Formele Raspunderii In Contenciosul Administrativ
FORMELE RĂSPUNDERII
ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV:
ASPECTE TEORETICO-PRACTICE
CUPRINS:
INTRODUCERE
1. RĂSPUNDEREA ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV —
REPERE GENERAL-NOȚIONALE
1.1 Considerații generale privind răspunderea juridică în contenciosul administrativ
1.2 Răspunderea juridică a autorităților publice în contenciosul administrativ
1.3 Răspunderea juridică a funcționarilor publici în contenciosul administrativ
2. REPERTORIU PRACTIC PRIVIND FORMELE RĂSPUNDERII
ÎN CONTECIOSUL ADMINISTRATIV AL FUNCȚIONARULUI PUBLIC
2.1 Răspunderea administrativ-disciplinară
2.2 Răspunderea administrativ-patrimonială
2.3 Răspunderea administrativ-contravențională
ÎNCHEIERE
BIBLIOGRAFIE
INTRODUCERE
Асtuаlitаtеа tеmеi рrоiесtului: O dată cu apariția primelor state soluționarea conflictelor încetează definitiv să fie privită ca o preocupare exclusivă a persoanelor cointeresate; justiția excede interesele personale, transformîndu-se într-o prerogativă a statului. Individul se transformă în cetățean, titlu care îi oferă anumite drepturi, dar și obligații corelative.
Răspunderea socială, de rînd cu multe alte noțiuni și instituții, îmbracă o formă juridică și se declanșează în mod automat și obligatoriu în cazurile expres stabilite, existînd deja anumite organe specializate care sunt responsabile pentru tragerea persoanei la răspundere juridică.
În măsura în care omul trăiește în societate, comportamentul său este supus evaluării și reacției din partea acesteia. Aprecierea comportamentului său constă în compararea lui cu modelul de conduită stabilit de diferite categorii de norme sociale, morale, politice, juridice etc.
Răspunderea intervine atunci când o anumită conduită nu se conformează modelului prescris de norma socială, iar acea conduită este apreciată în mod negativ.
Este esențial a se reține în vederea definirii răspunderii juridice că ea reprezintă, astfel cum s-a mai arătat, noțiunea care desemnează reacția de reprimare venită din partea societății, față de o acțiune umană care contravine unei norme, acțiune care este imputabilă, în principal individului.
În cazul aplicării teoriei responsabilității, subiecți ai răspunderii juridice pot fi funcționarii publici, care sunt agenți ai puterii publice. Nu și în ultimul rînd vom menționa că există o responsabilitate personală a funcționarului public, nu și invocînd cauza răspunderii juridice a unei autorități publice.
La nivelul acestei afirmații, posibilitatea tratării formelor răspunderii în contenciosul administrativ este dată de faptul că, răspunderea în contenciosul administrativ ca ramură a răspunderii juridice, este considerată o instituție relativ tânără, care pe masură ce apar noi tipuri de fapte ilicite, consumate in rândul puterii legislative, executive și judecătorești, reclamă noi reglementări sancționatorii, ca mijloc de asigurare a concordanței in domeniul răspunderii administrative in raporturile dintre persoanele care conduc și cei care sunt conduși, precum și intre cei care judecă și cei care sunt judecați.
Constatând că puterile statului prin reprezentanții legali, nu urmăresc indeobște realizarea unor norme legislative și regulamente proprii de organizare și funcționare a organizațiilor profesionale din categoria puterii executive, judecătorești și a altor organisme asimilate acestora, se propun in cadrul lucrării metode de eficientizare și de punere in practică a conceptului de răspundere administrativă din domeniile de activitate ale autorităților publice, funcționarilor publici, procurorilor, judecătorilor, avocaților si organelor de conducere executive din cadrul partidelor politice-persoane juridice de drept public.
Sсорul și оbiесtivеlе рrоiесtului: Orice acțiune sau inacțiune urmărește un anume scop. Deoarece scopul este rezultatul gândit, spre a cărui atingere sunt îndreptate acțiunile, acestea, în cazul nostru, au fost orientate spre crearea fundamentului științific, corespunzător exigențelor actuale ale normelor ce stabilesc particularitățile aplicării formelor răspunderii în contenciosul administrativ.
În realizarea acestor probleme mi-am propus cîteva obiective combinarea explicită a cărora mi-au permis formularea științifică a lucrării, și anume:
Considerații generale privind răspunderea juridică în contenciosul administrativ
Răspunderea juridică a autorităților publice în contenciosul administrativ
Răspunderea juridică a funcționarilor publici în contenciosul administrativ
Răspunderea administrativ-disciplinară
Răspunderea administrativ-patrimonială
Răspunderea administrativ-contravențională
Mеtоdоlоgiа рrоiесtului: conține un complex de metode analitice, de observație a evenimentelor și transformărilor în materia formelor răspunderii în contenciosul administrativ, metode de comparație, principalul avantaj al acestei metode fiind îndreptarea spre căutarea comunului, ceia ce des se repetă în sfera dreptului administrativ, necesitatea comparării între sine a recrutării și selectării, metode de cercetare a documentelor și actelor administrative, metode de inducție și deducție, metode de content-analiză și invent-analiză, metode de prognozare etc.
Studiul teoretic asupra dezvăluirii esenței formelor răspunderii în contenciosul administrativ a fost posibil de realizat doar cu ajutorul unor tehnici speciale. Studiul de față este realizarea combinării tehnicii de studiu investigativ cu un procedeu de cercetare cvadruplu. Aceasta se manifestă prin următorul fapt: unui paragraf din capitolul unu al lucrării îi corespunde altul din capitolul doi și trei. Un studiu finisat la adresa unui oarecare paragraf din capitolul unu, impunea, implicit, studiul paragrafului similar din capitolul doi. De fapt nu a fost cercetat un capitol apoi altul, cum deobicei se obișnuește, ci ambele au avut aceleași tempouri investigative.
Cadrul metodologic al studiului cu privire la formele răspunderii în contenciosul administrativ îl constituie teoria de cunoaștere și cea dialectică, investigațiile fundamentale și aplicative ale științei contemporane de drept administrativ.
În elucidarea subiectului propus spre investigare au fost utilizate și alte metode de cunoaștere științifică, cum sunt:
metoda logică, care reprezintă aplicarea procedeelor analizei și sintezei, argumentarea pe cale deductivă a necesității aplicării măsurilor coercitive la adresa formelor răspunderii în contenciosul administrativ;
metoda juridică, administrativ – comparativă, care constă în evidențierea trăsăturilor comune ale formelor de răspundere a funcționarilor publici în practica diferitor țări;
metoda istorică, care are la bază elucidarea sensului evenimentelor trecutului, în scopul perfecționării mecanismelor actuale de colaborare eficiente în domeniul cercetat. În acest sens cu ajutorul acestei metode sa cercetat evoluția institutului formelor răspunderii în contenciosul administrativ;
metoda cantitativă, care facilitează sistematizarea evenimentelor din practica Republicii cu privire la formele răspunderii în contenciosul administrativ.
Vаlоаrеа арliсаtivă а рrоiесtului: Lucrarea constituie o sursă de informare pentru practicienii dreptului, ca bază de plecare pentru realizarea de modificări și completări la legile fiecărui stat, în raport de deficiențele constatate prin cercetările efectuate în comparație cu aspectele pozitive apreciate în legislația fiecărui stat.
Struсturа și vоlumul рrоiесtului: Structura tezei de licență este efectuată în conformitate cu normele impuse în întocmirea unei lucrări științifice. Lucrarea de licență “Formele răspunderii în contenciosul administrativ”, conține o introducere, la fel și ea structurată, subiectul lucrării propriu zis, alcătuit din 2 capitole, concluziile – atît la conținutul subiectului cît și la actualitatea temei propusă spre cercetare cît și lista bibliografică a surselor cercetate care au servit drept bază teoretică pentru întocmirea lucrării.
Capitolul 1. întitulat RĂSPUNDEREA ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV – REPERE GENERAL-NOȚIONALE, prezintă: Considerații generale privind răspunderea juridică în contenciosul administrativ; Răspunderea juridică a autorităților publice în contenciosul administrativ; Răspunderea juridică a funcționarilor publici în contenciosul administrativ
Capitolul 2. denumit REPERTORIU PRACTIC PRIVIND FORMELE RĂSPUNDERII ÎN CONTECIOSUL ADMINISTRATIV AL FUNCȚIONARULUI PUBLIC, analizează: Răspunderea administrativ-disciplinară; Răspunderea administrativ-patrimonială; Răspunderea administrativ-contravențională
1. RĂSPUNDEREA ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV –
REPERE GENERAL-NOȚIONALE
1.1 Considerații generale privind răspunderea juridică în contenciosul administrativ
Răspunderea juridică în contenciosul administrative ca instituție a dreptului administrativ, spre deosebire de răspunderea civilă și cea penală, consacrată în anumite forme încă din antichitate, este relative tânără. Această opinie este susținută și de autorii din R.M., care menționează că răspunderea administrativă are aproximativ două secole de când a fost instituită în urma revoluției burgheze din Franța, ca răspundere a administrației pentru daunele aduse particularilor prin activitate ilicită. Multă vreme, răspunderea specifică dreptului administrative era interpretată tradițional prin referire la noțiuni și instituții specifice dreptului civil, sau după caz, dreptului penal.
De exemplu, răspunderea cu caracter patrimonial a administrației publice era calificată prin referire la răspunderea civilă delictuală. Abaterile administrative săvârșite de personalul din administrație reprezentau încălcări ale dreptului muncii, sancționate ca atare. Practic, formele de răspundere specifice dreptului administrativ, nu și-au conturat multă vreme identitatea, existând și în prezent autori care le contestă, ca și controverse la nivel doctrinar, dar uneori și legislativ și jurisprudențial, cu privire la existența lor și regimul juridic care le guvernează.
Inițial, răspunderea administrativă s-a angajat ca răspundere pentru prejudiciul cauzat particularilor din culpa organelor administrației publice [16, p. 2]. Actualmente, în unele state europene autoritățile publice centrale și locale, funcționarii publici, serviciile publice și în general statul, poartă răspundere în condițiile legii pentru pagubele cauzate cetățenilor. Așadar, esența răspunderii administrative constă în tragerea la răspundere administrativă a autorităților publice statale și a celor publice nestatale, pentru pagubele aduse particularilor.
În acest context, suntem de acord cu dr. în drept Valentin I. Prisăcaru, care menționează că în evoluția ei, răspunderea administrativă s-a angajat și pentru prejudiciile cauzate particularilor din culpa organelor administrației publice, iar ulterior, s-a admis și angajarea răspunderii administrative a funcționarilor publici. În prezent, în Franța, statul, serviciile publice și funcționarii publici răspund, în condițiile legii, pentru pagubele cauzate particularilor.
Răspunderea administrativă este explicată de către unii teoreticieni ai dreptului public, pornind de la conceptul de constrângere. Astfel, constrângerea administrativă reprezintă ansamblul de măsuri (acte juridice, operațiuni administrative, fapte materiale), dispuse de către autoritățile administrației publice în temeiul legii, cu folosirea puterii de stat și, dacă este cazul, împotriva voinței unor persoane, pentru a preveni săvârșirea unor fapte antisociale, a apăra drepturile cetățenilor, precum și pentru a sancționa încălcarea normelor de drept administrativ. Astfel, constrângerea administrativă urmărește autoreglarea sistemului social, urmărind restabilirea ordinii normative încălcate, precum și condamnarea faptei negative și a autorului acesteia.
În România, răspunderea administrativă a fost instituită pentru prima data, prin art.33 din Lg. pentru înființarea Consiliului de Stat din 11.02.1864. Astfel, potrivit acestui articol, în materie contencioasă, când se atinge interesul unui particular sau persoane juntru a preveni săvârșirea unor fapte antisociale, a apăra drepturile cetățenilor, precum și pentru a sancționa încălcarea normelor de drept administrativ. Astfel, constrângerea administrativă urmărește autoreglarea sistemului social, urmărind restabilirea ordinii normative încălcate, precum și condamnarea faptei negative și a autorului acesteia.
În România, răspunderea administrativă a fost instituită pentru prima data, prin art.33 din Lg. pentru înființarea Consiliului de Stat din 11.02.1864. Astfel, potrivit acestui articol, în materie contencioasă, când se atinge interesul unui particular sau persoane juridice, hotărârea Consiliului obține repararea pagubei cauzate de către administrație. Angajarea răspunderii administrative a organelor administrației publice a fost consacrată și prin legile de organizare și reorganizare ale Î.C.C.J din 30.06.1905, 24.03.1910 și 16.02.1912.
Consacrarea angajării răspunderii administrative a organelor administrației publice s-a făcut prin art.99 și 107 din Constituția din 1923, iar procedura de soluționare a conflictelor juridice în care se putea angaja răspunderea administrativă a organelor administrației publice, a fost stabilită prin Lg. pentru c.adm. din România din 23.12.1925. Prin Constituția României și prin Legea contenciosului administrativ din România, nr.554/2004, modificată și completată prin Legea 262/2007 pentru modificarea Legii 554/2004, răspunderea administrativă a căpătat o reglementare nouă și superioară.
Superioritatea noii reglementări, a răspunderii administrative, constă în aceea că, în statul român de drept, răspund pentru faptele lor, așa cum vom dezvolta, statul, organele administrației publice și celelalte servicii publice administrative, funcționarii publici și particularii (personae fizice sau juridice) [33, p. 244].
În R.M., răspunderea administrativ-contravențională este consacrată prin Codul contravențional al R.M. nr. 218-XVI/20.10.2008, răspunderea administrativ-disciplinară este reglementată prin Lg. cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nr. 158-XVI/ 04.07.2008 iar răspunderea administrativ-patrimonială, declarată în art.53 (1) al Constituției R.M. [1] care prevede că persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică printr-un act administrativ, sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și reparararea pagubei, iși găsește aplicarea prin dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr.793-XIV/10.02.2000.
Actualmente, în literatura de specialitate, există mai multe definiții privind răspunderea administrativă. De exemplu, prof. Ilie Iovănaș, susține că răspunderea administrativă poate fi definită ca fiind forma condamnării statale, ce constă într-o obligație de a suporta și a executa o privațiune represivă (patrimonială sau de natură morală), care intervine atunci când au fost încălcate obligațiile ce constituie conținutul unui raport de drept administrativ, al cărui regim juridic de stabilire concretă este prevăzut de normele dreptului administrativ [24, p. 185]. Deci, răspunderea administrativă ca formă a răspunderii juridice este consacrată de normele dreptului administrativ prin care se stabilesc sancțiuni distincte și o procedură concretă de aplicare a lor, în caz de comportament neadecvat normelor de drept administrativ.
