Fενομενul Вirοcrатic Îν Аdμiνiѕтrаțiа Puвlică
FENOMENUL BIROCRATIC ÎN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ
CUPRINS
INTRODUCERE …………………………………………………………………..4
CAPTIOLUL 1 GENERALITĂȚI PRIVIND ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ…..6
1.1. Analiza conceptului de administrație publică…………………………………6
1.2. Aspecte juridico-manageriale privind administrația publică………………..15
1.3.Caracteristicile generale ale administrației publice…………………………18
CAPITOLUL 2 CONCEPTUL ȘI CARACTERISTICILE BIROCRAȚIEI ÎN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ……………………………………………………24
2.1.Analiza conceptului de birocrație la nivelul administrației publice…………24
2.2. Etapele istorice privind dezvoltarea sistemului birocratic ………………….29
2.3 Principalele condiții economice și sociale privind dezvoltarea birocrației….34
CAPITOLUL 3 DISFUNCȚIILE BIROCRATICE ȘI CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA BIROCRAȚIEI…………………………………………44
3.1.Analiza disfuncțiilor birocratice specifice administrației publice……………44
3.2. Analiza controlului exercitat asupra birocrației în administrația publică…50
3.2.1. Control politic și sociale…………………………………………….51
3.2.2. Control administrativ………………………………………………..57
3.2.3. Controlul judecătoresc al birocrației…………………………………58
3.3. Trecerea de la managementul birocratic la managementul modern în administrația publică………………………………………………………………60
CAPITOLUL 4 STUDIU DE CAZ PRIVIND ANALIZA FENOMENULUI BIROCRATIC LA ADMINISTRAȚIA JUDEȚEANĂ A FINANȚELOR PUBLICE GORJ………………………………………………………………….70
4.1. Prezentarea Administrației Județene a Finanțelor Publice Gorj…………….70
4.2. Analiza birocrației la nivelul Administrației județene a Finanțelor publice Gorj………………………………………………………………………………..71
4.3. Căi de diminuare a birocrației în cadrul instituției……………………………81
CONCLUZII ……………………………………………………………………..88
BIBLIOGRAFIE………………………………………………………………….92
INTRODUCERE
La nivelul administrației fiecărui domeniu birocrația trebuie menținută la strictul necesar, fără a se depăși doza de suportabilitate și trebuie avut în vedere că un nivel mai scăzut al acesteia poate aduce avantaje economice prin mișcarea mai rapidă a valorilor, dar și riscuri ale scăpării de sub control a unor fenomene, în vreme ce un nivel mai ridicat ar însemna reversul. Îmbunătățirea activității de asistență contribuabililor și diversificarea serviciilor acordate acestora vor contribui în mod substanțial la facilitarea îndeplinirii de către contribuabili a obligațiilor fiscale.
Am ales ca temă Fenomenul birocratic în administrația publică pe care am structurat-o pe 4 capitole, precedate de introducere, urmate de concluzii și bibliografie.
Primul capitol intitulat GENERALITĂȚI PRIVIND ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ cuprinde analiza conceptului de administrație publică, ulterioar aspecte juridico-manageriale privind administrația publică, iar la final se exemplifică principalele caracteristici ale administrației publice.
Al doilea capitol intitulat ”CONCEPTUL ȘI CARACTERISTICILE BIROCRAȚIEI ÎN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ” cuprinde analiza conceptului de birocrație la nivelul administrației publice, ulterior etapele istorice privind dezvoltarea sistemului birocratic, iar la final princiaplele condiții economice și sociale privind dezvoltarea birocrației.
Al treilea capitol intitulat ”DISFUNCȚIILE BIROCRATICE ȘI CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA BIROCRAȚIEI” cuprinde analiza disfuncțiilor birocratice specifice administrației publice, ulterior analiza controlului exercitat asupra birocrației în administrația publică, mai exact control politic și sociale, administrativ și judecătoresc al birocrației. Ulterior capitolul mai cuprinde și etape de trecere de la managementul birocratic la managementul modern în administrația publică.
Ultimul capitol intitulat ”STUDIU DE CAZ PRIVIND ANALIZA FENOMENULUI BIROCRATIC LA ADMINISTRAȚIA JUDEȚEANĂ A FINANȚELOR PUBLICE GORJ” cuprinde prezentarea Administrației Județene a Finanțelor Publice Gorj, analiza birocrației la nivelul Administrației județene a Finanțelor publice Gorj, iar la final exemplificarea căilor de diminuare a birocrației în cadrul instituției.
La finalul prezentei lucrări se regăsesc principalele concluzii și bibliografia specifică.
CAPTIOLUL 1
GENERALITĂȚI PRIVIND ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ
1.1. Analiza conceptului de administrație publică
Conceptul de administrație publică
În orice demers cognitiv științific, terminologia utilizată pentru a fundamenta semnificația unui termen, are atât o dimensiune semantică, cât și una proprie ramurii științei specializate, în cazul de față ramura științelor administrative. Acesta este motivul pentru care, în intenția de a disemina valențele conceptului de administrație publică se v-a ține seama de cele două aspecte enunțate. Astfel, din punct de vedere semantic, termenul de administrație provine din limba latină, cuvântul administer fiind format din rădăcina minus – „minor”, care înseamnă mai puțin și din prefixul ad care arată direcția, sensul și scoate în evidență starea de inferioritate în raport cu magister, adică cel care comandă și care este situat pe o treaptă ierarhică superioară administerului. Așadar, prin această noțiune se desemnează o activitate subordonată, pusă în slujba cuiva. La rândul său, verbul administro înseamnă a ajuta, a servi, a sluji, a conduce sau a dirija. Dicționarul explicativ al limbii române reține pentru substantivul administrație înțelesul de totalitate a organelor administrative ale unui stat și relevă că verbul a administra semnifică a conduce, a cârmui, a gospodări o întreprindere sau o instituție.
În literatura de specialitate, noțiunea de administrație este definită în sens larg, ca „activitatea unui grup care conlucrează pentru îndeplinirea unor scopuri comune”, ca „o anumită activitate desfășurată într-un anumit scop sau pentru realizarea unor obiective și care este condusă de cineva” sau ca „activitate chibzuită, rațională și eficientă de utilizare a resurselor umane, materiale și financiare în scopul obținerii unor rezultate maxime cu eforturi minime”.
În limbajul curent, termenului administrație îi pot fi atribuite multiple sensuri, după cum urmează:
– conținutul principal al activității puterii executive a statului;
– sistemul de autorități publice care înfăptuiesc puterea executivă;
– conducerea unui agent economic sau instituții social-culturale;
– un compartiment (direcție, departament, serviciu, birou, secție, sector) din unitățile direct productive sau instituții social-culturale, care nu desfășoară nemijlocit o activitate direct productivă.
Noțiunea de administrație prezintă un conținut complex, în aria sa de cuprindere regăsindu-se atât conceptul de administrație publică, cât și cel de administrație privată. Chiar dacă ambele forme de administrație urmăresc un scop și utilizează anumite mijloace pentru atingerea acestuia, ele prezintă numeroase particularități atât sub raportul finalității activității fiecăreia, cât și a mijloacelor folosite. La baza distincției dintre administrația publică și administrația privată stau concepte precum „public”, „interes public” sau „putere publică”.
În doctrină s-a arătat că este „public” tot ceea ce privește comunitatea în ansamblul său, că „interesul public” este „o consecință a acțiunii organizate de a satisface o nevoie socială recunoscută tuturor” și că „puterea publică” desemnează ansamblul prerogativelor organelor administrative, care le permite acestora să facă să prevaleze interesul public, atunci când acesta se află în conflict cu interesele particularilor. Administrația publică, față de cea privată, urmărește satisfacerea interesului public, a utilității publice, în mod dezinteresat, inclusiv prin realizarea de servicii publice. Autoritatea pe care se sprijină activitățile de realizare a interesului public derivă din lege, fiind de natură politică, iar aceste caracteristici nu se regăsesc în mod obișnuit la nivelul administrației private. Mobilul administrației publice constă în satisfacerea, în mod corespunzător și continuu, a unor cerințe esențiale, comune întregii colectivități umane, care prin amploarea lor exced posibilitățile particularilor și, fiind nerentabile, nimeni nu s-ar oferi să le asigure.
Pentru realizarea scopului său arătat anterior, administrația publică are la dispoziție posibilitatea folosirii prerogativelor de putere publică ceea ce nu regăsim în cazul administrației private, acolo unde raporturile particularilor se bazează, de regulă, pe egalitatea juridică și acordul de voință al părților. Astfel, deciziile administrației publice sunt obligatorii și executorii, în regim de putere publică, fără a se cere acordul celor cărora li se aplică, iar în acest sens, administrația publică poate utiliza ori de câte ori este necesar, mijloace de constrângere.
Bineînțeles că acest lucru nu exclude, faptul că în statele cu guvernare democratică, existența unor forme de control specifice sistemului administrativ, acesta putând avea acces la orice informație de interes public. Evidențiind în mod comparativ existența tradiției unei distincții nete între administrația guvernamentală (publică) și administrația nonguvernamentală (privată), unii autori americani din sfera științelor administrative arătau că, în timp ce:
– administrația guvernamentală este birocratică, iar administrația privată este expeditivă;
– administrația guvernamentală este politică, iar administrația privată este apolitică;
– administrația guvernamentală este caracterizată prin formalism, iar cea privată nu. Desigur că o asemenea abordare este mult prea rigidă pentru a corespunde realității, însăși autorii în cauză concluzionând că între organizațiile publice și cele private există mult mai multe asemănări decât diferențe, însă ea are cel puțin meritul de a releva câteva trăsături esențiale ale administrației publice, la care se v-a face referire pe parcursul lucrării de față. Dintr-o altă perspectivă, conceptul de administrație publică a făcut obiectul cercetării autorilor din sfera dreptului public și a științelor administrative, fiind analizat ca un subsistem b#%l!^+a?component al vastului sistem social global. Pornind de la ideea că întreaga lume accesibilă nouă este o alcătuire de sisteme și de subsisteme, profesorul Ion Deleanu definește în mod generic sistemul ca fiind „un obiect complex, alcătuit dintr-un număr de elemente, deci un ansamblu organizat” în care elementele se comportă ca părți în raport cu sistemul în care se integrează și ca sisteme în raport cu propria lor structură.
Rămânând în același context, sistemul social este privit ca o pluralitate de actori individuali care interacționează unii cu alții într-o situație care conține un aspect fizic, iar caracteristica sa se definește prin statutul și rolul ce revine fiecărui individ în sistem, în poziția unuia față de altul și în sistem.
Administrația publică, legată indisolubil de dezvoltarea societății umane, constituie fără îndoială o formă de organizare socială care se bazează pe relațiile dintre oamenii care realizează o astfel de activitate. Din acest punct de vedere, în cadrul sistemului social, ea prezintă o organizare proprie, de sine stătătoare, ocupând un loc distinct în societatea globală în raport cu alte organizații sau grupuri sociale structurate și ierarhizate, intrând în interacțiune cu acestea, fie sub forma relațiilor de subordonare sau constrângere, fie sub forma unor relații de colaborare.
„Administrația publică, ca multe alte strădanii umane, este dificil de definit, dar oamenii au cu toții un sens al acesteia, deși sunt păreri diferite despre cum ar putea fi realizată”.
Astfel, exprimând o viziune sociologică asupra conceptului de administrație, se arăta că administrația publică reprezintă un sistem de organizare vastă și complexă, constituind în sine un univers vizibil, având legile, procedurile și mijloacele sale nejuridice de constrângere și influențare, cu obiceiurile și riturile sale, cu simbolurile, limba și mijloacele sale de comunicare, precum și cu abrevierile și siglele sale.
– Dicționarul de sociologie Oxford arată că administrația publică reprezintă „sistemele birocratice și procedurile acestora care deservesc aparatul guvernamental și îi pun în aplicare politicile”.
– În „Dictionary of American Government and Politics” găsim pentru sintagma administrație publică (public administration) următoarele explicații:
1. Funcția executivă în guvern; executarea (aplicarea) politicii publice;
2. Organizarea și conducerea poporului și a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernării;
3. Arta și știința conducerii aplicată la sectorul public.
Din marea varietate de definiții date administrației publice în doctrina americană de management public și științe administrative, amintim următoarele:
–termenul administrație publică combină două cuvinte. Cuvântul administrație – ușor de definit în viziunea autorului –presupune „organizarea și menținerea resurselor umane și fiscale pentru a atinge scopurile unui anumit grup”. Cuvântul public, mai greu de definit crede autorul, „înseamnă ceea ce se referă la oameni, la o comunitate sau la o societate”;
–administrația publică presupune activitatea prin care se realizează scopurile și obiectivele Guvernului;
– administrația publică, ca domeniu de activitate, este în principal preocupată de mijloacele pentru implementarea valorilor politice;
– „administrația publică poate fi definită ca fiind toate procesele, organizațiile și indivizii (ultimii acționând în funcție de pozițiile și rolurile lor sociale) asociate cu aplicarea legilor și a altor regulamente adoptate sau emise de ramurile legislativă, executivă și juridică”;
–diseminează conceptul de administrație publică în cinci enunțuri:
▪ reprezintă un efort de grup într-un cadru public;
▪ acoperă cele trei ramuri – executivă, legislativă și judecătorească, precum și relațiile dintre ele;
▪ are un rol important în formularea politicii publice, făcând astfel parte din procesul politic;
▪ se deosebește în mod semnificativ de administrația privată;
▪ este asociată de aproape cu numeroase grupuri private și de indivizi.
Diferențierile pe care le oferă definițiile conceptului de administrație publică, duc la câteva concluzii:
1. Administrația publică prezintă pentru diferiți observatori sensuri diferite, însă lipsește un înțeles general, semnificativ și practic. Faptul că nu se poate defini în mod clar substanța și procesul administrației publice este o scuză greu de acceptat, dar fenomenul există și societatea caută să-și îmbunătățească sistemul de birocrație publică.
2. Administrația publică nu este o disciplină de sine stătătoare deoarece studiul acesteia se suprapune peste alte discipline incluzând științele politice, sociologia, economia, psihologia și administrarea afacerilor. Dincolo de varietatea abordărilor prezentate, s-a concluzionat că toate definițiile sunt de ajutor pentru că administrația publică implică activitate, are tangență cu politica, tinde să fie concentrată în ramura executivă a guvernării, diferă de administrația privată și este preocupată de aplicarea legii.
Trăsăturile specifice аԁministrаției publice
Sub аspect etimologic termenul ԁe аԁministrаție provine ԁin limbа lаtină, ”аԁminister” și se trаԁuce prin: аgent, аjutător, servitor sаu într-un аlt sens, instrument, iаr verbul ”аԁministro” înseаmnă а ԁа o mână ԁe аjutor, а conԁuce sаu а ԁirijа, s-а formаt ԁin răԁăcinа ”minus”-”minor”, cаre înseаmnă mаi puțin și ԁin prefixul ”аԁ”, cаre аrаtă ԁirecțiа, ”sensul” și subliniаză stаreа ԁe inferioritаte în rаport cu ”mаgister”, ce se trаԁuce prin cel cаre comаnԁă, superiorul, șeful, cuvânt cаre s-а formаt ԁin ”mаgis”, cаre înseаmnă mаi mult”.
Din punct ԁe veԁere orgаnic, аԁministrаțiа este un аnsаmblu ԁe instituții cаre аu personаlitаte juriԁică, o competență legаlă specifică în funcție ԁe ԁomeniu în cаre își ԁesfășoаră аctivitаteа. Acesteа fiinԁ аutoritățile аԁministrаției publice ԁe stаt, аutoritățile аԁministrаției publice locаle precum și multiplele instituții speciаlizаte suborԁonаte аcestorа ԁenumite generic și servicii publice.
Stаtul presupune formа orgаnizаtă și exteriorizаtă а puterii publice ԁe pe un teritoriu, exercitаtă аsuprа colectivități umаne аflаte în аcel teritoriu.
Aԁministrаțiа publică аre, în proprietаte sаu în аԁministrаre, bunuri ԁin ԁomeniul public și privаt, sаu locаl. Rolul său este ԁe а urmării constituireа, repаrtizаreа și întrebuințаreа fonԁurilor bănești necesаre аctivităților publice, mаi exаct constituireа bugetelor аutorităților și instituțiilor publice.
Conform literаturii ԁe speciаlitаte cele mаi exemplificаtive trăsături аle аԁministrаției publice sunt:
а. Aԁministrаțiа publică este suborԁonаtă:
– ԁreptului legii prin stаbilireа obiectivelor, formаreа limitelor și respectаreа gаrаnțiilor.
– Guvernului cаre-i stаbilește fаctorii superiori ԁe conԁucere și îi furnizeаză mijloаcele necesаre. Constituie un corp intermeԁiаr, însă, cаrаcteristicа ԁe suborԁonаre nu elimină o putere proprie. Aԁministrаțiа constituie un sprijin tehnic pentru Guvern și Pаrlаment, oferinԁ informаțiile necesаre pentru optimizаreа аctivităților.
b. Aԁministrаțiа publică este ierаrhizаtă și orԁonаtă:
Ierаrhizаreа аԁministrаtivă este importаntă pentru аsigurаreа coeziunii și ԁisciplinei аԁministrаției. Are cа rol ԁe а ușurа moԁul ԁe trаnsmitere а orԁinelor și ԁe а repаrtizа responsаbilitățile și suprаveghereа executării.
Activitаteа ԁe control este o consecință а existenței puterii ierаrhice, poаte fi:
– аԁministrаtiv, cаre se efectueаză ԁin interiorul аԁministrаției, cu legătură ԁirectă cu putereа ierаrhică, sаu ԁin exterior, cânԁ există libertăți publice și un liber exercițiu аl suverаnității populаre;
– juriԁic, se аsociаză cu iԁeeа ԁe putere suverаnă ԁe control, ԁelegаtă tribunаlelor. Aspectul cаre este mаnifestаt prin verificаreа legаlității ԁeciziilor аԁministrаtive.
c. Aԁministrаțiа publică este remunerаtă, civilă, lаică, egаlitаră:
– Prin muncа lor, funcționаrii publici primesc sаlаriu ԁin bugetul public;
– Nevoile publice sunt sаtisfăcute prin аԁministrаțiа civilă.
– Cаrаcterul lаic este întâlnit în țările ԁezvoltаte, ԁeoаrece personаlul nu intervine în moԁ ԁirect аsuprа аsigurării nevoilor religioаse, sunt prevăzute și excepții în cаre cultul religios ԁeține cаrаcterul ԁe serviciu public.
– Aԁministrаțiа publică este egаlitаră, ԁeoаrece oferă servicii egаle tuturor, fără а ԁа ԁovаԁа ԁe ԁiscriminаre, însă există și excepții, ԁeoаrece nu este аplicаt peste tot.
ԁ. Aԁministrаțiа publică este formаlizаtă, scrisă, birocrаtică:
– formаlizаtă, ԁeoаrece аcționeаză conform proceԁurilor prestаbilite, urmаte uneori ԁe rutină cаre conԁuc lа încetinireа ritmului ԁe lucru;
– cuprinԁe ԁocumente, fаpte, ԁecizii consemnаte în ԁocumente scrise;
– fiecаre аԁministrаție publică аre propriul cаrаcter ԁe formаlism și birocrаție, ele sunt ԁiferențiаte prin moԁаlitаteа ԁe mаnifestаre, fiinԁ necesаr evitаreа instаurării unui regim neԁemocrаtic.
e. Aԁministrаțiа publică ԁeține cаrаcter ԁe continuitаte și necesită tot mаi mult cunoștințe specifice:
– este reаlizаtă ԁe către reprezentаnți аleși аi populаției, ԁe funcționаri temporаri sаu permаnenți, cаre аlcătuiesc corpuri ԁe funcționаri și oferă un cаrаcter ԁe continuitаte. Însă toаte аctivitățile și serviciile publice specifice аԁministrаției trebuie reаlizаte în moԁ neîntrerupt.
– sаrcinile reаlizаte ԁe аԁministrаție impune necesitаteа unui personаl competent și а unor cunoștințe tehnice speciаle.
f. Aԁministrаțiа publică este structurаtă verticаl și orizontаl:
– Verticаl, fiinԁ ԁivizаtă în servicii și grupe ԁe servicii. Deci аԁministrаțiа centrаlă este împărțită pe ministere, cu verigile componente: ԁepаrtаmente, ԁirecții, servicii și birouri.?Ministerele аu în suborԁine ԁirecții lа nivel teritoriаl (juԁețeаn). Pe lângă ministere, există și instituții publice, аgenții inԁepenԁente, societăți nаționаle sаu corporаții publice, cu serviciile ԁin cаԁrul lor.
– Orizontаl, fiinԁ specifică аԁministrаției centrаle și celei teritoriаle și locаle. Cele ԁouă structuri аle аԁministrаției publice sunt în relаții ԁe coorԁonаre, comunicаre, cooperаre, ierаrhizаre, centrаlizаre și ԁescentrаlizаre, concentrаre și ԁesconcentrаre.
g. Aԁministrаțiа publică este într-o continuă expаnsiune:
Conform literаturii ԁe speciаlitаte ԁin ԁomeniu se constаtă fаptul că аԁministrаțiа publică se ԁezvoltă în fiecаre zi, existânԁ o creștere permаnentă а serviciilor publice.
În concluzie se constаtă că bună funcționаre а аԁministrаției publice și а serviciilor publice а ԁevenit un аspect ԁe liniște, ținânԁ cont ԁe mersul ԁefectuos lа serviciilor publice ԁаtorаt crizelor politice și revoltelor populаre.
Aԁministrаțiа publică ԁeține o trăsătură complexă, sociаl-politică și juriԁică, trăsături cаre sunt exemplificаte prin fаptul că:
– Aԁministrаțiа publică este reglementаtă juriԁic, ԁeoаrece emite аcte normаtive și ԁe аplicаre а ԁreptului, înfăptuinԁ vаriаte și multiple аctivități;
– Conținutul аctivității аԁministrаtive se mаnifestă și prin forme nejuriԁice ԁe genul operаțiunilor tehnico-mаteriаle.
– Activitаteа аԁministrаtivă se ԁesfășoаră în subsiԁiаr ԁe аlte cаtegorii ԁe аutorități publice.
Aԁministrаțiа publică este ԁeterminаtă ԁe funԁаmentele economice pe cаre se sprijină, ԁe relаțiile sociаle și ԁe moԁul ԁe аlcătuire și funcționаre а însăși stаtului ԁin cаre fаce pаrte, inclusiv regimul politic ԁe guvernаre.
