. Functia Si Functionarul Public

INTRODUCERE

Viata sociala a pus dintotdeauna multiple probleme, indeosebi de ordin administrativ. Nevoia a dus la aparitia functiei publice si a functionarilor care s-o indeplineasca. Comunitatea umana n-ar fi avut acces la progres daca nu si-ar fi creat un intreg organism social, caruia i-a dat viabilitate prin personalul investit in diversitatea de functii statornicite de-a lungul timpului.

Diversitatea sarcinilor pe care le are de indeplinit administratia publica necesita o extrem de variata gama de prestatii realizate prin serviciile publice, ca si un personal cu pregatire profesionala diversa. Satisfacearea nevoilor cotidiene ale colectivitatii, a nevoilor omului care traieste intr-o grupare organizata, ramane finalitatea esentiala si singura justificare a administratiei publice, atat de diversificata, mai ales in prestatiile sale catre populatie. Privita din punct de vedere sociologic, administratia publica nu reprezinta altceva decat o suma de colectivitati umane care organizeaza anumite actiuni in favoarea altor oameni. Din acest punct de vedere, problema oamenilor care lucreaza in administratie capata o importanta considerabila. Oricat de perfecta ar fi organizarea unui organism social si oricat de bune legi si decizii ar fi, ramane doar o simpla schema, fara viabilitate, daca nu exista oameni competenti, activi si devotati pentru realizarea scopului stabilit.

Funcția publică reprezintă unul dintre cele mai importante elemente ale statului și orice stat democratic depinde, printre altele, de existența și concretizarea unei funcții publice democratice, stabile, profesioniste și neutră din punct de vedere politic. Astfel, funcția publică reprezintă una dintre cele mai importante legături, care există între cetățenii unui stat democratic și instituțiile publice, din respectiva țară. Este bine cunoscut faptul că dacă această legătură este slabă, atunci este afectat întregul sistem democratic al societății. Democrația poate exista doar în cazul în care există o administrație publică eficace, care să se afle in serviciul unui Guvern democratic ales.

De aici se desprinde ideea că funcția publică reprezintă, sau ar trebui să reprezinte, un fel de barometru al încrederii societății civile în instituțiile statului. Cetățenii aspiră ca funcționarii publici să urmărească realizarea interesului public, dând dovada de corectitudine și de o bună capacitate managerială atunci când este vorba de bunul public. Dacă funcționarul public dă dovadă de încredere, bună credință și înaltă conduită profesională, atunci cetățeanul capătă încredere în instituțiile statale, ceea ce printre altele duce și la crearea unui mediu de afaceri productiv și prosper, optim în vederea realizării unei reale creșteri economice.

Reglementarea funcției publice în România are o lungă tradiție, țara noastră fiind printre primele state din Europa care a consacrat o reglementare specială a funcționarilor publici prin adoptarea statutului din 1923.

Cel mai important aspect în reglementarea instituției funcției publice îl reprezintă definirea conceptului de funcționar public, concept care justifică filosofia dreptului public specific oricărui sistem administrativ și de la care se construiește sistemul de reglementare a raportului dintre aceștia și autoritatea publică, a drepturilor și obligațiilor, a carierei, a modului de evaluare și promovare.

Imaginea funcționarului public în ultimul timp a fost alterată de numeroase apariții negative atât în presa scrisă, cât și în presa audio-vizuală cu privire la unele acte sau fapte care intră sub incidența diferitelor acte normative cu caracter punitiv. Această imagine negativă asupra funcționarului public este întreținută și de instituțiile și/sau autoritățile publice care nu au suficiente resurse financiare sau umane pentru a realiza anumite campanii de informare cu privire la categoria funcționarilor publici – categorie profesională aparte în domeniul administrației publice.

Această percepție negativă asupra funcționarului public este alimentată și de acele jurnale care sunt în căutare doar de subiecte spumoase și care adesea nu fac distincția între funcționarul public și alte categorii profesionale bugetare. Totodată, opinia publică – în ceea îl privește pe funcționarul public – este influențată și de acei

cetățeni care, în periplul lor pe coridoarele administrației publice, întâlnesc funcționari publici cu o conduită profesională necorespunzătoare corpului din care fac parte.

Evident că toate acestea au contribuit la formarea unei percepții, care cu greu poate fi modificată și ameliorată, iar acest fapt presupune conjugarea eforturilor atât din partea autorităților/ instituțiilor publice și a funcționarilor publici, cât și din partea societății civile, întrucât relația funcționar public – cetățean este o relație bilaterală.

Legea 188/1999 privind statutul funcționarilor publici în România guvernează drepturile și obligațiile acestora, mecanismele după care sunt aleși sau numiți, modul de organizare, răspunderea pentru activitatea prestată și principiile care se aplică în exercitarea funcției publice.

Un corp de funcționari profesionist, integru, aflat în folosul comunității – resprezintă deziderate pe care ar trebui să le aibe în vedere orice administrație. Opusul acestor obiective îl constituie birocrația, corupția, lipsa de transparență sau comportamentul adeseori abuziv cu care, din păcate, ne întâlnim prea des în raporturile cu instituțiile publice.

Indiferent de importanța funcției pe care o ocupă, orice funcționar reprezintă interfața dintre cetățean și instituțiile statului. În perioada regimului comunist, această relație era dominată de neîncredere reciprocă, clientelism, frică, ostilitate. Plasarea României pe orbita statelor democratice, a economiiilor de piață a impus o reformă a aparatului administrativ. Această reformă este importantă mai ales pentru corpul funcționarilor publici, care trebuie să treacă în câțiva ani de la administrarea unei țări aplecată spre trecutul său totalitar la un viitor membru cu drepturi depline al Uniunii Europene.

Toate aceste considerente sunt mai mult decât suficiente pentru a justifica aplecarea noastră spre această temă deosebit de importantă: funcționarii publici și funcția publică.

CAP. 1 – CONSIDERATII PRIVIND ADMINISTRATIA PUBLICA

1.1 – ROLUL ADMINISTRATIEI PUBLICE

Noțiunea de administrație apare din cele mai vechi timpuri, odată cu primele forme de organizare ale statului. Așa după cum afirmă prof. A.Iorgovan în tratatul său de drept administrativ, apariția primelor forme ale administrației sunt strâns legate de extinderea și dezvoltarea armatei. Însăși ideea de ierarhie vine de la structura de subordonare specifică fenomenului militar.

În sistemul actual aplicabil în România, administrația publică (materializată în mod direct prin organele de administrație publică) este o categorie a autorității publice „chemată să execute legea sau în limitele legii să presteze servici publice uzând în acest scop de prerogative specifice puterii publice”.

Potrivit prof. Anton Trăilescu, administrația publică ca și noțiune are un dublu sens: pe de o parte înțelegem ansamblul organelor, autorităților și instituțiilor publice care realizează pe baza și în vederea executării legii o activitate cu un anumit specific- iar pe de altă parte, prin „Administrație publică” înțelegem activitatea de organizare a executării și de executare în concret a legilor de către autoritățile care compun acest sistem în vederea satisfacerii intereselor generale.

Administrația publică concepută ca o activitate are la rândul său două componente importante: componenta executiv dispozitivă – de adoptare a actelor administrative

de autoritate și componenta de prestare a servicilor publice.

Datorită specificului acestei lucrări, ne va interesa mai degrabă prima parte (accepțiune) a conceptului de administrație publică. În organizarea sa, administrația publică din România, concepută ca un sistem de organe, este alcătuită din: Președintele României, Guvernul, ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice, serviciile descentralizate în județe ale organelor centrale ale administrației, prefectul și autoritățile administrației publice locale.

Distincția între organizarea administrației publice în cele două ramuri – administrația publică locală și respectiv administrația publică centrală, este făcută chiar de către legiuitorul român- prin Legea 215/2001 a administrației publice locale, care reglementează organizarea și atribuțiile organelor administrației locale.

1.2 – ORGANIZAREA ADMINISTRATIEI PUBLICE IN ROMANIA

Așa după cum am afirmat în secțiunea precedentă, administrația publică, ca sistem de organe, autorități și servicii publice, poate fi împărțită în două domenii distincte: Administrația publică centrală și administrația publică locală:

Din componența administrației publice centrale (care are sediul în capitala țării și competență asupra întreg teritoriului național) fac parte:

A) Președintele României- este conducătorul statului. Noțiunea de președinte în sine, specifică sistemului de organizare republican, este o etapă a evoluției organizării politice. Dacă monarhul este conducător pe viață, președintele este ales prin sufragiu universal și direct (potrivit Constituției României) la o perioadă determinată de 5 ani. Alegerea Președintelui se face după norme clar reglementate de lege. Persoana care candidează trebuie să nu fie incompatibilă cu funcția țintită (să nu fi fost anterior președinte mai mult de două mandate, să fie cetățean român, să îndeplinească criteriile de vârstă etc). După validare președintele nu poate fi membru al vreunui partid și nu poate deține nici o altă funcție publică sau privată decât cea de șef al statului.

Constituția definește și rolul șefului de stat. Potrivit art 80, „Presedintele Romaniei reprezinta statul român și este garantul independenței nationale, al unității si al integrității teritoriale a țării. Presedintele României vegheaza la respectarea Constitutiei si la buna funcționare a autoritatilor publice. In acest scop, Președintele exercita functia de mediere intre puterile statului, precum si intre stat si societate”.

Potrivit profesorului Antonie Iorgovan, Președintele României are o triplă responsabilitate:

– șef al statului

– șef al executivului și,

– garant al Constituției.

Funcția de șef de stat este o funcție de reprezentare atât în interiorul țării cât și în exterior. În exercițiul acestui rol, președintele țării are puterea de a încheia tratate, competența de a numi sau a rechema reprezentanții diplomatici ai României în străinătate, poate conferi decorații, titluri de onoare sau de a numi în rang militari.

În ceea ce privește statutul de garant al Constituției, președintele statului este chemat să joace un rol de arbitru între cele 3 puteri- executivă, legislativă și judecătorească și după caz, între stat și societate.

În fine, ca șef al executivului, Președintele României are sarcina de a garanta independența, unitatea teritorială și suveranitatea statului român, ceea ce presupune ca președintele să fie comandantul forțelor armate ale țării și în același timp șef al Consiliului Suprem de Apărare.

Sfera atribuțiilor Președintelui României sunt prevăzute în textul Constituției. În funcție de domeniul competențelor sale, se pot distinge: competențe referitoare la relațiile cu celelalte puteri ale statului, competențe în domeniul reprezentării și a apărării naționale, respectiv alte competențe.

Printre altele, președintele este singurul care poate promulga legi (o funcție de control a procesului legislativ) sau poate retrimite legile în parlament spre modificare, numește guvernul, declară starea de asediu sau starea de război, acreditează reprezentanții diplomatici ai unor state în România sau poate, ca măsură specială, să dizolve Parlamentul. Președintele României are atribuții și în ceea ce privește numirea judecătorilor.

Ca un liani politice. Dacă monarhul este conducător pe viață, președintele este ales prin sufragiu universal și direct (potrivit Constituției României) la o perioadă determinată de 5 ani. Alegerea Președintelui se face după norme clar reglementate de lege. Persoana care candidează trebuie să nu fie incompatibilă cu funcția țintită (să nu fi fost anterior președinte mai mult de două mandate, să fie cetățean român, să îndeplinească criteriile de vârstă etc). După validare președintele nu poate fi membru al vreunui partid și nu poate deține nici o altă funcție publică sau privată decât cea de șef al statului.

Constituția definește și rolul șefului de stat. Potrivit art 80, „Presedintele Romaniei reprezinta statul român și este garantul independenței nationale, al unității si al integrității teritoriale a țării. Presedintele României vegheaza la respectarea Constitutiei si la buna funcționare a autoritatilor publice. In acest scop, Președintele exercita functia de mediere intre puterile statului, precum si intre stat si societate”.

Potrivit profesorului Antonie Iorgovan, Președintele României are o triplă responsabilitate:

– șef al statului

– șef al executivului și,

– garant al Constituției.

Funcția de șef de stat este o funcție de reprezentare atât în interiorul țării cât și în exterior. În exercițiul acestui rol, președintele țării are puterea de a încheia tratate, competența de a numi sau a rechema reprezentanții diplomatici ai României în străinătate, poate conferi decorații, titluri de onoare sau de a numi în rang militari.

În ceea ce privește statutul de garant al Constituției, președintele statului este chemat să joace un rol de arbitru între cele 3 puteri- executivă, legislativă și judecătorească și după caz, între stat și societate.

În fine, ca șef al executivului, Președintele României are sarcina de a garanta independența, unitatea teritorială și suveranitatea statului român, ceea ce presupune ca președintele să fie comandantul forțelor armate ale țării și în același timp șef al Consiliului Suprem de Apărare.

Sfera atribuțiilor Președintelui României sunt prevăzute în textul Constituției. În funcție de domeniul competențelor sale, se pot distinge: competențe referitoare la relațiile cu celelalte puteri ale statului, competențe în domeniul reprezentării și a apărării naționale, respectiv alte competențe.

Printre altele, președintele este singurul care poate promulga legi (o funcție de control a procesului legislativ) sau poate retrimite legile în parlament spre modificare, numește guvernul, declară starea de asediu sau starea de război, acreditează reprezentanții diplomatici ai unor state în România sau poate, ca măsură specială, să dizolve Parlamentul. Președintele României are atribuții și în ceea ce privește numirea judecătorilor.

Ca un liant între stat și societate, Președintele României poate, după consultarea cu parlamentul, să ceară poporului român să-și exprime opinia prin referendum.

B) Guvernul și administrația centrală- Consiliul de miniștrii sau guvernul, ca organ de sine stătător, este o creație a vremurilor moderne, el apărând odată cu primele constituții și cu dreptul administrativ propriu-zis. În dreptul românesc, reglementarea organizării și a atribuțiilor guvernului a cunsocut o evoluție specifică fluctuațiilor istorice prin care a trecut țara noastră, de la Consiliul de miniștrii specific perioadei comuniste și până la noțiunea de Guvern, concept familiar democrațiilor liberale.

Într-o definiție dată de profesorul Antonie Iorgovan: „Guvernul are sarcina fundamentală de a realiza politica națiunii, el este inițiatorul, moderatorul și executantul măsurilor de redresare economică, el răspunde de ordinea publică, de apărarea națională și de raporturile statului respecticv cu alte state”.

Potrivit Constituției României, Guvernul este alcătuit din Primul Ministru, miniștrii și alți membrii stabiliți prin legea organică. Structura guvernului (împărțirea ministerelor) este flexibilă, putând fi modificată când se hotărăște înființarea unor noi ministere sau comasarea sau desființarea unor ministere din vechea structură). Guvernul este investit în fața parlamentului, în ședința camerelor reunite ale legislativului, prilej cu care își expune programul de guvernare- această procedură fiind denumită în termeni specifici „Votul de încredere”. În fapt guvernul se formează în jurul primului ministru, persoană desemnată de către președintele țării în urma consultărilor cu partidul care a câștigat majoritatea în legislativ.

Durata mandatului guvernului, strict teoretic coincide cu durata mandatului șefului statului respectiv cu cea a legislativului. În cazul concret al politicii însă, durata mandatului unui guvern este echivalentă cu durata existenței unei majorități parlamentare. Mandatul guvernului poate înceta însă îaninte de data validării alegerilor generale, dacă guvernul este demis. Demiterea guvernului se poate face prin două modalități distincte:

– adoptarea de către parlament a unei moțiuni de cenzură;

– În urma pierderii de către prim-ministru a calității de membru al guvernului (care poate apărea ca urmare a demisiei, decesului, intervenției unei stări de incompatibilitate etc).

Atribuțiile guvernului sunt stabilite prin Legea 37/1990. Fără a face o prezentare exhaustivă a atribuțiilor acestui organ al puterii centrale, ne vom mulțumi să le enumerăm pe cele mai importante:

– Asigură executarea de către administrația publică a legilor și a celorlalte dispoziții normative date în executarea acestora;

– Conduce și controlează activitatea ministerelor și a celorlalte organe centrale și locale ale puterii de stat;

– Aprobă programele de dezvoltare economică ale țării;

– Are alte atribuții prevăzute de constituția României.

În realizarea atribuțiilor sale, guvernul se manifestă prin actele sale. Doctrinarii împart actele guvernului în acte exclusiv politice și acte juridice

Guvernul poate emite hotărâri sau ordonanțe prin intermediul cărora realizează programul de guvernare. Între cele două categorii de acte există un important criteriu de distincție: în timp ce hotărârile se emit pentru organizarea executarii legilor, ordonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și în conditiile prevăzute de aceasta. Dacă primele sunt acte care întăresc legile punând în practică executarea acestora, ordonanțele suplinesc legile. Folosind expresia profesorului Antonie Iorgovan, am putea afirma că în timp ce hotărârea este actul administrativ al guvernului, ordonanța este actul de guvernământ.

C) Autoritățile Administrației publice locale – Autoritățile administrației publice în comune și orașe sunt consiliile locale, comunale și orășenești, ca autorități deliberative, și primarii, ca autorități executive. Activitatea administrației publice locale este reglementată în mod special în sistemul administrativ românesc.

Consiliile locale și primarii funcționează ca autorități ale administrației publice locale și rezolvă treburile publice din comune și orașe, în condițiile legii. Consiliile locale sunt compuse dintr-un număr de consilieri pe care legea îi determină în funcție de numărul populației unității administrativ – teritoriale. Ei sunt aleși prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, în condițiile stabilite de Legea privind alegerile locale.

1- Consiliul local ca autoritate deliberativă, este un organ colectiv de conducere care își exercită atribuțiile în principal prin adoptarea unor acte normative, denumite hotărâri.

Numărul membrilor consiliului local se stabilește în funcție de numărul populației care are domiciliul pe raza orașului /comunei în cauză.

Atribuțiile principale ale consiliilor locale (comunale, orășenești, municipale) se circumscriu în domeniul interesului local, constând din:

a) alege din rândul consilierilor viceprimarul, respectiv viceprimarii, după caz; stabilește, în limitele normelor legale, numărul de personal din aparatul propriu;

b) aprobă statutul comunei sau al orașului, precum și regulamentul de organizare și funcționare a consiliului;) aprobă bugetul local, împrumuturile, virările de credite și modul de utilizare a rezervei bugetare; aprobă contul de încheiere a exercițiului bugetar; stabilește impozite și taxe locale, precum și taxe speciale, în condițiile legii;

e) aprobă, la propunerea primarului, în condițiile legii, organigrama, statul de funcții, numărul de personal și regulamentul de organizare și funcționare a aparatului propriu de specialitate, ale instituțiilor și serviciilor publice, precum și ale regiilor autonome de interes local;

De asemenea, Consiliul local îndeplinește și alte atribuții reglementate îm legea 215/2001 a administrației publice locale.

Mandatul Consiliului local este de 4 ani, de la data alegerilor. Ca și la alte funcții publice consilierii locali trebuie să treacă întâi peste procedurile de validare. Spre deosebire însă de parlamentari, consilierii locali nu beneficiază de o protecție specială din partea legii (imunitate). Consiliul local poate fi dizolvat dacă mai mult de ½ din membrii săi sunt suspendați din funcții, în acest caz asigurându-se alegeri anticipate.

Pe lângă fiecare Consiliu local există câte un secretar al consiliului, persoană cu funcție publică (are rang de funcționar public) care asigură secretariatul tehnic al activității organimului. El nu este ales ci numit în urma concursului de către prefect. Secretarul consiliului local trebuie să îndeplinească condițiile cerute de lege pentru această funcție, el conduce serviciile publice locale

2-Primarii – Sunt aleși de populația cu drept de vot din unitatea administrativ – teritorială respectivă, pe baza scrutinului uninominal.

În esență, primarul fiind definit ca autoritate executivă, el are drept principale atribuții organizarea executării și executarea în concret a legilor, hotărârilor de guvern, precum și a hotărârilor consiliului local. Primarul îndeplinește o funcție de autoritate publică. El este șeful administrației publice locale și al aparatului propriu de specialitate al autorităților administrației publice locale, pe care îl conduce și îl controlează.

Primarul răspunde de buna funcționare a administrației publice locale, în condițiile legii. În tratatul său „Drept Administrativ Vol II”- profesorul Antonie Iorgovan consideră primarul ca fiind „reprezentant al statului în teritoriu”. În sfera celor mai importante atribuții ale primarului se numără:

a) asigurarea respectării drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, a prevederilor Constituției, precum și punerea în aplicare a legilor, a decretelor Președintelui României, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului; dispune măsurile necesare și acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor și instrucțiunilor cu caracter normativ ale miniștrilor și ale celorlalți conducători ai autorităților administrației publice centrale, precum și a hotărârilor consiliului județean;

b) asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local. În situația în care apreciază că o hotărâre este ilegală, în termen de 3 zile de la adoptare îl sesizează pe prefect;

c) poate propune consiliului local consultarea populației prin referendum, cu privire la problemele locale de interes deosebit. Pe baza hotărârii consiliului local ia măsuri pentru organizarea acestei consultări, în condițiile legii;

d) prezintă consiliului local, anual sau ori de câte ori este necesar, informări, privind starea economică și socială a comunei sau a orașului, în concordanță cu atribuțiile ce revin autorităților administrației publice locale, precum și informări asupra modului de aducere la îndeplinire a hotărârilor consiliului local;

3 – Consiliul Județean este o autoritate a administratiei publice judetene. Putem spune că structura și regulile de funcționare ale Consiliului Județean se aseamănă mult cu cele ale Consiliului Local, diferind doar scara la care funcționează. Fără a mai intra mult în detaliu, vom spune doar că acest organism se compune din consilieri alesi in conditiile Legii privind alegerile locale. Consiliul judetean exercita urmatoarele atributii principale :

a) coordoneaza activitatea consiliilor locale, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean ;

b) organizeaza si conduce serviciile publice judetene si aproba regulamentele de functionare a acestora ;

c) analizeaza propunerile facute de comune si orase, in vederea elaborarii de prognoze economice sau pentru refacerea si protectia mediului inconjurator ;

d) adopta programe si prognoze de dezvoltare economico-sociala a judetului si

urmareste realizarea acestora ;

e) adopta bugetul judetean si contul de incheiere a exercitiului bugetar ;

Consiliul judetean, in exercitarea atributiilor ce-i revin, adopta hotariri. El este condus de către un Președinte și doi vicepreședinți aleși prin votul consilierilor. Răspunderea membrilor Consiliului Județean și mandatul acestuia se aseamănă cu cele stabilite de lege pentru Consiliul local. La fel ca și Consiliul Local, Consiliul Județean beneficiază de serviciile unui secretar.

4 – Prefectul este reprezentantul guvernului în fiecare județ. Numirea prefectului și a subprefectului se face prin hotărâre de guvern. Prefectul colaborează cu aleșii locali, dar între prefectură și consiliile locale și județene nu există o relație de subordonare. Prefectul este șeful serviciilor descentralizate ale ministerelor în teritoriu. El are, prin lege, următoarele atribuții:

a) asigura realizarea intereselor nationale, respectarea legilor si a ordinii publice ;

b) exercita controlul cu privire la legalitatea actelor administrative ale autoritatilor publice locale si judetene ;

c) avizeaza numirea sau eliberarea din functie a conducatorilor serviciilor publice ale ministerelor si ale celorlalte autoritati ale administratiei centrale organizate in judete si in municipiul Bucuresti ;

d) dispune luarea masurilor corespunzatoare pentru prevenirea infractiunilor si apararea drepturilor cetatenilor, prin organele legal constituite ;

e) raspunde, in conditiile stabilite prin lege, de pregatirea si aducerea la indeplinire a masurilor de aparare care nu au caracter militar; autoritatile militare si organele locale ale Ministerului de Interne au obligatia sa informeze pe prefect asupra orcarei probleme care poate avea importanta pentru judet;

f) prezintă, anual, Guvernului un raport asupra starii generale economice, sociale, culturale si administrative a judetului.

1.3 -ACTUL ADMINISTRATIV

Așa după cum am afirmat mai sus, prin sintagma „administrație publică” înțelegem două concepte: organele administrației și activitatea de administrație propriu-zisă. Activitatea de administrație propriu-zisă se realizează prin acte, fapte și operațiuni tehnico-materiale de realizare a activității administrative. Mijloacele propriu- zise de realizare a administrației sunt susceptibile de numeroase clasificări, în funcție de autorul care le realizează.

Elementul unghiular al activității administrative îl constituie actul administrativ. Doctrina interbelică a administrației publice românești împărțea actele puterii în două mari categorii: actele de autoritate și actele de gestiune. Într-o altă interpretare, dată de profesorul Romulus Ionescu în 1970, activitatea administrativă se cuprinde în șase forme: – actul administrativ, actul juridic unilateral care nu realizează puterea de stat, actul juridic contractual, operațiunea admninistrativă, operațiunea tehnică administrativă și operațiunea direct productivă.

Într-o abordare recentă asupra acestor categorii de mijloace, profesorul A.Trăilescu clasifică în trei mari categorii: actele juridice, faptele materiale juridice și operațiunile tehnico-materiale. Actele juridice ale administrației publice poartă și denumirea de acte administrative. În fapt, actele administrative nu sunt numai de competența organelor administrației publice, ele pot fi realizate și de către alte autorități publice- unele organe ale justiției, președinții sau birourile celor două camere ale parlamentului etc.

A)Actele administrative de autoritate- sunt manifestări unilaterale de voință făcute cu scopul de a produce efecte juridice în temeiul puterii publice. Orice act administrativ de autoritate are următoarele caracteristici:- este o manifestare unilaterală de voință prin care organele administrației publice se comportă ca și subiecte de drept speciale, investite cu atribuții de putere publică, este emis în temeiul realizării puterii publice, este obligatoriu atât pentru persoanele care intră sub incidența sa dar și pentru emitent. Actele de autoritate sunt executorii prin natura lor, fără a mai fi necesară investirea cu o formulă executorie de către instanță, este emis în baza legii și e supus unui regim juridic special de drept administrativ. Într-o clasificare generală a actelor de autoritate, A.Trăilescu identifica: acte administrative normative, acte administrative individuale și acte administrative jurisdicționale.

Desigur că sunt stabilite și unele condiții cât se poate de clare pentru ca aceste acte să fie valide, astfel- actele trebuie să provină în mod obligatoriu de la organele administrative competente să le realizeze, trebuie emise respectând anumite condiții de formă și de procedură, trebuie să fie conforme cu scopul și conținutul legii. Pentru a trece prin procedura administrativă obligatorie, un act administrativ trebuie să primească toate avizele necesare, să se voteze, (dacă sunt, de pildă, hotărâri de consiliul local sau județean) în cvorumul stabilit de lege sau de regulamentul de ordine interioară, actul administrativ trebuie semnat și contrasemnat de toate persoanele necesare. Printre formalitățile ulterioare adoptării actului administrativ se numără comunicarea și publicarea actului.

Actele administrative de autoritate produc efecte din momentul publicării pentru actele normative și din momentul comunicării pentru cele individuale (în caz excepțional data intrării lor în vigoare poate fi diferită de cea a publicării sau comunicării).

Respectând regulile generale ale actelor juridice, actele administrative pot înceta în momentul revocării, suspendării sau anulării.

B) Actele administrative de gestiune- sunt acele acte juridice pe care autoritățile administrației publice le încheie cu diferite persoane fizice sau juridice, prin acordul de voință al părților în regim de drept public sau de drept privat, pentru administrarea domeniului public și privat și organizarea de servicii publice în vederea satisfacerii unor interese generale.

