Functia Publica In Administratia Publica
Funcția publică în administrația publică
Noțiunea, regimul juridic și clasificarea funcțiilor și funcționarilor publici
§ 1. Noțiunea funcției publice
Autoritățile publice, inclusiv cele administrative, sunt înzestrate cu atribuții necesare îndeplinirii sarcinilor care le revin în conformitate cu care exercită competențe determinate participând în baza capacității juridice pe care o au la raporturi juridice de autoritate în nume propriu.
Desigur, nu toate atribuțiile unui organ de stat implică și exercițiul autorității sau puterii publice, întrucât există și atribuții – însoțite de competențele corespunzătoare – necesare doar asigurării bunei funcționări a instituției respective îndeplinite de și în cadrul compartimentelor reprezentând structuri funcționale de genul secretariat, registratură, contabilitate, financiar, arhivă, etc.
Totuși, capacitatea juridică abstractă a unei autorități sau instituții trebuie să se materializeze și să se concretizeze în serviciul public prestat efectiv prin intermediul funcției concrete exercitate de către o persoană fizică în mod individualizat.
În studiul nostru interesează numai acele funcții care implică exercitarea atribuțiilor publice (de putere) prin care se înfăptuiește activitatea executivă a statului, nu și celelalte funcții nepublice din chiar structura autorităților sau instituțiilor publice (casier, dactilograf, curier, bibliotecar, etc.), dar nici funcțiile publice din cadrul asociațiilor, fundațiilor, partidelor, sindicatelor ori cele de conducere ale societăților comerciale indiferent de capitalul lor (inclusiv integral sau majoritar de stat).
Funcția publică se poate defini – în sensul cel mai larg al conceptului – ca reprezentând o situație juridică predeterminată normativ constituită dintr-un complex unitar de drepturi și obligații prin a căror realizare se înfăptuiește în mod specific competența unui organ de stat exercitându-se puterea publică în conformitate cu atribuțiile ce revin autorității respective.
În primul rând, funcția publică este obiectiv predeterminată, fiind reglementată legal astfel încât drepturile și obligațiile care îi alcătuiesc conținutul sunt prestabilite neputând fi create, modificate sau suprimate de către titularul ei sau de către alte subiecte de drept, chiar superioare ierarhic, dacă legea nu le-a conferit o asemenea prerogativă.
În al doilea rând, funcția publică este o situație juridică, adică un complex unitar și interdependent de drepturi și obligații ce revin titularului ei, căruia îi conferă un adevărat statut propriu, iar nu un simplu conținut de raport juridic – format între funcționar și superior ori între primul și cel administrat – în care părțile se disting doar prin opozabilitatea, uneori reciprocă, a drepturilor și obligațiilor ce le revin ca participanți în respectiva relație juridică.
Dacă într-un raport juridic obișnuit drepturile și obligațiile sunt strâns legate de formarea, modificarea și desființarea relației, în cazul funcției drepturile și obligațiile (care-i alcătuiesc conținutul) preexistă raporturilor propriu-zise, iar formarea, modificarea și încetarea acestora – în urma producerii unui act sau fapt juridic – constituie doar prilejul exercitării respectivei facultăți sau îndatoriri legale care nu sunt doar produsul voinței exclusive a subiectului titular, limitat, în acțiunile sale, nu într-atât la constituirea lor, cât, mai ales, la realizarea lor. Altfel spus, prin intermediul funcției se contribuie la declanșarea incidenței legii pentru soluționarea unui caz dat.
În al treilea rând, funcția are un caracter propriu, aparținând numai celui investit anume în cadrul unei autorități pentru a-i realiza competența. În cadrul funcției se vor putea săvârși numai anumite acte și fapte (cu sau fără semnificație juridică) conform atribuțiilor ce revin instituției respective, ceea ce delimitează – în cadrul organului – o funcție de alta chiar similară. Desigur, acest lucru nu împiedică, pe de o parte, ca o persoană sau mai multe să poată îndeplini simultan sau succesiv aceeași funcție sau funcții similare, iar prin delimitări de ordin material, teritorial, personal sau temporal să se poată face distincție între funcții.
Pe de altă parte, o funcție de regulă, nu epuizează, prin conținutul ei, întreaga sferă atribuțională a unei autorități, decât în mod cu totul excepțional (de exemplu, în cazul organelor unipersonale), întrucât – corespunzător diversității de sarcini și atribuții reglementate în vederea realizării lor – în cadrul unei autorități se exercită mai multe funcții a căror sumă evidențiază specificul competenței organului din care fac parte.
În al patrulea rând, funcția are un caracter continuu sau de permanență în timp, în întreg intervalul scurs de la investirea și până la dezinvestirea titularului căruia îi aparține, indiferent de existența sau nu a unui mandat ca durată limitată ori a lipsei oricărui termen limită.
În al cincilea rând, funcția are un caracter obligatoriu, prin îndatorirea exercitării drepturilor și cea de îndeplinire a obligațiilor care-i alcătuiesc conținutul, în sensul că ea nu este o facultate sau o posibilitate, de genul dreptului subiectiv conferit persoanelor fizice sau juridice și față de care există latitudinea de a intra sau nu, după propria voință, în raporturi juridice conform interesului propriu.
Într-adevăr, funcția publică administrativă trebuie exercitată în orice împrejurare care-i solicită intervenția – din oficiu sau la cerere – chiar dacă față de o anumită atribuție autoritatea în cauză are un drept de apreciere sau de alegere în soluționarea într-un anumit mod a unei situații. Această îndatorire de rezolvare sau de pronunțare chiar și față de o solicitare (ce nu impune neapărat și o intervenție de drept sau soluționare favorabilă din partea autorității), operează în mod permanent deoarece neexprimarea sau neluarea de poziție din partea organelor executive – fie prin nesoluționarea în termen, fie prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri privitoare la un drept legal recunoscut – permit declanșarea unei proceduri judiciare ce se poate finaliza cu tragerea la răspundere a celui vinovat (inclusiv pentru insubordonare dacă nu îndeplinește o dispoziție ierarhică), a autorității executive din care face parte, concomitent cu obligarea acesteia la luarea și îndeplinirea măsurilor solicitate, plata despăgubirilor și a daunelor morale, conform Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 (în cazul funcționarului public) sau a justiției care trebuie să soluționeze orice cauză cu care a fost sesizată (în cazul judecătorului – conform art. 3 din Codul Civil).
În al șaselea rând, numai prin îndeplinirea efectivă a tuturor funcțiilor din cadrul unei autorități se realizează exercitarea practică a competenței autorității în cauză conform atribuțiilor legal stabilite. Aceasta înseamnă că funcțiile trebuie încredințate efectiv unor persoane fizice apte să le exercite, care dispun de voința și energia necesară realizării lor. Desigur, pot exista și funcții neocupate de titulari, iar, uneori, chiar funcții neexercitate, dar acestea nu afectează, pe ansamblu, realizarea atribuțiilor organului, ci numai integralitatea îndeplinirii lor. De asemenea, uneori, pot exista delegări sau cumuluri ori suplinirii de funcții ca situații excepționale când una și aceeași persoană va asigura exercitarea efectivă a două sau mai multor funcții tocmai pentru asigurarea funcționării normale a instituției.
În al șaptelea rând, prin exercitarea funcției se contribuie la realizarea puterii publice, fie într-o formă directă, în cazul funcțiilor de decizie ce incumbă emiterea actelor juridice de putere sau de autoritate (de regulă, de către conducătorul autorității sau instituției), fie indirectă prin acțiunile de pregătire, executare și control strâns legate sau în legătură cu exercițiul autorității de stat (cazul inspectorilor, referenților, etc.).
Această precizare este necesară deoarece numai în acest mod distingem între funcțiile publice de autoritate și alte funcții publice existente chiar în cadrul aceleași autorități (primele revenind conducătorilor, celelalte subordonaților ierarhici), pe de o parte, și funcții nepublice constituite mai ales la nivelul structurilor funcționale interne – bazate pe contract de muncă (secretariat, registratură, contabilitate) -, menite a asigura doar buna funcționare a instituției și care nu sunt legate de exercițiul propriu-zis al puterii publice, motiv pentru care le întâlnim și la administrațiile neguvernamentale, nestatale, la cele private, societăți comerciale, etc., exercitarea acestora întemeindu-se pe contractul de muncă, eventual pe convenții civile. Cu alte cuvinte, în funcția publică se reflectă în mod esențializat trăsăturile de bază ale activității publice constând în exercitarea puterii de către autoritatea în care se integrează respectiva funcție.
§ 2. Funcția publică administrativă
Trăsăturile anterior prezentate sunt valabile, în general, oricărei funcții publice (inclusiv legislative, executive sau judiciare) deoarece toate presupun exercițiul puterii publice. Însă funcția executivă sau administrativă o vom putea defini drept o categorie ce reprezintă situația juridică legal predeterminată constând dintr-un complex unitar de drepturi și obligații prin care se înfăptuiește, de regulă, competența unui organ al administrației publice contribuindu-se la exercitarea puterii publice executive în conformitate cu atribuțiile ce revin autorității în cauză.
În primul rând, este de remarcat faptul că funcția publică executivă nu este numai apanajul administrației publice, ci ea poate fi întâlnită în orice activitate publică de altă natură (parlament, justiție, președinție), dar care în subsidiar, mai ales prin aparatul propriu, îndeplinește și atribuții administrative pentru organizarea și asigurarea funcționării corespunzătoare a însăși instituției în cauză.
În al doilea rând, prin această funcție se înfăptuiește în exclusivitate activitatea executivă a statului, constând, în principal, din emiterea actelor administrative sau pregătirea, executarea și controlul realizării lor.
Funcția publică – în sensul ei restrâns administrativ – a fost amplu reglementată prin Legea privind Statutul funcționarilor publici nr. 188/1999 care a definit-o (art. 3/1) ca reprezentând ansamblul atribuțiilor și responsabilităților stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală și locală (art. 2/1).
În primul rând, definiția legală precizează conținutul funcției care constă într-un ansamblu de atribuții și responsabilități.
Dacă prin atribuție înțelegem un complex de drepturi și de obligații de care dispune o autoritate în vederea realizării sarcinilor sale, în schimb, prin responsabilitate trebuie să avem în vedere o obligație de a efectua sau de a îndeplini o sarcină concretă de serviciu, o îndatorire trasată și determinată, noțiunea neavând nimic comun, în acest caz, cu cea de răspundere pentru neîndeplinirea unei obligații legale, părând că are, mai degrabă, o încărcătură politică și etică, decât juridică.
În al doilea rând, aceste atribuții și responsabilități sunt stabilite în temeiul legii. Desigur, ar fi fost mai corect să se prevadă că ele sunt stabilite prin lege – atunci când această reglementare le stipulează – iar mai apoi în temeiul legii când această competență este delegată autorității sau instituției publice; de regulă, prin conducătorul ei, pentru a-i determina conținutul conform reglementărilor legale în vigoare și în acord cu ele, ceea ce ar fi în deplină concordanță și cu principiul legalității funcției.
În al treilea rând, atribuțiile și responsabilitățile sunt determinate, în cazul funcției publice, de către autoritatea publică sau instituția publică în cadrul căreia ea există și se exercită. Autoritatea publică reprezintă forma organizată și exteriorizată de manifestare a puterii publice într-un mod determisale, în schimb, prin responsabilitate trebuie să avem în vedere o obligație de a efectua sau de a îndeplini o sarcină concretă de serviciu, o îndatorire trasată și determinată, noțiunea neavând nimic comun, în acest caz, cu cea de răspundere pentru neîndeplinirea unei obligații legale, părând că are, mai degrabă, o încărcătură politică și etică, decât juridică.
În al doilea rând, aceste atribuții și responsabilități sunt stabilite în temeiul legii. Desigur, ar fi fost mai corect să se prevadă că ele sunt stabilite prin lege – atunci când această reglementare le stipulează – iar mai apoi în temeiul legii când această competență este delegată autorității sau instituției publice; de regulă, prin conducătorul ei, pentru a-i determina conținutul conform reglementărilor legale în vigoare și în acord cu ele, ceea ce ar fi în deplină concordanță și cu principiul legalității funcției.
În al treilea rând, atribuțiile și responsabilitățile sunt determinate, în cazul funcției publice, de către autoritatea publică sau instituția publică în cadrul căreia ea există și se exercită. Autoritatea publică reprezintă forma organizată și exteriorizată de manifestare a puterii publice într-un mod determinat în cadrul unei funcții fundamentale îndeplinite de stat. În cazul autorităților administrative, care ne interesează în mod special, avem de a face cu o categorie a autorităților publice care dispunând de o capacitate administrativă specifică participă în nume propriu la înfăptuirea puterii executive a statului în limitele competențelor legal determinate. Deci, practic, autoritățile publice administrative exercită puterea executivă în scopul organizării și înfăptuirii unor servicii publice de interes general ori în sectoare specifice precum finanțe, învățământ, sănătate, cultură, etc. În schimb, instituția publică – nu în sensul ei foarte larg care ar include și autoritățile, dar nici în sensul ei juridic ca ansamblu de norme unitare grupate și foarte restrânse ca obiect de reglementare – ni se prezintă ca o formă organizată menită a desfășura activități din domeniul conducerii serviciilor publice sau al efectuării serviciilor publice (neimplicată în sfera producției materiale) aflată, de regulă, în subordinea unei autorități publice. În acest sens, de exemplu, Agenția Națională a Funcționarilor Publici – organ de specialitate al administrației publice centrale – este o instituție din subordinea guvernului cu rol de conducere în sectorul său de activitate, în vreme ce spitalul, școala, teatrul, etc., sunt instituții publice prestatoare efective de servicii publice. Oricum denumirea generică de persoană administrativă ar fi suficient de acoperitoare pentru toate categoriile de noțiuni administrative.
În al patrulea rând, funcția publică este instituită în scopul realizării prerogativelor de putere publică a autorității sau instituției publice din care face parte funcționarul.
În al cincilea rând, funcțiile publice sunt cele prevăzute în statut (anexă) în hotărârea de guvern sau sunt identificate – dintre funcțiile existente – prin actele conducătorilor autorităților sau instituțiilor nominalizate în lege (prefect, primar) cu acordurile și avizele cerute de lege.
Funcția publică are la bază o serie de principii (art. 4):
principiul legalității funcției publice, întrucât funcția publică este definită de Statut, iar funcțiile publice sunt prevăzute în anexa acestuia (art. 4 lit. a, teza I-a), conținutul activităților desfășurate de funcționari în exercitarea prerogativelor de putere publică fiind determinat de lege (art. 2/3);
principiul imparțialității exercitării funcției publice, respectiv a serviciului public înfăptuit prin intermediul ei, întrucât funcționarul trebuie să asigure derularea raportului administrativ, declanșat la cerere sau din oficiu, fără părtinire, nefavorizând nici una din părțile acestuia, inclusiv pe sine, motiv pentru care legea a reglementat, în acest sens, incompatibilitățile, conflictele de interese și interdicțiile ce se impuneau (art. 4 lit. a, teza a II-a), ceea ce nu exclude promovarea intereselor legitime și legale, după caz, a cetățenilor ori a autorităților și instituțiilor publice implicate (art. 1/2 teza ultimă);
principiul obiectivității în exercitarea funcției publice, presupune soluționarea cazului dat cu respectarea adevărului obiectiv, respectiv pe baza stării de fapt corect stabilite și cu respectarea prevederilor legale integral aplicabile situației, astfel încât propunerea, avizul, decizia, etc., să fie temeinice și legale (art. 4, lit. a teza a III-a);
principiul transparenței în exercitarea funcției publice, adică a furnizării tuturor informațiilor necesare și solicitate, utile soluționării cauzei, cunoașterea, de către cel interesat ori de către opinia publică, în funcție de natura (normativă sau individuală) a actului și de importanța acestuia, a modului de desfășurare și fundamentare a procesului decizional, inclusiv a actului rezultat în cadrul lui (art. 4 lit. b din Statut și art. 1 și 2 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică);
principiul eficienței și eficacității are în vedere, pe de o parte, rezultatul economic al exercitării funcției (nu neapărat în sensul rentabilității economice, ci în cel al încadrării în limita veniturilor sau bugetelor proprii ori alocate), iar, pe de altă parte, rezultatul social scontat, așteptat de individ, colectivitate, autoritate (art. 4 lit. c);
principiul responsabilității, în conformitate cu prevederile legale, adică de îndeplinire sau exercitare a funcției în conformitate cu obligațiile decurgând din competențele și atribuțiile încredințate titularului ei și prin a căror încălcare se declanșează răspunderea juridică a acestuia (art. 4 lit. d);
principiul orientării către cetățean a funcției publice în sensul prestării la termen și întocmai a serviciului public solicitat, efectuarea lui în interesul acestuia de către autoritatea sau instituția publică cea mai apropiată posibil (art. 4 lit. e);
principiul stabilității în exercitarea funcției în sensul că funcționarii publici nu pot fi eliberați sau destituiți din funcție decât în condițiile și cazurile legal și limitativ prevăzute, iar întreruperea sau suspendarea temporară ori încetarea definitivă a raporturilor de serviciu din motive neimputabile acestora nu determină pierderea drepturilor legal câștigate și nici a calității de funcționar public păstrat în corpul de rezervă (art. 4 lit. f coroborat cu art. 2/2 teza ultimă);
principiul subordonării ierarhice a funcționarului public – trăsătură distinctivă a acestuia față de parlamentar sau judecător -, constând în îndatorirea executării tuturor dispozițiilor ierarhice legale ale superiorilor acestuia, în limitele competenței sale, la timp și întocmai (art. 4 lit. g).
Deși legea nu le mai enunță ca și principii generale și distincte, totuși putem considera ca principii și următoarele reguli:
principiul egalității (accesului) șanselor de intrare și promovare în corpul funcționarilor publici prin concursul deschis pentru fiecare cetățean ce îndeplinește condițiile legale (art. 491/3 teza a II-a) ceea ce este o reflectare particularizată a principiului egalității în drepturi, fiind interzisă orice discriminare (art. 26/2);
principiul selecției funcționarilor prin concurs după criteriul competiției deschise, transparenței, meritelor și competenței profesionale (art. 491/3 teza I-a).
Conținutul concret al drepturilor și îndatoririlor decurgând din funcție și revenind titularului ei se stabilesc prin fișa postului. Ea reflectă și diferențierile față de alte funcții sau posturi similare.
Totalitatea funcțiilor dintr-o autoritate sau instituție, atât cele publice cât și cele nepublice, corespunzător schemei de organizare a lor, cu diviziunile și subdiviziunile componente structurale, constituie statul de funcții a acestora.
§ 3. Noțiunea funcționarului public
Titularul unei funcții se numește funcționar, iar cel al unei funcții publice se numește funcționar public. Titularul unei funcții publice care implică și exercițiul autorității se va numi funcționar public de autoritate. În acest fel operează distincția între funcționarul public, inclusiv cel de autoritate, și titularii altor funcții, chiar administrative, din cadrul unor societăți comerciale, regii autonome, inclusiv autorități și instituții care nu au atribuții executive, sunt încadrați cu contract de muncă și reprezintă, mai ales, în organizațiile cu scop lucrativ așa-numitul personal neproductiv sau indirect productiv, numit și administrativ.
Funcționarul public este persoana fizică investită în mod legal cu exercitarea unei funcții publice. Între funcție și funcționar, deci între situația juridică și titularul ei, există multiple legături și diferențieri.
În primul rând, funcția publică este o situație juridică obiectivă, impersonală – deoarece este o creație a legii – existând independent de titularul sau deținătorul ei, respectiv funcționarul public, care se poate schimba, izvorând din nevoile practice ale exercitării organizate a puterii publice în scopul realizării unui serviciu public determinat, de larg interes.
În al doilea rând, funcția publică nu se poate realiza în afara unui titular investit cu înfăptuirea ei și devenit, astfel, funcționar public apt pentru misiunea încredințată.
În al treilea rând, de regulă, funcția publică nu epuizează întreg conținutul atribuțiilor și sarcinilor de serviciu ce revin unui funcționar deoarece cel în cauză mai poate primi, alături de acestea, și alte însărcinări legate de exercițiul funcției sale, fie în baza legii, fie în baza dispozițiilor superiorilor săi ierarhici.
În al patrulea rând, funcționarul exercită funcția numai în baza unei investiri legale și în limitele ei, fără a putea refuza realizarea ei decât în cazul unor dispoziții apreciate ca ilegale ale conducerii sale.
În privința noțiunii de „funcționar” sau de „funcționar public”, instituită și generalizată prin noul Statut, trebuie să remarcăm faptul că deși era și este utilizată frecvent de știința dreptului administrativ și de cea a dreptului muncii, de știința administrației ori de cea economică, legislația utilizează diferite terminologii neunitare incluzând noțiuni ca „salariat”, „angajat”, „personal”, „lucrător”, etc.
Pornind de la conținutul funcției publice executive putem defini funcționarul public (administrativ) ca reprezentând persoana fizică ce face parte dintr-o autoritate sau instituție publică aflată în raporturi ierarhice și care a fost legal investită cu exercițiul unei funcții publice executive, de regulă, pentru o perioadă de timp nedeterminată, fiind salarizată pentru activitatea depusă.
În primul rând, funcționarul public trebuie să facă parte dintr-o autoritate sau instituție publică, de regulă administrativă sau executivă, întrucât funcția se exercită în cadrul acestora, chiar dacă unele efecte se produc și în afara ei, în raporturile cu terții în care intră organul în cauză. Rațiuni practice pot determina că în mod temporar – prin delegare sau detașare – o persoană să-și exercite funcția în cadrul unei alte autorități sau instituții, decât cea din care face parte în mod obișnuit, ca o consecință a modificării vremelnice a raportului de serviciu în care se află, dar și în acest caz funcționarul se află tot în cadrul unui organism determinat. Neapartenența la un organ exclude posibilitatea valabilității juridice a manifestărilor de voință intenționate, conducând la inexistența actelor sale juridice lipsite de orice urmă de legalitate (autenticitate sau oficialitate).
În al doilea rând, funcționarul trebuie investit cu exercițiul funcției sale, de regulă, prin numire, mai rar prin alegere sau prin alte forme (desemnare).
În al treilea rând, funcționarul public administrativ, spre deosebire de parlamentar sau magistrat (judecător), se află în raporturi ierarhice de supra și subordonare față de inferiorul, respectiv superiorul său ierarhic. Aceasta îl obligă la executarea întocmai a dispozițiilor curente de serviciu ale superiorilor și, după caz, îi conferă atributul de a emite, la rândul său, asemenea acte pe seama subordonaților săi, inclusiv dreptul de a fi controlat sau de a putea verifica, precum și posibilitatea de a fi sau de a se substitui în atribuții, în cazul exercitării lor neconforme cu legea.
În al patrulea rând, investirea și exercițiul funcției se fac, de regulă, pe o perioadă nedeterminată, ceea ce înseamnă necunoașterea limitei maxime în timp până la care operează exercițiul funcției, fără ca aceasta să echivaleze cu o stare perpetuă, pe viață, de inamovibilitate și care, dincolo de stabilitatea în funcție (dreptul la carieră) nu exclude posibilitatea modificării (prin delegare ori detașare) sau încetării (prin demisie, eliberare sau destituire) a raportului de serviciu. Desigur, nu sunt excluse anumite limitări în timp care să confere un caracter temporar exercitării unei funcții (cazul delegării sau detașării).
În al cincilea rând, de regulă, funcționarul este salarizat pentru activitatea depusă, salariul reprezentând echivalentul bănesc al funcției (poziție și existență socială).
Statutul funcționarilor publici a adoptat, din rațiuni specifice, o definiție și anumite criterii particulare în configurarea conceptului de funcționar public (art. 2 și 5).
În primul rând, funcționar public este numai persoana numită într-o funcție publică (art. 2/1), ceea ce exclude de la bun început toate persoanele alese (primari, viceprimari și consilieri în cazul autorităților locale) sau desemnate (cazul premierului și a întregului guvern votat de parlament).
Prima precizare are în vedere faptul că numirea provine de la conducătorul autorității sau instituției publice, cu respectarea dispozițiilor din Statut (nr. 2/3), indiferent de locul ocupat de cel în cauză în ierarhia internă a organului din care face parte (director, șef serviciu, inspector, referent, deci persoane de conducere sau de execuție).
A doua precizare, vizează numirea în funcții de conducere a sau din cadrul autorității sau instituției publice care, credem, revine conducătorului autorității sau instituției ori conducerii supraordonate ierarhic eventual cu respectarea unor formalități de genul acordului, avizului, etc. (de exemplu, avizul prefectului la numirea sau eliberarea din funcție a conducătorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale – art. 133/2 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001.
În al doilea rând, nu intră în categoria funcționarilor publici, în sensul Statutului, sau mai precis nu se aplică prevederilor acestuia persoanelor numite sau alese în funcții de demnitate publică (art. 6 lit. e), cum ar fi, de exemplu, membrii guvernului, prefecții, subprefecții, etc., neexistând încă o lege proprie pentru această categorie, exceptând-o pe aceea a responsabilității ministeriale nr. 115/1999 sau a Legii nr. 161/2003.
În al treilea rând, funcționarii publici nemaiîncheind contract individual de muncă, conform legii, numai personalul salariat din aparatul propriu al autorităților și instituțiilor publice, care efectuează activități de secretariat-administrative, protocol, gospodărire, întreținere-reparații și de deservire, precum și alte categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică, este angajat cu contract individual de muncă neavând calitatea de funcționar public și aplicându-i-se legislația muncii (art. 6 lit. a).
De la prevederile Statutului mai sunt excluse (art. 6) și:
personalul salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la cabinetul demnitarului;
corpul magistraților;
cadrele didactice.
Prima precizare care trebuie făcută este aceea că, o bună parte din aceste persoane au calitatea de funcționari (secretar-dactilograf, curier, casier, bibliotecar), dar nu pe aceea de funcționar public.
A doua precizare vizează faptul că nimic nu împiedică la ocuparea posturilor de către cei în cauză să opereze și o numire în funcție, dublată de încheierea contractului de muncă, mai ales dacă se susține un concurs de către mai mulți candidați.
A treia precizare are în vedere aplicarea integrală a regimului juridic de dreptul muncii și la modificarea ori încetarea contractului de muncă, precum și în materia litigiilor de muncă (jurisdicției muncii), pentru acest personal auxiliar, de deservire.
În al patrulea rând, funcționarilor publici li se aplică prevederile din Legea privind Statutul funcționarilor publici.
O primă precizare are în vedere faptul că această lege este, conform Constituției (art. 73/3 lit. j), de natură organică, adoptată în condițiile angajării răspunderii Guvernului față de plenul parlamentului în ședința comună a camerelor sale (art. 114/1 din Constituție), deși este discutabilă modificarea aceluiași act normativ prin ordonanța de urgență a executivului (nr. 82/2000), care, nefiind o lege organică ce s-ar fi pretat la o asemenea intervenție (art. 115/1 și 4).
O a doua precizare se referă la terminologia specifică legii și anume aceea de Statut.
Această denumire reflectă într-un prim sens specificul reglementării și anume acela de a grupa principalele probleme pe care le presupune situația juridică a funcționarilor publici, precum și ansamblul normelor esențiale aplicabile tuturor acestora sau majorității lor, constituind dreptul comun în materie. Totuși, trebuie să remarcăm faptul că legea în cauză are un conținut mult mai larg deoarece reglementează și organizarea funcției publice (art. 1 teza I-a), abordând probleme de genul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, de management a funcțiilor publice și funcționarilor publici (art. 20-24).
Pe de altă parte, deși dispozițiile Statutului în cauză se aplică tuturor funcționarilor publici, inclusiv celor care au deja statute proprii (aprobate prin legi speciale), aceasta are loc numai în măsura în care respectivele statute nu dispun altfel (art. 6/1 teza I-a). Această idee călăuzește, în mod derogator nu numai reglementările deja existente în temeiul legilor speciale dar și cele viitoare, cazul militarilor, militarizaților, a celor din transporturi (feroviar, naval, aerian) sau învățământ, etc. Oricum, beneficiază de statute speciale funcționarii publici din structurile de specialitate ale Parlamentului, Administrației Prezidențiale, Consiliul Legislativ, serviciile diplomatice și consulare, autoritatea vamală, poliția și alte structuri ale Ministerului de Interne.
Denumirea de Statut reflectă, în al doilea sens, însăși natura situației funcționarului sau condiția juridică a acestuia. Într-adevăr, calitatea de funcționar nu este aceea de simplu subiect sau parte într-un raport juridic concret, titular de drepturi și/sau obligații, ci este cazul unei situații sau poziții într-un ansamblu de raporturi juridice, adică un statut personal.
În al cincilea rând, acolo unde prevederile statutare sunt neîndestulătoare ele se completează, în măsura în care nu contravin, cu prevederile legislației muncii (art. 103), cu ale legislației pensiilor și asigurărilor sociale (art. 37), Legii contenciosului administrativ (art. 49/2, 74, 78/2, 95).
Numărul total al persoanelor care îndeplinesc funcțiile prevăzute în statul de funcțiuni formează efectivul de personal al respectivei autorități sau instituții. În baza statului de funcții și a efectivului de personal se obține statul de personal care cuprinde diviziunile sau structurile nominalizate (denumite), funcțiile ce fac parte din ele și numărul posturilor pentru fiecare funcție cu numele persoanelor care ocupă fiecare post. Statul de plată sau de salarii este o reflectare a statului de personal cu specificarea drepturilor bănești (salariale) cuvenite, în principal, pentru munca depusă, și a obligațiilor corespunzătoare decurgând din aceste drepturi, fie în baza legii (impozitul pe salar, contribuția la asigurări sociale, de exemplu), fie a unor titluri de creanță (imputații și rețineri pentru plata unor pagube sau datorii, plata pensiei de întreținere, etc.).
Totalitatea funcționarilor publici din autoritățile și instituțiile publice din administrația publică centrală și locală constituie Corpul funcționarilor publici.
