Formele de Activitate ale Administratiei Publice. Studiu de Caz Privind Recalcularea Drepturilor de P

Capitolul I

Doctrina actuală privind activitatea autorităților

administrației publice

1. Școala de la Cluj

Profesorul Ilie Iovănaș intitulează capitolul I din lucrarea apărută în 1997 „actele de drept administrativ” consecvent terminologiei folosită de această Școală, pentru ca, în continuarea capitolului, să vorbească despre „acte administrative”, oprindu-se la o definiție originală și interesantă. În doctrină mai este utilizată și noțiunea de decizie administrativă.

Referitor la corelație act-decizie, doctrina s-a exprimat deja, în sensul că orice decizie reprezintă „o alegere, o opțiune, un moment deliberativ și de selecție din mai multe posibilități deschise” deci o evaluare a unor variante, din care se alege cea considerată ca fiind cea mai corespunzătoare.

O altă reprezentată a Școlii clujene este profesoara Rodica Narcisa Petrescu. Aceasta analizează în partea a treia a noii ediții a cursului său „actele administrative”, fundamentându-și opțiunea pentru această denumire pe articolul 52 din Constituția din 2003 care vorbește expres despre „actele administrative”.

2. Școala de la București

Profesorul Alexandru Negoiță analizează în partea a III-a a cursului său consacrată activității organelor administrației publice, decizia administrativă, actul administrativ, contractul administrativ și operațiunile administrative.

Alt autor limitează discuția exclusiv la actul administrativ.

În lucrarea profesorului A. Iorgovan după regimul juridic aplicabil identifică două mari categorii de forme concrete de activitate a organelor administrației publice, respectiv: forme cărora li se aplică un regim administrativ de putere (exclusiv sau alături de alt regim juridic) și forme cărora nu li se aplică un regim administrativ de putere.

Autorul achiesează la punctul de vedere susținut și de profesorul Negoiță în lucrarea din 1981, potrivit căruia dreptul administrativ este interesat de studiul formelor realizate în regim juridic de putere, cele care nu se realizează într-un astfel de regim juridic interesând mai mult știința administrației.

3. Determinarea formelor de activitate ale administrației publice

Activitatea administrației, ca orice tip de activitate umană, se poate exprima prin două forme: prin acte și prin fapte. Administrația publică am convenit că reprezintă un gen al vieții publice. Actele juridice pe care le va efectua aceasta sunt de două categorii:

acte specifice administrației, prin care se obiectivează esența acesteia,
specificitatea ei, din punct de vedere al obiectivului, mijloacelor și regimului și
acestea sunt actele administrative sau contractele administrative;

acte prin care administrația se comportă ca orice subiect de drept, în
relație cu alte subiecte de drept, și acestea reprezintă actele juridice supuse dreptului comun, contracte civile, acte emise în regim de drept comun;

Deci actele administrative sunt actele prin care administrația se manifestă ca purtătoare a autorității publice.

Actele de putere publică, la fel ca și cele realizate în regim de drept comun, se clasifică la rândul lor, în funcție de modul de exprimare a voinței autorității administrației publice emitente, astfel încât vom identifica două mari categorii de acte:

acte unilaterale, care includ atât actele administrative cât și actele de
drept comun (în sensul larg al termenului), primele realizând puterea publică,
celelalte nu.

acte bi sau multilaterale, care includ: contractele administrative; contractele de drept comun pe care le realizează administrația și care nasc pentru ea drepturi și obligații la fel ca pentru orice subiect de drept. Acestea, cum le arată și titulatura, sunt supuse dreptului comun.

Actele juridice ale administrației publice reprezintă manifestările de voință ale acesteia săvârșite în scopul de a aduce o schimbare în ordinea juridică existentă până în momentul acelei manifestări.

Însă realitatea existentă, cea juridică în primul rând, realitatea socială, politică, pot fi modificate și fără intervenția unor acte juridice.

În același timp, administrația poate, în acest mod, să presteze o activitate care nu ține de specificul muncii sale (exemplu o activitate economică).

Pentru aceste considerente, apreciem că faptele materiale ale administrației publice și operațiunile administrative ale acesteia pot fi clasificate în funcție de mai multe criterii:

1) După regimul juridic în care se realizează, întâlnim:

a) operațiuni de putere (operațiunile tehnico administrative și cele prin care
se realizează servicii publice);

b) operațiuni care nu se realizează într-un regim juridic de putere (în
general cele productive);

2) După consecințele pe care le produc, putem distinge:

fapte, operațiuni producătoare de efecte juridice;

producătoare de efecte de altă natură, care sau nu au și o relevanță
juridică.

În ciuda faptului că „aceste operațiuni nu constituie elemente ale voinței juridice, ale dreptului, ele prezintă totuși un interes juridic”.

3) După scopul lor, putem distinge:

fapte și operațiuni prin care se realizează în mod direct misiunile administrației publice, și acestea sunt, în general, cele de prestare a serviciilor publice,
sau cele legate de emiterea sau punerea în executare a unor acte administrative;

fapte și operațiuni prin care se mijlocește realizarea obiectivelor administrației publice, care au semnificația unor „operațiuni de birou” sau de „administrație internă”.

c) fapte materiale de producție, care sunt prestate de toate categoriile de
organe administrative.

Trebuie menționat faptul că, din punct de vedere al ponderii, acestea reprezintă o parte considerabilă din activitatea administrației. Administrația înseamnă mai mult fapte și operațiuni și mai puțin acte juridice.

– Trăsăturile faptelor materiale și ale operațiunilor administrative.

1) Ele nu concretizează o manifestare de voință, sunt forme concrete, materiale, prin care se acționează asupra realității existente.

Un autor definește faptele administrative ca reprezentând acțiuni sau inacțiuni, licite sau ilicite, săvârșite sau nesăvârșite de autoritățile administrației publice și de funcționarii acestora, în scopul de a produce efecte juridice, a naște, a modifica sau stinge drepturi și obligații. Deși definiția are, în mod incontestabil și părți pozitive, ea conține și multe aspecte criticabile. Astfel, de esența faptelor administrative este tocmai faptul că ele nu se săvârșesc pentru a produce efecte juridice. Actele administrative sunt cele care se emit sau se adoptă cu un asemenea scop. De asemenea, precizarea că și alte persoane fizice sau juridice desfășoară activități administrative este neavenită, câtă vreme analizăm faptele administrației ca formă de activitate a administrației publice.

2) În al doilea rând, faptele materiale și operațiunile administrative au ca trăsătură dominantă scopul pentru care se realizează, și care poate consta :

în mijlocirea emiterii (adoptării) actelor administrative (în sensul că
le determină sau condiționează emiterea, validitatea);

în realizarea celuilalt obiectiv al administrației, executarea legii.

În doctrina franceză se susține că faptele și operațiunile administrației sunt multiple și multiforme, fie că ele preced și pregătesc deciziile, sub forma unor studii prealabile, fie că ele concretizează executarea unor servicii publice. Dar indiferent de importanța lor practică, rolul lor juridic rămâne secundar.

În concluzie putem spune că „datorită competenței sale materiale și teritoriale foarte variate și în realizarea prerogativelor conferite de Constituție și legi, administrația publică realizează o întreagă gamă de fapte materiale, o varietate infinită de operațiuni materiale”.

Capitolul II

Decizia administrativă

1. Noțiunea de decizie administrativă

Orice activitatea umană presupune adoptarea unei hotărâri, a unei decizii. Oamenii urmăresc realizarea unor scopuri, a unor obiective. Ori, pentru înfăptuirea acestora, este necesară o acțiune, în general, sau o inacțiune. În ambele situații se impune, cu necesitate o hotărâre, o decizie.

Activitatea administrativă, ca activitate umană, presupune, de asemenea, existența unor decizii. Fiind adoptate de organe ale administrației publice, aceste decizii au fost denumite „decizii administrative”.

Decizia administrativă poate fi definită ca o manifestare de voință a unui organ al administrației de stat, constând într-o opțiune în vederea realizării unui scop.

În acest sens, pot exista mai multe situații.

Astfel, printr-o decizie administrativă se poate adopta o variantă dintre mai multe soluții posibile.

Chiar și în cazul în care numai o singură variantă este posibilă, ne aflăm în prezența unei decizii, întrucât elementul alegerii există și într-o astfel de situație deoarece, de regulă, sunt propuse mai multe soluții. În urma analizei tuturor acestora, se constată că una singură este posibilă, fapt care determină adoptarea soluției realizabile în acele împrejurări.

Nu este exclusă posibilitatea ca să fie propusă o singură soluție. Se pune problema dacă într-un astfel de caz mai suntem în prezența unei decizii.

Dar și în această situație există o decizie deoarece se adoptă o hotărâre, pe baza analizei unor fapte concrete, iar în prezentarea unicei soluții sunt avute în vedere diverse propuneri, dintre care este aleasă și prezentată organului de decizie o singură soluție. Pe de altă parte, organul de decizie are deplina libertate de a o accepta, adoptând soluția prezentată sau de a o respinge, ceea ce, în fond, înseamnă tot o decizie, dar o decizie negativă, de respingere a soluției propuse ori de a modifica soluția propusă.

Administrația de stat este o activitate executivă. De regulă, legea nu arată, până în celemai mici amănunte, cum trebuie să fie executată, lăsând organelor administrației de stat libertatea de a decide modul de executare, în funcție de fiecare situație concretă.

Când organele administrației publice nu au o asemenea libertate, legea prescriind în mod obligatoriu cum trebuie să se acționeze, în acest caz decizia administrativă nu poate interveni.

De exemplu, potrivit legislației țării noastre a Constituției din 2003, toți cetățenii români sunt egali în drepturi, în toate domeniile și sectoarele de activitate, fără deosebire de naționalitate, rasă, sex sau religie. Ori, printr-o decizie administrativă nu se poate hotăra ca un cetățean să aibă mai multe drepturi decât altul într-o anumită situație concretă. În acest caz, legea prevede expres și fără nici o excepție conduita de urmat, modul cum trebuie să se acționeze. Stabilește, deci, o obligație imperativă pentru orice persoană și organ de stat. De aceea, în situația relatată, organele administrației de stat nu pot să adopte o soluție dintre mai multe posibile, nu pot, deci, să adopte o decizie administrativă.

Cu totul alta este situația, de pildă, atunci când organele poliției constată și sancționează o faptă socotită a fi contravenție. Organul respectiv are libertatea de a aprecia gravitatea faptei, precum și ce sancțiune să aplice, dacă legea prevede posibilitatea mai multor sancțiuni alternative. Așa încât, în acest caz, organul de poliție având posibilitatea unei alegeri, soluția adoptată constituie o decizie administrativă.

Desigur, libertatea de alegere nu înseamnă liber arbitru. Organul administrației publice adoptă deciziile în condițiile stabilite de lege, cu respectarea strictă a dispozițiilor legale.

Pe de altă parte, însăși alegerea unei soluții nu este făcută la întâmplare. Ea presupune o analiză realistă, conștientă și responsabilă a diferitelor propuneri, opțiunea oprindu-se asupra celei mai eficiente și mai adecvate situației de fapt.

