Functia Publica

Introducere

Administrația publică, prin menirea ei este conectată permanent la transformările socio-economice și politice dintr-o societate și, prin aceasta permanent pregătită pentru reevaluarea și restructurarea componentelor și chiar a principiilor sale generale de organizare și funcționare. Astfel, putem spune, fără a absolutiza că administrația publică este consecventă menirii sale de a satisfice interesele publice prin cele mai utile, rapide, eficiente și noi mecanisme, pârghii, instituții sau principii.

Legislația ce se aplică administrației publice este în continuă mișcare și implică o permanentă căutare a calității actului de administrație. Din această perspectiva pragmatică, orice alte valori se relativizează. Apelul la tradiție se face doar dacă este necesar scopul amintit, eventuala xenofobie juridică este lipsită de sens în condițiile în care soluțiile juridice de import se pot așeza în slujba acelorași scopuri.

Lucrarea de licență numită “Funcția publică” este structurată pe trei capitole, în care am încercat să lămuresc asupra noțiunii de funcție publică, naturii juridice a acesteia. Noțiunea de “funcție publică” s-a impus că o noțiune fundamentală a dreptului public, în primul rând a dreptului administrativ, aceasta este strâns legată de noțiunea de autoritate, organ, activitate. Un organ de stat sau o autoritate publică cuprinde trei elemente în structura sa: competență, mijloace material-financiare și personalul care la rândul sau este structurat pe compartimente, linii ierarhice și funcții.

Primul capitol, care este și cel mai cuprinzător, este împărțit în 12 subsectiuni și încearcă să lămurească noțiunea de funcție publică sub toate aspectele sale.

Am început analiza printr-un scurt istoric al funcției publice, am luat în considerare evoluția noțiunii în România, am continuat analiza cu fundamentele constituționale ale conceptului supus analizei în tema de licență aleasă, caracterele, principiile funcției publice, natura juridică a actului de numire în funcția publică, clasificarea funcțiilor publice, condițiile de acces la funcția publică, etc.

În capitolul al doilea am vorbit despre jurisprudența funcției publice, mai exact cazuri concrete de aplicare a principiilor functeiei publice și de încălcare a condițiilor generale.

Am încheiat lucrarea prin câteva propuneri de Lege ferenda în ceea ce privește functia publică și pe funcționarul public.

Capitolul 1. Noțiunea de funcție publică în dreptul românesc și comparat

Secțiunea 1. Considerațiuni terminologice

Subsecțiunea 1.1. Noțiuni preliminare

Noțiunea de “funcție publică” s-a impus că o noțiune fundamentală a dreptului public, în primul rând a dreptului administrativ, această este strâns legată de noțiunea de autoritate, organ, activitate. Un organ de stat sau o autoritate publică cuprinde trei elemente în structura să: competență, mijloace material-financiare și personalul care la rândul sau este structurat pe compartimente, linii ierarhice și funcții. Funcționarul public este titularul funcției publice.

Aceste idei exprimate anterior sunt o constanță a doctrinei de drept public sau de știință a administrației , drept pentru care funcția publică apare ca fiind un element important al comparatiștilor, dar și un criteriu de comensurare a legislatiei țărilor integrante într-o formulă politică, exemplul clar este Uniunea Europeană.

Legislația și doctrina sunt dominate de expresia “function publique” și de expresia engleză “ civil service”, cele două noțiuni sunt considerate că fiind opuse, noțiunea britanică evocă filozofia liberală, iar cea franceză evocă filozofia etatica.

O tema care este mereu actuală este aceea de a determina ce este un funcționar, doctrina înregistrând dispute celebre, legislația a făcut încadrări care au ajutat și au pregătit terenul încadrărilor actuale, așa cum cele de azi pregătesc terenul viitoarelor reglementări naționale și europene.

Obiectivul acestei lucrări este analiza acestor principii în vederea constatării realității de la noi, realitate dominată de multe ori de interese partizane, politice, în ciuda interesului național, luând în considerare faptul că Statutul funcționarilor publici a fost adoptat după 9 ani de la adoptarea Constituției, fiind modificat de câteva ori.

Profesorul Paul Negulescu a consacrat un capitol funcției publice, denumit “Teoria funcției publice”, capitol ce era structurat pe trei secțiuni. Se pleca de la ideea că funcția publică este indispensabilă serviciului public, fără de care nu se poate discuta despre dreptul de a comanda.

Profesorul Erast Didi Tarangul a consacrat funcționarilor publici două capitol, acordând o mai mare importantă funcționarilor publici și agenților angajați, statutului funcționarilor publici, modalități de recrutare a funcționarilor publici, obligațiile și disciplina funcționarilor publici, drepturile funcționarilor publici și și încetarea serviciului.

Alexandru Negoiță abordează în analiza funcției și a funcționarilor publici din administrația de stat următoarele teme: formarea funcționarilor administrației de stat, funcționarul și cetățeanul, aprecierea, promovarea în muncă, responsabilitatea funcționarilor, etc.

Profesorul Ilie Iovanas, în cursul sau numit “Cadrele administrației de stat”, oferă informații cu privire la noțiunea de funcție și de funcționar public, clasificarea funcționarilor administrativi, recrutarea cadrelor aparatului administrativ, relațiile sociale dintre cadrele administrației de stat și dintre cetățeni și acestea, răspunderea cadrelor administrației.

Subsecțiunea 1.2. Scurt istoric al noțiunii de funcție publică

Noțiunea de funcție publică are mai multe accepțiuni și mai multe arii de cuprindere în funcție de țară de referință, nu există o definiție legală riguroasă a acestei noțiuni, regurgandu-se la practică administrativă în vederea înțelegerii sensului acesteia.

Pe plan internațional, prima țară care a adoptat un Statut general al funcției publice a fost Spania, prin Legea din 1852, apoi Luxemburg în 1872, Danemarca în 1899, Olanda și Belgia în 1929, Marea Britanie în 1931.

Constituția României din 1991 a consacrat în art. 16 alin. (3) principiul conform căruia “ funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare pot fi ocupate doar de persoanele care au cetățenia română și domiciliul în țară”.

În literatura de specialitate s-a acordat noțiunii de funcție publică înțelesul că această cuprinde totalitatea funcțiilor statului prin care se reazlizeaza suveranitatea, fără a deosebi între faptul că aceste funcții îndeplinesc sarcinile puterii legislative, executive sau judecătorești și o accepțiune stricto sensu ce face referire doar la funcția publică executivă.

În perioada interbelică s-a făcut cunoscută opinia potrivit căreia orice serviciu public dezvoltă o activitate proprie necesară existenței și progresului sau, care este caracteristică tuturor activităților sociale, opinie conform căreia noțiunea de serviciu public are același înțeles cu funcția publică, iar funcția publică se exercită numai pentru realizarea atribuțiilor administrației publice.

Anterior apariției Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, noțiunea de funcție publică era întâlnită atât în Constituție, cât și în legi, acte normative care priveau salarizarea, acte administrative privind înființarea, organizarea, funcționarea unor servicii publice.

Odată cu apariția Legii nț. 188/ 1999 privid Statutul funcționarilor publici, au fost înregistrate o serie de merite ale acestei legi, primul merit este observabil încă de la citirea primului articol din care înțelegem că activitatea funcționarului public în cadrul administrației publice central și locale sau în cadrul activităților publice autonome este supusă unui regim juridic special-drept administrativ- nefiind aplicabile prevederile normelor de dreptul muncii în raportul dintre angajat și angajator.

Alineatul (2) al articolului 1 precizează că scopul legii este “ asigurarea în conformitate cu dispozițiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, efficient și imparțial, în intereseul cetățenilor, precum și al autorităților și instituțiilor publice din administrația publică central și locală.

Consider deosebit de important acest text de lege întrucât elementele definitorii ale scopului legii sunt obiectivele de urmărit atunci când se preconizează structura administrației centrale și locale, atunci când se stabilesc direcțiile fluxurilor internațional între elementele structurale, când se decide cu privire la apariția sau desființarea unei autorități administrative autonome.

Eficacitatea și eficientă serviciului public sunt influențate de calitatea activității funcționarului public, calitate ce nu trebuie să scadă sub un minim ce se definește în funcție de gradul de satisfacere a nevoilor sociale și a nevoilor sociale de rezolvat. Imparțialitatea se poate exprimă prin egalitatea de tratament în raport de toți cetățenii. În vederea cunosterii noțiunii de funcție publică, legiuitorul a considerat că fiind necesară cunosterea noțiunii de funcționar public.

Astfel, funcționarul public este definit că fiind persoană numită într-o funcție publică în condițiile legii. Această definiție este oferită de art. 2 alin (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.

Definiția noțiunii de funcționar public oferită de art. 2 al Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici este însă departe de a fi cea mai în măsură să ofere o imagine despre ceea ce reprezintă funcționarul public. Dacă funcția publică ar fi avut o definiție mai dezvoltată, ar fi completat insuficientă definiției funcționarului public. Tianand cont că și funcția publică are o definiție restrânsă, este de înțeles faptul că definiția funcției publice nu este suficient de cuprinzătoare.

Articolul 1 al Statutului funcționarilor comunitari oferă definiția funcționarului comunitar astfel: “ orice persoană care a fost numită în condițiile prevăzute de prezentul Statut într-o funcție permanentă într-una din instituțiile Comunităților printr-un act scris al autorității investită cu puterea de numire în această instituție”.

Activitățile desfășurate de funcționarii publici care implică exercitatea prerogativelor de putere publică sunt de asemenea precizate de legiuitorul român, acestea sunt: punerea în executare a legilor, elaborarea proiectelor de acte normative, elaborarea programelor, studiilor, statisticilor necesare implementării politicilor publice, etc.

Funcția publică este cea care reflectă nivelul de centralizare al unui stat, în statele descentralizate, funcționarii își desfășoară activitatea pentru colectivitățile locale, iar în statele centralizate, funcționarii de stat sunt numeroși( în Franța, numărul agenților din cadrul administrației locale a ajuns în 1997 la 1.400.000 de la 750.000 în 1981). În România, situația se prezența astfel: în 1992, numărul funcționarilor administrativi este de aproximativ 50.000, în 2004 de 112.000, dintre care 50.000 erau în administrația publică locală, 62.000 în administrația publică centrală, iar în 2007, numărul personalului administrativ a depasit 43.6000.

Subsecțiunea 1.3. Scurt istoric privind reglementările din țările Uniunii Europene

În fiecare țară există tradiții ale funcției publice, prima țară care a adoptat un Statut general al funcției publice, după cum am mai menționat a fost Spania, prin Legea din 1852. În privința Germaniei, țară cu tradiție în ceea ce privește funcție publică, profesorul Jacques Ziller consideră că prima lege care privea codificarea generală a normelor funcției publice a fost adoptată de regimul național de la 1 iulie 1806.

Grecia a doptat primul Statut al funcționarului public în anul 1951, inspirându-se din statutul francez, din dreptul german și din dreptul englez al funcției publice.

În Marea Britanie, tradițiile privind funcția publică se regăsesc începând din anul 1870, după punerea în practică de către Guvernul Glandstone a anare o definiție restrânsă, este de înțeles faptul că definiția funcției publice nu este suficient de cuprinzătoare.