§ 4. Regimul juridic al funcției publice
a. Condiții generale ale investirii în funcție
Regimul juridic al funcției publice reprezintă ansamblul normelor juridice care au ca obiect reglementarea funcției respective în privința modului ei de formare, modificare și încetare. Deși funcția publică reprezintă o situație juridică obiectivă, preexistentă, legal reglementată, totuși raportul juridic concret de funcțiune sau de serviciu se formează în mod efectiv numai prin investirea unei persoane fizice cu/sau în funcția publică respectivă și care devine, astfel, titulara drepturilor și obligațiilor ce alcătuiesc conținutul raportului juridic nou format, de unde și concluzia că odată ocupată funcția devine și o situație juridică subiectivă, prin apartenența ei la o anumită persoană strict determinată.
Investirea în funcție reprezintă actul juridic individual unilateral de putere al unei autorități care numește, cu respectarea condițiilor legale, o persoană fizică într-o anumită funcție determinată în scopul exercitării acesteia corespunzător legii.
Există condiții generale de acces la funcțiile publice administrative care trebuie întrunite, conform Statutului, în persoana celui care urmează a fi investit cu o anumită funcție (alăturate diverselor condiții speciale atât de diferite de la o funcție la alta, dar care sunt prevăzute în statute sau reglementări proprii) și anume (art. 49, 52 din Statut):
existența cetățeniei române și domiciliul în România;
existența vârstei de 18 ani împliniți;
capacitate deplină de exercițiu;
stare de sănătate corespunzătoare;
cunoașterea limbii române, scris și vorbit;
promovarea concursului sau examenului de specialitate;
pregătirea profesională de specialitate;
declarația de avere;
compatibilitate morală;
lipsa stării de incompatibilitate;
depunerea jurământului de credință.
Prima condiție a investiții în funcție este cea referitoare la existența cetățeniei române deoarece mai mult decât oriunde exercitarea puterii publice fiind chintesența statului, persoana îndreptățită la această activitate trebuie neapărat să aparțină numai de acel stat pe care îl reprezintă și cu ale cărei autorități și interese se identifică.
În cazul nostru, cetățenia română exprimă apartenența persoanei la statul român și reprezintă o garanție de loialitate față de acesta și față de modul de promovare a intereselor naționale. De aceea, conform Statutului (art. 6 lit. a) și altor legi numai cetățenii români pot fi admiși în funcțiile publice civile și în cele militare (art. 1/2 din Legea cetățeniei române nr. 21/1991), iar conform Constituției (art. 16/3), funcțiile și demnitățile politice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au cetățenia română și domiciliul în țară.
Dacă existența cetățeniei reprezintă o condiție minimală de acces la o funcție publică rezultă că străinii (cu sau fără altă cetățenie) sau calitatea de străin constituie un impediment legal absolut pentru accesul și ocuparea funcției publice, datorită conflictului sau coliziunii posibile de interese între cele ale statului român și statul sau statele ce-și reclamă propriile prerogative față de persoana care prin cetățenia sa străină intră și sub jurisdicția statului terț, dacă ar îndeplini o atribuție de competența autorităților române.
Prin modificarea Statutului a dispărut condiția cetățeniei române exclusive pentru accesul la funcția administrativă.
Nu are nici o relevanță modul în care a fost dobândită cetățenia română – prin faptul nașterii, prin actul încetățenirii la cerere, prin adopție, nici faptul că, eventual, a fost redobândită prin repatriere – important este că această condiție a cetățeniei române exclusive să se mențină pe tot parcursul exercitării funcției, deoarece pierderea ei ori dobândirea alteia sau și a alteia atrag după sine, de drept, și încetarea raportului de funcțiune operând eliberarea din funcție dispusă de conducătorul instituției.
Cetățenia este generatoarea egalității între cetățeni în fața legii, a autorităților publice, inclusiv administrative, precum și în privința modul de acces și a șanselor de ocupare și promovare în funcțiile publice.
Subsecventă condiției de cetățenie, condiția de domiciliu în România trebuie și ea îndeplinită, în mod cumulativ, deoarece exercițiul funcției presupune prezența permanentă a titularului ei în raza teritorială a autorității căreia îi aparține, după cum însăși funcția are, la rândul ei, o componentă sau o dimensiune spațială prin locul de manifestare a competenței între anumite limite geografice. Mai mult, în unele situații, mai ales în cazul unor funcții reprezentative eligibile (cazul primarilor, viceprimarilor, consilierilor) pe plan local, cerința legală este ca domiciliul să fie în raza unității administrativ-teritoriale în care cel în cauză este ales (art. 4 alin. 2 din Legea privind alegerile locale nr. 70/1991 republicată în anul 1996).
Cea de a doua condiție care se cere a fi întrunită de titularul unei funcții publice este, în mod evident, vârsta de 18 ani împliniți, respectiv deplinătatea facultăților mintale deoarece cei lipsiți de discernământ (minorii sub vârsta de 14 ani și debilii mintali) sau având discernământul alterat sau diminuat (alienații mintali și minorii între 14-18 ani) n-au acces la funcția publică dacă, desigur, având psihicul deficitar sunt puși sub interdicție prin hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, ceea ce îi lipsește sau îi privează de exercițiul drepturilor atât civile cât și electorale. Într-adevăr, cel care nu poate alege nici nu poate fi ales, dar nici investit sau numit în funcții publice, conform legislației noastre electorale în materie.
Statutul face referire expresă la condiția capacității depline de exercițiu ceea ce include, fără îndoială, atât majoratul (cu excluderea capacității de exercițiu restrânse), cât și inexistența punerii sub interdicție, deci starea legală de pierdere a exercițiului drepturilor civile și electorale.
Se subînțelege că cel lipsit de discernământ prin act juridic, neavând exercițiul drepturilor civile, nu poate avea nici exercițiul drepturilor electorale.
Pierderea ulterioară a discernământului și, implicit, a capacității de exercițiu, justifică eliberarea din funcție.
Statutul a prevăzut această condiție prin două elemente distincte.
Primul se referă la majorat, adică la vârsta de 18 ani împliniți (art. 49 lit. c) desigur cel târziu în ziua numirii în funcție, deși pentru unele funcții se prevăd vârste mai mari (de exemplu, prefectul și subprefectul cel puțin 30 de ani, conform art. 106/6 din Legea nr. 69/1991 abrogată prin Legea nr. 215/2001).
Al doilea element se referă la starea de sănătate corespunzătoare funcției pentru care candidează cel în cauză, atestată pe bază de examen medical de specialitate (art. 49 lit. e). Această condiție deosebit de largă include și starea psihică corespunzătoare, inclusiv existența discernământului complet, neabolit și nealterat.
Cea de a treia condiție, a stării de sănătate corespunzătoare, vizează atât aspectul psihic, cât și cel fizic. Într-adevăr, lipsa, definitivă sau temporară, a discernământului, alterarea acestuia împiedică persoana să poată deține o funcție ce reclamă discernământul permanent necesar exercitării puterii și asumării responsabilității și răspunderii care decurg din ea.
De aceea, nu are relevanță, în acest sens, că este cazul debililor sau alienaților mintali, puși sub interdicție pe cale judecătorească, așa cum prevede legislația în vigoare, ori a celor față de care s-a dispus numai măsura de siguranță a obligării la tratament medical (psihic) ori la internarea medicală obligatorie pentru că s-a săvârșit o infracțiune (art. 113, 114 din Codul Penal) sau cazul celor care prezintă tulburări psihice ori de comportament, care dacă sunt constatate medical de specialiști, iar nu și legal, sau nu ca urmare a unei solicitări a organelor judiciare, reprezintă temei pentru a-l exclude pe cel în cauză de la accesul la o funcție publică sau justifică, ulterior, eliberarea din funcție.
Cea de a patra condiție vizează capacitatea deplină de exercițiu și are în vedere existența în persoana celui în cauză a drepturilor politice (de a alege și de a fi ales) în totalitatea lor deoarece însăși funcția publică este expresia puterii chemate să apere și să garanteze realizarea drepturilor fundamentale cetățenești.
Drepturile electorale sau politice se exercită în anumite condiții prevăzute de Constituție și de legislația electorală, iar lipsirea de aceste drepturi pe durata stabilită prin hotărâre judecătorească definitivă de condamnare împiedică accesul la o funcție publică pe o perioadă temporară de timp (excepție făcând cazul condamnării la închisoare pe viață), în acest sens art. 64 lit. a din Codul Penal a prevăzut ca pedeapsă complimentară interzicerea dreptului de a alege și de a fi ales în organele puterii de stat și în funcții elective de stat.
Cea de a cincea condiție vizează starea de compatibilitate morală definită în Statut în sensul că cel în cauză să nu fi fost condamnat pentru săvârșirea unei infracțiuni care l-ar face incompatibil cu exercitarea funcției publice (art. 49 lit. h).
Modificarea adusă Statutului a eliminat interdicțiile prevăzute în Codul Penal (art. 64 lit. b și c) care consacră ca pedepse complimentare pentru cel condamnat, interzicându-i:
dreptul de a ocupa o funcție publică implicând exercițiul autorității de stat;
dreptul de a ocupa o funcție sau de a exercita o profesie de natura aceleia de care s-a folosit condamnatul pentru săvârșirea infracțiunii.
În schimb, au fost prevăzute ca abateri penale incompatibile cu calitatea de funcționar pentru cel care a fost condamnat (art. 49 lit. h și j) pentru infracțiuni contra umanității, contra statului sau contra autorității, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiției, de fals ori a unor fapte de corupție sau a unei infracțiuni săvârșite cu intenție, care ar face incompatibilă cu exercitarea funcției publice, cu excepția situației în care a intervenit reabilitarea.
În aceste situații nu este necesar ca instanța penală să fi pronunțat și pedeapsa complimentară a interdicției, aceasta operând de drept, „ope legis”, împiedicând fie accesul la funcția publică, fie impunând eliberarea din funcție a celui condamnat definitiv.
Pedepsele complimentare nu ridică probleme deosebite în cazul infracțiunilor de serviciu sau în legătură cu serviciul (art. 246 – 258 din Codul Penal), cum ar fi cele de genul abuzului și neglijenței în serviciu, luării de mită, etc., unde pedepsele principale sunt însoțite, de regulă, și de pedepsele complimentare corelative. Însă, textul din Statut este cu mult mai larg făcând referire nu numai la infracțiuni care se pretează a fi săvârșite și de funcționari, ca de exemplu, cele de corupție sau de fals, ci, se are în vedere orice infracțiune intenționată, indiferent de modul ei de sancționare, cu închisoare ori cu amendă, de modul de executare ori de suspendare a executării, chiar dacă făptuitorul a fost amnistiat sau pedeapsa aplicată a fost grațiată, cu excepția situației când a intervenit reabilitarea.
Desigur, dacă cel în cauză a fost condamnat și s-a dispus o pedeapsă complimentară de interdicție nu se mai ridică probleme deosebite în privința situației juridice a funcției publice respective. În schimb, în celelalte situații rămâne la aprecierea autorității, mai ales pentru acele infracțiuni intenționate în care condamnarea pentru ele atrage și incompatibilitatea exercitării funcției publice.
Tot incompatibilități morale sunt determinate și de:
destituirea dintr-o funcție publică în ultimii 7 ani (art. 49 lit. i);
desfășurarea unei activități de poliție politică, astfel cum este ea definită prin lege (art. 49 lit. j).
Dacă în timpul exercitării funcției cel în cauză suferă o condamnare pentru o infracțiune incompatibilă cu funcția avută va fi eliberat din funcție.
Cea de a șasea condiție se referă la cunoașterea limbii române scris și vorbit (art. 49 lit. b), ca o cerință minimală de cultură generală, indiferent de nivelul (mediu sau superior al pregătirii), dar și ca o cerință legală întrucât limba oficială a statului este româna, lucrările (ședințele) autorităților se desfășoară în această limbă, iar actele se întocmesc (redactează) în limba română.
Această cerință revine tuturor funcționarilor, inclusiv celor aparținând minorităților naționale și activând în autoritățile din unitățile administrativ-teritoriale unde locuiesc astfel de minorități legal recunoscute, chiar dacă aceștia cunosc limba acestei minorități aparținătoare ca limbă maternă.
Îndeplinirea cerinței poate fi verificată la numirea în funcție prin examinarea susținută de candidat, fie direct la limba română, fie indirect prin probele scrise și orale de specialitate ori este prezumată a fi îndeplinită prin certificatele și diplomele de absolvire depuse la dosar.
În unitățile administrativ-teritoriale în care persoanele aparținând unei minorități naționale dețin o pondere semnificativă (de peste 20%), unii funcționari publici din serviciile care au contact direct cu cetățenii vor cunoaște și limba minorității naționale respective (art. 99).
A șaptea condiție vizează pregătirea profesională de specialitate sau condițiile de studii prevăzute de lege pentru funcția publică (art. 6 lit. f), respectiv nivelul studiilor superioare de lungă sau scurtă durată, studii medii, liceale sau post-liceale ori al specializării (administrative, juridice, economice, tehnice, medicale, didactice, etc., art. 9/1). Dacă între timp aceste cerințe de studii sunt modificate sau se schimbă, iar cel în cauză nu le mai îndeplinește, va opera eliberarea lui din funcție (art. 92 lit. e coroborat cu art. 6 lit. f).
A opta condiție se referă la promovarea examenului sau câștigarea concursului organizat pentru ocuparea funcției publice (art. 6 lit. h; 49/1; 54/1) sau, altfel spus, capacitatea sau competența profesională ori de specialitate pentru postul pe care urmează să-l ocupe, diploma de studii în sine nefiind suficientă pentru ocuparea și deținerea funcției publice decât cel mult pentru perioada debutului sau stagiaturii, limitată în timp. Aceasta înseamnă verificarea profesională prealabilă prin examinarea, uneori și efectuarea perioadei de stagiu sau de probă ori de încercare cu caracter provizoriu în funcție.
A noua condiție se referă la obligația prezentării declarației de avere, în condițiile legii, la numirea și la eliberarea din funcție conducătorului autorității sau instituției din care face parte în scopul cunoașterii stării sale materiale la preluarea postului, precum și a evoluției acesteia la finele exercitării funcției publice, ca o garanție că exercițiul puterii nu a reprezentat o sinecură sau un prilej de îmbogățire, relevat de discrepanța dintre venituri și achizițiile de bunuri ori acumulările de bani peste nivelul celor dintâi (art. 46/2). Declarația de avere se reactualizează anual. Concomitent se depune și o declarație de interese (art. 111/1, 112) care se reactualizează, după caz.
A zecea condiție, negativă de altfel, se referă la lipsa sau inexistența incompatibilității între calitatea de funcționar public cu orice altă funcție sau demnitate publică, cu excepția calității sau activității didactice, științifice, literar – artistice, adică practic imposibilitatea cumulului de funcții (art. 94/1 din Legea nr. 161/2003).
Într-adevăr, în sistemul actual legislativ care consacră libertatea muncii (art. 41/1 teza a II-a din Constituție), orice persoană poate cumula mai multe funcții având dreptul să primească salariul corespunzător pentru fiecare din funcțiile ocupate (art. 1/1 și 2, art. 3/3 din Legea nr. 2/1991 privind cumulul de funcții).
Legea a prevăzut ca incompatibilități deținerea altor funcții și desfășurarea altor activități, remunerate sau neremunerate după cum urmează (art. 94/2 din Legea nr. 161/2003):
în cadrul autorităților sau instituțiilor publice;
în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepția cazului în care funcționarul public este suspendat din funcția publică, în condițiile legii, pe durata numirii sale;
în cadrul regiilor autonome, societăților comerciale ori alte unități cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, în cadrul unei asociații familiale sau ca persoană fizică autorizată;
în calitate de membru al unui grup de interes economic.
Funcționarii publici care, în exercitarea funcției publice, au desfășurat activități de monitorizare și control cu privire la asemenea societăți sau unități nu pot să-și desfășoare activitatea și nu pot acorda consultanță de specialitate la asemenea organizații timp de 3 ani după ieșirea din Corpul funcționarilor publici.
În privința calității de membru al unui grup de interes economic trebuie să avem în vedere faptul că acest grup reprezintă o asociere între două sau mai multe persoane fizice sau juridice constituită pe o perioadă determinată, în scopul înlesnirii sau dezvoltării activității economice a membrilor săi, precum și al îmbunătățirii rezultatelor activității respective (art. 118/1 din Legea nr. 161/2003).
Grupul este persoană juridică cu scop patrimonial care poate avea sau nu calitatea de comerciant.
Funcționarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane în ceea ce privește efectuarea unor acte în legătură cu funcția publică pe care o exercită.
În sfârșit, nu sunt permise raporturi ierarhice directe între funcționarii publici care sunt soți sau rude de gradul I. Aceeași incompatibilitate apare și în cazul în care șeful ierarhic direct are calitatea de demnitar.
Legea nr. 161/2003 a reglementat și conflictul de interese ca situație în care persoana ce exercită o demnitate sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative (art. 70).
Astfel, funcționarul public este în conflict de interese dacă se află în una din următoarele situații:
este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice și juridice cu care are relații cu caracter patrimonial;
participă în cadrul aceleași comisii, constituite conform legii, cu funcționarii publici care au calitatea de soț sau rudă de gradul I;
interesele sale patrimoniale, ale soțului ori rudelor sale de gradul I pot influența deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice.
Analiza raportului dintre incompatibilități și conflictul de interese relevă următoarele aspecte:
în primul rând, incompatibilitatea vizează o stare perpetuă, continuă, pe durata exercitării funcției publice, fiind un conflict permanent cu o altă funcție sau autoritate, în timp ce conflictul de interese este numai temporar, între cele două stări;
în al doilea rând, dacă incompatibilitatea cuprinde prohibiții vizând funcții sau alte activități atât remunerate cât și neremunerate, conflictul de interese vizează numai aspecte patrimoniale;
în al treilea rând, incompatibilitatea se rezolvă prin renunțarea la una din stările care o generează, în timp ce conflictul de interese presupune abținerea de la implicarea funcționarului în rezolvarea cererii ori participarea la procesul decizional respectiv;
în al patrulea rând, rezolvarea stării de incompatibilitate prin opțiunea celui în cauză conduce, după caz, la menținerea sau la pierderea funcției publice, în timp ce nerezolvarea conflictului de interese atrage, după caz, răspunderea disciplinară, administrativă, penală sau civilă potrivit legii.
Legislația mai prevede și cazuri speciale de incompatibilitate vizând administrația publică, cum este cazul membrilor guvernului (art. 105 din Constituție), primarilor (art. 62 din Legea nr. 215/2001), prefecților și subprefecților (art. 131 din Legea nr. 215/2001) și secretarului de localitate și de județ care nu poate fi membru al unui partid sau al unei formațiuni politice, sub sancțiunea eliberării din funcție (art. 83/2 din Legea nr. 215/2001).
Corelativ incompatibilității – ca stare de durată – există și interdicția, ca stare de moment, sau opreliște temporară, care nu permite funcționarului, de exemplu, exprimarea de opinii politice în cadrul exercitării atribuțiilor de serviciu.
Dacă totuși funcționarii publici sunt aleși sau numiți pentru exercitarea funcției de demnitate publică, vor fi suspendați din funcția publică deținută pe durata exercitării acelei funcții (art. 58/1).
Toate aceste incompatibilități, deși sunt limitări ale capacității juridice a persoanelor fizice, nu sunt o știrbire ori o decădere din drepturile politice și civile – de genul interdicțiilor pronunțate prin hotărâre judecătorească – menite a-l împiedica pe cel vizat în accesul la funcția publică, deoarece el poate renunța la calitatea sau funcția care-i blochează accesul, ele fiind doar simple îngrădiri temporare de natură specială în scopul evitării unor conflicte de interese, conferind o reală independență funcțională în exercitarea deplină a puterii publice.
Inexistența stării de incompatibilitate trebuie să persiste pe toată durata exercitării funcției. Apariția ei în acest interval, neurmată, imediat, de renunțarea la calitatea incompatibilă de către cel în cauză, atrage eliberarea din funcție a celui vizat prin actul conducătorului (art. 92 lit. a).
Statutul a mai prevăzut, fără să le definească (art. 70/2 lit. j), și interdicțiile, ce reprezintă simple opreliști privitoare la anumite activități sau acțiuni ce nu trebuie săvârșite de funcționar în legătură cu sau în timpul exercitării funcției sale ca, de exemplu, abținerea de la exprimarea sau manifestarea convingerilor politice.
A unsprezecea condiție de acces la funcția publică se referă la depunerea jurământului de credință, în termen de 3 zile de la numire având următorul conținut (art. 52/6): „Jur să respect Constituția, drepturile și libertățile fundamentale ale omului, să aplic în mod corect și fără părtinire legile țării, să îndeplinesc conștiincios îndatoririle ce îmi revin în funcția publică în care am fost numit, să păstrez secretul profesional și să respect normele de conduită profesională și civică. Așa să-mi ajute Dumnezeu!” Jurământul se poate depune și fără formula religioasă de încheiere, respectând libertatea convingerilor sau cu o altă formulare religioasă.
Depunerea jurământului înseamnă angajarea deplină și fidelă a titularului funcției în realizarea integrală și întocmai a atribuțiilor de serviciu, în litera și spiritul legii. Depunerea lui, ca ultimă formalitate procedurală, desăvârșește investitura în funcție și reprezintă momentul de debut în exercitarea legală a funcției. Săvârșirea de fapte care îl încalcă atrage declanșarea răspunderii juridice, în diferite forme, unele chiar foarte severe, penale (trădarea), în persoana celui vinovat.
Lipsa depunerii jurământului nu afectează în mod esențial valabilitatea acțiunilor întreprinse de funcționar care vor putea fi considerate legale, în baza principiului aparenței în drept („error communis facit ius”), dacă s-au respectat toate condițiile prevăzute de lege în realizarea lor (sau la emiterea înscrisurilor administrative).
Refuzul depunerii jurământului se consemnează în scris și atrage revocarea deciziei de numire (art. 52/7) uneori legea prevăzând sancțiuni deosebit de specifice cum ar fi demisia de drept a celui în cauză, cazul consilierului local sau județean ori a primarului (art. 34/2, 65/2 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001).
Mai pot exista și unele condiții speciale care se cer a fi întrunite pentru ca o persoană să poată ocupa anumite funcții publice, de conducere sau de execuție, prevăzute în reglementări speciale cuprinse în statute și regulamente proprii mai ales în cazul militarilor sau unor servicii speciale (art. 49 lit. g).
În rândul acestor condiții, care se adaugă celor generale sau care le particularizează pe acestea, putem enumera limita de vârstă maximă, studii de specialitate corespunzătoare sistemului, vechimea în funcție, sexul, condiția fizică, reputația și moralitatea neștirbită, etc.
b. Formarea, modificarea, suspendarea, întreruperea și încetarea raportului de serviciu (funcțiune)
a. Odată întrunite condițiile generale și cele speciale de acces la funcția publică urmează operațiunea propriu-zisă a investirii sau investitura ca act juridic unilateral individual de autoritate provenind de la un organ public sau instituție publică prin care se încredințează unei persoane exercitarea unei funcții publice în cadrul autorității sau instituției respective.
Conform Statutului (art. 4/1) investirea se face prin numire, deși alte categorii beneficiază de alegere în funcțiile reprezentative (primarii, art. 61 din Legea nr. 215/2001) sau desemnare și votare (premierul și guvernul art. 103/1-3 din Constituție), ceea ce permite formarea și exercitarea raportului de serviciu pe durată nedeterminată.
Numirea este un act de drept administrativ individual emis, de regulă, de conducătorul autorității sau instituției publice, fiind o manifestare de voință exclusivă și unilaterală provenită de la acea parte a raportului juridic care încredințează funcția spre exercitare. Această caracteristică este esențială nu numai pentru formarea raportului de serviciu ori de funcțiune, ci și pentru derularea lui ulterioară – prin modificare și suspendare – dar și pentru încetarea lui în același mod, când, ca regulă nu operează și consimțământul celeilalte părți a raportului juridic, respectiv a funcționarului, conform principiului simetriei formal – juridice. În concluzie, investirea prin numire nu este un act juridic bilateral sau un acord de voință, chiar dacă viitorul titular al funcției ar fi formulat anterior o solicitare expresă în vederea investirii sale urmată de actul numirii.
Investirea poate cuprinde și o procedură mai complexă care să includă formalități anterioare, concomitente sau ulterioare operațiunii propriu-zise de ocupare (numire) a funcției, dar strâns legate de ea, sub forma propunerii, avizului, acordului, aprobării, confirmării, etc. Operațiunea cea mai frecventă este cea a concursului sau examenului de specialitate, incluzând condiții specifice (vechime în funcție, notarea cunoștințelor, calificativele profesionale anterior obținute, etc.). O formalitate tipică prealabilă este avizul consultativ al compartimentului juridic cu privire la modul de respectare a condițiilor de legalitate la numire. O formalitate ulterioară și ultimă, ce desăvârșește procedura investiturii este depunerea jurământului de credință.
Actul administrativ de numire are formă scrisă și trebuie să conțină temeiul legal al numirii, numele funcționarului public, denumirea funcției publice, data și locul de la care și unde se exercită, precum și drepturile salariale.
Fiind esențială în nașterea raportului de funcțiune lipsa numirii și a celor mai multe din formalitățile esențiale ale investiturii antrenează nevalabilitatea exercitării funcției și, implicit, a oricărei manifestări de voință care se vrea producătoare de efecte juridice, din partea persoanei în cauză, adică inexistența actelor administrative lipsite de orice aparență de legalitate (cazul persoanei încă nenumite, destituite, concursul nevalidat, numirea neaprobată).
Dimpotrivă, în cazul iregularității investirii, în sensul încălcării unor condiții neesențiale de legalitate la numire, promovare, transferare (lipsa avizului, nedepunerea jurământului, avansare înainte de termen) când suntem în prezența așa-numitului “funcționar de fapt” se pune problema valabilității actelor și operațiunilor emise sau întreprinse în legătură cu atribuțiile sale exercitate, mai ales, în raporturile cu terții. Desigur, acestora din urmă nu li se poate imputa necunoașterea iregularității investirii, dar care ar putea fi vătămați în drepturile lor prin nulitatea actelor și operațiunilor respective, deși ele îndeplinesc condițiile de fond și de formă cerute de lege (de exemplu, actele de sancționare contravențională, actele de impozitare, actele de stare civilă).
În general, se apreciază că actele de autoritate ce țin de voința exclusivă a funcționarului (cele se sancționare, de autorizare) sunt nule, reprezentând o simplă cale de fapt, în vreme ce actele de constatare, făcute corespunzător legii (cele de stare civilă, procese-verbale de control), vor trebui considerate valabile sau valide în baza principiului aparenței în drept (“error communis facit ius”). În acest sens, Legea cu privire la actele de stare civilă nr. 119/1996 prevede (art. 7) că actele de stare civilă întocmite de o persoană care a exercitat în mod public atribuțiile de ofițer de stare civilă, cu respectarea prevederilor legii în materie, sunt valabile, chiar dacă acea persoană nu avea această calitate.
Până la apariția Statutului majoritatea funcționarilor numiți încheiau și un contract de muncă, prin care deveneau și angajați ai instituției respective, supus regimului juridic de dreptul muncii și expresie a acordului de voință a celor două părți contractante din raportul de muncă. Acest contract individual, reglementat de Codul muncii și având o natură privată, reflecta drepturile și obligațiile reciproce ale părților privitoare la condițiile și durata muncii, salarizarea, protecția socială, concediile și repaosul, etc., mai puțin drepturile și obligațiile funcției care formau conținutului raportului de serviciu, respectiv al funcției publice. Nu încheiau și nici acum nu încheie contracte de muncă personalul militar și cel militarizat, respectiv persoanele active din aceste sectoare.
În schimb, Statutul actual prevede obligativitatea încheierii contractului individual de muncă de către personalul din aparatul de lucru al autorităților și instituțiilor publice, care efectuează activități de secretariat-administrative, protocol, gospodărire, întreținere-reparații și de deservire care are calitatea de angajat (art. 6) și care nu este funcționar public aplicându-i-se legislația muncii. Desigur, nu este greu de observat că unele funcții din aceste categorii au efectiv o natură administrativă nepublică (secretar-dactilograf, registrator, curier, arhivar, etc.), fiind întâlnite și la societățile comerciale, asociații sau organizații neguvernamentale.
Raportul de serviciu al funcționarului public se exercită pe durată nedeterminată cu excepția cazurilor de ocupare a funcțiilor publice pe o perioadă determinată, în condițiile prevăzute de lege (art. 4 1/2, 3).
Pentru numirea înalților funcționari publici sunt reglementate condiții speciale de studii, de specializare și perfecționare, de vechime în specialitate, de concurs și numire (art. 18, 19).
b. Modificarea raportului de funcție sau de serviciu este rezultatul aceleiași manifestări unilaterale a voinței autorității sau instituției publice, care poate conferi sau retrage atribuții, poate încredința o nouă funcție titularului în mod permanent (prin redistribuire de personal) ori în mod temporar (prin delegare sau detașare) în același loc sau organ, ori în altă localitate sau în alt organ.
Ca regulă, funcționarul nu poate negocia drepturile și obligațiile ce formează conținutul raportului de serviciu în care se află și nici modificarea sau schimbarea lor ulterioară, deoarece cu privire la aceste aspecte decide în exclusivitate autoritatea sau instituția publică la care se află.
Delegarea sau detașarea se dispune de către conducătorul autorității sau instituției în cadrul căreia funcționează persoana pentru a îndeplini anumite activități în afara organului din care face parte, fie în aceeași localitate, fie în alta (în afara ei) – art. 81 din Statut.
Delegarea se dispune în interesul autorității sau instituției publice în care funcționează persoana pe o perioadă de cel mult 60 de zile consecutive, dar nu mai mult de 90 de zile calendaristice într-un an (în acest din urmă caz numai cu acordul funcționarului – art. 82/1), funcționarul păstrându-și funcția și salariul avut.
Delegarea are mai multe elemente:
ea se realizează în interesul propriu al autorității sau instituției care deleagă și nu a funcționarului ei;
reprezintă o schimbare temporară (implicit o modificare) a locului de exercitare a funcției, de regulă într-o altă localitate și la o altă autoritate sau instituție, deși este posibilă neschimbarea localității, dacă, de exemplu, un funcționar de nivel central sau județean este delegat la o filială sau serviciu descentralizat din localitatea unde își are sediul și propria sa autoritate;
constituie o obligație de serviciu care trebuie îndeplinită în condițiile stabilite de conducător;
funcționarul își păstrează funcția și salariul pe perioada delegării, iar la încetarea ei revine pe același post, toate acestea reprezentând tot atâtea obligații ale instituției din care face parte cel în cauză, căruia i se asigură, astfel, și stabilitatea funcției;
funcționarul va beneficia de plata costului legal al transportului, cazării și indemnizației de delegare, suportate de autoritatea care l-a delegat.
