Functiile Guvernului

Capitolul I – Delimitări conceptuale

1.1. Noțiunea de putere executivă și noțiunea de executiv

În sens funcțional, puterea executivă se definește ca „o funcție distinctă a statului, alături de cea legislativă și de funcția judecătorească. În conținutul acestei funcții există atribuții specifice care fac obiectul activității unor autorități publice distincte”. Conform definițiilor, Jaques Cadart susținea că „definirea politicii generale a țării, elaborarea proiectelor de legi necesare înfăptuirii acestei politici, adoptarea actelor normative și individuale necesare aplicării legilor, luarea deciziilor necesare funcționării serviciilor publice, întreprinderea unor măsuri de executare materială, în materie de ordine publică, dispunerea teritorială a forțelor armate și a celor de politice, precum și conducerea relațiilor internaționale.”

Aceste atribuții se exercită, în viziunea aceluiași autor, de către diverse organe care formează fie un executiv monocratic, fie un colectiv colegial, ori reprezintă o combinație a acestora.

Într-o altă opinie, noțiunea de putere executivă sau executiv este o noțiune vagă și în același timp jenantă datorită complexității fenomenului la care se raportează, a dubli sale accepțiuni – materiale și organice precum și datorită concepțiilor diferite care o reflectă. Elementele contradictorii existente între sensul etimologic al cuvântului executiv, care presupune ideea de subordonare, de execuție a legii, și sensul real al noțiunii care se revendică din spectrul autorității pe care o execută, prin alte probleme în configurarea conceptuală a puterii executive, unele fiind legate de autonomia noțiunii de executiv.

Cu toate acestea, executivul cuprinde, în mod tradițional, două categorii de organe: șeful statului și Guvernul, indiferent că acestea coexistă sau nu, atunci când coexistă având funcții partajate și responsabilității diferite.

Spre deosebire de majoritatea reprezentanților dreptului constituțional, unii autori de drept administrativ exclud ideea de executiv, înlocuind-o cu cea de funcție administrativă. În înțelesul acestora, „funcția administrativă este considerată în mod tradițional ca una din cele trei funcții ale statului, alături de funcția legislativă și de funcția jurisdicțională.”

În teoria constituțională clasică, administrația este văzută ca fiind instrumentul puterii executive, fondată pe acțiuni de putere publică. În această concepție, administrația nu este unicul scop al executivului, dar este cel principal. Pentru susținerea acestei argumentări vine ideea conform căreia executivul are un set de funcții extra-administrative, realizate în raporturile constituționale cu Parlamentul sau în relațiile internaționale. Totodată, administrația este funcția primordială a executivului, ea nu poate fi exercitată nici de puterea judecătorească, nici de cea legislativă, pentru respectarea principiului separației puterilor în stat.

Guvernul este una dintre cele mai înrădăcinate instituții politice din România, bazele ei regăsindu-se în perioada feudală, chiar dacă avea un alt statut, semnificație și rol. Pe atunci, membrii guvernului erau aduși din rândurile marii boierimi, având scopul de a da sfaturi domnitorului.

În perioada modernă, constituirea guvernului în societatea românească este vizibilă începând cu 1831-1832, când au fost realizate schimbări în cadrul regulamentelor organice în Țara Românească și Moldova, pe acea vreme puterea executivă fiind în premieră divizată între domnitor și guvern. Totuși, rolurile și statuturile guvernului apropiate de situația modernă au fost conturate în timpul lui A.I.Cuza.

Astăzi, guvernul este construit de primul ministru și apoi devine practic rezultatul voinței parlamentului. Președintele României, după consultări cu partidele politice, numește un candidat pentru funcția de prim-ministru. După zece zile, cu acordul majorității parlamentare, este instituit guvernul și este realizat programul de guvernare.

Lista cu miniștrii guvernului și programul de guvernare se discută în ședință de catre Camera Deputaților și Senat. Guvernul și programul realizat trebuie să obțină votul de încredere din partea Parlamentului care este dat cu majoritatea minimă de 50%+1 a deputaților și a senatorilor, pentru a fi constituit legal. După investitura votului, miniștrii depun în fața șefului statului jurământul de credință ce reprezintă intrarea oficială în funcție a Guvernului, dar și un jurământ către popor.

Durata mandatlui este de patru ani. Pe perioada acestuia primul ministrul poate propune președintelui schimbarea unuia sau mai multor miniștrii ai guvernului, realizând remanierea acestuia.

Conform Constituției, funcția de membru al guvernului nu intră în contradicție sau incompatibilitate cu cea de parlamentar. Dualitatea de calitate, membru al guvernului si parlamentar, a inițiat în literatura științelor politice și juridice impresii distincte, pro și contra. Principalul argument pro este faptul că dualitatea celor două functții ar aduce o mai bună pricepere a dificultăților legislativului și a executivului, conferind operativitate și.

Cei care nu sunt de acord cu această dualitate consideră că exercitarea simultană a celor două funcții contravine ideii de separație a puterilor, fiind o încălcare a acestuia, dat fiind faptul că sunt instituții politice separate. Totodată, ar fi un mod de concentrare a puterii. O asemenea dualitate ar face ca în practică, controlul parlamentului asupra guvernului să devină ineficient, întrucât acești membri s-ar autocontrola.

Cazul din România, a dublei calități de membru al Guvernului si parlamentar, reprezintă una din cele trei soluții existente în practica politică din zilele noastre. In sistemele constituționale din Statele Unite și Franța calitatea de membru al guvernului este declarată incompatibilă cu cea de parlamentar. Un sistem de mijloc sunt țările unde membrii nu trebuie să fie parlamentari. De regulă, prezenta sistemului cumulării obligatorie sau a dublei calități de membru al guvernului și de parlamentar sunt cazuri rare.

Guvernul Romaniei își realizează activitatea în strânsă cooperare și colaborare cu Parlamentul, dar se află sub controlul acestuia. Totuși, Guvernul este un partener major și primordial al Parlamentului la actul de conducere socio-politică.

1.2. Noțiunea de administrație publică

Sistemul de organe ale administrației publice reprezintă totalitatea organelor care realizează administrația publică, ca activitate de organizare a executării și de executare a legii, prin care se asigură funcționalitatea acestui sistem.

Regimul juridic care caracterizează activitatea sistemului este acela de drept administrativ. Aplicarea lui nu exclude totuși incidența altor regimuri juridice, precum ipoteza încheierii unor contracte civile, supuse regimului juridic de drept privat.

„Numărul mare și diversitatea autorităților administrative ale statului, precum și ale colectivităților locale au impus ordonarea acestora, în vederea exercitării atribuțiilor specifice în baza a două criterii:

Unul teritorial – cu o structură administrativă ierarhică;

Cel al competenței materiale și funcționale.”

Primul factor stă la baza diviziunii autorităților administrației publice în autorități centrale și autorități locale, după circumscripția teritorială în care fiecare dintre ele poate să acționeze.

Conform celui de-al doilea factor, autoritățile administrației publice se împart în autorități cu competență generală și autorități ale administrației publice cu competență de specialitate.

Sarcinile elaborate și complexe pentru menținerea statului de drept nu pot fi realizate doar de autoritățile administrației centrale. De aceea în România, la fel ca și în toate celelalte țări democratice au fost constituite la nivel local unități administrativ-teritoriale, care dețin personalitate juridică.

Conform legislației, „unitățile administrativ-teritoriale sunt comunele, orașele și județele. Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate, iar unele orașe pot fi declarate municipii, care la rândul lor pot avea subdiviziuni administrativ-teritoriale, a căror delimitare și organizare se fac în condițiile legii.”

În calitate de persoane juridice de drept public, comunele, orașele și județele au capacitate juridică deplină și un patrimoniu propriu, iar delimitarea lor teritorială este stabilită prin lege și orice modificare a limitelor existente poate fi dispusă exclusiv pe cale legală, după consultarea prealabilă a membrilor colectivității locale prin referendum.

1.3. Paliere organizatorice în sistemul administrativ românesc

Regimul general al autoguvernării locale a fost consacrat de Constituție și Legea administrației publice locale. Articolul 119 din legea fundamentală adoptată în anul 1991 menționa că administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice.

Legea nr. 215/2001 a expus norma constituțională, considerând că „administrația publică în unitățile administrativ teritoriale se organizează și funcționează pe baza principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și al consultării cetățenilor în rezolvarea problemelor locale de interes special.”

Conform reglementărilor constituționale, administrația publică este structurată pe următoarele principii:

Descentralizare;

Autonomie locală;

Deconcentrarea serviciilor publice.

„În unitățile administrativ teritoriale în care cetățenii care fac parte dintr-o minoritate națională au o pondere semnificativă, se asigură folosirea limbii minorității naționale respective în relațiile cu autoritățile administrației publice locale și cu serviciile publice deconcentrate, în condițiile legii organice.”

Așadar, s-a renunțat astfel la principiul descentralizării serviciilor publice, fiind schimbat cu deconcentrarea acestora, cunsocute o lungă perioadă de timp ca fiind servicii prelungite ale ministerelor.

Ideea de autonomie locală aduce capacitatea efectivă a funcționarilor publici de a rezolva problemele în interesul comunității locale.

„Autonomia locală se referă la organizarea, funcționarea, competențele, atribuțiile, precum și la gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparțin comunei, orașului sau județului, după caz”. Aceasta este doar administrativă și financiară.

Conform legii, „nu există raporturi de subordonare între autoritățile publice locale și consiliul județean, precum și între consiliul local și primar.” Pe plan economic, autonomia reprezintă posibilitatea comunelor, orașelor și județelor de a deține un patrimoniu, dar și resurse proprii, gestionate în conformitate cu interesele comunității.

Consiliile locale

Principașele funcții ale consiliului local sunt:

Alegerea din rândul consilierilor, a viceprimarului;

Aprobarea statutului comunei sau al orașului, precum și a propriului regulament de organizare și funcționare;

Avizarea unor studii, prognoze, programe de dezvoltare economico-socială de organizare și amenajare a teritoriului, a unor documentații de amenajare a teritoriului și urbanism, chiar și a participării la programe de dezvoltare județeană, regională, zonală și de cooperare transfrontalieră;

Aprobarea bugetului local, a contului de încheiere al exercițiului bugetar, al unor împrumuturi, virări de credite și modului de utilizare a rezervei bugetare;

Administrarea domeniului public și domeniului privat de interes local;

Adoptarea unor hotărâri privind darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor domeniale de interes local, precum și a serviciilor publice de interes local, ori vânzarea sau închirierea bunurilor ce sunt în proprietatea orașului;

Aprobarea ștatului de funcții, personal și a aparatului de specialitate, ale instituțiilor și serviciilor publice, precum și ale regiilor autonome de interes local;

Înființarea unor instituții publice, societăți comerciale și servicii publice de interes local, pe ai căror conducători îi numește și eliberează din funcție;

Înființarea și reorganizarea regiilor autonome de interes local;

Stabilirea măsurilor necesare pentru construirea, întreținerea și modernizarea căilor de comunicații terestre și a întregii infrastructuri aferente;

Adoptarea de hotărâri referitoarea la asigurarea ordinii publice, la analiza activității desfășurate de jandarmerie, poliție, pompieri și formațiunile de protecție civilă;

Luarea unor măsuri concrete pentru protecția și refacerea mediului înconjurător, împreună cu organele de stat specializate, în scopul creșterii calității vieții;

Înființarea și organizarea de târguri, piețe, oboare, locuri și parcuri de distracție, baze sportive, precum și asigurarea funcționării corespunzătoare a acestora;

Atribuirea sau schimbarea unor denumiri de străzi, piețe și alte obiective de interes local;

Asigurarea libertății comerțului și încurajarea liberei inițiative;

Adoptarea de hotărâri privind cooperarea sau asocierea cu alte autorități ale administrației publice locale din țară sau din străinătate în vederea promovării unor interese comune;

Conferirea titlului de cetățean de onoare al comunei sau orașului, unor persoane fizice române sau străine, cu merite deosebite.

„Consiliul local își desfășoară activitatea în cadrul unor ședințe ordinare, lunar, la convocarea primarului, sau în cadrul unor ședințe extraordinare. Ședințele sunt publice, cu excepția acelor cazuri în care, cu majoritatea membrilor săi, consiliul decide ca ele să aibă loc cu ușile închise.”

Primarul și viceprimarul

Locuitorii din fiecare comună își aleg, o dată la 4 ani, primarul, iar consilierii locali, pe viceprimar, sau chiar doi viceprimari, așa cum este situația în reședințele de județ.

„Primarul îndeplinește o funcție de autoritate publică, fiind șeful administrației publice locale și al aparatului propriu de specialitate al acesteia, pe care îl conduce și coordonează.”

Atribuțiile primarului sunt numeroase:

Asigură respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor;

Asigură realizarea deciziilor consiliului local, fiind obligat de asemenea să sesizeze prefectul atunci când consideră că o hotărâre este ilicită;

Are posibilitatea de a propune consiliului local consultarea locuitorilor prin referendum, în noțiuni locale de interes special;

Prezintă consiliului local informări ce privesc situația financiară;

Realizează proiectul bugetului local și contul de încheiere a exercițiului financiar, pe care le aduce spre aprobare consiliului;

Exercită funcția de ordonator principal de credite;

Verifică, din oficiu sau la cerere, încasarea și cheltuirea sumelor de bani din bugetul local și comunică, de îndată, consiliului local cele constatate;

Adoptă măsuri pentru anticiparea și/sau limitarea urmărilor calamităților, fenomenelor naturale, epidemiilor, etc. împreună cu instituțiile specializate;

Asigură ordinea publică și liniștea locuitorilor, prin intermediul poliției, pompierilor, etc.;

Coordonează activitatea poliției comunitare;

Se asigură că adunările publice respectă prevederile legale;

Controlează igiena și salubritatea localurilor publice și a produselor alimentare puse în vânzare pentru populație, cu sprijinul serviciilor de specialitate;

Ia măsuri pentru prevenirea și combaterea pericolelor provocate de animale;

Ia măsuri pentru realizarea planului urbanistic al localității;

Asigură repartizarea locuințelor sociale, pe baza hotărârii consiliului local;

Coordonează întreținerea și reabilitarea drumurilor publice, proprietatea comunei sau orașului, instalarea semnelor de circulație, desfășurarea normală a traficului rutier și pietonal în condițiile legii;

Exercită controlul asupra activităților din târguri, piețe și oboare, locuri și parcuri de distracții și ia măsuri pentru buna funcționare a acestora;

Administrează serviciile publice locale, asigură funcționarea serviciilor de stare civilă și de autoritate tutelară;

Îndeplinește funcția de ofițer de stare civilă;

Propune consiliului organigrama, ștatul de funcții, etc.;

Pune și eliberează din funcție personalul aparatului propriu de specialitate;

Este responsabil de administrarea bunurilor și patrimoniului domeniului local;

Ia măsuri pentru depozitarea eficientă a deșeurilor menajere, industriale, pentru asigurarea igienei cursurilor de apă, precum și pentru decolmatarea văilor locale și podețelor pentru asigurarea scurgerii apelor.

Viceprimarul este ales de către consiliul local dintre membrii săi, prin votul majorității, pe o durată identică cu cea a consiliului. Totuși, la propunerea a unei treimi dintre consilieri sau la sugestia primarului, viceprimarul poate să fie schimbat, dacă se obțin voturile a două treimi din numărul consilierilor.

„Legea a consacrat primăria comunei, orașului sau subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului în cadrul căreia își desfășoară activitatea primarul, viceprimarul, secretarul primăriei și aparatul propriu de specialitate al consiliului local. Este vorba de o structură funcțională cu activitate permanentă fără personalitate juridică chemată să pună în aplicare hotărârile consiliului local și dispozițiile primarului și să rezolve problemele curente ale colectivității.”

Consiliul județean

Legea nr. 215/2001 definește consiliul județean ca fiind „autoritatea administrației publice locale, constituită la nivel județean, pentru coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean.”

