Forta Juridica a Actelor Administrative

Introducere b#%l!^+a?

Problema actelor juridice are multiple contingențe cu toate ramurile dreptului. Este firesc, de aceea, ca ea să preocupe nu numai fiecare ramură a dreptului în parte, ci să formeze în același timp și obiectul unor încercări de generalizare, în cadrul teoriei statului și a dreptului, a rezultatelor obținute în diferite domenii juridice speciale de cercetare.

Nu se poate elabora o adevărata teorie a actelor juridice fără a se cerceta toate ramurile dreptului, căci, așa cum este și firesc, orice analiză care s-ar mărgini la o singură ramură de drept nu ar putea realiza o înțelegere a acestui fenomen în întregul său, nici să stabilească o clasificare care să cuprindă și să epuizeze toate cazurile particulare posibile, rezultatele cercetărilor obținute pentru o anumită ramură de drept putând fi contrazise de realitățile proprii altei ramuri.

Actul administrativ constituie forma juridică de activitate caracteristică organelor administrației publice, deoarece, pe de o parte, nici un alt organ al statului în afară de organele administrației nu emite acte administrative, iar pe de altă parte, el constituie forma cea mai importantă de activitate a organelor administrației publice.

Actele administrative, ca orice acte juridice, dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice cu o anumită forță.

În zilele noastre, raporturile sociale sunt complexe, iar actul administrativ constituie un b#%l!^+a?factor determinant pentru această realitate juridică. În egală măsură, asistăm la evoluții sociale și economice rapide.

Efectele juridice ale actului administrativ sunt rezultatul manifestării unilaterale de voință a autorității publice, singurul element hotărâtor. În plus, actul administrativ nu poate modifica, suspenda sau lipsi de eficacitate legea.

Pe cale de consecință logică, putem afirma că înțelegerea și cunoașterea regulilor de drept, care se aplică actelor administrative, atâta timp cât ele produc consecințe juridice asupra persoanelor fizice sau juridice, reprezintă o cerință contemporană primordială.

Lucrarea “ Forța juridica a actelor administrative” este structurată în trei capitole, fiecare capitol cuprinzând mai multe subcapitole. b#%l!^+a?

În capitolul I sunt prezentate noțiunile generale privind actele administrative, cu referire la definiția, trăsăturile, clasificarea actelor administrative, legalitatea actelor administrative și si o comparație intre actul administrativ si alte acte juridice.

În capitolul II se face referire la Condiții de valabilitate privind emiterea actelor administrative, la legalitatea si oportunitatea  acestora, la forma si procedura emiterii actelor administrative lor precum și metodologia elaborării actelor administrative normative.

Capitolul III dezbate forța juridică și efectele juridice ale actelor administrative, executarea din oficiu, momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice, întinderea efectelor juridice produse de actele administrative, precum și încetarea producerii de efecte, anularea, revocarea și suspendarea actelor administrative.

Ca o concluzie finală, se poate afirma că actul administrativ reprezintă elementul de bază în activitatea administrativă, prin executarea căruia se realizează relația dintre administrație si cetățeni.

Dincolo de comentariile doctrinare, de inconsecvența liniilor jurisprudențiale sau de lacunele legislative, vom remarca tehnicitatea materiei, dar și un adevăr incontestabil: acela că actele administrative produc efecte juridice în toate ramurile de drept.

b#%l!^+a?

Capitolul I. Concepte teoretice privind actele administrative

b#%l!^+a?

1.1. Notiunea si trasaturile caracteristice ale actelor administrative

În doctrina dreptului administrativ administrația publică a primit multiple definiții, însă ceea ce se regăsește în mod constant în cuprinsul acestora este faptul că menirea principală a administrației publice este reprezentată de satisfacerea interesului general, a binelui public.

Autorii de drept administrativ au distins între diversele forme în care se concretizează activitatea administrației publice prin care se asigură realizarea interesului general, a nevoilor colectivității, respectiv acte administrative, fapte materiale juridice și operațiuni materiale administrative.

Cele două categorii din urmă nu reprezintă o manifestare de voință a administrației publice în sensul de a produce efecte juridice, ci ele sunt necesare în vederea emiterii/ adoptării actelor administrative sau executării concrete a legii. Prin urmare, așa cum s-a arătat permanent în doctrina noastră, poate fi reținut ca formă juridică principală de activitate a administrației publice actul administrativ.

Diversitatea de definiții care au fost date administrației publice a implicat, așa cum era firesc, și o diversitate în ceea ce privește definiția noțiunii de act administrativ.

O definiție care valorifică elementele de constanță din literatura de specialitate, după b#%l!^+a?cum însăși autoarea precizează, și care evidențiază totodată trăsăturile actului administrativ este următoarea: „actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a administrației publice, care constă într-o manifestare de voință expresă, unilaterală și supusă unui regim de putere publică precum și controlului de legalitate al instanțelor judecătorești, care emană de la autorități administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi și obligații corelative”.

Actul administrativ, așa cum doctrina îl definește, este “acea formă juridică principală a activității organelor administrației publice, care constă într-o manifestare unilaterală și expresă de voință de a da naștere, a modifica și a stinge drepturi și obligații, în realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanțelor judecătorești”. b#%l!^+a?

Alți autori au cuprins în definiția lor distincția între actul administrativ ca formă juridică principală de activitate a autorităților administrației publice și actul administrativ ca formă juridică secundară de activitate a altor autorități publice. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 propune o lărgire a sferei de întindere a acestei noțiuni, arătând în art. 2, alin. (1), lit. c) – că sunt asimilate actelor administrative și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice și alte contracte administrative prevăzute în legi speciale, iar potrivit art. 2, alin. (2) – sunt asimilate actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen.

Dacă facem referire la definiția data de doctrina, am putea reține următoarele trăsături caracteristice ale actului administrativ:

actul administrativ este forma juridică principală a activității autorităților administrației publice;

actul administrativ exprimă o manifestare unilaterală de voință (această trăsătură subliniază cuprinderea în sfera actelor juridice a actului administrativ dar totodată îl delimiteaza de operațiunile administrative. Voința manifestată de autoritatea administrației publice trebuie să fie expresă, fără echivoc, în modificarea ordinii juridice din momentul b#%l!^+a?manifestării sale) ;

actul este emis în temeiul și pentru realizarea puterii publice (este trăsătura care delimiteaza actul administrativ de alte acte cu caracter unilateral ale autorităților administrației publice. El concretizează manifestarea de voință a autorităților administrative în calitatea sa de subiect de drept investit cu exercițiul autorității publice, dă naștere, modifică sau stinge drepturi și obligații, în regim de putere publică). Din această trăsătură reiese obligativitatea actelor administrative și executarea lor din oficiu;

actul administrativ este emis pe baza și în vederea executării legii (această trăsătură derivă din principiul de legalitate, consecință a construcției ierarhice piramidale a normelor juridice, la vârful căreia se află Constituția și legea). b#%l!^+a?

Caracteristicile actelor de drept administrativ sunt acele însușiri care, rezultând din reunirea cumulativă a elementelor esențiale si a condițiilor de valabilitate, diferențiază aceste acte de alte categorii de acte juridice. Un act juridic este de drept administrativ fie atunci când din analiza aspectelor de fond (adică a însușirilor sale interne) rezultă aceste trăsături, deci având in vedere criteriul material – al activității fundamentale căreia ii da expresie – fie atunci când actul este calificat ca atare prin normele juridice (criteriul formal – al denumirii sale).

Întrunind anumite elemente esențiale si îndeplinind condițiile de valabilitate stabilite de lege, actele administrative au următoarele caracteristici: caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu si oportun (actual).

Caracteristica principala definitorie a manifestării de voința din actele administrative o reprezinta unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral consta in acea calitate a actului juridic potrivit căreia el este emis fără participarea sau consimțământul subiectelor de drept cărora le este destinat sau cu privire la care generează drepturi sau obligații.

Spre deosebire de alte acte juridice unilaterale (de exemplu, cele civile), unilateralitatea actelor administrative este determinata de emiterea actelor in temeiul si pentru realizarea puterii de stat. Acest caracter unilateral este specific tuturor actelor de putere, in categoria cărora intra si actele administrative, alături de actele puterii legislative, a instanțelor judecătorești si ale parchetului. b#%l!^+a?

Caracterul unilateral al actelor administrative se diferentiaza prin aceea ca manifestarea unilaterala de voința are loc in sanul activității executive, de organizare a executării legii si de executare in concret a acesteia, provenind, de regula, de la un organ al administrației publice.

Desigur, când un act administrativ este emis din oficiu de către un organ de stat, creând obligații in sarcina altor subiecte, autorități publice, organizații, asociații, persoane fizice etc. caracterul unilateral al acestor acte este cat foarte evident, ceea ce explica si posibilitatea revocării nelimitate a actelor de drept administrativ, chiar de către autoritatea care le-a emis.

Sunt unele situații in care modul de emitere si cel de executare al unor acte de drept administrativ pot părea ca efectuează caracterul unilateral al acestor acte.

Avem in vedere situații cum sunt: efectuarea unei prestații sau plăti de către celalalt b#%l!^+a?subiect al raportului juridic, altul decât organul emitent, îndeplinirea unor obligații de către organul de stat, respectarea unor formalității procedurale la emiterea actelor administrative.

a) Indeosebi emiterea unui act administrativ este precedata, însoțită sau succedata de efectuarea unei prestații sau plăti de către celalalt subiect al raportului juridic, altul decât organul emitent . Astfel, livretul militar poate fi eliberează, printre altele, persoanelor care si-au terminat stagiul militar fără ca să se poată afirma ca satisfacerea serviciului militar reprezintă îndeplinirea unei obligații de natura contractuala, căreia emiterea livretului sa-i confere caracterul bilateral.

De asemenea, permisul pentru menținerea armelor se eliberează titularului, numai după ce a achitat taxele legale si costul imprimatului. Asemenea, terenurile proprietate de stat pot fi atribuite in vederea construirii de locuințe cu plata taxei stabilite prin dispozițiile legale. In aceste cazuri nu suntem in prezenta unei contraprestații oneroase a beneficiarului unui act administrativ, in schimbul emiterii deciziei, astfel încât aceasta sa dobândească un caracter bilateral.

Suma plătită nu consta in contravaloarea prestației organului de stat, in schimbul emiterii actului, din contra ea reprezintă taxa sau impozitul impus de lege pentru eliberarea unei autorizații sau a unui permis etc.

La o analiza nu foarte amanuntita se poate constata ca ar exista, după principiile dreptului civil, neaplicabile in aceasta materie, o vădită disproporție între suma plătită si b#%l!^+a?serviciul administrativ realizat, in sensul ca aceasta suma poate apărea ca fiind fie prea puțin oneroasa sau prea onoroasă, după caz, fata de serviciul administrativ efectuat.

Pe de alta parte, in cele mai multe cazuri, respectivele sume nici nu sunt vărsate in beneficiul organului de stat, parte in raportul juridic, așa cum este cazul vânzătorului in contractul civil, ci aceste sume sunt destinate beneficiului direct al statului.

b) Caracterul unilateral se menține si in ipoteza in care prin actul administrativ se stabilesc unele obligații in sarcina organului emitent.

Astfel, unitățile militare sunt obligate sa execute dispozițiile de repartizare in producție a absolvenților învățământului militar superior. Aceste obligații nu apar ca urmare a unui acord de voința dintre administrație si beneficiari in virtutea căruia administrația s-ar obliga in mod b#%l!^+a?corelativ dreptului subiectiv al celeilalte părți. Dimpotrivă, obligațiile administrative sunt generate de prevederi legale pe care administrația trebuie sa le respecte si care conferă dreptul celor administrație. Aceste drepturi nu se nasc nici in urma liberei aprecieri a organului si cu atât mai puțin prin acord de voința, ele derivând direct din lege.

c) Caracterul unilateral al deciziei administrative coexista si in ipoteza in care actul administrativ este emis cu respectarea unor formalități procedurale, ca de exemplu cererea solicitantului, avizul sau acordul, cerute de lege.

Astfel, persoanele fizice care îndeplinesc condițiile legale pentru a fi autorizate si vor să aibe arme de foc, depun cererea in vederea autorizării. In cazul actelor administrative emise la cerere solicitanții au deplina libertate de a utiliza aceste acte. Cererea, prin care se manifesta voința solicitantului urmata de emiterea actului juridic nu constituie, împreuna, un consimțământ care sa dea naștere unui raport contractual. Unele dintre aceste acte (de exemplu permisele) atribuie solicitantului o situație juridica generala cu drepturi si obligații care nu izvorăsc din respectivul act administrativ, ci din lege.

Aceasta demonstrează ca nu suntem în prezența unui oarecare contract civil, unde drepturile și obligațiile sunt generate de acordul de voința al părților. În alte cazuri actele administrative, ca de exemplu autorizațiile date pentru exercitarea unei meserii, atribuie o situație juridica generală solicitantului, pe lângă care creează și drepturi sau obligații cu caracter determinant (stabilesc locul, obiectul si condițiile de exercitare a meseriei, atribuie b#%l!^+a?utilizarea unui teren delimitându-l in mod exact, indicând data terminării construcției etc.).

Cu toate aceste nu suntem în prezența unui contract civil. În primul rând, contractul sinalagmatic presupune existența unui raport juridic având un dublu obiect (la vânzare-cumpărare el consta din predarea bunului si plata prețului, pe când în cazul unei autorizații, obiectul acesteia îl constituie in mod exclusiv asigurarea posibilității ca beneficiarul sa desfășoare o activitate sau să-și asigure condițiile necesare pentru satisfacerea unor drepturi sau interese.

În al doilea rând, cauza actelor administrative este unică și nu dublă (ca în contractul precizat, unde prestația fiecărei părți în raportul juridic constituie cauza contraprestației celeilalte părți), ea constând în asigurarea desfășurării unei activități sau a realizării unor drepturi. b#%l!^+a?

În al treilea rând, modul de manifestare a voinței beneficiarului are un rol secundar, ea contribuind la emiterea actului juridic la cerere, act ale cărui efecte se produc numai in baza manifestării de voința a organului emitent, chiar daca ea este declanșata de formularea cererii.

În ce privesc efectele juridice ale actelor administrative constatăm că, pe de o parte, ele se produc din momentul emiterii lor, iar pe de alta parte, refuzul beneficiarului actului de a-și exercita drepturile atribuite este irelevant pentru existența actului, întrucât desființarea lui trebuie sa fie expresia voinței organului de stat. Astfel, autorizația se anulează si permisul se retrage chiar daca titularul lor renunța sa mai dețină armele înscrise in permis si prezintă actul de înstrăinare al acestora.

În mod similar, nici renunțarea la beneficiul uni act administrativ nu poate influenta existenta actului, organul trebuind sa intervină prin desființarea actului in cauza, chiar daca aceasta operațiune este determinata de refuz sau renunțare din partea beneficiarului si este prevăzută ca o condiție a anularii sau revocării.

Pe de alta parte, chiar daca in cazul actelor administrative emise la cerere am considera ca acordul de voința este elementul esențial al acestora (cererea si actul administrativ) efectele ar trebui sa se producă din momentul realizării acestui pretins acord, iar desființarea actului ar presupune realizarea aceluiași acord caracteristic si constituirii actului juridic.

Actul administrativ este unilateral chiar daca a fost emis in comun de mai multe organe b#%l!^+a?administrative, fără a se putea considera ca suntem in prezenta unui contract intervenit intre organele emitente.

Într-adevăr, contractul presupune nu numai existenta unui acord de voința, ci si subiecte de drept diferite, capacitați juridice distincte, drepturi si obligații opozabile intre părțile contractante. Ori in cazul actelor emise in comun, drepturile si obligațiile apar opozabile nu intre organele in cauza, ci fata de subiecții destinatari pentru care actul apare tot ca o manifestare unilaterala de voința, chiar daca provine de la mai multe subiecte de drept.

În unele cazuri, emiterea unui act administrativ este supus unor cerințe procedurale cum ar fi avizul sau acordul dar nici una din ele; chiar dacă concorda cu actul juridic de bază la care se referă; nu obligă organul la emiterea actului, ci reprezintă condiții de valabilitate ale actului juridic. Odată ce actul a fost emis cu respectarea acestor condiții, retragerea avizului sau acordului este irelevant pentru existenta actului.

În sfârșit, caracterul unilateral se menține chiar dacă actul administrativ constituie el b#%l!^+a?însuși o condiție prealabilă încheierii unui act civil (de exemplu autorizația de înstrăinare în cazul unui contract de vânzare-cumpărare a unui imobil), sau dacă, dimpotrivă, rezultă în urma încheierii unui asemenea act contractual (de exemplu, dispoziția de repartizare la locul de munca a absolventului, însa după încheierea și executarea contractului de școlarizare). În aceste cazuri organul administrativ fie că nu este parte în raportul juridic respectiv, fie că între el și partea contractantă se stabilesc ulterior raporturi de drept administrativ.