Articolul 1 al Statutului funcționarilor comunitari oferă definiția funcționarului comunitar astfel: “ orice persoană care a fost numită în condițiile prevăzute de prezentul Statut într-o funcție permanentă într-una din instituțiile Comunităților printr-un act scris al autorității investită cu puterea de numire în această instituție”.

Activitățile desfășurate de funcționarii publici care implică exercitatea prerogativelor de putere publică sunt de asemenea precizate de legiuitorul român, acestea sunt: punerea în executare a legilor, elaborarea proiectelor de acte normative, elaborarea programelor, studiilor, statisticilor necesare implementării politicilor publice, etc.

Funcția publică este cea care reflectă nivelul de centralizare al unui stat, în statele descentralizate, funcționarii își desfășoară activitatea pentru colectivitățile locale, iar în statele centralizate, funcționarii de stat sunt numeroși( în Franța, numărul agenților din cadrul administrației locale a ajuns în 1997 la 1.400.000 de la 750.000 în 1981). În România, situația se prezența astfel: în 1992, numărul funcționarilor administrativi este de aproximativ 50.000, în 2004 de 112.000, dintre care 50.000 erau în administrația publică locală, 62.000 în administrația publică centrală, iar în 2007, numărul personalului administrativ a depasit 43.6000.

Subsecțiunea 1.3. Scurt istoric privind reglementările din țările Uniunii Europene

În fiecare țară există tradiții ale funcției publice, prima țară care a adoptat un Statut general al funcției publice, după cum am mai menționat a fost Spania, prin Legea din 1852. În privința Germaniei, țară cu tradiție în ceea ce privește funcție publică, profesorul Jacques Ziller consideră că prima lege care privea codificarea generală a normelor funcției publice a fost adoptată de regimul național de la 1 iulie 1806.

Grecia a doptat primul Statut al funcționarului public în anul 1951, inspirându-se din statutul francez, din dreptul german și din dreptul englez al funcției publice.

În Marea Britanie, tradițiile privind funcția publică se regăsesc începând din anul 1870, după punerea în practică de către Guvernul Glandstone a ansamblului de recomandări formulate cu 17 ani înainte de către Sir Stafford Northcote și Sir Charles Trevelyan, ce au fost aplicate numai parțial până în acel moment. Se consideră că Ordinul de Consiliu din 1891 este doar continuarea soluțiilor din 21 mai 1853 și din 4 iunie 1870, care prevedeau aplicarea lor regulate și periodică.

Subsecțiunea 1.4. Evoluția reglementării noțiunii de funcție publică în România

În România se poate discuta despre o bogată tradiție a funcției publice, problema funcționarilor publici a “dregătorilor” a reprezentat o preocupare majoră pentru sistemele legislative și de guvernare cunoscute de istorie.

Reformele legislative înfăptuite de Alexandru Ioan Cuza, printre care amintim adoptarea legii instrucțiunii, dar și legi cu privire la Consiliul de Stat, în baza principiilor Statutului dezvoltator al Convenției de la Paris, cuprinzând referiri cu privire la funcționarii din administrația de stat.

Constituția din 1866 consacră în art. 88 principiul conform căruia regale numește și revocă pe miniștrii săi, numește sau confirmă în funcțiile publice. Legea Curții de Conturi din 14 martie 1874 stabilea în art. 8 că președintele și membrii Curții erau numiți de rege, Consiliul Superior al Magistraturii recomandă un număr de trei persoane, ministrul de justiție numea o persoană pentru fiecare vacanță.

Au mai trecut 20 de ani de la apariția lucrării lui Paul Niculescu și până la adoptarea primului statut al funcționarilor publici. Pe 19 iunie 1923 s-a adoptat primul Statut al funcționarilor publici, urmare a principiilor stabilite prin Constituția din 1923, publicată în m. Of. Nr. 60 din 19 iunie 1923.

Statutul funcționarului public din 1923 a reprezentat dreptul comun în materie, chiar dacă reglementarea se referea în mod unitar și impersonal la toate categoriile de funcționari.

În 1940, când a fost adoptat Codul funcționarului public, ne aflăm deja după o practică de 17 ani în domeniul jurisprudential. În prima parte a codului găsim dispoziții cu caracter general ce se aplică tuturor categoriilor de funționari, cum ar fi: cele privitoare la recrutare, drepturi și obligații, incompatibilități, iar în partea a două întâlnim reguli numai cu privire la funcționarii administrativi, exceptând judecătorii, procurorii, avocații, medicii, preoții, etc.

În “Tratatul de drept administrativ” din 1936 al lui Paul Negulescu s-a ajuns la concluzia următoare: “funcțiunea nu poate fi socotită că având o natură contractuală, căci deși se cere o manifestare de voință, de acceptare din partea celui care solicită funcțiunea, totuși această nu constituie decât una din condițiile pentru a se face numirea. Numirea în funcție nu poate fi un contract sinalagmatic, căci în asemenea contracte cauza obligației unei părți este obiectul obligatiunii celeilalte părți”. Așadar, Paul Negulescu afirmă că atunci când se discuta despre reglementarea raporturilor dintre autorități și particulari, normele stabilite prin legile administrative reprezintă o situație juridica excepțională față de care dreptul civil este un drept supleatoriu ce se aplică atunci când legea administrativă nu dispune.

Duguit este cel care redă cel mai îndeaproape de adevăr conținutul raportului de funcțiune și consideră că dacă ar fi să examinăm starea funcționarului public, o să constatăm că ea este alcătuită din patru elemente, toate cu un caracter obiectiv determinat: competență, dreptul la salariu și pensie, statutul, sarcinile și obligațiile.

Alături de aceste elemente surprinse de Duguit, Francois Moreau reține ca și elemente definitorii pentru conținutul funcției publice, durata îndelungată a serviciului prestart și modul de desemnare, ceea ce conferă caracterul de ordin legal și nicidecum contractual al naturii juridice a funcției publice.

Trecerea României la sistemul socialist a avut drept consecințe încetarea cercetării acestei noțiuni și eliminarea acesteia din plan legislativ. Așadar, nu se mai discuta în plan theoretic și nici în studio de functiea publică sau de funcționar public, toți cei care desfășurau o activitate utilă erau considerați “oameni ai muncii”.

Singură reglementare a funcției publice în această perioada era cuprinsă în statutele profesionale pentru anumite categorii de salariați, deși și în cazul acestora dreptul comun îl reprezenta Legea nr. 12/ 1971 privind încadrarea și promovarea în muncă a personalului din unitățile socialiste de stat și Legea nr. 1/1970 privind disciplină muncii, dar și Legea nr. 57/1974 a salarizării.

În perioada 1949-1989 s-a aplicat Codul muncii, dispărând teoria de funcție publică și de funcționar public. Evenimentele din 1989 au avut drept consecință reapariția noțiunilor de funcție publică și funcționar public prin intermediul Constituției din 1923.

Până la momentul actual nu a fost adoptată o lege organică pentru a delimita noțiunea de funcție publică și de funcționar public, însă doctrina românească a continuat studiul noțiunilor pornind de la cele deja consecrate, comparând cele două noțiuni, accentuandu-se prin studii și lucrări de specialitate.

Regula generală este aceea că legislația specială face trimitere la noțiunea de funcționar public în cazul în care se pune problema calificării unei acțiuni sau inacțiuni a persoanei fizice, numită sau aleasă într-o funcție.

Subsecțiunea 1.5. Fundamente constituționale ale conceptului de funcție publică

Art. 16 alin (3) din Constituție prevede ca “funcțiile și demnitățile publice pot fi ocupate de persoane care au cetățenia română și domiciliu în țară”. În formă inițială a Constituției, acest articol impunea pentru ocuparea unei funcții sau demnități în stat, condiția cetățeniei române exclusive, însă el a fost modificat de Legea de revizuire a Constituției nr. 429/2003, în present cerându-se doar cetățenia română și domiciliul în România.

Interpretând textul, ajungem la concluzia că nu pot ocupă o funcție sau o demnitate publică persoanele care nu au cetățenia romana sau, deși au cetățenia română au domiciliul în străinătate.

Art. 54, alin (2) din Constituție prevede cu titlu de îndatorire fundamentală a unei categorii de cetățeni, adică cei cărora le sunt încredințate anumite funcții publice, precum și militarii, de a răspunde de îndeplinirea cu rea credință a obligațiilor ce le revin, în care scop vor depune jurământul cerut de lege.

Din coroborarea art 40 alin. (3) cu art. 73 alin. (3) lit. j reiese că sarcina principala în ceea ce privește interdicția de a desfășura activități militare în favoarea partidelor politice satutului funcționarilor publici, fără a fi excluse și alte legi organice care conțin norme cu privire la funcția publică dintr-o anumită structura organizațională a administrației publice. Nu orice funcționar public nu poate face parte din partidele politice, iar nominalizarea celor mai importanti ce intră sub incidența acestor interdicții se face prin satutul funcționarilor publici, alte legi organice prevăd situații particulare.

Apartenența la un partid a unui funcționar public nu înseamnă neapărat și patronaj politic, patronajul politic funcționează în toată lumea față de funcționarii care potrivit Constituției, nu fac parte din partide politice. Satutul în vigoare se ocupă exclusive de funcționarii de carieră, care se bucură de stabilitate și au raporturi de funcție pe durata nedeterminată, lăsând să se înțeleagă că funcționarii revocabili, numiți pe perioada determinată, nu intră sub regimul sau general de protectie, ceea ce este o greșeală.

Subsecțiunea 1.6. Noțiunea de funcție publică

După 1990 și mai ales după adoptarea Constituției din 1991, când se făcea trimitere la funcția publică, atât cu privire la categoria autorităților publice legislative, la nivelul Președintelui României, care îndeplinește funcția de Președinte al Consiliului Suprem de Apărare al Țării, funcția de Prim Ministru, de membru al Guvernului, de judecător, apare necesară nevoia de reglementare nu doar la nivel constituțional, ci și prin lege sau acte cu forță juridica inferioară.

Prin Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, s-a reglementat în mod unitar pentru prima oară după 1990,, funcția publică și funcționarului public. Această lege a cunoscut modificări și completări, cele mai importante fiind impuse de Legea nr. 161/2003, Legea nr. 743/2001, Legea nr. 519/2003, sau Legea nr. 215/2006.

Art. 3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici definește în alin. (1) funcția publică astfel: “funcția publică reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților stabilite de autoritatea sau instituția publică, în temeiul legii, în scopul realizării competențelor sale”.

Analizând această definiție observăm faptul că legiuitorul definește noțiunea că și “ ansamblu al atribuțiilor”, competența unui organ public constă în “ansamblul atribuțiilor stabilite de Constituție sau de lege, ce conferă drepturi și obligații pentru a duce, în nume propriu și în realizarea puterii publice, o anumită activitate administrativă”.

În doctrina de drept al muncii s-a exprimat teza conform căreia trăsătura funcției publice și a funcționarului public, de a realiza competența unei autorități publice n-ar fi specifică doar funcționarului public. Și salariații sunt încadrați în funcții, iar funcția salariaților, indiferent de angajator este definite ca și “ expresia sintetică și generalizată a ansamblului de atribuții, sarcini de serviciu, corespunzătoare unei specialități, profesii sau activități de profil administrativ sau de specialitate ( tehnic, economic, juridic, artistic, de cercetare, etc.).