Prof. univ. dr. în drept Mircea Preda, definește răspunderea administrativă ca pe o formă a răspunderii juridice care intervine atunci când încălcându-se normele dreptului administrativ, sa săvârșit o abatere administrativă. Autorii Maria Orlov și Ștefan Belecciu, precizează că răspunderea administrativă ca o formă derogatorie de la răspunderea civilă și cea penală (în cazul contravenției), este o categorie complexă, constituind o problemă neelucidată pe deplin în literatura juridică.
Prof. univ. dr. în drept Bălan E., în opera sa, indică: “Pe când, dreptului administrativ i-a fost, îi este și-i va fi (cât timp vor dăinui ramurile de drept) proprie răspunderea (organelor administrației de stat, organismelor nestatale, funcționarilor publici și cetățenilor) pentru încălcarea obligațiilor din raportul administrativ de subordonare” [8, p. 144]. Răspunderea administrativă semnifică acea formă de răspundere juridică instituită prin normele dreptului administrativ, care intervine în cazul comiterii unei fapte ilicite din spațiul dreptului administrativ. Astfel, putem spune că răspunderea administrativă este o răspundere autonomă care conține un șir de particularități distincte și presupune aplicarea sancțiunilor administrative de către subiectele puterii executive, asupra persoanelor care au săvârșit abateri administrative, în baza și modul stabilit de legislația administrativă.
Analizând definițiile mai multor autori, privind răspunderea administrativă, concluzionăm următoarele:
Răspunderea administrativă, ca o instituție a dreptului administrativ este relativ tânără la acest moment și constituie o problemă neelucidată pe deplin în literatura de specialitate, atât în R.M., cât și în România.
Timp îndelungat, răspunderea specifică dreptului administrativ era interpretată tradițional prin referire la noțiuni și instituții specifice dreptului civil sau, după caz, dreptului penal, dat fiind faptul că dreptul administrativ ca ramura distinctă a dreptului național, ia naștere mai târziu, ca rezultat al democratizării statului moldovean și a celui român.
Răspunderea administrativă ca formă a răspunderii juridice, intervine acolo și atunci când se încalcă normele dreptului administrativ.
Răspunderea administrativă este una dintre formele de condamnare a statului.
Răspunderea administrativă este angajată ca o răspundere pentru acele prejudicii cauzate oamenilor particulari din culpa autorităților publice.
Un loc aparte, îl ocupă funcționarul public, ca subiect activ al răspunderii administrative.
Vorbind despre subiectul activ și subiectul pasiv în răspunderea administrativă, menționăm că teoria generală a dreptului a fundamentat distincția dintre subiectul activ și subiectul pasiv al faptei, și respectiv al răspunderii. Subiectul activ al faptei este autorul acesteia, persoană fizică sau juridică a carei faptă are statut de faptă ilicită, deci faptuitorul. Acesta devine în procesul de tragere la răspundere juridică, subiectul pasiv al răspunderii. Subiectul activ al răspunderii este autoritatea publică, față de care se răsfrâng consecințele faptei și în a cărei competență intră tragerea la răspundere a faptuitorului și care, deci, aplică sancțiunea.
Vorbind despre părțile răspunderii administrative, menționăm că acestea sunt, ca la orice tip de răspundere, subiectul activ și pasiv al acesteia. Subiectul activ al răspunderii administrative este autoritatea publică în a cărei competență cade sancționarea ilicitului administrativ comis de făptuitor, autoritate publică ce poate fi un organ administrativ, un alt organ public, cum ar fi instanța judecătorească de c.adm. sau chiar un funcționar public.
Subiect pasiv al răspunderii este persoana prejudiciată prin fapta ilicită din abaterea administrativă, fiind un subiect colectiv sau unul individual de drept, după cum urmează: un organ de stat; o structură nestatală sau o persoană fizică. Majoritatea autorilor autohtoni și de peste hotarele R.M. consideră că temeiul juridic ce dă naștere răspunderii administrative este fapta ilicită, care aduce atingere procesului de administrare.
Prof. univ. dr. în drept Antonie Iorgovan împarte ilicitul administrativ în trei categorii, respectiv, ilicit administrativ-disciplinar, ilicit administrativ-contravențional și ilicit administrativpatrimonial [22, p. 148]. Răspunderea administrativă se deosebește de cea disciplinară prin faptul că aceasta din urmă ia naștere ca rezultat al încălcării regulamentului de serviciu, aducând atingere unui raport juridic de muncă, și se aplică de către administrația (conducătorul), fața de care făptuitorul se află în dependență de serviciu, pe când temeiul răspunderii administrative este abaterea administrativă prin care se încalcă un raport juridic administrativ și se aplică de un șir întreg de organe, față de care făptuitorul poate să nu fie în nici un raport. Aceste doua forme de răspundere se deosebesc și după natura sancțiunii. Dacă principala sancțiune administrativă este amenda, care are caracter material, atunci sancțiunile disciplinare sunt prin esență, de natură morală
Fapta de încălcare cu vinovăție a normelor dreptului administrativ poartă numele de abatere administrativă. Abaterea administrativă semnifică comiterea unui fapt administrative ilicit ce se poate realiza printr-o acțiune sau inacțiune. Abaterea administrativă este acea încălcare a legii prevăzută și sancționată în actul normativ care o reglementează.
Pentru a fi în prezența unei abateri administrative, este necesar ca actul normativ să reglementeze: a) obligația ce revine unui serviciu public administrativ, funcționar public sau unui particular (persoană fizică sau juridică); b) sancțiunea aplicată celui care încalcă – prin acțiune sau inacțiune – obligația ce revine din actul normativ respectiv; c) organul competent să constate abaterea și să aplice sancțiunea administrativă; d) căile de atac și organele competente a le soluționa, dacă cel care comite abaterea administrativă se consideră neîndreptățit de sancțiunea (administrativă) aplicată [33, p. 140].
Abaterea și răspunderea administrativ-disciplinară se fundamentează pe existența în prealabil, a unui raport de drept administrativ, rezultat dintr-un act administrativ, în speță, din actul de numire (investire) într-o funcție publică. Prin acest act administrativ, unul dintre subiecții raportului juridic (emitentul actului) apare ca subiect supraordonat fața de celălalt subiect al raportului (persoana numită sau investită prin alegere într-o funcție publică), adică fața de funcționarul public. Dacă acest act administrative lipsește înseamnă că nu mai suntem în prezența unui raport juridic de drept administrativ ci, eventual al unui raport juridic de dreptul muncii, care se fundamentează pe existența contractului individual de muncă.
Este necesar să precizăm că problema abaterii și răspunderii administrative privește numai funcționarii publici, pe aceia care sunt părți într-un raport juridic de drept administrativ, exercitând o funcție publică prin investirea lor printr-un act administrativ, pe bază de numire sau în urma unui scrutin. Întrucât funcționarul public este „figura” centrală a răspunderii administrativ-disciplinare, vom încerca în cele ce urmează să ne oprim asupra a ceea ce caracterizează, în esență, această instituție juridică. În sens larg, abaterea disciplinară este o formă a răspunderii juridice și privește numai pe persoanele fizice, nu și pe cele juridice.
Abateri disciplinare pot săvârși toți salariații, indiferent dacă au sau nu calitatea de funcționari publici, atunci când nu-și îndeplinesc sarcinile ce le revin. Deosebirea dintre unii și ceilalți constă, așa cum am mai arătat, în aceea că temeiul juridic al obligațiilor care revin salariaților îl constituie contractul individual de muncă, în timp ce temeiul juridic al obligațiilor care revin funcționarilor publici îl constituie actul administrativ de numire (investire) în funcție.
Încercând să conturăm noțiunea de abatere administrativă și de răspundere administrativă, trebuie spus că aceasta nu este, în linii generale, diferită de cea din dreptul muncii, care se referă la toți salariații. Deosebirea esențială este că aceasta privește o persoană care deține o funcție publică, fiind o instituție a dreptului administrativ, nu a dreptului muncii. Răspunderea administrativă, ca parte a răspunderii juridice, conține un șir de particularități generale, comune tuturor formelor de răspundere juridică, dar putem desprinde și anumite criteria care deosebesc răspunderea administrativă de celelalte forme de răspundere juridică.
După prof. Ilie Iovănaș, în „Drept administrativ” și prof. Emil Bălan în „Instituții administrative”, astfel de criterii pot fi: natura sancțiunii ce se aplică faptei ilicite; natura raportului juridic al cărui conținut a fost încălcat; particularitățile de clarificare a faptei; gradarea pericolului social; regimul juridic de sancționare; se întemeiază pe vinovăția (culpa) subiectului pasiv, care are capacitate juridică.
Răspunderea administrativă se întemeiază, în general, pe încălcarea unui raport de drept administrativ, dar poate fi atrasă și de abaterile administrative rezultate din încălcarea legii penale. Autorul abaterii poate fi: a) un organ al administrației publice; b) un funcționar public; c) un organism nestatal; d) o persoană fizică. Subiectul activ al raporturilor juridice de tragere la răspundere este întotdeauna o autoritate publică.
În funcție de fapta comisă și de consecințele sale, identificăm trei mari forme de răspundere specifice dreptului administrativ: [37, p. 216] a) Săvârșirea ilicitului administrativ propriu-zis, care poartă denumirea de abatere disciplinară, determină intervenția primei forme de răspundere din dreptul administrativ, și anume răspunderea disciplinară. b) Cea de-a doua formă de ilicit administrativ poartă denumirea de contravenție și determină intervenția celei de-a doua forme de răspundere specifică dreptului administrativ și anume răspunderea contravențională. c) Ultimă formă de ilicit este ilicitul cauzator de prejudicii materiale sau morale a cărui săvârșire atrage și ultima formă de răspundere aparținând ramurii dreptului administrativ și anume răspunderea administrativ-patrimonială.
Astfel, ca o componentă a răspunderii juridice, răspunderea administrativă cuprinde următoarele forme: a) răspunderea administrativ-disciplinară; b) răspunderea administrative-contravențională; c) răspunderea administrativ-patrimonială.
1.2 Răspunderea juridică a autorităților publice în contenciosul administrativ
Organizarea și conducerea societății are loc prin constituirea unui sistem democratic de guvernare. Istoria și practica civilizației demonstrează că fiecare societate presupune o conducere cu putere legală. Societatea are nevoie de autoritate ca o condiție necesară funcționării sistemului social, de un reglator al vieții publice a oamenilor, al conduitei lor și al interacțiunii în sfera relațiilor sociale, în satisfacerea intereselor comune. De aici rezultă că autoritatea reprezintă un fenomen complex, pluriaspectiv care necesită diversitate și multitudine de abordări științifice. În literatura de specialitate autoritatea este examinată nu numai în calitate de funcția de administrare a activități în comun a oamenilor, ci și ca forță organizată, care asigură unitatea de acțiuni ale formațiunilor sociale și ordinea stabilă în societate.
Afară de aceasta, în funcție de condițiile concret – istorice formate, autoritatea este definită drept capacitatea reală a unor persoane, grupuri sociale, clase, a poporului în întregime de a-și realize voința cu ajutorul unor metode speciale, inerente unei autorități concret-funcționale. Incontestabil este faptul că autoritatea ca fenomen social ia naștere odată cu apariția societății umane [39, p. 5]. Interpretarea autorității ca fenomen global, inerent naturii și societății umane, are o tradiție veche în istoria vieții sociale. Astfel, după părerea lui Aristotel începutul dominării și supunerii are un caracter universal și o predominare naturală. Din cele expuse, și după Aristotel, e evident că voința autorității care obligă și relațiile în structurile sociale, sînt necesare. Ele joacă un rol important în asigurarea funcționării societății ca un întreg, acelei reglementări necesare producerii și repartizării bunurilor materiale si spirituale. Prin urmare, fără autoritate este imposibilă existența relațiilor și structurilor sociale, a organizării lor, la fel ca și interacțiunea rațională cu alte structuri sociale. Cu alte cuvinte, "autoritatea constituie capacitatea reală de a-și realiza voința în viața socială și a o impune, dacă e necesar, oamenilor". În linii mari, autoritatea poate fi caracterizată drept capacitatea de a subordona comportarea și activitatea oamenilor voinței unei societăți întregi, unei clase sau unor grupuri sociale.
Teza dată rezultă din realitatea că statul și societatea, constituie o formațiune integrală, sub aspectul structurii, însă fiecare dintre ele constă dintr-o multitudine de elemente, a căror activitate are un caracter coordonat de autoritate. Între trăsăturile autorității, analizate în literatura de specialitate, esențiale, după părerea noastră, sînt următoarele: autoritatea reflectă un raport general, ce caracterizează proprietatea universală a mediului natural și social; particularitățile generale ale autorității sînt caracteristice oricărei formațiuni social-economice; esența autorității este determinată nu de o trăsătură oarecare, ci de o totalitate a lor; înfăptuirea unei activități orientate spre realizarea unor scopuri.
În literatura de specialitate, [29, p. 88] în general, întîlnim două opinii controverse în ceea ce privește determinarea conceptelor de autoritate publică. Astfel, teoreticianul Genoveva Vrabie consideră că în sens larg categoria de autoritate publică este sinonim cu cea de organ de stat, înțeles ca formă organizațională, constituită din deputați, demnitari sau funcționari, prin intermediul cărora se înfăptuiește puterea de stat.
Doctrinarul român Mircea Preda susține ideea precum că noțiunea de autoritate publică are o sferă de cuprindere mai mare decît cea de organ, motivînd că aceasta rezultă din conținutul titlului Constituției „Autoritățile publice”, care cuprinde, în capitole și secțiuni distincte, dispoziții ce se referă atît la structurile organizatorice statale (Parlament, Președintele Republicii Moldova, Guvern, ministere, instanțe judecătorești), care reprezintă și realizează una sau alta dintre puterile statului, cît și la structurile organizatorice nestatale (consilii locale, primari), care reprezintă colectivitățile locale și realizează interesele celora care i-au ales.
În privința elementelor de conținut ale noțiunii de „ „autoritate publică” a administrației publice, literatura de specialitate le-a precizat și le-a analizat cu suficientă rigoare științifică, chiar dacă, de la un autor la altul, apar și unele nuanțări. Este cazul elementelor constitutive ale organului (autorității) administrației publice, cu specială privire la lucrătorii care îl compun, la competența sa, la mijloacele materiale și financiare pe care le folosește, la raporturile cu celelalte organe și autorități ale statului și chiar cu structurile organice nestatale, ale societății civile.
