui sistem de colaborare și prin desfășurarea procedurii parlamentare, în scopul de a se evita ca o lege să fie adoptată sub imperiul unei decizii de moment, fără o dezbatere care, asigurând un schimb de argumente, permite conturarea celei mai bune soluții.

Un alt aspect este legat de colaborarea autorităților publice în exercitarea competenței legislative a Parlamentului. Această colaborare are o multitudine de aspecte. Unele privesc exercitarea dreptului de inițiativă legislativă, altele se referă la informarea comisiilor parlamentare și a plenului asupra datelor și altor elemente necesare fundamentării diferitelor soluții. Dar ceea ce interesează pentru caracterizarea competenței unei autorități publice se inserează în competența de legiferare a Parlamentului și, astfel, influențează realizarea ei. Într-o asemenea ipoteză, deci, competența legislativa a Parlamentului este „partajată” cu acea autoritate, în sensul că se realizează și în considerarea competenței acelei autorități. În general, „puterea legislativă este încredințată unei pluralități de organe, care concură la producerea legii și consimt la edictarea ei” ; ele alcătuiesc un „organ legislativ complex” , în cadrul căruia fiecare reprezintă un organ legislativ parțial” ; ceea ce a condus la „la instituirea unui organ legislativ complex este, desigur, teama de supremația unui organ unic”.

Potrivit art. 61 alin. (1) din Constituție, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării. Unicitatea Parlamentului ca organ legiuitor presupune că el și numai el poate adopta legea. Actul sub forma legii poate fi adoptat, deci, exclusiv de Parlament. Sub acest aspect, competența sa este unică. Ca la orice act al Parlamentului, manifestarea de voință exprimată prin lege rezulta însă din desfășurarea unei proceduri specifice. Procedura legislativă începe cu sesizarea Parlamentului și se încheie cu publicarea legii după promulgare. Potrivit prevederilor Secțiunii a 3-a „Legiferarea” a Capitolului I al Titlului III din Constituție, procedura legislativă implică adoptarea legii (art. 76), promulgarea (art. 77) și intrarea sa în vigoare (78). Esențiala este adoptarea legii, adică procedura parlamentară declanșată de sesizarea Parlamentului, procedura de avizare, dezbatere și vot, naveta proiectului de lege sau a propunerii legislative între cele două Camere, deoarece competența referitoare la promulgarea și publicarea legii este subsecventă și, cu excepția posibilității Președintelui României de a o cere, o singura dată, reexaminarea legii, o constituie o competență legată. Dar nu mai puțin rezultă că procedura legislativă nu se epuizează în cadrul competenței legislative a Parlamentului. Fără a nega calitatea de unică autoritate legiuitoare a Parlamentului, întrucât el adoptă legea, ea implică exercitarea competenței și a altor autorități. Deci, de principiu, calitatea Parlamentului de unică autoritate legiuitoare nu e antinomică cu implicarea altor autorități în desfășurarea procedurii legislative, cu singura rezervă că forma legii este exclusiv materializarea manifestării de voință a Parlamentului. Cu această rezervă, nu este deci antinomică calității Parlamentului de organ unic legiuitor implicarea competenței altor autorități în procedura parlamentară de adoptare a legii. De principiu, ele ar putea interveni nu numai în sensul unei simple colaborări, aducându-și astfel contribuția la realizarea de către Parlament a operei sale legislative, dar și prin exercitarea unei competențe proprii, fără însa a putea, astfel, afecta competența exclusivă a Parlamentului de a adopta legea. Colaborarea autorităților publice în exercitarea competenței legislative a Parlamentului se resoarbe în această competență. De aceea și competența altor autorități de a interveni în procedura parlamentară de adoptare a legii, ca modalitate specifică de colaborare, este, de asemenea, resorbită de competența corespunzătoare caracterului de unică autoritate legiuitoare pe care o are Parlamentul.

Pentru determinarea competenței altor autorități decât Parlamentul în realizarea procedurii legislative parlamentare sunt de analizat mai multe ipoteze. Prima este legată de calitatea Guvernului de inițiator. Au existat constituții în care executivul avea monopolul inițiativei legislative sau posibilitatea de a controla înscrierea unui proiect pe ordinea de zi a adunării. În asemenea situații, evident că executivul împarte cu Parlamentul competența legislativă. În dreptul comparat contemporan soluția se regăsește, de exemplu, în Franța, îndeosebi datorită faptului că Guvernul beneficiază de prioritate pentru înscrierea în ordinea de zi a Camerelor a proiectelor de lege și propunerilor legislative pe care le-a acceptat, astfel încât declanșarea procedurii legislative în plen, adică a procedurii propriu-zise de adoptare a legii, nu se poate face decât cu acordul său. Consecințele sunt multiple, nu numai în ce privește obstacularea inițiativei legislative a parlamentarilor, neconvenabile Guvernului, dar și în ce privește exercitarea unor competențe inerente Parlamentului, cum este aprobarea ordonanțelor emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare, deoarece în măsura în care acesta bănuiește că ele ar putea fi respinse, se opune, prin intermediul priorităților guvernamentale, înscrierii lor pe ordinea de zi. În Anglia rolul Guvernului este și mai important. De principiu, acesta conduce dezbaterile în Cameră astfel încât, potrivit unei opinii dominante, funcția de legiferare este a Guvernului deoarece dacă nu ar avea mijloacele de a face legea, el nu-și poate exercita autoritatea.

Potrivit art. 74 din Constituție, inițiativa legislativă se exercită de Guvern, parlamentari sau de cetățeni pe calea inițiativei populare. De aceea, sub acest aspect nu există o concurență partajată cu două excepții, însă. Potrivit art. 138 alin. (2) din Constituție, Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat și pe cel al asigurărilor sociale de stat pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului. Deci, cu privire la proiectele de lege pentru aprobarea acestor bugete, Guvernul are monopolul inițiativei legislative ceea ce, în mod logic, privește și modificarea lor, cum ar fi pe calea legilor rectificative. Este o competență justificată prin complexitatea lucrării, cantitatea mare de analize și informații pe care o presupune, ce nu pot fi furnizate decât de administrația publică și, îndeosebi prin faptul că bugetul este expresia concretă a programului guvernamental aprobat de Parlament la acordarea votului de încredere.

De asemenea, potrivit art. 92 alin. (2) și art. 93 din Constituție, Președintele României poate declara mobilizarea forțelor armate sau poate institui starea de asediu și starea de urgență cu aprobarea Parlamentului. Rezultă, deci, că, în acest caz, inițiativa legislativă pentru adoptarea legii de aprobare aparține numai președintelui, pe care el o exercită pe calea unui mesaj.

În același sens este si încheierea tratatelor și acordurilor internaționale ce nu se pot face decât din inițiativa puterii executive, folosirea teritoriului național de către trupe străine ce se poate aproba de Parlament numai la propunerea președintelui României.

Sunt unele situații ce pot întrerupe procedura parlamentară sau declanșa o procedura complementară celei obișnuite, fără, însă, a avea semnificația partajării competenței Parlamentului.

O altă autoritate publică, implicată în procedura legislativă, este Președintele României.

Potrivit art. 77 alin. (1) din Constituție, Președintele României promulgă legile în termen de cel mult 20 de zile de la primire. Prin promulgare, Președintele României își exercită funcțiile sale constituționale, prevăzute de art. 80 din Constituție, cu privire la legea adoptată. Dacă promulgă legea, Președintele României dispune publicarea sa în Monitorul Oficial. Dar, în virtutea acestor funcții, potrivit art. 77 alin. (2) din Constituție, înainte de promulgare președintele poate cere Parlamentului, o singura dată, reexaminarea legii. Primind cererea de reexaminare, în considerarea propunerilor și criticilor formulate de Președinte, Parlamentul reia procesul legislativ, putând amenda legea sau, dacă nu este de acord cu cele arătate în cererea de reexaminare, menține legea în forma adoptată ori, dimpotrivă, dacă astfel este și sugestia Președintelui, chiar o poate și respinge. În limitele sesizării, reexaminarea este sinonimă cu o noua lectură a legii în cadrul unei proceduri parlamentare complementare celei principale, de drept comun, prin care legea fusese adoptată. Deci, în realitate, cererea de reexaminare nu afectează cu nimic calitatea Parlamentului de unică autoritate legiuitoare. În limitele sesizării, adică a cererii de reexaminare, Parlamentul poate face orice. Este adevărat că în ce privește aspectele ce nu fac obiectul reexaminării el este desesizat. Dar în legătură cu cele prevăzute în cererea de reexaminare, procedura legislativă se reîntoarce, începând cu Camera care a fost prima sesizată inițial, iar inițiativa legislativă inițială, ce declanșase această procedură, este reactualizată. Considerăm, însă, că și aspectele implicite, nu numai cele expres prevăzute în cerere, pot face obiectul dezbaterii, întrucât o lege formează, în substanța sa, o unitate organică, de nedespărțit. Altminteri ar însemna ca Parlamentul, în mod conștient, să adopte o lege cu contradicții între prevederile sale.

Reîntoarcerea procedurii legislative în limitele arătate are semnificația, în cadrul acestor limite, a unei noi lecturi și, deci, întârzie intrarea în vigoare a legii. De aceea, reexaminarea este o modalitate de veto suspensiv, pe perioada cât are loc reexaminarea, fără însă a afecta calitatea și competența Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a țării.

Calitatea Parlamentului de organ legiuitor rezultă din competența și legitimitatea sa constituțională. De aceea, așa cum sublinia Hans Kelsen „a lege nu poate fi valabilă decât în virtutea Constituției”, care constituie fundamentul legitimității sale, norma în funcție de care se determină valabilitatea tuturor celorlalte norme ale sistemului juridic.

În consecință, eliminarea unei reguli neconstituționale nu caracterizează o relație de opoziție față de organul care a aprobat-o sau de contrarietate ci, dimpotrivă, întrucât asigură legitimitatea constituțională a actului, înlătură orice obiecțiune rezultată din supremația Constituției în cadrul sistemului juridic.

În fond, dacă nu ar fi înlăturat, ca neconstituțional, înainte de promulgare, în cadrul controlului de constituționalitate „a priori”, cu caracter preventiv, textul de lege ar putea fi înlăturat în cadrul controlului „a posterior”, bineînțeles în situația în care un asemenea control este permis. Or, deși diferite, aceste două tipuri de control fiind subordonate aceleiași finalități, nu pot fi divergente, primul ca o modalitate de opoziție față de Parlament, iar celălalt exclusiv ca o modalitate a unei jurisdicții de drept public. În realitate, amândouă reprezintă forme specializate de jurisdicție constituțională ce diferă numai în funcție de ipotezele la care se referă.

Unitatea lor de esență constă în faptul că ele exprimă primordialitatea constituționalismului față de legicentrismul tradițional, având drept consecință principiul potrivit căruia voința generală se poate exprima numai cu respectarea Constituției, pe temeiul căreia ea devine obligatorie. Organul de control al constituționalității nu este o a treia Cameră, tocmai datorită faptului că el exercită o jurisdicție, adică „spune dreptul” potrivit Constituției, în scopul soluționării unui conflict rezultat din interpretarea diferită a acesteia. S-ar putea susține că, fiind în domeniul jurisdicției, prin definiție controlul de constituționalitate nu poate fi integrat în procesul legislativ. Sunt două linii paralele, în sensul că numai efectele acestor două proceduri – legislativă și jurisdicțională – se intersectează, nu și procedurile ca atare.

Potrivit art. 91 alin. (1), Președintele României încheie tratate internaționale în numele României, negociate de Guvern. De asemenea, pentru convențiile și alte înțelegeri interguvernamentale care, potrivit legii, se supun spre aprobare Parlamentului, inițiativa legislativă se exercită de Guvern. Deci puterea executivă, prin intermediul Președintelui pentru tratatele încheiate în numele țării și al guvernului, pentru restul înțelegerilor internaționale, exercită o competență exclusivă, Parlamentul neavând posibilitatea de a încheia el asemenea acte, inclusiv de a le aproba pe calea inițiativei parlamentare sau la sesizarea altor autorități. Este o altă partajare a competenței Parlamentului, în domeniul relațiilor externe, cu Președintele României și Guvernul țării, de o deosebită importanță nu numai pe plan extern, dar si intern, dacă se au în vedere prevederile art. 11 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora tratatele ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern și prevederile art. 20, privind prioritatea reglementărilor internaționale referitoare la drepturile omului față de reglementările interne. O altă competență partajată este în legătură cu ridicarea imunității parlamentare care se poate face numai la cererea executivului.

Prin legea de revizuire din 2003 s-a trecut de la parlamentarismul egalitar la cel funcțional, în sensul unei specializări a fiecărei Camere și ordonării fluxului legislativ prin sesizarea inițial a Camerei de reflecție care, după adoptarea ei, o trimite Camerei decizionale. Această din urmă Cameră va adopta legea în mod definitiv. În general Camera Deputaților are rol de cameră decizională de drept comun. În acest caz Senatul va fi cameră primă sesizată cu rol de Cameră de reflecție. Senatul este Camera decizională, în materiile arătate anterior care în general privesc organele de stat, încheierea tratatelor și acordurilor internaționale. În toate aceste ipoteze camera primă sesizată, cu rol de cameră de reflecție este Camera Deputaților.

Când Camera primă sesizată adoptă o prevedere din competența sa decizională, evident secundară față de obiectivul principal al reglementării, iar Camera decizională este de acord, realizându-se acordul Camerelor legea este definitivă. Dacă nu, sau dacă o modifică, prevederea adoptată de Cameră se reîntoarce la Camera primă sesizată care va decide definitiv întrucât este de competența sa decizională. La fel se întâmplă și în ipoteza în care Camera decizională adoptă o nouă prevedere de competența primei Camere sesizate. În cazul în care această din urmă Cameră este de acord legea se trimite la promulgare sau, dacă nu, se elimină textul respectiv sau se modifică, având rol de Cameră decizionlă.

Aceste componențe funcționale, în cadrul general al competenței Parlamentului sunt de natură materială, fiind competențe de atribuire și au creat un mecanism simplu ce a optimizat procesul legislativ fără să încalce egalitatea Camerelor și cuceririle parlamentului inițial, înlăturând numai medierea și reunirea Camerelor în ședința comună pentru adoptarea legilor simple și a celor ordinare, care, din experiența acumulată a rezultat că îngreunau inutil procesul legislativ. Aceste modalități nu se aplică pentru revizuirea Constituției unde s-a menținut procedura anterioară specifică parlamentarismului integral.

În ce privește referendumul constituțional, se consideră că acesta are semnificația partajării de către popor, prin corpul său electoral, cu Parlamentul a competenței sale privind revizuirea Constituției, potrivit art. 151 alin. (1) și (2) din Constituție, întrucât o lege constituțională de revizuire este definitivă, după cum prevede alin. (3) al art. 151, numai după aprobarea ei de popor, în cel mult 30 de zile de la data adoptării proiectului sau propunerii de revizuire.

În ultimă analiză, puterea Parlamentului de a reglementa este partajată între aceea inițială și necondiționată ce aparține, de regulă, adunării constituante și aceea derivată, secundară și constituțional condiționată, ce este a legiuitorului ulterior.

În concluzie, calitatea Parlamentului de autoritate unică legiuitoare nu este antinomică ci, dimpotrivă, compatibilă cu partajarea competenței sale legislative în sensul în care s-a arătat.

2.3. Actele juridice ale Parlamentului.

În general, prin act al Parlamentului înțelegem forma în care se obiectivizează manifestatrea de voință a uneia dintre Camere sau a Camerelor reunite în ședință comună, rezultată din desfășurarea procedurii parlamentare. În această accepțiune, prima caracteristică a actului Parlamentului este aspectul formal ce materializează manifestarea de voință: legea, hotărârea, moțiunea, declarația, rezoluția. Numai manifestarea de voință exteriorizată și, astfel, obiectivizată într-o anumită formă constituie un act. Dar nu orice manifestare de voință a Camerelor Parlamentului se exprimă prin adoptarea unui act, cum ar fi respingerea unui proiect de lege sau propunere legislativă, neadoptarea unei moțiuni de cenzură, audierea unei declarații politice, comemorarea unui eveniment. Asemenea manifestări au diferite semnificații ce au comun tocmai faptul că nu implică adoptarea unui act. Dar cele mai importante manifestări de voință și, îndeosebi, cele creatoare de drept, nu se pot realiza decât prin acte, deoarece cuprind fie norme juridice, fie doar directive sau atitudini politice ale Parlamentului, cu sau fără efecte juridice și deci, în mod necesar, ele trebuie exteriorizate, materializate și obiectivizate, ca expresie a voinței organului emitent. Cuprinzând un comandament, o permisiune sau o abilitare, ca modalități de reglementare a relațiilor sociale într-un anumit domeniu de activitate, dacă instituie norme de drept, sau cu un alt conținut, în funcție de scopul urmărit, actele Parlamentului se caracterizează și în raport cu obiectul lor. Forma este a unui anume conținut. Ea nu există ca o realitate în sine. De aceea, alături de aspectul formal, a doua caracteristică a actului este conținutul său. Numai împreună, forma și conținutul actului, îl definesc ca o manifestare de voință.

Punctul de plecare în identificarea actelor Parlamentului cu efecte juridice îl constituie Constituția. În practică parlamentele au adoptat și acte care au urmărit producerea numai a unor efecte politice sau morale, nu juridice. Apoi sunt și actele interne care emană de la președinții Camerelor, birourile permanente sau comisiile parlamentare.

Cât privește actele nominalizate de către Constituție acestea sunt legile constituționale, legile organice și legile ordinare prevăzute prin art. 73 alin. (1), precum și hotărârile și moțiunile.

2.3.1. Noțiunea de lege. Legea reprezintă „o regulă de conduită socială generală, obligatorie adoptată de Parlament și susceptibilă de a fi sancționată prin forța de constrângere a statului”. În general, legea poate fi analizată din două puncte de vedere: material sau formal.

Sub aspect material, deci al conținutului reglementării, legea este o regula de drept generală, permanentă și impersonală. Este o viziune ce își află originile în concepțiile dreptului natural, potrivit cărora legea trebuia să cuprindă, sub forma unei reguli pozitive, normele unei ordini superioare, eterne, ce se relevă, mai mult sau mai puțin aproximativ, prin ea. În acest înțeles, legea cuprinde totalitatea normelor sistemului legislativ al unui stat. Legea, în sens larg, în afara actului denumit lege, adoptat de Parlament, cuprinde și actele subordonate legii, cum sunt hotărârile Guvernului, instrucțiunile, deciziile cu caracter normativ. Este înțelesul pe care art. 1 alin. (5) din Constituție îl dă unui principiu fundamental referitor la respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor. Sub aspect formal sau organic, legea este actul adoptat de cele două Camere ale Parlamentului, promulgat de Președintele României și publicat în Monitorul Oficial. Este înțelesul ce rezulta din coroborarea prevederilor art. 76 din Constituție referitor la adoptarea legilor, art. 77 relativ la promulgarea legii și art. 78 ce are ca obiect intrarea în vigoare a acesteia ca efect al publicării. Deci, în cadrul procedurii legislative, Constituția consacră înțelesul formal sau organic, ceea ce presupune că nu există materii rezervate domeniului legii și altele excluse, ci însuși legiuitorul este cel care imprimă caracter de lege regulilor pe care le-a edictat sub această formă. Singura diferențiere este de natură materială și anume privește domeniile decizionale ce revin uneia din cele doua Camere, ca modalități de specializare a competenței generale a Parlamentului. Rezultă din acest sistem ca în cadrul competenței generale a legiuitorului fiecare Cameră beneficiază și de o competență proprie de atribuire ce-i conferă calitatea de Cameră decizională.

Astfel, sub forma legii pot fi instituite reguli generale, în acest caz existând o coincidență între aspectul formal și cel material, ceea ce, de altfel, caracterizează, în principiu, legile. Dar nimic nu poate opri legiuitorul să edicteze o regulă cu caracter administrativ, cum ar fi legiferarea unui formular. În unele cazuri chiar legea impune ca tot prin lege să se adopte măsuri de natură administrativă, cum ar fi declararea ca fiind de utilitate publică în vederea exproprierii unui bun ce nu intră în criteriile ce definesc utilitatea publică, potrivit legii privind regimul exproprierilor. Totul este importanța politică a unei măsuri care, în funcție de acest criteriu de apreciere, este stabilită sub formă de lege, importanță, la rândul ei, determinată de considerațiunile economice, sociale, etice ce o fundamentează. Forma legii indică faptul că o regulă, indiferent de conținutul ei, a fost edictată la nivelul superior al ierarhiei normelor de drept spre a i se asigura, astfel, în mai mare măsură, eficacitatea, prin subordonarea tuturor celorlalte reguli ierarhic inferioare obligativității sale. Astfel, forma valorizează conținutul, întrucât este expresia autorității ce a edictat-o și aceasta are numeroase consecințe.

În legătură cu acest dublu înțeles al legii- material și formal- este de observat că el nu coincide întrutotul cu dublul înțeles al Constituției, respectiv sensul ei material și cel formal. Ele se apropie, prin faptul că în ambele ipoteze sensul formal este dat de izvorul de drept. Dar în același timp, ele se deosebesc prin faptul că sensul material al Constituției se definește prin obiectul acesteia putând astfel o necorelare cu înțelesul ei formal. Astfel, anumite prevederi sunt numai în sens formal constituționale, cum ar fi consacrarea economiei pe piață (art. 137 alin. 2) pe când altele sunt constituționale în sens material dar nu și formal, întrucât sunt instituite prin acte inferioare Constituției, cum ar fi dreptul la amendamente, prevăzut de regulamentele Camerelor, regimul electoral sau regimul incompatibilităților în măsura în care este reglementat de o lege organică. La alte legi decât cele constituționale o asemenea necorelare nu poate exista, întrucât ar implica încălcarea distincției dintre legile organice și ordinare.

Desigur, aceste aprecieri nu trebuie interpretate ca definitive și fără replică. Pentru că, așa cum fiecare stat are constituția lui, în mod firesc și scara valorilor consacrate prin legea fundamentală cunoaște nuanțări și un specific. De aceea, atunci când examinăm Constituția unui stat este bine să identificăm motivele pentru care o anumită materie este reglementată prin Constituție, în timp ce aceeași materie nu se regăsește în Constituția altui stat. Statele diferă între ele nu numai economic, cultural, ca grad de civilizație ci și sub aspectul ierarhizării valorilor politice și juridice.

Concepția înțelesului formal al legii are unele consecințe specifice.

Dacă legea, în sens material, cuprinde orice normă juridica generală, în sens formal desemnează orice conținut al unui act instituit sub formă de lege, chiar în cazul în care ar cuprinde elemente ce nu au semnificația unei norme sau care, sub aspect juridic, sunt „irelevante”. În schimb, în cazul legilor organice, conținutul trebuie să privească domeniul rezervat acestor legi.

Forța juridică a unei norme fiind în funcție de ierarhia actului prin care a fost instituită în cadrul sistemului juridic, legea, indiferent de conținutul său, condiționează valabilitatea normelor stabilite prin acte juridice inferioare și subordonate ei.

2.3.2. Hotărârea. Hotărârea este actul uneia din Camerele Parlamentului sau a Camerelor reunite în ședință comună privitoare la activitatea lor. Întotdeauna hotărârea are efecte juridice dar cu caracter intern. Aceste efecte pot fi și externe, cum ar fi o hotărâre de ridicare a imunității parlamentare chiar dacă privește nemijlocit exercitarea în Parlament a mandatului de către deputat sau senator, după caz, reprezintă și autorizarea acționarii sale în justiție, ceea ce, evident, este un efect extern.

Hotărârile, ca varietate a actelor juridice ale Camerelor și ale Parlamentului, se deosebesc de legi, distincția putându-se face după trei criterii: forța juridică, conținut și procedură. În legătură cu primul criteriu trebuie să precizăm că forța lor juridică este inferioară legilor. Referitor la al doilea criteriu, este de precizat că legile au întotdeauna un conținut normativ. Din punct de vedere structural, este remarcat faptul că hotărârile pot să emane de la o singură Cameră, sau de la cele două reunite, inițiativa lor nu trebuie să respecte regulile constituționale referitoare la lege, ele nu trebuie discutate și avizate în comisiile permanente anterior dezbaterii în Cameră nu sunt supuse în general procedurii legislative, nu sunt supuse promulgării de către Președintele României, nu fac obiectul controlului constituționalității (cu excepția hotărârilor prin care se adoptă regulamentul unei Camere), intrarea lor în vigoare nu este „condiționată” de publicare.