Mai trebuie relevat faptul că decizia administrativă este adoptată întotdeauna pentru înfăptuirea unuia sau mai multor scopuri, prin organizarea de acțiuni, în majoritatea cazurilor, sau a unor inacțiuni.

Pe baza analizei raționale a situațiilor de fapt și a variantelor prezentate, organul competent își exprimă voința prin adtivă. De regulă, legea nu arată, până în celemai mici amănunte, cum trebuie să fie executată, lăsând organelor administrației de stat libertatea de a decide modul de executare, în funcție de fiecare situație concretă.

Când organele administrației publice nu au o asemenea libertate, legea prescriind în mod obligatoriu cum trebuie să se acționeze, în acest caz decizia administrativă nu poate interveni.

De exemplu, potrivit legislației țării noastre a Constituției din 2003, toți cetățenii români sunt egali în drepturi, în toate domeniile și sectoarele de activitate, fără deosebire de naționalitate, rasă, sex sau religie. Ori, printr-o decizie administrativă nu se poate hotăra ca un cetățean să aibă mai multe drepturi decât altul într-o anumită situație concretă. În acest caz, legea prevede expres și fără nici o excepție conduita de urmat, modul cum trebuie să se acționeze. Stabilește, deci, o obligație imperativă pentru orice persoană și organ de stat. De aceea, în situația relatată, organele administrației de stat nu pot să adopte o soluție dintre mai multe posibile, nu pot, deci, să adopte o decizie administrativă.

Cu totul alta este situația, de pildă, atunci când organele poliției constată și sancționează o faptă socotită a fi contravenție. Organul respectiv are libertatea de a aprecia gravitatea faptei, precum și ce sancțiune să aplice, dacă legea prevede posibilitatea mai multor sancțiuni alternative. Așa încât, în acest caz, organul de poliție având posibilitatea unei alegeri, soluția adoptată constituie o decizie administrativă.

Desigur, libertatea de alegere nu înseamnă liber arbitru. Organul administrației publice adoptă deciziile în condițiile stabilite de lege, cu respectarea strictă a dispozițiilor legale.

Pe de altă parte, însăși alegerea unei soluții nu este făcută la întâmplare. Ea presupune o analiză realistă, conștientă și responsabilă a diferitelor propuneri, opțiunea oprindu-se asupra celei mai eficiente și mai adecvate situației de fapt.

Mai trebuie relevat faptul că decizia administrativă este adoptată întotdeauna pentru înfăptuirea unuia sau mai multor scopuri, prin organizarea de acțiuni, în majoritatea cazurilor, sau a unor inacțiuni.

Pe baza analizei raționale a situațiilor de fapt și a variantelor prezentate, organul competent își exprimă voința prin adoptarea deciziei.

Eficiența și valoarea socială a unei decizii administrative depind de modul cum este înțeleasă problema ce trebuie rezolvată, de realismul soluției adoptate, precum și de oportunitatea acțiunii, de îndeplinirea la timp a acțiunii ce trebuie întreprinsă pe baza soluției la care s-a ajuns.

Dacă lipsește chiar și numai una din aceste condiții, scopul pentru care a fost adoptată decizia respectivă nu se va mai putea înfăptui sau se va înfăptui, dar în mod parțial, limitat.

Spre a fi în măsură să slujească interesul general al societății, conținut în hotărârile adoptate de organele legislative, decizia administrativă trebuie:

1) să aibă un puternic temei științific;

2) să aibă un caracter realist, să conțină cea mai adecvată rezolvare a problemei în cauză, pe baza unei evaluări exacte a situației de fapt;

3) să intervină în timp util.

Numai în felul acesta se poate realiza misiunea administrației de stat, caracterul social-politic al deciziei administrative, ca factor de realizare a politicii statului.

Deciziile administrative pot să privească probleme de natură internă ale organelor administrației publice, ele referindu-se, în general, la organizarea interioară a acestora, la repartizarea de atribuții și sarcini de serviciu pe compartimente, pe persoane etc.

Alte decizii administrative privesc activitatea organelor administrației în raport cu subiecte de drept exterioare acestora, relațiile organelor administrației cu factori din mediul social în care sunt integrate.

Pentru ca o decizie administrativă să atingă pe deplin scopul pentru care a fost emisă, este absolut indispensabil ca organul emitent să cunoască foarte exact situația care a prilejuit adoptarea acelei decizii.

Această condiție de bază a eficienței deciziei administrative ridică o problemă de cea mai mare însemnătate, anume cine este cel mai în măsură să adopte o decizie administrativă.

În ceea ce privește competența adoptării unei decizii administrative, după părerea noastră, este recomandabil ca problemele diferitelor colectivități să fie rezolvate de către însăși organele administrației publice de la acel nivel.

Soluția propusă se bazează pe faptul că aceste organe cunosc cel mai bine nevoile sociale locale, problemele care privesc colectivitățile respective; de aceea este indicat ca numai aceste organe să adopte deciziile privind problemele în cauză. Rezolvarea acestor probleme prin decizii ale organelor ierarhic superioare comportă riscul unor soluții neadecvate, datorită cunoașterii, nu întotdeauna suficiente, de către acele organe a problemelor care privesc colectivitățile locale. Aceste probleme pot fi rezolvate mult mai bine de către organele inferioare, de către organele de la nivelul la care se va aplica decizia.

În acest sens, poate fi invocată Legea nr. 215/2001, „Legea administrației publice locale”.

Potrivit art. 2 din această lege, „Administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale și consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit”.

Autonomia privește atât organizarea și funcționarea administrației publice locale, cât și gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivităților pe care le reprezintă.

Datorită ierarhizării organelor administratei de stat, deciziile organelor superioare sunt obligatorii pentru organele inferioare, care vor trebui să le execute întocmai. În această situație, spre a se evita apariția unor rezolvări neadecvate a problemelor care prezintă interes

pentru colectivitățile locale, credem că organele superioare nu ar trebui să intervină decât numai în măsura în care deciziile organelor inferioare ar veni în contradicție cu dispozițiile exprese ale deciziilor organelor superioare.

Deciziile administrative pot să se refere la situații cu caracter de generalitate. Acestea sunt deciziile normative.

Alte decizii administrative pot să privească situații concrete, particulare. Acestea sunt deciziile individuale. Deciziile cu caracter individual sunt emise tocmai pentru aplicarea la cazurilor concrete a deciziilor normative.

Ca să aibă valabilitate, o decizie administrativă trebuie să fie legală, să respecte dispozițiile în vigoare ale legii. Acest fapt impune din partea celor care adoptă deciziile administrative o cunoaștere temeinică și la zi a legislației.

Fundamentarea juridică a deciziilor administrative constituie o condiție hotărâtoare pentru aplicabilitatea acestora. Faptul menționat atestă însemnătatea deosebită a activității jurisconsulților. Nici o decizie administrativă nu trebuie să fie adoptată fără consultarea acestora, întrucât ei sunt cei mai în măsură să se pronunțe cu privire la fundamentarea juridică a unei decizii.

Rolul deosebit de important al jurisconsulților în activitatea diferitelor organe ale administrației de stat pledează incontestabil pentru întărirea poziției și prestigiului jurisconsulților în conducerea unităților în care își desfășoară activitatea.

2. Participanții la decizia administrativă

2.1. Considerații generale

Deși este semnată de o persoană, decizia administrativă, în realitate este, de regulă, rezultatul activității mai multor persoane, fiecare având un anumit rol în adoptarea deciziei.

Decizia administrativă implică o deplină colaborare între diferitele compartimente din cadrul unui organ al administrației publice, între organe diferite ale administrației de stat

sau între organe ale administrației publice, pe de o parte, alte organe de stat, organizații nestatale, cetățeni, pe de altă parte.

Participarea mai multor persoane la finalizarea deciziei constituie un factor de garanție a viabilității acesteia, prin evitarea unor eventuale erori care s-ar putea strecura în cazul adoptării deciziei de către o singură persoană.

Desigur, în anumite împrejurări, necesitatea soluționării urgente a unor probleme poate impune adoptarea deciziei de către o singură persoană, fără consultarea unui colectiv, fapt greu de realizat sau chiar imposibil, dacă urgența este foarte mare.

Însă asemenea situații ar trebui să aibă caracter de excepție, decizia administrativă definindu-se, prin însăși natura sa, ca rezultat al muncii și colaborării colective a mai multor persoane.

Această caracteristică a deciziei administrative nu are ca rezultat anihilarea răspunderii individuale a celor care au participat la adoptarea deciziei, răspundere care s-ar dilua în răspunderea organului.

Pe lângă răspunderea organului în ansamblul său, Fiecare persoană care a participat la adoptarea deciziei va purta răspunderea individuală în legătură cu acea decizie.

2.2. Participanți în raport cu rolul lor la adoptarea deciziei

De la început, trebuie făcută distincție între persoane care decid și persoane care sunt doar consultate atunci când se adoptă o decizie.

Întrucât factorii de decizie, în mod firesc, nu pot să cuprindă în sfera cunoștințelor lor multitudinea de probleme implicate în adoptarea unei decizii, acest fapt impune în mod obligatoriu și necesar consultarea și a altor persoane, a unor specialiști.

Chiar dacă n-au participat în mod direct la adoptarea deciziei, persoanele consultate, nu trebuie exonerate de răspundere în ceea ce privește decizia respectivă.

Răspunderea care trebuie să revină acestor persoane se întemeiază pe faptul că este posibil ca defectuozitatea unei decizii să fie rezultatul avizelor și propunerilor eronate ale persoanelor consultate.

Răspunderea trebuie să revină tuturor persoanelor care, într-un fel sau altul, au luat parte la adoptarea unei decizii administrative.

Evident, gradul de răspundere trebuie să fie diferit, de la caz la caz, în raport cu partea de vină a fiecărei persoane la săvârșirea erorii.

Pentru adoptarea unei decizii viabile este necesară consultarea largă a populației. Aceasta creează cele mai favorabile condiții pentru adoptarea de decizii administrative de natură să răspundă în cel mai înalt grad comandamentelor sociale, prin cunoașterea cât mai deplină a acestora. Totodată, prin consultarea membrilor societății se asigură asocierea și adeziunea populației la deciziile administrative.

2.3. Participarea persoanelor din aparatul administrativ

Fiind decizii ale organelor administrației de stat, la adoptarea acestora trebuie să participe, ca o consecință firească, persoane din cadrul acestor organe.

O primă categorie o formează conducătorii organelor respective, precum și alte persoane care dețin funcții de conducere în acele organe.

Categoria menționată cuprinde persoanele cu drept de decizie, adică persoanele care efectiv decid, care adoptă deciziile administrative.

Întrucât de voința și gândirea acestora depind deciziile care vor fi adoptate, trebuie ca persoanele cu drept de decizie să posede o logică desăvârșită, un puternic spirit de discernământ și responsabilitate, o deplină și exactă cunoaștere a realităților sociale, a cerințelor actuale și de perspectivă, a posibilităților de satisfacere a acestora.

Toate aceste calități trebuie să fie însă completate cu temeinice cunoștințe în problemele în care intervin deciziile administrative. Este, deci, recomandabil, pe cât posibil, ca persoanele cu drept de decizie să fie specialiști, să posede cunoștințe de specialitate în domeniile în care intervin deciziile administrative. De aceea, din colectivele care adoptă deciziile este indicat să facă parte și specialiști.