În R.M. funcționează Lg. privind administrația publică locală a R.M., nr. 436-XVI/ 28.12.2006, [4] care în art.45 prevede: „Consiliul Local poate fi dizolvat înainte de expirarea termenului, dacă acesta a adoptat în mod deliberativ, decizii repetate în aceeași materie, decizii care au fost anulate de către instanța de c.adm., prin hotărâri definitive, întrucât încălcau grav prevederile constituției sau legislației în vigoare.” Apreciem că, legiuitorul din R.M. este mai eficient în aplicarea răspunderii administrative în cazul consiliilor locale. Totuși, în scopul eliminării unor decizii abuzive, apreciem justificată completarea textului de lege cu sancțiunea dizolvării consiliului local înainte de termen, în condițiile în care acesta a adoptat un număr de două decizii/hotărâri anulate de instanța de c.adm. prin hotărâre definitivă și irevocabilă în intervalul unui an.
Aici propunem o completare la Lg. Administrației Publice Locale din R.M., nr. 436- XVI/ 28.12.2006, art.25, pct. 1, lit. d) prin introducerea unui articol suplimentar astfel: „d) Consiliul local se dizolvă înainte de expirarea termenului, dacă a adoptat în mod deliberative două decizii care au fost anulate la instanța de c.adm. prin hotărâri definitive și irevocabile.”
Recomandăm ca sancțiunea administrativă prevăzută în Lg. Administrației Publice Locale din R.M., nr. 436-XVI/ 28.12.2006, în ce privește conținutul art.25 (1), lit. a), să fie preluată textual în Lg. 215/2001 republicată, din România. Prin acest mijloc, se creează o responsabilizare conștientă a fiecărui consilier local, de ași exprima acordul în concordanță cu dispozițiile legale în materie, pentru fiecare proiect de hotărâre ce urmează a fi supus aprobării.
Se înțelege că în cazul hotărârilor definitive, care sunt supuse recursului judecătoresc, autoritatea deliberativă are competența de a-și abroga propria decizie (hotărâre) înainte de judecarea căii de recurs, fiind un mijloc procedural aflat la îndemână autorității deliberative, de a produce rectificarea actului administrativ adoptat nelegal sau neîntemeiat, ceea ce ar atrage pe cale de consecință rămânerea fără obiect a acțiunii în instanță.
Fundamentarea juridică a obligației pe care o au autoritățile administrației publice, de a repara paguba pricinuită și prin urmare, a răspunde patrimonial, se regăsește în conținutul a trei principale construcții teoretice juridice, și anume:
a) Teoria echității și egalității în fața sarcinilor publice Aceasta pornește de la necesitatea, ca „în fața sarcinilor publice, autoritățile administrației publice, să nu aducă daune vreunui cetățean nici atunci când măsurile adoptate de administrație (și care sunt cauza daunei cetățeanului) vizează soluționarea unor interese ale întregii colectivități. În caz contrar, înseamnă că autoritățile administrației publice, ar putea – prin activitatea lor – să pună un cetățean în stare de inegalitate față de ceilalți membri ai colectivității și, astfel, s-ar produce un dezechilibru în ordinea socială, ceea ce ar fi contrar principiului solidarității și egalității tuturor cetățenilor, în fața legilor și a obligațiilor publice ”. Această teorie explică de ce societatea trebuie să preia asupra sa paguba înregistrată de unii membri ai săi, din cauza unui act al autorității administrației publice, uneori confirmat de justiție pe motivația unui interes general.
Subscriu în parte la teoria prezentată de către autorul I. Deleanu în „Drept Constituțional și instituții publice”, însă în completarea acesteia, apreciez că principiul solidarității și egalității tuturor cetățenilor în fața legii și autorităților publice, trebuie să se extindă inclusiv în domeniul instituției magistratului, prin responsabilitatea solidară a magistraților cu statul care cade în pretenții, în toate cazurile în care R.M. sau România sunt subiecte de drept la Curtea Europeană A Drepturilor Omului. Apreciez că este echitabil, ca despăgubirile civile la care este obligat statul prin hotărârile dispuse de Curții Europene A Drepturilor Omului, să fie recuperate de la magistrații care au pronunțat hotărârile contestate la Curții Europene A Drepturilor Omului.
b) Teoria riscului Aceasta privește stabilirea unei legături cauzale între activitatea autorității administrative, actele și faptele acesteia, și pagubă. Chiar dacă actul sau fapta autorității administrative nu constituie erori ale acesteia, trebuie admis riscul unor consecințe nedorite prin anumite acte din activitatea administrației publice, ce pot fi descrise și ca pagube.
Prin noțiunea riscului, din teoria riscului, se introduce astfel înlocuirea responsabilității subiective, bazată pe culpă, printr-o responsabilitate obiectivă a autorității administrative pentru activitatea sa. Realitatea din practica juridică probează că teoria riscului nu se aplică funcționarului care în exercitarea atribuțiunilor funcționale produce erori de apreciere și de întocmire a actelor dispuse în numele autorităților administrației publice. Apreciem că se impune înlocuirea responsabilității subiective bazată pe culpă a funcționarului, printr-o responsabilitate obiectivă bazată pe răspunderea directă a funcționarului vinovat din culpă sau cu intenție de întocmirea eronată a actelor administrative sau de nesoluționarea în termen legal a lucrărilor.
c) Teoria relei funcționări a autorităților administrative Normele juridice care stabilesc organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile autorității administrației publice, constituie criteriul pe baza căruia se apreciază dacă funcționarea autorității administrative este legală sau nu. Orice abatere de la prevederile sau scopul legii, determină reaua funcționare a autorității administrației publice, care constă în săvârșirea de acte juridice nelegale, în activitate necompetentă, în erori, omisiuni, ceea ce presupune o culpă, în urma căreia cetățeanul este păgubit. Această pagubă nu s-ar fi produs dacă funcționarea autorității ar fi fost normală. De aici a apărut necesitatea răspunderii patrimoniale a autorității administrației publice, care în egală măsură este tratată atât în dreptul R.M., cât și în dreptul românesc. De aici a apărut necesitatea instituirii Lg. c.adm..
Reaua funcționare a autorităților administrative este generată de factorul politic, care prin preluarea conducerii executive, impune relații de subordonare funcționarilor publici din instituțiile publice, care primează înaintea respectării principiilor de legalitate, imparțialitate, obiectivitate, transparență, eficiență și eficacitate în exercitarea funcției publice de către funcționarii publici coordonați politic.
1.3 Răspunderea juridică a funcționarilor publici în contenciosul administrativ
Vorbind în cadrul paragrafului dat despre răspunderea juridică a funcționarilor publici în contenciosul administrativ, este necesar să pornim de la delimitarea noțiunii de funcționar public. Astfel, conform opiniilor general-exprimate, funcționarii publici, în sensul strict, sînt titularii unor funcții permanente, în condițiile legii, în cadrul unei administrații publice și cărora li se aplică regimul prevăzut de dreptul constituțional și dreptul administrativ.
Conform reglementărilor normative în domeniul dat, funcționarul public este „persoana numită, în condițiile legii, într-o funcție publică. Persoana care a fost eliberată din funcția publică și se află în corpul de rezervă al funcționarilor publici, își păstrează calitatea de funcționar public” [32, p. 34]. În acest sens, titularul unei funcții publice se numește funcționar public.
Apreciem că noțiunea de funcționar public desemnează persoana fizică legal învestită prin numire într-o funcție publică din structura unei autorități publice în scopul îndeplinirii competențelor acesteia. Conform opiniei lui Constatntin Dissescu, conceptul de funcționar public are mai multe sensuri: [19, p. 853]
a) un sens larg, în cadrul căruia funcționar public este orice persoană care realizează o activitate prin intermediul căreia se satisface o anumită nevoie socială;
b) un sens restrâns, în care se regăsesc următoarele valențe ale noțiunii: o persoană învestită cu o porțiune de suveranitate (parlamentarul, ministrul etc.); o persoană care deține o parte din suveranitatea publică, dar, în același timp, se află sub dependența directă a puterii executive; în acest sens, prefectul este funcționar public, fiind dependent de ministru; funcționarul public este acela care deține o parte din suveranitate sau, fără a deține o parte din suveranitate, contribuie la mersul lucrului public, fiind retribuit și prestând jurământ.
De altfel, conchide autorul, aceasta din urmă este accepțiunea sub care se regăsește în limbajul curent, termenul de funcționar public.
Conform opiniei lui Alexandru Teodorescu, funcționarul public este definit drept persoana care, în schimbul unei remunerații, îndeplinește sau colaborează în mod permanent la îndeplinirea unui serviciu public depinzând de autoritatea administrativă a statului, județelor sau comunelor. Autorul recunoaște calitatea de funcționar public numai persoanelor care ocupă permanent o funcție publică și respinge distincția, regăsită în majoritatea doctrinei din această perioadă, între funcționarii publici de autoritate și funcționarii publici de gestiune. În ceea ce privește natura juridică a funcției publice, același autor arată că „situațiunile de drept public nu pot fi judecate prin prisma regulilor de drept privat, oricât de puternice ar fi aparențele”.
La baza exercitării funcției publice stă actul de numire, care este un act unilateral de voință, un act adminstrativ de autoritate, prin intermediul căruia statul conferă persoanei numite o situație legală. Raportul juridic care astfel se naște este un raport de drept obiectiv, legal, și nu unul contractual.
Din perspectiva juridică “funcționarul înseamnă persoana care ocupă funcție de stat remunerată și care dispune de ranguri și grade, stabilite în conformitate cu principiile prezentei legi."
Însă ambiguitatea definirii se deleagă din definirea unei alte categorii, aparte de persoane cu funcții de “răspundere”. Astfel, “persoană cu funcție de răspundere este funcționarul public învestit, cu atribuții în vederea exercitării funcțiilor autorităților publice sau a acțiunilor administrative de dispoziție și organizatorico-economice.” Din acest nefericit joc de cuvinte se poate spune că funcționarul politic “ocupă funcții” doar și “dispune de ranguri și grade”, pe când persoana cu funcții de răspundere mai este “investită cu atribuții în vederea exercitării funcțiilor”. În noua viziune asupra funcției publice se prefigurează, pe lângă cerințele privind profesionalismul, responsabilitatea, onestitatea, dinamismul, care sunt de o deosebită importanță, în cadrul respectării stricte a reglementărilor constituționale și legale, și o reală aplecare către cerințele și nevoile fiecărui cetățean cu care cei desemnați să îndeplinească funcții în administrație intră în contact. Din această perspectivă, democrația apare nu numai ca un principiu de organizare politică, dar și ca un principiu care guvernează relațiile interumane.
La momentul actual, funcționarii publici sunt împărțiți în diferite categorii, fiecare având responsabilitățile și îndatoririle sale în dependență de locul ce-l ocupă în scara ierarhică administrativă. Este important de menționat, că în Republica Moldova, spre deosebire de alte state, noțiunea de „funcționar public” este tratată într-un mod deosebit. Dacă, de exemplu, în Belgia, Olanda, Portugalia, Franța și alte state europene, funcționari publici sunt considerate nu numai persoanele din autoritățile administrației publice, ci și angajații din învățământ, ocrotirea sănătății și din alte sfere de deservire a populației, apoi în Republica Moldova funcționarii publici sînt persoanele care ocupă funcții de stat remunerate și care dispun de ranguri și grade, stabilite în conformitate cu principiile stabilite de lege. Funcționarii publici sunt acea categorie de angajați, activitățile și deciziile cărora se răsfrâng nu numai asupra organizației sau a unui colectiv de oameni ci asupra întregii societăți. De aceia, de modul cum iau deciziile, cum realizează politicile publice depinde bunăstarea întregii societăți.
În realizarea acestor lucruri vom cita spusele savantul rus Socolov V.M, care în urma investigațiilor sociologice efectuate în rîndurile funcționarilor publici din Rusia, arată, că acestora trebuie să le fie caracteristice următoarele calități:
profesionalism și competență – 80%;
punctualitatea și executarea la timp a deciziilor și actelor administrative – 56%;
corectitudine în comportament și în întocmirea actelor administrative – 35%.
Unii savanți occidentali consideră, că raportul dintre numărul de funcționari publici și populație demonstrează eficența administrației publice, realizarea deciziilor și serviciilor publice de către autoritățile administrației publice în țară.
Funcționarii publici fiind supuși principiului ierarhiei administrative trebuie să respecte o disciplină strictă, fiind sub autoritatea șefilor și să execute ordinele acestora, trebuie să-și îndeplinească funcția într-un mod satisfăcător și să țină seama permanent de corectitudinea conduitei sale. Aceste îndatoriri, care, cu diferite nuanțe, există în toate țările și în pofida eforturilor făcute pentru a determina creșterea responsabilității, se simt din ce în ce mai mult prizonieri într-o rețea de reguli, de ordine, de controale [20, p. 122].
De altfel, abordarea trăsăturii răspunderii juridice a funcționarului public cunoaște o rezonanță destul de mare în dreptul administrativ. Prof. A. Iorgovan, făcând o analiză de sinteză a formelor de răspundere juridică a funcționarilor publici descrise în literatura de specialitate până la 1990, trage concluzia că instituția răspunderii juridice aplică patru forme generale de răspundere funcționarilor publici pentr faptele comise de către ei, și anume: răspunderea disciplinară; răspunderea materială; răspunderea administrativă; răspunderea penală.
În legislația din țara noastră s-au conturat practic următoarele forme de răspundere juridică a funcționarilor publici: disciplinară, administrativă, penală și civilă (materială), trăsăturile caracteristice ale cărora le vom caracteriza în continuare. Funcționarii publici pot fi trași la răspundere disciplinară, materială, administrativă sau penală numai în temeiul și în modul stabilit de legislație [27, p. 155].
În cazul răspunderii disciplinare, ea se angajează în situațiile în care funcționarul public, săvîrșește o încălcare a obligațiunilor de serviciu ori a competențelor și atribuțiilor legale.
Astfel, cercetătoarea Vedenaș V. consideră că, „elementul fundamental al instituției răspunderii juridice a funcționarului public este următoarea: funcționarul public poate să răspundă disciplinar și pentru fapte care exced disciplinei muncii în accepțiunea lato sensu și atunci cînd, în afara serviciului, comite fapte care afectează statutul sau imaginea publică proprie sau a instituției în care își desfășoară activitatea [36, p. 254].