Principalele atribuții ale consiliului județean sunt, potrivit legii, următoarele:

Alege dintre consilieri pe președinte și doi vicepreședinți;

Aprobă regulamentul de organizare și funcționare;

Adoptă strategii, prognoze și programe de dezvoltare economico-socială a județului sau a unor zone din cuprinsul acestuia pe baza propunerilor primite de la consiliile locale;

Coordonează activitatea consiliilor locale ale comunelor și orașelor;

Aprobă bugetul propriu al județului, împrumuturile, virările de credite și modul de folosire a rezervei bugetare;

Administrează domeniul public și domeniul privat al județului;

Hotărăște darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a județului sau, după caz, a serviciilor publice de interes județean, în condițiile legii;

Hotărăște înființarea de instituții publice și servicii publice de interes județean, numește și eliberează din funcție, pe conducătorii instituțiilor și serviciilor publice pe care le-a înființat și le aplică, dacă este cazul, sancțiuni disciplinare conform legii;

Ia hotărâri asupra reorganizării regiilor autonome de interes județean;

Stabilește proiectele de organizare și amenajare a teritoriului județului, precum și de dezvoltare urbanistică a județului și a unităților administrativ-teritoriale componente;

Aprobă construirea, mentenanța și modernizarea drumurilor rutiere, podurilor și a întregii infrastructuri a căilor de comunicații;

Aprobă documentații tehnico-economice pentru lucrările de investiții de interes județean, în limitele și în condițiile legii;

Asigură condițiile materiale și financiare pentru o bună funcționare a instituțiilor de cultură, de educație ocrotire socială și asistență socială, etc.;

Conferă sprijin material pentru acțiuni culturale;

Atribuie denumiri obiectivelor de interes județean;

Decide cooperarea cu alte autorități din țară sau străinătate.

„Activitatea consiliului se desfășoară în cadrul unor ședințe ordinare convocate o dată la două luni de președinte și în ședințe extraordinare, de câte ori este necesar, ședințe în care se dezbate adoptarea unor măsuri urgente pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor unor calamități, catastrofe, incendii, epidemii, precum și pentru apărarea ordinii și liniștii publice.”

Instituția prefectului

„În capitolul V al Constituției republicate, intitulat Administrația publică, în Secțiunea a II-a, legiuitorul a consacrat un articol instituției prefectului.”

Potrivit articolului 123, în fiecare județ al României (plus București), Guvernul numește un prefect, care este reprezentantul său pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate, ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale.

„Numirea și eliberarea din funcție a unui prefect se face pe baza unor criterii specifice funcționarilor publici”, în teorie fiind nesemnificativ factorul politic, rolul important fiind deținut de obiectivitate, performanțe individuale și profesionalism.

Legea în vigoare reprezintă un prim pas în evoluția organizării instituționale, în direcția profesionalizării acestei categorii de înalți funcționari publici.

Activitatea prefectului se bazează pe principiile legalității, obiectivității, transparenței și orientării către cetățean. Conform funcției sale de reprezentant al Guvernului, prefectul are o dublă capacitate juridică: una de drept public și cealaltă de drept privat.

Prefectul reprezintă autoritatea statală la nivel județean, în timp ce exercitarea drepturilor și asumarea obligațiilor cu caracter civil pot fi realizate de către o altă persoană, desemnată în acest scop prin ordinul prefectului.

„Prefectul este ordonator de credite și în îndeplinirea acestei funcții, elaborează propuneri ale proiectelor bugetelor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale.”

Pe lângă autoritățile publice locale, există la nivel central: Președintele României, Guvernul și Ministerele.

1.4. Guvernul. Concept și cadrul legal

Din definițiile date Guvernului de legislație, se poate observa dublul rol al Guvernului – politic și administrativ, mai exact de a realiza politica internă și externă a țării și, respectiv, de a realiza conducerea generală a administrației publice, reluându-se astfel conținutul art. 101 alin. 1 din Constituția din 1991, nerevizuită.

Plecându-se de la dublul rol deținut de Guvern, acesta apare atât ca o instituție politică, cât și ca una administrativă, care este de fapt vârful sistemului administrației publice, exercitând conducerea generală a acesteia și pe care o subordonează, într-un mod direct sau indirect. Așadar, mergând pe această linie, definiția dată Guvernului prin art. 1 alin. 1 din Legea nr. 90/2001, ca fiind autoritatea publică a puterii executive (s.n.), care funcționează în baza votului de încredere acordat de Parlament, o putem considera cel puțin discutabilă.

Alin. 2 al art. 1 din Legea nr. 90/2001, care dă ideea că se dorește o dezvoltare a dispoziției constituționale privind rolul Guvernului, cuprinde, dimpotrivă, o normă mult prea generală pentru a putea avea o aplicabilitate clară. El prevede, astfel, „rolul Guvernului de a asigura funcționarea echilibrată și dezvoltarea sistemului național economic și social, precum și racordare acestuia la sistemul economic mondial în condițiile promovării intereselor naționale”.

Mai mult, prin alin. 3 al aceluiași articol se precizează că „Guvernul se organizează și funcționează în conformitate cu prevederile constituționale, având la bază Programul de guvernare acceptat de Parlament”. Personal, sunt puțin rezervat față de o asemenea formulare, care pare a trimite din nou la Constituție, legiuitorul având obligația de a extinde dispozițiile de principiu, fundamentale referitoare la autoritățile publice prevăzute în Constituție.

În raport cu cele două roluri ale Guvernului – politic și administrativ -, se circumscriu și funcțiile acestuia, a căror îndeplinire are ca finalitate realizarea programului său de guvernare.

Art. 1 alin. 5 din aceeași lege, sub denumirea de funcții, enumeră sarcini pe care Guvernul trebuie să le îndeplinească pentru realizarea programului său de guvernare:

– funcția de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a programului de guvernare;

– funcția de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ și instituțional necesar realizării obiectivelor strategice;

– funcția de administrare, prin care se asigură administrarea proprietății publice și private a statului și gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil;

– funcția de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român, reprezentarea pe plan intern și extern;

– funcția de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea și controlul aplicării și respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice și siguranței naționale, precum și în domeniul economic și social și al funcționării instituțiilor și organismelor care își desfășoară activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului. Această funcție enumerată de Legea nr. 90/2001 este, în opinia noastră, susceptibilă de critică, întrucât înzestrarea cu atributul autoritate de stat nu reprezintă o funcție, ci este o calitate care face referiri la natura politico – juridică a Guvernului. Totodată, chiar această lege dă o notă definitorie Guvernului, în art. 1 alin. 1, ca autoritate publică a puterii executive. Totuși, Guvernul nu poate fi, în același timp, și autoritate publică, având funcția de autoritate de stat.

În literatura de specialitate s-a susținut că Guvernul exercită, cu titlu principal, funcția executivă, care-i determină natura, și cu titlu secundar, o funcție legislativă. Iar, „dacă luăm în considerare și unele sarcini de natură jurisdicțională realizate prin intermediul organelor proprii – precum, de exemplu, cele privind contestațiile la stabilirea sau scăderea impozitelor și a amenzilor prevăzute în legile referitoare la impozite și taxe – s-ar putea afirma că Guvernul exercită și o funcție jurisdicțională (funcție care, prin natura ei, aparține cu titlu principal organelor judecătorești)”.

Sarcinile Guvernului, din punct de vedere al conținutului, sunt sarcini generale, care acoperă toate domeniile de activitate ale vieții sociale, spre deosebire de ministere și celelalte organe de specialitate din subordinea sa, care realizează sarcini specifice pentru realizarea interesului general special din domeniul de activitate în care funcționează fiecare.

În ceea ce privește componența Guvernului, inițial, Constituția prevedea că “Guvernul României este format din primul-ministru, miniștri de stat, miniștri și secretari de stat”.

Legea nr. 90/2001, la data adoptării, a fost pusă în opoziție cu dispozițiile art. 101 alin. 3 din Constituția din 1991, în forma inițială, conform cărora „Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică, precizându-se în art. 3 alin. 1 al legii că Guvernul este format din primul-ministru și miniștri. Potrivit art. 3 alin. 2, din Guvern puteau face parte și miniștri-delegați, cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere” .

Acest articol punea în dezacord cu legea fundamentală atât legea organică a Guvernului, cât și întreaga procedură de formare a unui nou Guvern.

Art. 3 alin. 2 al Legii nr. 90/2001 a fost modificat prin Legea nr. 23/2004, textul prevăzând că „din Guvern pot face parte și miniștrii de stat, precum și miniștrii-delegați cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de învestitură” .

Mai recent, același art. 3 alin.2 din Legea nr. 90/2001 a fost din nou modificat prin art. 24 al O.U.G. nr. 221/2008, noul enunț al textului fiind: “Din Guvern pot face parte: un viceprim-ministru, miniștrii de stat, precum și miniștrii-delegați, cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încerdere”.

Acordarea funcției de viceprim-ministru printr-o ordonanță de urgență încalcă într-un mod clar dispozițiile art. 115 alin.6 din Constituție, potrivit căruia “ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică”. Prin art. 24 al O.U.G. nr. 221/2008 „este afectat textul constituțional privitor la structura Guvernului, ce intră în sfera instituțiilor fundamentale ale statului la care se referă art. 115 alin.6 din Constituție”.

Condiții legale pentru funcția de membru al Guvernului

Art. 16 alin.3 din Constituție, în forma inițială, prevedea că funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au numai cetățenia română și domiciliul în țară.

În acord cu acest text constituțional, Legea nr. 37/1990 privind organizarea și funcționarea Guvernului României a prevăzut în art. 3 alin.1 trei condiții:

cetățenia română exclusiv;

domiciliul în România;

deplinătatea exercițiului drepturilor electorale.

Ulterior, aceste condiții au fost reluate și completate cu alte două, anume „lipsa unei condamnări penale și inexistența stării de incompatibilitate”.

În 2003, legea de revizuire prevedea faptul că „funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare pot fi ocupate, în condițiile legii, de persoanele care au cetățenia română și domiciliul în țară”. Așadar, deținerea și a unei alte cetățenii în afară de cetățenia română nu mai constituie un obstacol pentru ocuparea funcțiilor și demnităților publice, însă cerința domiciliului în țară rămâne absolut necesară.

Evident, această modificare a art. 16 alin.3 din Constituție a impus și modificarea ulerioară a art. 2 din Legea nr. 90/2001, realizată prin Legea nr. 23/2004 pentru modificarea și completarea Legii nr. 90/2001 privind „organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor”. Totodată, noua formulare a art. 2 din Legea nr. 90/2001 precizează că pot fi membri ai Guvernului persoanele care nu se găsesc în nici unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute în Cartea I, Titlul IV din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Încetarea funcției de membru al Guvernului

Cazurile de încetare a funcției de membru al Guvernului, așa cum au fost inițial, erau: „deces, demisie, pierderea drepturilor electorale și revocare decisă de primul-ministru”.

Ulterior, Constituția României a prevăzut aceste cauze de încetare a funcției de membru al Cabinetului în art. 105, devenit art. 106 în urma revizuirii și republicării, pentru ca să adauge și demiterea, în cazul în care „un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă sau averea sa a fost declarată, în tot sau în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit, printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă”.

Primul-ministru

Inițial, statutul legal al primului-ministru de șef al Guvernului a fost consacrat prin reglementările cuprinse în Legea nr. 37/1990. Astfel, s-a specificat că “Primul-ministru conduce Guvernul și coordonează activitatea membrilor acestuia, cu respectarea competențelor și răspunderilor ce le revin”.

Primului-ministru, figura centrală a Guvernului, Legea nr. 90/2001 îi acordă o atenție specială, consacrându-i expres o secțiune distinctă (mai exact cea de-a patra), alcătuită din 7 articole, dispoziții care pornesc, firește, de la conținutul art. 107 din Constituția republicată consacrat aceluiași subiect.

Pentru îndeplinirea atribuțiilor ce-i revin, în temeiul art. 19 alin.1 al Legii nr. 90/2001, primul-ministru emite acte juridice administrative numite decizii, în condițiile legii.

Încetarea calității de prim-ministru potrivit dispozițiilor legale

Deși fosta lege a organizării și funcționării Guvernului – Legea nr. 37/1990 – nu prevedea expres cauzele de încetare a funcției de prim-ministru, prin interpretarea articolelor incidente în materia încetării calității de membru al Guvernului deducem că funcția de premier înceta în caz de deces, pierderea drepturilor electorale, incompatibilitate și demisie. Mandatul primului-ministru nu putea înceta prin revocare, Legea nr. 37/1990 neprevăzând vreo autoritate care să aibă prerogativa revocării șefului Guvernului.

Legea nr. 90/2001, anterioară revizuirii Constituției României în anul 2003, a lăsat, pentru o perioadă de doi ani, nelămurită și problema privind posibilitatea revocării primului-ministru de către Președintele României, precedent deja creat în practica de stat, la sfârșitul anului 1999. Astfel, art. 9 alin. 1 din lege are un conținut identic cu art. 106 alin. 2 din Constituția în forma inițială, „dacă primul-ministru se află în una dintre situațiile prevăzute la art. 5 sau este în imposibilitate de a-și exercita atribuțiile, Președintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini atribuțiile primului-ministru până la formarea noului Guvern”. Totuși, art. 5 din Legea nr. 90/2001, la care trimite această dispoziție, prevede ca și art. 105 din Constituția în forma inițială, cazurile de încetare a funcției de membru al Guvernului, enumerând și revocarea, similar normei constituționale. Legea de revizuire a Constituției introduce un alineat nou la art. 106, în care se stabilește expres interdicția ca Președintele României să-l poată revoca pe primul-ministru.

Golul legislativ produs prin abrogarea parțială a unor dispoziții din Legea nr. 37/1990 contrare Constituției din 1991 – prevederi referitoare la organizarea și funcționarea Guvernului – a fost umplut de mai multe hotărâri guvernamentale, manieră neconstituțională și nelegală. „Este neconstituțională, întrucât organizarea Guvernului s-a făcut prin acte normative inferioare legii organice, și este nelegală, deoarece Legea nr.37/1990 a fost modificată prin simple hotărâri guvernamentale.” Aceste carențe intervenite în activitatea legislativă a statului au dus la consecința funcționării Guvernului în afara cadrului constituțional și legal.

De asemenea, unele aspecte privind structura Guvernului au făcut obiectul unor hotărâri ale Parlamentului și, respectiv, al unor decrete.

Așa cum am văzut, organizarea și funcționarea Guvernului s-au făcut potrivit dispozițiilor cuprinse în Constituția din 1991, în Legea nr. 37/1990 și în Legea nr. 90/2001, în schimb structura aparatului de lucru al Guvernului a fost stabilită prin hotărâri de Guvern, iar atribuții ale Guvernului în diverse sectoare de activitate au fost stabilite prin hotărâri guvernamentale, ordonanțe, legi organice și legi ordinare.

O parte dintre aceste acte normative, îndeosebi hotărâri guvernamentale, au fost adoptate în perioada guvernării provizorii, deci anterioare Constituției, ridicând astfel mari semne de întrebare sub aspectul constituționalității lor. Atât timp, însă, cât ele nu au făcut obiectul unei excepții de ilegalitate sau obiectul unei acțiuni în contenciosul constituțional ori administrativ, ele au continuat să producă efecte.

În încheierea primei părți a lucrării noastre, apreciem că legislația actuală referitoare la organizarea și funcționarea Guvernului României rămâne în continuare lacunară, confuză, nesistematizată și contradictorie, cu efecte negative în practica de stat, în ciuda numeroaselor semnale transmise de doctrină.

Exemplificăm aceste constatări cu unele exemple, cele mai multe dintre ele fiind evocate în propunerile de lege ferenda:

– caracterul prea lapidar al textelor constituționale referitoare la numirea (art. 85) și învestitura Guvernului (art. 103);

– lipsa de sistematizare a conținutului Legii nr. 90/2001 cu privire la ordonarea în titluri, capitole și articole a materiei;

– definiția dată rolului Guvernului în art. 1 alin.2 din Legea nr. 90/2001 este eliptică, fiind în prezent o normă mult prea generală pentru a putea avea o aplicabilitate concretă;

– lipsa concordanței între textul Legii nr. 90/2001 referitor la secretarul general al Guvernului (art. 15 lit.b privitor la numirea și eliberarea lui și art. 22 alin.1 privitor la profilul său juridic) și dispozițiile Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, în sensul stabilirii calității sale juridice (rang de ministru sau înalt funcționar public);

– lipsa reglementării referitoare la procedura aplicabilă primului-ministru de constatare a stării de incompatibilitate și a conflictului de interese descrise de Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției;

– greșita înscriere în cuprinsul funcțiilor Guvernului a celei de „autoritate de stat”, aceasta fiind de fapt o calitate care ține de natura politico-juridică a Guvernului și nu o funcție;

– lipsa unei secțiuni distincte, intitulată „Actele Guvernului”, în care să se dezvolte dispozițiile constituționale ale art. 108, dar, mai ales, cele ale art. 115 din Constituție consacrat delegării legislative;

– lipsa definiției conceptului de administrare a treburilor publice (art. 110 alin.4 din Constituție) și a sintagmei situații extraordinare (art. 115 alin.4 din Constituție).