Ca o concluzie a situațiilor prezentate se impune faptul că efectele juridice ale actelor administrative sunt rezultatul manifestării unilaterale de voință a organului de stat, singurul element hotărâtor, și că prezența unor condiții prealabile, concomitente sau ulterioare adoptării actului, asigură doar valabilitatea actului respectiv.

Caracterul unilateral al actului determină, cu unele excepții, și caracterul revocabil al deciziilor administrative. Dacă în dreptul civil majoritatea actelor unilaterale sunt irevocabile, odată ce au beneficiat de acceptarea părților, în dreptul administrativ actele sunt, în principiu, revocabile.

Caracterul unilateral al deciziilor administrative, spre deosebire de caracterul unilateral al unor acte civile, nu face necesara, în scopul perfectării actului, existența consimțământului celeilalte părți.

Caracterul unilateral al actelor administrative dublat de caracterul revocabil al acestora, aseamănă și distinge această categorie de acte de hotărârile instanței judecătorești. b#%l!^+a?Aceste hotărâri sunt unilaterale, fiind emise în temeiul autoritarii de stat, dar prin adoptarea b#%l!^+a?lor, instanța se dezinvestește de orice drept de revenire sau de retractare a soluției pronunțate.

1.2. Clasificarea actelor administrative

  In doctrina, clasificarea actelor administrative, se regaseste in mai multe variante, efect firesc al conceptiilor diferire asupra continutului si sferei administrative, implicit al administratiei de stat.

Altfel spus, actele administrative prezinta o mare varietate, tinand seama de diversitatea de situatii si de relatii sociale in care sunt angajate organele administratiei publice.

In cazul actelor administrative, rolul clasificarilor este in primul rand de ordin practic, determinat de ierarhia administrativa si de forta juridica a actului administrativ.

In momentul in care se realizează o clasificare trebuie alese criteriile în raport de cum dorim să clasificăm. În lucrarea "Actele de drept administrativ" din 1959, profesorul Tudor b#%l!^+a?Drăgan s-a oprit la două criterii, cel al efectelor juridice pe care le produc respectiv al organului de la care emană.

Cele mai importante criterii de clasificare a actelor administrative sunt:

După categoria organului de la care emană, avem:

Acte emise de autoritățile administrației publice de stat;

Acte emise de autoritățile administrației publice locale, autonome;

Acte emise în baza împuternicirilor date de lege ori de către autoritățile administrației publice de stat (în baza legii), de persoane (juridice sau fizice) private, acte adminstrative prin delegație;

După competenta materială a organului emitent, distingem

Acte administrative cu caracter general, de exemplu, actele autoritații administrative cu competentă materială generală: decretele Președintelui României, hotărârile și ordonanțele Guvernului României;

Acte administrative de specialitate, de exemplu, ordinele și instrucțiunile emise de miniștri și conducătorii organelor centrale de specialitate, deciziile, dispozițiile și ordinele conducătorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor;

După gradul de întindere a efectelor juridice, actele administrative sunt: b#%l!^+a?

Acte administrative normative, care produc efecte cu caracter obligatoriu general și impersonal; ele cuprind atât norme imperative cât și prohibitive sau permisive;

Acte administrative individuale, care produc efecte numai pentru una sau mai multe persoane dinainte determinate. Aceste acte pot fi la rândul lor împărțite în mai multe subcategorii, după conținut, astfel:

Acte prin care se stabilesc drepturi sau obligații determinate pentru subiectul sau subiectele cărora li se adreseaza, de exemplu, actul de atribuire al unui teren în vederea construirii unei locuințe, proprietate privată îi crează titularului posibilitatea realizării acestui drept;

Acte prin care se constituie un statut personal, adică de atribuire al unui complex de b#%l!^+a?drepturi în condițiile stabilite de lege. De exemplu, diplomă școlară sau universitară, permisul de conducere, decizia de pensionare;

Acte prin care se aplică constrângerea administrativă, sunt carcaterizate prin faptul că instituie această constrângere sub forma sancțiunii;

Acte cu caracter jurisdicțional care sunt emise de către autoritățile administrației publice denumite autorități administrative jurisdicționale, în mod expres stabilite de lege și au drept obiect soluționarea litigiilor care apar între administrație și particulari;

După natura efectelor produse, actele administrative sunt cele care:

Acordă drepturi;

Constată existența unui drept;

Suprimă un drept;

1.3. O comparatie intre actul administrativ si alte acte juridice

1. Actele de drept administrativ, categorie a actelor de putere

In categoria actelor juridice de putere sau de drept public intra, alaturi de actele de drept administrativ si actele puterii legislative, actele justitiei si actele organelor de procuratura, ca manifestari de vointa ale unor subiecte de drept special investite cu atributii de realizare a puterii de stat. Caracteristicile tuturor acestor acte constau in faptul ca: b#%l!^+a?

– provin de la organe de stat, ca subiecte calificate;

– sunt emise in realizarea unor forme sau functii fundamentale de activitate a statului;

– sunt manifestari unilaterale de vointa;

– genereaza raporturi juridice in care organul de stat este supraordonat.

Actele de drept administrativ se deosebesc de celelalte acte juridice de putere ale organelor de stat, in primul rand, prin forma (functia) fundamentala de activitate executiva in cadrul careia sunt emise.

a) Deosebiri intre actul de drept administrativ si lege

Legea este actul juridic normativ care are o forta suprema, emana de la unicul organ legiuitor dupa o procedura specifica si reglementeaza cele mai importante raporturi sociale.

1) Spre deosebire de lege, care este intotdeauna un act normativ de maxima b#%l!^+a?generalitate, actul de drept administrativ poate avea si un caracter individual, iar cand are un caracter normativ gradul sau de generalitate este cu mult mai restrans decat al legii pe care se bazeaza (cu exceptia ordonantelor emise de guvern);

2) Legea emana de la unicul organ legiuitor, parlamentul, nici un alt organ al statului neputand emite legi, in timp ce actele de drept administrativ provin de la diverse autoritati, centrale sau locale, de ramura sau de domeniu, ale administratiei publice inclusiv de la alte categorii de organe de stat indicate de lege;

3) Legea are o forta juridica suprema, fiind emisa in exercitarea puterii legislative si de catre organul reprezentativ suprem in stat, in timp ce actele de drept administrativ se subordoneaza legii avand o forta juridica inferioara acesteia. Legea poate fi abrogata, modificata, suspendata si interpretata numai prin acte cu aceeasi forta juridica si de catre acelasi organ, in timp ce actul de drept administrativ poate fi abrogat, modificat, suspendat si interpretat fie prin acte de aceeasi forta juridica, cat si prin acte ale organelor superioare ale administratiei de stat. Legea poate oricand dispune cu privire la situatia juridica a unui act administrativ, in timp ce acesta din urma nu poate produce asemenea efecte fata de lege.

4) Legea se elaboreaza dupa o procedura speciala, procedura legislativa, fixata de insasi organul legislativ, in timp ce actele de drept administrativ se pot emite si in lipsa unei proceduri deosebite, fie in baza unei proceduri simple sau complexe, stabilite prin lege ori prin acte ale organelor superioare ierarhic sau prin acte ale insasi organului emitent. b#%l!^+a?

5) Legea reglementeaza cele mai importante raporturi sociale, fundamentale pentru societate, dintre care unele sunt de competenta exclusiva a organului legiuitor, in timp ce prin actele de drept administrativ se pot reglementa doar acele raporturi rezervate de lege in beneficiul administratiei publice.

b) Actul de drept administrativ si hotararea judecatoreasca

Actul judecatoresc (hotararea) este acel act juridic emis de un organ judecatoresc prin care se rezolva cu putere un lucru judecat si in baza unei proceduri specifice (judiciare) un conflict generat de incalcarea legii sau a unor drepturi subiective.

1) Hotararea judecatoreasca are ca obiect solutionarea unei incalcari a legii ori vatamarea unui drept subiectiv, spre deosebire de actul de drept administrativ (nejurisdictional) care intervine direct in organizarea executarii si executarea in concret a legii, fara a solutiona o situatie conflictuala. b#%l!^+a?

2) Actul judecatoresc intervine doar in conditiile sau cazurile determinate de lege, intrucat competenta instantelor este strict stabilita, in timp ce actul administrativ normativ poate interveni si in cazurile care nu sunt de sfera exclusiva de reglementare a organelor puterii legislative.

3) Actul judecatoresc se intemeiaza pe lege, in timp ce actul de drept administrativ se poate baza si pe acte subordonate legii, putand fi emis, in cadrul legal necesar, si pe considerente de oportunitate.

4) Actul judecatoresc emana numai de la instantele de judecata, care indeplinesc o forma fundamentala si specifica de activitate, in timp, ce actele de drept administrativ emana de la organele de stat, in primul rand ale administratiei, dar si de la organele justitiei si ale procuraturii, atunci cand acestea din urma indeplinesc atributii de natura executiva, necesare organizarii activitatii lor principale.

5) Actul judecatoresc este intotdeauna un act individual prin care se rezolva situatii precis determinate intre parti individualizate, in timp ce actul de drept administrativ poate fi atat normativ cat si individual.

6) Actul judecatoresc este emis in baza unei proceduri specifice, judiciare, caracterizate prin lipsa sesizarii din oficiu, prin existenta publicitatii, a oralitatii si contradictorialitatii, in timp ce actul de drept administrativ poate fi emis si din oficiu, iar procedura pe care se b#%l!^+a?intemeiaza este lipsita de oralitate, publicitate si contradictorialitate.

7) Actul judecatoresc are o anumita structura specifica, care include, alaturi de alte elemente si motivarea actului, in timp ce actele de drept administrativ sunt, in principiu, acte nemotivate.

8) Actul judecatoresc este, in general, un act declarativ de drepturi, intrucat consacra drepturi si obligatii peexistente emiterii lui, in timp ce actul de drept administrativ este, in principiu, un act constitutiv de drepturi si obligatii din momentul emiterii sale.

9) Actul judecatoresc dispune de autoritatea lucrului judecat, consolidata pe masura expirarii termenelor prevazute pentru exercitarea cailor de atac sau a epuizarii acestor cai, in timp ce actul de drept administrativ este un act revocabil.

10) Hotararea judecatoreasca este supusa cailor ordinare si celor extraordinare de atac, in timp ce actul de drept administrativ este supus cailor speciale de atac, daca sunt reglementate in acte normative speciale, iar in lipsa acestora cailor de atac consacrate prin Ordonanta nr. 27/2002, ca fiind cai generale de atac impotriva acestor acte. Spre deosebire de b#%l!^+a?calea judiciara de atac, calea administrativa nu este in mod obligatoriu devolutiva si nici nu atrage de drept suspendarea actului administrativ.

c) Actele de drept administrativ si actele de drept financiar

Actele administrativ-financiare (cum sunt planurile financiare, dispozitiile de virare a fondurilor, dispozitiilor de stabilire a impozitelor etc.) sunt o categorie a actelor de drept administrativ, fiind emise de organe ale statului in cadrul activitatii executive. Ca trasaturi specifice acestor acte enumeram:

– obiectul lor este intotdeauna de natura materiala (financiara) generand, modificand si desfiintand raporturi juridice financiare, evaluabile pecuniar;

– aceste acte emana de la organe administrativ-financiar-bancare sau de la organe de b#%l!^+a?stat care in subsidiar desfasoara si o activitate financiara;

– actele financiare intervin in procesul de constituire, repartizare si utilizare a resurselor banesti necesare trebuintelor publice si satisfacerii celor mai generale nevoi ale societatii.

2. Actele de drept administrativ si contractele

Contractele reprezinta un acord de vointa intre doua sau mai multe subiecte, in virtutea caruia se formeaza, se modifica sau se sting drepturi si obligatii determinate si opozabile partilor. Contractul (civil, de munca, comercial etc.) se intalneste si in activitatea organelor administratiei de stat. Intre el si actul de drept administrativ exista urmatoarele deosebiri:

1) Subiectele participante la un raport contractual sunt persoane fizice sau juridice, fara o calitate deosebita, in timp ce subiectele emitente ale actelor de drept administrativ sunt organe de stat, adica subiecte calificate, indiferent ca poseda sau nu si personalitate juridica, fiind irelevanta calitatea celuilalt subiect al raportului administrativ.

2) Participantii la raporturile contractuale sunt parti care intra in raporturi juridice in baza egalitatii si a autonomiei de vointa in timp ce actul de drept administrativ este expresie a subordonarii fata de organul de stat emitent al actului juridic. b#%l!^+a?

3) Contractul are la baza acordul de vointa al partilor, in timp ce actul de drept administrativ se formeaza in mod unilateral, in lipsa oricarui acord de vointa si numai in baza vointei exclusive a organului de stat, chiar daca actul a fost emis la cererea subiectului interesat si, uneori, chiar impotriva vointei subiectului obligat la indeplinirea unor indatoriri (de exemplu, in cazul actelor administrative de sanctionare).

4) Contractul este un act juridic individual in vreme ce actul de drept administrativ poate fi atat normativ cat si individual, cu exceptia unor acte cum sunt actele administrative jurisdictionale, care sunt numai individuale, ori a regulamentelor care sunt intotdeauna normative.

5) Actele de drept administrativ se pot emite la cerere sau din oficiu, in timp ce contractele au, de regula, la baza initiativa partilor contractante.

6) Contractul da expresie autonomiei de vointa a partilor contractante, in timp ce in cazul actelor de drept administrativ, gradul de autonomie in emiterea actelor difera de la un organ de stat la altul, uneori existand obligatia emiterii din oficiu a actelor respective.

7) Contractele se incheie, de regula, fara indeplinirea unor conditii de forma deosebite, in baza simplului acord de vointa al partilor, in timp ce actele de drept administrativ trebuie sa indeplineasca un minimum de conditii specifice de forma.

8) Incetarea efectelor juridice ale contractului se poate realiza prin acordul de vointa al b#%l!^+a?partilor participante sau pe cale judecatoreasca, in vreme ce actul de drept administrativ se desfiinteaza in mod unilateral, in conditiile legii, de catre organele de stat.

Capitolul II. Conditii de valabilitate privind emiterea actelor administrative

2.1. Legalitatea actelor administrative

Legalitatea este analizata in doctrina de specialitate ca o dimensiune esentiala a statului de drept. Constitutia Romaniei, revizuita si republicata, proclama, prin articolul 1 alin. (3), Romania ca stat de drept, democratic si social. Despre semnificatia statului de drept s-au b#%l!^+a?scris biblioteci intregi, s-au sustinut teze de doctorat, prelegeri ale celor mai mari specialisti in drept public, si tot a mai ramas teren pentru a se scrie ce trebuie sa reprezinte el. Sunt si autori care sustin ca, datorita complexitatii semnificatiilor si implicatiilor sale, acesta nu se lasa constrans intr-o definitie rigida si exhaustiva.

 Conditiile de legalitate ale actelor administrative se impart in doua categorii distincte: conditii generale de legalitate si conditii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate.

1.  In sfera conditiilor generale de legalitate avem:

a)   actul administrativ sa fie emis in conformitate cu dispozitiile constitutionale, cu legile adoptate de Parlament, cu toate actele normative cu forta juridica superioara.

b)     actul administrativ sa fie emis de autoritatea competenta si in limitele competentei sale.

c)   actul administrativ sa fie emis in forma si cu procedura prevazute de lege.

a. In prima conditie generala de legalitate, conformitatea actului administrativ cu Constitutia, legile si celelalte acte normative cu forta juridica superioara, este vorba de un principiu traditional, unanim recunoscut, aplicabil administratiei publice.

Avantajul consacrarii chiar din primul articol al Constitutiei, consta in faptul ca, pe langa o obligatie fundamentala a cetatenilor, principiul suprematiei Constitutiei, se intemeiaza pe pozitia sa supraordonata in varful piramidei sistemului juridic, generand supralegalitatea b#%l!^+a?Constitutionala, aplicabila intregului sistem, astfel incat legea insasi exprima vointa generala numai cu respectarea normei constitutionale.

Este vorba despre obligatia care trebuie sa se regaseasca nu doar in comportamentul persoanelor fizice, ci si in activitatea oricaror subiecte de drept public sau privat, de unde necesitatea unui comportament constitutional din partea autoritatilor publice, a oricarui subiect de drept public sau privat.