Ilicitul care atrage răspunderea administrativ disciplinară a funcționarului public este abaterea administrativ disciplinară, pe care o definim ca fiind fapta săvîrșită cu vinovăție prin care funcționarul public încalcă obligațiile cei revin din raportul de funcție publică sau în legătură directă sau indirectă cu acesta, și care vizează statutul său socio-profesional și moral.
Considerăm, însă apreciabilă, situația în care cadrul legislativ reglementează o garanție a funcționarului în cazul aplicării sancțiunilor acestuia. Un mecanism destul de eficient, în viziunea noastră, pentru contracararea abuzurilor administrației față de funcționar, îl constituie comisiile de disciplină.
Vorbind despre răspunderea materială, vom porni de la faptul că ea intervine atunci când printr-o faptă ilicită în legătură cu ori în timpul exercitării atribuțiilor de serviciu funcționarul public cauzează un prejudiciu direct serviciului public în care își desfășoară activitatea sau particularilor (persoanelor fizice și juridice). Răspunderea materială constă în stabilirea obligației de reparare a daunei efectiv cauzate.
Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are posibilitatea de a cere despăgubiri fie de la funcționarii vinovați de producerea pagubei, fie de la organele administrației publice unde activează respectivii funcționari (autoritatea având dreptul la acțiune în regres asupra funcționarului public). Răspunderea pentru pagubele pricinuite în urma îndeplinirii unor însărcinări nelegale o poartă persoana cu funcție de răspundere care a aprobat executarea lor.
În cazul răspunderii administrative, vom particulariza gîndul că răspunderea administrativă intervine atunci, când în timpul executării funcției sale, funcționarul public săvârșește o contravenție administrativă, adică nu îndeplinește sau îndeplinește difectuos o funcție [28, p. 147].
În cazul răspunderii penale, vom opina asupra ideii că ea survine în cazul săvârșirii de către funcționarii publici a unei infracțiuni, conducătorul autorității publice fiind obligat în cazurile când acțiunile funcționarului, legate de îndeplinirea obligațiilor de serviciu, întrunesc elemente componente ale infracțiunii, să prezinte materialele respective organelor de cercetare sau anchetă penală, și, în baza deciziei acestora, să-l înlăture de la executarea obligațiilor de serviciu [7, p. 99].
Astfel, în modul stabilit de legislație, toate aceste tipuri de răspundere aplicate funcționarului public, trebuie să poarte în sine o acțiune ilegală, [31, p. 78] care vine în contradicție, atît cu regulamentele interne cît și cu legile generale, care prevăd un oarecare tip de aplicare a răspunderii juridice a funcționarului public, faptă căruia cade sub prevederile legislative.
2. REPERTORIU PRACTIC PRIVIND FORMELE RĂSPUNDERII
ÎN CONTECIOSUL ADMINISTRATIV AL FUNCȚIONARULUI PUBLIC
2.1 Răspunderea administrativ-disciplinară
problema abaterii și răspunderii disciplinare privește numai funcționarii publici, pe acei care sunt părți într-un raport juridic de drept administrativ, exercitând o funcție publică, prin învestirea lor printr-un act administrativ, pe bază de numire sau în urma unui scrutin. Ca și salariatul, funcționarul public își desfășoară activitatea într-un cadru organizat și disciplinat în același timp. El se supune unor reguli, pe care dacă le încalcă, este pasibil de răspundere.
Subordonarea constituie o cerință intrinsecă oricărui proces de muncă. Raportul de subordonare, existent din treaptă în treaptă organizatorică, apare ca o necesitate obiectivă impusă de însăși diviziunea muncii. Subordonarea în cadrul raportului juridic de muncă reprezintă, în ultimă analiză, suportul legal al posibilității de aplicare a sancțiunilor disciplinare [34, p. 323].
Din această perspectivă, apare drept nefondată susținerea potrivit căreia subordonarea este caracteristică numai „raportului de serviciu" al funcționarului public (raport de drept administrativ). Și raportul juridic de muncă se caracterizează, prin excelență, prin subordonarea salariatului față de angajator.
Disciplina muncii, indiferent la care tip de munca ne raportăm, concretizează starea de ordine inerentă îndeplinirii atribuțiilor care rezultă dintr-un raport de muncă sau dintr-un raport de funcție publică. Această ordine derivă din respectarea unor norme de conduită profesională, care pot viza relațiile din cadrul unui colectiv determinat, relațiile cu alte colective din cadrul aceleiași unități și relațiile cu terții.
Verginia Vedinaș consideră că elementul fundamental al distincției între răspunderea funcționarului public și cea a salariatului este că primul poate să răspundă disciplinar și pentru fapte care exced disciplinei muncii, atunci când, în afara serviciului, comite fapte care afectează statutul sau imaginea publică proprie sau a instituției în care își desfășoară activitatea. În privința acestei idei, doctrina nu a fost întotdeauna consecventă. Astfel, s-a pus problema dacă acest tip de răspundere poate interveni pentru fapte anterioare nașterii raportului de funcție publică sau fapte comise în afara exercitării prerogativelor acestui raport.
Principiile fundamentale care guvernează regimul răspunderii disciplinare a funcționarului public sunt:
principiul individualizării sancțiunii disciplinare, care reprezintă o aplicare, în materia acestei forme de răspundere, a principiului general al individualizării sancțiunii sau pedepsei, care guvernează orice tip de răspundere juridică și care se face în funcție de următoarele criterii: cauzele și gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care a fost săvârșită fapta, gradul de vinovăție, consecințele faptei comise, comportarea generală în serviciu a funcționarului public, existența unor antecedente disciplinare, respectiv a unor sancțiuni disciplinare care nu au fost radiate. Toate aceste criterii vor reprezenta, în funcție de modul în care ele se concretizează în practică, fie circumstanțe agravante, fie circumstanțe atenuante;
principiul cercetării prealabile impune ca aplicarea sancțiunii disciplinare să nu se poată realiza decât după ce s-a efectuat cercetarea prealabilă a faptei care i se impută funcționarului și audierea acestuia.
Astfel, pentru ca salariatul sa răspuns disciplinar, trebuie să se întrunească următoarele condiții: [38, p. 30] obiectul abaterii disciplinat; latura obiectivă (fapta antisocială); subiectul (salariatul); latura subiectivă (vinovăția). Săvîrșind abaterea, autorul încalcă mai multe obligații de muncă. Obiectul abaterii disciplinare este reprezentată de valoarea socială lezată, respectiv relațiile de muncă, ordinea interioară în unitate și disciplina la locul de muncă. Latura obiectivă (fapta antisocială) aduce un rezultat dăunător ordinii interioare în unitate.
Caracterul ilicit al faptei rezultă din neconcordanța dintre aceasta și unele obligații (contract colectiv, regulament intern, dispozițiile conducătorului unității și șefilor ierarhici). Fapta ilicită trebuie să se afle în legătură de cauzalitate cu un rezultat dăunător care reflectă gradul de periculozitate socială a abaterii. Subiectul abaterii disciplinare – salariatul încadrat în muncă într-o unitate. Disciplina va trebui să fie respectată și de personalul detașat, delegat, studenții și elevii care fac practică în unitate. Latura subiectivă constă în atitudinea psihică negativă a subiectului față de fapta sa, iar abaterile pot fi săvîrșite cu intenție sau din culpă. În cadrul răspunderii disciplinare, gradul de vinovăție constituie unul din criteriile folosite pentru dozarea sancțiunii. Potrivit Codului muncii angajatorul dispune de prerogativă disciplinară, avînd dreptul de a aplica, potrivit legii, sancțiuni disciplinare salariaților săi ori de cîte ori constată că aceștia au săvârșit o abatere disciplinară. Abaterea disciplinară este o faptă în legătură cu munca și constă într-o acțiune sau inacțiune săvîrșită cu vinovăție de către salariat, prin care acesta a încălcat normele legale, regulamentul intern, contractul individual de muncă sau contractul colectiv de muncă aplicabil, ordinele și dispozițiile legale ale conducătorilor ierarhici.
În cazul în care, prin statute profesionale aprobate prin lege specială, se stabilește un alt regim sancționar, va fi aplicat acesta. Amenzile disciplinare sînt interzise, iar pentru aceeași abatere disciplinară se poate aplica numai o singură sancțiune. Angajatorul stabilește sancțiunea disciplinară aplicabilă în raport cu gravitatea abaterii disciplinare săvîrșite de salariat, avîndu-se în vedere următoarele: [40, p. 33] împrejurările în care fapta a fost săvîrșită; gradul de vinovăție a salariatului; consecințele abaterii disciplinare; comportarea generală în serviciu a salariatului; eventualele sancțiuni disciplinare suportate anterior de către acesta.
În statutele funcționarilor publici din mai multe țări se consideră că sunt abateri disciplinare: [18, p. 36] întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor, neglijența repetată în rezolvarea lucrărilor, absențele nemotivate de la serviciu, intervențiile sau stăruințele pentru soluționarea unor cereri în afara cadrului legal, nerespectarea secretului profesional sau a confidențialității lucrărilor care au acest caracter, manifestări care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice din care face parte, desfășurarea în timpul programului de lucru a unor activități cu caracter politic, refuzul de a îndeplini atribuțiile de serviciu, încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilități, conflicte de interese și interdicții privind funcționarii publici etc.
Conform art 57 al Legii cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, constituie abateri disciplinare: întîrzierea sistematică la serviciu;
absențele nemotivate de la serviciu mai mult de 4 ore pe parcursul unei zile lucrătoare;
intervențiile în favoarea soluționării unor cereri în afara cadrului legal;
nerespectarea cerințelor privind păstrarea secretului de stat sau a confidențialității informațiilor de care funcționarul public ia cunoștință în exercițiul funcției;
refuzul nejustificat de a îndeplini sarcinile și atribuțiile de serviciu;
neglijența repetată sau tergiversarea sistematică a îndeplinirii sarcinilor;
acțiunile care aduc atingere prestigiului autorității publice în care activează;
încălcarea normelor de conduită a funcționarului public;
desfășurarea în timpul programului de muncă a unor activități cu caracter politic specificate la art.15 alin.(4);
încălcarea prevederilor referitoare la obligații, incompatibilități, conflict de interese și restricții stabilite prin lege;
încălcarea regulilor de organizare și desfășurare a concursului, a regulilor de evaluare a performanțelor profesionale ale funcționarilor publici;
alte fapte considerate ca abateri disciplinare în legislația din domeniul funcției publice și funcționarilor publici.
Sub aspect particular vom menționa că, cu regret, anunțată ca principiu de bază al reformei Ministerului Afacerilor Interne, [9, p. 107] demilitarizarea (trecerea polițiștilor la un statut special al funcționarilor publici) a fost dată uitării și în prezent răspunderea disciplinară a polițiștilor în RM este reglementată de Regulamentul cu privire la serviciul în organele afacerilor interne și Statutul disciplinar al organelor afacerilor interne – acte normative ale unei formațiuni militarizate.
Statutul disciplinar al angajaților din organele afacerilor interne nu enumără abaterile disciplinare, dar enunță în p. 17 că „Sancțiunile disciplinare se aplică în cazurile de neglijență și încălcare a obligațiunilor de serviciu, a normelor de conviețuire socială, a ordinii de drept și a disciplinei de serviciu” [10, p. 24].
În p. 66 al Regulamentului cu privire la serviciul în organele afacerilor interne se stipulează că „Persoanele corpului de comandă și al efectivului de trupă poartă răspundere:
pentru încălcarea disciplinei – în corespundere cu Statutul disciplinar al organelor afacerilor interne al RM;
pentru săvîrșirea contravențiilor administrative – răspundere disciplinară sau administrativă;
pentru crima săvîrșită – răspundere penală.
pentru dauna materială pricinuită – în conformitate cu legislația în vigoare”.
Din aceste considerente, disciplina în organele poliției se asigură (ca și pînă la reformă) prin: formarea și dezvoltarea la colaboratori a unor înalte calități morale și profesionale, a unei atitudini conștiincioase față de îndeplinirea îndatoririlor de serviciu: menținerea ordinii regulamentare; asigurarea respectării stricte a prevederilor legilor, statutelor, regulamentelor, instrucțiunilor și ordinelor; exigența șefilor față de subordonați, aplicarea justă a măsurilor de convingere și constrîngere, îmbinarea dibace a exigenței cu grija și stima față de subordonați; exemplul personal al șefilor și superiorilor.
Considerăm alogică și confuză dispoziția p. 17 al Statutului disciplinar al organelor afacerilor interne potrivit căruia „Pînă la stabilirea caracterului infracțional al faptei, șeful poate sancționa disciplinar colaboratorul în cauză pentru acțiuni ce constituie încălcări ale disciplinei de serviciu”, deoarece pentru aplicarea sancțiunii disciplinare pînă la intentarea sau refuzul organului polițienesc în intentarea procesului penal contravine, după analogie cu principiile răspunderii juridice.
Aplicarea dispoziției p. 17 al Statutului disciplinar al organelor afacerilor interne încalcă principiul răspunderii personale și poate să ducă la încălcări ale legalității. Din aceste considerente dispoziția „Colaboratorul sancționat disciplinar nu este absolvit de răspundere penală, dacă acțiunile lui conțin elementele constitutive ale infracțiunii” este legală doar în cazul cînd printr-o singură acțiune au fost încălcate mai multe norme (administrative și penale).
În cazul încălcării disciplinei sau comiterii altor contravenții în afara teritoriului deservit de către organul în cadrul căruia își face serviciul colaboratorul, precum și în timpul concediului, permisiei, delegației sau tratamentului, conducătorul organului afacerilor interne de pe teren ia măsuri pentru a curma contravenția, comunicînd despre aceasta la locul de serviciu al colaboratorului care a săvîrșit-o. Pentru aceeași contravenție se aplică o singură sancțiune” [15, p. 29].
Conform art 58 al Legii cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, pentru comiterea abaterilor disciplinare, funcționarului public îi pot fi aplicate următoarele sancțiuni disciplinare: avertisment;
mustrare;
mustrare aspră;
suspendarea dreptului de a fi promovat în funcție în decursul unui an;
suspendarea dreptului de a fi avansat în trepte de salarizare pe o perioadă de la unu la doi ani;
transfer într-o funcție publică inferioară pe o perioadă de 6-12 luni, cu diminuarea corespunzătoare a drepturilor salariale;
destituirea din funcția publică.