Actele administrative de gestiune se subîmpart la rândul lor în: acte de gestiune publică și acte de gestiune privata. Ele au la bază acordul de voințe dintre două sau mai multe părți, au ca obiect organizarea de servicii publice și administrarea de bunuri din proprietatea publică sau privată.

Caracterul bilateral le deosebește de actele administrative de autoritate. Cu caracter de excepție de la regula bilateralismului actelor de gestiune: procuri, oferta de contractare, renunțarea la un drept etc.

Contractele administartive sunt cele mai importante acte administrative de gestiune. Contractele de concesionare și contractele de achiziții publice au devenit instrumente de lucru ale organelor administrației și serviciilor publice după 1990, statuând un parteneriat între sectorul de stat și domeniul privat. Încheierea lor are loc pe baza acordului de voință dintre administrația publică și un particular, anumite clauze din contract sunt obligatorii (stabilite prin lege). Contractele administrative se încheie după niște reguli clare, stabilite prin lege. De exemplu, impunerea licitațiilor ca mijloc de a selecționa partenerul privat cu care organul administrației sau serviciul public încheie un contract a devenit o regulă în administrația publică românească.

Actele administrative de autoritate și cele de gestiune sunt cele mai importante mijloace prin care administrația publică românească își poate desfășura activitatea. Pe lângă aceste două categorii de acte putem adăuga operațiunile materiale, tehnico-materiale- așa cum le numește Antonie Iorgovan. Nu vom intra într-o prezentare a acestor acțiuni întrucât vrem să nu ne depărtăm de obiectul tezei noastre.

CAP. 2 – FUNCTIA PUBLICA ADMINISTRATIVA

2.1 – SCURT ISTORIC AL FUNCTIEI PUBLICE IN ROMANIA

Regimul functiei din administratia de stat a constituit intodeauna o problema majora pentru sistemele legislative si de guvernare cunoscute de istorie, situatie de la care n-au facut exceptie si legiuirile care au existat pe teritoriul tarii noastre.

Prima reglementare cat de cat unitara cu privire la functionarii administrativi se afla in Regulamentele Organice. Reformele legislative infaptuite de AL. I .Cuza, intre care adoptarea Legii Instructiunii precum si a legii cu privire la Consiliul de Stat, au cuprins unele referiri la functionarii din administratia de stat. Totusi in ceea ce priveste functia publica din administratia de stat sub imperiul Constitutiei de la 1866, nu se poate vorbi de o reglementare juridica unitara, ci abia din 1904, odata cu aparitia primei editii a Tratatului de drept administrativ al profesorului P. Negulescu, desi, Constitutia prevedea expres27 in art.131 aliniatul 5, adoptarea unei legi speciale asupra conditiilor de admisibilitate si inaintare in functiunile administratiei publice”- o asemenea lege nefiind adoptata.

Abia dupa ce au trecut 20 de ani de la aparitia lucrarii fundamentale a profesorului P.Negulescu a fost adoptat primul Statut al functionarilor publici. Astfel la 19 iunie 1923, ca urmare a principiilor stabilite prin Constitutia din 1923, s-a adoptat Legea statutului functionarilor publici, aceasta reprezentand baza solutionarii problemelor care apareau in lipsa unor dispozitii speciale si chiar in actele normative privitoare la “membrii ordinului judecatoresc”. La 3 Noiembrie 1923 a fost adoptat Regulamentul legii statutului functionarilor publici care stabilea in detaliu, regimul juridic al functionarului public din administratia de stat (functia, gradul, postul, clasa, numirea, pregatirea profesionala, ierarhia administrativa, dreptul disciplinar, dreptul la pensie). Dispozitiile cu privire la functionarii din administratia centrala, la demnitari, erau prevazute in legea din 23 August 1929, iar pentru functionarii din administratia locala in Legea pentru unificarea administrativa din 1925. Dupa adoptarea Constitutiei din 1923, dispozitii importante care intregesc regimul juridic al functiei publice din administratia de stat romaneasca se aflau si in Legea pentru Contenciosul administrativ din 23 Decembrie 1925.

Timp de 17 ani, cu mici modificari, Legea statutului functionarilor publici din 19 Iunie 1923 a ramas in vigoare pana la 8 Iunie 1940 cand s-a promulgat Codul functionarilor publici care se impartea in doua parti: partea I – care continea dispozitii pentru toti functionarii publici din toate serviciile (conditii generale de recrutare, drepturile si obligatiile, incompatibilitatile, ocrotirea familiei, concedii, pensii, etc.); si partea a II-a care se referea numai la functionarii administrativi si functionarii de specialitate cu exceptia celor prevazuti la art. 49: corpul judecatoresc, ofiterii, corpul didactic, avocatii, medicii, inginerii, preotii, etc., care aveau legi speciale. Datorita numeroaselor modificari, numai in primul an au existat 10 amendamente, Codul a fost republicat in Monitorul Oficial din 10 Martie 1942, in baza Legii nr. 7 din Februarie 1942, cu o noua numerotare a articolelor, fiind abrogat in mod expres dupa 23 August 1944, cand s-a repus in vigoare cu unele modificari, Constitutia din 1923.

La 22 Septembrie 1946 se adopta Legea nr.746 privind Statutul functionarilor publici. Aceasta lege cuprinde sase parti:

-prima parte fiind consacrata dispozitiilor generale;

-a doua parte cuprinzand conditiile de incadrare;

-a treia parte era intitulata “Tratarea in serviciu” (drepturile functionarilor, retributii, idemnizatii, pensionare);

-a patra parte continea indatoririle functionarilor;

-a cincea parte continea dispozitii speciale;

-a sasea parte continea dispozitii finale si tranzitorii.

Dar si aceasta lege a fost abrogata dupa trei ani, prin Decretul nr. 418 din 16 Noiembrie 1949 pe fondul preocuparilor privind adoptarea primului Cod al Muncii.

Intrarea Romaniei, dupa cel de-al doilea razboi mondial, in sfera de dominare a imperiului sovietic, a avut efecte asupra reglementarii functiei publice, aparuta in noua conceptie a ideologiei comuniste, ca o clasa privilegiata, un instrunent al burghezo-mosierimii pentru exploatarea muncitorilor si taranilor. Impunerea unei Constitutii socialiste si instaurarea dictaturii proletare au facut ca principiul profesionalismului si garantarea stabilitatii in functia publica, impusa cu mari eforturi in perioada interbelica sa nu mai fie agreata de noii conducatori. Functia publica trebuia politizata, promovandu-i pe reprezentantii claselor oprimate, profesionalismul, experienta, studiile, nemaiavand nici o relevanta, ci numai apartenenta la partidul politic- perioada comunista fiind perioada in care s-a distrus tot aparatul functionaresc al statului, de la Guvern si pana la ultimul paznic comunal.

In nici o Constitutie socialista nu a fost cuprinsa vreo referire la functia publica, acest termen fiind considerat desuet si depasit, functionarii publici dobandind statutul de “om al muncii”.

In perioada 1949-1989, dar si cativa ani dupa Revolutie adoptarea unui nou Statut al functionarilor publici s-a lasat asteptata cu toate ca doctrina a sesizat necesitatea acestuia, iar Constitutia din 199128 consacra expres prin articolul 72 aliniatul 3 litera l statutul functionarilor publici, pentru care ar trebui adoptata o lege organica. Aceasta necesitate a fost acoperita prin Legea 188 privind Statutul functionarilor publici publicata in Monitorul Oficial nr.60 din 8 Decembrie 1999, promulgata prin Decretul nr. 418 din 199, modificata si completata prin Ordonanta de Urgenta nr.82 din 2000 publicata in Monitorul Oficial nr. 293 din 28 Iunie 2001. La acestea se adauga Hotararile de Guvern publicate in Noiembrie 2001, reunind legislatia secundara pentru statut, care sa sustina aplicarea legii fundamentale pentru functionarul public, modificate in 2003 , 2004 si 2006

2.2 – NATURA JURIDICA A FUNCTIEI PUBLICE

Natura juridica a functiei publice a constituit si va constitui o problema de discutie controversata intre specialistii de drept public si specialistii de drept privat. Este o problema complexa care creaza si acum dispute in tari ale Uniunii Europene, fiind privita din mai multe conceptii intre care cele mai aprige au fost:

– conceptia statutului legal, sustinuta de mari specialisti francezi, functia publica fiind privita ca un statut legal, intru-cat actul sau de constituire, este intodeauna un act de autoritate, iar cel care exercita functia, exercita autoritatea statala si nu drepturi ce izvorasc dintr-o situatie contractuala.

– conceptia contractuala, prin care se incearca definirea functiei publice, fie cu ajutorul institutiilor dreptului civil ( prin contractul de mandat- autori germani ), sau de drept administrativ (contractul administrativ – autori francezi ).

Doctrina romaneasca din anul 1950, odata cu intrarea in vigoare a Codului muncii, a explicat functia publica in prevederile codului, considerand contractul individual de munca singurul instrument de analiza al raporturilor de munca inclusiv cel ce privea functia publica. Specialistii in drept administrativ erau de conceptia ca exista un dublu raport juridic, unul format ca urmare a actului de numire sau alegere in functie si un raport juridic format intre functionar si institutia care il angajeaza.

Doctrina recenta sustine ca functionarul public este o institutie complexa aflata la granita dintre dreptul administrativ si dreptul muncii, astfel sau emis puncte de vedere care sugereaza crearea unei noi ramuri “Dreptul profesional” care sa cuprinda toate raporturile juridice.

Intru-cat suntem in prezenta unui raport juridic dintre o persoana fizica si o autoritate publica, situatie reglementata prin dreptul administrativ, existenta diferitelor statute pentru diferiti functionari ce apartin administratiei publice, apare in mod cert prin multitudinea de elemente comune cu dreptul administrativ, ca natura juridica a functiei publice este de drept public si numai acolo unde statutul sau alte legi speciale nu prevad se poate aplica Codul Muncii.

2.3 – TRASATURI GENERALE ALE FUNCTIEI PUBLICE

Existenta statului inteles sintetic, ca putere organizata asupra unei populatii de pe un anumit teritoriu, a presupus inca de la inceputurile existentei sale, o continua adaptare la dinamica vietii sociale, economice si politice. Numarului mare de cerinte venite din partea societatii, statul raspunde concret prin cresterea volumului si complexitatii functiilor sale, in multiplicarea atributiilor autoritatilor si organelor sale.

Potrivit principiului separatiei puterilor in stat, functiile pe care statul le dobandeste in asigurarea suveranitatii sale, functia legislativa, functia executiva si functia judecatoreasca nu pot fi realizate decat prin exercitarea lor de catre puteri independente, reprezentate la nivel politico-juridic de organe corespunzatoare, realizand in domeniul lor de activitate, atributele de putere ale statului. Toate aceste trei puteri isi realizeaza functiile pentru care au fost create prin organe proprii-servicii publice. Puterea legislativa isi realizeaza functiile specifice prin cele doua Camere ale Parlamentului; puterea executiva isi infaptuieste functiile specifice de executare a legii, prin Guvern, organele administratiei publice centrale de specialitate, autoritati administrative autonome si prin organele administratiei publice locale, iar puterea judecatoresca isi realizeaza functiile specifice prin instantele judecatoresti, parchete si Consiliul Superior al Magistraturii. Organele proprii ale fiecarei puteri sunt infiintate potrivit Constitutiei si primesc sarcina de a infaptui in practica o anumita functie specifica – legislativa, executiva sau judecatoreasca – care se exercita in scopul satisfacerii intereselor generale ale societatii.

Autoritatile publice au in structura lor trei elemente:

– competenta,

– mijloace materiale,

– personalul – care este repartizat pe diferite structuri, compartimente functionale, pe criterii profesionale, pe linii ierarhice si functii.

De asemeni sunt inzestrate cu atributii necesare indeplinirii sarcinilor ce le revin, cu care exercita competentele determinate, participand in baza capacitatii juridice pe care o au, la raporturi juridice de autoritate in nume propriu. Nu toate atributiile unui organ de stat implica si execrcitiul autoritatii sau puterii publice, intru-cat exista si atributii – impreuna cu compartimentele corespunzatoare – care doar asigura buna functionare a institutiei respective in cadrul compartimentelor reprezentand structuri functionale de genul: secretariat, registratura, contabilitate, financiar, arhiva, etc.

Datorita reglementarii normative prestabilite a drepturilor si obligatiilor care alcatuiesc continutul functiei publice- acestea neputand fi create, modificate sau anulate de catre titularul ei sau de catre alte subiecte de drept, chiar superioare ierarhic, daca legea nu le-a conferit o astfel de prerogativa – aceasta determina o prima trasatura generala a functiei publice, de obiectiv predeterminata

A doua trasatura- functia publica este o situatie juridica adica un complex unitar de drepturi si obligatii ce revin titularului ei caruia ii confera un adevarat statut si nu un simplu raport juridic – format intre functionar si superior sau intre functionar si cel administrat – in care partile se disting prin opozabilitatea uneori reciproca, a drepturilor si obligatiilor ce le revin ca participanti in respectiva relatie juridica. Daca intr-un raport juridic obisnuit drepturile si obligatiile sunt strans legate de formarea, modificarea si stingerea relatiei, in cazul functiei publice, drepturile si obligatiile care-i alcatuiesc continutul preexista raporturilor propriu-zise, iar formarea, modificarea si incetarea acestora – in urma producerii unui act sau fapt juridic – constituie doar prilejul exercitarii respectivului drept sau indatorire legala care nu este rezultatul vointei exclusive a subiectului titular, limitat in actiunile sale, nu atat la constituirea lor cat la realizarea lor. Prin intermediul functiei publice se contribuie la declansarea incidentei legii pentru solutionarea unui caz dat.

A treia trasatura a functiei publice este caracterul propriu, ea neputand apartine altui subiect de drept decat celui investit anume in cadrul unei autoritati pentru a-si realiza competenta.

Comform atributiilor ce revin institutiei respective, ceea ce delimiteaza – in cadrul organului – o functie de alta chiar similara, se vor putea savarsi numai anumite acte si fapte, fara a impiedica ca o persoana sau mai multe sa poata indeplini simultan sau succesiv aceiasi functie sau functii similare, putandu-se face distinctii intre functii prin delimitare de ordin material, personal sau temporal. Pe de alta parte, in general o functie nu epuizeaza prin continutul ei toate atributiile unei autoritati, decat in mod cu totul exceptional, deoarece – din cauza diversitatii de sarcini si atributii reglementate in vederea realizarii lor – in cadrul unei autoritati se exercita mai multe functii care insumate evidentiaza specificul competentei organului din care fac parte.

A patra trasatura a functiei publice este caracterul continuu sau de permanenta in timp, pe toata perioada de la investirea si pana la dezinvestirea titularului caruia ii apartine, indiferent de existenta sau nu a unui mandat limitat sau nelimitat in timp.

A cincea trasatura a functiei publice este caracterul obligatoriu, in sensul ca exercitarea drepturilor si indeplinirea obligatiilor este o indatorire, ea neavand un caracter facultativ sau este o optiune de genul dreptului subiectiv conferit persoanelor fizice sau juridice si fata de care exista posibilitatea de a intra sau nu, dupa vointa, in raporturi juridice dupa cum are interesul. Astfel functia publica trebuie exercitata in orice imprejurare care-i solicita interventia – din oficiu sau la cerere – indiferent daca fata de o anumita atributie, autoritaea in cauza are un drept de apreciere sau de alegere in modul de solutionare a unei situatii. Aceasta obligatie de rezolvare sau pronuntare chiar si fata de o solicitare (ce nu impune neaparat si o interventie de drept sau solutionare favorabila din partea autoritatii), este o conditie permanenta, intru-cat neexprimarea sau neluarea de pozitie din partea organelor executive – prin nerezolvarea in termen sau prin refuzul nejustificat de solutionare a unei cereri privitoare la un drept legal recunoscut – poate duce la deschiderea unei proceduri judiciare ce se poate finaliza cu tragerea la raspundere a celui vinovat (inclusiv pentru insubordonare, daca nu indeplineste o dispozitie ierarhica), a autoritatii executive din care face parte, concomitent cu obligarea acesteia la luarea si indeplinirea masurilor solicitate, plata despagubirilor si a daunelor morale, conform Legii Contenciosului administrativ nr. 29din 1990 (in cazul functionarului public) sau a justitiei care trebuie sa solutioneze orice cauza cu care a fost sesizata (in cazul judecatorului), conform art. 3 din Codul Civil).

A sasea trasatura a functiei publice este exercitarea practica a competentelor autoritatii prin indeplinirea efectiva a tuturor functiilor din cadrul autoritatii in cauza, conform atributiilor legal stabilite. Acest lucru inseamna ca functiile publice trebuie incredintate efectiv unor persoane fizice apte sa le exercite, care dispun de vointa si energia necesara realizarii lor. In cadrul unui organ administrative pot exista si functii neocupate de titulari sau chiar functii neexercitate, fara ca acest lucru sa le afecteze realizarea atributiilor, ci numai integralitatea indeplinirii lor. Mai pot exista de asemeni delegari sau cumuluri ori supliniri de functii ca situatii exceptionale cand una si aceiasi persoana poate asigura exercitarea efectiva a doua sau mai multe functii in scopul asigurarii functionarii normale a institutiei.

A saptea trasatura a functiei publice este realizarea functiei publice prin exercitarea functiei fie intr-o forma directa – in cazul functiilor de decizie ce implica emiterea actelor juridice de putere sau de autoritate (de regula de catre conducatorul unitatii sau institutiei), fie indirect prin actiunile de pregatire, executare si control, strans legate sau in legatura cu exercitiul autoritatii de stat (in cazul inspectorilor, referentilor). Astfel se pot distinge functiile publice de autoritate de alte functii publice ce exista in cadrul aceleiasi autoritati (primele revenind conducatorilor, celelalta subordonatilor ierarhici), pe de o parte, si functii nepublice, constituite mai ales la nivelul structurilor functionale interne – bazate pe contract de munca (secretariat, registratura, contabilitate) – menite sa asigure doar buna functionare a institutiei si care nu sunt legate de exercitiul propriu-zis al puterii publice, motiv pentru care le intalnim si la administratiile neguvernamentale, nestatale, la cele private, societati comerciale, etc., exercitarea acestora intemeindu-se pe contractul de munca, eventual pe conventii civile.

In functia publica se reflecta in mod esentializat trasaturile de baza ale activitatii publice constand in exercitarea puterii de catre autoritatea in care se integreaza respectiva functie.

2.4 – PRINCIPIILE FUNCTIEI PUBLICE ADMINISTRATIVE

Trasaturile prezentate anterior sunt valabile tuturor functiilor publice (legislative, executive, judecatoresti) intru-cat presupun exercitiul puterii publice; in schimb functia publica executiva sau administrativa poate fi numita ca o categorie ce reprezinta situatia juridica legal predeterminata care consta intr-un complex unitar de drepturi si obligatii, prin care se infaptuieste competenta unui organ al administratiei publice. Astfel se contribuie la exercitarea puterii publice executive in conformitate cu atributiile ce revin autoritatii in cauza.

Totusi functia publica executiva nu o regasim numai in administratia publica, ci poate fi intalnita si in alte activitati de alta natura (parlament, presedintie, justitie), unde aparatul propriu, are si indeplineste, si atributii administrative pentru organizarea si asigurarea functionarii corespunzatoare a institutiei respective. Functia publica executiva infaptuieste numai activitatea executiva a statului prin emiterea de acte administrative sau pregatirea, executarea si controlul realizarii lor.

Legea privind Statutul Functionarilor publici nr.188 din 1999 face o reglementare ampla a functiei publice, definind-o29 ca reprezentand ansamblul atributiunilor si responsabilitatilor stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala si locala. Din textul definitiei legale, este precizat continutul functiei care consta intr-un ansamblu de atributii si responsabilitati. Atributiile sunt intelese ca un ansamblu de drepturi si obligatii de care dispune o autoritate pentru realizarea sarcinilor sale, iar responsabilitatea este o obligatie de a efectua sau a indeplini o sarcina concreta de serviciu, o indatorire trasata si determinata, acestea (atributiile si responsabilitatile), fiind stabilite in temeiul legii.

In cazul functiei publice administrative, atributiile si responsabilitatile sunt determinate de catre autoritatea publica sau institutia publica in cadrul careia ea exista si functioneaza. Autoritatea publica reprezinta forma organizata si exteriorizata a puterii publice intr-un mod determinat in cadul unei functii fundamentale indeplinite in stat. Astfel in cazul autoritatilor administrative, gasim o categorie a autoritatilor publice care dispunand de o capacitate administrativa specifica, ia parte la infaptuirea puterii executive a statului, in limitele competentelor legal determinate. Concret, autoritatile publice administrative exercita puterea executiva in scopul organizarii si infaptuirii unor servicii publice de interes general sau in sectoare specifice precum: invatamantul, sanatatea, cultura, finante, etc. Institutia publica este o forma organizata care desfasoara activitati in domeniul conducerii serviciilor publice sau al efectuarii concrete a acestora (fara a avea implicatii in sfera productiei), aflata in subordinea unei autoritati publice. Putem exemplifica in acest sens Agentia Nationala a Functionarilor Publici care este organ de specialitate al administratiei publice centrale si este ca institutie in subordinea Guvernului, avand rolul de conducere in sectorul sau de activitate, in timp ce scoala, spitalul, teatrul etc. sunt institutii publice prestatoare efectiv de servicii publice.

De asemeni, functia publica este instituita pentru realizarea prerogativelor de putere publica a autoritatii sau institutiei din care face parte functionarul; functiile publice sunt prevazute in anexa statutului functionarilor publici. ANEXA 1

Conform art.3 din Statutul Functionarilor Publici30, functia publica are la baza urmatoarele principii, care detrmina exercitarea funcției publice în deplină concordanță cu misiunile fundamentale ale administrației publice, de a servi cu devotement interesului cetateanului, liber de orice constrangere politica, prejudecati, coruptie, abuz de putere:

– principiul legalității funcției publice, întrucât funcția publică este definită de Statut, iar funcțiile publice sunt prevăzute în anexa acestuia (art. 3 lit. a ), conținutul activităților desfășurate de funcționari în exercitarea prerogativelor de putere publică fiind determinat de lege (art. 2 al. 3);

– principiul imparțialității exercitării funcției publice, respectiv a serviciului public înfăptuit prin intermediul ei, întrucât funcționarul trebuie să asigure derularea raportului administrativ, declanșat la cerere sau din oficiu, fără părtinire, nefavorizând nici una din părțile acestuia, inclusiv pe sine, motiv pentru care legea a reglementat, în acest sens, incompatibilitățile, conflictele de interese și interdicțiile ce se impuneau (art. 3 lit. a), ceea ce nu exclude promovarea intereselor legitime și legale, după caz, a cetățenilor ori a autorităților și instituțiilor publice implicate;

– principiul obiectivității în exercitarea funcției publice, presupune soluționarea cazului dat cu respectarea adevărului obiectiv, respectiv pe baza stării de fapt corect stabilite și cu respectarea prevederilor legale integral aplicabile situației, astfel încât propunerea, avizul, decizia, etc, să fie temeinice și legale (art.3, lit. a);

– principiul transparenței în exercitarea funcției publice, adică a furnizării tuturor informațiilor necesare și solicitate, utile soluționării cauzei, cunoașterea, de către cel interesat ori de către opinia publică, în funcție de natura (normativă sau individuală) a actului și de importanța acestuia, a modului de desfășurare și fundamentare a procesului decizional, inclusiv a actului rezultat în cadrul lui (art. 3 lit. b din Statut și art. 1 și 2 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică);

– principiul eficienței și eficacității are în vedere, pe de o parte, rezultatul economic al exercitării funcției (nu neapărat în sensul rentabilității economice, ci în cel al încadrării în limita veniturilor sau bugetelor proprii ori alocate) iar, pe de altă parte, rezultatul social scontat, așteptat de individ, colectivitate, autoritate (art.3lit.c);

– principiul responsabilității, în conformitate cu prevederile legale, adică de îndeplinire sau exercitare a funcției în conformitate cu obligațiile decurgând din competențele și atribuțiile încredințate titularului ei și prin a căror încălcare se declanșează răspunderea juridică a acestuia (art. 3 lit. d);

– principiul orientării către cetățean a funcției publice în sensul prestării la termen și întocmai a serviciului public solicitat, efectuarea lui în interesul acestuia de către autoritatea sau instituția publică cea mai apropiată posibil (art. 3 lit. e);

– principiul stabilității în exercitarea funcției în sensul că funcționarii publici nu pot fi eliberați sau destituiți din funcție decât în condițiile și cazurile legal și limitativ prevăzute, iar întreruperea sau suspendarea temporară ori încetarea definitivă a raporturilor de serviciu din motive neimputabile acestora nu determină pierderea drepturilor legal câștigate și nici a calității de funcționar public păstrat în corpul de rezervă (art. 3 lit. f , coroborat cu art. 2 al. 5 );

– principiul subordonării ierarhice a funcționarului public – trăsătură distinctivă a acestuia față de parlamentar sau judecător -, constând în îndatorirea executării tuturor dispozițiilor ierarhice legale ale superiorilor acestuia, în limitele competenței sale, la timp și întocmai (art. 3 lit. g).

Deși legea nu le mai enunță ca și principii generale și distincte, totuși putem considera ca principii și următoarele reguli:

– principiul egalității (accesului) șanselor de intrare și promovarea în corpul funcționarilor publici prin concursul deschis pentru fiecare cetățean ce îndeplinește condițiile legale (art. 50) ceea ce este o reflectare particularizată a principiului egalității în drepturi, fiind interzisă orice discriminare (art. 25al. 2);

– principiul selecției funcționarilor prin concurs după criteriul competiției deschise, transparenței, meritelor și competenței profesionale(art. 50).

2.5 – REGLEMENTAREA JURIDICA A FUNCTIEI PUBLICE

2.5.1 CONDITIILE GENERALE ALE INVESTIRII IN FUNCTIA PUBLICA

Modul de formare, modificare si incetare a unei functii publice este reglementat printr-un ansamblu de norme juridice, totalitatea acestora reprezentand regimul juridic al functiei publice. Chiar daca functia publica este si reprezinta o situatie juridica preexistenta reglementata prin legi, totusi raportul juridic concret de functiune sau de serviciu se formeaza in mod efectiv doar prin investirea unei persoane fizice cu sau in functia publica respectiva, devenind astfel titulara drepturilor si obligatiilor ce alcatuiesc continutul raportului juridic nou format.

Investirea in functie reprezinta un act juridic individual unilateral de putere, exercitat de o autoritate care numeste, cu respectarea conditiilor legale, o persoana fizica intr-o anumita functie determinata in scopul exercitarii acesteia corespunzator legii. Accesul la functiile publice administrative este reglementat prin existenta conditiilor31 pe care o persoana trebuie sa le indeplineasca la numirea intr-o anumita functie publica (alaturate diferitelor conditii speciale care sunt diferite de la o functie la alta) si anume:

1. are cetatenia romana si domiciliul in Romania;

2. cunoaste limba romana, scris si vorbit;

3. are varsta de minim 18 ani impliniti;

4. are capacitate deplina de exercitiu;

5. are o stare de sanatate corespunzatoare functiei publice pentru care candideaza, atestata pe baza de examen medical de specialitate;

6. indeplineste conditiile de studii prevazute de lege pentru functia publica;

7. nu a fost condamnata pentru savarsirea unei infractiuni contra umanitatii, contra statului sau contra autoritatii, de serviciu sau in legatura cu serviciul, care impiedica infaptuirea justitiei, de fals ori a unor fapte de coruptie sau a unei infractiuni savarsite cu intentie, care ar face-o incompatibila cu exercitarea functiei publice, cu exceptia situatiei in care a intervenit reabilitarea;

8. nu a fost destituita dintr-o functie publica in ultimii 7 ani;

9. nu a desfasurat activitate de politie politica, astfel cum este definite prin lege.