Asimilarea funcției desfășurată de un funcționar cu funcția desfășurată de un salariat, indiferent de angajator, reprezintă o exagerare din perspectiva istorică. Faptul că art. 61, alin. (1) din Codul muncii vorbește în mod expres despre un statut al personalului din administrația de stat, ajungându-se la concluzia că din punct de vedere conceptual se recunoaște o deosebire de regim dintre personalul din administrația de stat și alte categorii de personal. Funcționarul public este purtătorul autorității publice, investit cu prerogative de putere publică, spre deosebire de salariat sau muncitor, care este executantul unor anumite activități corespunzătoare profilului sau.

Luând în considerare cele expuse mai sus, ajungem la concluzia că legiuitorul definește funcția publică prin raportare la competența funcționarului public de a realiza competența organului public în care funcționează.

Responsabilitatea, în limbajul juridic românesc, în accepțiunea filozofiei dreptului, reprezintă atitudinea de raportare activa a individului la sistemul de valori ce l-a instituit cetatea, respectarea acestui sistem de valori prin conformarea conduitei umane cu rigorile lui.

Această definiție conține o deficiență, și anume faptul că nu se specifică cine este titularul acestor atribuții și responsabilități, rezumându-se doar la afirmația că ele se realizează pentru înfăptuirea competenței autorității sau instituției publice, care, de altfel, le și stabilește.

Activitățile desfășurate de funcționarii publici, care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, sunt: a) punerea în executare a legilor și a celorlalte acte normative; b) elaborarea proiectelor de acte normative și a altor reglementări specific autorității sau instituției publice, precum și asigurarea avizării acestora; c) elaborarea proiectelor politicilor și strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor și statisticilor necesare realizării și implementării politicilor publice, precum și a documentației necesare executării legilor, în vederea realizării competentei autorității sau instituției publice; d) consilierea, controlul și auditul public intern; e) gestionarea resurselor umane și a resurselor financiare; f) colectarea creanțelor bugetare; g) reprezentarea intereselor autorității sau instituției publice în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din țară și străinatate, în limita competențelor stabilite de conducătorul autorității sau instituției publice, precum și reprezentarea în justiție a autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea; h) realizarea de activități în conformitate cu strategia de informatizare a administrației publice.

Totalitatea funcționarilor publici din cadrul autorităților administrative autonome și din cadrul autorităților și instituțiilor publice din administrația publică centrală și locală constituie corpul funcționarilor publici.

Doctrina de specialitate a exprimat mai multe puncte de vedere în ceea ce privește definirea funcției publice, printer care amintim:

-funcția de stat reprezintă complexul de drepturi și obligații cu care este investită o persoană fizică ce afce parte din cadrul unui organ al statului, ce are caracter de continuitate și care se exercită pentru realizarea puterii de stat, pentru îndeplinirea sarcinilor acelui organ al statului;

-funcția de stat este instituția juridică a persoanei fizice legal investită cu atribuții în realizarea competenței unui organ de stat, ce constă în ansamblul drepturilor și obligațiilor ce formează conținutul raportului juridic complex dintre persoană fizică respectivă și organul ce a investit-o;

-funcția în cadrul organelor administrației publice reprezintă situația juridică a persoanei fizice, investită legal, cu atribuții în realizarea competenței unei autorități publice, ce constă în ansamblul drepturilor și obligațiilor care formează conținutul juridic complex dintre persoană fizică respectivă și organul ce l-a investit;

-funcția publică este acea grupare de atribuții, puteri și competențe, stabilite potrivit legii, din cadrul unui serviciu public, înființat în scopul satisfacerii, în mod continuu și permanent, de către funcționarii publici, numiți sau aleși în aceste funcții, a intereselor generale ale societății;

-funcția publică este complexul drepturilor și obligațiilor de interes general stabilite potrivit legii în vederea realizării competenței unei autorități publice, instituții publice sau regii autonome, de către persoane legal investite.

De remarcat este faptul că legiuitorul specifică faptul că atribuțiile și responsabilitățile se stabilesc în temeiul legii, caracterul legal al competenței este o teza de valoare constanța a doctinei de drept public. Alineatul (2) al art. 3 din Lega nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici specifică în mod clar următoarele: “Funcțiile publice sunt prevăzute în anexă la prezența lege. Anexa poate fi completată prin hotărâre a Guvernului.

Alineatul al doilea include două norme. Prima teza a alineatului prevede, printr-o normă de trimitere, faptul că funcțiile publice sunt cele prevăzute în anexă la lege, care astfel face parte integrantă din prevederile sale.

Enumerarea funcțiilor publice realizată în anexă nu este limitativă, ci exemplificativă. Legiuitorul lasa deschisa posibilitatea completării acestei anexe fiindcă ar fi extrem de dificil ca toate funcțiile publice să poată fi cuprinse în enumerarea din anexă. Unii autori consideră ca nelegală această prevedere deoarece este considerată o încălcare a principiului simetriei actelor juridice, principiul conform căruia un act normativ poate fi completat, modificat sau abrogat printr-un alt act juridic care are aceeași forță juridica sau o forță juridica superioară.

Subsecțiunea 1.7. Caracteristicile funcției publice

Caracteristicile funcției publice, desprinse din definițiile oferite de doctrina și lege sunt:

-este stabilită pe cale unilaterală, prin reglementări legale, ale autorităților publice;

-este titulara unor anumite atribuții chemate în sprijinul exercitării competenței autorității publice, atribuții ce conturează la rândul lor ansamblul drepturilor și obligațiilor titularului;

-continuitatea, fiind creată și organizată în scopul realizării puterii publice și a competenței autorității publice. Continuitatea nu trebuie să se confunde cu continuitatea realizării funcției publice de către o persoană;

-corespunde principiului specializării și profesionalizării serviciului public, asigurând un raport optim între atribuțiile de conducere și cele de execuție, ducând la îndeplinirea unui interes general al societății;

-cel legal investit cu funcția publică, adică titularul, intră sub incidența unui raport juridic de serviciu și nu de muncă. În scopul susținerii acestei caracteristici, în doctrina au existat discuții cu privire la persoanele private ce sunt investite, prin autorizare, dar și la împuterniciții conducătorilor autorităților publice, categoriile de persoane ce nu fac parte din categoria funcționarilor publici, dar care sunt asimilate funcționarilor publici deoarece îndeplinesc prerogative de putere delegate, cu toate acestea nu sunt considerate ca fiind titularii unei funcții publice, deși contribuie la realizarea atribuțiilor unei autorități publice.

Subsecțiunea 1.8. Principiile care stau la baza exercitării funcției publice

Principiile care stau la baza exercitării funcției publice sunt:

-legalitatea, imparțialitatea și obiectivitatea,

-transparența,

-eficientă și eficacitatea,

-responsabilitatea,

-orientarea către cetățean,

-stabilitate în exercitarea funcției publice,

-subordonarea ierarhică.

Trăsăturile funcției publice ce decurg din principiile funcției publice sunt următoarele:

-este un complex de responsabilități;

-atribuțiile și responsabilitățile au character legal;

-specializarea atribuțiilor și responsabilităților funcției de natură autorităților;

-regimul de putere publică în care se exercită și se execută atribuțiile și responsabilitățile;

-învestirea legală a titularului funcției publice;

-durata raportului de serviciu- nedeterminată ca regulă a legii, și în cazurile expres determinate de legiuitor, pe durata determinată;

-atribuțiile și responsabilitățile, indiferent că sunt de conducere sau de execuție, sunt concomitent de autoritate pentru funcțiile inferioare și de subordonare față de funcțiile superioare;

-exercițiul funcției publice este supus, numai în condițiile expres prevăzute de lege, anumitor cauze de incompatibilitate sau conflict de interese;

-încetarea funcției publice este supusă acelorași condiții că și începerea exercițiului său.

Analizând Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, din art. 5, înțelegem care sunt categoriile de funcționari publici ce pot beneficia de statute speciale, aceștia fiind:

-structurile de specialitate ale Parlamentului României,

-structurile de specialitate ale Administrației Prezidențiale,

-structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ,

-serviciile diplomatice și consulare,

-autoritatea vamală.

Ținând cont de caracterul de putere publică al exercițiului atributelor și responsabilităților ce reprezintă conținutul unei funcții publice, personalul din aparatul de lucru și instituțiilor publice, care efectuează lucrări de secretariat administrative, protocol, este angajat cu contract individual de muncă. Persoanele care ocupă asemenea funcții nu au calitatea de funcționar public și nu li se aplică legislația muncii. Potrivit art. 6 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, se desprind următoarele concluzii:

-personalul contractual salariat din aparatul propriu al autorităților și instituțiilor publice, ce desfășoară activități de secretariat, administrative, protocol, gospodărie, pază, nu au calitatea de funcționari publici;

-personalul salariat încadrat, pe baza încrederii personale la cabinetul demnitarului;

-cadrele didactice;

-persoanele numite sau alese in funcții de demnitate publică.

1. Principiul egalității la acces. Principiul egalității este un principiu general al dreptului contemporan, toate disciplinele juridice acordând atenție cuvenită respectării egalității indivizilor, pornind de la ideea că toți suntem egali și avem drepturi egale.

Principiul egalității la acces figurează în Declarația Drepturilor Omului și Cetățeanului din 1789, și este reluat în art. 21 al Declarației Universale a Drepturilor Omului, cu următoarea formulare: “toate persoanele au dreptul de a accede, în condiții de egalitate, la funcții publice în țară lor”. Sunt interzise în acest fel restricții și discriminări fondate pe sex, religie, rasă, opinii.

Singurele limitări acceptate sunt cele referitoare la naționalitate, moralitate, condiții de vârstă și aptitudini psihice.

Toate constituțiile scrise ale țărilor Uniunii Europene consacră principiul egalității în față legii și, cu excepția constituțiilor Danemarcei și a Republicii Irlanda, toate prevăd principiul accesului egal la funcțiile publice. În situația celor două excepții principiul nu este neglijat însă de întreagă legislație statală, el fiind inserat în acte normative speciale care completează sfera normelor constituționale.

Egalitatea accesului la funcțiile publice trebuie înțeleasă că o egalitate de tratament a aspiranților la funcția publică, faptul că fiecare stat impune o serie de condiții speciale pentru a accede la funcția publică nu are semnificația încălcării principiului general al liberului acces.

Esență principiului general este respectată, căci toți cei care îndeplineasc criterii inițiale de selecție sunt suputi la o competiție ce va determina cât mai obiectiv cu putiință pe ocupantul funcției în joc.

Principiul egalității în accesul la funcția publică a fost reglementat ca o reactive împotriva promovării pe criteriul rangului de noblețe. Se consideră că între țările uniunii

Germania este prima care a reglementat acest sistem al promovării și accesului la funcția publică pe criteriul merituozității. Reglementarea din dreptul german oferă chiar șansa celui respins în competiția pentru ocuparea funcției publice de a uza de dreptul de recurs. Dacă ar fi să ne oprim la o Constituție care conține una dintre cele mai reușite reglementări a principiului liberului acces la funcția publică, aceasta ar fi Constituția Spaniei. În lumea specialiștilor se consideră că Spania a avut cea mai reușită constituția a momentului, pentru că aceasta a avut ca mamă Constituția Franței din 1958 și ca bunică pe Constituția Germaniei din 1949.