În contextul de mai sus, vom menționa că drept măsură extremă a alegerii sancțiunilor disciplinarea aplicate Funcționarilor Publici pentru abaterile disciplinare, este destituirea din funcția publică. La momentul actual, reieșind din prevederile art 64 al Legii cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, persoana/organul care are competența legală de numire în funcție va dispune destituirea din funcția publică printr-un act administrativ, care se comunică funcționarului public în termen de 5 zile lucrătoare de la emitere, însă anterior datei destituirii din funcția publică, în următoarele cazuri: [3]
a) drept sancțiune disciplinară, aplicată pentru săvîrșirea unei abateri disciplinare, dacă anterior au fost aplicate sancțiuni disciplinare nestinse în modul stabilit;
b) drept sancțiune disciplinară, aplicată pentru săvîrșirea unei abateri disciplinare care a avut consecințe grave;
În sensul aplicării sancțiunii displinare la adresa funcționarului public, angajatorul poate dispune concedierea disciplinară a acestuia în situația în care are loc absența fără motive întemeiate de la lucru mai mult de 4 ore consecutive în timpul zilei de muncă.
Destituirea din funcția public poate avea loc în cazul dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcționarul public nu acționează pentru încetarea acesteia în termenul stabilit de prezenta lege sau ca efect al incompetenței profesionale stabilită în urma obținerii calificativului „nesatisfăcător” la 2 evaluări consecutive ale performanțelor profesionale ale funcționarului public. O altă cauză de destituire din serviciu a funcționarului public, este refuzul de a depune jurămîntul. În acest context, art 32 prevede că Funcționarul public depune jurămînt de credință cu următorul cuprins: „Jur solemn să respect Constituția Republicii Moldova, drepturile și libertățile fundamentale ale omului, să apăr suveranitatea, independența și integritatea teritorială a Republicii Moldova, să execut în mod obiectiv și imparțial legile țării, să îndeplinesc conștiincios obligațiile ce îmi revin în exercitarea funcției publice și să respect normele de conduită profesională.” În sensul alin 5 art 32 al Legii cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, refuzul depunerii jurămîntului are ca efect destituirea funcționarului din funcția publică.
Ca și în cazul Republicii Moldova, în România destituirea din funcția publică reprezintă cea mai severă sancțiune disciplinară, aplicată pentru motive imputabile funcționarului public și are ca efect direct încetarea raporturilor de serviciu ale celui căruia i s-a aplicat această sancțiune. Această sancțiune este reglementată de art. 844 din Statut a cărui analiză relevă următoarele: art. 844 face trimitere la art. 66 din Statut care trebuie avute în vedere și în situația demiterii funcționarului public. Astfel: destituirea poate fi dispusă de persoana care are competență legală de numire în funcția publică, la propunerea Comisiei de disciplină (art. 66 alin. (2)); sancțiunea nu poate fi aplicată decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public (art. 66 alin. (3)); destituirea pentru săvârșirea repetată a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecințe grave2 (art. 844 alin. (1) lit. a)). Conform acestei reglementări avem două situații distincte:
a) săvârșirea repetată a unor abateri disciplinare. În această situație, săvârșirea unor abateri disciplinare repetate (apreciem că cel puțin două), destituirea se justifică prin atitudinea a celui în cauză în încălcarea disciplinei serviciului, având mai puțină relevanță natura și gravitatea abaterii, ori severitatea sancțiunilor corelative aplicate. În doctrină s-a exprimat opinia, pe care o susținem și noi, potrivit căreia încălcarea se consideră repetată dacă funcționarul public a fost sancționat pentru o abatere disciplinară anterioară și nu a fost reabilitat până în momentul aplicării sancțiunii pentru o nouă abatere sau, deși anterior nu a fost sancționat, angajatorul (n.n. – R.P.P.) este încă în termen de a-l sancționa pentru ambele abateri.
b) săvârșirea unei abateri disciplinare care a avut consecințe grave.
Coroborând art. 65 din Statut cu art. 7 din Codul de conduită a funcționarilor publici observăm că legiuitorul nu folosește un criteriu obiectiv de ierarhizare a abaterilor disciplinare săvârșite de funcționarii publici. Într-o asemenea situație considerăm că, aprecierea consecințelor grave a faptei săvârșite de funcționarul public, este o problemă pe care trebuie să o soluționeze conducătorul autorității sau instituției publice la propunerea Comisiei de disciplină.
dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcționarul public nu acționează pentru încetarea acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate (art. 844 alin. (1) lit. b)).
Astfel, ceea ce este comun pentru ambele state, sună în felul următor: atunci când autoritatea sau instituția publică apreciază că funcționarul public a săvârșit o faptă infracțională, măsura destituirii din funcția publică nu poate fi luată înainte de a se fi stabilit vinovăția acestuia prin hotărâre rămasă definitivă a instanței judecătorești competente. Într-o asemenea situație, un autor apreciază că „penalul ține în loc nu numai civilul, ci și disciplinarul”, autoritatea sau instituția publică suspendând din funcție numai funcționarul public împotriva căruia s-a luat măsura trimiterii în judecată pentru fapte incompatibile cu funcția ce o exercită. Așadar, ori de câte ori fapta funcționarului public întrunește elementele unei infracțiuni, care este incompatibilă cu funcția deținută, sancțiunea disciplinară a destituirii din funcție urmează a fi subordonată stabilirii responsabilității penale și depinde de aceasta.
În continuare subiectului paragrafului dat, cu referire la funcționarii din cadrul MAI al RM, vom spune că în cazurile de neglijență și încălcare a obligațiilor de serviciu, a normelor de conviețuire socială, ordinii de drept și disciplinei de serviciu, colaboratorilor organelor afacerilor interne le pot fi aplicate următoarele sancțiuni disciplinare: observație; mustrare; mustrare aspră; retrogradarea în gradul de calificare; retrogradare în funcție; retrogradare în gradul special cu o treaptă; avertizarea asupra corespunderii lor parțiale cu serviciul; concedierea din organelle afacerilor interne. Pe lîngă sancțiunile disciplinare specificate, în instituțiile de învățămînt ale MAI al RM, cursanților (studenților) le pot fi aplicate suplimentar: suspendarea permisiei pe o perioadă de pînă la 30 zile; numirea peste rînd în serviciu pînă la 5 servicii; exmatricularea [11, p. 132].
Sancțiunile disciplinare care pot fi aplicate polițistului român sînt: avertismentul; mustrarea scrisă; reducerea salariului pentru funcția îndeplinită cu 5-10% pe o perioadă de 1-3 luni; amînarea promovării în grade profesionale sau funcții superioare, pe o perioadă de 1-2 ani; retrogradarea din funcție pînă la cel mult nivelul de bază al gradului profesional deținut; suspendarea din funcție de la 1-3 luni, perioadă în care polițistul beneficiază numai de salariul corespunzător gradului profesional deținut; destituirea din funcția publică avută.
2.2 Răspunderea administrativ-patrimonială
În procesul exercitării funcțiilor în cadrul organelor administrației publice se pot produce daune materiale și morale persoanelor fizice sau juridice în raport cu care intervine activitatea acestor organe. Acest prejudiciu se produce atât în cadrul exercitării legale a funcției cât și atunci când funcția publică este îndeplinită defectuos sau nu a fost îndeplinită [17, p. 32].
În cel dintâi caz, producerea de pagube terților prin exercitarea funcției publice dă dreptul acestora de a pretinde despăgubiri în condițiile stabilite de lege, despăgubirea fiind suportată de administrația publică, întrucât funcționarilor nu li se pot imputa aceste prejudicii în virtutea faptului că ei și-au exercitat funcția în condițiile reglementate de lege.
Cea de-a doua situație este total diferită, răspunderea în acest caz revenind funcționarilor în mod solidar cu administrația pentru care ei lucrează. Această formă a răspunderii este denumită în literatura de specialitate răspunderea administrativ-patrimonială, autorii de drept civil optând pentru denumirea de răspundere materială/patrimonială în raporturile de drept
administrativ. Noi vom menționa că indiferent de denumirea acesteia administrativpatrimonială sau doar patrimonială, aceasta oricum are ca esență repararea pagubei, de aceea noi vom merge pe ideea reparării prejudiciului de către funcționari și administrația publică, acestora fiindu-le imputată răspunderea materială. Autorii M. Orov și Șt. Belecciu menționează imposibilitatea denumirii acestei răspunderi doar administrative sau patrimoniale întrucât în cazul denumirii ei administrativă ar putea fi confundată cu cea contravențională, dar în cazul denumirii ei doar patrimonială ar putea fi confundată cu răspunderea civilă sau din dreptul muncii. Opinăm că într-adevăr s-ar putea crea impresii aparente, dar noi ținem accentul pe ideea de reparare a prejudiciului ceea ce nu ne obligă decât la examinarea aspectelor ce țin de patrimoniul celor implicați în raporturile juridice concrete. În ceea ce privește denumirea acestei forme de răspundere, ne raliem opiniei autorilor de a denumi această răspundere din dreptul administrativ: răspundere materială/patrimonială, în raporturile de drept administrativ sau administrativ-patrimonial. Aceasta în virtutea faptului că ea își are originea în dreptul administrativ și este legată strict de funcționarea administrației publice. Ori, realizarea defectuoasă sau nerealizarea funcției publice atrage răspunderea materială (patrimonială) din partea funcționarului vinovat în mod direct dar în același timp și a autorităților pentru care lucrează acești funcționari.
Drept temei pentru răspunderea materială a organului administrației publice stă culpa de a nu fi ales pe cea mai competentă și potrivită persoană pentru exercitarea funcției dar și de a nu fi supravegheat îndeajuns activitatea lor. În consecință, persoanele cărora li s-a produs prejudiciul material și/sau moral au dreptul de a cere restituirea sau repararea pagubei fie de la funcționarul vinovat, fie de la autoritatea administrației publice.
În materia răspunderii materiale/patrimonială în dreptul administrativ, existența prejudiciului, așa cum se poate constata mai sus, este analizată ca și condiție necesară pentru declanșarea acestei forme de răspundere juridică. Referitor la această condiție, literatura de specialitate a dezbătut problema întinderii reparării prejudiciului, mai ales în ipoteza introducerii în proces a funcționarului vinovat de adoptarea actului.
Astfel, în practica română spre exemplu s-a fundamentat regula, după care, prejudiciul se repară integral, iar în acțiunea în regres a organului administrativ nu sunt aplicabile prevederile Codului Muncii român [12, p. 128].
Prof. E. D. Tarangul menționa trei aspecte ale răspunderii administrației:
– răspunderea pentru culpă (este împrumutată din ramurile dreptului privat);
– răspunderea pentru greșeală de serviciu (nu se mai bazează pe ideea de culpă);
– răspunderea pentru risc (vine de la ideea că funcționarea serviciilor publice prezintă pentru particulari un risc de a fi păgubiți și, că, în consecință, aceștia trebuie asigurați).
În ceea ce privește repararea prejudiciului la care ne-am referit mai sus, aceasta este incidentă dreptului de proprietate în virtutea impactului pe care-l exercită asupra patrimoniului celui vinovat și a celeilalte părți în favoarea căreia se răspunde. Tot cu un impact asupra patrimoniului și asupra dreptului de proprietate este și răspunderea administrativ-patrimonială. Aceasta este o formă a răspunderii administrative, reprezentând răspunderea statului și a administrației publice pentru cauzarea de daune.
Astfel, cetățeanul de rând are un drept fundamental – cel de a i se repara daunele aduse prin acte administrative ale autorităților publice ori prin tăcerea sau întârzierea autorităților publice față de cererea sa, iar reglementarea modului de satisfacere a dreptului la reparații este prevăzută de legea contenciosului administrativ, care conține soluții derogatorii de la dreptul comun.
Chiar art. 53 din Constituția Republicii Moldova stipulează: “Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei. În legislația românească, aceste aspecte sunt reglementate în Legea nr.554/2004 a Contenciosului administrativ.
Persoana care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, printr-un act administrativ va solicita, printr-o cerere prealabilă, autorității publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia, în cazul în care legea nu dispune altfel. Organul emitent este în drept:
a) să respingă cererea prealabilă;
b) să admită cererea prealabilă și, după caz, să revoce sau să modifice actul administrativ.
Organul ierarhic superior este în drept:
a) să respingă cererea prealabilă;
b) să admită cererea prealabilă și să anuleze actul administrativ în tot sau în parte, să oblige organul ierarhic inferior să repună în drepturi persoana respectivă ori, după caz, să revoce actul administrativ emis cu acordul său.
Persoana care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, printr-un act administrativ și nu este mulțumită de răspunsul primit la cererea prealabilă sau nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut de lege, este în drept să sesizeze instanța de contencios administrativ competentă pentru anularea, în tot sau în parte, a actului respectiv și repararea pagubei cauzate.
Acțiunea poate fi înaintată nemijlocit instanței de contencios administrativ în cazurile expres prevăzute de lege și în cazurile în care persoana se consideră vătămată într-un drept al său prin nesoluționarea în termen legal ori prin respingerea cererii prealabile privind recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate.
În cazul în care persoana vătămată într-un drept al său a cerut anularea actului administrativ fără a cere și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care persoana în cauză a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. În cazul în care adjudecarea pagubei nu a fost solicitată concomitent cu anularea actului administrativ, cererea de despăgubiri este adresată instanței de drept comun competente în termenul general de prescripție, prevăzut de Codul civil [6].
Cererea de chemare în judecată poate fi formulată și împotriva funcționarului public al autorității publice pârâte care a elaborat actul administrativ contestat sau care a refuzat să soluționeze cererea în cazul în care se solicită despăgubiri. În cazul în care acțiunea se admite, funcționarul public poate fi obligat să plătească despăgubirile solidar cu autoritatea publică respectivă. De menționat că funcționarul public acționat astfel în justiție poate chema în garanție superiorul său ierarhic care i-a ordonat să elaboreze actul administrativ sau să refuze soluționarea cererii, acesta fiind introdus în proces ca terță persoană.
În cazul admiterii acțiunii, instanța de contencios administrativ se pronunță, la cerere, și asupra reparării prejudiciului material și moral cauzat prin actul administrativ ilegal sau prin neexaminarea în termenul legal a cererii prealabile. Mărimea prejudiciului moral se stabilește de instanța de contencios administrativ, independent de prejudiciul material, în funcție de caracterul și gravitatea suferințelor psihice sau fizice cauzate, de gradul de vinovăție a pârâtului, dacă vinovăția este o condiție a răspunderii, luându-se în considerare circumstanțele în care a fost cauzat prejudiciul, precum și statutul social al persoanei vătămate.