Dimensiunile sociаle аle аԁministrаției publice cuprinԁe următoаrele criterii:
– criteriul structurаl cuprinԁe centrаlizаreа sаu ԁispersаreа teritoriаlă а аԁministrаției publice sub аspectul inԁiviziunii sаu ԁiviziunii moԁului ԁe înԁeplinire а sаrcinilor ԁe suborԁonаt;
– criteriul ԁe nаtură funcționаlă cuprinԁe ԁurаtа și ritmul ԁe reаcție lа necesitățile sociаle, pe bаzа stаbilirii sаu mobilității structurilor, аtribuțiilor și аcțiunilor sаle, se poаte vorbii ԁespre o аԁministrаție publică cu cаrаcter rigiԁ, formаlist, birocrаtic sаu, ԁimpotrivă, unа cu cаrаcter flexibil, mobil și suplu, cаre se аxeаză strict pe nevoile sociаle reаle.
Aԁministrаțiа centrаlă ԁeține competențа ԁe аԁoptаre а аctelor ԁe politică internă sаu externă, potrivit căreiа se poаte relаtа аtituԁineа fаță ԁe evenimentele sаu întâlnirilor proԁuse pe plаn intern sаu internаționаl.
În concluzie аԁministrаțiа publică, cа subsistem аl sistemului sociаl globаl, pentru а servi societаteа, trebuie să fie bine orgаnizаtă și conԁusă în moԁ corespunzător.
1.2. Aspecte juridico-manageriale privind administrația publică
Această concepție este indisolubil legată de apariția și evoluția dreptului administrativ, ca ramură a științelor juridice aplicabilă administrației publice și are ca scop o mai bună cunoaștere a structurilor organizatorice și funcționării administrației publice. Perspectiva juridică asupra administrației publice a fost și este, așa cum s-a arătat anterior, puternic influențată de evoluția și reconsiderarea unor concepte clasice ale dreptului administrativ precum: serviciu public, putere publică, interes public, ordinea publică, decizia administrativă, actul administrativ, ierarhia administrativă, relația dintre legiferare, administrație și justiție în procesul guvernării, contenciosul administrativ.
În plus, la explicarea din punct de vedere juridic a administrației publice își aduc frecvent contribuția o serie de idei și concepte preluate din sistemele juridice și din doctrina anglo-saxonă și nord americană de științe administrative, care influențează și chiar extind sfera raporturilor sociale reglementate prin normele de drept administrativ.
La baza concepției juridice asupra administrației publice se află teoria statului de drept, care dintr-un anumit punct de vedere semnifică supunerea administrației la lege și respectarea ierarhiei normelor juridice.
În acord cu aceasta, atât principiul legalității (denumit și principiul legitimității sau al juridicității) activității administrației publice, cât și principiul supremației Constituției și al obligativității legii sunt omniprezente în sistemele legislative moderne, consolidând și prioritizând concepția juridică asupra administrației publice în perioada contemporană. Corelativ, autoritățile administrației publice își desfășoară activitatea în limitele competenței lor administrative, adică a unei abilitări juridice preexistente, prealabile și limitative.
Desigur că în delimitarea concepției juridice asupra administrației publice, în afara dreptului administrativ, ca drept comun în materie, trebuie să se țină seama și de alte ramuri de drept ca: dreptul constituțional, dreptul internațional public, dreptul european etc.
Concepția managerială la nivelul administrației publice a prins contur la sfârșitul secolului al XIX-lea și începutul secolului XX în Statele Unite ale Americii, ca o mișcare de reformă în administrația publică, fiind ulterior însușită și în doctrina europeană, mai întâi de cea britanică și scandinavă, apoi de cea continentală. Urmărind un obiectiv pragmatic – identificarea și punerea în aplicare a metodelor cele mai raționale și eficiente de organizare – concepția managerială accentuează în esență ideea potrivit căreia administrația publică, privită în accepțiunea sa de serviciu public, trebuie privită ca un ansamblu de activități similare marilor întreprinderi private, prin aceasta realizându-se sarcini și obiective cu caracter statal. Altfel spus, concepția managerială asimilează administrația cu gestiunea, ea urmărește obiective pragmatice, și încearcă să descopere și să utilizeze metode eficace și raționale de organizare în administrația publică. La o primă vedere, în această accepțiune, s-ar putea crede că administrația publică tinde să se confunde până la identificare cu managementul, însă treptat s-au dezvoltat diverse teorii manageriale care evidențiază o serie de particularități administrative, dezvoltându-se în prezent o adevărată ramură a b#%l!^+a?managementului care se aplică gestiunii publice și anume managementul public.
Concepția managerială clasică, reține că orice întreprindere economică sau socială, publică sau privată, implică cinci componente: „a conduce înseamnă a prevedea și a planifica, a organiza, a comanda, a coordona și a controla”.
Pornind de la astfel de deziderate, în contextul doctrinei manageriale s-a impus și apoi s-a dezvoltat conceptul de birocrație în administrația publică, precum și principiile fundamentale ale acesteia: principiul specializării funcționale, cel al unității și ierarhiei organizării, principiul neutralității politice, al meritului în selecția funcționarilor publici, aspecte care vor face obiectul unor analize detaliate pe parcursul lucrării noastre. Sociologul german Max Weber, considera birocrația un model de organizare cu aplicabilitate foarte generală, superior altor sisteme și care s-ar putea impune pretutindeni, datorită caracteristicilor sale: profesionalismul, diviziunea muncii, ierarhizarea funcțiilor și impersonalitatea regulilor.
După anii ’80, concepte precum delegarea, mobilizarea, responsabilizarea
au început să își facă loc, completând sau înlocuind adeseori planificarea, organizarea, comanda, coordonarea, conducerea și controlul.
Începând cu anii ’90, în majoritatea țărilor occidentale își face apariția Noul Management Public, în fapt un nou curent de abordare managerială a administrației publice care se întemeiază pe ideea că acțiunile sectorului public trebuie să se orienteze pe rezultate și nu pe procese.
În acest sens, Noul Management Public vizează ca obiectiv fundamental transpunerea în administrația publică a modelului de gestiune din întreprinderea privată, considerat a fi mai performant, prin utilizarea unor instrumente precum:
privatizări de mare amploare, creșterea autonomiei de gestiune și punerea în concurență a serviciilor rămase în sectorul public.
În esență, Noul Management Public promovează în administrația publică o gestiune orientată spre schimbare, în detrimentul menținerii structurilor existente precum și o gestiune a resurselor umane menită să consolideze o mai mare autonomie în favoarea indivizilor și grupurilor din interiorul administrației publice.
Față de cele de mai sus, s-a conchis că sectorul public există nu pentru a fi o replică a comportamentului sectorului privat, ci pentru a sprijini un comportament diferit. Abordarea integrată a cercetării fenomenului administrativ reprezintă o necesitate devenită realitate și care se reflectă deja într-un mod tradițional pe cel puțin două planuri.
În plan doctrinar, atât autorii de specialitate din străinătate, cât și cei români, apelează constant la metoda interdisciplinarității în cercetarea administrației publice, iar acest lucru este demonstrat de publicarea a numeroase lucrări în domeniu.
În plan instituțional, de-a lungul vremii, în străinătate, dar și în țara noastră s-au consacrat unele instituții, organizații și școli în a căror activitate, tradiția interdisciplinarității în abordarea fenomenului administrativ este extrem de bine conturată. Din străinătate, se poate aminti în acest sens, activitatea Institutului Internațional de Științe Administrative cu sediul la Bruxelles – inclusiv a organismelor sale de specialitate, precum Grupul European pentru Administrație Publică (GEAP) și Asociația Internațională a Școlilor și Institutelor de Administrație Publică (AIISA) – a Rețelei Europene a Institutelor și Școlilor de Administrație Publică din Europa Centrală și de Est (NISPACee), a Institutului European de Administrație Publică (EIPA), precum și a Școlii Naționale de Administrație din Franța (ENA).
1.3. Caracteristicile generale ale administrației publice
Pentru o mai bună înțelegere a structurii administrației publice în cadrul ansamblului social global socotim că este util să se prezinte, chiar și într-o manieră sintetică, principalele caracteristici definitorii ale administrației publice astfel cum au fost ele menționate în literatura de specialitate:
1. Administrația constituie un corp intermediar, creat în vederea acțiunii, ea este făcută pentru a acționa
Privită din acest unghi, administrația publică este caracterizată ca un instrument de acțiune subordonat Guvernului, care îi prescrie ce trebuie să facă, îi numește conducerea și îi furnizează mijloacele. Chiar subordonată fiind, administrația publică dispune de o putere proprie, în opoziție cu particularii cărora le impune anumite conduite: obligarea la plata unor impozite, rechiziția și exproprierea unor bunuri, efectuarea unor prestații etc.
Puterea administrației este stabilită prin legi și alte acte normative însă ceea ce este important de subliniat este faptul că aproape întotdeauna administrația păstrează o marjă de libertate în acțiunea sa, dar și aprecierea dacă, în anumite circumstanțe ea trebuie să acționeze sau trebuie să se abțină – este vorba despre puterea discreționară a administrației.
Din punct de vedere tehnic, administrația deservește sau după caz colaborează cu Șeful Statului, Parlamentul, Guvernul, miniștrii, autoritățile autonome ale administrației publice centrale și locale, dovedindu-se puternică prin utilitatea cunoștințelor sale.
Ori de câte ori administrația publică atinge un grad înalt de putere, ne aflăm în prezența unui regim birocratic, al unei birocrații omnipotente. Într-o astfel de situație, există tendința nesocotirii libertăților cetățenilor, crește preferința birocraților pentru hârtii și formalism, iar administrația tinde să scape controlului care se exercită asupra sa. Rezultatul poate fi apariția unei aristocrații administrative, iar acest fenomen se poate produce indiferent de regimul politic aflat la putere. Din acest motiv, este esențial ca administrația publică să fie controlată de puterea politică – în limitele prescrise de lege – precum și de cetățeni, cu ajutorul mijloacelor legale pe care aceștia din urmă le au la îndemână (accesul la informații publice, petiții, acțiuni în contenciosul administrativ etc.).
2. Administrația publică este ierarhizată și ordonată
Aceasta presupune o divizare pe verticală și în tranșe orizontale, în grade sau etaje. Ierarhia administrativă, inspirată după modelul militar, presupune că organul situat la unul din etajele superioare exercită o autoritate asupra organelor situate la etajele inferioare, fiind supus la rândul său autorității unui organ superior, în măsura în care acesta există. Se creează astfel cadrul exercitării puterii de comandament, de control și disciplină. Puterea organelor superioare se exercită atât asupra personalului, cât și asupra actelor emise de autoritatea inferioară, și se materializează prin controale care tind la asigurarea unității de acțiune a aparatului administrativ. Așa cum se poate observa pe parcursul prezentei lucrări, ierarhia stă la baza sistemului birocratic de organizare a administrației.
3. Administrația publică este remunerată, civilă, laică, egalitară
La nivel global, problema remunerării agenților publici este generalizată, indiferent de tipul de organizare a statului. Funcțiile publice gratuite sunt o excepție. În statele democratice, administrația publică are caracter civil, nevoile publice fiind realizate de servicii publice civile. Evident că în toate țările există o armată și o administrație militară, acestea servind însă numai anumite sarcini speciale. De altfel, în societățile moderne nu există confuzii între funcțiile civile și cele militare.
Excepția o constituie perioadele de criză sau de dictatură când, unii militari sunt însărcinați să îndeplinească funcții civile, în special funcții de autoritate. În acest sens, putem afirma că în România, una dintre provocările reformei administrației publice centrale și locale din perioada 2000-2004, a fost demilitarizarea unor servicii publice comunitare.
În marea majoritate a cazurilor, administrația publică este laică folosind personal ne-clerical. Există însă și state în care cultele religioase au caracterul unui serviciu public, desfășurând chiar activități de învățământ. În ceea ce privește egalitarismul administrației, acesta se manifestă prin aplicarea principiului furnizării de servicii tuturor, fără a face distincție de origine, de rasă, de apartenență la partide politice ori de statut social; procedurile care se aplică administraților sunt aceleași. Cu toate acestea principiul egalitarismului nu este pretutindeni aplicabil, existând legiferate numeroase modalități de așa-zisă „discriminare pozitivă”.
4. Administrația publică este formalistă, scrisă și birocratică
Formalismul administrației publice se materializează prin aceea că administrația acționează conform anumitor proceduri stabilite prin legi și regulamente sau potrivit unor precedente. Sub imperiul formalismului intră atât relațiile administrației cu cetățeanul, cât și relațiile inter-instituționale. Se naște astfel un tradiționalism administrativ care antrenează rutina și care duce la un ritm lent. El contribuie însă la stabilitatea sistemului administrativ. Administrația publică este scrisă având la bază documente, fapte și decizii care sunt consemnate în documente scrise, conservate în arhive. Din această perspectivă, caracterul etern al administrației face aplicabil adagiul latin „verba volant, scripta manet”.
Administrația acționează din birourile sale, adică din spațiile locațiilor unde este instalată și unde personalul său este organizat în compartimente. De altfel formalismul și birocratismul sunt proprii oricărei administrații dezvoltate, fiind variabil numai gradul de manifestare a acestora. Exagerările pot avea ca efect instaurarea unui regim birocratic (privit în sens peiorativ).
5. Administrația publică este permanentă, ea necesită din ce în ce mai mult, cunoaștere și tehnicitate Acest caracter al administrației se întemeiază pe faptul că, alături de reprezentanții aleși ai populației, sunt folosiți funcționari permanenți, organizați în corpuri și care dau continuitate administrației. Deoarece sarcinile administrației devin din ce în ce mai complexe, necesitatea cunoașterii, a competenței, a specializării și a tehnicității este indiscutabilă. Multiplele domenii de activitate ale administrației impun angajarea unor diverși tehnicieni: juriști, ingineri, economiști, psihologi.
La rândul său, personalul pur administrativ trebuie să dezvolte un oarecare grad de tehnicitate, în funcție de serviciul pe care îl prestează. După cum s-a spus, pe măsură ce tehnologia și complexitatea activității administrației publice cresc, crește și birocrația.
6. Administrația publică este compartimentată vertical și orizontal
Sub aspect structural, administrația este divizată în grupe de servicii și servicii: pe ministere, în fiecare minister pe direcții, iar în cadrul acestora din urmă pe servicii și birouri. În afara ministerelor, mai distingem stabilimente publice, agenții independente, societăți naționale etc., fiecare dintre acestea prezentând servicii și birouri. Dintr-o altă perspectivă, administrația se configurează în tranșe orizontale, evidențiindu-se administrația centrală, serviciile exterioare (administrația deconcentrată) și colectivitățile locale.
Compartimentarea administrației, ridică probleme de coordonare și comunicare, de centralizare și descentralizare, de concentrare și deconcentrare.
7. Administrația publică este într-o continuă expansiune
În măsura în care Statul intervine din ce în ce mai mult în viața națiunii, de peste o jumătate de secol în toate țările lumii, administrația publică se extinde. Prin trecerea de la Statul-jandarm la Statul-providență, serviciile publice sociale și economice ale administrației au crescut ca număr și volum de activitate. În afară de serviciile publice ale statului s-au dezvoltat și se dezvoltă în continuare serviciile publice ale colectivităților locale. Cauzele expansiunii administrative identificate în literatura de specialitate sunt multiple.
Expansiunea administrativă este deci strâns corelată cu afirmarea importanței administrației publice în cadrul fiecărui Stat. În mod evident, nu vom găsi în toate statele același stadiu de dezvoltare a administrației. Astfel, s-a arătat că, în raport cu numărul populației, țările din Africa, America Latină, Asia de sud-est, precum și cele din lumea arabă „nu au o administrație în adevăratul sens al cuvântului”. În schimb, în statele „vechii Europe” și în Statele Unite ale Americii, administrația câștigă teren fără încetare.
Acest aspect duce la sporirea puterii administrației care caută să obțină cât mai multe avantaje, iar Statul trebuie să facă eforturi pentru a nu pierde controlul asupra sa. Instaurarea unui regim birocratic omni- sau pluripotent ar putea duce la tiranie administrativă, iar drepturile și libertățile cetățenilor și, în general, valorile statului de drept, ar fi grav afectate.
Activitatea administrației se desfășoară în cadrul sistemului statal la un nivel subordonat puterii politice instituționalizate ale cărei decizii le execută în mod eșalonat, până la nivelul de bază unde se regăsesc cei administrați – cetățenii, cu nevoile, drepturile și interesele lor recunoscute și protejate de lege.
Această subordonare nu exclude însă activitatea de conducere din cadrul administrației publice ci îi fixează doar limitele și aria sa de desfășurare. În acest sens s-a arătat că „activitatea de conducere realizată de către administrația publică se desfășoară la un nivel subordonat, inferior conducerii realizate prin Parlament, dar superior conducerii ce se realizează la nivelul regiilor autonome sau societăților comerciale având drept obiect activități productive de prestări servicii sau social-culturale, producătorii direcți ai valorilor materiale și spirituale”.
Administrația publică îndeplinește o serie de funcții cu caracter preponderent politic, legate intrinsec de organizarea și funcționarea statului și a colectivităților locale. Astfel, literatura de specialitate identifică în cazul administrației publice o funcție principală, aceea de organizare și asigurare a execuției, cu utilizarea în caz de nevoie a mijloacelor de constrângere ce îi sunt conferite de lege, precum și funcții derivate care se referă la scopurile acțiunilor desfășurate de aceasta.
CAPITOLUL 2
CONCEPTUL ȘI CARACTERISTICILE BIROCRAȚIEI ÎN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ
2.1.Analiza conceptului de birocrație la nivelul administrației publice
În vorbirea curentă și uneori chiar în literatura de specialitate, noțiunile de „administrație”, respectiv „administrație publică” se confundă cu termenul de „birocrație”. A devenit deja aproape firesc să asociem administrația publică cu birocrația și mai ales să spunem că, birocrația pare „starea naturală a organizațiilor publice”.
Totuși, definirea și înțelegerea birocrației nu este un lucru tocmai facil, cu atât mai mult cu cât, atât în discursul public al zilelor noastre cât și în spațiul media, pare a câștiga teren în mod constant, accepțiunea negativă a termenului pentru a desemna (doar) un fenomen patologic al administrației publice, unele lucrări de specialitate insistând asupra accepțiunii negative a conceptului. De exemplu, economistul și filosoful austriac Ludwig von Misses, arăta că „termenii birocrat, birocratic și birocrație sunt în mod clar invective… și sunt folosite cu o conotație peiorativă. Ele implică întotdeauna o critică dezaprobatoare a persoanelor, instituțiilor sau a procedurilor”.
Dintr-un alt unghi de abordare, sociologul francez Michel Crozier caracterizează birocrația franceză prin formalism și lipsă de personalitate.
Numeroase personalități ale vieții științifice și culturale mondiale au definit birocrația într-o manieră proprie, pe alocuri plastică, vizând exclusiv accepțiunea b#%l!^+a?negativă a termenului. Evidențiem câteva definiții în continuare, fără a le comenta:
„Birocrația. O dificultate pentru oricare soluție” (Samuel, H.); „arta de a face posibilul imposibil” (Salcedo, J.); „un mecanism gigantic acționat de oameni mărunți” (Balzac, H.); „nimic mai mult decât rigidizarea arterelor unei organizații” (Anthony, W.P.); „un cerc din care nu poate scăpa nimeni.
Ierarhia sa este bazată pe cunoaștere. Cei din vârf consideră că cei de sub ei cunosc amănuntele, iar cei de jos îi creditează pe cei din vârf cu cunoașterea ansamblului și așa toți sunt păcăliți reciproc”. (Marx, K.).
Însăși Dicționarul limbii române descifrează sensul termenului de birocrație ca „putere excesivă a administrației” sau „muncă rutinieră, formală”, iar a celui de birocratism ca „tendință de rezolvare strict administrativă a problemelor publice, de rupere de realitate” sau „preocupare exagerată pentru latura formală a problemelor”.
Astfel de puncte de vedere se explică prin existența în cadrul activității administrației publice a unor trăsături și proceduri percepute de simțul comun ca fiind negative și contraproductive. Lentoarea și ineficiența administrativă, existența unui număr prea mare de proceduri și formalismul accentuat al acestora, precum și „răceala” cu care este tratat cetățeanul în fața administrației publice, sunt doar câteva dintre elementele care par a fi sursa tuturor relelor care se întâmplă multora dintre cei care intră în contact cu autoritățile și instituțiile din administrația publică. Într-un astfel de context, termenul de birocrație este utilizat exclusiv ca un epitet pentru dezordinea care domnește în autoritățile și instituțiile publice. Însă nu acesta este singurul sens al noțiunii de birocrație, așa cum vom arăta în cele ce urmează.
Din punct de vedere semantic, termenul de birocrație (burreaucratie în limba franceză, respectiv bureaucracy în limba engleză) provine din alăturarea cuvântului francez bureau (birou, masă de scris) la cuvântul grecesc kratos care înseamnă „a conduce”.
Încă de la începutul secolului al XVI-lea, Machiavelli identifica termenul de stat cu birocrația, care asigura funcționarea și continuitatea acestuia. În viziunea sa, birocrația – și nu guvernele cu o existență efemeră – era considerată deținătoarea puterii reale căci guvernele nu puteau face nimic fără colaborarea personalului însărcinat să facă cunoscute și să aplice deciziile guvernelor.
În accepțiunea sa modernă, noțiunea de birocrație apare însă pentru prima dată la economistul Vincent de Gournay, în anul 1745, când acesta desemnează prin utilizarea termenului birocrație o conducere exercitată de funcționari. În mod corelativ, biromania semnifica în viziunea autorului, o maladie ce rezulta din creșterea puterii funcționarilor.
Dicționarele de sociologie definesc birocrația de o manieră asemănătoare, fie ca „un mod destinat administrării pe scară largă a unor resurse prin intermediul unui corp de persoane specializate, de regulă plasate într-o structură ierarhică și dispunând de atribuții, responsabilități și proceduri strict definite” fie ca „un corp de oficiali administrativi, ca și procedurile și sarcinile implicate într-un anumit sistem de administrație, de exemplu într-o organizație de stat sau formală”.