Principiul liberului acces la funcția publică și principiul concursului sau al meritului pentru ocuparea funcției sunt în același timp principii complementare, dar și contradictorii.

Toate constituțiile țărilor membre ale Uniunii Europene consacră principiul egalității în fața legii și majoritatea consacră principiul accesului egal la funcțiile publice. Cele două excepții,

Damenarca și Republica Irlanda, consacră acest principiu prin lege specială. De asemenea, toate legislațiile naționale din Europa Unită consacră, fie prin constituție fie prin alte acte normative, principiul ocupării funcțiilor publice prin concurs, precum și o serie de condiții prealabile înscrierii, ceea ce face ca ideea egalității accesului să aibă mai mult o semnificație politicomorală decât tehnico-juridică.

Egalitatea accesului sub aspect juridic trebuie înțeleasă mai mult ca o egalitate de tratament din partea legiuitorului și a autorităților, ca o egalitate a șanselor și a condițiilor. În competiție pot intra toți cei care îndeplinesc condițiile, urmând a fi ales dintre toți ocupantul cel mai merituos.

Pentru țara nostră, principiul egalității de acces la funcția publică derivă din principiul egalității în drepturi a tuturor cetățenilor și este consacrat expres de prevederile statutare ale funcției publice.

2. Principiul concursului public Accesul la o funcție publică presupune de cele mai multe ori o modalitate de selecție dintre candidații aspiranții la funcția respectivă. Concursul este modalitatea nediscriminatorie la care se face apel pentru selecția funcționarilor, procedura de derulare a concursurilor fiind stabilită prin legi speciale ale fiecărui stat membru al Uniunii Europene.

Franța și Spania sunt țări care procedează la asemenea modalitate de recrutare pentru aproape toate posturile din administrația publică, cu excepția unora care fac obiectul unei se opinează chiar că Spania are una dintre cele mai reușite constituții din lume nominalizări politice. În Franța există și prestigioasa școala de pregătire a înalților functionari publici "Ecole Nationale d'Administration", care asigură selecția elitelor, iar mai apoi formarea lor solidă pentru integrarea în posturi cheie de funcționari publici.

Admiterea la aceasta instituție, cât și selecția ulterioară a acestora pentru ocuparea unor înalte posturi în Administrația franceză este foarte dură. Prin sistemul concursului se asigură îndeplinirea a două obiective majore:

– evaluarea corectă a capacității candidatului;

– garantarea independenței autorității care are sarcina selecționării.

Italia admite de asemenea acest principiu, dar acesta se aplică într-un număr redus de domenii, printre care diplomația și magistratura. În Marea Britanie și Belgia, evaluarea capacității candidaților se face prin organisme indepedente. În Germania, candidații trebuie să urmeze un curs de formare înainte de a solicita un post în funcții publice. În Franța și Germania, funcția publică este văzută ca o forță independentă care asigură “continuitatea statului”. Aceasta acționează ca mediator între stat și societate și garantează respectul interesului public.

În Marea Britanie, funcționarii publici sunt considerați ajutoare credincioase ale Guvernului, ales în mod democratic. Desigur, miniștrii au o oarecare putere discreționară în numirea înalților funcționari direct subordonați lor, iar modalitatea concursului combină probele teoretice cu probe practice, care constau adesea în perioade de exercitare efectivă a sarcinilor aferente postului respective, cu titlu de perioadă de probă.

În România, recrutarea și promovarea funcționarilor publici face obiectul de reglementare a Statutului funcționarului public, legea reglementând în art. 4 atât principiul accesului liber cât și principiul ocupării funcției publice și selectării funcționarilor exclusiv pe criteriul competenței.

După cum se arată în doctrina comparată, modalitățile de examinare a candidaților, deci de desfășurare a concursurilor, diferă de la teste teoretice până la testele practice sau chiar teste de personalitate.

Pentru dreptul român, Hotărârea de Guvern nr. 1098/2001 prevede că organizarea concursului pentru ocuparea unei funcții publice trebuie să aibă în vedere susținerea unei probe scrise și a unui interviu, nota finală fiind dată de media aritmetică a notelor finale acordate la cele două probe. Pentru ocuparea funcției respective este necesară măcar nota 7.

Proba scrisă constă în redactarea, în prezența Comisiei de concurs, a unei lucrări scrise sau completarea unor teste-grilă, iar interviul constă în răspunsuri la întrebările membrilor Comisiei, atât întrebările cât și răspunsurile se consemnează întocmai în procesul verbal întocmit de secretarul Comisiei de concurs și semnat de toți membrii acestei comisii.

Normele metodologice cu privire la desfășurarea concursului pentru ocuparea unei funcții publice în țara noastră interzic întrebările referitoare la opiniile politice ale canditatului, activitatea sindicală, religie, etnie, sex, stare materială, origine socială, dar îngăduie ca în cadrul interviului să se poată testa, dacă este cazul, cunoștințele de limbă străină și cele de operare (programare) pe calculator.

În baza principiilor generale ale dreptului cu privire la apărare, dreptul la contestație și principiul contradictorialității, rezultatul deliberării Comisiei de examinare poate fi contestat în termen de 5 zile de la data afișării rezultatelor. Comisia de contestații trebuie să se pronunțe în trei zile cu privire la plângerea candidatului nemulțumit de rezultatul concursului pentru ocuparea funcției publice iar în cazul respingerii contestației, candidatul se poate adresa instanței de contencios administrativ, în condițiile legii.

După cum se arată în doctrina comparată, modalitățile de examinare a candidaților înscriși la concursul pentru ocuparea unei funcții publice diferă de la o țară europeană la alta. În unele state predomină testele teoretice, pe motiv că funcționarul urmează să fie învățat realitățile practice ale funcției la care aspiră. Pentru altele, dimpotrivă, predomină probele practice, pentru a se testa mai curând eficiența persoanei respective și capacitatea de a se descurca în situații concrete, avându-se în vedere și faptul că prezentarea diplomelor de studii obținute este o garanție a cunoștințelor teoretice.

În Franța noțiunea de concurs pentru ocuparea posturilor publice se aplică ori de câte ori sunt îndeplinite următoarele condiții:

– existența unui post sau a unor posturi vacante;

– un juriu independent atât de puterea politică cât și de șefii serviciilor în cadrul cărora s-a creat vacanța;

– un clasament al candidaților admiși, după rezultateleobținute;

– obligația autorității de a respecta clasamentul juriuliu cu prilejul numirii.

În Germania, examenul teoretic este combinat cu stagii de activitate pe când în Marea Britanie sau Irlanda jurisprudența asupra concursurilor este inexistentă. Spania, Luxemburg, Belgia utilizează concursul pe baze exclusiv teoretice, pe când Italia și Portugalia acordă prioritate părții practice.

Cu titlu de exemplu, prezentăm în anexă un material despre cariera funcționarilor publici francezi și despre situațiile concrete de promovare.

3. Principiul independenței . Acest principiu este reglementat expres în expunerea de motive pentru adoptarea Regulamentului nr. 259/1968 al Consiliului CEE, EURATOM și CECA și reiterat în numeroase dintre regulamentele de organizare și funcționare ale instituțiilor comunitare.

În concret, principiul independenței are în vedere faptul că un funcționar comunitar nu este în slujba statului a cărui cetățenie o poartă, ci trebuie să acționeze doar în vederea atingerii idealurilor comunitare, în calitate de cetățean european. Astfel, spre exemplu, membrii Consiliului Guvernatorilor Băncii Centrale Europene trebuie să acționeze independent și nu ca reprentanți ai țărilor din care provin, în toate deciziile pe care le iau cu privire la politica monetară în zona euro. Acest principiu trebuie respectat în ciuda faptului că din 18 membri ai

Consiliului, 12 sunt reprezentanții băncilor centrale naționale și, prin urmare, ar putea fi înclinați să decidă în conformitate cu interesele statului din care provin.

Independența funcționarului nu înlătură însă elementele raportului de autoritate în care el se găsește față de instituția sau autoritatea pestru care desfățoară activitate.

4. Principiul competenței. Principiul competenței poate fi analizat dintr-o perspectivă dublă:

– mai întâi, compentența poate fi privită drept element component al funcției publice, adică drept îndrituire recunoscută prin norme juridice funcționarului de a avea o anumită misiune și de a dispune de puterea de-și îndeplini sarcinile iar în al doilea rând, principiul competenței se referă la obligația funcționarului de a proba înalte calități profesionale și morale, conforme cu postul ocupat și cu misiunile atribuite acestuia.

Apreciem că principiul competenței se aplică în dreptul european în ambele accepțiuni atribuite termenului de competență, activitatea funcționarilor europeni fiind determinată de limitele descrise de cadrul normativ aferent funcției respective dar și de obligația de a proba înalte competențe morale și profesionale.

5. Principiul randamentului. Pentru activitatea funcționarilor publici acest principiu are o conotație practică puternic reliefată de evaluarea periodică la care este supusă activitatea funcționarilor. Misiunea concretă pe care o are de îndeplinit funcționarul public în general, și funcționarul european în particular, presupune asumarea unei cariere profesionale, în sensul obligației funcționarului de a se perfecționa, de a îndeplini sarcinile de serviciu într-o manieră cât mai corectă și de a realiza anumiți parametri de calitate și de rentabilitate a lui pe postul pe care îl ocupă.

Recunoașterea realizării sarcinilor de serviciu la un nivel corespunzător are loc prin dezvoltarea carierei funcționarului, prin avansarea lui într-un eșalon superior, gradație superiorară, grad sau categorie mai bine cotată.

6. Principiul integrității. Integritatea funcționarului este strâns legată de moralitatea acestuia, adică de respectarea regulilor de conduită care se situeză mai curând în registrul etic și al buncei cuviințe decât în latura strict normativă a relațiilor de serviciu. Calitatea de funcționar presupune în același timp investirea individului cu putere sau autoritate publică, dar și obligația acestuia a de respecta pe cei în slujba cărora lucrează.

Tocmai pentru a se contura mai bine obligația de integritate a funcționarilor europeni, a fost adoptat relativ recent un cod de conduită etică a funcționarilor Comisiei Europene, cod transpus și în legislația internă română (vezi în acest sens prevederile Legii nr. 7/2004).

Integritatea funcționarilor este privită în primul rând ca o obligație generală a acestora de a se abține de la orice conduită contrară valorilor etice și morale, dar și ca obligație particulară a lor de a nu săvârși fapte incriminate de legea penală drept infracțiuni de corupție.

7. Principiul disperisiei teritoriale. Principiul dispersiei teritoriale a funcționarilor europeni are semnificația acoperirii, pe cât posibil, a locurilor din administrația europeană pe criteriul reprezentării tuturor zonelor geografice ale statelor membre. Reprezentarea cetățenilor uniunii trebuie să se realizeze la nivelul instituțiilor comunitare cât mai corect, ceea de impune în mod obligatoriu ca functionary să provină din toate țările membre.

Se urmărește pe cât posibil accesul în posturile administrative la nivel european pe criteriul reprezentării numerice în mod proporțional cu populația fiecărui stat membru. Acest principiu este deja transpus în practică și în ceea ce privește așteptata integrare a României în struncturile uniunii, populația de 22,7 milioane de locuitori fiind determinantă pentru a asigura un avantaj aspiranților români la funcții publice europene.