Condițiile de răspundere administrativ-patrimonială a statului, conform legislației române, sunt diferite de cele ce caracterizează alte forme de răspundere juridică, și anume:
– existența unei hotărâri judecătorești de condamnare penală definitivă;
– existența unei hotărâri judecătorești dată în urma exercitării căilor extraordinare de atac, prin care se constată, eroarea judiciară, condamnarea pe nedrept;
– formularea de către persoana fizică condamnată pe nedrept a pretențiilor pentru repararea daunelor materiale și morale.
La fel, răspunderea administrativ-patrimonială a administrației publice pentru limitele serviciului public implică un șir de condiții particulare, precum: existența unui prejudiciu material al unei persoane fizice sau juridice; existența unui serviciu public care, prin natura sa, conține riscul producerii anumitor pagube pentru cetățeni; existența unei legături cauzale între riscul serviciului public și paguba produsă.
În doctrină se apreciază că aceste două forme există independent de culpă, fiind vorba despre o răspundere obiectivă, spre deosebire de ipoteza răspunderii autorităților publice pentru pagube cauzate prin acte administrative; respectiv răspunderea administrației publice și a funcționarilor lor pentru proasta funcționare a serviciilor publice, care are la bază culpa.
În ceea ce privește sancțiunile administrativ-patrimoniale, în opinia specialistului V. Tarhon, existența lor este contestată, întrucât această formă a răspunderii este înțeleasă ca o formă a răspunderii civile și nu ca o formă a răspunderii administrative [35, p. 67]. Admițând existența unei răspunderi administrativ-patrimoniale, aceasta include mai multe forme, și anume:
– răspunderea statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare în materie penală;
– răspunderea autorităților publice pentru pagubele cauzate prin acte administrative;
– răspunderea pentru pagubele cauzate prin contractele administrative, în cazul administrării domeniului public ori a prestării serviciilor publice;
– răspunderea autorităților administrației publice pentru limitele serviciului public.
Toate cazurile enunțate mai sus atrag aplicarea de sancțiuni ce constau în repararea daunelor provocate ca urmare a săvârșirii de fapte sau acte ilicite.
La momentul actual, reieșind din prevederile art 1404 al CC al RM, conform căruia prejudiciul cauzat printr-un act administrativ ilegal sau nesoluționarea în termen legal a unei cereri de către o autoritate publică sau de către o persoană cu funcție de răspundere din cadrul ei se repară integral de autoritatea publică [25, p. 145].
Cu referire la noțiunea de act administrativ, vom spune că principala formă de activitate a organelor administrației publice o constituie adoptarea sau emiterea de acte administrative. După cum se susține în doctrina franceză, activitatea de administrare, ca orice activitate umană, include două căi: cea a deciziei și cea a operațiunilor administrative. A administra înseamnă a face acte juridice prin care se fixează drepturi și obligații, respectiv persoanelor publice și particularilor, și conțin o masă de operațiuni care se materializează în satisfacerea interesului general.
Prof.Paul Negulescu accentua că formele de activitate a autorităților administrației publice sînt mijloace juridice prin care puterea executivă lucrează asupra administrațiilor sau actele puterii executive. În acest sens, se disting două mari categorii de acte ale puterii executive: actele de autoritate și actele de gestiune. Prof.Ilie Iovănaș împarte formele de realizare a activității administrației publice în două mari categorii. Prima categorie include formele concrete producătoare de efecte juridice – actele administrative, contractele administrative, actele civile, actele de drept al muncii și faptele juridice materiale. A doua categorie cuprinde formele de activitate care nu produc efecte juridice proprii – operațiunile tehnico-administrative și actele exclusiv politice ale organelor administrative.
Anibal Teodorescu menționa că, în îndeplinirea atribuțiilor sale esențiale de aplicare a legii, organul executiv face o serie de acte, deosebind, în acest scop, actele administrative (denumite și propriu-zise), actele administrative cu caracter jurisdicțional și actele cu caracter pregătitor. E.D.Tarangul distingea o noțiune formală și o noțiune materială a actelor administrative, considerînd că sînt acte administrative, în primul rînd, toate actele care emană de la autoritățile administrative, clasifîcîndu-le în acte unilaterale și acte contractuale. Administrația, sintetiza E.D.Tarangul, pentru ca să-și îndeplinească menirea ei, acționează cînd pe cale unilaterală, ordonînd, hotărînd, constatînd și reglementînd, cînd pe cale contractuală, adică prin acord de voință cu particularii.
Prof.Tudor Drăganu consideră că actul administrativ este un act juridic, forma principală prin care se realizează administrația publică, care constă într-o manifestare expresă de voință ce emană de la organele de administrație publică și prin care se creează, se modifică sau se sting raporturi administrative, a căror desfășurare se asigură prin mijloacele specifice ale statului.
Domnia sa precizează că în activitatea organelor administrative de stat intervin acte juridice, acte cu character exclusiv politic, fapte materiale juridice și operațiuni materiale tehnice.
Corneliu Manda conchide că de-a lungul timpului s-au utilizat mai multe noțiuni pentru a desemna actele juridice cu caracter unilateral ale autorităților administrației publice, dar cel mai adesea este întîlnit termenul de act administrativ [26, p. 197]. Astăzi se mai poate spune, la fel de bine, acte administrative, punîndu-se accentul pe idea activității, în sensul că evocăm actele ce realizează administrația publică, sau acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic aplicabil [23, p. 23].
Astfel, principiul responsabilității administrației în fața particularului a fost formulat în art.53 din Constituția Republicii , care prevede: "Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei". Iar Legea cu privire la petiționare stabilește procedura prealabilă a soluționării conflictului apărut, specificând la art.15: "În cazul când cerințele expuse în petiție sunt recunoscute ilegale, organul sau persoana oficială, care au adoptat decizia despre satisfacerea lor, sunt obligate să ia măsuri în vederea compensării prejudiciilor materiale, în condițiile legii, să soluționeze problema responsabilității persoanelor vinovate de încălcarea legii".
Ar fi de presupus că instituția răspunderii autorității publice pentru prejudiciul generat de un act administrativ (prin dispozițiile actelor normative sus-menționate) fusese bine reglementată. Dar, cercetarea normelor juridice enunțate atestă existența unor lacune, imprecizii și chiar contradicții în legislația perioadei respective [30, p. 139].
Persoana cu funcție de răspundere va răspunde solidar în cazul intenției sau culpei grave. De aici reiese că în conformitate cu prevederile legale în vigoare, obligația de reparare a prejudiciului nu se naște în măsura în care cel prejudiciat a omis, cu intenție ori din culpă gravă, să înlăture prejudiciul prin mijloace legale.
În cazul în care o autoritate publică are o obligație impusă de un act adoptat în scopul protecției contra riscului de producere a unui anumit fel de prejudiciu, ea răspunde pentru prejudiciul de acest fel cauzat sau nepreîntîmpinat prin neexecutarea obligației, cu excepția cazului cînd autoritatea publică demonstrează că a dat dovadă de diligență rezonabilă în executarea obligației. Autoritatea publică nu răspunde pentru prejudiciul cauzat prin adoptarea unui act normativ sau omisiunea de a-l adopta, sau prin omisiunea de a pune în aplicare o lege.
La fel, în conformitate cu prevederile art 1405 al CC al RM, prejudiciul cauzat persoanei fizice prin condamnare ilegală, atragere ilegală la răspundere penală, aplicare ilegală a măsurii preventive sub forma arestului preventiv sau sub forma declarației scrise de a nu părăsi localitatea, prin aplicarea ilegală în calitate de sancțiune administrativă a arestului, muncii neremunerate în folosul comunității se repară de către stat integral, indiferent de vinovăția persoanelor de răspundere ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii sau ale instanțelor de judecată. Statul se exonerează de răspundere în cazul cînd persoana vătămată a contribuit intenționat și benevol la producerea prejudiciului prin autodenunț.
De altfel, conform art 3 din Legea privind modul de reparare a prejudiciului cauzat prin acțiunile ilicite ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii și ale instanțelor judecătorești Nr.1545-XIII din 25.02.98, este reparabil prejudiciul material și moral cauzat persoanei fizice sau juridice în urma: [5]
reținerii ilegale, aplicării ilegale a măsurilor preventive sub formă de arest, de declarație de a nu părăsi localitatea sau , tragerii ilegale la răspundere penală;
condamnării ilegale, confiscării ilegale a averii, supunerii ilegale la muncă neremunerată în folosul comunității;
efectuării ilegale, în cazul urmăririi penale ori judecării cauzei penale, a percheziției, ridicării, punerii ilegale sub sechestru a averii, eliberării sau suspendării ilegale din lucru (funcție), precum și în urma altor acțiuni de procedură care limitează drepturile persoanelor fizice sau juridice;
supunerii ilegale la arest administrativ, reținerii administrative ilegale sau aplicării ilegale a amenzii administrative de către instanța de judecată;
efectuării măsurilor operative de investigații cu încălcarea prevederilor legislației;
ridicării ilegale a documentelor contabile, a altor documente, a banilor, a ștampilelor, precum și în urma blocării conturilor bancare.
De exemplu, în conformitate cu prevederile Convenției pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale încheiată la Roma în anul 1950, orice persoană fizică, organizație neguvernamentală sau orice grup de particulari care se pretind a fi vătămați în drepturile lor recunoscute de Convenție se pot adresa Curții Europene a Drepturilor Omului constituită în cadrul Convenției. În acest sens, Curtea nu poate fi sesizată decât după epuizarea tuturor căilor de atac împotriva unei hotărâri prin care persoanei în cauză i s-a făcut o nedreptate și numai într-un termen de maxim 6 luni.
Deci, pentru prima dată, un cetățean (sau un grup) căruia i-au fost îngrădite drepturile și a parcurs toate treptele jurisdicționale naționale se poate adresa unei instituții internaționale în vederea reparării prejudiciului cauzat.
În continuare vom exemplifica câteva cazuri de nerespectare a prevederilor Convenției drepturilor omului, în care Republica a fost condamnată. În cauza Șerban contra Moldovei, Curtea Europeană a pronunțat hotărârea din 4.10.2005, prin care Republica a fost condamnată a 4000 Euro prejudiciu moral, pentru nerespectarea art. 3 din Convenție, încălcarea art. 5 alin. 3, în privința motivelor insuficiente pentru detenție; încălcarea articolului 5 alin. 4 din Convenție, în privința duratei examinarii cererii de habeas corpus a reclamantului;
În cauza BECCIEV contra Moldovei, prin hotărărea din 4. 09.2005, Curtea Europeană a condamnat Republica Moldova la plata sumei de 4000 Euro prejudiciu moral, pentru încălcarea prevederilor art. 3 și a prevederilor art. 5 alin 3, în privința motivelor insuficiente pentru detenție. Cazul Boicenco contra Moldovei, hotărârea din 11.07.2006, în care Republica Moldova a fost obligată la plata sumei de 40000 Euro reprezentând prejudicii morale, pentru încălcarea articolului 3 din Conventie în privința lipsei unui tratament medical adecvat, lipsa unei anchete efective referitor la plângerile reclamantului despre faptul că a fost maltratat de polițiști; încălcare articolului 5, alin. 1 din Conventie, în ceea ce privește detenția reclamantului fără temei legal, nerespectarea articolului 5 alin. 3 în privința lipsei motivelor suficiente pentru deținerea reclamantului.
În cazul David contra Moldovei, Curtea Europeană a drepturilor omului, prin hotărârea din 27.11.2007, a obligat Republica Moldova la plata sumei de 4000 Euro, reprezentând prejudicii morale ca urmare a nerespectării art. 5 alin.1 și alin.4 din Convenție.
În cazul Guțu, Republica a fost condamnată de către C.E.D.O. prin hotărârea din 7.06.2007, sumei de 5000 Euro, reprezentând prejudicii morale, ca urmare a nerespectării art. 5 alin. 1, art. 6 alin. 1 și alin. 3, care reglementează dreptul la un process echitabil, art. 13 coroborat cu art. 5 și art. 13 coroborat cu art. 8 din Convenție (dreptul la un recurs efectiv) [14, p. 320].
Concluziile raportului preliminar din martie 2008, privind situația persoanelor aflate în arrest preventiv, realizat de Institutul de Reforme Penale din Republica Moldova, ca urmare a proiectului „Consolidarea Reformei Sistemului de Justiție Penală în Moldova”, au fost următoarele: asistența formală din partea avocaților din oficiu, care nu-și onorează obligațiunile de apărator, ci dimpotrivă facilitează OUP la încălcarea normelor de procedură penală. Ca rezultat, pe de o parte, se încalcă dreptul la apărare a persoanelor aflate în detenție preventivă, iar pe de alta parte, onorariul plătit de stat avocaților pentru asistența juridică din oficiu este nejustificat și neefectiv. Prin urmare, s-a constatat că avocații au scopul de a tergiversa dosarele, pentru a mări onorariul plătit de stat. Din păcate aceste acțiuni sunt neglijate și de OUP, procurorii care conduc urmarirea penală iar apoi susțin învinuirea în instantele judecătorești, cât și de judecătorii care tergiversează examinarea cauzelor penale. Acest fapt are două consecințe: mărirea nejustificată a onorariilor plătite de stat avocaților din oficiu și încălcarea drepturilor și libertăților persoanelor, drepturi ce sunt garantate de Convenția Europeană a Drepturilor Omului și de alte documente internaționale la care R. este parte [13, p. 19].
Exemplificăm și, cazul IONEL DALBAN, în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a pronunțat hotărârea din 28.06.19993 prin care statul român a fost obligat să plătească soției supraviețuitoare a petentului – întrucât în cursul procedurii în fața Curții petentul a decedat – în maxim 3 luni de la pronunțarea hotărârii suma de 20.000 franci francezi, reprezentând prejudiciu moral.
În fapt, reclamantul a fost condamnat definitiv printr-o hotărâre pronunțată de instanța română pentru săvârșirea infracțiunilor de insultă și calomnie la 3 luni închisoare cu suspendarea pedepsei și obligat despăgubirilor civile către părțile vătămate. S-a reținut că petiționarul, în calitatea sa de director al unui săptămânal local, a publicat 2 articole în care, pe baza unor acte întocmite de organele de control ale statului, aducea la cunoștința opiniei publice faptele comise de directorul unei societăți comerciale cu capital de stat și de un senator membru în organul de decizie din societatea în cauză, Curtea constatând nelegalitatea și netemeinicia hotărârii pronunțată în România a obligat statul român, așa cum precizam mai sus, la daune morale.