Aceasta deoarece, fără o pregătire de specialitate, cel puțin a unora dintre factorii de decizie, nu este exclusă posibilitatea ca deciziile adoptate să nu poată oferi cea mai adecvată rezolvare a problemelor în cauză. Numai o pregătire de specialitate temeinică și la curent cu cele mai noi cuceriri în domeniul respectiv poate asigura ca deciziile administrative să conțină soluții realiste, eficiente, de natură să contribuie la satisfacerea, în condiții tot mai bune, a cerințelor sociale.

Elaborarea unei decizii administrative este un proces complex, amplu, uneori de durată, care necesită un mare volum de muncă, activități numeroase, multiple, cercetări pe teren, o vastă și profundă documentare tehnico-științifică și socială etc.

Persoanele care decid, prin însăși natura funcțiilor lor de conducere, nu au timpul necesar pentru a desfășura întreaga gamă a lucrărilor, în urma cărora este adoptată o decizie administrativă.

Aceste persoane nu au posibilitatea decât să se pronunțe asupra unui material care le este prezentat, asupra propunerilor care le sunt făcute pentru adoptarea deciziei.

Situația relevată impune cu necesitate ca la adoptarea deciziilor administrative să participe și persoane de specialitate care nu au drept de decizie, persoane care dețin funcții medii.

Se poate aprecia că, în ultimă instanță, valoarea unei decizii administrative este condiționată, în mare măsură, de competența, conștiinciozitatea profesională, corectitudinea și spinul de răspundere al acestor persoane. Ele sunt acelea care efectuează toate lucrările pregătitoare pentru adoptarea unei decizii, cercetează problemele implicate și prezintă organului de decizie propunerile pentru adoptarea deciziei.

Evident, organul de decizie studiază cu toată atenta materialul ce i-a fost prezentat, apreciază soluțiile propuse, dar nu întotdeauna are posibilitatea să verifice exactitatea tuturor datelor prezentate.

În general, organul de decizie se mărginește doar să cerceteze materialul ce i-a fost prezentat și să aleagă una dintre soluțiile propuse, eventual să recurgă la o soluție proprie, dar tot pe baza documentelor prezentate de persoanele fără drept de decizie.

Din aceasta rezultă marea însemnătate și, totodată, marea răspundere care revine persoanelor fără drept de decizie, adică a celor care studiază în concret problemele ce trebuie rezolvate și propun soluții pentru rezolvarea acestora, prin adoptarea unei decizii.

La fel, și poate mai mult chiar, ca persoanele cu drept de decizie, persoanele cu funcții medii, fără drept de decizie, trebuie să aibă, de asemenea, o bună pregătire profesională, de specialitate, o cunoaștere deplină, temeinică și exactă a realităților sociale, a necesităților ce urmează a fi satisfăcute, precum și a posibilităților materiale de satisfacere a acestora, iar, totodată, mult realism, un dezvoltat spirit de discernământ, obiectivitate și corectitudine în alegerea modalităților de rezolvare a problemelor cu care sunt confruntate organele administrației publice.

Se poate afirma că, într-o mare măsură, calitatea activității organelor administrației de stat depinde de calitatea muncii persoanelor cu funcții medii din aparatul administrativ.

2.4. Participarea cetățenilor și a organizațiilor nestatale

După cum arătam mai înainte, eficiența unei decizii administrative depinde, în primul rând, de cunoașterea cât mai deplină și mai exactă a cerințelor sociale, a nevoilor populației de la diferite nivele ale organizării societății.

În vederea realizării acestui imperativ major al activității administrative se impune ca la adoptarea deciziilor administrative să participe și cetățenii, diferitele organizații și asociații ale acestora.

Cetățenii pot participa la adoptarea deciziilor administrative atât prin prezența lor în

organele de conducere colectivă ale organelor administrației publice, precum și prin sugestiile și propunerile pe care le fac organelor administrației publice în vederea adoptării unor decizii sau pentru îmbunătățirea celor în curs de adoptare.

Participarea cetățenilor la adoptarea deciziilor administrative, fie în mod individual, fie într-un cadru instituționalizat, organizat, constituie o manifestare grăitoare a dezvoltării continue a democrației, o expresie a participării largi, depline și efective a populației la rezolvarea problemelor sociale, la conducerea societății.

3. Elaborarea deciziei administrative

3.1. Inițiativa adoptării deciziei administrative

Înainte de a se organiza o acțiune, este necesară intervenția unei inițiative, care să declanșeze acțiunea în cauză. La fel și în cazul deciziei administrative este necesară inițiativa adoptării acelei decizii.

Inițiativa deciziei poate să aparțină organului care o va emite. Dar inițiativa poate să aparțină și altor factori, exteriori organului emitent. Astfel, o decizie administrativă poate fi inițiată de un alt organ al administrației publice.

De asemenea, inițiativa adoptării unei decizii administrative poate veni și din partea diferitelor organizații și asociații nestatale sau chiar din partea cetățenilor, în mod individual.

Organul emitent nu este însă obligat să adopte decizia, decât numai în cazul când inițiativa adoptării aparține unor organe față de care este subordonat organul ce va emite decizia. În alte situații, inițiativa nu reprezintă decât o simplă propunere, o sugestie care nu obligă organul emitent, acesta având deplina libertate de a adopta sau nu decizia respectivă.

Inițiativa adoptării deciziei administrative intervine în cazul în care se constată existența unei nevoi sociale, pentru a cărei satisfacere este necesară o decizie administrativă.

3.2. Odată manifestată inițiativa, urmează pregătirea proiectului de decizie care implică o serie de operațiuni.

– Stabilirea obiectivului și a mijloacelor de realizare a acestuia.

Mai întâi, este necesar să se stabilească în mod precis nevoia socială ce trebuie satisfăcută, precum și ce anume se impune să se facă pentru satisfacerea acesteia, cu alte cuvinte, determinarea obiectivului de înfăptuit, scopul urmărit prin decizia care urmează să se adopte, precum și mijloacele de realizare.

Pe tot parcursul acestui proces, se va avea în vedere gradul de prioritate, adică urgența satisfacerii unei anumite nevoi sociale.

Ținând seama de aceasta, indiferent de stadiul la care s-a ajuns în procesul elaborării unei decizii administrative, dacă în acest timp se ivește o cerință socială prioritară, într-o astfel de situație se suspendă temporar elaborarea deciziei aflate în lucru, adică în curs de elaborare, și se acordă prioritate deciziei legată de cerința urgentă ce a intervenit și care trebuie, deci, satisfăcută înaintea altor cerințe.

3.3. Culegerea datelor

Adoptarea unei decizii administrative trebuie să se sprijine pe o serie de date. Cu cât sunt mai complete și mai exacte acestea, cu atât decizia va fi mai realistă și mai eficientă.

De aceea, elaborarea deciziei administrative trebuie să se bazeze pe o amplă și aprofundată documentare.

Culegerea datelor prezintă o covârșitoare însemnătate pentru organele administrației de stat întrucât, în funcție de ele, se propun și soluțiile menite să ducă la satisfacerea nevoii sociale care a generat decizia respectivă.

În cadrul documentării, trebuie culese o multitudine de date, de natură diferită, cum sunt, de pildă, informațiile care se referă la cele mai noi realizări ale științei și tehnicii, ce trebuie avute în vedere pentru alegerea celor mai economicoase și mai eficiente mijloace de realizare a obiectivului stabilit.

O atenție de cea mai mare însemnătate în cadrul documentării se va acorda cunoașterii exacte a realităților sociale. Dacă această cunoaștere oferă date incomplete sau, mai grav, inexacte, rezultatul va fi adoptarea unei decizii eronate, care nu va duce la rezolvarea adecvată a problemei în cauză.

Documentarea se realizează prin cercetarea unor lucrări științifice, statistici, rapoarte, procese-verbale, dări de seamă, anchete etc.

Operațiile de documentare pot fi mult ușurate prin utilizarea mașinilor de calcul, a computerelor, din ce în ce mai frecvent folosite în administrația de stat contemporană.

3.4. Selectarea și interpretarea datelor

După ce s-a terminat culegerea informațiilor, urmează două operații importante, și anume selectarea și interpretarea acestora.

Operațiile menționate sunt necesare deoarece nu toate informațiile obținute prezintă aceeași însemnătate pentru decizia ce va fi adoptată. Vor fi reținute, cu precădere, acele date care să asigure o eficiență sporită, obținerea de rezultate maxime cu cheltuieli minime, în condițiile satisfacerii depline și optime a cerinței sociale care a generat decizia ce urmează a se adopta.

3.5. Adoptarea deciziei

Cunoscute fiind scopul și obiectivul ce trebuie înfăptuite, precum și informațiile culese, selectate și interpretate, se trece la adoptarea propriu-zisă a deciziei. .

În această fază, pot fi prezentate mai multe propuneri, care sunt discutate cu argumente pro și contra în cadrul deliberării.

Pentru a se ajunge la un rezultat util, deliberarea trebuie judicios organizată.

Astfel, materialul pregătit pentru elaborarea deciziei, împreună cu propunerile prezentate, vor fi transmise în timp util membrilor organului de decizie, pentru ca aceștia să le poată analiza, spre a avea astfel posibilitatea de a se pronunța atunci când vor fi supuse discuției materialele respective.

În cadrul deliberării, membrii organului de decizie își vor exprima părerea în legătură cu propunerile prezentate privind proiectul viitoarei decizii.

Este cu totul dăunătoare tendința de a împiedica expunerea liberă a opiniilor. Această practică poate duce la adoptarea unor decizii necorespunzătoare. Numai pe baza confruntării diferitelor opinii se poate ajunge la concluziile cele mai adecvate situației în cauză.

A nu ține seama de opiniile altora, dintr-un sentiment de orgoliu prost înțeles, înseamnă a prejudicia însăși activitatea organului emitent al deciziei, înseamnă a aduce atingere misiunii sociale a administrației de stat.

Optimul decizional se realizează prin reținerea soluțiilor celor mai temeinic argumentate și conforme cu realitățile sociale.

La deliberare pot fi invitate și persoane care nu vor participară vot, spre a fi consultate în problemele care formează obiectul deliberării”.

O mare însemnătate prezintă consemnarea exactă în scris a punctelor de vedere exprimate, spre a putea fi examinate atunci când se va întocmi proiectul de decizie care va fi supus la vot.

Deliberarea se finalizează cu adoptarea deciziei. Este un moment deosebit de important, care reclamă mult spirit de răspundere din partea celor care decid.

Pentru ca decizia să aibă eficiența dorită, este necesar ca, la adoptarea ei, să se țină seama de toți factorii și elementele implicate în problema ce trebuie rezolvată.

4. Utilizarea tehnicilor moderne

În procesul decizional, de un real folos pentru organele administrației de stat sunt realizările științei și tehnicii contemporane.

În acest sens, este necesară din ce în ce mai mult promovarea largă, în munca de organizare și conducere a societății, a metodelor moderne de analiză, decizie și prelucrare automată a datelor. Un loc important îl ocupă, în acest sens, computerele. Utilizarea acestora scurtează timpul necesar pentru obținerea unor informații care au fost anterior introduse în memoria mașinii.