În concluzie, delegarea reprezintă măsura temporară și unilaterală dispusă de conducerea autorității sau instituției și prin care funcționarul subordonat are îndatorirea de îndeplinire a unor activități în interesul, dar în afara, organului din care face parte.
Delegarea poate fi refuzată în caz de invaliditate, când starea sănătății, dovedită medical, împiedică realizarea ei și când funcționarul crește singur copilul minor.
Refuzul nejustificat al îndeplinirii delegării reprezintă o abatere disciplinară, care, deși nenominalizată expres în statut (art. 70/2) între încălcările de acest gen, justifică aplicarea unei sancțiuni disciplinare (prevăzută de art. 70/3) intrând în larga categorie a refuzului nejustificat de a îndeplini sarcinile și atribuțiile de serviciu (art. 70/2 lit. f).
Detașarea se dispune în interesul autorității sau instituției în care urmează să își desfășoare activitatea cel în cauză pentru o perioadă de cel mult 6 luni, iar în cursul unui an calendaristic poate depăși mai mult de 6 luni, numai dacă există acordul scris al funcționarului public (art. 83/1).
Elementele detașării sunt:
să corespundă pregătirii profesionale, atribuțiilor și responsabilităților ce i se vor încredința;
deși se dispune tot în interesul serviciului, este totuși vizată organizația unde persoana este detașată, iar nu cea aparținătoare ei, ca și în cazul delegării;
reprezintă tot o schimbare temporară a locului de exercitare a funcției, de regulă, la o altă instituție și uneori într-o altă localitate;
constituie o obligație de serviciu instituită de conducere și care trebuie îndeplinită în condițiile stabilite de instituția unde persoana este detașată, dar dacă durata ei depășește mai mult de 6 luni într-un an calendaristic trebuie acordul celui în cauză;
pe perioada detașării, cel în cauză se integrează ierarhic în noua instituție de la care primește salariul și față de a cărei conducere se subordonează complet;
pe aceeași perioadă funcționarul își păstrează funcția și drepturile salariale inițiale, beneficiind de stabilitatea funcției, iar dacă salariul corespunzător funcției pe care este detașat este mai mare, el are dreptul la acest salariu;
persoana detașată în altă localitate beneficiază pe acest interval de timp de costul legal al transportului, dus-întors, și cel puțin o dată pe lună, al cazării și al indemnizației de detașare suportate de instituția beneficiară;
la expirarea detașării cel în cauză va reveni în organul inițial pe aceeași funcție și cu același salariu avut, ca element de stabilitate.
În concluzie, detașarea reprezintă măsura unilaterală dispusă de conducere pe timp limitat prin care funcționarul subordonat are îndatorirea de a îndeplini funcția publică în interesul unei alte autorități unde urmează să funcționeze și în care se integrează ierarhic, de regulă, într-o altă localitate.
Refuzul nejustificat a îndeplinirii detașării reprezintă o abatere disciplinară de neîndeplinire a sarcinilor și atribuțiilor de serviciu (art. 70/2 lit. f), legea permițând o asemenea atitudine doar pentru situațiile prevăzute de delegare, precum și în următoarele cazuri justificate (art. 89/2):
în cazul neasigurării condițiilor corespunzătoare de cazare într-o altă localitate;
ori de câte ori motive familiale temeinice justifică refuzul de a da curs detașării.
Apreciem că atât măsura delegării cât și cea a detașării pot fi contestate, de cel vizat, pe cale ierarhică și în eventualitatea refuzului unității de a da curs solicitării, petiționarul se poate adresa instanței de contencios administrativ în condițiile Legii nr. 29/1990, dacă poate dovedi vătămarea unui drept legal consacrat prin măsura de modificare (provizorie sau temporară) a raportului de serviciu. Facem precizarea că în actualele condiții* vătămarea unui interes, chiar legitim, poate fi invocată în instanța de judecată, după cum justiția va putea cenzura refuzul autorității de a da curs refuzului de detașarea din partea funcționarului dacă, de exemplu, motivele familiale invocate sunt temeinic justificate sau sunt apreciate ca fiind netemeinice de către autoritatea executivă.
Tot o modificare a raportului de serviciu, dar cu caracter permanent, o reprezintă schimbarea compartimentului în care își desfășoară activitatea funcționarul public care a beneficiat de aprobarea corespunzătoare în mod excepțional pentru motive de sănătate, desigur cu păstrarea clasei și gradului avute. Această schimbare se poate face numai dacă cel în cauză este apt să îndeplinească profesional noile atribuții care-i revin (art. 35/2).
Dacă, totuși, este cazul, pentru aceleași motive, a schimbării instituției sau autorității în care își desfășoară activitatea, atunci suntem în prezența încetării raportului de serviciu.
O altă modificare a raportului de serviciu, introdusă prin Statut, o reprezintă mutarea în cadrul altui compartiment al autorității sau instituției publice (art. 85).
Mutarea poate fi definitivă (apreciem la cerere sau din oficiu, în acest din urmă caz numai cu acordul scris al funcționarului) și se dispune de conducătorul autorității sau instituției în cauză (art. 85/2).
Mutarea temporară se dispune motivat de către același conducător în interesul autorității sau instituției publice pe o perioadă de maximum 6 luni într-un an cu respectarea pregătirii profesionale și a salariului avut de funcționarul public.
În sfârșit, tot o modificare o reprezintă și exercitarea temporară a unei funcții publice de conducere, vacantă în urma promovării temporare a celui care îndeplinește condițiile specifice necesare în acest scop și care înlocuiește titularul postului respectiv, suspendat din funcție în condițiile legii (art. 86/1, 3).
Mutarea temporară se dispune pe cel mult 6 luni de către conducătorul autorității cu avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici și, deși legea nu prevede, la rândul său cel mutat este suspendat din funcția inițial deținută. De asemenea, acesta va beneficia, după caz, de salariul majorat pentru noua funcție.
c. Suspendarea din funcție publică reprezintă o situație de întrerupere (încetare) temporară sau vremelnică a derulării raportului de serviciu legal reglementată și a cărei finalizare are loc fie prin reluarea acestui exercițiu ori prin încetarea definitivă a relației juridice în cauză.
Statutul a prevăzut (art. 87/1) suspendarea de drept (obligatorie) în următoarele situații pentru funcționarul public:
numit sau ales într-o funcție de demnitate publică pentru perioada respectivă;
încadrat la cabinetul unui demnitar;
desemnat de către autoritatea sau instituția publică să desfășoare activități în cadrul misiunilor diplomatice ale României ori în cadrul unor organisme sau instituții internaționale, pentru perioada respectivă;
desfășoară activitate sindicală pentru care este prevăzută suspendarea, în condițiile legii;
efectuează stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat;
este arestat preventiv;
efectuează tratament medical în străinătate, dacă nu se află în concediu medical pentru incapacitate temporară de muncă, precum și pentru însoțirea soțului sau, după caz, a soției ori a unei rude până la gradul I inclusiv, în condițiile legii;
se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă, în condițiile legii;
carantină, în condițiile legii;
concediu de maternitate, în condițiile legii;
este declarat dispărut prin hotărâre judecătorească irevocabilă;
forță majoră;
în alte cazuri expres prevăzute de lege.
În cazul arestării preventive măsura suspendării se impune deoarece funcționarul nu-și poate exercita în mod practic funcția deținută. Nu interesează motivul arestării, dacă este cazul unei infracțiuni intenționate sau din culpă, ori dacă reprezintă fapte penale care-l fac incompatibil cu exercitarea funcției publice (art. 49 lit. h). Desigur, rămâne de datoria conducerii autorității sau instituției publice, în lipsa unei comunicări din oficiu, să ceară, organului care a dispus arestarea (parchet sau instanță de judecată), comunicarea măsurii privării de libertate și a duratei acesteia. La încetarea, de drept sau prin revocare a măsurii respective – dacă totuși urmărirea penală continuă, ori s-a dispus trimiterea în judecată sau funcționarul public se află în curs de judecată – starea de suspendare din funcție de menține, până la soluționarea definitivă a cauzei când, în funcție de soluția judiciară adoptată, funcționarul este fie destituit, încetând de drept raportul de serviciu în urma condamnării sale definitive (art. 49 lit. h coroborat cu art. 90/1 lit. f), fie repus în funcție dacă s-a dispus scoaterea sa de sub urmărire penală sau încetarea acesteia, precum și în cazul în care instanța judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal. În acest ultim caz funcționarul va fi reintegrat în funcția publică anterior deținută și îi vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare (art. 79/3 teza ultimă).
Funcționarul public este obligat, ca în termen de 5 zile calendaristice de la data încetării motivului de suspendare de drept, să informeze în scris conducătorul autorității sau instituției despre acest fapt, urmând ca acesta din urmă să asigure, tot în termen de 5 zile, condițiile necesare reluării activității funcționarului (art. 87/2, 3).
Deși suspendarea operează de drept ca și încetarea acesteia, apreciem că, totuși, conducătorul organului administrativ trebuie să emită actul administrativ de constatare a suspendării ori a cauzei de încetare (revocare) a acestora și, implicit de revenire (reintegrare) în funcție a celui vizat.
Deși Statutul nu a nominalizat expres, tot o suspendare de drept operează și în cazul în care, deși nu avem dispusă măsura arestării, s-a pus în mișcare acțiunea penală – față de funcționarul care a comis una din faptele penale prevăzute de art. 49 lit. h (art. 79/2) – de către procuror (în faza urmăririi sau s-a dispus trimiterea în judecată) ori cel în cauză se află în curs de judecată.
Și în această ipoteză scoaterea de sub urmărire penală sau încetarea ei, ori achitarea sau încetarea procesului penal determină, de drept, încetarea măsurii suspendării.
Oricum, stingerea urmăririi penale sau a procesului penal trebuie să fie cauzată de lipsa vinovăției celui în cauză ori de inexistența abaterii penale pentru a determina repunerea în funcție, întrucât, în caz contrar, dacă a operat amnistia sau grațierea, prescripția sau retragerea plângerii penale prealabile ori părțile s-au împăcat, nu operează de drept încetarea suspendării, neexistând obligativitatea reintegrării în funcție.
Desigur, nimic nu împiedică funcționarul ca în astfel de cazuri să ceară continuarea urmăririi penale sau a judecății în vederea dovedirii nevinovăției sale cu scopul de a fi repus în drepturile sale și reintegrat în funcție.
Raportul de serviciu se suspendă la inițiativa funcționarului public în următoarele situații (art. 88/1):
concediu pentru creșterea copilului în vârstă de până la 2 ani sau până la împlinirea vârstei de 3 ani, în cazul copilului cu handicap, în condițiile legii;
concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la 7 ani sau până la împlinirea vârstei de 18 ani în cazul copilului cu handicap pentru afecțiuni intercurente;
desfășurarea unei activități în cadrul unor organisme sau instituții internaționale, altele decât cele vizând misiunile diplomatice românești ori organisme internaționale la care a fost numit (art. 87/1 lit. c);
pentru participarea la campania electorală;
pentru participarea la grevă, în condițiile legii.
În toate aceste cazuri solicitarea funcționarului, respectiv cererea, se va formula în scris cu cel puțin 15 zile calendaristice înainte de data când se solicită suspendarea, trebuind însoțită de documentele justificative și aprobată de conducerea instituției sale prin act juridic, inclusiv încetarea suspendării și revenirea în funcție pe postul inițial, când, din nou, funcționarul va solicita acest lucru, dar în termen de 5 zile de la încetarea stării de suspendare (art. 88/2 coroborat cu art. 87/3).
Raportul de serviciu se poate suspenda și la cererea motivată a funcționarului public (art. 88/2) fără ca legea să indice expres care sunt cazurile sau ipotezele acestei situații. Noi apreciem că ele pot viza stări subiective sau obiective, cu caracter personal sau familial, vizând funcționarul public, de exemplu, de genul perioadelor de pregătire și susținere a unor examene de studii, de urmare a unor tratamente medicale, curative, în afara îngrijirilor medicale propriu-zise, vizite documentare, expediții și activități sportive, etc.
Desigur, motivarea trebuie dovedită de solicitant, iar caracterul justificat sau nu al motivelor este la aprecierea conducerii care poate încuviința sau nu solicitarea.
Pe perioada suspendării raportului de serviciu postul în cauză este rezervat în vederea asigurării revenirii titularului său, putând fi ocupat pe perioadă determinată de un funcționar public din corpul de rezervă sau de o altă persoană în baza unui contract individual de muncă cu caracter temporar (art. 89/3).
Deși Statutul nu a prevăzut, apreciem că măsura suspendării din funcție mai poate fi dispusă facultativ și oricând de către conducere pe durata apariției și menținerii unor alte cauze ce afectează derularea normală a raportului de serviciu și care impun clarificarea situației de menținere sau nu a titularului în funcție ca, de pildă, apariția unei pretinse stări de incompatibilitate, comiterea unor grave abateri disciplinare ce necesită efectuarea unor cercetări interne prealabile sancționării, etc.
d. Încetarea raportului de serviciu are loc, de regulă, în același mod unilateral, întocmai ca și formarea sa, cu respectarea acelorași formalități procedurale avute în vedere la numirea în funcție, manifestarea de voință a funcționarului neavând, în principiu, relevanță juridică în lipsa hotărârii organului competent, Statutul reglementând amănunțit cazurile de încetare (art. 90 – 94).
Primul caz este cel al încetării de drept a raportului de serviciu (art. 90/2) în următoarele situații:
la data decesului funcționarului public, ca urmare a faptului morții indiferent de cauza care a provocat respectivul eveniment (naturală, violentă, umană, etc.);
la data rămânerii irevocabile a hotărârii judecătorești de declarare a morții funcționarului public, perioadă până la care, apreciem, deși legea nu o stipulează, va opera suspendarea, prin act juridic al conducerii, a raportului de serviciu;
dacă funcționarul public nu mai îndeplinește una din condițiile prevăzute prin investirea sa (la art. 49 lit. a, d, f) respectiv cetățenia română și domiciliul în țară, capacitatea de exercițiu deplină și studiile corespunzătoare, deși se subînțelege că, în baza principiului simetriei formal juridice, nemenținerea condițiilor inițiale și pe parcursul derulării raportului conduce la încetarea acestuia, astfel că această prevedere putea lipsi din textul modificat al reglementării noi;
la data comunicării deciziei de pensionare pentru limită de vârstă ori invaliditate a funcționarului public;
de la data constatării nulității absolute a actului administrativ de numire în funcție prin hotărâre judecătorească definitivă, care apreciem că operează cu efect retroactiv;
când funcționarul public a fost condamnat printr-o hotărâre judecătorească definitivă pentru o faptă penală prevăzută de Statut (art. 49 lit. h) sau condamnată, în mod similar, cu privare de libertate, indiferent de natura infracțiunii;
ca urmare a interzicerii exercitării profesiei sau a funcției, ca măsură de siguranță ori ca pedeapsă complementară, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești, privitoare la interdicție;
la data expirării termenului pentru care a fost exercitată funcția publică cu caracter temporar.
Constatarea cazului de încetare de drept a raportului de serviciu se face prin act administrativ al conducerii în termen de 5 zile lucrătoare de la intervenirea lui, comunicat celui în cauză.
Al doilea caz de încetare a raporturilor de serviciu se realizează prin acordul părților, consemnat în scris.
Pare curios acest caz prevăzut de Statut (art. 90/1 lit. b) deoarece raportul în cauză nu ia naștere prin acordul sau consimțământul părților – nefiind o relație contractuală de muncă, tipică pentru angajat și angajator (așa cum prevede art. 55 lit. b din Codul Muncii) – ci, dimpotrivă, prin actul de numire unilaterală în funcția publică a celui în cauză ceea ce influențează hotărâtor modificarea și încetarea relației juridice respective.
Al treilea caz de încetare a raporturilor de serviciu vizează eliberarea din funcție (art. 90/4) în următoarele situații:
Autoritatea sau instituția și-a încetat activitatea ori a fost mutată într-o altă localitate, iar funcționarul nu este de acord să o urmeze.
Prima ipoteză cea a încetării activității reprezintă practic o încetare a existenței sau o desființare a organului respectiv adică dispariția subiectului de drept administrativ ori a filialei sau serviciului din teritoriu, descentralizat sau deconcentrat ori strict subordonat acestuia, deci a unei părți din raportul juridic cu care se afla în legătură funcționarul.
O asemenea situație poate să apară ca urmare a unei reforme sau reorganizări instituționale care să conducă la dispariția unor instituții, urmată sau nu de înființarea altora, ceea ce presupune intervenții normative adecvate care nu mai depind de voința celor vizați prin ele și care nici nu le sunt imputabile acestora, fiind stări obiective ca mod de apariție și manifestare.
Nefiind cazul unei simple reduceri de posturi ori restructurări de personal și nici de preluări de atribuții și de funcții de către o altă instituție – deja existentă sau nou înființată – funcția încetează să mai existe.
Cea de a doua ipoteză este mutarea organului (schimbarea sediului) într-o altă localitate, iar funcționarul refuză (nu vrea) să o urmeze. Desigur, se are în vedere situația în care în noua localitate nu se poate asigura total sau parțial necesarul de personal de pe plan local, ceea ce obligă să se recurgă la proprii funcționari anume deplasați în acest scop. Apreciem că s-ar putea recurge la soluții temporare sau provizorii prin delegări sau detașări, deși acestea oferă doar o rezolvare pe moment a problemei.
Instituția fiind interesată în menținerea, totală sau parțială, a raporturilor de serviciu face oferta corespunzătoare. Neacceptarea ei de către funcționar – nu contează din ce cauze sau motive – îi este imputabilă, ceea ce îndreptățește propria-i conducere să recurgă la eliberarea din funcție.
Pentru personalul care-și urmează instituția nu operează nici o modificare a raportului de serviciu, părțile rămânând în aceeași relație juridică, schimbându-se doar locul desfășurării activității.
Autoritatea sau instituția își reduce personalul ca urmare a reorganizării activității prin reducerea postului ocupat de funcționarul public.
Prima precizare are în vedere faptul că suntem în prezența unei reduceri de activitate a instituției (prin micșorarea volumului de activități sau de atribuții ori schimbarea naturii acestora), iar nu o desființare (încetare) completă a acesteia.
Statutul a precizat (art. 90/7) că reorganizarea activității constă în mutarea instituției în altă localitate, modificarea substanțială a atribuțiilor acesteia ori a structurii organizatorice a compartimentelor.
A doua precizare se referă la împrejurarea că, drept consecință a acestei situații, anumite funcții și posturi trebuie eliminate total sau parțial. Relația dintre funcție și post ne arată că dincolo de identitatea aparentă dintre ele (de exemplu, unei funcții unice să-i corespundă un singur post – de director, contabil șef, secretar general, jurisconsult, etc.), există numeroase cazuri când unei funcții îi corespund mai multe posturi, dar niciodată invers (de pildă, mai multe posturi pentru funcția de inspector, de consilier, de referent, etc.).
Dacă dispare funcția, dispar și toate posturile aferente, însă sunt și cazuri când se elimină numai unele dintre ele ca urmare a reducerii de activitate și, implicit, consecința disponibilizării celor în cauză, titulari pe posturile respective. Totuși, conform Statutului (art. 90/7 teza a II-a) reducerea unui post este justificată numai dacă atribuțiile aferente acestuia se modifică în proporție de peste 50% sau dacă sunt modificate condițiile specifice de ocupare a postului respectiv.
A treia precizare vizează faptul că dacă în instituție există concomitent funcții sau posturi similare vacante, restructurarea începe cu acestea și, numai în măsura în care operațiunea eliminării acestora se dovedește neîndestulătoare, se va trece la eliminarea celor ocupate cu titulari.
A patra precizare are în vedere existența posibilităților de redistribuire a personalului propriu în cadrul autorității pe funcție sau posturi similare dar neocupate cu păstrarea, pe cât posibil, a gradului și clasei avute anterior de funcționar, eventual de nivel inferior, dar cu acordul funcționarului.
O ultimă precizare are în vedere că instituția are dreptul de opțiune în selectarea personalului păstrat și a celui disponibilizat, dar în baza unor criterii profesionale prestabilite, unitar aplicate și respectate în procesul selecției.
Eliberarea din funcție operează și ca urmare a admiterii cererii de reintegrare în funcția publică ocupată de către funcționar a funcționarului anterior eliberat sau destituit nelegal ori din motive neîntemeiate, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești de reintegrare.
În primul rând, instituția este obligată să-l reprimească pe fostul său funcționar în temeiul cererii sau solicitării exprese a acestuia bazată pe actul judecătoresc.
În al doilea rând, funcționarului aflat pe postul în cauză i se va oferi un post similar, dacă este posibil, sau va fi eliberat din funcție trecând în corpul de rezervă a funcționarilor publici, dacă nici Agenția Națională a Funcționarilor Publici nu i-a putut oferi un post corespunzător. Oricum, încetarea raportului de serviciu are loc din motive neimputabile titularului postului.
În cazul incompetenței profesionale constatată prin calificativul „nesatisfăcător” la evaluarea performanțelor profesionale individuale, ceea ce înseamnă practic necorespunderea profesională sub aspectul funcției ocupate.
Prima ipoteză este aceea a funcționarului public debutant care în urma parcurgerii perioadei de stagiu obține la evaluarea activității sale calificativul „necorespunzător” și care va fi eliberat din funcție (art. 51/2 lit. b).
A doua ipoteză are în vedere funcționarul public definitiv care a obținut același calificativ pentru anul în curs, acordat la finele acestuia, ceea ce determină ca în anul următor să se dispună, de îndată, eliberarea din funcție.
Reglementarea modificată nu a mai condiționat măsura eliberării din funcție de notarea „necorespunzător” pentru ultimii doi ani consecutivi și nici oferta conducerii pentru cel în cauză de trecere într-o funcție inferioară, urmată de acceptarea ei de către titular ca și condiții cumulative de eliberare din funcție, cum se prevedea în reglementarea inițială (art. 62/2).
Explicația acestei situații de licențiere din funcție rezidă din faptul că deși investitura în funcție se face pe baza verificării cunoștințelor teoretice și, eventual, a aptitudinilor profesionale practice, – în urma susținerii concursului sau examenului de titularizare sau de promovare – totuși, de-a lungul timpului se pot ivi situații de necorespundere profesională comparativ cu cerințele inițiale de investire.
Prima precizare vizează activitatea profesională practică care poate dezvălui carențe, neevidențiate la concursul sau examenul inițial, lipsa de cunoștințe profesionale, în cauzele și situațiile deduse soluționării funcționarului respectiv, ori, pur și simplu, lipsa aptitudinilor corespunzătoare.
A doua precizare evidențiază faptul că nu are importanță că această lipsă de profesionalism ține de o stare obiectivă sau subiectivă a celui în cauză, imputabilă sau nu acestuia, precum boală, infirmitate, nepricepere, nivel slab de pregătire, etc.
A treia precizare are în vedere faptul că abaterile disciplinare constând în întârzierea sistematică și neglijența repetată în rezolvarea lucrărilor (art. 70/2 lit. a și b) sunt distincte de necorespunderea în funcție pe motive profesionale, reprezentând o încălcare de atribuții (din intenție sau culpă) sub aspect formal – de exemplu, nepredarea la termen sau neînregistrarea la termen a lucrărilor, depunerea lor fără aprobarea sau viza conducerii, etc. – deși aceste abateri ar putea ascunde și deficiențe profesionale, putând determina sancțiunile disciplinare corelative și, în consecință, chiar acordarea unui calificativ necorespunzător.
Funcționarul public nu mai îndeplinește condițiile specifice pentru ocuparea funcției respective (art. 49 lit. g), condiții prevăzute, de regulă, în Statutul general.
Starea sănătății fizice sau/și psihice a funcționarului constatată prin decizia organelor competente în baza expertizei medicale, nu permite îndeplinirea corespunzătoare a atribuțiilor aferente funcției sale.
În toate aceste cazuri anterior prezentate actul administrativ de eliberare din funcție se comunică celui în cauză în termen de 5 zile lucrătoare de la emitere și trebuie motivat. Se va acorda funcționarului public un termen de preaviz de 15 zile calendaristice, cu sau fără reducerea programului de lucru până la minimum 4 ore, fără afectarea drepturilor salariale cuvenite.
Eliberarea din funcție în cazul motivelor neimputabile funcționarului apt de exercitarea atribuțiilor (art. 90/4 lit. a – c) se face doar în cazul în care nu există funcții publice corespunzătoare în cadrul respectivei autorități sau instituții.
Autoritățile sau instituțiile au obligația de a comunica Agenției Naționale a Funcționarilor Publici lista funcțiilor vacante iar cel eliberat din funcție poate solicita numirea într-o asemenea funcție în perioada de preaviz.
Aceeași Agenție se va îngriji de redistribuirea funcționarilor eliberați din funcție din motive neimputabile acestora (art. 90/4 lit. a, b, c și e) și care formează corpul de rezervă al funcționarilor publici gestionat de respectiva agenție.
Al patrulea caz de încetare a raportului de serviciu vizează destituirea disciplinară sau pe motiv de incompatibilitate a funcționarului public (art. 90/5) în următoarele cazuri:
ca sancțiune disciplinară aplicată pentru săvârșirea repetată a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecințe grave;
dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate iar funcționarul public nu acționează pentru încetarea acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate.
În privința destituirii disciplinare se impun unele precizări.
În primul rând, Statutul prevede categoriile de abateri disciplinare care pot fi săvârșite de funcționari (art. 70/2), precum și sancțiunile aplicabile celor vinovați de săvârșirea lor (art. 70/3), inclusiv destituirea din funcție, aspecte ce se vor analiza amănunțit în secțiunea consacrată răspunderii disciplinare. Asemenea prevederi figurează și în statutele specifice ale anumitor categorii de funcționari publici.
În al doilea rând, spre deosebire de Codul muncii (art. 61 lit. a) și de angajați, abaterile disciplinare ale funcționarilor sunt expres prevăzute de Statut și/sau statutele ori regulamentele proprii, neputând reprezenta orice încălcare a legii care să deschidă poarta arbitrariului conducerii în aprecierea abaterii și în aplicarea sancțiunii.
În al treilea rând, abaterile în cauză încalcă disciplina serviciului, adică totalitatea obligațiilor legale decurgând pentru funcționari din regulamentul propriu al autorității sau instituției publice aplicabil acestora și care vizează raporturile din interiorul organului (dintre subordonați și superiorii ierarhici).
În al patrulea rând, destituirea intervine pentru abateri repetate, deci nu una singură ci cel puțin două, sau pentru o abatere, apreciată de conducere, ca fiind cu consecințe grave pentru buna funcționare ori imaginea instituției în cauză, atât în interiorul cât și în afara ei.
În privința cazurilor de incompatibilitate care pot apărea pe durata exercitării unei funcții publice determinând destituirea se impun unele precizări.
În primul rând, aceste cazuri sunt cele prevăzute de lege (art. 94/2 din Legea nr. 161/2003).
În al doilea rând, deși conduc la destituirea celui devenit incompatibil, ele devin motive imputabile acestuia doar dacă funcționarul nu a acționat în termen de 10 zile calendaristice de la data survenirii lor pentru încetarea acestora, ceea ce înseamnă practic eliminarea noii stări care a determinat situația de incompatibilitate și nu doar simplul demers întreprins fără nici o finalitate.
Deși legea a reglementat atât acțiunea mijloc (demersul întreprins) cât și finalitatea ei (încetarea stării) s-ar putea ca această finalitate să nu poată fi atinsă prin puterile proprii funcționarului, starea de incompatibilitate persistând cu toate eforturile acestuia ori pur și simplu ea apare ca o situație obiectivă și când, credem, nu se poate reține o destituire pe motive imputabile celui în cauză.
Așa ar fi, de exemplu, cazul căsătoriei intervenite între persoane aflate în raporturi ierarhice sau a numirii unei rude de gradul I într-o funcție aflată în astfel de raporturi (art. 95/1 din Legea nr. 161/2003) ori dobândirea ori redobândirea unei alte cetățenii, decât cea română, care l-ar face incompatibil cu funcția publică prin obligațiile care le impune ori situațiile pe care le creează (de exemplu, satisfacerea stagiului militar în țara străină, mobilizarea în armata străină, etc.).
Într-o atare împrejurare ar fi fost mai indicat să opereze eliberarea, iar nu destituire, din funcție pentru motive neimputabile funcționarului.
Destituirea din funcția publică se dispune prin act administrativ de către conducătorul autorității sau instituției publice și se comunică funcționarului în termen de 5 zile lucrătoare de la data emiterii. Desigur, acest act poate fi atacat în fața instanței de contencios administrativ de către funcționarul vizat (art. 941/1) în termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare.
Al cincilea caz de încetare a funcției publice are loc prin demisie ca urmare a cererii funcționarului de încetare a raporturilor de serviciu (art. 90/6).
Legea nu definește demisia, dar din reglementarea legală rezultă că ea este expresia manifestării unilaterale și libere a voinței titularului funcției publice de a denunța raportul juridic în care se află cu toate consecințele ce decurg din încetarea acestuia, expresie a libertății de care dispune.
Legea nu stabilește în mod riguros toate condițiile formale și de fond ale demisiei, decât în mod parțial, de aceea apreciem că:
demisia trebuie prezentată în formă scrisă;
ea trebuie notificată (depusă și înregistrată) conducătorului autorității sau instituției publice;
cel în cauză nu trebuie să-și motiveze acțiunea;
produce efecte după 30 de zile calendaristice de la înregistrare, indiferent de nivelul ierarhic al funcției;
în acest interval de preavizare – care reprezintă anunțarea prealabilă a denunțării unilaterale a raportului de serviciu de către titular la un termen anterior intrării măsurii în aplicare efectivă, perioadă în care raportul juridic se menține – persoana poate reveni asupra demisiei sale, rămânând în funcție, atâta timp cât instituția nu a declanșat sau efectuat demersurile necesare în vederea titularizării altei persoane ori nu a suprimat postul devenit vacant începând cu data limită a preavizului.