2.3 Răspunderea administrativ-contravențională
E de remarcat, de la bun început, faptul că doctrina dreptului administrativ de specialitate conține o serie de formulări, ce nu redau simpla nuanțare lingvistică de formă, ci și diferențe de fond, fiind suficient a ne referi la așa-zisa expresie "reglementarea juridică contravențională", al cărei sens respectiv este bazat pe reglementarea juridică în materia dreptului contravențional. Acești termeni nu vizează același fenomen, primul fiind dedus la o consacrare relativ mai recentă, evocînd un mod de reglementare sub aspect de sine stătător, deosebindu-se în paralel de sfera dreptului penal, civil etc., cel de-al doilea aspect, vizînd reglementări într-un anumit domeniu al relațiilor sociale, fără ca prin el însuși să fie propusă și o soluție asupra naturii juridice a acestei reglementări. Desigur, această interpretare nu poate fi privită ca o necesitate categorică, pînă în faza finală și aici intervine o convenție asupra semnificației unor termeni [21, p. 9].
Nu este mai puțin adevărat că într-un demers teoretic trebuie căutați acei termeni care facilitează deslușirea esenței fenomenului, condiție pe care o îndeplinește mai bine expresia "reglementarea juridică în materia contravențiilor". Materia contravențiilor are o vechime considerabilă, ceea ce s-a schimbat de-a lungul timpului a fost natura juridică a regimului contravențional. Răspunderea contravențională este o instituție a dreptului administrativ și prevede un mod de activitate a factorilor decizionali ai administrației publice și nemijlocit a persoanelor fizice fiind plasați în același raport de reciprocitate asupra activității sale. În rezultatul dat, sfera de relații sociale care generează răspunderea contravențională este plasată în zona ilicitului juridic, bazat pe o faptă ilicită, deosebindu-se de celelalte fapte antisociale, care prevăd o altă modalitate de tragere la răspundere juridică. La rândul său, în accepțiunea d-nei Măria Orlov, răspunderea administrativ-contravențională intervine pentru o categorie de fapte ilicite, denumite contravenții, care, spre deosebire de abaterile administrativ-disciplinare, pot fi sau nu încălcări ale unui raport de drept administrativ. Un progres în vederea determinării aspectului răspunderii contravenționale și regimului juridic aplicabil al acesteia a fost condiționat de procesul codificării contravențiilor prin modul de adoptare a prevederilor Codului Administrativ care, inițial, pînă la etapa adoptării, legislația contravențională era compusă dintr-o serie de acte normative care erau deja considerate drept norme învechite ce nu se asociau condițiilor de actualitate și necesităților social-colective.
Răspunderea contravențională este realizată prin faptul aplicării acelor măsuri de constrîngere administrativă, denumite sancțiuni contravenționale. Specificul sancțiunii contravenționale constă în măsura de constrîngere statală aplicată în cazul săvîrșirii unei contravenții de către o persoană fizică. Tipurile sancțiunilor contravenționale sînt diverse, ceea ce ne dă posibilitate de a reacționa în mod flexibil la faptele contravenționale, ținîndu-se cont de caracterul faptei și de personalitatea contravenientului.
În continuare vom spune că Codul contravențional al Republicii nr. 218-XVI din 24.10.2008, prevede sancțiuni pentru faptele ilicite săvîrșite de către funcționarii public, și anume: [2]
Art 107 al CCA al RM – Obținerea sau divulgarea informațiilor care constituie secret comercial, bancar sau fiscal. Obținerea fără consimțămîntul titularului a informațiilor care constituie secret comercial, bancar sau fiscal în scopul divulgării sau folosirii lor ilegale se sancționează cu amendă de la 100 la 150 de unități convenționale aplicată persoanei fizice, cu amendă de la 30 la 150 de unități convenționale aplicată persoanei cu funcție de răspundere. Divulgarea informațiilor ce constituie secret comercial, bancar sau fiscal de către un funcționar public sau de către o persoană căreia aceste informații i-au fost încredințate sau i-au devenit cunoscute în legătură cu serviciul ei se sancționează cu amendă de la 400 la 500 de unități convenționale.
Art 264 al CCA al RM – Participarea ilegală a funcționarului public la activitatea de întreprinzător. Participarea ilegală a funcționarului public la activitatea de întreprinzător prin crearea (fondarea) unor întreprinderi, precum și conducerea directă sau indirectă, prin intermediul unor alte persoane, a activității întreprinderilor se sancționează cu amendă de la 50 la 100 de unități convenționale cu privarea de dreptul de a deține o anumită funcție sau de dreptul de a desfășura o anumită activitate pe un termen de la 3 luni la un an.
Art 297 al CCA al RM – Încălcarea drepturilor, intereselor și obligațiilor contribuabilului sau ale unui alt participant la raporturile fiscal. Refuzul neîntemeiat al funcționarului autorității cu atribuții de administrare fiscală de a înscrie la evidență contribuabilul și de a elibera, conform legislației, certificatul de atribuire a codului fiscal; refuzul neîntemeiat de a elibera documentul prin care autoritatea fiscală confirmă că a luat la evidență contul bancar; refuzul neîntemeiat de a informa contribuabilul despre drepturile și obligațiile lui, inclusiv despre impozitele și taxele în vigoare, despre modul și termenele de plată a acestora și despre actele normative respective; netratarea cu respect și corectitudine a contribuabilului, a reprezentantului acestuia, a unui alt participant la raporturile fiscale, adică neglijarea sau înjosirea premeditată a drepturilor, intereselor sau demnității persoanei; refuzul neîntemeiat de a acorda facilitățile (înlesnirile) fiscale prevăzute de legislație; refuzul de a asigura gratuit contribuabilul cu formulare tipizate de dare de seamă fiscală; cerința neîntemeiată de a săvîrși acțiuni și de a prezenta dări de seamă fiscale; refuzul neîntemeiat de a elibera la cerere, neeliberarea în termen a certificatului privind stingerea obligației fiscale; refuzul neîntemeiat de a primi și înregistra cereri, comunicări, reclamații, contestații și alte petiții se sancționează cu amendă de la 20 la 30 de unități convenționale cu sau fără privarea de dreptul de a desfășura o anumită activitate pe un termen de la 3 la 6 luni.
Art 314 al CCA al RM – Tăinuirea unui act de corupție ori a unui act conex acestuia sau neluarea măsurilor de rigoare. Tăinuirea unui act de corupție ori a unui act conex acestuia sau neluarea măsurilor de rigoare față de funcționarii din subordine care au săvîrșit astfel de acțiuni se sancționează cu amendă de la 50 la 150 de unități convenționale aplicată persoanei cu funcție de răspundere.
Art 3191 al CCA al RM – Neexecutarea solicitărilor Comisiei Naționale de Integritate. Neprezentarea datelor, a informațiilor, a înscrisurilor sau a documentelor solicitate de Comisia Națională de Integritate în condițiile art.11 alin.(3) din Legea nr.1264-XV din 19 iulie 2002 privind declararea și controlul veniturilor și al proprietății persoanelor cu funcții de demnitate publică, judecătorilor, procurorilor, funcționarilor publici și a unor persoane cu funcție de conducere se sancționează cu amendă de la 100 la 150 de unități convenționale aplicată persoanei fizice, cu amendă de la 100 la 250 de unități convenționale aplicată persoanei cu funcție de răspundere, cu amendă de la 200 la 350 de unități convenționale aplicată persoanei juridice.
Art 351 al CCA al RM – Nerespectarea Legii cu privire la funcționarea limbilor vorbite pe teritoriul Republicii . Nerespectarea de către funcționarii autorităților publice a Legii cu privire la funcționarea limbilor vorbite pe teritoriul Republicii Moldova se sancționează cu amendă de la 10 la 20 de unități convenționale cu sau fără privarea de dreptul de a desfășura o anumită activitate pe un termen de la 3 luni la un an.
ÎNCHEIERE
Reieșind din cele menționate mai sus, vom formula următoarele concluzii:
În argumentarea necesității studiului întreprins se impune necesitatea unor concluzii, și anume:
Noțiunea de răspundere nu este specifică în exclusivitate dreptului, ea fiind folosita în toate domeniile viții sociale. Se întâlnește sintagma de răspundere politică, răspundere morala, răspundere civică, etc.
Răspunderea juridică în evoluția sa conceptuală a fost precedată de alte cîteva concepte, care aveau inițial o accepțiune socială și, prin urmare, o mai largă sferă de aplicare;
Răspunderea juridică are loc doar în cazul încălcării unor norme juridice și este urmată de aplicarea constrângerii de stat prin mijloace corespunzătoare gradului de pericol social al faptei savârșite;
Răspunderea juridică este complexul de drepturi și obligații conexe, care, potrivit legii, se nasc ca urmare a savârșirii unor fapte ilicite;
Răspunderea juridică este forma cea mai gravă a răspunderii sociale, este una din instituțiile de bază ale dreptului, care-l însoțește obligatoriu în timp și spațiu, ca o garanție a afirmării lui;
Subiecți ai răspunderii juridice pot fi și funcționarii publici, care sunt agenți ai puterii publice;
Există o responsabilitate personală a funcționarului public, nu și invocînd cauza răspunderii juridice a unei autorități publice;
Posibilitatea tratării răspunderii juridice a funcționarului public este dată de faptul că, în acest caz persoana fizică este învestită legal cu atribuții în realizarea competenței unei autorități publice, ce constă în ansamblul drepturilor și obligațiilor ce formează conținutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă și organul care l-a investit;
Posibilitatea răspunderii juridice a funcționarului public este dată de încălcare sau depășirea de către acesta a complexului obligațiilor de interes general stabilite potrivit legii în scopul realizării competenței unei autorități publice, instituții publice sau regii utonome, de către persoana legal învestită;
Răspunderea juridică a funcționarului public intervine ca urmare a săvârșirii unei fapte ilicite în timpul exercitării funcției sau în legătură cu exercitarea acesteia;
Neîndeplinirea obligațiilor de serviciu sau în legătură cu serviciul pot să declanșeze diferite forme de răspundere juridică a funcționarilor administrației publice;
Răspunderea juridică a funcționarilor publici poate fi angajată prin raportare la două categorii de fapte ilicite – cele săvârșite ca simplu cetățean, care atrag răspunderea de drept comun, în diferitele forme (penală, civilă, contravențională), și cele săvârșite în calitate de funcționar public, în exercitarea atribuțiilor de serviciu și/sau în legătură cu acesta, fapte ce atrag formele de răspundere specifice funcționarului public;
Instituția răspunderii juridice aplică patru forme generale de răspundere funcționarilor publici pentr faptele comise de către ei, și anume: răspunderea disciplinară; răspunderea materială; răspunderea administrativă; răspunderea penală În cazul răspunderii disciplinare, ea se angajează în situațiile în care funcționarul public, săvîrșește o încălcare a obligațiunilor de serviciu ori a competențelor și atribuțiilor legale; elementul fundamental al instituției răspunderii juridice a funcționarului public este următoarea: funcționarul public poate să răspundă disciplinar și pentru fapte care exced disciplinei muncii în accepțiunea lato sensu și atunci cînd, în afara serviciului, comite fapte care afectează statutul sau imaginea publică proprie sau a instituției în care își desfășoară activitatea. Vorbind despre răspunderea materială, vom porni de la faptul că ea intervine atunci când printr-o faptă ilicită în legătură cu ori în timpul exercitării atribuțiilor de serviciu funcționarul public cauzează un prejudiciu direct serviciului public în care își desfășoară activitatea sau particularilor; În cazul răspunderii administrative, vom particulariza gîndul că răspunderea administrativă intervine atunci, când în timpul executării funcției sale, funcționarul săvîrșește acțiuni pasibile de sancțiuni administrativ-contravenționale; În cazul răspunderii penale, ea survine în cazul săvârșirii de către funcționarii publici a unei infracțiuni.
La fel:
Am aflat că disciplina muncii reprezintă o obligație juridică, având caracter de sinteză, care însumează și rezumă, în esență, totalitatea îndatoririlor asumate de către persoana respectivă prin încheierea contractului individual de muncă. În acest context, termenul de „disciplină” provine din limba latină, unde avea semnificația, pe de o parte, de sistem, regulă, principii morale, bună rânduială, iar, pe de altă parte, instruire, școală, învățătură, știință, deprindere.
Am stabilit că răspunderea discipinară intervine în urma unei abateri disciplinare, care este o formă de conduită ce se manifestă prin încălcarea cu vinovăție de către funcționarul public a obligațiilor sale de seviciu și a disciplinei muncii.
Am enumerat că trăsăturile răspunderii disciplinare sunt: Răspunderea disciplinară este de natură contractuală – obligația salariatului de a respecta toate regulile care configurează disciplina muncii; Se transpune într-o constrîngere materială sau de ordin moral; Caracter "intuitu personae" – este imposibilă o răspundere disciplinară pentru fapta altuia sau o transmitere a acestei răspunderi asupra moștenitorilor salariatului; Exercită o funcție sancționatorie, preventivă și educativă.
Am constatat că responsabilitatea și răspunderea disciplinară a funcționarului public constituie cheia de boltă pentru o bună funcționare a serviciului public și, în final, a administrației publice.
Am dezvoltat ideea că răspunderea disciplinară a funcționarului public se caracterizează prin următoarele trăsături: este o răspundere juridică de drept public; se angajează numai pentru o abatere de la disciplina funcției publice, care poate să fie unică sau în concurs cu o faptă penală sau civilă; se angajează numai după o procedură specială prevăzută de lege; se înfăptuiește numai dacă nu există o cauză care să o împiedice (cazul fortuit, legitima apărare etc.); se angajează pentru simpla încălcare a competenței funcționarului public sau a interdicțiilor impuse de legiuitor prin stabilirea incompatibilităților funcției, indiferent dacă se cauzează un prejudiciu material sau moral.
Am stabilit că cauzele de nerăspundere disciplinară se aplică prin analogie cu cele din materie penală, în măsura în care corespund specificului raportului juridic de muncă. Sunt, astfel, cauze de exonerare (sau de neresponsabilitate) următoarele: legitima apărare; starea de necesitate; constrângerea fizică sau constrângerea morală; cazul fortuit; forța majoră; eroarea de fapt; executarea ordinului de serviciu emis în mod legal; infirmitatea.