O precizare care se regaseste si in doctrina postbelica, si anume aceea ca, actul administrativ sa fie emis nu numai cu respectarea textului legal, ci si a scopului urmarit de legiuitor, un act care nu realizeaza acest scop, neputand fi considerat legal.

b. Conditia emiterii actului administrativ de autoritatea competenta si in limitele competentei sale  este indisolubil legata de problema competentei autoritatilor administratiei publice, privita ca ansamblul atributiilor stabilite de Constitutie sau de lege, ce confera drepturi b#%l!^+a?si obligatii pentru a desfasura in nume propriu si in realizarea puterii publice, o anumita activitate de catre autoritatea respectiva.

Emiterea actelor administrative reprezintă rezultatul exercitării competenței cu care sunt înzestrate persoanele administrative. Competența administrativă este formată din ansamblul atribuțiilor ce revin unei autorități, compartiment funcțional sau persoane (funcționar de stat) și limitele exercițiului lor. Ca element component al competenței, atribuția constă din prerogativele ce revin unui organ, compartiment funcțional sau funcționar public, în temeiul unui act normativ.

Pentru a se stabili legalitatea unui act administrativ, se analizează:

• competența materială, înțeleasă ca grad de întindere a atribuțiilor, sau sfera de cuprindere a lor;

• competența teritorială, ea desemnând cadrul teritorial în care se execută atribuțiile de către o autoritate publică. Spre exemplu utilizarea competenței teritoriale drept criteriu de clasificare, permite distincția între autoritățile centrale ale administrației publice (cu o competență teritorială extinsă la întreg teritoriul național), autoritățile teritoriale (cu competență la nivelul unei părți din teritoriul național) și autoritățile locale (competente a-și exercita atribuțiile la nivelul unității administrativ – teritoriale – comună, oraș, municipiu, județ);

• competența personală, evocă ansamblul atribuțiilor ce revin unei persoane care ocupă o anumită funcție, în acest sens, o anumită competență revine primarului și o alta președintelui b#%l!^+a?consiliului județean.

Este de principiu că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, prezumție care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate, de unde decurge că a nu executa un act administrativ emis în baza legii echivalează cu a nu executa legea. 

2.2. Forma actelor administrative

Dacă în dreptul privat forma nu este o condiție de valabilitate a actului juridic civil decât în mod excepțional deoarece predomină principiul consensualismului, în dreptul public forma este esențială. Mai mult aproape întotdeauna este dublată și de o procedură riguroasă, a cărei nerespectare atrage adeseori sancțiuni pentru actul emis în aceste condiții: principiul formalismului reprezintă o dominantă a dreptului public.

Explicația diferenței fundamentale rezidă în însăși esența celor două diviziuni ale b#%l!^+a?dreptului: drept privat, este un drept al libertății; este permis tot ceea ce nu este expres interzis de lege, voința se exteriorizează indiferent de formă. Dimpotrivă, dreptul public este un drept al constrângerilor; de aceea pentru administrație este permis numai ceea ce este expres permis de lege: voința se poate exterioriza numai în forme predefinite. Limitând drepturile și libertățile fundamentale, actele administrative trebuie să respecte o anumită formă, căci orice ingerință trebuie să fie bine definită pentru a nu deschide drumul arbitrariului și abuzului.

Într-o viziune semantică, forma desemnează structura internă și externă a unui conținut, modul de organizare a elementelor din care se compune. Vom considera că analiza referitoare la formă ca o condiție de legalitate distinctă a actului administrativ ce vizează doar aspectul structural extern al actului, strâns legat de comunicarea sau publicarea actului, în timp ce aspectele structurale interne vizează fundamentarea (considerentele ce stau la baza emiterii actului) care urmează a fi examinată ca o condiție de legalitate ce ține de procedura de elaborare a actului administrativ.

Procedura de elaborare a unui act de drept administrativ poate consta din forme mai mult sau mai puțin complicate. Uneori ea se reduce la un minim de de condiții, în timp ce alteori ea constă dintr-un complex întreg de formalități. Mai mult, sunt cazuri când administrația poate proceda fără să fie obligată să respecte o procedură prestabilită. Această libertate de mișcare se reunoaște uneori administrației de stat ținând seama de marea varietate de sarcini care-i revin.

Formele procedurale necesare pentru elaborarea actelor de drept administrativ sunt reglementate astfel încât să existe garanția că actele administrației de stat vor fi facute cu toate precauțiunile necesare pentru ca ele să corespundă prin conținutul lor intereselor statului și, în același timp, să nu lezeze drepturile asigurate cetățenilor de Constituție și de legi.

Se înțelege prin formă totalitatea elementelor formale conținute de un act administrativ privit ca instrumentum, iar prin procedură totalitatea elementelor formale pe care legea le prevede ca fiind necesare pentru emiterea unui act administrativ, dar care sunt extrinseci instrumentului care conține voința administrației.

Nu trebuie confundată forma cu procedura, deși tentativa este mare; a le distinge înseamnă a accepta o analiză care opune „facerea”, adică modalitățile de „fabricare” a actului administrativ, și „făcutul”, adică produsul acestor operațiuni. b#%l!^+a?

2.2.1. Forma scrisă a actelor administrative

Procedura de elaborare a unui act de drept administrativ este redusă la minimum atunci când ea se mărginește la a prevedea necesitatea formei scrise. Forma scrisă constituie una din garanțiile pe care le prevede dreptul nostru, în scopul ca la elaborarea actelor de drept administrativ să se respecte legalitatea populară.

În primul rând, consacrarea în forma scrisă a unei manifestări de voință exclude posibilitatea ca, ulterior, să se conteste faptul existenței ei.

În al doilea rând, forma scrisă dă părților dintr-un raport de drept administrativ posibilitatea de a-și cunoaște cu precizie drepturile și obligațiile.

În al treilea rând, forma scrisă este un mijloc de apărare a drepturilor cetățenilor în măsura în care consacrarea în scris a acestor drepturi face ca ele să fie contestate atunci când în aparatul de stat se întâmpină schimbări de personal.

În sfârșit, forma scrisă asigură condiții mai bun pentru exercitarea de către organele competente a unui control eficace al legalității actelor de drept administrativ. Putând să cunoască exact conținutul acestor acte, munca organelor de supraveghere și control va fi mult ușurată. b#%l!^+a?

Cercetând problema necesiității formei scrise în raport cu actele de drept administrativ, unii autori caută să desprindă principii comune pentru toate categoriile de asemenea acte. În realitate, problema nu se pune în aceleași condiții pentru toate actele de drept administrativ, ci trebuie făcută o distincție între actele normative și cele individuale.

Forma scrisă este prezumată de însuși legiuitorul, deci, este esențială pentru actele provenite de la administrație, lipsa ei echivalând, aproape întotdeauna, cu inexistența de fapt a acestora. Lipsa acesteia trebuie să rămână, așadar, cu totul excepțională.

Pe lângă forma scrisă ordinară, în practica administrativă se întâlnește și forme speciale (acte-tip). O diplomă universitară ori de bacalaureat, pașaportul, un titlu de proprietate emis în temeiul legilor fondului funciar sunt imprimate pe o hârtie specială (carton colorat), sunt înseriate și scrise cu diferite tipuri de cerneală. În ceea ce ne privește, credem că această formă scrisă specială nu reprezintă, în sine, o condiție de valabilitate a actului astfel emis fără respectarea acestor condiții va fi ignorat (chiar contestat) în practica administrativă și, prin b#%l!^+a?urmare, în fapt nu și-ar produce efectele juridice.

Având în vedere că forma scrisă condiționează însăși existența actului administrativ, este impropriu a vorbi de „avantajele” acesteia, și nu despre „necesitatea” ei. Totuși, dacă ar fi să comparăm un act administrativ scris cu unul dintre puținele cazuri de act administrativ valabil emis verbal, forma scrisă înlătură orice dubiu care ar putea plana asupra conținutului actului, asigură posibilitatea publicării ori comunicării sale, constituie o probă în litigiul de contencios administrativ, delimitează clar actul însuși de simplele opinii exprimate în ședința de adoptare a acestuia (în cazul organelor pluripersonale) .

În ceea ce privește actele administrative normative, legislația românească oferă câteva instrumente de tehnică legislativă valoroase, important rămâne însă a le aplica. Actele administrative cu caracter normativ îmbracă numai forma scrisă, întrucât legea prevede obligativitatea publicării lor, această regulă fiind și constituționalizată, astfel cum s-a arătat în cele ce preced.

Prin art. 50 din Legea nr. 215/2001 se prevede obligativitatea aducerii la cunoștință publică a hotărârilor normative ale consiliilor locale.

Prin art. 6 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, avându-se în vedere scopul acestei legi formulat în art. 1 alin. (2), s-a dorit: să sporească gradul de responsabilitate a administrației publice față de cetățean, ca beneficiar al deciziei administrative; să stimuleze participarea activă a cetățenilor în procesul de luare a deciziilor administrative și în procesul de elaborare a actelor normative; să pornească gradul de transparență la nivelul întregii administrații publice prin consacrarea posibilității consultării proiectelor de acte normative de către cetățeni, acestea fiind afișate la sediul propriu al autorității, pe site-ul propriu sau în alte modalități sub formă scrisă.

În general, obligativitatea formulării în scris a actelor administrative individuale este prevăzută de actele normative în baza cărora sunt emise. Există situații în care legea nu prevede obligativitatea formei scrise. În acest sens, prin art. 7 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, se prevede că avertismentul, ca sancțiune contravențională principală, constă în atenționarea „verbală” sau „scrisă” a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârșite, însoțită de recomandarea de a respecta dipozițiile legale. b#%l!^+a?

În majoritatea cazurilor însă, actele administrative individuale îmbracă forma scrisă, având în vedere obligativitatea comunicării lor, în principal, prin modalități care presupun o asemenea formă.

Actele administrative nu trebuie să fie confundate cu înscrisurile constatatoare ale manifestărilor de voință producătoare de efecte juridice cu referire la certificate și adeverințe.

În prezent multiplicarea modalităților de comunicare reclamă o nouă abordare a aspectului structural extern al actului, atât din perspectiva necesității comunicării, cât și din cea a mijloacelor diversificate de comunicare. Este incontestabil că mijloacele de transmitere a informației care erau limitate până nu demult la telefon și în cel mai fericit caz la teleconferințe, au fost înlocuite cu altele mai performante care permit transmiterea rapidă și în scris a ordinelor autorității publice, iar hârtia, ca suport tradițional al formei scrise atât a actelor administrativ normative, cât și a celor individuale, este din ce în ce mai mult înlocuită de formularul electronic.

La nivelul Curții Europene a Drepturilor Omului se acceptă o anumită suplețe în alegerea modalităților de publicitate, iar la cel al Comisiei Europene se acordă o pondere mare dematerializării datelor. Problema autenticității textelor își poate găsi însă soluționarea prin mijloace tehnice moderne, astfel încât să se poată adopta progresiv noile metode de comunicare.

Actele organelor colegiale ale administrației de stat vor trebui să fie concretizate întotdeauna în formă scrisă, chiar și atunci când aceste acte au un caracter individual. Hotărârile acestor organe sunt elaborate prin deliberare în comun, pentru a putea distinge hotărârea care a fost abordată de diverse opinii exprimate în ședințele acestor organe, va trebui ca hotărârea să fie formulată în scris. Trebuiesc analizate ansamblul formelor procedurale pentru a putea stabili cazurile când forma scrisă este o condiție de valabilitate a actelor individuale de drept administrativ.

2.2.2. Forma verbală/orală a actelor administrative

Există anumite situații în care chiar legea (ori alte izvoare ale dreptului) reglementează b#%l!^+a?posibilitatea emiterii unor acte administratve fără ca forma scrisă să fie respectată.

Exemplul clasic oferit de doctrina noastră este cel prevăzut de art. 38 alin(1) din O.G. nr. 2 /2001 privind reglementarea și sancținarea contravențiilor: „Avertismentul se adresează oral atunci când contravenientul este prezent la constatarea contravenției și sancțiunea este aplicată de agentul constatator”. Trebuie precizat că nu avertismentul, care este o sancțiune contravențională, ci actul administrativ de aplicare a sancțiunii reprezintă exceptia de la principiul formalismului. Actul administrativ poate fi emis și oral, dar numai atunci când un text de lege prevede expres acest lucru.

Importanța practică a recunoașterii unui act administrativ în formă orală, existent în această situație, este că, având în vedere că acesta produce efecte extinctive, este ilegală b#%l!^+a?revocarea lui și înlocuirea cu un alt proces-verbal care să conțină o sancțiune mai gravă (de exemplu amenda).

Dintr-un alt punct de vedere, nu există viciu de formă dacă respectarea acestor reguli ar fi imposibilă pentru administrație. O aplicare a acestei idei ar fi cea cu privire la forma actelor administrative emise în circumstanțe excepționale: calamități naturale, de exemplu. Este evident că dipozițiile unor primari ori ordinele unor prefecți, aflați la fața locului, nu pot respecta forma scrisă, dată fiind situația.

Alte forme și elemente de formă a actelor administrative

Potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „Se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere b#%l!^+a?referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal”. Fără a intra în polemica asupra naturii juridice a tăcerii administrației și reținând că suntem în prezența unui act administrativ negativ, fără îndoială că acesta nu respectă forma scrisă. De fapt, nu respectă nici un fel de formă, întrucât, în această situație, voința administrației nu este exteriorizată, seminificația tăcerii fiind stabilită de către legiuitor: ca regulă – refuz de soluționare a cererii, prin excepție – acceptare a acesteia.

Prezență stranie în peisajul administrativ, aceste acte formal atipice sunt semnalate de către doctrina noastră încă de la mijlocul secolului trecut, într-o lucrare de referință: indicațiile agentului de circulație (act administrativ emis prin gesturi), culorile semaforului ori indicațiile barierelor de trecere peste calea ferată (acte administrative prin semnalizare).

Cu privire la aspectul exterior al diferitelor acte din practica curentă a administrației, se observă, anumite „constante” ale formei acestora: semnătura, ștampila, limba de redactare, antetul cu numărul de ieșire, conținutul divizat pe articole numerotate, motivarea, etc.

a). Semnarea și contrasemnarea

Semnătura reprezintă numele patronimic al unei autorități administrative, scris cu mâna autorului la finalul textului actului; ea are ca scop stabilirea originii actului și certificarea conținutului său: aplicând semnătura, autorul își apropiază conținutul înscrisului și atestându-i sinceritatea și asumându-și răspunderea.

În consecință semnătura este o condiție de existență a actului administrativ, un act b#%l!^+a?nesemnat este inexistent. Și altă semnătură decât cea a organului competent să il emită ar trebui să echizaleze cu lipsa semnăturii, am putea vorbi totuși de nulitate atunci când actul ar avea o aparență de legalitate.

Uneori actul trebuie să fie semnat de către mai multe persoane. Alteori, legiuitorul prevede expres valabilitatea actului administrativ nesemnat. Art. 43 alin. (3) C. proc. fisc., „Actul administrativ fiscal emis în condițiile alin. (2) prin intermediul mijloacelor informatice este valabil și în cazul în care nu poartă semnătura persoanelor împuternicite ale organului fiscal, potrivit legii, și ștampila organului emitent, dacă îndeplinește cerințele legale aplicabile în materie”.

În practica noastră administrativă, în condițiile exploziei fără precedent a activității organelor administrației, s-a conturat o uzanță a cărei legalitate pare îndoielnică: confecționarea unei parafe care imită semnătura olografă a unei persoane care ocupă o funcție b#%l!^+a?de conducere, parafă care, cu știința acesteia, este aplicată de către un subaltern pe diferite acte.

În ceea ce privește contrasemnătura, aceasta a fost definită în literatura de specialitate ca fiind semnătura aplicată de către o autoritate pe un act deja semnat de către o altă autoritate pentru a autentifica această semnătură și a marca colaborarea autorităților semnatare. În primul rând, ea este, așadar, un element al înscrisului, aplicarea ei materială pe act fiind necesară, un acord verbal sau chiar o scrisoare separată a autorității competente a contrasemna actul nefiind suficiente.

Doctrina noastră analizează această problemă în treacăt, doar din punctul de vedere al sancțiunii, fiind susținută atât ipoteza inexistenței actului cât și cea a nulității acestuia. Contrasemnătura este o formalitate esențială. În lipsa acesteia, actul nu poate intra în vigoare, aplicarea lui forțată fiind doar un fapt juridic ilicit.

Astăzi, contrasemnătura veritabilă nu se mai găsește decât la vârfurile ierarhiei administrative, pentru că, la baza piramidei, aceasta a fost înlocuită cu o altă formalitate, mult mai pragmatică: ștampila.

b). Ștampila

Ignorată complet în doctrina franceză, marginalizată de literatura noastră de specialitate și de practica judiciară, ștampila reprezintă, fără îndoială, regina de facto a formalităților b#%l!^+a?îndeplinite în viața și practica administrativă. Orice funcționar la noi știe că valabilitatea unui act administrativ este direct proporțională cu numărul de ștampile aplicate pe acesta.