8. Principiul furnizării tuturor mijloacelor și metodelor necesare funcționarului european pentru îndeplinirea în condiții optime a sarcinilor sale de serviciu. Acest principiu se alătură a principiilor integrității, independenței, competenței și randamentului funcționarilor europeni pentru a conferi un cadru particular pentru funcția publică europeană.

Transpunerea în practică a acestui principiu presupune asigurarea tuturor drepturilor necesare pentru fiecare categorie de funcționari europneni care să servească atingerii scopurilor misiunii și sarcinilor pe care postul ocupat le implică. Reglementarea drepturilor funcționarilor comunitari reușește să transpună în practică această afirmație, situată la rang de principiu al Dreptului funcției publice europene.

9. Principiul stabilității în funcția publică. Dacă ne raportăm la legislațiile naționale ale țărilor membre al Uniunii Europene, vom constata peste tot o grijă cu totul deosebită pentru consacrarea și protejarea juridică a dreptului la carieră al funcționarului public. Acest drept presupune, înainte de toate, stabilitatea în funcție, reglementată sub forme foarte diverse.

Unele categorii de funcționari, în înțelesul cel mai larg al noțiunii de funcționari, beneficiază chiar de reglementarea inamovibilității în funcție (de exemplu magistrații din Franța). În Germania funcționarii sunt numiți în principiu pe viață (Amstellung auf Lebenszeit).

Una dintre caracteristicile esențiale ale funcției publice, în țările cu veritabile sisteme democratice de guvernare, o reprezintă stabilitatea. În această filozofie funcționarul nu este fluctuant, un personaj pasager în viața unei comunități, el este un element de referință permanent pentru buna sau reaua desfășurare a activităților serviciului public respectiv. Stabilitatea funcționarului ne apare ca o consecință a logică a continuității funcției publice, chiar dacă aceasta, cum s-a arătat, are o existență obiectivă, dincolo de persoana titularului. Avem în vedere bineînțeles aspectul juridic al problemei și nu motivația reală care ar putea conduce la un moment dat la restructurarea unui aparat, formându-se noi funcții și suprimându-se unele din cele existente.

În toate țările Uniunii Europene se practică atât sistemul carierei cât și sistemul angajării (systeme de carriere et systeme d emploi), principiul stabilității aplicându-se doar în prima situație.

Sistemele de carieră sunt fundamentate pe conceptual de stabilitate și continuitate, fie în interiorul unui corp de funcționari, fie prin trecerea de la un corp la altul. A vorbi despre carieră în afara conceptului de corp este un non sens. Funcția publică nu apare izolată, ci ierarhizată pe orizontală și pe verticală. O dată ce o persoană devine funcționar public, se integrează într-o anumită poziție a corpului respectiv de profesioniști și poate rămâne toată viața în corpul respectiv, dezvoltându-și dreptul la carieră.

Sistemul de carieră implică așadar o formă de apreciere constantă a activității funcționarului, apoi anumite drepturi ale funcționarului în ceea ce privește evoluția sa profesională. Dreptul la carieră duce la existența dreptului la avansare, evident cu respectarea anumitor condiții.

Din nefericire, în dreptul român se aplică cu mare greutate prevederile legale instituite pentru a face din funcția publică o funcție de carieră. Interesele schimbării unui aparat de stat au generat metode foarte inventive pentru ocolirea prevederilor legale care sprijină stabilitatea în funcție. Astfel, pentru a se putea înlocui funcționarii publici din posturile cheie pentru îndeplinirea promisiunilor electorale dar și pentru ocuparea tuturor punctelor de interes din administrație de către oamenii celor noi veniți la guvernare, s-a ajuns până la modificarea denumirii instituției publice în care existau aceste posturi vizate. Rezultatul a fost crearea artificială a unor posturi vacante, urmată de ocuparea lor prin concursuri “obiectiv” desfășurate de către cei meniți.

Cu toate aceste disfuncționalități în aplicarea legii, cadrul reglementativ român nu este străin de noțiunea de carieră a funcționarului public. Statutul funcționarului cuprinde reglementări de natură a face o ierarhizare a funcțiilor publice și stabilește chiar posibilitatea de a promova în structurile instituției la care un funcționar este inițial încadrat. Mai mult, modificările de dată recentă asupra reglementării instituției prefectului, transformarea acestei funcții într-o funcție de carieră iar corpul prefecților într-un corp professional sunt alți pași pe calea conferirii garanțiilor legale necesare pentru transpunerea în practică a principiului stabilității în funcția publică.

Se remarcă sub aspectul garantării stabilității pe funcția ocupată a funcționarilor legislația italiană, care face ca fluctuațiile de personal la schimbarea de mandat să afecteze doar funcțiile elective și nu și pe cele ocupate prin concurs.

Subsecțiunea 1.9. Natura juridică a funcției publice

Luând în considerare doctrina administrativă din perioada interbelică, se constată existenta unor opinii diferite, atât în ceea ce privește sfera funcționarilor publici, cât și în ceea ce privește natură juridică a funcției publice.

Aceste diferențe rezultă din specificul național al unor administrații sau din interesele politice ce se urmăreau a fi realizate prin reglementările juridice cu privire la funcționari. În anumite țări europene, după primul război mondial s-au impus reglementări unitare cu privire la funcționarii publici, cu privire la organizarea administrației central sau locale, în categoria acestor țări poate fi inclusă și România.

Au existat în ceea ce privește natură juridică a funcției de stat două teze fundamentale, prima dintre ele fiind teoria situației contractuale, autorii germani încercând să definească funcția publică cu ajutorul unor instituții de drept civil, mai ales cu ajutorul contractului de mandat Cea de-a două teorie a fost teoria statutului legal, teorie ce a fost susținută de către autori francezi că Esmein, Duguit, Hauriou și care făcea referire la funcția de stat că și la un statut legal pentru că actul de instituire al acesteia este fără doar și poate un act de autoritate, cel care exercită funcția publică fiind considerat că exercită autoritatea statală.

In doctrina anilor 1949-1989 au fost exprimate o serie de opinii cu privire la functia publica. Odata cu adoptarea primului Cod al muncii, autorii de drept administrativ au avut preocupări comune cu autorii de dreptul muncii, mai ales în ceea ce privește explicarea noțiunii de funcție publică. Încă de la început s-a pus problema de a cunoaște în ce măsură putem discuta despre un regim juridic special pentru funcționarii de stat.

Funcționarii numiți sau aleși aveau o răspundere atât față de autoritățile lor ierarhice din cadrul organului în care își desfășurau activitatea, cât și față de autoritatea statală care a edictat actul juridic de numire. Autorii vremii respective se întrebau dacă în cazul în care funcționarii se aflau într-un raport juridic, ce fel de raportu juridic era acela. Cu alte cuvinte, care este momentul în care se naște raportul de muncă ? În momentul numirii, alegerii sau în momentul încheierii contractului individual de muncă ?

În ciuda faptului că au fost formulate opinii diferite, era certă situația că era incident regimul juridic administrative asupra regimului dreptului muncii. S-au conturat mai multe teze fundamentale, printer care amintim:

-teza unicității izvorului raportului juridic de muncă, teza conform căreia contractual individual de muncă era unicul temei al raportului juridic de muncă, actul de numire, alegere nu reprezintă decât condițiile special la încheierea anumitor raporturi juridice de muncă;

-teza după care regimul administrativ se manifestă până în momentul încheierii contractului de muncă, ulterior acestei date nu ar mai fi posibilă;

-răspunderea funcționarilor sub aspectul formelor specific dreptului muncii nu se deosebește cu absolut nimic de răspunderea oricărei persoane încadrate în muncă, discutându-se despre răspunderea disciplinarasi despre răspunderea materială;

-raportul de funcțiune este un veritabil raport de muncă, iar normele care reglementează acest raport sunt norme de dreptul muncii.

Funcționarul de stat apare că subiect a două feluri de raporturi juridice. În primul rând, el apare că subiect al unui raport de serviciu ce se naște prin actul de numire sau alegere în funcție și în baza acestui raport funcționarul își exercită atribuțiile funcției respective și acționează în numele statului. Pe de altă parte, funcționarul de stat apare si ca subiect al raportului juridic de muncă în care acesta intră cu instituția angajatoare, raport ce constituie obiect al dreptului muncii.

Profesorul Sanda Ghimpeanu i-a avut în analiză pe funcționarii investiți cu atribuții speciale, anume aceea de a realiza activitatea executiva a organului administrativ în numele căruia lucrează si si-a exprimat părerea conform căreia doar aspectele ce se leagă de exercitarea de către aceștia a atribuțiilor administrative față de terțe persoane, toate elementele care privesc modul în care se desfășoară munca, drepturile și obligațiile funcționarului sunt specific și proprii dreptului muncii.

Consider că cele două categorii de raporturi juridice, adică cel de drept administrativ și cel de dreptul muncii constituie o unitate.

În doctrina zilelor noastre, se poate observă că există în cadrul Uniunii Europene o contradicție între concepția referitoare la idea statutului legal și concepția statutului contractual. Putem discuta despre faptul că la momentul actual, deși există o mulțime de opinii cu privire la natură funcției publice care nu au ajuns la un numitor comun, lucrurile s-au mai lămurit, discutându-se despre funcția publică că și statut legal sau că și un raport de drept privat, fără că cele două noțiuni să fie antagonice.

În doctrina franceză există mai multe sensuri care au fost acordate noțiunii de funcție publică, iar în privința funcționarului public se menține concepția tradițională.

Concluzionând, putem reține următoarele: în perioada interbelică s-a exprimat o concepție administrativă asupra categoriei juridice prin care a fost evocate funcția publică ca și realitate juridică, implicit asupra regimului juridic al funcționarului public. O altă concluzie este aceea că în perioada imediată de după cel de-al doilea război mondial, deși s-au făcut încercări în sensul menținerii concepției tradiționale, doctrina și legislația recunoaște mai multe sensuri ale noțiunii de funcție publică și de funcționar public, încât se discuta despre faptul că perioada actuală era preocupată de modernizarea acestor concepte.

O a treia concepție aduce în discuție faptul că noțiunea de “funcțiune publică” are un sens restrâins, atunci când este utilizată prin referire la expresia de funcționar public, și un sens larg, atunci când privește ansamblul regimurilor juridice aplicabile personalului administrației de stat, funcționarii publici reprezintă o parte a acestui personal.

Potrivit celei de-a patra concepții, funcția publică se impune ca și un regim special de drept public, cu toate consecințele ce decurg în ceea ce privește dreptul de asociere, la grevâ, soluționarea litigiilor ce sunt de competența instanțelor de contencios administrativ.

Această diferențiere nu exclude că anumite aspect de ordin tehnic, referitoare la funcția publică și funcționarul public, raportul de muncă, să fie reglementate printr-o lege comună, ca spre exemplu regimul cărților de muncă, regimul calculării pensiilor.

În ciuda acestor dispoziții legale care conturează filosofia funcției publice, axată pe dreptul administrativ, în doctrina de dreptul muncii, apare idea de a se consideră că nimic nu s-a întâmplat sau idea acceptării naturii juridice mixte.

Diverși autori au admis analiza aspectelor principale ale regimului juridic al funcționarilor publici în cazul dreptului muncii, fără a exclude problematica raportului de funcție publică din cadrul dreptului administrativ.