La încetarea raportului de serviciu funcționarul public are îndatorirea să predea lucrările și bunurile care i-au fost încredințate în vederea exercitării atribuțiilor de serviciu.
La încetarea raporturilor de serviciu funcționarul își păstrează drepturile dobândite în cadrul carierei sale cu excepția cazului în care raportul de serviciu a încetat din motive imputabile acestuia.
El mai beneficiază de drepturi din bugetul asigurărilor pentru șomaj, dacă raportul de serviciu a încetat prin nemenținerea condițiilor prevăzute pentru ocuparea funcției publice, referitoare la capacitatea de exercițiu și condițiile de studii (art. 90/10 coroborat cu art. 90/2 lit. c și art. 49 lit. d și f), în situația în care s-a constat pe cale judecătorească nulitatea actului de numire în funcție (art. 90/2 lit. e) în cazul expirării termenului pe care a fost exercitată cu caracter temporar funcția publică (art. 90/2 lit. e) precum și în cazul eliberării din funcție (art. 90/4).
Un ultim caz de încetare a raportului de serviciu este transferul, deși Statutul îl consideră doar o modificare (art. 81 lit. c), reprezentând trecerea definitivă a titularului unei funcții de la autoritatea sau instituția publică la o alta, într-o funcție identică sau diferită, dar în același sector de activitate executivă cu respectarea condițiilor legale și cu încuviințarea conducerilor interesate în efectuarea acestui demers.
De aici și diferența între delegare și detașare, care sunt modificări temporare, și transfer care reprezintă o schimbare definitivă, încetând relația cu organul aparținător și luând naștere un nou raport de serviciu cu o nouă autoritate chiar dacă se menține aceeași funcție.
Transferul cunoaște două modalități și anume:
transferul în interesul serviciului (art. 84/1 lit. a);
transferul la cererea funcționarului interesat (art. 84 lit. b).
Condițiile pe care le presupune transferul în general sunt următoarele:
existența unui raport de serviciu în care se află titularul unei funcții publice;
acordul de voință a celor două instituții ori autorități – prin conducerile lor – pentru efectuarea operațiunii între ele;
dispoziția conducerii proprii a funcționarului ce se transferă sau aprobarea dată cererii sale;
forma scrisă a dispoziției de transfer, a cererii de transfer și a aprobării acesteia, precum și a acordului funcționarului, dacă transferul este în interesul serviciului;
transferul trebuie justificat fie prin interesul autorității la care are loc transferul, fie prin interesul personal și motivat a celui transferat.
Efectele transferului constau în:
nașterea raporturilor juridice între cele două autorități sau instituții interesate prin perfectarea transferului în sensul că una se obligă să permită plecarea funcționarului său iar cealaltă se obligă să-l primească;
încetarea raportului de serviciu între funcționar și autoritatea aparținătoare inițială, precum și formarea unui raport juridic nou cu instituția față de care operează transferul sau acceptarea acestuia;
păstrarea cel puțin a clasei și gradului dobândite anterior de cel în cauză;
dacă transferul în interesul serviciului operează în altă localitate cel în cauză are dreptul la o indemnizație egală cu salariul de bază net din ultima lună, la acoperirea cheltuielilor de transport și la un concediu plătit de 5 zile, aceste plăți fiind suportate de autoritatea sau instituția la care se face transferul.
În privința naturii juridice a transferului, la cerere sau în interesul serviciului (dar cu acordul scris al celui în cauză), distingem două situații și, implicit, două categorii de acte juridice administrative și anume:
în cazul transferului la cerere avem actul de aprobare emis de autoritatea la care funcționează cel în cauză și actul de numire în funcție al autorității unde urmează să funcționeze; primul act desființează raportul de serviciu, cel de al doilea îl formează;
în cazul transferului în interesul serviciului avem actul de transfer (dispoziția de transferare) a autorității inițiale (bazată pe solicitarea celeilalte instituții și pe acordul scris a celui transferat), precum și actul de numire în funcție emis de cea de a doua instituție, întemeiat pe actele anterior indicate.
În privința sancțiunii aplicabile în materie de transfer în interesul serviciului refuzul de a-i da curs de către cel vizat nu reprezintă o abatere din moment ce operațiunea nu se poate realiza decât cu acordul scris a celui în cauză, măsură menită a garanta stabilitatea în funcție, în primul rând, și a apăra dreptul la carieră a funcționarului, în al doilea rând.
Privind retrospectiv cazurile de încetare a raportului de serviciu se impun unele constatări.
În primul rând, din păcate, enumerarea lor este incompletă, necuprinzând numeroase alte situații posibile să apară în practică, ca, de exemplu, în cazul averii funcționarului, dobândită ilicit, nemenținerea în funcție a pensionarului.
În al doilea rând, remarcăm faptul că raportul de serviciu poate înceta din inițiativa titularului funcției (demisie, transfer în interes personal) ori din inițiativa autorității sau instituției publice (eliberarea și destituirea din funcție, transferul în interesul serviciului, pensionarea).
În al treilea rând, încetarea raportului de serviciu din inițiativa titularului este practic nelimitată, pe când din inițiativa organului trebuie să se limiteze la cazurile și condițiile expres prevăzute de Statut.
În al patrulea rând, încetarea raportului de funcțiune este obligatorie (în cazul destituirii pentru condamnare penală) sau poate fi facultativă (în cazul menținerii funcționarului după pensionare).
În al cincilea rând, chiar încetarea raportului de funcție din inițiativa organului poate fi determinată de motive imputabile funcționarului (destituirea disciplinară) sau neimputabile (obiective), ca, de exemplu, pensionarea.
Corespunzător încetării funcției, potrivit reglementărilor anterioare actualului Statut, opera și încetarea raportului de muncă aferent contractului individual de muncă încheiat de funcționar, fie prin denunțarea unilaterală a uneia din părți (nelimitată pentru salariat și limitativă pentru angajator) ori prin acordul de voință al părților – întocmai ca la încheierea convenției – potrivit Codului muncii (art. 55 lit. b) și legislației muncii. Aceste prevederi rămân actuale numai pentru personalul auxiliar, de deservire.
În reglementarea actuală problematica jurisdicției, derivând din modificarea și încetarea, ca de altfel chiar și formarea raportului de serviciu, poartă amprenta regimului juridic de drept public, motiv pentru care, de regulă, căile de atac în materie au o natură administrativ-ierarhică și/sau contencios-judiciară, ieșind astfel de sub incidența conflictelor individuale de muncă ce țin de competența instanțelor judecătorești de drept comun potrivit legislației muncii și intrând în competența instanțelor judecătorești de contencios administrativ,
§ 5. Drepturile și îndatoririle funcționarilor publici
(Conținutul raportului de serviciu)
Investirea într-o funcție publică, indiferent de modalitatea ei de realizare (numire, alegere, desemnare, etc.), dă naștere unui raport tipic de serviciu sau de funcție care intră sub incidența regimului de drept public, administrativ în cazul nostru, având un conținut specific ce constă din totalitatea drepturilor și a obligațiilor specifice părților titulare participante la respectiva relație juridică. În sistemul anterior Statutului actual, în care raportul administrativ era dublat și de unul de muncă, evident apăreau drepturi și obligații derivând din contractul încheiat, situație care nu mai există la ora actuală în cazul funcțiilor publice.
Desigur, s-ar putea ridica întrebarea unde sunt atunci acele drepturi și îndatoriri decurgând din salarizare, concedii, protecție socială, etc., consacrate de legislația muncii? Răspunsul este găsit în reglementările Statutului și în legislația muncii la care se face trimiterea cu caracter completator.
Totuși, la o analiză mai atentă am putea lesne observa că distingem între drepturi și obligații care privesc situația personală a funcționarului (salarizare, concediu, protecție socială) pe de o parte, precum și drepturi și îndatoriri specifice funcției publice deținute, indiferent de titular, pe de altă parte. Cu alte cuvinte, distingem între drepturi și îndatoriri care revin funcției și decurg din ea, precum și drepturi și obligații care revin persoanei sau titularului funcției (anterior decurgând din legislația muncii și din contractul aferent).
A. Privitor la prima categorie de drepturi și îndatoriri revenind funcției publice evident Statutul nu le prevede, mai ales drepturile, în mod amănunțit pornindu-se de la premisa că ele oricum sunt evidențiate de statutele și regulamentele proprii, fiind detaliate prin fișa postului, diferențiindu-se de la o autoritate sau instituție publică la alta, dar și după cum funcțiile sunt de conducere ori de execuție, ori fac parte din autoritățile centrale sau teritoriale ori locale, precum și după cum sunt vizate raporturile din interiorul autorității ori din afara acesteia.
Totuși, Legea nr. 161/2003, a consacrat activitățile desfășurate de funcționarii publici, care implică exercitarea prerogativelor de putere publică (art. 2/2) și anume:
punerea în executare a legilor și celorlalte acte normative;
elaborarea proiectelor de acte normative și a altor reglementări specifice autorității sau instituției publice, precum și a asigurarea avizării acestora;
elaborarea proiectelor politicilor și strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor și statisticilor, precum și a documentației privind aplicarea și executarea legilor, necesare pentru realizarea competenței autorității sau instituției publice;
consilierea, controlul și auditul public intern;
gestionarea resurselor umane și a resurselor financiare;
colectarea creanțelor bugetare;
reprezentarea intereselor autorității sau instituției publice în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din țară și din străinătate, în limitele stabilite de către conducătorul autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea;
realizarea de activități în conformitate cu strategia de informatizare a administrației publice.
Observăm că reglementarea legală nu disociază aceste atribuții în drepturi și obligații și nici pe categorii de funcții de conducere sau de execuție.
Dreptul de a decide sau de a hotărî, de regulă, aparținând funcțiilor de conducere (dar și unora de execuție, inspector, agent) constă în facultatea legală de a dispune măsuri juridice, concretizate în acte administrative (emitere, revocare, anulare) în general, dar și în acte concrete în special, de genul autorizării, aprobării, impozitării, sancționării (amendă, confiscare), ceea ce generează, modifică și desființează raporturi juridice concrete în cazul actelor individuale, dar și intrări sau ieșiri din vigoare (abrogări) în cazul celor normative (art. 9/2 lit. a).
Cum numeroși funcționari publici, de execuție, nu sunt factori de decizie, ci numai participanți în anumite etape ale procesului decizional (consilieri, experți, referenți) mai ales cei având funcții de execuție, prezența și activitatea lor se materializează în operațiuni (iar nu în acte sau în decizii) concretizate în:
dreptul de a informa și cel de a constata o anumită situație sau stare, inclusiv dreptul de a controla executarea unei măsuri concretizate în procese-verbale, referate și rapoarte înaintate conducerii pentru ca aceasta să decidă în deplină cunoștință de cauză (art. 2 lit. a);
dreptul de a propune factorilor de decizie soluții juridice, proiecte de acte juridice (propuneri) pentru soluționarea sau remedierea unor situații (art. 2/3 lit. b);
dreptul de avizare a unor soluții, propuneri, proiecte de acte juridice, autorizații, etc., prin prisma specialității proprii (art. 2/3 lit. b).
Numeroase sunt drepturile decurgând din raporturile interne ierarhice, de supra și subordonare care se stabilesc între funcționarii superiori și cei inferiori, între cei de conducere și cei de execuție, precum:
dreptul de numire, revocare și suspendare din funcție a personalului propriu din subordine, inclusiv delegarea, detașarea, transferarea, pensionarea, eliberarea din funcție (art. 2/2, 81, 91, 92, 94);
dreptul de recompensare, sancționare și evaluare a personalului (art. 60/2, 71/1);
dreptul de control și de îndrumare obligatorie a acestuia, inclusiv emiterea de dispoziții privind atribuții de serviciu (art. 43/2 teza I-a);
dreptul de anulare, modificare și suspendare a actelor și măsurilor subordonaților, concomitent cu emiterea actelor proprii ce dispun o atare operațiune;
dreptul de substituire sau înlocuire în atribuțiile și a subordonaților de către superiorul ierarhic prin actele proprii, etc.;
dreptul la protecția legii în exercitarea atribuțiilor de serviciu prin asigurarea și apărarea funcționarului împotriva amenințărilor, violențelor, faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victimă în exercitarea funcției sau legat de aceasta (art. 39), în care scop administrația va solicita sprijinul organelor abilitate potrivit legii.
Există și drepturi care se manifestă nemijlocit în relația funcționarului cu autoritatea sau instituția din care face parte acesta și care îi sunt opozabile acesteia precum:
dreptul la stabilitate în funcție, un adevărat principiu legal formulat (art. 4 lit. f) condiție inerentă bunei funcționări a serviciului public, garantat și care permite celui înlocuit, transferat, destituit, demis, etc., să se adreseze instanței de contencios pentru valorificarea și apărarea acestei prerogative legale;
dreptul de a promova, adică la accesul în funcțiile superioare, prin îndeplinirea condițiilor legale de ocupare a posturilor vacante și de a avansa în gradele de salarizare (art. 53);
dreptul de a beneficia gratuit de uniforma obligatorie pentru anumite categorii de funcții, dar și obligația de a o purta pe durata exercițiului funcțiunii (art. 31);
dreptul la despăgubirea suportată de autoritatea sau instituția din care face parte funcționarul și din a cărei culpă a suferit un prejudiciu material în timpul îndeplinirii atribuțiilor de serviciu (art. 40);
dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care îl vizează în mod direct (art. 26/1).
În privința drepturilor decurgând din funcție se impun următoarele precizări cu caracter general-valabil în orice sector al administrației publice.
În primul rând, exercitarea acestor drepturi față de cei administrați se face în limitele competenței legale ce revine autorității executive din care face parte funcționarul, neputându-se exercita alte drepturi sau drepturi specifice altor organe decât cele expres conferite de propria lege de organizare, de regulamentele speciale proprii, de dispozițiile ierarhice, etc., în caz contrar suntem în prezența unor ilegalități, abuz în serviciu, etc.
În al doilea rând, funcționarul exercitând un drept legal conferit, cealaltă parte a raportului juridic de funcțiune trebuie să urmeze, ca titular al obligației, o conduită conformă interesului ocrotit juridic, în caz contrar suportând consecințele nerespectării legii.
În al treilea rând, față de lege și de alte reglementări, respectivele drepturi au un caracter obiectiv, decurgând din norme și aparținând funcției, iar nu funcționarului, neavând un caracter subiectiv, lăsate la aprecierea titularului funcției, motiv pentru care ele sunt și adevărate îndatoriri pentru funcționar care este obligat să-și exercite competența, neavând – în cele mai multe cazuri – nici măcar libertatea de apreciere în conduita pe care o adoptă și pe care o urmează. Dimpotrivă, neexercitarea drepturilor legal conferite ori exercitarea lor abuzivă, necorespunzătoare, ca și împiedicarea exercitării lor sunt sancționate în persoana celui vinovat, fie el titularul funcției, superior sau subordonat ierarhic, fie terță persoană intrată în raportul juridic, ca abateri de serviciu sau în legătură cu serviciul, ori alte abateri ce afectează grav drepturile participanților la raportul administrativ, sub forma răspunderii disciplinare (art. 70/1 lit. f, g din Statut), contravenționale (art. 76), penale (art. 79) și patrimoniale (art. 77, 78).
În privința îndatoririlor ce decurg din funcția publică vom remarca faptul că unele au un caracter onerativ (activ) în altele unul prohibitiv (pasiv) pentru titularul lor, în raport cu conduita prescrisă acestuia.
Dacă avem în vedere conținutul acestora, unele țin de profesionalismul exercitării funcției, altele de loialitatea funcționarului, unele de confidențialitate, iar altele de responsabilitate, etc.
Toate aceste îndatoriri decurg, în ultimă instanță, din principiul care fundamentează orice serviciu public, inclusiv cel administrativ, și anume că autoritățile și instituțiile executive sunt în serviciul exclusiv al cetățenilor, pentru satisfacerea cerințelor vieții sociale prin aplicarea corectă a legilor și a celorlalte dispoziții legale sau, după caz, prin organizarea aplicării lor.
Astfel, de profesionalismul funcționarilor – care reprezintă îndatorirea de îndeplinire a atribuțiilor ce le revin, potrivit funcției ocupate în vederea realizării sarcinilor serviciului public și servirii binelui comun sau public – țin următoarele:
îndeplinirea cu profesionalism, imparțialitate și în conformitate cu legea a îndatoririlor de serviciu (art. 41 teza I-a);
conformarea față de dispozițiile superiorilor ierarhici (art. 43/2);
îndatorirea rezolvării lucrărilor repartizate de conducătorul compartimentului în care funcționează în termenele stabilite (art. 47/1) care corespund funcției și postului titularului, apreciem noi;
îndatorirea perfecționării pregătirii profesionale fie în cadrul organului din care face parte, fie urmând cursuri de perfecționare organizate în acest scop (art. 48/1) și ale căror rezultate vor fi avute în vedere la evaluarea anuală a activității acestora și, implicit, la avansarea lor.
Tot o îndatorire, cu caracter activ, este și aceea ca funcționarul să prezinte, în condițiile legii, la numirea și la eliberarea sa din funcție, o declarație de avere conducătorului autorității sau instituției publice din care face parte (art. 46/2) și care se reactualizează anual.
În sfârșit, funcționarul are obligația de a purta uniforma în timpul serviciului, potrivit legii (art. 31).
Desigur, profesionalismul se manifestă pe multiple planuri și anume în relațiile de serviciu, cu colegii din compartiment și din instituție, față de superiorii și subordonații ierarhici, dar și în exteriorul acesteia cu persoanele fizice ori juridice cu care autoritatea vine în contact, inclusiv respectul de sine sau relația cu sine însuși conform poziției și prestigiului conferit de funcția ocupată și a așteptărilor celorlalți, receptivitate și operativitate în îndeplinirea sarcinilor.
Loialitatea presupune îndeplinirea corectă, la timp, întocmai și în mod conștiincios a sarcinilor de serviciu, dar, în același timp, ea mai presupune și inițiativă în exercitarea atribuțiilor, într-ajutorarea în realizarea lor, inclusiv suplinirea reciprocă în serviciu în cadrul specialității lor.
Corectitudinea presupune respectarea întocmai a legislației, regulamentelor și dispozițiilor aplicabile în domeniu, exercitarea cu bună credință a atribuțiilor, furnizarea informațiilor cerute de public în cadrul serviciului cu respectarea prevederilor privind apărarea secretului de serviciu, asigurând transparența necesară activității desfășurate.
O mare grupă de îndatoriri au caracter pasiv, constituind interdicții legale menite a proteja funcția și titularul ei, asigurându-i prestigiul, considerația și încrederea, obligându-l pe cel în cauză să se abțină de la acte și fapte de natură a compromite poziția oficială deținută în care sens acesta trebuie:
să se abțină de la orice faptă care ar putea să aducă prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului funcționarilor publici (art. 41/1 teza a II-a);
să nu primească cereri a căror rezolvare intră în competența sa – dacă nu i-au fost repartizate de superiorii ierarhici – sau să discute direct cu petenții, cu excepția celor care au asemenea atribuții, ori să intervină pentru soluționarea acestor cereri (art. 47/2);
să păstreze secretul de stat și secretul de serviciu, în condițiile legii, nedivulgând și neneglijând păstrarea acestora, inclusiv a documentelor și suporturilor care conțin astfel de informații cu excepția informațiilor de interes public (art. 44 teza I), apărând secretul față de orice divulgare sau scurgere;
să păstreze confidențialitatea în legătură cu faptele, informațiile sau documentele de care iau cunoștință în exercitarea funcției (art. 44 teza a II-a);
să nu solicite sau să nu accepte, direct sau indirect; pentru ei sau pentru alții, în considerarea funcției lor publice, daruri sau alte avantaje (art. 46/1);
să se abțină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor și preferințelor politice, să nu favorizeze vreun partid politic și să nu participe la activități politice în timpul programului de lucru (art. 42/1).
A se vedea și interdicțiile speciale privind contractarea de lucrări din Ordonanța de urgență nr. 5/2002, aprobată și modificată prin Legea nr. 378/2002.
Reglementări speciale pot prevedea și alte categorii de îndatoriri specifice unor funcții publice cum ar fi, de exemplu, programul de lucru cu publicul, paza sediului și a documentelor secrete, portul și uzul de armă, programul de instruire fizică și trageri cu armă de foc, alarmare, etc.
De asemenea, funcționarii au obligația să respecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese și al incompatibilităților, stabilite potrivit legii (art. 48/1)
Evident că încălcarea acestor îndatoriri atrage răspunderea funcționarului vinovat de abaterile comise, mai ales dacă avem în vedere obligația executării ordinelor și dispozițiilor superioare (art. 43/11).
O primă situație este aceea în care funcționarul primește o dispoziție de la un superior indirect pe linie ierarhică. În acest caz executarea se va face numai după încunoștințarea prealabilă a superiorului direct și în mod cu totul excepțional fără această încunoștințare, dacă există o imposibilitate practică de a o realiza, iar executarea ordinului nu suferă amânare, dar și în acest caz, după îndeplinirea ordinului executantul îl va înștiința, de îndată, pe superiorul său direct.
O a doua problemă are în vedere existența mai multor dispoziții ierarhice, succesive sau simultane, cu caracter contradictoriu, care trebuie puse în executare. În acest caz dacă ele au aceeași forță juridică, provenind de la aceeași autoritate sau funcționar ierarhic, se va executa ultima dispoziție, desigur în măsura în care prima sau primele nu au fost deja puse în aplicare. În situația în care contrarietatea vizează două sau mai multe dispoziții provenind de la autorități sau funcții ierarhice diferite se va executa ordinul cu forța juridică superioară, de regulă, provenind de la treapta ierarhică cea mai înaltă.
O a treia problemă, care se ridică în această materie, vizează situația în care ordinul ierarhic ce se cere a fi executat este apreciat ca ilegal și când nu mai operează obligația de conformare față de dispoziția superiorului ierarhic (art. 43/2 teza I-a).
Desigur, dacă este de principiu că legea și dispozițiile întemeiate pe ea trebuie executate, tot de principiu este și faptul că o dispoziție (vădit) ilegală, nu trebuie executată, căci, altfel, va antrena și răspunderea executantului alăturată autorului ei.
Într-o astfel de situație funcționarul va refuza, în scris și motivat, aplicarea ordinului (art. 43/2 teza a II-a), încunoștințând, persoana imediat superioară celui care a dat un astfel de ordin.
Dacă emitentul ordinului, pretins ilegal, stăruie în executarea lui, va trebui să-l formuleze în scris, ceea ce obligă la îndeplinirea lui de către cel care l-a primit (art. 43 teza a III-a), mai ales dacă aplicarea dispoziției nu suferă nici o amânare, cu excepția cazului când acesta este vădit ilegal, încunoștințându-l pe superiorul ierarhic al autorului ordinului.
Aceste dispoziții legale se corelează și cu dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 care prevăd că acțiunile în justiție împotriva actelor și faptelor administrative care au vătămat drepturi recunoscute de lege se vor putea formula și personal împotriva funcționarului care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării sau de nerezolvarea în termen a cererii, dacă se solicită plata unor despăgubiri. Persoana astfel acționată poate chema în garanție și pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordin scris să semneze actul a cărui ilegalitate este supusă judecății (art. 13 din Lege).
B. Privitor la drepturile și îndatoririle funcționarului, cea de a doua categorie, vizează situația lui personală, având un caracter subiectiv, chiar dacă ele sunt reglementate de Statut și nu pot forma obiectul unui contract colectiv sau individual de muncă, pe care legea nu le prevede decât în beneficiul personalului administrativ auxiliar, de deservire – care nu are calitatea de funcționar public (art. 5/2 teza a III-a) -.
Întrucât acestea se reîntâlnesc și în persoana oricărui salariat sau angajat, iar studiul lor amănunțit revine științei dreptului muncii nu vom insista în mod deosebit asupra lor, oricum Statutul făcând trimitere la legislația muncii.
1. Dreptul la salariu al funcționarilor publici este un rezultat al activității depuse de aceștia și cuprinde salariul de bază, sporuri de vechime, suplimentul postului, suplimentul gradului și indemnizații constituite într-un sistem de salarizare stabilit prin lege (art. 29).
La stabilirea sistemului de salarizare se au în vedere următoarele (art. 30/2):
necesitatea de a restrânge costurile administrației publice în condițiile în care funcționarii publici competenți trebuie motivați și recompensați în mod corespunzător;
crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe clase și grade bazate pe evaluarea postului;
stabilirea unui raport just între partea fixă și partea variabilă a salariului care să țină seama de activitatea depusă și de importanța ei.
Datorită specificului raportului de serviciu în care se află funcționarul salariul acestuia are o natură juridică proprie în raport cu salariul celor angajați deoarece, pe de o parte, el nu rezultă din negocierea directă cu instituția – nefiind influențat de legitatea economică a relației cerere-ofertă de pe piața muncii – iar, pe de altă parte, salariul este stabilit prin lege la nivelul funcției și nu al persoanei.
Apreciem că, și în cazul funcționarului, salariul reprezintă contravaloarea muncii prestate de acesta, deci o contrapartidă a activității realizate, dovadă că absența nejustificată de la serviciu sau neîndeplinirea atribuțiilor conduc la diminuarea lui corespunzătoare. Dar, totodată, el mai conține și o componentă socială, alăturată celei economice, de asigurare a existenței, necesară menținerii unui statut social compatibil cu funcția deținută și destinată asigurării unei poziții sau unui rang social corespunzător, prin traiul și condițiile de viață decente pe măsura demnității publice exercitate.
Se asigură, în acest fel, un personal cointeresat în realizarea atribuțiilor și devotat funcției, ceea ce permite realizarea corespunzătoare a serviciului public. Salariul reflectă și atitudinea statului și, în general, a societății, față de rolul funcției și serviciului public și față de cei puși în slujba sa.
2. Dreptul la durata normală a timpului de lucru de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână pentru funcționarii publici. Într-adevăr, funcția se exercită în mod limitat în timp și în cadrul unui program bine determinat care să permită realizarea corespunzătoare a atribuțiilor. Pe de altă parte, acest drept opus organului din care face parte cel în cauză și care are îndatorirea de a-l respecta, este concomitent și o obligație a funcționarului pe care dacă o încalcă este pasibil de sancțiune pentru absențe nemotivate de la serviciu (art. 70/2 lit. c).
Pentru orele lucrate – din dispoziția conducătorului autorității sau instituției publice – peste durata normală a timpului de lucru sau în zilele de sărbători legale ori declarate zile nelucrătoare, funcționarii publici de execuție au dreptul la recuperare sau la plata majorată cu un spor de 100% din salariul de bază, iar acest spor nu se poate acorda decât în limita a 360 de ore pe an (art. 32/2) și în nici un caz conducătorul nu și-l poate conferi sieși.
3. Dreptul la timpul de lucru de 8 ore pe zi și 40 de ore pe săptămână, urmând ca în termenul de timp lucrat peste această perioadă în interesul serviciului să fie supus unui regim juridic propriu și distinct.
4. Dreptul la odihnă, repaus zilnic și săptămânal precum și la concediu de odihnă, inclusiv la concedii medicale și de altă natură (art. 33/1). Exercitarea acestui drept are în vedere atât refacerea forței fizice și a celei psihice a funcționarului, consumată în activitățile profesionale, dar și asigurarea sănătății celui în cauză.
Limitarea timpului de muncă la cel mult 8 ore pe zi, a duratei săptămânii de lucru la 5 zile lucrătoare permit exercitarea acestui drept, alăturat concediilor de tot felul, începând cu cel de odihnă, medical, de maternitate (pre și post natal), continuând cu cel alocat îngrijirii copiilor, cel de studii, etc.
În perioada concediilor de boală, de maternitate și a celor pentru creșterea și îngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot înceta și nu pot fi modificate decât din inițiativa funcționarului în cauză (art. 34).
5. Dreptul la condiții normale de muncă și igienă de natură să ocrotească sănătatea și integritatea fizică a funcționarilor (art. 35/1).
Elementele esențiale ale acestui drept vizează:
asigurarea condițiilor normale de muncă și igienă, care să ocrotească sănătatea, integritatea fizică și psihică a persoanei;
asistența medicală gratuită în instituțiile sanitare publice;
ajutoare în cazul accidentelor de muncă sau a bolilor profesionale.
În dezvoltarea acestui drept legea a prevăzut (art. 35/2) că pentru motive de sănătate funcționarilor publici li se poate aproba, în mod excepțional, schimbarea compartimentului în care își desfășoară activitatea, iar această schimbare se face pe o funcție publică corespunzătoare și numai dacă funcționarul în cauză este apt profesional să îndeplinească noile atribuții ce îi revin.
6. Dreptul la asistență medicală, medicamente și proteze în condițiile legii (art. 36) în caz de îmbolnăvire, indiferent de cauza ei (accidentare, invaliditate), tocmai ca rezultat al îndeplinirii obligațiilor decurgând din plata contribuției la asigurările sociale, sănătate, etc.
7. Dreptul la pensie, precum și la celelalte drepturi de asigurări sociale de stat potrivit legii. Acest drept reprezintă o formă de retribuire a funcționarului public conferită la încetarea funcției ca urmare a îndeplinirii condițiilor legale referitoare la vârstă, vechime în funcție și stagiul de cotizare (art. 37). Membrii familiei sale au dreptul la pensie de urmaș potrivit legii.
Mai există o categorie de drepturi, de factură politică, care sunt inerente condiției de cetățean, dar care au fost incluse în Statutul funcționarilor publici nu pentru că ar fi specifice numai lor, ci pentru că se exercită în mod specific de către lucrătorii din administrație, și pentru faptul că s-a dorit evidențierea apartenenței lor și la această categorie profesională – desigur cu excepțiile prevăzute de statutele speciale pentru militari, militarizați sau alte categorii de funcționari civili – dar în anumite condiții impuse de regimul specific funcției publice.
Dreptul la opinie al funcționarilor publici este garantat (art. 26/1). Această prevedere particularizează art. 30 din Constituție privitor la libertatea de exprimare. Desigur, spre deosebire de cetățeanul obișnuit, exercitarea acestui drept este supusă unor condiționări după cum urmează și anume:
în exercitarea atribuțiilor de serviciu funcționarul este obligat să se abțină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor și preferințelor sale politice (art. 42/1 din Statut), să nu favorizeze vreun partid și să nu participe la activități politice în timpul programului de lucru;
în afara serviciului, deși legea nu interzice, apreciem că trebuie să existe o conduită rezervată și măsurată, în exprimarea ideilor sale, pentru a nu afecta prestigiul organului din care face parte.