Prima conditie a investirii intr-o functie publica este existenta cetateniei romane, deoarece persoanele indreptatite la aceasta activitate trebuie neaparat sa apartina numai de acel stat pe care il reprezinta si cu ale carei autoritati si interese se identifica. Apartenenta acestora la statul roman este exprimata prin cetatenie si reprezinta o garantie de loialitate fata de stat si fata de modul de promovare a intereselor nationale. Astfel conform Statutului functionarilor publici si altor legi numai cetatenii romani pot ocupa functii publice civile si militare, iar conform Constitutiei32 functiile si demnitatile publice, civile si militare pot fi ocupate de persoanele care au cetatenia romana si domiciliul in tara.

Din prevederile Statutului si celorlalte legi rezulta ca cetatenii straini sau fara cetatenie nu pot accede si ocupa functii publice datorita conflictului posibil de interese dintre cele ale statului roman si al statului sau statelor care-si reclama prerogativele proprii fata de persoanele care intra in jurisdictia lor, daca ar indeplini o atributie de competenta autoritatilor romane.

Conform fazei in care se afla Romania cand se impune problema cetateniei europene, a exercitarii drepturilor politice si dincolo de granitele statului al carei cetatean este o anumita persoana, si Constitutia33, prevede urmatoarele: ”in conditiile aderarii Romaniei la Uniunea Europeana, cetatenii Uniunii care indeplinesc cerintele legii organice, au dreptul de a alege si de a fi alesi in autoritatile administratiei publice locale”.

Nu are relevanta modul cum a fost obtinuta cetatenia, ci important este ca aceasta conditie a cetateniei romane sa se mentina pe tot parcursul exercitarii functiei, ea fiind generatoarea egalitatii intre cetateni, in fata legii, a autoritatilor publice inclusiv administrative, precum si in privinta modului de acces si a sanselor de ocupare si promovare in functiile publice. Subsecventa conditiei de cetatenie, “domiciliul in Romania” este un element de noutate in legislatia Romaniei, si trebuie indeplinita in mod cumulativ, deoarece exercitarea functiei presupune prezenta permanenta a persoanei titulare in raza teritoriala a autoritatii careia ii apartine, dupa cum insasi functia are, la randul ei, o componenta sau o dimensiune spatiala unde, isi poate manifesta competenta, intre anumite limite geografice. In cazul functiilor eligibile (primarii, viceprimarii, consilierii) pe plan local, cerinta legala este ca domiciliul sa fie in raza unitatii administrative in care este ales34.

Conditia domiciliului se practica in mai toate sistemele constitutionale, ea reprezentand alaturi de cetatenie, o garantie a atasamentului persoanei fata de tara la guvernarea careia participa, in calitate de demnitar sau functionar public.

Cunoasterea limbii romane scris si vorbit35 este a doua conditie, dedusa firesc din Constitutie36, intru-cat limba romana este limba oficiala a statului, toate lucrarile, sedintele tuturor autoritatilor, se desfasoara in limba oficiala a statului si de asemenea toate actele sunt redactate in limba romana. Cerinta cunoasterii limbii romane este obligatorie tuturor functionarilor publici, chiar si acelora care apartin minoritatilor nationale si care activeaza in autoritatile administrative-teritoriale unde locuiesc minoritati legal recunoscute, pentru a putea sa comunice, prin scris sau oral, in limba oficiala a statului.

Verificarea acestei conditii se face la numirea in functie prin examenul sustinut de candidat in limba romana sau prin probele scrise si orale de specialitate, ori este prezumata de indeplinire prin certificatele si diplomele depuse la dosar. Totusi unitatile administrative-teritoriale unde minoritatile nationale au o pondere de 20% si peste, o parte a functionarilor publici care intra in contact direct cu cetatenii, vor cunoaste si limba minoritatii nationale respective, acest lucru fiind de interes practic, intru-cat se recunoaste dreptul minoritatilor de a se adresa autoritatilor in limba lor.

Prin a treia conditie “de a avea varsta de 18 ani inpliniti” se deosebeste regimul functionarului public de cel al salariatului unde legea ii permite acestuia sa incheie un contract de munca la implinirea varstei de 16 ani, iar in cazuri exceptionale, cu acordul parintilor sau al tutorelui chiar si la varsta de 15 ani. In cazul functionarului public, momentul in care o persoana dobandeste aptitudinea de a fi recrutata intr-o functie publica este identic cu acela in care dobandeste deplina capacitate de exercitiu, potrivit legii civile, la implinirea varstei de 18 ani. Referitor la varsta mai poate fi o conditie speciala impusa de lege sau din corelatia conditiei de studii care, de exemplu, pentru ocuparea functiei de secretar de unitate administrativ teritoriala, Legea 215/2001 impune conditia absolvirii de studii juridice sau administrative sau alte studii superioare sau diploma de bacalaureat, in mod exceptional la comune. In aceasta situatie, pentru a putea absolvi studiile impuse de lege, persoana care ocupa o functie publica trebuie sa aiba peste 22 de ani sau mai mare in cazul impunerii si unei conditii de vechime in functii administrative.

Totusi implinirea varstei de 18 ani nu este suficienta pentru ca o persoana sa ocupe o functie publica, astfel se adauga o a patra conditie, de a avea capacitate deplina de exercitiu intru-cat este posibil ca o persoana sa aiba varsta de 18 ani impliniti dar sa nu aiba deplina capacitate de exercitiu, sa fie lipsita de discernamant datorita unor infirmitati. Aceasta presupune inexistenta punerii sub interdictie, deci starea legala de pierdere a exercitiului drepturilor civile si electorale. Pierderea ulterioara a capacitatii de exercitiu justifica eliberarea din functie.

Cea dea cincea conditie “de a avea o stare de sanatate corespunzatoare functiei, atestata pe baza de examen medical de specialitate” este recunoscuta in toate sistemele nationale cat si in sistemul comunitar. Aceasta conditie este obligatorie pentru incheierea oricarui contract individual de munca. Examenul medical este pus a fi trecut inainte de orice probe practice, examene sau concursuri. Examenele medicale vizeaza atat aspectul psihic cat si cel fizic. Lipsa definitiva sau temporara a discernamantului, alterarea acestuia, impiedica persoana sa poata detine o functie publica ce reclama discernamant permanent necesar exercitarii regimului de putere publica si asumarii responsabilitatilor si raspunderilor care decurg din aceasta.

Conditia indeplinirii studiilor37 prevazute de lege este alta conditie importanta care vizeaza pregatirea profesionala pentru exercitarea unei functii publice. In cadrul activitatii, functionarul public se confrunta cu probleme complexe care nu pot fi realizate in conditii corespunzatoare decat de functionari publici ce au o pregatire temeinica generala dar si de specialitate. Astfel functia publica trebuie ocupata doar de persoane competente, iar competenta o confera in primul rand pregatirea de specialitate, studiile.

Indeplinirea conditiilor specifice pentru ocuparea unei functii publice este impusa prin reglementari speciale ale functiei publice respective privind vechimea, studii de specialitate.

Cea de-a opta conditie38, este o conditie de reputatie, fiind enumerate anumite infractiuni care atrag incompatibilitatea cu exercitarea unei functii publice. Infractiunile sunt enumerate in sens enuntiativ si nu limitativ, in sensul ca sunt si alte infractiuni savarsite cu intentie care pot atrage incompatibilitatea. Nu toate antecedentele penale duc la stare de incompatibilitate ci numai anumite antecedente care pot fi usor verificate printr-un certificat de cazier, eliberat de organele competente. Totusi sunt anumite functii publice care pentru ocuparea lor, conditia este lipsa oricaror antecedente penale, indifferent de natura ei si corelativ interventia unei asemenea condamnari atrage incetarea statutului de functionar public.

Conditia ca persoana39 “sa nu fi fost destituita dintr-o functie publica in ultimii 7 ani”, in mod clar ca se refera la persoanele care au fost destituite ca sanctiune disciplinara sau ca urmare a unei abateri disciplinare care a avut consecinte grave.

Si ultima conditie40, prevazuta in Statutul functionarilor publici pentru a accede la o functie publica, este ca persoana fizica sa nu fi desfasurat activitati de politie politica astfel cum este definita prin lege, este o conditie ce urmareste cu precadere dimensiunea morala a corpului functionarilor publici, prevenirea patrunderii in acest corp a unor personae care se fac vinovate de activitati de politie politica comise in regimul trecut.

2.5.2 FORMAREA, MODIFICAREA, SUSPENDAREA SI INCETAREA RAPORTULUI DE SERVICIU

a) Daca conditiile generale si speciale de acces la functia publica sunt indeplinite de o persoana, urmeaza investirea in acea functie ca act juridic individual de autoritate, ce provine de la o institutie sau un organ public, incredintandu-i-se acelei persoane exercitarea unei functii publice in cadrul autoritatii sau institutiei respective.

Raportul de serviciu se naste si se exercita prin numire in baza unui act administrativ numai in conditiile legii, desi alte categorii beneficiaza de alegere in functii publice reprezentative (primarii)41 sau desemnare si votare (premierul si guvernul)42, ceea ce determina formarea si exercitarea raporturilor de serviciu pe durata nedeterminata. Cealalta categorie de functii care au beneficiat de alegere, au durata determinata in conditiile expres prevazute de lege. Actul care sta la baza functiei publice, este actul de numire, acesta nefiind un contract ca in dreptul privat, ci numai proclama pe functionar titular al unor drepturi si obligatii care reies din lege, fiind un act unilateral de vointa, un act administrativ de autoritate.

Investirea in functie poate cuprinde proceduri complexe, cu formalitati anterioare, concomitente sau ulterioare operatiunii propriu-zise de numire, ocupare a functiei sub forma propunerii, avizului, acordului, aprobarii, confirmarii, etc. Cea mai des intalnita operatiune este concursul sau examenul de specialitate care include si conditiile specifice (vechime in functie, notarea cunostintelor, calificativele profesionale anterior obtinute, etc.). Tipic este formalitatea prealabila a avizului consultative al serviciului juridic in vederea respectarii legalitatii numirii. De asemeni actul de numire trebuie sa aiba forma scrisa in care se specifica temeiul legal, numele si prenumele functionarului public, denumirea functiei publice, data si locul unde se exercita dar si drepturile salariale. Lipsa actului de numire si multor formalitati duc la nevalabilitatea exercitarii functiei publice si implicit a oricarei manifestari de vointa care sa produca efecte juridice din partea persoanei in cauza. Astfel actele de autoritate ce tin de vointa exclusiva a functionarului (de sanctiune, de autorizare) sunt nule, in schimb ce actele de constatare facute corespunzator legii (actele de stare civila, procese verbale de control) sunt considerate valabile. In acest sens Legea cu privire la actele de stare civila 119/1996 prevede (art. 7) ca actele de stare civila intocmite de o persoana care a exercitat in mod public atributiile de ofiter de stare civila cu respectarea prevederilor legii in materie, sunt valabile, chiar daca acea persoana nu avea aceasta calitate. Personalul din aparatul de lucru al autoritatilor si institutiilor publice care efectueaza activitati de secretariat-administrative, protocol, gospodarire, intretinere, reparatii si de deservire au calitatea de angajati (art.6)43 si presteaza aceste atributii in baza unui contract individual de munca si li se aplica legislatia muncii.

Numirea inaltilor functionari publici este reglementata de conditii speciale de studii, de specializare si perfectionare, vechime, concurs si numire (art.15)44.

b) Modificarea raportului de serviciu (de functie publica) apare datorita nevoii unei mai bune organizari intr-o institutie publica, anumite interese ale colectivitatii pe care o deserveste serviciul public respective sau anumitor interese ale functionarului public. Oricare ar fi natura modificarii, ea este rezultatul aceleiasi manifestari de vointa a autoritatii sau institutiei publice care poate conferi sau retrage atributii, poate incredinta o noua functie titularului in mod permanent (prin redistribuire de personal) ori in mod temporar (prin delegare, detasare in acelasi loc sau organ ori in alt organ sau in alta localitate).

Functionarii nu pot negocia continutul raportului de serviciu si nici modificarea sau schimbarea lor ulterioara, deoarece numai autoritatea sau institutia publica poate decide. Modalitatile in care are loc modificarea raportului de serviciu sunt dispuse de conducatorul autoritatii sau institutiei sunt: delegarea, detasarea, transferul, mutarea in cadrul altui compartiment al autoritatii sau institutiei publice si exercitarea cu caracter temporar a unei functii publice de conducere.

Delegarea45 este reglementata de statut si reprezinta o masura temporara si unilaterala pe care o dispune conducerea autoritatii sau institutiei si prin care functionarul subordonat indeplineste activitati in afara organului din care face parte dar in interesul acestuia. Delegarea este caracterizata de mai multe elemente specifice:

-se realizeaza numai in interesul propriu al autoritatii sau institutiei publice

-reprezinta o schimbare temporara a locului unde se exercita functia, de regula in alta localitate si la alta autoritate dar poate fi si in aceiasi localitate.

-este o obligatie de serviciu care trebuie indeplinita in conditiile legii si a celor stabilite de conducere

-este asigurata stabilitatea functiei prin pastrarea pe timpul delegarii a functiei,salariului si revenirea pe post la incheierea ei

-beneficierea de plata costului transportului, cazarii si a idemnizatiei de delegare

Functionarul poate refuza delegarea, legea protejandu-I si lui interesele nu numai pe cele ale autoritatii sau institutiei publicei in conditiile legii. Refuzul nejustificat al indeplinirii delegarii constituie abatere disciplinara si justifica aplicarea unei sanctiuni chiar daca fapta nu este prevazuta exprex in statut, ea intrand in categoria refuzului nejustificat de a indeplini sarcinile si atributiile de serviciu (art.65 lit.i)

Detasarea46, ca modalitate de modificare a raportului de serviciu, se dispune, in interesul autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea functionarul public pe o perioada de cel mult 6 luni, iar in cursul unui an calendaristic un functionar public poate fi detasat mai mult de 6 luni numai cu acordul sau scris.

Detasarea este o masura unilaterala pe care o dispune conducerea organului sau institutiei publice pe timp limitat, prin care subordonatul functionar public, are indatorirea de a indeplini functia publica in interesul unei alte autoritati unde urmeaza sa functioneze si in care se integreaza ierarhic, de regula intr-o alta localitate.

Spre deosebire de delegare, detasarea este dislocarea temporara a persoanei din unitatea sau institutia in care isi desfasoara activitatea si integrata intr-o alta unitate sau institutie. Regimul detasarii functionarului public prezinta atat elemente comune cu institutia similara aplicabila salariatilor, cat si anumite particularitati:

– sa corespunda pregatirii profesionale, atributiilor si responsabilitatilor ce i se vor incredinta;

– durata de detasare se dispune pe o perioada de 6 luni si poate fi prelungita numai cu acordul unctionarului public, fata de regimul salariatilor care poate fi detasat pe o perioada de maxim 1 an si poate fi prelungita din 6 in 6 luni cu acordul ambelor parti47. Deci detasarea de pana la 6 luni poate fi dispusa fara acordul functionarului public;

– detasarea se dispune in interesul autoritatii sau institutiei publice in care functionarul public urmeaza sa isi desfasoare activitatea;

– pe perioada detasarii cel in cauza se integreaza ierarhic in noua institutie de la care primeste salariul si fata de care a carei conducere sa subordoneaza complet;

– functionarul isi pastreaza functia si drepturile salariale initiale beneficiind de stabilitatea functiei, iar daca salariul corespunzator functiei pe care este detasat este mai mare, el are dreptul la acest salariu;

– daca detasarea este intr-o alta localitate, functionarul public beneficiaza in aceasta perioada de costul legal al transportului dus-intors cel butin o data pe luna, al cazarii si ideminizatiei de detasare suportate de institutia beneficiara;

– la expirarea detasarii cel in cauza va reveni in organul initial pe aceiasi functie si cu acelasi salariu avut, ca element de stabilitate.

Detasarea poate fi refuzata, acest drept fiind recunoscut si reglementat, reprezentand o garantie pentru functionarul public, o expresie a stabilitatii in functie de care se bucura.refuzul nejustificat al detasarii constituie o abatere disciplinara de neindeplinire a sarcinilor si atributiilor de serviciu (art.65,al.2lit.i)48. Contestarea detasarii, ca si a delegarii, de functionarul public, se face pe cale ierarhica si daca unitatea refuza de a da curs solicitarii, se poate adresa instantei de contencios administrative in conditiile Legii 29/1990, daca poate dovedi ca a fost vatamat un drept legal recunoscut, prin aceasta modificare a raportului de serviciu.

Transferul49 este o alta modalitate de modificare a raportului de serviciu, in statut fiind reglementate ambele modalitati traditionale: in interesul serviciului si la cererea functionarului public (art.78al.1). Tranferul indifferent de forma sa, presupune urmatoarele conditii generale:

– existenta unui raport de serviciu in care se afla titularul unei functii publice;

– acordul de vointa a celor doua autoritati sau institutii publice-prin conducerile lor-pentru efectuarea operatiunii de transfer a functionarilor publici intre ele;

– dispozitia conducerii proprii a functionarului ce se transfera sau aprobarea data cererii sale;

– forma scrisa a dispozitiei de transfer, a cererii de transfer si a aprobarii acesteia, precum si a acordului functionarului, daca transferul se efectueaza in interes de servici;

– transferul trebuie justificat fie prin interesul autoritatii la care se efectueaza transferul, fie prin interesul personal si motivat al celui transferat.

Efectele transferului constau in:

– nasterea unui raport juridic pentru fiecare autoritate publica, in sensul ca una se obliga sa permita plecarea functionarului public al sau, iar cealalta se obliga sa-l primeasca;

– raportul de serviciu inceteaza intre functionarul public si autoritatea careia apartine initial si formarea unui nou raport de serviciu intre functionarul public si autoritatea fata de care opereaza transferul;

– functionarul public isi pastreaza clasa si gradul pe care la avea in momentul transferului sau avanseza prin transfer;

– in cazul transferului in alta localitate, functionarul public are dreptul la o idemnizatie egala cu salariul net din ultima luna, la acoperirea cheltuielilor de transport si la un concediu platit de 5 zile, platile fiid suportate de autoritatea la care se face transferul.

Tot o modificare a raportului de serviciu o reprezinta schimbarea compartimentului50 in care isi desfasoara activitatea functionarul public, aceasta putand fi definitiva sau temporara. Mutarea definitiva este aprobata de conducatorul autoritatii sau institutiei publice, numai cu acordul scris al functionarului public, creandu-se astfel cadrul legal al acestei masuri. Mutarea temporara este dispusa in interesul autoritatiisau institutiei publice pe o perioada de maxim 6 luni, cu obligatia respectarii pregatirii profesionale si mentinerii salariului functionarului public, aceasta schimbare nemaiavand nevoie de acordul scris al functionarului public dar fiind dispusa motivat de conducatorul autoritatii sau institutiei publice. Si exercitarea temporara a unei functii publice de conducere vacante, de catre un functionar public care indeplineste conditiile specifice necesare in acest scop si care inlocuieste titularul postului respectiv, este o modificare a raportului de serviciu pe o perioada ce nu poate depasi 6 luni, cu avizul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici. In cazul exercitarii temporare a unei functii publice de conducere al carei titular a fost suspendat, aceasta se exercita pe durata suspendarii, dar fara a mai fi nevoie de acordul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici. Ambele masuri sunt dispuse de conducatorul autoritatii sau institutiei publice, functionarul beneficiind de salariul majorat pentru noua functie.

c) Suspendarea51 raportului de serviciu reprezinta o situatie de intrerupere temporara a derularii raportului de serviciu legal reglementata si a carei finalizare are loc fie prin reluarea raportului ori prin incetarea definitive a acestuia. Raportul de serviciu se suspenda de drept sau la initiativa functionarului public.

– suspendarea de drept este reglementata de Statutul Functionarilor Publici, fiind obligatorie pentru motivele enumerate, durand de regula atat cat dureaza situatia respectiva (care determina suspendarea) cum ar fi: stagiul militar, maternitatea, carantina si altele. Suspendarea de drept urmareste ocrotirea intereselor functionarului public, acesta putand solicita intreruperea activitatii sale si urmand a fi suspendat atat timp cat dureaza situatiile legal reglementate. Incetarea motivului care a determinat interventia suspendarii de drept trebuie adus la cunostinta conducerii organului sau institutiei publice de catre functionarul public in termen de 5 zile de cand acesta s-a produs iar conducatorul organului sau institutiei publice este obligat sa asigure conditiile reluarii activitatii de catre functionarul public.

– raportul de serviciu se suspenda din initiativa functionarului public in situatii reglementate de Statut in urma unei cereri scrise cu cel putin 15 zile calendaristice inainte de data cand se solicita suspendarea, trebuind insotita de documentele justificative si aprobate de conducerea institutiei publice prin act administrativ. Pe perioada suspendarii, raportul de serviciu, postul respectiv este rezervat in vederea revenirii titularului sau, putand fi ocupat pe perioada determinata de un alt functionar public din corpul de rezerva sau alta persoana in baza unui contract individual de munca cu caracter temporar, care indeplineste conditiile specifice ale postului.

d) Incetarea52 raportului de serviciu are loc de regula, cu respectarea unor formalitati procedurale ca si la formarea sa, statutul reglementand in mod amanuntit cele cinci modalitati.

– incetarea de drept se face in termen de 5 zile lucratoare de la constatarea unuia din cazurile prevazute de lege, prin act administrative al conducatorului autoritatii sau institutiei publice si se comunica in termen de 10 zile lucratoare Agentiei Nationale A functionarilor Publici, de la emiterea lui. Cazurile in care intervine incetarea de drept sunt:

– la data decesului functionarului public;

– la data ramanerii irevocabile a hotararii judecatoresti de declarare a mortii functionarului public;

– daca functionarul public nu mai indeplineste una din conditiile prevazute la art.50 lit.a), d), f);

– la data comunicarii deciziei de pensionare pentru limita de varsta ori invaliditate a functionarului public;

– ca urmare a constatarii nulitatii absolute a actului administrative de numire in functia publica, de la data la care nulitatea a fost constatata prin hotarare judecatoreasca definitive;

– cand functionarul public a fost condamnat printr-o hotarare judecatoreasca definitive pentru o fapta prevazuta la art.50 lit.h sau prin care s-a dispus aplicarea unei sanctiuni privative de libertate, la data ramanerii definitive a hotararii de condamnare;

– ca urmare a interzicerii exercitarii profesiei sau a functiei, ca masura de siguranta ori ca pedeapsa complementara, de la data ramanerii definitive a hotararii judecatoresti prin care s-a dispus interdictia;

– la data expirarii termenului pe care a fost exercitata, cu caracter temporar, functia publica.

– Incetarea raportului de serviciu prin acordul partilor, consemnat in scris.

– Eliberarea53 din functie este un alt caz de incetare a raportului de serviciu, din motive neimputabile functionarului public, care opereaza ca urmare a dispozitiei conducatorului autoritatii sau institutiei publice, actul administrativ comunicandu-se functionarului public in termen de 5 zile lucratoare.

– incetarea activitatii autoritatii sau institutiei publice reprezinta incetarea existentei sau desfiintarea organului respectiv, adica disparitia subiectului de drept administrativ, deci a unei parti din raportul juridic cu care se afla in legatura functionarul public. Situatii de acest fel apar in cazul reorganizarii institutionale care conduc la disparitia unor unor institutii, urmata de aparitia sau nu a altora, mutarea (sau schimbarea sediului) intr-o alta localitate, iar functionarul functionarul refuza sau nu vrea sa o urmeze. Institutia fiind interesata in mentinerea totala sau partiala a raporturilor de serviciu, face oferte functionarilor publici iar daca acestia nu accepta, aceasta nu ii este imputabila si o indreptateste sa recurga la eliberarea din functie. Pentru functionarii publici care-si urmeaza institutia, nu opereaza nici o modificare a raportului de serviciu, partile ramanand in aceiasi situatie juridica, schimbandu-se doar locul de desfasurare a activitatii.

– reducerea activitatii institutiei (prin micsorarea volumului de activitati, atributii ori schimbarea naturii acestora) si in consecinta anumite functii si posturi trebuie eliminate total sau partial, duce la disponibilizari a persoanelor in cauza. In cazul in care, in institutie exista functii si posturi similare vacante, restructurarea incepe cu acestea si numai daca operatiunea este neindestulatoare se trece la eliminarea celor ocupate cu titulari. Institutia are dreptul de optiune in selectarea personalului pastrat si a celui disponibilizat, in baza unor criterii profesionale prestabilite, unitar aplicate si respectate in procesul selectiei.

– admiterea cererii de reintegrare in functia publica este obligatorie pentru institutia publica in temeiul unui act judecatoresc. Functionarului aflat in postul respectiv, i se va oferi un post similar daca este posibil sau va fi eliberat din functie, trecand in corpul de rezerva al functionarilor publici.

– incompetenta profesionala constatata de conducerea organului sau institutiei publice prin calificativul “nesatisfacator” duce la incetarea raportului de serviciu. Desi functia a fost ocupata in urma unui examen sau concurs de verificare a cunostintelor teoretice si eventual a aptitudinilor profesionale practice, de-a lungul timpului pot aparea situatii de necorespundere profesionala comparativ cu cerintele initiale de investire, lipsa cunostintelor profesionale in cauzele si situatiile pe care functionarul public trebuie sa le solutioneze sau pu si simplu lipsa aptitudinilor corespunzatoare. Si abaterile disciplinare constand in intarzierea sistematica, neglijenta repetata in rezolvarea lucrarilor pot ascunde deficiente profesionale, putand determina sanctiuni disciplinare si in consecinta acordarea unui calificativ necorespunzator.

– neindeplinirea conditiilor specificede ocupare a functiei publice duce la eliberarea functionarului din functia publica, intru-cat acestea sunt obligatorii pentru ocuparea unor functii publice in cadrul organelor si institutiilor publice.

– sanatatea fizica si /sau psihica necorespunzatoare,constatata de organelle competente in baza expertizei medicale nu va permite functionarilor sa-si indeplineasca corespunzator atributiile aferente functiei ocupate, ducand in mod justificat legal la decizia eliberarii din functie.

In toate cazurile de eliberare din functie, actele administrative de eliberare se comunica functionarului public in cauza in termen de 5 zile lucratoare de la emiterea lui, acordandui-se un termende preaviz de 15 zile calendaristice. Eliberarea din functie opereaza doar in situatia cand in institutie nu exista functii corespunzatoare vacante, urmand ca functionarul sa fie trecut in corpul de rezerva al functionarilor publici, daca nu mai exista functii corespunzatoare la alte institutii.