Totodată, se poate apela la computere și pentru alegerea unei soluții. Alegerea se întemeiază însă pe programarea mașinii, efectuată pe baza observării unor fapte petrecute în trecut și a concluziilor desprinse din analiza acelor fapte.

Ori, în activitatea organelor administrației publice se pot ivi situații cu o accentuată specificație, care să nu corespundă întru-totul împrejurărilor avute în vedere la programarea

mașinii. Într-un asemenea caz, dacă s-ar adopta decizia administrativă potrivit datelor furnizate de computer, este posibil ca să nu se ajungă la cea mai adecvată rezolvare a situației respective.

Fără a subaprecia contribuția de mare însemnătate a mașinilor moderne de calcul la facilitarea activității administrative, credem totuși că, în unele cazuri, utilizarea acestora trebuie să se facă cu multă grijă și atenție. Este bine ca soluția oferită de mașină să fie totuși analizată prin raportarea ei la situația în care se va aplica. În ultimă instanță, omul trebuie să fie cel care decide, evident, ținând seama și de datele furnizate de ordinatoare.

S-a făcut o remarcă, anume că funcționarul administrativ ar putea fi tentat să considere mașina ca un paravan care să înlăture propria sa răspundere .

Aceasta înseamnă că, aplicând soluția oferită de mașină, funcționarul să nu se mai considere răspunzător pentru decizia adoptată, deoarece nu a luat-o el, ci mașina.

Se mai adaugă că, la adăpostul ordinatorului, funcționarul administrativ își sporește considerabil atribuțiile, excluzând orice influență a mediului extern, utilizarea computerelor putând să amplifice mult autonomia organelor administrație de stat față de factorii politici.

Cu toate că utilizarea progresului tehnic în administrație este inevitabilă, aceasta nu trebuie să situeze organele administrației publice în afara comandamentelor și răspunderilor sociale.

Indiferent dacă decizia reflectă opțiunea sa personală sau opțiunea mașinii, cel care emite decizia va trebui să poarte întreaga răspundere pentru aceasta.

Automatizarea nu trebuie să ducă la situarea organelor administrației publice în afara relațiilor de subordonare față de organele din propriul sistem și față de organele legislative, ale căror hotărâri le execută.

5. Executarea deciziei administrative

După ce a fost adoptată, decizia administrativă trebuie executată, trebuie pusă în aplicare. Oricât de bună ar fi o decizie, dacă ea nu este executată sau este defectuos executată, întreaga muncă depusă anterior pentru elaborarea deciziei se irosește.

De reținut faptul că, după adoptarea ei de către organul emitent, decizia administrativă devine obligatorie. Așa încât, în caz de neexecutare, pot fi aplicate sancțiunile prevăzute de lege celor care se fac vinovați de neexecutare.

În vederea executării, organele administrației publice adoptă o serie de măsuri organizatorice, privind mobilizarea și utilizarea mijloacelor materiale, financiare și umane necesare executării. Cu cât mai bine este organizată executarea, cu atât se înfăptuiește mai deplin scopul deciziei respective.

Principiul organizării științifice, care se aplică în întreaga activitate a organelor administrației publice, nu trebuie să lipsească nici din procesul de executare a deciziei administrative. Este necesar ca toate acțiunile privind executarea deciziilor administrative să fie integrate într-un sistem organizat, fiecare acțiune având un rol bine determinat în procesul executării.

Un element deosebit de important al executării este oportunitatea acesteia. O întârziere în executare poate avea uneori consecințe deosebit de grave, de natură să aibă ca rezultat chiar

imposibilitatea executării.

Ca să se poată realiza în condiții optime scopul urmărit prin decizia administrativă, aceasta trebuie executată la momentul oportun, adică nici prea târziu, când decizia devine inutilă, dar nici prea devreme, când încă nu sunt întrunite toate condițiile pentru cea mai bună executare.

Decizia administrativă poate fi executată direct de către organul administrației publice, dar aceasta poate fi executată și de către o organizație nestatală sau chiar de către cetățeni, în mod individual.

În procesul de executare, trebuie să se țină seama cu strictețe de competența fiecărui organ în parte, în așa fel încât să se evite suprapunerile și paralelismele, fapt care ar putea avea efecte negative în ceea ce privește executarea deciziei. Totodată, se impune să se exercite un control riguros și permanent asupra modului cum este executată decizia administrativă, spre a se evita eventualele abateri, întârzieri, chiar incorectitudini.

Controlul este necesar și pentru a se verifica în ce măsură decizia corespunde situației de fapt, spre a se putea interveni la timp cu corectările de rigoare. Aceasta cu atât mai mult cu cât în faza de executare a deciziilor administrative pot să fie puse în lumină o serie de elemente.

6. Concluziile ce se pot desprinde din executarea deciziilor

În procesul executării deciziilor administrative, este posibil să se constate că o decizie nu reușește să ofere cea mai bună rezolvare problemelor care au generat-o.

Într-o asemenea situație, organul administrației de stat o poate modifica sau chiar anula printr-o altă decizie, care să corespundă acelei împrejurări.

Faptul în sine pune în evidență mai multe aspecte.

Astfel, acesta poate învedera fie că scopul și obiectivul nu au fost bine stabilite, nu corespundeau unei cerințe sociale reale, fie că modul de realizare a scopului și obiectivului, mijloacele alese sau felul cum s-a efectuat executarea au prezentat deficiențe, ceea ce a avut urmări negative în ceea ce privește nevoile sociale ce trebuiau satisfăcute.

Executarea unei decizii administrative poate scoate la iveală aspecte noi ale realităților sociale, care vor trebui avute în vedere de către organele legislative, în vederea stabilirii de noi valori politice, care vor antrena alte decizii administrative.

În procesul executării, se poate învedera faptul că obiectivul în cauză ar fi putut fi realizat cu alte mijloace, mai ieftine și mai eficiente, într-un timp mai scurt etc. Toate acestea vor constitui o utilă experiență pentru organele administrației publice, atunci când acestea vor adopta alte decizii.

De asemenea, concluzii importante se pot desprinde în legătură cu faptul dacă procedura folosită a fost cea mai bine aleasă, dacă nu a fost cumva prea complicată sau prea lentă, dacă nu s-au făcut cheltuieli prea mari cu operațiile de documentare, dacă timpul și personalul au fost utilizați în mod rațional și eficient etc, fapte de natură să îndemne organele administrației de stat la o mai profundă reflecție și la adoptarea măsurilor necesare pentru ridicarea eficienței activității administrative.

Totodată, se desprind concluzii privind faptul dacă cel care a decis era cel mai indicat să facă aceasta. Trebuie să se urmărească ca acordarea dreptului de decizie să constituie un stimulent pentru persoanele din administrație, sporindu-le interesul, inițiativa și răspunderea pentru activitatea pe care o desfășoară.

Pe de altă parte, este necesar să se analizeze dacă cel care a decis era cel mai aproape de problema care a făcut obiectul deciziei, apropiere care să-i permită o cunoaștere deplină, completă și aprofundată a realităților sociale, de natură să asigure adoptarea celei mai adecvate soluții.

Procesul decizional, de elaborare și executare a deciziilor administrative, constituie, pentru organele politice și administrative, un prilej favorabil de acumulare de experiență, de continuă perfecționare a activității statale, în scopul slujirii societății în condiții calitativ superioare.

Capitolul III

Actul administrativ

1. Generalități

În cadrul formelor concrete de realizare a activității administrației publice, locul central îl ocupă actele administrative.

Actul administrativ sau actul de drept administrativ (cele două noțiuni exprimă același conținut) face parte din categoria formelor concrete de realizare a administrației publice producătoare de efecte juridice. Când spunem că o formă concretă de activitate produce efecte juridice, înțelegem că aceasta dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În această categorie mai pot fi incluse și contractele administrative.

Unii autori includ în această categorie și faptele materiale juridice caracterizate ca transformări în lumea materială înconjurătoare datorate producerii de efecte juridice, în temeiul legii, independent de existența unei manifestări de voință în acest scop.

A doua categorie o formează formele de activitate ale administrației publice care nu produc efecte juridice proprii, în care se cuprind operațiunile tehnico-administrative precum și actele exclusiv politice ale acesteia.

Administrația publică se realizează prin două categorii de activități: activități cu caracter dispozitiv și activități prestatoare care constituie și obiectul său specific.

Prin activitățile cu caracter dispozitiv, autoritățile administrative stabilesc ce trebuie să facă sau să nu facă persoanele fizice și juridice, putându-se interveni, în condițiile legii, cu aplicarea de sancțiuni în caz de nerespectare a conduitei prescrise. Această activitate se realizează prin acte juridice (acte administrative) de către autoritățile administrației publice și funcționarii acestora ca activități specifice principale.

Activitățile executive cu caracter de prestație se realizează tot pe baza și în executarea legii, de către autoritățile administrative sau reprezentanții săi, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice. Prestațiile sunt realizate de organele administrației publice și de funcționarii acestora în cele mai diverse domenii de activitate: stare civilă, autoritate tutelară, gospodărie comunală și locativă, servicii de telefonie, poștă, transport în comun etc. Această categorie de activități se realizează în principal prin fapte materiale și uneori prin emiterea de acte juridice, pe baza și în condițiile legii.

2. Trăsăturile caracteristice ale actelor administrative

A. Prima trăsătură caracteristică este aceea că actele administrative sunt acte juridice.

Această caracterizare distinge actul administrativ de operațiunile tehnico-administrative. Actul administrativ reprezintă o manifestare de voință făcută în scopul nașterii, modificării sau stingerii raporturilor juridice, a cărei realizare este garantată prin forța de constrângere a statului. Acesta reprezintă forma juridică principală a activității structurilor administrației publice.

Nu orice manifestare de voință este un act juridic, simpla exprimare a unei opinii din partea unei instituții publice administrative nefiind un act administrativ.

Printr-un act administrativ iau naștere drepturi și se stabilesc noi obligații sau se sting unele vechi. De asemenea, pot fi refuzate pretenții juridice, pe care le formulează persoanele fizice sau juridice în fața organelor administrației publice. Așa cum arată prof. Al. Negoiță, refuzul nejustificat de a rezolva o pretenție privitoare la un drept recunoscut de lege sau tăcerea structurilor administrației publice la formularea unor astfel de pretenții juridice au valoare de acte administrative. Caracterul de act administrativ, pe care îl are refuzul manifest sau tacit de satisfacere a pretenției juridice formulate de o persoană fizică sau juridică în fața autorităților administrației publice, decurge din interpretarea dinamică a principiului legalității care guvernează activitatea organelor administrației publice. Potrivit acestui principiu, persoanele administrative au dreptul de a acționa pe baza și în executarea legii, dar și obligația de a face în condițiile prescrise de lege. Inacțiunea acestora este, în interpretarea dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, act administrativ nelegal.

B. Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voință juridică.

Actul administrativ este unilateral nu pentru faptul că ar fi opera unei singure persoane – la emiterea sa putând participa mai multe persoane – ci pentru că el degajă o singură voință juridică, care provine de la o persoană administrativă. Voința manifestată trebuie să fie expresă, neîndoielnică în a schimba ceva în ordinea juridică.