Această ultimă idee este susținută de raționamentul dedus din consacrarea expresă a dreptului de asociere în sindicate de unde concluzia inexistenței vreunei limitări a dreptului de asociere politică a funcționarilor publici – interdicția constituțională privitoare la această categorie, așa cum se prevede în art. 40/3 teza ultimă cu referire la legea organică a funcționarilor, nefiind nici preluată, nici eliminată de Statut, decât în măsura în care este consacrată prin legi organice.
Există cazuri speciale, ca, de exemplu, în situația secretarului localității care dacă încalcă această opreliște suportă sancțiunea eliberării din funcție (art. 83/2 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001) dacă este membru al unui partid politic.
Totuși, funcționarilor publici li se interzice să facă parte din organele de conducere ale partidelor politice (art. 42/2).
Pentru a asigura totuși o protecție juridică completă a funcționarilor față de posibile discriminări rezultate din exercitarea dreptului la opinie și pentru întărirea principiului statutar al egalității șanselor la intrarea și promovarea în corpul funcționarilor publici s-a prevăzut interzicerea oricărei discriminări între funcționari pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, orientare sexuală, stare materială, origine socială sau de orice altă asemenea natură (art. 26/2).
Dreptul de asociere sindicală este garantat funcționarilor publici, în condițiile legii (art. 27/1). Cei interesați pot, în mod liber, să înființeze organizații sindicale, să adere la ele și să exercite orice mandat în cadrul acestora (art. 27/2). Sunt exceptați înalții funcționari publici, cei de conducere și categoriile cărora le este interzis acest drept prin statute speciale.
Fiind un drept, exercitarea nu este obligatorie putând exista autorități și instituții în care să nu existe organizații sindicale sau să existe funcționari care să nu facă parte din ele. Pentru cazul inexistenței unei asemenea organizări legea a prevăzut în mod expres ca în comisiile paritare – create pentru a participa la stabilirea măsurilor privind condițiile de muncă ale funcționarilor și buna funcționare a autorității – aceștia să fie reprezentați prin desemnarea cu vot majoritar de către masa lucrătorilor (art. 18/2). Desigur, funcționarii auxiliari se pot organiza în sindicate potrivit dreptului comun în materie (a se vedea Hotărârea de Guvern nr. 1210/2003 privind aceste comisii).
Funcționarilor li se mai recunoaște și dreptul de asociere în organizații profesionale sau în alte organizații având ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregătirii profesionale și protejarea statutului lor (art. 27/3). Recunoașterea acestui drept se face în afara oricărei conotații politice, dar și fără posibilitatea unui amestec sau intervenții legal recunoscute a autorităților nici în formarea și nici în activitatea acestor organizații.
Dreptul la grevă este recunoscut funcționarilor în condițiile legii (art. 28), el reprezentând un drept fundamental al salariaților consacrat de Constituție (art. 40) pentru apărarea intereselor profesionale, economice și sociale ale acestora. Desigur, statute speciale, mai ales pentru funcționarii militari sau militarizați, pot să nu recunoască un asemenea drept, după cum el nu este recunoscut expres de legea cadru (art. 63) acestor categorii și nici funcționarilor publici, lege față de care Statutul funcționarilor având valoarea de reglementare specială, derogă recunoscând dreptul la declanșarea conflictului (colectiv) de muncă. Întrucât serviciul public se desfășoară permanent, exercitarea dreptului la grevă trebuie să aibă loc în condițiile asigurării funcționării normale a acestuia pe timpul întreruperii activității (starea civilă, administrația cimitirelor, etc.), adică continuitatea și celeritatea serviciului public.
În mod corespunzător, funcționarul are și o serie de îndatoriri, vizând obligativitatea de a desfășura o activitate corespunzătoare, de a respecta timpul de lucru, de a plăti contribuția la asigurările sociale, de a respecta disciplina de serviciu, etc.
Ca o concluzie generală privind drepturile și îndatoririle specifice funcționarilor și derivând din raporturile lor personale cu instituția în care se află vom remarca următoarele:
corespunzător drepturilor acestora (la salar, la odihnă), instituției îi corespund obligații corelative (de plată a salariului, de acordare și plată a concediului);
în mod similar, corelativ obligațiilor funcționarului (cum sunt cele legate de respectarea programului de lucru al instituției, a disciplinei de serviciu) îi corespund drepturile acesteia de a pretinde îndeplinirea lor conformă, în caz contrar operând tragerea la răspundere a celor vinovați;
și aceste drepturi și obligații au un caracter obiectiv prin reglementarea lor statutară, dar subiectiv prin exercitarea personală, părțile neputând să le elimine, să le ignore sau să le fixeze în alt fel, în altă formulare, conținut sau reglementare, decât cele cuprinse în legea organică cadru, sub sancțiunea nulității actelor ilegale astfel emise.
§ 6. Clasificarea funcțiilor publice și categoriilor de funcționari publici
Întrucât între funcția publică și titular există o legătură indisolubilă, clasificarea funcției reprezintă și o clasificare, implicită, a funcționarilor. Această operațiune de grupare are la bază mai multe criterii unitare, dintre care cele mai multe se regăsesc chiar în Statut.
După nivelul atribuțiilor, mai precis al competenței, încredințate titularului funcției publice, funcțiile publice se împart în trei categorii (art. 9/1):
funcții publice corespunzătoare categoriilor înalților funcționari publici;
funcții publice corespunzătoare categoriei funcționarilor publici de conducere;
funcții publice corespunzătoare categoriei funcționarilor publici de execuție.
Din păcate, legea nu stabilește conținutul fiecărei funcții, cu drepturile și obligațiile ce decurg din ea, ci se mulțumește să le enumere, stabilind în mod limitativ că funcționarii publici din clasele a II-a (cu studii superioare de scurtă durată absolvite cu diplomă) și a III-a (cu studii liceale absolvite cu diplomă) pot ocupa numai funcții publice de execuție, cu excepțiile prevăzute de legile speciale (art. 9/2 coroborat cu art. 8 lit. a și b). Totuși, se precizează că funcționarii publici de conducere organizează, coordonează, îndrumă și controlează activitățile care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, sub autoritatea unui funcționar public ierarhic superior sau a unui demnitar (art. 12/2 coroborat cu art. 2/3) omițând, din păcate, primarul, viceprimarul, președintele și vicepreședinții consiliului județean ca persoane alese.
La nivel central categoria înalților funcționari publici cuprinde secretarul general al Guvernului și adjunctul său, consilierii de stat, secretarul general și adjunctul său din ministere și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și directorii generali din cadrul ministerelor și organelor administrației centrale (art. 11 lit. a, b, c, g).
La nivel teritorial avem prefectul și subprefectul, secretarul general al prefecturii, iar la nivel local județean secretarul general al județului și al municipiului București (art. 11 lit. d, e, f).
Categoria înalților funcționari publici cuprinde persoane care trebuie să îndeplinească condițiile generale de acces la funcția publică (art. 49), precum și studii superioare de lungă durată absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă, a absolvit programe de formare specializată și de perfecționare în administrație publică sau în alte domenii specifice de activitate organizate, după caz, de Institutul Național de Administrație sau de alte instituții specializate din țară sau străinătate, ori a dobândit titlul de doctor în specialitatea funcției respective, are cel puțin 7 ani vechime în specialitatea funcției respective și a promovat concursul organizat pentru ocuparea funcției publice din respectiva categorie (art. 18).
Numirea înalților funcționari publici se face de către (art. 19):
Guvern pentru consilier de stat și prefect;
Primul ministru pentru secretarul general și adjunctul său la Guvern, ministere, alte organe centrale și subprefect;
ministrul administrației și internelor pentru secretarul general al prefecturii, județului și municipiului București;
ministrul sau conducătorul autorității centrale pentru directorii generali din cadrul ministerelor și a autorităților centrale.
Funcționarii publici de conducere cuprind următoarele persoane (art. 12):
secretarul municipiului, al sectorului municipiului București, al orașului și comunei;
director general adjunct, director și director adjunct din aparatul ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale;
director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale organelor administrației publice centrale, precum și în cadrul aparatului propriu al administrației publice locale și județene;
șef serviciu;
șef birou.
Rezultă că unele funcții de conducere sunt numai de nivel central (director general), altele numai de nivel local (secretarul de localitate), iar unele pot fi atât de nivel teritorial sau local (director executiv) cât și central (șef birou, șef serviciu).
Pe de altă parte, funcția de conducere are un sens deosebit de larg incluzând atribuții de organizare, coordonare, îndrumare și control, cât și dreptul de decizie, pe care reglementarea legală a omis să-l prevadă. În acest sens este funcționar de conducere atât cel care are toate aceste atribute (subînțelegându-se că cel ce are dreptul de decizie le exercită, implicit, pe toate celelalte), de regulă conducătorul autorității instituției publice, dar și conducătorii de compartimente, chiar dacă aceste structuri nu au, de exemplu, decât atributul de control încredințat în mod limitativ. Rezultă că funcțiile de conducere pot viza conducerea autorității în ansamblul ei ori conducerea unei structuri interne din cadrul acesteia, indiferent de mărimea compartimentului, inclusiv cea mai mică subdiviziune (de genul biroului sau oficiului).
În sfârșit, în cadrul aceluiași sistem de clasificare mai distingem între funcții de conducere ierarhic superioare (director general, director) și ierarhic inferioare (șef serviciu, șef birou).
Uneori chiar Statutul sau legile speciale pot face referiri exprese la funcțiile de conducere. Astfel, de exemplu, în cazul numirii funcționarilor de către conducătorii autorităților sau instituțiilor publice (art. 52/3) sau a destituirii din funcția publică (art. 90/5) a acestora.
Funcțiile publice de execuție cuprind următoarele clase (art. 13):
clasa I-a include experții, consilierii, inspectorii, consilierii juridici și auditorii;
clasa a II-a cuprinde referenții de specialitate;
clasa a III-a include referenții.
La rândul lor, funcțiile publice de execuție sunt structurate pe grade profesionale, după cum urmează (art. 14):
superior, ca nivel maxim;
principal;
asistent;
debutant.
Uneori, Statutul face referire expresă la funcționari de execuție atunci când prevede modul de recuperare sau plata majorată pentru orele suplimentare lucrate peste program (art. 32/2).
Distincția între funcții de conducere și funcții de execuție are importanță sub mai multe aspecte. În primul rând, de regulă, numai funcționarul de conducere poate emite acte de autoritate (dispoziții) cu efecte în interiorul instituției și asupra subordonaților săi, iar în cazul conducătorului acesteia efectele se pot extinde și în afara autorității.
În al doilea rând, dispozițiile funcționarilor de conducere sunt obligatorii pentru cei de execuție care trebuie să se conformeze acestora (art. 43/2), subordonându-se ierarhic.
În al treilea rând, numirea și eliberarea din funcție a personalului de execuție de face de conducătorul autorității sau instituției, în vreme ce conducătorul compartimentului unde funcționează poate dispune sau propune măsuri disciplinare pentru abaterile acestuia.
În al patrulea rând, funcționarii de conducere pot să-și delege, în mod permanent sau temporar, anumite atribuții personalului din subordine.
În al cincilea rând, numai conducătorul autorității sau instituției publice reprezintă însuși organul de stat atât în raporturile interne din cadrul administrației respective, cât, mai ales, în relațiile externe, din afara acesteia, putând emite actele administrative corespunzătoare în acest sens, și încheia acte juridice (contracte) ce angajează răspunderea autorității respective.
După cerințele privind nivelul studiilor absolvite Statutul distinge următoarele clase necesare ocupării funcției publice (art. 8):
clasa I-a cuprinde funcțiile ce necesită studii superioare de lungă durată absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă;
clasa a II-a vizează funcții ce reclamă studii superioare de scurtă durată absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă;
clasa a III-a vizează funcții publice care necesită studii medii liceale absolvite cu diplomă.
Spre deosebire de reglementarea inițială din Statut (art. 15 lit. b coroborat cu art. 9) cea actuală nu mai prevede și conținutul acestor funcții, diferențiat după nivelul studiilor, prevăzând că funcționarii publici din clasele a II-a și a III-a pot ocupa numai funcții de execuție, în vreme ce pentru cele de conducere, „per a contrario” sunt necesare numai studii superioare de lungă durată cu licență, determinând conținutul formal al acestora (organizare, coordonare, îndrumare și control (art. 12/2).
Structura carierei funcționarilor public de execuție este astfel realizată încât ea cuprinde:
clasele, adăugăm noi profesionale, respectiv clasa I-a, a II-a și a III-a, fiecare cuprinzând funcții specifice, cum ar fi cea de referent de specialitate pentru clasa a II-a sau referent pentru clasa a III-a (art. 13);
în cadrul claselor se disting gradele profesionale de debutant, asistent, principal și superior ca nivel maxim (art. 14);
existența claselor de studii I-a, a II-a și a III-a, având în vedere că ultimele clase vizează numai funcții publice de execuție (art. 9/2);
în cadrul gradelor profesionale se disting gradele de salarizare condiționate de vechimea în funcție, de calificativele obținute și de promovarea concursului (art. 53).
În acest fel clasele profesionale cuprind gradele profesionale, iar acestea includ gradele de salarizare, toate acestea dublate de clasele de studii.
După sfera atribuțiilor încredințate distingem (art. 7/1 lit. a și art. 7/2 și 3):
funcții publice generale reprezentând ansamblul atribuțiilor și responsabilităților cu caracter general comune tuturor autorităților și instituțiilor în vederea realizării competențelor generale;
funcții publice specifice reprezentând ansamblul atribuțiilor și responsabilităților cu caracter specific unor autorități și instituții publice, în vederea realizării competențelor specifice.
Din clasificarea legală nu rezultă cu certitudine conținutul exact al fiecărei categorii de funcții, mai ales că se face confuzie între caracterul general și special al funcției, pe de o parte, cu cel al competenței generale și speciale, aparținând autorității sau instituției publice, pe de alt parte.
Or, conform clasificării competenței materiale o autoritate nu poate fi încadrată decât în una din formele sale, fie generală (guvern, consilii locale și județene, prefect, primar), fie specială (ministere și alte organe centrale ale administrației publice de specialitate, inclusiv serviciile lor deconcentrate în teritoriu).
Credem, mai degrabă, că s-a avut în vedere felul structurii în care își desfășoară activitatea funcționarii în care sens cei din structurile funcționale (de genul juridic, financiar-contabil, informatic, resurse umane) sunt comuni tuturor instituțiilor și autorităților publice asigurând buna funcționare a acestora, în vreme ce funcțiile publice specifice (secretar de localitate sau județ, politist, vameș, lucrător în domeniul financiar, sanitar – veterinar, etc.) sunt expresia competenței proprii și distincte specifice numai unei anumite autorități sau instituții publice.
După vechimea și durata funcției distingem între funcționarii publici debutanți și funcționarii definitivi (art. 10).
Debutanții sunt persoanele numite în funcții de execuție, care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcții publice și nu îndeplinesc condițiile legale pentru ocuparea unei funcții publice definitive.
Perioada de stagiu pe care trebuie să o parcurgă un funcționar debutant diferă după clasa în care se află, astfel pentru clasa I-a este de 12 luni, pentru clasa a II-a este de 8 luni, iar pentru clasa a III-a este de 6 luni (art. 50/2).
La expirarea perioadei de stagiu în baza evaluării obținute cel în cauză va fi numit sau nu în funcția publică de execuție definitivă în gradul profesional de asistent (art. 51/1 lit. a).
Definitivii sunt debutanții titulari pe funcție, persoanele titularizate prin concurs având vechimea minimă în specialitate corespunzătoare funcției publice de 12, 8 și 6 luni corespunzător nivelului studiilor absolvite și care intră în Corpul funcționarilor publici, precum și absolvenții programelor de formare și perfecționare în administrația publică, ultimele două categorii netrebuind să parcurgă etapa de stagiatură ea fiind asimilată cu vechimea în funcție sau cu durata cursurilor de formare și perfecționare.
Funcționarii publici definitivi sunt numiți în funcție pe durată nedeterminată (art. 41/1), dar prin excepție funcțiile publice pot fi ocupate pe o perioadă determinată, în condițiile expres prevăzute de lege (art. 41/3).
După modul de investire Statutul face distincție între funcționarii publici și personalul (auxiliar) din aparatul propriu (de lucru) al autorităților și instituțiilor publice care nu exercită prerogative de putere publică (art. 6 lit. a).
Distincția are următoarele consecințe:
funcționarii publici sunt numiți, iar personalul încheie contract de muncă;
funcționarii exercită o funcție publică în vreme ce acest personal efectuează activități de secretariat-administrative, protocol, gospodărire, întreținere-reparații și de deservire (art. 5/2), neavând această calitate;
funcționarii publici sunt supuși regimului juridic de drept public, cel administrativ, prevăzut de Statut, în vreme ce personalul auxiliar regimului juridic de drept privat, Codului și legislației muncii;
jurisdicția litigiilor privitoare la funcția publică revine instanțelor de contencios administrativ, iar cea a litigiilor de muncă instanțelor de drept comun.
Tot în cadrul modului de investire Statutul face distincție între funcționari publici numiți și persoane numite sau alese în funcții de demnitate publică, ultimele categorii neintrând sub incidența sa.
Distincția dintre cele două categorii constă în mai multe trăsături.
În primul rând, funcționarii numiți desfășoară o activitate nelimitată în timp, în vreme ce personalul ales își exercită funcția, de regulă, până la expirarea mandatului pentru care a avut loc alegerea.
În al doilea rând, revocarea din funcție se face în mod distinct, respectiv în cazul funcționarului de către cel care a efectuat numirea, iar cazul celor aleși la expirarea mandatului, ori în alte cazuri expres prevăzute (deces, demisie).
În al treilea rând, funcționarii numiți sunt investiți prin actul unilateral al numirii, în timp ce personalul ales este investit prin operațiunea alegerii supusă validării (primarul, consilierul, etc.).
e. După competența teritorială exercitată distingem funcționari centrali sau guvernamentali (ministeriali sau departamentali) și funcționari teritoriali sau locali (ai prefecturii, primăriilor, serviciilor publice deconcentrate).
f. După gradul de strictețe a disciplinei și modul de subordonare distingem, în funcție de calitatea persoanei, funcționari civili și funcționari militari, cu regimuri juridice distincte, ultimii fiind supuși exclusiv incidenței regulamentelor militare și unei jurisdicții proprii, inclusiv sub aspectul răspunderii juridice.
§ 7 Probleme de personal și ale răspunderii în administrație a funcționarilor publici
7. 1. Pregătirea (formarea) profesională a funcționarilor
Activitatea executivă acoperă, prin atribuțiile conferite autorităților administrative, întreaga viață social-economică cu caracter public. Existența autorităților cu competență generală și a celor cu competență specială sau limitată relevă faptul că cei ce funcționează în cadrul puterii executive trebuie să fie, în cazul lucrătorilor de carieră, buni cunoscători ai activităților respective având o pregătire de specialitate corespunzătoare.
Cu toate aceste constatări general valabile, vreme îndelungată nu au existat forme de pregătire profesională destinată în exclusivitate celor care profesează în administrația publică, iar încadrarea personalului în acest sector nu era predeterminată de o anumită orientare profesională consacrată într-o politică de stat reglementată juridic.
Într-adevăr, exceptând cazul fostelor profiluri economico-administrative (de științe ori de drept) din învățământul liceal și universitar, precum și a unor sporadice cursuri de perfecționare postliceală și postuniversitară a anilor ‘70-‘80, nimic nu lasă să se înțeleagă că vreunul din celelalte profiluri și forme de învățământ existente ar fi putut pregăti în mod distinct și direct cadre pentru administrația publică generală sau specială.
Singura excepție o reprezenta, pe de o parte, profilul juridic care conferea specialitatea necesară unor funcții legal determinate (de exemplu, secretar de primărie și de județ) sau, pe de altă parte, profilul economic în cazul administrației finanțelor publice, desigur toate acestea în cazul administrației civile.
Într-adevăr, dintre toate specialitățile universitare sau superioare se considera căcele mai apropiate cerințelor administrației publice sub aspectul profesiei administrative sunt profilurile juridic și cel economic, deoarece există o pondere, relativ ridicată, de aspecte administrative și de administrație publică în conținutul pregătirii profesionale a juriștilor și economiștilor. Pe de altă parte, cele două profiluri au și un caracter complementar, deoarece profilul juridic de pregătire oferă și o sumă de cunoștințe economice, în vreme ce profilul economic conferă și el un suport de cunoștințe juridice.
Cu toate acestea și respectivele profiluri se dovedesc deficitare în asigurarea unei cunoașteri atât reciproce, pe domeniile respective, și cu atât mai mult în materie administrativă. În acest sens, în pregătirea actuală a juriștilor sunt extrem de reduse disciplinele de profil economic, după cum în pregătirea economiștilor dreptul ocupă o pondere relativ scăzută. Soluția ar fi pregătirea postuniversitară ulterioară și forme de perfecționare care complinesc lipsurile fiecărui profil, precum și deficitul cunoștințelor de administrație publică.
Asupra acestei situații s-a revenit prin crearea specializării administrație publică în cadrul învățământului superior de lungă și scurtă durată (colegiu) începând cu anul universitar 1995-1996, respectiv 1996-1997 care au dat deja primele promoții de absolvenți.
Pe de altă parte, marea diversitate a funcțiilor publice executive și, corespunzător, a posturilor aflate în structura administrației publice nu reclamă numai o varietate a profilurilor de pregătire (administrativă, juridică, economică, tehnică, medicală, etc.), dar implică și diferite forme sau nivele de pregătire (medie, superioară), concomitent cu asigurarea unui nivel minim de cunoștințe administrative generale sau speciale pentru cei care, având o cu totul altă specialitate decât cea administrativă, ajung să funcționeze în cadrul puterii executive (centrale sau locale), din cele mai diferite motive, obiective sau subiective, aleși sau numiți, în funcții de conducere sau de execuție.
Problematica pregătirii profesionale pentru cariera administrativă nu poate fi tratată unitar și nediferențiat, ci ea presupune o abordare concretă și diferențiată pe categorii de funcții.
În primul rând, în cadrul funcțiilor publice și a funcționarilor publici de carieră care cad sub incidența Statutului trebuie să remarcăm faptul că ele acoperă întregul aparat executiv, atât cel cu competență generală (guvern, prefecturi, consilii), cât și cel cu competență specială (ministere și alte organe centrale, inclusiv serviciile lor deconcentrate din teritoriu) și, implicit, atât autoritățile centrale sau naționale cât și cele teritoriale sau locale, precum și funcțiile de conducere ca și cele de execuție.
Aici se impune precizarea că unele funcții sunt de specialitate strictă în cadrul structurilor de specialitate administrativă, economică, juridică, tehnică, etc., cum ar fi cele din Direcția prefecturi a Ministerului Administrației și Internelor, Departamentul impozite și taxe din Ministerul Finanțelor Publice, Direcția juridică și de contencios a oricărei autorități, Direcția Învățământului Universitar din Ministerul Educației, Cercetării și Tineretului, etc.
Pe lângă aceste funcții mai există și cele de natură funcțională (contabilitate, salarizare, personal și resurse umane, comunicare, etc.) tipice pentru orice autoritate publică, inclusiv cele de deservire sau auxiliare (secretar, dactilograf, curier, bibliotecar) care necesită pregătirea corespunzătoare (economică, arhivistică, birotică, etc.).
Statutul funcționarului public nu a reglementat însă profilul pregătirii pentru funcțiile publice indiferent de felul acestora, ci numai nivelul sau categoria de pregătire respectiv:
clasa I-a – studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă;
clasa a II-a – studii superioare de scurtă durată absolvite cu diplomă;
clasa a III-a – studii medii liceale absolvite cu diplomă.
Or, această reglementare a studiilor se suprapune peste Anexa cuprinzând funcțiile publice și care acoperă atât funcții de natură strict administrativă (generală sau specială), dar și pe cele de natură funcțională.
Exemplificativ arătăm că secretarul general de minister sau de prefectură, ca și cel al județului sau municipiului reprezintă funcții publice de conducere – centrală, teritorială sau locală – de specialitate administrativă, în vreme ce contabilul șef reprezintă un post funcțional inerent oricărui organism ce are un buget propriu.
Însă alte funcții de genul șef de departament, director, șef de serviciu sau de birou acoperă orice structură de conducere (funcțională sau de specialitate) în vreme ce funcții de execuție cum sunt cele de consilier, expert, inspector sau referent acoperă și ele atât posturi funcționale cât și de specialitate.
Dar, indiferent de profilul pregătirii de specialitate (mai puțin cel de administrație publică generală, centrală, teritorială sau locală), funcțiile de strictă specialitate din finanțe, învățământ, sănătate, etc., atât cele de conducere cât și cele de execuție, necesită și cunoștințe administrative suprapuse celor de specialitate și a căror volum trebuie să sporească cu cât se promovează în ierarhia executivă unde ele cresc treptat în pondere diminuându-se cele de strictă specialitate, dar cu care se îmbină.
În al doilea rând, în cazul funcțiilor reprezentative, fie eligibile (primar, viceprimar, consilier local sau județean, președinte sau vicepreședinte de consiliu județean) nivelul sau profilul pregătirii nu are relevanță pentru momentul electoral, dar odată alegerea făcută, cei în cauză trebuie să-și asigure un nivel minim de pregătire administrativă pentru a putea conduce în acest sector și să poată adopta acte în deplină cunoștință de cauză. În mod similar se pune problema și în cazul demnitarilor (miniștri, secretari și subsecretari de stat, prefecți și subprefecți).
În al treilea rând, în cazul personalului auxiliar și de deservire, care încheie contract de muncă, pregătirea va fi adecvată profilului postului pe care îl ocupă (informatician, bibliotecar, arhivar, etc.).
În orice caz, clasificarea ocupațiilor* sau nomenclatorul funcțiilor din administrația publică ar trebui să clarifice profilul pregătirii pentru ocuparea funcțiilor publice.
Rezultă, în mod evident, că, alături de cerința unei pregătiri de specialitate, funcționarul din administrația publică trebuie, indiferent de specialitatea lui, să mai posede și o pregătire administrativă, alăturată uneia juridico-economice, în vederea unei bune cunoașteri a modului particularizat în care se pun problemele profesiei sale (tehnice, medicale, economice, juridice) la nivelul funcției publice executive pe care o exercită, indiferent de natura postului și, cu atât mai mult, în cazul celor de conducere.
De asemenea, se consideră că funcțiile de conducere în administrație, mai ales cele care reclamă și o pregătire superioară, necesită în plus și o anumită experiență în munca administrativă pentru a conferi un caracter organizat și temeinic acestei activități, permițând sesizarea aspectelor de natură administrativă ale specialității (tehnice, economice, medicale), ceea ce ușurează asigurarea unei derulări normale a raporturilor executive și a relațiilor administrației cu cetățenii.
În sfârșit, se apreciază că funcționarul trebuie să aibă și o temeinică cultură generală și politică pentru o reală înțelegere a complexității muncii desfășurate, precum și a situațiilor ori a persoanelor cu care vine în contact, alături de însușiri proprii, în special de natură psihologică, atât de necesare în relațiile oficiale și în cele cu publicul, care se cer a fi bine stăpânite.
7. 2. Selecția și numirea personalului administrativ
Întrucât nu există o singură formă de pregătire destinată exclusiv carierei administrative, autoritățile executive sunt puse, de regulă, în situația de a opta asupra persoanei care, întrunind condițiile legale, poate ocupa funcția administrativă publică. Într-adevăr, nivelul studiilor și profilul specializării nu sunt suficiente, prin ele însele, pentru a permite „de iure” sau „de facto” intrarea în administrația publică.
Statutul a prevăzut (art. 49/1) că ocuparea funcțiilor vacante se face prin promovare, transfer, redistribuire și concurs organizat de autoritatea sau instituția publică interesată (art. 52).
Intrarea directă în corpul funcționarilor publici de carieră imediat după absolvirea studiilor pe funcția publică de debutant nu mai este consacrată de legal și în acest caz instituția interesată recurge la organizarea concursului sau examenului pentru proaspătul absolvent (art. 10/2). În oricare dintre aceste situații, în urma expirării perioadei de stagiu – nu mai mică de 6 luni și nu mai mare de 12 luni (art. 8/2) – se va organiza examinarea celui în cauză în scopul definitivării pe post.
Categoriile de funcționari începători sunt funcționari publici debutanți, iar numirea acestora se face prin ordinul sau dispoziția conducătorului organului ce deține postul vacant.
Durata perioadei de stagiu pentru funcțiile de execuție este de cel puțin 12 luni pentru clasa I-a, de 8 luni pentru clasa a II-a și de 6 luni pentru clasa a III-a.
Definitivarea pe post are loc numai după terminarea stagiului. La terminarea acestei perioade debutantul redactează un raport de stagiu. Perioada de stagiu are ca obiect confirmarea aptitudinilor profesionale în îndeplinirea atribuțiilor și responsabilităților funcției publice, formarea practică, cunoașterea administrației și a exigențelor sale. În baza evaluării are loc numirea în funcția publică de execuție ca „asistent”.
În mod evident, ceilalți funcționari publici, alții decât cei de carieră, pătrund în administrație prin alegere (primarul, președintele consiliului județean), prin desemnare (primul ministru) sau chiar prin numire în demnitățile publice (ministrul, prefectul).
Concursul reprezintă examinarea – la care poate participa oricine îndeplinește condițiile legale – efectuată prin verificarea cunoștințelor profesionale (teoretice și practice) necesare obținerii sau ocupării unui post în ordinea clasificării rezultatelor și în limita locurilor existente în autoritatea sau instituția organizatoare.
Concursul – ca operațiune prealabilă investirii în funcție – prezintă unele avantaje:
asigură publicitatea privind existența posturilor și a modului de ocupare a acestora;
oferă o bază largă și reală de selecție a candidaților, ceea ce este un lucru esențial în recrutarea celor valoroși;
obligă la respectarea reală a unor condiții și criterii în persoana candidaților înscriși, cu privire la procedura desfășurării sale și în privința modului de examinare;
conferă un regim unitar de notare sau atestare, implicit de apreciere, a competenței profesionale a tuturor candidaților;
oferă, mai mult decât orice altă modalitate, garanția unor criterii obiective în verificarea și selecția personalului;
permite verificarea eficientă asupra modului de desfășurare a examinării și a respectării condițiilor legale, inclusiv un control al opiniei publice asupra politicii profesionale și de cadre a executivului.