Stabilirea naturii juridice a funcției publice presupune identificarea categoriei fundamentale a dreptului, care prin logică sa internă evocă esența fenomenului juridic la care am făcut referire. În cazul în care ne aflăm în prezența unui raport juridic dintre o persoană fizică și o autoritate publică, este firesc ca și regimul juridic să vizeze următoarele: condițiile pe care trebuie să le îndeplinească subiectele, aspecte de ordin procedural referitoare la selectarea persoanei fizice în cauzâ, drepturi și obligații, disciplină și răspunderea, soluționarea litigiului.

S-a pus întrebarea cine este cel care stabilește aceste reguli pentru funcționarul public, Codul muncii sau Statutul funcționarilor publici ? În situația în care discutăm despre Statut, legea de aprobare a Statutului este izvor de drept administrativ, când întreaga filozofie a reglementării este axată pe ideea de autoritate.

Subsecțiunea 1.10. Problema funcției de fapt

Legalitatea învestiturii este o trăsătură a funcției publice si a funcționarului public, în literatura juridical s-a pus problema regimului juridic aplicabil actelor funcționarilor de fapt, adică a funcționarilor care exercită atribuții specifice unei funcții și care nu au o investitură sau au o învestitură ilegală.

Viața a demostrat că există situații, în mod special în administrația modernă, care este foarte solicitată de dreptul public, în care ilegalitatea învestiturii este dificil a fi imputată vreunei persoane. În situația în care ar putea fi imputată și s-ar trece la aplicarea principiului quod nullum est ab initio nullum producit effectus, anulându-se actele încheiate.

Spre exemplu, anularea unui certificat de căsătorie pentru motivul că ofițerul stării civile care a oficiat căsătoria nu a fost investit legal, este depășită și necuvenită. Datorită acestui motiv, legiutorul a consacrat în materia stării civile teoria funcționarului de fapt: “ înregistrările făcute în registrele de stare civilă de o persoană necompetentă care a exercitat în mod public atribuția de delegate de stare civilă sunt valabile chiar dacă acea persoană nu a avt în realitate acea calitate”.

Exemplele sunt multe, soluționarea situațiilor similare se face printr-un text cu valoare de principiu. În dreptul civil și în dreptul muncii au existat principii pentru situații similare. Pe lângă principiul validității de drept, mai întâlnim și principiu salvgardării actului și principiul importanței sociale. Administrația este chemată să presteze sevicii publice, administratorul competent are această îndatorire, iar în situația în care administratorul nu a fost legal investit și s-a manifestat public ca unul legal investit, este excesivă măsura anulării actelor.

Subsecțiunea 1.11. Natura juridică a actului de numire in funcția publică

Modificarea Legii r. 188/1999 prin Legea nr. 161/2003 a permis determinarea corectă a regimului juridic al actului de numire într-o funcție publică.Formă modificată a Statutului funcționarilor publici, aprobată prin Legea nr. 251/2006, definește și clasifică actul de numire, atât sub aspectul conținutului, cât și al consecințelor juridice produse de către acesta.

Cu privire la operațiunea de numire, legiuitorul a reglementat actul de numire sub aspectul autorității sau instituției titular a acestui drept de a-l emite, iar pe de altă parte, sub aspectul condițiilor de fond și de formă a acestui act.

Natura juridică a actului de numire este expres prevăzută de art. 53 din Legea nr. 188/1999 că fiind un act administrativ emis de către conducătorul autorității sau instituției publice, la propunerea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

Fiind un act administrativ, actul de numire are următoarele trăsături:

-este un act juridic, adică o manifestare de voință făcută cu scopul de a produce efecte juridice;

-este un act unilateral, ale cărei clauze și condiții sunt predeterminate și prestabilite de lege, ce derivă din competența materială a autorității sau instituției publice;

-poate fi revocabil de către emitent;

-produce efecte din momentul comunicării;

-are caracter obligatoriu atât pentru emitent, care este obligat să respecte drepturile și obligațiile funcționarului public, dar și pentru funcționarul public care are răspunderea legală în executarea atributelor de serviciu;

-are caracter personal, intuitue personae, încheiat în considerarea persoanei care a câștigat concursul sau a promovat examenul;

-în ceea ce privește condițiile de formă, efectele actului de numire sunt condiționate de respectarea formei scrise, ca și o condiție ad validitatem și nu ad probationem.

Cu alte cuvinte, condiția de formă respectă consecințele oricărui act administrativ sub condiția nulității, de vreme ce în momentul cunoașterii sale, poate fi executat sau contestat. Din momentul comunicării își produc efecte și obligațiile părților privind conținutul raportului de serviciu. Legiuitorul prevede și obligația condiției de formă a depunerii jurământului, condiție ce capătă efectele unei condiții de fond, datorită consecințelor depunerii acestuia. Cu alte cuvinte, nedepunerea jurământului de către funcționarul public are drept consecințe nulitatea actului de numire.

Așadar, statutul funcționarului public se dobândește din momentul numirii și se exercită din momentul depunerii jurământului.

Interpretarea o putem face prin trimitere la alte instituții similar reglementate de Constituție, spre exemplu art. 104, alin. (2) conform căruia Guvernul își exercită mandatul de la dată depunerii jurământului.

Deși legiuitorul nu face comentarii cu privire la natura juridică a acestui act, simpla mențiune “fișa postului este anexă a actului de numire”, acesta este un act, o operațiune ulterioară din punct de vedere a executării actului. Fisa postului detaliază drepturile și obligațiile reciproce, dar în același timp determină limitele de competență ale ocupantului funcției.

Subsecțiunea 1.12. Clasificarea funcțiilor publice

Legiuitorul român a clasificat funcțiile publice după criteriile in legătură cu care practica socială a demostrat că pot fi apreciate ca fiind cele mai utile:

1. gradul de generalitate;

2. nivelul studiilor necesare ocupării funcției publice;

3. autoritatea care definește conținutul funcției publice;

4. nivelul atribuțiilor titularului funcției publice;

Legiuitorul a apreciat că funcția publică se clasifică după gradul de generalitate în: funcții publice generale și funcții publice specifice. Funcțiile publice generale reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților cu caracter general și comun tuturor autorităților și instituțiilor publice, cu scopul realizării competențelor lor generale. Funcțiile publice specifice reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților cu caracter specific unor autorități și instituții publice, stabilite în scopul realizării competențelor lor specifice, sau care necesită competențe și responsabilități specifice;

După nivelul studiilor necesare ocupării funcțiilor publice: funcții publice de clasa I, pentru a căror ocupare se cer studii universitare de licență absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă durata, absolvite cu diplomă de licență, funcții publice de clasa a II-a, pentru a căror ocupare se cer studii superioare de scurtă durata, absolvite cu diplomă, funcții de clasa a III-a, pentru a căror ocupare sunt suficiente studii liceale cu diplomă de bacalaureat.

După autoritatea care definește conținutul funcției publice avem: funcții publice de stat, funcții publice teritoriale și funcții publice locale.

Potrivit art. 8. – (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, funcțiile publice de stat sunt funcțiile publice stabilite și avizate, potrivit legii, în cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administrației publice centrale, precum și în cadrul autorităților administrative autonome.

(2) Funcțiile publice teritoriale sunt funcțiile publice stabilite și avizate, potrivit legii, în cadrul instituției prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale.

(3) Funcțiile publice locale sunt funcțiile publice stabilite și avizate, potrivit legii, în cadrul aparatului propriu al autorităților administrației publice locale și al instituțiilor publice subordonate acestora.

După nivelul atribuțiilor titularului funcției publice, funcțiile publice se clasifică în : funcții publice corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici, funcții publice corespunzătoare categoriei funcționarilor publici de conducere și funcții publice corespunzătoare categoriei funcționarilor publici de execuție.

Funcționarii publici se clasifica si ei dupa mai multe criterii. Potrivit art. 11 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici- (1) funcționarii publici sunt debutanți sau definitivi.

Din alin.(2) reținem că pot fi numite funcționari publici debutanți persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcții publice de grad profesional debutant.

Potrivit alin.(3) Pot fi numiți funcționari publici definitivi:

a) funcționarii publici debutanți care au efectuat perioada de stagiu prevăzută de lege și au obținut rezultat corespunzător la evaluare;

b) persoanele care intră în corpul funcționarilor publici prin concurs și care au vechimea în specialitatea studiilor necesare ocupării funcției publice de minimum 12 luni, 8 luni și, respectiv, 6 luni, în funcție de nivelul studiilor absolvite.

Art. 12. – Categoria înalților funcționari publici cuprinde persoanele care sunt numite în una dintre următoarele funcții publice:

a) secretar general al Guvernului și secretar general adjunct al Guvernului;

b) secretar general din ministere și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale;

c) prefect;

d) secretar general adjunct din ministere și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale;

e) subprefect;

f) inspector guvernamental.

Se impune ca și necesara o discuție în raport cu modificarea art. 11 din lege prin Legea nr. 251/2006, articol ce a devenit 12 prin republicare. În formă anterioară a articolului, la categoria înalților funcționari publici la litera f) figurau funcțiile: “secretar general al prefecturii, secretar general al județului și al municipiului București”. În urmă modificării Legii nr. 340/2004 privind instituția prefectului s-a desființat funcția de secretar general al prefecturii, ceea ce a dus la dispariția acestei funcții din contextul art. 11.

S-a pus întrebarea dacă este constituțională prevederea legală care retrogradează niște funcționari publici după ce aceștia au făcut dovadă, prin procedura legală de verificare din punct de vedere professional, prealabil învestirii pe funcția corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici să îndeplinească condițiile legale pentru a fi investiți, au exercitat ireproșabil atribuțiile definitorii pentru funcție și au beneficiat de drepturile de funcțiune și de personal aproximativ 2 ani.

Conform art. 13 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici – (1) Categoria funcționarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite în una dintre următoarele funcții publice:

a) director general și director general adjunct din aparatul autorităților administrative autonome, al ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora;

b) director și director adjunct din aparatul autorităților administrative autonome, al ministerelor și al celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora;

c) secretar al unității administrativ-teritoriale;

d) director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, în cadrul instituției prefectului, în cadrul aparatului propriu al autorităților administrației publice locale și al instituțiilor publice subordonate acestora, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora;

e) șef serviciu, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acesteia;

f) șef birou, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acesteia.

(2) În cadrul autorităților administrative autonome pot fi stabilite și funcțiile publice prevăzute la alin. (1) lit. e) și f), precum și alte funcții publice prevăzute în reglementările specifice.

(3) Funcțiile publice prevăzute la alin. (1) lit. a) se pot stabili și în cadrul autorităților și instituțiilor publice din administrația publică locală care au un număr de minimum 150 de posturi.

Subsecțiunea 1.13. Condiții de acces la funcția publică

Legea 188/1999 prezintă condițiile generale de acces la funcția publică în art. 54, acestea fiind:

cetățenia română și domiciliul în România,

vârstă de minim 18 ani împliniți,

cunoașterea limbii române,

capacitate deplină de exercițiu,

îndeplinirea condițiilor de studii prevăzute de lege,

îndeplinirea condițiilor specifice pentru ocuparea funcției respective,

nu a fost condamnat pentru săvârșirea unei infracțiunii contra umanității, autorității, de serviciu sau în legătură cu serviciul, de fals, fapte de corupție,

stare de sănătate corespunzătoare atestată prin examen medical de specialitate,

nu i-a încetat contractul de muncă în ultimii 7 ani pentru motive disciplinare și nu a desfășurat activitate de poliție publică.