2.3.3. Moțiunea. Moțiunile sunt reglementate atât de Constituție cât și de regulamentele ambelor Camere. În Constituție se stabilește, mai întâi, ce acte adoptă Parlamentul – legi, hotărâri și moțiuni (art. 67) , pentru ca în Capitolul IV, privind raporturile Parlament – Guvern, să se specifice, după caz, moțiunile simple și moțiunea de cenzură. În Regulamentul Senatului se arată în acest sens că „moțiunea simplă exprimă poziția Senatului într-o problemă de politică internă sau externă, ori după caz, cu privire la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări”, stabilindu-se apoi modul în care pot fi inițiate, semnate, motivate, comunicate Guvernului, procedura adoptării și felul votului (art. 148-152, modificate prin Hotărârea Senatului nr. 20/2003).

În lumina acestor texte și a celor cuprinse în Constituție, moțiunea apare ca act al uneia din Camere sau a Camerelor întrunite în ședință comună prin care se exprimă o opinie într-o anumită problemă.

Moțiunea, în sens substanțial, reprezintă deci poziția Camerei într-o problemă determinată. De aceea, ea poate să rezulte numai din vot, potrivit reglementărilor legale. Este un act juridic, ale cărui efecte sunt prevăzute uneori expres în Constituție, cum ar fi moțiunea privind retragerea încrederii acordate Guvernului („moțiunea de cenzură”, reglementat de art. 113). Ca act juridic, are o poziție distinctă față de legi, deosebirea făcându-se conform criteriilor după care sunt delimitate legile de hotărârile Camerelor sau ale Camerelor reunite în ședință comună.

În ceea ce privește efectele, trebuie specificat, totuși, că există și situații în care unele moțiuni produc efecte exclusiv politice. Este de menționat în acest sens moțiunea adoptată potrivit art. 112 alin. 2 din Constituție, în care se prevede: „Camera Deputaților sau Senatul poate adopta o moțiune simplă prin care să-și exprime poziția cu privire la o problemă de politică internă sau externă ori, după caz, cu privire la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări”.

2.3.4. Clasificarea legilor. Legea este actul normativ cu cea mai mare forță juridică, toate celelalte acte normative trebuind sa i se conformeze. Conform art. 73 alin. 1 din Constituție, Parlamentul poate adopta trei categorii de legi: constituționale, organice și legi.

Legile constituționale „sunt legile de revizuire a Constituției”, se precizează în art. 73 alin. 2. Deci, sunt legi care completează sau modifică Constituția (fie printr-o modificare a textelor, fie prin adăugarea altora noi, fie printr-o abrogare a lor). Dar sintagma „lege constituționala” este utilizată și pentru desemnarea Constituției însăși, act normativ de natură, juridică ce este „o lege” în sensul definit anterior, și anume legea fundamentala, cea care se situează în fruntea ierarhiei izvoarelor de drept dintr-o țară.

„Identificarea ” constituției prin raportarea ei la celelalte categorii de legi se poate face atât potrivit unui criteriu material cât și potrivit unui criteriu formal. Astfel, dacă ne referim la primul, putem afirma că, în general, legea noastră fundamentală, asemănător celor din alte state, reglementează instituirea, organizarea și funcționarea autorităților publice, raporturile dintre ele, precum și „limitele” puterii de stat, prin sancționarea și garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor. Fără a se putea stabili ferm anumite „granițe’ ale reglementării constituționale, putem totuși să admitem posibilitatea definirii Constituției potrivit unui criteriu material.

În privința criteriului formal, trebuie subliniat faptul că sunt foarte multe reguli privind adoptarea și revizuirea Constituției care o detașează net de legile organice, ca și de cele ordinare. Astfel, Constituția este adoptată de o Adunare Constituantă, pe când legile amintite sunt adoptate de Parlament, procedura ei de adoptare cuprinde faze pe care nu le întâlnim la cele din urmă; votul este acordat în „condiții de solemnitate”, fiind de doua treimi din numărul membrilor Adunării Constituante, deosebit de cel al legilor „obișnuite” , intrarea în vigoare se face numai după aprobare prin referendum.

Legile de modificare a Constituției sunt si ele supuse unor reguli deosebite, specificitatea procedurii de revizuire rezultând din poziția pe care o deține aceasta în sistemul izvoarelor de drept. Astfel, vom remarca reguli deosebite privind: inițiativa revizuirii, adoptarea proiectului sau propunerii de revizuire și intrarea în vigoare a legii de revizuire.

În privința inițiativei revizuirii, în art. 150 se prevede că ea poate fi realizată de Președintele României la propunerea Guvernului, de cel puțin o pătrime din numărul deputaților sau al senatorilor și de cel puțin 500000 de cetățeni care trebuie să provină din cel puțin jumătate din județele țării, în fiecare județ înregistrându-se cel puțin 20000 de semnături în prilejul inițiativei. Dar, inițiativa revizuirii constituției este limitată atât în ceea ce privește obiectul reglementării cât și din punct de vedere al timpului, al perioadei în care poate fi efectuată. Astfel, nu pot fi modificate dispozițiile Constituției privind caracterul național, unitar și indivizibil al statului român, forma republicană de guvernământ , integrarea teritoriului, independența justiției, pluralismul politic și libertățile fundamentale ale cetățenilor sau garanțiile acestora. De asemenea, Constituția nu poate fi revizuita pe durata stării de asediu sau a stării de urgență, în timp de război sau în perioada prelungirii mandatului Camerelor, până la întrunirea legala a noului Parlament.

Inițiativele de revizuire a Constituției formează obiectul controlului de constituționalitate pe care Curtea Constituțională a României îl exercită din oficiu, potrivit art. 146 pct. a din Constituție. Dacă inițiativa provine de la cetățeni, în condițiile art. 150, atunci Curtea Constituțională are obligația de a verifica condițiile pentru exercitarea acesteia (art.146 lit.j).

Adoptarea proiectului sau propunerii de revizuire a Constituției se realizează prin vot: o majoritate calificată de două treimi din numărul membrilor fiecărei Camere, sau de două treimi di numărul membrilor Parlamentului, dacă se ajunge la mediere.

Legea de revizuire nu intră în vigoare decât după aprobarea ei prin referendum, organizat în cel mult 30 zile de la data adoptării, revizuirea devenind definitivă numai la această dată.

Legile organice. Legile organice se adoptă în domenii ce ssunt rezervate constituțional. Mai întâi, printr-o reglementare de principiu (art. 73 alin. 3) se stabilec domeniile de relații ce formează obiectul acestora, precum sistemul electoral, organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente, organizarea și desfășurarea referendumului, organizarea, funcționarea și finanțarea partidelor politice, organizarea Guvernului, stabilirea infracțiunilor și pedepselor, contenciosul administrativ, regimul juridic general al proprietății, statutul deputaților și al senatorilor. Apoi, într-o serie de articole-precum art. 3 alin. 2, art.5 alin. 1, art. 12 alin. 4, art. 31 alin. 5, art. 48 alin. 2, art. 55 alin. 2- se prevăd expres alte domenii rezervate legii organice. În felul acesta, legile organice- spre deosebire de cele ordinare- pot fi „identificate” și definite potrivit unui criteriu material. Ele apar, prin importanța relațiilor ce le sunt rezervate, ca o „prelungire a textelor constituționale”, acoperind întinse sfere din domeniul ramurii dreptului constituțional. Dar și din punct de vedere formal legile organice se deosebesc de cele ordinare. În Constituție se stabilește mai întâi regula potrivit căreia acestea se adoptă cu votul majorității membrilor fiecărei Camere (majoritate absolută). Apoi, se interzice abilitarea Guvernului de a adopta ordonanțe în domenii care fac obiectul legilor organice (art. 115 alin. 1). În sfârșit, se interzice adoptarea de legi organice în cazul prelungirii mandatului Camerelor, până la întrunirea noului Parlament (art. 63 alin. 3).

Atât în textele referitoare la domeniile de relații sociale rezervate legii organice, cât și, din cele referitoare la modul de adoptare sau perioada în care pot fi adoptate, reiese locul deosebit de important pe care acestea se situează în ierarhia izvoarelor noastre de drept, ele plasându-se imediat după Constituție, fiind așa cum se exprimă un autor francez „infra-constituționale” și „supra-legislative”.

Legile ordinare. Legile ordinare spre deosebire de cele organice, nu pot fi definite potrivit unui criteriu material, singurul criteriu de natură-imprecis, de altfel-ar fi acela că organul legislativ are în vedere reglementarea numai a relațiilor celor mai importante-altele decât cele rezervate legii organice.

Dacă anvizajăm cele două categorii de legi-organice și ordinare- într-o structură unitară, încercând să rezolvăm la acest nivel problema sferei de relații sociale sau a categoriilor de astfel de relații care fac obiectul reglementării efectuate de Parlament în formele prestabilite de Constituție și de regulamentele acestuia, cel puțin două chestiuni preliminare- strâns legate una de alta- trebuie clarificate.

Una se referă la acea prevedere, cuprinsă în art. 61 din Constituție, care statutează că Parlamentul este „unica autoritate legiuitoare a țării”. Admitem, deci, în prezența acestei afirmații, ideea că Parlamentul este singura autoritate cu drept de reglementare primară sau nu?

A doua, dependentă de răspunsul dat primei, este cea a admiterii sau respingerii ideii potrivit căreia domeniile de raporturi sociale rezervate de Constituția din 1991 reglementării parlamentare prin lege sunt numai cele nominalizate expres de aceasta sau a făcut obiectul unei reglementări anterioare prin lege.

Răspunsul la prima întrebare, în diverse variante, a fost în sensul admiterii ideii că la noi Parlamentul are drept de reglementare primară, dar că există relații sociale care, prin importanța lor mai mică sau „tehnicismul” lor, au format și trebuie să formeze și în continuare obiect de reglementare a organelor administrative, în lipsa unei legi. Deci, regula ar fi: „reglementarea primară aparține puterii legiuitoare”, de la care sunt exceptate câteva situații de exemplu când organele administrative pot adopta reguli în absența unor legi. La noi în țară, înainte de 23 august 1944, erau citate ca exemple: regulamentele de administrație interioară, regulamentele polițienești și regulamentele emise de administrațiile locale. În lumina acestui principiu privind dreptul de reglementare primară, Adunarea Constituantă a reglementat competența Guvernului de a adopta ordonanțe numai pe baza unei legi de abilitare, cu excepțiile prevăzute în art. 115 alin. 4 din legea fundamentală.

La cea de a doua problemă, răspunsul corect poate fi dat numai în considerarea principiului cuprins în art. 61, pentru că, dacă admitem că Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării, nu mai putem admite că acesta va statuta prin legi numai în situații expres indicate în Constituție, iar în celelalte cazuri ar putea avea dreptul de reglementare primară organele administrative.

Referitor la aceasta, în literatura de specialitate s-a exprimat un punct de vedere care pleacă de la ideea că domeniile de relații sociale rezervate reglementării Parlamentului sunt numai cele pe care Constituția le nominalizează expres, precum și cele care au făcut obiectul unei reglementări anterioare prin lege. Criticându-se această interpretare, într-o alta opinie se subliniază pertinent că „obligația ca anumite raporturi sociale să fie reglementate prin lege nu trebuie interpretată însă în sensul că ea este operanta numai în cazurile expres reglementate de Constituție”.

3. Funcția de control.

3.1. Considerații generale.

Funcția de control parlamentar este la fel de importantă ca și funcția legislativă. Ambele funcții își au suportul teoretic în principiul separației și echilibrului puterilor. Ideea de control parlamentar nu presupune subordonarea puterii executive celei legislative. Echilibrarea raporturilor de putere între legislativ și executiv se face, din partea legislativului, în principal, prin controlul parlamentar exercitat asupra guvernului, precum și asupra Președintelui României în forme și modalități prevăzute în Constituție și în regulamentele corpurilor legiuitoare.

Întrucât Parlamentul este, potrivit art. 61, alin. 1 din Constituție, organul reprezentativ suprem al poporului român, se poate pune problema dacă controlul parlamentar este general sau restrâns la anumite domenii sau dacă în sfera activității de control sunt cuprinse toate autoritățile publice, organizațiile sociale ori numai o parte dintre acestea. În acest caz se pune o altă problemă: care este criteriul constituțional al selectării autorităților publice și organizațiilor sociale ce pot fi controlate?

În literatura de specialitate s-a învederat că, în principiu, controlul parlamentar se referă la întreaga activitate statală și la toate autoritățile, opinie, desigur, corectă pe fond. Într-adevăr, fiind o autoritate publică legitimată electoral, Parlamentul sau Camerele legislative au vocația exercitării unui control general în numele și ca reprezentant suprem al poporului român. Evident, o asemenea vocație generală nu transformă Parlamentul României într-un „organ suprem al puterii de stat”, așa cum era Marea Adunare Națională.

Concret, controlul exercitat de Parlament, până în prezent a fost specializat la anumite domenii sau restrâns la anumite obiective, chiar dacă unele dintre acestea au prezentat un interes general.

Întrucât, prin definiție, orice formă de control presupune posibilitatea recurgerii la sancțiuni, în cazul în care în urma controlului parlamentar sunt depistate disfuncționalități în sistemul de echilibru al puterilor sau diminuarea încrederii parlamentului în guvern ori săvârșirea de către Președintele României a unor fapte de înaltă trădare sau a unor fapte grave prin care se încalcă prevederile Constituției, autoritățile executive în cauză vor fi sancționate politic sau penal.

Astfel, de pildă, în cazul angajării de către guvern a răspunderii sale în fața Camerei Deputaților și Senatului, în ședință comună, asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege, adoptarea unei moțiuni de cenzură în legătură cu acestea atrage, potrivit art. 114, alin. 2 din Constituție, demisia guvernului. În schimb, de pildă, dacă Președintele României instituie starea de asediu sau starea de urgență și nu solicită parlamentului, așa cum prevede art. 93, alin. 1 din Constituție, încuviințarea măsurii adoptate în cel mult 5 zile de la luarea acesteia, omisiunea șefului statului echivalează cu săvârșirea de către acesta a unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituției, motiv pentru care el poate fi suspendat din funcție de cele două Camere în ședință comună în condițiile stabilite de art. 95, alin. 1 și 2 din Legea fundamentală.

În cazul controlului parlamentar asupra Președintelui României, parlamentul acționează ca reprezentant suprem al poporului român. Acesta este singura rațiune a asumării unei răspunderi politice a șefului statului față de Parlament.

De asemenea, se impune a reține ideea că Parlamentul exercită asupra executivului un control esențialmente și exclusiv politic. Chiar instrumentele și procedurile de control parlamentar, precum și sancțiunile ce urmează să se aplice au un exclusiv caracter politic. În ceea ce privește răspunderea politică a membrilor Guvernului sau a Președintelui României, aceasta nu se asumă față de Parlament. Soluția contrară ar însemna să se atribuie Parlamentului o funcție judiciară, ceea ce contravine principiului separației puterilor.

3.2. Proceduri și mijloace de control al Guvernului.

I. Acordarea și retragerea încrederii Guvernului.

Una din regulile de bază ale regimului parlamentar este ca forul legislativ să învestească Guvernul cu autoritatea de guvernare pe întreaga durată a mandatului. În felul acesta, Guvernul dobândește legitimitate, întrucât va fi expresia indirectă a voinței electoratului.

În vederea acordării încrederii, candidatul desemnat de șeful statului pentru funcția de prim-ministru prezintă parlamentului programul și lista cuprinzând membrii Guvernului. Pe această cale, Parlamentul are posibilitatea să verifice obiectivele de guvernare preconizate și sa se pronunțe asupra persoanelor propuse a face parte din Guvern. În acest sens, regulamentul ședințelor comune ale celor doua Camere prevede, că reprezentanții grupurilor parlamentare din Camera Deputaților și Senat au dreptul de a-și exprima punctele de vedere în numele grupurilor cu privire la programul și lista Guvernului.

Anterior acestei proceduri, fiecare candidat pentru funcția de ministru, înscris în lista Guvernului, este audiat în ședință comună de către comisiile permanente ale celor două Camere, al căror obiect de activitate corespunde sferei de competență a viitorului ministru. În urma audierii, comisiile întocmesc un aviz comun consultativ, motivat, care va fi prezentat candidatului desemnat pentru funcția de prim-ministru.

În cadrul dezbaterilor consacrate analizării programului de guvernare și listei Guvernului, forul legislativ exercită de fapt un control asupra modului în care viitorul guvern înțelege să asigure realizarea politicii interne și externe a țării și să exercite conducerea generală a administrației publice. Evident, pe aceeași cale se realizează și informarea Parlamentului asupra programului și a persoanelor înscrise în lista Guvernului. Trebuie reținut că Parlamentul nu poate propune corecturi sau modificarea programului sau a listei guvernului. Dacă unele grupuri parlamentare ori membri ai Parlamentului nu agreează unele obiective înscrise în programul de guvernare sau nu sunt de acord cu unele persoane din cele înscrise în listă, acest lucru se va exprima prin vot.

Votul asupra programului și a listei Guvernului este secret și se exprimă prin bile. Acordarea încrederii Guvernului se hotărăște cu votul majorității deputaților și senatorilor. În urma acordării votului de învestitură se consideră că programul de guvernare și lista membrilor Guvernului sunt acceptate de Parlament (art. 102. alin. 1 din Constituție). Pe baza votului de încredere acordat de Parlament, Președintele României va numi Guvernul. În cazul în care, în urma votului exprimat de deputați și senatori, nu se acordă votul de încredere pentru formarea Guvernului, Parlamentul face cunoscut de îndată acest rezultat Președintelui României în vederea desemnării unui alt candidat pentru funcția de prim-ministru.

Retragerea încrederii acordate Guvernului este sancțiunea cea mai gravă ce poate fi aplicată acestuia de Parlament. Instituția retragerii votului de învestitură este o altă regulă de bază a regimului parlamentar și constituie competența regimului parlamentar și constituie competența exclusivă a Parlamentului. Retragerea învestiturii se produce din momentul în care majoritatea membrilor forului legislativ nu mai sunt de acord cu modul de guvernare al cabinetului. În felul acesta, Guvernul își pierde legitimitatea câștigată prin votul de învestitură primit.

Retragerea încrederii acordate Guvernului este posibilă prin adoptarea unei moțiuni de cenzură, cu votul majorității deputaților și senatorilor. Moțiunea de cenzură poate fi inițiată de cel puțin o pătrime din numărul total al deputaților și senatorilor și se comunică Guvernului la data depunerii (art. 113, alin. 2 din Constituție).

Dezbaterea moțiunii de cenzură are loc după 3 zile de la data la care aceasta a fost prezentată în ședința comună a celor două camere. Inițiatorii moțiunii desemnează un reprezentant să expună motivele care au stat la baza depunerii moțiunii, după care primul-ministru prezintă poziția Guvernului față de moțiune. Deputații și senatorii prezenți au dreptul să ia cuvântul și să-și exprime propriul punct de vedere.

În cazul în care moțiunea de cenzură este adoptată – ceea ce echivalează cu retragerea de către Parlament a încrederii acordate Guvernului – acesta este demis pe aceeași dată.

În schimb, dacă moțiunea de cenzură a fost respinsă, mandatul Guvernului continuă, întrucât se bucură mai departe de sprijin parlamentar. Pentru a se împiedica obstrucționarea neproductivă și repetată a Guvernului, Constituția prevede că într-o asemenea situație deputații și senatorii care au semnat-o nu mai pot iniția, în aceeași sesiune, o nouă moțiune de cenzură, cu excepția cazului în care Guvernul își angajează răspunderea din proprie inițiativă.

II. Întrebările, interpelările, moțiunile simple și moțiunile de cenzură.

Întrebările și interpelările adresate de parlamentari Guvernului și fiecărui membru al acestuia își au suportul în art. 112, alin. 1 al Constituției, care consacră obligația cabinetului și membrilor acestuia de a răspunde întrebărilor și interpelărilor formulate de deputați sau de senatori.

Articolul 158 alin. 2 din Regulamentul Senatului definește întrebarea ca fiind o simplă cerere de a răspunde dacă un fapt este adevărat, dacă o informație este exactă, dacă Guvernul sau celelalte organe ale administrației publice înțeleg să comunice Senatului informațiile sau documentele solicitate ori dacă Guvernul are intenția de a lua o hotărâre într-o problemă determinată.

Întrebările pot fi scrise sau orale, iar cele scrise la rândul lor sunt de doua feluri: unele care presupun răspunsuri orale și altele care impun ca răspunsul să îmbrace forma scrisă.

Membrii Guvernului nu răspund la întrebarea pusă dacă parlamentarul care a formulat-o nu este în sală. De asemenea pot cere din timp și o singura dată amânarea răspunsului. În continuare regulamentul prevede o procedură distinctă pentru întrebările orale și cele scrise.

Întrebările orale se pun din doua în doua săptămâni într-un interval consacrat acestui scop, iar obiectul lor se notifică în scris la un secretar al Camerei, cel târziu până la ora 14 a zilei de miercuri din săptămâna premergătoare celei în care se va pune întrebarea. Ministrul răspunde oral la întrebarea adresată în ședință, într-un interval de cel mult 3 minute, după are poate urma doar o scurtă intervenție urmată de replică. Dacă întrebările orale se pot adresa numai membrilor Guvernului, cele scrise se pot adresa și conducătorilor altor autorități publice. Ele se transmit de secretarul Camerei desemnat în acest scop, iar deputatul va preciza dacă dorește ca răspunsul să fie oral sau scris, în care caz îl va primi în 15 zile. Același termen este și pentru răspunsurile orale desigur în funcție de prevederile ordinii de zi, întrucât timpul consacrat acestui scop este de 30 de minute, după epuizarea procedurii întrebărilor orale. Răspunsul se poate da în 5 minute, iar replica celui ce a pus întrebarea in 3 minute. Răspunsurile ce nu au putut fi date se amână pentru o ședință următoare. Un deputat nu poate pune mai mult de două întrebări în aceeași ședință. Este o interdicție menită să evite degenerarea într-o dezbatere politică proprie numai moțiunii. De aceea, nici alte intervenții decât cele arătate nu sunt permise, întrebările nefiind urmate de dezbateri.

La Senat procedura este mai puțin elaborată dar regulile, în linii generale, sunt aceleași, în scopul de a împiedica transformarea întrebării într-o moțiune: durata întrebării orale este de cel mult 3 minute, iar replica de 5 minute; întrebarea este orală sau scrisă, existând un timp afectat întrebărilor.

Prin natura lor, întrebările sunt un mijloc de informare a parlamentarilor, îndeosebi cu privire la probleme rezultate din activitatea lor în teritoriu. Dar, în același timp, ele obligă pe cei chestionați să se explice și chiar să se disculpe. Depinde de specificul întrebării. În acest sens, ele sunt un mijloc de control parlamentar asupra activității guvernamentale, într-un cadru mai larg al dialogului dintre Camere și Guvern, întrucât întrebările sunt puse nu numai de parlamentarii grupărilor de opoziție, ci și ale celor ce alcătuiesc majoritatea și, adesea, mai ales de aceștia. A sprijini înseamnă a-ți asuma o răspundere. De aceea, sprijinul de care se bucură Guvernul în Parlament, în mod necesar presupune un test permanent pentru verificarea încrederii acordate.

Dacă întrebările privesc un detaliu administrativ sau politic, dar care nu angajează politica generală a Guvernului, interpelarea pune Guvernul în situația să se explice asupra unui act guvernamental sau politicii sale generale într-un domeniu de activitate. Ca și întrebarea, interpelarea este și ea un mijloc de informare a Camerelor, dar aspectul legat de controlul parlamentar este mai pregnant, întrucât obligă Guvernul să-și justifice politica sa generală într-un anumit domeniu sau aspect caracteristic.

Constatăm astfel că o primă diferență între întrebări și interpelări rezidă în caracterul mai complex al interpelării, din punct de vedere al conținutului, al obiectului pe care îl vizează și al răspunsurilor pe care le presupun.

O altă diferență consta în faptul că interpelările pot atrage unele consecințe, și avem în vedere faptul că potrivit articolului 112 alin. 2, cele doua Camere ale Parlamentului pot adopta o moțiune simplă prin care să-și exprime poziția cu privire la problema care a făcut obiectul interpelării.