Odată candidații reușiți în ordinea descrescândă a notării și în funcție de posturile existente intervine, ulterior, actul individual al numirii în funcție, nedublat de încheierea contractului de muncă (decât în cazul personalului auxiliar).
Numirea reprezintă actul juridic administrativ cu caracter individual care dă naștere raportului de serviciu sau de funcție guvernat de dreptul public și în privința derulării și încetării lui. Acest act este scris și motivat, însoțit de fișa postului.
Concursul se organizează numai în limita posturilor disponibile pentru autorități sau instituții nou înființate sau a celor vacante în cazul celor existente precum și a prevederilor legale referitoare la transferuri (art. 49/2).
Funcțiile publice vacante, pentru care se organizează concurs de intrare în corpul funcționarilor publici, se dau publicității în Monitorul Oficial cu 30 de zile înainte de data organizării concursului (art. 49/4).
Condițiile de organizare și de desfășurare a concursului, precum și condițiile de validarea rezultatelor acestuia se stabilesc prin hotărâre a Guvernului (art. 49/6 – Hotărârea nr. 1209/2003).
Există diverse situații vizând alte persoane – decât debutanții sau candidații primari – la ocuparea prin concurs a funcțiilor publice.
În primul rând, persoanele care au ocupat funcții de demnitate publică – alese sau numite – ori funcții asimilate acestora, potrivit legii, pot participa la concurs.
În al doilea rând, persoanele care au deținut funcții de specialitate în afara autorităților sau instituțiilor publice pot, de asemenea, participa la concurs.
În al treilea rând, în mod evident, persoanele demisionate, eliberate și destituite din funcția publică (art. 90/1 lit. c, d și e), dacă doresc revenirea în corpul funcționarilor publici și îndeplinesc condițiile legale, vor trebui să susțină un nou concurs.
Toate aceste persoane pot fi numite, în urma concursului, în funcții publice definitive. Numirea se va face în categoria corespunzătoare studiilor absolvite, în clasa și gradul corespunzător, prin echivalare, vechimii în funcția de demnitate publică sau de specialitate, la care se adaugă (prin echivalare apreciem noi), dacă este cazul, și vechimea în funcții publice deținute anterior, inclusiv recunoașterea, după caz, a vechimii anterioare avute în funcția publică administrativă.
Există și situații, de revenire sau de schimbare în funcția publică, când nu operează obligația susținerii concursului de către cel în cauză.
În primul rând, funcționarului public care nu mai deține funcția din motive neimputabile lui, i se va asigura investirea în altă funcție publică (chiar la o altă autoritate sau instituție), în limita posturilor disponibile potrivit pregătirii sale profesionale.
În al doilea rând, funcționarul transferat, în interes personal sau al serviciului, nu are obligația susținerii concursului deoarece își păstrează clasa și gradul avute anterior.
În al treilea rând, funcționarii publici care au fost aleși sau numiți în funcții de demnitate publică – și care sunt suspendați din funcția publică administrativă deținută anterior pe respectiva perioadă – după expirarea mandatului pentru care au fost aleși sau numiți, beneficiază de asigurarea, la revenire, de funcția publică avută (inițial) sau de una echivalentă (art. 87/1 lit. a, art. 87/3).
În toate aceste situații dacă are loc și o adăugare de clase și de grade corespunzătoare timpului lucrat în alte sectoare sau o promovare față de poziția inițială avută, va trebui susținut și promovat concursul sau examenul corespunzător, nu numai limitat la cei care revin în corpul funcționarilor din motive neimputabile, ci și pentru toți cei anterior indicați.
Situațiile de posturi vacante – susceptibile de scoatere la concurs sau examen – se determină numai după scăderea din numărul acestora a următoarelor posturi:
cele pe care se întorc funcționarii care le-au pierdut din motive neimputabile lor și care revin în funcție;
cele ocupate prin transfer de către cei aflați în corpul funcționarilor publici.
Concursul are la bază principiul competiției deschise, transparenței, meritelor și competenței profesionale, precum și cel al egalității accesului la funcțiile publice pentru fiecare cetățean care îndeplinește condițiile legale (art. 491/3).
Concursul se poate desfășura prin examinare, teoretică și practică, a candidatului care trebuie să susțină unele probe sau se mai cunoaște așa-numitul concurs de dosar, când studiile de specialitate absolvite și aptitudinile candidatului se verifică de către o comisie profesională, vechimea în specialitate, titlurile și lucrările științifice ale celui în cauză determinând, în consecință, asupra rezultatului concursului.
În anumite situații autoritatea ce organizează concursul poate avea, recunoscut prin lege, un drept de apreciere asupra condițiilor necesare a fi întrunite de viitorii candidați pentru a se putea înscrie la concurs, putând chiar să efectueze o examinare preselectivă a acestora anterioară desfășurării concursului propriu-zis. Acest drept de opțiune nu va putea fi cenzurat pe cale judiciară de către candidații respinși în această fază preliminară ei nedisputând de un drept necondiționat de candidatură.
Dacă însă cei înscriși la concurs întrunesc toate condițiile legale, iar autoritatea sau instituția organizatoare nu dispune de un drept legal de apreciere, atitudinea ei de respingere de la înscriere sau refuzul de a permite participarea la examen sunt fapte ilegale cenzurabile judiciar pe calea contenciosului administrativ, conform Legii nr. 29/1990 deoarece au vătămat drepturi subiective legal recunoscute, inclusiv în cazul modificării condițiilor inițiale de desfășurare a concursului în timpul derulării acestuia.
Același drept de natură procesuală este conferit de statut persoanelor nemulțumite de rezultatul concursului și care se pot adresa instanței de contencios.
Cu toate avantajele sale concursul cunoaște și unele dezavantaje, considerate minime, care pot consta în caracterul formal al organizării sale – în sensul desemnării prin această modalitate a unor persoane predeterminate pentru funcția în cauză – sau posibilitatea prezenței unor elemente subiective în selecția și notarea (aprecierea) candidaților.
Administrația publică mai cunoaște și alte sisteme de investire în funcții publice reglementate prin statute proprii sau legi speciale ca, de exemplu, numirea directă, fără concurs, a personalului militar, militarizat care a absolvit propriul sistem de învățământ cu diploma corespunzătoare sau sistemul numirii libere, după aprecierea și cu motivația celui care dispune investirea într-un post devenit vacant (cazul numirii miniștrilor de către șeful statului la propunerea premierului sau a prefecților de către guvern).
Și în aceste cazuri există anumite cerințe minime cu caracter legal special prevăzute referitoare la studiile absolvite, vârsta minimă, apartenența politică, etc.
7. 3. Repartizarea și integrarea funcționarilor
Statutul nu a mai reglementat și situația noilor numiți în funcții publice.
Apreciem că noului investit i se va aduce la cunoștință postul individualizat pe care urmează să-și desfășoare activitatea, mai ales dacă există posturi similare pe aceeași funcție, luând la cunoștință fișa postului pentru care semnează. Instruirea acestuia se va face asupra:
atribuțiilor de serviciu pe care le exercită conform fișei postului, adică asupra drepturilor conferite și a îndatoririlor ce îi revin, a actelor pe care le poate emite și a operațiunilor ce trebuie să le realizeze;
structura autorității din care face parte, a locului și poziției acesteia în cadrul sistemului executiv, precum și raporturile cu alte organe;
cunoașterea actelor normative ce reglementează activitatea proprie, inclusiv a celor provenind de la forurile superioare, precum și reglementările proprii, de uz intern, precum regulamentele de organizare și funcționare, cele de ordine interioară, etc.;
uneori se mai pot săvârși unele operațiuni specifice ca, de exemplu, încredințarea gestionării unor valori materiale, a titlurilor de valoare, actelor de stare civilă, a imprimatelor cu regim special, sau instruirea în vederea păstrării și protejării documentelor secrete și a secretului de serviciu, de stat, etc.
Pentru cei aflați în perioada de stagiu, ca debutanți, se recomandă asigurarea îndrumării acestora de către persoane cu vechime și experiență în activitatea executivă. De asemenea, această categorie mai poate susține, după o scurtă perioadă (de 6-12 luni) un examen sumar în urma căruia să dobândească dreptul la semnătură care-i conferă competența legală de a întocmi lucrări și de a efectua operațiuni valabile.
Indiferent de modul sau vechimea avută la investire noul venit trebuie să beneficieze de toate condițiile optime necesare desfășurării corespunzătoare a atribuțiilor într-un climat de disciplină și respect, precum și de cointeresare pentru activitatea înfăptuită.
Integrarea funcționarilor privește și aspecte personale și familiale, inclusiv de ordin social, vizând pe cei noi intrați în administrație, dar și pe cei aflați deja în administrație, care suportă modificări în statutul lor, în urma detașării, transferării, redistribuirii, legea reglementând unele aspecte bănești și salariale ale acestora.
Tot de domeniul repartizării și integrării aparțin și problemele de politică profesională vizând modul de distribuire a funcționarilor între autoritățile centrale și cele teritoriale, între nivelele ierarhice superioare și cele inferioare, uneori chiar o reprezentativitate geografică care, desigur, nu poate atinge proporționalitatea caracteristică funcțiilor publice eligibile.
În orice caz, debutul în carieră influențează, de cele mai multe ori, evoluția viitoare a celui în cauză, stabilitatea sa personală, ceea ce are un rol hotărâtor în exercitarea dreptului la carieră și în stabilizarea generală a corpului de funcționari publici.
7. 4. Perfecționarea pregătirii funcționarilor
Indiferent de existența sau nu a unei pregătiri speciale pentru administrația publică ori a uneia de altă specialitate aceasta nu exclude realizarea unui proces continuu de perfecționare a cunoștințelor în acest domeniu, ceea ce înseamnă, pentru specialist, cunoașterea la zi și adecvată a cadrului în care își exercită profesiunea.
Perfecționarea pregătirii funcționarilor publici reprezintă, conform Statutului (art. 48/1) o îndatorire a acestora, indiferent de natura, durata și vechimea funcției deținute, în vreme ce art. 311 o consideră un drept.*
Ea se poate realiza la inițiativa sau în interesul instituției sau la inițiativa funcționarului cu acordul conducătorului instituției.
Această perfecționare, deși legea nu o spune, are un caracter continuu, pe toată durata funcției exercitate, și în mod ciclic (anual, cincinal, etc.), fapt ușurat de existența formelor de pregătire continuă a personalului administrativ.
Perfecționarea trebuie realizată în forme organizate fie în cadrul autorității sau instituției publice de care aparține cel în cauză, fie urmând cursuri de perfecționare organizate în acest scop în afara serviciului propriu, în cadrul Institutului Național de Administrație ori a Centrelor Regionale de Formare Continuă pentru Administrație Publică Locală.
Forma organizată în cadrul serviciului cuprinde în principal, învățământul profesional desfășurat cu o anumită periodicitate (lunar, trimestrial, etc.) în baza unui ciclu tematic care acoperă un anumit interval de timp (anual, de exemplu).
Desfășurarea acestei forme se poate realiza prin modalități dintre cele mai diferite cum sunt, de exemplu, dezbaterea temei fixate, prezentarea de referate, lucrări sau cazuistică din practica administrativă și cea judiciară în materie de contencios administrativ, civilă sau penală. Finalizarea pregătirii se concretizează în susținerea unui examen de verificare a cunoștințelor, a unor teste sau a unei lucrări notate în mod corespunzător.
Tot în cadrul formei organizate de pregătire, dar cu caracter individual, se mai includ și alte forme profesionale cum sunt diversele cursuri pe probleme tematice sau pe genuri de funcții inițiate de diversele centre teritoriale de pregătire continuă a funcționarilor, de instituțiile de învățământ superior (cursuri postuniversitare sau ciclul de studii aprofundate, masterat etc.), participarea la schimburi – naționale sau internaționale – de experiență în probleme administrative, cu sau fără scoaterea din serviciu, în mod temporar, a celui vizat.
În cazul în care cursurile de perfecționare sunt organizate în altă localitate decât cea de domiciliu, funcționarii publici beneficiază și de drepturile de delegare, potrivit legii.
Dacă se urmează o formă de specializare sau de perfecționare cu o durată mai mare de 3 luni, primindu-se pe această perioadă drepturile salariale, există obligativitatea angajamentului scris de a lucra cel puțin 5 ani în cadrul autorității sau instituției publice respective.
În cazul nerespectării acestui angajament, cei în cauză vor suporta cheltuielile organului proporțional cu timpul rămas până la împlinirea termenului. Aceste prevederi nu se aplică în cazul în care funcționarul nu mai deține funcția publică din motive neimputabile sau în cazul transferului în interesul serviciului.
Alăturat formelor constante și tradiționale se mai cunosc și alte modalități de pregătire profesională cu caracter „ad hoc”, de moment, improvizate și provizorii, determinate de anumite evenimente sau situații legislative ori practice ca, de exemplu, adoptarea unei noi reglementări (electorale, funciare, financiare, etc.), ceea ce impune o nouă orientare în practica administrativă, organizarea unor acțiuni cum sunt alegerile, referendumul, recensământul (populației, locuințelor, gospodăriilor, etc.), etc.
Forma neorganizată include, de regulă, pregătirea individuală sau personală care, la nivelul funcției administrative înseamnă, în general, cunoașterea legislației existente în materie, inclusiv a noilor reglementări, noile orientări ale practicii judiciare și administrative într-un domeniu dat, studiul literaturii (doctrinei) de specialitate într-o anumită materie, însușirea modului de utilizare a mijloacelor materiale și tehnice din dotare (tehnica de evidență și prelucrare a datelor, tehnica de comunicare la distanță, etc.).
Se folosesc două noțiuni distincte și anume perfecționarea și, respectiv, specializarea.
Perfecționarea reprezintă procesul de acumulare a noilor cunoștințe într-un domeniu pentru care funcționarul are deja o pregătire de specialitate, dezvoltându-i competența profesională, câtă vreme specializarea este o adâncire a cunoștințelor dintr-un anumit domeniu extrem de limitat al funcției sau ocupației (de exemplu, juristul în materie de contencios administrativ, inspectorul financiar în materia impozitelor și taxelor locale, etc.).
Deosebirea dintre cele două noțiuni nu este lipsită de semnificație pentru că numai cu privire la perfecționarea pregătirii operează obligația legală a funcționarului, nu și pentru specializare. Este însă adevărat că din moment ce una nu o exclude pe cealaltă, ele pot fi realizate simultan sau succesiv. Totuși, apreciem că datorită caracterului superior al specializării (prin doctorat, masterat, studii aprofundate, postuniversitare, etc.) ea ține loc de și poate înlocui perfecționarea.
Pe de altă parte, numai rezultatele obținute la cursurile de perfecționare de către funcționarii publici pot fi avute în vedere la evaluarea anuală a acestora. Apreciem că același regim legal trebuia consacrat și specializării, altfel acesta din urmă lasă impresia unei probleme strict personale a celui în cauză, având un caracter inferior și subsidiar perfecționării.
Scopul principal al perfecționării și specializării este stimularea procesului de pregătire continuă prin dobândirea de cunoștințe noi cu aplicabilitate practică, ceea ce se reflectă în calitatea actului executiv permițând și o evaluare obiectivă și pozitivă a celui implicat.
7. 5. Evaluarea funcționarilor publici
Fiecare funcționar public are un dosar profesional alcătuit din întreaga documentație ce acoperă integral toată perioada în care a exercitat funcția publică. În acest dosar se cuprind:
a) documentul de numire în funcție, cel de atestare a studiilor și cel privind depunerea jurământului;
b) documentele privind evaluarea anuală a activității sale, promovările în funcții, clase și grade sau categorii, precum și sancțiunile disciplinare care i-au fost aplicate, ordonate cronologic și fără discontinuități, legiuitorul omițând enunțarea și a recompenselor sau stimulentelor conferite, care, apreciem, trebuie menționate.
Funcționarul poate primi, la cerere, copii de pe actele existente în dosarul său.
În dosar nu vor fi introduse documente care fac referire la activitățile sau la opiniile politice, sindicale, religioase sau de altă natură a funcționarului.
Pentru evidența situației disciplinare se va întocmi cazierul administrativ care cuprinde sancțiunile disciplinare aplicate funcționarului și care nu au fost radiate în condițiile legii (art. 741), eliberat la solicitare și necesar în cazuri vizând ocuparea unor funcții.
Buna organizare și, mai ales, funcționare a autorităților executive impune cunoașterea permanentă și sistematică de către acestea a modului de realizare a atribuțiilor lor, cât și a activității profesionale a personalului din subordine.
Pentru a se realiza o asemenea cunoaștere este necesară evaluarea corectă a stadiului de competență profesională a fiecărui lucrător și, în consecință, luarea măsurilor ce se impun față de personalul propriu.
Evaluarea, numită și caracterizare sau apreciere, reprezintă operațiunea de cunoaștere, efectuată în baza unor criterii de performanță legal determinate, a persoanei funcționarului și activității sale în cadrul unei perioade de timp și în cadrul unei funcții, realizată în mod periodic, de regulă anual, în scopul determinării performanțelor profesionale ale acestuia.
Evaluarea performanțelor profesionale are ca scop fundamentarea avansării sau retrogradării în gradele de salarizare, promovarea sau eliberarea din funcție, determinarea cerințelor de formare profesională (art. 58/1).
a. Autorul evaluării este, de regulă, șeful ierarhic direct al persoanei vizate, respectiv conducătorul compartimentului din care face parte cel în cauză care completează și notează în fișa de evaluare performanțele profesionale individuale obținute în ultimele 12 luni de către funcționarii din subordine.
În cazul persoanelor cu funcții de conducere evaluarea se va face de către conducerea superior ierarhică acestora.
Față de reglementarea legală se impune observația că ar fi fost recomandabil ca operațiunea de evaluare să fie, totuși, realizată de către o comisie care cunoaște pe ansamblu activitatea celui în cauză, evitându-se, astfel, pe cât posibil, subiectivismul și arbitrariul care s-ar putea manifesta atunci când operațiunea este efectuată numai de către o singură persoană, respectiv șeful ierarhic.
b. Criteriile de performanță profesională individuală stau la baza evaluării iar în temeiul lor se definesc clasele și gradele existente.
Performanțele profesionale individuale se determină pe baza criteriilor elaborate anual de Agenția Națională a Funcționarilor Publici și propuse spre aprobare Ministerului Administrației și Internelor.
Prin hotărâre de guvern, la propunerea Agenției, se stabilește metodologia de evaluare a performanțelor profesionale individuale, precum și de contestare a calificativelor acordate (Hotărârea nr. 1209/2003).
La începutul anului conducătorii de compartimente vor comunica, în scris, fiecărui funcționar aceste criterii de performanță corespunzătoare clasei și gradului funcției publice ocupate de acesta, stabilite prin Ordin al Ministerului Administrației și Internelor*.
La baza evaluării trebuie să se regăsească următoarele criterii:
rezultatele obținute în îndeplinirea sarcinilor de serviciu;
nivelul pregătirii profesionale de specialitate și preocuparea pentru ridicarea și perfecționarea acestui nivel;
calitățile personale, respectiv spirit de inițiativă, disciplină în muncă, conștiinciozitate și perseverență în îndeplinirea sarcinilor de serviciu, prestigiul profesional al celui caracterizat;
preocuparea față de bunul mers al instituției, respectarea și aplicarea legilor, păstrarea secretului de stat și a celui de serviciu;
comportarea sau atitudinea față de colegi, superiori ierarhici și public, comportamentul în societate și familie.
c. Metodele de apreciere sunt dintre cele mai diferite.
O primă metodă constă în caracterizarea diferențiată, bazată pe criterii de natura celor indicate deja, de la caz la caz, în special pentru funcțiile atipice (de conducere, unice ca profil singular, de exemplu, contabil șef, consilier juridic, etc.) care, în general, nu permit utilizarea unui model sau formular unitar.
Cea de a doua metodă este cea a chestionarului cu rubrici corespunzătoare criteriilor deja enumerate și, eventual, completate cu altele, în funcție de specificul activității organului, având anumite baremuri de notare care în baza unui total de punctaj conferă un calificativ ce stă la temeiul caracterizării generale.
Desigur, este preferabilă instituirea unei metodologii unitare de evaluare și notare pentru funcționarii din cadrul aceluiași compartiment sau care îndeplinesc funcții similare, ceea ce permite și aprecierea lor comparată, așa după cum o cere și Statutul (art. 58/5).
În cadrul criteriilor unitare de evaluare se pot avea în vedere, de exemplu, volumul de muncă realizat (număr de cereri, acte, dosare sau cauze soluționate) și complexitatea acestora, modul de respectare a termenelor legale de soluționare sau indicele de operativitate (exprimat procentual și anume cât din câte s-au soluționat), ca și criterii cantitative, alăturate altora, calitative.
Pot fi luate în considerare criterii calitative cum ar fi, de exemplu, numărul sau procentul de soluții (propuneri, avize, rezoluții) infirmate sau neconfirmare de șefii ierarhici, de alte autorități (superioare sau judiciare), deoarece au fost necorespunzătoare (netemeinice sau nelegale), gradul de pregătire profesională a celui în cauză, rezultat din testarea, notarea sau examinarea efectuată.
Metoda chestionarului poate fi asociată cu metoda caracterizării diferențiate vizând situații specifice care țin de personalitatea celui evaluat și care pot viza, de pildă, modul de exercitare a unor atribuții temporar încredințate ori soluționarea unui caz deosebit, complex, etc.
d. Conținutul aprecierii reprezintă o sumă de concluzii desprinse din confruntarea (raportarea) activității realizate cu sistemul de referință sau cerințele legale aplicabile unor funcții și autorități date, în baza unor criterii de performanță determinate. Va rezulta, din această comparare, după caz, o relație (raport) de conformitate sau de neconformitate între activitatea înfăptuită și analizată cu exigențele la care trebuie raportată.
Acest conținut trebuie să fie o reflectare obiectivă a realității semnalând nu numai deficiențele, ci și plusurile (pozitive) din activitatea celui evaluat, cu recomandările de rigoare pentru eliminarea neajunsurilor.
De aceea referirile trebuie să se facă la date concrete (cifre, procente, perioade), iar aprecierea să nu se facă în termeni generali, vagi, confuzi.
Se vor indica abaterile comise de cel în cauză, sancțiunile aplicate, rezultatele deosebite obținute, stimulentele și recompensele acordate.
Observațiile critice trebuie formulate în cadrul unor aprecieri generale a activității celui analizat pentru a le putea evalua într-un context general.
Terminologia utilizată va fi sobră, concisă, decentă, neînjositoare.
e. Calificativul obținut este suma finală sau rezultantă a tuturor concluziilor ce se desprind din conținutul evaluării și vizează aprecierea generală sau sintetică cuprinsă în formulări de genul „excepțional”, „foarte bun”, „bun”, „satisfăcător” și „nesatisfăcător” (art. 58/3).
f. Efectele caracterizării sunt de natură social-juridică.
În primul rând, ele reflectă pe de o parte atitudinea autorității față de propriul funcționar, dar și atitudinea acestuia din urmă față de instituția sa.
În al doilea rând, în raport de această apreciere cel în cauză poate fi menținut, promovat, retrogadat sau înlăturat din postul deținut.
Astfel, funcționarul notat în ultimul an cu calificativul „nesatisfăcător” sau „satisfăcător” nu poate fi avansat în anul următor.
Dacă a fost notat cu calificativul „nesatisfăcător” conducătorul organului procedează la eliberarea din funcție (art. 90/4 lit. d).
Evaluarea este analizată periodic de către conducere și este avută în vedere ori de câte ori se pune problema unor modificări în raportul de serviciu sau la repartizarea sarcinilor de serviciu.
De aceea ea ocupă un loc central în avansarea funcționarilor, iar în situația restrângerii numărului de posturi conducătorul organului va avea în vedere rezultatele obținute de aceștia la evaluarea anuală a activității.
g. Cunoașterea sau limitele de publicitate ale evaluării are în vedere faptul că, în primul rând, cel vizat trebuie informat asupra modului său de apreciere, luând la cunoștință și calificativul acordat, pe bază de semnătură. Acest lucru îi va permite, în caz de dezacord, exercitarea căii de atac față de evaluarea obținută, mai ales, dacă apreciază că a îndeplinit criteriile de performanță profesională comunicate la începutul anului corespunzătoare clasei și gradului său.
În al doilea rând, deși activitatea executivă nu se caracterizează – în desfășurarea ei – prin publicitate, cu toată transparența finalităților ei, există, totuși, interesul ca evaluarea să mai fie cunoscută de un număr redus de alte persoane, din cadrul autorității sau instituției în cauză.
În acest sens, alăturat șefului direct de compartiment – care întocmește actul de apreciere – mai pot apărea, alți șefi ierarhici (indirect), serviciul de personal sau de resurse umane, chiar conducătorul organului în cauză, ca subiecte interesate în cunoașterea evaluării.
În al treilea rând, în anumite situații deosebite, poate opera și o publicitate ceva mai extinsă, în cunoașterea conținutului evaluării, mai precis a calificativelor, în cazul unor împrejurări de recompensare excepțională ori de sancționare severă pentru abateri deosebit de grave, când instituția, sistemul din care ea face parte, mass-media trebuie să fie informate.
În sfârșit, ori de câte ori este contestată evaluarea și calificativul ele trebuie comunicate organelor de jurisdicție îndreptățite la soluționarea conflictului, inclusiv instanța de judecată (prin hotărâre de guvern stabilindu-se procedura în materie, Hotărârea nr. 1209/2003).
h. Controlul evaluării și a calificativului se exercită la cererea celui nemulțumit existând obligativitatea soluționării căii de atac de către organele competente.
Exercitarea acestei căi poate determina sau nu reevaluarea calificativului acordat, acordarea sau recunoașterea, în acest context, a unor drepturi legale dar neconferite, precum și, după caz, acordarea unor daune.
7. 6. Stabilitatea și cariera funcționarilor
Recunoașterea caracterului profesional al activității executive și a funcțiilor publice prin intermediul cărora se înfăptuiește, inclusiv asigurarea unei obiectivități și continuități în realizarea ei, presupune o anumită stabilitate a personalului care să-i permită acestuia exercițiul puterii publice în mod permanent și prompt, liber de prejudecăți și presiuni politice de orice ingerință nelegală sau abuz de putere.
Stabilitatea în funcție conferă o continuitate în exercițiul ei, adâncește profesionalizarea modului de exercitare a puterii și nu înseamnă, așa cum s-ar crede, crearea unui sistem de privilegii deosebite cu caracter personal și perpetuu și nici o stare de inamovibilitate pentru funcționari, care să le permită să acționeze oricum discreționar și independent, în afara oricărei subordonări ierarhice sau a unui control.
Dimpotrivă, stabilitatea în funcție și recunoașterea dreptului la carieră, concomitent cu existența unor elemente de cointeresare și stimulare a titularului – de natură profesională, materială, socială, etc. – constituie o garanție a eficienței sociale realizate prin pregătirea și investirea individului.
Stabilitatea poate fi privită în mod absolut, ca indice cât mai ridicat de utilizare, în general, în administrația publică a tuturor celor anume pregătiți și, mai ales, destinați special acestui sector, dar și în mod relativ, adică un indice corespunzător de utilizare în structurile administrative a celor care deja se află în anumite structuri având o evoluție profesională de durată.
Desigur, referirea se face la funcționarul public de carieră, iar nu la personalul ales ori numit în funcții de demnitate publică, unde durata mandatului sau considerentele de natură politică limitează în timp exercitarea funcției publice. Tot aici nu avem în vedere nici personalul auxiliar care încheie contract de muncă pe durată nedeterminată, situație în care stabilitatea în muncă este garantată prin contractul de muncă și legislația aferentă lui, deoarece acest act individual fiind un acord de voință al părților interesate, desfacerea lui are loc în același mod, desființarea unilaterală de către angajator fiind expres și limitativ prevăzută (art. 61 – 79 din Codul Muncii) comparativ cu libertatea nelimitată a denunțării de către cel angajat.
Statutul a consacrat principiul stabilității funcționarilor publici (art. 4 lit. f) și dreptul la carieră al acestora, în sensul că aceștia nu pot fi eliberați sau destituiți din funcție decât în condițiile și cazurile legal prevăzute, iar întreruperea (temporară sau la cerere) ori încetarea sau modificarea raporturilor de serviciu din motive neimputabile acestora nu determină pierderea drepturilor câștigate (funcții, clase și grade), indiferent dacă se asigură sau nu numirea într-o nouă funcție publică ori rămânerea în Corpul de rezervă a funcționarilor publici.
Apreciem că sub aspect conceptual există totuși diferențieri între stabilitate și dreptul la carieră. Într-adevăr, prima noțiune desemnează continuitatea în timp și pe același post a titularului, pe câtă vreme, cea de a doua are în vedere, alături de permanența temporală în executiv precum și avansarea salarială și promovarea profesională pe nivelele existente, cu respectarea ierarhiei stabilite pe clase și grade, în concordanță cu criteriile corespunzătoare de performanță profesională.
În sprijinul stabilității este amănunțit reglementată structura și dezvoltarea* carierei funcționarilor pe clase de studii, grade profesionale și funcții. Gradul reprezintă o etapă din cariera funcționarului, iar fiecare componentă, precum superior, principal, asistent și debutant corespunde unui nivel al salariului din grila de salarizare. Deși legea nu o spune, funcționarul are un drept la carieră căreia îi corespunde obligativitatea autorității de a-i asigura stabilitatea, promovarea, avansarea și continuitatea în funcție.