Așadar, în accepțiunea sa științifică, pe care o avem în vedere cu precădere pe parcursul cercetării noastre, birocrația poate fi înțeleasă ca un mod de organizare a administrației publice, caracteristic societății moderne. Sociologul german Max Weber (1864-1920) a fost cel care a sesizat importanța fenomenului birocratic și a procedat la teoretizarea principiilor de funcționare ale organizării birocratice, utilizând termenul birocrație într-un mod constant pozitiv, fără a cădea însă în acceptarea exclusiv pozitivistă a birocrației. Așa cum s-a observat în doctrină, modelul weberian prezintă o importanță covârșitoare în definirea birocrației ca structură de organizare a administrației publice, iar nu ca fenomen patologic al acesteia. Astfel, în viziunea lui Max Weber, birocrația este concepută ca un instrument necesar organizării raționale și funcționării eficiente a societății moderne.
Și alți autori au utilizat în lucrările lor noțiunea de birocrație într-un sens pozitiv sau, în cel mai rău caz, într-o accepțiune cel puțin neutră. Astfel, H. Laski definea birocrația ca „o formă a guvernării în care, efectiv, domină funcționarii publici”; F. Lane afirma că birocrația înseamnă „un mod de administrare complexă, la scară lărgită, un anumit comportament organizațional”; J. Chevallier și D. Lochak considerau birocrația ca un sistem în care „preponderența în direcția realizării afacerilor publice, aparține serviciilor administrative, adică birourilor”; în fine, A. Mathiot considera că birocrația are avantaje apreciabile, deoarece funcționarii publici, recrutați în funcție de talentul lor, mențin continuitatea statului și a serviciilor publice.
În prezent, literatura de specialitate atribuie noțiunii de birocrație trei sensuri principale, și anume:
1. Modul de organizare birocratic, este o condiție a autonomiei statului însuși, asigură tradiția în domeniul funcției publice și întărește disciplina reglementată de actele normative. Raportat la un personal politic schimbător, instituțiile administrației publice reprezintă continuitatea, permanența, stabilitatea, sporindu-și astfel influența asupra societății. Organizarea birocratică are o legitimitate proprie asigurând apărarea interesului general.
2. Categoria socială a birocraților, este strâns legată de noțiunea de birocrație. Funcționarii publici sunt cei care contribuie la îndeplinirea obiectivelor administrației, iar în acest context ei beneficiază de o serie de drepturi și obligații specifice. Astfel, ei trebuie să aibă stabilitate în funcție și să fie apărați împotriva presiunilor interne și externe supunându-se în mod riguros reglementărilor juridice. Așa cum am arătat, administrația dispune și de dreptul de apreciere, de așa numita putere discreționară în legătură cu momentul și modalitățile de acțiune.
3. Puterea birocratică, constituie un fenomen inevitabil, având în vedere modalitatea exercitării puterii în societățile moderne și trăsăturile caracteristice ale sistemelor administrative pe care le generează. Astfel, pentru a îndeplini în mod eficient sarcinile care îi sunt repartizare, orice organizare birocratică a administrației urmează să-și dezvolte trăsăturile caracteristice care favorizează manifestarea propriei puteri. În condițiile modernizării sistemelor administrative, puterea birocratică sporește, proporțional cu creșterea gradului de independență și stabilitate a funcționarilor publici. Prin aceasta, fenomenul birocratic își pune amprenta asupra activităților de tip administrativ generând următoarele două efecte:
– administrația publică se transformă într-o lume îngrădită, capabilă să reziste impulsurilor exterioare. Ea își afirmă independența față de corpul electoral și de guvernanți, care nu mai exercită asupra sa o influență directă.
Din această perspectivă Statutul funcționarului public generează securitate profesională și garantează autonomia subiecților săi și în acest mod, administrația se constituie ca o categorie socială aparte, o adevărată corporație cu interese proprii;
– administrația publică tinde să devină un centru de putere, capabil să dobândească capacitate de decizie și control, contribuind la dezvoltarea tehnocrației.
Tehnocrația poate fi definită, la rândul său, ca „sistemul în care preponderența în direcția realizării afacerilor publice, aparține tehnicienilor. Acest tip de funcționari ia deciziile în funcție de considerente tehnice, fără a ține seama de exigențele politice. Spre deosebire de funcționarii administrativi dintr-o organizație birocratică, tehnocrații nu se mulțumesc numai să aplice regulile, ci au disponibilitatea de a crea și de a impune noutățile. Accederea tehnicienilor în cadrul sistemului politico-administrativ reprezintă consecința fenomenului în general al societății industriale dominată de tehnocrați, care au format o adevărată „castă a tehnologilor”. Un sistem administrativ modern trebuie să îmbine avantajele organizării specifice birocrației și competențele de ordin tehnic caracteristice tehnocrației, apărând astfel tehno-birocrația. Tehnocrația este în măsură să aducă birocrației forță, prestigiu și dinamism și o poate pune în valoare prin imprimarea unui caracter dinamic.
Se poate că la nivelul determinărilor terminologice se creează o disociere clară între sensul comun al birocrației și sensul științific al birocrației și că fenomenul birocratic reprezintă o prezență controversată în activitatea administrativă fiind, așa cum s-a văzut, criticat și apreciat în egală măsură.
Dincolo de aceste unghiuri de vedere diferite, incontestabilă rămâne realitatea că, de-a lungul timpului, dezvoltarea administrației publice a fost însă și este legată de modelul birocratic. Din acest motiv, demersul cognitiv asupra fenomenului birocratic trebuie să aibă ca scop, înțelegerea birocrației atât în accepțiunea sa științifică, vizând forma de organizare a administrației publice, cât și sensul său peiorativ, acela de boală sau disfuncționalitate a administrației publice.
2.2. Etapele istorice privind dezvoltarea sistemului birocratic
Birocrația nu este un fenomen nou, produs de societatea actuală. Birocrația și metodele birocratice de organizare și conducere sunt foarte vechi și au fost prezente în aparatele administrative ale fiecărui guvern a cărei suveranitate se întindea pe o suprafață mare. Birocrația a existat de-a lungul vremii, în diferite stadii de organizare statală, în forme relativ simple sub forma unor modele empirice, începând cu mii de ani în urmă:
– în Egipt era folosită pentru construcția piramidelor și administrarea sistemului de irigații; astfel, numărul mare de lucrări de amenajare a cursurilor de apă au dat naștere la primul mare sistem birocratic din istorie;
– în China, în perioada dinastiei Han (206 î.H-220 d.H ), a fost adoptat principiul confucianist potrivit căruia guvernul poate fi condus de oameni aleși datorită abilităților și virtuților lor, capabili să asigure fericirea oamenilor; împărații Chinei au construit imense mașini birocratice de care se foloseau pentru a-și exercita dominația;
– Roma antică era un imperiu administrativ care funcționa pe baza unor reguli și proceduri clar determinate de la centru și care erau considerate instrumente de exercitare a controlului asupra sistemului administrativ care gestiona interesele imperiului;
– În Evul Mediu timpuriu, feudalismul medieval a însemnat o încercare de a organiza guvernarea unor largi teritorii fără birocrați, această intenție eșuând lamentabil în anarhie și dezintegrare politică;
– În Evul Mediu târziu, birocrația era privită ca o variantă de organizare politică, și presupunea un corp redus de experți care erau investiți să conducă un stat în virtutea priceperii lor. Dezvoltarea statală din Evul Mediu a dus la apariția și dezvoltarea structurilor birocratice care reprezentau premisele viitorului model tradiționalist-birocratic. Apariția funcționarilor de carieră și a structurilor administrative a fost posibilă numai odată cu consacrarea unei autorități statale puternice. Întărirea domeniului regal, în special în cadrul statelor Europei Occidentale care erau monarhii absolutiste, a necesitat dezvoltarea unor structuri militare și administrative centrale capabile să deservească monarhia. Acumularea de putere a regelui s-a făcut întotdeauna în detrimentul celorlalte centre de putere care existau în Evul Mediu – aristocrația, biserica, orașele, corporațiile. Structurile administrative nou create nu au înlocuit însă în mod automat vechile autorități ci și-au asumat noi sarcini administrative din ce în ce mai complexe.
Din acest punct de vedere cele mai interesante evoluții le-au avut Franța, Prusia și Anglia.
▪ În Franța, o contribuție importantă la consolidarea unei administrații centrale efective au avut-o cardinalii Richelieu și ulterior, Mazarin. Aceștia au numit reprezentanți permanenți, numiți intendenți, pentru a verifica activitatea diferitelor autorități locale, în scopul de a preveni o prea mare autonomie a aristocrației și a celorlalte organisme locale. Pe măsura lărgirii unora dintre atribuțiile de care dispuneau, intendenții au devenit adevărați administratori care supervizau impunerea și colectarea taxelor, organizarea poliției locale și conducerea sistemului judiciar. Rezistența nobilimii franceze la încercările puterii centrale de a-și întări pozițiile în stat s-a materializat în mișcarea numită Frondă. Pe termen scurt nobilii și-au impus interesele și l-au înlăturat temporar pe Mazarin. Intendenții numiți de el și de Richelieu au fost revocați din funcții, dar ulterior au fost reinstalați și și-au recucerit pozițiile în sistemul administrativ. În timpul domniei Regelui Ludovic al XIV-lea, ministrul său, Colbert, a încercat să le limiteze atribuțiile, intuind că acești birocrați pot să acumuleze o putere care să-i facă greu controlabili. Situația țării, datorată conflictelor militare în care Franța s-a angajat în a doua jumătate a secolului al XVII–lea, a făcut ca intendenții să aibă responsabilități sporite; cerința introdusă de ministrul Colbert de a avea rapoarte detaliate privind activitatea desfășurată a condus la dezvoltarea unei adevărate „rețele” de funcționari subordonați, care funcționau sub forma „birourilor administrative teritoriale”. Corelativ, la nivel central au fost organizate numeroase ministere ce erau conectate la rețeaua teritorială, în acest mod administrația franceză devenind o realitate funcțională.
Acest proces general de centralizare nu a eliminat în totalitate vechile centre de putere feudale iar monarhia franceză, aflată sub presiunea unei nevoi continue de bani, a practicat „vânzarea” unor funcții și privilegii. Au apărut astfel noi categorii privilegiate care beneficiau de influență și putere, rezultând o combinație de funcții oficiale, autorități tradiționale și instituții nou create, generalizându-se o stare de haos. Totuși, sistemul de guvernământ francez a funcționat în limite acceptabile sub domnia lui Ludovic al XIV–lea, dar s-a deteriorat progresiv în timpul domniei regilor Ludovic al XV–lea și mai ales Ludovic al XVI–lea, fapt care a însemnat sfârșitul monarhiei franceze. La începutul epocii moderne, Revoluția franceză a adus o nouă viziune asupra birocrației, atât la nivelul guvernanților, cât și a cetățenilor de rând. În temeiul „Declarației omului și a cetățeanului”, care devenise noua sursă a suveranității în sistemul statal francez, oficialii birocrați au încetat să mai fie „servitorii regelui” devenind „slujbașii națiunii”. În acest sens, Revoluția franceză a desăvârșit ceea ce regii începuseră, eliminând bunul plac și făcând ca legea să fie supremă în domeniul administrativ.
Managementul birocratic nu a fost îndepărtat ci a fost pus pe baze constituționale și legale. Deși guvernele revoluționare franceze au încercat să descentralizeze administrația, prin instituirea guvernămintelor locale, acest demers s-a dovedit a fi un eșec întrucât noul stat francez a avut dificultăți în a-și impune autoritatea pe întreg teritoriul său. După ce a preluat puterea, Napoleon a reformat din temelii sistemul administrativ francez, raționalizându-l; în fruntea departamentelor au fost puși prefecți, numiți de împărat și aflați sub un strict control centralizat. Sistemul acesta s-a dovedit eficient, astfel încât după restaurație, monarhia l-a păstrat;
▪ În Prusia, dezvoltarea modelului administrativ birocratic este legată de numele a trei importanți monarhi din secolele XVII-XVIII: Marele Elector (1640-1688), Frederick Wilhelm I (1713-1740) și Frederick al II-lea cel Mare (1740-1786). Astfel, la mijlocul secolului al XVII-lea, Marele Elector a realizat unirea provinciilor prusace într-un singur stat centralizat. Ulterior, Friedrich Wilhelm I a realizat numeroase reforme administrative, înființând un organ administrativ centralizat, numit Directoratul General, precum și comisii provinciale, pe diferite domenii de activitate. El a subordonat diferitele forme de autoritate locală controlului centralizat, înființând și o armată permanentă; sistemul creat de acest monarh atinsese un mare grad de eficiență, astfel încât regele era supranumit „regele sergent” iar țara era considerată o uriașă cazarmă. În fine, în timpul regelui Friedrich al II-lea cel Mare, considerat unul dintre cei mai importanți reprezentanți ai despotismului luminat, birocrația prusacă a cunoscut o dezvoltare b#%l!^+a?fără precedent. În cadrul unui amplu proces de profesionalizare a administrației prusace, a fost introdus un sistem de recrutare a funcționarilor asemănător „merit systemului” și a fost înființată o rețea națională de instituții de pregătire a funcționarilor. Mai mult, la presiunea conducătorului directoratului general – Von Hagen – a fost introdus un sistem centralizat de recrutare, sistem gestionat de Comisia Superioară de Examinare, înființată în anul 1770, și care se baza pe competența candidaților. Se poate deci afirma că, la sfârșitul secolului XVIII, „merit systemul” funcționa deja în Prusia. Elemente de noutate au fost aduse și în domeniul organizării administrației. Dacă la începutul secolului al XVIII-lea, administrația prusacă era organizată pe criterii teritoriale, fiind condusă de organisme colegiale, spre sfârșitul secolului au fost înființate, în paralel, ministere, organizate pe baze funcționale. În ce privește raportul dintre rege și administrație, Codul Legal General, emis în 1794, a consfințit obligația monarhului de a respecta legile statului, în acest mod puterea sa fiind mult diminuată. La fel ca în Franța, funcționarii regali au devenit funcționari ai statului, beneficiind de garanții asupra funcțiilor pe care le ocupau. De asemenea, Codul Legal General a înființat o jurisdicție administrativă specială care conferea birocrației prusace un statut privilegiat. După înfrângerea suferită în fața armatei franceze napoleoniene, guvernul central a fost practic desființat și a fost înlocuit cu departamente și ministere. Un aspect insuficient cunoscut este faptul că, sistemul administrativ prusac, la începuturile sale, nu era decât o imitație a instituțiilor franceze.
Astfel, în doctrină s-a arătat că regele Friedrich al II-lea „a importat din Franța nu numai metodele, ci și personalul necesar pentru executarea lor. El a înmânat administrarea impozitelor și vămilor unui personal important, format din câteva sute de birocrați francezi, numind totodată un francez în funcția de Director General al Poștei și un alt francez în funcția de Președinte al Academiei”;
▪ În ce privește sistemul administrativ englez, acesta a cunoscut o evoluție lentă, mult diferită de sistemele administrative birocratice continentale. El se caracteriza în special prin tradiționalism și amatorism.
Formele de organizare administrativă tradiționale, așa-numitele „commons”, noțiune cu care erau desemnate în mod generic așezările umane, erau administrate ad-hoc de instanțe și instituții tradiționale care s-au validat de-a lungul vremii. Sporadic, au fost promovate și unele măsuri în scopul centralizării și profesionalizării administrației.
Toate aceste sisteme relativ arhaice erau însă, mai mult sau mai puțin, orientate asupra unor persoane și aveau ca fundament de bază loialitatea față de individ – împărat, senior, domn ori ministru – și nu erau impersonale, bazate pe legi și pe loialitatea față de instituția publică și stat. Acestea au fost și motivele pentru care au fost consacrate practici ca abuzul, corupția, preocuparea personalului administrativ – care nu ocupa funcțiile în mod permanent în sistemul unei cariere – pentru a obține câștiguri personale.
Evident că nu existau garanții că cei care au fost angajați erau și capabili să desfășoare activități în sistemul administrației publice. În cadrul administrației publice se impuneau, fără îndoială noi abordări care să contribuie la modernizarea sistemelor administrative.
2.3 Principalele condiții economice și sociale privind dezvoltarea birocrației
Pornind de la trecerea în revistă a etapelor istorice care au marcat evoluția sistemelor administrative spre modul de organizare birocratic nu este, credem, lipsit de interes să distingem, fie și pe un plan mai larg, care au fost condițiile social-economice în care s-a dezvoltat birocrația.
Sociologii americani Peter M. Blau și Marshall W. Meyer identifică următoarele motive ce au stat la baza dezvoltării birocratice a sistemelor administrative:
a) Dezvoltarea economiei bazată pe bani este considerată o primă condiție care a favorizat organizarea birocratică în dezavantajul altor forme de organizare socială. Astfel, se presupune că o economie bazată pe bani permite calculul riguros al veniturilor și cheltuielilor, și poate asigura predictibilitatea structurilor birocratice, fără însă ca această condiție să fie una absolută;
b) Educația în masă constituie o altă condiție istorică ce a favorizat birocrația. Sistemele birocratice, în contrast cu alte forme administrative, au la bază documente scrise și arhive, iar aceste caracteristici presupun știința de carte. Ocuparea posturilor administrative într-un birou sau într-o instituție, ori promovarea în asemenea posturi au devenit treptat condiționate de examinările scrise, iar populația a perceput educația ca un mijloc de a accede la structurile administrației. Corelativ, procesul de birocratizare a influențat în mod direct sistemele educaționale, acestea fiind nevoite să-și „tehnicizeze” modalitățile de pregătire a personalului în domenii variate;
c) Dezvoltarea sistemului capitalist a condus la dezvoltarea birocrației, pentru că a apărut necesitatea ca riscurile economice să poată fi estimate în mod rațional, ca procesele economice regulate să nu fie întrerupte de forțe exterioare, în moduri imprevizibile, și ca sistemele de guvernare să fie suficient de puternice pentru a menține ordinea și stabilitatea.
Condițiile istorice expuse mai sus nu au fost, fără îndoială, singurele cauze ale dezvoltării birocrației. Ele au favorizat doar, pe un plan mai larg, dezvoltarea și proliferarea unor sisteme administrative birocratizate. Este limpede că mai degrabă salariile motivante, poziția socială conferită ocupanților acestor posturi precum și pensiile atrăgătoare au constituit cauzele directe ale creșterii gradului de interes pentru instituțiile și organismele administrative.
Creșterea demografică precum și accentuarea procesului industrializării la începutul secolului al XIX-lea, au ridicat noi probleme în evoluția sistemelor administrative. Vechiul tip de administrație, uneori deficitar în ceea ce privește modul de gestionare a intereselor statului, respectiv a cetățenilor, nu mai corespundea noilor realități economico-sociale, astfel încât se impuneau noi abordări în organizarea administrației publice.
Curentul tradiționalist-birocratic în administrația publică, s-a conturat în state precum Statele Unite ale Americii, Marea Britanie și Germania, acolo unde o pleiadă de specialiști au susținut că sectorul public, în general, poate fi organizat și condus pe baza unui singur model, considerat ideal. Astfel, în Statele Unite ale Americii, pe parcursul secolului al XIX-lea, administrația publică a fost dominată de concepțiile lui James Madison și Andrew Jackson. Ei au fost adepții unei descentralizări totale în administrație și a implicării minime a statului în activitatea administrativă. O astfel de optică a fost favorizată de condițiile în care s-au dezvoltat Statele Unite ale Americii până la Războiul de secesiune din anii 1861-1965: lipsa unei amenințări externe, precum și marea eterogenitate a teritoriului, a populației și implicit și a activității administrative, înregistrându-se un mare grad de autarhie. Toate aceste aspecte au făcut ca în prima jumătate a secolului al XIX-lea, dezvoltarea administrației americane să fie mai lentă decât cea din Europa. În acest context, una dintre caracteristicile serviciilor publice americane din acea perioadă a fost lipsa de profesionalism și de stabilitate în funcție a funcționarilor administrativi. Astfel, politicienii care ajungeau la putere, considerau că au nevoie de oameni loiali cu ajutorul cărora să își îndeplinească mandatul încredințat de popor, și din acest motiv ei aveau dreptul să îi schimbe pe toți funcționarii pe care credeau de cuviință. Un astfel de sistem, denumit „spoil system of administration” a fost caracteristic Statelor Unite ale Americii până la sfârșitul secolului al XIX-lea. Asasinarea președintelui Gardfield în anul 1881, fapt care pare să fi avut ca motiv o promisiune neonorată de a acorda o funcție publică însemnată unei anumite persoane, a scos în evidență tarele sistemului organizatoric al sectorului public existent la acel moment, iar urmarea a fost că spre sfârșitul secolului al XIX-lea a apărut necesitatea unor schimbări radicale, impunându-se abordarea tradiționalistă asupra sectorului public, care se caracteriza în esență prin conturarea unor principii generale și fundamentale asupra modului de organizare și desfășurare a proceselor de management și de execuție din sectorul public, precum și prin limitarea empirismului în instituțiile sectorului public și stabilirea unor orientări noi în legătură cu schimbările ce se preconizau a se produce.
Un moment de referință l-a constituit adoptarea în anul 1883 a Pendleton
Act (după numele inițiatorului său), care reprezenta Statutul Funcționarilor Publici și care avea la bază cinci idei esențiale privind modul de organizare și desfășurare a activității persoanelor administrative. Astfel, sistemul de examinare pe bază de concurs a tuturor candidaților în funcțiile și posturile publice era introdus, alături de obligația ca numirea pe posturi și funcții publice de nivel superior să se facă în urma unui examen; iar stabilirea numărului de reprezentanți în administrația de la Washington în funcție de numărul populației câtorva state și teritorii. De asemenea, s-a prevăzut introducerea unei perioade de probă pentru funcționarii publici înainte de numirea pe posturi publice; Pendleton Act a consfințit de fapt instituirea legislativă a „merit system-ului” în administrația federală americană, reforma introdusă prin acest text fiind completat cu alte elemente preluate din țări europene, profilându-se astfel modelul birocratic.
În anii ce au urmat acestui demers, implementarea „merit system-ului” a fost încurajată de guvernul federal, atât la nivelul administrației publice centrale, cât și a celei locale prin acordarea de granturi, dependente de introducerea lui.
În Marea Britanie, momentul de referință în abordarea noului curent tradiționalist birocratic l-a constituit elaborarea raportului Northcote – Trevelyan, de către cei doi parlamentari cu același nume. Acest raport făcea o radiografie a administrației publice engleze și propunea numeroase măsuri de reformare a administrației publice; multe dintre soluțiile oferite erau inspirate după modul de organizare și funcționare a Companiei Indiilor de Est, o întreprindere privată ce realiza administrarea Indiei, în numele Coroanei engleze.