Destituirea54 din functia publica reprezinta o incetare a raportului de serviciu din motive imputabile functionarului public constituind cea mai drastica sanctiune disciplinara aplicata unui functionar public. Destituirea opereaza pentru o singura abatere cu consecinte grave asupra bunului mers al institutiei sau pentru repetarea unor abateri mai putin grave, categoriile de abateri fiind prevazute in Statut, precum si sanctiunile aplicabile, inclusiv destituirea. Destituirea mai opereaza si in cazurile de incompatibilitate, in care cel in cauza, in termen de 10 zile lucratoare nu ia toate masurile pentru incetarea acestei stari. Sunt stari pe care functionarul public nu le poate inlatura (casatoria) ceea ce ar justifica mai degraba eliberarea din functie si nu destituirea. In ambele cazuri, ca sanctiune disciplinara sau incompatibilitate, actul administrativ de destituire dispus de conducerea autoritatii sau institutiei publice se comunica functionarului public in termen de 5 zile lucratoare de la data emiterii, putand fi atacat in fata instantei de contencios administrative in 30 zile calendaristice de la comunicare.

Demisia55 este o forma de incetare a raportului de serviciu ca urmare a denuntarii acestuia de catre functionarul public, ca urmare a principiului general “al libertatii muncii” din Constitutie (art.41 si 42). Daca in perioada interbelica, demisia trebuia acceptata de conducerea autoritatii sau institutiei publice, functionarul public neputand parasi functia, reglementarile actuale nu mai prevad obligativitatea acceptarii demisiei, prezentand urmatoarele caracteristici:

– demisia trebuie prezentata in scris;

– ea trebuie notificata (depusa si inregistrata) conducatorului autoritatii sau institutiei publice;

– functionarul public nu trebuie sa-si motiveze actiunea;

– produce efecte dupa 30 de zile calendaristice de la depunere si inregistrare;

– posibilitatea revenirii asupra demisiei in perioada termenului de preaviz (30 de zile) daca autoritatea sau institutia publica nu a demarat sau efectuat demersurile necesare in vederea titularizarii altei personae sau nu a suprimat postul devenit vacant.

In toate cazurile de incetare a raportului de serviciu, functionarul public isi pastreaza drepturile dobandite in cariera sa, cu exceptia cazului in care raportul de serviciu a incetat din motive imputabile acestuia. De asemeni, functionarul public are indatorirea de a preda toate lucrarile si toate bunurile care i-au fost incredintate pentru a-si putea exercita atributiunile de serviciu.

2.6 – ASPECTE EUROPENE ALE REGLEMENTARII FUNCTIEI PUBLICE

După cum ne relevă lucrările naționale dar și lucrările de drept administrativ

comparat, în fiecare țară apuseană există tradiții ale funcției publice. Se apreciază că prima țară care a adoptat un Statut general al funcției publice este Spania, prin Legea din 1852, urmată de Luxemburg, printr-o lege din anul 1872 și Danemarca, în 1899. În Italia, primul statut al funcționarilor civili a fost adoptat la 22 noiembrie 1908 iar în Republica Irlanda prima lege privind funcția publică datează din anul 1922. Olanda și Belgia au adoptat prima lege privind funcționarii în 1929 iar Regulamentul general al funcționarilor din Regatul unit al Marii Britanii și Irlandei de nord apare în 1931. Se pare că Germania are tradiții în ceea ce privește funcția publică încă din evul mediu, căci profesorul Jacques Ziller aprecieză că prima lege privind codificarea generală a normelor funcției publice s-a adoptat de către regimul național socialist în 1937, deși a existat un Cod bavarez al funcției publice încă de la începutul secolului al XIX-lea, mai exact de la 1 iulie 1806.

Paradoxul legislativ din Germania se regăsește și în Franța, unde tradițiile funcției publice sunt cu mult anterioare Revoluției de la 1789 iar Camerele parlamentare au discutat proiecte de lege în repetate rânduri (1879, 1885, 1909 etc.), dar primul Statut al funcției publice a fost adoptat abia de regimul de la Vichy (octombrie 1946). Grecia a adoptat primul Statut al funcționarului public în anul 1951, fiind inspirat, după cum apreciază prof. Ziller, din statutul francez, din dreptul german și din dreptul englez al funcției publice.

Două chestiuni se impun a fi analizate pentru aprecierea reglementării funcției

publice din țările Uniunii Europene:

a) care sunt categoriile de funcționari ce intră sub incidența statutului, adică a

regimului juridic unilateral (de drept public) și

b) care este gradul de generalitate a regulilor cuprinse în statut.

În cele mai multe țări (Belgia, Grecia, Spania, Franța, Irlanda, Olanda, Portugalia) statutul se aplică tuturor agentilor permanenți ai administrației publice, adică, stat, colectivități teritoriale și stabilimente autonome. Aceasta era și situația din Italia, până la decretul-lege din februarie 1993 al Guvernului Amato. Regula aplicării statului tuturor agenților este nuanțată în ceea ce privește agenții

temporari, care nu trebuie confundați cu cei care au normă redusă.

Într-o a doua grupă se situează Germania și Luxemburg, unde tradiția impune o distincție clară între funcționarii supuși unui regim de drept public unilateral (Beaute) pe de o parte și salariații (Angestellte) și muncitorii (Arbeiter), supuși regimului contractual pe de altă parte. Distincția este fundamentată pe diferența intrinsecă a funcțiilor, dreptul german stabilind astfel și o ierarhizare a personalului din administrația publică. În doctrina germană se apreciază că numai funcționarii pot exercita prerogativele de putere publică ori de funcții legate de apărarea interesului general și aceasta în cadrul unor funcții cu caracter permanent, pe când celelalte două categorii de personal îndeplinesc funcții de birou, cu caracter administrative sau funcții cu caracter etnic.

În Regatul Unit diferența se face între dreptul comun și regimul statutar al funcției publice, fiind admis că servitorii coroanei (crown servants) sunt supuși regulilor lui “common law” pe când statutul de “civil servant” este în exclusivitate rezervat agenților din administrația de stat. De asemena, în Damenarca se remarcă o situație particulară, majoritatea covârșitoare a funcționarilor sunt supuși regimului statutar, cu toate că în anul 1969 a fost vehiculată o reformă contractualistă în această privință.

În democrațiile europene, recrutarea funcționarilor publici, imparțiali și cu o înaltă calificare, este unul dintre rolurile esențiale ale statului, recrutarea făcându-se, în principal, pe baza a două principii:

1.Principiul egalității la acces

Principiul egalității la acces figurează în Declarația Drepturilor Omului și

Cetățeanului din 1789, și este reluat în art. 21 al Declarației Universale a Drepturilor Omului, cu următoarea formulare: “toate persoanele au dreptul de a accede, în condiții de egalitate, la funcții publice în țara lor”. Sunt interzise în acest fel restricții și discriminări fondate pe sex, religie, rasă, opinii. Singurele limitări acceptate sunt cele referitoare la naționalitate, moralitate, condiții de vârstă și aptitudini psihice.

2. Principiul concursului public

Franța și Spania sunt țări care procedează la asemenea modalitate de recrutare pentru aproape toate posturile din administrația publică, cu excepția unora care fac obiectul unei nominalizări politice. În Franța există și prestigioasa școala de pregătire a înalților funcționari publici "Ecole Nationale d'Administration", care asigură selecția elitelor, iar mai apoi formarea lor solidă pentru integrarea în posturi cheie de funcționari publici. Admiterea la aceasta instituție, cât și selecția ulterioară a acestora pentru ocuparea unor înalte posturi în Administrația franceză este foarte dură. Prin sistemul concursului se asigură îndeplinirea a două obiective majore:

– evaluarea corectă a capacității candidatului;

– garantarea independenței autorității care are sarcina selecționării.

Italia admite de asemenea acest principiu, dar acesta se aplică într-un număr redus de domenii, printre care diplomația și magistratura. În Marea Britanie și Belgia, evaluarea capacității candidaților se face prin organisme indepedente. În Germania, candidații trebuie să urmeze un curs de formare înainte de a solicita un post în funcții publice. În Franța și Germania, funcția publică este văzută ca o forță independentă care asigură “continuitatea statului”. Aceasta acționează ca mediator între stat și societate și garantează respectul interesului public. În Marea Britanie, funcționarii publici sunt considerați ajutoare credincioase ale guvernului, ales în mod democratic. Desigur, miniștrii au o oarecare putere discreționară în numirea înalților funcționari direct subordonați lor.

CAP. 3 – FUNCTIONARII PUBLICI

3.1- GENERALITATI PRIVIND FUNCTIONARII PUBLICI

Legislatia din tara noastra defineste notiunea de functionar public pentru prima data in” Legea privind Statutul functionarilor publici” din iunie 1923. Articolul 1 al acestui document precizeaza: “sunt functionari publici cetatenii romani fara deosebire de sex, care indeplinesc serviciu permanent (civil sau eclesiastic) la stat, judet, comuna sau la institutii al caror buget este supus aprobarii Parlamentului, guvernului sau consiliilor judetene si comunale.”

In 1934, profesorul Paul Negulescu definea56 functionarul public astfel: “cetatenii care, fiind numiti de autoritatea competenta si investiti in mod legal cu atributile functiei lor, presteaza in mod permanent o anumita activitate, ce nu este exclusiv manuala, in scop de a face sa functioneze un serviciu public in schimbul unui salariu platit periodic”. Si profesorul Antonie Iorgovan definea57 notiunea de functionar public ca fiind: “persoana fizica care este investita in mod legal, prin actul de voina unilateral a unui organ de stat, cu sarcina indeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a unei functii de stat, in vederea realizarii competentei organului din structura caruia face parte functia respectiva”.

Cadrul legislativ58 actual din tara noastra defineste notiunea de functionar public,”este persoana numita, in conditiile legii, intr-o functie publica”. In doctrina occidentala, conceptul de functionar public este utilizat in doua acceptiuni: in sens larg, el este sinonim cu cel de agent public, respective de persoana care isi desfasoara activitatea in sectorul public, iar in sens restrans, propriu dreptului administrativ, conceptul este utilizat pentru a determina doar o categorie de agenti publici, cei al caror statut juridic este supus unor reguli speciale, care se afla in raporturile cu administratia intr-o situatie statutara si reglementara.

Functionari sunt toti titularii unei functii, iar cel ce ocupa o functie publica se numeste functionar public. Daca aceasta implica si exercitiul autoritatii, se va numi functie publica de autoritate, facand astfel distinctia intre functionarii publici, inclusiv cei de autoritate si alte categorii de functionari din societati comerciale, regii autonome, inclusiv autoritati si institutii publice care nu au atributii executive, sunt incadrati cu contract de munca si reprezinta personalul administrativ din organizatiile cu scop lucrativ. In exercitarea unei functii publice, functionarul este acea persoana fizica investita in mod legal, creandu-se intre functie si functionar multiple legaturi si diferente:

-functia publica fiind o situatie juridica obiectiva impersonala (ea este o creatie a legii) poate exista independent de cel ce o ocupa, respectiv functionarul public se poate schimba, functie de nevoile practice ale exercitarii puterii publice pentru realizarea unui serviciu public determinat, de larg interes;

-functia publica nu se poate realiza fara un titular investit sa o infaptuiasca;

-atributiile si responsabilitatile functiei publice nu reprezinta intreg continutul raportului de serviciu intru-cat functionarii mai pot primi si alte sarcini legate de exercitiul functiei sale, fie in baza legii, fie in baza dispozitiilor conducatorului autoritatii sau institutiei publice unde isi desfasoara activitatea;

-functionarul public exercita atributii si sarcini de serviciu numai in baza unei investiri legale si in limitele acesteia neputand refuza aceste atributii si sarcini.

Dupa continutul functiei publice executive, functionarii publici administrativi pot fi definiti ca persoane fizice care fac parte dintr-o autoritate sau institutie publica aflata in raporturi ierarhice si care a fost in mod legal investita cu exercitiul unei functii publice executive pe perioada nelimitata si fiind salarizata pentru activitatea depusa. Astfel este obligatoriu ca functionarul public sa faca parte dintr-o autoritate sau institutie publica administrativa, chiar si in cazul modificarii vremelnice a raportului de serviciu – in caz de delegare sau detasare. Neapartenenta la un organ duce la nevalabilitatea juridica a manifestarilor de vointa, actele sale juridice fiind ilegale. De asemeni functionarul public trebuie investit cu exercitiul functiei, de regula prin numire sau desemnare. Datorita raporturilor de ierarhizare, functionarul public este obligat sa execute intocmai dispozitiile curente de serviciu ale superiorilor sau poate emite la randul sau astfel de acte pe seama subordonatilor, inclusiv dreptul de a fi controlat sau a putea verifica. Exercitarea functiei publice pentru functionarul public investit, este pe perioada nedeterminata, nefiind exclusa posibilitatea modificarii raportului de serviciu (prin delegare sau detasare) si nici incetarea acestuia (prin demisie, eliberare, destituire). Functionarii sunt salarizati pentru activitatea depusa, salariul fiind in legatura directa cu functia.

Conform Statutului functionarilor publici59, functionarii publici sunt persoane numite intr-o functie publica excluzand astfel de la inceput persoanele alese (primarii, viceprimarii si consilierii in cazul autoritatilor locale) si persoanele desemnate (primul ministru, guvernul care sunt votati de Parlament). Numirea o face conducatorul autoritatii sau institutiei publice sau acolo unde exista conducere supraordonata, de catre un conducator ierarhic cu respectarea procedurii de avizare, acord (avizul prefectului la numirea sau eliberarea din functie a conducatorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si celorlalte organe centrale din unitatile administrativ teritoriale)60.

Persoanelor numite sau alese in funcii de demnitate publica nu li se aplica prevederile Statutului functionarilor publici (art.6lit.e) cum ar fi: membrii guvernului, prefectii. In cadrul unei institutii publice, functionarii publici nu incheie contract individual de munca, ci numai personalul salariat din aparatul propriu care desfasoara activitati de secretariat-administrativ, protocol, gospodarire, intretinere-reparatii si de deservire, precum si altor categorii de personal care nu exercita prerogative de putere publica, care nu au calitatea de functionari publici si carora li se aplica legislatia muncii (art.6lit.a). Mai sunt exceptati de la prevederile statutului functionarilor publici: personalul incadrat pe baza increderii personale la cabinetul demnitarilor, corpul magistratilor, cadrelor didactice. Aceste persoane au calitatea de functionar (secretar-dactilograf, curieri, casieri, bibliotecar) dar nu de functionar public. Totusi exista situatii unde prevederile statutare nu sunt indestulatoare, ele completandu-se cu prevederile legislatiei muncii precum si cu reglementarile de drept comun civile, administrative sau penale dupa caz, in masura in care nu contravin legislatiei specifice functiei publice (art.93).

Totalitatea persoanelor care indeplinesc functiile prevazute in statutul de functii, formeaza efectivul de personal al autoritatii sau institutiei publice, iar in baza statutului de functii si efectivului de personal se obtine statul de personal in care sunt cuprinse diviziunile sau structurile nominalizate, functiile ce fac parte din ele si numarul posturilor pentru fiecare functie cu numele persoanelor titulare pe post. Totalitatea functionarilor publici din intreaga administratie publica centrala si locala formaza corpul functionarilor publici.

3.2 – DREPTURILE SI INDATORIRILE FUNCTIONARILOR PUBLICI (Continutul raportului de serviciu)

Toti functionarii publici, avand cetatenia romana asa cum obliga Statutul functionarilor publici (art.50 lit.a) se bucura in primul rand de drepturile care sunt recunoscute oricarui cetatean roman. Investirea in functia publica, indiferent de modalitatea ei de realizare (numire, alegere sau desemnare) da nastere unui raport de serviciu sau functie, tipic, care este reglementat de un regim de drept public, administrativ in cazul functiei publice administrative, cu un continut specific ce consta in totalitatea drepturilor si obligatiilor specifice functiei.

3.2.1 -DREPTURILE FUNCTIONARILOR PUBLICI

Primul drept recunoscut si garantat de lege functionarilor publici, este dreptul la opinie61.Libertatea de opinie este un drept fundamental consfintit de Constitutie in doua texte, respective art.29 unde se reglementeaza “libertatea gandirii, a opiniilor precum si a credintelor religioase” si art.30 privitor la caracterul inviolabil al “libertatii de exprimare a gandurilor, a opiniilor”, fiind garantata atat libertatea de a avea o anumita opinie cat si libertatea de a o exprima. Pentru functionarul public, spre deosebire de cetateanul obisnuit, exercitarea acestui drept este supusa unor conditionari functie de momentul in care se afla acesta:

– in exercitiul atributiunilor si sarcinilor de serviciu, functionarul public are indatorirea de a se abtine de la exprimarea sau orice manifestare publica a ideilor, convingerilor, optiunilor si preferintelor sale politice ,de a nu favoriza vreun partid politic sau sa participe la activitati politice in cadrul programului de lucru62. Trebuie sa aiba o atitudine de neutralitate, sa dea dovada de loialitate fata de institutia carei ii apartine, chiar fata de Guvern, ca sef al unei institutii a administratiei.

– in afara serviciului, functionarul public trebuie sa adopte o conduita rezervata si masurata in exprimarea ideilor, are indatorirea sa-si impuna un autocontrol in exprimarea opiniilor sale, astfel incat sa nu afecteze imaginea proprie si a institutiei in care lucreaza. Si Statutul functionarilor publici comunitari, prin art.12, obliga pe acestia “sa se abtina de la orice act si in special de la orice exprimare publica de opinii care ar putea aduce atingere demnitatii functiei lor”. Astfel apare neindoielnic faptul ca libertatea de exprimare a opiniilor are anumite limite, indiferent ca acestea sunt exprimate in timpul serviciului sau in afara acestuia, limite care in coroborare cu alte doua texte ale Legii 188/1999, pot fi intelese: art.42, consacra prima indatorire fundamentala a functiei publice “de a se abtine de la orice fapta care ar putea sa aduca prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului functionarilor publici, si art.65 al.2 lit.g califica drept abatere disciplinara “manifestarile care aduc atingere prestigiului autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea functionarul public”. Functionarilor publici le este interzis totusi sa faca parte din organele de conducere ale partidelor politice. Pentru a avea asigurata o protectie juridica completa impotriva discriminarilor rezultate din exercitarea dreptului la opinie, s-a prevazut interzicerea oricarei discriminari intre functionarii publici pe criterii politice, sindicale, religioase, entice, de sex, de orientare sexuala, stare materiala, origine sociala sau de orice asemenea natura63 .

Dreptul functionarului public de a fi informat cu privire la deciziile care se iau in aplicarea statutului si care il vizeaza direct64 este conditionat de continutul deciziei care trebuie sa-l priveasca direct pe functionarul public, altfel nu se naste dreptul de a fi informat. Desi informarea poate fi inteleasa ca comunicare, publicare, afisare, aceasta este bine sa fie facuta in scris. Functionarul public nu trebuie sa solicite informarea, ci autoritatea sau institutia publica este obligata sa o faca in momentul adoptarii unei decizii. Aceste decizii, nu produc efecte daca nu sunt aduse la cunostinta functionarului public, protejandu-l si aparandu-i dreptul de a fi informat.

Dreptul de asociere65 este garantat functionarilor publici, acestia putand in mod liber sa infiinteze organizatii sindicale, sa adere la ele si sa exercite orice mandat in cadrul acestora66. Acest drept este garantat si prin Constitutie art.40, care “garanteaza tuturor cetatenilor dreptul la libera asociere in partide politice, sindicate, in patronate si alte forme de asociere”. Sunt exceptati Inaltii functionari publici, cei de conducere si categoriile carora le este interzis acest drept prin statute speciale, concluzionand ca dreptul de asociere sindicala este recunoscut numaifunctionarilor publici de executie. Exercitarea acestui drept nu este obligatorie, intru-cat pot exista autoritati sau institutii publice in care sa nu existe organizatii sindicale sau functionari publicicare sa nu faca parte din ele. In astfel de cazuri legea prevede crearea comisiilor paritare pentru a participa la stabilirea masurilor privind conditiile de munca ale functionarilor publici si buna functionare a autoritatii sau institutiei publice. O alta dimensiune a dreptului de asociere este de a se putea asocial in organizatii profesionale sau in alte organizatii cu scopul de areprezenta interesele proprii, promivarea pregatirii profesionale si protejarea statutului lor. Sunt deja constituite Asociatia Secretarilor de Judete, Asociatia Secretarilor de Municipii, Asociatia Directorilor Economici etc. Asocierea profesionala nu mai este limitata de lege, acest drept fiind recunoscut tuturor functionarilor publici, inclusiv Inaltilor functionari publici .

Dreptul la greva este recunoscut functionarilor publici in conditiile legii art.28, fiind un drept fundamental recunoscut salariatilor prin art.43 al Constitutiei, pentru apararea intereselor profesionale, economice si sociale ale acestora. Dreptul la greva este recunoscut, cu obligatia functionarilor publici de a respecta principiul continuitatii si celeritatii serviciului public, adica asigurarea functionarii normale a acestuia pe timpul intreruperii activitatii (starea civila, administratia cimitirelor etc.) de a raspunde in permanenta nevoilor de interes general. Si functionarilor comunitari le este recunoscut dreptul la greva ca un drept de aparare a intereselor profesionale, economice si culturale, dar sunt si categorii de functionari, in special cei militari sau militarizati, carora statutele lor speciale le interzic dreptul la greva. Daca pana in ultima perioada, functionarilor le era interzis dreptul la greva, ca o incompatibilitate, cu scopul functiei publice si cu caracterul de continuitate, astazi recunoasterea lui legala are si anumite limitari pentru a asigura bunul mers al activitatilor economico-sociale, garantarea intereselor de ordin general, prin respectarea celor doua principii: continuitatea si celeritatea.

Dreptul la un salariu, ca rezultat al activitatii depuse de acestia si care cuprinde: salariul de baza, sporul de vechime in munca, suplimentul postului, suplimentul gradului67 si reprezinta totodata contraprestatia angajatorului platita pentru munca prestata. Este o structura a salariului inspirata din sistemele da salarizare din alte state si in special din sistemul anglo-saxon, unde salariul functionarilor publici creste in functie de complexitatea activitatii pe care o desfasoara. Se are in vedere la stabilirea sistemului de salarizare urmatoarele:

– crearea unui sistem unitar de salarizare aplicabil functionarilor publici;

– crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe clase si grade bazata pe evaluarea postului;

– stabilirea unui raport just intre partea fixa si partea variabila a salariului care sa tina seama de activitatea depusa si de importanta ei.

Intre retributia cuvenita functionarului public si cea cuvenita salariatului exista elemente comune dar si diferente date de specificul raportului de serviciu in care se afla functionarul, retributia acestuia avand o natura juridica proprie, el nerezultand din negocierea directa cu institutia – nefiind influentat de legitatea economica a relatiei cerere – oferta de pe piata muncii – salariul fiind stabilit de lege la nivelul functiei si nu al persoanei. Astfel, salariul functionarului public reprezinta o contravaloare a muncii depuse de acesta, absentele nejustificate de la serviciu sau neindeplinirea atributiilor, conduc la diminuarea lui corespunzatoare. Salariul mai contine si o componenta sociala pe langa cea economica, de asigurare a existentei, necesara mentinerii unui statut social compatibil cu functia detinuta si destinata a asigura o pozitie sau un rang social corespunzator prin traiul si conditiile de viata decente pe masura demnitatii publice exercitate. O alta categorie de drepturi salariale cuvenite functionarilor publici o reprezinta premiile, care pot fi acordate de catre ordonatorii de credite, lunar in limita a 10% din cheltuielile aferente functiilor publice prevazute in statul de functii, cu incadrarea in fondurile banesti aprobate de buget. Functionarul public mai are dreptul si la o prima anuala, al carei cuantum este egal cu salariul de baza din luna anterioara plecarii in concediu care se impoziteaza separate68 .De asemeni beneficiaza de anumite sporuri: spor de vechime in munca al carui cuantum poate fi de pana la 25%, sporul pentru titlul stiintific de “Doctor”al carui cuantum este de 15% din salariul de baza, sporul de confidentialitate pentru functiile publice din aparatul de lucru al Guvernului, al carui cuantum este de pana la 15% si pentru functionarii publici din alte autoritati si institutii publice cum ar fi: Administratia Prezidentiala, Oficiul National a Informatiilor Secrete de Stat, Consiliul National de Studiere a Arhivelor Securitatii, Ministerul afacerilor Externe, Consiliul Legislativ, Institutia Avocatului Poporului, etc. Salariul stabilit in conditiile legii pentru fiecare functie, asigura cointeresul functionarului public in realizarea atributiilor, a serviciului public. Salariul reflecta atitudinea si aprecierea statului si in general, a societatii, fata de rolul functiei si serviciului public dar si fata de cei pusi in slujba sa.

Dreptul de a-si perfectiona in mod continuu pregatirea profesionala care pana acum era doar o indatorire, astazi este si un drept reglementat de lege, in ceea ce priveste drepturile patrimoniale ale functionarilor publici in situatiile enumerate de lege69 .In cele trei situatii autoritatile si institutiile publice sunt obligate sa prevada in buget sumele necesare pentru cheltuielile respective in procent de 1-3% din bugetul anual. O componenta a dreptului de perfectionare o reprezinta concediul de studii care prevede ca “functionarii publici care isi continua studiile beneficiaza de concedii de studii, potrivit legii”70.

Durata normala a timpului de lucru pentru functionarii publici este de 8 ore pe zi si de 40 de ore pe saptamana, stabilind astfel reguli cu privire la timpul de lucru al functionarilor publici. Exercitarea functiei este limitata in timp in cadrul unui program bine determinat care sa permita realizarea corespunzatoare a atributiilor. Si Constitutia, prevede71: “durata normala a zilei de lucru este de cel mult 8 ore”. Regimul orelor peste program este recunoscut ca posibilitate tuturor functionarilor publici dar numai functionarii publici de executie au dreptul la recuperari sau plati majorate cu un spor de 100% din salariul de baza. Si pentru functionarii comunitari ca regula este inadmisibilitatea lucrului peste program, iarexceptia este ca pot fi obligati sa lucreze peste program in cazuri speciale. Astfel, consecintele difera in functie de categoria de functionari publici : cei din categoria A si B si traducatorii nu au dreptul la ore de recuperat sau retributie suplimentara, de acest drept bucurandu-se numai functionarii din categoriile C si D. Modificari substantiale ale Legii 188/1999, aduce OUG 123/2003 care recunoaste la art.31 ca se pot plati orele suplimentare nu numai functionarilor publici de executie ci si celor de conducere si inaltilor functionari publici, modificand totodata si cuantumul sporului din salariul de baza acordat pentru orele suplimentare astfel: pentru primele 2 ore depasite, sporul este de 75% din salariul de baza, iar pentru urmatoarele ore si cele lucrate in zilele de repaus saptamanal sau in zilele cand conform reglementarilor nu se lucreaza, sporul acordat este de 100% din salariul de baza. Mai este prevazuta si posibilitatea ca orele suplimentare sa poata fi compensate cu timp liber corespunzator, dar numai daca functionarii publici solicita aceasta, intru-cat compensarea este intai baneasca, fata de regimul salariatilor unde se acorda timp liber mai intai, si numai daca nu este posibil se face plata orelor suplimentare.