Sunt mai multe argumente în acest sens:
consacrarea dreptului la promovare în cariera profesională în urma rezultatelor obținute în evaluarea performanțelor profesionale individuale ceea ce permite trecerea sau înaintarea în grad, clasă de studii (în acest din urmă caz prin dobândirea unei diplome de studii de nivel superior celei avute) și de a avansa în gradele de salarizare (art. 53);
limitarea cazurilor și condițiilor de eliberare sau destituire din funcție (art. 90/4, 5);
păstrarea clasei și gradului avute atunci când pierderea funcției nu este imputabilă titularului ei (art. 90/91);
păstrarea calității de funcționar public și menținerea în corpul de rezervă al funcționarilor publici a celui căruia i-a încetat raportul de serviciu din motive neimputabile (art. 2/2 teza a II-a);
revenirea în corpul funcționarilor publici după părăsirea acestuia, pentru motive neimputabile, se face în clasa și gradul anterior avute, la care se pot adăuga, prin examen, clasele și gradele corespunzătoare timpului cât a funcționat în alte sectoare;
nepierderea continuității și drepturilor aferente în urma delegării, detașării, încetării, suspendării, mutării, revenirii după întreruperea activității la cerere, inclusiv a transferării în funcție (art. 82, 83, 84, 85, 90);
necesitatea, în numeroase cazuri, a consimțământului (acordului) funcționarului pentru împrejurări care i-ar afecta situația, în urma unor măsuri dispuse de conducere, cum ar fi detașarea (mai mult de 6 luni, art. 83/1), transferul (în interesul serviciului, art. 84/3);
obligativitatea asigurării unei alte funcții publice echivalente funcționarului care nu o mai deține, din motive neimputabile lui, în limita posturilor disponibile și potrivit pregătirii profesionale (art. 93/2);
posibilitatea exercitării căii de atac la comisiile de disciplină, inclusiv în fața instanței de judecată, împotriva oricărei măsuri de natură a împiedica evoluția normală a carierei și punerea sau repunerea în drepturile legal recunoscute titularului funcției publice afectat (art. 94/1, etc.).
În unele cazuri legea specială poate consacra stabilitatea în funcție în mod expres, așa cum este cazul secretarului de localitate (art. 84/3 din Legea nr. 215/2001).
În literatura de specialitate s-a apreciat că îngreunarea și complexitatea formelor procedurale la numirea, modificarea sau încetarea funcției publice, prin sporirea numărului de avize, acorduri sau aprobări provenite de la autorități ierarhic superioare propriei conduceri a funcționarului, ar fi de natură să garanteze o stabilitate mai mare în funcție prin eliminarea abuzurilor și bunului plac al conducătorului propriei instituții, desigur totul sub controlul unei jurisdicții independente de autoritatea ce a efectuat sau/și a participat la investirea și dezinvestirea din funcție.
Apreciem că, în condițiile eliminării contractului de muncă din cariera funcționarilor publici – care oferea prin sine și prin legislația aferentă, suficiente temeiuri de stabilitate în funcție – actualul statut a prevăzut destule elemente apte să garanteze în mod eficient această stabilitate, împiedicând fluctuațiile de persoane în administrație cu consecințe negative pentru continuitatea exercițiului puterii și funcției executive.
7. 7. Promovarea și avansarea funcționarilor
Promovarea sau înaintarea în funcție reprezintă trecerea – în intervalul de timp în care se exercită funcția publică – pe și prin nivelele de ascensiune profesională în mod corespunzător și cu respectarea ierarhiei stabilite prin îndeplinirea criteriilor de performanță profesională, însoțită, de obicei, de mărirea salariului.
Statutul a consacrat dreptul de promovare ca modalitate de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcții superioare vacante, în urma îndeplinirii acestor criterii de către personalul administrativ, ceea ce înseamnă și obligativitatea instituției de a-l trece pe cel în cauză în clasa și gradul ori funcția (inclusiv prin dobândirea unei noi diplome de studii) imediat următoare, superioară.
Avansarea este înaintarea în gradele de salarizare și este cuprinsă în promovare, deși poate opera și independent de aceasta.
Atât promovarea cât și avansarea constituie un puternic factor de motivație și, prin aceasta, de cointeresare, pentru activitatea funcționarului ceea ce se reflectă pozitiv în realizarea atribuțiilor de serviciu. Din păcate, aceeași „stimulare” determină, în lipsa unor criterii legale, riguroase și stabile, numeroase stări „concurențiale” de factură neloială, amorală și necolegială între funcționari contrar ideilor de respect și sprijin reciproc și de deontologie, ce ar trebui să călăuzească relațiile intercolegiale.
Conform legii (art. 7, 13, 14) structura carierei profesionale cuprinde clasele de studii (I – studii superioare de lungă durată, II – studii superioare de scurtă durată, III – studii medii liceale), funcțiile de execuție corespunzătoare acestora, respectiv pentru clasa I-a expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor, pentru clasa a II-a referent de specialitate, pentru clasa a III-a referent. Funcțiile publice în cauză au gradele profesionale superior (maxim), principal, asistent, debutant.
Fiecărui grad îi corespunde un nivel de salarizare și care se acordă începând cu data de 1 ianuarie a anului următor perioadei pentru care s-a făcut evaluarea.
Prima precizare are în vedere faptul că din moment ce funcționarul îndeplinește, prin rezultatele muncii sale, criteriile de performanță profesională, evaluarea îi permite dreptul de a avansa în gradul de salarizare însă pentru promovare trebuie condiția existenței unei vacanțe a nivelului imediat superior la care accede.
Promovarea se face numai prin examen sau concurs (art. 54/2) într-o funcție superioară, de la debutant la asistent, de aici la principal, iar de pe acest post pe cel superior, corespunzător clasei de studii absolvite.
A doua precizare are în vedere condițiile de vechime minimă în funcția de execuție din gradul profesional, calificativul de foarte bun în ultimii doi ani, îndeplinirea cerințelor din fișa postului.
A treia precizare se referă la împrejurarea că promovarea îl vizează numai pe cel aflat într-o funcție publică, intrat deja în corpul funcționarilor publici și care, astfel, trebuie să susțină un concurs sau examen pentru ocuparea postului, alături de alți participanți interni sau externi cu care să se întreacă în disputarea acestuia.
A patra precizare referitoare la modul de promovare pornește de la ideea că autoritatea sau instituția publică poate stabili ca promovarea să se realizeze în urma unei examinări profesionale a celui interesat, care va cunoaște, din timp sau în timp util, acest lucru. Desigur, regulamente interne și statute proprii pot prevedea condițiile de examinare și baremurile de avansare pentru cei vizați și interesați.
Pentru funcțiile publice de conducere vacante sunt stabilite criterii legale de participare la concurs (art. 56).
Modalitățile de avansare se pot clasifica după mai multe criterii.
a. După proveniența funcționarilor aceasta se poate realiza din cadrul personalului propriu sau al sistemului propriu de autorități sau instituții ori din afara acestora.
Avantajele primei modalități rezidă în promovarea unui personal bun cunoscător al activității executive de profil, concomitent cu cointeresarea și stimularea oferită de perspectiva înaintării pe linie profesională a celui în cauză.
Dezavantajul sistemului constă în limitarea cercului de persoane din cadrul căruia se face avansarea, apariția tendințelor de elitism datorită sferei închise de cuprindere, precum și pericolul instaurării rutinei și birocratismului în exercitarea funcției.
În cazul autorităților (ierarhic) superioare (centrale sau naționale ori județene) se mai poate pune problema provenienței geografice a funcționarilor avansați, adică reprezentativitatea teritorială și proporțiile ei în cadrul respectivelor autorități.
Sistemul promovării din afara organului sau chiar din afara sistemului are unele avantaje constând din eliminarea deficiențelor primului sistem, dar și dezavantaje proprii, legate de necunoașterea de către cei în cauză a specificului activității funcției respective, o acomodare mai dificilă a noului venit, inclusiv o posibilă atmosferă nefavorabilă sau chiar ostilă a colectivului de serviciu față de o persoană străină.
Anumite sectoare ale administrației (armată, finanțe, căi ferate, etc.) în mod tradițional s-au caracterizat prin utilizarea exclusivă a personalului propriu în politica de avansare și promovare. Desigur, nu se pune în discuție situația funcțiilor alese sau a celor de demnitate publică din autoritățile executive reprezentative (guvern, consilii, ministere, prefecturi) a căror statute sunt prioritar politice.
b. După modul de efectuare a avansării se cunoaște sistemul avansării libere și cel prin concurs.
Sistemul avansării libere se poate realiza, într-o primă modalitate, după libera apreciere a factorului de conducere care adoptă decizia privitoare la persoana, funcția și momentul realizării promovării. Procedeul este criticat, și mai rar folosit, datorită marii doze de subiectivism pe care îl implică.
Cealaltă modalitate este sistemul avansării de drept constând în trecerea perpetuă (continuă) dintr-o funcție pe alta imediat superioară, de drept, prin simpla îndeplinire a cerințelor legale de vechime în funcția deținută, vârsta împlinită, eventual cumulate cu calificativele dobândite de-a lungul unei perioade determinate sau acordate de către unele inspecții (procedeu utilizat, mai ales, în armată).
Sistemul avansării prin examen sau concurs reprezintă modalitatea de trecere într-o funcție superioară numai în urma verificării cunoștințelor de specialitate necesare exercitării acelei funcții.
De regulă, acest sistem permite participarea la verificare și a altora din afara instituției, dar care îndeplinesc condițiile legale, lărgind sfera de selecția a candidaților, iar desfășurarea examenului – susținut în baza unei tematici și bibliografii, după o anumită procedură și în fața unei comisii de specialitate – îi conferă un plus de obiectivitate. Acest sistem are o mai veche tradiție în legislația noastră, fiind reactualizat de reglementările de după 1989, în vigoare și pentru funcționari până la adoptarea noului Statut, care consacrau sistemul concursului sau examenului.
Să analizăm sistemul consacrat de actualul Statut.
În primul rând, pe linia întăririi stabilității și continuității în funcție și în scopul consacrării carierei publice s-a instituit dreptul la promovare a funcționarului în grad, clasă sau funcție în urma rezultatelor obținute la concurs sau examen prin evaluarea performanțelor profesionale individuale (art. 54).
Prima precizare are în vedere faptul că existând trei categorii de clase (I, II, III), fiecare cuprinzând funcții și fiecare funcție cuprinzând, la rândul ei, trei grade profesionale, fiecăreia din aceste trepte sau nivele îi corespunde nivelul de salarizare începând cu data de 1 ianuarie a anului următor perioadei pentru care s-a făcut evaluarea (a se vedea anexa 8).
A doua precizare se referă la faptul că promovarea în gradul următor se face în cadrul aceleiași funcții, și, desigur, în cadrul aceleiași clase de studii.
Totuși, atunci când se obține o diplomă de studii de nivel superior celei deținute de funcționar are loc și o schimbare sau trecere în altă clasă de studii, nu neapărat cu respectarea ierarhiei, ci corespunzător studiilor (I de nivel superior de lungă durată, II de nivel superior de scurtă durată, III de nivel mediu liceal sau postliceal), deci este posibilă o trecere de la clasa III direct la clasa I.
A treia precizare vizează condițiile de avansare în grad în care sens ea operează dacă există o vechime minimă de 2 ani în gradul din care are loc promovarea și dacă la evaluarea anuală a performanțelor profesionale, individuale, s-a obținut cel puțin calificativul „foarte bun” 2 ani consecutiv (art. 64/2).
În mod derogator funcționarii publici care au obținut la evaluarea anuală calificativul „excepțional” avansează în grad dacă au o vechime de minimum 1 an în gradul din care sunt avansați (art. 55).
În al doilea rând, avansările în grade, se fac numai în cadrul numărului de posturi vacante, fără a se depăși numărul maxim de titulari stabilit în condițiile legii. Numărul maxim de titulari în raport cu efectivul total de funcționari publici din cadrul fiecărei autorități sau instituții se stabilește anual prin hotărâre de Guvern pentru autoritățile centrale și structurile lor din teritoriu, inclusiv prefecturi sau, după caz, prin hotărârea consiliului local ori județean.
Avansările aprobate de autorități sau instituții vor fi comunicate Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.
Ca o concluzie generală putem aprecia actualul sistem de promovare ca fiind un sistem deschis caracterizat prin existența dreptului la înaintare în funcție recunoscut personalului propriu în condițiile legii și numai în limita posturilor vacante corespunzătoare, pentru funcționari în baza calificativelor obținute la evaluarea performanțelor profesionale individuale, prin susținerea unei forme de verificare (examen sau concurs).
Promovarea reprezintă principalul factor de stimulare și cointeresare a funcționarilor, atât sub aspect moral cât și material, căreia i se adaugă și alte stimulente morale (titluri, diplome) sau materiale (premii, gratificații).
§ 8. Răspunderea funcționarilor
În activitatea desfășurată funcționarii trebuie să respecte legile și celelalte acte normative și individuale cu caracter legal aplicabile raporturilor sociale în care participă. De asemenea, trebuie să îndeplinească obligațiile legale care le revin, precum și să nu încalce regimul incompatibilităților și interdicțiilor care le sunt impuse.
Încălcarea tuturor acestora antrenează răspunderea juridică pentru abaterile comise. Această răspundere este extrem de diversificată având în vedere natura juridică variată a reglementărilor aplicabile în administrația publică (administrative, civile, penale, financiare, etc.), dar ea poate fi redusă la două forme principale și anume: răspunderea sancționatorie și răspunderea reparatorie.
Răspunderea sancționatoare are un caracter represiv, intimidant, supunând pe autorul ei unei constrângeri exclusiv personale pentru fapta săvârșită și cunoaște, în funcție de gravitatea abaterii, formele răspunderii disciplinare, contravenționale și penale pentru abateri de la îndatoririle de serviciu.
8.1. Răspunderea disciplinară intervine în cazul încălcării de către funcționar cu vinovăție a îndatoririlor de serviciu și a normelor de conduită profesională și civica prevăzute de lege, ceea ce constituie abateri disciplinare antrenând sancționarea disciplinară (art. 70/1). Se apreciază că pe scara faptelor de pericol social abaterile disciplinare reprezintă treapta cea mai de jos, comparativ cu contravențiile și infracțiunile, deoarece pericolul lor social se limitează și afectează numai colectivitatea serviciului în care activează cel vinovat, aflat în raporturi de serviciu sau de funcțiune grav tulburate în derularea lor normală, ceea ce afectează bunul mers al activității oficiale.
A. Noțiunea, categoriile și condițiile abaterii disciplinare
Statutul enumeră (art. 70/2) următoarele abateri disciplinare:
întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
neglijența repetată în rezolvarea lucrărilor;
absențe nemotivate de la serviciu;
nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;
intervențiile sau stăruințele pentru soluționarea unor cereri în afara cadrului legal;
nerespectarea secretului profesional sau a confidențialității lucrărilor cu acest caracter;
manifestări care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice din care face parte;
desfășurarea în timpul programului de lucru a unor activități cu caracter politic;
refuzul de a îndeplini atribuțiile de serviciu;
încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilități, conflicte de interese și interdicții privind funcționarii publici, stabilite prin lege;
stabilirea de către funcționarii publici de execuție de relații directe cu petenții în vederea soluționării cererilor acestora.
Desigur, prin reglementări și statute proprii se pot prevedea și alte abateri specifice de genul întârzierii la serviciu, nepurtarea uniformei, nerespectarea programului de lucru cu publicul, etc.
Condițiile răspunderii disciplinare sunt, în general, cele ale oricărei răspunderi juridice, evident cu anumite particularități.
În primul rând, trebuie să existe o abatere disciplinară, ca faptă ilicită având ca obiect-valoarea socială protejată juridic și lezată – relațiile sociale, ordinea și disciplina serviciului public înfăptuit prin funcția executivă concretă.
Fapta ilicită poate fi comisivă (acțiune) sau omisivă (inacțiune) încălcând o obligație legală decurgând din reglementări, dispoziții ierarhice, norme de comportament, etc.
Fapta trebuie să fie săvârșită cu prilejul exercitării sau în legătură cu atribuțiile de serviciu deoarece comiterea ei în afara acestui cadru nu mai poate constitui o abatere disciplinară, ci una de altă factură.
Aceste fapte sunt descrise expres și limitativ în Statutul funcționarilor publici, precum și în alte reglementări proprii cuprinse în statute și regulamente specifice, ceea ce constituie o diferențiere netă față de Codul și legislația muncii unde nu sunt enumerate abaterile disciplinare ale salariaților, ceea ce înseamnă că orice încălcare a acestor reguli de disciplină a muncii se constituie într-o abatere sancționabilă. De aici și concluzia firească și anume că săvârșirea unei fapte neprevăzute expres nu reprezintă o abatere disciplinară în materie administrativă, decât în cazurile expres prevăzute de Statut sau de statute speciale și în condițiile legii.
În al doilea rând, fapta trebuie să aibă drept consecință perturbarea desfășurării normale a activității publice executive, împiedicând derularea ei sau afectând calitatea acesteia ori alterând ori diminuând eficiența serviciului prestat de autoritate, instituție sau funcționar, fie de cel în cauză, fie de altul sau de alții.
Efectul de pericol social se localizează la acest nivel al colectivității de serviciu uneori răsfrângându-se și în afara acesteia în relațiile cu alte autorități cu publicul sau cu terții, ceea ce nu mai reprezintă o condiție obligatorie pentru existența abaterii.
Datorită caracterului ilicit al faptei și efectul are o natură identică nu neapărat și de prejudiciu sau materială (ca de exemplu, în cazul întârzierii în efectuarea lucrărilor prin depășirea termenului legal prevăzut), soldat cu pagube evaluabile pecuniar.
De aici și concluzia că abaterea disciplinară presupune fapte consumate, iar nu tentative sau încercări neconsacrate legal și, deci, nesancționabile (absențe nemotivate, neglijență, refuz nejustificat, etc.).
În al treilea rând, între fapta disciplinară și rezultatul perturbator trebuie să existe un raport de cauzalitate în sensul că săvârșirea ei a perturbat bunul mers al serviciului public care nu a putut fi prestat ori s-a prestat, din acest motiv, în mod defectuos.
Dacă abaterea nu a avut asemenea efect ori rezultatul produs (dereglări în programul de lucru, calitatea slabă a unor lucrări, etc.), este consecința unei alte împrejurări atunci nu mai suntem în prezența unei abateri ilicite, ci a unei alte împrejurări inapte de a produce consecințe sancționatorii disciplinare sau, dimpotrivă, producătoare de efecte juridice pe planul altor ramuri de drept (penal, de exemplu).
În al patrulea rând, trebuie să existe un autor al faptei ilicite sau un subiect al răspunderii disciplinare în persoana funcționarului care deține această calitate specială determinantă în declanșarea și aplicarea sancțiunii.
Într-adevăr, aceasta înseamnă că cel în cauză trebuie să dețină în mod legal atributul de putere, răspunderea intervenind pe toată durata menținerii acestei calități de la investire până la încetarea deținerii funcției pentru cazurile sau cauzele prevăzute de statut. Uneori, chiar abaterea, mai precis aplicarea sancțiunii reprezentând o împrejurare de încetare a raportului de serviciu (cazul destituirii).
De aici concluzia că cel neinvestit sau nelegal investit nefiind subiect calificat nu se află în raport de serviciu, în consecință, abaterile sale nu pot fi catalogate disciplinare, ci de altă natură dacă au produs efecte juridice ilegale.
Evident, va fi subiect al răspunderii disciplinare și funcționarul detașat sau delegat, deși problematica vizează relațiile sale de serviciu cu autoritatea sau instituția unde funcționează temporar.
În al cincilea rând, trebuie să existe vinovăția autorului răspunderii, sub forma intenției sau a culpei, legea nefăcând nici o distincție în acest sens, de unde concluzia că abaterile disciplinare se pot săvârși în oricare din formele anterior enunțate, exceptând cazurile când se sancționează una dintre ele (de exemplu, neglijență repetată în rezolvarea lucrărilor, art. 70/2 lit. b).
În sfârșit, răspunderea nu poate interveni, deși sunt întrunite toate condițiile, atunci când există cauze de exonerare de răspundere sau de neresponsabilitate, de regulă, determinate de lipsa vinovăției de genul legitimei apărări, stării de necesitate, cazul fortuit, etc.
Uneori, chiar din Statut pot rezulta asemenea împrejurări, printr-o interpretare „per a contrario”, de genul neglijenței primare (nerepetate) în rezolvarea lucrărilor (art. 70/2 lit. b).
B. Sancțiunile disciplinare aplicabile sunt următoarele (art. 70/3):
mustrarea scrisă;
diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% pe o perioadă până la 3 luni;
suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau de promovare în funcție pe o perioadă de 1-3 ani;
trecerea într-o funcție inferioară pe o perioadă de până la 1 an cu diminuarea corespunzătoare a salariului;
destituirea din funcție.
Și sancțiunile disciplinare sunt forme ale răspunderii juridice represive, adică mijloace de constrângere aplicabile autorilor abaterilor respective. Ele au un caracter represiv și intimidant față de cel în cauză, dar și preventiv urmărind evitarea producerii în viitor a unor abateri de același gen. Scopul lor constă în apărarea ordinii de drept și de serviciu în cadrul organului executiv și educarea personalului în spiritul respectării și asigurării acestora.
C. Principiile de drept care guvernează răspunderea disciplinară sunt similare cu cele ale răspunderii juridice în general, de unde se deduc, dobândind o aplicabilitate proprie (formulate în Hotărârea de Guvern nr. 1210/2003).
a) Principiul legalității răspunderii constă în aceea că răspunderea disciplinară nu poate opera decât în cazurile prevăzute expres de Statut (art. 70/2) sau de regulamente proprii și cu aplicarea sancțiunilor expres prevăzute (art. 70/3), în forma și limitele legal stabilite, conform unei anumite proceduri derulate de organe legal investite.
b) Principiul răspunderii pentru fapta săvârșită cu vinovăție, deci a răspunderii subiective bazată pe intenție sau culpă, operând prezumția de nevinovăție, ceea ce obligă autoritatea să efectueze cercetări prealabile asupra faptei imputate pentru a dovedi vinovăția celui cercetat. Desigur, forma vinovăției (intenție sau culpă), precum și întinderea ei vor fi determinante la individualizarea și severitatea sancțiunii aplicate (art. 70/4).
c) Principiul răspunderii proprii sau personale conform căreia răspunderea revine și sancțiunea se aplică numai celui vinovat de comiterea abaterii, iar nu altuia. Diferite forme de participație de genul instigării, complicității, etc., nu au valoare juridică în această materie dacă nu există autorat (direct și nemijlocit) în comiterea abaterii proprii și distincte.
d) Principiul unicității răspunderii conform căruia pentru o faptă ilicită există o singură sancțiune aplicabilă iar nu mai multe („non bis in idem”) având aceeași natură juridică ca și norma încălcată. Excepția o avem în cazurile în care prin aceeași faptă se încalcă norme de drept de natură diferită concomitent cu declanșarea unor forme diverse de răspundere juridică având scopuri diferite. Așa ar fi, de exemplu, destituirea din funcție și condamnarea penală a funcționarului, concomitent cu obligarea sa la plata despăgubirilor pentru pagubele cauzate prin fapta sa patrimoniului autorității sau instituției în care funcționează, cât și terților vătămați cu care s-a aflat în raporturi administrative (oficiale).
e) Principiul justeței sau proporționalității răspunderii în conformitate cu care se impune corelarea răspunderii cu fapta săvârșită sub aspectul gradului și formelor de vinovăție, a repetabilității ei, ori cu întinderea pagubei produse, printr-o corectă și concretă individualizare sau proporționalizare a sancțiunii, deci o corelare a severității răspunderii cu gravitatea abaterii. În acest sens, se va ține seama de împrejurările în care s-a comis abaterea și de consecințele ei asupra bunei funcționări a serviciului de persoana funcționarului, sub aspectul comportării sale generale, de existența altor abateri și sancțiuni în antecedența acestuia care n-au fost radiate din cazierul disciplinar.
f) Principiul celerității sau operativității tragerii la răspundere și a punerii în executare a sancțiunii, ceea ce înseamnă o reacție represivă cât mai apropiată de momentul comiterii abaterii, fără amânări sau tergiversări nejustificate în soluționarea cazului pentru sporirea rezonanței sociale, a actului de sancționare.
g) Prezumția de nevinovăție care presupune nevinovăția funcționarului public (cât timp vina lui nu este dovedită);
h) Garantarea dreptului la apărare prin audierea funcționarului, posibilitatea invocării dovezilor în apărare și asistarea de către un apărător sau de a fi reprezentat;
i) contradictorialitatea procedurii, în sensul exprimării cu privire la orice act sau fapt disciplinar sesizat comisiei disciplinare de către cei aflați în divergență de poziții procedurale.
D. Clasificarea sancțiunilor disciplinare se poate realiza după mai multe criterii:
a) După modul lor de consacrare distingem între sancțiuni generale prevăzute de Statut, și sancțiuni speciale, cuprinse în statute și regulamente proprii ori speciale cu caracter derogator.
b) După conținutul lor, pot fi nepecuniare (mustrare scrisă) sau pecuniare (diminuarea drepturilor salariale) ori mixte (trecerea în funcție inferioară cu diminuarea salariului).
c) După modul de sesizare al autorului actului de aplicare, distingem între sancțiuni ale conducătorului autorității la propunerea provenind de la conducătorul compartimentului în care funcționează cel în cauză (mustrare) sau de la conducătorul autorității sau instituției din care face parte (destituirea din funcție) la propunerea comisiei disciplinare.
d) După influența lor asupra raportului de funcțiune sau de serviciu, distingem sancțiuni ce nu influențează această relație (mustrare), altele care îl modifică (trecerea în funcție inferioară) și cele care îl desființează (destituirea din funcție).
e) După durata de timp necesară radierii lor de drept din dosarul propriu al funcționarului, distingem între sancțiuni ce au nevoie de o perioadă de 6 luni (mustrare) și cele care au nevoie de o durată de 1 an (trecerea în funcție inferioară) și cele care au nevoie de 7 ani (destituirea).
f) După jurisdicția competentă să soluționeze calea de atac îndreptată împotriva sancțiunii, distingem competența conducătorului autorității sau instituției față de sancțiunile propuse de conducătorii de compartimente și competența Agenției Naționale a funcționarilor Publici pentru cele aplicate de conducătorul organului, la propunerea comisiei disciplinare.
g) După gradul de severitate ele, se clasifică în conformitate cu prevederile din Statut (art. 70/3) începând cu cea mai ușoară (mustrare) și terminând cu cea mai severă (destituirea din funcție).
E. Categoriile de sancțiuni generale
a) Mustrarea scrisă (art. 70/3 lit. a) reprezintă prima sancțiune pe scara răspunderii și constă într-o atenționare scrisă a funcționarului asupra gravității abaterii sale cu consecințe negative sau păgubitoare pentru activitatea structurii ori a autorității din care face parte cel în cauză cu punerea expresă în vedere a acestuia că pe viitor i se vor aplica sancțiuni mai severe mergând până la destituirea sa.
Deși legea nu prevede, nici aici, condițiile abaterii care declanșează o atare răspundere (înscrisă și ea în dosarul propriu) noi apreciem că asemenea împrejurări ar fi determinate de:
săvârșirea primară a unei fapte grave, cu caracter intenționat sau din neglijență gravă sau crasă;
săvârșirea repetată a unei abateri inițial nesancționate;
aprecierea organului că nesancționarea ar fi neîndestulătoare față de gravitatea abaterii.
Mustrarea este sancțiune nepecuniară, aplicabilă de către conducătorul compartimentului din care face parte cel în cauză și se radiază de drept din dosarul de personal după trecerea unui interval de 6 luni de la aplicare, dacă cel în cauză nu a mai săvârșit o abatere disciplinară în acest interval (art. 75 lit. a).
Remarcăm în acest sens următoarele:
nu are importanță natura abaterii săvârșite în acest interval (și anume mai puțin gravă, identică sau mai gravă);
nu are relevanță că noua abatere a fost sau nu sancționată și nici gradul de severitate a acesteia;
are însă relevanță, indiferent de termen, anularea oricăreia dintre sancțiunile ulterioare (succesive) pentru că cea rămasă, anterioară (primară), să fie radiată de drept la împlinirea termenului legal.
b) Diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% pe o perioadă de 1-3 luni (art. 70/3 lit. b), reprezintă o retrogadare de natură pecuniară fără afectarea raportului de serviciu sau a funcției deținute permițând o mai bună individualizare a sancțiunii cuprinsă între limita inferioară și superioară ca și cuantum (5-10%) și ca perioadă (1-3 luni), afectând însă stabilitatea salarială.
Se aplică o asemenea sancțiune pentru abateri grave, primare sau repetate, indiferent de natura altora precedente sau de existența altor forme de sancțiuni pecuniare, de genul amenzilor contravenționale ori de sancțiuni reparatorii (patrimoniale) pentru daune provocate, inclusiv penalități de întârziere în plata despăgubirilor, dar apreciem că totuși corelată diminuarea cu amenda, despăgubirea sau penalitatea pentru a nu fi prea împovărătoare sarcina bănească pentru cel vinovat.
c) Suspendarea dreptului de avansare în gradele salariale sau de promovare în funcție pe o perioadă de 1-3 ani (art. 70/3 lit. c) reprezintă o sancțiune tipică pentru funcționarii publici care au un drept la avansare în cadrul dreptului lor la carieră. Deși nu afectează drepturile salariale prezente și certe, suspendarea afectează posibile și viitoare drepturi salariale văzute prin prisma blocării temporare a avansării și promovării, cu toate că rămâne, în esență, o sancțiune nepatrimonială și cu caracter provizoriu.
d) Trecerea într-o funcție inferioară (retrogradare), pe o perioadă de până la 1 an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului (art. 70/3 lit. d). Sancțiunea are o dublă natură atât prin caracterul ei profesional (nepatrimonial) cât și prin efectul ei pecuniar (asupra salariului), reprezentând o retrogradare, mixtă și dublă, cu efecte prin modificarea raportului de serviciu în mod unilateral de către autoritate fără consimțământul funcționarului.
Măsura este deosebit de severă, reprezentând penultima treaptă, premergătoare destituirii din funcție, și se aplică pentru abateri cu consecințe deosebite pentru autoritatea sau instituția publică când menținerea în aceeași funcție sau pe același post (de conducere sau de execuție) a celui în cauză apare ca imposibilă față de consecințele extrem de negative și perturbatorii ale faptei.
Caracterul repetat al unor abateri, ori ale unor sancțiuni – chiar mai puțin severe – antecedentele disciplinare, concursul de noi abateri, atitudinea și circumstanțele autorului încălcării conduc la o asemenea sancțiune.