Practica guvernamentală și cea politică, articulată fie pe interpretări distorsionate ale dispozițiilor constituționale și a celor legale, fie pe lacune ale actelor normative, rămâne în continuare subiect de analiză în doctrina de specialitate, dar și obiect al jurisprudenței Curții Constituționale și al instanțelor de contencios administrativ.

Prăbușirea regimului comunist în decembrie 1989 a creat un “vid” de putere, precum și un “vid” legislativ care, în absența unor măsuri și acte instituționale, puteau genera dezordine și anarhie socială. În consecință, încă din primele momente de după destrămarea regimului comunist, a fost necesară crearea unor organisme care să reprezinte noua putere, sub forma Frontului Salvării Naționale și a Consiliului acestuia.

Primul act cu caracter constituțional al noii puteri a fost Comunicatul către țară din 22 decembrie 1989 al Consiliului FSN, care conține in nuce o serie de principii și prevederi prin care sunt preluate unele dintre valoroasele noastre tradiții democratice și constituționale. Au fost menținute în vigoare și dispozițiile din Constituția din 1965 referitoare la Guvern și ministere, evident, în măsura în care ele mai erau compatibile cu noile acte cu caracter constituțional, în primul rând cu seria de Decrete-legi adoptate de Consiliul Frontului Salvării Naționale, devenit, din februarie 1990, Consiliul Provizoriu de Uniune Națională. Astfel, Guvernul a fost demis, iar „toate ministerele și organele centrale în actuala lor structură (s.n.) și-au continuat activitatea normală, subordonându-se Frontului Salvării Naționale, pentru a asigura desfășurarea normală a întregii vieți economice și sociale”.

Primele dispoziții cu privire la Guvern le găsim în Decretul-Lege nr. 2/27 decembrie 1989 privind constituirea, organizarea și funcționarea C.F.S.N., care instituie, cu titlu tranzitoriu, o adevărată mini-constituție, iar Decretul-Lege nr. 10/31 decembrie 1989 a fost prima lege post-revoluționară a Guvernului (privind constituirea, organizarea și funcționarea Guvernului României). Aceste prime reglementări post-revoluționare au fost întregite, apoi, cu cele care au fost adoptate până la alegerile pentru Adunarea Constituantă – Decretul-Lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului și a Președintelui României (publicat în M.Of. nr. 35 din 18 martie 1990) și Decretul-Lege nr. 104/30 martie 1990 privind activitățile pentru care Guvernul adoptă hotărâri – și care au venit cu unele modificări implicite.

Procedura învestiturii Guvernului

Din practica procedurilor parlamentare utilizate după intrarea în vigoare a Constituției României, se desprinde, sub formă de cutumă, faptul că desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru s-a făcut de Președinte printr-un comunicat, deși constituia o atribuție prezidențială, iar potrivit art. 100 din Constituția republicată, ar fi trebuit să fie realizată prin decret, desigur fără aplicare alin.2 din acest articol. Aceasta este un aspect esențial, care nu are un caracter formal, ținând seama de sancțiunea prevăzută la art. 100 alin.1 pentru decretele nepublicate, care evident se aplică și în cazul actelor de numire. De aceea, în doctrină s-a apreciat că această cutumă are un caracter contra legem, ceea ce o face inadmisibilă.

De remarcat că, în evoluția practicii de stat, s-a încetățenit cutuma conform căreia, cu prilejul fiecărei învestituri, lista membrilor Cabinetului să fie modificată, fie în sensul creării sau desființării unor ministere, fie în sensul comasării sau divizării altora, fie doar în sensul modificării titulaturii unui minister sau altuia (de pildă, Guvernul condus de premierul Nicolae Văcăroiu).

Important de amintit în această parte a lucrării este și practica guvernamentală neconstituțională de la sfârșitul anilor ’90, în care primul-ministru, aflat în imposibilitatea exercitării temporare a atribuțiilor sale, ca urmare a îmbolnăvirii și spitalizării, a desemnat prin decizie individuală, pentru câte o săptămână, prin rotație, un ministru de stat să-i țină locul, în baza art.16 alin.2 din Legea nr. 37/1990, ca și cum nu ar fi existat dispoziții constituționale în materie.

Ignorându-se prevederile art. 106 alin.2 din Constituția nerevizuită, potrivit cărora primul-ministru, aflat în imposibilitate de a-și exercita atribuțiile, putea fi înlocuit de un prim-ministru interimar desemnat de șeful statului, s-a preferat o soluție în care primul-ministru a acționat cu exces de putere, depășindu-și limitele puterii discreționare și exercitând o atribuție care, în mod firesc, îi revenea Președintelui României, soluție din care au decurs alte două aspecte de neconstituționalitate. Pe de o parte, s-a vorbit despre un prim-ministru cu delegație, funcție neconstituțională, care a exercitat, conform informațiilor din mass-media vremii, și alte atribuții decât cele strict prevăzute de art.16 alin.2 din Legea nr.37/1990, deși se putea și trebuia desemnat un prim-ministru interimar. Pe de altă parte, purtătorul de cuvânt al Guvernului a precizat în nenumărate rânduri că desemnarea nu putea privi decât miniștrii de stat, așa cum prevedea Legea din 1990, când, de fapt, în formularea constituțională se menționa posibilitatea desemnării oricărui membru al Guvernului, fără a se face vreo referire la funcția de ministru de stat. O asemenea dispoziție a constituit, pentru doctrină, încă un argument în sprijinul susținerii caracterului neconstituțional al funcției de ministru de stat.

Încetarea funcției de membru al Guvernului

În temeiul art. 106 coroborat cu art. 107 alin.2 și 3 din Constituția republicată, funcția de prim-ministru încetează de drept în urma demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului, în cazul imposibilității exercitării atribuțiilor mai mult de 45 de zile, precum și în alte cazuri prevăzute de lege.

În practică, demisia poate fi fie una de onoare sau asumată, fie o demisie forțată sau provocată. De pildă, fostul premier Victor Ciorbea a fost constrâns să demisioneze ca urmare a presiunilor exercitate de către partidele care alcătuiau Convenția Democrată, președintele Emil Constantinescu devenind astfel vocea partidelor din alianța electorală.

Art.105 din Constituție, în forma nerevizuită, prevedea că funcția de membru al Guvernului încetează și ca urmare a revocării, fără a face distincție între primul-ministru și ceilalți membri ai Guvernului. Plecând de la această lacună în tehnica de redactare, remediată ulterior prin revizuirea legii fundamentale (art. 107 alin.2), practica noastră politică a înregistrat un singur caz în care Președintele României (Emil Constantinescu) l-a revocat pe primul-ministru (Radu Vasile), prin Decretul prezidențial nr. 426 din 13 decembrie 1999.

Decretul prezidențial menționat nu a ținut cont de faptul că Președintele României nu-l putea revoca pe primul-ministru în cazul în care acesta se află în imposibilitatea de a-și exercita atribuțiile, ci putea doar să desemneze, potrivit art. 106 alin.2 din Constituția nerevizuită, un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, mandatul acestuia neputând fi mai mare de 45 de zile.

Interpretarea diferită a art. 85 din Constituție de către Președintele României și Guvern, referitor la numirea și remanierea Guvernului, a avut drept urmare scurte blocaje instituționale, crearea unor conflicte juridice de natură constituțională și intervenția Curții Constituționale a României.

Primul conflict juridic a avut loc în primăvara anului 2007. În speță, în 13 martie, premierul Tăriceanu a sesizat Curtea Constituțională privind refuzul Președintelui Traian Băsescu de a emite decretul prin care să ia act de demisia ministrului de Externe și să constate vacantarea acestei funcții, în baza solicitării premierului transmisă în data de 19 februarie. Prin aceeași solicitare, primul-ministru a propus Președintelui numirea lui Adrian Cioroianu în funcția de ministru al Afacerilor Externe. Președintele Băsescu l-a revocat din funcție pe Mihai Răzvan Ungureanu, fostul ministru de Externe, dar a refuzat să îl numească pe Adrian Cioroianu.

Refuzul șefului statului a generat un conflict de natură constituțională între acesta și premier, conflict care a încetat să mai subziste ca urmare a emiterii Decretelor prezidențiale nr. 193/12 martie 2007, 237/22 martie 2007 și 379/4 aprilie 2007 înaintea sesizării jurisdicției constituționale.

Al doilea conflict de natură constituțională a apărut în ianuarie 2008, când Președintele României a respins numirea unui nou ministru la Justiție (Norica Nicolai), funcție rămasă liberă prin demisia ministrului în funcțiune (Tudor Chiuariu). De această dată, Președintele a luat act la timp de actul demisiei și a declarat vacanța funcției prin decret.

Capitolul II – Modele administrative europene reprezentative

2.1. Utilitatea practică a dreptului administrativ

Privită ca un fenomen, administrația publică este sub incidența unor norme juridice. În opinia Danei Apostol Tofan, „dreptul aplicabil administrației publice reprezintă setul normelor juridice care reglementează relațiile sociale ce formează în final obiectul administrației publice.”

Este nesemnificativ să spunem că administrația este supusă unei reglementări juridice, remarca Jean Marie Auby, deoarece nu poate fi altfel: „Din moment ce există instituții administrative diferențiate, ceea ce este inerent naturii însăși a statului, este de neconceput ca ele să nu comporte un minimum de reglementare juridică, atât pentru a defini structurile, cât și pentru a stabili principiile și modalitățile subordonărilor față de puterea politică.” Astfel, o administrație publică non-juridică ar fi o mare eroare.

Din cele mai vechi timpuri s-a pus problema de a ști dacă aceste norme, acest set de reguli normative sunt ansamblate într-un regim deosebit, derogatoriu de la dreptul comun sau, dimpotrivă, el este dreptul comun.

Romanii au realizat divizarea dreptului în drept public și drept privat, rămânând celebru textul lui Ulpian, prin care erau stratificate criteriile acestei distincții: „dreptul public este cel care se referă la organizarea statului roman, iar cel privat la interesele particularilor.”

Această deosebire a fost principiul care a stat practic la fundația preocupărilor referitoare la calificarea dreptului aplicabil administrației de stat, indiferent de epocă, sistem sau orientare.

Antonie Iorgovan face o precizare importantă: „nu trebuie înțeles că la romani s-a conturat o concepție foarte clară cu privire la această problemă, efect firesc al confuziunilor care au existat în Antichitate, în general, ca și apoi în tot Evul Mediu, între ceea ce doctrina modernă a denumit puterile statului: legislativă, executivă și judecătorească.”

Această stare de confuzie între legislativ, executiv și judecătoresc a făcut ca în societățile pre-moderne dreptul public să nu poată fi delimitat și conceptualizat la nivelul dreptului privat. Prezentarea ramurilor drepturilor public roman se face utilizându-se criterii moderne, „întrucât criteriile romane de sistematizare nu au supraviețuit în această materie.”

„De vreme ce în societatea romană, ca și în cea medievală, puterea de stat nu se realiza prin forme fundamentale de activitate riguros delimitate unele de altele, este lesne de înțeles de ce nici în planul doctrinei și nici al reglementării juridice nu se realiza o atare distincție.”

Dificultatea unei astfel de analize aprofundate aduce nevoia de a apela la criteriile oferite de știința dreptului modern. Astfel, metodologic, prima ramură a dreptului public este considerată dreptul administrativ, care precede dreptului constituțional.

Dreptul administrativ are o vechime relativ egală cu cea a dreptului civil. Diferențierea dreptului administrativ de cel public apare după secolul XIX ca o confirmare a ipotezei. Această diferențiere importantă este marcată prin apariție normelor de drept administrativ, precum și prin apariția științei dreptului public.

Ca urmare, a apărut expresia de mediu juridic, considerată a fi cea mai expresivă pentru a evoca elementele comune ale diverselor realități ale sistemelor de drept. „Administrația de stat, așa cum apare ea în societatea modernă, constituie un mediu juridic, expresie și instrument al unor multiple reguli de drept. Prezentând administrația drept un sistem de norme, doctrina tradițională a adoptat o viziune care, fără a fi inexactă, a ajuns, prin caracterul ei parțial, la o deformare a realităților administrative.”

În cursurile aprofundate ale profesorilor universitari din urmă cu câteva decenii, relația dintre administrația de stat și drept era practic cercetarea problematicii dreptului administrativ, considerându-se că obiectul administrației publice este același cu obiectului dreptului administrativ. După trecerea timpului, s-a considerat că „subiectul relațiilor sociale din cadrul administrației publice nu sunt reglementate numai de dreptul administrativ, ci și de norme aparținând altor ramuri de drept: drept civil, drept financiar, dreptul familiei, dreptul muncii etc.”

În opinia profesorului Antonie Iorgovan totul ține de „problema opticii de abordare a cercetării armăturii juridice a administrației de stat, dar și problema corelației dintre obiectul administrației de stat și obiectul dreptului administrativ, pe de o parte, respectiv dintre dreptul administrativ și alte ramuri de drept, pe de altă parte.”

Este ușor de priceput că soluțiile sunt dependente de modul în care este priceput cuprinsul și sfera administrației publice. Diversitatea opiniilor referitoare la administrația executivă a dus într-un mod firesc la opinii diferite privind raportul administrație-drept.

2.2. Doctrina administrativă franceză

Franța este statul în care, după revoluția din 1789 s-a format un tip de drept numit de juriști drept exorbitant pentru a desemna domeniul dreptului administrației publice.

Un autor semnificativ al acelei epoci, M.Hauriou considera că „….administrația, instituții administrative existau și înainte de 1789, dar un adevărat drept administrativ nu se formează decât începând cu această dată, de când se instituie o separație clară între administrație și justiție.”

Fiind de părere că dreptul administrativ francez aduce la valoare de regulă inegalitatea juridică a administrației, J.M. Auby afirma că acest lucru s-a întâmplat deoarece „au fost consacrate puterilor autorităților publice drept competențe reglementate, dependente de o abilitate și nu ca pe niște drepturi subiective.”

Acest tip de drept, considerat autonom, fără raporturi de dependență față de dreptul civil material, și-a format caracterul independent și față de dreptul civil procesual, ceea ce a rezultat prin inițierea unei jurisdicții administrative separată clar de tribunalele judiciare. Această jurisdicție s-a format ca un sistem de tribunale administrative, care are în Consiliul de Stat organul suprem.

Interdicția unui control asupra administrației de către tribunalele independente se explică prin rolul jucat de tribunale în vechiul regim, care au apărat funcționarii administrației la nivel înalt și au obstrucționat orice tentativă de reformă administrativă, iar atunci „tribunalele au manifestat un spirit ostil ideilor Revoluției.”

Astfel, administrația din acea vreme se pronunța asupra litigiilor împotriva actelor administrative, sarcină încredințată apoi Consiliului de Stat, înființat ca organ consultativ al Guvernului. Este foarte important faptul că până astăzi Consiliul de Stat nu și-a schimbat natura de organ al „puterii executive”, membrii săi sunt considerați funcționari și nu judecători, dar secția de contencios exercită atribuțiile sale ca un tribunal administrativ independent.

Reunirea celor două elemente creează în doctrina franceză noțiunea de „regim administrativ”, care se opune termenului de „administrație judiciară”, caracteristică doctrinei anglo-saxone.

Trebuie reținut că dreptul administrativ a avut o evoluție constantă în Franța, asemănător cu țările anglo-saxone, ajungându-se astfel la reorganizarea viziunii privind obiectul său principal, precum și la raportul dintre dreptul administrativ și dreptul civil, în special spre delimitarea domeniului dreptului aplicabil administrației de stat. „s-a nuanțat teza după care juridicția administrativă are un monopol asupra dreptului administrativ (…) normele de drept administrativ sunt invocate și de organele judiciare, în diferitele litigii de partaj, precum și în litigiile de competență între cele două jurisdicții.”