Functionarii publici au dreptul la concediu de odihna, medical si alte concedii in conditiile legii72 .Exercitarea acestui drept da posibilitatea functionarului public de a-si reface forta fizica si psihica pe care o consuma in activitatile profesionale, dar asigura si sanatatea celui in cauza. Limitarea timpului de lucru la 8 ore pe zi, 5 zile pe saptamana, permit exercitarea acestui drept, alaturi de concedii de tot felul, incepand cu cel de odihna, medical, de maternitate (pre si post natal), continuand cu cel alocat ingrijirii copiilor, cel de studii, etc. Functionarii publici mai pot beneficia de zile de concediu platite pentru anumite evenimente familiale deosebite, stabilind numarul de zile care se pot acorda pentru fiecare dintre acestea: 5 zile lucratoare pentru casatoria functionarului public; 3 zile pentru nasterea sau casatoria unui copil; si 3 zile pentru decesul sotului sau al unei rude ori afin pana la gradul III inclusiv al functionarului public. Dreptul functionarilor publici la categorii de concedii, obliga institutia sa le acorde impreuna cu drepturile banesti aferente:

– idemnizatia de concediu, care se calculeaza in raport cu salariul de baza, la care se adauga sporurile de care personalul beneficiaza potrivit legii;

– o prima al carei cuantum este egal cu salariul de baza din luna anterioara si care se impoziteaza separat.

Prima de concediu se poate acorda numai daca exista clauza expresa in acest sens in contractul colectiv sau individual de munca. Instituirea duratei minime a concediului de odihna73, este comuna atat salariatilor cat si functionarilor publici, acesta efectuandu-se in fiecare an calendaristic, interzicandu-se compensarile in bani, cu exceptia incetarii raportului de serviciu. Durata minima a concediului de odihna pentru intreg personalul bugetar este de 20 de zile lucratoare pe an. Raportul de serviciu pe perioada concediilor de boala, maternitate si a celor pentru cresterea si ingrijirea copiilor, nu pot inceta si nu pot fi modificate decat din initiativa functionarului public, instituindu-se astfel o masura de protejare a functionarilor publici aflati intr-o situatie speciala datorita starii de sanatate, starii de maternitate sau de crestere si ingrijire a copiilor minori. Acordarea concediului pentru cresterea copiilor minori nu vizeaza numai persoanele de sex feminin ci si functionarii de sex masculin.

Dreptul la conditii normale de munca si igiena, de natura sa le ocroteasca sanatatea si integritatea fizica si psihica, instituie un regim de protectie pentru functionarii publici in activitatea pe care o desfasoara. Elementele esentiale ale acestui drept au in vedere:

– asigurarea conditiilor normale de munca si igiena, care sa ocroteasca sanatatea, integritatea fizica si psihica a functionarului public

– asistenta medicala gratuita in institutiile sanitare publice

-ajutoare in caz de accident de munca sau boli profesionale.

Autoritatile si institutiile publice sunt obligate imperativ prin textul legii sa asigure functionarilor publici conditii normale de munca si igiena, astfel incat sanatatea fizica si psihica sa le fie ocrotita. Acest drept este dezvoltat in art.36 al.2 prevazand ca pentru motive de sanatate, functionarii publici pot fi schimbati din locul de munca, mai exact din compartimentul, legea instituind doua conditii:

– functionarul public sa fie apt professional pentru a indeplini noile atributii care ii revin la locul de munca stabilit in urma schimbului;

– mutarea sa fie pe o functie publica corespunzatoare.

Ambele conditii trebuie indeplinite cumulative, absenta uneia dintre ele determinand imposibilitatea schimbarii locului de munca.

Dreptul functionarilor publici de a beneficia de asistenta medicala, proteze si medicamente, in caz de imbolnavire, indiferent de cauza ei (accident, invaliditate), ca rezultat al indeplinirii atributiunilor si sarcinilor de serviciu, decurgand din plata contributiei la asigurari sociale, de sanatate,etc74. Dreptul la ocrotirea sanatatii este recunoscut si in Constitutie75.

Dreptul la pensie, precum si la celelalte drepturi de asigurari sociale de stat potrivit legii. La fel ca si salariatii, functionarii publici beneficiaza ca o forma de retribuire, de pensie, conferita la incetarea raportului de serviciu, ca urmare a indeplinirii cerintelor legale referitoare la varsta, vechime in munca si stagiul de cotizare. Functionarii publici comunitari au prevazut in statut cuantumul pentru pensia de vechime, de 70% din retributia de baza aferenta ultimului grad in care a fost incadrat functionarul public pe o perioada de cel putin un an. Pentru functionarii publici din Romania legea aplicabila este Legea 19/2000 privind sistemul public de pensii si alte drepturi de asigurari sociale, cu modificarile ulterioare.

In exercitarea atributiilor si sarcinilor lor, functionarii publici beneficiaza de protectia legii, fiind firesc ca acestia sa fie protejati impotriva eventualelor abuzuri care s-ar putea produce asupra lor, si care ar putea sa le fie vatamata demnitatea, onoarea si prestigiul propriu, dar si al autoritatii careia ii apartin. Protectia se realizeaza nu numai prin mijloace de drept administrativ, ci si de drept penal, constitutional, etc. Codul penal incrimineaza si infractiuni care au ca scop de a proteja nu numai pe functionarii publici ci si familia acestuia, in scopul intimidarii sau razbunare pentru acte sau pentru fapte indeplinite in exercitiul functiunii, maximul pedepsei majorandu-se cu o treime. Acest drept se regaseste in toate sistemele nationale ale functiei publice, inclusiv in cel comunitar, care in art.24 al.8 arata ca comunitatile sunt obligate da a proteja pe functionar “impotriva unor fapte de amenintare, ultraje, injurii, defaimari sau atentate impotriva persoanei si bunurilor functionarilor publici sau membrilor familiei sale care sunt insa legate de calitatea de functionar”.

Dreptul la despagubiri materiale al functionarului public si obligatia autoritatii sau institutiei publice in conditiile specificate de statut:

– functionarul public sa fi suferit un prejudiciu material;

-prejudiciul sa se fi produs din culpa autoritatii sau institutiei publice;

– prejudiciul sa se fi produs in timpul indeplinirii sarcinilor de serviciu.

Pentru ca functionarul sa beneficieze de despagubiri materiale aceste conditii trebuie sa fie intrunite in mod cumulativ pentru a interveni obligatia autoritatii sau institutiei publice la plata despagubirilor. Despagubirile pentru prejudicii morale nu sunt prevazute in statut.

3.2.2- INDATORIRILE FUNCTIONARILOR PUBLICI

Obligatia de a indeplini cu profesionalism, impartial si in conformitate cu legea a atributiilor si sarcinilor de serviciu, potrivit functiei ocupate in vederea realizari sarcinilor serviciului public si servirii interesului general, este prima dintre obligatiile functionarilor publici. Acestia trebuie sa se conformeze dispozitiilor superiorilor ierarhici si au indatorirea de a rezolva lucrarile repartizate de conducerea compartimentului in care functioneaza, in termenele stabilite. Functionarii publici trebuie sa se consacre in totalitate indeplinirii sarcinilor care ii sunt incredintate, sa o faca in mod profesionist, devotat. Profesionalismul decurge din pregatirea temeinica a functionarilor publici, din calificarea profesionala ceruta functionarilor publici la angajare si nu in ultimul rand din aptitudinile pe care le are de a evolua in cariera, daca realizeaza in mod corect, competent, profesionist functia pe care o are in autoritatea sau institutia publica. Impartialitatea este un principiu important care guverneaza conduita functionarului public, fiind obligatia acestora de a avea o atitudine obiectiva, neutra fata de orice interese politice, economice, religioase sau alta natura in exercitarea functiei publice.

In vederea imbunatatirii activitatii autoritatii sau institutiei publice, functionarii publici de conducere sunt obligati de a sprijini propunerile si initiativele personalului din subordinea sa, acestia fiind cei care pun in aplicare actele normative si firesc, cunosc cel mai bine realitatea, problemele cu care se confrunta si nevoile reale ale serviciului respectiv. Functionarii de conducere vor tine cont de toate sugestiile si parerile personalului din subordine, contribuind la schimbarea raporturilor dintre ei pe baza de respect si incredere. Toti functionarii indiferent daca sunt de conducere sau de executie sunt obligati sa respecte normele de conduita profesionala si civica prevazute de lege, reglementandu-se astfel si raporturile dintre personalul autoritatii sau institutiei publice si destinatarii serviciilor prestate de administratie, cu societatea civila, cu celelalta autoritati si institutii publice.

Dreptul de a avea anumite afinitati politice, de a crede intr-o doctrina este un drept inalienabil al omului care nu poate fi interzis de nici o constitutie. Astfel Constitutia76 consacra dreptul tuturor cetatenilor de “a se asocia liber in partide politice”,deci si functionarilor publici le este recunoscut dreptul de asociere politica, desi sunt si categorii de functionari publici, carora le este interzis a face parte din partide politice, chiar daca sunt legal constituite (ex. Secretarii comunelor, oraselor si judetelor). Le este interzis insa functionarilor publici de a face parte din organul de conducere ale partidelor politice, dar au ca indatorire statutara de a se abtine de la exprimarea sau manifestarea politica a convingerilor si preferintelor politice, exercitarea acestora facandu-se intr-o maniera in care sa nu favorizeze nici un partid politic si de a nu participa la alte activitati politice in timpul programului, in timpul exercitarii atributiunilor.

Functionarii publici prin activitatea pe care o desfasoara, au de dus la indeplinire atat atributiile specifice functiei publice pe care le indeplinesc cat si atributii care ii sunt delegate de superiori erarhici. Delegarea de atributii dintr-o functie superioara spre una inferioara, implica obligatia functionarilor publici delegati de a lua, toate masurile pentru a le duce la indeplinire (ex. Prevederile Legii administratiei publice locale, potrivit careia, atributiile de oficiere de stare civila, care revin primarului, pot fi delegate de acesta, vice primarului, secretarului, sau altor functionari cu competente in acest domeniu, sau cele care abiliteaza consiliul local de a delega, prin hotarare, un consilier care sa indeplineasca temporar atributiile, viceprimarului. Obligatia distincta si cu o semnificatie aparte, asupra functionarilor publici de a se conforma dispozitiilor primite de la superiorii ierarhici, se fundamenteaza pe competenta profesionala si experienta mai bogata pe care o au functionarii, situati pe treapta superioara, in raport cu cei aflati pe trepte inferioare. Juridic, raportul de subordonare ierarhica intre functiile publice este exprimat prin dreptul de dispozitie obligatorie a superiorului fata de subordonati, pe cel de anulare sau modificare a actelor subordonatilor, pe dreptul de control asupra activitatii subordonatilor si de aplicare in concordata legii a sanctiunilor disciplinare. Obligatia indeplinirii dispozitiilor primite de la superiorii ierarhici este un principiu cu caracter obligatoriu iar exceptia consta in dreptul recunoscut al functionarului public de a refuza indeplinirea dispozitilor primite de la superiorul ierarhic daca le considera ilegale. Acest drept vizeza dispozitiile verbale, intru-cat functionarul public este obligat a le indeplini daca dispozitia este scrisa si are totodata obligatia de a informa superiorul ierarhic al celui care a emis dispozitia. Refuzul functionarului public trebuie sa imbrace forma scrisa intodeauna si sa fie temeinic motivat. Motivarea temeinica da dreptul functionarului public de a refuza indeplinirea unor dispozitii chiar si scrise de la superiori ierarhici daca aceasta este “vadit ilegala”.

Functionarii publici au obligatia pastrari secretului de stat si a secretului de serviciu, precum si a confidentialitatii faptelor, informatiilor sau documentelor de care iau cunostinta in executarea functiei. Secretul de stat, de serviciu pot fi analizate sub denumirea de “discretie profesionala”, fiind o indatorire mult teoretizata in doctrina romaneasca si occidentala, evocand in final actele si faptele prevazute expres de o norma generala cu caracter intern a carui incalcare atrage sanctiuni, penale sau disciplinare. Indatorirea de confidentialitate se refera la interdictia de a face publice informatiile de care functionarul public ia cunostinta in exercitiul functiei sale, fiind astfel satisfacute atat interesele statului cat si ale cetatenilor. Respectarea acestei obligatii este impusa si dupa incetarea raportului de serviciu, pentru o perioada de 2 ani daca prin legi speciale nu se impun alte termene77. Si profesiunile liberale, avocat, notar, medic, etc. se caracterizeaza si ele prin obligatia de confidentialitate, stipulate legal pentru cei ce le practica. Sunt exceptate de la confidentialitate si discretie profesionala doar informatiile de interes public, ca o corelare cu prevederile constitutionale referitoare la dreptul la informatie ca institutie “dreptul persoanei de a avea acces la orice informatie de interes public” care nu poate fi ingradit, precum si cele ale art. 53 din Legea Fundamentala care reglementeaza conditiile restrangerii exercitiului unor drepturi sau al unor libertati.

Functionarilor publici le este interzis de a solicita sau accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru altii in considerarea functiei lor publice, daruri sau alte avantaje. Aceasta obligatie reprezinta o dimensiune a integritatii morale a functionarului public fiind prevazuta in toate legislatiile privitoare la functia publica. Aceasta interdictie, prin continutul si semnificatia ei are o natura penala, fiind prevazuta de aceasta, imbracand forma si continutul infractiunii de luare de mita, fiind supusa legilor penale78.Desi in legea penala se vorbeste de patru moduri care se poate manifesta, legea speciala prevede doar solicitarea si acceptarea. Din din punct de vedere al modalitatilor atat legea generala cat si legea speciala distinge doua posibilitati, direct sau indirect. Beneficiarii acestor actiuni pot fi functionarii publici cat si altii, in aceasta categorie intrand acele persoane cu care functionarul are afinitati, relatii private, profesionale, care ar putea fi folosite pentru anumite interese. Din punct de vedere al avantajelor care sunt interzise functionarului public, legea penala foloseste sintagma “foloase care nu se cuvin” sau cand Legea speciala foloseste termenii de “daruri si alte avantaje”.

Pentru protejarea prestigiului functionarului public, a corectitudinii si moralitatii sale acesta este obligat de a-si declara averea atat la numirea in functie cat si la incetarea raportului de serviciu, aceasta obligatie revenind tuturor functionarilor publici si demnitarilor publici. In prezent declaratia de avere este reglementata in Legea nr.115/1996 privind declararea si controlul averii demnitarilor, a unor persoane cu functii de conducere si de control si functionarilor publici, cu modificarile ulterioare aduse, inclusiv prin Legea nr.161/2003. Prin declaratia de avere se urmareste sa se preintampine cazurile de abuzuri, de coruptie, de folosirea slujbei in scopul obtinerii unor avantaje materiale necuvenite. Declaratia de avere se depune la compartimentul de resurse umane din cadrul autoritatii sau institutiei publice, publicandu-se pe paginile de internet al autoritatii si institutiei publice respective, ori in Monitoriul Oficial al Romaniei Partea a 3-a. Declaratia de avere trebuie actualizata de functionarii publici cand acestia dobandesc bunuri care trebuie cuprinse in declaratie, reactualizarea ei pana la 31 decembrie sau nedepunerea unei noi declaratii in termen de 15 zile de la data incetarii activitatii conduce la declansarea procedurii de control. Publicitatea declaratilor de avere, este un instrument prin care se confera un plus de transparenta vietii publice si se ingaduie un control si o informare a societatii civile asupra activitatii si statutului material al functionarilor publici.

Rezolvarea in termenele stabilite de catre superiorii ierarhici a lucrarilor repartizate este o obligatie a functionarului public coroborata cu indatorirea generala a acestora de a-si indeplini indatoririle de serviciu. Functionarii publici nu pot primi direct cereri care intra in competenta lor de solutionare, ori de a interveni pentru solutionarea unor asemenea cereri, acestea trebuind sa le fie repartizate numai de sefii lor, de functionarul public cu functii de conducere, acestia fiind singurii care pot discuta direct cu petentii.

Respectarea intocmiri a regimului juridic al conflictului de interese si al incompatibilitatilor, este o problema importanta intrucat persoanele alese sau numite in functii sau demnitati publice trebuie sa slujeasca interesul general, binele public. Conflictul de interese reprezinta situatia in care persoana care exercita o functie sau o demnitate publica are un interes personal de natura patrimoniala care ar putea influenta indeplinirea cu obiectivitate a atributiilor cei revin, potrivit constitutiei si tuturor celorlalte acte normative in vigoare. Titularul unei functii sau demnitati publice trebuie sa aleaga in astfel de situatii, intre interesul propriu si interesul general public si cu greu poate fi convins cineva de a nu-si ocroti interesul propriu. Incompatibilitatea calitatii de functionar public cu orice alta functie publica este expres prevazuta de lege cu exceptia functiilor sau activitatilor didactice, cercetare-stiintifica sau creatie literar-artistica. Sunt interzise relatiile ierarhice intre soti sau rude de gradul unu.

3.3 – RASPUNDEREA JURIDICA A FUNCTIONARILOR PUBLICI

Respectarea legilor si a celorlalte acte normative si individuale cu caracter legal este o obligatie pentru functionarii publici in activitatea pe care o desfasoara. Au indatorirea de a indeplini obligatiile legale ce le revin si de a nu incalca regimul incompatibilitatilor si interdictiilor care le sunt impuse. Raspunderea juridica este antrenata in cazul incalcarii obligatilor si atributiilor functie, de locul, timpul si modul de savarsire a incalcarii acestora, dar si functie de calitatea lor de functionari publici sau in legatura cu functia publica detinuta. Daca incalcarea normelor nu are nici o legatura cu functia publica, functionarii publici vor avea o raspundere de drept comun, ca oricarui cetatean, care nu are calitatea de functionar public. De asemeni raspunderea se pune numai daca s-a savarsit o abatere si daca nu exista o cauza, raspunderea este inlaturata. Scopul raspunderii juridice il reprezinta reprimarea greselilor comise de functionarii publici avand ca finalitate atat restabilirea ordinei de drept care a fost incalcata, cat si exprimarea unei atitudini negative fata de autorul faptei pentru al determina pe acesta sa constientizeze caracterul negativ al faptei, sa o regrete si sa o elimine din comportamentul sau. Astfel raspunderea prin sanctiunea care i se aplica functionarului realizeaza un scop preventiv-educativ dar si unul sanctionator si reparator al prejudiciului produs prin fapta savarsita. In stransa legatura cu raspunderea este si responsabilitatea, care poate elimina raspunderea daca functionarul public este consecvent in respectarea legilor si tuturor actelor normative, daca respecta prestigiul autoritatii sau institutiei din care face parte. Astfel, functionarul public trebuie sa aiba o constiinta neclintita, de o responsabilitate extrema in indeplinirea atributiilor sale si printr-un comportament adecvat in cadrul autoritatii sau institutiei publice sa execute intocmai atributiile de serviciu ca un adevarat profesionist, cu eficienta si competitivitate in activitatea pe care o indeplineste.

Faptele care atrag raspunderea juridica a functionarilor publici sunt acele fapte ilicite care cumulative indeplinesc urmatoarele conditii:

– sunt fapte care intra in sfera ilicitului; disciplinar, contraventional, penal sau civil, fiind prevazute in legislatiile specifice.

– savarsirea este cu vinovatie (culpa sau intentie);

– cauzeaza prejudicii;

– existenta legaturii de cauzalitate intre fapte si prejudiciu;

– existenta calitatii de functionar public a celui ce savarseste fapta;

– savarsirea faptei in timpul serviciului sau in legatura cu serviciul.

Sediul materiei raspunderii juridice a functionarului public se afla in art.64-81 din Legea nr.188/1999 privind statutul functionarilor publici, republicata. Legea reglementeaza patru forme de raspundere juridica pentru functionarii publici: raspunderea disciplinara, contraventionala, civila si penala, atunci cand functionarul public incalca indatoririle de serviciu cu vinovatie.

3.3.1-RASPUNDEREA DISCIPLINARA A FUNCTIONARILOR PUBLICI

Raspunderea disciplinara apare si intervine in cazul in care functionarul public incalca cu vinovatie atributiile de serviciu, normele de conduita profesionala si civica. Raportul juridic in care apare raspunderea disciplinara este un raport de drept public, specific dreptului administrativ reglementat de principiile si normele dreptului administrativ, respectiv raportului juridic de subordonare ierarhica. Raspunderea disciplinara rezulta din lege, prin raportarea ei la natura raportului juridic ce se naste intre stat si autoritatea administrativa pe de-o parte si functionarul public pe de alta parte, care trebuie sa precizeze latura obiectiva (actiunile sau inactiunile) dar si imprejurarile de timp si spatiu in care acestea trebuie sa se produca pentru a fi interpretate ca abateri disciplinare si sa atraga sanctiunile disciplinare corespunzatoare. Abaterile disciplinare influenteaza in mod negativ calitatea serviciului prestat de administratie, slabeste increderea cetatenilor in administratie si compromit statul de drept. Subiectul abaterii este in toate cazurile o persoana fizica cu calitatea de functionar public. Inexistenta calitatii de functionar public, face ca raspunderea disciplinara sa fie pentru regimul juridic aplicat salariatilor cu contract individual de munca. Raspunderea disciplinara poate fi atrasa si de functionarul public, detasat sau delegat la alta institutie publica. Pentru functionarul public delegat, constatarea unor abateri si aplicarea sanctiunilor revine in competenta institutiei unde este incadrat, iar in cazul detasarii constatarea abaterii si aplicarea sanctiuni o face institutia la care a fos detasat mai putin cea de destituire care poate fi aplicata doar de institutia care l-a detasat.

Obiectul abaterii disciplinare il constituie valoarea sociala lezata prin actiunea sau inactiunea (comisiva sau omisiva), incalcand o obligatie legala decurgand din reglementari, dispozitii ierarhice, norme de comportament, conduita profesionala etc.

Latura obiectiva are un caracter descriptiv, sa stabileasca actiunile sau inactiunile ce sunt apreciate ca abateri disciplinare, astfel ca functionarii publici sa le cunoasca si sa poata a se abtine de la savarsirea lor si totodata cei in masura sa le constate si sa le aplice sanctiunile corespunzatoare. Latura obiectiva poate cuprinde elemente ce privesc timpul cand se petrece fapta, locul unde se infaptuieste.

Latura subiectiva are in vedere faptul ca abatera disciplinara se savarseste intodeauna cu vinovatie, care poate la randul ei sa imbrace forma intentiei (cand functionarul public prevede si urmareste rezultatul (intentie directa) sau prevede dar nu urmareste (intentie indirecta) sau forma culpei (cand functionarul prevede rezultatul dar spera fara temei ca nu se va produce (culpa prin usurinta) sau nu prevede desi ar fi trebuit si putea sa-l prevada (culpa simpla).

Vinovatia este exclusa in cazurile si situatii specifice prevazute de legea penala ca “cauze care inlatura raspunderea juridica” valabile si pentru dreptul administrativ (legitima aparare, starea de necesitate, constrangerea fizica si morala, cazul fortuit, eroare de fapt, betia involuntara completa).

Trasaturile raspunderi disciplinare sunt caracteristici specifice acesteia deosebind-o de toate celelalte raspunderi juridice si sunt:

– este o raspundere de drept public in general si de drept administrativ in special, spredeosebire de raspunderea disciplinara din dreptul muncii care este una de drept privat.

– subiectul activ este un functionar public legal numit in functie iar subiectul pasiv este autoritatea sau institutia publica la care acesta este incadrat, iar autoritatea disciplinara, comisia de disciplina trebuie sa fie legal constituita.

-intervine numai in cazul unei abateri disciplinare, savarsite de functionarii publici calificata de norme de drept public ca abatere si numai dupa procedura speciala prevazuta de lege.

– simpla incalcare a competentelor de catre functionarul public sau a interdictiilor prevazute de lege prin incompatibilitatile functiei declanseaza raspunderea.

– procedura se declanseaza daca nu exista cauze care inlatura raspunderea juridica.

Faptele pe care legea le considera abateri disciplinare, fiind prevazute in mod expres si limitativ, toate actiunile si inactiunile interzise a fi savarsite de catre functionarii publici79.

Intarzierea sistematica in efectuarea lucrarilor este o fapta interzisa functionarului public care trebuie sa dea dovada de promtitudine, respectarea termenelor stabilite de superiorii ierarhici pentru efectuarea lucrarilor. Astfel functionarul public poate influenta in mod negativ activitatea interna a institutiei cat si pe cea externa in raporturile cu colaboratorii si beneficiarii servicilor autoritatii sau institutiei publice. Este evident ca intarzieri accidentale, pot fi tolerate, insa statutul prevede intarzierile sistematice, care devin piedica in activitatea autoritati sau institutiei, trebuie sa angreneze raspunderea disciplinara.

Neglijenta repetata in rezolvarea lucrarilor – vizeaza elementul de calitate, de modul cum sunt realizate, de responsabilitatea angajata a functionarului public, atentia si corectitudinea in aplicarea legii. Si aceasta abatere este inteleasa in mod accidental, din graba, sau neatentie, insa repetarea neglijentei capata o incadrare de abatere disciplinara.

Absentele nemotivate de la serviciu constituie abatere disciplinara intru-cat prezenta la serviciu este o obligatie atat a functionarilor cat si a salariatilor. Prezenta da continuitate activitatii desfasurate de functionarii publici.

Si nerespectarea in mod repetat a programului de lucru, este o trasatura distincta care are in vedere absentele nemotivate, ale functionarului public prin lipsa acestuia din timpul programului, fara a se invoi sau cere permisiunea sefilor ierarhici, intoarcerea la atributiile sale si apoi din nou lipsa nemotivata, ramanand din programul efectiv de lucru doar o mica parte dedicata activitatilor functiei in care este incadrat.

Interventia si staruinta pentru solutionarea unor cereri in afara cadrului legal. Tocmai respectarea cadrului legal este o indatorire a functionarului public care trebuie sa insiste doar la solutionarea unor cereri in termen legal, de a urmari respectarea acestui termen.

Nerespectarea secretului profesional sau a confidentialitatii lucrarilor cu acest caracter, este abaterea cel mai des intalnita datorita faptului ca functionarul public gestioneaza doua categorii de informatii:

– informatii de interes public, pe care au obligatia sa le puna la dispozitia celor

interesati.

– informatii cu caracter profesional, ce sunt secrete, inclusiv lucrari cu caracter

confidential, care sunt obligati sa nu le dezvaluie. Si in legea penala este incriminata ca infractiune, neglijenta in pastrarea secretului de stat.

Manifestarile care aduc atingere prestigiului autoritatii sau inititutiilor publice in care isi desfasoara activitatea. Manifestarile si comportamentul functionarului public privesc activitatea profesionala in cadrul autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea dar si in afara acesteia, in familie si societate. Fata de abaterile anterioare unde doar repetarea lor atragea raspundere disciplinara, in cazul comportamentului functionarului public functie de gravitatea abaterii, este suficienta si o singura data savarsirea ei pentru a atrage raspunderea disciplinara. Manifestarile si comportamentul calificate ca abateri pot fi sub forma exprimarii in public a unor aprecieri neadevarate in legatura cu activitatea autoritati sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea, cu politica si strategia acesteia, formularea de aprecieri neautorizate cu privire la litigiile in care este implicata autoritatea sau institutia publica, dezvoltarea de informatii confidentiale aflate prin exercitarea functiei.

Desfasurarea in timpul programului de lucru a unor activitati cu caracter politic. Chiar daca functionarilor publici le este recunoscut dreptul de asociere politica, exercitarea lui are anumite restrangeri, astfel acestuia ii este interzis a desfasura activitati cu caracter politic in timpul de lucru, de a-si exprima opiniile sau alte activitati in legatura cu asocierea politica.

Refuzul de a indeplini atributiile de serviciu, este considerata abatere disciplinara si este sanctionata. Ca si salariatii, functionari publici au ca obligatie indeplinirea sarcinilor de serviciu care le revin si care le sunt cuprinse in fisa postului. Neindeplinirea unor sarcini de serviciu din diferite motive, poate fi indreptata prin eliminarea cauzelor dar refuzul este o abatere disciplinara, in afara cazului cand este refuzat un ordin ilegal.