Principalele idei reunite în raportul Northcote-Trevelyan precizau că ocuparea funcțiilor și a posturilor din administrația publică trebuie să se facă cu funcționari publici tineri, admiși în urma unui examen; era necesară elaborarea unui sistem de selecție și evaluare a candidaților la posturile și funcțiile publice; iar recrutarea funcționarilor publici trebuia realizată printr-o competiție publică coordonată și urmărită de o comisie centrală de examinare. Se mai stabilea renunțarea la elementele de dictatură din sistem precum și reorganizarea resurselor umane din cadrul organizațiilor administrative centrale și divizarea acestora în funcție de tipul de activități desfășurate – activități intelectuale și activități operaționale, iar ocuparea funcțiilor publice de nivel superior să se facă prin promovare internă, în funcție de merite.
Impactul raportului a fost vizibil, Parlamentul englez adoptând o serie de măsuri de profesionalizare a administrației centrale precum și un sistem centralizat de intervenție a Guvernului care să suplinească problemele administrației publice locale și să asigure realizarea politicilor guvernamentale în teritoriu. Practic, acesta a fost momentul instaurării „merit system-ului” în administrația publică engleză.
În Franța, anul 1871 a însemnat înfrângerea în fața Prusiei și capătul unui șir lung de experiențe totalitare sau autoritare prin prăbușirea celui de al treilea imperiu francez și instituirea Republicii a III-a. În conștiința francezilor era adânc înrădăcinată ideea că birocrația franceză a fost responsabilă pentru susținerea acestor regimuri, astfel că măsurile luate au vizat punerea administrației publice în serviciul statului de drept. În acest sens a fost elaborată o legislație care avea menirea să mențină birocrația franceză sub controlul strict al legilor.
Deși în Europa, termenul de birocrație a fost introdus și s-a dezvoltat – așa cum am arătat deja – în Franța la sfârșitul secolului al XVIII-lea și mai ales, la începutul secolului al XIX-lea, „părintele” teoriei birocrației este unanim recunoscut ca fiind sociologul german Max Weber. Astfel, modelul birocratic definit de Weber, era considerat tipul ideal (ideal-type) de organizare rațională și eficientă a administrației publice și se baza pe câteva elemente distincte:
▪ diviziunea muncii, bazată pe definirea competențelor, drepturilor și obligațiilor;
▪ existența unor reguli clare de funcționare a aparatului administrativ, bazate pe existența unei pregătiri profesionale riguroase, atestate prin examene;
▪ o organizare ierarhică foarte clară;
▪ retribuirea funcționarilor pe grade, în funcție de gradul ierarhic și evoluția progresivă în carieră și pe baza unor criterii obiective.
Weber considera că birocrația este superioară celorlalte forme de organizare și că poate fi comparată ca impact social cu înlocuirea omului cu mașini pentru munci nemecanice, procedeu care a avut ca efect creșterea capacității productive a omului.
În concepția lui Weber, birocrația reprezintă o formă specifică de organizare, cu „calități și defecte”, mai degrabă un termen neutru și nu unul cu atâtea rezonanțe negative”. Teoria birocratică a lui Max Weber a constituit cel mai important corolar al modelului tradițional al administrației publice. Weber a formulat șase principii pentru sistemele birocratice moderne:
1. Principiul stabilirii zonelor oficiale de jurisdicție clar determinate, în funcție de legi, reguli și regulamente administrative; potrivit acestuia autoritatea derivă din conținutul legilor și regulamentelor, elaborate conform cadrului legislativ și prin urmare, nu există nicio altă formă de exercitare a autorității.
2. Principiul ierarhiei organizaționale, care relevă relațiile de autoritate ierarhică; astfel, se consideră că ierarhia strictă presupune ca stilul rațional legal și competența să fie conferite în organizație de postul sau funcția pe care le ocupă titularul.
3. Principiul conducerii moderne, pe baza documentelor scrise; aceasta presupune că organizația publică este o entitate cu existență separată de viața particulară a angajaților, adică consacră elementul impersonal. Documentele scrise sunt păstrate, iar esența unui caz anterior reprezintă un precedent ce poate fi luat în considerare într-o perioadă ulterioară.
4. Principiul compartimentelor de management specializate, constituite într-o viziune modernă; acest principiu subliniază faptul că administrarea, respectiv conducerea este o profesie distinctă care necesită o pregătire specială și care nu poate fi exercitată de oricine.
5. Principiul diviziunii muncii, denumit și „lucrul pentru birocrație”, are în vedere o divizare clară a activităților principale și a celor secundare.
6. Principiul conducerii departamentelor pe baza unor reguli generale, care arată că managementul este o activitate care poate fi învățată dacă sunt respectate o serie de reguli generale.
În esență, Max Weber aprecia că sistemul birocratic trebuie să fie impersonal întrucât în administrație trebuie dezvoltat un sistem fundamentat pe reguli clare. El susținea că organizația și regulile după care aceasta funcționează sunt mai importante decât orice individ din cadrul acesteia și că sistemul birocratic trebuie să fie impersonal atât în ce privește propria activitate, cât și în activitățile desfășurate pentru diferiți clienți ai instituției publice.
În accepțiunea lui Weber, elementele organizării birocratice sunt:
▪ prin separarea deciziei de acțiune, organizarea birocratică are tendința de a determina ca deciziile să fie luate de cei mai competenți să le ia, consacrându-se astfel principiul competenței;
▪ principiul ierarhiei funcțiilor și nivelurile de autoritate presupun un sistem bine pus la punct de ordonare și subordonare, în care se exercită un nivel al gradelor inferioare de către superiori;
▪ separarea intereselor private de cele publice;
▪ superioritatea regulii asupra relațiilor interpersonale.
Sistemul impersonal elaborat de Max Weber viza limitarea completă a arbitrariului; existența unor dosare crea premisa că, în raport cu ceea ce s-a soluționat înainte și în temeiul aceleiași baze legale, înseamnă că aceleași decizii vor fi luate întotdeauna în aceleași circumstanțe. În acest mod cetățenii își pot identifica poziția în sistemul administrativ impersonal și birocratic. b#%l!^+a?
După Max Weber, birocrația este delimitată ca un concept impersonal, formalist, caracterizat prin eficiență, putere, raționalitate, standardizare și în mare parte centralizare. Superioritatea sa față de alte sisteme de organizare este dată tocmai de aceste caracteristici. Astfel, din punct de vedere structural și procedural, birocrația administrativă este considerată:
▪ Impersonală sau dezumanizată – în opinia lui Weber aceasta este principala calitate a construcției sale, deoarece se elimină astfel elementele emoționale neraționale din activitatea birocraților luați individual ori ca membrii ai organizației;
▪ Formală – deoarece birocrația nu depinde de persoane ci de funcții, tot ceea ce reprezintă structură și operare se consemnează în scris, într-o manieră formală. Comunicarea este și ea realizată în scris, deoarece se desfășoară între funcții și persoane în calitate oficială. Documentele se păstrează în fișiere la care accesul este limitat;
▪ Legală – birocrația operează conform unor reguli formale – legi, regulamente etc., – consemnate în scris, al căror rol este acela de a reglementa o anumită procedură și de a asigura legalitatea raporturilor cu cei din exteriorul organizațiilor;
▪ Ordonată – birocrații individuali sunt obligați să se conformeze regulilor birocratice, în caz contrar fiind pasibili de sancțiune. Rolul acestor reguli este acela de a asigura impersonalitate și de a susține autoritatea ierarhică.
Toate aceste caracteristici oferă birocrației următoarele avantaje:
▪ Birocrația este eficientă, pentru că ea acționează continuu, rațional, ordonat, concret și în timp determinat. Aceste aspecte conferă soliditate birocrației, iar costurile emoționale în realizarea obiectivelor sale sunt practic nule;
▪ Birocrația este puternică, iar aceasta decurge din raționalitate, profesionalism, predictibilitate și continuitate. Weber susținea chiar că, o birocrație bine dezvoltată, nu poate fi practic controlată de cei din exteriorul organizației; în schimb, societatea se află într-un grad mare de dependență prin faptul că birocrația îi furnizează servicii și îi aplică constrângeri. Prin urmare, elementul organizațional birocratic tinde să devină o mare forță în cadrul societății;
▪ Birocrația se află într-o continuă expansiune, pentru că tendința de expansiune este dată de eficiență și putere, de creșterea cantitativă și calitativă a sarcinilor.
Dintr-o altă perspectivă, valorile pe care le reunește teoria birocrației în referire la sectorul public și funcționarii săi sunt:
▪ serviciu public oferit de profesioniști;
▪ recrutarea și numirea personalului pe bază de merite (merit system-ul);
▪ neutralitate politică;
▪ stabilitate pe posturi și funcții.
Modelul birocratic ideal al lui Weber punea în prim-plan profesionalismul în administrație, ca o condiție necesară pentru existența unei birocrații. În acest sens, în doctrină a fost subliniată opinia lui Max Weber potrivit căreia, o birocrație performantă aplică următoarele idei:
▪ angajații sunt liberi, supuși unei singure autorități în cadrul funcției exercitate;
▪ ei sunt organizați într-o ierarhie clar definită;
▪ fiecare angajat are o sferă de competențe legale, formal definite;
▪ angajatul este încadrat pe baza unei relații contractuale libere;
▪ candidații sunt selecționați pe baza unor calificări tehnice;
▪ ei au o remunerație fixă și dreptul de pensionare;
▪ promovarea depinde de vechime și de aprecierea superiorului;
▪ fiecare angajat se încadrează în disciplina și controlul strict și sistematic asupra muncii.
Ocuparea unei funcții publice este considerată de către Max Weber o vocație, ce poate fi dobândită de către candidat prin parcurgerea unui program de training, urmat de susținerea unui examen. Sintetizând analizele făcute de Max Weber asupra teoriei birocrației, autorul francez Andre Barilari numește conceptul weberian în ceea ce are el pozitiv cu sintagma „sistem de administrație publică instituționalizată”.
Prin prisma sa, birocrația este socotită un progres considerabil în tehnicile de organizare ale grupurilor umane, și toate „calitățile” birocrației au asigurat succesul său ca formă de organizare administrativă unanim acceptată.
CAPITOLUL 3
DISFUNCȚIILE BIROCRATICE ȘI CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA BIROCRAȚIEI
3.1.Analiza disfuncțiilor birocratice specifice administrației publice
La o primă vedere, termenii birocrație respectiv democrație apar drept abordări antitetice în contextul guvernării oricărei societăți. Astfel, pe de-o parte, potrivit celor enunțate de Max Weber se poate afirma că, în sinteză, birocrația reprezintă un sistem de organizare și conducere organizat rațional, în care treburile publice sunt rezolvate de funcționari aflați la un nivel profesional corespunzător, în strictă conformitate cu legea și alte reguli. În general, birocrația, și modelul birocratic de administrare, sunt asociate cu formele ierarhice și chiar autoritare de guvernare considerându-se că ele nu ar trebui să existe într-o democrație perfectă.
Pe de altă parte, democrația, ca fenomen social aferent puterii, este una dintre formele de guvernământ ce presupune valori, precum: universalitatea participării la rezolvarea problemelor publice; consacrarea și garantarea drepturilor și libertăților publice și private; pluralismul ideologic; aplicarea principiului majorității; pluralismul instituțional. Esența organizării democratice a organelor puterii de stat are la bază îmbinarea formelor democrației directe (așa numita democrație idilică) cu democrația reprezentativă (care presupune exercitarea puterii prin organe reprezentative, alese nemijlocit de popor).
Birocrația și democrația reprezintă totuși două modalități diferite de organizare a puterii în sistemul social. Prima își fundamentează puterea pe cunoaștere, rigoare și reguli iar cea de-a doua pe legitimitatea obținută de la popor.
Cele două concepte prezintă și unele trăsături comune cum ar fi:
▪ sunt fenomene legate indivizibil de putere;
▪ ambele pot fi caracteristice nu doar puterii de stat ci și puterii manifestate în orice organizație.
Birocrația este privită uneori în antinomie cu democrația. În opinia lui Gustave Le Bon, reprezentanții acestei caste (a birocraților – n.n.) tind să „devină adevărații stăpânitori ai unei țări. Puterea lor e cu atât mai mare cu cât în cadrul permanentelor schimbări este singura care rămâne deopotrivă iresponsabilă, lipsită de individualitate și perenă”.
Birocrația este în definitiv un sistem de organizare circumscris statului de drept, bazat pe respectarea legii și a structurilor ierarhice, care administrează resurse cu ajutorul unui personal specializat și care dispune, în limitele legii de o autoritate birocratică.
În acest context ni se pare important să subliniem că opusul democrației îl reprezintă nu birocrația ci totalitarismul. Acesta din urmă, devine sistemul regulilor răsturnate, în care partea își subordonează întregul, legea se personalizează în favoarea unor exponenți ai societății, statul nu mai este responsabil în fața electoratului, iar drepturile și interesele legitime ale cetățenilor se subordonează în mod discreționar față de cei aflați la putere. Astfel, particularii trebuie să renunțe la orice activități cu care statul nu este de acord, nefiind permisă nicio exprimare a dezacordului.
Deși poate părea paradoxal, se consideră că relația dintre birocrație și democrație este una complementară. Mai întâi, o democrație eficientă poate să necesite o birocrație eficace, care să asigure buna funcționare a sectorului public. Acele stereotipuri de rigiditate ale birocrației pot însemna de fapt un sistem formalizat care funcționează bine și promovează egalitatea de tratament a cetățenilor. În egală măsură, un astfel de sistem asigură predictibilitatea administrației și dă ocazia cetățenilor să prevadă comportamentul administrației.
Și în literatura de specialitate germană, birocrația a fost tratată prin prisma legăturii cu democrația, formulându-se două opinii: una care consideră cele două fenomene ca fiind compatibile și o alta care susține că acestea nu au nimic în comun.
a) În opiniile „pro” se consideră că birocrația are nevoie de competență și numai democrația asigură promovarea talentelor, formarea de specialiști și recunoașterea valorii.
b) În opiniile „contra” se afirmă că legătura dintre birocrație și democrație va genera permanent o stare conflictuală, din două motive, și anume:
▪ disciplina și controlul specific birocrației lezează principiul libertății umane caracteristic democrației;
▪ regulile ierarhiei birocratice contravin principiului democratic al egalității în drepturi.
Chiar și în contextul unor asemenea dispute, birocrația – ca expresie a funcționării instituțiilor publice – apare ca un fenomen normal, obiectiv în special datorită caracterului de ordine pe care îl imprimă activității administrative. Birocrația, așezată pe baze raționale, științifice, poate fi deplin compatibilă cu valorile democrației – securitate națională, siguranța individului, productivitate, eficiență – pentru că în esență, orice organizație va fi întotdeauna mai mult sau mai puțin birocratizată.
Dacă până acum am relevat aspectele preponderent pozitive ale birocrației, în continuare se impune să se examineze și eventualele consecințe negative ale acestui mod de organizare a administrației publice.
Critica fenomenului birocratic a apărut atât în ideologiile politice, cât și în teoriile sociologice.
Critica ideologică, izvorâtă din extrema politică stângă (marxistă), pornește de la ideea că există unele grupuri nefundamentale, care nu au caracterul de clase și care nu au un rol major în procesul de producție și nici în procesul de dezvoltare socială, iar birocrația este unul dintre astfel de grupuri. Lenin a reluat teza patologiei birocratice pentru a explica degradarea celei de a doua internaționale socialiste și trădarea social-democrației în timpul izbucnirii primului război mondial, iar trotskiștii au explicat degradarea Statului sovietic prin birocratizarea sa. Prin prisma acestei ideologii, care identifică orice stat socialist cu unul totalitarist birocratic, a fost dezvoltat un curent de gândire actual de tip neoliberal care identifică totalitarismul cu birocrația și aceasta cu administrația.
Critica sociologică, a folosit criterii experimentale și raționale prezentării
patologice a birocrației. Unul dintre cei mai fervenți susținători ai acesteia, americanul Robert K. Merton, făcând distincție între funcțiile și disfuncțiile organizării birocratice arată că „funcțiile sunt acelea care contribuie la adaptarea sau la ajustarea unui sistem dat și disfuncțiile sunt acelea care jenează adaptarea sau ajustarea sistemului”. Aspecte ca și precizia, regularitatea, eficacitatea birocrației – în opinia lui Weber funcții ale organizației birocratice – pot să producă, simultan efecte contrarii celor cercetate, adică efecte disfuncționale. Astfel, este binecunoscut faptul că, pentru ca birocrația să funcționeze corect, ea trebuie să atingă o fidelitate în comportament și un grad înalt de conformitate cu modelele prezentate.
Normele a căror existență era furnizată de voința de raționalizare a sistemului administrativ și a agenților săi, sunt deturnate de la semnificația lor. Se obțin astfel, formalismul și ritualismul accentuat, revers al respectării regulilor, hiper-conformismul, consecință al disciplinei, precum și comportamentele stereotipe care rezultă din depersonalizarea relațiilor caracteristice birocrației, dificultatea de adaptare și rigiditatea fiind caracteristice birocrației.
În același sens, pentru a ilustra autoblocajul birocrației, Andre Barilari oferă un studiu de caz, intitulat „impasul birocrației perfecte”, astfel: „Administrația unui îndepărtat teritoriu de peste ocean era slab asigurată și suferea de o lipsă de mijloace sigure, situație recunoscută nu numai de către autoritățile locale, ci și de cele centrale. Acestea decid atunci să întărească serviciul public sfârșind prin a da următoarele soluții:
– biroul de personal se bucura de puteri depline pentru a numi noi agenți în acest teritoriu, dar cere în mod legitim să i se indice cantitatea și necesarul. El sesizează biroul de organizare;
– acesta, pentru a determina numărul și natura agenților necesari, se informează asupra reglementărilor care trebuie avute în vedere pentru a măsura normele de muncă pe care acest demers le implică; de asemenea își dă seama că regulamentul este definit defectuos și nu este clar precizat care parte a legilor naționale se aplică și ce reguli locale au forță juridică.
– Biroul organizare sesizează deci biroul juridic; Acesta din urmă, preocupat să nu definească o reglementare neaplicabilă, se informează pe lângă biroul personal asupra organizării și mijloacelor serviciilor locale. Atunci i se răspunde că organizarea și mijloacele solicitate sunt provizorii și că un studiu care vizează să le definească mai bine, este în curs de derulare. În aceste condiții biroul juridic decide să aștepte ca acest studiu să ajungă la final înainte să precizeze reglementarea care trebuie aplicată”.
Concluzia care se poate desprinde este aceea că, aceleași elemente care asigură eficacitatea – tehnicitatea, respectul regulilor, precizia, repartiția strictă a sarcinilor, raporturile formalizate, grija de a nu încălca competențele altora – pot să conducă, în anumite situații, la ineficiență și ineficacitate. Un alt autor, consideră că disfuncțiile birocratizării includ aspecte, precum: pierderea de către „administratorul oficial” a accesului direct și a controlului straturilor inferioare ale ierarhiei administrative; deteriorarea și dispersia responsabilității; diminuarea autorității de a acționa; instaurarea demosclerozei în instituțiile publice.
Michel Crozier, reprezentant al curentului neoliberal, arată că birocrația este definită ea însăși ca un sistem patologic și blocat. El arată că organizarea birocratică nu reușește să-și corecteze erorile, și chiar mai mult: „când o regulă nu permite să se efectueze acțiunile prescrise în mod adecvat, presiunea care se va naște din această situație disfuncțională nu va ajunge la abandonul acestei reguli ci, dimpotrivă, la extinderea și întărirea ei”. În plus, Crozier contestă însăși mitul raționalității birocratice, considerând că omul este incapabil să efectueze alegerea optimă, fiind în imposibilitatea intelectuală și materială de a cuprinde toate alegerile posibile. Astfel, alegând pentru fiecare problemă ce trebuie rezolvată o anumită soluție care corespunde din punctul său de vedere pragului minimal de satisfacție, în loc de raționalitatea absolută nu se poate discuta în cadrul organizației decât de o raționalitate limitată de un câmp al posibilelor: opțiuni, constrângeri, informația aflată la dispoziție, rutina care îi antrenează. În acest fel arată Crozier, nu există o raționalitate ci raționalități conflictuale, uneori chiar divergente. Așa fiind, se poate avea imaginea unei administrații împărțite între raționalitățile care se înfruntă, tablou mult diferit de viziunea unei administrații subordonate, unitare și coerente.
Chiar și Max Weber în lucrările sale a identificat și potențialele consecințe negative ale birocrației, după cum urmează:
▪ Birocrațiile tind să monopolizeze informațiile, și nu permit celor din afară să înțeleagă procesul care stă la baza luării deciziilor. Orice birocrație dorește să sporească superioritatea specialiștilor informați, păstrându-și secrete cunoștințele și intențiile. Conceptele de „secret oficial”, „secret de serviciu”, „confidențial” b#%l!^+a?sunt invenții specifice birocrației și sunt apărate în mod fervent de birocrație;
▪ Odată ce a fost stabilită, birocrația este printre acele structuri sociale care sunt cel mai greu de distrus, iar ideea de a elimina aceste organizații devine din ce în ce mai utopică. Specializarea și expertiza pe care o dețin birocrații duce la imposibilitatea de a administra state fără ele. Este neîndoielnic că oficialii birocrați pot să plece sau pot să fie schimbați, însă sistemul general al administrației, format pe baza modelului birocratic, nu poate fi schimbat cu ușurință. Or, acest lucru nu se pune în discuție pentru că există temerea că eliminarea procedurilor existente ar putea conduce la dezorganizare sau la întoarcerea la sistemul corupt, dominat de favoritism și practici de corupție;
▪ Birocrațiile stabilite sunt, în cel mai bun caz, neutre față de democrație. Este adevărat că, într-o anumită măsură, birocrația tinde să acompanieze democrația în masă. Concepte precum ordinea abstractă a executării autorității, garanție a realizării principiului „egalității în fața legii” și respingerea principiului de a face afaceri de la caz la caz, nu sunt contrare democrației. Cu toate acestea însă, democrația se află în conflict inevitabil cu tendințele birocratice pe care, prin lupta împotriva unor reguli notabile, democrația le contrazice. S-a arătat că cele două concepte, birocrația și democrația nu sunt incompatibile, deși există și teoria contrară. S-a arătat că decizia lui Weber de a trata exclusiv tipul pur de organizație birocratică semnifică faptul că acesta consideră eventualele deviații de la cerințele formale ale acestui mod de organizare ca fiind particulare și nu prezintă interes în studiul organizației. Cu toate efectele negative potențiale, birocrația a asigurat proliferarea serviciilor publice contribuind la expansiunea tuturor sistemelor administrative. Dezvoltarea acestora a avut loc și ca urmare a multiplicării nevoilor sociale care au impus un aparat administrativ mai stufos, dar este important să se sublinieze că a existat în mod necesar și o tendință firească de evoluție, proprie tuturor sistemelor administrative. Organizațiile birocratice au atât funcții care contribuie la realizarea scopului lor, cât și disfuncții care le împiedică adaptarea și potrivirea în contextul mediului organizațional; acesta nu este un lucru însușit întotdeauna, dar este deosebit de important pentru a putea înțelege în mod complet sistemul de organizare birocratic, cu bunele și relele sale.