J.M. Auby considera că „dualitatea dreptului aplicabil administrației de stat nu împiedică administrația să recurgă la procedeele dreptului privat pentru a-și procura serviciile personale și reale indispensabile acțiunii sale”, același autor afirmând că „administrația apare ca un fel de pod aruncat înre interesele superioare de stat și interesele particulare”.

În spiritul concepției tradiționale, autorii francezi afirmă și în prezent regimul exorbitant al dreptului administrativ, care apare, după cum arată Antonie Iorgovan, ca fiind „regimul juridic principal ce se aplică administrației publice, pe când cel al dreptului civil, cel secundar, excepțional, situație ce caracterizează toate țările de origine latină. Aceasta spre deosebire de cele anglo-saxone, unde relația este inversă.”

Totuși, această idee este logică doar când este avută în vedere administrația în ansamblul său, deoarece anumite categorii de litigii sunt soluționate după regulile dreptului comun.

2.3. Doctrina administrativă germană

În Germania, administrația a fost analizată în primul rând dintr-o perspectivă non-juridică, afirmându-se că lucrările lui Lorenz von Stein au apărut înaintea lucrărilor de drept administrativ.

Majoritatea autorilor care se ocupă de evoluția doctrinei administrative consideră că între științele camerale și știința poliției nu existau diferențe, fiind vorba de lucrări cu caracter descriptiv asupra organizării și funcționării structurilor administrative, conținând și eventuale propuneri de ameliorare. Totuși, importanța științelor camerale în formarea unui corp de funcționari devotați, dar și instruiți în Germania și Austria nu poate fi ignorată, efectele fiind vizibile și astăzi. „Încă de atunci se fundamentează teoretic și se instituie practic soluția funcționarilor administrativi pe viață, menținută până în zilele noastre, fiind vorba de elita funcționarilor din Germania.”

Metoda juridică impusă odată cu pozitivismul juridic german va domina studiile asupra administrației de stat până în anii 1940, când au fost puse bazele unei științe administrative, inițiată de la ideea că această știință nu poate fi o știință nepolitică, ci, dimpotrivă ea este în cel mai înalt grad orientată politic.

După cel de-al doilea război mondial, știința administrației este influențată semnificativ de concepția Statelor Unite, dar principiile tradiționale fiind păstrate. Factorul determinant este delimitarea științei administrației de politica administrativă și de știința dreptului administrativ, știința administrației fiind concepută în Republica Federală Germană ca fiind știința cunoașterii acțiunilor de administrare.

Totuși, Ch. Debbasch remarca la acea vreme „o foarte mare întârziere a analizei științei administrației în raport cu dreptul administrativ, precum și o tendință de includere a politicii administrative în sânul științei administrației.”

După 1964 situația a suferit schimbări simițitoare, prin redactarea unei serii semnificative de lucrări, iar cercetările referitoare la știința administrației au înglobat subiecte precum relațiile dintre administrație, Guvern, sindicate și cetățeni, organizarea administrației și sarcinile, resursele și echipamentele administrației publice, etc.

Un alt factor important în evoluția doctrinei administrative germane a fost, așa cum evidențiază Antonie Iorgovan, apariția catedrelor de știința administrației (în Berlin, Hamburg, Hanovra, etc.), precum și numeroase școli și academii. „Școlile specializate pentru administrația publică din Baden-Wurtenberg, Bavaria și Berlin, Academia pentru cadrele din administrația poștelor din R.F.G., cu sediul la Bonn, Academia federală de finanță, Școala superioară a armatei federale, etc.”

Legislația, jurisprudența și doctrina au contribuit la schițarea dreptului administrativ în Germania, în interiorul cadrului constituțional.Totuși, „problema esențială a doctrinei juridice în acest proces complex o reprezintă stabilirea naturii juridice a noilor principii ale dreptul administrativ, care este departe de a fi clarificată.”

2.4. Doctrina administrativă britanică

În cazul doctrinei administrative britanice, denumită și anglo-saxonă, două trăsături diferențiază acest tip de drept aplicabil administrației de stat:

Normele din care este format sunt norme ale dreptului comun;

Litigiile administrative sunt rezolvate de către instanțele judiciare de drept comun și nu de către instanțe speciale de contencios administrativ.

Încă de la începutul secolului XIX, specialiștii englezi clasificau sisteme juridice în două categorii:

„1. Țări al căror sistem juridic conținea drept administrativ – țările latine;

2. Țări al căror sistem juridic nu conținea drept administrativ – Marea Britanie și S.U.A.”

În Anglia, ideea egalității subiectelor din toate clasele, în fața legislației administrative și a Curților, a fost dusă până la extrem. Orice funcționar public, de la primul ministru până la un colector de taxe, avea aceeași responsabilitate față de actele pe care le redactează și/sau emite.

„Rapoartele cu cazurile în care funcționarii oficiali și toți ceilalți subordonați aflați sub comanda lor, sunt la fel de responsabili de faptele lor; pentru fiecare act săvârșit nu sunt privilegiați în comparație cu persoanele neoficiale.” Sistemul dreptului aplicabil administrației de stat în Anglia era total diferit de cel din Franța, datorită aplicării în Franța a principiului separației puterilor.

Mulți autori englezi considerau și consideră și astăzi că nu există o distinție clară între dreptul fundamental și dreptul comun, dimpotrivă, ei consideră că dreptul public este doar o parte a dreptului comun, factor pentru care juriștii englezi au considerat că o parte a dreptului trebuie să fie definit ca fiind drept administrativ. „Așa se explică de ce juriștii secolului al XIX-lea, în tratatele de drept constituțional, includ și aspectele care, în țările latine, formau materia cursurilor de drept administrativ.”

Referitor la acest subiect, Antonie Iorgovan spune: „Este de menționat că teza după care în Anglia a existat un drept administrativ, în pofida faptului că doctrina și jurisprudența nu l-au recunoscut, a grupat un număr important de autori.”

Deși nici până astăzi nu există o jurisdicție administrativă acceptată universal, dreptul administrativ britanic a avut o dezvoltare majoră în ultimele decenii, datorită extinderii puterii administrației. În Marea Britanie, dreptul administrativ este concepută ca fiind ramura dreptului public care reglementează structura, puterile, obligațiile, drepturile și responsabilitățile variatelor organe ale guvernării, care sunt angrenate în sistemul administrației publice.

2.5. Doctrina administrativă scandinavă

În țările nordice dezvoltarea științei indică progresul științelor sociale, iar sistemul original de control asupra administrației, denumit „Ombudsman”, dă în mare măsură, trăsătura caracteristică a doctrinei administrative. Spre deosebire de Olanda, în țările scandinave dreptul administrației a fost studiat „în afara contextului politic”

În perioada dintre războaiele mondiale, munca administrativă locală era realizată în mare măsură de agenți independenți, care se subordonau doar Guvernului, fără să țină cont de directivele ministerelor. „În acest sistem de organizare a administrației locale nu putea să se dezvolte un control ierarhic”, acest aspect devenind pilonul concepției tradiționale cu privire la funcțiile organismelor de stat.

„Ombudsman este o structură de stat, iar componenții sunt numiți de Parlament, iar cei mai mulți au studii juridice și trebuie să aibă o etică morală și profesională nepătată.” Câtă vreme stau în această funcție, persoanele nu au voie să exercite vreo funcție în Parlament, în altă instituție a administrației publice sau în firme private. Eu au funcția de a prezenta rapoarte Parlamentului referitor la constatările făcute și trebuie să emită propuneri pentru diminuarea sau înlăturarea aspectelor negative.

Antonie Iorgovan afirmă că „țările nordice au considerat controlul prin instanțele judecătorești ca fiind suficient, contenciosul administrativ este foarte bine organizat…”

În Suedia funcția parlamentară de Ombudsman a avut ca model funcția de Ombudsman a Regelui, care exista în această țară de sute de ani. Funcția de Ombudsman parlamentar a fost creată în 1809, când a fost înlăturat regele Gustav al IV-lea. În afara Suediei, funcția de Ombudsman a fost înființată în 1919 în Finlanda, după copierea modelului din țara vecină. De asemenea, Danemarca a creat această funcție în 1953, iar Norvegia a introdus Ombudsmanul militar în 1952, iar cel al administrației civile în 1963. Totodată, Islanda a instaurat un Ombudsman în 1988.

Cu toate distincțiile normale, de la o țară la alta, „Ombudsman are competența să controleze doar activitatea organismelor administrative și aceasta cu anumite limitări, instituția bucurându-se de o largă popularitate.”

Dintre țările scandinave, Suedia este țara cu cea mai dezvoltată activitate doctrinară administrativă, acest lucru datorându-se „faptului că aici și activitatea Ombudsman este una dintre cele mai consistente.”

În știința administrației din țările scandinave sunt prezente, în egală măsură, atât influențe europene, cât și nord-americane, pe când „dreptul administrativ este inspirat, în mare măsură, de doctrina germană sau franceză.”

2.6. Doctrina administrativă în țări membre ale UE

Italia

Italia este una din țările europene, în care doctrina administrativă a cunoscut o dezvoltare semnificativă, asemănându-se cu știința administrației din Franța. Această doctrină administrativă italiană a cunoscut patru etape majore:

Perioada de formare a doctrinei naționale, între 1880-1920;

Perioada de regres a științei administrației, între 1920-1940;

Perioada de renaștere, între 1940-1960;

Perioada modernă, între 1960 și până în prezent.

Doctrina administrativă în Italia, la fel ca în Franța, „are la origine dreptul administrativ”, care nu conținea deosebiri între aspectul juridic administrativ și aspectele politologice sau chiar sociologice.

După cel de-al doilea război mondial știința administrației a fost restructurată din temelii, fiind inspirată din doctrina americană a organizării, fiind evident interesul major pentru mangementul eficient al serviciilor oferite de administrația publică. În peninsulă, știința administrației a fost introdusp ca disciplină în mediul universitar, fiind inițiat Secretariatul pentru Organizarea Științifică în Administrația Publică. Sub influența curentului american de organizare a administrației, Universitatea din Bologna a creat un organism de cercetare, iar în Lombardia a fost înființat Institutul pentru Știința Administrațeiei Publice, acestea fiind promovate și îmbunătățite prin reuniuni științifice cu teme referitoare la științele administrației.

Belgia

Belgienii au fost dintotdeauna pionierii științei administrative, ei având numeroase inițiative în acest domeniu, chiar organizarea primului Congres Internațional de Științe Administrative.

„Încă din 1931 în universitățile belgiene a fost organizat un program al științelor administrative”, fiind țara care a menținut tradițiile științei administrației în fața pozitivismului juridic. Pentru acest lucru, Belgia a înființat Institutul Internațional de Științe Administrative în 1930, care se ocupa cu organizarea congreselor internaționale. Acest organism avea de asemenea misiunea de a coordona și sistematiza cercetările asupra administrației publice, promovând de la bun început concepția integrării eforturilor teoreticienilor cu cele ale practicienilor, atât în aspectele pur juridice, cât și în cele non-juridice ale organizării optimale a serviciilor publice.

După cel de-al doilea război mondial, studiile de știința administrației s-au dezvoltat și în Belgia, fiind extins și în cadrul universităților, nu doar în cadrul Institutului Belgian de Științe Administrative. Preocupările majore ale belgienilor dădeau tonul în administrația europeană. Astfel, în Belgia regăsim urmele evoluției generale a științei administrației, de îmbinare permanentă a elementelor juridice cu cele non-juridice.

„Cât privește doctrina exclusiv juridică, consacrată administrației publice, ca o privire generală, se poate menționa un fel de contradicție între tradiția constituțională îndelungată și preferința spre soluțiile, inclusiv jurisdicționale ale dreptului comun.”

Spania

Școala spaniolă de știința administrației s-a impus, tradițional, în special prin intermediul lucrărilor sociologilor, mai puțin a autorilor de drept administrativ. Așa se explică faptul că „cele mai importante lucrări în știința administrației sunt elaborate la catedrele de sociologie ale universităților.”

În Spania există un Institut Național de Administrație Publică, această instituție organizând numeroase cursuri de pregătire, realizând de asemenea cercetări și diverse publicații. Personalul pentru administrația locală este format în cadrul Școlii Națională de Administrație Locală creată în 1960, care cuprinde șicursuri speciale, de organizare și metodică, precum și de istoria administrației locale sau de documentare.

În știința administrației spaniole din prezent există un curent important, care consideră că știința administrației este o știință politică, considerându-se că „reforma administrativă trebuie privită prin prisma voinței politice”.

Existența unei tradiții spaniole puternice în studiile de știința administrației și a unei preocupări actuale majore pentru cercetările de știința administrației sunt verificabile și prin faptul că în Spania sunt organizate periodic congrese internaționale de științe administrative. „Ca peste tot în țările Uniunii Europene, și doctrina administrativă spaniolă este preocupată de aspectele comunitare, de raporturile dintre autoritățile administrative naționale și cele ale Uniunii.”

Totuși există și deosebiri dintre drept administrativ spaniol și cel al altor țări europene, astfel acest domeniu este în totalitate un drept scris, fiind contestat caracterul de izvor de drept pentru jurisprudență. Doctrina de drept administrativă este conectată la doctrina de drept constituțional, pentru că Tribunalul Constituțional are puterea de a judeca și neconstituționalitatea anumitor acte ale administrației, încercându-se justificarea ideii de organizare administrativă într-un stat unitar.

Olanda

Știința administrației în Olanda este mai puțin dezvoltată comparativ cu alte state europene. Știința administrației în Olanda este privită ca o știință politică, fiind creată o dezbatere între două curente opuse, curentul politologic și curentul organizațional. După cum afirmă Ch. Debbasch, „în procesul de cercetare a administrației publice este implicat și Guvernul, iar cele mai importante teme ale cercetărilor ai fost, de-a lungul timpului metodele în cercetările administrative aplicate la realitate, planificarea activității administrative, procesul decizional în administrația publică, relația dintre administrație și cetățeni, coordonarea administrativă, inovația, etc.”

În ceea ce privește dreptul administrativ și protecția cetățenilor, J.M.Auby și M.Fromont susțin că „sub aspect administrativ, în Olanda, au penetrat de-a lungul istoriei multe elemente, fiind prezente și la ora actuală elemente de drept englez, de drept francez și german.”

Capitolul III – Structura executivului bicefal din România și relația cu administrația publică locală

3.1. Președintele României – componentă a executivului în România

Conform Constituției României, Președintele este ales prin vot univesal, direct, secret și liber exprimat, dintre candidații care au obținut majoritatea de voturi în primul tur de scrutin, sau cel mai mare număr de voturi în turul secund.

„Prin Legea de revizuire a Constituției, durata mandatului a fost extinsă la 5 ani, asigurându-se astfel, caracterul de continuitate al instituției prezidențiale, inclusiv pe parcursul perioadei de campanii electorale parlamentare și implicit, o puternică garanție a stabilității politice.”

Președintele României are trei funcții în același timp:

Șef al statului;

Șef al puterii executive;

Mediator între puterile statului, precum și între stat și societate.

Atribuțiile președintelui sunt numeroase, fiind împărțite pe patru planuri:

Atribuții în relația cu Parlamentul – Președintele adresează Parlamentului mesaje cu privire la problemele politice ale statului, „mesajul constituie un act exclusiv unilateral al Președintelui, care nu produce efectele juridice ale unui decret.” După consultarea președinților celor două camere și a liderilor grupurilor parlamentare, Președintele statului poate să dizolve Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile, după respingerea a două solicitări.

lege este trimisă Șefului Statului pentru promulgare, aceasta fiind „o operațiune finală a procedurii legislative care permite șefului statului să investească legea cu formulă executorie, obligând autoritățile publice să treacă la executarea prevederilor acesteia”.

Atribuții ale Președintelui României în calitatea de șef al puterii executive – alături de Guvern, Președintele este unul din cei doi capi ai executivului, între care nu există raporturi de subordonare. Președintele poate să participe la ședințele Guvernului în care se dezbat probleme de interes național referitor la politica externă, apărarea țării, asigurarea ordinii publice, etc. „Ca șef al puterii exectuive, Președintele României îndeplinește funcția de comandant al forțelor armate și pe aceea de președinte al Consiliului Suprem de Apărare al Țării, organ de stat înființat pe baza articolului 119 din Consituție.”