Pe baza caracterului unilateral, actele administrative se deosebesc de alte acte juridice pe care le emit sau în care sunt părți persoanele administrative. Într-adevăr, instituțiile administrației publice, care au personalitate juridică civilă, pot intra în raporturi juridice civile, de muncă, financiare etc.

Este de subliniat faptul că manifestarea unilaterală de voință pe care o reprezintă actul

administrativ este realizată în regim de drept public, ceea ce o deosebește de actul civil unilateral (testament, donație etc).

C. Voința juridică unilaterală este supusă unui regim specific.

Manifestarea unilaterală de voință juridică pe care o cuprinde un act administrativ este supusă unui regim juridic specific, de drept public, numit regim administrativ. Regimul juridic administrativ cuprinde o serie de reguli de formă și de fond care reglementează emiterea actelor administrative, condițiile lor de valabilitate, controlul legalității

lor etc.

Regimul juridic administrativ deosebește actul administrativ de alte acte juridice care presupun manifestarea unei voințe juridice unilaterale.

D. Actul administrativ este emis în temeiul și pentru realizarea puterii publice. Emitentul actului este investit cu putere publică, actul administrativ reprezentând un instrument de realizare a acesteia.

3. Comparație între actul administrativ și alte acte juridice

A. Actul administrativ și legea

Ca și legea, actul administrativ este un act juridic unilateral, întemeiat pe puterea publică a statului. Deosebirea dintre cele două categorii de acte este cu privire la forța lor juridică și la regimul juridic aplicabil.

Legea își întemeiază autoritatea pe suveranitatea statului, pe când actul administrativ are o autoritate derivată din lege. Prin actele administrative se organizează executarea și se
execută în concret dispozițiile legii, ceea ce ne face să considerăm că acestea sunt subordonate legii. De altfel, principiul legalității reprezintă un principiu fundamental de
activitate a administrației publice.

B. Actul administrativ și hotărârea judecătorească

Hotărârea judecătorească este actul juridic prin care se înfăptuiește puterea judecătorească, pe când actul administrativ realizează puterea executivă.

La fel ca actul administrativ, hotărârea judecătorească este un act juridic unilateral.

Deosebirile esențiale dintre cele două categorii de acte sunt: prin actul administrativ este organizată executarea legii, pe când hotărârea judecătorească intervine pentru a sancționa încălcarea legii, soluționând un litigiu juridic. De asemenea, cele două categorii de acte sunt supuse unui regim juridic diferit, reglementat de norme aparținând unor ramuri diferite de drept.

C. Actul administrativ și contractul

Contractul reprezintă un act bilateral, încheiat prin acordul de voință a două sau mai multe persoane, ca fapt juridic încheiat în scopul de a da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice.

Actul administrativ reprezintă manifestarea unei singure voințe juridice, în regim de drept administrativ.

Regimul juridic aplicabil celor două categorii de acte este diferit: cel comun, de drept civil, în cazul contractelor, și cel administrativ, de drept public, în cazul actelor administrative, ceea ce presupune aplicarea unor norme juridice diferite cu privire la emiterea, aplicarea, controlul legalității fiecărui fel de act în parte.

4. Categorii de acte administrative

Actele administrative pot fi grupate în mai multe categorii în funcție de o seamă de particularități și de criterii pe care le vom prezenta în continuare:

A. După întinderea efectelor juridice pe care le produc.

Pornind de la acest criteriu putem distinge categoria actelor normative și cea a actelor individuale.

Actele normative conțin reguli generale, impersonale, care se aplică într-un număr nedeterminat de cazuri și la un număr nedeterminat de subiecți.

Actele individuale sunt acelea care creează drepturi și obligații în profitul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane determinate.

În funcție de conținutul lor, prof. I. Iovănaș distinge următoarele categorii de acte individuale:

– Acte prin care se stabilesc drepturi sau obligații determinate pentru subiecții cărora li se adresează. Exemplul clasic este oferit de autorizația de construcție, care conferă
un drept bine determinat unei persoane;

– Actele prin care se conferă un statut personal beneficiarilor. Așa este cazul diplomei universitare care atribuie beneficiarului un complex de drepturi și obligații și nu un
drept sau obligație determinată;

– Acte administrative de sancționare. Acestea instituie constrângerea de stat sub forma sancțiunii și presupune o constatare a situației de fapt și o apreciere asupra vinovăției
contravenientului, consemnată, de regulă, într-un înscris.

– Acte administrative jurisdicționale. Acestea sunt acte individuale, de speță emise de organe ale administrației publice, care au competența, special atribuită, de a soluționa
anumite litigii juridice.

Procedura folosită pentru emiterea acestor acte este deosebită de aceea a actelor administrative obișnuite, ea presupunând participarea părților și manifestarea principiului contradictorialității în dezbaterea care precede emiterea actelor administrative de jurisdicție.

Datorită specificului activității în care intervin aceste acte administrative, și anume,

activitatea de soluționare a unor litigii juridice, este necesară motivarea în fapt și în drept a actului juridic respectiv. De asemenea, subliniem faptul că organul emitent al actului de jurisdicție este independent în darea soluției față de părți și de orice altă persoană sau instituție, iar actul, prin specificul său de soluționare a unui litigiu juridic, se bucură de stabilitatea specifică autorității de lucru judecat.

Pe de altă parte, actele administrativ-jurisdicționale pot fi atacate cu recurs, după epuizarea căilor administrativ-jurisdicționale, la secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție (Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ).

B. După persoana administrativă de la care emană.

Actele administrative pot fi clasificate și după autorul actului, după cum urmează:

a) Acte ale autorităților administrative statale:

– decrete emise de către Președintele României;

– Hotărâri și Ordonanțe emise de Guvern;

– Instrucțiuni și ordine emise de către miniștri sau conducătorii altor organe ale administrației publice centrale de specialitate ș.a.

b) Acte ale autorităților publice locale:

– Ordine ale prefecților;

– Hotărâri ale consiliilor județene, municipale, orășenești și comunale.

c) Acte emise de către persoane private, în baza unei împuterniciri exprese a legii, persoane care realizează servicii de utilitate publică:

– spre exemplu: diplomele de licență emise de universități private conform O.U.G. 131/2001, O.U.G. 132/2001 etc.

C. După numărul manifestărilor de voință pe care le încorporează.

După acest criteriu actele administrative pot fi:

– acte administrative care conțin o singură manifestare de voință;

– acte administrative complexe, care conțin două sau mai multe manifestări de voință.

Majoritatea actelor administrative fac parte din prima categorie.

În dreptul nostru administrativ se întâlnesc și cazuri în care actele administrative iau naștere prin contopirea a două sau mai multe manifestări de voință, care provin de la organe

diferite.

Este cazul concursului de competențe în formă directă; spre exemplu, în situația actului administrativ emis de mai multe ministere.

Deși, suntem în fața unui acord de voințe, acesta nu este identic celui de natură civilă. în cazul contractului civil întâlnim un dublu obiect și un dublu scop, pe când în cazul acordului de voință conținut într-un act administrativ complex se urmărește aceeași prestație

din partea altor subiecți, acțiunea acestuia fiind univocă.

Faptul că actele complexe cuprind mai multe manifestări de voință are două consecințe practice:

– nu pot fi revocate sau anulate decât printr-un act simetric, care să cuprindă manifestările de voință ale tuturor organelor care au elaborat în comun actul anterior, ori printr-un act superior tuturor emitenților;

– acțiunea în justiție trebuie îndreptată împotriva tuturor organelor participante la emiterea actului.

5. Efectele juridice ale actelor administrative

a) Momentul producerii efectelor actelor administrative.

Actele administrative normative își produc efectele din momentul publicării lor, sau de la o dată ulterioară publicării, atunci când actul cuprinde o asemenea precizare. Actele normative își mențin caracterul obligatoriu pe toată perioada de timp cât sunt în vigoare.

Actele administrative individuale devin obligatorii din momentul aducerii lor la cunoștința celor interesați. Ele nu mai produc efecte juridice atunci când au fost executate material, când termenul pentru care au fost emise s-a împlinit, sau când au fost desființate prin procedura revocării sau anulării.

Încetarea efectelor actelor administrative

Revocarea actelor administrative

Prin revocare se desemnează acel procedeu de încetare a efectelor actelor administrative care constă în esență în manifestarea de voință a organului emitent, prin care se revine asupra actului anterior, dispunând fie încetarea efectelor sale, fie înlocuirea lui cu un alt act.

Definiția pune în valoare rădăcina latină a termenului de revocare , acesta desemnând revenirea, reîntoarcerea la o decizie anterioară și/sau înlocuirea ei cu alta. Terminologia latină utiliza „revoco” pentru a desemna acea situație când se revenea asupra unui act primar printr-un altul conținând o manifestare de voință contrară. Iar „retracto” avea un sens asemănător, dar nu identic. De această dată termenul semnifică doar acțiunea de a retrage propria manifestare de voință, fără a lăsa în locul ei un alt act juridic producător de efecte.

Dreptul administrativ a consacrat principiul revocabilității actelor administrative. Principiul respectiv conține ideea că actele administrative sunt revocabile, în sensul că ele pot fi desființate ca regulă generală printr-o manifestare de voință contrară provenită de la organul emitent.

Ceea ce conferă caracterul revocabil actului administrativ este specificitatea acestuia de a fi o manifestare de voință unilaterală, provenită de la autoritatea publică sau de la organul emitent. Drept urmare, un act care își produce efectele ca urmare a manifestării de voință a unui subiect de drept poate fi desființat tot printr-o asemenea procedură derulată însă în sens invers. Această procedură este justificată pe principiul simetriei formal juridice, care presupune că un act unilateral poate fi desființat printr-o procedură inversă adoptării sale.

Este de remarcat că principiul revocabilității actelor administrative a fost consacrat de doctrină iar mai apoi însușit de practica judiciară, el însă neavând o reglementare expresă în dreptul obiectiv. Practica instanței supreme se pronunță asupra ilegalității actelor administrative pe baza unor „reguli” care nu decurg din reglementarea expresă a dispozițiilor legale, ci apar ca o excepție de la principiul revocabilității. Este știut că actele administrative de autoritate au un caracter unilateral, fiind expresia manifestării de voință a autorității publice. Drept urmare, actul poate fi revocat printr-o manifestare de voință contrară, ce poartă denumirea de revocare. Cu toate acestea, doctrina a individualizat o serie de excepții de la principiul revocabilității. Recent Curtea Supremă de Justiție consacră principiul revocabilității alături de consecința lui, recunoașterea excepțiilor de la principiul revocabilității actelor administrative, respectiv a cazurilor când un act administrativ nu mai poate fi revocat.

Astfel – ,,Principiul irevocabilității actelor administrative puse în executare sau a celor care au produs efecte în alte domenii este un principiu de aplicabilitate generală. În consecință, dacă organul administrativ care a emis actul constată nelegalitatea acestuia după ce actul și-a produs efectele, calea legală de desființare a acestuia nu mai poate fi revocarea lui, ci constatarea nulității sau anularea actului administrativ de către instanța judecătorească”.

Motivele revocării actelor administrative.