3.2. Analiza controlului exercitat asupra birocrației în administrația publică
În sens larg, noțiunea de „control” evocă o activitate de verificare a conformității unei anumite activități cu anumite valori, de regulă cele consacrate de normele de drept. Într-o societate democratică, exercitarea unor forme de control asupra birocrației are ca obiectiv diminuarea puterii acesteia, și plasarea sa într-o poziție socială care să asigure respectarea principiilor statului de drept. În condiții normale, puterea unei birocrații complet dezvoltate este întotdeauna dominantă. Conducătorul politic – spunea Weber – se găsește în situația diletantului față în față cu expertul și cu funcționarul profesionist din managementul administrativ. Aceasta se întâmplă fie că „stăpânul” pe care îl servește birocrația este un „popor” dotat cu mijloacele „inițiativei legislative”, „referendumului” și dreptul de a schimba conducătorii, fie un parlament ales mai mult aristocratic sau mai mult democratic și având dreptul sau autoritatea reală de a vota lipsa de încredere.
Dintre formele de control care se exercită asupra birocrației se analizează controlul politic, controlul social, controlul administrativ și controlul judiciar.
3.2.1. Control politic și sociale
Controlul politicului asupra birocrației reprezintă o problemă abordată frecvent în științele politice și administrative. El reprezintă capacitatea politicienilor de a-i controla pe cei care nu răspund pentru acțiunile lor în fața electoratului, dar a căror acțiuni îi afectează în mod direct – și anume, birocrații. Această capacitate provine din legitimitatea pe care o au politicienii, calitate care le lipsește funcționarilor birocrați. În orice situație de dispută, argumentul „aceasta este voința poporului” este numai la îndemâna politicienilor.
Supunerea administrației instituționalizate față de puterea politică, indiferent care ar fi aceasta, este constant realizată. Într-o formulare arhaică, specifică vremii sale, dar atât de actuală și astăzi, Weber afirma că „aparatul birocratic continuă să funcționeze pentru revoluționarii care ajung la putere și pentru dușmanul ocupant, așa cum funcționa el înainte pentru guvernul legal”. Situându-se pe o poziție asemănătoare, autorul francez Alexandre François Auguste Vivien arăta că „Administrația, ca un servitor fidel și devotat trebuie să asculte de politică” însă preciza totuși că „cele două puteri (puterea politică și cea administrativă – n.ns. C.R.V.) trebuie să se separe nu pentru a se opune, ci pentru a respecta condițiile prescrise în norme, când este vorba despre executarea legilor, despre măsuri de detaliu și despre raporturile directe ale puterii publice cu cetățenii”.
Controlul politic este necesar pentru a păstra caracterul democratic al statului. O independență prea mare a instituțiilor publice și un rol prea mare al funcționarilor publici în procesul de elaborare al politicilor publice ar putea intra în contradicție cu programele politice de guvernare sau administrare care în mod mai mult sau mai puțin direct au fost aprobate prin votul cetățenilor. Așadar, modificarea acestor programe echivalează cu nesocotirea voinței poporului, alterând caracterul democratic al statului.
Pe de altă parte, trebuie spunem că activitatea de control poate favoriza politizarea activităților din instituțiile publice. Acest aspect poate afecta principiile după care trebuie să funcționeze administrația publică: respectul față de lege, caracterul nepartizan și imparțialitatea față de cetățean.
În literatura de specialitate, s-a arătat că există trei modalități de manifestare a controlului politic asupra sistemului administrativ:
▪ prima se bazează pe faptul că există o relație clară între atribuții și responsabilități. O structură administrativă are două atribuțiuni principale, și anume: să-i informeze pe liderii politici asupra stadiului implementării politicilor, respectiv să gestioneze propriile resurse pentru ca politicile să poată fi implementate. Din această perspectivă, fiecare funcționar public (birocrat) este responsabil, potrivit poziției lui din organizație, față de șeful lui direct și față de cetățeni;
▪ a doua modalitate evidențiază faptul că există o separare clară între problemele politice, generate de politicieni și problemele administrației care presupun realizarea și furnizarea serviciilor publice;
▪ în fine, a treia modalitate, constă în aceea că administrația este considerată profesionalizată și neutră și prin urmare nu trebuie să aibă nicio orientare politică. Acest lucru face ca activitatea sa să nu fie asociată cu niciun fel de decizie sau politică pe care o promovează politicienii și să se desfășoare numai potrivit atribuțiilor instituției publice.
Într-o altă abordare, se vorbește despre două tipuri majore de teorii privind controlul politic exercitat asupra birocrației. Pe de-o parte, este evidențiată teoria delegării, cu accent pe un control negativ, în accepțiunea căreia politicienii stabilesc recompense și sancțiuni cu ajutorul cărora încearcă să îi determine pe birocrați să realizeze obiectivele propuse. Pe de altă parte, există curentul de opinie care preferă teoriile organizaționale, așa-zisa abordare pozitivă a controlului, prin care politicienii optează pentru crearea de stimulente pentru a-i determina pe birocrați să își sporească eficiența.
Ambele teorii explică relațiile dintre politicieni și birocrați prin prisma necesității delegării autorității de la nivelul politicienilor spre cel al birocraților și modalitățile de a-i controla pe ultimii, avându-se în vedere că deciziile pe care le iau, afectează electoratul.
Referitor la mecanismele de control politic al birocraților, în literatura de specialitate americană se face distincție între mecanismele ante factum și mecanismele post factum.
Mecanismele ante factum, sunt cele folosite înainte ca birocrații să-și înceapă activitatea, și cuprind:
▪ controlul procedurilor – acestea sunt mecanisme prin care se reglementează activitatea unor instituții publice, strângerea informațiilor și difuzarea acestora, procedurile pe care o instituție publică trebuie să le respecte în procesul de implementare a politicilor publice;
▪ legislația – este un mecanism prin care autoritatea legiuitoare, nemulțumită de felul în care birocrații implementează o anumită politică, adoptă unele legi ori doar amenință în acest sens. În anumite cazuri, legislația, denumită în doctrină și „control statutar”, se poate manifesta și ca un mecanism post factum;
▪ numirea în fruntea unor instituții publice a unor persoane pe considerente politice – totuși această posibilitate este, în general, limitată prin lege pentru a asigura stabilitatea, neutralitatea și autonomia administrației publice.
Mecanismele post factum, sunt utilizate după ce birocrații și-au început activitatea și cuprind operațiuni, precum:
▪ monitorizarea pe bază de informații – acest mecanism nu este considerat eficient datorită incertitudinii rezultatelor care se bazează pe informații obținute după ce organizația publică și-a început activitatea. Funcția de monitorizare are ca scop verificarea modului în care executivul, respectiv funcționarii birocrați încalcă obiectivele prioritare impuse de legiuitor și dacă da, care este modul de remediere a pagubelor produse;
▪ stabilirea sancțiunilor – are la bază ideea că simpla supraveghere nu este deloc eficientă dacă nu se bazează și pe un sistem de sancțiuni stabilit de politicieni. Cu ajutorul sancțiunilor, birocrații pot fi înlăturați din funcție sau, dacă au comis fapte grave, pot fi urmăriți în justiție;
▪ alocarea mijloacelor bugetare – este considerat cel mai eficient mecanism de control al organizațiilor publice, și poate fi folosit de politicieni pentru a recompensa ori pedepsi organizațiile publice. Nu trebuie uitat că politicienii încearcă permanent să obțină o influență cât mai mare asupra birocrației iar acest mecanism apare a fi cel optim.
Folosirea unui anumit tip de mecanism este influențată, fără îndoială, de contextul politic care există la un moment dat, de resurse și de importanța problemelor de politică publică.
În general, s-a constatat că mecanisme precum puterea de monitorizare și numirea în fruntea unor instituții publice a unor persoane pe considerente politice dau rezultate slabe și că cele mai eficiente s-au dovedit a fi procedurile administrative, prin intermediul cărora politicienii pot îngrădi libertatea de acțiune a birocraților, respectiv bugetul, care poate oferi cel mai mare grad de influență asupra birocrației.
Se poate afirma că din punct de vedere social administrația publică este o componentă integrantă a societății, un subsistem social și un instrument de acțiune. Ea exercită asupra celor administrați în mod constant puterea, prin serviciile publice pe care le oferă ori prin acordarea de permisiuni ori autorizații. Dar în condițiile statului de drept, puterea conferită administrației trebuie să fie prevăzută prin lege, astfel încât comportamentele instituțiilor birocratice din cadrul sistemului administrativ să nu fie abuzive în raport cu cei administrați. Însăși puterea discreționară a administrației trebuie să fie limitată de granițele care marchează transformarea exercitării ei în arbitrariu.
În acest sens, controlul social asupra structurilor birocratice reprezintă un proces prin care se asigură coeziunea și stabilitatea socială și se determină comportamentele și acțiunile administrative. Rolul său este acela de a înlătura eventualele patologii ale activității birocratice care au ca efect apariția de disfuncționalități în cadrul activității administrative. În doctrină controlul social mai este denumit și „controlul înfăptuit de cetățeni asupra organelor administrației publice”.
În România, cadrul juridic de manifestare al controlului social prin materializarea dreptului de petiționare asupra birocrației îl reprezintă dispozițiile art. 51 din Constituția României, care dispune:„Cetățenii au dreptul să se adreseze autorităților publice prin petiții formulate numai în numele semnatarilor. Organizațiile legal constituite au dreptul să adreseze petiții exclusiv în numele colectivelor pe care le reprezintă. Exercitarea dreptului de petiționare este scutită de taxă. Autoritățile publice au obligația să răspundă la petiții în termenele și în condițiile stabilite potrivit legii”.
Toate aceste dispoziții vor fi dezvoltate în alte două părți ale lucrării de față, dedicate prezentării dispozițiilor procedurilor administrative care dau substanță activității de organizare a soluționării petițiilor, respectiv dreptului cetățeanului la o bună administrare. Materializarea de către cetățeni ori de către alte organizații legal constituite a dreptului de petiționare ca formă a controlului social asupra sistemului birocratic, poate declanșa feed-back-ul necesar cercetării acțiunilor sau declanșării acțiunilor necesare ale administrației.
Socotim că o altă formă de exercitare a controlului social asupra birocrației este referendumul, dar numai în situația când acesta este inițiat de cetățeni. Sunt cazuri în practica administrativă când cei administrați sunt profund nemulțumiți de activitatea necorespunzătoare ori, după caz, de pasivitatea autorităților publice locale; pentru astfel de situații cetățenii au la îndemână posibilitatea inițierii referendumului în scopul înlăturării politicienilor nedoriți.
În România, sediul legal al materiei referendumului îl constituie Legea nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului, precum și dispozițiile art. 58 alin. (3)-(7), respectiv ale art. 73 din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală. Fără îndoială că efectele unui astfel de referendum pot avea implicații directe și asupra organizării birocratice a instituțiilor publice locale prin modificarea unor strategii, a priorităților organizației, diminuarea sau sporirea bugetului, modificări structurale etc.
Pentru aceste considerente considerăm că referendumul poate fi considerat o modalitate de control social a birocrației.
În statele democratice, liberul acces al cetățenilor la informațiile de interes public generate de birocrație este consacrat mai întâi, ca un drept fundamental în favoarea celor administrați, iar mai apoi este dezvoltat în legislația subsecventă constituțiilor sub forma unor mecanisme procedurale concrete care garanteze punerea sa în aplicare. Accesul cetățenilor la informațiile de interes public contribuie la o schimbare radicală în mentalitatea colectivă, generând, pe de-o parte, creșterea gradului de transparență și deschidere a administrației publice față de cetățeni și față de organismele sociale, iar pe de altă parte, formarea unei culturi civice coerente, bazată pe o mai bună cunoaștere a drepturilor cetățeanului, având ca finalitate participarea acestuia la treburile publice, în beneficiul general. „Presiunea” constantă exercitată de cei administrați asupra autorităților și instituțiilor publice pe calea unei astfel de forme de control social, contribuie la îmbunătățirea relației directe dintre administrație și cetățean, la realizarea unei monitorizări mai atente a cetățeanului asupra activității personalului din administrație, dar și la combaterea corupției.
În România, liberul acces la informațiile de interes public este recunoscut
ca un drept fundamental al omului de art. 31 din Constituție – „Dreptul la informație”, fiind mai apoi detaliat de prevederile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, precum și ale Hotărârii Guvernului nr. 123/2002 pentru aplicarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public.
3.2.2. Control administrativ
Controlul administrativ este acea formă a controlului pe care administrația publică, privită în sens birocratic, îl realizează asupra ei însăși. Practic, controlul b#%l!^+a?trebuie să releve funcționarea adecvată a mașinăriei birocratice, în raport cu obiectivele ce îi revin. El presupune verificarea, în mod constant a acțiunilor administrației publice prin raportare la o bază de referință, comparând în permanență starea actuală a acesteia, cu cea virtuală, dezirabilă și posibil de realizat. Sub aspectul formelor și modalităților de realizare, se poate distinge un control analitic, privind activitatea funcționarilor și un control sintetic, vizând organizarea și funcționarea diferitelor compartimente funcționale. În funcție de poziția organului de control față de organul controlat, putem distinge între controlul administrativ intern și controlul administrativ extern.
Controlul administrativ intern se realizează de către structuri funcționale și funcționari publici, de conducere sau execuție, din interiorul organului administrativ. Autocontrolul birocratic are caracter permanent și vizează activitatea structurilor administrative, urmărind conformitatea acesteia cu rigorile legalității, eficienței, legitimității și oportunității, pornind de la caracteristica ierarhizată a acestor structuri.
Controlul administrativ extern se exercită de organe sau persoane din afara organizației birocratice controlate, și poate îmbrăca următoarele forme:
▪ controlul ierarhic – se exercită de autoritățile ierarhic superioare asupra celor inferioare, în baza raportului de subordonare dintre ele, ori de câte ori este nevoie, fără a fi necesar să fie prevăzut în vreun text de lege;
▪ controlul administrativ specializat – este exercitat de structuri externe organului controlat dar care nu se află în raporturi ierarhice cu acesta.
Controlul se exercită în numele Guvernului, de organe specializate care sunt organizate în subordinea directă a acestuia, atât la nivel central cât și teritorial, și care, de regulă, poartă denumirea de „inspecții” (de exemplu: inspecția muncii, inspecția de stat în construcții, inspectoratul de poliție sanitară etc.). O trăsătură a acestei forme de control este aceea că, el se realizează numai în cazurile expres prevăzute de lege, în condițiile stabilite de aceasta, și se limitează la aspectele care se încadrează în specificul activității organului de control;
▪ controlul de tutelă administrativă – privește în mod strict legalitatea unor manifestări unilaterale de putere – actele administrative. Este o formă de control care apare în regimurile administrative descentralizate, în care statul își rezervă dreptul de a supraveghea activitatea colectivităților locale, pentru ca aceasta să se desfășoare în condițiile legii.
Mai precizăm că, în majoritatea sistemelor juridice moderne, Guvernul exercită, în sens larg, tutela asupra întregii administrații publice, asigurând conducerea generală a acesteia.
3.2.3. Controlul judecătoresc al birocrației
Uneori, în activitatea sa, birocrația intră în coliziune cu drepturile și libertățile celor administrați și chiar cu interesul public. În astfel de situații, există posibilitatea ca reinstaurarea legii, respectiv ajustarea conduitei birocraților să nu poată fi făcută nici în urma autocontrolului și nici a controlului administrativ extern, datorită tendinței de autoconservare și redundanței la schimbare a sistemului birocratic. Din acest motiv, în societățile moderne s-a impus necesitatea conferirii către un organism independent față de puterea politică și cea birocratică, a competențelor de soluționare a litigiilor apărute în legătură cu funcționarea administrației. Sub acest aspect, controlul judecătoresc al birocrației, exprimat tradițional sub denumirea contencios administrativ, reprezintă forma cea mai importantă a controlului și constituie însăși finalitatea dreptului administrativ.
Această formă de control se fundamentează pe principiul separației și echilibrului puterilor legislativă, executivă și judecătorească, care se realizează în cadrul democrației constituționale. Întinderea controlului exercitat asupra administrației variază de la o țară la alta, de la un sistem juridic la altul, în funcție de concepția generală pe care fiecare țară o are cu privire la propria administrație.
În țara noastră, controlul judiciar al administrației publice se exercită prin intermediul contenciosului administrativ, în fața secțiilor specializate ale Tribunalelor, Curților de Apel și Înaltei Curți de Casație și Justiție. Fundamentul juridic al acestui tip de control îl constituie următoarele prevederi din Constituția României: art. 21 cu privire la accesul liber la justiție; art. 52 referitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică; art. 73 alin. (3) lit. k) ce reglementează organizarea contenciosului administrativ prin lege organică; art. 123 alin. (5) privind dreptul la acțiune al prefectului împotriva actelor administrative ale autorităților publice locale. Procedura și modul de exercitare a contenciosului administrativ sunt dezvoltate prin Legea nr. 554/2004. Prin prisma subiectului pe care îl abordăm, nu este locul să realizăm aici o analiză a prevederilor acestui act normativ de o importanță crucială pentru fortificarea statului de drept. Ne mărginim doar să arătăm că, potrivit prevederilor acestuia, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
Importanța controlului judecătoresc asupra birocrației rezidă în mod special din faptul că jurisprudența instanțelor administrative constituie mai mult sau mai puțin o sursă de drept extern pentru administrații. Soluțiile diverselor probleme pronunțate de instanțe se impun birocraților, modificând comportamentul profesional al acestora.
3.3. Trecerea de la managementul birocratic la managementul modern în administrația publică
Dezvoltarea conceptului de management este o consecință a evoluției societății instituționale, de la formele empirice de organizare la sistemele moderne din zilele noastre. Termenul de management este unul folosit frecvent în zilele noastre, atât în limbajul comun, cât și în lucrările de specialitate, iar definițiile date de diverși autori sunt diverse și abordează fenomenul din mai multe perspective.
Astfel, într-o opinie, „managementul este definit ca un proces, o serie de acțiuni, activități sau operații care conduc spre un scop. Conceptul de management se bazează pe teza că necesitatea managementului apare oricând munca este specializată și este realizată de două sau mai multe persoane. În aceste condiții, munca specializată trebuie coordonată și această situație creează necesitatea depunerii unei activități de management”.
Managementul presupune atingerea scopurilor organizaționale printr-o conducere eficace și eficientă, ca urmare a planificării, organizării, coordonării și controlului resurselor organizației.
În sfera administrației publice, noțiunea de management devine uzitată în secolul al XIX-lea, în problemele serviciilor poliției, precum și a activităților navale și militare, pentru ca astăzi să fie un concept generalizat în toate domeniile de activitate.
1. Managementul birocratic în administrația publică
Managementul birocratic al sectorului public s-a fundamentat pe caracteristicile sistemului ideal de organizare birocratică a unei organizații, astfel cum a fost definit acesta de Max Weber, iar descifrarea particularităților sale poate fi făcută pornind de la definirea conceptelor de „putere” și „autoritate”.
Puterea reprezintă în viziunea lui Weber orice relație în cadrul căreia o persoană își poate impune voința, fără a ține cont de orice rezistență opusă de ceilalți. Corelativ, autoritatea există în momentul în care persoanele cred în legitimitatea acestei puteri. Acestea sunt indisolubil legate de conceptul de „autoritate” care semnifică puterea acceptată. Altfel spus, cei asupra cărora se exercită o anumită putere sunt de acord că persoana sau instituția care constituie sursa puterii sunt îndreptățiți să o folosească.
Potrivit lui Weber, autoritatea poate fi clasificată tripartit:
– Autoritatea de tip tradițional – potrivit acestui model de dominare ne supunem unei persoane sau instituții pentru că așa au procedat și strămoșii; caracteristic acestui model îi erau monarhiile sau comunitățile conduse pe principii religioase. Relațiile de subordonare corespunzătoare acestui model nu sunt analizate critic de subiecți ci sunt acceptate în baza cutumelor.
– Autoritatea de tip charismatic – bazată pe calitățile reale sau imaginare ale unui anumit lider. Weber definea carisma ca „o anumită calitate a unui individ, datorită căreia este considerat diferit de celelalte ființe umane, atribuindu-i-se însușiri sau puteri supranaturale, supraumane sau cel puțin excepționale”. Importanța acestei forme de dominare este încă de actualitate, mai ales în măsura în care în zilele noastre, în procesele electorale, anumite personaje, de regulă șefii partidelor politice, influențează decisiv numărul de voturi obținute și ulterior, acceptarea de către cetățeni a politicilor propuse.
– Autoritatea de tip legal-rațional – bazată pe conștientizarea rațională a avantajelor care decurg din existența și respectarea regulilor formale, adică a legilor. Acest tip de autoritate este caracteristic societăților moderne și se bazează pe un sistem de scopuri și funcții studiate rațional, pentru a maximiza performanța unei organizații, pus în funcțiune prin reguli și proceduri.
Ultimele două tipuri de autoritate au stat la temelia concepțiilor weberiene asupra birocrației. Conform teoriei lui Weber, ultima formă a autorității, cea rațional-legală se atinge prin birocrație. La baza argumentării sale stă ideea că managerii nu trebuie să conducă prin intermediul unor persoane alese la întâmplare ci printr-un sistem formal de reguli. Astfel, câteva din regulile pe care se bazează autoritatea legal-rațională sunt:
– se poate stabili o procedură legală prin care se poate cere obediență din partea membrilor organizației;
– legea este un sistem de reguli abstracte care se aplică unor cazuri particulare și administrația protejează interesele organizației în limitele legii;
– persoana care exercită autoritatea se supune de asemenea, acestei ordini impersonale;
– numai prin calitatea de membru, o persoană trebuie să se supună reglementărilor legale;
– obediența nu trebuie să fie îndreptată către persoana care deține autoritatea, ci ordinii impersonale care i-a oferit această poziție.