Actele juridice ale Președintelui României – în exercitarea atribuțiilor date de Constituție, șeful statului inițiază decrete care sunt publicate în Monitorul Oficial al statului. Acestea pot avea specific normativ sau individual.

Prin intermediul decretelor de tip individual sunt realizate următoarele prerogative constituționale:

Conferirea unor decorații și titluri de onoare;

Acordarea gradelor militare de mareșal, general și amiral;

Numirea în funcții publice, în condițiile prevăzute de lege;

Acordarea grațierii individuale.

„Decretele sunt semnate de Președintele României, iar în cazurile limitativ prevăzute de Constituție, se contrasemnează de primul-ministru, care în acest mod își angajează răspunderea politică față de Parlament.”

3.2. Guvernul – componentă a executivului în România

Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, numită de Președintele României, în baza votului de încredere acordat de Parlament. Acest vot mai este denumit și vot de investitură.

„Guvernul asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice. El are rolul de a crea condițiile pentru funcționarea echilibrată și dezvoltarea sistemului național economic și social, precum și conectarea acestuia la sistemul economic mondial, urmărind garantarea intereselor naționale.”

În vederea realizării Programului de guvernare, Guvernul îndeplinește următoarele funcții:

Funcția de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de aplicare efectivă a Programului de guvernare;

Funcția de reglementare care se referă la elaborarea cadrului normativ și instituțional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice;

Funcția de administrare a proprietății publice și private care aparține statului, precum și aceea de gestionare a serviciilor aflate în responsabilitatea acestuia;

Funcția de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român, reprezentarea lui în plan intern și internațional;

Funcția de autoritate de stat, constând în urmărirea și controlul aplicării și respectării reglementărilor adoptate în domeniul apărării, ordinii publice și siguranței naționale, precum și în domeniile economic și social, al funcționării instituțiilor și organismelor care își desfășoară activitatea în subordonea sau sub autoritatea Guvernului.

Incompatibilitățile funcției de membru al Guvernului

În compunerea Guvernului intră primul-ministru și miniștri. De asemenea pot face parte din cabinet, miniștrii delegați cu însărcinări speciale pe lângă primul ministru care se regăsesc pe lista prezentată Parlamentului cu prilejul votului de investitură. Funcția de membru al Guvernului este incompatibilă cu exercitarea altei funcții publice de autoritate, cu excepția celei de deputat sau de senator.

Totodată, o funcție în Guvern „nu este compatibilă cu exercitarea unei funcții de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizațiilor care au un scop comercial, cu exercitarea de acte de comerț, cu excepția vânzării sau cumpărării de acțiuni ori de alte titluri de valoare, cu exercitarea funcției de administrator ori de cenzor la societățile comerciale sau de reprezentant al statului în adunările generale ale unor asemenea societăți ori de membru al consiliilor de administrație ale regiilor autonome, companiilor naționale și societăților naționale, precum și cu exercitarea unei funcții publice în serviciul unei organizații străine, mai puțin a funcțiilor prevăzute în acordurile și convențiile la care România este parte.”

Potrivit art. 11 din Lege, Guvernul exercită următoarele atribuții principale:

Realizează conducerea generală a administrației publice;

Inițiază proiecte de lege care apoi, sunt supuse dezbaterii și adoptării în Parlament;

Emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanțelor în temeiul unei legi speciale de abilitare și ordonanțe de urgență;

Asigură aplicarea efectivă de către autoritățile administrației publice a legilor și celorlalte acte normative adoptate în executarea acestora;

Elaborează proiectele de lege a bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat și le supune în vederea adoptării, Parlamentului;

Aprobă strategiile și programele de dezvoltare economică a țării, pe ramuri și domenii de activitate;

Asigură realizarea politicii în domeniul social, corespunzător Programului de guvernare;

Asigură apărarea ordinii de drept, a liniștii publice și siguranței cetățeanului, precum și a drepturilor și libertăților cetățenești;

Aduce la îndeplinire măsurile adoptate privind apărarea țării și în acest scop, organizează și înzestrează forțele armate;

Asigură realizarea politicii externe a țării și, cu prioritate, crearea condițiilor pentru integrarea României în structurile europene și cele internaționale;

Negociază tratatele, acordurile și convențiile internaționale care angajează statul român și în condițiile legii, încheie convenții și alte înțelegeri internaționale la nivel guvernamental;

Conduce și controlează activitatea ministerelor și a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa;

Asigură administrarea proprietății publice și private a statului;

Acordă și retrage cetățenia română și de asemenea, aprobă cererile de renunțare la cetățenia română, în condițiile legii;

Înființează, cu avizul Curții de Conturi, organe de specialitate în subordinea sa;

Cooperează cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuțiilor sale;

Îndeplinește orice alte atribuții prevăzute de lege sau care decurg din rolul și funcțiile Guvernului.

Primul-ministru

Primul ministru conduce Guvernul și coordonează activitatea membrilor acestuia. În același timp, el este interfața Guvernului în relațiile cu Parlamentul, Șeful Statului, Înalta Curte de Casație și Justiție, Curtea Constituțională, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autorități și instituții publice, partidele și alianțele politice, sindicatele, cu alte organizații neguvernamentale, precum și în sfera relațiilor internaționale.

„Primul-ministru îndeplinește și funcția de vicepreședinte al Consiliului Suprem de Apărare al Țării. În conformitate cu art. 15 din lege el numește și eliberează din funcție conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepția persoanelor care au calitatea de membru al acestuia, secretarul general și secretarii generali adjuncți ai Guvernului, personalul ce formează aparatul de lucru al primului-ministru, secretarii de stat și alte persoane care îndeplinesc funcții publice.”

În cadrul modurilor de control parlamentar prezente în Constituție, Primul-ministru prezintă celor două camere parlamentare, rapoarte și declarații referitoare la politica Guvernului și răspunde la întrebările ori interpelările adresate de către senatori sau deputați. Totodată, Primul-ministru contrasemnează decretele Președintelui României, ori de câte ori este legal nevoie.

În art. 107 din Constituția României au fost introduse, după revizuire, două alineate noi, respectiv alin. (2) și alin. (3). În alin. (2), Constituția prevede că „Președintele României nu-l poate revoca pe primul-ministru”, iar în celălalt alineat este expus faptul că „dacă primul-ministru se află într-una din situațiile de încetare a funcției, cu excepția revocării, sau este în imposibilitate de a-și exercita atribuțiile, Președintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim ministru interimar, până la formarea noului Guvern.”

Interimatul, pe perioada de imposibilitate a exercitării atribuțiilor, încetează dacă primul-ministru își reia activitatea în Guvern. Aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din aparatul de lucru al primului ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente și alte structuri organizatorice, cu atribuții specifice stabilite prin hotărâre guvernamentală. La conducerea Secretariatului General se află secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai mulți secretare generali adjuncți numiți de primul-ministru.

„Aparatul de lucru al Guvernului este organizat și funcționează în conformitate cu prevederile Legii nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, cu modificările și completările ulterioare și ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr.11/2004 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale.”

În cadrul aparatului de lucru al Guvernului funcționează:

Cancelaria Primului-Ministru, structură cu personalitate juridică, coordonată direct de primul ministru;

Secretariatul General al Guvernului, structură cu personalitate juridică;

Departamentul pentru Relația cu Parlamentul, structură cu personalitate juridică;

Departamentul pentru Relații Interetnice, structură fără personalitate juridică;

Aparatul de lucru al ministrului de stat pentru coordonarea activităților din domeniile apărării naționale, integrării europene și justiției, structură fără personalitate juridică.

Activitatea Guvernului se desfășoară în cadrul unor ședințe săptămânale sau ori de câte ori este necesar. Atunci când participă la aceste ședințe, Președintele României le și prezidează.

Constituția României precizează că „în exercitarea atribuțiilor conferite de lege, Guvernul adoptă hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanțe, în temeiul unei legi speciale de abilitare, iar în cazuri excepționale, ordonanțe de urgență.”

Dacă acea cameră nu se pronunță în cel mult 30 de zile de la depunere, ordonanța de urgență va fi considerată adoptată și apoi, trimisă celeilalte camere care va urma o procedură identică.

„Nu pot fi adoptate astfel de ordonanțe în domeniul de reglementare rezervat legii organice. Totodată, ele nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.”

Prin legea de aprobare sau de respingere se reglementează în caz de nevoie și măsurile considerate necesare de către camerele parlamentare, referitoare la efectele juridice care s-au produs în perioada de aplicare a ordonanței.

Hotărârile Guvernului se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniștrii cărora le revine obligația de punere în executare și se publică în Monitorul Oficial.

Neîndeplinirea acestei ultime obligații atrage sancțiunea considerării ca inexistentă a hotărârii sau ordonanței, cu excepția celor care au caracter militar și care se comunică doar instituțiilor interesate.

3.2.1. Scurt istoric

Guvern, guvernare, a guverna – toate aceste denumiri, ca și derivatele lor, înseamnă, în accepțiunea modernă, „autoritatea centrală a unui stat, precum și activitatea desfășurată de aceasta în realizarea puterii executive”.

Sergiu Tămaș consideră că guvernarea are un înțeles extins, acela de „exercitare a conducerii și controlului asupra afacerilor publice prin intermediul instituțiilor puterii centrale și locale, care utilizează un aparat specializat, și un sens restrâns, respectiv acela de activitate executivă a unui Guvern, care se realizează prin funcția de orientare generală a dezvoltării, funcția de coordonare a diferitelor sectoare de activitate, funcția de îndrumare a administrației de stat”.

Așa cum este bine cunoscut, Guvernul sau Consiliul de Miniștri, în sensul modern al termenului, „a apărut ca instituție de sine-stătătoare în secolul al XVIII-lea, odată cu revoluțiile burgheze și cu primele constituții”.

În perioada modernă, noțiunea de Guvern are două înțelesuri. În primul rând, această noțiune semnifică faptul că, într-un stat, Guvernul reprezintă un element activ. El este organul însărcinat cu girarea problemelor cotidiene ale națiunii. Nu este vorba doar de o strictă executare a legilor, ci Guvernul trebuie să aibă toate inițiativele necesare vieții națiunii.

În a doua concepție, contraponderea acestei puteri active este ideea de responsabilitate. Spre deosebire de șeful statului care, în trecut, era exonerat de orice obligație, Guvernul a apărut încă de la origini ca fiind responsabil de deciziile luate. Potrivit principiilor regimului parlamentar, „atât respectul care însoțea persoana monarhului, cât și esența principiului separației puterilor în stat se opuneau ideii ca șeful statului să devină responsabil față de Camere. Astfel, Guvernul a devenit un organ-tampon între șeful statului și parlament, asumându-și responsabilitatea în fața acestuia din urmă și pentru actele primului”.

În folosirea sintagmei Guvern, doctrina a subliniat triplul înțeles al acestei noțiuni. Astfel, într-o accepțiune largă, Guvernul desemnează totalitatea organelor politice ale statului, inclusiv parlamentul. Vorbim de guvernământul Statelor Unite, Franței, Angliei pentru a desemna ansamblul instituțiilor lor politice.

Într-un sens mai puțin larg, „Guvernul reprezintă totalitatea organelor care formează puterea executivă, adică pe șeful statului plus cabinetul ministerial”. De exemplu, potrivit Constituției Olandei, Regele împreună cu miniștrii formează Guvernul, dar primul-ministru și miniștrii sunt numiți și revocați prin decret regal. Miniștrii alcătuiesc Consiliul de Miniștri, prezidat de către primul-ministru.

În sens restrâns, Guvernul semnifică, în regimul parlamentar, „acea parte a puterii executive formată din ansamblul miniștrilor (Cabinetul), cu excluderea șefului statului, care este responsabilă în fața parlamentului și care dispune, în cele mai multe cazuri, de putere efectivă”.

Aceste ultime două înțelesuri sunt cele mai des utilizate în vorbirea curentă, dar și în limbajul dreptului public.

Este interesant de observat că, deși cuvântul guvern provine din limba franceză, având exprimări similare sau identice și în alte limbi (governare – în italiană, government – în engleză.), dar totuși autoritatea care este titulara puterii executive în aceste țări este denumită diferit, ca de pildă Conseil du Ministres sau gouvernement în Franța ori Cabinet în Marea Britanie. De-a lungul istoriei moderne a României, actele constituționale au utilizat atât termenul de Consiliu de Miniștri, cât și cel de Guvern.

Deși s-ar părea că este vorba de concepte cu conținut similar sau chiar identic, a fost susținut în doctrina interbelică, „noțiunile de Cabinet sau Guvern sunt titulaturi întrebuințate din punct de vedere politic, pe când Consiliul de Miniștri are un înțeles administrativ, el fiind mai puțin o entitate, cât un mod de a lucra a miniștrilor”.

Termenul de Cabinet în sistemul politico-administrativ al statelor Uniunii Europene are în vedere, în majoritatea țărilor, Guvernul în sensul său restrâns, de membri ai Consiliului de Miniștri.

„ Între organele centrale ale statului feudal, marii dregători, împreună cu Sfatul domnesc, secondau domnia la conducerea țării și, uneori, reprezentau și metoda prin care se reușea controlul boierilor privind politicile domnești. Acești mari dregători, sfetnici de la curțile domnești, au beneficiat de un rol similar celui avut de înalții funcționari, care ajutau împărații din Antichitate la administrarea statului. La început nediferențiate, atribuțiile administrative ale dregătorilor curții domnești se diferențiază pe măsura dezvoltării feudalismului, asociate fiind cu cele de împărțire a dreptății.

În monarhia feudală, toate puterile erau concentrate în mâinile Domnului. În virtutea calității sale de șef al puterii executive, Domnul numea și revoca pe toți dregătorii, atât ai țării, cât și ai curții domnești.

Demn de reținut este faptul că, în Transilvania secolelor XVI-XVII, comparativ cu Țările Române, întâlnim denumirea de guvern, ca o componentă în mecanismul de conducere statală. Această formă de grupare a funcționarilor însărcinați cu competențe administrative sub această sintagmă – guvern – provine din sistemul organizațional al Imperiului Habsburgic. Desigur, guvernele epocii, ca organe colegiale, nu cuprindeau miniștri, în accepțiunea modernă a termenului, adică titulari ai unor ministere sau departamente centrale, cu competență materială și teritorială generală.”

La curtea domnitorilor Țărilor Române au existat o serie de boieri (dregători) care aveau atribuții în conducerea statului feudal. Fără a exagera, putem considera că acești funcționari au fost precursorii miniștrilor vremurilor moderne.

“La sfârșitul secolului al XVIII-lea, Europa occidentală cunoaște, în plan politic și social, transformări radicale, care s-au repercutat și au influențat spațiul politic românesc.

Prin prisma structurării Guvernului (Consiliului de Miniștri) ca instituție de sine-stătătoare, este cert faptul că procesul istoric de conturare a acestuia este intim legat de procesul apariției departamentelor, în sensul larg al termenului, ca organe centrale ale administrației de stat (puterii executive).”

În Țara Românească și Moldova, în conducerea statului, Domnul a fost ajutat de un aparat în care dregătoria a rămas, până la Regulamentele organice, cea mai înaltă slujbă după domnie.

O noutate a epocii de după 1831-1832 (Regulamentele organice) o reprezintă apariția puterii executive în termeni moderni. Ceea ce se cere a fi menționat, ca o evoluție a spiritului timpului, este sancționarea “constituțională” a existenței agenților ministeriali, grație cărora prințul își exercită competențele de șef de stat.

Miniștrii, ca realitate legală și terminologică, datează din această epocă regulamentară, înlocuind termenul de dregători, după cum este identificabil un embrion al cabinetului, Sfatul administrativ, “compus din miniștri și, la nevoie, prezidat de Domn, care se ocupă de toate chestiunile importante de interes administrativ, rezolvă cazurile neprevăzute în legi, prepară noile proiecte de legi și măsurile care urmează să fie luate, acționând ca cel mai puternic organ de coordonare a serviciilor publice”.