O a treia diferență dintre întrebări și interpelări constă în faptul că, în vreme ce întrebările pot îmbrăca atât forma scrisă cât și cea orală, interpelările nu pot îmbrăca decât forma scrisă.

În general, cu privire la procedura interpelărilor, ca și aceea a întrebărilor se poate observa aceeași tendință de a cantona dezbaterea în limite care să evite degenerarea ei în procedura moțiunii și să asigure finalitatea care era aceea a informării Camerelor prin obligarea Guvernului de a se exprima asupra unui segment a politicii sale sau a unei probleme de importanță deosebită privind această politică.

Textul art. 111 alin.2 din Constituție admite fiecărei Camere să-și exprime poziția cu privire la problema care a făcut obiectul interpelării, printr-o moțiune. Aceasta este una din puținele posibilități pe care le are o singură Cameră de a lua o anumită atitudine față de Guvern, față de politica acestuia într-un domeniu sau față de persoana care exercita o funcție guvernamentală. În toate cazurile, însă, moțiunea are efectele unei sancțiuni politice care poate afecta poziția Guvernului în problema care formează obiectul moțiunii.

Moțiunea de cenzură reprezintă o soluție la care se apelează doar în cazuri extreme, când Parlamentul și-a epuizat toate celelalte forme de control și ajunge la concluzia că Guvernul nu mai justifică încrederea cu care l-a învestit.

Guvernul, cât timp este în funcțiune, se bucură de prezumția de încredere a majorității ce l-a învestit. Această prezumție poate fi răsturnată numai cu votul expres al unei majorități contrare, având astfel semnificația pierderii încrederii majorității inițiale.

Moțiunea de cenzură urmărește tocmai obținerea unui asemenea rezultat. Ea exprimă condamnarea generală și fără apel a Guvernului de către opoziție iar, dacă este adoptată, și de către parlamentarii majorității care au susținut-o. Desigur, opoziția poate urmări prin aceasta chiar reluarea puterii dar reușita acțiunii depinde de stabilitatea majorității guvernamentale.

Prin moțiunea de cenzură minoritatea, ce constituie opoziția, încearcă să devină majoritară. În acest sens, deci, moțiunea de cenzură constituie o tentativă de „răsturnare a majorităților”, prin substituirea majorității actuale a unei alte majorități, eventual ca urmare a unei noi alianțe între partidele reprezentate în Parlament, ceea ce poate avea însă și un efect contrar, de solidaritate mai fermă a majorității ce sprijină Guvernul.

De asemenea, moțiunea de cenzură poate fi inițiată de majoritate, în cazul în care, pierzând încrederea în Guvern, urmărește constituirea unui nou cabinet. Dezbaterea și adoptarea moțiunii de cenzură se întemeiază pe răspunderea politică a Guvernului față de Parlament, potrivit art. 109 alin. 1 din Constituție.

Demiterea de către Parlament a Guvernului prin retragerea încrederii acordate, ca urmare a adoptării unei moțiuni de cenzură, are drept consecință declanșarea unei crize guvernamentale, ce se stinge numai prin învestirea unui nou Guvern. Prelungirea acestei crize pe o perioadă mai mare de 60 de zile și după două încercări nereușite de formare a noului Guvern, poate atrage dizolvarea Parlamentului, potrivit art. 89 alin. 1 din Constituție.

Potrivit alin. 2 al art. 113, moțiunea de cenzură poate fi inițiată de cel puțin o pătrime din numărul total al deputaților și senatorilor. Este o condiție de admisibilitate al cărui sens constă în cerința ca însăși inițierea moțiunii să fie expresia unei opinii reprezentative în Parlament.

Moțiunea de cenzură se dezbate și se supune la vot în ședința comună a Camerelor reunite. Regula este simetrică cu procedura de acordare a votului de încredere, care se desfășoară în ședința comună a Camerelor.

Potrivit art. 78 din Regulamentul ședințelor comune, moțiunea se prezintă Birourilor Permanente ale celor două Camere și se comunică, în aceeași zi, Guvernului, de către președintele Camerei Deputaților. În cel mult 5 zile de la data depunerii, moțiunea se prezintă plenului Camerelor reunite în ședință comună, de către inițiator, iar, potrivit alin. 3 al art. 113 din Constituție, în trei zile de la prezentare se dezbate și se supune la vot. Termenul de cinci zile este maxim, iar termenul de trei zile este fix. Astfel, există răgazul necesar pentru pregătirea de către Guvern a apărării sale, precum și pentru clarificarea de către grupurile parlamentare și partidele pe care le reprezintă, a atitudinii ce o vor avea, evitându-se adoptarea moțiunii prin surprindere, dintr-un accident.

Aceluiași obiectiv îi este subordonată și procedura de dezbatere a moțiunii: data și locul ședinței comune se comunică Guvernului cu 24 ore înainte, de președintele Camerei Deputaților; dezbaterea este precedată de prezentarea moțiunii de către reprezentantul inițiatorilor, urmată de cuvântul primului- ministru sau reprezentantului său pentru prezentarea poziției Guvernului; ședința de dezbateri este de regulă organizată prin alocarea de durată fiecărui grup parlamentar, cu dreptul acestuia de a-și desemna vorbitorii; în virtutea dreptului său de acces la lucrările Parlamentului, primul-ministru sau un reprezentant al Guvernului poate da explicații suplimentare care, potrivit practicii de până în prezent, au fost la finele dezbaterilor; în cazul retragerii încrederii și, deci, demiterii Guvernului, situația creată se aduce de îndată la cunoștința Președintelui României, sub semnătura președinților celor două Camere, în vederea desemnării unui candidat pentru funcția de prim-ministru.

Moțiunea poate fi adoptată numai cu votul majorității absolute. Votul este secret și se exprimă prin bile. Din nou regula este simetrică cu aceea de la învestire, deoarece acordarea votului de încredere pentru formarea Guvernului se face tot cu majoritatea numărului total al deputaților și senatorilor și se exprimă secret, prin bile. Regula majorității absolute acționează diferit în cele două ipoteze. Dacă la învestitură regula majorității absolute îngreunează acordarea votului de încredere, absenții micșorând șansele reușitei, mai exact lipsa lor având același efect cu acela al voturilor contra, în cazul moțiunii de cenzură ei îngreunează adoptarea moțiunii, lipsa lor având, de asemenea, același efect cu al voturilor contra. În fond, Guvernul nu riscă lipsa de încredere a majorității, ci numai formarea unei majorități contra sa. Astfel, aceeași regulă duce la îngreunarea formării Guvernului, dar și la îngreunarea destabilizării lui.

III. Anchetele parlamentare.

Anchetele parlamentare sunt modalități specifice de control ale puterii legislative asupra executivului și administrației publice. Potrivit art. 64 alin. 4 din Constituție, fiecare Cameră își poate institui, printre alte comisii parlamentare, și comisii de anchetă. Legiuitorul Constituant a lăsat o deplină libertate de apreciere Camerei Deputaților si a Senatului în ceea ce privește oportunitatea instituirii unei comisii de anchetă, ca și obiectul ei de activitate.

Ancheta parlamentară se organizează fie prin intermediul unei comisii ad-hoc, instituită în acest scop, fie prin împuternicirea unei comisii permanente.

În prima ipoteză, propunerea pentru constituirea unei comisii de anchetă poate fi făcută numai de cel puțin o treime din numărul membrilor Camerei și se adoptă printr-o hotărâre care va cuprinde, la propunerea Biroului permanent, componența și biroul comisiei, precum și termenul de depunere a raportului. Componența comisiei se stabilește potrivit regulilor de aprobare a componenței comisiilor permanente, deci cu respectarea principiului prevăzut de art. 64 alin. 5 din Constituție, referitor la respectarea configurației politice. Regulile de desfășurare a activității comisiei de anchetă sunt similare celor privind comisiile permanente, completate cu anumite norme specifice pe care comisia le poate institui, privind principiul că ea este, în limitele regulamentare, stăpâna procedurii sale.

Specificul procedurii de anchetă îl constituie îndeosebi statutul juridic al celor audiați- ce este similar martorilor – precum și obligativitatea generală a autorităților publice de a sprijini activitatea comisiei, prin prezentarea informațiilor și a documentelor necesare.

Potrivit principiului separației puterilor, comisia de anchetă nu se poate substitui competenței unui organ de jurisdicție, nici Ministerului Public și nici instanțelor judecătorești. Ea trebuie nu numai să culeagă informațiile necesare potrivit mandatului acordat și să prezinte un raport cuprinzând prelucrarea acestor informații care, prin dezbaterea sa în Cameră, este adus la cunoștința opiniei publice. După dezbateri, Camera Deputaților poate să adopte o moțiune sau alt act în care să-și exprime poziția față de problema ce a făcut obiectul anchetei. La Senat adoptarea unei hotărâri este obligatorie. Dar însăși dezbaterea în sine, datorită caracterului său public, poate fi suficient.

Ancheta prin intermediul unei comisii permanente se face numai cu aprobarea Camerei Deputaților sau Senatului, la cererea comisiei; aprobarea va cuprinde materiile ce formează obiectul anchetei, scopul ei, mijloacele necesare și termenul în care trebuie prezentat raportul. Regulile referitoare la statutul juridic al celor audiați, ca și la obligativitatea autorităților publice de a sprijini ancheta prin informațiile și documentațiile necesare în cazul comisiilor de anchetă, se aplică, "mutatis-mutadis" și anchetelor efectuate de comisiile parlamentare. În ambele situații – ancheta efectuată de o comisie ad-hoc sau de o comisie permanentă – termenul de prezentare a raportului fiind stabilit de Cameră, numai ea îl poate modifica.

Ancheta poate fi dispusă de una din Camere sau de Camerele reunite în ședință comună.

În această din urmă ipoteză, ancheta se poate face fie de către comisii comune special constituite în acest scop, fie de către comisiile permanente ale Camerelor, specific fiind însă că ele vor prezenta un raport comun, ceea ce presupune și conlucrarea dintre comisii pentru întocmirea lui (art. 86 din Regulamentul ședințelor comune).

Între cele două modalități de anchetă parlamentară – printr-o comisie ad-hoc sau printr-o comisie permanentă – deosebirea nu constă în procedura aplicabilă, ci în obiectul anchetei. Comisia de anchetă poate fi învestită pentru orice domeniu de activitate, ceea ce rezultă și din practica parlamentară, întrucât asemenea comisii s-au constituit prin anchete complexe.

Din cele arătate rezultă că, în toate cazurile, o anchetă parlamentară poate avea loc numai cu aprobarea prealabilă a Camerei.

Ancheta se materializează în raportul comisiei. Dezbaterea raportului este de competența exclusivă a Camerei. Deci, până la prezentarea raportului, lucrările comisiei – ca de altfel, lucrările oricărei comisii parlamentare – nu sunt publice. Aducerea la cunoștința publică a raportului se face prin dezbaterea lui în plenul Camerei.

Comisia de anchetă fiind ad-hoc se desființează o dată cu încheierea dezbaterilor în plen asupra raportului prezentat. La aceeași dată, încetează și împuternicirea comisiei permanente în legătură cu ancheta efectuată.

Așadar, ancheta parlamentară este întotdeauna pentru un obiectiv determinat, fiind astfel temporară și specializată în raport cu mandatul primit.

Cele arătate, la care s-ar putea adăuga dezbaterea unor declarații ale primului-ministru, a unor mesaje prezidențiale după audierea lor, a unor rapoarte și informări, alcătuiesc ceea ce s-a denumit a fi "controlul fără sancțiune", a căror importanță este în continuă creștere întrucât asigură cunoașterea publică a acțiunii guvernamentale și critica ei, ceea ce constituie un mijloc important și eficace de cenzură a acestei acțiuni.

IV. Angajarea răspunderii Guvernului din proprie inițiativă.

Din momentul învestirii sale prin votul de încredere acordat de Parlament și al numirii sale de Președintele României pe baza acestui vot, Guvernul își asumă o răspundere directă pentru modul în care asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice. În situația în care Guvernul este sprijinit de majoritatea membrilor Parlamentului, el va avea posibilitatea – conlucrând cu forul legislativ – să-și înfăptuiască cu succes și fără asperități deosebite programul de guvernare. Pe parcurs, însă, este posibil ca, prin măsuri guvernamentale neagreate de aleșii poporului, Guvernul să-și erodeze legitimitatea obținută prin votul de învestitură. Este chiar posibil ca proiecte de legi inițiate de Guvern să fie respinse sau astfel amendate de Parlament, încât să-și piardă paternitatea guvernamentală în favoarea unei paternități parlamentare. De asemenea, este posibil ca Guvernul, membrii acestuia să fie obstrucționați prin întrebări, interpelări, anchete, moțiuni de cenzură. Cu alte cuvinte, pe parcursul mandatului său, Parlamentul poate intra în conflict cu Guvernul, care își vede astfel periclitată înfăptuirea programului său de guvernare.

Conflictele care pot apărea pe parcurs între Parlament și Guvern se referă în general la probleme concrete, la diferite aspecte din activitatea unui minister. Ele se derulează prin mijloace puse la dispoziție de Constituție: întrebări și interpelări, inițierea, dezbaterea și supunerea la vot a unei moțiuni în legătură cu problema ce a făcut obiectul interpelării, dreptul la informare, procedura de dezbatere și adoptare a unei moțiuni de cenzură. În toate aceste situații, Parlamentul este cel ce are inițiativa controlului asupra activității Guvernului.

Constituția prevede, însă, și posibilitatea ca Guvernul să-și angajeze răspunderea din proprie inițiativă în fața Camerei Deputaților și a Senatului, în ședință comună, asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege.

Prin acest demers, Guvernul urmărește să verifice în mod concret pe ce sprijin poate conta în Parlament și, eventual, să convingă Camera Deputaților și Senatul că programul său de guvernare este încă viabil și că echipa guvernamentală are, în continuare capacitatea de a-l înfăptui.

În cadrul aceste proceduri, Guvernul este demis dacă o moțiune de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea programului, a declarației de politică generală sau a proiectului de lege, este votată de majoritatea deputaților și senatorilor.

Guvernul se bucură de o libertate deplină în ceea ce privește alegerea momentului angajării răspunderii sale și în ceea ce privește conținutul programului, al declarației sau al naturii ori domeniului reglementat de proiectul de lege. Pus în fața demersului Guvernului, Parlamentul trebuie să opteze, fie pentru aprobarea programului, declarației sau proiectului de lege, fie pentru inițierea unei moțiuni de cenzură. În cazul în care moțiunea de cenzură nu este adoptată, programul și declarația de politică generală sunt integrate în strategia de guvernare, iar proiectul de lege se consideră adoptat urmând a fi promulgat ca lege.

În ceea ce privește demersul Guvernului, se subînțelege că inițiativa angajării răspunderii acestuia revine întregii echipe guvernamentale. Constituția este foarte clară sub acest aspect.

Scopul urmărit prin această procedură este limpede; în cazul în care Parlamentul este de acord cu programul prezentat de Guvern sau cu declarația de politică generală ori nu se întrunește majoritatea de voturi necesară aprobării moțiunii de cenzură poziția Guvernului se consolidează, sporește legitimitatea acestuia. Neacordarea încrederii depinde de depunerea moțiunii de cenzură și de votarea ei. Dacă nu se depune moțiunea de cenzură sau dacă aceasta este respinsă, se consideră că programul, declarația de politică generală sau proiectul de lege întrunesc "aprobarea" forului legislativ.

În tăcerea Legiuitorului Constituant, se poate pune o problemă practică, și anume dacă programul sau declarația de politică generală se supun dezbaterii și aprobării potrivit procedurii prevăzute de Constituție pentru învestirea Guvernului (art. 103 alin. 3), ori aprobarea acestora rezultă implicit din nepromovarea moțiunii de cenzură sau din respingerea ei. Se crede că soluția la o asemenea ipoteză este dată chiar de art. 114 alin. 2 și 3 din Constituție. În aceste două texte, Legiuitorul se referă la efectele juridice ale depunerii și votării unei moțiuni de cenzură și respectiv la efectele politice ale nedepunerii moțiunii sau ale respingerii ei. Astfel, art. 114 alin. 3 precizează că, dacă Guvernul nu a fost demis, documentul asupra căruia aceste și-a angajat răspunderea se consideră adoptat.

Așadar aprobarea este implicită și tacită. Caracterul implicit și tacit al aprobării programului, a declarațiilor de politică generală sau a proiectului de lege, nu împiedică dezbaterea acestora. Dezbaterea, însă, nu este urmată de vot în cazul acordării votului de încredere.

Programul și declarația de politică generală aprobate vor completa programul Guvernului acceptat de Parlament prin acordarea votului de învestitură, devenind parte integrantă a acestuia.

În cazul punerii în minoritate a Guvernului, prin votarea moțiunii de cenzură, acesta este demis, urmând ca șeful statului să reia procedura prevăzută la art. 103 alin. 1 din Constituție, iar candidatul desemnat pentru funcția de prim-ministru să solicite Parlamentului votul de încredere asupra unui nou program și a unei noi liste a Guvernului.

Procedura angajării răspunderii prezintă atât avantaje cât și dezavantaje pentru Guvern. Dezavantajul este unul, dar imens: Guvernul poate fi demis, dacă s-a introdus o moțiune de cenzură și dacă aceasta a fost adoptată de adunări în condițiile prevăzute de lege. Avantajele sunt multiple, dar unul se detașează net: Guvernul iese întărit, dobândind un nou prestigiu în urma votului și consolidându-și poziția în fața Parlamentului și a poporului. Lipsa unei moțiuni de cenzură echivalează cu un vot de încredere.

V. Solicitarea urmăririi penale a membrilor Guvernului

Instituția urmăririi penale a membrilor Guvernului a fost introdusă în sistemul constituțional românesc modern prin Convenția pentru organizarea definitivă a Principatelor Române, semnată la Paris în 1858. Dispoziții referitoare la punerea sub acuzare a miniștrilor conțineau și Constituțiile din 1866, Constituția din 1923, Constituția din 1938 și Constituția din 1948. Constituțiile din 1952 și 1965 nu au mai prevăzut răspunderea penală a membrilor Guvernului.

Constituția adoptată în 1991 și revizuită în 2003 a reintrodus instituția urmăririi penale a miniștrilor în art. 109 alin. 2 și 3. Din enunțul constituțional rezultă caracterul individual al procedurii, ca și al răspunderii juridice. În ceea ce privește faptele de natură a atrage răspunderea penală, cu alte cuvinte, cazurile de răspundere, ca și pedepsele aplicabile, acestea vor fi reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială. Constituția a conferit dreptul de a cere urmărirea penală a membrilor Guvernului, Camerei Deputaților, Senatului și Președintelui României.

Pentru atragerea răspunderii penale a miniștrilor este imperios necesar ca faptele ce li se impută să fie săvârșite în exercițiul funcțiilor lor. Această cerință rezultă cu claritate chiar din cuprinsul art. 109 alin. 2 din Constituție. Se înțelege că în situația ipotetică, în care un ministru ar comite o faptă penală prevăzută ca atare în Codul Penal sau într-o lege specială, el ar urma să răspundă penal ca orice persoană ce ar comite o infracțiune. O soluție contrară ar contraveni principiului deplinei egalități în drepturi între cetățeni, ocrotit în art. 16 alin. 1 din Constituție.

Întrucât Constituția României nu a stabilit o incompatibilitate în calitatea de deputat ori senator și cea de membru al Guvernului, care în același timp este și parlamentar. Oricum, operează efectele juridice ale imunității parlamentare reglementate în art. 72 din Constituție. Într-o asemenea situație, chiar dacă se constată că fapta imputată ministrului a fost săvârșită în exercitarea funcției ministeriale, că asumarea răspunderii penale este posibilă numai cu încuviințarea Camerei în care a fost ales, cu respectarea procedurii prevăzute în regulamentul Camerei respective referitoare la o asemenea situație. De pildă, regulamentul Camerei Deputaților prevede ca dezbaterea cererii pentru urmărirea penală se efectuează pe baza raportului întocmit fie de o comisie permanentă care a primit încuviințarea Camerei în acest sens, fie de o comisie specială de anchetă constituită în acest scop. Cererea se adoptă cu votul a cel puțin două treimi din numărul deputaților.

În cazul în care s-a cerut urmărirea penală a unui ministru, Președintele României poate dispune suspendarea acestuia din funcție. Constituția prevede, de asemenea, că trimiterea în judecată a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcție.

Constituția prevede două modalități de suspendare a unui membru al Guvernului căruia i se impută săvârșirea unei fapte penale: 1) suspendarea care poate fi dispusă de șeful statului; 2) suspendarea care operează de drept din momentul trimiterii în judecată. Hotărârea de condamnare rămasă definitivă ridică problema dacă ministrul suspendat va putea continua să-și exercite funcția.

Din cuprinsul art. 106 din Constituție, care reglementează cazurile de încetare a funcției de membru al Guvernului, nu rezultă că o hotărâre judecătorească de condamnare a unui membru al Guvernului ar avea ca rezultat pierderea de către acesta a calității pe care a avut-o în Guvern. Într-un singur caz ar pierde această calitate, și anume dacă prin hotărârea de condamnare și-ar pierde drepturile electorale. Art. 106 din Constituție prevede însă că funcția de membru al Guvernului poate înceta și în alte cazuri prevăzute de lege. Este deschisă astfel posibilitatea ca prin legea privind responsabilitatea ministerială, la care face referire art. 109 alin. 3 din Constituție, să se prevadă demiterea de drept a membrului Guvernului a cărui vinovăție a fost constatată de Curtea Supremă de Justiție, care l-a și condamnat penal.

În fine, mai adăugăm că, întrucât Constituția se referă numai la urmărirea penală a membrilor Guvernului, aceștia pot fi acționați în justiție fără nici o restricție în cauze civile și în materie de contencios administrativ.

VI. Procedurile de control pe care le presupune adoptarea ordonanțelor.

Și în cazul adoptării unor ordonanțe, potrivit regulilor înscrise în art. 115 alin. 3-8, Parlamentului îi sunt puse la dispoziție niște mijloace de control asupra activității Guvernului, aprobarea – după caz, respingerea – acestora echivalând cu acordarea unei note executivului. Astfel, dacă prin legea de abilitare a Guvernului de a adopta reguli juridice sub forma unor ordonanțe (în domenii ce sunt de competența legii ordinare) se prevede obligativitatea supunerii ei spre aprobare, Parlamentul, cu ocazia dezbaterii, „se va pronunța”, după cum este și firesc, asupra „calității” acesteia, aprobând-o sau respingând-o, după caz. De asemenea, în situația adoptării, în lipsa unei legi de abilitare, a unor „ordonanțe de urgență”, Parlamentul le va adopta sau le va respinge printr-o lege, dezbaterea fiind un mijloc de efectuare a controlului parlamentar asupra activității normative a Guvernului.

3.3. Proceduri și mijloace de control asupra Președintelui României.

I. Încunoștiințarea, consultarea și aprobarea unor acte sau fapte ale Președintelui României.

Potrivit art. 92 alin. 3, Președintele României are obligația de a încunoștiința neîntârziat Parlamentul, printr-un mesaj, în situația în care a luat măsuri pentru respingerea agresiunii – în caz de agresiune armată îndreptată împotriva țării. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă de drept în 24 de ore de la declanșarea agresiunii.

Pentru alte situații, Constituția prevede necesitatea consultării prealabile a Parlamentului sau, după caz, a președinților celor două Camere. Astfel, Președintele României nu poate cere poporului să-și exprime, prin referendum, voința cu privire la probleme de interes național, decât după consultarea Parlamentului (art. 90), după cum nu poate să-l dizolve decât după consultarea președinților celor două Camere și a liderilor grupurilor parlamentare, în condițiile precizate de art. 89. Dacă în ambele cazuri consultarea este obligatorie, receptare consilierii rămâne facultativă.

În afară de încunoștiințări și consultări, Constituția prevede și situații în care faptele sau actele Președintelui României trebuie supuse aprobării Parlamentului. Uneori aprobarea este anterioară, alteori ulterioară. Astfel, poate declara mobilizarea totală sau parțială a forțelor armate cu aprobarea prealabilă a Parlamentului și numai în cazuri excepționale, hotărârea aceasta poate fi supusă ulterior aprobării, dar, în cel mult 5 zile de la adoptare (art. 92 alin.2). De asemenea, Președintele României trebuie să solicite încuviințarea Parlamentului pentru a institui starea de asediu sau starea de urgență. În acest sens, în art. 93 se prevede că Președintele României instituie, potrivit legii starea de asediu sau starea de urgență în unele unități administrativ-teritoriale și solicită Parlamentului încuviințarea măsurii adoptate, în cel mult 5 zile de la luarea acesteia. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă de drept.