Prin exercitarea impersonală a puterii, în accepțiunea legal-rațională, birocrația prevalează în raport cu alte forme de dominație și se dezvoltă atunci când legitimitatea este de tip rațional-legal. Ea „se bucură de o superioritate tehnică față de alte forme de dominație, deși aceasta nu înseamnă neapărat o mai mare eficiență în atingerea scopurilor, întrucât autoritatea și eficiența trebuie măsurată întotdeauna pornind de la obiective clar definite”.
Referindu-se la modul în care în cadrul organizațiilor publice, reglarea relațiilor sociale depinde de forma de manifestare al puterii, unii autori realizează distincția între birocrația monolitică și birocrația dihotomică.
Prima dintre acestea este caracteristică organizațiilor publice ori unor părți din acestea în care, alți membri decât autoritatea oficială nu au destulă putere pentru a ajusta regulile sau dimpotrivă, deși dețin o astfel de putere nu au voința de a produce schimbări.
În opoziție cu aceasta, în birocrația dihotomică, actorii din cadrul organizației, alții decât autoritatea oficială, dețin suficientă putere pentru a schimba regulile stabilite. În viziunea sociologilor, exprimată în contextul determinării unor alternative funcționale de organizații, managementul birocratic al organizațiilor poate fi examinat prin prisma tipului de birocrație pe care îl dezvoltă acestea. Astfel, în esență, pot fi distinse:
Birocrația mecanică se caracterizează prin existența unei ierarhii desfășurate la mai multe nivele și prin folosirea procedurilor formalizate. Ierarhia multinivelară corespunde unor responsabilități bine standardizate cu calificări precis definite și cu canale de comunicare formală prestabilite, iar hazardul sau spontanul sunt considerate disfuncții sau expresii ale unor patologii ce trebuie identificate și înlăturate. Birocrația mecanică aplică o serie de principii ale managementului științific, transpunând multe din ideile formulate de Taylor, Fayol sau Max Weber. Birocrația mecanică reprezintă forma clasică de funcționare a organizațiilor din sectorul public, întrucât ea asigură predictibilitate, transparență și stabilitate sistemului administrativ.
Birocrația profesională este axată pe experiența împărtășită în comun de membrii organizației, specialiști înalt profesionalizați. Autoritatea din birocrația profesională este una bazată pe competențe și mult mai puțin una formală, bazată pe reguli. Din acest motiv, în cadrul birocrației profesionale se întâlnește o slabă ierarhizare, iar puterea competenței domină puterea ierarhică.
Forma divizională a birocrației intitulată și structurile decupate, constă în existența unor diviziuni administrative răspândite atât geografic, cât și sectorial, care se bucură de o relativă autonomie, dar care sunt conectate între ele prin intermediul unui cartier general, un nucleu puternic de conducere care păstrează conducerea strategică și administrativă, dar care descentralizează conducerea intermediară a organizației.
Adhocrația reprezintă o formă de organizare care își propune să promoveze inovația, fiind despărțită de orice formă de standardizare pentru scopuri coordonatoare. Oarecum asemănătoare cu birocrația profesională, adhocrația este o organizație a specialiștilor sau profesioniștilor care se bazează pe combinarea unor profesioniști cât mai diverși integrați în echipe extrem de flexibile și care nu ia în calcul în mod necesar standardizarea calificărilor. Consecința organizării ad-hocratice o reprezintă maximizarea flexibilității organizației, prin dispariția structurii birocratice, înlăturarea diviziunii muncii, a unităților diferențiate și a structurilor formalizate.
Având în vedere complexitatea mereu crescândă a organizațiilor din sectorul public exigența birocratizării comportamentelor în una dintre formele birocratice mai sus arătate poate să apară drept o soluție. Totuși, este esențial să subliniem că în accepțiunea managementului birocratic obiectivele administrației publice nu pot fi măsurate în termeni bănești iar în administrația publică nu există preț de piață pentru rezultate. În acest sens, în opinia autorului Ludwig von Misses, birocrația nu este nici bună nici rea, managementul birocratic „este un instrument indispensabil pentru un guvern democratic”, iar în ce privește conducerea aparatului de guvernământ, „metodele birocratice sunt neapărat necesare”.
În aceeași viziune, se consideră că „managementul birocratic este metoda aplicată în conducerea afacerilor administrative al cărei rezultat nu are valoare bănească pe piață” sau că „managementul birocratic este modelul acelor afaceri ce nu pot fi supuse controlului calculului economic”.
Se poate observa că în această concepție, managementul birocratic este definit în antiteză cu ideea de profit, care este considerată o caracteristică a întreprinderilor private. Pe aceeași linie de idei s-a arătat că adeseori, în simțul comun managementul birocratic este risipitor, ineficient și încet și s-a pus întrebarea de ce nu ar fi posibilă adoptarea unor soluții din afacerile private? În răspunsul oferit s-a conchis că, un birou administrativ nu este o întreprindere care urmărește obținerea profitului și prin urmare, el nu poate folosi calcule economice, trebuind să rezolve probleme care sunt necunoscute afacerilor private. De asemenea, s-a considerat că o eventuală reformă birocratică prin numirea unor oameni de afaceri ca șefi ai diferitelor departamente administrative nu este tocmai o idee bună căci „un fost întreprinzător căruia i se dă în sarcină un birou b#%l!^+a?guvernamental nu mai este un om de afaceri, ci un birocrat. Obiectivul lui nu mai poate fi profitul ci supunerea la reguli și regulamente. Ca șef al unui birou, el poate avea puterea de a modifica unele mici reguli și anumite proceduri de ordine internă dar realizarea activității biroului este determinată de reguli și regulamente care sunt dincolo de puterea sa”.
În esență, managementul birocratic este considerat managementul care obligă funcționarul să se supună regulilor și regulamentelor detaliate, legii în general. Astfel, obiectivul principal al funcționarului birocrat este acela de a îndeplini ceea ce anume prevede legea. Acest lucru este esențial căci managementul birocratic înseamnă în democrație „management în strânsă concordanță cu legea și bugetul”. Birocratul este constrâns în acțiunea sa administrativă de aceste reguli, iar propriile lui aprecieri sau convingeri sunt serios limitate. Într-o astfel de concepție, serviciul public a fost multă vreme construit pe baza logicii de tip birocratic care presupunea:
▪ o distincție clară între cei care concep sau decid și cei care execută o decizie;
▪ o lipsă de inițiativă din partea executantului și un respect strict al procedurilor;
▪ o separare puternică atât pe verticală – între nivelurile ierarhice –, cât și pe orizontală – între compartimentele componente. Acest tip de organizare administrativă s-a dovedit a fi extrem de performant în momentul în care a fost el conceput, satisfăcând foarte bine cerințele existente la acel moment.
2. Managementul public în administrația publică
În timp, pe măsura dezvoltării sociale globale, deficiențele (disfuncțiile) sistemului birocratic au devenit din ce în ce mai evidente. A apărut astfel, nevoia unor schimbări majore în sectorul public și în special în administrația publică. În acest context, ca răspuns la modelul tradițional promovat de Max Weber a apărut și s-a dezvoltat managementul public, un nou domeniu al științei managementului, cu obiective clar determinate, cu principii și legități generale și specifice bine definite. În acest sens, managementul public poate fi privit ca un demers de organizare și gestionare a organizațiilor în cadrul cărora, modelul tradițional birocratic de construire a legitimității a devenit inoperant.
Managementul public este definit ca „arta și știința de a aplica metode și tehnici în administrația publică pentru a fundamenta programe, a organiza și coordona procesele de restructurare, administrare a resurselor bugetare alocate, a resurselor umane integrate, de evaluare și auditare a instituțiilor publice”. La baza sa stau metodele de organizare și funcționare inspirate din sectorul privat în administrarea instituțiilor și autorităților publice.
În literatura de specialitate, s-a arătat că introducerea treptată a conceptului de management la nivelul instituțiilor publice este legată de câteva evoluții de fond în cadrul sistemului administrației publice:
▪ dezvoltarea intervențiilor publice care a condus administrația să fie interesată de domenii de activitate diferite față de cele care constituiau responsabilitatea sa în trecut;
▪ criticile aduse metodelor tradiționale de gestionare a sectorului public aflate într-un decalaj semnificativ față de evoluția tehnicilor manageriale;
▪ evoluțiile sociologice, care au dus la diluarea noțiunilor de bun public sau serviciu public;
▪ presiuni economice și bugetare, determinate de fenomenul de restrângere a alocațiilor bugetare;
▪ presiunile tehnologice, legate în principal de introducerea unor mijloace tehnice moderne;
▪ presiunile venite din partea cetățenilor, utilizatori ai serviciilor publice, din ce în ce mai dispuși să compare condițiile de intervenție publică cu cele existente în sectorul privat. În legătură cu aceasta, se poate vorbi despre o „inversare a rolurilor”: dacă în trecut așteptările veneau din partea administrației, care se concentra pe respectarea regulilor de către cei administrați, acum așteptările vin din partea cetățenilor, care au pretenții crescute față de serviciile publice și față de modul în care sunt tratați de aparatul administrativ.
Este evident că, aspectele mai sus menționate depășesc cadrul oferit de managementul birocratic de tip clasic al instituțiilor publice, reclamând necesitatea unui serviciu public performant, capabil să răspundă nevoilor evolutive ale societății. Prin urmare, se poate desprinde concluzia apariției unor noi exigențe, precum:
▪ eficacitatea administrativă, transpusă în calitatea serviciilor, respectiv eficiența socială și eficacitatea economică a acestora;
▪ recunoașterea responsabilităților individuale în exercitarea misiunilor publice;
▪ descentralizarea responsabilităților și a sarcinilor;
▪ apariția procedurilor contractuale specifice administrației publice;
▪ introducerea tehnicilor moderne de management cum sunt managementul participativ, managementul crizelor etc.
În contextul managementului public, măsurarea performanțelor administrației publice atinge noi dimensiuni prin includerea unor noi concepte în acțiunea administrației moderne:
▪ conceptul „value for money” – valoare pentru bani – implică obligația instituțiilor administrative de a demonstra atingerea obiectivelor specifice pe baza economiei, eficienței și eficacității;
▪ eficiența se referă la cât de bine au fost folosite resursele în efortul de obținere a rezultatelor dorite, monitorizând procesul ce duce la realizarea acestor rezultate;
▪ eficacitatea implică producerea rezultatelor dorite și pune accent, în cadrul acțiunii administrative pe rezultatele finale ale unui efort.
În cadrul sistemelor administrative actuale, se face tot mai mult referire la procesul managerial ce are la bază modelul input-output. Prin „input” se înțelege tot ceea ce organizația utilizează pentru a-și atinge scopurile, incluzând aici oameni, bani, logistică etc., iar prin „output” se distinge tot ceea ce este produs de către organizație – în cazul administrației publice, serviciile publice prestate.
Așadar, realizarea obiectivelor administrației se măsoară utilizându-se criterii precum eficiența și eficacitatea acțiunii administrative care implică raționalitate și calculabilitate, concepte care diminuează riscurile. Birocrațiile pot înceta să fie eficiente, în raport cu obiectivele pe care le au, atunci când personalul proliferează dincolo de ceea ce este necesar pentru a realiza sarcinile date ori când funcționarii se leagă cu rigiditate de litera regulamentului fără vreo legătură cu scopurile care îi servesc.
Prin prisma acestor concepte, obiectivul major al managementului public, implică din partea titularilor posturilor și funcțiilor publice de conducere și de execuție din administrația publică, un plus de responsabilitate în gestionarea tuturor categoriilor de resurse ale sectorului public: umane, materiale, financiare și informaționale. În această accepțiune este necesară depășirea tiparelor vechi, clasice, de percepere a sistemului administrativ, în general și a instituțiilor publice în special, ca fiind (doar) aparatul administrativ birocratic în care se elaborează norme, regulamente, legi, sau în care acestea sunt aplicate și trecerea la noi abordări prin care, structurile organizaționale urmăresc obținerea performanței, prin creșterea gradului de satisfacere a interesului public și a nevoilor sociale specifice.
În concluzie, nu trebuie înțeles, din cele mai sus arătate, că managementul public „desființează” sistemul birocratic de organizare a administrației publice. Unele dintre caracteristicile birocrației – ierarhizarea, specializarea, raționalitatea și standardizarea – sunt de actualitate și astăzi și sunt capabile să asigure administrației continuitatea, stabilitatea și previzibilitatea. Pe aceeași linie de idei, în literatura de specialitate s-a afirmat că nu poate exista viață socială fără birocrație și fără formele pe care le presupune aceasta, pentru că rațional nu poate fi posibil ca, o masă mare de oameni, dispersați teritorial să fie conduși fără un sistem birocratic.
CAPITOLUL 4
STUDIU DE CAZ PRIVIND ANALIZA FENOMENULUI BIROCRATIC LA ADMINISTRAȚIA JUDEȚEANĂ A FINANȚELOR PUBLICE GORJ
4.1. Prezentarea Administrației Județene a Finanțelor Publice Gorj
Administrația județeană a Finanțelor publice Gorj este unitatea teritorială Ministerului Finanțelor Publice, prin care se realizează, în mod unitar, strategia și programul Guvernului în domeniul finanțelor publice și se aplică politica fiscală a statului. Direcția Generală a Finanțelor Publice a județului Gorj are sediul în Tîrgu-Jiu, strada Siretului, bl.6, județul Gorj, informațiile se pot obține la numărul de telefon 0252-219580, nr. 0253-218292, interior 241, persoana de contact Penciu Luminița – Compartiment de Presă.
Coordonarea la nivel central este asigurată de președintele Agenției Naționale de Administrate fiscală.
Administrația județeană a Finanțelor Publice a județului Gorj este unitate teritorială cu personalitate juridică a Agenției naționale de Administrare Fiscală prin care se realizează în mod unitar, strategia și programul Guvernului în domeniul finanțelor publice și se aplică politica fiscală statului.
Principalele obiective ale administrația județeană a Finanțelor publice Gorj, pentru 2014 au fost:
– Creșterea gradului de colectare a creanțelor bugetare pentru bugetul de stat și bugetele asigurărilor sociale;
– Creșterea calității serviciilor către contribuabili;
– Creșterea eficienței activității de inspecție fiscală, atât în combaterea evaziunii cât și în prevenirea acesteia;
– Aplicarea mecanismelor specifice trezoreriei privind administrația finanțelor publice în plan teritorial.
Mixul de politici fiscale s-a îmbunătățit de-a lungul anilor, însă politica fiscală este modificată frecvent, iar colectarea veniturilor rămâne slabă. În ultimii ani, impozitele indirecte, precum TVA și accizele, au căpătat o pondere mai mare în mixul de politici fiscale. Sarcina fiscală asupra costului forței de muncă a fost redusă în 2014 printr-o diminuare a contribuțiilor la asigurările sociale cu 5 puncte procentuale la toate nivelurile, după o creștere cu 3 puncte procentuale în 2009. Cu toate acestea, modificările frecvente ale politicii fiscale cauzează în continuare perturbări ale mediului de afaceri. Colectarea taxelor și impozitelor rămâne slabă, iar deficitul de încasare a TVA este cel mai mare din UE 28, reprezentând 44 % din PIB în 2012.
În ceea ce privește cheltuielile, există încă ineficiențe semnificative care afectează potențialul de creștere al României. Uneori, proiectele de investiții finanțate la nivel național nu sunt pregătite temeinic, nu au o justificare economică și nu dispun de finanțare constantă. Absorbția fondurilor UE înregistrează întârzieri, situându-se la numai 52,2 % din fondurile structurale și de coeziune disponibile la sfârșitul anului 2014. Creșterea capacității de investiții publice continuă să reprezinte o provocare. Acest lucru este cauzat, în special, de gradul insuficient de trecere de la proiecte finanțate la nivel național la proiecte cofinanțate cu fonduri UE. De asemenea, eficiența investițiilor publice este afectată de deficiențele existente la nivelul gestionării investițiilor publice.
4.2. Analiza birocrației la nivelul Administrației județene a Finanțelor publice Gorj
În cadrul Direcției Generale a Finanțelor Publice a Județului Gorj se desfășoară în permanență o mulțime de procese și operații fiscale, care sunt impuse de atribuțiile și sarcinile prevăzute în regulamentul de organizare și funcționare sau care trebuie îndeplinite pentru rezolvarea solicitărilor formulate de cetățeanul în calitatea sa de contribuabil. Ele sunt obiectiv necesare și se constată că în timp au căpătat o amplificare în diversitate și cantitate. Chiar dacă din perspectiva calității sunt încă aprecieri că se manifestă "multă birocrație", trebuie remarcat că s-au făcut progrese remarcabile, în ultimii 10-15 ani.
O radiografie a activității, în general, a administrației finanțelor publice și a funcționarilor fiscali, relevă încă existența unor neajunsuri de natură organizațională de management al compartimentelor și activităților procedurale și normative; nu mai puțin importante sunt cele care privesc profesionalismul și atitudinea funcționarilor, dar și educația civică și fiscală a contribuabilului- persoana fizică sau juridică. Întregul sistem social-economic și fiscal, se află într-un necesar proces de schimbare și mai ales de adaptare; volens- nolens la cerințele și exigențele impuse de apartenența țării la Uniunea Europeană, astfel că administrațiile finanțelor publice, trebuie să evolueze în activitatea lor, spre o reducere simțitoare a birocrației.
Este important faptul că factorii de conducere de la diferitele nivele ale administrației, sunt convinse de necesitatea obiectivă a diminuării birocrației, în special din perspectiva procedurilor fiscale, a numărului de documente cerute sau întocmite și a timpului de rezolvare.
O privire atentă și critică asupra circuitului documentelor în cadrul serviciilor a căror activitate privește administrarea veniturilor statutului- persoane fizice și asupra procedurilor de lucru menționate, este relevantă, în concluzii, sub aspectul că sunt procese și operații fiscale care dau o notă de birocrație și de eficiență scăzută.
Spre exemplu: anual, se înregistrează la serviciul gestiune declarații, un număr de 37400-38300 declarații privind veniturile obținute din cedarea folosinței bunurilor. În virtutea practicii fiscale, asemenea unei cutume, la declarația înregistrată se anexează alte câteva documente: copia cărții de identitate a proprietarului (proprietarilor); actul de proprietate al bunului închiriat-copie; certificatul unic de înregistrare al firmei- copie; copia cărții de identitate a chiriașului; acordul asociației de proprietari.
La prima vedere, se poate aprecia nota birocratică privind prezentarea atâtor hârtii, din moment ce contribuabilul, declară personal și în scris, venitul pe care urmează să îl realizeze și pentru care, susține iritat deseori "că vrea să le dea bani statului".
Renunțarea la prezentarea și reținerea acestor acte, ar crea uneori probleme greu de soluționat, pentru organul fiscal, în raporturile sale cu: părțile contractante; organele statului- justiția, poliția; asociația de proprietari, etc.
Sunt cazuri când un coproprietar nu recunoaște că a semnat declarația de venit și refuză plata impozitului stabilit; există suficiente situații când instanțele de judecată solicită informațiile de la administrație, privind aceste venituri, pentru stabilirea unor drepturi ale copiiilor, după divorțul părinților; dreptul unor persoane la uzufructul viager și alte asemenea spețe, sunt argumente care, justifică într-o anumită măsură caracterul birocratic al procedurii.
Aceasta este și consecința mentalității unor contribuabili care au astfel de raporturi de drept fiscal cu administrația, cu toate că impozitarea veniturilor din cedarea folosinței bunurilor se realizează în cotă mică – 16% asupra a 3/4 din chiria încasată (sau 12% din chiria încasată).
O procedură interesantă din perspectiva conținutului ei birocratic și a numărului foarte mare de solicitări este cea privind eliberarea la cererea contribuabililor a certificatelor de atestare fiscală, respectiv a adeverințelor de venit. Aceste acte administrative fiscale sunt eliberate la cerere, în baza unor prevederi normative, și ele sunt necesare contribuabililor, pentru a dovedi cu un act oficial că nu au obligații bugetare scadente neachitate, sau că nu au alte venituri impozabile. Ele sunt cerute de diferite instituții în anumite situații, prevăzute sau nu, de acte normative, spre exemplu: pentru obținerea unui credit bancar sau pentru a beneficia de unele măsuri de protecție socială: ajutor de șomaj, ajutor social, ajutor de urgență, alocații pentru copii, burse școlare sau de studii, la asistență medicală, la instanțele de judecată, etc.
În cazul măsurilor de protecție socială, există prevederea legală ca cel care solicită să beneficieze de un ajutor social sub diferite forme printre alte documente, să depună la dosar o declarație pe proprie răspundere asupra veniturilor pe care le are. Deși se depune această declarație, organele administrației locale care analizează dosarele și acordă asemenea ajutoare printr-o decizie de venit semnată de primar, totuși solicită invariabil adeverința de la organul fiscal competent, ea fiind revelatoare. Se întâmplă așa, deoarece practica a dovedit în urma verificărilor în teren că declarațiile pe propria răspundere nu corespund realității în prea multe cazuri.
Contribuabilul care are nevoie de un astfel de act administrativ fiscal, se adresează la organul fiscal unde își are domiciliul stabil și completează o cerere tip, acordată gratuit, la ghișeul "Informații".
După completarea cererii, se adresează la un alt ghișeu unde, pe baza codului numeric personal, se verifică în evidențele fiscale informatizate dacă are sau nu venituri impozabile. Acestea pot fi: din cedarea folosinței bunurilor (închirieri de bunuri mobile sau imobile); din activități independente desfășurate pe baza autorizației emisă de primărie; venituri din profesii libere (avocați, notari, medici) din arendă etc.
Funcționarul de la ghișeu, editează automat în două exemplare adeverința care conține pe lângă datele personale, adresa și destinația ei, mențiuni asupra faptului că nu are sau că are venituri impozabile, natura acestora și cuantumul lor în anul fiscal respectiv.