Incalcarea prevederilor legale referitoare la indatoriri, incompatibilitati, conflicte de interese si interdictii stabilite prin lege pentru functionarul public. Functionarii publici au obligatia de a respecta indatoririle de serviciu prevazute de lege, dar si acelea prevazute de regulamente interne, statute. Regimul incompatibilitatilor si a conflictului de interese este stabilit prin legea nr.161/2003 ca si procedura de urmat.

Stabilirea de catre functionarii publici de executie de relatii directe cu petentii in vederea solutionarii cererilor acestora. Aceasta abatere disciplinara priveste exclusiv functionarul public de executie, aceasta neprivindu-i pe functionari publici de conducere sau pe inaltii functionari publici. De asemeni ar trebui ca petitionarii sa se intalneasca numai cu functionarii de conducere, iar acestia sa repartizeze cererile functionarilor publici de executie, evitand astfel contactul intre petitionari si functionarii publici de executie. Sunt totusi cazuri unde legea obliga pe functionarii publici din cadrul compartimentelor de asistenta sociala de a efectua anumite anchete sociale si nemijlocit va lua legatura cu persoanele respective sau cu ocrotitorii sai legali. Numai impiedicarea functionarilor publici de a nu fi tentat sa solicite anumite foloase materiale sau posibilitatea ca petitionarul sa le ofere pentru rezolvarea favorabila si rapida a cereri a facut ca contactul direct intre acestia sa fie considerata o abatere disciplinara care sa atraga raspunderea disciplinara.

3.3.2-RASPUNDEREA CONTRAVENTIONALA A FUNCTIONARILOR PUBLICI

Raspunderea contraventionala este o forma specifica a dreptului administrativ si este compusa din toate normele juridice ce reglementeaza raspunderea celor care nu respecta dispozitiile de drept administrativ in raporturile dintre autoritatile administrative, precum si dintre acestea si persone fizice sau juridice. Aceasta raspundere este angajata in cazul functionarilor publici doar in cazul in care acestia au savarsit o contraventie in timpul si in legatura cu sarcinile de serviciu80 .Sediul materiei raspunderii contraventionale in dreptul comun este OG nr.2/2001 iar pentru functionarii publici sediul materiei il gasim in statutul functionarului public dar si in alte legi speciale, specifice diferitelor categorii de functionari publici. Acolo unde aceste legi nu cuprind reglementari precise, se vor aplica cele din OG nr.2/2001. Specificul acestei raspunderi rezida din faptul ca gradul de pericol al abaterilor, este mai ridicat decat al celor disciplinare, dar nu atat de grave ca al celor penale, afectand nu numai autoritatea sau institutia publica ci si societatea in general. Astfel reglementarea acestor abateri nu mai face obiectul doar al statutelor si raglementarilor ci se face cu ajutorul legii, a ordonantelor si hotararilor de guvern, hotarari ale consiliilor locale si judetene.

Contraventiile fiind savarsite in timpul exercitarii atributiilor sau in legatura cu serviciul, este necesara calitatea speciala a autorului faptelor contraventionale adica cea de functionar public nu numai de simplu cetatean, persoana fizica. Numai in acest context, incalcarea atributiilor de serviciu pe linia prevenirii si stingerii incendiilor, a disciplinei financiare si gestionare a pazei si protectiei bunurilor, devin contraventii specifice functionarului public, ca subiecti calificati, stabilite si sanctionate prin procese verbale incheiate de organele de stat competente, prin care se dispune de regula amendarea celui vinovat, putand fi cumulate cu aplicarea unei sanctiuni disciplinare corelative daca este costatata si o incalcare interna a atributiilor de serviciu. Deasemeni raspunderea contraventionala mai poate angaja si aplicarea altor sanctiuni ca: avertismentul, obligarea la prestarea unei activitati in folosul comunitatii, iar in cazul in care nu exista consintamantul functionarului public pentru aplicarea acestei santiuni se va aplica sanctiunea inchisorii contraventionale.

Impotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii, functionarul public poate formula o plangere la judecatoria in a carei circumscriptie isi are sediul autoritatea sau institutia publica in care functioneaza cel sanctionat81. Plangerea suspenda de drept punerea in executare a actului sanctionator pe toata durata solutionarii ei, inclusiv in caile judiciare de atac, pana la ramanerea definitiva si irevocabila a hotararii judecatoresti. Sanctiunile contraventionale nu se inscriu in dosarul profesional al functionarului public dar poate fi luata in considerare la evaluarea anuala influentand si criteriile de avansare si recompensare a celui in cauza.

3.3.3-RASPUNDEREA CIVILA A FUNCTIONARILOR PUBLICI

Raspunderea civila este prevazuta ca o rezultat al exercitarii defectuoase sau neexercitarii functiei, care aduce daune materiale si morale unor personae fizice sau juridice. Autoritatea si institutia publica raspunde civil ca si functionarii publici pentru pagubele provocate tertilor. Tertii pot cere despagubiri direct functionarului public sau institutiei din care acestia fac parte, autoritatea sau institutia publica putandu-se intoarce cu actiune in regres impotriva functionarului. Raspunderea civila a functionarului public poate interveni si in cazul incalcarii normelor de conduita a functionarilor prin crearea unor prejudicii persoanelor fizice sau juridice.

Fapta functionarului public care a cauzat un prejudiciu autoritatii sau instituiei publice prezinta unele particularitati. Astfel raspunderea civila este conditionata de existenta si indeplinirea cumulative a urmatoarelor conditii:

– autorul pagubei sa aiba calitatea de functionar public al autoritatii sau institutiei pagubite, sa fie investit in mod legal si sa existe un raport de serviciu.

– fapta si paguba trebuie produse in exercitiul sau in legatura cu exercitarea atributiilor de serviciu, pentru ca altfel poate fi o raspundere delictuala generata de comiterea unei infractiuni contra patrimoniului de genul furtului sau delapidarii. Acest lucru obliga determinarea riguroasa a atributiilor de serviciu incalcate sau nu prin fapta ilicita comisiva (de actiune) sau omisiva (inactiune) de cel caruia ii reveneau spre executare.

– prejudiciul cauzat patrimoniului autoritatii trebuie sa constituie o micsorare a acestuia sau prin cresterea obligatiilor. Prejudiciul trebuie sa fie material, efectiv, direct, real, cert si actual.

– existenta unei legaturi de cauzalitate intre prejudiciu si fapta functionarului public. Prejudiciul cauzat de alte cauze si nu determinat de fapta functionarului public, acesta nu mai raspunde civil.

– existenta vinovatiei functionarului public (culpa in dreptul civil) trebuie sa existe sub forma intentiei (directe sau indirecte) sau culpei ( cu previziune sau fara previziune).

Statutul contine si reguli procedurale speciale82 cu privire la raspunderea

functionarului public fata de autoritatea sau institutia publica la care sunt incadrati. Paguba poate fi reparata prin emiterea unui ordin sau a unei dispozitii de imputare de catre conducerea autoritatii sau institutiei publice ori prin semnarea unui angajament de plata de catre functionarul public. Ordinul sau decizia de imputare trebuie emisa in 30 zile de la constatarea pagubei, dreptul de emitere a ordinului sau deciziei se prescrie in termen de trei ani de la producerea pagubei. Si functionarul public se poate apara impotriva ordinului sau deciziei de imputare prin adresare catre instanta de contencios administrativ.

Raspunderea civila a functionarilor publici exista si in calitatea lor de prepusi ce exercita o autoritate de stat, ca reprezentant al autoritatii sau institutiei publice in calitate de comitent, fata de patrimonial unui tert. Conditiile ce trebuiesc intrunite pentru antrenarea raspunderii civile respective fapta ilicita, prejudiciul, raportul de cauzalitate intre cele doua si existenta subiectului vinovat. Pe langa acestea mai trebuiesc intrunite si conditii specifice:

– existenta unui raport de serviciu ( de prepusenie in dreptul civil) sau de functiune

intre autoritate si functionarul acesteia;

– fapta ilicita sa fi fost savarsita cu prilejul sau in legatura cu exercitiul functiei

publice si in nici un caz in afara ei sau fara vreo legatura cu ea (functia), altfel punandu-se raspunderea propie a celui vinovat fara a mai fi implicata instituia sau autoritatea din care face parte.

Potrivit legii contenciosului administrativ, tertul pagubit de catre un functionar

public are dreptul sa aleaga in a formula actiunea numai impotriva autoritatii sau institutiei publice, numai impotriva functionarului public sau impotriva amandoura, pentru a raspunde solidar. Daca actiunea a fost formulata impotriva functionarului public si hotararea judecatoreasca la obligat la plata daunelor materiale si / sau morale va raspunde numai el. Daca autoritatea sau institutia este obligata in solidar cu functionarul public, este pentru al apara pe reclamant de insolvabilitatea functionarului public sporind spiritul de raspundere al functionarului public stiind ca va raspunde totusi solidar cu autoritatea sau institutia publica. Instituirea raspunderii pentru autoritate sau institutia publica se bazeaza pe culpa de a nu fi select cu grija si a nu fi supravegheat corespunzator realizarea sarcinilor si atributiilor.

3.3.4-RASPUNDEREA PENALA A FUNCTIONARILOR PUBLICI

Aceasta raspundere intervine in cazul infractiunilor savarsite in timpul serviciului sau in legatura cu atributiile functiei publice pe care o ocupa, si se angajeaza potrivit legii penale83 .

Faptuitorul (subiectul activ) trebuie sa aiba calitatea de functionar public, fapte comise in aceasta calitate: luarea de mita, abuzul sau neglijenta in serviciu sau alte categorii de infractiuni specifice exercitarii unei functii: delapidarea, falsul intelectual, falsul in inscrisuri oficiale, insubordinea, sa fie cuprinse in legea penala dar si in alte legi penale speciale cum ar fi: Legea nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie, Legea nr. 141/1997 privind codul vamal al Romaniei, Legea responsabilitatilor ministeriale nr.115/1999 ce vizeaza demnitarii din administratia publica etc.

Interventia raspunderii penale este insotita de suspendarea din functie a functionarului public, fiind dispusa de conducatorul autoritatii sau institutiei publice doar daca fapta face parte din categoria infractiunilor.

Suspendarea este obligatie a conducatorului autoritatii sau institutiei publice ce rezulta din caracterul imperativ al legii. Suspendarea reprezinta o incetare sau o intrerupere temporara a raportului de serviciu datorita starii de dubiu care planeaza asupra functionarului public cercetat sau in curs de judecata penala. Aceasta masura nu poate dura la nesfarsit prin insasi natura ei provizorie cat si prin nesiguranta ori instabilitatea situatiei de neexercitare a functiei si serviciului public, de aceea constatarea certa a inexistentei cauzelor care au determinat-o conduce la incetarea ei de drept. In cazul condamnarii definitive a functionarului public printr-o hotarare judecatoreasca penala definitiva, masura suspendarii provizorie se va transforma in definitiva determinand incetarea raportului de serviciu.

Daca parchetul in urma anchetei dispune scoaterea de sub urmarire ori incetarea urmaririi penale, sau instanta inceteaza procesul sau achita inculpatul, suspendarea inceteaza de drept, urmand sa-i fie platite celui vizat drepturile salariale cuvenite pe perioada suspendarii si va fi reintegrat pe functia avuta.

3.4 – CARIERA FUNCTIONARILOR PUBLICI

3.4.1- RECRUTAREA PERSONALULUI DIN ADMINISTRATIA PUBLICA

Pe parcursul dezvoltarii administratiei s-au folosit diferite sisteme de recrutare a functionarilor publici. Astfel in antichitate era utilizat sistemul “tragerii la sorti”, apoi cel al “ereditatii” si in epoca moderna sistemul “alegerilor” folosit pentru unele categorii de functionari (conducere) si cel al “numirii” pentru alte categorii de functionari (de executie). Sistemul recrutarii functionarilor publici prin alegere este un sistem cu pronuntate conotatii politice, democratice, acestia (functionarul) fiind reprezentatii ai celor ce i-au ales dar prezinta dezavantajul de a nu asigura intodeauna competenta profesionala a functionarului public. Sistemul de recrutare care poate asigura crearea unui corp de functionari cu o pregatire profesionala temeinica este cel al selectiei prin “concurs” fiind cea mai avantajoasa, apreciata unanim atat de teoreticieni, cat si de practicieni. Acest sistem este larg folosit si promovat in toate tarile lumii cat si in tara noastra. Acest sistem de recrutare este un sistem cu caracter public, putandu-se controla de cetateni modul de recrutare a personalului din administratia publica, dar si aprecierea corecta si obiectiva prin intermediul unei comisii de specialisti, garantia recrutarii celor mai buni. Exista totusi posibilitatea ca acest sistem (al concursului) sa creeze neajunsuri la locul de munca pentru cei ce concureaza dar nu reusesc, fiind un dezavantaj de natura subiectiva prin corectitudinea celor ce organizeaza si se ocupa de desfasurarea concursului. Sistemul de recrutare prin concurs are mai multe modalitati:

– concursul de dosare, in care o comisie stabilita, verifica activitatea candidatilor dupa actele depuse la dosar.

– stabilirea unor probe, pentru verificarea cunostintelor si testarea aptitudinilor tuturor candidatilor. O comisie de specialisti verifica rezultatele, stabilind astfel cel mai bun candidat.

Un alt mod de recrutare a personalului din administratia publica este numirea, pe baza repartitiei emisa de diferite comisii a absolventilor invatamantului superior sau mediu. Acest mod de recrutare prezinta unele neajunsuri intru-cat cel ce face recrutarea nu a avut timpul necesar a cunoaste anumite trasaturi de caracter, insusiri, daca au calitatile necesare si a evita incadrarea in administratie a celor ce nu au aptitudinile necesare.

O alta metoda folosita in practica este “ recrutarea la libera alegere” avand avantajul de a da posibilitatea conducatorului sa-si aleaga singur echipa, pe baza propriilor optiuni, cu membri pe care ii cunoaste si de la care asteapta un randament maxim. Totusi aceasta metoda are dezavantajul aparitiei subiectivismului. Si la folosirea acestei metode trebuie sa se tina seama de conditiile stabilite de lege (vechime, studii etc.)

In tara noastra este folosit sistemul de recrutare al functionarilor publici prin alegere pentru unele functii si al numirii pentru altele.

In cazul functiilor publice unde recrutarea se face prin alegere trebuie precizat ca se foloseste votul universal si direct (deputati si senatori; presedintele Romaniei; primari si consilieri locali si judeteni) iar in alte functii votul indirect (viceprimarul, presedintelui si vicepresedintelui consiliului judetean). Pentru functiile publice unde recrutarea se face prin numire, statutul reglementeaza exclusiv numai acest sistem, nu si pentru cei alesi, prevazand ca ocuparea functiilor publice se poate face prin promovare, transfer, redistribuire si concurs, asigurandu-se astfel stabilitatea in functia publica.

3.4.2-PERIOADA DE STAGIU SI EVALUAREA FUNCTIONARILOR PUBLICI

Promovarea concursului pentru ocuparea unei functii publice nu coincide cu

numirea in acea functie, fiind necesara parcurgerea unei etape de proba de catre candidat, perioada cuprinsa intre numirea ca functionar public debutant si numirea ca functionar public definitiv. Aceasta perioada precede intrarea in corpul functionarilor publici si are ca obiect confirmarea aptitudinilor profesionale ale noilor functionari publici debutanti, in indeplinirea atributilor si responsabilitatilor unei functii publice, formarea lor practica, insusirea specificului activitatii autoritatii sau institutiei publice in cadrul careia isi desfasoara activitatea, precum si a exigentelor administratiei publice, fiind obligatorie si efectiva.

In Europa, cu exceptia Marii Britanii si Irlanda unde functionarii publici sunt nuniti cu statut de functionar definitiv, persoanele care au promovat concursul de ocupare a unei functii publice isi pastreza statutul de candidati dar sunt candidati pentru a ocupa o functie publica definitiva. Pentru a putea obtine statutul de functionar definitiv, ei trebuie sa parcurga o perioada de proba sau perioada de stagiu si la expirarea ei, in urma unor evaluari sau a unor noi examene vor fi titularizati in functia publica respectiva. Si in dreptul comunitar al functiei publice, o persoana care a fost selectata prin concurs este obligata sa efectueze un stagiu inainte de titularizarea finala. Si in Romania prin prevederile statului functionarilor publici, pot fi numiti functionari publici debutanti persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei functii publice dar nu definitive. Perioada este obligatorie si efectiva fiind diferita functie de nivelul studiilor, respectiv a clasei functionarului public debutant, datorita importantei amploarei si complexitatii activitatilor pe care le au de indeplinit functionarii. Raportul de serviciu al functionarului public debutant nu poate fi modificat pe parcursul perioadei de stagiu, doar odata cu incheierea acesteia, dar poate fi interupt in situatiile suspendarii raportului de serviciu in conditiile legii, fara ca perioada de suspendare sa fie calculata in perioada de stagiu. Pe parcursul perioadei de stagiu este respectat un program aprobat de conducerea autoritatii sau institutiei publice, program ce este intocmit si propus de catre conducatorul compartimentului unde isi va desfasura activitatea functionarul public debutant si de compartimentul de resurse umane. Programul de desfasurare a perioadei de stagiu instituie urmatoarele activitati pe care functionarul public debutant este obligat sa le respecte:

– zilnic vor fi alocate 2 ore de studiu individual in timpul normal de lucru;

– planificarea activitatilor ce urmeaza sa fie desfasurate, in functie de nivelul cunostiintelor teoretice si al deprinderilor practice dobandite pe parcursul perioadei de stagiu;

– cursurile de pregatire la care tebuie sa participe functionarul public debutant autoritatea sau instituia publica va asigura posibilitatea ca functionarul public sa poata asista in scopul cunoasterii specificului activitatii autoritatii sau institutiei publice si la indeplinirea atributiilor de serviciu si din alte compartimente, fiind obligat sa-si tina o evidenta propie a activitatii de pregatire profesionala pe care o urmeaza.

Functionarul public debutant, in toata perioada de stagiu, isi desfasoara activitatea sub supravegherea si indrumarea unui functionar public definitiv, numit indrumator si care este desemnat de conducatorul autoritatii sau institutiei publice, la propunerea conducatorului compartimentului unde functionarul public debutant isi va desfasura activitatea. Misiunea indrumatorului este de a coordona si supraveghea activitatea functionrului public debutant, de a propune cursurile de perfectionare pe care acesta trebuie sa le urmeze, de a propune modalitati de rezolvare a lucrarilor repartizate functionarului public debutant si de a intocmi un referat in vedera evaluarii functionarului public debutant – ANEXA 2. Nu poate fi indrumator un functionar public care a fost sanctionat disciplinar, care este sot sau ruda sau afin pana la gradul patru inclusiv, cu functionarul public debutant.

La terminarea perioadei de stagiu, in termen de 5 zile, conducatorul compartimentului in care isi desfasoara activitatea functionarul public debutant, face o evaluare a activitatii desfasurate de acesta in baza programului de desfasurare a perioadei de stagiu. Este evaluat modul de dobandire a cunostintelor teoretice si practice necesare indeplinirii atributiilor aferente unei functii publice, modul de conoastere a specificului activitatii si a exigentelor autoritatii sau institutiei publice. Evaluarea finala a activitatii functionarului public debutant se face in baza:

– referatului intocmit de functionarul public indrumator, care cuprinde descrierea activitatii desfasurate de functionarul public debutant, aptitudinile pe care le-a dovedit in modul de indeplinire a atributiilor de serviciu, conduita functionarului public debutant in timpul serviciului si concluziile privind desfasurarea perioadei de stagiu si recomandarile privind definitivarea acesteia;

– raportul de stagiu care functionarul public il inmaneaza evaluatorului-ANEXA 3

– raportul de evaluare intocmit de evaluator in baza unor criterii privind cunoasterea reglementarilor specifice domeniului de activitate de catre functionarul public debutant, a principiilor ce guverneaza administratia publica, capacitatea de a indeplini atributiile de serviciu, adaptibilitatea si flexibilitatea in indeplinirea sarcinilor, rationamentul-aptitudinea de a distinge corect intre diverse obtiuni comunicarea clara si concisa in timpul serviciului.

In baza raportului de evaluare, functionarul public debutant poate fi :

– numit functionar public definitiv in functie de clasa corespunzatoare studiilor absolvite, in functiile publice prevazute de lege, in gradul professional asistent.

– eliberat din functia publica, in cazul in care au obtinut prin evaluare calificativul “necorespunzator,” situatie in care perioada de stagiu nu mai costituie vechime in functia publica.

3. 4. 3 – NUMIREA FUNCTIONARILOR PUBLICI

Pot fi numiti functionari publici definitivi :

– functionarii publici debutanti care au efectuat perioada de stagiu legala si au obtinut rezultate corespunzatoare la evaluare.

– persoanele care intra in corpul functionarilor publici prin concurs si care au vechimea in specialitatea corespunzatoare functiei publice de cel putin 12 luni si respectiv 6 luni in functie de nivelul studiilor absolvite.

– persoanele care au promovat programe de formare si perfectionare in administratia publica.

Numirea reprezinta actul juridic administrativ cu caracter individual ce da nastere raportului de serviciu sau functiune si care este guvernat de dreptul public. Actul este emis de o autoritate publica sau de un agent autorizat sa presteze un serviciu public, in termen de 15 zile de la data admiterii candidatului. Este obligatorie forma scrisa a actului si trebuie sa contina temeiul legal al numirii, numele functionarului public, denumirea functiei publice data de la care urmeaza sa exercite functia publica, drepturile salariale precum si locul de desfasurare a activitatii la care se va anexa fisa postului aferenta functiei publice, iar o copie a acesteia se inmaneaza functionarului public. Actul poate sa poarte diverse denumiri, aceasta fiind propie autoritatii care il emite – hotarare in cazul Guvernului, decizie in cazul primului –ministru, ordin in cazul ministrilor, dispozitie sau decizie in cazul celorlalte autoritati sau institutii publice.

La intrarea in corpul functionarilor publici, functionarul public depune juramantul de credinta in termen de trei zile de la emiterea actului de numire in functia publica definitiva. Juramantul are urmatoarea formula :

“ Jur sa respect Constitutia, drepturile si libertatile fundamantale ale omului, sa aplic in mod direct si fara partinire legile tarii, sa indeplinesc constiicios indatoririle ce imi revin in functia publica si in care am fost numit, sa pastrez secretul profesional si sa respect normele de conduita profesionala si civica. Asa sa-mi ajute Dumnezeu”.

Institutia juramantului este esenta statutului juridic al functionarilor publici, fiind consfintit de Constitutie84, care prevede ca “ cetatenii carora le sunt incredintate functii publice raspund de indeplinirea cu buna – credinta a acestora in care scop vor depune juramantul cerut de lege”. Juramantul este obligatoriu nu numai pentru functionarii publici definitivi ci si pentru cei debutanti cat si pentru cei care au vechimea ceruta de lege, dar intra direct in corpul functionarilor publici.

Juramantul se face in fata conducatorului autoritatii sau institutiei publice in prezenta a doi martori pe care legea ii desemneaza in mod expres si anume: conducatorul compartimentului in care este numit functionarul public din cadrul autoritatii sau institutiei publice si un functionar public din cadrul autoritatii sau institutiei publice.

Formula religioasa de incheiere a juramantului va respecta libertatea convingerilor religioase, putand chiar sa lipseasca.

Depunerea juramantului inseamna angajarea deplina si fidela a functionarului public in realizarea integrala si intocmai a atributiilor de serviciu, in litera si spiritul legii. Depunerea lui ca o ultima formalitate procedurala, desavarseste investitura in functie si reprezinta momentul de debut in exercitarea legala a functiei. Savarsirea unei fapte care incalca juramantul atrage declansarea raspunderii juridice in diferite forme, unele chiar foarte severe penale (tradarea) in persoana celui vinovat.

Refuzul de a presta juramantul trebuie sa fie consemnat in scris atragand in mod obligatoriu revocarea actului administrativ de numire in functia publica. Depunerea juramantului este o conditie obligatorie, intru-cat statutul de functionar public se dobandeste de la data numirii prin act administrativ dar exercitarea atributiilor functiei se face de la data depunerii juramantului. Nedepunerea juramantului atrage in mod implicit, imposibilitatea exercitarii functiei ceea ce duce in mod direct la revocarea deciziei de numire.

Prestarea juramantului deosebeste in mod categoric statutul functionarului public de cel al salariatului (cu exceptia personalului silvic, din Administratia prezidentiala).

3.4.4 – PROMOVAREA SI AVANSAREA FUNCTIONARILOR PUBLICI

Promovarea sau inaintarea in functia publica reprezinta trecerea pe si prin nivelele de ascensiune profesionala in mod corespunzator si cu respectarea ierarhiei stabilite prin indeplinirea criteriilor de performanta profesionala, insotita de obicei de marirea salariului. Dreptul de promovare este un drept si o modalitate consacrata de dezvoltare a carierei functionarului public prin ocuparea unei functii superioare vacante, daca indeplinesc conditiile cerute pentru aceasta, cu obligarea autoritatii sau institutiei publice de al trece pe functionar in clasa si gradul ori functia imediat urmatoare. Avansarea este cuprinsa in promovare si reprezinta o inaintare in gradele de salarizare, dar poate opera si independent de promovare.

Atat promovarea cat si avansarea reprezinta un factor puternic de motivare si duce la cointeresarea functionarilor publici in realizarea pozitiva a atributiilor lor de serviciu. Structura carierei profesionale este alcatuita din clasele de studii (I- studii superioare de lunga durata; II- studii superioare de scurta durata; III- studii medii liceale), functiile de executie corespunzatoare acestora fiind: pentru clasa I- expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor. Pentru clasa II- referent de specialitate, iar pentru clasa a III- referent. Functiile publice in cauza au grade profesionale: superior, principal, asistent, debutant.

Daca prin rezultatele muncii sale, indeplinirea criteriilor de performanta profesionala si evaluarea facuta, functionarul public are dreptul de a avansa in grad de salarizare aceasta performanta poate fi facuta cu conditia exigentei unei functii vacante a nivelului superior la care accede. Promovarea intr-o functie superioara de la debutant la asistent si de aici la principal sau pe un post la unul superior, corespunzator clasei de studii se face numai prin examen sau concurs. Deasemeni functionarii publici trebuie sa indeplineasca conditiile de vechime minima in functia de executie, sa aiba calificativul de foarte bun in ultimii doi ani si sa indeplineasca cerintele din fisa postului pentru a putea fi promovati.

Exista mai multe modalitati de avansare, clasificate dupa mai multe criterii:

a) dupa locul de provenienta al functionarilor, exista posibilitatea avansarii personalului propiu sau din propiul sistem al autoritatii sau institutei publice sau avansarea unui personal provenit din afara acestora. Este evident ca promovarea si avansarea unui personal care cunoaste activitatea de executie de profil, concomitent cu cointeresarea si stimularea oferita de perspectiva inaintarii pe linie profesionala, din propiul sistem este mai avantajoasa. Totusi exista posibilitatea dezavantajanta a limitarii cercului de persoane din cadrul careia se face avansarea, aparitia tendintelor de elitism datorita cercului inchis de cuprindere, pericolul instaurarii rutinei si birocratismului in exercitarea functiei, precum si un proces de imbatranire a personalului prin necooptarea unui personal tanar care sa aduca un aer de noutate si modernism in intraga activitate a autoritatii sau institutiei publice. Si provenienta geografica este o problema ce se pune in cazul autoritatilor superioare, prin reprezentativitatea teritoriala si proportiile ei in cadrul respectivelor autoritati.