II. Suspendarea din funcție a Președintelui României.

Procedura de suspendare din funcție a Președintelui României, pentru săvârșirea unor fapte grave prin care a încălcat prevederile Constituției, face parte din sfera controlului parlamentar asupra puterii executive pe care o reprezintă Președintele României. Potrivit art. 95 alin. 2 din Constituție și art. 66 din Regulamentul ședințelor comune, propunerea de suspendare trebuie făcută de cel puțin o treime din numărul deputaților și al senatorilor și se depune concomitent la birourile permanente ale Camerelor care o vor comunica neîntârziat președintelui, precizând, totodată, locul și data ședinței comune.

Președintele ce conduce lucrările ședinței comune, după prezentarea propunerii de suspendare și ascultarea explicațiilor Președintelui României – a cărui prezență, însă nu este obligatorie -, consultă plenul Camerelor spre a se hotărî dacă există suficiente date pentru a se solicita, potrivit art. 146 lit. H din Constituție, avizul consultativ al Curții Constituționale sau dacă, în vederea strângerii acestor date, se impune constituirea unei comisii de anchetă.

În prima ipoteză, propunerea, împreună cu informațiile necesare, se trimite Curții Constituționale, menționându-se și termenul până la care aceasta urmează să-și înainteze avizul. În cea de a doua ipoteză, avizul se va solicita după dezbaterea raportului comisiei de anchetă, desigur dacă plenul va aprecia că sunt suficiente date pentru fundamentarea cererii.

Aceste distincții nu rezultă suficient de clar din prevederile art. 67 și art. 68 din Regulamentul ședințelor comune, dar întrucât sesizarea Curții se face numai dacă plenul consideră că sunt suficiente datele existente, iar în cazul în care le consideră insuficiente constituie o comisie de anchetă, rezultă că numai după prezentarea raportului de anchetă s-ar putea ajunge la concluzia că datele sunt suficiente, rațiunea constituirii acestei comisii fiind însăși insuficiența datelor.

Hotărârea pentru solicitarea avizului Curții se ia, potrivit art. 67 din Regulamentul ședințelor comune, cu majoritatea voturilor din numărul total al deputaților și senatorilor. Este majoritatea cu care, în final, cererea de suspendare poate fi adoptată potrivit art. 95 alin. 1 din Constituție. În principiu, în această fază, soluționarea cererii se poate doar amâna, întrucât alternativa regulamentară este fie sesizarea Curții Constituționale spre a-și da avizul, fie constituirea comisiei de anchetă. Regulamentul nu are nici o prevedere referitoare la ipoteza în care Camerele vor aprecia, în continuare, că nu sunt suficiente date care să justifice măsura de suspendare propusă, dar nimic nu poate împiedica Parlamentul ca în considerarea unei asemenea situații să adopte o hotărâre de întrerupere a procedurii.

După primirea avizului consultativ al Curții Constituționale, adoptarea cererii se face cu majoritatea absolută a membrilor celor două Camere, iar votul este secret, prin bile. Hotărârea adoptată se comunică, în termen de 48 de ore, Președintelui, iar dacă cererea de suspendarea a fost aprobată, ea se comunică și Guvernului, în vederea organizării referendumului prevăzut de art. 95 alin. 3 din Constituție.

III. Punerea sub acuzare a Președintelui României.

Punerea sub acuzare a Președintelui României nu are valoarea unui act de acuzare și cu atât mai mult, a unei hotărâri de condamnare. Împotriva unei asemenea interpretări este principiul separației puterilor în stat, potrivit căruia, în temeiul art. 126 din Constituție, justiția se realizează numai prin instanțele judecătorești stabilite de lege. De aceea, semnificația punerii sub acuzare este ridicarea imunitații prezidențiale și, după cum prevede Regulamentul ședințelor comune, sesizarea procurorului general, pentru ca acesta, la rândul său, să declanșeze procedura judiciară în fața Înaltei Curți de Casație și Justiție. De asemenea, punerea sub acuzare nu are ca efect răsturnarea prezumției de nevinovăție care, potrivit art. 23 alin. 11 din Constituție, poate fi înlăturată numai de hotărârea de condamnare, ceea ce concordă și cu prevederile alin. 3 al art. 96 din Constituție potrivit cărora președintele este demis de drept la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare.

Pentru declanșarea procedurii de punere sub acuzare a Președintelui României, cererea de sesizare trebuie să aparțină unui număr de cel puțin jumătate din numărul deputaților și senatorilor potrivit art. 96 alin. 2 din Constituție. Aceasta regula este o cauză de admisibilitate. Cererea de punere sub acuzare nu poate fi decât colectivă și trebuie să cuprindă descrierea faptelor imputate și calificarea lor juridică. Primind cererea, birourile permanente ale Camerelor vor încunoștiința neîntârziat președintele. La prima ședință comună a Camerelor, președintele ce conduce ședința va aduce la cunoștință conținutul cererii si va proceda la constituirea unei comisii de anchetă care, în termenul stabilit prin hotărârea de constituirea unei comisii de anchetă care, în termenul stabilit prin hotărârea de constituire, are obligația să prezinte un raport asupra celor constatate. Potrivit art. 62 din Regulamentul ședințelor comune, raportul se dezbate în termen de 48 de ore de la prezentare, iar după încheierea dezbaterilor, propunerea comisiei de anchetă se supune votului cu bile. Majoritatea necesară pentru a putea fi aprobată este de două treimi din numărul deputaților și al senatorilor potrivit art. 96 alin.1 din Constituție. Rezultă din cele arătate că numai faptele pe care se fundamentează propunerea adoptată constituie temeiul punerii sub acuzare și că, deci, pentru alte fapte, este necesară repetarea procedurii, întrucât față de ele imunitatea prezidențială nu a fost ridicată. Este o consecință identică cu aceea legată de ridicarea imunității parlamentare când pentru alte fapte decât cele ce au făcut obiectul hotărârii de ridicare a imunității, parlamentarul este apărat de imunitatea sa parlamentară.

3.4. Alte proceduri de control.

În afară de procedurile de control care au ca obiect activitatea Guvernului sau a Președintelui României, Constituția prevede și alte proceduri de control, precum cele reglementate – sumar, este adevărat – de art. 65. Astfel, la litera h este vorba de exercitarea controlului asupra directorilor serviciilor de informații, care se realizează în ședință comună a Camerei Deputaților și Senatului, iar la litera g de „examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Apărare a Țării”, de unde deducem competența de control a Parlamentului asupra activității lor.

Un alt control exercitat de Parlament era și acela asupra deciziilor Curții Constituționale adoptate în exercitarea controlului anterior. Curtea Constituțională, la sesizare sau din oficiu, în conformitate cu vechiul art. 144 lit. a din Constituție, exercita un control asupra legilor, anterior promulgării, deci anterior intrării în vigoare. Dacă constata constituționalitatea legii vizate, o trimitea spre promulgare. În caz de neconstituționalitate, însă, legea se întorcea la Parlament pentru reexaminare. Cu această ocazie „se aprecia” – prin control – decizia Curții Constituționale. Dacă Parlamentul ajungea la concluzia că obiecțiile acesteia sunt neîntemeiate, putea înlătura obiecția de neconstituționalitate cu votul a două treimi din numărul membrilor fiecărei Camere. În caz contrar, decizia Curții rămânea obligatorie, ea având drept efect faptul că legea respectivă nu mai putea fi trimisă spre promulgare. După revizuire, Constituția nu mai prevede întoarcerea la Parlament, pentru o noua dezbatere a textelor legale declarate neconstituționale cu ocazia controlului anterior. Dar, un gen de control al autorității legiuitoare asupra jurisdicției constituționale tot rămâne, deoarece Parlamentul poate oricând modifica sau completa legea organică a Curții Constituționale.

Funcția de informare.

Funcția de informare a Parlamentului sau a Camerelor, inclusiv a comisiilor, ca și a parlamentarilor, nu este un scop în sine. Ea reprezintă condiția asigurării eficienței actului de legiferare, ca și a actului de control parlamentar.

Se poate spune că această funcție constă în culegerea, selectarea și prelucrarea de informații, date, documente necesare înfăptuirii prerogativelor constituționale ale forului legislativ. Nu contează modalitatea practică în care Parlamentul solicită sau primește informații și nici cea de prelucrare și materializare a acestora în decizii politice. Evident, se presupune că modalitatea aleasă spre informare, atât în ceea ce privește solicitarea informațiilor de către Parlament, cât și transmiterea acestora se înscrie în cadrul constituțional și legal prescris. Trebuie reținut că solicitarea sau primirea informațiilor reprezintă o prerogativă constituțională a Parlamentului sau a celor două Camere legislative.

Formele sau instrumentele principale prin care se poate înfăptui funcția de informare sunt: petițiile adresate de cetățeni, solicitarea de informații de către Camere și întrebările sau interpelările adresate de senatori și deputați membrilor Guvernului, Camerele pot primi, de asemenea, informații prin intermediul comisiilor de anchetă, al declarațiilor de politică generala prezentate în cadrul Parlamentului de primul-ministru.

O altă cale de transmitere a informațiilor este prezentarea de către unele autorități publice specializate a unor rapoarte proprii. Este vorba în acest caz de rapoartele Avocatului Poporului, ale Curții de Conturi pe care acestea sunt datoare să le prezinte anual Parlamentului sau la cererea Camerelor. Unele date și informații conținute în aceste rapoarte pot constitui punctul de plecare al unor propuneri legislative.

Informarea realizată prin adresarea întrebărilor și interpelărilor este, de fapt, o modalitate a exercitării controlului parlamentar.

În legătură cu dreptul de informare al Parlamentului reglementat de art. 111 alin. 1 din Constituție se impune precizarea că titularii solicitării pot fi Camera Deputaților, Senatul sau comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora. Parlamentarii nu pot solicita individual asemenea informații.

Într-un caz special, anume menționat în Constituție, solicitarea informațiilor cerute, potrivit art. 111 alin. 1 din legea fundamentală, este obligatorie. Astfel, în cazul în care o inițiativă legislativa implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie.

Funcția de desemnare prin învestire, alegere sau numire a unor autorități publice.

În cadrul acestei funcții, cea mai importantă activitate desfășurată de Parlament se referă la acordarea votului de învestitură Guvernului.

Evident, atribuțiile Parlamentului subsumate acestei funcții sunt prevăzute expres în Constituție sau în legi speciale. Deoarece Parlamentul României are o structură bicamerală, se subînțelege ca această funcție va fi înfăptuită de cele două Camere în ședință comună. O singură excepție este prevăzută în acest sens în Constituție: numirea Avocatului Poporului de către Senat.

Potrivit Constituției, Parlamentul României:

acordă votul de încredere Guvernului (art. 103 alin. 3);

numește membrii Curții de Conturi (art. 140 alin. 4);

numește directorul Serviciului Român de Informații (art. 65 lit. h).

De asemenea, potrivit Constituției, Camerele numesc, separat, câte trei dintre cei nouă judecători ai Curții Constituționale (art. 142 alin. 2).

În diferite legi speciale sunt prevăzute alte prerogative de numire ale Parlamentului. Astfel, de pildă, potrivit art. 7 alin. 2 din Legea nr. 73/1993, președintele Consiliului Legislativ și președinții de secții ai acestor autorități publice sunt numiți de cele două Camere în ședință comună.

Posibilitatea ca printr-o lege specială să se prevadă competența Camerelor de a numi sau alege în funcții publice anumite persoane este prevăzută în regulamentul ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului.

Funcția de reprezentare.

Funcția de reprezentare a fost esențială în configurarea democrației reprezentative, îndeosebi în perioada inițială de formare a regimului parlamentar, în conflictul cu monarhia absolută ce își revendica legitimitatea divină. Astfel monarhia, unde a supraviețuit, a devenit constituțională sau a fost înlăturată de regimul politic republican.

Importanța acestei funcții își menține și în prezent valabilitatea deoarece ea asigură agregarea intereselor și valorilor și își dispută întâietatea în societate în adoptarea unei măsuri legislative sau exclusiv politice. Odată cu dezvoltarea democrației și trecerea de la votul cenzitar la cel universal, pe baza principiului un om un vot, această agregare a intereselor în Parlament a devenit din ce în ce mai efectivă deoarece pături sociale ce nu erau reprezentate, organizându-se în partide au putut să-și apere interesele în dezbaterile ce aveau loc.

În societatea modernă funcția de reprezentare a Parlamentului este concurată de noi centre de reprezentare în dezbaterea unor probleme politice.

Este vorba de rolul crescând în acest sens al mijloacelor scrise și audio-vizuale în dezbaterea unor probleme politice majore de rolul pe care îl are Guvernul în armonizarea intereselor adesea contradictorii sau antagonice din societate ca și al Președintelui României îndeosebi în îndeplinirea funcției sale de mediere între stat și societate potrivit art. 80 alin. 2 din Constituție.

În același sens al reprezentativității este rolul crescând al grupurilor de presiune, cum sunt sindicatele, organizațiile patronale, organizațiile religioase, partidele extraparlamentare deoarece cele parlamentare își exercită aceasta funcție mult mai eficient în Camerele Parlamentului. Dar în ultimă instanță toate aceste structuri caută să influențeze decizia în elaborarea unei legi în acre sunt interesați sau în adoptarea de către Parlament a unei măsuri. De aceea în ultima analiză influența lor este tot asupra funcției de reprezentare a Parlamentului, organ suprem reprezentativ al poporului potrivit art. 61 alin. 1 din Constituție.

Pentru îndeplinirea de către Camerele Parlamentului a funcțiilor de reprezentare în vederea agregării intereselor esențială este compoziția lor politică. În acest scop a asigurării unei reprezentări de altă natură îl are și Consiliul Economic și Social care asigură, pe criterii profesionale, participarea principalelor categorii sociale la opera de legiferare indiferent de apartenența lor politică.

Atribuțiile Parlamentului.

7.1. Atribuții în domeniul politicii externe.

Ca autoritate reprezentativă prin care, potrivit art. 2 alin. 1 din Constituție, poporul exercită suveranitatea națională, Parlamentul are și atribuții în politica externă. Aceste atribuții se înscriu în dimensiunile puterii politice a poporului. Trebuie subliniat, însă, că în competența Parlamentului revin numai atribuții de conducere în politica externă adică acelea ce sunt fundamentale. Precizarea este pertinentă și necesară, știut fiind că și alte autorități publice au atribuții în acest domeniu.

Constituția încredințează Parlamentului, în exclusivitate, următoarele atribuții: ratificarea și denunțarea tratatelor internaționale; declararea stării de război; suspendarea sau încetarea ostilităților militare; participarea la structurile parlamentare internaționale.

7.2. Atribuții privind stabilirea direcțiilor principale ale activităților social-economice, culturale, statale și juridice.

Exercitând împuternicirile de conducere statală ce-i sunt delegate de către popor, Parlamentul poate decide în problemele cele mai importante. Aceste împuterniciri sunt prevăzute în Constituție și se realizează prin lege. Ele pot fi exercitate fie de Parlament în întregul său, fie de una din adunările (Camerele) Parlamentului în cazul structurii bicamerale desigur. În acest sens se constată că revin, în general, Parlamentului următoarele atribuții: adoptarea bugetului; aprobarea programului Guvernului; declararea mobilizării generale sau parțiale; reglementarea alegerilor; reglementarea organizării și desfășurării referendumului; organizarea și funcționarea organelor de stat precum și a partidelor politice; organizarea forțelor armate și a apărării naționale; stabilirea regimului juridic al stării de asediu și a celei de urgență; stabilirea infracțiunilor și pedepselor; acordarea amnistiei; reglementarea cetățeniei; stabilirea regulilor privind statutul și capacitatea persoanelor fizice și juridice; stabilirea sistemului general al impozitelor și taxelor; emisiunea de monedă; stabilirea regimului proprietății și al moștenirii; stabilirea regulilor generale privind raporturile de muncă, sindicatele și securitatea socială; organizarea învățământului; organizarea administrativă a teritoriului; stabilirea statutului funcționarilor publici; stabilirea procedurilor jurisdicționale.

Desigur cele mai multe dintre acestea se hotărăsc prin legi, dar aici se are în vedere conținutul funcției și nu forma sa de realizare.

Atribuțiile Parlamentului României de această natură sunt prevăzute în art. 65 din Constituție care nominalizează primirea mesajului Președintelui României; aprobarea bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat; declararea mobilizării generale sau parțiale; declararea stării de război; suspendarea sau încetarea ostilităților militare; examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Apărare a Țării și ale Curții de Conturi).

7.3. Atribuțiile Parlamentului privind organizarea internă și funcționarea sa.

1. Validarea mandatelor parlamentarilor.

După finalizarea procesului electoral, cele două Camere ale Parlamentului se întrunesc în prima ședință, la convocarea Președintelui României, în cel mult 20 de zile de la alegeri (art. 63 alin. 3 din Constituție).

Până la constituirea organelor de conducere ale celor două Camere, ședințele sunt conduse de un președinte – acesta va fi cel mai în vârstă dintre senatori sau deputați – ajutat de patru vicepreședinți, aleși dintre cei mai tineri senatori, respectiv deputați. În prima ședință are loc validarea mandatelor parlamentarilor, scop în care este desemnată o comisie specială de validare a mandatelor (formată din 30 de deputați – art. 3 alin. 1 din Regulamentul Camerei Deputaților, respectiv 15 senatori – art. 5 alin. 1 din Regulamentul Senatului), condusă de un președinte și doi vicepreședinți. Comisia de validare a mandatelor trebuie să respecte configurația politică a grupurilor parlamentare.

Fiecare mandat trebuie validat prin votul majorității senatorilor, respectiv a deputaților prezenți la ședință (majoritate simplă).

Mandatul parlamentar poate fi invalidat în următoarele situații (art. 7 din Regulamentul Camerei Deputaților, respectiv art. 8 din Regulamentul Senatului):

– în cazul alegerii parlamentarului prin fraudă electorală dovedită sau recunoscută;

– nerespectarea condițiilor constituționale și legale privind candidatura sau obținerea mandatului.

Cele două Camere ale Parlamentului sunt constituite în mod legal după validarea a cel puțin două treimi din numărul total al mandatelor fiecărei Camere.

2. Adoptarea regulamentului de funcționare.

Adoptarea regulamentului exprimă autonomia regulamentară a Parlamentului și, desigur, a Camerelor acestuia în sistemul bicameral. Atât Camera Deputaților cât și Senatul își stabilesc organizarea și funcționarea prin regulamente proprii, în sistemul bicameral, se poate adopta și un regulament al întregului Parlament, mai ales când Camerele reunite funcționează ca adunare constituantă sau, în Constituție se prevede realizarea unor atribuții numai în această formulă organizatorică (validarea alegerii șefului de stat, ascultarea mesajului anual al șefului statului, exercitarea altor atribuții).

3. Alegerea organelor interne ale Camerelor Parlamentului.

3.1. Alegerea birourilor Camerelor.

Birourile permanente se alcătuiesc potrivit configurației politice a Camerei Deputaților și a Senatului și ele cuprind pe președintele Camerei, patru vicepreședinți, patru secretari și patru respectiv doi chestori.

Pentru alegerea președintelui este necesar, în primul scrutin, votul majorității parlamentarilor, iar dacă această cerință nu s-a realizat, se organizează cel de –al doilea tur de scrutin, la care participă în Senat primii doi candidați care au obținut cel mai mare număr de voturi exprimate, iar în Camera Deputaților, dacă nici un candidat nu a întrunit, după două tururi, votul majorității deputaților, se organizează noi tururi de scrutin , în urma cărora va fi desemnat președinte candidatul care a obținut majoritatea voturilor deputaților prezenți. Președintele Camerei este ales, spre deosebire de ceilalți membri ai Biroului, pe durata întregului mandat al Camerei, iar odată cu alegerea lui, încetează activitatea președintelui de vârstă.

Președintele Camerei are următoarele atribuții:

– convoacă Senatul sau, după caz, Camera Deputaților în sesiuni ordinare și extraordinare;

– conduce lucrările Camerei și ale Biroului Permanent;

– asigură ordinea în timpul dezbaterilor și respectarea regulamentului;

– anunță rezultatul votării și hotărârile adoptate.

– asigură legătura cu cealaltă Cameră, Președintele României, Guvernul, Curtea Constituțională și Curtea Supremă de Justiție;

– asigură interimatul funcției de Președinte al României.

Vicepreședinții sunt aleși de grupurile parlamentare prin vot secret cu majoritatea voturilor senatorilor. Aceștia îndeplinesc în ordinea stabilită de Biroul Permanent, atribuții ale președintelui, la solicitarea sau în absența acestuia.

Secretarii au ca sarcini principale:

– întocmirea listei cu înscrierile la cuvânt în ordinea în care au fost făcute;

– prezentarea propunerilor, amendamentelor și a oricăror alte comunicări adresate Camerei;

– efectuarea apelului nominal;

– consemnarea rezultatului votului;

– ținerea evidenței hotărârilor adoptate;

– supravegherea întocmirii stenogramelor.

Chestorii au sarcina:

– să verifice modul de gestionare a patrimoniului Camerei Deputaților sau, după caz, a Senatului;

– exercită controlul financiar asupra cheltuielilor;

– prezintă proiectul de buget și încheierea exercițiului bugetar.

3.2. Formarea comisiilor parlamentare.

Comisiile parlamentare sunt organe de lucru ale Camerei Deputaților, sau după caz, a Senatului, care au scopul de a îndeplini însărcinările ce le sunt încredințate în vederea pregătirii lucrărilor fiecărei Camere.

Sunt alcătuite dintr-un număr restrâns de parlamentari, care au ca sarcină să examineze în mod detaliat problemele care sunt supuse dezbaterii Parlamentului și apoi să-i prezinte acestuia rapoarte cu propuneri adecvate. Comisiile parlamentare pot fi: permanente și temporare, în care intră cele speciale, de anchetă și de mediere.

De cele mai multe ori comisiile aparțin unei singure Camere, dar în unele împrejurări se pot constitui comisii mixte, comune celor două Camere, care la rândul lor pot fi permanente și temporare.

Numărul, denumirea și competența fiecăreia precum și numărul membrilor comisiilor parlamentare se stabilesc de Cameră, la propunerea Biroului Permanent.

În prima ședință, convocată de președintele adunării, comisiile își aleg birourile, compuse dintr-un președinte, 1-2 vicepreședinți și 1-2 secretari, după care își adoptă regulamentul de organizare și funcționare.

Comisiile permanente sunt alese pe toată durata mandatului Camerei Deputaților și a Senatului, pe domenii de activitate. Fiecare parlamentar este obligat să facă parte din cel puțin o comisie permanentă, cu excepția membrilor Biroului Permanent, al Camerei Deputaților și respectiv a președintelui Senatului și a senatorilor membri ai Guvernului.

Calitatea de membru al comisiei permanente poate înceta la propunerea grupului parlamentar din care face parte senatorul respectiv sau prin revocarea deputatului cu votul majorității deputaților din Comisie, la cererea grupului parlamentar care l-a propus sau a unei treimi din numărul membrilor Comisiei.

Comisiile temporare. În cadrul acestei categorii de comisii se disting comisiile de anchetă, speciale și de mediere.

Comisiile de anchetă sunt constituite la propunerea unei treimi din numărul membrilor unei Camere, în vederea analizării unor evenimente sau acțiuni negative, pentru aflarea adevărului, pentru stabilirea responsabilității și a măsurilor ce se impun. Își încetează activitatea, o dată cu prezentarea raportului în plenul Camerei.

Textele constituționale, ca și cele regulamentare, nu fac nici o referire la situațiile și limitele în care pot fi create astfel de comisii, lăsând la latitudinea fiecărei Camere aprecierea oportunității înființării lor.

Comisiile speciale se organizează la propunerea unui număr minim de deputați sau senatori, proveniți din cel puțin două grupuri parlamentare, în vederea examinării unor proiecte de legi complexe sau a unor probleme aparte, speciale. Au, de obicei, caracter temporar. Comisiile speciale au, au potrivit regulamentelor parlamentare, același statut ca și comisiile permanente. În aceste comisii pot fi desemnați membrii comisiilor permanente, fără a-și pierde această calitate.