În ceea ce privește prima condiție, aceea a existenței cetățeniei române și a domiciliului în România, art. 16 din Constituție consacră egalitatea șanselor în ceea ce privește accesul la o funcție publică, conform principiului egalității în față legii. Atât cetățenia română cât și domiciliul trebuie să existe concomitent deoarece o funcție publică nu poate fi ocupată de o persoană care nu are cetățenia română sau are cetățenia altui stat.

Art.50 din Constituția României face referire la fidelitatea față de țară, iar în cazul permiterii accesului la o funcție publică a unei persoane care are și altă cetățenie decât cea română, am fi în situația unui cumul de fidelități.

În cazul celei de-a două condiții, aceea a cunoașterii limbii române, această condiție este clar specificată în Constituție , art. 13, astfel: “în România limba oficială este limba română”.

Legea 215/2001, art.19 aduce la cunoștiință că în raporturile dintre autoritatea administrației publice locale și cetățeni se folosește limba română, iar în unitățile administrative teritoriale în care cetățenii care aparțin minorităților naționale reprezintă peste 20% din numărul locuitorilor, se acordă posibilitatea și a folosirii limbii materne.

A treia condiție impune vârstă minimă de 18 ani pentru că la această vârstă persoană are capacitate deplină de exercițiu, condiția următoare este în strânsă legătură cu această deoarece deplină capacitate de exercițiu este obligatorie și esențială fiind imposibil de ocupat o funcție publică de către interzișii judecătorești.

Persoană fizică dobândește capacitate deplină de exercițiu la împlinirea vârstei de 18 ani, deosebirea legiuitorului face referire la exercițiul drepturilor și obligațiilor ce intră în conținutul capacității juridice a persoanei.

Persoană care candidează la funcția publică trebuie să aibă o stare de sănătate corespunzătoare funcției pentru care candidează, adică să aibă depline aptitudini fizice, dar și să îndeplinească condiția de studii pentru ocuparea unei funcții publice. O altă condiție este lipsa antecedentelor penale, adică persoană care candidează să nu fi săvârșit infracțiuni contra statului, contra autorităților, contra umanității, alte infracțiuni săvârșite cu intenție ce ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcției respective, exceptând situația în care a intervenit reabilitarea.

Rațiunile pentru care sunt instituite astfel de condiții sunt de ordin politic, de aceea calitatea de funcționar public este dependent de calitatea de cetățean a statului respectiv. Încă de la prima condiție, aceea a cetățeniei, constatăm că există un dublu izvor de drept, fiind în egală măsură o condiție de ordin constituțional și de ordin legal.

Capitolul 2. Spețe și jurisprudența pe funcția publică

Secțiunea 1. Nulitate. Nemotivarea actului administrativ de eliberare din funcția publică. CURTEA DE APEL BUCUREȘTI, SECȚIA A VIII-A CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL, DECIZIA CIVILĂNR.2973/10.09.2012, DOSAR NR. 4291/87/2011

În mod corect instanța de fond a reținut nelegalitatea deciziei contestate pentru nerespectarea cerinței motivării acesteia, obligația motivării actului administrativ reprezentând o cerință de legalitate a acestuia unanim acceptată atât pe plan intern, cât și la nivel comunitar.

Motivarea actului administrativ constituie o garanție împotriva arbitrariului și se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situații juridice individuale și subiective. Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competență emitentului ori la temeiul de drept al acesteia, ci trebuie să conțină și elementele de fapt care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Teleorman – Secția Conflicte de Muncă, Asigurări Sociale, Contencios Administrativ și Fiscal sub nr. 4291/87/2011, reclamanta O. C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Garda Financiară Teleorman și Comisariatul General al Gărzii Financiare, anularea Deciziei nr.802342/22.07.2011 prin care s-a dispus încetarea raportului sau de serviciu prin eliberarea din funcția publică, reintegrarea în funcția publică deținută anterior, precum și obligarea pârâtei la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate, reactualizate, începând cu dată eliberării din funcție și până la reluarea efectivă a raporturilor de serviciu conform art.106 din Legea nr.188/1999.

Pe baza probei cu înscrisuri administrată în cauza, Tribunalul Teleorman – Secția Conflicte de Muncă, Asigurări Sociale, Contencios Administrativ și Fiscal a pronunțat Sentința civilă nr.1094/25 noiembrie2011, prin care a dispus: admiterea acțiunii, anularea Deciziei nr. 802342/22.07.2011 emisă de Garda Financiară – Secția Județeană Teleorman, reintegrarea reclamantei în funcția publică deținută anterior emiterii Deciziei nr.802342/22.07.2011 și obligarea pârâților Garda Financiară – Secția Teleorman și Comisariatul General al Gărzii Financiare la plata către reclamanta a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și reactualizate, începând cu dată de 25.07.2011 și până la reluarea efectivă a raportului de serviciu și la plata cheltuielilor de judecată în suma de 1.500 lei reprezentând onorariu de avocat.

Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reținut, în esență, următoarele :

Prin Decizia nr.802342/22.07.2011, pârâtă Garda Financiară – Secția Județeană Teleorman a dispus, începând cu dată de 25.07.2011, eliberarea reclamantei din funcția publică de execuție, respectiv aceea de expert cls.1 grad profesional superior la Garda Financiară Teleorman.

Din preambulul deciziei contestate rezultă că la baza emiterii acesteia a stat Ordinul nr.2253/2011, emis de președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală, iar că temei de drept al încetării raportului de serviciu au fost invocate prevederile art.99 alin.(1) lit.b) și alin.(3) din Legea nr.188/1999 (r2), cu modificările și completările ulterioare.

Decizia contestată nu cuprinde nici un fel de mențiune din care să rezulte pentru care dintre motivele prevăzute de art.99 alin.(1) lit.b) din legea precizată s-a dispus eliberarea contestatoarei din funcție, respectiv fie pentru că instituția publică și-a încetat activitatea ori că a fost mutată într-o altă localitate iar contestatoarea nu a fost de acord să o urmeze, fie pentru că postul ocupat de contestatoare s-a redus că urmare a modificării atribuției de serviciu în proporție de peste 50% sau pentru ocuparea acesteia s-ar fi impus alte condiții de studii pe care reclamanta nu le-ar fi îndeplinit.

Este adevărat că Legea nr.188/1999 nu cuprinde dispoziții referitoare la conținutul actului administrativ prin care se dispune eliberarea din funcție a funcționarului public, însă în cauza, sub acest aspect, din dispozițiile art.117 din Legea nr.188/1999 și dispozițiile art.295 alin.(2) din Codul Muncii rezultă că sunt incidente prevederile Codului Muncii, norme ce completează legislația specială în domeniu .

Prin urmare o astfel de decizie trebuie să cuprindă în mod obligatoriu motivele de fapt și de drept care au determinat eliberarea din funcție întrucât numai în acest fel este posibilă exercitarea controlului judiciar asupra legalității măsurii de eliberare din funcție, motivarea actului reprezentând o condiție de legalitate a acestuia, insuficientă motivării sau nemotivarea acestuia atrăgând nulitatea actului administrativ de eliberare din funcție.

În decizia de eliberare din funcția publică s-a reținut că motiv al acestei măsuri, inexistentă unei funcții de expert, clasa I, grad profesional superior la Garda Financiară – Secția Teleorman și s-a indicat, în mod corect, că temei legal, art.99 alin.(1) lit.b) din Legea nr.188/1999, republicată, (r2), cu modificările și completările ulterioare, în condițiile în care postul ocupat de către intimată – reclamanta a fost unul dintre posturile reduse că urmare a procesului de reorganizare.

Așadar, în cuprinsul deciziei contestate s-au arătat, în esență, situația de fapt și temeiurile legale în considerarea cărora intimată – reclamanta a fost eliberată din funcție.

II.2. În mod vădit neîntemeiat, tribunalul a reținut că, în absența motivării deciziei de eliberare din funcție, instanța a fost în imposibilitate să aprecieze asupra legalității și temeiniciei măsurii dispuse în sensul de a verifică dacă reducerea postului ocupat de reclamanta a fost reală și efectivă.

Astfel, împrejurarea că reducerea postului ocupat de reclamanta a fost reală și efectivă reiese, în primul rând, din nouă structura organizatorică a Gărzii Financiare prevăzută în Anexă 1 a Ordinului nr.2253/2011 emis de Președintele ANAF. Din statul de funcții rezultat că urmare a reorganizării reiese că funcția publică pe care a ocupat-o intimată – reclamanta, respectiv aceea de expert clasa I, grad profesional superior, nu se mai regăsește în nouă structura organizatorică.

Mai mult decât atât, în decizia de eliberare din funcție s-a reținut „inexistentă funcției de expert, clasa I, grad profesional superior la Garda Financiară – Secția Teleorman„. De asemenea, verificarea „dacă reducerea postului ocupat de reclamanta a fost reală și efectivă„, ține de administrarea probatoriului în cauza și nu de motivarea deciziei de eliberare din funcție.

II.3. Nu poate fi reținută motivarea instanței de fond, în sensul anulării deciziei de eliberare din funcție că sancțiune pentru nemotivarea acesteia.

Legea nr.188/1999 nu cuprinde dispoziții referitoare la conținutul actului administrativ prin care se dispune eliberarea din funcție și, prin urmare, nu are cum să prevadă o sancțiune pentru o eventuală nemotivare.

În ipoteza în care s-ar aprecia că sunt incidente prevederile Codului muncii, nici acesta nu cuprinde dispoziții referitoare la conținutul actului prin care se dispune încetarea raportului de muncă din motive neimputabile salariatului și, prin urmare, nu cuprinde nici dispoziții care să stabilească vreo sancțiune pentru nemotivarea unui astfel de act.

Mai mult, art.295 alin.(2) din Codul muncii, reținută de instanța de fond, nu există.

II.4 Este vădit nelegală motivarea instanței de fond potrivit căreia decizia contestată este nelegală, întrucât nu cuprinde nicio mențiune care ar susține concluzia că pârâtă și-a îndeplinit obligația de a solicită Agenției Naționale a Funcționarilor Publici lista funcțiilor publice vacanțe și de a pune la dispoziția reclamantei această lista în vederea optării pentru vreo funcție publică vacanță.

Astfel cum s-a indicat în Decizia nr.802342/22.07.2011, eliberarea intimatei – reclamante din funcția publică pe care o deținea s-a dispus în temeiul art.99 alin.(1) lit.b) din Legea nr.188/1999, iar comunicarea listei funcțiilor publice vacanțe s-a făcut în conformitate cu dispozițiile art.99 alin.(3) și (5).

În acest sens, în cuprinsul preavizului nr.802036/23.06.2011, lista funcțiilor publice de execuție vacanțe pentru care putea opta intimată – reclamanta, potrivit noii structuri organizatorice aprobate, a fost publicată pe site-ul Gărzii Financiare și ANAF și afișată la avizierul Comisariatului General și al secțiilor teritoriale ale Gărzii Financiare.