Promovarea si avansarea functionarilor publici din afara sistemului are unele avantaje prin eliminarea deficientilor din propiul sistem, dar prezinta si unele dezavantaje, legate in primul rand de necunoasterea de catre personalul nou, a specificului activitatii functiei respective, o acomodare mai dificila a noului venit si inclusiv o posibila atmosfera nefavorabila sau chiar ostila a colectivului de serviciu fata de o persoana straina. Exista anumite sectoare de administratie (armata, finante) care se caracterizeaza in mod traditional prin utilizarea exclusiva a propiului personal in politica de avansare si promovare.

b) in modul de efectuare a avansarii este cunoscut sistemul avansarii libere si sistemul avansarii prin concurs. Prima modalitate a sistemului avansarii libere este realizat dupa libera apreciere a factorului de conducere care de altfel adopta si decizia de promovare a persoanei si momentul realizarii acesteia datorita aparitiei subiectivismului, aceasta metoda este mai rar folosita. Exista sectoare ale administratiei in care promovarea libera este de drept in cazul functionarului public care prin simpla indeplinire a conditiilor legale de vechime in functie de varsta si a obtinerii unor calificative bune intr-o perioada determinata, pot trece continuu dintr-o functie pe alta imediat superioara. Acest sistem al avansarii de drept este folosit in mod curent mai ales in armata.

Sistemul de avansare si promovare prin concurs sau examen reprezinta cea mai des folosita metoda si numai in urma verificarii cunostintelor de specialitate necesare exercitarii acelei functii. Acest sistem permite participarea la verificare si a altor persoane din afara institutiei, dar care trebuie sa indeplineasca conditiile legale, largind sfera de selectie a candidatilor. Deasemeni acest sistem este cel mai obiectiv prin modul de desfasurare a concursului- examenului, care este sustinut in baza unei tematici si bibliografiei puse la dispozitia tuturor candidatilor.

In ceea ce priveste sistemul de promovare si avansare legiferat in actualul statut al functionarilor publici, in scopul consacrarii carierei publice si pentru intarirea stabilitatii si continuitatii in functie, s-a instituit dreptul la promovare a functionarului public, in grad, clasa sau functie ca urmare a rezultatelor obtinute la concurs sau examen prin evaluarea performantelor profesionale individuale.

Promovarea intr-un grad urmator se face in cadrul aceleiasi functii( in cadrul aceleiasi clase de studii) si numai obtinerea unei diplome de studii superioare celei detinute de functionar poate opera si o schimbare sau trecere in alta clasa de studii nu neaparat in mod ierarhic, ci se poate trece de la clasa I la clasa II direct. Avansarea in grad este posibila daca este satisfacuta conditia vechimii de 2 ani in gradul pe care il are functionarul public si obtinerea de catre acesta, a calificativului “ foarte bun”,2 ani consecutiv. La obtinerea calificativului “exceptional” la evaluarea anuala de catre functionarii publici, acestia pot avansa in grad daca au o vechime de 1 an, din gradul din care sunt avansati.

Actualul sistem de promovare si avansare este un sistem deschis datorita existentei dreptului de promovare recunoscut functionarilor publici, in conditiile legii si in limita posturilor vacante corespunzatoare. Promovarea reprezinta cel mai important factor de stimulare si cointeresare a functionarilor atat sub aspect moral cat si material, adaugandu-se posibilitatea adaugarii de noi stimulente morale (titluri, diplome) sau materiale (premii, gratificatii).

3.4.5-EVALUAREA FUNCTIONARILOR PUBLICI

Evaluarea performantelor ale functionarilor publici se face anual pentru fiecare functionar in parte, in raport cu realizarea obiectivelor individuale stabilite in baza atributiilor prevazute in fisa postului – ANEXA 4

Pentru fiecare functionar public se intocmeste un dosar, ce cuprinde toata documentatia care acopera intreaga perioada cat a exercitat functia publica, incepand cu documentele de atestare a studiilor, de numire in functie si cel privind depunerea juramantului. Deasemeni sunt cuprinse toate documentele privind evaluarea anuala a activitatii desfasurate, promovarile in functii, clase si grade precum si sanctiunile disciplinare primite, ordonate cronologic si fara lipsuri. Copii de pe actele existente in dosarul profesional pot fi primite de functionarul public la cerere, in cadrul documentelor privind situatia disciplinara se intocmeste cazierul administrativ in care sunt cuprinse sanctiunile disciplinare aplicate functionarului public si care nu au fost radiate, eliberate de asemeni la cerere si necesare in cazuri vizand ocuparea unor functii.

Buna organizare si in primul rand buna functionare a autoritatilor de executie, impune cunoasterea permanenta si sistematica de catre aceasta a modului de realizare a atributilor lor, dar si a activitatii profesionale a intregului personal din subordine. Realizarea acestei cunoasteri se face prin evaluarea corecta a stadiului de competenta profesionala a fiecarui functionar public pentru luarea tuturor masurilor ce se impun fata de personal.

Evaluarea mai este cunoscuta ca apreciere sau caracterizare, si reprezinta o operatiune de cunoastere, executata in baza criteriilor de performanta stabilite legal, a persoanei functionarului public si activitatii sale intr-o perioada determinata de timp in cadrul unei functii, ce se realizeaza in mod periodic (anual) pentru a determina performantele profesionale ale acestuia. Scopul evaluarii este fundamentarea avansarii sau retrogradarii in gradele de salarizare, promovarea sau eliberarea din functie sau determinarea cerintelor de formare profesionala. Evaluarea performantelor profesionale individuale ale functionarilor publici se realizeaza de evaluator, care este de regula seful ierarhic direct al functionarului public respectiv, conducatorul compartimentului in care isi desfasoara activitatea cel in cauza si care completeaza si noteaza in fisa de evaluare, performantele profesionale individuale ale functionarului public obtinute in ultimile 12 luni. Mai pot fi evaluatori, functionarii publici de conducere ierarhic superior pentru functionarul de conducere, inaltul functionar public de conducere din subordine, primarul pe baza propunerii consiliului local pentru secretarul comunei, orasului si al diviziuni administrativ- teritoriale ale municipiilor.

Criteriile de performanta profesionala se determina pe baza criteriilor elaborate anual de Agentia Nationala a Functionarilor Publici si propuse spre aprobare Mnisterului de Interne si Reformei in Administratie, care sunt comunicate in scris de conducatorii compartimentelor, la inceputul fiecarui an, fiecarui functionar, criteriile fiind corespunzatoare clasei si gradului functiei publice ocupate de acesta. Criteriile ce se regasesc in evaluare sunt :

– rezultatele obtinute in indeplinirea sarcinilor de serviciu;

– nivelul pregatirii profesionale de specialitate si preocuparea pentru ridicarea si perfectionarea acestui nivel;

– calitati profesionale – spirit de initiativa, disciplina in munca, constiinciozitate si perseverenta in indeplinirea sarcinilor de serviciu, prestigiul professional;

– preocuparea fata de bunul mers al institutiei, respectarea si aplicarea legilor, pastrarea secretului de stat si de serviciu;

– comportarea sau atitudinea fata de colegi, superiorii ierarhici si public, comportamentul in societate si familie.

Exista metode de apreciere diferite, astfel o prima metoda este caracterizarea diferentiata in baza criteriilor ce se gasesc in evaluare si care se foloseste in cazul functilor atipice, cu caracter de unicitate (contabil sef, consilier juridic etc.) si care nu utilizeaza un model sau formular unitar. O alta metoda este cea a utilizarii chestionarelor cu rubrici corespunzatoare criteriilor din evaluare, ce pot fi completate cu altele, functie de specificul activitatii organului si care au baremuri de notare, care in baza unui total de punctaj, confera un calificativ ce sta la baza caracterizarii generale. Instituirea unei metodologii unitare de evaluare si notare pentru functionarii dintr-un compartiment care indeplinesc functii similare, permite aprecierea lor comparata. Se poate avea in vedere in cadrul criteriilor unitare, volumul de munca realizat (numar de cereri, acte, dosare sau cauze solutionate) si complexitatea acestora, modul de respectare a termenelor legale de solutionare sau indicile de operativitate ca criteriu cantitativ, alaturat altora calitative cum ar fi de exemplu numarul sau procentul de solutii infirmate sau neconfirmate de sefii ierarhici, de alte autoritati (superioare sau judiciare) deoarece au fost necorespunzatore, (netemenice sau nelegale).

Concluziile desprinse din raportarea activitatii realizate de functionarii publici cu sistemul de referinta pe baza criteriilor de performanta determinate, reprezinta continutul aprecierii.

Acest continut este o reflectare obiectiva a realitatii ce stabileste nu numai deficientele ci si partile pozitive ale activitatii functionarului public evaluat, cuprinzand de asemeni si recomandarile pentru eliminarea partilor negative. Se vor indica abaterile comise de cel in cauza, sanctiunile aplicate, rezultatele deosebite obtinute, stimulentele si recompensele acordate, referirile facandu-se la date concrete (cifre, procente, perioade) iar aprecierea sa nu se faca in termeni generali, vagi sau confuzi.

Calificativele reprezinta aprecierea generala a activitatii functionarului public analizat si este cuprins intr-una din formularile “exceptional “, “foarte bun”, “bun”, “satisfacator”, “nesatisfacator”.

3.4.6- CONFLICTUL DE INTERESE SI INCOMPATIBILITATILE FUNCTIEI

PUBLICE

Prevazuta si de statut ca o obligatie a functionarilor publici regimul juridic al conflictului de interese trebuie respectat de toti functionarii publici. Conflictul de interese este “ situatia in care cel ce exercita o demnitate sau o functie publica, are un interes personal de natura patrimoniala care ar putea influenta indeplinirea cu obiectivitate a atributiilor care ii revin potrivit constitutie si altor acte normative85.” Toate categoriile de functionari publici din sfera celor trei puteri ale statului, precum si functionarii cu functii de demnitate publica sunt obligate sa respecte regimul conflictului de interese intru-cat situatia functionarului public de a se afla in conflict de interese este valabila doar in exercitarea functiei publice, regimul juridic are ca scop prevenirea acestuia si de a asigura impartialitatea, integritatea, transparenta decizionala si suprematia interesului public. Astfel, functionarul public este in conflict de interese conform reglementarilor statutare, daca se afla in una din aceste situatii :

– este chemat sa rezolve cereri, sa ia decizii sau sa participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice si juridice cu care are relatii cu caracter patrimonial.

– participa in cadrul aceleasi comisii, constituite conform legii cu functionarii publici, care au calitatea de sot sau rude de gradul I.

– interesele sale patrimoniale, ale sotului ori rudelor sale de gradul I pot influenta deciziile pe care trebuie sa le ia in exercitarea functiei publice.

Aparitia unui conflict de interese, obliga pe functionarul public de a se abtine de la rezolvarea cererii, participarea la luarea unei decizii si de a informa imediat conducatorul ierarhic de aparitia situatiei aparute. Conducatorul autoritatii sau institutiei publice ia masurile ce se impun in termen de trei zile si va desemna la propunerea conducatorului compartimentului, un alt functionar public cu aceiasi pregatire si experienta, sa rezolve problema aparuta si care a creat situatia de conflict de interese.

Incompatibilitatile86 prin detinerea altor functii si desfasurarea altor activitati remunerate sau neremunerate dupa cum urmeaza :

– in cadrul autoritatilor sau institutilor publice;

– in cabinetul demnitarului, cu exceptia cazului in care functionarul public este suspendat din functia publica, in conditiile legii;

– in cadrul regiilor autonome,societatilor comerciale ori alte unitati cu scop lucrative, din sectorul public sau privat, in cadrul unei asociatii familiale, sau ca persoana fizica autorizata;

– in calitate de membru a unui grup de interes economic.

Functionarii publici care in executarea functiei publice, au desfasurat activitati de monitorizare si control cu privire la asemenea societati sau entitati nu pot sa-si desfasoare activitatea si nu pot acorda consultanta de specialitate la asemenea organizatii timp de tre ani dupa iesirea din corpul functionarilor public. In privinta calitatii de membru al unui grup de interes economic, trebuie avut in vedere ca acest grup reprezinta o asociere intre doua sau mai multe persoane fizice sau juridice constituita pe o perioada determinata, in scopul inlesnirii sau dezvoltarii activitatii economice a membrilor sai, precum si al imbunatatirii rezultatelor activitatii respective86. Grupul este persoana juridica cu scop patrimonial, care poate avea sau nu calitatea de comerciant.

Functionarii publici nu pot fi mandatari in ceea ce priveste efectuarea unor acte in legatura cu functia publica pe care o exercita. Nu sunt permise raporturi ierarhice directe intre functionari publici care sunt soti sau rude de gradul I. Aceasta interdictie se aplica in cazul in care seful ierarhic are calitatea de demnitar.

Analiza raportului dintre incompatibilitati si conflictul de interese scoate in evidenta urmatoarele aspecte:

– incompatibilitatea vizeaza o stare perpetua, continua pe durata exercitarii functiei publice, fiind un conflict permanent cu alta functie sau autoritate in timp ce conflictul de interese este o situatie temporara.

– incompatibilitatea prevede prohibitii care vizeaza functii sau alte activitati indiferent daca sunt sau nu remunerate pe cand conflictul de interese vizeaza numai aspectele patrimoniale.

– incompatibilitatea se rezolva prin renuntarea la una din starile in care se afla functionarul public si care genereaza starea, pe cand in cazul conflictului de interese se manifesta doar abtinerea functionarului public de a se implica in rezolvarea cererii sau participarea la luarea deciziilor, in mod temporar.

– rezolvarea starii de incompatibilitate duce la mentinerea sau pierderea functiei publice, in timp ce nerezolvarea conflictului de interese atrage dupa caz raspunderea disciplinara, contraventionala, civila sau penala potrivit legii.

Legislatia mai prevede si cazuri speciale de incompatibilitate din administratia publica ce vizeaza membri Guvernului87, primarul, prefectilor si subprefectilor si secretarul de localitate sau judet care nu poate fi membru al unui partid sau al unei formatiuni politice, sub sanctiunea eliberarii din functie88. Daca functionarii publici sunt alesi sau numiti sa exercite o functie de demnitate publica, vor fi suspendati din functia publica detinuta pe durata exercitarii respectivei functii.

Toate incompatibilitatile sunt limitari ale capacitatii juridice a persoanelor fizice dar nu constituie o stirbire sau decadere din drepturile politice sau civile – de genul interdictilor pronuntate de o instanta judecatoreasca – care sa impiedice accesul la functia publica, intru-cat poate renunta la calitatea sau functia care-i impiedica accesul, ele fiind simple ingradiri temporare de natura speciala in scopul evitarii unor conflicte de interese, conferind o reala independenta functionala in exercitarea deplina a puterii publice. Incompatibilitatea trebuie sa existe pe toata durata exercitarii functiei, iar aparitia ei in acest interval si nerenuntarea la starea incompatibila, atrage eliberarea din functie prin actul conducatorului autoritatii sau institutiei publice.

Statutul a mai prevazut oprelisti sub forma interdictiilor privitoare la anumite activitati sau actiuni ce nu trebuie savarsite de functionarul public in legatura cu sau in timpul exercitarii functiei sale – abtinerea de la exprimarea sau manifestarea convingerilor politice.

CAP.IV – MANAGEMENTUL FUNCTIEI PUBLICE

4.1-GENERALITATI PRIVIND MANAGEMENTUL PUBLIC

Managementul public este un domeniu distinct al managementului si a aparut in secolul trecut ca urmare a deficientelor si situatiei critice in care s-au aflat sistemele administrative ale statelor. Nevoia de schimbare a sectorului public si a modului de administrare a institutilor statului s-a facut simtita pentru efiencitizarea si satisfacerea deplina a intereselor cetatenilor, a nevoilor lor.

Cele mai reprezentative lucrari manageriale asupra managementului institutilor din sectorul public au fost: Reinventing Government: How the Enterpreneurial Spirit is Transforming the Public Sector de David Osborne si Ted Gaebler in 1992; An Introduction to Public Sector Management de Ian Taylor; Public sector Management: Theory, Critique, and Practice de David Mc Kevitt; Le Management Public de Pancelet Maurice.

Dezvoltarea stiintei managementului si stiintei administratiei a determinat aparirtia managementului public care sa asigure functionarea eficienta a tuturor structurilor administrative create pentru a satisface nevoile cetatenilor, interesele generale si individuale ale membrilor comunitatii. Dupa 10 ani de cercetari, specialistii din domeniul managementului public, au demonstrat in lucrarile lor ca managementul public a aparut ca o necesitate si se dezvolta permanent ca unul dintre cele mai importante domenii ale managementului care poate avea un impact direct asupra imbunatatirii modului de viata al populatiei dintr-o tara.

Aparitia in deceniul opt al secolului trecut a conceptiei managementului public a schimbat modul de perceptie a conducerii institutiilor publice si misiunii acestora, dintr-o structura rigida, bazata pe ierarhie si forme birocratice diverse cu un nou model de management pentru institutiile publice, conturat si promovat in tarile dezvoltate. Astfel schimbarile radicale in valorile culturale ale administratiei publice trebuie facute intr-un ritm accelerat, imbunatatind eficienta si eficacitatea in sectorul public, iar managementul public sa fie orientat asupra obiectivelor si rezultatelor, iar managerii publici sa fie apreciati dupa capacitatea lor de a rezolva problemele sociale generale si specifice.

Avand ca reper managementul public international, stiinta managementului public a fost cercetata si in tara noastra incepand din ultimul deceniu al secolului trecut, existand numeroase retineri in acceptarea principiilor si legitatilor generale ale managementului public in administratie. Cu toate acestea in anul 1996 a fost introdus pentru prima data in Romania, un curs de management public in cadrul Academiei de Studii Economice Bucuresti la Facultatea de Management, la specializarea Administratie Publica. In 1999 au aparut primele lucrari de specialitate in domeniul managementului public si managementului public international, continuand cu o diversificare a disciplinelor desprinse din managementul public predate in mai toate centrele universitare din tara.

Daca managementul reprezinta un ansamblu de procese si relatii dintr-o organizatie care are ca scop realizarea unor diferite obiective definite, managementul public, urmareste realizarea unor obiective cu maxima eficienta, in vederea satisfacerii unor interese publice, prin asumarea responsabilitatii pentru rezultatele obtinute.

Principiile si legitatile fundamentale care coordoneaza activitatea managementului public si care asigura realizarea unei reforme reale in sectorul public sunt :

– principiul conducerii unitare, care determina o viziune comuna, clara asupra tuturor sectoarelor publice, influentand in mod pozitiv nivelul de trai al populatiei functionalitatea sistemului administrativ si viabilitatea unei institutii publice. Conducerea unitara nu inseamna o centralizare ci o viziune comuna asupra sectorului public, de cunoastere, acceptare si integrare untr-un sistem comun, al Uniunii Europene.

– principiul conducerii autonome care este dat de numarul mare al domeniilor de aplicare dar si de multitudinea intereselor publice generale si specifice. Acest principiu acorda reprezentantilor managementului public independenta de actiune in vederea obtinerii de rezultate performante. Performantele manageriale sunt cele care determina eficienta manageriala care depinde de gradul de profesionism si abilitatea reprezentantilor manageriali in indeplinirea obiectivelor.

– principiul perfectionarii continue este determinat de schimbarile aparute in mediul intern si international si in interesul public general si specific. Acest principiu obliga pe reprezentantii managementului public de a studia cauzele care determina diferente intre programele de previziune si rezultatele obtinute si a perfectiona metodele si procedeele folosite in managementul public in vederea obtinerii satisfacerii intereselor comunitatii.

– principiul administrarii eficiente presupune ca reprezentantii managementului public sa actioneze intr-un mod economic pentru intretinerea sistemului de management public, gestionand in mod eficient toate resursele atrase, obtinand rezultate eficiente in realizarea obiectivelor propuse si maximizand gradul de satisfacere a nevoilor sociale.

– principiul legalitatii, este un principiu important al managementului public, reprezentantii managementului public actionand in spiritul legii pentru satisfacerea interesului public general si a nevoilor sociale specifice. Simpla aplicare a legii nu trebuie sa constituie un scop pentru reprezentantii managementului public, intrucat scopul principal al unei institutii sau autoritate publica este un scop social de satisfacere a intereselor publice cu respectarea legii

Respectarea principiilor managementului public fac ca performantele inatitutiilor publice sa fie o reflectare si a modului in care functiile managementului public sunt aplicate si respectate de catre reprezentantii managementului public, de cei politici, alesi sau numiti in functii publice de conducere. Principalele functii ale managementului public ce sunt exercitate in toate institutiile si autoritatile administrative din sectorul public sunt :

– functia de previziune in care totalitatea proceselor si relatiilor desfasurate in institutiile si autoritatilor administrative, determina principalele prioritati si obiective ale acestora dar si modalitatile de realizare, resurse necesare si termene. Aceasta functie se realizeaza prin elaborarea de planuri, prognoze, programe, pentru fiecare institutie din sectorul public functie de specialitatea ei :

– functia de organizare- coordonare este functia care armonizeaza ori de cate ori managerii publici considera a se proiecta sau reproiecta coordonatele de eficienta prin stabilirea rationala a cadrului organizatoric intern, in vederea satisfacerii interesului public general si specific;

– functia de administrare, este o functie complexa a managementului public care consta in totalitatea proceselor si relatiilor de management prin care se gestioneaza toate resursele existente sau atrase in institutia publica. Complexitatea functiei de administrare este data de cele patru mari categorii de resurse, umane, materiale, financiare si informationale, intre care exista o stransa legatura;

– functia de motivare reprezinta totalitatea proceselor si relatiilor manageriale prin care se stimuleaza resursele umane dintr-o institutie publica pentru a contribui la realizarea obiectivelor. Reprezentantii managementului public determina in exercitarea acestei functii un sistem de motivare a resurselor umane pe baza unui sistem de indicatori de performanta care sa asigure un echilibru intre eficienta si motivare;

– functia de control – evaluare este functia care prin ansamblul proceselor si relatiilor manageriale, se compara rezultatele, se verifica legalitatea activitatilor, se determina greselile si se cauta modalitati de indreptare a cauzelor ce le-au determinat.

4.2 – MANAGEMENTUL FUNCTIEI PUBLICE IN ROMANIA

Chiar daca notiunea de functie publica a fost formulata si explicata pentru prima data in doctrina dreptului public, de dreptul administrativ in principal, schimbarile fundamentale de conceptie intervenite in managementul public din tarile dezvoltate in ultimile decenii ale secolului XX au determinat dezvoltarea unei noi abordari a functiei publice. Daca functia publica, in cadrul dreptului administrativ reflecta legalitatea intr-un stat de drept, managementul public abordeaza functia publica dintr-o perspective practica, determinand astfel, cordonatele necesare unei bune functionari a institutiei publice in care isi desfasoara activitatea functionari publici cu functii publice de conducere si de executie si reprezentanti ai politicului.

Managementul public considera ca institutiile sau autoritatile publice trebuie sa aibe atatea functii cate sunt necesare satisfacerii interesului public si doar acest rationament logic sa fie cel care determina infiintarea, mentinerea sau desfintarea lor. Inexistenta unor nevoi obiective in satisfacerea interesului general nu justifica crearea si existenta unor functii publice in structura institutilor sau autoritatilor publice. De asemeni functia publica trebuie determinata de nevoile interne sau externe, ce sunt sesizate de managerii publici, care stabilesc configuratia interna pe o perioda determinata de realizarea obiectivelor si pentru care raspund.

Abordarea manageriala a functiei publice si a functionarului public este prezentata ca un factor general al unor posturi asemanatoare in diferite institutii din sectorul public in care sunt particularizate autoritatea si responsabilitatea titularului unui post cu ajutorul obiectivelor urmarite si sarcinilor. Conform legislatiei functiile publice trebuiesc ocupate doar de functionari publici care indeplinesc cerintele obligatorii pentru exercitarea lor.

Managementul public recunoaste in primul rand doua categorii de functii publice; de conducere si de executie care sunt implicate direct in procesul de realizare si furnizare a serviciilor publice. Mai sunt si functii publice ocupate de reprezentanti ai politicului, lucru care nu este normal datorita implicarii acestora doar pe perioade scurte, creand disfunctionalitati in sistemul administrativ. Astfel managementul functiei publice face o distinctie intre functia ocupata de functionarul public, functia de demnitate publica ocupata de decidentul politic si functia politica.

Functiile de demnitate politica sunt cel mai ades sub influenta politicului fiind constituite pe nivelurile superioare ale structurii sistemului administrativ si sunt ocupate de reprezentanti ai politicului prin numire. Numai politicienii si persoanele agreate in mediul politic pot ocupa aceste functii datorita performantelor profesionale obtinute in cariera profesionala sau cel mai adesea datorita sustinerii punerii in aplicare a programelor politice ale partidelor care obtin majoritatea in alegeri si formeaza impreuna cu unele partide minoritare echipa de guvernare pe o perioda determinata. Aceasta categorie de functii reuneste: secretari de stat; subsecretari de stat; ministri; ministri adjunti; presedinti de agentii; presedintii autoritatilor judecatoresti etc.

Functia publica ocupata de reprezentantii politicului este o functie ce revine in mod direct politicienilor care au candidat in procesul electoral la ocuparea unor astfel de functii, fie direct, fie pe listele unui partid politic al carui doctrina o agreaza. Categoria functiilor de conducere este ocupata de reprezentantii politici care castiga alegerile, punand in aplicare programul politic al partidului, raspunzand in primul rand in fata liderilor politici si nu fata de obiectivul fundamental al managementului public. Functiile publice de conducere ocupate de reprezentantii politicului sunt: Presedintele Romaniei, primarul, presedintele consiliului judetean, consilierul local.

Functia politica are valoare in cadrul activitatii unui partid politic, definind pozitia ocupata de un politician in cadrul partidului sau a altor formatiuni politice, si care nu are nici o legatura cu institutiile publice care determina structura functiei publice si a functionarului public ca titular al acesteia.

Performanta unei institutii publice este determinata de functionarii publici angajati care devin responsabili, ca manageri publici si executanti, pentru rezultatele obtinute ca urmare a desfasurari atributiilor lor de serviciu. Implicarea altor reprezentanti de functii din sfera politicului, limiteaza exercitarea functiilor publice determinand instabilitate, discontinuitate in stabilirea sarcinilor, competentelor si responsabilitatilor pentru modul cum institutiile publice isi indeplinesc in conditii de eficienta misiunea social – administrativa pentru care au fost constituite si functioneaza. In tara noastra exercitarea functiilor managementului public este mai mult in plan teoretic decat in plan practic unde se constata o discontinuitate si o instabilitate manageriala datorata implicarii politicului si ca urmare a deselor schimbari ce intervin in sfera politicului. Mare parte din functiile publice de conducere din institutiile si autoritatiile publice sunt ocupate de reprezentanti ai politicului, politicieni. Deoarece provin din sfera politicului, acesti titulari de functii publice de conducere, numiti sau alesi de electorat si titularizati in aceste functii nu au pregatirea si competenta necesara pentru a deveni manageri publici cu competentele si responsabilitatile corespunzatoare functiei publice pentru care au candidat sau au fost numiti. Lipsa pregatirii speciale din domeniul managementului public il transforma pe managerul public intr-un simplu executant al deciziilor administrative primite, iar functiile manageriale, economice nefiind niciodata aplicate.