Comisiile de mediere. Procedura de mediere este inițiată de președintele Senatului și președintele Camerei Deputaților. În acest scop Biroul Permanent al fiecărei Camere propune, după consultarea grupurilor parlamentare, un număr de 7 parlamentari care vor face parte din comisia de mediere, urmărindu-se respectarea configurației politice a Camerelor. Activitatea comisiei încetează odată cu depunerea raportului.

4. Stabilirea bugetului propriu.

Regimul juridic aplicabil adunărilor parlamentare în domeniul financiar decurge din principiul separației celor trei puteri în stat. Parlamentele sunt autonome atât organizatoric, cât și financiar, deși cheltuielile necesare întreținerii și funcționării lor sunt făcute din bugetul întocmit și administrat de Guvern. Regula de bază în acest domeniu este dreptul adunărilor de a-și stabili în mod independent, de sine stătător, bugetul propriu, fără nici o ingerință din partea executivului, care va fi cuprins în bugetul de stat. Cu alte cuvinte, ține de suveranitatea Parlamentului să-și stabilească necesarul de cheltuieli și să le repartizeze pe sectoare distincte.

În cazul în care Parlamentul este bicameral, fiecare Cameră va avea un drept suveran de a-și calcula și gestiona propriul buget, independent de Guvern, și, totodată, independent de cealaltă Cameră. Sunt rare cazurile când în bugetul unei Camere sunt cuprinse sume de bani, cheltuieli de acre urmează să beneficieze, în ultimă instanță, cealaltă Cameră. Un exemplu în acest sens îl constituie Parlamentul României. O lungă perioadă, în bugetul Camerei Deputaților au fost prevăzute cheltuieli pentru investiții necesare amenajării spațiilor din Palatul Parlamentului destinate mutării Senatului în incinta acestuia. S-a optat pentru o astfel de soluție, întrucât Palatul Parlamentului se află în administrarea Camerei Deputaților.

Referitor la independența financiară a Parlamentului, se impune precizarea că aceasta privește trei paliere principale, și anume:

stabilirea veniturilor bugetare;

modul de gestionare a fondurilor alocate prin bugetul propriu;

verificarea conturilor.

Autonomia financiară a adunărilor parlamentare nu înseamnă, însă, deschiderea unei căi spre abuzul de putere financiară. Tocmai pentru curmarea unei astfel de posibilități se recurge la verificarea anuală a conturilor. În România, această activitate se realizează de către Curtea de Conturi.

Procedura bugetară utilizată de Camerele Parlamentului pentru elaborarea proiectului de buget, precum și pentru dezbaterea și votarea sa, este prevăzută în regulamente proprii. Potrivit Regulamentului Camerei Deputaților, Biroul Permanent al Camerei prezintă plenului acesteia proiectul de buget și contul de închidere a exercițiului bugetar. Camera Deputaților aprobă bugetul propriu înaintea dezbaterii bugetului de stat și îl înaintează Guvernului în vederea includerii acestuia în bugetul de stat. Includerea cheltuielilor de capital în bugetul propriu se face cu consultarea Guvernului. Această ultimă dispoziție reprezintă o derogare de la principiul autonomiei financiare a Camerei. De regulă, prin Legea bugetului de stat se aduc corecții la sumele prevăzute inițial de Camerele parlamentare în bugetele proprii.

Elaborarea proiectului de buget cade în sarcina compartimentului financiar al adunărilor. Protecția bugetului se face sub autoritatea chestorilor adunării.

Nimic nu împiedică ca pe parcursul executării bugetului general, să apară nevoia unor corecții suplimentare ale bugetului Parlamentului, datorată fie unor cheltuieli care nu puteau fi prevăzute inițial, sau depășirii excepționale a cheltuielilor deja aprobate prin buget. Aceste corecții pot fi făcute prin rectificări bugetare, în funcție de modul în care Guvernul abordează problematica unei astfel de proceduri. De obicei, se recurge la adoptarea unor legi rectificative, fără ca în acest fel să se afecteze autonomia financiară a adunării, dar nici să nu se abuzeze de rezervele bugetare ale Guvernului. Astfel de rectificări trebuie să fie foarte bine fundamentate și susținute de o comisie parlamentară special înființată pentru acest scop.

Din principiul separației celor trei puteri în stat, și din cel al autonomiei financiare a adunărilor legislative decurge o consecință logică și anume: caracterul inaplicabil pentru adunările parlamentare a dispozițiilor de natură financiară și contabilă care se aplică ca drept comun autorităților administrației de stat. Fără a deroga de la principiile generale în materie de finanțe și contabilitate, este necesar ca organismele legiuitoare să se conducă după reguli proprii privind nu numai elaborarea bugetului, ci și executarea sa. Activitatea parlamentară are un specific aparte față de organismele puterii executive. Principiul suveranității Parlamentului impune reglementarea unui regim special în materie financiară și contabilă, un regim special de achiziții și de dotări, fără a se neglija existența controlului modului în care se cheltuiește banul public și transparența necesară în acest domeniu.

5. Unele atribuții privind statutul deputaților sau senatorilor – ridicarea imunității parlamentare.

Pentru a asigura Parlamentului condițiile necesare exercitării mandatului său, el trebuie să se bucure de o protecție socială. În sens restrictiv, pot fi incluse în sistemul măsurilor de protecție a mandatului parlamentar imunitățile.

Imunitatea parlamentară este acea trăsătură a mandatului parlamentar în temeiul căreia parlamentarul este protejat față de eventualele presiuni sau abuzuri comise împotriva persoanei sale și care îi asigură independența, libertatea și siguranța în exercitarea drepturilor și a obligațiilor ce îi revin conform Constituției și legilor.

Regulile privitoare la imunități au ca scop asigurarea independenței parlamentarului în exercitarea mandatului sau și punerea lui sub protecție față de acte sau fapte abuzive ale autorităților administrative, judiciare sau ale persoanelor fizice.

Imunitatea parlamentară îmbracă două forme:

iresponsabilitatea juridică.

inviolabilitatea.

Iresponsabilitatea juridică previne declanșarea sau stabilirea unor consecințe nefavorabile parlamentarului pentru votul său sau pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului. Este o imunitate totală care îl apără pe parlamentar împotriva oricărei forme de răspundere juridică, atât în timpul mandatului, cât și după expirarea acestuia. Pentru opinii și acte făcute în afara limitelor mandatului, parlamentarul va răspunde juridic conform dreptului comun.

Inviolabilitatea – ca instituție a dreptului parlamentar – are ca scop să prevină urmărirea judiciară nefondată, arbitrară, împiedicându-l astfel să-și exercite mandatul încredințat sau constrângându-l astfel să-l exercite într-un anumit mod, contrar convingerilor și voinței sale. În acest sens, potrivit art. 72 din Constituție:

– deputatul sau senatorul nu poate fi reținut, percheziționat sau trimis în judecată penală sau contravențională, fără încuviințarea Camerei din care face parte (încuviințare dată cu vot secret a cel puțin două treimi din numărul respectivei Camere), după ascultarea sa;

– în caz de infracțiune flagrantă (descoperită în momentul săvârșirii ei sau înainte ca efectele ei să se fi consumat), deputatul sau senatorul poate fi reținut și supus percheziției, dar Camera sesizată poate dispune revocarea măsurii, dacă constată că nu există temei pentru reținere.

Parlamentarii pot fi urmăriți și trimiși în judecată penală pentru faptele care nu au legătură cu voturile sau opiniile exprimate în exercitarea mandatului, dar percheziționarea, reținerea sau arestarea se pot face numai cu încuviințarea Camerei Parlamentului din care fac parte, după ascultarea lor (procedura ridicării imunității). Urmărirea și trimiterea în judecată intră în competența Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, iar competența de judecată aparține Înaltei Curți de Casație și Justiție (art. 72 alin. 1 și 2).

Cererea de reținere, arestare sau percheziție se adresează președintelui Camerei de către Ministrul Justiției. Președintele Camerei aduce la cunoștință deputaților sau senatorilor cererea, în ședință publică, după care o trimite de îndată Comisiei juridice, de disciplină și imunități spre examinare, care va stabili, prin raportul său, dacă există sau nu motive temeinice pentru aprobarea cererii. Hotărârea comisiei se adoptă prin votul secret al majorității membrilor acesteia. Pe baza raportului comisiei permanente, ridicarea imunității se decide în plenul Camerei, cu votul majorității membrilor.

În caz de infracțiune flagrantă, parlamentarii pot fi reținuți sau percheziționați, dar, ministrul Justiției are obligația de a-l informa de îndată pe președintele Camerei din care face parte parlamentarul, pentru a declanșa procedura ridicării imunității. Dacă, însă, Camera sesizată constată că nu există temei pentru reținere, poate dispune neîntârziat revocarea măsurii reținerii.

Toate cererile privind ridicarea imunității parlamentare se înscriu cu prioritate pe ordinea de zi a ședinței Camerei sesizate.

CAPITOLUL III

Procedura parlamentară

Câteva considerații privind procedura parlamentară.

Importanța procedurii parlamentare constă în aceea că ea reglementează în principal activitatea internă a Camerelor Parlamentului. Într-un sens mai larg, regulile acestei proceduri și aplicarea lor corectă sunt esențiale într-un regim politic pluralist, pentru protecția cetățenilor împotriva adoptării unor legi ce le-ar putea afecta nejustificat interesele, cât și pentru protecția minorității politice, a opoziției.

În analiza procedurii parlamentare vom deosebi, în primul rând, problematica legată de competența constituțională și legală a Parlamentului, precum și cea legată de actele pe care acesta le poate adopta. Este o premisă prin excelență de ordin constituțional, întrucât se referă, nemijlocit, la relațiile constituționale ale Parlamentului cu celelalte autorități publice, însă care interesează, tocmai de aceea, și dreptul parlamentar, de principiu, fiindcă orice procedură este pentru realizarea unei anume competențe și, dacă nu se referă exclusiv la desfășurarea unui eveniment, cum ar fi un ceremonial sau exprimarea unei atitudini politice, ea are ca finalitate adoptarea unui act. De aceea, atât competența, cât și actele Parlamentului sunt indisolubil legate de procedura parlamentară, constituind premisa și rațiunea acesteia. Procedura nu este și nu poate fi un scop în sine. Ea reprezintă o consecință subordonată unei finalități. În acest sens se spune, de exemplu, ca dreptul iese din procedură.

Totodată, procedura parlamentară – ca și orice procedură, de altfel -, se desfășoară în timp. Ea are o durată, care în dreptul parlamentar este dată de legislatură iar, în cadrul ei, de sesiunea Camerelor și se măsoară prin ședințele acestora. Legislatura și sesiunea sunt, de asemenea, prin excelență probleme de ordin constituțional, referindu-se nemijlocit tot la relațiile Parlamentului cu celelalte autorități publice, îndeosebi cu executivul, dar implicațiile lor în procedura parlamentară sunt evidente. Prin epuizarea legislaturii procedura se întrerupe iar proiectele aflate în dezbatere devin caduce, cu excepția celor înscrise pe ordinea de zi a unei Camere. De asemenea, expirarea sesiunii duce la suspendarea procedurii, cu excepția, în anumite condiții, a celei pregătitoare lucrărilor în plen, după cum deschiderea unei noi sesiuni are ca efect reluarea procedurii de adoptare a proiectelor aflate pe agenda Parlamentului.

În ce privește procedura parlamentară propriu-zisă, vom deosebi regulile procedurii generale, referitoare la sesizare, pregătirea lucrărilor, dezbateri și exprimarea votului, precum și regulile specifice procedurilor speciale, din care cele mai importante sunt cele referitoare la procedura legislativă și la procedura de control. Această categorisire este pur metodologică deoarece sub aspect strict juridic ceea ce interesează sunt numai regulile procedurale de ordin constituțional, de care depinde constituționalitatea externă a legii, spre deosebire de celelalte reguli ce au o natură exclusiv regulamentară, sau excepțional cutumiară.

Procedura legislativă parlamentară.

Înțelesul și dimensiunile expresiei „procedură legislativă parlamentară” impune anumite precizări. Elaborarea unei legi, ca act juridic al Parlamentului, începe cu mult înaintea „etapei parlamentare” și continuă și după epuizarea acesteia. Elaborarea unei legi începe cu ideea lansată în diferite medii sociale, unde ea se naște sau se impune în atenția autorităților statale, iar atunci când este agreată, începe o vastă muncă de documentare și fundamentare științifică, politică, socială și economică. Deci, practic, până la inițiativa legislativă despre care face vorbire Constituția există și trebuie să existe o etapă prealabilă. Elaborarea legii se derulează apoi în Parlament, dar legea votată trebuie să mai fie supusă unor operații juridice, până la publicare. Toate aceste operații multiple, unele parlamentare, altele extraparlamentare, se încorporează în conceptul unic de lege, ca izvor principal de drept și nici o explicație științifică nu le poate ignora, fiind îndeobște recunoscut că suntem în prezența unei legi „finite” numai atunci când etapele respective s-au epuizat.

Procedura de elaborare a legilor cuprinde următoarele etape:

inițiativa legislativă;

examinarea și avizarea proiectului de lege de către comisiile parlamentare;

includerea proiectului pe ordinea de zi a ședințelor Camerelor;

dezbaterea proiectului de lege în plenul fiecărei Camere;

votarea proiectului de lege în fiecare Cameră;

semnarea legii de către președinții Camerelor;

promulgarea și publicarea legii.

Deci în esență, privită în ansamblul său, procedura legislativă cuprinde reguli de conturare a ideii de lege, de elaborarea și adoptarea ei până la publicare și cuprinde în linii mari trei faze: faza prealabilă sesizării Parlamentului îndeosebi administrativă, faza parlamentară cea mai importantă și promulgarea și publicarea legii.

Desigur faza „parlamentară” a procedurii se încheie în momentul trimiterii spre promulgare ea reluându-se, cu anumite nuanțări în cazul reexaminărilor solicitate fie de către șeful de stat, fie ca urmare a unei decizii a Curții Constituționale, în condițiile art. 77 alin. 2 și art. 147 alin. 1 din Constituție. Faza parlamentară este hotărâtoare în procesul de legiferare. Adoptarea legii este încadrată de inițiativa legislativă și de promulgarea legii. Amândouă aceste etape interesează dreptul constituțional, în general. Poate cele mai importante evoluții ale procedurii legislative sunt îndeosebi legate de inițiativa legislativă: apariția inițiativei populare, creșterea complexității inițiativei guvernamentale prin stabilirea unor proceduri de concentrare în cadrul administrației de stat, cât și cu organisme reprezentative ale diferitelor interese majore din societate, de tipul Consiliului Economic și Social, comisii Guvern-sindicate.

Cu referire la ultima etapă, care cuprinde procedurile de care depinde intrarea în vigoare a legii, o importantă evoluție fața de procedura clasică a promulgării o reprezintă referendumul, pentru aprobarea de către popor a unei legi adoptate de parlament, cum este în regimul nostru constituțional în legătură cu legile de revizuire a Constituției. În același sens este și controlul preventiv al constituționalității legii înainte de promulgare.

Esențială rămâne, însă, etapa parlamentară, deoarece are ca obiect nemijlocit adoptarea legii, precum și procedura parlamentară complementară a reexaminării.

În ceea ce privește controlul preventiv al constituționalității legii înainte de promulgare, o anumită precizare se impune. Caracteristic pentru subiecții procedurii parlamentare este faptul că întotdeauna ei acționează în conformitate cu o concepție politică, urmărind o soluție politică și participând la o dezbatere al cărui conținut esențial este o confruntare politică de idei și argumente. Legea este politica ce a învins. Numai astfel ea poate exprima voința generală care, în substanța sa, este politică, întrucât privește binele comun și interesul național. Intervenția, însă, a judecătorului constituțional este în aplicarea Constituției, nu de pe poziția unei anumite opțiuni politice. Ca orice judecător, el aplică legea și singurul său scop este asigurarea supremației normei fundamentale, nu oportunitatea politică a unei măsuri sau alteia.

2.1. Declanșarea procedurii legislative parlamentare; cauzele de inadmisibilitate ale inițiativei legislative.

În legătură cu sesizarea, ca act de declanșare a procedurii parlamentare legislative, pot fi deosebite mai multe situații. Sesizarea poate fi urmarea exercitării dreptului de inițiativă legislativă, care potrivit art. 74 alin. 1 din constituție, aparține Guvernului, deputaților, senatorilor, precum șu unui număr de cel puțin 100.000 de cetățeni cu drept de vot.

Inițiativa legislativă este definită ca fiind dreptul de a sesiza Parlamentul cu examinarea unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative, drept căruia îi corespunde obligația corelativă a autorității legiuitoare de a se pronunța asupra proiectului de lege sau a propunerii legislative.

Guvernul își exercită dreptul de inițiativă legislativă prin elaborarea unui proiect de lege, conform normelor de tehnică legislativă.

Cetățenii ce-și exercita inițiativa trebuie să provină dintr-un sfert din județele țării și Municipiul București, iar în fiecare să fie înregistrate cel puțin 5.000 de semnături în sprijinul inițiativei. Rezultă deci, un dublu prag de reprezentativitate la nivel național cel puțin de 100.000 de semnături, și la nivelul județelor și a Municipiului București, cel puțin 5.000 de semnături.

În ceea ce privește inițiativa de revizuire a Constituției, ea se exercită potrivit rt. 150 alin. 1 in Constituție, de către Președintele României la propunerea Guvernului, de cel puțin o pătrime din numărul deputaților sau al senatorilor, precum și de cel puțin 500.000 de cetățeni cu drept de vot. În exercitarea dreptului de inițiativă legislativă, Guvernul prezintă proiecte de legi, iar ceilalți subiecți, propuneri legislative.

Exercitarea dreptului de inițiativă legislativă este principala modalitate de sesizare a Camerelor Parlamentului întrucât toate celelalte modalități de sesizare intervin pe parcursul procedurii legislative ca incidente fie pentru declanșarea unor etape, fie a procedurii complementare de reexaminare a legii.

Din prima categorie, modalităților de declanșare a unor etape ale procedurii legislative parlamentare, fac parte trimiterea spre deliberare a proiectului de lege sau a propunerii legislative adoptate de o Cameră, celeilalte Camere și retrimiterea, spre o noua deliberare, Camerei inițial sesizate, a proiectului de lege sau a propunerii legislative în cazul în care cea de-a doua cameră ce era competentă decizional a modificat o prevedere din competența decizională a primei Camere sesizată sau invers, dacă cu această ocazie prima Cameră sesizată modifică o prevedere din competența Camerei Decizionale.

Din cea de-a doua categorie, care se referă la procedura de reexaminare având ca efect repetarea unor etape parcurse anterior, fac parte supunerea dezbaterii Camerelor a mesajului Președintelui României pentru reexaminare, înainte de promulgare, a unei legi adoptate și reexaminarea legii adoptate, ca urmare a deciziei Curții Constituționale de constatare a neconstituționalității ei.

În continuare, voi analiza procedura legislativă în funcție de actul de sesizare. Este însă necesară o precizare prealabila: procedura legislativă privește elaborarea legii în sens formal. Cu alte cuvinte, în cadrul acestei proceduri legea este actul cu valoare legislativă adoptat de Parlament. O singură excepție, însă, fără a nega această caracteristica, i se adaugă, mai exact se îmbină cu ea, întrucât legea organică este determinată și de un criteriu material, constituit din materiile limitativ și imperativ rezervate de Constituție pentru a putea fi reglementate numai prin intermediul unei asemenea legi (art. 73 alin. 3 din Constituție).

Proiectele de legi sau propunerile legislative se înregistrează, în ordinea prezentării, la biroul permanent al Camerei care, potrivit competenței sale are calitatea de Cameră primă sesizată. La Camera Deputaților inițiativele se aduc la cunoștința Adunării, în prima ședință următoare înregistrării, prin anunțarea titlului și inițiatorului. La Senat, după înregistrare, proiectele și propunerile legislative se distribuie senatorilor și pot fi înscrise pe ordinea de zi numai după trecerea unui termen de cel puțin 10 zile.

Potrivit art. 74 alin. 5 din Constituție, proiectele de legi se transmit către Camera competentă să le adopte, ca primă Cameră sesizată.

Această ordine constituționala de sesizare are un caracter imperativ constituind astfel o primă cauză de inadmisibilitate.

Inadmisibilitatea poate fi legată și de subiectul inițiativei. Astfel, singura autoritate a puterii executive ce poate exercita inițiativa revizuirii Constituției este, potrivit art.150 alin.1 din Constituție, Președintele României, la propunerea Guvernului. Rezultă că, în aceasta ipoteză, exercitarea de către Guvern a inițiativei de revizuire sau exercitarea acestei inițiative de către Președinte fără acordul Guvernului este inadmisibilă. O altă condiție de admisibilitate este legată de inițiativele legislative colective, mai exact de neîmplinirea numărului minim necesar. În acest sens este inițiativa de revizuire a Constituției propusă de parlamentari, potrivit art. 150 alin 1 din Constituție, sau inițiativa populară. Altă condiție de admisibilitate privește exclusiv propunerea legislativă ce trebuie redactată, potrivit art. 74 alin. 4 din Constituție, în forma cerută pentru proiectele de lege. În consecință, este inadmisibilă o propunere sub forma unei petiții sau declarații de intenție. Tot inadmisibil este și proiectul de lege prezentat fără avizul Consiliului Legislativ. În cazul propunerilor legislative, înainte de declanșarea procedurii parlamentare, ele se trimit Consiliului de către Secretarul general al Camerei unde propunerea a fost depusă. Solicitarea Curții Constituționale pentru a se pronunța asupra constituționalității inițiativei de revizuire a Constituției este, de asemenea, o condiție de admisibilitate a declanșării procedurii parlamentare.

Deși potrivit principiului că parlamentarii își exercită mandatul în Camera în care au fost aleși în cadrul inițiativei legislative ei sunt obligați să o exercite la Camera care potrivit art. 74 alin. 5 din Constituție este competentă să o adopte în calitate de Cameră prima sesizată chiar dacă aceasta ar fi alta decât Camera din care acei parlamentari fac parte. Nu există o interdicție expresă ca propunerea legislativa să fie inițiată atât de senatori cât și de deputați, în comun. Este, îndeosebi, situația propunerii inițiate de grupul parlamentar din Senat și din Camera Deputaților ale aceluiași partid.

În ce privește inițiativa cetățenilor, aceasta se poate exercita numai cu respectarea prevederilor art. 74 alin. 1 din Constituție, referitoare la reprezentativitatea inițiativei, ca și acelea ale alin. 2, referitoare la materiile ce nu pot face obiectul acestei inițiative. În legătură cu revizuirea Constituției, condiția de reprezentativitate este aceea prevăzută de art. 150 alin.1 din Constituție. De asemenea, sub aspect formal, inițiativa trebuie prezentată cu respectarea condițiilor de tehnică legislativă specifice proiectelor de lege. Încălcarea acestor prevederi referitoare la inițiativa legislativă populară este un motiv de inadmisibilitate. De aceea, potrivit art. 146 lit. j din Constituție, înainte de declanșarea procedurii parlamentare, Curtea Constituțională verifică îndeplinirea condițiilor de exercitare a inițiativei.

În legătură cu exercitarea dreptului de inițiativă legislativă trebuie menționat că, de principiu, el este la latitudinea titularului acestui drept. Prin natura sa, el constituie un drept discreționar, în sensul că exercitarea lui nu poate fi impusă de o autoritate publică deoarece, astfel, dintr-un drept, el s-ar transforma într-o obligație. Cu o singură rezervă totuși. Prin poziția sa constituțională, Guvernul poate fi supus unei injoncțiuni a Parlamentului pentru prezentarea unui proiect de lege, întrucât astfel nu se neagă dreptul de inițiativă, proiectul urmând a fi elaborat de Guvern potrivit voinței sale, dar în virtutea unei obligații de principiu pe care Parlamentul o poate institui, în cadrul contractului de guvernare stabilit ca urmare a votului de încredere.