Astfel, pentru efcientizarea aplicării instituției răspunderii juridice a funcționarilor publici, recomandăm următoarele:
Un mecanism destul de eficient, în viziune noastră, pentru contracararea abuzurilor administrației față de funcționar, îl constituie instituirea în Republica , a comisiilor de disciplină. Părerea e că, și în legislația noastră, mai ales în lipsa organelor sindicale în unele instituții publice, ar fi necesar să fie formate asemenea comisii.
Considerăm benefică o astfel de procedură din două considerente: 1) permite funcționarului public să-și apere drepturile sale în interiorul autorității sau instituției unde este angajat; 2) îi oferă posibilitate administrației încă odată, pînă la o eventuală adresare în instanța de contencios administrativ să-și revadă legalitatea sancțiunii aplicate.
În legislația noastră continue să existe o legătură indivizibilă în aplicabilitatea normelor dreptului muncii asupra persoanelor care au statut de funcționar public. Prin urmare, atît în doctrina națională cît și în legislație nu s-a produs o delimitare conceptuală a raportului juridic din sfera serviciului public de cel din dreptul muncii, fapt care conduce după cum am văzut la unele impedimente în aplicarea răspunderii juridice a funcționarilor publici.
De aceea considerăm necesar, pentru legea ferenda de a fi operate modificări care ar genera angajarea funcționarului public în serviciul public printr-un act administrativ unilateral, sporirea responsabilității juridice a funcționarilor publici prin introducerea răspunderii administrativ-patrimoniale și soluționarea litigiilor de muncă de către instanța de contencios administrativ.
BIBLIOGRAFIE
Izvоаrе nоrmаtivе
Соnstituțiа Rерubliсii Mоldоvа din 29 iuliе 1994. Mоnitоrul Оfiсiаl аl Rерubliсii Mоldоvа, 1994, nr.1. Соnstituțiа Rерubliсii Mоldоvа din 29 iuliе 1994. httр://lеx.justiсе.md/dосumеnt_rоm.рhр?id=44B9F30Е:7АС17731
Codul contravențional al Republicii nr. 218-XVI din 24.10.2008. Monitorul Oficial nr.3-6/15 din 16.01.2009. http://lex.justice.md/md/330333/
Lege cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nr. 158-XVI din 04.07.2008. Monitorul Oficial al Republicii nr.230-232/840 din 23.12.2008. http://lex.justice.md/md/330050/
Lege privind administrația publică locală nr. 436-XVI din 28.12.2006. Monitorul Oficial nr.32-35/116 din 09.03.2007. http://lex.justice.md/document_rom.php?id=C8E304A4:037190E8
Legea privind modul de reparare a prejudiciului cauzat prin acțiunile ilicite ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii și ale instanțelor judecătorești Nr.1545-XIII din 25.02.98. Monitorul Oficial al R.Moldova nr.50-51/359 din 04.06.1998. http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=311618
Legea Republicii a contenciosului administrativ Nr.793-XIV din 10.02.2000. În: Monitorul Oficial al Republicii , 18.05.2000, nr.57-58/37. http://lex.justice.md/md/311729/
Mоnоgrаfii, аrtiсоlе dе sресiаlitаtе
Apostol Tofan D. Puterea discreționară și excesul de putere al autorutăților publice. București: ALL Beck, 1999. 330 p.
Bălan E., Instituții Administrative. București: CH Beck, 2008. 240 p.
Balmuș V. Izvoarele dreptului polițienesc. Dezvoltarea constituțională a RM la etapa actuală: Materiale ale conf. teoretico-șt. internaționale, Chișinău: Tipogr. Centrală, 2004. 789 p.
Balmuș V. Unele aspecte ale conceptului de ordine public. În: Legea și viața, 2003, Nr. 3, p. 24-26
Bantuș A. Teoria funcției publice. Chișinău: Institutul de Filosofie, Sociologie și Drept al AȘM, 2003. 422 p.
Barac L. Răspunderea și sancțiunea juridică. București: Lumina Lex, 1997. 520 p.
Bîndar V., Arestarea provizorie în procedura extrădării conform legislației României și Uniunii Europene. În: Revista „Legea și viața”, Chișinău, mai 2008, p. 19-22
Bîndar V., Considerații privind valoarea probelor criminalistice și medico-legale în vederea luării măsurii arestării preventive. În: Rolul și contribuția probelor criminalistice și medico-legale în stabilirea adevărului (Materialele Simpozionului din 27 octombrie 2004). București: Luceafărul, 2005. 616 p.
Boeșteanu C., Reformarea sistemului de pregătire profesională a lucrătorilor organelor afacerilor interne. Perfecționarea continuă a cadrelor din organelle afacerilor interne și optimizarea procesului de instruire profesională. Mater. conf. șt.-pract. internaț. Chișinău: Știința, 2003. 580 p.
Botomei V., Procedura atragerii răspunderii administrativ patrimoniale a Statului Român, pentru neechivalarea diplomelor și nerecunoașterea titlurilor științifice de dr.în drept obținute în alte state; model de practică”. În: R.N.D., nr.3/2010, p. 1-6
Cobăneanu S., Hlipca A. Apariția și evoluția ideii de responsabilitate ministerială prin prisma apărării drepturilor omului. În: Revista Națională de Drept, Chișinău, nr. 1/2009, p. 32-37
Coifan E., Răspunderea disciplinară a funcționarului public – din perspectiva dreptului administrative. În:Legea și viața, 2009, nr.4, p. 36-42
Dissescu C.G. Cursul de drept public roman. București: Socecu, 2011. 1002 p.
Elemente de management pentru autoritățile locale. București: Codecs, 1997. 422 p.
Guștiuc A., Precepte fundamentale ale răspunderii administrativ-contravenționale. În: Legea și viața, 2005, nr. 9, p. 9-12
Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, vol. I, II, III. București: Nemira & CO SRL, 1996. 378 p.
Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol.2. București: All Beck, 2002. 722 p.
Iovănaș I. Drept administrative. : Servo-Sat, Vol. II, 1997. 185 p.
Lavric L., Aspecte evolutive ale instituției răspunderii organelor autorităților publice pentru prejudiciul patrimonial cauzat prin acte administrative. În: Analele științifice ale Universității de Stat din ", 2003, nr.6, p. 145-148
Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. București: Lumina Lex, 2001. 515 p.
Orlov M., Belecciu Ș. Drept administrativ. Chișinău: Academia „Ștefan cel Mare” a M.A.I. al R.M., 2005. 270 p.
Popa V., , Mocanu V. De la centralism spre descentralizare. Chișinău: Cartier, 1998. 369 p.
Preda M. Autoritățile administrației publice. Sistemul constituțional român. București: ALL, 2009. 520 p
Preda M. Drept administrativ: Partea generală. București: Lumina Lex, 2000. 319 p.
Preda M. Tratat elementar de drept administrativ roman. București: Lumina Lex, 1996. 566 p.
Prisăcaru V. Funcționarii publici. București: All Beck, 2004. 550 p.
Prisăcaru V. I., Tratat de drept administrativ român – partea generală – ediția II, revăzută și adăugită. București: Ed. ALL Beck, 1996. 601 p
Tratat elementar de drept al muncii. București: Lumina Lex, 1999. 455 p.
Tarhon V. Răspunderea patrimonială a organelor administrației de stat și controlul jurisdicțional indirect al legalității actelor administrative. București: Ed. Științifică, 2007. 240 p.
Vedinaș V. Statutul funcționarului public. București: Nemira, 1998. 290 p.
Vedinaș V. Drept Administrativ. București: Universul Juridic, 2009. 516 p.
Луганцев В.М., Проблемные вопросы сферы действия современного трудового права. În: Государство и право, 2004, №5, p. 30-33
Основы государства и права. Под.ред. О.Е.Кутафина. Москва: KKK,1994. 466 p.
Сосна Б.И., Трудовое и уголовно-процессуальное законодательство, регулирующее отстранение от работы. În: Национальный правовой журнал, №7, 2001, p. 33-39
BIBLIOGRAFIE
Izvоаrе nоrmаtivе
Соnstituțiа Rерubliсii Mоldоvа din 29 iuliе 1994. Mоnitоrul Оfiсiаl аl Rерubliсii Mоldоvа, 1994, nr.1. Соnstituțiа Rерubliсii Mоldоvа din 29 iuliе 1994. httр://lеx.justiсе.md/dосumеnt_rоm.рhр?id=44B9F30Е:7АС17731
Codul contravențional al Republicii nr. 218-XVI din 24.10.2008. Monitorul Oficial nr.3-6/15 din 16.01.2009. http://lex.justice.md/md/330333/
Lege cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nr. 158-XVI din 04.07.2008. Monitorul Oficial al Republicii nr.230-232/840 din 23.12.2008. http://lex.justice.md/md/330050/
Lege privind administrația publică locală nr. 436-XVI din 28.12.2006. Monitorul Oficial nr.32-35/116 din 09.03.2007. http://lex.justice.md/document_rom.php?id=C8E304A4:037190E8
Legea privind modul de reparare a prejudiciului cauzat prin acțiunile ilicite ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii și ale instanțelor judecătorești Nr.1545-XIII din 25.02.98. Monitorul Oficial al R.Moldova nr.50-51/359 din 04.06.1998. http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=311618
Legea Republicii a contenciosului administrativ Nr.793-XIV din 10.02.2000. În: Monitorul Oficial al Republicii , 18.05.2000, nr.57-58/37. http://lex.justice.md/md/311729/
Mоnоgrаfii, аrtiсоlе dе sресiаlitаtе
Apostol Tofan D. Puterea discreționară și excesul de putere al autorutăților publice. București: ALL Beck, 1999. 330 p.
Bălan E., Instituții Administrative. București: CH Beck, 2008. 240 p.
Balmuș V. Izvoarele dreptului polițienesc. Dezvoltarea constituțională a RM la etapa actuală: Materiale ale conf. teoretico-șt. internaționale, Chișinău: Tipogr. Centrală, 2004. 789 p.
Balmuș V. Unele aspecte ale conceptului de ordine public. În: Legea și viața, 2003, Nr. 3, p. 24-26
Bantuș A. Teoria funcției publice. Chișinău: Institutul de Filosofie, Sociologie și Drept al AȘM, 2003. 422 p.
Barac L. Răspunderea și sancțiunea juridică. București: Lumina Lex, 1997. 520 p.
Bîndar V., Arestarea provizorie în procedura extrădării conform legislației României și Uniunii Europene. În: Revista „Legea și viața”, Chișinău, mai 2008, p. 19-22
Bîndar V., Considerații privind valoarea probelor criminalistice și medico-legale în vederea luării măsurii arestării preventive. În: Rolul și contribuția probelor criminalistice și medico-legale în stabilirea adevărului (Materialele Simpozionului din 27 octombrie 2004). București: Luceafărul, 2005. 616 p.
Boeșteanu C., Reformarea sistemului de pregătire profesională a lucrătorilor organelor afacerilor interne. Perfecționarea continuă a cadrelor din organelle afacerilor interne și optimizarea procesului de instruire profesională. Mater. conf. șt.-pract. internaț. Chișinău: Știința, 2003. 580 p.
Botomei V., Procedura atragerii răspunderii administrativ patrimoniale a Statului Român, pentru neechivalarea diplomelor și nerecunoașterea titlurilor științifice de dr.în drept obținute în alte state; model de practică”. În: R.N.D., nr.3/2010, p. 1-6
Cobăneanu S., Hlipca A. Apariția și evoluția ideii de responsabilitate ministerială prin prisma apărării drepturilor omului. În: Revista Națională de Drept, Chișinău, nr. 1/2009, p. 32-37
Coifan E., Răspunderea disciplinară a funcționarului public – din perspectiva dreptului administrative. În:Legea și viața, 2009, nr.4, p. 36-42
Dissescu C.G. Cursul de drept public roman. București: Socecu, 2011. 1002 p.
Elemente de management pentru autoritățile locale. București: Codecs, 1997. 422 p.
Guștiuc A., Precepte fundamentale ale răspunderii administrativ-contravenționale. În: Legea și viața, 2005, nr. 9, p. 9-12
Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, vol. I, II, III. București: Nemira & CO SRL, 1996. 378 p.
Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol.2. București: All Beck, 2002. 722 p.
Iovănaș I. Drept administrative. : Servo-Sat, Vol. II, 1997. 185 p.
Lavric L., Aspecte evolutive ale instituției răspunderii organelor autorităților publice pentru prejudiciul patrimonial cauzat prin acte administrative. În: Analele științifice ale Universității de Stat din ", 2003, nr.6, p. 145-148
Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. București: Lumina Lex, 2001. 515 p.
Orlov M., Belecciu Ș. Drept administrativ. Chișinău: Academia „Ștefan cel Mare” a M.A.I. al R.M., 2005. 270 p.
Popa V., , Mocanu V. De la centralism spre descentralizare. Chișinău: Cartier, 1998. 369 p.
Preda M. Autoritățile administrației publice. Sistemul constituțional român. București: ALL, 2009. 520 p
Preda M. Drept administrativ: Partea generală. București: Lumina Lex, 2000. 319 p.
Preda M. Tratat elementar de drept administrativ roman. București: Lumina Lex, 1996. 566 p.
Prisăcaru V. Funcționarii publici. București: All Beck, 2004. 550 p.
Prisăcaru V. I., Tratat de drept administrativ român – partea generală – ediția II, revăzută și adăugită. București: Ed. ALL Beck, 1996. 601 p
Tratat elementar de drept al muncii. București: Lumina Lex, 1999. 455 p.
Tarhon V. Răspunderea patrimonială a organelor administrației de stat și controlul jurisdicțional indirect al legalității actelor administrative. București: Ed. Științifică, 2007. 240 p.
Vedinaș V. Statutul funcționarului public. București: Nemira, 1998. 290 p.
Vedinaș V. Drept Administrativ. București: Universul Juridic, 2009. 516 p.
Луганцев В.М., Проблемные вопросы сферы действия современного трудового права. În: Государство и право, 2004, №5, p. 30-33
Основы государства и права. Под.ред. О.Е.Кутафина. Москва: KKK,1994. 466 p.
Сосна Б.И., Трудовое и уголовно-процессуальное законодательство, регулирующее отстранение от работы. În: Национальный правовой журнал, №7, 2001, p. 33-39
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Formele Raspunderii In Contenciosul Administrativ (ID: 127935)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.