In Romania perspectiva manageriala asupra functiei publice este limitata intrucat se pune accent pe latura juridica a functiei, dar in toate tarile dezvoltate economic, democratice s-a demonstrat ca imbunatatirea capacitatii administrative a institutiilor sau autoritatii publice nu depinde numai de aplicarea legii, ci si de capacitatea si profesionismul managerilor publici in determinarea continutului si exercitarii functilor publice. Abordarea functiei publice din perspectiva managementului public trebuie sa devina o realitate imediata in toate institutiile si autoritatiile publice din Romania, sa schimbe conceptia de doar “ aplicarea legii” ci de a crea si concepe o structura cu posturi si functii publice care sa sustina realizarea intereselor generale si specifice a societatii.

Reorientarea conceptiei de abordare a rolurilor titularilor de posturi si functii publice de conducere si de executie ca urmare a redefinirii continutului functiei publice, reprezinta una dintre cele mai importante schimbari care trebuie sa intervina in procesul reformei sectorului public din tara noastra. O coordonata principala a procesului reformei sectorului public din tara noastra este redefinirea filozofiei in cadrul institutilor si autoritatilor publice, in sensul limitarii la strictul necesar a doctrinei juridice si dezvoltarii manageriale pentru a conferi viabilitate si flexibilitate sistemului de management public din institutiile publice, la cerintele procesului de reforma si a sustine profesionalizarea managementului public responsabil pentru finalitatea acestui proces.

Acceptiunea managementului public asupra functionarului public, il defineste ca o persoana care isi desfasoara activitatea intr-o autoritate sau institutie publica pe un post si/sau o functie publica in structura careia sa determinat obiective individuale, sarcini, competente si responsabilitati clare, concise si necontraditorii, termenele acestora prin care titularul contribuie si raspunde de realizarea misiunii autoritatii sau institutiei publice in care a fost numit potrivit potrivit cadrului legislativ specific89.

Reprezentantii politici desi ocupa diferite posturi si functii publice, respectiv demnitate publica in sectorul public, nu sunt functionari publici. Ei urmaresc in principal realizarea unor obiective politice si intervin in sistemele de management public prin deciziile politice pe care le fundamenteaza sau initiaza.

Totusi nu intodeauna obiectivele politice corespund cu obiectivele si misiunea sociala a institutiilor publice, creand disfunctionalitati prin imixtiunea in continutul functiilor publice, a celor politice, incercand sa redefineasca obiectivele, chiar sarcinile, competentele si responsabilitatile posturilor publice. Este important ca reprezentantii politici care ocupa functii publice si prin intermediul carora isi realizeaza strategiile politice, sa-si coordoneze activitatea intr-o deplina compatibilitate cu interesele societati, ale cetatenilor.

Managementul functiei publice si al functionarilor publici mai este denumit in literatura de specialitate si “ gestiunea functiei publice” poate fi dezvoltat in primul rand prin cunoasterea si intelegerea cat mai deplina a rolului particularitatilor resurselor umane din cadrul cadrul administratiei publice centrale si locale. Eficienta administratiei depinde si de modul cum personalul este gestionat, si nu in ultimul rand de managementul resurselor umane dintr-o administratie.

Pentru gestionarea functilor publice, Statutul Functionarilor Publici a instituit organizarea si functionarea unor structuri organizatorice speciale in subordinea unor autoritati sau institutii publice, centrale sau de interes local, carora le-a precizat si competenta :

– Agentia Nationala a Functionarilor Publici,

– Compartimentele de resurse umane,

– Comisiile paritare

– Comisiile de disciplina

Aplicarea la nivel national a strategiei si Programului de guvernare in domeniul managementului functiei publice si al functinarilor publici este asigurata de Ministerul Internelor si Reformei Administrative ca organ de specialitate al administratiei publice centrale, cu personalitate juridica. Acest rol, ministerul si-l realizeaza prin structuri organizatorice adecvate din aparatul propriu si prin structuri de specialitate subordonate, organizate ca organe sau institutii publice.

4.3 – AGENTIA NATIONALA A FUNCTIONARILOR PUBLICI

Agentia Nationala a Functionarilor Publici a fost creata in luna februarie 2000 prin H.G. nr. 109/2000 in temeiul legii 188/1999 privind Statutul Functionarilor Publici, ca organ de specialitate al administratiei publice centrale, aflat in subordinea Guvernului si in coordonarea Ministrului Internelor si Reformei Administrative. Prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.291/2000, Agentia a trecut in subordinea Ministerului Internelor si Reformei Administrative, iar prin Hotararea de Guvern nr. 200/2001 a fost aprobat Regulamentul de organizare si functionare a Agentiei. Agentia Nationala a Functionarilor Publici s-a infiintat din necesitatea resimtita tot mai acut in societatea romaneasca, de a forma si de a dezvolta un corp al functionarilor publici profesionist, stabil si neutru din punct de vedere politic, o etapa importanta a reformei administratiei publice, conditie esentiala pentru aderarea Romaniei la Uniunea Europeana.

Agentia este condusa de un presedinte, cu rang de secretar de stat, ajutat de un vicepresedinte cu rang de subsecretar de stat. Presedintele si vicepresedintele sunt numiti prin decizie a primului-ministru la propunerea ministrului Internelor si Reformei Administrative. Presedintele Agentiei conduce aparatul propiu al agentiei, numeste si elibereaza din functie personalul acesteia, in conditiile legii. Presedintele reprezinta Agentia in raporturile cu ministerele, cu celelalte autoritati ale administratiei ei publice centrale, cu autoritatile administratiei publice, cu alte autoritati si institutii publice centrale si locale, cu persoane juridice si persoane fizice romane sau straine, precum si in justitie. In exercitarea atributiilor sale presedintele emite ordine cu caracter normativ si individual. Vicepresedintele indeplineste atributiile si sarcinile care ii sunt delegate de presedinte prin ordin. Agentia are un secretar general care face parte din categoria inaltilor functionari publici si este numit in conditiile legii. Secretarul general are studii superioare de lunga durata, juridice sau administrative, absolvite cu diploma de licenta sau echivalenta. Structura organizatorica a Agentiei si Regulamentul sau de organizare si functionare sunt aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 624/2003 publicata in Monitorul Oficial nr. 410 din 11 iunie 2003.

Agentia Nationala a Functionarilor Publici are rolul de a elabora si de a aplica politicile si strategia Guvernului in domeniul managementului functiei publice si al functionarilor publici si de a crea cadrul necesar asigurarii unui management performant al functiei publice si al functionarilor publici si profesionalizarea acestora. Schimbarea statutului juridic, din autoritate centrala de specialitate din subordinea Guvernului in autoritate centrala in subordinea Ministerului Internelor si Reformei Administrative prin adoptarea Hotararii Guvernului 299/2001 s-a urmarit realizarea unuia din obiectivele Guvernului, si anume restructurarea profunda a administratiei publice centrale si locale, prin trecerea unor agentii guvernamentale in subordinea sau coordonarea ministerelor pentru asigurarea unei activitati coerente si eficiente. Agentia Nationala a Functionarilor Publici, elaboreaza strategiile si politicile privind managementul functiei publice, programe care sa contribuie la eficientizarea sistemului administrativ si la imbunatatirea relatiilor dintre administratie si societatea civila, in concordanta cu necesitatile integrarii in Uniunea Europeana.

Agentia Nationala a Functionarilor Publici pune accentul pe excelenta in admistratia publica, avand o contributie majora in realizarea reformei administratiei publice din Romania, recunoscand ca resursa strategica factorul uman. Schimbarea si perfectionarea administratiei publice depinde de valorile promovate de Agentia Nationala a Functionarilor Publici in ceea ce priveste profesionalismul de care trebuie sa dea dovada orice functionar public, performanta functionarilor publici, transparenta actului administrativ, comunicarea interna si externa pentru efiencitizarea sistemului administratiei publice, etica si spiritul de echipa.

In domeniul strategiei si managementului public Agentia Nationala a Functinarilor publici are urmatoarele atributii :

– Elaboreaza strategia si principiile managementului functiei publice si al functionarilor publici si le prezinta ministrului administratiei publice pentru a fi insusite si pentru a fi supuse spre adoptare Guvernului;

– Fundamenteaza, elaboreaza si supune spre aprobarea ministrului administratiei publice programe concrete privind managementul functiei publice si al functionarilor publici;

– Elaboreaza studii, analize si prognoze privind dinamica si structura corpului functionarilor publici;

– Elaboreaza strategii si programe concrete privind recrutarea, formarea si perfectionarea profesionala a functionarilor publici pe care le supune spre aprobare ministrului internelor si reformei administrative;

– Conlucreaza cu institutiile de invatamant si cu centrele de perfectionare pentru derularea programelor aprobate, sprijina centrele de perfectionare cu personal de predare;

– Stabileste cu acordul Ministerului Internelor si Reformei Administrative, criteriile pentru definirea categoriilor functiilor publice, a clasei si a gradului acestora, precum si criteriile de performanta profesionala, pe baza carora se va face evaluarea performantelor profesionale si individuale ale functionarilor publici.

Agentia Nationala a Functionarilor Publici are atributii importante in domeniul legislativ prin elaborarea de acte normative privind functia si functionarul public, pe care le supune ministrului internelor si reformei administrative spre a fi insusite si supuse aprobarii Guvernului. De asemeni elaboreaza si prezinta spre aprobare ministrului reglementari comune autoritatii si institutiei publice privind functiile publice gradarea si clasificarea posturilor cu consultarea Ministrului Muncii si Solidaritatii Sociale. Elaboreaza cu avizul Ministrului Muncii si Solidaritatii Sociale, proiecte de acte normative pentru crearea unui sistem unitar de salarizare a functionarilor publici. Mai elaboreaza norme de organizare si desfasurare a concursurilor pentru intrarea in corpul functionarilor publici, proiecte de acte normative privind organizarea perioadei de stagiu, conditiile si metodologia de evaluare a performantelor profesionale individuale ale functionarilor publici.

In domeniul protectiei sociale a functionarilor publici, Agentia Nationala a functionarilor publici are atributii de control asupra modului de respectare de catre conducatorii autoritatilor si institutiilor publice a drepturilor legale cuvenite functionarilor publici; monitorizeza modul cum sunt asigurate, in cadrul autoritatii sau institutiei publice, conditiile normale de munca pentru functionarii publici, conlucrand in acest scop cu organizatiile sindicale ale acestora.

Pe baza activitatii proprii de analiza si prelucrare a datelor existente, precum si cu colaborarea autoritatiilor si institutiilor publice si cu consultarea organizatiilor sindicale reprezentative la nivel national, Agentia elaboreaza Planul de ocupare a functiilor publice pe care il supune spre aprobare Guvenului. Introducerea Planului de ocupare a functiilor publice prin legea 169/2003, a reprezentat un element de noutate in legislatia functiei publice romanesti, creat in scopul gestionarii functiei publice. Practica a demonstrat ca procedurile legale privitoare la Planul de ocupare a functiilor publice nu sunt in accord cu realitatea din administratia publica centrala si locala pentru ca era foarte dificil, daca nu chiar imposibil, de a previziona numarul functilor publice care vor fi ocupate prin concurs, care vor fi supuse reorganizarii sau care vor fi infiintate. Ca acest instrument sa fie functional au fost modificate prin intermediul legii 251/2006, componentele Planului de ocupare si inlocuirea unui numar fix cu un numar maxim al functiilor publice rezervate promovarii, recrutarii etc., precum si prin includerea numarului maxim de functii publice rezervate promovarii rapide a functionarilor publici.

Planul de ocupare a functiilor publice se elaboreaza anual de catre :

– Agentia Nationala a functionarilor publici pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, pentru autoritatea sau institutia publica din administratia publica centrala si supus aprobarii Guvernului.

– Primarul sau Presedintele Consilului Judetean, prin aparatul propriu de specialitate, pentru autoritatea sau institutia publica din administratia publica locala, aprobat de catre consiliul local, respective consiliul judeten.

Planul de ocuparea functiilor publice stabileste :

– numarul maxim de functii publice rezervate promovarii functionarilor publici care indeplinesc conditiile legii.

– numarul maxim al functiilor publice care vor fi rezervate promovarii rapide.

– numarul maxim al functilor publice care vor fi ocupate prin recrutare.

– numarul maxim al functilor publice care vor fi infiintate.

– numarul maxim al functiilor publice care vor fi supuse reorganizarii.

– numarul maxim de functii publice pe fiecare clasa, categorie si grade profesionale.

– numarul maxim al functiilor publice de conducere si al functiilor publice corespunzatoare categoriei inaltilor functionari publici.

Reforma administratiei publice din tara noastra este de neconceput fara profesionalizarea, depolitizarea si asigurarea stabilitatii in ocuparea functiilor publice, Agentiei Nationale a Functionarilor Publici revenindu-i misiunea de a crea si dezvolta un corp al functionarilor publici profesionisti, stabil si impartial.

CONCLUZII

Ca stat european cu drepturi depline, Romania trebuie sa continuie procesul de reformare in administratia publica incercand sa elimine dificultățile cu care se confruntă în prezent administrația centrală și locală în procesul de reformă a funcției publice, atât din perspectiva aplicării legislației în vigoare, cât și din punctul de vedere al managementului intern în implementarea acestei legislații și încercarea de a formula o serie de recomandări practice în vederea eliminării/diminuării pe viitor a acestor obstacole.

In ceea ce priveste stabilitatea funcției publice, exista un consens asupra necesității de a asigura respectarea acestui principiu în vederea construirii unei cariere durabile în funcția publică, sub limita delimitării mai clare a palierului de la care prerogativele de putere publică se confundă cu acelea ale unui mandat politic. Putem exemplifica șefii serviciilor deconcentrate, încadrați în prezent în categoria funcționarilor publici de conducere, care urmează să se transforme în manageri contractuali si care ar putea fi mai ușor schimbați odată cu schimbările survenite la nivel politic. Această modificare este fundamentată exclusiv politic și nu aduce argumente în sprijinul unei viziuni pe termen lung asupra reformei; funcția contractuală nu va mai fi purtătoare de putere publică și, deci, de reprezentare, iar o atare situatie contravine angajamentelor pe care România și le-a asumat în materia reformei din administrația publică în vederea alinierii la cerințele europene, începând cu anul 2007.

De asemeni procesului de depolitizare a funcției publice vizeaza dimensiunea practică a acestei probleme, de a întări rolul activ al comisiilor de disciplină din cadrul instituțiilor și autorităților publice în monitorizarea și sancționarea cazurilor de ingerință politică în administrație (un exemplu concret fiind acela al monitorizării pe viitor a numărului de funcționari implicați în campaniile electorale, în vederea adoptării măsurilor sancționatorii aferente). Se intentioneaza interzicerea dreptului de a fi membru de partid al funcționarilor publici de la toate nivelurile, sub sancțiunea scoaterii definitive din corpul funcționarilor publici, pentru a preveni astfel cazurile de implicare/presiune politică.

O administrație eficientă, chiar în țările cu tradiție, nu este alcătuită în mod exclusiv din tehnocrați, și că la nivelul factorilor de decizie ea trebuie să reflecte și o viziune politică, dar implementarea acestei viziuni de către funcționarii publici trebuie să se facă în litera și în spiritul legii.

Un alt aspect important este acela al nevoii de consens la nivelul clasei politice asupra sistemului instituțional și asupra legislației-cadru care reglementează în prezent funcția publică din România. Instabilitatea instituțională și legislativă, precum și lipsa unei viziuni articulate asupra reformei funcției publice, duc la perpetuarea unei stări de provizorat care ar putea avea repercusiuni negative asupra obiectivului de profesionalizare a funcției publice. Tendința este aceea ca la fiecare schimbare politică să se caute noi artificii legislative care să forțeze administrația publică, de o manieră sau alta, să se supună unor cerințe politice.

Statutul funcționarului public, în actuala sa formă, creează toate premisele unui serviciu public de calitate, similar administrațiilor europene. Problema actualei legislații nu este, deci, una de conținut, ci una de implementare, instituțiile publice nevalorificând în mod eficient mecanismele/instrumentele pe care au la dispoziție pentru o aplicare corectă a legii.

Imbunătățirea procedurilor de recrutare, evaluare, control și promovare în funcția publică, mecanismele de motivare a funcționarilor publici, precum și pregătirea profesională și formarea continuă în cariera de funcționar public duc la formarea unui corp de funcționari profesionist, integru, aflat în folosul comunității.

ANEXA 1

LISTA

cuprinzând funcțiile publice

 I Funcții publice generale:

1. secretar general al Guvernului și secretar general adjunct al Guvernului;

2. consilier de stat;

3. secretar general și secretar general adjunct din ministere și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale;

4. prefect;

5. subprefect;

6. secretar general al prefecturii, secretar general al județului și al municipiului București;

7. director general din cadrul ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale;

8. director general adjunct, director și director adjunct din aparatul ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale;

9. secretar al municipiului, al sectorului municipiului București, al orașului și comunei;

10. director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale altor organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și în cadrul aparatului propriu al autorităților administrației publice locale;

11. șef serviciu;

12. șef birou;

13. expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor;

14. referent de specialitate;

15. referent.

NOTĂ:

Funcții publice generale, altele decât cele prevăzute la pct. I, se stabilesc cu avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

II Funcții publice specifice:

1. arhitect-șef;

2. inspector de concurență;

3. inspector vamal;

4. inspector de muncă;

5. controlor delegat;

6. comisar.

NOTĂ:

Funcții publice specifice, altele decât cele prevăzute la pct. II, se pot stabili de autoritățile și instituțiile publice, cu avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

ANEXA 2

Modelul raportului de evaluare a activității
funcționarului public debutant

Autoritatea/Instituția publică ………………….……………………………

RAPORT DE EVALUARE A PERIOADEI DE STAGIU

Numele și prenumele funcționarului public debutant …………………………..
Funcția publică ……………………………………………..…………………………..
Compartimentul …………………………………………………………………………
Perioada de stagiu: de la ………….………………. la…. …………………………..
Data evaluării ……………………….

–––––––––––––––––––––––––––––––
Nr. Criterii de evaluare Nota
crt.
–––––––––––––––––––––––––––––––
1. Cunoașterea reglementărilor specifice domeniului de activitate……………
2. Cunoașterea specificului administrației publice……………………………
3. Capacitatea de îndeplinire a atribuțiilor de serviciu………………………..
4. Adaptabilitatea și flexibilitatea în îndeplinirea atribuțiilor…………………
5. Raționament………………………………………………………………..
6. Comunicare…………………………………………………………………
7. Capacitatea de a lucra în echipă……………………………………………
8. Conduita în timpul serviciului……………………………………………..
–––––––––––––––––––––––––––––––

Calificativ de evaluare ………………………….

Propuneri …………………………………………………………………………..

…………………………………………………………………………………
Recomandări ………………….……………………………………………………

…………………………………………………………………………………
Numele și prenumele evaluatorului ………………..…………………………….
Funcția publică ………………………………..………………………………………
Data întocmirii ………………..
Semnătura ………………………

ANEXA 3

Autoritatea/Instituția publică …………………………………………………..

RAPORT DE STAGIU

Numele și prenumele funcționarului public debutant ………………..………………..
Funcția publică (debutant) ……………………………………..……………………………
Perioada de stagiu: de la ………….…… ……………la ……………………..……………

Atribuțiile de serviciu*):
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
*) Se vor trece atribuțiile prevăzute în fișa postului.

Alte atribuții*):
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
*) Se vor preciza atribuțiile stabilite de șeful ierarhic sau alte persoane cu funcții de
conducere.

Cursuri de specializare/alte forme de perfecționare*):
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
*) Se vor indica doar cele urmate pe parcursul perioadei de stagiu.

Activități din afara instituției în care s-a implicat:
–––––––––––––––––––––––––––––––––––- –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

Alte activități*):
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
*) Se vor indica, dacă este cazul, articolele sau lucrările publicate, comunicări
științifice etc.

Descrierea activității desfășurate pe parcursul perioadei de stagiu:
–––––––––––––––––––––––––––––––
–––––––––––––––––––––––––––––––
Dificultăți întâmpinate pe parcursul perioadei de stagiu:
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

Data întocmirii ………………
Semnătura ………………….…

ANEXA 4

Autoritatea sau instituția publică ………..
Direcția generală ……………………..…….. Aprob,
Direcția ………………………………. ……… ––
Serviciul …………………………….……….. Conducătorul autoritatii sau
Biroul/Compartimentul ………………….… instituției publice,

FIȘA POSTULUI Nr. …………….……

Denumirea postului ……………………………………………………………..……………………
Nivelul postului………………………………………………………………………..
Funcția publică corespunzătoare categoriei ………………………………………..……………
Scopul principal al postului*) …………………………………………………..…………………
Identificarea funcției publice………………………………………………………….
Denumire ……………………………………………………………………………………………….
Clasă ……………………………………………………………………………………………………..
Gradul profesional**) …………………………………………………………..……………………
Vechimea în specialitate necesară***) ……………………………………………..……………

Condiții specifice privind ocuparea postului:

Studii de specialitate ………………………………………………………….……………………..
Perfecționări (specializări) ………………………………………………………
Cunoștințe de operare/programare pe calculator (necesitate și nivel) ……………………..
Limbi străine****) (necesitate și grad de cunoaștere) ………………………………………..
Abilități, calități și aptitudini necesare ………………………………………..…………………

*) Se vor indica necesitatea existenței postului și contribuția pe care acesta o are în
cadrul autorității sau instituției publice.
**) Dacă este cazul.
***) Se stabilește pe baza prevederilor legale.
****) Și limba minorităților naționale, acolo unde este cazul.

Cerințe specifice (de exemplu, călătorii frecvente, delegări, detașări) ……………………
Competența managerială (cunoștințe de management, calități și aptitudini manageriale) ….………………………………………………………………………..
Atribuții*) ………………………………………………………………………………………………
Limite de competență**) …………………………………………………………………………….
Delegarea de atribuții ………………………………………………………….…………………….

Sfera relațională:

Intern:
a) Relații ierarhice:
– subordonat față de ………………………………………………………………………………….
– superior pentru ………………………………………………………………………………………
b) Relații funcționale: ……………………………………………………………………………….
c) Relații de control: ……………………………………………………….………………………..
d) Relații de reprezentare: …………………………………………………..……………………..

Extern:
a) cu autorități și instituții publice: ……………………………………….…………….……….
b) cu organizații internaționale: ……………………………………………..……………………
c) cu persoane juridice private: ……………………………………………………………………

întocmit de***):
Numele și prenumele ………………………………………………………….……………………..
Funcția publică de conducere ………………………………………………….…………………..
Semnătura ……………………………
Data întocmirii ………………….…

Luat la cunoștință de către ocupantul postului
Numele și prenumele …………………..…………………………………………..
Semnătura ………………………..
Data ………………………………..

Avizat de****):
Numele și prenumele ………………………………………………………….……………..
Funcția publică de conducere ………………………………………………….…………..
Semnătura …………………………
Data …………………………….….

*) Se stabilesc pe baza activităților care presupun exercitarea prerogativelor de putere publică, in concordanță cu specificul funcției publice. Gradul de complexitate și dificultate va crește treptat în funcție de gradul profesional, pentru funcțiile publice de execuție, sau de nivelul competenței manageriale, pentru funcțiile publice de conducere și pentru funcțiile publice corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici.
**) Reprezintă libertatea decizională de care beneficiază titularul pentru îndeplinirea
atribuțiilor care îi revin.
***) Se întocmește de conducătorul compartimentului în care își desfășoară activitateatitularul postului.
****

=== Bibliografie+legislatie ===

BIBLIOGRAFIE

A-CURSURI, TRATATE

– Ioan Alexandru – Drept Administrativ – Ed.Economica-2002

– Ioan Alexandru – Drept administrativ comparat, Ed.Lumina Lex, Bucuresti, 2000.

– Armenia Androniceanu- Noutati in managementul public-Ed. Universitara, Bucuresti, 2005.

– Gheorghe Beleiu – Drept civil roman, Introducere in dreptul civil, Subiectele dreptului civil, Ed.Universul Juridic, Bucuresti, 2005, Editia a X-a

– Constanta Calinoiu, Verginia Vedinas- Teoria functiei publice comunitare, Ed. Lumina Lex, Bucuresti 1999.

– Nicolae Gradinaru, Dorian Rais – Drept administrativ, Ed. Independenta Economica, 2004

– Antonie Iorgovan- Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, București 1996, vol.I si II

– Ioan Muraru, Simina Tanasescu- Drept constitutional si institutii politice, Ed.C.H.Beck editia a XII-a, Bucuresti, 2006.

– Mircea Preda- Tratat de drept administrativ-Partea generala-Ed. Lumuna Lex, editia a III-a, Bucuresti, 2006

– Valentin Prisacaru- Tratat de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2002.

– Valentin Prisacaru- Functionarii publici, Ed.All Beck, Bucuresti,2004

– Anton Trailescu- Drept administrativ, Editura Alma Mater, Timișoara, 1999.

– Verginia Vedinas- Legea 188 din 8 Decembrie 1999, privind Statutul functionarilor publici, comentata, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, editia III. 2004

B-LEGISLATIE

– Constitutia Romaniei, revizuita prin Legea nr. 429 / 2003, aprobata prin Referendumul national din 18-19 octombrie 2003, confirmat prin Hotararea Curtii Constitutionale nr. 3 din 22 octombrie 2003

– Legea nr.188 /1999, publicata in Monitorul Oficial nr.600 din 8 decembrie 1999, republicata

– Legea nr. 215 / 2001 a administratiei publice locale, Monitorul Oficial nr.204 /23 aprilie 2001.

– Legea nr. 52 / 2003 privind transparența decizională în administrația publică, publicata in Monitorul Oficial nr. 70 din 3 februarie 2003

– Legea nr 161 / 2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, Monitorul Oficial nr.279 /21 aprilie 2003.

– Legea nr.7 /2004 privind Codul de conduita a functionarilor publici, publicata in Monitorul Oficial nr.157 /23 februarie 2004

– Legea 251/23.06.2006 pentru modificarea și completarea Legii nr.188/1999 privind Statutul funcționar

– OG 82 /2000, publicata in Monitorul Oficial nr. 239 din 28.06.2000, pentru modificarea si completarea Legii 188 / 1999 privind statutul functionarilor publici

– Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.245 / 30.11.2000, publicata in Monitorul Oficial nr. 640 din 8.12.2000, privind stabilirea sistemului unitar de salarizare a functionarilor publici.

– Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.284 / 20.12.2000, publicata in Monitorul Oficial nr. 696 din 27.12.2000 pentru modificarea si completarea Legii nr.188 /19999 privind statutul functionarilor publici.

– Hotararea de Guvern nr. 1209 din 14 octombrie 2003 privind organizarea si dezvoltarea carierei functionarilor publici, Monotorul Oficial nr.757 / 29 octombrie 2003

– Hotararea de Guvern nr. 1210 din 14 octombrie 2003 privind organizarea si functionarea comisiilor de disciplina si a comisiilor paritare din cadrul autoritatilor si institutiilor publice, Monitorul Oficial nr.757 /29 octombrie 2003.

– Hotararea de Guvern nr. 624 din 29 mai 2003 pentru aprobarea Regulamentului de organizare si functionare a Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, Monitorul Oficial nr. 410 din 11 iunie 2003