Există două ipoteze în care lipsa ștampilei ar putea avea efecte asupra valabilității unui act administrativ. Prima ipoteză: cazul în care acest viciu nu este și singurul; astfel, dacă semnătura actului în cauză este una cu o proveniență îndoielnică, lipsesc anumite avize sau alte operațiuni administrative, astfel încât legalitatea actul per ansamblu, este pusă serios la îndoială, instanța l-ar putea anula, mai ales dacă administrația nu se apără în nici un fel ori o face extrem de defectuos. Dar, și în acest caz, lipsa ștampilei va fi numai un indiciu de nelegalitate, iar nu cauza esențială a acesteia.

Cea de-a doua ipoteză: dacă un act normativ, prevede, în cazuri speciale, sancțiunea nulității; astfel, potrivit art. 48 alin. (5) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, documentația tehnică constituie documentul martor al autorizării, scop în care i se aplică ștampila „VIZAT SPRE NESCHIMBARE”, pe toate piesele scrise și desenate componente. În mod firesc, în lipsa acestei vize va atrage sancțiunea nulității actului. Soluția este corectă, însă în acest caz nu este vorba de o veritabilă ștampilă, ci de o viză (atestare); lipsa acesteia aruncă un dubiu extrem de serios asupra obiectului autorizației, căci nu este determinat conținutul voinței organului emitent al acesteia. Altfel spus, nu se poate ști ce proiect a autorizat primarul în vederea edificării. Or, sancțiunea nulității este cea mai potrivită pentru a înlătura orice eventuală vătămare care s-ar putea produce terților prin substituirea proiectului b#%l!^+a?aprobat cu un altul, mai convenabil beneficiarului autorizației.

c). Prezentarea exterioară și înregistrarea actului

Formalități fără îndoială neesențiale, nerespectarea lor nu poate atrage „nulitatea sau după caz, anulabilitatea actului”, pentru simplul motiv că lipsa lor nu poate nic afecta voința internă a administrației, nici vătăma drepturile și libertățile particularolor, prin ea însăși.

Antetul. Alături de semnătură și ștampilă, rolul acestei formalități este acela de a confirma proveniența actului, întărindu-i astfel caracterul de act oficial. De regulă, antetul conține denumirea persoanei juridice, precum și a organului administrativ din care face parte semnatarul actului. De exemplu, anetetul unei dispoziții a primarului ar trebui să fie ”Comuna b#%l!^+a?X/Primar”. Evident, în nici un caz lipsa acestuia nu poate atrage sancțiune, însă importanța sa practică nu trebuie să fie deloc neglijată: într-un ipotetic litigiu de contencios administrativ, antetul îl poate ajuta pe reclamant să determine organul administrativ care are calitate procesuală pasivă.

Denumirea (titlul) actului. De la decretele Președintelui României, trecând pe la hotărârile de Guvern, ordinele miniștrilor ori ale prefecților, toate actele administrației au o denumire legală. Unii autori utilizează denumirea ca un criteriu de clasificare a actelor administrative. Fără îndoială că lipsa denumirii ori titlului greșit nu poate atrage nulitatea actului, căci nu îi afectează efectele, punându-se doar problema interpretării actului și a intitulării sale corecte.

Preambulul și numerotarea pe articole. Fără îndoială că rolul acestora este de a da coerență, logică și rigoare actului administrativ, sistematizându-i conținutul. Și, dacă, de regulă preambulul conține expunerea motivelor care au determinat emiterea actului, împărțirea și numerotarea pe articole sunt operațiuni caracteristice dipozitivului actului, de regulă fiecare asemenea articol producând efecte juridice distincte. Evident nerespectarea acestor formalisme nu pot afecta valabilitatea actului administrativ. b#%l!^+a?

Numărul de înregistrare (intrare/ieșire). Acesta reprezintă, de asemenea, o formalitate neesențială a cărei lipsă nu poate conduce la nulitatea actului administrativ. Totuși, în situația în care actul nu este înregistrat la autoritatea emitentă într-un registru ținut în mod regulat, data emiterii actului ar putea fi pusă în discuție, cu consecințele care vor fi arătate în continuare.

Data și locul emiterii actului. De principiu, nici data, nici locul emiterii actului nu sunt condiții de valabilitate a actului administrativ. În ce privește data, cum legea leagă toate efectele actului administrativ de momentul comunicării sau al publicării sale, iar nu de acela al emiterii lui, ea este pentru valabilitatea actului o formalitatea neesențială. Data b#%l!^+a?emiterii actului prezintă totuși, o dublă importanță: determină curgerea anumitor termene pentru comunicarea actului către destinatar ori alte organe administrative, nerespectarea acestora putând angaja răspunderea funcționarului vinovat ori, în anumite situații, chiar eficacitatea actului administrativ legal emis, cum se întâmplă în materie contravenținală; determină curgerea termenului de 1 an pentru atacarea actului în contencios administrativ de către autoritatea emitentă a actului. Data înscrisă pe un act administrativ este o data certă, dovada contrară nu se poate face decât urmându-se procedura înscrierii în fals. În ceea ce privește locul emiterii actului administrativ, de regulă acesta este sediul organului emitent, deși semnarea actului în afara sediului nu ar trebui să fie motiv de nulitate a acestuia, atâta timp cât competența teritorială a fost respectată.

Motivarea. Fără îndoială că, dintre toate condițiile de formă (altele decât forma scrisă), motivarea actului administrativ a suscitat cele mai vii discuții. Întrucât în prezent nu b#%l!^+a?există text de lege care să consacre expres obligația motivării tuturor actelor administrative, doctrina critică vehement această stare de fapt. În ceea ce privește motivarea actelor normative, motivarea lor ține de tehnica normativă și, deși ar fi de dorit ca și aceastea să fie motivate pentru înțelegerea rațiunilor care au condus la adoptarea lor, nu ar fi posibil ca o instanți de contencios administrativar anula un act normativ pentru singurul motiv că acesta nu este însoțit de o notă de fundamentare ori de referat de aprobare. Poblema motivării ori a lipsei acesteia se pune cu mai multă strictețe în cazul actelor individuale. Principiul motivării tuturor actelor individuale ar fi excesiv. Sunt situații când motivarea este obligatorie: refuzul comunicării informațiilor solicitate se motivează și se comunică petiționarului; procesul-verbal trebuie să conțină motivul de fapt și cel de drept care au condus la sancționarea particularului; obligativitatea motivării deciziilor de soluționare a contestațiilor în materie fiscală etc. Întinderea principiului motivării actelor administrative individuale: este obligatoriu ca actelele administrative defavorabile particularului, precum și cele administrativ-jurisdicționale.

Unii autori din doctrina noastră se întreabă dacă „motivarea” reprezintă o condiție de formă a actelor administrative ori a devenit deja una de fond. Motivarea rămâne o condiție de formă, pentru un motiv foarte simplu: numai condițiile de formă trebuie evidențiate expres în cuprinsul actului (sub eventuala condiție a nulității), nu și cea de fond. Atâta timp cât motivul actului reprezintă elementul obiectiv (și nu psihologic), de fapt sau de drept, care precede actul și justifică emiterea, motivarea reprezintă exprimarea acestuia în cuprinsul actului. Prin b#%l!^+a?intermediul motivării, particularul, și ulterior, instanța de contencios administrativ pot cunoaște motivul actului, analizând, dacă este cazul, un eventual exces de putere.

În cazurile în care aceasta este obligatorie (actele defavorabile particularilor), motivarea trebuie să îndeplinească următoarele condiții: să fie completă (suficientă): astfel o motivare succintă poate fi considerată valabilă dacă lasă să transpară motivul pentru care a fost adoptat actul, dimpotrivă dacă din motivare, motivul poate fi dedus, asupra lui păstrându-se însă suficiente incertitudini, actul va fi considerat nemotivat; să fie reală, motivarea greșită atrage anularea actului, căci echivalează cu nemotivarea lui; acolo unde este cazul, să conțină mențiunile prevăzute expres de lege.

În cazul lipsei motivului vom fi în prezența unei nulități de fond, care nu poate fi acoperită prin confirmare. Dimpotrivă, în cazul lipsei motivării actului, de lege lata oricum nu b#%l!^+a?există nici o sancțiune dacă legea nu prevede obligativitatea acesteia. Dar și în cazurile în care o asemenea obligație există, nu întotdeauna actul va fi nul, ci numai în cazurile concrete în care lipsa motivării încalcă în concret drepturile și libertățile fundamentale.

Sancționarea nerespectării condiției de formă a actelor administrative

Fără îndoială că toate elementele de formă au fost instituite de către legiuitor cu un anumit scop; ele nu au o valoare în sine. Prin urmare, tocmai acest scop este cel care va stabili eventuala sancțiune în caz de nerespectare. Doctrina noastră face doar distincția: formalități esențiale – formalități neesențiale, fără a stabili în care dintre aceste categorii intră fiecare formalalitate în parte.

În realitate spre deosebire de normele de competență, regulile de procedură nu sunt de ordine publică; prin urmare principiul în sensul că „acetele emise cu încălcarea procedurii sunt nule” suferă atenuări importante.

În două situații extreme lipsa formalității atrage inexistența actului: este vorba despre forma scrisă și despre limba redactării actului. În aceste situații, cu puține excepții prevăzute de lege, voința administrației nu poate exista, juridic, în afara acestui mod de exprimare. În plus, lipsa semnăturii atrage inexistența actului care, până la momentul semnării sale, rămâne un simplu proiect. b#%l!^+a?

Vor fi lovite de nulitate acele acte care îndeplinesc o dublă condiție: au fost emise cu încălcarea unor formalități substanțiale (esențiale), adică acelea care au ca obiect de a institui garanții pentru administrați sau influențează sensul deciziei finale; desigur sunt formalități esențiale și cele a căror îndeplinire legea o impune sub sancțiunea nulității exprese; în concret, încălcarea formalității a privat particularii de garanțiile la care aveau dreptul ori a influențat decizia finală.

2.3. Procedura emiterii actelor administrative

Actul administrativ, in special cel cu caracter normativ este rezultatul unui proces b#%l!^+a?rational, ce porneste de la sesizarea necesitatii adoptarii sau emiterii lui si continua cu colectarea in acest scop a informatiilor necesare, prelucrarea acestora, elaborarea mai multor variante si alegerea celei mai bune dintre acestea, rezultand emiterea acestuia.

Procedura de elaborare a actelor administrative, cunoaste mai multe forme, de la cele mai simple, la cele mai complicate, reducandu-se uneori la un minim de conditii, iar alteori aceasta consta intr-un complex de formalitati.

Procedura de elaborare a actelor administrative cuprinde ansamblul de activitati care premerg si pregatesc elaborarea actului care va produce efecte juridice, fara a produce ele insele efecte juridice si care pot fi realizate de autoritatea emitenta sau de catre un alt organ al administratiei publice. La adoptarea actelor, autoritatile publice pot colabora.

Dintre formele procedurale de emitere a actelor administrative, numai aprobarile, confirmarile si ratificarile, sunt prin ele insele acte juridice, efectele lor intregind efectele actului administrativ.

Teoria deciziei administrative are ca punct de plecare normele procedurii administrative, care la noi, se gaseau in numeroase acte normative, de la Constitutie si pana la regulamentele de ordine interioara.

Decizia evoca o hotarare luata in urma unui proces de analiza, a unei examinari, din care rezulta elementele logico-structurale ale deciziei: analiza si hotararea sau, in formularea autorilor francezi, intelegerea si vointa. Aceste elemente definesc, in acelasi timp, esenta b#%l!^+a?oricarui proces decizional, care este de manifestare a deciziei, in cazul nostru a deciziei administrative.

Sub aspect juridic procedura administrativa are ca element principal manifestarea vointei unilaterale a organului administrativ, reglementand operatiunile prealabile acestui moment, precum si cele ulterioare. In cazul organelor colective, procedura administrativa reclama regulile ce trebuie respectate pentru valabilitatea hotararii, prima dintre acestea fiind regula cvorumului de sedinta.

Regulile procedurale ale regimului actelor administrative, in raport de momentul emiterii actului, sunt impartite in trei categorii: anterioare, concomitente si posterioare.

2.3.1. Operatiuni procedurale anterioare emiterii actului administrativ

In activitatea autoritatilor administratiei publice de organizare a executarii legii si de executae in concret a acestora, necesitatea adoptarii de acte normative decurge in unele situatii din dispozitiile legii, aceasta prevazand, ca pentru realizarea unor actiuni se vor adopta acte administrative de catre autoritatile administratiei publice. De asemenea, autoritatile administratiei publice pot adopta astfel de acte din oficiu si din proprie initiativa, ori la sesizarea altor organe, fara sa existe o sarcina prevazuta in mod expres in lege.

In ambele cazuri, autoritatile administratiei publice desfasoara o activitate complexa de b#%l!^+a?pregatire a elaborarii actului, scop in care se realizeaza o serie de operatiuni de documentare, informare si prelucrare a datelor si informatiilor, menite sa fundamenteze actul administrativ.

Operatiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ, sunt activitati care nu produc ele insele efecte juridice, dar care premerg elaborarea actului producator de efecte juridice.  Neproducand efecte juridice, ele nu pot afecta drepturile particularilor recunoscute de lege, de a ataca aceste acte pe cale directa, potrivit Legii contenciosului administrativ nr.554/2004.

Operatiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt: expertizele, referatele, studiile, datele statistice, sesizarea, avizul, initiativa, propunerile, anchetele, b#%l!^+a?procesele verbale, darile de seama, dezbaterea publica, acordul prealabil, rapoartele si altele.

In afara avizului si a acordului prealabil, toate celelalte forme procedurale sunt operatiuni tehnico-administrative, ce declanseaza sistemul decizional administrativ, procedura stricta de elaborare a actelor administrative.

Culegerea si prelucrarea informatiilor reprezinta activitatea cu cea mai mare pondere in desfasurarea etapei de pregatire a actului administrativ, deoarece informatiile culese stau la baza elaborarii solutiilor cuprinse in act.

La elaborarea proiectului de act administrativ trebuie avuta in vedere si respectarea conditiilor de tehnica juridica cu privire la redactarea proiectului si la forma sa exterioara.

Actul administrativ trebuie sa se integreze organic in sistemul legislativ. In acest scop, proiectul trebuie corelat cu prevederile actelor normative, iar cand este intocmit pe baza unui act de nivel superior nu poate depasi limitele competentei stabilite prin acel act si nici nu poate sa fie contradictoriu principiilor si dispozitiilor acestuia. De asemenea, proiectul trebuie sa fie asociat cu reglementarile comunitare si cu tratatele internationale la care Romania este parte.

Proiectele de acte normative se elaboreaza de catre autoritatile abilitate sa le initieze. Acestea sunt: b#%l!^+a?

a)  Ministerele si alte organe ale administratiei publice centrale de specialitate, precum si celelalte autoritati publice ce au drept de initiativa in temeiul altor acte normative.

b) Prefecturile, consiliile judetene si Consiliul General al Municipiului Bucuresti.

Pentru elaborarea proiectelor de acte normative, pe langa autoritatile publice initiatoare, se formeaza colective speciale in componenta caruia intra: un reprezentant al compartimentului juridic, un reprezentant al compartimentului de integrare europeana, reprezentanti ai directiilor corespunzatoare profilului propunerilor de reglementare si secretariatul general al respectivei autoritati publice.

In elaborarea proiectelor de acte normative, textul trebuie sa fie clar, precis, corect b#%l!^+a?redactat, stilul folosit in redactare este necesar sa fie imperativ, iar continutul bine sistematizat, structurat pe parti, capitole, sectiuni, articole, alineate. De asemenea, trebuie explicat intelesul unor notiuni si termeni chiar in continutul actului.

Dintre operatiunile procedurale emiterii actului administrativ, avizele si acordul prealabil, pun probleme atat in practica, cat si in doctrina.

Avizele reprezinta opiniile pe care o autoritate a administratiei publice le solicita altei autoritati a administratiei publice intr-o problema sau mai multe, pentru a se informa si a decide in cunostinta de cauza. Avizele nu produc efecte juridice prin ele insele, desi, fara ele (cand avizul este conform), actele administrative nu pot fi valabile.

Avand in vedere faptul ca avizele concretizeaza o vointa a unei autoritati a administratiei publice, ele nu sunt acte administrative de sine statatoare, ci doar operatiuni administrative foarte importante.

Avizele se clasifica in trei categorii: facultative, consultative si conforme.