Prin urmare, nu se poate reține că intimată – reclamanta nu ar fi avut cunoștință de lista menționată.

În plus, nu există nicio dispoziție din Legea nr.188/1999 care să prevadă vreo sancțiune pentru nerespectarea art.99 alin.(5) și (6) din actul normativ menționat, instanța de fond adăugând, practic, la lege.

Intimată – reclamanta O. C. a formulat note scrise în cauza, prin care a solicitat respingerea recursurilor că nefondat, menținerea hotărâri instanței de fond, că fiind legală și temeinică, și obligarea recurentelor la plata cheltuielilor de judecată.

În recurs s-a administrat proba cu înscrisuri noi, potrivit art.305 Cod procedura civilă.

Curtea, examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, constată că recursurile sunt nefondate, în considerarea următoarelor argumente:

Dispunând admiterea acțiunii, în mod corect instanța de fond a interpretat și aplicat prevederile art.274 Cod procedura civilă, pârâtele fiind în culpă procesuală, împrejurare ce determina obligarea acestora la plata cheltuielilor de judecată . Rămânerea irevocabilă a soluției instanței de fond nu poate constitui o condiție de acordare a cheltuielilor de judecată, ci de executare a acestei obligații.

În concluzie, pentru considerentele arătate, Curtea constată că sunt neîntemeiate criticile formulate de recurente și urmează să dispună, în temeiul art.312 alin.(1) Cod procedura civilă, respingerea recursurilor că nefondate.Reținând culpă procesuală a recurentelor, în temeiul art.274 Cod procedura civilă, se va dispune obligarea acestora la plata sumei de 1.000 lei cheltuieli de judecată către intimată, constând în onorariu de avocat, micșorat în raport de criteriile prevăzute la alineatul 3 al acestui text de lege.

Capitolul 3. Propuneri de lege ferenda în ceea ce privește funcția publică

Secțiunea 1. Modificarea Legii nr. 360/2002

1. O primă propunere vizează modificarea Legii nr.360/2002 astfel încât să se facă distincție clară între cazurile de încetare a raporturilor de serviciu ale polițiștilor și anume să fie expres delimitate așa cum este în Codul muncii încetarea de drept (art.56 lit.a) și încetarea prin voința unilaterală a uneia dintre părți în condițiile și în limitele legii (art.56 lit.c și în Legea nr.188/1999 statutul funcționarilor publici.

2. În prezent în România există diferite acte normative ce reprezintă statute de personal ce diferă mai mult sau mai puțin unele de altele fără a avea în vedere specificul activității pe care o desfășoară funcționarul public, de aceea considerăm oportună apariția unui cod al funcționarului public cu aplicarea pentru toți funcționarii publici din România iar acolo unde specificul activității o cere se pot face mențiuni exprese în codul funcționarului public.

3. Propunem reglementarea unei proceduri stricte de realizarea reintegrării în funcție prin stabilirea, cu claritate, a modalităților de punere în practică a hotărârilor judecătorești. În cadrul acestor proceduri este necesar să se prevadă termenul ferm în care se execută hotărârea, persoana care trebuie să aibă inițiativa și modul de acțiune (dacă trebuie emis un act juridic și care este acesta). Deși, în principiu, executarea hotărârii de reintegrare în funcție se poate face imediat ce a fost pronunțată de prima instanță, fiind definitivă și executorie, în practică se așteaptă până ce hotărârea este redactată și comunicată. Executarea este astfel întârziată, deoarece între momentul pronunțării și momentul redactării se scurge o perioadă de timp care acționează împotriva intereselor funcționarului public respectiv. În lipsa unei reglementări precise în acest sens, de bunăvoie sau abuziv, funcționarul public sau angajatorul pot invoca necunoașterea momentului în care trebuie să aibă loc reintegrarea în funcție. Există situații în care angajatorul refuză să reintegreze funcționarul public, invocând exercitarea căilor de atac, dar și situații în care funcționarul public tergiversează prezentarea la serviciu pentru a mări cuantumul despăgubirilor care i se cuvin. De asemenea, în alte situații, profitând de neștiința funcționarului public care nu și-a exprimat intenția de a fi reintegrat în funcție, așteptând soluția din căile de atac, angajatorul îl destituie din funcție pe motivul că a absentat mai multe zile de la serviciu, după pronunțarea în prima instanță și, în acest fel, a săvârșit o nouă abatere disciplinară. Considerăm că, în acest caz, obligația reintegrării incumbă și angajatorului căruia i se comunică hotărârea judecătorească pe care ar trebui să o execute benevol, încunoștințând funcționarul public să se prezinte la serviciu.

Concluzii

Întrucât trăim într-o societate care este în continuă dezvoltare și schimbare, avem nevoie de un ansamblu de reguli asigurate și garantate de către stat în vederea disciplinării comportamentului uman, aceste reguli fiind conferite de către drept.

Consider că tema pe care am ales-o, numită “Funtia publică” este o parte integrantă importantă a dreptului administrativ, reprezintă baza fără de care nu putem discuta despre funcționarul public și activitatea pe care acesta o întreprinde în cadrul funcției pe care o exercită, responsabilitățile și drepturile acestuia, precum și răspunderea în cazul încălcării obligațiilor pe care le are.

Sunt de părere că în lucrare am surprins toate puctele necesare cunoașterii naturii funcției publice, pornind de la evoluția istorică și continuând cu analiza noțiunii și cazurilor practice în care se aplică principiile generale ale funcției.

Fără doar și poate, funcția publică reprezintă temelia administrației publice. În literatură de specialitate s-a acordat noțiunii de funcție publică înțelesul că această cuprinde totalitatea funcțiilor statului prin care se reazlizeaza suveranitatea, fără a deosebi între faptul că aceste funcții îndeplinesc sarcinile puterii legislative, executive sau judecătorești și o accepțiune stricto sensu ce face referire doar la funcția publică executivă.

Au existat în ceea ce privește natură juridică a funcției de stat două teze fundamentale, prima dintre ele fiind teoria situației contractuale, autorii germani încercând să definească funcția publică cu ajutorul unor instituții de drept civil, mai ales cu ajutorul contractului de mandat. Cea de-a doua teorie a fost teoria statutului legal, teorie ce a fost susținută de către autori francezi că Esmein, Duguit, Hauriou și care făcea referire la funcția de stat că și la un statut legal pentru că actul de instituire al acesteia este fără doar și poate un act de autoritate, cel care exercită funcția publică fiind considerat că exercită autoritatea statală.

În doctrina anilor 1949-1989 au fost exprimate o serie de opinii cu privire la funcția publică. Odată cu adoptarea primului Cod al muncii, autorii de drept administrativ au avut preocupări commune cu autorii de dreptul muncii, mai ales în ceea ce privește explicarea noțiunii de funcție publică. Încă de la început s-a pus problema de a cunoaște în ce măsură putem discuta despre un regim juridic special pentru funcționarii de stat.

În concluzie, nu putem vorbi despre instituțiile de drept administrativ fără a analiză noțiunea de funcție publică sub toate aspectele sale. Legislația ce se aplică administrației publice este în continuă mișcare și implică o permanentă căutare a calității actului de administrație. Din această perspectiva pragmatică, orice alte valori se relativizează.

Bibliografie

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrative, Vol. 1. Introducere. Organizarea administrativa. Functia publica., Edit. All Beck, Bucuresti, 2005.

Constanta Calinoiu, Virginia Vedinas, Teoria functiei publice comunitare, Edit. Lumina Lex, Bucuresti 1999.

Iulian M. Nedelcu, Drept adminstrativ si elemente de stiinta administratiei, Edit. Universal Juridic, Bucuresti, 2009.

Valentin Prisacaru, Tratat de derpt administrativ roman, Edit. All Beck, Bucuresti, 1996.

M. Vararu, Tratat de drept administrativ roman, Bucuresti, 1928.

Verginia Verdinas, Legea nr. 188/1999 privind statutul functionarilor publici, Comentata, Edit. Lumina Lex, Craiova, 2000.

Corneliu Manda, Cezar C. Manda, Stiinta administratiei, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2008.

Nicoleta Miulescu, Stiinta administratiei, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2010.

Mihai Florea, Responsabilitatea actiunii sociale, pp. 30-31, Edit. Stiintifica, Bucuresti, 1976.

Șerban Beligrădeanu, Considerații teoretice și practice în legătură cu Legea nr.188/1999 privind statutul funcționarilor publici, în „Dreptul” nr.2/2000.

Ioan Alexandru, Mihaela Carausan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editia a II-a, revizuita si adaugita, Edit. Lumina Lex, Bucuresti, 2007.

Constitutia.

Legi:

O.U.G. nr. 82/2000, publicata in M. Of., nr. 293/2000.

Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici.

Legea nr. 296/2003 privind Statutul corpului diplomatic si consular al Romaniei, Monitorul Oficial I, nr. 441/23.06.2003.

Legea 215/2001.

Surse internet:

http://www.jurisprudenta.com/jurisprudenta/speta-xe9nvnv/

http://www.euroavocatura.ro/jurisprudenta/3059/Nulitate__Nemotivarea_actului_administrativ_de_eliberare_din_functia_publica

BIBLIOGRAFIE

Cărți

Zaharia, T. Gheorghe, Tratat de drept administrativ, Ediția a III-a, revăzută și actualizată, Editura Spiru Haret, Iași, 2007

Preda, Mircea, Drept administrativ (partea generala), ed. a III-a, București, 2006

Alexandru, Ioan, Sorin, Bucur, Mihaela, Cărăușan, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, București, 2005

Petrescu, Rodica-Narcisa, Drept administrativ, 2003

Trailescu, Anton, Drept administrativ, Curs elementar, Editura All Beck, 2005

Manda, Corneliu, Tratat elementar de drept administrativ , Editia a III-a, Editura Lumina Lex, București, 2005

Prisacaru, Valentin, Funcționarii publici, Editura All Beck, București, 2004

Preda, Mircea, Vasilescu, Benonica, Drept administrativ (partea specială), Editura Lumina Lex, București, 2007

Legislația funcționarilor publici (actualizat la 25.03.2007), ed.a.VI-a, Editura C.H. Beck

Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, ediția a IV-a, volumele I și II, Editura C.H. Beck, 2005

stol, Tofan Dana, Drept Administrativ, volumele I și II, Editura C.H. Beck, 2004

Brezoianu, Dumitru, Drept administrativ român, Editura C.H.Beck, 2004

Acte normative

Legea nr. 251/ 2006 pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/ 1999 privind Statutul funcționarilor publici.

Hotărârea nr. 341/ 2007 privind intrarea în categoria înalților funcționari publici, managementul carierei și mobilitatea înalților funcționari publici.

Hotărârea nr. 1000/ 2006 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

Ordonanță de urgență nr. 48/ 2007 privind unele măsuri pentru îmbunătățirea activității în administrația publică centrală.

Ordonanța de urgență nr. 39/ 2005 din 12/05/2005 pentru modificarea art. 84 din Legea nr. 188/ 1999 privind Statutul funcționarilor publici.

Ordonanta Guvernului nr. 6/ 2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pâna la intrarea in vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007.

Alte surse

Cartea Alba a Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, 2001 – 2004

Raportul privind Managementul funcției publice și al funcționarilor publici (Publicația ANFP).