Actele politice și constituționale care au succedat epocii Regulamentelor Organice au cuprins dispoziții cu privire la organizarea, funcționarea și rolul miniștrilor, în concordanță cu spiritul vremurilor, cu ideile progresiste, revoluționare care au animat Europa mijlocului secolului al XIX-lea. „În ceea ce privește administrația centrală, deși principalele ramuri administrative au rămas aceleași, s-a introdus o terminologie nouă, vechile dregătorii numindu-se departamente sau ministere.”

Guvernul în sistemul politic burghez

În România, timp de sute de ani, nu a existat, ca în alte țări formate din profil latin, un mecanism politic sistematic, regulat și perfecționat cu timpul. Instituțiile noastre politice încep să prindă contur într-o manieră mai semnificativă și mai simetrică abia pe la sfârșitul secolului al XIX-lea și, de atunci, se afirmă din ce în ce mai mult, cu deosebire de la 1859, când statul român capătă profilul statelor europene moderne. Statul român s-a întărit cu deosebire de la 1881, când deplina sa suveranitate i-a fost recunoscută de toate puterile.

Aproape toate actele constituționale ale României în acest sistem politic au declarat pe șeful statului neresponsabil și au stabilit că acesta își exercită atribuțiile sale de ordin administrativ-executiv cu ajutorul miniștrilor, declarați răspunzători pentru actele monarhului, pe care le-au contrasemnat (Convenția de la Paris, art. 14-15; Constituția din 1866, art. 92-93). Miniștrii au fost titularii departamentelor (ministerelor), care s-au înființat numai prin lege.

Reglementarea Guvernului potrivit dispozițiilor Convenției de la Paris din 7/19 august 1858

Potrivit dispozițiilor Convenției de la Paris, hospodarul era șeful administrației statului. El exercita funcțiunea executivă și prin miniștrii săi. În caz de vacanță a tronului și până la instalarea noului hospodar, administrația va fi încredințată Consiliului de Miniștri, care va intra de drept în funcțiune.

La 11/23 decembrie 1861 s-a proclamat unirea administrativă a celor două țări, iar la 22 ianuarie/3 februarie 1862 a fost format primul Guvern unic al României. Odată ce procesul de unificare s-a încheiat, reforma s-a concentrat adupra reorganizării pe baze moderne a departamentelor ministeriale.

Reglementarea Guvernului potrivit dispozițiilor Statutului dezvoltător al Convenției de la Paris

Potrivit dispozițiilor Statutului dezvoltător, puterea executivă era exercitată de domnitor cu ajutorul Guvernului, ale cărui atribuții fuseseră extinse prin Statut. Miniștrii erau numiți și revocați de domnitor, ei fiind responsabili politic față de șeful statului, dar și față de adunări, pentru activitatea lor. Totodată, miniștrii erau răspunzători civil și penal.

Sub aspect terminologic, doar într-un singur articol (art. XVIII alin.2) se folosește expresia de Consiliu de Miniștri, în rest Constituția lui Cuza utilizează expresia Guvern (art. XVI). Conducătorul Guvernului a fost denumit, de către Cuza, prim-ministru, aceasta fiind denumirea tradițională la noi și nu aceea de președinte al Consiliului de Miniștri. Mihail Kogălniceanu a fost numit întâiul prim-ministru al României moderne.

Reglementarea Guvernului potrivit Constituției din 1866

În Constituția de la 1866 nu se discută despre Consiliul de Miniștri într-o manieră clară, sub această formă, ci despre Guvern (art. 30 alin.1) și nici despre primul-ministru, deși, în profida tradiției, funcția de prim-ministru s-a păstrat, regimul juridic aplicabil acestuia fiind cel al miniștrilor. Sigur este că, în spiritul art. 35, puterea executivă era încredințată Domnului, care o realiza în modul regulat prin Constituție, adică prin intermediul miniștrilor săi, respectiv al Guvernului.

Consiliul de Miniștri era un organ de guvernare, de execuție și deliberare. Consiliul de Miniștri făcea acte de guvernământ și acte de administrație. Miniștrii guvernau și administrau în numele Regelui, devenind responsabili în locul acestuia prin contrasemnarea actelor regale. Numirea și revocarea ministrului în funcțiune se făcea prin decret regal contrasemnat de primul-ministru. De aceea, în ierarhia organelor administrative statale, miniștrii se aflau ca importanță direct sub Rege, dând în locul acestuia expresie puterii executive. Între Rege și miniștri nu exista însă un raport de subordonare ierarhică. Datorită faptului că numirea și revocarea lor se făcea pe criterii politice, ei aveau o situație specială ca funcționari politici (demnitari).

Trebuie subliniat că principiile parlamentarismului burghez au fost consacrate la noi, pentru prima dată, în Convenția de la Paris, fără, însă, ca acest act să instaureze un regim parlamentar în adevăratul înțeles al cuvântului, pentru că nu a înscris nici responsabilitatea politică a miniștrilor și iresponsabilitatea șefului statului și nici regula Domnul domnește, dar nu guvernează. Statutul dezvoltător al Convenției de la Paris a instituit un regim personal, iar Constituția din 1866 a optat pentru regimul parlamentar, dar a consacrat și în practică s-a realizat un regim parlamentar deformat, în care piesa centrală nu a fost Parlamentul, ci Regele și Guvernul majestății sale. Faptul că Regele a fost declarat neresponsabil și irevocabil, dându-i-se prerogative foarte importante, chiar în raporturile sale cu Parlamentul, i-a creat posibilitatea de a înlocui regula regimului parlamentar, după care Guvernul este o emanație a Parlamentului, cu realitatea politică de la noi în care, uneori, majoritatea parlamentară era expresia voinței Guvernului.

Regimul juridic al organizării și funcționării Guvernului sub imperiul Constituției din 1923

Deformarea regulii regimului parlamentar, după care Parlamentul face Guvernul, și înlocuirea ei cu practica împământenită încă de dinaintea primului război mondial, când Guvernul făcea Parlamentul, a fost constant aplicată și în această perioadă.

Constituția din 1923 a consacrat, ca și cea precedentă, forma de guvernământ monarhică, prerogativele Regelui fiind, cu câteva deosebiri, cele din vechiul act fundamental, la fel ca și raporturile sale cu Guvernul, care își exercita puterea în numele Regelui (art. 92).

Constituția din 1923 vine cu un plus de precizări pe linia conturării instituției Guvernului. Astfel, art. 92 precizează: Guvernul exercită puterea executivă în numele Regelui, în modul stabilit prin Constituție, iar art. 93 alin.1 dispune: Miniștrii întruniți alcătuiesc Consiliul de Miniștri, care este prezidat, cu titlul de Președinte al Consiliului de Miniștri, de acela care a fost însărcinat de Rege cu formarea Guvernului. Reținem, deci, că se folosește atât expresia de Consiliu de Miniștri, cât și cea de Guvern. Se pune întrebarea dacă aceste noțiuni erau sau nu echivalente. Într-o opinie a Danei Apostol Tofan, aceste două noțiuni, așa cum le folosește Constituția din 1923, nu par a fi sinonime. “Sfera Guvernului este mult mai mare decât a Consiliului de Miniștri, căci, pe lângă miniștri, în Guvern mai intrau și subsecretarii de stat”.

Stipulând expres neresponsabilitatea politică a monarhului și responsabilitatea miniștrilor, precum și admițând compatibilitatea calității de ministru cu aceea de membru al adunărilor, textul constituțional cuprindea premisele parlamentarismului. Modul de recrutare al personalului ministerial, ca și modul de desemnare a președintelui Consiliului de Miniștri erau dependente de această dimensiune parlamentară a regimului. Constituția de la 1923 era însă extrem de laconică în ceea ce privește mecanismul precis de selectare a șefului de Guvern, definit doar, în acord cu art. 93, drept acela însărcinat de Rege cu formarea Guvernului.

În absența unui text constituțional care să precizeze criteriul de selecție inițial al șefului de Guvern, identificarea personalității care va alcătui Cabinetul a operat, cel puțin teoretic, potrivit unei reguli cutumiare, în conformitate cu care desemnarea celui ce formează Guvernul se realizează fie în considerarea poziției deținute în cadrul majorității parlamentare, fie prin luarea în calcul a poziției pe care partidul de opoziție o deține în opinia publică, ceea ce ar legitima politic alegerea conducătorului său ca Președinte al Consiliului de Miniștri.

Epoca dintre 1923 și 1938 este dominată de împingerea în plan secund a uzului ce moderase viața politică din vechiul regat: actul de voință al Regelui învestea cu autoritatea formării Guvernului, în cazurile cele mai flagrante, pe conducătorii unor partide care nu întruneau o adeziune populară în măsură să justifice, fie și parțial, opțiunea suveranului.

Regimul juridic al organizării și funcționării Guvernului sub imperiul Constituției din 1938. Dictatura carlistă și dictatura antonesciană

Constituția din 1938 menține distincția dintre Guvern și Consiliu de Miniștri, prevăzând că „Guvernul se compune din miniștri și subsecretari de stat”, de asemenea se mai prevedea că „Miniștrii întruniți alcătuiesc Consiliul de Miniștri, care este prezidat de acel care a fost însărcinat de Rege cu formarea Guvernului și care poartă titlul de președinte al Consiliului de Miniștri”.

Observăm, din cele două reglementări, că legiuitorul din 1938 îngloba în noțiunea de Guvern atât miniștrii, cât și subsecretarii de stat, pe când în cea de Consiliu de Miniștri doar pe miniștri. Odată cu instituționalizarea subsecretarilor de stat, dependența de Rege a președintelui Consiliului de Miniștri și de acesta din urmă a celorlalți membri ai Guvernului înlocuia solidaritatea echipei ministeriale – ce constituia esența regimului parlamentar – prin prisma principiului conducătorului, propriu regimurilor autoritare.

Regimul parlamentar democrat, existent sub imperiul Constituției din 1923, în care miniștrii erau considerați și reprezentanții majorității parlamentare, bucurându-se de încrederea și protecția Parlamentului, dar fiind și răspunzători față de acesta, este înlocuit, prin Constituția din 1938, cu un regim autoritar, în care „miniștrii sunt numiți și revocați de Rege, fără consultarea sau acordul Parlamentului, aceștia fiind răspunzători numai față de Rege, nu și față de Parlament, prevăzut în art.65. Principiul pasivității regale, respectiv regele domnește, dar nu guvernează, este înlocuit cu așa-zisul regim al monarhiei active”.

Ruperea echilibrului între puterile recunoscute în stat și preponderența executivului asupra legislativului s-a concretizat în noua Constituție și în anularea dreptului de control al corpurilor legiuitoare asupra activității Guvernului și miniștrilor. Potrivit Constituției din 1938, "miniștrii exercitau puterea executivă în numele Regelui și pe a lor răspundere", având însă responsabilitate politică numai față de Rege, nu și față de Parlament. În acest sistem, „Regele avea libera inițiativă de a aplica sancțiune miniștrilor vinovați sau incapabili, spre deosebire de regimul parlamentar în care suveranul nu putea concedia un ministru dacă acesta beneficia de susținerea Adunărilor sau a președintelui de consiliu”.

Totuși, pentru a menține aparența de responsabilitate a Guvernului și de legitimitate a actelor înfăptuite, Constituția din 1938 păstra răspunderea civilă și penală a miniștrilor pentru actele lor în aceleași condiții ca și în vechiul așezământ constituțional.

Evoluând de la o guvernare personală la una autoritară, regimul carlist a sfârșit prin a căpăta, din 1940, un caracter totalitar. Metodele de conducere folosite de Carol al II-lea au imprimat regimului aspectul unei dictaturi regale, cu urmări asupra formei de guvernământ ce prezenta, în cadrul statului național român, trăsăturile unei monarhii corporatiste.

Pe fondul dictaturii regale, Guvernul a devenit o instituție pur formală, structura și componența sa reflectând oscilația regimului între gruparea anglo-franceză și statele fasciste.

Regimul parlamentar a încetat să mai existe, de drept, la 5 septembrie 1940, odată cu suspendarea Constituției și dizolvarea Reprezentanței Naționale prin Decretul regal nr. 3052. Prin Decretul regal nr. 3053 din 5 septembrie 1940, noul prim-ministru a fost învestit cu puteri depline în conducerea statului român, luându-și singur, după modelul statelor totalitare, titlul de conducător al statului.

În timpul regimului Antonescu, Consiliul de Miniștri era format din totalitatea miniștrilor și subsecretarilor de stat și funcționa sub președinția Conducătorului statului. Acesta nu mai era acum un primus inter pares, așa cum era primul-ministru în regimurile trecute. Prin dreptul său de a-i numi și revoca și în calitate de președinte al Consiliului de Miniștri, Conducătorul devenea șeful ierarhic al miniștrilor. El nu mai avea doar dreptul de a determina direcția generală de evoluție politică și administrativă a țării, ci și drepturile ce decurgeau din statutul său de superior ierarhic.

Guvernul în sistemul politic comunist

Reglementarea organizării și funcționării Guvernului potrivit Constituției din 1948

Pentru prima dată în istoria vieții politice și parlamentare din România, prin Constituția din 1948 este înlăturat principiul separației puterilor în stat și înlocuit cu cel al unității depline a puterii în stat, organul suprem al puterii de stat devenind Marea Adunare Națională, față de care răspund toate celelalte organe ale statului.

În realitate, rolul Marii Adunări Naționale era formal, deoarece majoritatea actelor legislative și administrative au fost elaborate și aplicate de Guvern, care, în calitate de “organ suprem executiv și administrativ”, era desemnat să “planifice și să coordoneze economia națională, să realizeze bugetul statului și să asigure ordinea publică și securitatea statului”.

În același timp, Guvernul era îndreptățit să conducă politica generală a statului în domeniul relațiilor internaționale. Astfel, în evoluția vieții politice și statale din România, puterea executivă a devenit, treptat, singura putere reală, câștigând supremație față de cea legislativă și judecătorească, mai ales în urma dublării instituțiilor statului cu cele politice și prin cumularea funcțiilor de stat cu cele de partid.

Comparativ cu constituțiile ulterioare (1952 și 1965), Constituția din 1948 a consacrat atât conceptul de Consiliu de Miniștri, cât și cel de Guvern. Potrivit art. 66 alin. 1, Guvernul era organ suprem executiv și administrativ, iar alin. 2 prevedea că Guvernul se compune din președintele Consiliului de Miniștri (primul-ministru), din unul sau mai mulți vicepreședinți și din miniștri, care împreună alcătuiesc Consiliul de Miniștri.

Astfel, din modul de formulare al celui de-al doilea aliniat rezultă concluzia sinonimiei dintre noțiunile de Guvern și Consiliu de Miniștri, respectiv președintele Consiliului de Miniștri și primul-ministru.

Reglementarea organizării și funcționării Guvernului potrivit Constituției din 1952

Spre deosebire de Constituția din 1948, care definea Guvernul ca organ suprem executiv și administrativ, în Constituția din 1952 se renunță la dualitatea terminologică, menționându-se numai denumirea de Consiliu de Miniștri, ca “organ suprem executiv și de dispoziție”. El nu mai era format, ci constituit de către Marea Adunare Națională, fiind răspunzător de activitatea sa în fața forului legislativ, iar în intervalul dintre sesiunile Marii Adunări Naționale în fața Prezidiului Marii Adunări Naționale. În acest sens, “Prezidiul poate revoca din funcțiuni și numi miniștri în Guvern la propunerea președintelui Consiliului de Miniștri și cu aprobarea ulterioară a Marii Adunări Naționale”.

Consiliul de Miniștri era considerat ca un organ colegial, în care președintele lui este și șeful Guvernului. Alături de acesta, în compunerea Consiliului mai intrau “vicepreședinții Consiliului de Miniștri, miniștrii și președinții diverselor comitete”.

Reglementarea organizării și funcționării Guvernului potrivit Constituției din 1965

Constituția se ocupa, de fapt, de Consiliul de Miniștri și de ministere, calificând Consiliul de Miniștri ca “organ suprem al administrației de stat”, spre deosebire de Constituția anterioară, care îl califica drept organ suprem executiv și de dispoziție al puterii de stat, reglementarea din 1965 fiind mai reușită, ca tehnică juridică, decât cea din 1952. În această calitate, “Consiliul de Miniștri exercită conducerea generală a activității executive pe întreg teritoriul țării, în care scop îi erau nominalizate 11 atribuții principale”.