1.      Avizele facultative reprezinta acele opinii pe care organul care adopta sau emite b#%l!^+a?un act administrativ de autoritate, este liber sa le ceara sau nu altui organ al administratiei publice sau altui organism de specialitate. Adoptarea sau emiterea actului fara acest aviz nu are nici o consecinta pe planul validitatii lui.

2.      Avizele consultative sunt acele opinii pe care organul care adopta sau emite un act administrativ de o autoritate trebuie sa solicite altor organe ale administratiei publice sau unor organisme de specialitate, dar nu este obligat sa aiba in vedere continutul acestuia. Nesolicitarea si neobtinerea acestui aviz duce la nulitatea actului administrativ, deoarece nu se respecta o norma prevazuta de lege.

Avizele facultative sau consultative nu pot niciodata sa emane de la un organ ierarhic superior, deoarece punctul de vedere al acestui organ nu poate fi "facultativ" pentru organul din subordine, care este obligat "sa se conformeze" acestui punct de vedere.

3.      Avizele conforme sau obligatorii sunt parerile pe care organul ce adopta sau emite un act administrativ de autoritate, este obligat conform legii, sa le ceara unui anumit organ al administratiei publice si la emiterea actului trebuie sa se conformeze acestora. Astfel de avize sunt expres prevazute de lege, lipsa lor atragand nulitatea actului administrativ de autoritate.

De obicei aceste avize se cer de la organele administratiei publice ierarhic superioare, ori de la organele egale in rang, dar de o anumita specialitate.

Procedura emiterii unui act administrativ este supusa, nu in putine cazuri, unui complex proces de avizare, nu a proiectului ca atare, ci a problemei in sine, dar avizele, la randul lor sunt precedate de studii, rapoarte si altele, prezentate de cel administrat, evident, apeland la profesionistii in domeniu. Avizele, in aceste situatii care vin din partea unor institutii sau autoritati publice, ne apar ca "validari" sau, dupa caz, "invalidari" de specialitate ale studiilor ce insotesc cererea de autorizare a celui administrat. Este motivul pentru care, intr-un litigiu de contencios administrativ, instanta nu se poate pronunta asupra substantei stiintifice a avizului, ci doar asupra respectarii sau nerespectarii normelor juridice ale procedurii de avizare, si aceasta numai in masura in care asemenea abateri de la regulile juridice afecteaza grav si iremediabil procedura emiterii actului sau, dupa caz, au determinat administratia competenta sa refuze emiterea actului administrativ.

In administratia publica, in general si in cea locala, in special, asemenea avize trebuie sa se solicite si sa se acorde in cat mai putine cazuri, deoarece in conditiile autonomiei locale si ale descentralizarii serviciilor publice, organele administratiei publice centrale sau locale competente, urmeaza sa dispuna prin adoptarea sau emiterea actelor administrative de autoritate, singure asupra continutului actului pe care il adopta sau emit.

In anumite cazuri, legea dispune ca actele administrative se adopta sau se emit in baza acordului unui alt organ al administratiei publice. Pentru a desemna obtinerea acordului unui anumit organ al administratiei publice, legea foloseste notiunea de acord prealabil.

Acordul poate fi cerut fie de un organ ierarhic superior, fie de un organ situat pe o pozitie cel putin egala cu cea a emitentului. De asemenea, acordul nu obliga organul care emite actul administrativ sa-l puna in executare, nu acopera viciile actului administrativ la care se refera, iar in cazul actiunii in anulare a litigiului, va trebui sa figureze ca parat, atat organul emitent, cat si cel care si-a dat acordul.

Acordul exprima consimtamantul altui organ administrativ dat pentru emiterea unui act de un alt organ, iar acesta poate fi: prealabil, concomitent si posterior. Acordul se deosebeste de avizul conform, prin faptul ca efectul juridic, in cazul actului emis cu acordul prealabil al unui organ, este rezultatul manifestarii de vointa a mai multor organe. Acordul prealabil, ca si aprobarea, confirmarea, ratificarea, conduc la existenta actelor administrative complexe, ce iau nastere din doua sau mai multe manifestari de vointa, care provin de la organe de stat diferite, dar care converg spre producerea aceluiasi efect juridic, formand o singura unitate juridica.

Deosebirea dintre "acordul prealabil" si avizele facultative si consultative consta in aceea ca in cazul avizelor, organul emitent poate stabili masuri contrare continutului din aviz, in timp ce in cazul "acordului prealabil" astfel de masuri nu pot fi stabilite. "Acordul prealabil" se aseamana in continut si efecte cu "avizul conform", dar nu se confunda cu acesta intrucat acest aviz, desi precede emiterea lui, nu produce el insusi efecte. Acordul prealabil produce el insusi efecte juridice cu conditia ca, prin continutul sau, sa concorde cu manifestarea de vointa a organului care emite actul administrativ.

In situatia in care acordul este solicitat posterior emiterii actului administrativ, din punct de vedere al consecintelor juridice, ne gasim in situatia manifestarilor de vointa ale unui organ superior stabilit prin lege, prin care acesta isi declara acordul cu privire la actul deja emis de un organ inferior. Fara aceasta manifestare de vointa posterioara lui, actul nu ar produce efecte juridice.

Luand in seama cele mentionate, putem concluziona ca toate aceste acte pregatitoare se realizeaza inainte de adoptarea sau emiterea de catre organele competente a actelor administrative de autoritate si ca ele nu produc, prin ele insele, efecte juridice, dar de efectuarea lor depinde adoptarea sau emiterea acestor acte cu respectarea conditiilor de validitate cerute de lege, iar nerespectarea intocmirii a acestor acte pregatitoare duce, cu exceptia avizelor facultative la nulitatea actelor administrative de autoritate.

2.3.2. Operatiuni procedurale concomitente emiterii actului administrativ

In aceasta etapa se realizeaza o serie de activitati, care au ca finalitate adoptarea actului administrativ respectiv.

Adoptarea actelor administrative de catre autoritatile deliberative, colegiale, se face in urma analizei in cadrul sedintei de lucru, la care trebuie sa participe, de regula, majoritatea membrilor acestor autoritati. In cadrul sedintei se prezinta Nota de fundamentare si proiectul actului intocmit, acesta supunandu-se dezbaterii. Participantii la dezbateri pot fi de acord cu proiectul, pot propune modificarea lui sau pot arata ca nu este nevoie de o reglementare in problema respectiva.

Dupa dezbateri, proiectul actului se supune la vot, asa cum a fost prezentat sau cu modificarile propuse, iar daca intruneste numarul legal de voturi, el este aprobat. Pentru ca un proiect sa fie aprobat, acesta trebuie sa intruneasca conditiile procedurale concomitente, pe care le vom prezenta mai jos.

Dintre operatiunile procedurale concomitente emiterii actului administrativ, cel mai des intalnite in practica si analizate in doctrina sunt: cvorumul, majoritateaceruta de lege pentru adoptarea actului si motivarea. Primele doua vizeaza organele colegiale din administratia publica (Guvernul, consiliile locale si judetene), care, desi sunt asemanatoare, nu sunt identice, cvorumul avand in vedere intrunirea valabila a organului colegial, iar majoritatea ceruta de lege are in vedere adoptarea (votarea) propriu-zisa a actului.  

Unele acte normative cuprind dispozitii care stabilesc, atat cvorumul necesar pentru ca deliberarile organului colegial sa fie valabile, cat si majoritatea ce trebuie sa fie intrunita pentru adoptarea actului.

1)  Cvorumul reprezinta numarul de membrii care trebuie sa fie prezenti pentru adoptarea actului, raportat la totalul membrilor autoritatii care il adopta. Aceasta problema se pune numai la organele colegiale. De regula, pentru ca actul sa fie adoptat in mod legal, actele normative cer prezenta a cel putin jumatate plus unu, uneori formularile fiind si in sensul "majoritatea membrilor". In anumite situatii este ceruta prezenta unei majoritati calificate, cum este cazul sedintei de constituire a consiliului local, cand se adopta deciziile de validare. Legea nr. 215/2001, in partea care ne intereseaza, articolul 31, alineatul (2), are urmatoarea redactare: "Sedinta este legal constituita daca participa cel putin doua treimi din numarul consilierilor alesi. In cazul in care nu se poate asigura aceasta majoritate, sedinta se va organiza in aceleasi conditii peste trei zile, la convocarea prefectului. Daca nici la a doua convocare reuniunea nu este legal constituita, se va proceda la o noua convocare, de catre prefect, peste alte trei zile, in aceleasi conditii.

2)  Majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului se refera la numarul de voturi necesar pentru ca hotararea sa fie valabila si obligatorie.

Atat cvorumul cerut ca o sedinta sa se desfasoare legal, cat si majoritatea ceruta de lege pentru ca un act sa fie legal adoptat, se exprima printr-o majoritate ce poate fi: relativa, absoluta si calificata.

a.       Majoritatea relativa reprezinta majoritatea celor prezenti (jumatate plus unu din prezenta, dar cu respectarea cvorumului de sedinta).

b.      Majoritatea absoluta reprezinta majoritatea membrilor unui organ colegial (cifra care este mai mare decat jumatate din numarul total al membrilor ce compun organul administrativ).

c.       Majoritatea calificata reprezinta o majoritate mai mare decat cea absoluta, cum ar fi majoritatea de doua treimi).

La aceste doua conditii procedurale concomitente, caracteristice doar organelor colegiale, unii autori adauga conditia semnarii si contrasemnarii (doar in cazul actelor normative) actelor administrative emise atat de organele de conducere unipersonala, cat si de organele de conducere colegiala.

In contextul analizei decretelor Presedintelui Romaniei, subliniem necesitatea semnarii acestora de catre Presedinte si a contrasemnarii, doar in cazul exercitarii anumitor categorii de atributii, de catre Primul-Ministru potrivit articolului 100, alineatul (1) din Constitutie.

Legea este cea care prevede necesitatea semnarii, iar in unele cazuri a contrasemnarii actelor administrative emise.

Dupa semnare actul administrativ trebuie sa fie stampilat, sa primeasca un numar de ordine si sa fie mentionata ziua, luna si  anul, adica sa fie datat.

3)      Motivarea actelor administrative. Extinderea acestei obligatii dincolo de sfera actelor administrativ-jurisdictionale, se apreciaza in doctrina actuala, ca ar fi benefica, constituind o garantie suplimentara de legalitate si de ocrotire efectiva a drepturilor si libertatilor cetatenesti.

Introducerea caracterului obligatoriu al motivarii actelor administrative, se apreciaza in doctrina actuala, va diminua riscul ca administratia sa ia decizii arbitrare, abuzive si va deveni in final un factor de progres pentru administratie.

Utilitatea motivarii deciziilor, prezinta un triplu interes si anume:

 a) aducerea la cunostinta a motivelor, inseamna a explica decizia si deci a evita conflictele posibile dintre administratie si administratii pe care ii serveste;

b) obligatia motivarii, determina administratia sa nu ia decizii pentru ratiuni care nu pot fi aduse la cunostinta opiniei publice, astfel, administratia sa se ghideze in activitatea sa dupa normele morale;

c) motivarea permite un control jurisdictional riguros al instantelor de contencios administrativ.

In doctrina recenta, se subliniaza in ultimul timp, o serie de acte normative care prevad obligativitatea motivarii pentru anumite acte administrative individuale.

Motivarea actelor administrative, se refera, in principal la:

–   cerintele care reclama interventia normativa in cauza, cu referire speciala la insuficientele reglementarilor in vigoare, la existenta unor neconcordante intre reglementarile existente, sau a unui vid in reglementare.

–   principiile de baza si finalitatea reglementarii propuse, cu evidentierea elementelor noi.

–  efectele avute in vedere, in functie de obiectul reglementarii.

–  implicatiile, pe care noua reglementare le are asupra reglementarilor existente.

–   fazele parcurse in pregatirea proiectului si rezultatele obtinute, relevandu-se studiile, cercetarile, evaluarile statistice, specialistii consultati si  preocuparile de armonizare legislativa.

–  in cazul ordonantelor de urgenta, trebuie sa se prezinte imprejurarile obiective care au determinat "cazul exceptional" care fundamenteaza reglementarea in aceasta forma.

Pentru fiecare proiect de act normativ, motivarea trebuie sa cuprinda o mentiune expresa cu privire la compatibilitatile acestuia cu reglementarile comunitare, si daca este cazul, aplicarea masurilor de armonizare.  

Desi pe deplin intemeiate toate aceste aprecieri de doctrina, atat timp cat principiul motivarii nu va fi prevazut expres in viitorul Cod de procedura administrativa, e de presupus ca, in practica el va fi in rare ocazii respectat.

Operatiuni procedurale ulterioare emiterii actului administrativ

Dupa analizarea proiectului de act administrativ de autoritatea deliberativa si aprobarea lui, actul administrativ se considera aprobat.

Pentru ca acesta sa-si produca efectele juridice mai sunt necesare o serie de operatiuni procedurale ulterioare emiterii actului administrativ.

Cele mai frecvente conditii procedurale posterioare emiterii actului administrativ sunt: comunicarea sau publicarea, aprobarea, confirmarea si ratificarea. Acestea au valoare juridica diferita, nu numai de la o categorie la alta, dar chiar in cadrul aceleiasi categorii.

Comunicarea reprezinta operatiunea prin care autoritatea emitenta a unui act administrativ individual, il aduce la cunostinta celui caruia actul i se adreseaza.

In unele cazuri, chiar anexe ale unor acte administrative normative, se comunica direct celor interesati.

Exceptia stabilita prin articolul 108, alineatul (4) din Constitutie – potrivit hotararilor Guvernului – aceasta prevede ca actele administrative cu caracter militar se comunica numai institutiilor interesate.

Publicarea reprezinta operatiunea prin care un act administrativ ce contine reguli generale si impersonale, avand un caracter normativ, este adus la cunostinta cetatenilor fie prin imprimare, fie prin afisare intr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisa. De exemplu, publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei, a ordonantelor si a hotararilor Guvernului, impreuna cu notele de fundamentare ale acestora semnate de ministrul sau ministrii initiatori. Sunt exceptate de la publicare hotararile cu caracter militar, acestea comunicandu-se numai institutiilor interesate "nu sunt supuse regimului de publicare in Monitorul Oficial al Romaniei, daca legea nu prevede altfel, ordinele, instructiunile si alte asemenea acte cu caracter normativ, si numai dupa obtinerea avizului Ministerului Justitiei".

De asemenea prefecturile si Primaria Municipiului Bucuresti, vor edita trimestrial, monitorul oficial al judetului, respectiv al Municipiului Bucuresti, in care se vor publica actele cu caracter normativ ale organelor administratiei publice locale.

Actele administrative de autoritate individuale ale celorlalte servicii publice administrative, se transmit prin posta sau direct persoanelor interesate.

Cerinta publicarii actelor normative care produc efecte juridice pentru subiecti determinati generic, este impusa de principiul potrivit caruia "nimeni nu poate invoca in apararea sa necunoasterea legii".

2) Aprobarea este, de regula, privita ca o manifestare de vointa a unui organ superior, prin care se declara de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fara aceasta manifestare de vointa ulterioara lui, nu ar putea produce conform legii, efecte juridice.

Pe langa semnificatia mentionata mai sus, mai este folosita si in "sens strict de act administrativ", cand organul ierarhic superior aproba "propunerile" organului inferior. De exemplu, articolul 11 din Legea cetateniei romane nr. 21/1991, republicata in 2000, prevede ca aprobarea cererilor de acordare a cetateniei romane, se face prin hotarare a Guvernului, care apreciaza in acest sens asupra propunerilor ministrului justitiei.

Pe langa aceasta aprobare propriu-zisa, doctrina a retinut si asa-numiteleaprobari substitutive.

Aprobarile substitutive sunt aprobarile date de organul ierarhic superior sub forma unor acte, printr-un organ inferior ce actioneaza intr-un domeniu de raporturi sociale de competenta celui ierarhic superior, situatie in care se considera ca efectele actului de aprobare inlocuiesc efectele actului aprobat.

Aprobarile substitutive se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi principale:

organul inferior este obligat sa puna in executare actul aprobat.

aprobarea nu acopera viciile esentiale ale actului aprobat.

actiunea in justitie, in baza Legii contenciosului administrativ se introduce impotriva organului superior care a aprobat actul.

Tot in cadrul "aprobarilor", sunt evidentiate si aprobarile improprii, folosite pentru aprobarea unor cereri sau propuneri adresate unor organe ale administratiei publice, situatii in care, aceste organe nu se pronunta asupra unui act administrativ prealabil, deoarece, emit un act administrativ pe baza cererii sau propunerii celui interesat.

In 2003, a fost adoptata o interesanta dar controversata reglementare privind aprobarea tacita prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 27/2003, privind procedura aprobarii tacite, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 486/2003.