Rezultă, din cele arătate, că sesizarea Parlamentului pentru a declanșa procedura legislativă ca urmare a exercitării dreptului de inițiativă legislativă trebuie, spre a fi conformă Constituție, să nu fie lovită de o cauză de inadmisibilitate. Este o condiție negativă, întrucât are caracterul unei excepții ce rezultă, îndeosebi, din temeiurile constituționale ale dreptului de inițiativă legislativă. Inițiativa legislativă este, în principiu, plenară, deoarece poate avea ca obiect oricare categorie de legi – ordinare, organice sau constituționale – cea ce nu exclude, însă, anumite restricții, ce rezultă din regimul constituțional în cadrul căruia ea se exercită.

Întrucât proiectul de lege sau propunerea legislativă se înregistrează de Biroul Permanent al Camerei primă sesizată în ordinea prezentării lor, deși nu există nici o dispoziție regulamentară în acest sens, se consideră că, în lipsa unei proceduri specifice, revine biroului permanent obligația de a verifica dacă inițiativa astfel exercitată nu se lovește de o cauză de inadmisibilitate. Este firesc ca organul ce înregistrează inițiativa să verifice dacă ea este legală și, deci, susceptibilă ca prin efectul sesizării să declanșeze procedura parlamentară. Altminteri ar însemna ca procedura parlamentară să se declanșeze deși condițiile pentru exercitarea ei nu sunt îndeplinite, sesizarea fiind nelegală. Singura excepție o constituie verificarea îndeplinirii condițiilor pentru exercitarea inițiativei legislative de către cetățeni care, potrivit art. 146 lit. f din Constituție, este în sarcina Curții Constituționale. De aceea, în această ipoteză, Biroul Permanent va trebui numai să se asigure că s-a solicitat avizul Consiliului Legislativ sau, în cazul inițiativei de revizuire a Constituției, că a fost sesizată Curtea Constituțională spre a se pronunța asupra constituționalității acestei inițiative.

Competența Biroului Permanent este de a constata existența unei cauze de inadmisibilitate rezultată din faptul că atribuțiile sale sunt delegate de plenul adunării și, în acest sens, primește și distribuie proiectele de legi și propunerile legislative în vederea declanșării procedurii parlamentare. Cât timp intervine o cauză de inadmisibilitate, proiectul prezentat nu are semnificația unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative valabile în sensul constituțional al termenului. Desigur, însă, că întrucât competența Biroului Permanent rezultă dintr-o atribuție delegată, problema admisibilității va putea face și obiect de dezbatere în comisiile parlamentare și în plenul adunării, fiind un motiv de respingere, după cum și , în caz de adoptare a legii, un motiv de neconstituționalitate referitoare la condițiile de exercitare a dreptului de inițiativă.

Termenele procedurale ale procesului legislativ curg pe zile lucrătoare atât în plen cât și în comisii deci, dacă nu se prevede altfel cum ar fi termenul de sesizare a Curții Constituționale care este de 5 zile calendaristice la Senat termenul de depunere a raportului de către comisia sesizată în fond este de cel puțin 5 zile calendaristice la procedura ordinară și de 3 zile la cea de urgență. La oricare Cameră lucrările se înscriu în proiectul ordinii de zi în cel mult 5 zile de la depunerea raportului la Biroul Permanent, iar în cazul în care Camera este decizională în cel mult 7 zile la Camera Deputaților și 10n zile la Senat dată până la care inițiativa își păstrează sau nu ordinea propunerii.

2.2. Examinarea și avizarea proiectului de lege sau a propunerii legislative.

După înregistrare, proiectele de legi și propunerile legislative imprima și se distribuie parlamentarilor de îndată. Ele însă nu pot fi trecute pe ordinea de zi decât după trecerea unui termen de cel puțin 10 zile. Această regulă este necesar a fi coroborată cu prevederile acelorași regulamente, potrivit cărora materialele pentru înscrierea lor pe ordinea de zi se transmit Biroului Permanent cu cel puțin 10 zile înainte de dezbaterea lor în plen.

Termenul de 10 zile este de reflecție pentru parlamentari, astfel încât înăuntrul său aceștia să se poată hotărî asupra amendamentelor pe care le vor face și a poziției pe care o vor adopta. Fiind un termen de protecție, el poate fi scurtat, dacă există un acord în acest sens, inclusiv în caz de urgență.

În procedura legislativă parlamentară sunt cuprinse două etape succesive: pregătirea lucrărilor în plen și procedura de adoptare. La rândul lor, aceste etape cuprind, de asemenea, fiecare doua faze succesive și anume: prima este alcătuită din analiza și avizarea proiectului sau propunerii legislative în comisiile parlamentare și înscrierea lor pe ordinea de zi, iar a doua din deliberarea în plenul adunării și, în cazul adoptării, din procedurile parlamentare legate de promulgarea legii.

În ceea ce privește procedura de înscriere a proiectului pe ordinea de zi, de dezbatere, și de vot, acestea, cu unele particularități, sunt conforme cu procedura parlamentară cu caracter general.

După înregistrare, Biroul Permanent al Camerei Deputaților aduce la cunoștința plenului, în prima ședință, proiectele și propunerile legislative primite, prin anunțarea titlului inițiatorului acestora. O asemenea obligație nu a mai fost prevăzută în actualul regulament al Senatului. Deși această măsură este, potrivit regulamentului, numai pentru „aducerea la cunoștință”, se consideră că, întrucât are ca scop asigurarea transparenței parlamentare a deliberării care, astfel, începe, este posibil ca, pe calea unei moțiuni, Camera să hotărască oprirea procedurii, pentru un motiv de inadmisibilitate a sesizării.

Potrivit regulamentelor, proiectul sau propunerea legislativă se trimite spre dezbatere și avizare comisiei parlamentare în competența căreia intră problema de reglementat. Rolul acestei comisii este esențial. Denumită comisie sesizată în fond, ea este aceea care va supune dezbaterii Camerei raportul asupra proiectului sau propunerii legislative cu care a fost sesizată, asigurând astfel pregătirea lucrărilor în plen.

Biroul Permanent poate sesiza și alte comisii pentru a-și da avizul dacă unele aspecte privesc și competența acestora. În cazul în care o comisie permanentă ce nu a fost sesizată se consideră competentă de a-și da avizul, poate solicita Biroului Permanent să-i încuviințeze această cerere. Dacă Biroul Permanent refuză să aprobe cererea comisiei „adunarea hotărăște prin vot”. Se consideră, însă, că adunarea nu este automat sesizată, ci numai la cererea comisiei respective, deoarece aceasta, în fața argumentelor Biroului Permanent, ar putea renunța la cererea respectivă, fără a mai fi, deci, necesar ca plenul să se pronunțe.

O altă ipoteză ar fi aceea dacă pot fi sesizate mai multe comisii pentru a întocmi raportul în fața Camerei, în calitate de comisii sesizate în fond. O asemenea ipoteză trebuie exclusă. Pentru deliberarea și avizarea unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative pot fi mai multe comisii sesizate în fond numai în cadrul procedurii ședințelor comune. În această situație fiecare Cameră va avea propria sa comisie sesizată în fond, însă cele doua comisii, potrivit art. 10 din Regulamentul ședințelor comune, urmează, la convocarea președinților, să delibereze împreună și să prezinte un raport comun.

Deși avizarea în comisii este regula, ea comportă și o excepție referitoare la propunerile legislative elaborate de o comisie specială. În acest caz, propunerea legislativă elaborată de comisia specială nu se mai supune examinării altor comisii. Fiind un act elaborat de o comisie parlamentară din însărcinarea camerei, aceasta trebuie să asigure pregătirea lucrărilor plenului. Este o obligație implicată de însuși actul de învestire și care face inutil aportul altor comisii pentru pregătirea lucrărilor în plen. După depunere și difuzarea proiectului parlamentarii sau Guvernul pot face amendamente astfel încât în 5 zile comisia să-și poată redacta raportul privind acceptarea sau respingerea lor.

Din cele arătate rezultă că Biroul Permanent are un rol hotărâtor în organizarea dezbaterii proiectelor în faza avizării și pregătirii lucrărilor plenului.

Comisiile permanente, indiferent că au calitatea de comisie sesizată în fond sau de avizare, sunt organe de lucru cu o competență specializata a Camerei, a căror necesitate rezultă din faptul că adunarea, în plenul său, este prea numeroasă pentru a putea delibera eficient dacă proiectul sau propunerea legislativă ce îi sunt supuse nu au făcut obiectul unei analize prealabile, cu rol pregătitor. În sens strict juridic, această etapă prealabilă nu constituie faza decizională, ci de pregătire a deciziei.

Procedura în fața comisiei este, în esență, aceeași cu procedura din plen însă, ținând seama de numărul mai mic al membrilor și de ambianța de lucru a activității, ea e mai sumară și mai puțin formalistă și rigidă. Cu aprobarea președintelui, membrii pot interveni în dezbateri fără a fi obligați să se înscrie în prealabil la cuvânt. Dezbaterea are caracter viu și de aceea nu există nici o normă referitoare la limitarea numărului de intervenții, durata lor, modalitatea de vot – care, de regulă, este deschis, prin ridicare de mâini, iar în caz excepțional secret, în care scop s-a folosit votul cu bile – ceea ce nu exclude posibilitatea instituirii unor reguli specifice de către comisie, potrivit principiului că, în limitele regulamentului, comisia este stăpâna procedurii sale.

De regulă, ședințele comisiilor se desfășoară paralel cu lucrările din plenul camerei când au loc ședințele de vot sau în cadrul dezbaterilor pe articole când președintele îi cheamă pe membri pentru a vota un amendament. De asemenea, potrivit regulamentului, o zi pe săptămâna a fost consacrată lucrului în comisii. Această formulă permite o mai aprofundată cercetare a problemelor, fără ca plenul să fie privat de prezența membrilor comisiei la dezbateri, iar comisia să-și întrerupă lucrările atunci când are loc votul. O altă ipoteză este aceea a ținerii unei ședințe a comisiei sesizate în fond pe perioada de suspendare a lucrărilor în plen, pentru avizarea unui amendament sau prezentarea unei propuneri potrivit hotărârii adoptate de Cameră. O asemenea ipoteză este conformă rolului comisiei sesizate în fond în cadrul dezbaterii parlamentare.

2.3. Disciplina amendamentelor.

Amendamentul este actul prin care se propune o modificare de fond sau de formă unui proiect de lege supus spre dezbatere Parlamentului. Mai exact, amendamentul este o modificare de forma ce poate avea și semnificație de fond. Dreptul de a prezenta amendamente derivă din dreptul de inițiativă legislativă. În esență, această teză este exactă, deoarece dreptul de a formula amendamente aparține parlamentarilor și Guvernului, adică unor titulari ai dreptului de inițiativă legislativă. Dar această circumstanțiere implică o deosebire, întrucât unii titulari ai dreptului de inițiativă legislativă – cetățenii, în cadrul inițiativei populare, și Președintele României, în cadrul inițiativei constituționale – nu se bucură de dreptul de a formula amendamente, el fiind conferit numai de regulamente.

Amendamentul este o modalitate de perfecționare a legii în cadrul Parlamentului. De aceea, el nu poate fi conferit decât celor care participă la procesul legislativ din Parlament astfel încât, prin natura sa, este un drept procesual, cum este dreptul la cuvânt sau dreptul de vot este motivul pentru care el face doar obiectul reglementării prin regulamente.

În toate parlamentele, amendamentele au un rol deosebit în procesul de elaborare a legii. Ele reprezintă principala contribuție a parlamentarilor în cadrul acestui proces, întrucât spre deosebire de oricare altă autoritate care ar prezenta un amendament, parlamentarii sunt cei care, în urma deliberării, le vor adopta sau respinge. De aceea, exercitarea dreptului la amendamente de către parlamentari este consolidat de dreptul exclusiv la vot. Mai exact amendamentul, în ce privește parlamentarii, s-ar putea fundamenta și pe dreptul la vot, întrucât, dacă în virtutea acestui drept parlamentarul se exprimă cu privire la legea adoptată, este firesc să poată propune cum înțelege ca această lege să fie adoptată. Mai este, însă, și un alt aspect ce justifică preponderența amendamentelor de origine parlamentară. Egalitatea Guvernului și parlamentarilor în exercitarea de inițiativa legislativă este, în mare măsură, teoretică. E un fenomen general ponderea mult mai mare a măsurilor legislative de origine guvernamentală față de cele de origine parlamentară. Dacă o măsură legislativă este necesară și are șanse să fie adoptată, nici un guvern nu va întârzia să o propună, mai ales că, datorita aportului administrației publice, are posibilitatea să asigure o pregătire mai bună a proiectului, iar, pe plan politic, se bucură de sprijinul majorității guvernamentale din Parlament. Chiar dacă în regimul nostru constituțional nu există obstacole suplimentare pentru inițiativa parlamentară, rămâne o constantă ponderea mai mare ca număr și importanță a inițiativelor guvernamentale. În practica parlamentară actuală s-ar putea chiar spune că inițiativa parlamentară în exercitarea dreptului la amendamente este exclusiva. Aceasta se explică printr-o serie de avantaje legate de faptul că amendamentele pot fi propuse, în principiu, în oricare fază a procedurii parlamentare legislative, fără nici o restricție majoră, cu referire la un aspect determinat ce nu obligă la efortul de conceptualizare a proiectului în ansamblul său.

Principalele trăsături ale disciplinei amendamentelor din cadrul procedurii parlamentare din țara noastră sunt următoarele:

– sub aspect formal, amendamentele se prezintă în scris, cu excepția amendamentelor orale care pot fi prezentate direct în ședința camerei dar numai pentru problemele de redactare sau de mică însemnătate; în cadrul comisiilor de avizare sau comisiei sesizate în fond amendamentele membrilor se prezintă în principiu oral, ceea ce, de altfel, corespunde caracterului viu și de lucru al dezbaterilor; amendamentele de fond, direct în plen, nu sunt permise cu excepția sub amendamentelor, adică la un amendament acceptat de comisie, a celor ce privesc modificările intervenite în urma examinării și definitivării textului în comisie sau a celor de mică însemnătate sau de redactare; în mod excepțional dacă plenul aprobă prezentarea unui amendament de fond sau un amendament respins de comisie cu consecințe importante se întrerupe dezbaterea și se trimite textul comisiei spre reexaminare;

– amendamentele se prezintă motivat; este o regulă mai degrabă de recomandare, întrucât niciodată un amendament nu a fost respins deoarece nu era motivat sau fusese motivat atât de sumar și incomplet încât, practic, putea fi considerat ca nemotivat; deși ar fi trebuit să fie de admisibilitate, obligația motivării fiind însă o măsură de protecție a parlamentarilor cărora amendamentul le este supus spre deliberare, în lipsa unei obiecțiuni, înseamnă că aceștia au acceptat să-l ia în dezbatere; obligația de motivare se extinde și asupra avizului sau, după caz, raportului comisiilor parlamentare prin care sunt acceptate sau respinse amendamentele prezentate;

– amendamentul se supune deliberării organului unde a fost depus; deputații pot depune amendamente până la întocmirea raportului comisiei sesizate în fond, deoarece după aceea amendamentele se pot formula numai de grupurile parlamentare sau de Guvern; acest regim este specific fazei prealabile, de avizare și fundamentare a lucrărilor în plen; în ce privește senatorii, fără a se distinge după cum formulează un amendament în nume personal sau al grupului din care fac parte, pot depune amendamente până la împlinirea unui termen de cel mult 7 zile de la distribuirea proiectului; regula privește tot faza prealabilă a pregătirii lucrărilor în plen și se cuprind în avizul său, după caz, raportul comisiei, precizându-se dacă au fost admise sau respinse și motivele corespunzătoare.

– amendamentele care implică modificări ce privesc bugetul de stat sau bugetul asigurărilor sociale de stat se comunică Guvernului spre a-și exprima opinia dacă nu-și comunică punctul de vedere se consideră că Guvernul le-a acceptat;

– în plen se pot formula, în principiu, doua categorii de amendamente: orale, cu privire la probleme de mai mică însemnătate sau de redactare și amendamente sau subamendamente de fond, dar numai la modificările intervenite în urma examinării și definitivării textului în comisii; subamendamentul reprezintă o propunere de modificare a unui amendament acceptat; rezultă, din această regula, că amendamentele de ședința se pot formula numai în cadrul dezbaterii pe articole, deci nu în etapa dezbaterilor generale si nici a votului final; cele două camere în parte, astfel că o cameră nu îl poate modifica unilateral; în fapt nu se pot depune amendamente nici la aprobarea unor documente internaționale, tratate, convenții, protocoale – ci se pot face rezerve sau declarații – întrucât acestea ori se acceptă, ori se resping; este consecința faptului că, potrivit art. 91 din Constituție, tratatele se negociază de Guvern și se încheie de Președintele României. În cazul în care amendamentul de fond are consecințe importante asupra proiectului sau propunerii legislative, Camera îl poate trimite spre avizare comisiilor competente, suspectând dezbaterile referitoare la textul amendat, ceea ce nu împiedică continuarea lor la alte texte; este de observat că, în acest caz, amendamentul nu se trimite neapărat la comisia sesizată în fond – deși de regulă aceasta este practica – și că aprecierea cu privire la oportunitatea solicitării avizului aparține, la Camera Deputaților, numai președintelui, spre a se evita astfel ca trimiterea să fie un mijloc de întârziere a lucrărilor plenului; este o normă procedurală similară cu aceea referitoare la posibilitatea întreruperii lucrărilor pentru remiterea proiectului sau propunerii legislative spre reexaminare comisiei sesizate în fond. Regulamentul Senatului arată că la cererea oricărui senator președintele supune votului trimiterea proiectului spre reexaminare comisiei sesizate în fond. Lucrările întrerupându-se, nu doar amânându-se ca în ipoteza suspendării, măsura trebuie aprobată de Cameră. În fapt, însă, au fost situații în care plenul a luat în dezbatere amendamente de ședință ce nu se refereau la texte amendate în faza prealabilă a dezbaterii în comisii. Chiar dacă această practică nu e semnificativă prin amploarea ei, nu e mai puțin periculoasă, întrucât, într-o dezbatere publică în plen, este extrem de dificil să se asigure o fundamentare riguroasă a unei soluții, cu evitarea oricăror surprize sau aspecte neelucidate.

2.4. Dezbaterea în plen.

Dezbaterea în plen este potrivit succesiunii din ordinea de zi aprobată. Ea cuprinde trei etape: dezbaterea generală a proiectului sau propunerii legislative, dezbaterea acestora pe articole și votul final.

Dezbaterea generală începe cu prezentarea de către inițiator a motivelor care au condus la promovarea proiectului sau propunerii legislative, precum și a raportului comisiei sesizate în fond, prezentat de președintele acesteia sau raportorul desemnat în acest scop.

Potrivit Regulamentului Senatului, Guvernul este reprezentat la dezbatere în mod obligatoriu de un membru al său.

În Camera Deputaților, la dezbaterea generală iau parte câte un deputat din partea fiecărui grup parlamentar, în ordinea înscrierii la cuvânt, iar la Senat, senatorii, de asemenea în ordinea înscrierii la cuvânt. Diferența dintre cele două regulamente nu este justificată întrucât dezbaterea generală este îndeosebi asupra aspectelor politice, de oportunitate, ale proiectului și a principiilor pe care acesta se întemeiază sau pe care le consacră, astfel încât esențială este precizarea atitudinii grupurilor parlamentare. Dezbaterea generală este esențialmente politică.

Înainte de închiderea dezbaterilor, inițiatorul are dreptul să ia cuvântul.

De regulă, dezbaterea generală, având ca scop clarificarea aspectelor politice și de principiu ale proiectului și prefigurând, sub acest aspect, atitudinea față de proiect în fazele următoare ale dezbaterii, nu se încheie cu un vot. Potrivit regulamentului, numai dacă prin raportul comisiei sesizate în fond se propune respingerea proiectului sau propunerii legislative, după închiderea dezbaterii generale, președintele poate cere Camerei să se pronunțe prin vot. Obiectul votului nu poate fi decât propunerea din raport, de respingere a proiectului sau propunerii legislative, propunere ce poete fi adoptată cu majoritatea simplă a parlamentarilor prezenți, indiferent de faptul că se referă la un domeniu ce aparține legii ordinare, organice sau constituționale, întrucât majoritățile prevăzute de Constituție, în funcție de tipologia acestor legi, sunt pentru adoptarea lor, nu pentru respingere. Nu mai puțin, astfel, în această etapă, dacă reglementarea preconizată este de natura legii organice sau constituționale, respingerea este mai dificilă decât dacă ar rezulta din neîntrunirea majorității necesare pentru adoptarea legii. De aceea, în această etapă incipientă, posibilitatea respingerii proiectului de către Cameră este dublu restricționată: să fie propusă în raportul comisiei sesizate în fond, și președintele să o supună votului Camerei. Este o modalitate care are în vedere faptul că, după clarificările rezultate din dezbaterea pe articole, chiar amendate, proiectul sau propunerea legislativă s-ar putea să fie acceptate.

Dezbaterea pe articole se face în ordinea lor din proiectul sau propunerea legislativă supuse spre legiferare. Întreaga dezbatere se face pe baza proiectului sau propunerii legislative cu care Camera a fost sesizată, ceea ce este firesc din moment ce ele reprezintă actul de sesizare.

Discutarea articolelor începe cu amendamentele, mai întâi cu cele prin care se propune suprimarea unui text, integral sau parțial, și apoi cu cele privind modificarea sau completarea acestuia, întrucât Camera se pronunță prin vot asupra fiecărui amendament, evitându-se astfel soluții contradictorii. De altfel, regulamentele prevăd expres că amendamentele se supun la vot în măsura în care acceptarea unuia nu exclude acceptarea celorlalte, cum ar fi suprimarea textului, ceea ce exclude modificarea sau completarea lui.

2.5. Votarea legii. Medierea.

Votul final este rezultatul unei practici care prin consecvența sa a devenit cutumă. El se realizează în fiecare Cameră cu excepția legii bugetului de stat si bugetului asigurărilor sociale de stat care se dezbat și se aprobă numai în ședință comună, întrucât art. 53 din Regulamentul ședințelor comune îl prevede în mod expres. Votul final rezultă din însăși logica dezbaterii pe articole, în cadrul căreia Camera se pronunță pentru fiecare amendament în parte. De aceea el are loc la finele dezbaterii pe articole a legii, sau, potrivit practicii și altor țări în ședințe organizate de vot, consacrate adoptării mai multor legi la care votul pe articole fusese încheiat.

Pentru a fi adoptat, un proiect legislativ trebuie să fie votat de un anumit număr minim de deputați sau senatori. Majoritatea necesară este diferită în funcție de tipul legii. Există mai multe tipuri de majoritate:

– majoritate simplă care reprezintă jumătate plus unu din numărul membrilor Camerei prezenți la ședință, aceasta fiind necesară pentru adoptarea legilor ordinare;

– majoritate absolută reprezentată de jumătate plus unu din numărul total al membrilor Camerei necesară pentru adoptarea legilor organice sau a regulamentelor Camerelor Parlamentului, pentru suspendarea din funcție a Președintelui României, pentru acordarea încrederii Guvernului;

– majoritate calificată ce reprezintă fie 2/3 din numărul membrilor fiecărei Camere (necesară pentru adoptarea legilor constituționale), fie 2/3 din numărul total al parlamentarilor (necesară pentru a hotărî punerea sub acuzare a Președintelui Republicii, conform art. 96 alin. 1 din Constituția revizuită), fie 3/4 din numărul total al parlamentarilor (necesară adoptării unei legi constituționale, în cazul în care medierea a eșuat – art. 151 alin. 2 din Constituția României).

Se mai practică și majoritatea relativă, ce exprimă situația în care se poate decide cu cele mai multe voturi exprimate (de exemplu, este considerat câștigător al alegerilor, candidatul care obține cel mai mare număr de voturi în cel de-al doilea tur de scrutin).

Pentru a fi considerat valabil, votul trebuie exprimat într-o ședință legală, adică cu respectarea condiției cvorumului. Cvorumul reprezintă numărul de membri care se cere a fi prezent la lucrările Camerei pentru ca acestea să se desfășoare în condiții de legalitate. Cvorumul este stabilit prin Constituție (art. 67) și regulamentul fiecărei Camere a Parlamentului.

Prima Cameră parlamentară sesizată este obligată să se pronunțe în termen de 45 de zile de la depunerea proiectului la Biroul Permanent. Fac excepție, codurile și alte legi complexe, pentru care termenul este de 60 de zile (art. 75 alin 2 din Constituție) și proiectul legii de adoptare a unei ordonanțe de urgență, pentru care termenul este de 30 de zile, conform art. 115 alin. 5 din Constituție. În cazul în care Camera nu adoptă proiectul în aceste termene, acesta se consideră adoptat de drept.