Guvernul în sistemul politic democrat

Guvernul este o autoritate colegială a administrației publice centrale, organ care intră, alături de șeful statului, în componența celei de-a doua puteri în stat, puterea executivă.

Constituția României, chiar după revizuirea sa în anul 2003, a evitat să definească Guvernul, stipulând că „Guvernul asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice, pe baza programului său de guvernare acceptat de Parlament”.

În cuprinsul Constituției din 1991 republicată, Guvernul este reglementat în Titlul III (Autoritățile publice), în Capitolul III, la art. 102-110, dar prevederi cu privire la această autoritate publică se regăsesc și în capitolul următor (Raporturile Parlamentului cu Guvernului), în art. 111-115, precum și în alte capitole, cum ar fi: cel consacrat Președintelui României, în art.85, 86 și 87 sau în cel consacrat Parlamentului, anume art.74, referitor la inițiativa legislativă.

Din reglementarea constituțională cuprinsă în art. 102 alin.1 din Constituția republicată rezultă rolul dublu al Guvernului, politic și administrativ, precum și elementele definitorii ale naturii politico-juridice a acestuia și ale misiunii sale.

Structura Guvernului

Dispozițiile Constituției din 1991, în forma inițială, reglementau sumar organizarea și funcționarea Guvernului, prevăzând doar câteva principii fundamentale în legătură cu desfășurarea activității Guvernului și acestea aproape exclusiv legate de sarcinile prim-ministrului, astfel încât, pentru o detaliere a acestei instituții, s-a făcut trimitere la o viitoare lege organică, act normativ adoptat abia peste 10 ani. În această situație, potrivit dispozițiilor art.151 din Constituția din 1991, nerevizuită, regulile juridice care formau instituția Guvernului au continuat să se aplice și după data de 8 decembrie 1991, data intrării în vigoare a Constituției României ca urmare a referendumului național.

Legea noastră fundamentală utilizează noțiunea de “Guvern” în sensul ei restrâns, adică acea parte a puterii executive, care este formată din ansamblul miniștrilor (Consiliul de Miniștri), cu excluderea șefului statului. Astfel, potrivit art. 102 (fost 101) alin.3 din Constituția republicată, Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică. Toate persoanele care au calitatea de ministru sunt membri de drept în Guvern, alături de ei putând funcționa în această calitate și alte persoane dacă prin legea organică de organizare a Guvernului se prevede expres acest lucru.

Până la data adoptării și intrării în vigoare a legii de organizare și funcționare a Guvernului României și a ministerelor, doctrina s-a preocupat și de explicitarea sensului sintagmei “alți membri stabiliți prin lege organică”, în contextul în care Constituția din 1991, în forma nerevizuită, nu conținea nicio dispoziție lămuritoare, iar practica de stat a fost controversată.

Vechea lege de organizare și funcționare a Guvernului, Legea nr. 37/1990, a continuat să se aplice și după intrarea în vigoare a Constituției României în anul 1991. Acest act normativ stabilise că “Guvernul României este format din primul-ministru, miniștri de stat, miniștri și secretari de stat”.

Astfel, primele guverne postdecembriste au avut în structura lor funcțiile de ministru de stat și secretar de stat, după o inspirație occidentală, fiind de reținut că guvernele formate după alegerile parlamentare din 1992 și 1996 au menținut în practică funcția de ministru de stat.

Constituția României, spre deosebire de alte constituții, nu face nicio referire la numărul membrilor Guvernului, respectiv al miniștrilor și al altor membri. În lipsa unei norme de natură constituțională sau de natură organică prin care să se precizeze numărul de membri ai Guvernului, acesta este stabilit în mod explicit prin hotărârea Parlamentului, care poate fi cea prin care se acordă încredere Guvernului ori cea prin care se aprobă modificarea structurii sau componenței politice a Guvernului ca urmare a remanierii guvernamentale.

Regimul învestiturii Guvernului

Prin învestitura Guvernului se înțelege „complexul de acte și fapte juridice, cu procedurile corespunzătoare prevăzute de Constituție, pentru a ne afla în prezența unei echipe guvernamentale legale și legitime”.

Inițiată și finalizată de către șeful statului, conform prevederilor art.85 alin.1 din Constituție, procedura de învestitură presupune patru stadii procedurale bine definite, dar ponderea în efectuarea ei practică revine Parlamentului prin acordarea votului de învestitură. Cele patru stadii sunt:

desemnarea de către Președintele României a unui candidat pentru funcția de prim-ministru;

solicitarea de către candidatul pentru funcția de prim-ministru a votului de încredere al Parlamentului;

acordarea votului de încredere de către Parlament asupra programului de guvernare și listei membrilor viitorului Cabinet;

numirea primului-ministru și a Guvernului de către Președintele României, finalizată prin depunerea jurământului de credință.

Condiții pentru dobândirea calității de membru al Guvernului

În cazul membrilor Guvernului, condițiile de acces la funcție rezultă din coroborarea dispozițiilor constituționale cu cele legale. Aceste condiții sunt:

existența cetățeniei române și a domiciliului în țară;

exercițiul drepturilor electorale;

depunerea jurământului de credință în fața Președintelui României;

inexistența stării de incompatibilitate între funcția ministerială cu alte funcții publice de autoritate, cu excepția celei de deputat sau de senator.

Durata mandatului Guvernului

Mandatul Guvernului cuprinde programul său de guvernare, structura funcțională a posturilor ce îl compun și structura politică corespunzătoare reprezentativității politice a membrilor săi.

În ceea ce privește durata mandatului Guvernului, în mod normal aceasta este echivalentă cu cea a mandatului Parlamentului, într-un regim parlamentar, și cu cea a mandatului Președintelui, într-un regim prezidențial. În practică, un Guvern rezistă atât timp cât este susținut de majoritatea parlamentară.

În condițiile unei funcționări normale a celor două autorități publice, Parlamentul și Guvernul, încetarea mandatului Guvernului are loc la data validării alegerilor generale parlamentare, neputându-se susține și neexistând nicio precizare constituțională expresă potrivit căreia Guvernul are un mandat de 4 ani.

Momentul inițial al mandatului unui Guvern nou ales de către noul legislativ se situează în timp imediat după constituirea legislativului – în urma desfășurării alegerilor generale „începând din momentul depunerii jurământului de credință”. În mod corespunzător, de la acea dată încetează complet funcționarea Guvernului anterior. În această privință, mandatul Guvernului se întinde, în mod obișnuit, „până în momentul validării alegerilor parlamentare generale ulterioare”, fiind vorba despre situația uzuală în care un Cabinet funcționează pe durata întregului mandat parlamentar. Odată încetat mandatul, Guvernul îndeplinește, până la depunerea jurământului de către noul Cabinet, „numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice”.

Așadar, din momentul depunerii jurământului și până la data validării alegerilor, Guvernul își pune în practică toate atribuțiile aflate în competența sa date de Constituție. După această dată și până la depunerea jurământului membrilor noului Guvern, acesta devine Guvern demisionar și realizează numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, acte indispensabile asigurării continuității activității din acest domeniu.

Modificarea mandatului Guvernului presupune schimbarea mandatului anterior, în condiții ce nu atrag demisia Guvernului și implică modificarea programului de guvernare, modificarea structurii funcționale sau a celei politice.

Încetarea mandatului Guvernului poate să intervină fie în situația tipică a încetării mandatului Parlamentului ce i-a acordat votul de învestitură, prin validarea alegerilor parlamentare generale pentru noul Parlament, fie în trei situații atipice, anume:

– „retragerea încrederii acordate Guvernului, prin introducerea unei moțiuni de cenzură (art. 113 din Constituția republicată) sau în cazul angajării răspunderii Guvernului (art. 114 din Constituția republicată), dacă s-a introdus o moțiune de cenzură și aceasta a fost aprobată;

– primul-ministru se află într-una din situațiile de încetare a funcției de membru al Guvernului, anume demisie, pierderea drepturilor electorale, starea de incompatibilitate, deces, precum și în alte cazuri prevăzute de lege (art. 106 din Constituția republicată);

– primul-ministru nu își poate exercita atribuțiile pe o perioadă mai mare de 45 de zile (art.107 alin.4 din Constituția republicată).”

Prelungirea mandatului guvernamental poate fi determinată, în primul rând, de prelungirea mandatului legislativ, și anume: „de drept, în stare de mobilizare, de război, de asediu sau de urgență, până la încetarea acestora, sau prin convocarea alegerilor legislative în cel mult trei luni de la expirarea mandatului”.

Prelungirea operează și în cazul în care Parlamentul nou ales nu reușește să desemneze un nou Cabinet, indiferent de faptul că se reia de mai multe ori procedura de învestire sau că este dizolvat legislativul și convocat corpul electoral la noi alegeri generale (anticipate).

Pentru toate situațiile de prelungire a mandatului guvernamental determinat de corelarea sau necorelarea cu mandatul legislativ, vechiul Guvern rămas în funcție, mai ales în cazul unor alegeri anticipate, determinate de dizolvarea noului Parlament, va acționa cu depline puteri, nefiind limitat doar la administrarea treburilor publice.

3.2.2. Componența Guvernului

În ceea ce privește componența Guvernului, inițial, Constituția prevedea că “Guvernul României este format din primul-ministru, miniștri de stat, miniștri și secretari de stat”.

Legea nr. 90/2001, la data adoptării, a fost pusă în opoziție cu dispozițiile art. 101 alin. 3 din Constituția din 1991, în forma inițială, conform cărora „Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică, precizându-se în art. 3 alin. 1 al legii că Guvernul este format din primul-ministru și miniștri. Potrivit art. 3 alin. 2, din Guvern puteau face parte și miniștri-delegați, cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere” .

Acest articol punea în dezacord cu legea fundamentală atât legea organică a Guvernului, cât și întreaga procedură de formare a unui nou Guvern.

Art. 3 alin. 2 al Legii nr. 90/2001 a fost modificat prin Legea nr. 23/2004, textul prevăzând că „din Guvern pot face parte și miniștrii de stat, precum și miniștrii-delegați cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de învestitură”.

Mai recent, același art. 3 alin.2 din Legea nr. 90/2001 a fost din nou modificat prin art. 24 al O.U.G. nr. 221/2008, noul enunț al textului fiind: “Din Guvern pot face parte: un viceprim-ministru, miniștrii de stat, precum și miniștrii-delegați, cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încerdere”.

Acordarea funcției de viceprim-ministru printr-o ordonanță de urgență încalcă într-un mod clar dispozițiile art. 115 alin.6 din Constituție, potrivit căruia “ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică”. Prin art. 24 al O.U.G. nr. 221/2008 „este afectat textul constituțional privitor la structura Guvernului, ce intră în sfera instituțiilor fundamentale ale statului la care se referă art. 115 alin.6 din Constituție”.

Condiții legale pentru funcția de membru al Guvernului

Art. 16 alin.3 din Constituție, în forma inițială, prevedea că funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au numai cetățenia română și domiciliul în țară.

În acord cu acest text constituțional, Legea nr. 37/1990 privind organizarea și funcționarea Guvernului României a prevăzut în art. 3 alin.1 trei condiții:

cetățenia română exclusiv;

domiciliul în România;

deplinătatea exercițiului drepturilor electorale.

Ulterior, aceste condiții au fost reluate și completate cu alte două, anume „lipsa unei condamnări penale și inexistența stării de incompatibilitate”.

În 2003, legea de revizuire prevedea faptul că „funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare pot fi ocupate, în condițiile legii, de persoanele care au cetățenia română și domiciliul în țară”. Așadar, deținerea și a unei alte cetățenii în afară de cetățenia română nu mai constituie un obstacol pentru ocuparea funcțiilor și demnităților publice, însă cerința domiciliului în țară rămâne absolut necesară.

Evident, această modificare a art. 16 alin.3 din Constituție a impus și modificarea ulerioară a art. 2 din Legea nr. 90/2001, realizată prin Legea nr. 23/2004 pentru modificarea și completarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor. Totodată, noua formulare a art. 2 din Legea nr. 90/2001 precizează că pot fi membri ai Guvernului persoanele care nu se găsesc în nici unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute în Cartea I, Titlul IV din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Încetarea funcției de membru al Guvernului

Cazurile de încetare a funcției de membru al Guvernului, așa cum au fost inițial, erau: „deces, demisie, pierderea drepturilor electorale și revocare decisă de primul-ministru”.

Ulterior, Constituția României a prevăzut aceste cauze de încetare a funcției de membru al Cabinetului în art. 105, devenit art. 106 în urma revizuirii și republicării, pentru ca să adauge și demiterea, în cazul în care „un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă sau averea sa a fost declarată, în tot sau în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit, printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă”.

Primul-ministru

Inițial, statutul legal al primului-ministru de șef al Guvernului a fost consacrat prin reglementările cuprinse în Legea nr. 37/1990. Astfel, s-a specificat că “Primul-ministru conduce Guvernul și coordonează activitatea membrilor acestuia, cu respectarea competențelor și răspunderilor ce le revin”.

Primului-ministru, figura centrală a Guvernului, Legea nr. 90/2001 îi acordă o atenție specială, consacrându-i expres o secțiune distinctă (mai exact cea de-a patra), alcătuită din 7 articole, dispoziții care pornesc, firește, de la conținutul art. 107 din Constituția republicată consacrat aceluiași subiect.

Pentru îndeplinirea atribuțiilor ce-i revin, în temeiul art. 19 alin.1 al Legii nr. 90/2001, primul-ministru emite acte juridice administrative numite decizii, în condițiile legii.

Încetarea calității de prim-ministru potrivit dispozițiilor legale

Deși fosta lege a organizării și funcționării Guvernului – Legea nr. 37/1990 – nu prevedea expres cauzele de încetare a funcției de prim-ministru, prin interpretarea articolelor incidente în materia încetării calității de membru al Guvernului deducem că funcția de premier înceta în caz de deces, pierderea drepturilor electorale, incompatibilitate și demisie. Mandatul primului-ministru nu putea înceta prin revocare, Legea nr. 37/1990 neprevăzând vreo autoritate care să aibă prerogativa revocării șefului Guvernului.

Legea nr. 90/2001, anterioară revizuirii Constituției României în anul 2003, a lăsat, pentru o perioadă de doi ani, nelămurită și problema privind posibilitatea revocării primului-ministru de către Președintele României, precedent deja creat în practica de stat, la sfârșitul anului 1999. Astfel, art. 9 alin. 1 din lege are un conținut identic cu art. 106 alin. 2 din Constituția în forma inițială, „dacă primul-ministru se află în una dintre situațiile prevăzute la art. 5 sau este în imposibilitate de a-și exercita atribuțiile, Președintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini atribuțiile primului-ministru până la formarea noului Guvern”. Totuși, art. 5 din Legea nr. 90/2001, la care trimite această dispoziție, prevede ca și art. 105 din Constituția în forma inițială, cazurile de încetare a funcției de membru al Guvernului, enumerând și revocarea, similar normei constituționale. Legea de revizuire a Constituției introduce un alineat nou la art. 106, în care se stabilește expres interdicția ca Președintele României să-l poată revoca pe primul-ministru.

3.2.3. Organizarea și funcționarea Guvernului

Încercând o comparație între Legea nr. 37/1990 și Legea nr. 90/2001 în ceea ce privește organizarea Guvernului României, putem să observă o serie de structuri organizatorice reglementate prin dispozițiile Legii nr. 37/1990 nu mai există ca atare sau nu mai au corespondent în actuala lege organică. Pe de altă parte, structuri deja reglementate în primul act normativ le regăsim în cel de-al doilea, mult mai explicite.

Astfel, putem exemplifica prima aserțiune cu formula biroului executiv. În privința structurilor deja reglementate în Legea nr. 37/1990 și regăsite ulterior ca atare sau cu o denumire similară în Legea nr. 90/2001, menționez Secretariatul General al Guvernului și Cabinetul primului-ministru.

Prin O.U.G. nr. 221/2008 pentru stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale, în aparatul de lucru al Guvernului a fost introdusă o structură inexistentă în legislația postdecembristă, anume aparatul propriu de lucru al viceprim-ministrului.