Prevederile acestui act se aplica tuturor autorizatiilor emise de autoritatile administratiei publice, cu o serie de exceptii expres prevazute.

Prin "autorizatie" se intelege actul administrativ emis de autoritatile administratiei publice competente, prin care se permite solicitantului desfasurarea unei anumite activitati, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii. In notiunea de autorizatie sunt incluse si avizele, licentele, permisele, aprobarile, sau alte asemenea operatiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizarii.

O asemenea formulare a fost criticata de doctrina, constatandu-se pe deplin intemeiat ca sunt asimilate autorizatiilor – care in mod evident sunt acte administrative producatoare de efecte juridice – o serie de operatiuni administrative neproducatoare de efecte juridice prin ele insele.

Prin procedura aprobarii tacite, intelegem procedura prin care autorizatia este considerata acordata, daca autoritatea administratiei publice nu raspunde solicitantului in termenul prevazut de lege pentru emiterea respectivei autorizatii.

Prin legea de aprobare a ordonantei, textul initial a fost completat in sensul ca, raspunsul negativ al autoritatii administratiei publice competente, in termenul prevazut de lege, nu echivaleaza cu aprobarea tacita.

De aici rezulta ca legiuitorul a urmarit sa considere tacerea administratiei, drept un act administrativ, prin interpretarea in sens pozitiv a neraspunderii administratiei publice solicitantului unei autorizatii.

3) Confirmarea prezinta in dreptul administrativ, mai multe sensuri:

Intr-o prima acceptiune, prin confirmare se intelege actul prin care o autoritate a administratiei publice instiinteaza subiectul de drept interesat, ca intelege sa-i mentina un act administrativ anterior, situatie care nu va atrage un nou efect juridic, actul confirmat nedobandind statutul de act complex.

In a doua acceptiune, prin confirmare, o autoritate a administratiei publice urmareste sa acopere un viciu de care era lovit un act inferior.

Intr-o a treia acceptiune, confirmarea este intrebuintata pentru a desemna o aprobare data de autoritatea administratiei publice ierarhic superioara, fara de care, un act juridic anterior nu poate fi pus in executare.

4)  Ratificarea  este o regula procedurala mai putin intalnita decat avizele, aprobarile sau confirmarile. Singurul caz de ratificare in baza legislatiei anterioare, era reglementat de articolul 95, alineatul final din Constitutia din 1965, si de articolul 81 din Legea nr. 57/1968, privind organizarea si functionarea consiliilor populare. Era vorba de ratificarea de catre consiliul popular, calificat organ al puterii de stat, emise in exercitarea unor atributii ale consiliului popular intre sesiunile acestuia.

Asadar, ratificarea era un act de drept constitutional, prin care fostele comisii populare aprobau deciziile comitetelor executive, definitivand caracterul acestora.

Constitutia actuala a Romaniei, nu mai consacra categoria organelor locale ale puterii de stat, dar teoria ca atare a ratificarii poate redevenii actuala, daca prin aceasta notiune avem in vedere manifestarea vointei Parlamentului. De altfel, in articolul 91 alineatul (1), se face referire expresa la dreptul Parlamentului de a ratifica tratatele internationale. Nu trebuie confundata ratificarea Parlamentului, cu aprobarea Parlamentului.

Potrivit doctrinei postbelice, dar si celei actuale, acordul, aprobarea, confirmarea si ratificarea, conduc in unele situatii, la acte administrative complexe care se caracterizeaza prin faptul ca iau nastere prin doua sau mai multe manifestari de vointa, care provin de la autoritati diferite, dar, deoarece converg spre producerea aceluiasi efect juridic, formeaza o singura unitate complexa.

Formele procedurale stabilite de lege cu ocazia elaborarii actelor administrative au o importanta diferita.

Unele dintre ele, denumite "esentiale", urmaresc asigurarea legalitatii si oportunitatii actelor administrative, iar neindeplinirea lor atrage nulitatea sau anulabilitatea acestor acte.

Actele denumite "neesentiale", au ca scop asigurarea operativitatii activitatii administrative sau o anumita tehnica de elaborare a actului administrativ, nerespectarea lor neinfluentand valabilitatea actului.

Capitolul III. Forța juridica si efectele juridice ale actelor administrative

3.1. Forța juridica. Executarea din oficiu

O trăsătură a actului administrativ, ce se desprinde din însăși definiția legală a acestuia, constă în faptul că produce efecte juridice, în sensul creării, modificării sau stingerii de raporturi juridice.

Actele administrative, ca orice acte juridice, dau naștere, modifică, sau sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice cu o anumită forță.

În literatura de specialitate, pentru a se fundamenta forța juridică deosebită a actelor administrative ca acte de autoritate, implicit obligația executării lor, se face apel la prezumția de legalitate, care stă la baza întregului edificiu și a teoriei regimului juridic administrativ.

Atâta vreme cât ființează actul administrativ, se prezumă că a fost emis cu respectarea tuturor condițiilor de fond și de formă prevăzute de lege, de unde ideea respectării lui ne apare desprinsă din ideea respectării legii. De aici, teoretizarea în toată doctrina occidentală contemporană a principiului legalității.

Prezumția de legalitate este asociată, însă, cu alte două prezumții, prezumția de autenticitate (actul emană în mod real de la cine se spune că emană) și prezumția de veridicitate (actul reflectă în mod real ceea ce a stabilit autoritatea emitentă), formând împreună fundamentul teoretic atât efectelor în regim de putere ale actului administrativ, cât și a obligației sale de executare.

În literatura de specialitate se face distincție între obligația de executare (în general, o obligație de a face), care privește numai subiectele titulare de drepturi și obligații, ca efect al emiterii actului, și obligația de respectare sau opozabilitate (în principiu, o obligație de a nu face), care se întinde asupra altor subiecte de drept decât cele obligate la executare. Se susține că forța juridică a actului administrativ este identică cu a altor acte unilaterale ce emană de la organele statului în realizarea puterii de stat, dar este inferioară forței juridice a legii.

Într-adevăr, forța juridică a actelor unilaterale de putere, între care și actele administrative, este superioară celorlalte acte juridice (evident, nu mai Putin legea și restul actelor juridice specifice organelor “puterii legislative”), indiferent de la cine emană (organe de stat, organizații neguvernamentale).

Forța juridică, deci a actelor de putere este superioară actelor de drept civil, de drept comercial, de dreptul muncii etc. Nu mai puțin, dată fiind structura organizării administrației de stat, este firesc să existe o diferențiere sub aspectul forței juridice între diferitele acte administrative.

Din cele de mai sus nu trebuie să se înțeleagă că Parlamentul, calificat, prin art. 61 al Constituției republicate, unica autoritate legiuitoare a țării, poate să adopte o lege prin care să modifice ori să abroge acte administrative individuale sau hotărâri judecătorești, ar însemna o încălcare a raporturilor dintre autoritățile publice, așa cum sunt acestea consacrate de Constituție.1

În principiu, forța juridică a unui act administrativ este dată de locul pe care îl ocupă organul care îl emite în sistemul organizării administrației publice, precum și de natura organului respectiv. De exemplu, de la nivelul Guvernului, în sensul larg al termenului, emană: ordonanțe și hotărâri ale plenului, precum și decizii ale primului-ministru, dar nu toate au aceeași forță juridică, ordonanțele, având forța juridică cea mai mare, urmează hotărârile Guvernului și, apoi, deciziile primului-ministru. La fel se poate spune și în ceea ce privește actele administrative ce emană de la alte organe ale administrației publice, inclusiv ale administrației publice locale cum ar fi actele administrative de la nivelul consiliului județean (actele consiliului ca atare și actele președintelui).

Actele juridice unilaterale ale autorităților publice, emise în realizarea puterii publice, se caracterizează, în ceea ce privește regimul juridic aplicabil, prin regula executării din oficiu. În cazul în care obligația ce rezultă din act, ca efect juridic al aplicării acestuia, nu este executată de bună voie, cel îndreptățit a pretinde această obligație poate cere intervenția forței de constrângere a statului direct în baza actului de putere respectiv, fără a mai fi nevoie de investirea actului cu titlu executor.

Actul administrativ, la fel ca orice act de putere, este, prin el însuși un titlu executor, putându-se trece la executarea silită direct în baza lui, fără a mai fi nevoie de emiterea unui titlu executor de către un organ de stat (de regulă, un organ judecătoresc), cum se întâmplă în cazul actelor juridice civile.

În literatura franceză, de exemplu, s-a impus principiul după care executarea forțată nu poate avea loc fără un recurs prealabil la judecător, executarea forțată directă este posibilă doar în cazurile expres prevăzute de lege (de exemplu, art. R-285 din Codul rutier), în caz de urgență, de circumstanțe excepționale ori de necesități absolute. Această orientare a doctrinei și legislației occidentale evocă accentele care se pun pe ideea garantării libertății individuale, proprietății, inviolabilității domiciliului etc., aspecte de care nu poate face abstracție nici legislația noastră. Reglementările ce urmează să apară în baza Constituției vor veni cu garanții procedurale, vor lărgi sfera contenciosului administrativ, dar credem că principiul executării din oficiu , ca element al regimului actului administrativ, nu va fi pus în discuție.

Consecința valorii juridice a actelor administrative constă în aceea că actele respective produc efecte juridice fără a fi necesar consimțământul celor cărora aceste acte se adresează. Valoarea lor juridică creează o prezumție de autenticitate și de veridicitate în favoarea actelor administrative.

Prin prezumția de autenticitate se înțelege, calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat că provine, în mod real, de la organul evocat prin forma sa exterioară, iar prin prezumția de veridicitate se înțelege calitatea actului administrativ de a corespunde adevărului.

Aceste prezumții dau, totodată, și forța probanta a actului administrativ, care nu poate fi decât aceea a tuturor actelor autentice. De aici, rezultă că cele constatate prin actul administrativ scris, emis în limitele competenței organului respectiv, nu pot fi înlăturate, ca pentru orice act autentic, decât prin înscrierea în fals.

Cu toate acestea, nu toate actele autentice se bucură de beneficiul executării din oficiu. Actele administrative sunt caracterizate de acest principiu tocmai datorită caracterului lor de forme juridice principale ale administrației publice, activitate ce presupune organizarea executării și executarea concretă, până la faptele materiale, a legii, respectiv organizarea de servicii publice, în limitele legii.

Principiul executării din oficiu a actelor administrative, ca orice principiu, admite existența anumitor excepții, în cazurile prevăzute expres de lege. În principal, aceste excepții vizează actele administrative care nu dau naștere la raporturi de drept administrativ, ci la raporturi de drept civil, de dreptul muncii, raporturi “ protegiuite prin acțiune în fața instanțelor judecătorești”. O asemenea excepție, mai precis o întrerupere temporară a posibilității executării din oficiu, o reprezintă și suspendarea.

3.2. Momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice 

În doctrina de specialitate s-a pus problema momentului de la care se produc aceste efecte, cu alte cuvinte, a momentului de la care actul administrativ intră în vigoare.

Majoritatea autorilor susțin că momentul de la care produce efecte juridice este cel al publicării actelor normative, și, respectiv, al comunicării actelor individuale.

Această regulă este de mare importanță în practic, deoarece din modul în care o înțelegem și o aplicăm decurg o serie de consecințe juridice; în primul rând, existența sau inexistența obligației de executare, implicit a posibilității executării din oficiu. Este firesc să nu se poată pretinde obligația de executare a actului dacă el nu a fost adus la cunoștință subiectelor de drept cărora le revine această obligație. La fel, nu poate fi pretinsă obligația de respectare a unui act normativ atâta vreme cât el nu este dat publicității.

Chiar dacă majoritatea autorilor sunt de acord că acest moment ar fi cel al publicării, in ce privește actele administrative cu caracter normativ și cel al comunicării, in ce privește actele administrative cu caracter individual, această susținere nu mai poate fi privită atât de categoric, mai ales în raport cu dispozițiile constituționale care prevăd obligativitatea publicării în Monitorul Oficial al României a decretelor Președintelui precum și a ordonanțelor și hotărârilor Guvernului, cu excepția hotărârilor cu caracter militar, fără a se distinge după cum aceste acte administrative au caracter normativ sau individual.

Spre exemplu, decretul de grațiere emis de Președintele României – act administrativ cu caracter individual – produce efecte de la momentul publicării în Monitorul Oficial și nu de la momentul comunicării persoanelor interesate.

Se impune astfel reformularea tezei privind momentul de la care actele administrative produc efecte juridice, fiind cu totul de acord cu opinia potrivit căreia actele administrative încep să producă efecte din momentul în care au fost aduse la cunoștință în formele îngăduite de lege.

Este avută în vedere atât modalitatea comunicării, specifică actelor individuale, cât și cea a publicării, specifică actelor normative, cu admiterea unor excepții. În primul rând avem în vedere actele administrative care prevăd o dată ulterioară pentru intrarea lor în vigoare și, în al doilea rând, actele administrative cu caracter retroactiv, care constată existenta sau întinderea unor drepturi și obligații ce au luat naștere anterior sau inexistenta lor. Din această ultimă categorie fac parte: actele de anulare (revocare), care produc efecte juridice de la data intrării în vigoare a actului desființat, actele administrative normative interpretative, care au efect retroactiv de la data aplicării actului interpretat și actele administrative jurisdicționale, care au efect retroactiv deoarece, în cazul lor, se recunosc părților situații juridice preexistente emiterii actului.

Cunoașterea acestor reguli procedurale este de mare importanță teoretică și practică, deoarece de respectarea lor depinde, în ultimă instanță, însăși existența și legalitatea actului administrativ. Este de la sine înțeles ca un act administrativ emis fara avizul conform al altui organ de stat, in ipoteza in care un asemenea aviz este cerut de lege, este lovit de nulitate.

În principiu, actele administrative produc efecte pentru viitor, sunt active și nu retroactive. Sunt unele acte administrative care produc efecte cu caracter retroactiv, fie datorită caracterului lor (actele administrative declarative, actele administrative cu caracter jurisdicțional, actele administrative date în aplicarea unei hotărâri judecătorești), fie datorită unor dispoziții exprese ale legii. Cea mai importantă categorie de acte administrative din sfera excepțiilor de la principiul neretroactiv, o reprezintă actele administrative declarative denumită și recognitive, care, constatând (recunoscând) existența unor drepturi și obligații ce au luat naștere prin fapte juridice anterioare emiterii lor, vor produce efecte juridice din momentul în care s-au produs respectivele fapte juridice (de exemplu, certificatele de diferite categorii,adeverințele, extrasele, somația de plată, actele administrative de aprobare, confirmare sau anulare etc.).

De la regula intrării în vigoare a actelor administrative, menționată mai sus, pe lângă actele administrative retroactive, mai fac excepție și actele administrative ce încep să producă efecte juridice la o dată ulterioară comunicării sau, după caz, publicării. Situațiile de acest gen sunt determinate fie de unele dispoziții ale legii fie de voința organului emitent (în acest caz, însuși actul administrativ prevede data ulterioară la care intră în vigoare) fie de natura actului (de exemplu, actele administrative supuse aprobării sau confirmării).

3.3. Întinderea efectelor juridice produse de actul administrativ 

Trebuie să facem distincție între actele administrative normative, care, în principiu, produc toate categoriile de efecte juridice, ele fiind izvoare de drept pentru toate ramurile de drept, cu excepția dreptului penal, și actele administrative individuale.

Actele administrative individuale ni se înfățișează, în principiu, în calitate de fapte juridice ce dau naștere la raporturi de drept administrativ. Ele pot da naștere și la alte categorii de raporturi juridice, inclusiv de drept constituțional (de exemplu, actele întocmite de organele administrației locale pentru organizarea și desfășurarea alegerilor). Prin urmare, efectele actelor administrative pot fi reglementate și de alte norme de drept, alături de normele dreptului administrativ.

Actul administrativ individual este manifestarea de vointa care produce efecte juridice cu privire la persoane determinate, sau, intr-o formula mai explicita, care “creează”, modifica sau desființează drepturi si obligații in beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate.

În cele mai multe din aceste situații, cu toată pluralitatea de norme care îl reglementează, actul nu-și pierde natura de act administrativ. Sunt, însă, cazuri în care actul administrativ dobândește și trăsăturile unui act specific altei ramuri de drept, iar regimul său juridic devine un regim mixt, normele care definesc acest regim juridic formând o instituție juridică complexă. Exemplul tipic ce poate fi dat în acest sens îl reprezintă adopția, care este o instituie complexă, de drept administrativ și de dreptul familiei. Totodată, se impune a sublinia că efectele juridice ce intră sub incidența altor ramuri de drept decât dreptul administrativ (de exemplu, dreptul civil, dreptul muncii etc.) ne apar într-un raport de sbsecvență față de celelalte ce sunt reglementate de dreptul administrativ, aspect ce justifică calificarea regimului juridic al actului respectiv ca fiind un regim administrativ.