Revocarea poate fi dispusă atât pe motiv de ilegalitate a actului, când, spre exemplu, ulterior emiterii sau adoptării actului administrativ, organul emitent constată ilegalitatea lui și procedează la desființarea sa cu caracter retroactiv, sau pe motiv de neoportunitate, atunci când el nu corespunde condițiilor materiale, de loc, de timp, sau celor avute de în vedere în momentul emiterii sale.

Organul competent să dispună revocarea. Este competent să dispună revocarea actului administrativ, în principal, organul sau autoritatea publică emitentă.

Efectele revocării.

Ca efect, revocarea desființează cu caracter retroactiv sau numai pentru viitor efectele actului emis sau adoptat cu nerespectarea condițiilor stabilite de lege pentru validitatea sa. Spre deosebire de suspendare, care are un caracter temporar, revocarea desființează definitiv efectele actului ce constituie obiectul său.

Excepții de la principiul revocabilității actelor administrative.

Excepțiile de la principiul revocabilității sunt constituite din cazurile în care datorită unor împrejurări de fapt sau de drept, actul administrativ nu mai poate fi revocat. Este vorba de actele administrative jurisdicționale, cele în baza cărora au luat ființă raporturi juridice contractuale și de muncă, ori procesuale, actele administrative care au dat naștere unui drept subiectiv garantat de lege prin stabilitate, cele care au fost realizate material. În aceste cazuri, irevocabilitatea este justificată fie de natura actului – jurisdicțional, fie de efectele actului administrativ care s-au produs și în alte ramuri de drept, au constituit probă în justiție, sau au conferit drepturi subiective garantate de lege, ori au produs efecte ireversibile – au fost executate material iar revocarea nu ar conduce la repunerea la situația anterioară.

Actele administrative jurisdicționale nu pot fi revocate datorită specificului acestora, în sensul că ele preiau atât elemente caracteristice ale actului administrativ cât și ale celui jurisdicțional. Astfel, actul administrativ jurisdicțional este emis de o autoritate publică sau organ învestit cu atribuții de a soluționa un conflict ce a intervenit într-un anumit domeniu de activitate, pe baza unei proceduri contradictorii, iar în momentul soluționării litigiului organul jurisdicțional se dezinvestește de dreptul de a mai reveni asupra soluției. În acest caz, reformarea actului jurisdicțional se realizează prin utilizarea căilor de atac prevăzute de lege și nu prin procedura revocării.

Actele administrative în baza cărora au luat naștere alte raporturi juridice decât cele de drept administrativ. În acest caz, în temeiul unui act administrativ au luat naștere raporturi de muncă – persoana fizică a încheiat un raport de muncă în temeiul diplomei de absolvire a unei instituții de învățământ superior, raporturi juridice civile – în temeiul unei autorizații de construcție s-a edificat o casă de locuit pe terenul proprietate personală a titularului autorizației, iar imobilul respectiv și-a mărit valoarea iar proprietarul terenului a dobândit și dreptul de proprietate asupra construcției, sau raporturi juridice procesuale – când actul administrativ a stat la baza unei hotărâri judecătorești, respectiv a fost valorificat în justiție ca probă a susținerii sau a respingerii unor pretenții. Actele atributive de statut personal sunt exceptate de la aplicarea principiului revocabilității, datorită faptului că ele se bucură de o anumită stabilitate și au fost emise în baza unei activități anterioare a titularului lor. Este cazul unei diplome de absolvire a liceului care conține constatarea unei activități anterioare și care conferă titularului său dreptul de a ocupa un anumit loc de muncă.

Actele administrative realizate material nu pot fi revocate întrucât această operațiune ar fi fără efect, deoarece nu s-ar putea reconstitui situația anterioară. Spre exemplu, revocarea unei autorizații de demolare a unui imobil după ce aceasta a fost realizată material – clădirea a fost demolată, ar fi fără eficiență, deoarece imobilul nu poate fi adus în situația anterioară. De asemenea, dispoziția unui primar prin care se dispune demolarea unei clădiri construite fără autorizație pe domeniul public al localității, nu mai poate fi revocată după executarea ei materială, din aceleași motive mai sus arătate.

O situație particulară o prezintă revocarea actelor administrative obținute în baza unor manopere dolosive sau frauduloase. în cazul în care titularul dreptului subiectiv a dobândit acest drept în baza unor manopere dolosive sau frauduloase, el nu mai poate invoca stabilitatea dreptului și excepția de la principiul revocabilității, deoarece prin această procedură s-ar legaliza un drept care nu are un temei legal. Practica judiciară s-a pronunțat în cazul unei diplome de absolvire a unei unități de învățământ superior, obținută prin fraudarea admiterii la facultate. Instituția de învățământ superior a procedat ulterior la revocarea diplomei pe motiv că ea a fost obținută prin fraudă. S-a considerat astfel că suntem în prezența unei nulități „în cascadă”, când nulitatea înmatriculării în învățământul superior a generat și nulitatea examenelor obținute pentru promovarea în anii de studii superiori.

Astfel se poate sesiza o anumită relativizare a principiului revocabilității actelor administrative, mai ales în ceea ce privește actele individuale, prin numărul mare al excepțiilor de la acest principiu. Această constatare a condus chiar instanța supremă la identificarea chiar a unui principiu al irevocabilității actelor administrative.

Suspendarea actelor administrative

Față de revocare sau anulare, suspendarea este un procedeu de încetare temporară a efectelor actelor administrative utilizat atunci când există dubii în legătură cu legalitatea sau oportunitatea lor. Ea mai este definită ca fiind „Operațiunea juridică ce determină încetarea temporară a efectelor actelor administrative”.

Ca specii ale suspendării, distingem între suspendarea de drept și suspendarea prin act juridic, provenit de la instanța de judecată sau de la un organ administrativ.

Suspendarea de drept își produce efecte ,,ope legis” ori de câte ori intervine un fapt material de care legea leagă producerea efectelor juridice, respectiv suspendarea actului administrativ. Un exemplu în acest sens ne este oferit de art. 123(5) ultima ipoteză din Constituție, care precizează că, în cazul în care prefectul exercită acțiunea în contencios obiectiv „Actul atacat este suspendat de drept”. Această dispoziție este reiterată și de Legea administrației publice locale 215/2001 în capitolul privitor la instituția prefectului. Suspendarea actului administrativ atacat pe motiv de ilegalitate în fața instanței de contencios administrativ, nu se întemeiază pe manifestarea de voință a prefectului, ci este urmarea „introducerii acțiunii în justiție” respectiv a realizării unui fapt material de care legea leagă producerea efectelor suspendării.

Suspendarea judecătorească nu are loc automat, ca în cazul suspendării de drept, ci presupune o apreciere din partea instanței de judecată cu privire la motivele de fapt și de drept care o justifică, ea fiind dispusă prin încheiere de către instanța de judecată. De exemplu, în Legea nr. 554/2004, cu privire la contenciosul administrativ, este conferită instanței de judecată posibilitatea ca, în cazuri bine justificate și pentru a preveni producerea unor pagube iminente, să dispună, la cererea reclamantului, suspendarea executării actului administrativ, până la soluționarea acțiunii.

Suspendarea de către organul sau autoritatea emitentă, se justifică prin aceea că, fiind vorba de un act administrativ unilateral, organul sau autoritatea publică are competența să-și suspende propriul act. Pe cale de consecință în cazul suspendării de către organul emitent, o atare procedură pentru a fi posibil de realizat nu trebuie prevăzută de dispozițiile normative, pe când în cazul suspendării de drept și a celei judecătorești este necesară o prevedere expresă în acest sens.

În practica administrativă s-a pus problema dacă organul administrativ poate să-și pună în executare propriul act, atunci când acțiunea prefectului în contencios administrativ a fost respinsă printr-o hotărâre judecătorească care însă nu este definitivă, fiind susceptibilă de exercițiul unei căi de atac ?

Pentru a da un răspuns corect, este necesar să examinăm întinderea efectului suspensiv în cazul suspendării de drept a actelor administrative.

În lipsa unor dispoziții legale exprese, ne putem referi, prin analogie, la dispozițiile legale cum sunt cele din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora efectele suspendării judecătorești sunt limitate de momentul „soluționării acțiunii” moment până la care operează suspendarea. De asemenea, un alt element de analiză pe care l-am putea lua în considerare derivă din caracterul obligatoriu al soluțiilor instanțelor judecătorești, în raport cu care suspendarea operează până la soluționarea definitivă a cauzei.

În sfârșit trebuie să luăm în considerare și scopul urmărit de legiuitor prin reglementarea instituției suspendării de drept și anume asigurarea unei mai mari eficiente controlului jurisdicțional al legalității actelor administrative și prevenirea cazurilor când anumite soluții, date în cazuri de speță, să nu poată fi puse în executare datorită situației de fapt existente – demolarea construcției, realizarea în formă definitivă a unei construcții, sau când repunerea în starea anterioară este imposibilă .

Efectele suspendării de drept ale actului administrativ se mențin până la soluționarea definitivă a cauzei. Cu alte cuvinte, numai momentul rămânerii definitive a hotărârii instanței de contencios administrativ determină încetarea suspendării de drept a efectelor actului administrativ. Așadar, când prefectul a exercitat calea de atac împotriva soluției instanței de fond, efectele suspendării de drept se prelungesc până la soluționarea definitivă a cauzei.

În acest caz însă, suspendarea își produce efecte în continuare nu ca urmare a caracterului suspensiv de executare a căii de atac ordinare, ci datorită faptului că pricina nu a fost soluționată printr-o hotărâre definitivă.

Desigur că alta ar fi soluția în cazul „suspendării judecătorești” a actului administrativ. În acest caz, efectul suspensiv de executare subzistă numai până în momentul desesizării instanței prin hotărârea pronunțată. Așa încât, în această situație se justifică caracterul suspensiv de executate a căii de atac ordinare . Anularea actelor administrative

Prin anulare se desemnează operațiunea de desființare a efectelor actelor administrative care au fost emise sau adoptate cu încălcarea condițiilor de fond, formă și procedură prevăzute de lege pentru validitatea lor.

În concepția lui Romulus Ionescu „Anularea unui act juridic constituie o manifestare de voință în scopul de a produce în mod direct desființarea actului, și deci încetarea definitivă a efectelor juridice produse de acesta”. Anularea poate fi pronunțată de „organele superioare ale administrației publice și de instanțele judecătorești”, cu precizarea că în cazul primelor, dreptul de a dispune anularea decurge din raportul ierarhic, și deci nu trebuie să-i fie conferit organului respectiv printr-o dispoziție expresă a legii, pe când în cazul organelor judecătorești o asemenea competență trebuie să fie expresă.

Când anularea este dispusă de organul ierarhic superior cauza acesteia o poate constitui atât ilegalitatea actului cât și neoportunitatea lui. Instanțele judecătorești pot dispune anularea unui act exclusiv pe motiv de ilegalitate atunci când sunt sesizate în temeiul Legii contenciosului administrativ sau a Legii administrației publice locale.

Legislația României consacră doar termenul anulării pentru cazurile în care desființarea efectelor actelor administrative pentru motive de ilegalitate este dispusă de instanțele judecătorești.

Din punctul de vedere al efectelor pe care le produce actul de anulare el desființează retroactiv actul declarat ca ilegal.