Mai recent, prin O.U.G. nr. 17/2009 privind desființarea Cancelariei Primului-Ministru și stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului, aparatul de lucru al Guvernului a fost reorganizat, în principal prin desființarea Cancelariei primului-ministru și înființarea în locul acestei structuri a aparatului propriu de lucru al primului-ministru.

În prezent, potrivit art. 20 din Legea nr. 90/2001, modificată prin O.U.G. nr. 17/2009 privind desființarea Cancelariei Primului-Ministru și stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului, aparatul de lucru al Guvernului României este alcătuit din:

– Aparatul propriu de lucru al primului-ministru

– Secretariatul General al Guvernului

– Departamente și alte asemenea structuri organizatorice cu atribuții specifice stabilite prin hotărâre a Guvernului.

Funcționarea Guvernului

Fiind organ cu structură colegială, Guvernul își realizează activitatea funcționând în ședințe, care sunt convocate și conduse de primul-ministru, săptămânal sau ori de câte ori este nevoie.De asemenea, este prevăut că “Guvernul se întrunește de două ori pe lună sau ori de câte ori este nevoie, la convocarea primului-ministru sau a unui ministru de stat desemnat de acesta”.

Ședințele plenului sunt singurul mod de lucru legal consacrat și recunoscut Cabinetului, în cadrul căreia se discută și se rezolvă probleme ce intră în aria sa de atribuții. În interiorul ședințelor sunt adoptate acte juridice și politice, ca acțiuni decizionale, realizându-se, totodată, coordonarea, îndrumarea și controlul autorităților din subordine.

În cadrul ședințelor Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne și externe a țării, precum și aspecte privind conducerea generală a administrației publice, adoptându-se măsurile corespunzătoare.

La ședințe participă de drept și obligatoriu toți membrii Guvernului, iar, ca invitați, „conducători ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ai unor autorități administrative autonome, precum și orice alte persoane a căror prezență se apreciază a fi utilă, la solicitarea primului-ministru”.

Totodată, la ședințele Guvernului participă, de drept, și secretarul general al Guvernului, care va certifica stenograma ce consemnează desfășurarea dezbaterilor, modul de adoptare a actelor și măsurilor guvernamentale.

De asemenea, cvorumul necesar pentru ședințele Guvernului este format „din majoritatea membrilor săi, iar hotărârile și ordonanțele se adoptă prin consensul celor prezenți, iar, în lipsa consensului, decide primul-ministru”.

În realizarea funcțiilor sale, Guvernul îndeplinește o serie de atribuții reglementate, inițial, în art. 14 al Legii nr. 37/1990 și, ulterior, în Secțiunea a 3-a a Legii nr. 90/2001.

Actele Guvernului

În activitatea sa, Guvernul se manifestă prin acte politice și prin acte juridice. Potrivit art. 27 alin. 1 din Legea nr. 90/2001, Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe. În schimb, sub textul Legii nr. 37/1990, Guvernul adopta, în plen, hotărâri, în exercitarea atribuțiilor proprii, și „regulamente de aplicare a legilor, când prin lege s-a prevăzut aceasta”. Regulamentele se elaborau potrivit deciziei primului-ministru. Hotărârile puteau avea caracter normativ sau individual, în timp ce regulamentele erau doar normative.

Ca o concluzie personală, în privința actelor Guvernului, consider că Legea nr. 90/2001 ar fi trebuit să conțină un capitol sau o secțiune cu acest titlu, prin care să se rezolve, dezvoltând dispozițiile constituționale ale art. 108 care se referă la ordonanțe, în special cele ale art. 115 din Constituția revizuită consacrat delegării legislative, măcar o parte din nenumăratele probleme ivite în practica de stat a ultimilor ani. Avem în vedere practicarea, în afara spiritului constituțional, a delegării legislative.

Referitor la categoria ordonanțelor guvernamentale, cu o natură juridică complexă, rezultat al unei colaborări între puterea legislativă și cea executivă și, deci, “împrumutând de la fiecare dintre acestea trăsături care le individualizează, Legea nr. 90/2001 nu aduce nici o precizare în plus față de dispozițiile constituționale atât de controversate în această materie”.

Reglementarea organizării și funcționării Guvernului României potrivit legislației secundare

Golul legislativ produs prin abrogarea parțială a unor dispoziții din Legea nr. 37/1990 contrare Constituției din 1991 – prevederi referitoare la organizarea și funcționarea Guvernului – a fost umplut de mai multe hotărâri guvernamentale, manieră neconstituțională și nelegală. „Este neconstituțională, întrucât organizarea Guvernului s-a făcut prin acte normative inferioare legii organice, și este nelegală, deoarece Legea nr.37/1990 a fost modificată prin simple hotărâri guvernamentale. Aceste carențe intervenite în activitatea legislativă a statului au dus la consecința funcționării Guvernului în afara cadrului constituțional și legal”.

De asemenea, unele aspecte privind structura Guvernului au ajuns să fie hotărâri ale Parlamentului și, respectiv, al unor decrete.

De asemenea, organizarea și funcționarea Guvernului s-au realizat potrivit dispozițiilor incluse în Constituția din 1991, în Legea nr. 37/1990 și în Legea nr. 90/2001, în schimb sistemul aparatului de lucru al Guvernului a fost fixat prin hotărâri de Guvern, iar atribuții ale Guvernului în diverse sectoare de activitate au fost stabilite prin hotărâri guvernamentale, ordonanțe, legi organice și legi ordinare.

O parte dintre aceste acte normative, îndeosebi hotărâri guvernamentale, au fost adoptate în perioada guvernării provizorii, deci anterioare Constituției, ridicând astfel mari semne de întrebare sub aspectul constituționalității lor. „Atât timp, însă, cât ele nu au făcut obiectul unei excepții de ilegalitate sau obiectul unei acțiuni în contenciosul constituțional ori administrativ, ele au continuat să producă efecte”.

În încheierea primei părți a lucrării noastre, apreciem că legislația actuală referitoare la organizarea și funcționarea Guvernului României rămâne în continuare lacunară, confuză, nesistematizată și contradictorie, cu efecte negative în practica de stat, în ciuda numeroaselor semnale transmise de doctrină.

Considerații privind reglementarea organizării și funcționării Guvernului României:

– caracterul prea lapidar al textelor constituționale referitoare la numirea (art. 85) și învestitura Guvernului (art. 103);

– lipsa de sistematizare a conținutului Legii nr. 90/2001 cu privire la ordonarea în titluri, capitole și articole a materiei;

– definiția dată rolului Guvernului în art. 1 alin.2 din Legea nr. 90/2001 este eliptică, fiind în prezent o normă mult prea generală pentru a putea avea o aplicabilitate concretă;

– lipsa concordanței între textul Legii nr. 90/2001 referitor la secretarul general al Guvernului (art. 15 lit.b privitor la numirea și eliberarea lui și art. 22 alin.1 privitor la profilul său juridic) și dispozițiile Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, în sensul stabilirii calității sale juridice (rang de ministru sau înalt funcționar public);

– lipsa reglementării referitoare la procedura aplicabilă primului-ministru de constatare a stării de incompatibilitate și a conflictului de interese descrise de Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției;

– greșita înscriere în cuprinsul funcțiilor Guvernului a celei de „autoritate de stat”, aceasta fiind de fapt o calitate care ține de natura politico-juridică a Guvernului și nu o funcție;

– lipsa unei secțiuni distincte, intitulată „Actele Guvernului”, în care să se dezvolte dispozițiile constituționale ale art. 108, dar, mai ales, cele ale art. 115 din Constituție consacrat delegării legislative;

– lipsa definiției conceptului de administrare a treburilor publice (art. 110 alin.4 din Constituție) și a sintagmei situații extraordinare (art. 115 alin.4 din Constituție).

Practica guvernamentală și cea politică, articulată fie pe interpretări distorsionate ale dispozițiilor constituționale și a celor legale, fie pe lacune ale actelor normative, rămâne în continuare subiect de analiză în doctrina de specialitate, dar și obiect al jurisprudenței Curții Constituționale și al instanțelor de contencios administrativ.

3.3. Ministerele

Ministerele sunt structuri specializate ale administrației publice centrale, ce realizează politica Guvernului în domeniile de activitate caracteristice. Ministerele își desfășoară activitatea în subordinea Guvernului, fiind conduse de miniștri, după votul de investitură acordat de Parlament.

Rolurile, sistemul de organizare și numărul funcțiilor fiecărui minister sunt stabilite conform importanței, caracteristicilor și complexității activității realizate, acestea fiind aprobate prin hotărâri guvernamentale.

Conform legislației, ministerele pot iniția organe de specialitate, dar numai cu acordul Curții de Conturi. Totodată, ministerelor le este permis să aibă în subordine deconcentrate, înființate în unitățile administrativ-teritoriale.

Liviu Giurgiu, Cristian Giuseppe Zaharie arată în lucrarea Drept administrativ că „miniștrii reprezintă ministerele în raporturile cu celelalte autorități publice, cu persoanele juridice și fizice din țară și străinătate, precum și în fața instanțelor judecătorești de toate gradele.”

Aceeași autori consideră că un rol primordial îl deține secretarul general al ministerului, numit după un examen sau concurs, acesta „asigură stabilitatea funcționării ministerului, continuitatea conducerii și realizarea legăturilor funcționale între diversele structuri organizatorice ale acestei autorități publice centrale.” Principalele acte juridice inițiate de miniștri sunt numite ordine, regulamente, norme metodologice. În exercitarea funcției lor, miniștrii sunt susținuți în demersuri de unul sau mai mulți secretari de stat.

Pe lângă ministru funcționează sub forma unui cabinet consultativ, colegiul ministerului. Acest cabinet își realizează activitatea în cadrul unor ședințe conduse de ministru.

Cele mai semnificative atribuții ale miniștrilor României țin de organizarea, coordonarea și controlul aplicării legilor, ordonanțelor și hotărârilor Guvernului, inițierea și avizarea unor proiecte de acte normative, aplicarea propriei strategii, în concordanță cu Programul de guvernare, fundamentarea și elaborarea propunerilor pentru bugetul anual, reprezentarea intereselor statului în diferite organe și organizații internaționale, inițierea, negocierea sau încheierea unor convenții, acorduri și alte înțelegeri internaționale.

Legea nr. 429/2003 enunță faptul că „personajul din aparatul de lucru al Guvernului, din aparatul propriu al ministerelor și al celorlalte organe centrale de specialitate, care are calitatea de funcționar public, se bucură de toate drepturile și obligațiile prevăzute în Legea privind statutul funcționarului public.”

Capitolul IV -Funcțiile și rolurile Guvernului în România

4.1. Funcțiile legale ale Guvernului

Potrivit legislației române, pentru a realiza programul guvernamental asumat, Guvernul îndeplinește următoarele funcții:

Funcția de strategie;

Funcția de reglementare;

Funcția de administrare a proprietății statului;

Funcția de reprezentare;

Funcția de autoritate de stat.

Funcția de strategie – prin această funcție este conferită puterea de a elabora strategia de punere în aplicare a Programului de guvernare.

Funcția de reglementare – prin această funcție se asigură elaborarea cadrului normativ și instituțional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice.

Funcția de administrare a proprietății statului – „prin care se asigură administrarea proprietății publice și private a statului, precum și gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil”.

Funcția de reprezentare – prin această funcție se asigură în numele statului român, reprezentarea pe plan intern și extern;

Funcția de autoritate de stat – „prin care se asigură urmărirea și controlul aplicării și respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice și siguranței naționale”, dar și în sectoarele economic și social și al funcționării instituțiilor și organismelor care au activitate în subordinea sau sub autoritatea Guvernului.

Guvernul este organizat pentru a funcționa în conformitate cu legislația în vigoare, funcționarea fiind bazată pe Programul de guvernare giratt de Parlament. „Programul de guvernare este un document politico-administrativ, prin care sunt stabilite principiile, direcțiile de acțiune și măsurile pe care guvernul urmărește să le aplice în timpul mandatului, în toate domeniile de activitate”. Pentru atingerea obiectivelor Programului de guvernare, Guvernul se folosește de funcțiile conferite de Constituția României.

Programul de guvernare reflectă ilustrează un set de principii ce urmează fidel guvernarea europeană:

prudența macroeconomică și responsabilitatea fiscal-bugetară;

respectarea dreptului cetățeanului la muncă;

Respectarea dreptului la oportunități egale și protecție împotriva nedreptății și discriminării;

șanse egale pentru populația din mediul rural;

promovarea principiului flexicurității;

îndeplinirea politicilor active de ocupare;

aplicarea principiului limitării decalajelor dintre România și alte state din Uniunea Europeană;

Promovarea principiului protejării mediului familial.

Guvernul construiește strategii, elaborează programe administrative, pentru a avea moduri de realizare eficientă a Programului de guvernare, folosindu-se de funcțiile conferite instituției, ca autoritate publică a puterii executive, cu rolul de a asigura funcționarea eficientă și îmbunătățirea sistemului economic si social din România. „Guvernul are rolul de a asigura funcționarea echilibrată și dezvoltarea sistemului național economic și social, precum și racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condițiile promovării intereselor naționale”.

4.2. Rolurile Guvernului României

Constituția României prevede că „Guvernul asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice”. Dispoziția constituțională, chiar dacă nu dispune în mod expres, instituie un dublu rol al Guvernului în sistemul român de drept, atât politic, cât și administrativ.

Rolul politic

În primul rând, rolul politic rezultă din faptul că guvernul este cel care realizează programul de guvernale, stabilind în acest fel regulile generale ale politicii interne și externe pe perioada mandatului aprobat de către Parlament. În al doilea rând, rolul politic al guvernului îi revine din faptul că, „în urma obținerii votului de încredere din partea legislativului, va asigura realizarea politicii interne și externe în conformitate cu programul politic asumat”.

În acest fel, Guvernul apare ca o instituție politică „al cărei creator este constituit din partidul sau coaliția de partide politice care formează majoritatea parlamentară” și a cărei activitate este fixată în structurile propriului program de guvernare.

Așadar, Guvernul are un rol politic, „atât prin prisma originii sale parlamentare, fiind expresia voinței politice a unei majorități politice care îl legitimează, cât și prin prisma statutului acestei instituții juridice.” Programul de guvernare este un act care este „esențialmente de natură politică” și prin care se creează o obligație generală de respectare și aplicare a acestuia.

Rolul administrativ

Guvernul României are un rol administrativ, de a realiza conducerea generală a administrației. Rolul administrativ al Guvernului este absolut legat de rolul său politic, fiindcă tipul de conducere generală a sistemului administrației de stat este fixată în programul politic guvernamental asumat de Guvern și aprobat de Parlament.

Guvernul este o instituție administrativă care trebuie să managerieze într-un mod cât mai eficient întreaga structură a administrației statului, centrale și locale, pentru atingerea obiectivelor politicii guvernamentale.

Guvernul realizează managementul total al administrației, datorită faptului că „această instituție juridică își subordonează într-o manieră generică întregul sistem al organelor administrației publice centrale și locale din România, exercitând legea administrației”.

Cooperarea Guvernului cu organele administrative teritoriale este realizată datorită unor conexiuni de drept administrativ, constând în:

„raporturi de subordonare directă, față de ministere, organe de specialitate sau prefecți;

Raporturi de subordonare indirectă sau de tutelă administrativă, față de autoritățile administrației publice locale alese;

Raporturi de colaborare, față de autoritățile administrației publice centrale de specialitate cu caracter autonom.”

Rolul de a asigura funcționarea și dezvoltarea sistemului național

Pe lângă rolul politic și cel administrativ, Constituția României acordă Guvernului și un rol special, respectiv de asigurare a funcționării echilibrate și dezvoltarea sistemului național economic și social, precum și realizarea activității acestuia în concordanță cu sistemul economic în condițiile intereselor naționale. „Acest rol al Guvernului își găsește fundamentul principal în obligațiile generale ce incumbă statului în domeniul economic normate prin art.135 din Constituție”.

Într-o definiție completă, Guvernul reprezintă instituția publică cu caracter de autoritate executivă, care funcționează în baza votului de încredere al Parlamentului și care trebuie să asigure funcționarea politicii interne și externe a României, exercitând în acest sens funcțiile de conducere a tuturor instituțiilor administrației publice.