Cum s-a arătat deja, este vorba de un regim administrativ special, deoarece unele dintre regulile regimului administrativ nu pot opera, iar unele operează numai în anumite limite.

3.4. Încetarea producerii de efecte. Anularea, revocarea, suspendarea

Orice act juridic produce efecte juridice până la momentul ieșirii sale din vigoare. Trebuie să se facă distincția între încetarea producerii de efecte juridice, în general, și încetarea producerii unor efecte determinate, și anume obligația de executare, care se produce prin faptul material al aducerii ei la îndeplinire.

Actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii din vigoare, care, de regulă, se face de către organul emitent, de organul său ierarhic superior, ori de instanțele judecătorești. Este vorba despre revocare, anulare și suspendare.

Obligația de executare a actului administrativ poate înceta, ca orice obligație, prin îndeplinirea ei. Este necesar, totuși, ca această încetare să fie prevăzută în mod expres: de un alt act administrativ cu cel puțin aceeași forță juridică, de lege, sau de o hotărâre judecătorească.

Încetarea obligației de executare (scoaterea din vigoare) a actului administrativ nu se datorează in toate cazurile acțiunii unor organe de stat, ci și unor fapte materiale, dacă legea leagă de producerea acestora un efect sau, după caz, dacă din evenimentul respectiv rezultă o imposibilitate obiectivă (absolută și definitivă) de executare (de exemplu, moartea persoanei în sarcina căreia se afla obligația de a plăti o amendă administrativă, expirarea termenului de valabilitate).

Renunțarea beneficiarului dreptului conferit de actul administrativ nu este de natură să ducă la încetarea efectelor acestuia. De vreme ce actul administrativ este o manifestare unilaterală de voință, el având acest caracter chiar atunci când este emis la cerere, este logic ca voința beneficiarului actului să nu aibă nici relevanță asupra încetării efectelor acestuia. În consecință, dacă o persoană renunță la beneficiul actului administrativ, pentru ca acesta să înceteze a mai produce efecte juridice, e necesar să fie revocat de organul emitent sau de organul superior.

Anularea

Anularea este o formă specifică de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative și o putem defini ca fiind manifestarea de voință a unei autorități administrative orientată în scopul încetării definitive a efectelor juridice ale unui act administrativ ilegal. Cu alte cuvinte, anularea nu reprezintă altceva decât acțiunea autorității competente să dispună această măsură, care lipsește de efecte juridice actul administrativ de autoritate, îl desființează.

Anularea se datorează nerespectării prevederilor legale la întocmirea actului administrativ, ceea ce atrage sancționarea activității ilegale. Prin urmare, nulitatea în dreptul administrativ apare ca o sancțiune care intervine după ce o dispoziție legală a fost încălcată, lipsind actul juridic viciat de efectele juridice în vederea căruia a fost emis. Este o sancțiune aplicabilă exclusiv actelor juridice ale administrației și nu faptelor materiale juridice.

În legătură cu nulitatea actului administrativ, au fost formulate în literatura de specialitate numeroase teorii care au încercat să adapteze această noțiune la specificul activității administrației publice. În dreptul administrativ, problema nulității actelor pe care le adoptă sau le emit autoritățile administrației publice și conducătorii acestora, se pune în alți termeni decât în dreptul privat, datorită existentei mai multor categorii de interese și anume: interesul general, statal, interesul local, al comunelor, orașelor, județelor, precum și interesul individual, adică interesul celor administrați.

În primul rând, a existat teza unei teorii unice a nulității în dreptul administrativ, susținută de V. Gh. Tarhon. Acesta considera că s-ar încălca grav principiul legalității dacă un act administrativ, având un viciu de ilegalitate, s-ar bucura de prezumția de legalitate, continuând să rămână valabil și să producă efecte până la declararea nulității sale.

Având la bază ideea că unitatea dreptului socialist, principiu unitar al legalității socialiste, impune o instituție unitară a nulității actelor juridice, această teorie nu s-a bucurat de susținerea majorității autorilor de drept administrativ, rămânând izolată. Principalul argument invocat împotriva acestei teorii constă în faptul că viciile care afectează actul administrativ nu au toate o valoare egală; ele pot fi mai mult sau mai Putin grave. Unele pun în cauză interese generale, altele nu aduc atingere decât intereselor individuale. Uneori ilegalitatea este atât de evidentă încât manifestarea de voință nu are nici măcar aparenta unui act juridic, alteori actul prezintă semne exterioare ale unei manifestări valabile de voință, deși este realizat cu încălcarea unor dispoziții legale.

Pornind de la aceste aspecte, au fost formulate alte două teorii, anume teza bipartită a nulității și anulabilității și teza tripartită a nulității relative, a nulității absolute si a inexistentei actelor administrative.

Potrivit tezei bipartite, susținută de Mircea Anghine în raport cu gravitatea nerespectării condițiilor de valabilitate ale unui act administrativ, viciile unui astfel de act pot face ca acesta să fie nul sau anulabil. Pe baza acestui criteriu, sunt considerate nule acele acte care nu întrunesc condițiile esențiale pentru a lua ființă, neproducând niciun efect juridic, nedând naștere la niciun fel de drepturi și obligații, iar anulabile actele care conțin încălcări de mică însemnătate a condițiilor cerute pentru existența lor și, care fără a înceta de a fi obligatorii și executorii, pot fi totuși contestate sau anulate pe cale administrativă sau judecătorească.

O abordare diferită întâlnim în cadrul concepției tripartite. Potrivit acesteia, o caracteristică comună a actelor susceptibile de nulitate absolută sau relativă constă în faptul că ele se bucură de prezumția de legalitate până în momentul în care aceste nulități sunt constatate sau declarate de autoritatea competentă. Atâta vreme cât aceste acte nu au fost anulate, ele trebuie considerate obligatorii pentru subiectele vizate prin ele, numai inexistenta actului nu are nevoie să fie constatată pentru a-l lipsi de efecte juridice.

Teoria bipartită a fost criticată, deoarece atribuie noțiunii de nulitate același sens pe care susținătorii tezei tripartite o atribuie categoriei de inexistentă.

Actele lovite de vicii, rezultate din nerespectarea unor dispoziții legale de fond, nu sunt susceptibile de confirmare, confirmarea unui act administrativ acoperă numai viciile care alterează sau fac să lipsească manifestarea de voință a organului emitent, neputându-se încadra în categoria actelor anulabile, dar nici în categoria actelor nule, deoarece, nerespectarea condiției legale de fond nu înlătură prezumția de legalitate a actului, ori, ceea ce caracterizează actele nule, în opinia bipartită, este tocmai faptul că viciul de ilegalitate are o gravitate atât de mare, încât prezumția de legalitate nu mai poate opera.

Prin urmare, este necesară introducerea unei noi categorii de nulitate, aceea a nulității absolute. Astfel, actele lovite de nulitate absolută se caracterizează prin faptul că ilegalitatea lor, deși, în principiu, nu poate fi acoperită prin confirmare, nu este de natură să înlăture prezumția de legalitate de care ele se bucură.

Chiar dacă majoritatea autorilor sunt de acord cu existenta celor trei categorii de nulități, totuși, literatura juridică de specialitate a subliniat că există o distincție redusă ca importantă între nulitatea absolută și nulitatea relativă, având în vedere regimul lor juridic asemănător.

În cazul anulării actelor de autoritate pe cale administrativă, nu are relevantă felul nulității actului juridic, nulitatea putând fi dispusă oricând, chiar și din oficiu, de către autoritatea ierarhic superioară competentă, indiferent dacă actul administrativ a încălcat o normă ce ocrotește un interes general sau individual.

Totuși, în cazul exercitării controlului de legalitate pe cale judecătorească, distincția între cele două categorii de nulități prezintă interes, cel Putin sub aspectul cauzelor care le determină și al persoanelor îndreptățite să le evoce în fata instanțelor.

Prin urmare, încălcarea unor dispoziții legale care ocrotesc drepturi și interese exclusiv personale atrage sancțiunea nulității relative a actelor administrative, în timp ce încălcarea unor dispoziții legale de ordine publică prin care se ocrotește un interes general atrage sancțiunea nulității absolute a actului administrativ, care poate fi cerută sau invocată, pe cale de excepție, de autoritățile publice împuternicite de lege, precum și de orice persoană interesată.

Mai mult, nulitatea absolută poate fi invocată de instanța de judecată din oficiu.

Anton Trăilescu identifică și cauzele de nulitate absolută a actelor administrative: depășirea competentei organului emitent, nesocotirea interesului general în favoarea unor interese personale (deturnarea de putere sau excesul de putere), nerespectarea condițiilor de formă prevăzute în mod expres de lege pentru validitatea unor acte administrative, precum și nerespectarea oricăror dispoziții imperative ale legii, care ocrotesc un interes public.

În lipsa unor dispoziții cu caracter de principiu, majoritatea autorilor sunt de părere că o distincție netă a actelor administrative în funcție de nulitatea absolută și nulitatea relativă nu se poate face decât în acele materii în care există precizări exprese ale legii.

Spre exemplu, potrivit art. 17 din O.G. nr. 2/2001, privind regimul juridic al contravențiilor, lipsa mențiunilor despre: numele, prenumele și calitatea agentului constatator, numele și prenumele contravenientului, a faptei săvârșite, a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului atrage nulitatea absolută a procesului-verbal de constatare a contravenției. Această nulitate poate fi constatată și din oficiu. Restul condițiilor procedurale, în măsura în care nu sunt respectate de către agentul constatator, nu pot atrage nulitatea absolută ele putând fi acoperite de organul competent a soluționa plângerea; de unde trebuie admis că necompletarea altor mențiuni în procesul-verbal, altele decât cele prevăzute în art. 17 din O.G. nr. 2/2001, atrage nulitatea relativă.

Cât privește actul administrativ inexistent, acesta se caracterizează prin lipsa elementelor esențiale referitoare la natura și obiectul său, fără de care el nu poate fi conceput, cum ar fi actul emis de către o autoritate vădit necompetentă sau de către o persoană care nu are calitatea de funcționar public. Aceste acte nu prezintă nici măcar aparenta de legalitate, ilegalitatea lor fiind atât de evidentă încât oricine o poate sesiza.

Referindu-se la inexistenta actelor administrative, Antonie Iorgovan, citându-l pe profesorul Tudor Drăganu, afirma că asemenea acte sunt lovite de vicii atât de vizibile, încât o persoană cu inteligentă mijlocie nu le poate recunoaște nici măcar o singură clipă caracterul obligatoriu. Sunt și cazuri în care această sancțiune a inexistentei actelor administrative este prevăzută chiar de Constituție, unde se stipulează că nepublicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului atrage inexistenta acestora.

O altă situate care a născut ample dispute în materia nulității actelor administrative pornește de la dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, potrivit căreia instanța poate decide anularea în tot sau în parte a unui act administrativ.

Anularea parțială a unui act administrativ este posibilă, dar numai în cazul actelor administrative normative care includ, de regulă, mai multe norme, și numai când partea din act care a fost anulată nu are o legătură organică și intrinsecă cu celelalte dispoziții din act, care pot avea o existentă de sine stătătoare și se pot aplica în forma în care au fost adoptate chiar și în lipsa dispozițiilor care au fost anulate. Cât privește actele administrative individuale, este mai greu să se facă o distincție între nulitatea totală și nulitatea parțială, deoarece actul este unitar prin existenta unei singure cauze și a unui singur obiect, motiv pentru care, de regulă, nulitatea nu poate fi decât totală.

Profesorul Antonie Iorgovan își exprimă rezervele în a accepta situația ca un act administrativ să fie anulat parțial, el considerând că de vreme ce o parte a actului este ilegală, ceea ce înseamnă că nu este respectată o condiție de fond sau formă, aceasta afectează legalitatea întregului .

Cu privire la organele competente a dispune măsura anulării unui act administrativ, trebuie să se facă o distincție între actele administrative normative sau individuale emise de autoritățile administrației publice locale și cele emise de autoritățile administrației publice centrale. Dat fiind faptul că autoritățile administrației publice locale sunt autonome, actele lor de autoritate: hotărâri de consiliu local sau județean, dispoziții ale primarilor respectiv ale președinților de consiliu județean, nu pot fi anulate decât de instanța judecătorească competentă, în caz contrar s-ar încălca principiul autonomiei locale prevăzut de Constituție și de Legea nr.215/2004 a administrației publice locale.

Actele de autoritate ale organelor administrației publice centrale pot fi anulate de către instanța de judecată competentă, dar și de către organele ierarhic superioare organului emitent al actului în baza raporturilor de subordonare administrativă.

Spre exemplu, Guvernul, în exercitarea controlului ierarhic, are dreptul să anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritățile administrației publice din subordinea sa, precum și ale prefecților.

Ministerul Public are competenta de anulare a actelor administrative ilegale, dar numai a celor emise de către organele de cercetare și de urmărire penală, și ale organelor de administrare a locurilor de deținere și executare a pedepselor, cu respectarea procedurilor prevăzute de normele dreptului procesual penal.

Unii autori consideră că autoritățile cu activitate administrative jurisdicțională au posibilitatea să anuleze acte administrative ilegale. Sunt avute în vedere acele organe de jurisdicție din sistemul Curții de Conturi care pot dispune această măsură atunci când printr-un act administrativ s-au încălcat normele privitoare la formarea, administrarea și întrebuințarea resurselor financiare din sectorul public.

Nulitatea intervine pentru cauze anterioare sau concomitente emiterii actului administrativ afectat de un viciu de ilegalitate. Efectele anulării se produc nu numai pentru viitor, ex nunc, dar și pentru trecut, ex tunc, adică din momentul emiterii actului. Prin urmare, actul de anulare desființează efectele juridice ale actului anulat, considerându-se că el nici nu a existat.

Numai efectele juridice ale actului anulat sunt desființate; consecințele lui de fapt, materiale, sunt o realitate, care s-a produs în trecut și care nu poate fi ignorată.

B. Revocarea.

Cât privește revocarea, această noțiune a fost înțeleasă ca reprezentând acțiunea prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul ierarhic superior desființează acest act. Cu alte cuvinte revocarea reprezintă operațiunea juridică care determină încetarea definitivă a efectelor juridice ale actelor administrative ca urmare a ilegalității sau a inoportunității acestora.

În doctrina sensul termenului este privit din mai multe perspective, în funcție de organul care întreprinde acest demers, dar și în funcție de natura actului administrativ supus măsurii. Astfel, când desființarea actului se face de către autoritatea emitentă, revocarea se exprimă prin termenul de retractare sau retragere, iar noțiunea de revocare propriu-zisă se folosește atunci când desființarea actului se face de către autoritatea administrativă ierarhic superioară celei emitente.

Dacă avem în vedere criteriul naturii actului administrativ, atunci trebuie să facem o distincție între actele administrative individuale și cele cu caracter normativ, revocarea acestora din urmă purtând denumirea de abrogare, fapt unanim acceptat în doctrină.

Majoritatea autorilor consideră că revocarea reprezintă o specie a nulității, un caz particular de nulitate, lucru cu care suntem întru-totul de acord. Au existat însă și păreri care susțineau că revocarea este distinctă de anulare, atât sub aspectul motivelor, cât și sub cel al organelor competente a se pronunța. În viziunea acestor autori, anularea intervine pentru motive de ilegalitate ale actului administrativ, iar revocarea doar pentru motive de inoportunitate.

În aceeași idee, revocarea poate fi hotărâtă numai de organul emitent și de cel ierarhic superior, anularea putând fi dispusă și de instanța de judecată.

Revocarea constituie o specie a nulității, dar în același timp și o regulă, un principiu al regimului juridic al actelor administrative.

Principiul revocabilității actelor administrative ne apare ca un efect firesc al trăsăturilor administrației publice, al rațiunii însăși de a fi a actelor administrative. Administrația publică, presupune o activitate de conducere și execuție efectivă a procesului complex de aplicare în viață a valorilor politice stabilite prin lege, respectiv de prestare a celor mai diverse servicii publice, în limitele legii. Ea trebuie, într-o riguroasă viziune științifică, să dea dovadă în permanență de receptivitate atât față de legea care îi formulează sarcina, obiectivul, cât și față de social, de viața reală, către care se adresează, sub forma unui model abstract, legea.

Administrația publică trebuie să dea dovadă de elasticitate și nu de închistare, de birocratizare, să fie, în același timp, operativă, consacrată și diferențiată. Tocmai de aceea, structura organizațională a administrației publice este bazată pe anumite reguli, între care și subordonarea ierarhică administrativă. Regulile regimului juridic nu pot fi stabilite decât pe baza regulilor ce stau la baza structurii organizaționale a administrației publice. În felul acesta, ajungem la înțelegerea revocabilității actelor administrative ca fiind o regulă a structurii funcționale a administrației publice.