După adoptarea sau respingerea de către Camera sesizată (Camera de reflecție), proiectul sau propunerea legislativă este trimis celeilalte Camere, care va decide definitiv (Camera decizională). La cea de-a doua Cameră este urmată exact aceeași procedură legislativă.

Deoarece, prin revizuirea Constituției, procedura medierii a fost înlăturată (fiind folosită acum doar în cazul legilor constituționale), este reglementată procedura „întoarcerii legii”, pentru situații în care una dintre Camere adoptă o prevedere legislativă, dar care intră în competența celeilalte Camere. Astfel, conform art. 75 alin. 4 și 5 din Constituție, dacă prima Cameră sesizată adoptă o prevedere care intră în competența sa decizională, prevederea este definitiv adoptată dacă și cealaltă Cameră este de acord. În caz contrar, numai acea prevedere revine primei Camere sesizată, care decide definitiv, în procedură de urgență. La fel se procedează și în cazul în care camera decizională adoptă o prevedere pentru care competența aparține primei Camere.

Medierea a fost menționată doar în ce privește procedura de revizuire a Constituției.

Caracteristice procedurii de revizuire a Constituției sunt următoarele aspecte. Potrivit art. 150 din Constituție subiecții care pot iniția revizuirea sunt Președintele României la propunerea Guvernului, din partea puterii executive, cel puțin o pătrime din numărul deputaților sau al senatorilor, ori pe calea inițiativei populare de către 500.000 de cetățeni cu drept de vot care trebuie să provină din jumătate din județele țării și municipiul București, unde să fie înregistrate minimum 20.000 de semnături în sprijinul inițiativei.

Până în prezent, atât Constituția din 1991, cât și revizuirea ei în 2003, s-a făcut din inițiativă parlamentară. Particularitatea acestei revizuiri constă în faptul că pe baza unui acord politic și a unei hotărâri a Camerelor reunite s-a înființat Comisia specială de redactare a inițiativei de revizuire, similar cu comisia înființată în 1990 pentru redactarea Constituției în 1991.

Din comisie au făcut parte 18 parlamentari ai ambelor Camere, cu drept de vot și câte un reprezentant, dar fără drept de vot din partea Președintelui României, Guvernului și Avocatului Poporului.

După redactarea și adoptarea propunerii în comisie, ea a fost transmisă Consiliului Legislativ și Curții Constituționale, precum și modificată după aceea în funcție de conținutul avizului Consiliului, respectiv a deciziei Curții.

Prima Cameră sesizată a fost Camera Deputaților după care, în forma adoptată de această Cameră, proiectul legii de revizuire a fost dezbătut în Senat.

Dacă în urma dezbaterii la ce-a dea doua Cameră unele texte sunt diferite, divergențele se soluționează prin medierea dezacordului de către o comisie paritară de mediere.

Propunerea de constituire a comisiei de mediere este în sarcina președinților fiecărei Camere. Este o soluție firească din moment ce legea fiind emanația Camerelor medierea nu poate fi decât în sarcina lor.

Aceasta reprezintă însă un aspect care confirmă concepția constituționala a autonomiei regulamentare a Camerelor. Fiecare Cameră desemnează câte 7 membri în comisia de mediere, cu respectarea principiului reflectării configurației politice, prevăzut de art. 64 alin. 5 din Constituție.

Comisia de mediere este paritară ceea ce corespunde egalității Camerelor. Ea se convoacă de cel mai în vârstă senator sau deputat la sediul Camerei din care face parte. Ședințele următoare sunt conduse, prin rotație, de către un senator sau deputat, stabiliți de comisie, ceea ce, de asemenea, corespunde poziției de egalitate a Camerelor. După întrunire comisia își alege un birou și își stabilește regulile de lucru, inclusiv termenul în care urmează să prezinte raportul. Fiind o comisie ad-hoc, activitatea comisiei de mediere încetează o dată cu depunerea raportului. Acesta se supune deliberării în fiecare Cameră.

2.6. Trimiterea legii spre promulgare.

Promulgarea este actul prin care șeful statului confirmă oficial că o lege a fost adoptată de Parlament cu respectarea procedurii prevăzute și dispune punerea ei în executare.

Legea votată de Cameră, în forma adoptată de Camera Decizională se semnează de președintele sau vicepreședintele Camerei ce a condus ședința de vot final, precizând și conform cărei categorii de majorități – simple, absolută sau calificată – legea a fost adoptată, prin indicarea temeiului legal ce prevede majoritatea necesară și se trimite spre promulgare de președintele Camerei Deputaților. Rezultă că numai legea ordinară și organică este supusă promulgării, deoarece art. 151 alin. 3 din Constituție prevede că legea constituțională, pentru revizuirea Constituției, este „definitivă” de la data aprobării sale de către corpul electoral prin referendum, iar autenticitatea rezultatului referendumului se atestă de Curtea Constituțională potrivit art. 146 lit. i din Constituție. De altfel, de principiu, ceea ce corpul electoral, ca putere originară, a decis, nu mai poate fi supus confirmării ulterioare a unei puteri derivate, nu originare, cum este Președintele României, prin intermediului promulgării, cu atât mai mult cu cât această decizie este atestată de o autoritate constituțională de jurisdicție, deci este certă, incontestabilă.

Camera Deputaților asigură evidența și păstrarea originalelor tuturor proiectelor de legi adoptate, a celor promulgate și a formelor inițiale ale acestora, cu care a fost sesizat Parlamentul, ca de altfel și a celorlalte acte pe care le adoptă: hotărâri, moțiuni, declarații.

2.7. Publicarea și intrarea în vigoarea a legii.

Potrivit textelor constituționale nemodificate, legea intra de regulă în vigoare odată cu publicarea. Acum, art. 78 prevede că legea intră în vigoare la 3 zile de la data publicării. De la această regulă a fost și este și acum prevăzută o excepție, și anume intrarea în vigoare a legii la o dată ulterioară prevăzută în textul ei.

Publicarea în Monitorul Oficial este modalitatea de aducere la cunoștința publică a legii, respectiv de intrare, în vigoare care instituie regula obligativității respectării legii.

Introducerea „termenului de grație” de 3 zile pentru intrarea în vigoare a legii a fost justificată de necesitatea de a acorda persoanelor fizice și juridice o șansă de a lua la cunoștință efectiv de conținutul textelor legale.

Deoarece, Constituția revizuită prevede doar pentru legile emise de Parlamentul României, un termen de intrare în vigoare de 3 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României, înseamnă că acest termen nu se aplică și celorlalte acte normative pentru care Constituția prevede ca modalitate de intrare în vigoare, sub sancțiunea inexistenței lor, publicarea în Monitorul Oficial (decrete prezidențiale, hotărâri și ordonanțe guvernamentale, ordine ministeriale).

3. Proceduri legislative speciale.

3.1. Procedurile complementare de reexaminare a legii adoptate.

Reexaminarea ca urmare a controlului de constituționalitate.

Potrivit art. 15 alin. 2 din Legea nr. 47/1992, înainte de a fi trimisă spre promulgare, se anunță în plenul fiecărei Camere că legea în formă definitivă a fost depusă la secretarul general al camerei, astfel încât parlamentarii, într-un interval de 5 zile, iar în caz de urgență de 2 zile, să o poată consulta spre a-și exercita dreptul lor constituțional de a sesiza Curtea Constituțională, în temeiul art. 146 lit. a din Constituție, în ce privește legile simple și ordinare și lit. b în ce privește constituționalitatea tratatelor sau acordurilor internaționale pentru a se constata neconstituționalitatea legii sau a unora din prevederile sale.

Sesizarea Curții de către parlamentari nu poate fi decât colectivă și anume 50 de deputați și 25 de senatori. În afara lor pot sesiza Curtea Constituțională președinții uneia din cele două Camere, Guvernul, Înalta Curte de Casație și Justiție, Avocatul Poporului, iar după primirea legii spre promulgare Președintele României.

În ceea ce privește tratatele și acordurile internaționale sesizarea nu poate fi decât din cadrul Parlamentului, de către președinții uneia din camere sau din 50 de deputați sau 25 de senatori. Soluția este firească deoarece puterea executivă este cea care a negociat și încheiat tratatul sau acordul internațional, și, deci, nu s-ar justifica să invoce neconstituționalitatea sa cât timp are obligația să le încheie numai cu respectarea Constituției.

Termenul de 5 sau 2 zile, după caz, este de protecție a dreptului parlamentarilor de a sesiza Curtea Constituțională. Împlinirea lui nu are decât un singur efect: obligativitatea trimiterii legii spre promulgare. De aceea, parlamentarii, până la data promulgării, pot oricând să-și exercite dreptul de a sesiza Curtea, chiar dacă nu au făcut-o în cadrul termenului de 5 sau 2 zile când legea era depusă la secretarul general al Camerei spre a fi consultată. În cazul în care parlamentarii își exercită dreptul de sesizare a Curții, potrivit art. 77 alin. 3 din Constituție, termenul de promulgare, de 20 de zile, se întrerupe, urmând ca de la primirea deciziei de confirmare a constituționalității legii adoptate sau după reexaminarea acelei legi în cazul admiterii de către Curte a obiecției de neconstituționalitate să curgă un nou termen, de 10 zile. Dacă în urma sesizării Curtea va constata că legea sau o prevedere a ei, ce face obiectul sesizării, sunt neconstituționale, potrivit art. 147 alin. 1 din Constituție, legea se trimite spre reexaminare.

Spre deosebire de reglementarea din Constituția adoptată în forma inițială în 1991 care permitea Parlamentului să înlăture obiecția de neconstituționalitate cu o majoritate de două treimi – ceea ce, în fapt, nu s-a întâmplat niciodată – după legea de revizuire din 2003 s-a prevăzut că de la data publicării în Monitorul Oficial deciziile Curții sunt „general obligatorii” și au putere numai pentru viitor (art. 147 alin. 4 din Constituție). În felul acesta practica parlamentară din țara noastră a fost aliniată la practica europeană a controlului de constituționalitate a legilor.

Potrivit alin. 1 art. 147 dispozițiile din legile ordonanțele în vigoare precum și din regulamente constatate ca fiind neconstituționale își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale pentru ca în acest interval legiuitorul sau, după caz, Guvernul să le pună de acord cu prevederile Constituției. Pe durata termenului de 45 de zile ele sunt suspendate de drept.

Reexaminarea legii, ca urmare a deciziei Curții, privește numai constituționalitatea prevederii respective, obligând Parlamentul, exclusiv sub acest aspect, să dea o interpretare a constituționalitații legii a cărei prezumție de constituționalitate fusese înlăturată prin această decizie. De aceea în cadrul procedurii de reexaminare textele nu pot fi amendate, cu excepția unor corelări impuse de însăși soluția promovată prin decizie. În vederea reexaminării Comisia juridică prezintă un raport cuprinzând opinia sa asupra deciziei Curții și propunerea cu privire la conținutul și forma prevederii declarate neconstituționale. Astfel, în calitate de organ unic legiuitor, Parlamentul este cel ce se pronunță în ultimă instanță asupra caracterului constituțional al legii, iar interpretarea dată de el este de necontestat.

Legea se va înainta spre promulgare fără prevederile constituționale sau, după caz, nu se va mai înainta deloc, iar termenul de promulgare ce fusese suspendat încetează.

II. Reexaminarea la cererea Președintelui Românei.

Potrivit art. 77 alin. 2 din Constituție, înainte de promulgare, Președintele României poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii. Cererea de reexaminare poate avea ca obiect orice fel de obiecție, de oportunitate, de constituționalitate, de legalitate, cu sau fără propuneri de îmbunătățire, referitor la legea în ansamblul ei sau numai în legătură cu anumite prevederi.

Obiecțiile Președintelui nu se pot dezbate decât în ședință comună a Camerelor, deoarece, prin ipoteză, nu există o Cameră care, prima, să fi adoptat legea. Este soluția prevăzută de art. 114 alin 4 din Constituție pentru legea adoptată în cadrul procedurii de angajare a răspunderii Guvernului, ce se aplică prin analogie.

Cererea de reexaminare poate fi concomitentă cu sesizarea Curții Constituționale sau după primirea deciziei Curții prin care s-a respins obiecția de neconstituționalitate. În această din urmă ipoteză s-ar putea susține că, potrivit art. 77 alin. 3 din Constituție, termenul de 10 zile este exclusiv pentru promulgare. Este de observat, însă, că acest termen curge, fie de la data primirii legii după reexaminare și că dreptul de a cere reexaminarea, potrivit alin. 2 al art. 77, nu e limitat în timp decât lână la data împlinirii termenului de promulgare. De aceea, nimic nu se opune ca Președintele să ceară reexaminarea legii, desigur pentru alte motive decât ce au făcut obiectul controlului de constituționalitate, întrucât, potrivit art. 145 din Constituție, decizia Curții este obligatorie, atât pentru Președinte, cât și pentru oricare altă autoritate publică.

Președintele poate cere reexaminarea legii adoptate o singură dată. De aceea, repetarea acestei cereri este o cauză de inadmisibilitate. De asemenea, este inadmisibilă cererea făcută după împlinirea termenului de promulgare care, sub acest aspect, are ca efect stingerea dreptului de a cere reexaminarea, întrucât un drept nu poate supraviețui expirării termenului de executare a obligației în considerarea căreia el a fost instituit. Este inadmisibilă și o cerere contrară deciziei Curții Constituționale pronunțată în legătură cu legea ce face obiectul reexaminării.

3.2. Legile de ratificare a tratatelor internaționale.

Ratificarea tratatelor internaționale este prevăzută de art. 91 alin. 1 din Constituție, în care se statuează: „Președintele încheie tratate internaționale în numele României, negociate de Guvern, și le supune spre ratificare Parlamentului, într-un termen rezonabil”. Acest text, care cuprinde o reglementare de principiu, trebuie coroborat însă cu prevederile Legii nr. 590/2003 privind tratatele. Din interpretarea acestora se deduce că nu toate tratatele se supun ratificării, ci doar cele prevăzute expres de art. 19 din Legea nr. 590/2003, și anume: 1) tratatele la nivel de stat, oricare ar fi domeniul de reglementare al acestora; 2) tratatele la nivel guvernamental care se referă la cooperarea politică sau care implică angajamente cu caracter politic; 3) tratatele la nivel guvernamental care se referă la cooperarea cu caracter militar; 4) tratatele la nivel guvernamental care se referă la teritoriul de stat, inclusiv regimul juridic al frontierei de stat, precum și zonele asupra cărora România exercită drepturi suverane și jurisdicție; 5) tratatele la nivel guvernamental care se referă la statutul persoanelor, drepturile și libertățile fundamentale ale omului.

În literatura de specialitate au fost considerate ca fiind specifice o serie de reguli procedurale, cum ar fi: 1) Competenta exclusivă a Parlamentului în materie de ratificare, fapt pentru care Guvernul nu poate fi abilitat să ratifice printr-o ordonanță; 2) Dacă un tratat negociat de Guvern și încheiat de Președinte cuprinde o clauză contrară Constituției, trebuie revizuită mai întâi legea fundamentală și numai ulterior poate fi ratificat; 3) Votul parlamentarilor vizează actul internațional, cu conținutul său normativ stabilit pe bază de negocieri, neputându-se decide asupra înlocuirii, adăugării sau modificării unor reguli; 4) Ca urmare a acestui fapt, amendamentele senatorilor și deputaților sunt în principiu excluse; 5) Adoptarea se face cu o majoritate absolută sau relativă, după cum tratatul ratificat cuprinde clauze care sunt de domeniul legii organice sau al legii ordinare; 6) Tratatul trebuie supus spre ratificare „într-un termen rezonabil”, așa cum statuează art. 91 din Constituție.

Cu privire la aceste reguli, două observații se impun:

I) Noua lege a tratatelor păstrează regula ratificării tratatelor prin lege, dar stabilește două excepții prevăzute în art. 19 alin. 3 și art. 21 alin. 2, când Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență de ratificare, dar care trebuie supuse aprobării Parlamentului.

II) Regula degajată de doctrină, potrivit căreia trebuie mai întâi revizuită Constituția, în cazul încheierii unui tratat cu norme contrare acesteia, este azi „regula de drept”, înscrisă în Constituția României. În acest sens, în art. 11 alin. 3 se statuează: „În cazul în care un tratat la care România urmează să devină parte cuprinde dispoziții contrare Constituției, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituției”.

Nu trebuie, de asemenea, uitate cele câteva reguli formulate expres de Legea tratatelor, precum cele referitoare la modificarea – prin legea de ratificare – a unor legi ce sunt în vigoare în momentul ratificării tratatelor, texte de la care regulile din tratat se abat, cele referitoare la „adoptarea” unor prevederi normative de punere în aplicare a tratatelor în chiar textul legii de ratificare, cele referitoare la intrarea în vigoare a normelor – inferioare legii – de natură să permită aplicarea tratatului.

Trebuie amintit și faptul că legile de ratificare sunt guvernate de o regulă specifică privind controlul de constituționalitate. În cazul sesizării neconstituționalității tratatelor depuse de Parlament pentru ratificare, procedura parlamentară se întrerupe și se reia după publicarea deciziei Curții Constituționale. În acest caz, dacă decizia este de neconstituționalitate, Parlamentul nu poate ratifica tratatul declarat neconstituțional, soluția fiind, dacă este cazul, revizuirea Constituției.

3.3. Legile financiare.

Specificul legilor financiare face ca procedura adoptării lor să se îndepărteze de la regulile de drept comun, fiind guvernate de câteva reguli aparte: 1) Legile bugetare nu pot fi inițiate de parlamentari, elaborarea bugetului de stat fiind opera Guvernului, prin Ministerul de Finanțe; 2) Modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat nu se poate face fără un aviz consultativ de la Guvern și se poate face numai în măsura în care sunt indicate sursele de finanțare ale eventualelor cheltuieli bugetare; 3) adoptarea legii bugetului de stat și aa legii bugetului asigurărilor sociale de stat trebuie să se facă într-un termen dinainte fixat, respectiv cu cel puțin 3 zile înainte de expirarea exercițiului bugetar; 4) Sancțiunea nerespectării o constituie aplicarea în continuare a legii anului precedent; 5) În domeniul bugetar, Parlamentul nu poate abilita Guvernul pentru a adopta ordonanțe; 6) Dezbaterea și adoptarea legilor privind bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat se face în ședință comună a Camerei Deputaților și Senatului (art. 65 alin. 2 lit. b din Constituție art. 65 alin. 2 lit. b din Constituție).

3.4. Delegarea legislativă și aprobarea ordonanțelor.

În sistemul nostru constituțional este reglementată și o altă procedură legislativă și anume, delegarea legislativă. Este caracterizată ca o procedură legislativă complementară sau ca o procedură excepțională de substituire.

În viața oricărui stat, apar, și situații în care adunarea legislativă nu este în măsura să intervină, fie datorită faptului că nu își poate exercita atribuțiile (de exemplu, pe timpul vacanței parlamentare), fie a apărut nevoia luării și aplicării unei măsuri urgente, ceea ce nu ar fi posibil dacă s-ar respecta procedura legislativă (de exemplu, în situații extraordinare). În astfel de cazuri, o altă putere decât cea legislativă este competentă să emită și să aplice reguli generale de conduită socială, obligatorii și impersonale. Rolul acesta revine executivului, care, astfel, în limitele și condițiile impuse de instituția „delegării legislative”, participă la procesul de reglementare.

Înțelegerea corectă a acestei instituții se poate realiza numai în lumina prevederilor art. 61, care consacră Parlamentul României ca unică autoritate legiuitoare, pe de o parte, și ale art. 108, care reglementează actele Guvernului, pe de altă parte. Acest ultim text enumeră mai întâi „hotărârile” care „se emit pentru organizarea executării legilor”, ca acte obișnuite ale Guvernului, și numai după aceea ordonanțele, determinându-se de la început ideea caracterului lor „excepțional”. Dar această idee este apoi confirmată printr-o reglementare detaliată – cuprinsă în art. 108 alin. 3 și art. 115 – care instituie garanții ale unor principii constituționale, îndeosebi ale principiului separației și colaborării puterilor în stat.

Instituția delegării legislative este un instrument prin care executivul încearcă să domine puterea legislativă. Se trece astfel peste faptul că, cel puțin teoretic, delegarea legislativă nu ar trebui să reprezinte decât o modalitate de a ajuta Parlamentul în activitatea de legiferare, privită ca un mijloc de control reciproc, în cadrul sistemului de „frâne și contragreutăți” necesar în vederea respectării principiului separației și echilibrului puterilor în stat.

Guvernul poate emite ordonanțe care, conform legii de abilitare sau, după caz, conform Constituției (în cazul ordonanțelor de urgență), trebuie supuse aprobării Parlamentului sau cu ordonanțe ce nu trebuie supuse aprobării.

În legătură cu aceste ordonanțe apar necesare unele precizări cu privire la data până la care acestea se pot emite, dată ce trebuie prevăzută în legea de abilitare.

Dacă aceasta nu este precizată, legea este neconstituțională. Mai precis, cel chemat să se conformeze regulilor aici cuprinse, poate să ridice excepția de neconstituționalitate. Dar și Consiliul Legislativ are în sarcina sa examinarea conformității legislației cu prevederile și principiile constituției.

Dacă data este prevăzută în legea de abilitare, dar Guvernul emite ordonanțe și după împlinirea termenului, normele cuprinse aici devin simple hotărâri, dacă nu contravin legilor, după părerea unor autori, sau sunt lovite de neconstituționalitate, după părerea altora. Se observă că, neconstituționale ca ordonanțe, ele sunt constituționale (în sensul că nu contravin legilor, că sunt în conformitate cu legile în vigoare) ca hotărâri de Guvern.

Câteva precizări se impun și cu privire la aprobarea ordonanțelor. După cum s-a arătat mai înainte, sunt supuse aprobării ordonanțele adoptate pe baza unei legi de abilitare unde se prevede expres acest lucru, în conformitate cu art. 115 alin. 3, precum și ordonanțele de urgență, în conformitate cu art. 115 alin. 5. dacă, în prima situație, ordonanța nu este supusă aprobării până la împlinirea termenului de abilitare, efectele ei încetează, normele devin caduce. Dar având în vedere că parlamentul poate adopta ulterior o lege de aprobare și că această lege „înglobează” ordonanța, cele două acte juridice formând un tot, prin manifestarea de voință a Parlamentului în acest sens, se reia „viața” ordonanței, normele ei reintrând în vigoare la data publicării legii. Pentru a doua situație, în Constituție se prevede un termen de 30 de zile de la depunerea ordonanței de urgență în care Camera sesizată în fond trebuie să se pronunțe, urmând ca după acest interval proiectul legii de aprobare să fie luat în dezbatere la Camera Decizională, chiar dacă prima nu s-a pronunțat. La ambele Camere este impusă procedura de urgență (art. 115 alin. 3).

Dacă, cu ocazia supunerii ordonanței spre aprobare, aceasta suferă modificări, respectându-se termenul prevăzut în legea de abilitare, ordonanța se va aplica până la data intrării în vigoare a legii de aprobare în forma inițială, iar de la această dată în forma pe care o ia legea în Parlament.

Dacă în interiorul termenului Parlamentul respinge ordonanța în întregime, ordonanța își încetează acțiunea pe data publicării legii.

3.5. Adoptarea legii în condițiile angajării răspunderii Guvernului, potrivit art. 114 din Constituție.

În conformitate cu prevederile constituționale, Guvernul poate promova un proiect de lege și cu o altă procedură decât cea obișnuită, o procedură rapidă care se finalizează cu aprobarea respectivului proiect de lege sau cu demiterea sa.

Principalele elemente ale acestei proceduri reies din articolul citat care se referă la angajarea Guvernului în fața Parlamentului asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau asupra unui proiect de lege.

În ceea ce privește angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege, principalele elemente ale procedurii sunt următoarele: 1) Guvernul își poate angaja răspunderea politică în fața Camerelor reunite în ședință comună; 2) El este demis dacă o moțiune de cenzură este depusă, în termen de 3 zile de la promovarea proiectului de lege și votată de majoritatea deputaților și senatorilor; 3) Dacă Guvernul nu a fost demis în condițiile arătate, proiectul de lege se consideră adoptat.

Angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege constituie un procedeu utilizat pentru obținerea adoptării unei legi pe o altă cale decât cea obișnuită. În cazul promovării unui proiect de lege în condițiile prevăzute de art. 114, parlamentarii au de ales între: 1) posibilitatea de a depune o moțiune de cenzură și a determina demisia Guvernului și 2) posibilitatea de a nu depune moțiune de cenzură, situație în care textul proiectului de lege se consideră adoptata în întregime. Dar, în cazul în care a depus moțiunea de cenzură și ea nu a fost votată de camere, „votul negativ” asupra moțiunii are efecte „pozitive” asupra proiectului de lege, în sensul că acesta se consideră adoptat. Sistemul este extrem de eficace, avantajele pentru Guvern fiind de netăgăduit. El iși verifică astfel sprijinul parlamentar și, în cazul în care nu se depune moțiune de cenzură sau moțiunea nu este votată, își consolidează poziția, adoptarea legii printr-un „vot tacit” echivalând cu un adevărat vot de încredere.

Dar această procedură „de excepție” nu este prevăzută și pentru situația reexaminării legii, procedura legislativă complementară rămânând a fi guvernată de normele comune, în afară de faptul că, în caz de retrimitere a legii spre dezbatere de Președintele României, camerele vor lucra reunite.

Dacă legea se dezbate din nou, fiind trimisă de Președinte în exercitarea prerogativelor sale prevăzute de art. 77, reexaminarea se face potrivit procedurii legislative obișnuite, deputații putând aduce amendamente susceptibile de dezbatere și adoptare prin vot. De asemenea, în urma reexaminării, legea poate fi respinsă în întregime.

În legătură cu votul, se impune o precizare. Art. 114 alin. 4 din Constituție nu prevede cvorumul legal pentru adoptarea legii, după reexaminare, nici dacă cvorumul este diferit pentru legile organice față de cele ordinare. Dar, în situația rediscutării unei legi promovate prin procedura prevăzută de art. 114, logic se impune ca legea ce nu putea fi respinsă tacit decât printr-o majoritate absolută să fie explicit admisă cel puțin printr-o astfel de majoritate.

3.6. Procedura de revizuire a Constituției.

Regulamentele nu reglementează o procedură specială pentru revizuirea Constituției, aplicându-se pe cale de consecință regulile generale ale procedurii legislative parlamentare.

Totuși, având în vedere prevederile constituționale privind revizuirea, unele particularități se impun:

– proiectul și propunerea de revizuire sunt admisibile numai după ce Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra constituționalității inițiativei, potrivit art. 146 lit. a din Constituție; în practica parlamentară constatarea neconstituționalității unei inițiative a avut drept consecință neînceperea procedurii de legiferare.;

– în principiu regimul amendamentelor este cel de drept comun; totuși, considerăm că anumite aspecte specifice se impun; astfel – cu excepția amendamentelor de corelare legislativă – un amendament se consideră că nu poate depăși sfera inițiativei, deoarece altminteri s-ar ajunge la o revizuire, pe această cale, cu eludarea prevederilor art. 150 din Constituție privind subiecții inițiativei, cât și a cauzei de admisibilitate rezultând din competența Curții Constituționale de a se pronunța asupra constituționalitătii inițiativei; de asemenea, este inadmisibil un amendament ce ar încălca limitele revizuirii prevăzute la art. 152 din constituție;

– există două majorități pentru adoptarea legii de revizuire: de fiecare Cameră majoritatea calificată de două treimi; în ședința comună a Camerelor reunite pentru soluționarea divergențelor dintre ele, majoritatea calificată de 3/4, potrivit art. 151 din Constituție;

– legea constituțională adoptată de Parlament nu este supusă nici promulgării și nici nu poate fi atacată la Curtea Constituțională cu o obiecție de neconstituționalitate, deoarece, potrivit art. 151 alin. 3 din Constituție, revizuirea este definitivă după aprobarea ei prin referendum.

Se consideră că procedura de urgență nu este aplicabilă pentru revizuirea Constituției, deoarece dispozițiile din Constituție, ce prevăd această procedură, se referă expres la proiectele de legi sau propunerile legislative, nu și la proiectele și propunerile de revizuire și este cuprins într-un articol privind adoptarea doar a legilor organice, ordinare și a hotărârilor.

3.7. Procedura de urgență.

Procedura de urgență are un caracter excepțional. Ea își află temeiul constituțional în prevederile alin. 3 al art. 76. Tocmai de aceea procedura de urgență este inaplicabilă legilor constituționale, art. 76 în întregul său referindu-se, în ce privește legile, numai la cele ordinare și organice.

La Camera Deputaților regulamentul stabilește unele reguli specifice care, împreună cu normele de procedură obișnuite configurează regimul procedurii de urgență. Deci regimul procedurii de urgență se definește prin aceste reguli speciale, derogatorii de la procedura obișnuită precum și de regulile de procedură legislativă de drept comun, în măsura în care nu au fost înlăturate de regulile specifice menționate.

Regulile speciale ce configurează caracterul urgent al procedurii sunt următoarele:

– procedura de urgență se aprobă de Cameră, după anunțarea în plen a proiectului de lege ori propunerii legislative sau de drept; cererea pentru folosirea acestei proceduri se supune aprobării în ziua în care au fost înregistrate sau în prima ședință următoare înregistrării ei și poate fi formulată de Guvern, biroul permanent, grupurile parlamentare sau comisiile permanente; deci subiecții ce pot solicita procedura de urgență sunt limitați, dintre autoritățile din afara Parlamentului având această calitate numai Guvernul, restul fiind din cadrul Camerelor Parlamentului; acest privilegiu guvernamental se întemeiază pe prevederile art. 76 alin. 3 din Constituție, potrivit cărora procedura de urgență se poate aproba la cererea Guvernului sau din inițiativa Camerelor; rezultă că alți inițiatori decât Guvernul pot cere adoptarea acestei proceduri prin intermediul subiectelor din interiorul Camerelor, deci indirect, deși, teoretic, nimic nu împiedică ca însăși Guvernul, dacă este interesat într-o propunere legislativă, să sprijine adoptarea ei în procedura de urgență;

– întărirea disciplinei amendamentelor; amendamentele, în scris și motivat, se trimit direct comisiei sesizate în termen de 48 ore de la aprobarea procedurii de urgență; pentru ordonanțele de urgență rezultă că termenul curge de la enunțarea în plen a înregistrării cererii de aprobare a ordonanței; termenul de 48 ore este de decădere; întrucât raportul comisiei sesizate în fond trebuie depus în 3 zile, rezultă că termenul de 48 ore nu e aplicabil amendamentului formulat de membrii comisiei, în cursul dezbaterilor ce au loc pentru întocmirea raportului, ci numai subiectelor dreptului de a prezenta amendamente din afara comisiei; nu mai puțin membrii comisiei și-ar putea însuși amendamente depuse după împlinirea celor 48 de ore, în care caz, însă, asemenea amendamente apar ca fiind ale comisiei nu a celor care le formulaseră, aceștia fiind decăzuți din dreptul de a le prezenta; de aceea, amendamentele respective nici nu vor apărea în raportul comisiei și nu vor putea fi susținute în plen de cei ce le-au formulat inițial, cu singura rezervă că fiind însușite de comisie, apar ca amendamente ale acesteia;

– raportul comisiei se depune în 3 zile; termenul este de recomandare deoarece regulamentul nu prevede posibilitatea trecerii la dezbaterea proiectului în plen, după depășirea termenului, fără acest raport ci, dimpotrivă, precizează că înscrierea proiectului de lege sau a propunerii legislative pe ordinea de zi se face după primirea raportului;

– prioritatea înscrierii pe ordinea de zi a proiectului de lege sau a propunerii legislative; prioritatea fiind regulamentară, deci de drept, nu poate fi modificată de Cameră la aprobarea ordinii de zi; cel mult Camera ar putea modifica ordinea priorităților, dacă sunt mai multe priorități în concurs.

În general, procedura de urgență constă în scurtarea termenelor și comprimarea sau chiar eliminarea unor aspecte din procedura parlamentară obișnuită, în scopul adoptării legii într-un interval cât mai scurt. Dar au acest caracter și anumite proceduri, chiar dacă nu sunt denumite ca atare. Astfel este adoptarea unei legi ca urmare a angajării răspunderii Guvernului. Potrivit art. 114 alin. 1 din Constituție, Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Camerelor întrunite în ședință comună asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege care se consideră adoptat în cazul în acre o moțiune de cenzură, depusă în următoarele 3 zile, nu a fost adoptată. Termenul de 3 zile este de decădere. În lipsa unei prevederi regulamentare, în practica parlamentară s-a statornicit regula că împlinirea acestui termen se constată de către birourile permanente reunite ale Camerelor. Angajarea răspunderii Guvernului deplasează dezbaterea de la proiectul de lege la încrederea în Guvern și aceasta numai în ipoteza în care s-a depus o moțiune de cenzură.

CAPITOLUL IV

Studiu de caz

Derularea procedurii legislative a proiectului

de lege nr. 15/2008 privind alegerea

Camerei Deputaților și a Senatului

Acest studiu de caz își propune să urmărească derularea procedurii legislative a unui proiect de lege ce se desfășoară conform Constituției revizuită în 2003 și anume proiectul nr. 15/2008 privind alegerea Camerei Deputaților și a Senatului.

Derularea procedurii parlamentare a oricărui proiect de lege începe cu expunerea unor motive prezentate de inițiatorul acestuia, în cazul de față fiind vorba de un grup de 17 deputați și senatori.

Referitor la acest aspect se expun în continuare câteva din motivele ce au stat la baza inițierii acestei legi.

Parlamentul este instituția fundamentală a democrației și, în conformitate cu art.61 alin.(1) din Constituția României, este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării.

Camera Deputaților și Senatul se aleg prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, în conformitate cu legea electorală.

Realitățile politice din România anului 2007 au reliefat în numeroase ocazii necesitatea revizuirii legislației electorale, mai ales în sensul introducerii votului în cadrul colegiilor uninominale. Acest lucru va duce, fără îndoială, la o mai mare apropiere dintre cetățean și reprezentantul acestuia în corpul legiuitor, ducând, totodată, la îmbunătățirea semnificativă a imaginii Parlamentului și la creșterea autorității acestuia.

Totodată, inițiatorii acestei propuneri legislative, consideră că un număr cât mai mic de cetățeni trebuie să rămână fără reprezentare parlamentară. Pragul electoral este un mijloc suficient pentru a evita fragmentarea excesivă a scenei politice. De aceea, modalitatea de repartizare a mandatelor trebuie să fie una proporțională, prin respectarea voinței cetățenilor.

De asemenea, pentru prima dată în istoria României, o inițiativă legislativă propune reprezentarea parlamentară a românilor care trăiesc în afara granițelor țării. Propunerea legislativă prevede repartizarea a două mandate de senator și a patru mandate de deputat acestora, parlamentari aleși direct de către conaționalii noștri care locuiesc în străinătate, tot prin vot uninominal.

Un alt obiectiv important al acestei propuneri legislative este reprezentat de prevenirea fraudelor electorale. Votul desfășurându-se în colegii uninominale, este eliminată posibilitatea de a vota prin sistemul turismului electoral, fiecare cetățean putând să voteze numai la secția de votare la care este arondat. Inițiatorii insistă de asemenea pentru utilizarea cărților de alegător, ca modalitate eficientă de prevenire a votului dublu.

Propunerea legislativă păstrează exigența și atribuțiile Autorității Electorale Permanente, ca instituție centrală a organizării procesului electoral.

După expunerea de motive, în data de 04.09.2007 proiectul a fost prezentat în Biroul Permanent al Senatului unde în conformitate cu prevederile art. 73 alin. 3 lit. a și art. 75 alin. 1 din Constituția României s-a stabilit că prima Cameră sesizată pentru dezbaterea și adoptarea acestui proiect de lege este Senatul. Tot aici s-a solicitat ca această propunere să fie dezbătută și adoptată de Senat în procedură de urgență.

Tot în această dată proiectul a fost trimis de Secretarul General al Senatului pentru aviz la Consiliul Legislativ primind pe data de 06.09.2007 aviz favorabil dar cu următoarele observații și propuneri:

1. Având în vedere că, potrivit art.74 alin.(4) din Constituția României, republicată, deputații și senatorii pot prezenta propuneri legislative numai în forma cerută pentru proiectele de legi, este necesar ca în titlu expresia „Propunerea legislativă" să fie înlocuită prin cuvântul „Lege".

2. La art.5 alin.(l), pentru rigoare normativă, se propune înlocuirea expresiei „conform art.11”, cu sintagma „potrivit prevederilor art. 11”.

3. La art.7 alin.(l), propunem înlocuirea expresiei „Anunțarea publică" cu sintagma „Aducerea la cunoștință publică", mai adecvată în context, iar expresia „Hotărârii de Guvern" trebuie redată sub forma „hotărârii Guvernului".

4. La art.9, se sugerează ca textul alin.(1) să se regăsească în cadrul art.2 rezervat semnificației termenilor utilizați de lege, iar în cazul în care se dorește păstrarea denumirii marginale a articolelor, art.9 să aibă ca denumire „Organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale”.

5. La art.11 alin.(1), semnalăm că din eroare ultimul text este marcat cu litera a) în loc de lit.d).

În textul devenit lit.d), cuvântul „menționat” trebuie înlocuit cu termenul „prevăzut”.

La alin.(2) lit.e), pentru un plus de rigoare normativă, propunem înlocuirea termenului „granițele” prin expresia „limitele administrativ-teritoriale”, iar la lit.f), expresia „hotărâre de Guvern” se va reda sub forma „hotărâre a Guvernului”.

Totodată, pentru corelare cu textele la care se face trimitere și pentru un spor de rigoare în redactare, propunem înlocuirea expresiei „modificată ulterior” prin cuvântul „actualizată”

6. La art.16 alin.(5), pentru un spor de rigoare normativă, se propune înlocuirea sintagmei „se face aplicând în mod corespunzător prevederile de la art.14 alin.3-6", cu sintagma „se face potrivit prevederilor art.14 alin.(3) – (6)”. Observația este valabilă și
pentru alin.(6).

Totodată este necesar ca cele 4 texte ale alin.(7) să fie marcate ca alineate, întrucât exprimă ipoteze juridice distincte. In acest caz, art.16 va avea 10 alineate.

7. Pentru unitate în redactarea art.17, este necesar ca textele propuse la alin.(l) lit.c) și alin.(2) lit.g), să debuteze cu sintagma „comunică Biroului Electoral Central, în termen de 24 de ore”.

Totodată, alin.(2) lit.g) trebuie să facă trimitere la alin.(l) lit.c), nu la „punctul c)”.

8. Întrucât formularea „alineatul precedent” nu este recomandată de normele de tehnică legislativă, la art.19 alin.(3) și (5) este necesară înlocuirea acesteia cu o normă de trimitere la alin.(2), respectiv, la alin.(4). Observația este valabilă și pentru toate situațiile
din proiect, urmând a se identifica alineatele la care trebuie să se facă trimitere.

9. La art.41 alin.(2), pentru accentuarea caracterului imperativ al normei, se propune înlocuirea sintagmei „se vor asigura" cu expresia „se asigură”.

10. La art.42 alin.(2), pentru un spor de rigoare în redactare, se propune înlocuirea conjuncției „Dacă” cu expresia „în situația în care”, mai adecvată în context.

În aceeași dată de 04.09.2007 propunerea a fost trimisă pentru punct de vedere la Guvern primind următorul răspuns:

Domnule președinte,

În conformitate cu prevederile art.111 alin.(l) din Constituție, Guvernul României formulează următorul

PUNCT DE VEDERE

referitor la propunerea legislativă pentru alegerea Camerei Deputaților și Senatului, inițiată de un grup de 17 parlamentari din Grupurile parlamentare ale PSD, PNL, PRM, PD, PC și Minorităților Naționale (Bp. 436/2007).

I. Principalele reglementări

Prin această inițiativă legislativă se propune instituirea unui nou cadru normativ, pentru alegerea Camerei Deputaților și a Senatului, prin introducerea votului uninominal, ceea ce va conduce la „îmbunătățirea semnificativă a imaginii Parlamentului și la creșterea autorității acestuia"".

Potrivit inițiativei legislative, deputații și senatorii vor fi aleși în colegii uninominale, prin scrutin uninominal potrivit principiului reprezentării proporționale, astfel încât un număr cât mai mic de cetățeni să rămână tară reprezentare parlamentară. întrucât votul urmează a se desfășura în colegiile uninominale, fiecare alegător va avea dreptul să voteze numai la secția de votare la care este arondat, pe baza cărții de alegător, eliminându-se, astfel, posibilitatea exercitării multiple a votului, și deci a posibilității fraudării alegerilor.

De asemenea, se propune reprezentarea parlamentară și a românilor care trăiesc în afara granițelor, prevăzându-se repartizarea a două mandate de senator și patru de deputați acestora.

Propunerea păstrează exigența și atribuțiile Autorității Electorale Permanente, ca instituție centrală a organizării procesului electoral.

II. Punctul de vedere al Guvernului

Guvernul susține adoptarea acestei inițiative legislative.

În data de 22.10.2007 Comisia comună pentru elaborarea propunerii legislative privind alegerea Camerei Deputaților și Senatului hotărăște cu 12 voturi pentru și 1 împotrivă, să supună plenului Camerei Deputaților, spre dezbatere și adoptare acest proiect de lege.

După ce a fost înscris pe ordinea de zi a plenului Senatului proiectul a fost adoptat de Senat în condițiile art. 75 alin. 2 din Constituția României apoi pe 4.03.2008 a fost adoptat de Camera Deputaților.

Pe data de 06.03.2008 un număr de 26 de parlamentari inițiază o sesizare de neconstituționalitate a unor prevederi din lege, respinsă însă pe 12.03.2008 de către Curtea Constituțională prin D.C.C. nr. 305/2008 ce constată că această sesizare este neîntemeiată. După aceasta proiectul este trimis la Președintele României pentru promulgare. Proiectul este astfel promulgat prin decretul nr. 364/2008 devenind legea nr. 35/2008 care pe 13.03.2008 este publicată în Monitorul Oficial nr. 196/2008.

Decretul de promulgare se prezintă sub următoarea formă:

DECRET

privind promulgarea Legii pentru alegerea Camerei Deputaților și a Senatului și pentru modificarea și completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, a Legii administrației publice locale nr. 215/2001 și a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali

În temeiul prevederilor art.77 alin.(3) și ale art. 100 alin.(l) din

Constituția României

Președintele României

decretează:

Articol unic – Se promulgă Legea pentru alegerea Camerei Deputaților și a Senatului și pentru modificarea și completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, a Legii administrației publice locale nr. 215/2001 și a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali și se dispune publicarea acestei legi în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Stocholm, 12 martie 2008

Nr. 364.

CONCLUZII

Așa cum reiese din introducere lucrarea de față și-a propus o analiză a funcțiilor și atribuțiilor Parlamentului României.

Cercetarea efectuată asupra acestei teme conduce la desprinderea următoarelor concluzii:

Parlamentul are și trebuie să aibă un loc și un rol deosebit în sistemul statal. De aceea și competența sa trebuie să răspundă necesității de a se crea condițiile exprimării voinței poporului care l-a ales și pe care îl reprezintă direct, nemijlocit.

Atribuțiile Parlamentului sunt specifice înfăptuirii, la cel mai înalt nivel al conducerii statale (exercițiul suveranității naționale). Ca atare funcțiile Parlamentului sunt funcții de conducere sunt funcții deliberative. Parlamentul reprezintă voința poporului și are dreptul să exercite cele mai importante drepturi ale acestuia, să exercite puterea poporului.

Funcțiile Parlamentului sunt multiple și importante. Este în afara oricărei îndoieli că Parlamentul are și trebuie să aibă funcții legislative precum și funcții de control.

O clarificare privind funcțiile Parlamentului trebuie neapărat să se extindă asupra sferei de acțiune a funcției sale legislative, limita competenței Parlamentului în acest domeniu fiind determinată, pe de o parte, de faptul că drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale ale cetățenilor sunt reglementate la nivel de Constituție și, pe de altă parte, de faptul că exercițiul unor drepturi sau ale unor libertăți poate fi restrâns – potrivit art. 49 din Constituție – doar „pentru apărarea drepturilor și libertăților. Deci, Parlamentul nu poate, prin lege, restrânge drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor, după cum nu poate, în principiu, stabili noi îndatoriri fundamentale în sarcina acestora.

Legiferarea rămâne împuternicirea primordială a Parlamentului, ea fiind cea mai importantă funcție.

Funcția de legiferare este o formă specializată a competenței generale a Parlamentului, în virtutea căreia dezbaterea problemelor generale ale națiunii se finalizează prin adoptarea unor norme de drept, ca expresie a voinței generale în reglementarea unor raporturi sociale.

Rolul deosebit al Parlamentului în conducerea statală presupune nu numai elaborarea de legi, stabilirea direcțiilor de activitate, formarea de organe de stat ci și controlul.

Ideea de control parlamentar nu presupune subordonarea puterii executive celei legislative. Echilibrarea raporturilor de putere între legislativ și executiv se face, din partea legislativului, în principal, prin controlul parlamentar exercitat asupra Guvernului, precum și asupra Președintelui României în forme și modalități prevăzute în Constituție și în regulamentele corpurilor legiuitoare.

BIBLIOGRAFIE

1. Bălan, Marius, Vrabie, Genoveva, Organizarea politico – etatică a României, Editura Institutul European, Iași, 2004.

2. Cǎlinoiu, Constanța, Duculescu, Victor, Drept Parlamentar, Editura Lumina Lex, București, 2006.

3. Constantinescu, Mihai, Iorgovan, Antonie, Muraru, Ioan, Tănăsescu Simina, Constituția României revizuită – comentarii și explicații, Editura All Beck, București, 2003.

4. Constantinescu, Mihai, Muraru, Ioan, Drept parlamentar românesc, Editura All Beck, București, 2005.

5. Constantinescu, Mihai, Deaconu, Ștefan, Iancu, Gheorghe, Muraru Ioan, Perspective juridice privind instituția Parlamentului, Editura All Beck, București, 2005.

6. Deleanu, Ion, Instituții și proceduri constutiționale, Editura All Beck, București, 2006.

7. Drăganu, Tudor, Drept constituțional și instituții politice – tratat elementar, Editura Lumina Lex, București, 1998.

8. Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, București, 2001.

9. Ionescu, Cristian, Instituții politice și drept constituțional, Editura Juridică, București, 2004.

10. Ionescu, Cristian, Constituția României, Legea de revizuire comentată și adnotată cu dezbateri parlamentare, Editura All Beck, București, 2003.

11. Muraru, Ioan, Tănăsescu, Simina, Drept constituțional și instituții politice, Editura Lumina Lex, București, 2001.

12. Preda, Mircea, Curs de drept administrativ, Partea generală cu sinteze tematice, Casa Editorială „Calistrat Hogaș”, 1995.

13. Preda, Mircea, Drept administrativ, partea specială, Editura Lumina Lex, București, 2007.

14. Santai, Ioan, Drept administrativ și știința administrației, Editura Risoprint, Cluj Napoca, 2002.

15. Santai, Ioan, Drept administrativ și știința administrației, Editura Coral Print, București, 1999.

16. Vedinaș, Verginia, Drept administrativ, Ediția a – III- a, Editura Universul Juridic, București, 2007.

17. Vida, Ioan, Manual de legistică formală, Editura Lumina Lex, București, 2004.

18. Vieriu, Dumitru, Vieriu, Eufemia, Drept constituțional și instituții politice, Editura Economică, București, 2005.

19. Vrabie, Genoveva, Funcțiile Parlamentului, Editura Cugetarea, Iași, 2004.

20. Vrabie, Genoveva, Drept constituțional și instituții politice, vol. I, Editura Cugetarea, Iași, 2004.

LEGISTAȚIE:

Legea nr. 29/2000 privind sistemul național de decorații al României modificatǎ și republicatǎ.

Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnicǎ legislativǎ pentru elaborarea actelor normative republicatǎ și modificatǎ.

Legea nr. 73/1993 pentru înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ cu modificǎrile ulterioare.

Regulamentul Camerei Deputaților a României.

Regulamentul Senatului României.

Regulamentul ședințelor comune ale Senatului și Camerei Deputaților.

ADRESE DE INTERNET:

http://www.cameradeputatilor.ro/

http://www.senat.ro/