6. Sancțiunile actelor administrative

a). Nulitatea actelor administrative

Etimologia termenului nulitate a fost explicitată de Eugen Heroveanu în „Tratat teoretic și practic de procedură civilă, organizare judecătorească și competență”, din 1926, ajungând la concluzia că termenul exprimă patru idei:

1. însușirea unui act anulabil de a fi nul ;

2. cauza legală a invalidității sale ;

3. excepția bazată pe această invaliditate;

4. efectul sancțiunii legale, adică anularea sau desființarea actului.

Noțiunea de nulitate a actului administrativ desemnează sancțiunea juridică care afectează efectele unui act care a fost emis sau adoptat cu încălcarea condițiilor de fond, formă sau procedură stabilite de lege pentru validitatea sa. Dreptul administrativ promovează o concepție modernă asupra nulității în sensul că înlătură teoria „nulității organism” și îmbrățișează natura juridică de sancțiune a acesteia îndreptată nu asupra actului ci a efectelor sale.

Teoria „nulității organism” asimila actul juridic cu organismul uman. Actul juridic organism este rezultatul asimilării sale cu persoana fizică care, pentru a putea exista, presupune ca „ anumite elemente de viață să fie prezente”. Nulitatea este astfel socotită ca „o

stare organică și, deci, ca o calitate a actului”. Consecința directă a acestei concepții este aceea că nulitatea nu are în vedere înlăturarea consecințelor actelor juridice, ci înlăturarea însăși a actului care nu mai poate fi „însănătoșit”.

Nulității „organism” poziții îi este specifică, din punctul de vedere al efectelor, promovarea nulității totale și a principiului „quod nullum est nullum producit effectum”.

În acest caz, nulitatea este iremediabilă, în sensul că actul atins de această sancțiune nu mai poate fi reformat.

Concepția modernă asupra nulității are la bază determinarea acesteia ca sancțiune juridică îndreptată nu împotriva actului, ci împotriva efectelor sale, contrare dispozițiilor legale. Nulitatea nu mai apare ca o „calitate” a actului, iar acesta din urmă ca un „organism uman”, ea nu mai operează în scopul de a desființa actul, ci dimpotrivă, ori de câte ori este nevoie, actul va fi apărat, modificându-se doar clauzele contrare dispozițiilor legale. În această viziune principiul este menținerea actului iar excepția desființarea sa totală. Cu alte cuvinte, este vorba de promovarea concepției nulității remediu, ceea ce implică o nouă funcție a sancțiunii nulității, de a reforma actele juridice ale căror dispoziții sunt ilegale, astfel încât actul să-și mențină existența și să își producă efectele pentru care a fost perfectat.

Concepția modernă asupra nulității este promovată și de dreptul administrativ, prin preluarea ideii conform căreia sancțiunea juridică se îndreptă asupra efectelor unui act și prin modul de operare a nulității. Astfel, ori de câte ori este posibil, nulitatea nu va fi considerată ca fiind totală, ducând la desființarea totală a efectelor unui act administrativ, ci ea își va produce efecte parțiale, menținându-se în vigoare clauzele sau dispozițiile dintr-un act administrativ care sunt legale și își pot produce efecte prin ele însele.

În dreptul administrativ însă nulitatea și modul ei de operare îmbracă unele particularități care decurg din caracterele actului administrativ și specificul activității executive.

Astfel, desființarea efectelor unui act nul se poate realiza urmând o procedură administrativă – revocarea sau anularea de către organul emitent sau cel ierarhic superior, sau o procedură jurisdicțională, când desființarea este pronunțată de organul de jurisdicție (instanță de judecată). În ambele cazuri însă, prezumția de legalitate a actului administrativ face ca un act nul să-și producă efecte atâta timp cât nu a fost desființat. Actul administrativ este considerat de legiuitor ca fiind legal – deci obligatoriu și executoriu, cât timp este în vigoare.

O altă particularitate a nulității în dreptul administrativ constă în aceea că ea nu cunoaște distincția dintre nulitatea absolută și cea relativă. Principala clasificare pe care o marchează nulitatea în dreptul civil – în absolută și relativă, are la bază natura interesului pe care îl protejează instituția juridică respectivă, posibilitatea de a fi acoperită prin confirmare și termenul în care ea poate fi invocată. În dreptul administrativ însă o asemenea distincție dispare, deoarece suntem în prezența raporturilor juridice de drept public, care presupun „de plano” apărarea intereselor generale. Natura juridică – de drept administrativ – a raporturilor în care intervine, determină imposibilitatea confirmării ei și asigură un regim juridic unitar termenului în care poate fi invocată. În susținerea afirmațiilor noastre este suficient să amintim că prefectul – atunci când exercită acțiunea în anularea actelor administrative ilegale în temeiul Constituției și a Legii administrației publice locale – nu invocă nulitatea absolută sau relativă a unui act ca urmare a nerespectării condițiilor de validitate, ci doar ilegalitatea lui.

Deși dreptul administrativ cunoaște distincția între nulitatea parțială și cea totală, ea nu se reflectă la nivelul practicii administrative a controlului de legalitate realizat de prefect, în majoritatea cazurilor invocându-se nulitatea totală a actului și nu cea parțială. Considerăm însă că, ori de câte ori actul normativ sau individual poate avea aplicabilitate de-sine-stătătoare în dispozițiile conforme cu legea, acest fapt trebuie să se reflecte în practica administrativă și jurisdicțională prin invocarea nulității parțiale. În schimb, când nulitatea afectează actul în esența sa, atunci trebuie să se recurgă la desființarea sa în integralitate. În dreptul civil clasificarea nulităților în absolute și relative nu se suprapune cu distincția între nulitățile parțiale și cele totale. Bunăoară, un act civil nul absolut poate să fie afectat de o nulitate parțială, după cum un act afectat de nulitate relativă poate să fie desființat în integralitate, dacă ilegalitatea lezează esența actului civil.

Credem însă că concepția promovată de dreptul civil, conform căreia nulitatea parțială este regula și cea totală este excepția, se menține și în dreptul administrativ, deoarece, în primul rând trebuie să se țină seama că actele administrative sunt manifestări de voință ale unor autorități alese, adoptate în scopul producerii efectelor juridice. Din punct de vedere practic, instanțele de contencios vor trebui să verifice dacă suntem în prezența unei nulități parțiale sau totale, chiar dacă prefectul nu face referire la această distincție de ordin terminologic cu importante consecințe metodologice, jucându-și astfel rolul activ pe care îl prevede legea procedurală.

b) Inexistența actelor administrative

Inexistența și-a găsit în dreptul administrativ argumente de ordin teoretic și practic ale utilizării ei, dezvoltându-se mai mult în ceea ce privește actele administrative individuale. Inexistența actului este o sancțiune juridică mult mai gravă în comparație cu nulitatea și se deosebește de ea prin aceea că un act inexistent nu se bucură de prezumția de legalitate. Drept urmare, un act administrativ nul este obligatoriu și executoriu până în momentul desființării sale.

Actelor juridice inexistente le lipsesc elemente de fapt indispensabile, conform naturii lor, pentru a lua ființă, ceea ce face ca ele să nu mai dispună de prezumția de legalitate și să nu mai aibă un caracter obligatoriu.

Odată cu intrarea în vigoare a Constituției din 2003, inexistența actului administrativ devine și o instituție a dreptului constituțional în raport cu care operează controlul de constituționalitate.

Astfel, în conformitate cu art. 108 (4) ultima ipoteză din Constituție „Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau a ordonanței – Guvernului n. a -.”

Nepublicarea actului normativ induce în conștiința oricărei persoane cu o pregătire medie ideea că un asemenea act nu are un caracter obligatoriu, deoarece nu a fost adus la cunoștință publică, putându-se opune eventualelor acte de aplicare punitivă a lui.

Apare însă firească întrebarea dacă inexistența actului administrativ, ca noțiune, este suficient conturată pentru a putea fi distinsă de nulitatea actului administrativ. Credem că o analiză pertinentă poate oferi deosebirea dintre nulitate și inexistență în ceea ce privește efectele ei. Actul administrativ lovit de nulitate își produce efectele specifice până în momentul desființării sale, respectiv este obligatoriu și executoriu. În cazul unui act inexistent, el nu are nici cea mai palidă aparență de legalitate – cazul unui primar, spre exemplu, care printr-o dispoziție emite un mandat de arestare -, orice persoană cu o pregătire medie putând sesiza că el nu are o existență juridică. Actul inexistent nu beneficiază de forța de constrângere a statului pentru a fi pus în executare iar persoanele fizice sau juridice se pot opune la executarea lui. În timp ce un act administrativ nul poate fi obiectul unei acțiuni în contencios subiectiv – în temeiul Legii nr. 554/2004, sau obiectiv – caz în care prefectul în temeiul Legii administrației publice locale introduce acțiunea în anulare, constatarea inexistenței unui act administrativ este de competența instanțelor de drept comun.

În al doilea rând, se pune întrebarea: dacă mai sunt aplicabile excepțiile de la principiul revocabilității atunci când unul din cazurile care determină irevocabilitatea s-a produs, iar actul pe baza căruia a luat naștere este inexistent, lipsit de cea mai mică aparență de legalitate? Soluția dată de literatura de specialitate este negativă, ea se bazează pe caracterul evident, frapant al ilegalității actului, astfel că atunci când actul a fost executat material, persoana respectivă a cunoscut faptul că nu suntem în prezența unui act juridic. în această ipoteză, nimeni nu poate invoca pentru a-și ocroti interesele propria-i turpitudine. Astfel, excepțiile de la principiul revocabilității se aplică doar activităților care îmbracă forma actelor administrative și nu se referă la faptele care nu pot fi calificate ca atare.

În ceea ce privește termenele de prescripție la care sunt supuse acțiunile în constatarea inexistenței unui act, ele nu sunt identice cu cele prevăzute de Legea nr. 554/2004 pentru actele administrative și aceasta datorită faptului că acestea sunt aplicabile actelor administrative și nu unor existențe de fapt.

7. Condițiile de valabilitate ale actelor administrative

În categoria condițiilor de valabilitate ale actelor administrative se cuprind atât condițiile de legalitate, cât și condiția oportunității lor.

Indiferent că actul este ilegal sau inoportun, el este nevalabil, numai că modalitățile de încetare a efectelor juridice diferă. Neîndeplinirea condițiilor de legalitate atrage după sine anularea sau revocarea actelor, în timp ce neîndeplinirea condiției oportunității are drept consecință revocarea sau abrogarea lor.

1. Prima condiție de valabilitate a actelor administrative de care depinde legalitatea actului administrativ este aceea ca actul să fie emis de organul competent în limitele competenței sale.

A. Noțiunea de competență poate fi înțeleasă mai corect, dacă este privită prin comparație cu noțiunea de capacitate.

Capacitatea este acea categorie juridică ce desemnează posibilitatea unei persoane sau colectivități de a fi titular de drepturi și obligații în raporturi juridice.

Capacitatea administrației desemnează posibilitatea de a participa ca subiect independent în raporturi de drept administrativ.

Precizăm că ne referim doar la capacitatea administrativă a administrației publice și nu la capacitatea oricărui subiect de drept ce intră în raporturi juridice cu aceasta. În sens larg, am putea spune, (impropriu), că orice persoană fizică (chiar și minorii) sau juridică are capacitatea de a intra în raporturi de drept administrativ, de subordonare ori cooperare.