Cu aceste documente, se deplasează la un alt birou, unde se află serviciul "Colectare și executare silită" persoane fizice. Funcționarul fiscal care gestionează zona în care este domiciliul fiscal personal al acestuia, prezintă situația debite- plăți- soluții sub aspectul existenței unor obligații bugetare scadente și neachitate. De asemenea, verifică în evidențe fiscale separate, dacă sunt primite curent titluri de creanță pe numele contribuabilului sau dacă este scris în evidența debitorilor solidari sau insolvabili.
În funcție de situația concretă constatată, se stabilesc măsurile corespunzătoare: dacă nu există datorii, se face mențiunea "nu sunt debite", " nu sunt debite scadente" când sunt debite de plată, este înștiințat debitorul și funcție de natura și cuantumul lor se solicită plata acestora, total sau parțial; dacă este cazul se emite o "somație de plată", care se înmânează sub semnătura debitorului, comunicându-i că a fost declanșarea executării silite.
După acest moment, contribuabilul se deplasează la ghișeul unde șeful serviciului "Evidență pe plătitori" verifică datele și avizează eliberarea adeverinței.
La ghișeul "Registratură" se aplică timbrul contribuabilului- un exemplar. Cererea și al doilea exemplar se păstrează pentru arhivare. Tot acest proces durează în medie, între 10-30 minute. Analizând din perspectiva conținutului birocratic procedura prezentată, se pot desprinde următoarele: surprinde faptul că fiecare contribuabil trebuie să parcurgă în interiorul administrației, drumul între cele cinci ghișee, unde intră în contact cu cel puțin cinci funcționari fiscali; zilnic, pe parcursul unui an fiscal, se solicită între 60-220 de venit sau certificate fiscale, media fiind de 80-90 solicitări; toate aceste acte administrative fiscale se eliberează în aceeași zi, cu toate că legea prevede eliberarea lor în maxim 5 zile; dintre cei care solicită adeverințe sau certificate fiscale, 94-96%, cer cu insistență eliberarea lor "pe loc", toate acestea urmând să fie depuse la alte instituții; persoanele care se prezintă la administrație, se învoiesc de la locurile de muncă pentru asta, au vârste înaintate, sau în marea majoritate a lor, nu preferă să revină în altă zi pentru a ridica actele administrative solicitate și necesare, motivând nevoia urgentă, distanța de la administrație și condițiile de deplasare; s-a încercat eliberarea adeverințelor de venit și a certificatelor fiscale, la "ghișeul unic", prin completarea și depunerea cererii tipizate la Registratură, respectiv prin eliberarea lor în următoarele 2-5 zile, la aceeași Registratură; aplicarea acestei proceduri, a creat probleme deosebite și serviciilor implicate, a generat probleme mai complicate și ineficiente și nu a determinat o diminuare a birocrației.
După completarea declarațiilor de venit, proprietarul urmează să se prezinte la Serviciul Colectare și Executare Silită, unde se prezintă la funcționarul care gestionează suburbia unde se află domiciliul fiscal al contribuabilului. Acesta verifică în baza informatică de date situația fiscală, din perspectiva existenței unor obligații bugetare scadente și neachitate. Executorul fiscal, controlează între titlurile de creanță executorii, dacă proprietarul are în sarcină debite stabilite de alte instituții competente- cheltuieli de judecată, amenzi penale sau administrative, imputații etc. Dacă se constată că nu sunt astfel de datorii scadente, la bugetul de stat, funcționarul va consemna pe una din declarațiile de venit, semnând și înscriind data.
În cazurile în care, executorul identifică debite neachitate și scadente, va încerca să-l determine pe contribuabil să le achite, integral sau parțial, funcție de cuantumul datoriei. Este important ca acesta să plătească din obligația bugetară restanța, pentru că astfel, dă garanție organului fiscal despre faptul că recunoaște și că va lichida creanța.
Dacă nu se ajunge la plată, se întocmește o somație de plată care se înmânează contribuabilului direct, sub semnătură sau fără, și se acordă viza pe declarația de venit, "figurează cu restanțe", suma, semnătura și data.
Proprietarul cu documentele necesare și menționate mai sus, se prezintă la inspectorul fiscal care gestionează suburbia unde este domiciliul fiscal al contribuabilului sau la biroul "Asistență contribuabili persoane fizice". Acesta întreprinde o analiză atentă a documentelor, sub aspectul autenticității și corectitudinii completării lor. Momentul este important, pentru a constata că este proprietarul sau proprietarii de drept al imobilului care face obiectul contractului. Se previn erorile care pot apărea și situații de genul: unul din proprietari a decedat, nu s-a făcut succesiunea și nu se cunosc proprietarii de drept, la momentul înregistrării contractului de închiriere; beneficiarul uzufructului de pe urma închirierii este altă persoană decât proprietarul bunului închiriat; în urma unei succesiuni, există mai mulți coproprietari, în cote diferite, iar declarația de venit din cedarea folosinței bunului, o întocmesc unul sau o parte dintre aceștia.
Exigența sau atenția manifestată de către funcționarii fiscali, este amendată de suficiente ori ca fiind birocrație, comportament birocratic sau ca dorință de a-i plimba pe contribuabili nejustificat. Nu de puține ori, acesta este momentul când apare și tendința de corupție, contribuabilul înțelegând că trebuie…" să se ducă cu ceva" ca să poată merge mai departe. Trebuie menționat că, pentru asemenea aspecte ale procedurii de înregistrare a declarațiilor de venit, din cedarea folosinței bunurilor, nu se face rabat, deoarece, de regulă consecințele sunt dintre cele mai grave, ajungându-se în fața instanței de judecată.
Desigur că ieșirea din asemenea situații impune alte deplasări, prezența tuturor celor implicați legal și interesați, pentru acordul lor direct și personal. Deci, la o singură procedură fiscală, cea privind înregistrarea declarațiilor de venit realizat din cedarea folosinței bunurilor, se constată în activitatea și comportarea funcționarilor publici fiscali, elemente care sunt caracteristice birocrației ca fenomen social.
Considerăm că dacă ele se manifestă, există o serie de factori, chiar obiectivi care le generează, sau unele componente care țin de nivelul de educație și nu în ultimul rând de mentalitate, de psihologia socială a celor care intră în astfel de raporturi de drept fiscal.
Aceste raporturi sunt inevitabile și reprezintă o necesitate în viața socială, cu atât mai mult că sunt de natură fiscală. Revenind la procedura înregistrării declarației de venit, sesizăm oportunitatea respectării prevederii legale a declarării venitului obținut din cedarea folosinței bunurilor, cu toate că pot apărea în acest proces, momente de disconfort și de stres create de funcționari publici, de procedura care trebuie parcursă sau timpul necesar îndeplinirii unui fapt social.
Sunt între toate aceste activități și operații fiscale interferențe ale unor aspecte sociale, comune și cotidiene, cu prevederi legislative, ale căror implicații sunt dintre cele mai diferite și, deseori, extrem de greu de anticipat dintre constatările desprinse în demersul sesizării manifestării birocrației, în activitatea administrației finanțelor publice sau a funcționarilor publici ai acestei instituții publice. Prezentăm un alt algoritm referitor la măsurile și operațiile pe care le presupune restituirea de la bugetul de stat a unor sume care nu erau datorate, deși au fost achitate de persoane fizice române sau străine.
Din discuțiile avute cu factori cu funcții de conducere la nivelul compartimentelor și cu funcționarii de execuție care efectuează astfel de lucrări, conform sarcinilor din fișa postului, am reținut aspecte interesante și importante în evaluarea gradului de manifestare a birocrației. Corespunzător prevederilor normative în vigoare, referitoare la restituirea sumelor de la buget, contribuabilul care solicită asta, trebuie să scrie o cerere sau să completeze un formular de cerere, oferit în mod gratuit de un funcționar.
După completarea cererii de restituire, tipizată, se anexează acesteia documentul de plată, în original, după care un funcționar de la Serviciul Colectare și Executare Silită, le verifică sub aspectul completării corect și mai ales asupra oportunității efectuării restituirii.
Trebuie făcute unele precizări: documentul de plată se cere în original, pentru a nu se apela la solicitări repetate; mențiunea de nefolosire este obligatoriu necesară, implicând răspunderea celui care a înscris-o; restituirea se poate face în decurs de 5 ani de la data plății; dacă persoana care solicită restituirea, are obligații de plată scadente, atunci se efectuează compensarea sumei de restituit cu debitele din evidențe și dacă rămân sume în plus, acestea se vor restitui contribuabilului.
Cu un acord discret pe cererea de restituire, aceasta se depune la registratură și petentul primește un bon cu ștampila dreptunghiulară, conținând numărul de înregistrare, data și ziua de când poate ridica suma aprobată de la Trezoreria județului Gorj.
Cererea este direcționată către șeful serviciului Colectare și executare silită, care după ce analizează datele înscrise, o predă funcționarului care are sarcina întocmirii dosarelor de restituire.
Algoritmul constituirii dosarului și aprobării restituirii este: se întocmește un referat, pe verso-ul paginii cererii de restituire- prevedere normativă veche în practica fiscală, arătând ce solicită contribuabilul și de ce; se menționează dacă are sau nu obligații de plată scadente și în funcție de acest lucru, se conchide cu propunerea de compensare sau de restituire efectivă a sumei nedatorată bugetului;
inspectorul fiscal face mențiunea pe cerere privind eventuale creanțe scadente, după care, semnează înscrisul și referatul; se completează trei decizii de restituire care trebuie aprobate de conducătorul unității fiscale; pe baza deciziei, se întocmesc trei note de restituire în care se indică din ce cont se face restituirea și suma; dosarul se verifică de șeful serviciului, se avizează și se obține viza controlului preventiv privind legalitatea operației; șeful serviciului îi prezintă șefului administrației adjunct, care după verificare avizează referatul, deciziile și notele de restituire; în final, dosarul se prezintă șefului administrației care aprobă restituirea, semnând deciziile și notele de restituire.
Îndeplinind această procedură, dosarul se trimite pe bază de borderou, la Trezoreria județului Gorj, pentru efectuarea restituirii. După restituirea sumei aprobată, se înscrie pe notele de restituire efectuarea ei, numărul ordinului de plată contabil și data, semnează referentul, șeful serviciului venituri și șeful trezoreriei.
Trezoreria reține câte un exemplar al deciziei și notei de restituire, iar celelalte două le trimite administrației. Serviciul Colectare și Executare Silită care primește documentele, printr-o înștiințare, comunică contribuabilului câte o decizie și o notă de restituire. Celelalte două piese sunt reținute și arhivate.
Am reținut și prezentat această întreagă procedură care pentru rezolvarea unei cereri formulată de un contribuabil presupune: minim șapte zile calendaristice, până la primirea sumei de la Trezorerie și două săptămâni până la comunicarea înștiințării de restituire petentului; folosirea a opt coli de hârtie superioară, iar în cazul compensării, unsprezece coli de hârtie; angajarea a minim 11 funcționari fiscali.
Doresc să relev prin prezentarea celei din urmă proceduri fiscale, care are o mare aplicabilitate prin numărul de solicitări a contribuabililor, faptul surprinzător că prin însăși prevederile actului normativ, birocrația capătă dimensiuni anormale. Aceeași procedură a restituirii sumelor de la buget, era prevăzută de lege cu un minim de documente și s-a desfășurat la cote mai mari, în condiții de eficacitate și eficiență, atât pentru funcționarii publici fiscali ai administrației finanțelor publice, cât și pentru contribuabili.
Procedura despre care reamintim, impunea contribuabilului ce solicită restituirea unei sume de la buget, să facă sau să completeze o cerere, la care anexa originalul actului cu care a efectuat plata.
După verificarea situației fiscale, se întocmea un referat, pe verso-ul cererii înregistrate, în care, funcție de situația debite-plăți, propunea fie compensarea sumei de restituit cu eventuale datorii scadente, sau propunea restituirea integrală a sumei. După verificarea pe care o făcea șeful serviciului, se prezenta lucrarea la controlul preventiv pentru verificarea legalității operației.
Cu viza respectivă, era înaintată șefului adjunct al administrației care aproba restituirea, după care, cele două coli de hârtie se trimiteau la Treoreria județului Gorj pentru efectuarea propriu-zisă a restituirii. Algoritmul acesta al restituirii presupunea un minim de efort și de timp din partea funcționarului fiscal care avea sarcina întocmirii formelor și se va încheia în maxim 4-5 zile.
A rezultat din consultarea unor astfel de dosare de restituire, din discuțiile cu inspectorii fiscali și șefii de serviciu sau compartimente, că în decursul aplicării acestei proceduri fiscale, nu au apărut aspecte care să impună o schimbare atât de profundă și riguroasă a modalității de restituire a sumelor de la buget. Se pot prezenta și alte asemenea servicii, care trebuie prestate de administrația finanțelor publice față de contribuabili, ca instituție publică și care în ultimii 7-8 ani s-au complicat foarte mult în mod cu totul nejustificat.
Extrem de interesant este faptul că, deși numărul funcționarilor publici fiscali a scăzut după anul 2000, că s-au realizat progrese notabile privind dotarea cu tehnică de calcul a tuturor posturilor și că au crescut într-o progresie geometrică numărul declarațiilor care se depun periodic la organele fiscale teritoriale, a sporit numărul agenților economici de toate felurile-contribuabili mici, fundații, contribuabili persoane fizice care obțin venituri din activități independente, profesii libere gradul de birocrație în diferitele ei manifestări, nu a scăzut.
Deși în toate instituțiile publice, reducerea fenomenului birocratic este un termen consacrat și așteptat a fi realizat, considerăm că procesul debirocratizării, până la limitele necesare și normale într-o democrație europeană se arată complicat și îndelungat fiind condiționat de prea mulți factori obiectivi și subiectivi. Ca și în alte domenii de activitate sau alte instituții publice, așa cum am arătat în capitolele anterioare, nici administrațiile finanțelor publice nu sunt ocolite de manifestările birocrației.
Volumul extrem de mare de activitate care se desfășoară într-o proporție hotărâtoare în prezența contribuabililor, numărul redus al celor care trebuie să asigure servicii autorizate în timp real, cu un minim de documente și de o manieră tot mai agreabilă și mulțumitoare, pentru cel care solicită un serviciu public fără a fi necesar un contact repetat și prelungit cu același funcționar, și totdeauna cu respectarea prevederilor actelor normative, sunt restricții obiective și subiective, care trebuie să își găsească răspunsuri în condiții de eficacitate și eficiență.
Este o realitate a vieții social-economice că există în România un alt context în care trebuie să evolueze societatea. Acest context în care accede societatea românească este impus de condițiile politice-democratice și ale economiei de piață, de anumite rigori impuse prin aquis-ul comunitar european, și nu în ultimul rând de așteptările și pretențiile cetățenilor.
4.3. Căi de diminuare a birocrației în cadrul instituției
Birocrația fiscală prin documente
Revenind la subiectul de față- Direcția Generală a Finanțelor Publice a județului Gorj, din perspectiva celor arătate mai sus și în urma unui studiu al unor compartimente privind manifestările birocrației putem afirma că acestea există uneori presimțindu-se mai intens, alteori fiind relative, dar existând totuși. Încercând o sistematizare a constatărilor, putem aprecia că birocrația se regăsește în diferitele ei manifestări în întreaga activitate și la toți funcționarii publici fiscali. Astfel, există manifestări de birocrație în activitatea serviciilor prin faptul că zilnic și periodic, contribuabilii trebuie să depună la organul fiscal o mulțime de declarații, deconturi, raportări, bilanțuri, memorii fiscale etc.
Pentru majoritatea contribuabililor și a celor care percep mai mult sau mai puțin sistemul acesta al declarațiilor, prevăzut prin norme legale, acest lucru este o mare birocrație. De asemenea, administrația emite, la cerere, o serie de certificate și adeverințe, necesare contribuabililor persoane juridice și fizice, în cele mai diferite locuri. Frecvența unor astfel de operații este suficient de mare, iar termenul lor de valabilitate este limitat în timp.
Dacă situațiile impun depunerea acestora din nou, procedura de eliberare a acestor acte administrative fiscale, trebuie reluată. Toate acestea poartă pecetea birocrației care, deși există și la nivele de administrare mai înalte, dimensiunile ei mai apropiate de adevăr sunt mai vizibile, mai stresante și mai criticate atunci când se manifestă la nivelul administrației finanțelor publice teritoriale. Aspectul este valabil și pentru alte instituții cu structuri pe verticală.
Actele normative generatoare de birocrație
Așa cum am arătat în capitolele anterioare manifestările birocrației în activitatea, în procesele și operațiile fiscale care se derulează zilnic la nivele greu de cuantificat, pentru toate administrațiile finanțelor publice, sunt generate și prin conținutul și prevederile actelor normative specifice-legi, hotărâri, ordine, precizări și dispoziții sau decizii. Deși problemele descentralizării instituționale și simplificării proceselor și activităților, a optimizării procedurilor și reducerii numărului de acte inclusiv a unei operationalități sporite și o reducere a timpului necesar soluționării tuturor solicitărilor cetățenilor sunt abordate și discutate la diferite nivele și instituții ale statului de personalități și persoane publice dintre cele mai autorizate și competente.
Din discuțiile cu managerii autorizați ai compartimentelor funcționale ai administrației am reținut că tendința ascendentă a birocrației este generată cu preponderență de codul normativ, de prevederile actelor normative emise în special în ultimii 8-10 ani. Cu toate perioadele de așa-zisă tranziție pe care au parcurs-o toate domeniile vieții politice și sociale, inclusiv instituțiile și autoritățile corespunzătoare, cu toate că s-a constituit și sedimentat un corp al funcționarilor publici care în cea mai mare parte au o anumită vechime, experiență și autoritate profesională, prevederile legilor și hotărârilor ale ordinelor și deciziilor adoptate, sunt tot mai complicate și lipsite de logică conținând prevederi care aplicate și respectate lezează profesionalismul și demnitatea funcționarilor fiscali și afectează sistematic prestigiul instituției fiscale. Deci, se poate afirma că necunoașterea realității și lipsa de profesionalism a unor manageri numiți pe alte criterii decât cele de competență are efecte uneori, dintre cele mai contradictorii. Și mai contradictoriu este faptul că toți acești manageri au absolvit cel puțin un masterat sau un curs postuniversitar de management, iar în activitatea zilnică și cea decizională preponderente sunt arbitrariul și voluntarismul, emfaza și lipsa de răspundere.
Considerăm ca așa se explică adoptarea și aplicarea unor prevederi legale neclare, ineficiente care generează birocrație și implicit corupție. Aceste aspecte generează o multitudine de disfuncționalități în activitatea trepidantă a administrației și atât de complicată pentru starea contribuabilului în redundanța datelor cu care se lucrează și comunicarea redusă între instiuțiile publice și nu în ultimul rând, imposibilitatea folosirii la cote cât de cât optime a tehnicii de calcul. Ne referim la faptul că este greu de imaginat pentru un contribuabil că sistemul informativ al fiscului să nu poată fi accesat ore și chiar zile intregi.
Funcționarii publici fiscali și birocrația
O ultimă manifestare a fenomenului birocrației abordată în cuprinsul birocrației se referă la locul și rolul funcționarilor publici fiscali.
Procesele de organizare și reorganizare a instituțiilor administrative fiscale, procesele de centralizare și descentralizare prin care a trecut Direcția Generală a Finanțelor Publice a județului Gorj și realizarea atribuțiilor sale la standardele mai apropiate și identice cu cele europene, presupune o implicare crescută a funcționarilor publici, inclusiv printr-o continuă perfecționare a lor.
Birocrația poate să se manifeste în sfera serviciilor fiscale și dintr-o altă perspectivă- cea a funcționarilor publici fiscali, care sunt autorizați să pună în mișcare aceste raporturi de natură fiscală dintre contribuabili și administrație. Ei nu sunt niste simpli pioni, ci reprezintă autoritatea statutului în acest domeniu și la nivelul respectiv de activitate.
Considerăm că peste celelalte considerente mai mult sau mai puțin obiective, rolul și importanța contribuției funcționarilor fiscali la reducerea birocrației în acele limite suportabile și necesare sunt determinante. Există reglementări clare privind funcția publică și statutul funcționarului public, de asemenea, sunt și instituții responsabile cu reforma instituției publice- Direcția Generală a Finanțelor Publice a județului Gorj, care asigură managementul funcției publice și Institutul Național de Administrație cu atribuții în formarea continuă a funcționarilor publici.
Sunt cunoscute unele neajunsuri în activitatea funcționarilor publici, în general: calitatea scăzută a serviciilor publice oferite cetățeanului care se adresează instituției publice; motivarea necorespunzătoare a funcționarilor publici;
manifestări de birocrație și corupție în rândul lor; imaginea nefavorabilă în opinia publică.
Există în practica fiscală proceduri care aplicate excesiv generează birocrație. De exemplu, impunerea unor venituri ale contribuabililor pe baza declarației depusă, iar pentru încetarea impunerii sau scăderea de la plată se solicită depunerea altor documente. Aceasta sporește numărul hârtiilor, dar atrage deopotrivă antipatia contribuabilului care trebuie să consume timp, uneori și bani, fără respectarea principiului simetriei juridice, prin menținerea aceluiași sistem al scoaterii de la obligații fiscale cu acela al declarării.
Referindu-ne la funcționarii administrației fiscale, din perspectiva implicării și răspunderii lor pentru manifestările de birocrație, se poate aprecia că astfel de situații se înscriu în nota generală ce caracterizează instituțiile publice de profil. Spunem asta, având în vedere că problemele specifice sunt identice datorită legislației care guvernează această activitate a cerințelor, a procedurilor fiscale și exigențelor ei.
Din constatările făcute, rezultă că într-o perioadă relativ scurtă de timp nu se vor putea reduce manifestările birocratice în ce privește sistemul declarativ, încorsetarea legală a unor proceduri și operații fiscale, și desigur, activitatea și comportamentul funcționarilor publici.
În relațiile cu organele fiscale locale sunt angajați toți agenții economici și aproape toți cetățenii majori. Cetățenii care nu sunt contribuabili la bugetul statului în anumite perioade, au totuși nevoie de anumite documente emise de Direcția Generală a Finanțelor Publice a județului Gorj – certificate sau adeverințe fiscale.
Oportunitatea funcționarilor publici fiscali de a face față în condiții care să nu fie marcate de diferitele manifestări ale birocrației este limitată, preponderent în mod obiectiv și apoi, subiectiv. Am constatat un aspect interesant și revelator, privind mentalitatea și educația fiscală a contribuabililor. În algoritmul operațiilor fiscale prezentate se găsesc contribuabili care au debite restante neachitate și care au generat sume importante reprezentând majorări de întârziere.