Privită sub aspectul motivelor, revocarea este determinată de viciile de ilegalitate care afectează actul administrativ, dar și ca urmare a inoportunității acestora, prof. Antonie Iorgovan pronunțându-se în acest sens: Revocarea intervine pentru toate condițiile de ilegalitate, dar mai ales pentru condițiile referitoare la oportunitate.

Revocarea intervine pentru toate condițiile de ilegalitate, dar mai ales pentru condițiile referitoare la oportunitate. Cauzele revocării pot fi anterioare, concomitente sau posterioare emiterii actului administrativ. În primele două ipoteze, revocarea va produce efecte cu caracter retroactiv. În ultimul caz, efectele revocării vor fi ex nunc.

Dreptul de revocare implică, după caz, dreptul de reformare sau dreptul de instrucțiune. Dreptul de instrucțiune (de a da îndrumări obligatorii) intervine numai în cazurile în care organul ierarhic superior a revocat acte administrative de competența exclusivă a organelor subordonate.

Actele administrative normative sunt întotdeauna revocabile, în acest domeniu neexistând nici o excepție. În ce privește actele administrative individuale, excepțiile de la principiul revocabilității actelor administrative sunt fie prevăzute expres de lege, fie urmare a naturii drepturilor și obligațiilor care decurg din actul administrativ.

Majoritatea autorilor sunt de acord că, pe lângă actele administrative declarate irevocabile de o dispoziție expresă a legii, sunt exceptate de la principiul revocabilității următoarele categorii de acte administrative:

a) actele administrative declarate irevocabile de o dispoziție expresă a legii;

b) actele administrative cu caracter jurisdicțional;

c) actele administrative de aplicare a sancțiunilor corespunzătoare formelor răspunderii din dreptul administrativ;

d) actele administrative de punere în executare a actelor procedurale penale;

e) actele administrative care dau naștere la contracte civile;

f) actele administrative care sunt emise ca urmare a existenței unor contracte civile;

g) actele administrative care dau naștere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilității;

h) actele administrative care au fost executate material.

Fiind o modalitate a anulării, revocarea produce același efect: încetarea raporturilor juridice care luaseră naștere prin actul revocat.

S-a apreciat că momentul de la care încetează efectele juridice ale actului revocat este diferit, în funcție de motivul revocării. Dacă actul administrativ a fost revocat pentru motivul ilegalității, revocarea produce efecte retroactive. În cazul revocării pentru motivul inoportunității, efectele se produc numai pentru viitor.

Într-o altă opinie s-a precizat că momentul încetării efectelor actului revocat diferă după cum motivul revocării este anterior, concomitent sau posterior emiterii actului administrativ.

În primele două ipoteze, revocarea va produce efecte retroactive, în timp ce în ultimul caz, efectele revocării se vor produce numai pentru viitor.

Suspendarea

Încetarea temporară și provizororie a efectelor juridice produse de un act administrativ se face prin suspendare.

Suspendarea este operația de întrerupere temporară a efectelor juridice, ceea ce este valabil și pentru actele administrative. Suspendarea actelor administrative este o garanție a asigurării legalității, dar o garanție ce intervine în cazuri de excepție, în cazuri limită. Este vorba de întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice, precum și de amânarea temporară a producerii de efecte juridice.

Suspendarea intervine în cazuri excepționale, atunci când există îndoieli, dubii, cu privire la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative. Suspendarea intervine obligatoriu în cazurile expres prevăzute de lege

Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesară din mai multe motive, între care reținem:

Contestarea legalității de către un cetățean, o organizație nestatală sau de către un organ public;

Schimbarea condițiilor de fapt după emiterea actului și punerea sub semnul întrebării a legalității pe considerente de oportunitate;

Necesitatea de a pune de acord actul administrativ cu actele organelor ierarhic superioare, emise ulterior;

Aplicarea unei sancțiuni persoanei fizice care a săvârșit o abatere administrativă;

Clarificarea unor îndoieli ale organului emitent asupra legalității actului.

Astfel, suspendarea se deosebește de revocare prin mai multe aspecte. În primul rând, revocarea apare ca o regulă, în timp ce suspendarea este o operație excepțională.

În al doilea rând, revocarea se dispune când există certitudinea că actul este ilegal, inclusiv sub aspectul oportunității, pe când suspendarea se dispune când există un dubiu în privința legalității, inclusiv sub aspectul oportunității.

În al treilea rând, revocarea determină încetarea definitivă a efectelor actului administrativ, fiind din acest punct de vedere o specie a nulității, pe când suspendarea determină încetarea temporară a acestor efecte, fiind un aspect de sine stătător al regimului actelor administrative, ridicat la același nivel cu anularea.

Raportând fondul comun de idei la legislația în vigoare, apreciem că suspendarea actelor administrative poate interveni:

de drept (în baza unei dispoziții exprese a legii);

în baza unui ordin al organului ierarhic superior;

în baza hotărârii de retractare vremelnică a organului emitent;

în baza unei hotărâri judecătorești sau a unei ordonanțe a Ministerului Public.

Având în vedere exemplele prezentate mai sus, putem identifica și organele competente să dispună măsura suspendării unui act administrativ și anume: organul emitent, organul ierarhic superior în cadrul exercitării controlului administrativ, instanțele judecătorești competente în urma pronunțării asupra unei cereri de suspendare, dar și organele administrative cu atribuții jurisdicționale.

Încetarea suspendării unui act administrativ poate să aibă loc prin revocarea (anularea) actului administrativ suspendat, ca urmare a constatării caracterului său ilegal sau inoportun, prin repunerea în vigoare a actului administrativ suspendat, pentru că s-a constatat că acesta nu este ilegal sau neoportun, de drept, în cazul actelor administrative suspendate pentru inoportunitate, în cazul în care împrejurările de fapt care au determinat suspendarea au dispărut și, prin hotărâre judecătorească definitivă, in cazul actelor administrative atacate de prefect la instanța de contencios. Instanța poate anula actul administrativ atacat, dacă consideră că este ilegal, sau poate să respingă acțiunea prefectului, actul continuând să producă efecte juridice.

In concluzie, efectele suspendării vor înceta fie prin anularea actului, fie prin repunerea in vigoare, ca urmare a stabilirii legalității lui.

Concluzii

Scopul oricărui act juridic în speță a actului administrativ, îl reprezintă producerea de efecte juridice, adică crearea, stingerea, modificarea unor situații juridice. Dacă actul nu are scop (cauză), înseamnă că el este lovit de nulitate, fiind un act inexistent.

Pentru că toate actele administrative urmăresc să producă efecte, interesează momentul de la care încep să curgă acestea, altfel spus, când intră în vigoare.

De aici se impune distincția dintre actele administrativ normative și actele administrative individuale. Actele administrative normative, având caracter general, impersonal, obligatoriu ele trebuiesc aduse la cunoștința celor interesați operațiune ce se materializează prin publicare. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau a ordonanței. Hotărârile cu caracter militar se comunică numai instituțiilor interesate.

Deci publicarea constituie o condiție de validitate a actului în primul rând și în al doilea rând reprezintă o condiție esențială pentru ca actul administrativ, semnat să producă efecte juridice.

Actele cu caracter individual se comunica celor interesați, momentul comunicării coincide cu cel al începutului producerii de efecte juridice. Aceasta este regula. Dar emitentul actului poate stabili o dată expresă sau de referință pentru ca un act administrativ să poată produce efecte juridice.

Ca regulă, înscriindu-se în principiile generale ale dreptului privind neretroactivitatea normelor juridice, actele administrative produc efecte pentru viitor. Totuși există anumite acte administrative care produc efecte retroactiv, fie datorită caracterului lor (acte administrative declarative, actele jurisdicționale, actele administrative de aplicare a unor hotărâri judecătorești (eliberarea unei adeverințe cu valabilitate de la o dată anterioară), fie datorită unei dispoziții a legii.

Actele administrative declarative sau recognitive, recunosc existența unor drepturi și obligații ce s-au născut în trecut, ex. certificatul de naștere, de deces, actul de confirmare a unui act anterior sau actul de anulare al unui act administrativ sau actul revocare.

Actele administrative produc efecte juridice până la momentul ieșirii lor din vigoare prin modalitățile legale consacrate; de regulă printr-un act de abrogare, de retractare, revocare, anulare prin dispariția obiectului de reglementare, prin hotărâre judecătorească etc.

Anularea unui act administrativ presupune lipsirea actului în cauză de orice efecte juridice produse de acesta și încetarea pentru viitor a oricăror efecte. Anularea este strâns legată de nerespectarea legalității la data emiterii unui act administrativ și are caracterul unei sancțiuni.

Nulitatea poate fi consecința încălcării interesului public sau bunelor moravuri ori chiar a interesului particular. In funcție de gravitatea viciilor de legalitate în doctrină și jurisprudență s-au formulat puncte de vedere uneori contradictorii privind existența și în materia actelor administrative a nulității absolute și a nulității relative – interesul ocrotit de norma încălcată, având o importanță deosebită pentru această apreciere

Denumită și retractare, revocarea constituie procedeul prin care administrația desființează un act administrativ, cu efect retroactiv. Aceasta poate fi opera organului emitent al actului revocat și atunci operațiunea poartă denumirea de retractare sau a organului ierarhic superior, când se numește revocare. Revocarea este o formă a nulității, "o specie".

Pentru motive temeinice, uneori prevăzute de lege intervine o suspendare a efectelor actului administrativ în vigoare, deci care a început să producă efecte juridice de la o anumită dată și între timp intervine un motiv de amânare a producerii efectelor juridice.

Suspendarea reprezintă pe lângă întreruperea temporară a efectelor actului administrativ și o garanție a asigurării legalității, oprindu-se astfel producerea efectelor juridice ale actului nelegal.

Regulile de drept care guvernează activitatea puterii publice caută să apere cetățeanul, în calitate de debitor al obligației impuse de actul administrativ, iar excesul de putere este sancționat în plan jurisdicțional, inclusiv prin anularea respectivului act.

Pentru ca personalul din administrația publică să înțeleagă natura juridică a actelor și operațiunilor întreprinse, viitoarea lege care va stabili regulile de bază ale procedurii de emitere a unui act administrativ poate cuprinde o detaliere a tipurilor de operațiuni administrative. În plus, vor fi necesare norme speciale în legătură cu procedura de efectuare a acestor operațiuni, îndeosebi, certificate, adeverințe, avize.

Bibliografie

Iorgovan, Drept administrativ, vol. II, ed. a III-a, Ed. All Beck, București, 2002

Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, București, 2001

Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. Nemira, București, 1996

Trăilescu, Actele administrației publice locale, Ed. All Beck, București 2002

Trăilescu, Drept administrativ, ed. a II-a, Ed. All Beck, București 2005

Trăilescu, Unele considerații referitoare la necesitatea unei mai stricte delimitări a nulităților în dreptul administrativ, în Dreptul, nr. 12 din 2001

Manda, Drept administrativ, tratat elementar, ed. IV, Ed. Lumina Lex, București, 2007

Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ed. a III-a, Ed. Lumina Lex, București 2005

Brezoianu, Drept administrativ – organizarea de stat în România, Ed. Lucrețius, București, 1998

Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, București 2004

Apostol Tofan, Drept Administrativ, vol. II, Ed. CH. Beck, 2010

L. Cătană, Drept administrativ, Partea specială, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2009

E. Stefan, Drept administrativ – Partea a II-a, Ed. Universul Juridic, București, 2013

Bălan, Procedura administrativă, Ed. Universitară, București 2005

Gh. Țigăeru, Contenciosul administrativ, Ed. Lumina Lex, București, 1994

A. Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucuresti, 2004

Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina Lex, București, 2000

Alexandru, M. Cărăușan, S. Bucur, Drept administrativ, ed. a III-a, revizuită și adăugită, Ed. Universul Juridic, București, 2009

Iovănaș, Dreptul administrativ și elemente ale științei administrației, Ed. Didactică și Pedagogică, București, 1977

P. Slăniceanu, A. Pușcă, C. I. Enescu, D. M. Petrovszki, Drept administrativ, vol.II, Ed. Universitară Danubius, Galați, 2009

V. Ivanof, Contenciosul administrativ, conform legii nr 554/2004, Ed. Biblioteca Târgoviște, 2011

Brad, Revocarea actelor administrative, Ed. Universul Juridic, București, 2009

L. Teofil, Drept administrativ român. Partea generală, vol. I, Ed. Ministerului de Interne, București, 2000

M. Anghene, M. Stoica, Controlul activității economico-sociale, Ed. Politică, București, 1981

M. Preda, Drept administrativ, Partea Generala (rev. si act.), Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2000

M. Preda, Drept administrativ, Partea generală, ediția a III-a, Ed. Lumina Lex, București 2004

O. Podaru, Drept administrativ, vol. I, Ed. Hamangiu, București, 2010

R. Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004

R. A. Lazăr, Legalitatea actului administrativ, Ed. All Beck, București, 2004

R. N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004

T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Științifică, București 1959

V. I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ, Partea generala, ed.  a III-a, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2002

V. Vedinaș, Drept administrativ, ed. a V-a, Ed. Universul Juridic, București, 2009

V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ, Ed. All, București 2001

V. Vedinaș, Drept administrativ și instituții politico-administrative, Ed. Lumina Lex, București 2002

Legea 554/2004, legea contenciosului administrativ, publicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 1154 din 07/12/2004 

Legea nr.90 din 2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, art.28, al.2

=== Βibliоɡrɑfiе ===

Bibliografie

Iorgovan, Drept administrativ, vol. II, ed. a III-a, Ed. All Beck, București, 2002

Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, București, 2001

Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. Nemira, București, 1996

Trăilescu, Actele administrației publice locale, Ed. All Beck, București 2002

Trăilescu, Drept administrativ, ed. a II-a, Ed. All Beck, București 2005

Trăilescu, Unele considerații referitoare la necesitatea unei mai stricte delimitări a nulităților în dreptul administrativ, în Dreptul, nr. 12 din 2001

Manda, Drept administrativ, tratat elementar, ed. IV, Ed. Lumina Lex, București, 2007

Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ed. a III-a, Ed. Lumina Lex, București 2005

Brezoianu, Drept administrativ – organizarea de stat în România, Ed. Lucrețius, București, 1998

Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, București 2004

Apostol Tofan, Drept Administrativ, vol. II, Ed. CH. Beck, 2010

L. Cătană, Drept administrativ, Partea specială, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2009

E. Stefan, Drept administrativ – Partea a II-a, Ed. Universul Juridic, București, 2013

Bălan, Procedura administrativă, Ed. Universitară, București 2005

Gh. Țigăeru, Contenciosul administrativ, Ed. Lumina Lex, București, 1994

A. Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucuresti, 2004

Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina Lex, București, 2000

Alexandru, M. Cărăușan, S. Bucur, Drept administrativ, ed. a III-a, revizuită și adăugită, Ed. Universul Juridic, București, 2009

Iovănaș, Dreptul administrativ și elemente ale științei administrației, Ed. Didactică și Pedagogică, București, 1977

P. Slăniceanu, A. Pușcă, C. I. Enescu, D. M. Petrovszki, Drept administrativ, vol.II, Ed. Universitară Danubius, Galați, 2009

V. Ivanof, Contenciosul administrativ, conform legii nr 554/2004, Ed. Biblioteca Târgoviște, 2011

Brad, Revocarea actelor administrative, Ed. Universul Juridic, București, 2009

L. Teofil, Drept administrativ român. Partea generală, vol. I, Ed. Ministerului de Interne, București, 2000

M. Anghene, M. Stoica, Controlul activității economico-sociale, Ed. Politică, București, 1981

M. Preda, Drept administrativ, Partea Generala (rev. si act.), Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2000

M. Preda, Drept administrativ, Partea generală, ediția a III-a, Ed. Lumina Lex, București 2004

O. Podaru, Drept administrativ, vol. I, Ed. Hamangiu, București, 2010

R. Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004

R. A. Lazăr, Legalitatea actului administrativ, Ed. All Beck, București, 2004

R. N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004

T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Științifică, București 1959

V. I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ, Partea generala, ed.  a III-a, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2002

V. Vedinaș, Drept administrativ, ed. a V-a, Ed. Universul Juridic, București, 2009

V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ, Ed. All, București 2001

V. Vedinaș, Drept administrativ și instituții politico-administrative, Ed. Lumina Lex, București 2002

Legea 554/2004, legea contenciosului administrativ, publicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 1154 din 07/12/2004 

Legea nr.90 din 2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, art.28, al.2