Diminuarea salariului nu reprezintă o sancțiune distinctă lăsată la aprecierea conducerii, ci una cumulativă decurgând în mod firesc și de drept din retrogradarea în funcție. Considerăm că este la aprecierea autorului sancțiunii care este funcția inferioară pe care este retrogradat cel vizat, respectiv din funcția de conducere (șef și adjunct) sau pe funcție de execuție, în funcția imediat inferioară ierarhic sau pe alte funcții subordonate fără respectarea gradelor din scara ierarhică ori chiar cu schimbarea clasei profesionale de studii (I, II, III), adică degradarea profesională.
De reținut că suspendarea de la avansare, retrogradarea și diminuarea salarială se dispun nu de conducătorul de compartiment, ci de către conducătorul autorității sau instituției la propunerea comisiei de disciplină, iar radierea de drept a sancțiunii operează în termen de 2 ani de la expirarea perioadei pentru care au fost aplicate dacă cel în cauză n-a mai săvârșit o altă abatere disciplinară în acest interval (art. 75 lit. b).
e) Destituirea din funcție reprezintă cea mai severă sancțiune disciplinară aplicabilă care conduce la încetarea raportului de serviciu, întrerupând cariera și stabilitatea funcției și funcționarului, cu consecințe deosebite și pentru viitor, deoarece o nouă revenire a acestuia nu se mai poate realiza de la nivelul inițial avut și atins datorită motivelor imputabile lui și care l-au exclus din corpul funcționarilor publici.
Statutul enumeră abaterile disciplinare care justifică o atare măsură, ele sunt de o gravitate deosebită – primare sau repetate – ceea ce determină imposibilitatea menținerii în continuare a celui vinovat într-o funcție de natură publică fără a afecta prestigiul autorității sau instituției vizate.
Totuși, art. 90/5 din Statut prevede că destituirea operează, ca sancțiune disciplinară, în cazul săvârșirii repetate a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecințe grave, ori a ivirii unui motiv legal de incompatibilitate iar funcționarul public nu acționează pentru încetarea acestuia în termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului respectiv.
Pe de altă parte, Statutul prevede eliberarea din funcție pentru necompetență profesională (art. 90/4 lit. d) determinată de obținerea calificativului „nesatisfăcător”.
În cazul săvârșirii unor abateri disciplinare repetate (apreciem ca cel puțin două) destituirea se justifică prin atitudinea constantă a celui în cauză în încălcarea disciplinei serviciului, având mai puțin relevanță natura și gravitatea abaterii ori severitatea sancțiunilor corelative aplicate. Oricum, nu este de conceput ca în cazul repetării – ca motiv al destituirii – să nu fi fost sancționate faptele anterioare, chiar dacă ele s-au radiat de drept din dosarul propriu al celui în cauză.
Desigur, aici intervin și elemente de apreciere sau de oportunitate ale menținerii în funcție sau nu a celui vinovat, ca atribut al conducerii raportat la conduita conștient negativă și de perseverență în încălcarea disciplinei serviciului de către cel în cauză. Este adevărat că Statutul a prevăzut ca abatere distinctă (art. 70/1 lit. b) neglijența repetată în rezolvarea lucrărilor, sancționabilă în orice mod pe scara răspunderii, deși aceasta s-ar putea constitui și într-o abatere premisă pentru destituirea din funcție.
În privința necompetenței profesionale ea constituie cauză a eliberării din funcție indiferent că se datorează sau nu culpei (vinovăției) celui în cauză și indiferent de existența sau nu a unor abateri pe linie disciplinară.
Ordonanța de Urgență nr. 5/2002 (aprobată prin Legea nr. 378/2002) consacră destituirea pentru încălcarea interdicției de contractare de lucrări.
În mod evident, destituirea și eliberarea se dispun de conducerea autorității și cu toate că se înscriu în dosarul propriu al funcționarului nu mai sunt supuse radierii după trecerea unei perioade.
Sancțiunea disciplinară nu poate fi aplicată decât după cercetarea prealabilă a faptei imputate și după audierea funcționarului consemnată în scris, sub sancțiunea nulității. Refuzul funcționarului de a se prezenta la audiere sau de a semna declarația privind abaterea imputată se consemnează într-un proces verbal, neafectând aplicarea sancțiunii (art. 71/4).
Împotriva sancțiunii aplicate la inițiativa conducătorului de compartiment se poate introduce contestație la conducătorul instituției sau autorității, soluționarea având loc, pe baza propunerii comisiei de disciplină, prin ordin sau dispoziție definitivă (cazul avertismentului și a mustrării, art. 71 – a se vedea Hotărârea de Guvern nr. 1210/2003 privind aceste comisii).
Împotriva sancțiunii aplicate de conducătorul instituției, la propunerea comisiei de disciplină, funcționarul nemulțumit se poate adresa Agenției Naționale a Funcționarilor Publici solicitând anularea ori modificarea ordinului sau dispoziției de sancționare.
8.2. Răspunderea contravențională
Această răspundere este angajată în cazul funcționarilor publici în cazul în care aceștia au săvârșit o contravenție în timpul și în legătură cu sarcinile de serviciu (art. 76/1).
Specificul acestei răspunderi rezidă în faptul că gradul de pericol al abaterilor, deși mai ridicat decât al celor disciplinare, dar mai scăzut decât al celor penale, depășește nivelul local al instituției sau funcției, trecând și asupra societății în general. Din această cauză reglementarea contravențiilor nu mai este lăsată la aprecierea statutelor, ci se face prin lege, ordonanțe și hotărâri de guvern, hotărâri ale consiliilor de locale și județene.
Pe de altă parte, aceste contravenții fiind săvârșite în timpul exercitării și în legătură cu sarcinile de serviciu reclamă și calitatea specială a autorului lor contravenient, cea de funcționar public nu de simplă persoană fizică, deci ca subiect calificat.
Într-adevăr, numai în acest context, încălcarea atribuțiilor de serviciu pe linia prevenirii și stingerii incendiilor, disciplinei financiare și gestionare, pazei și protecției bunurilor devin contravenții specifice funcționarilor, ca subiecți calificați, stabilite și sancționate prin procesele-verbale încheiate de organele de stat competente, prin care se dispune, de regulă, amendarea celui vinovat.
Desigur, aceasta nu exclude, dacă abaterea este concomitent și o încălcare internă a atribuțiilor de serviciu, și aplicarea sancțiunii disciplinare corelative încălcării produse.
Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției și de sancționare a acestora funcționarul poate formula – în condițiile Ordonanței de Guvern nr. 2/2001 – plângere la judecătoria în a cărei circumscripție își are sediul autoritatea sau instituția publică în care funcționează cel sancționat (art. 76/2).
Plângerea suspendă de drept punerea în executare a actului sancționator pe toată durata soluționării ei, inclusiv în căile judiciare de atac, până la rămânerea definitivă și irevocabilă a hotărârii judecătorești.
Sancțiunea contravențională aplicată, urmată sau nu și de una disciplinară, nu se înscrie în dosarul profesional al funcționarului și, în consecință, nu se radiază după trecerea timpului legal, însă poate fi luată în considerare la evaluarea anuală a celui în cauză, inclusiv în acordarea calificativelor mai ales dacă este rezultatul constatării unor organe de inspecție și control ierarhic, ceea ce va influența, desigur, și criteriile de avansare și recompensare a celui în cauză.
8.3. Răspunderea penală
Această răspundere intervine în cazul infracțiunilor săvârșite în timpul serviciului sau în legătură cu atribuțiile funcției publice ocupate și se angajează potrivit legii penale (art. 79/1).
Subiectul activ sau făptuitorul trebuie să aibă calitatea specială de funcționar, Codul penal definind (art. 147) într-un sens deosebit de larg, potrivit nevoilor specifice acestei ramuri de drept, cuprinderea oricărei persoane în categoria funcționarilor dacă a săvârșit un anumit gen de infracțiuni specifice, aflate sub incidența legii penale.
În acest sens prin funcționar se înțelege “orice salariat care exercită, permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent dacă și cum a fost investit, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul instituțiilor publice, instituțiilor sau altor persoane de interes public. Sunt asimilate cu funcționarii și persoanele anterior enunțate, precum și orice salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice decât cele deja indicate.
Faptele comise în această calitate specială sunt infracțiuni de serviciu sau în legătură cu serviciul (luarea de mită, abuzul sau neglijența în serviciu contra intereselor publice sau personale) ori alte categorii de infracțiuni specifice exercitării unei funcții sau în legătură cu ea, precum delapidarea, falsul intelectual, falsul în înscrisuri oficiale, insubordonarea, etc. Mai mult, există și reglementări specifice vizând funcționarii publici cuprinse în legi penale speciale, altele decât Codul penal, cum este cazul Legii 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție, Legea nr. 141/1997 privind Codul vamal al României, Legea responsabilității ministeriale nr. 115/1999 ce vizează demnitarii din administrația publică, etc.
Alăturat sancțiunii penale principale sau pedepsei, de regulă, închisoarea, se mai pot aplica și pedepse complimentare (prevederile art. 64 Cod penal) ce se execută după executarea sancțiunii principale și care pot consta în interzicerea unuia sau unora din următoarele drepturi:
dreptul de a alege și de a fi ales în organele puterii publice și în funcții elective publice;
dreptul de a ocupa o funcție implicând exercițiul autorității publice;
dreptul de a ocupa o funcție sau de a exercita o profesie de natura aceleia de care s-a folosit condamnatul pentru săvârșirea infracțiunii.
În cazul militarilor și rezerviștilor se aplică, în cazul condamnării la închisoare mai mare de 10 ani, degradarea militară.
Răspunderea penală se stabilește numai prin hotărâre judecătorească de condamnare.
Statutul s-a preocupat și de faza cercetării penale pentru a clarifica situația funcționarului anchetat sau aflat în curs de judecată.
Astfel (art. 79/2), în cazul în care s-a dispus începerea urmăririi penale, pentru infracțiuni prevăzute de art. 49 lit. h, conducătorul autorității sau instituției publice va lua măsura de suspendare a funcționarului public din funcția publică deținută.
În cazul în care s-a dispus începerea urmăririi penale împotriva funcționarului public, care a săvârșit o infracțiune de natură să-l facă incompatibil cu funcția publică pe care o ocupă, se va dispune suspendarea din funcție (art. 79/3).
Din prevederile statuare rezultă, în mod tacit, că începerea urmăririi penale față de funcționar nu antrenează suspendarea acestuia dacă nu există o sesizare adresată organului din care face parte, ceea ce înseamnă că dispunerea ei este facultativă, devenind obligatorie numai în urma sesizării, iar dacă suntem în prezența unei urmăriri vizând o infracțiune incompatibilă cu funcția deținută (de exemplu, luarea de mită), suspendarea este obligatorie chiar în lipsa vreunei sesizări ca urmare a nevoii de a proteja siguranța, stabilitatea și credibilitatea serviciului public.
Dacă parchetul dispune scoaterea de sub urmărire ori încetarea urmăririi penale sau instanța încetează procesul sau achită inculpatul suspendarea din funcție încetează (art. 79/4) de drept, apreciem noi, în lipsa unui enunț corespunzător al legii, urmând ca să-i fie plătite celui vizat drepturile salariale cuvenite pe perioada suspendării (art. 80).
Suspendarea reprezintă o încetare sau o întrerupere temporară a raportului de serviciu datorită stării de dubiu care planează asupra funcționarului cercetat sau în curs de judecată penală.
Măsura, în mod evident, nu poate dura la nesfârșit prin însăși natura sa provizorie, cât și prin nesiguranța ori instabilitatea situației de neexercitare a funcției și serviciului public, de aceea constatarea certă a inexistenței cauzelor care au determinat-o conduce la încetarea ei de drept.
Dacă însă funcționarul este condamnat pentru o faptă prevăzută de art. 49 lit. h prin hotărâre judecătorească penală definitivă măsura suspendării din provizorie se transformă în definitivă determinând încetarea de drept a raportului de serviciu conform Statutului (art. 90/2 lit. f) și indiferent de natura faptei penale reținute în sarcina sa dacă este privat de libertate.
Aceasta atrage, după sine, eliminarea din corpul funcționarilor publici și pierderea tuturor drepturilor dobândite de-a lungul timpului și care nu vor mai fi recunoscute chiar dacă, ipotetic, cel în cauză ar mai reveni vreodată pe o funcție publică, cu excepția cazului unei erori judiciare.
Reamintim că în conformitate cu art. 49 lit. h din Statut condamnarea trebuie să intervină pentru infracțiuni contra umanității, contra statului sau contra autorității, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiției, de fals ori a unor fapte de corupție sau a unor infracțiuni săvârșite cu intenție, care-l fac pe funcționar incompatibil cu exercitarea funcției publice, cu excepția intervenirii reabilitării.
8.4. Răspunderea patrimonială
În mod cu totul interesant și original Statutul funcționarilor publici rupe tradiția juridică românească consacrată în codurile și legislația muncii – ce instituiau răspunderea materială a salariaților pentru pagubele cauzate – din vina lor și în exercitarea sau în legătură cu atribuțiile de serviciu – patrimoniului locului de muncă, creând un regim juridic unitar al răspunderii unice civile, indiferent de persoana păgubită. Această răspunderea operează (art. 77) pentru:
pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează
nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
daunele plătite de autoritate sau instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile.
a) Prima ipoteză, a pagubelor produse cu vinovăție patrimoniului propriei instituții (art. 77 lit. a) a primit o consacrare patrimonială (civilă), iar nu materială (de dreptul muncii) pornind de la o premisă juridică exactă și anume inexistența raportului de muncă, bazat pe contractul aferent, între autoritate și funcționarul său, întrucât raportul de serviciu se bazează pe numirea în funcție care are o natură administrativă, de drept public. În consecință, devin aplicabile condițiile răspunderii delictuale (art. 998 Cod Civil) conform căreia cel ce produce o pagubă patrimonială altuia trebuie să o repare, răspunzând pentru fapta proprie.
Remarcăm, totuși, faptul că între autoritate și funcționarul său, deși există o relație juridică de serviciu având o natură administrativă, nu mai apare însă și o relație civilă de prepușenie – de la comitent la prepus – deoarece autoritatea sau instituția publică nu se înființează și organizează, după cum nici nu funcționează având scopuri similare persoanelor juridice (societăți comerciale). În plus, numeroase autorități și instituții nu au nici măcar personalitate juridică civilă ori nu dețin un patrimoniu propriu (care poate fi al autorității ierarhic superioare, a statului, a unității administrativ-teritoriale, etc.). Altfel spus, funcționarul va răspunde pentru prejudiciul produs, ca orice alt terț ce a cauzat o pagubă, deși modalitatea juridică practică de recuperare a pagubei este alta decât litigiul civil patrimonial derulat în fața instanței de judecată.
Natura civilă a răspunderii nou instituite nu este lipsită de semnificație practică, dincolo de fundamentul ei juridic propriu. Într-adevăr, se știe că – spre deosebire de răspunderea materială a salariatului, limitată la suportarea reparației pentru paguba efectiv produsă – răspunderea civilă delictuală este mult mai severă incluzând și beneficiul sau câștigul nerealizat (deci atât „damnum emergens” cât și „lucrum cessans”).
Totuși, care sunt condițiile specifice și proprii ale răspunderii civile delictuale a funcționarului pentru fapta proprie, comparativ cu terțul care ar prejudicia patrimoniul unei instituții (desigur, condițiile generale ale acesteia fiind întrunite prin existența delictului civil, a pagubei produse prin el, a raportului de cauzalitate între ele și a culpei celui în cauză)?
În primul rând, autorul pagubei trebuie să aibă calitatea de funcționar public al autorității sau instituției păgubite, aflat în raport de serviciu cu ea, legal investit în funcția deținută.
În lipsa acestei calități (nedobândite sau pierdute) ori în prezența altei calități (de ales ori de demnitar sau de funcționar auxiliar ori de deservire angajat cu contract de muncă), procedura de recuperare va fi după dreptul comun, prin hotărâre judecătorească, ori după regulile răspunderii materiale din dreptul muncii. Cu alte cuvinte, normele răspunderii materiale nu sunt aplicabile celor care nu își desfășoară activitatea în temeiul contractului de muncă.
În al doilea rând, deși legea nu o spune, fapta și paguba trebuie produse în exercițiul sau în legătură cu exercitarea atribuțiilor de serviciu, pentru că altfel am putea fi în prezența unei răspunderi delictuale generate de comiterea vreunei infracțiuni contra patrimoniului de genul furtului sau delapidării constatate și consacrate prin hotărâre judecătorească penală. Acest lucru obligă la determinarea riguroasă a atribuțiilor de serviciu încălcate sau nu – prin faptă ilicită comisivă (de acțiune) sau omisivă (de inacțiune) – de cel căruia îi reveneau spre exercitare. De aceea, putem fi în prezența unei încălcări a atribuțiilor de serviciu (de exemplu, preluarea defectuoasă prin inventar a unor bunuri sau valori, ori neasigurarea corespunzătoare a modului lor de păstrare) sau o neexercitare corespunzătoare a acestora (de exemplu, neefectuarea riguroasă și periodică a controlului financiar sau gestionar).
Dacă paguba a fost produsă în urma aplicării unei dispoziții ierarhice aparent legale răspunderea reparatorie nu poate reveni executantului decât dacă și în măsura în care trebuia sau putea să-și dea seama de ilegalitatea și de consecințele măsurii în cauză. Desigur, dacă ordinul era vădit ilegal sau neoportun răspunderea va reveni deopotrivă celor doi factori din raportul ierarhic de serviciu.
În al treilea rând, prejudiciul cauzat patrimoniului autorității trebuie să constea fie într-o diminuare a acestuia (micșorarea drepturilor sau a activului), fie într-o sporire a pasivului (creșterea obligațiilor), respectiv o necreștere a activului. Exemplificativ arătăm pentru cazurile anterioare pierderea unor titluri de valoare, sume de bani, obiecte, determinarea, prin neplată la termen, a suportării unor penalități de către instituția proprie sau neîncasarea unor drepturi (creanțe) cuvenite autorității.
La rândul său, prejudiciul trebuie să fie material, efectiv, direct, real, cert și actual “per a contrario” orice alt prejudiciu nematerial, viitor, indirect, incert, nedeterminabil, nu antrenează răspunderea patrimonială.
Evident, între fapta ilicită și prejudiciu trebuie să existe o legătură cauzală deoarece dacă fapta n-a generat prejudiciul constatat ori el provine dintr-o altă sursă, nu mai poate opera o răspundere reparatorie delictuală ci, eventual, o răspundere contractuală.
În sfârșit, vinovăția celui în cauză, numită și culpă în dreptul civil, trebuie să existe sub forma intenției (directe sau indirecte) numită dol în dreptul civil ori a culpei (cu previziune sau fără previziune), respectiv imprudența și neglijența.
Desigur, intervenția unor cauze care exclud caracterul ilicit al faptei, mai ales prin inexistența vinovăției înlătură, implicit, și răspunderea juridică aferentă, așa cum este cazul legitimei apărări, stării de necesitate, cazului fortuit, constrângerii fizice sau morale, beția involuntară, eroarea de fapt, iresponsabilitatea cunoscute din dreptul penal, la care se mai adaugă, în mod specific, executarea unei obligații legale și riscul normal al serviciului, precum și forța majoră (de exemplu, punerea în executare a actului de demolare a unei construcții ridicate în mod neautorizat ori distrugerea unor bunuri contaminate de către organele de inspecție sanitar-veterinară).
b) Cea de a doua ipoteză vizează răspunderea civilă a funcționarului pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit (art. 77 lit. c).
Această obligație de restituire a sumelor acordate în mod necuvenit nu este neapărat generată din vina funcționarului, fiind posibilă lipsa oricărei culpe a acestuia, apărând ca vinovat cel ce a dispus plata, de exemplu, a unor cheltuieli de deplasare (transport, diurnă, cazare) ori salariale mai mari decât cele legal prevăzute.
Temeiul restituirii este îmbogățirea fără justă cauză a beneficiarului plăților, printr-un fapt ce sporește patrimoniul altei persoane fără ca pentru acesta să existe un temei juridic, ceea ce obligă la o restituire corespunzătoare proporției nejustificate de mărire corelată cu diminuarea patrimonială a celuilalt.
Neexistând vină în comiterea faptei, aceasta are un caracter licit, astfel încât nu sunt întrunite condițiile răspunderii pentru faptă proprie, iar, pe de altă parte, subiectul obligației, în acest caz, trebuie să aibă și calitatea specială de funcționar public, ceea ce influențează hotărâtor procedura legală de recuperare a creanțelor datorate. Dacă cel în cauză are alte calități, de demnitar sau persoană aleasă, de salariat cu contract de muncă, procedurile de urmat vor fi cea civilă (acțiunea în restituire) sau cea materială (de imputare).
Ar fi fost util ca, urmând cazurile prevăzute de Codul muncii (art. 272) să se fi lărgit sfera de cuprindere a acestei ipoteze și cu obligația de restituire a plății contravalorii bunurilor ori a serviciilor primite, respectiv prestate fără drept. Deși în practică nu este exclusă o asemenea ipoteză, apreciem că în lipsa unei proceduri legale statutare exprese se va acționa față de funcționarul public vizat, după regulile dreptului civil.
Repararea pagubelor produse cu vinovăție de funcționar patrimoniului serviciului său ori obligarea sa la restituirea sumelor acordate necuvenit (art. 77 lit. a și b) se dispune prin emiterea de către conducătorul organului public a unui ordin sau dispoziție de imputare, în termen de 30 zile de la constatarea pagubei sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată (art. 78/1). Dreptul conducătorului de a emite ordinul sau dispoziția de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data procedurii pagubei (art. 78/3).
Împotriva ordinului sau dispoziției funcționarul public în cauză se poate adresa instanței de contencios administrativ (art. 78/2).
Trebuie să remarcăm faptul că deși natura celor două cazuri de răspundere este evident civilă, sub aspectul dreptului material, totuși procedura de stabilire a răspunderii și de recuperare a pagubei este administrativă, având în vedere raporturile de serviciu în care se află funcționarul, ca și criteriile de celeritate în obținerea reparației prin acte administrative sau angajament de plată a celui vizat.
c) Cea de a treia ipoteză vizează răspunderea funcționarului pentru daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile (art. 77 lit. c).
În acest caz, suntem în prezența unei răspunderi civile delictuale pentru fapta altuia, respectiv a autorității ca și comitent pentru fapta prejudiciantă a funcționarului (prepus) față de patrimoniul unui terț (conform art. 1000/3 din Codul civil).
În primul rând, pentru a interveni o astfel de răspundere în persoana funcționarului trebuie să fie întrunite condițiile răspunderii pentru fapta proprie (prevăzute de art. 998 și 999 Cod civil), respectiv fapta ilicită, prejudiciul, raportul de cauzalitate între cele două, existența subiectului vinovat.
În al doilea rând, trebuie întrunite și anumite condiții speciale, respectiv:
existența unui raport (de prepușenie în dreptul civil) de serviciu sau de funcțiune între autoritate, care a răspuns civil, și funcționarul acesteia;
fapta ilicită prejudiciantă să fi fost săvârșită cu prilejul sau în legătură cu exercițiul funcției publice, chiar dacă a avut loc prin încălcarea, neîndeplinirea sau depășirea atribuțiilor, dar în nici un caz în afara sau fără vreo legătură cu ele. În acest ultim caz nu se mai pune problema decât sub aspectul răspunderii proprii a celui efectiv vinovat, iar nu și a răspunderii autorității din care face parte.
Dacă, însă, prejudiciul cauzat terților este urmarea unui fapt ilicit al conducerii, răspunderea autorității este pentru fapta proprie, iar nu pentru fapta altuia ca și în cazul subordonaților, a personalului de execuție, etc.
Totuși, apreciam că Statutul în mod greșit a identificat raporturile de serviciu sau de funcțiune, având o natură administrativă, publică, cu cele de prepușenie, având o natură civilă, privată, pentru simplul fapt că exercițiul autorității publice impune considerarea întregului organ sau a întregii instituții ca un tot unitar, acest exercițiu nerevenind numai conducerii, ci și altor funcționari de decizie sau cu atribuții de punere în executare a actelor de drept public.
În acest sens, în baza unor reglementări, cum sunt Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 răspunderea pentru actele și faptele de putere, licite sau ilicite, vătămătoare pentru drepturile terților, revine în primul rând autorității față de persoana lezată și numai în subsidiar funcționarului efectiv vinovat (art. 1 și 13).
Mai mult, reglementările contravenționale consideră abateri anumite încălcări ale legii săvârșite de persoana juridică, organizația, subiectul colectiv, indiferent că, în ultimă instanța, vinovată se face o persoană fizică determinată din cadrul ei, legea nefăcând distincție între personalul de conducere și cel de execuție. În acest sens fapta este considerată săvârșită de către însăși organizația respectivă, chiar dacă amenzile stabilite pe seama ei vor fi ulterior imputate de aceasta celor efectiv vinovați.
De aceea, apreciem că daunele provocate de administrație terților prin acte sau fapte de putere ar trebui să determine răspunderea acesteia pentru fapta proprie, nu pentru fapta altuia prin analogia civilistă în materie, la care s-a recurs prin Statut.
În al treilea rând, recuperarea pagubei pentru daunele plătite de autoritate sau instituție unor terțe persoane se va face de la funcționarul vinovat în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile (art. 78/1 teza ultimă coroborat cu art. 77 lit. c).
Autoritatea obligată la suportarea despăgubirilor se va întoarce împotriva funcționarului său efectiv vinovat (prin acțiunea în regres) pentru a-și acoperi prejudiciul suportat, iar acesta va răspunde atât pentru paguba efectiv produsă, cât și pentru câștigul (folosul) nerealizat.
Bibliografie
Gliga, M. Stoica, Drept administrativ, Tipografia Învățământului, Brașov, 1958, pag. 125;
Al. Negoiță, Drept administrativ și știința administrației, Editura Atlas Lex S.R.L., București, 1993, pag. 78-79;
A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. IV, Editura Actami, București, 1994, pag. 313;
M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, Lumina Lex, București, 1996, pag. 78-79;
V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Editura Lumina Lex, București, 1993, pag. 141; R.M. Petrescu, Drept administrativ, vol. II, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 99;
Gh. T. Zaharia, Drept administrativ român, Editura Ankarom, Iași, 1949, pag. 311;
M. T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Creștină „Dimitrie Cantemir” București, 1994; pag. 196;
M. Preda, G. Stecoza, Unele considerații și observații critice asupra statutului funcționarilor publici, în „Dreptul”, nr. 8/2000, pag. 63.
C. Călinoiu, V. Vedinaș, Teoria funcției publice comunitare, Editura Lumina Lex, București, 2000, pag. 11-13;
Jean Marie Auby, Jean Bernard Auby, Institutions administratives. Organisation générale. Contentieux administratif. Interventions de l’administrations dans l’economie. Prix. Planifications. Amenagement du téritoire. Dalloz, Paris, 1996, ed. a VII-a, pag. 383.
Jean Boulouis, Droit institutionnel de l’Union Européene, ediția a VI-a, Montchrestein, 1997, pag. 192.
T. Drăganu, Drept constituțional, 1972, op.cit., pag. 189.
Al. Negoiță, Drept administrativ, op.cit., pag. 160.
Art. 34, 35 din Constituție, și art. 5 din Legea privind alegerile locale nr. 70/1991 (republicată în 1996).
S. Ghimpu, I. Tr. Ștefănescu, Ș. Belingrădeanu, Gh. Mohanu, Dreptul muncii, tratat, vol. I, Editura Științifică și Enciclopedică, București, 1978, pag. 302-303.
Art. 10 și 11 din Codul de procedură penală
Ș. Beligrădeanu, Aspecte procedurale ale încetării contractului de muncă în reglementarea noului Cod al muncii, în R.R.D., nr. 11/1973, pag. 21
Al. Negoiță, Drept administrativ…, op.cit., pag. 171.
Ș. Belingrădeanu, Considerații teoretice și practice …, op.cit., pag. 4-14;
V. Vedinaș, Statutul funcționarului public, Editura Nemira, București, 1998, pag. 41-42;
A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, București, 1996, pag. 629; I. Alexandru, Drept administrativ, Editura Omnia, Brașov, 1999, pag. 383; I. T. Ștefănescu, Tratat elementar de drept al muncii, Editura Lumina Lex, București, 1999, pag. 28.
Art. 1/1 din Hotărârea Guvernului nr. 667/1991 privind unele măsuri pentru asigurarea prestigiului social al funcționarilor publici (abrogată implicit prin Statut).
Legea privind soluționarea conflictelor de muncă nr. 168/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a, nr. 582/29.11.1999.
„Clasificarea ocupațiilor din România” elaborată de Ministerul Muncii și Solidarității Sociale și Comisia Națională de Statistică, Editura Lumina Lex, București, 2000.
M. Oroveanu, Elemente ale științei administrației de stat, Editura Științifică și Enciclopedică, București, 1982, pag. 68-97.
J. Starosciak, op.cit., pag. 201; I. Iovănaș, op.cit., pag. 181; M. Oroveanu, op.cit., pag. 159.
G. Mihuță, Repertoriu de practică judiciară în materie civilă…, pe anii 1969/1975, pag. 317.
Al. Negoiță, Știința administrației, op.cit., pag. 93-94.
Ordonanța de Guvern nr. 129/2000 privind formarea profesională a adulților, publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I-a, nr. 430/02.09.2000 Ordonanța nr. 102/1998 privind formarea profesională continuă prin sistemul educațional, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I-a, nr. 321/28.08.1998.
Ordinul nr. 8/2002 pentru aprobarea criteriilor de performanță pe baza cărora se face evaluarea performanțelor profesionale individuale ale funcționarilor publici pentru anul 2002, publicat în „Monitorul Oficial al României”, Partea I-a, nr. 76/31.01.2002.
Al. Negoiță, Știința administrației, op.cit., pag. 90.
J. Starosciak, op.cit., pag. 187.
Hotărârea Guvernului nr. 1209/2003 privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici.
Legea nr. 12/1971 privind încadrarea și promovarea în muncă a personalului din unitățile socialiste de stat (abrogată).
C. Stătescu, C. Bîrsan, Tratat de drept civil, Teoria generală a obligațiilor, Ed. Academiei, București, 1981, pag. 130.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Functia Publica In Administratia Publica (ID: 125726)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.