După primirea situațiilor de plată sau în momentul verificării situației fiscale pentru acordarea vizelor conform procedurilor fiscale menționate au loc de regulă discuții contradictorii prelungite care influențează activitatea celorlalți funcționari și contribuabili. Asemenea situații creează probleme pentru ceilalți cetățeni: așteptare, stres și chiar le insinuează spiritul de birocrație al administrației. Se poate desprinde concluzia că există și se manifestă sub diferite aspecte birocrația. Deci, la nivelul administrațiilor finanțelor publice în fiecare compartiment, birocrația trebuie menținută la strictul necesar, fără a se depăși nota de suportabilitate. În vreme ce un nivel mai ridicat al acesteia ar însemna reversul este greu și chiar insuportabil de stabilit chiar o soluție mică pentru întreg aparatul birocratic pentru că există foarte multe diferențe de abordare și generalizare a domeniului, însă considerăm că pot și trebuie să existe principii și reguli unitare.
Adoptarea măsurilor necesare pentru reducerea birocrației, eficientizarea întregii activități privind administrarea impozitelor, taxelor și contribuțiilor, ar trebui să reprezinte o constanță a preocupărilor și răspunderilor celor cu funcții de conducere la nivelul Agenției Naționale de Administrare Fiscală. Dar oricât am interpreta birocrația ca o fatalitate, ca și complicațiile pe care le generează, sunt deficiențe sociale care pot fi diminuate dacă modalitatea de abordare a măsurilor și acțiunile administrative se va schimba. Considerăm astfel necesare noi metode de lucru, prin simplificarea în perioada imediată a procedurilor administrative de lucru, inclusiv a prevederilor legale în acest sens.
În contextul atât de generos, referitor la ansamblul de măsuri și proceduri care trebuie și pot fi luate, în administrația fiscală pentru reducerea birocrației, un loc aparte considerăm că îl are reforma funcției publice. Schimbările necesare și așteptate de majoritatea contribuabililor, chiar a cetățenilor care ajung în relație cu organul fiscal, sunt condiționate în realizarea lor de calitatea și comportamentul funcționarilor publici. Diminuarea și chiar eliminarea unor manifestări ale birocrației, este o consecință a dezvoltării democrației prin instituirea unor relații înnoite între cetățeni și administrația fiscală.
Ca efect al reformei funcției publice, este constituirea corpului funcționarilor publici stabil și care beneficiază de un cadru legislativ unitar și coerent. În general, în corpul funcționarilor publici au fost cuprinși marea majoritate a celor care erau angajați în administrațiile fiscale la momentul apariției legii.
Din cele constatate la Direcția Generală a Finanțelor Publice a județului Gorj, a rezultat că în ultimul deceniu, dintre angajații existenți și care au fost numiți funcționari publici și lucrează la serviciile "persoane fizice", 92% au absolvit studii superioare economice sau sunt studenți în prezent. Este deci, relevantă preocuparea privind pregătirea de specialitate, pentru a rămâne pe post, deși nu este încă impusă condiția studiilor superioare, dar și pentru îmbunătățirea profesionalismului acestora. Trebuie amintit că cei patru șefi de administrație au absolvit masteratul. Se poate aprecia deci, că din perspectiva pregătirii profesionale și de specialitate, personalul administrației- funcționarii publici și personalul cu contract de muncă, există un nivel bun și foarte bun. Una dintre componentele esențiale ale activității funcționarului fiscal este buna cunoaștere a legislației fiscale, aplicarea prevederilor ei și urmărirea respectării acesteia. Există practica prezentării și dezbaterii permanente sub conducerea șefilor de servicii, a actelor normative, cu personalul fiecărui compartiment. Deci, gradul de pregătire de specialitate și experiența în muncă și funcție prin stabilitate, dau garanția că se pot stabili și realiza relații și servicii la dispoziția cetățeanului, dintre cele mai bune.
CONCLUZII
Prima parte a lucrării debutează, în mod firesc am spune, cu fixarea cadrului teoretic și terminologic al noțiunilor de „administrație publică”, respectiv „birocrație”, continuând apoi cu necesara evidențiere a modului de întrepătrundere (până aproape de identificare) și coexistență a celor două concepte, prin prisma evidențierii rolului, locului dar și al caracteristicilor fiecăruia în contextul vastului sistem social global.
Am putut astfel observa că, cercetătorii fenomenului administrativ, respectiv cei ai administrației publice, departe de a îmbrățișa o concepție unitară în analizarea unor astfel de noțiuni, realizează în prezent o abordare interdisciplinară – juridică, managerială și sociologică – fiecare dintre acestea având rostul de a complini limitele firești pe care le oferă orice cercetare clasică, monodisciplinară, în interiorul unei ramuri a științei, dar și de a releva, pe de-o parte, bogăția interpretărilor proprii, iar pe de altă parte complexitatea fenomenului administrativ în ansamblul său. Din acest punct de vedere, am reținut în esență că, în centrul concepției juridice asupra administrației publice se află teoria statului de drept, în care supunerea administrației față de lege și respectarea ierarhiei normelor juridice reprezintă elemente esențiale, că perspectiva managerială asupra administrației publice asimilează administrația cu gestiunea, îndemnând la utilizarea unor metode eficace și raționale de organizare, aidoma celor din sectorul privat și că, potrivit concepției sociologice, administrația publică se impune a fi privită ca un ansamblu organizațional complex, cu o omogenitate aparentă, dar care este alcătuit din entități multiple ce interacționează fie între ele, fie cu diverse părți ale sistemului social.
În acest sens am opinat că, în contrapunerea unei abordări disciplinare segregaționiste, numai o abordare interdisciplinară integrată este de natură să asigure în plan teoretic și practic progresul necesar cercetării științifice relevante a administrației publice și am identificat astfel de preocupări – naționale și internaționale – atât pe plan doctrinar, cât și pe plan instituțional.
Analiza a avut ca punct de pornire principiul separației puterilor în stat, a condus la concluzia că deși administrația publică posedă și își afirmă propria putere în cadrul raporturilor sociale, ea nu trebuie să fie asimilată cu puterea executivă în integralitatea sa, fiind mai degrabă o parte componentă a acesteia, putând fi socotită principalul său instrument de acțiune. Pe aceeași linie de idei, prezentarea caracteristicilor generale ale administrației publice (corp intermediar făcut pentru a acționa; ierarhizarea și ordonarea; remunerarea, caracterul civil și egalitar; formalismul și caracterul birocratic; permanența, cunoașterea și tehnicitatea; compartimentarea verticală și orizontală; expansiunea), respectiv a funcțiilor sale (principală și derivate) au avut ca obiectiv stabilirea rolului și locului administrației publice în stat și la nivelul autorităților publice locale în raport cu puterea politică instituționalizată.
Pornind de la contextul general și ținând seama de faptul că în prezent atât în limbajul științific, dar mai ales în cel comun, conceptele administrație publică respectiv birocrație sunt invariabil asociate, am căutat să pună în valoare mai întâi sub aspect terminologic, iar apoi să surprindem dimensiunea fenomenului birocratic la nivelul administrației publice.
S-a identificat astfel, cele două accepțiuni antagonice ale termenului birocrație: pe de-o parte, conotația sa negativă, peiorativă, care are ca fundament o viziune oarecum empirică asupra conceptului, datorată percepției doar a acelor trăsături și proceduri negative și contraproductive din administrația publică, opunându-i-se pe de altă parte conotația pozitivă sau cel puțin neutră care are în vedere un mod de organizare administrativă complexă (modelul birocratic), bazat pe diviziunea muncii, reguli, ierarhie, impersonalitate, raționalitate, profesionalism și care a contribuit la dezvoltarea administrației publice moderne. S-a subliniat astfel necesitatea unei clare disocieri între sensul comun și sensul științific al conceptului de birocrație, ceea ce nu înseamnă totuși că privită în cea de-a doua accepțiune, birocrația nu presupune și prezentarea în prim plan a unor disfuncții ale fenomenului, care se impun a fi ajustate pentru a nu provoca autoblocarea și decăderea sistemului administrativ.
Cercetarea fenomenului birocratic la nivelul administrației publice impune și relevarea disfuncțiilor birocrației, acestea fiind identificate, în fapt, drept trăsături inițial pozitive care, odată alterate, atrag consecințe negative în ce privește organizarea și funcționarea sectorului public. Pe un plan mai larg, ajustarea managementului de tip birocratic nu reprezintă un scop în sine ci presupune mult mai mult și anume, trecerea sectorului public la managementul public modern în cadrul căruia este necesară o nouă abordare în acord cu care, structurile organizaționale urmăresc obținerea performanței, prin creșterea gradului de satisfacere a interesului public și a nevoilor sociale specifice ale administraților, obiective ce se măsoară cu ajutorul unor criterii, precum eficiența și eficacitatea acțiunii administrative. S-a concluzionat însă că, acest nou tip de management – managementul public – nu înlătură pe deplin și deci nu poate exista fără „păstrarea” unor principii (sănătoase) de organizare birocratică a sistemului administrației publice – de exemplu: ierarhizarea, specializarea, raționalitatea și standardizarea – în fapt acele valori care au asigurat de-a lungul timpului administrației continuitatea, stabilitatea și previzibilitatea.
Dar, atât în ajustarea disfuncțiilor birocratice, cât și în ce privește menținerea puterii birocraților în limitele trasate de statul de drept, un rol important revine controlului exercitat asupra birocrației, sub diferite forme.
În acest context, am identificat și cercetat patru forme principale de control ce poate fi exercitat asupra birocrației, și anume: controlul politic, realizat de politicieni în virtutea legitimității lor, control care materializează supunerea administrației față de puterea politică, oricare ar fi aceasta; controlul social realizat de cetățeni prin diferite modalități consacrate de cadrul juridic în vigoare, precum dreptul de petiționare și referendumul, demers care poate înlătura diverse disfuncții ivite, respectiv care poate regla comportamentul administrației față de cei administrați, în acord cu legea și cu exigențele drepturilor omului; controlul administrativ care poate fi intern (autocontrolul) sau extern, criteriul de distingere constituindu-l poziția organului de control, în raport cu entitatea controlată și a cărei menire este aceea de a evalua modul de realizare de către structurile funcționale și de către funcționarii publici a sarcinilor permanente ce le revin, prin raportare la o bază de referință; în fine, controlul judecătoresc al birocrației, fundamentat pe principiul separației puterilor în stat, control realizat de organe (judiciare) independente atât de puterea politică, cât și de birocrație înseși, a cărei substanță constă în soluționarea oricăror litigii dintre administrația birocratizată și cei administrați, persoane fizice și/sau juridice.
În concluzie toate tipurile de control studiate, dincolo de finalitatea lor comună pe care am enunțat-o deja, reprezintă instrumente democratice care se întrepătrund și se echilibrează reciproc, asigurând funcționarea adecvată a mașinăriei birocratice în raport cu obiectivele ce îi revin.
BIBLIOGRAFIE
Alexandru I., Tratat de administrație publică, Editura Universul Juridic, București, 2008.
Alexandru I, Administrația publică. Teorii, realități, perspective, ed.II, Ed. Lumina Lex, București, 2001.
Alexandru I., (coord.), Cărăușan, M., Bucur, S, Drept administrativ, ed. a II-a revăzută și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2007.
Alexandru I., Criza administrației, Ed. All Beck, București, 2001
Alexandru I., Politică, administrație, justiție, Ed. All Beck, București, 2004
Bălan E., Instituții de drept public, Editura All Beck, București, 2003.
Bălan E., Procedura administrativă, Ed. Universitară, București, 2005.
Burciu A., Introԁucere în mаnаgement, Eԁiturа Economică, București, 2008.
Brezoianu D., Drept administrativ român, Ed. All Beck, București, 2004.
Creța, S.C., Problema delegării și relațiile dintre politicieni și birocrați, Revista Transilvană de Științe Administrative, nr. 1 (10)/2004.
Deleanu I., Instituții și proceduri constituționale, tratat, Editura Servo-Sat, Arad, 2001.
Filip Gh., Onofrei, M., Fenomenul birocratic în contextul modernizării sistemelor administrative, Revista Transilvană de Științe Administrative nr. 1(3)/2000
Furet, F., Revolutionary France, apud. Radu, L., Administrație publică comparată, Program de Masterat în Administrație Publică, organizat de Universitatea „Babeș-Bolyai” Cluj-Napoca, anul universitar 2003-2004
Hințea C., Management public, Program de Masterat în Administrație Publică, organizat de Universitatea „Babeș-Bolyai” Cluj-Napoca, anul universitar 2003-2004.
Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a IV-a, Editura All Beck, București, 2006.
Ivanoff I.V.. Deontologia funcției publice, Ed. Bibliotheca, Târgoviște, 2010.
Giddens, A., Sociologia, Ed. All, București, 2001
Guțаn M., Istoriа аԁministrаției publice locаle în stаtul român moԁern, Eԁ. All Beck, București, 2005.
Ludwing von Mises, tradus de Cămenescu Dan Cristian, Birocrația și imposibilitatea planificării raționale în regim socialist, Editura Institutul Ludwing von Mises, București, 2012.
Matei L., Management public, ed. a II-a, Editura Economică, București, 2006;
Manda C. C., Controlul administrativ în spațiul juridic european, Editura Lumina Lex, București, 2005.
Manda, C, Știința administrației, curs universitar, Editura Lumina Lex, București, 2004.
Minа S., Introԁucere în аԁministrаțiа publică, Constаnțа, 2010.
Nazare V. Paradoxuri sociale și politice. În: Sfera politicii, București, 2007.
Pavelescu, T., Moinescu, G., Drept administrativ român, Editura Tritonic, București, 2004.
Păunescu M., Management public în România, Ed. Polirom, București, 2008.
Petca, I.C., Managementul birocratic, Revista Academiei Forțelor Terestre nr. 2/2000.
Petrescu R.N., Drept administrativ, Ed. Hamangiu, București, 2009.
Pîslaru L., Pîslaru, D., Birocrația, Institutul Ludwig von Misses România, București, 2006
Profiroiu A., Concepții privind știința administrativă, Revista Administrație și Management Public nr. 3/2004.
Profirou A., Știința administrativă, Ed. Economică, București, 2007.
Radu, L., Modele de administrare prebirocratice, Revista Transilvană de Științe Administrative, VIII/2002
Rîciu, I., Procedura contenciosului administrativ – aspecte teoretice și repere jurisprudențiale, Ed. Hamangiu, București, 2012
Russel L. Ackoff, Sheldon Rovin, Cum fentăm sistemul – folosiți-vă creativitatea pentru a păcăli birocrația și administrația, Editura Antet, București, 2005.
Tаbаră Vаsile, Teoriа generаlă а аԁministrаției publice, Sibiu, 2007.
A. Tofan, D., Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, București, 2004.
Varzari Pantelimon, Birocrația în contextul consolidării democrației: tendințe spre modernizare, Revista Akademos, nr. 2. iunie, 2011.
Vedinaș V., Drept administrativ și instituții politico-administrative, manual practic, Ed. Lumina Lex, București, 2002
Vlaicu C. R., Birocrația și procedura în administrația publică, Editura Universul Juridic, București, 2012
Vlăsceanu M., Organizația: proiectare și schimbare. Introducere în comportamentul organizațional, Ed. Comunicare.ro, București, 2005
DEX – Dicționarul explicativ al limbii române, ed. a II-a, revăzută și adăugită, Editura Univers Enciclopedic, București, 2009.
Dicționar de sociologie – Oxford, Ed. Univers Enciclopedic, București, 2003.
=== CUPRIΝЅ ===
CUPRINS
INTRODUCERE …………………………………………………………………..4
CAPTIOLUL 1 GENERALITĂȚI PRIVIND ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ…..6
1.1. Analiza conceptului de administrație publică…………………………………6
1.2. Aspecte juridico-manageriale privind administrația publică………………..15
1.3.Caracteristicile generale ale administrației publice…………………………18
CAPITOLUL 2 CONCEPTUL ȘI CARACTERISTICILE BIROCRAȚIEI ÎN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ……………………………………………………24
2.1.Analiza conceptului de birocrație la nivelul administrației publice…………24
2.2. Etapele istorice privind dezvoltarea sistemului birocratic ………………….29
2.3 Principalele condiții economice și sociale privind dezvoltarea birocrației….34
CAPITOLUL 3 DISFUNCȚIILE BIROCRATICE ȘI CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA BIROCRAȚIEI…………………………………………44
3.1.Analiza disfuncțiilor birocratice specifice administrației publice……………44
3.2. Analiza controlului exercitat asupra birocrației în administrația publică…50
3.2.1. Control politic și sociale…………………………………………….51
3.2.2. Control administrativ………………………………………………..57
3.2.3. Controlul judecătoresc al birocrației…………………………………58
3.3. Trecerea de la managementul birocratic la managementul modern în administrația publică………………………………………………………………60
CAPITOLUL 4 STUDIU DE CAZ PRIVIND ANALIZA FENOMENULUI BIROCRATIC LA ADMINISTRAȚIA JUDEȚEANĂ A FINANȚELOR PUBLICE GORJ………………………………………………………………….70
4.1. Prezentarea Administrației Județene a Finanțelor Publice Gorj…………….70
4.2. Analiza birocrației la nivelul Administrației județene a Finanțelor publice Gorj………………………………………………………………………………..71
4.3. Căi de diminuare a birocrației în cadrul instituției……………………………81
CONCLUZII ……………………………………………………………………..88
BIBLIOGRAFIE………………………………………………………………….92
=== ВIВLIΟGRАFIΕ ===
BIBLIOGRAFIE
Alexandru I., Tratat de administrație publică, Editura Universul Juridic, București, 2008.
Alexandru I, Administrația publică. Teorii, realități, perspective, ed.II, Ed. Lumina Lex, București, 2001.
Alexandru I., (coord.), Cărăușan, M., Bucur, S, Drept administrativ, ed. a II-a revăzută și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2007.
Alexandru I., Criza administrației, Ed. All Beck, București, 2001
Alexandru I., Politică, administrație, justiție, Ed. All Beck, București, 2004
Bălan E., Instituții de drept public, Editura All Beck, București, 2003.
Bălan E., Procedura administrativă, Ed. Universitară, București, 2005.
Burciu A., Introԁucere în mаnаgement, Eԁiturа Economică, București, 2008.
Brezoianu D., Drept administrativ român, Ed. All Beck, București, 2004.
Creța, S.C., Problema delegării și relațiile dintre politicieni și birocrați, Revista Transilvană de Științe Administrative, nr. 1 (10)/2004.
Deleanu I., Instituții și proceduri constituționale, tratat, Editura Servo-Sat, Arad, 2001.
Filip Gh., Onofrei, M., Fenomenul birocratic în contextul modernizării sistemelor administrative, Revista Transilvană de Științe Administrative nr. 1(3)/2000
Furet, F., Revolutionary France, apud. Radu, L., Administrație publică comparată, Program de Masterat în Administrație Publică, organizat de Universitatea „Babeș-Bolyai” Cluj-Napoca, anul universitar 2003-2004
Hințea C., Management public, Program de Masterat în Administrație Publică, organizat de Universitatea „Babeș-Bolyai” Cluj-Napoca, anul universitar 2003-2004.
Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a IV-a, Editura All Beck, București, 2006.
Ivanoff I.V.. Deontologia funcției publice, Ed. Bibliotheca, Târgoviște, 2010.
Giddens, A., Sociologia, Ed. All, București, 2001
Guțаn M., Istoriа аԁministrаției publice locаle în stаtul român moԁern, Eԁ. All Beck, București, 2005.
Ludwing von Mises, tradus de Cămenescu Dan Cristian, Birocrația și imposibilitatea planificării raționale în regim socialist, Editura Institutul Ludwing von Mises, București, 2012.
Matei L., Management public, ed. a II-a, Editura Economică, București, 2006;
Manda C. C., Controlul administrativ în spațiul juridic european, Editura Lumina Lex, București, 2005.
Manda, C, Știința administrației, curs universitar, Editura Lumina Lex, București, 2004.
Minа S., Introԁucere în аԁministrаțiа publică, Constаnțа, 2010.
Nazare V. Paradoxuri sociale și politice. În: Sfera politicii, București, 2007.
Pavelescu, T., Moinescu, G., Drept administrativ român, Editura Tritonic, București, 2004.
Păunescu M., Management public în România, Ed. Polirom, București, 2008.
Petca, I.C., Managementul birocratic, Revista Academiei Forțelor Terestre nr. 2/2000.
Petrescu R.N., Drept administrativ, Ed. Hamangiu, București, 2009.
Pîslaru L., Pîslaru, D., Birocrația, Institutul Ludwig von Misses România, București, 2006
Profiroiu A., Concepții privind știința administrativă, Revista Administrație și Management Public nr. 3/2004.
Profirou A., Știința administrativă, Ed. Economică, București, 2007.
Radu, L., Modele de administrare prebirocratice, Revista Transilvană de Științe Administrative, VIII/2002
Rîciu, I., Procedura contenciosului administrativ – aspecte teoretice și repere jurisprudențiale, Ed. Hamangiu, București, 2012
Russel L. Ackoff, Sheldon Rovin, Cum fentăm sistemul – folosiți-vă creativitatea pentru a păcăli birocrația și administrația, Editura Antet, București, 2005.
Tаbаră Vаsile, Teoriа generаlă а аԁministrаției publice, Sibiu, 2007.
A. Tofan, D., Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, București, 2004.
Varzari Pantelimon, Birocrația în contextul consolidării democrației: tendințe spre modernizare, Revista Akademos, nr. 2. iunie, 2011.
Vedinaș V., Drept administrativ și instituții politico-administrative, manual practic, Ed. Lumina Lex, București, 2002
Vlaicu C. R., Birocrația și procedura în administrația publică, Editura Universul Juridic, București, 2012
Vlăsceanu M., Organizația: proiectare și schimbare. Introducere în comportamentul organizațional, Ed. Comunicare.ro, București, 2005
DEX – Dicționarul explicativ al limbii române, ed. a II-a, revăzută și adăugită, Editura Univers Enciclopedic, București, 2009.
Dicționar de sociologie – Oxford, Ed. Univers Enciclopedic, București, 2003.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Fενομενul Вirοcrатic Îν Аdμiνiѕтrаțiа Puвlică (ID: 140564)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.