Odată făcută această precizare, rămâne să subliniem că nu avem o reglementare unitară privind capacitatea administrativă, asemănătoare reglementării capacității juridice civile. Pentru a ști dacă o anumită formațiune colectivă are sau nu capacitate de drept administrativ este necesar să analizăm, în fiecare caz în parte, dacă legea organică și reglementări completatoare îi conferă sau nu posibilitatea de a intra în raporturi administrative în nume propriu

Conceptul de capacitate nu trebuie confundat cu cel de competență, deși, practic, putem cunoaște dacă o anumită formațiune colectivă are sau nu calitatea de subiect al raporturilor de drept administrativ, numai cercetând competența sa legală.

Competența este categoria care desemnează ansamblul atribuțiilor unui organ administrativ, compartiment sau funcționar, și limitele exercitării lor. Atribuția este investirea legală cu anumite prerogative. Spre deosebire de drepturile subiective civile, de muncă ori cele ce intră în conținutul raporturilor comerciale, exercitarea atribuțiilor nu este facultativă, ci obligatorie. Pe de altă parte, caracterul legal al atribuțiilor le conferă opozabilitatea generală.

Deosebirea dintre capacitate și competență prezintă nu numai interes teoretic, ci și practic, din următoarele puncte de vedere:

a) În timp ce capacitatea de drept administrativ este proprie numai organelor administrative, competență au atât organele administrative, cât și structurile lor organizatorice și funcționale, precum și funcționarii.

Astfel, în Legea nr. 215/2001 sunt prevăzute în cap. II, atribuțiile consiliului local – organ administrativ; în cap. IV, sunt prevăzute atribuțiile secretarului consiliului local, iar, potrivit acestei legi „consiliul local aprobă regulamente de organizare și funcționare a serviciilor publice, stabilește competențele, atribuțiile și salarizarea personalului …”.

Nu numai organele administrative au competență, ci și structurile organizatorice și funcționale din cadrul acestora. Trebuie observat însă că, deși acestea, ca și funcționarii (cazul de mai sus, al secretarului consiliului local) exercită atribuții și au, deci, o competență bine stabilită, nu vom putea spune că ele au capacitate administrativă, deoarece nu exercită atribuțiile respective în nume propriu.

b) De aici decurge, de fapt, și o altă deosebire, și anume: în timp ce atribuțiile ce formează conținutul categoriei de competență pot fi transmise spre exercitare altor compartimente sau funcționari, capacitatea nu poate fi transmisă altui subiect de drept.

Referindu-ne la dispozițiile aceleiași Legi nr. 215/2001, potrivit acesteia, primarul îndeplinește funcția de ofițer de stare civilă. Această atribuție, potrivit regulamentului pe care și-l adoptă consiliul local, poate fi exercitată personal, dar poate fi și delegată viceprimarului, secretarului sau altui funcționar din cadrul aparatului consiliului, dar toți aceștia o exercită în numele ofițerului de stare civilă.

Așadar, organul administrativ – și numai organul administrativ – are capacitate juridică administrativă.

Cele mai multe organe administrative au însă și o capacitate juridică civilă. Pentru a putea intra în raporturi juridice civile, organele administrației publice trebuie să întruneascăcondițiile cerute de Decretul nr. 31/1954, care reglementează capacitatea juridică civilă.

B. Atribuția se deosebește de drepturile subiective civile etc. pentru că exercitarea lor este obligatorie, deci are caracter legal (cu acest sens, că exercitarea ei este obligatorie și nu facultativă). În consecință, și competența, ca ansamblu de atribuții, are caracter legal. Fiecare organ administrativ are o anumită competență, determinată de lege, în raport de sarcinile ce-i revin și de necesitățile diviziunii și specializării în exercitarea puterii publice. De aici decurg două consecințe:

– Prima consecință este faptul că, de regulă, un organ administrativ nu-și va putea transmite atribuțiile spre exercitare altui organ din proprie inițiativă și după bunul său plac.

O asemenea modalitate de transmitere a exercitării atribuțiilor proprii altui organ echivalează cu o fugă de răspundere, căreia, într-un limbaj eufemistic, întâlnit în practica administrativă, i se mai spune „boală diplomatică”.

De la regula că un organ administrativ nu poate să și transmită exercitarea atribuțiilor, există trei excepții:

Prima excepție o constituie repartizările de atribuții: organul colegial stabilește care atribuții vor fi exercitate în intervalul dintre ședințe, ori permanent de anumiți membri ai săi sau alți funcționari. Această repartizare se impune datorită caracterului colegial al organului de conducere: organul colegial nu poate sta în ședințe permanent, pentru a exercita toate atribuțiile conferite de lege organului administrativ.

A doua excepție o constituie delegările de atribuții, la care se
recurge numai atunci când legea permite acest lucru. Despre o delegare vorbim
în situația unor funcționari investiți cu atribuții de decizie, care le pot încredința
spre exercitare, în totalitate sau în parte, altor funcționari sau organe. Spre
deosebire de situația repartizărilor de atribuții, când ansamblul atribuțiilor
organului colegial nu se pot transmite unei singure persoane, în cazul delegării
pot fi transmise toate atribuțiile unui funcționar de decizie. Pe de altă parte,
dacă repartizările de atribuții decurg dintr-o necesitate de funcționare și, de

aceea, nu trebuie prevăzute expres de lege, delegarea are caracter excepțional și trebuie încuviințată de lege.

A treia excepție o constituie înlocuirea unor funcționari, în cazul în care sunt împiedicați să-și exercite atribuțiile. Uneori, legea sau regulamentul propriu de organizare și funcționare a organului administrativ prevede cine este înlocuitorul de drept; alteori, funcționarul de decizie are latitudinea să-și desemneze înlocuitorul.

Felurile competenței organelor administrative. Competența materială desemnează sfera atribuțiilor unui organ administrativ. Ea este stabilită prin legi organice și legi speciale. În raport de competența materială, organele administrative pot fi organe cu competență generală și organe de specialitate.

Competența teritorială desemnează limitele în spațiu, în care pot fi exercitate atribuțiile conferite de lege. Organele centrale își desfășoară activitatea pe întreg cuprinsul țării, dar organele locale numai într-o anumită unitate administrativ-teritorială sau în alte limite teritoriale stabilite de lege. Aceasta nu înseamnă că un organ administrativ competent să-și desfășoare activitatea într-un anumit teritoriu n-ar putea soluționa raporturi sociale în limite teritoriale mai restrânse. Unele organe administrative nu-și exercită atribuțiile într-un cadru teritorial bine determinat. Așa este cazul unor întreprinderi și instituții de stat, pentru care factorul spațial prezintă interes mai mult pentru determinarea sediului activității lor. De regulă competența teritorială a organelor administrative este stabilită de lege prin indicarea nemijlocită a limitelor teritoriale, dar alteori prin alți factori de referință. Așa de pildă, competența constatării și sancționării contravențiilor este determinată de locul săvârșirii faptei. Tot astfel, competența de a stabili impozitul pe imobile o are organul administrativ de specialitate din unitatea teritorială în care se găsește bunul impozat.

Competența personală desemnează sfera atribuțiilor conferite unei persoane ce ocupă o anumită funcție. După criteriul competenței personale, se delimitează o funcție de alta. Uneori se vorbește de competența personală, înțelegându-se prin aceasta faptul că un organ administrativ are o competență determinată de calitatea specială a subiectului de drept. De pildă. Legea nr. 32/1968 prevede că, în cazul când contravenția a fost săvârșită de un militar în termen, agentul constatator nu va aplica sancțiunea administrativă, ci va trimite procesul-verbal de constatare la unitatea militară unde contravenientul își satisface stagiul.

Competența temporală desemnează limitele de timp în care un organ administrativ își poate exercita atribuțiile legale. Avem în vedere nu atât organul administrativ ca organism social, cât organul administrativ determinat printr-o anumită componență.

De regulă, persoanele care-și desfășoară activitatea într-un organ administrativ sunt desemnate pentru o perioadă nedeterminată. (Proiectul statutului funcționarilor publici consacră principiul stabilității funcționarilor publici). Totuși, unele organe administrative sunt eligibile, ceea ce înseamnă că, într-o anumită componență, ele nu-și pot exercita atribuțiile legale decât în perioada pentru care au fost alese. Așa este cazul Consiliilor locale și județene, care sunt alese pe o perioadă de patru ani.

Competența temporală nu trebuie confundată cu caracterul temporar al unor acte emisede organele administrative. De regulă, actele administrative sunt emise pentru o perioadă nedeterminată, ceea ce înseamnă că ele produc efecte și dincolo de limitele temporale în care organul emitent își poate exercita atribuțiile. Alteori însă, actele administrative sunt emise pentru a produce efecte doar într-o perioadă determinată, în limitele sau în afara limitelor de timp ale organului emitent. Așadar, nu trebuie confundată competența temporală a organelor administrative cu eficacitatea în timp a actelor pe care acestea le emit.

2. O altă condiție de legalitate este conformitatea actului administrativ cu conținutul legii și al actelor cu forță juridică superioară.

Conformitatea cu conținutul legii trebuie privită prin prisma structurii trihotomice a normei juridice.

A. În raport de ipoteza normei juridice, organul administrativ are obligația să emită actul ordonat de lege, dacă sunt întrunite condițiile de fapt prevăzute de ea sau să nu emită actul în absența lor.

Neîndeplinirea acestor obligații poate îmbrăca următoarele forme:

a) Organul administrativ nu emite actul, deși sunt întrunite condițiile
de fapt pretinse de lege.

De pildă, deși a fost săvârșită una din contravențiile prevăzute în art. 26 al Legii nr. 50/1991, privitoare la autorizarea executării construcțiilor și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, organele abilitate de art. 28 din lege nu aplică sancțiunea. Sau, invers, deși sunt întrunite toate condițiile pentru eliberarea autorizației de construcție, inclusiv avizul compartimentului de urbanism și amenajarea teritoriului, totuși, primarul refuză emiterea autorizației – caz în care suntem în prezența unui refuz nejustificat, identificat de Legea nr. 554/2004 cu actul administrativ ilegal.

b) Organul administrativ emite un act administrativ, deși nu sunt întrunite condițiile de fapt, prevăzute de lege.

– De exemplu, un agent constatator întocmește proces – verbal și aplică sancțiunea administrativă, deși contravenția nu a fost săvârșită, fiind doar în stare de tentativă. Or, e bine știut sau trebuie știut că în materia contravențiilor nu există răspundere pentru tentativă. Actul administrativ este ilegal pentru că nu este conform cu ipoteza.

– Un alt exemplu: O regie autonomă are spațiu ca sediu într-o clădire în care locuiesc și particulari, accesul fiind pe un culoar comun. Regia autonomă, pe cheltuiala sa, pavează intrarea la sediu (care e comună cu a celorlalți colocatari, și fără să lezeze în nici un fel dreptul acestora) cu plăci de marmoră. Este sancționată pentru că a efectuat această pavare fără autorizație. Nu numai că e un mod formalist, birocratic de gândire a reprezentanților administrației publice locale, dar actul este contrar dispozițiilor art. 8. din Legea nr. 50/1991, în care sunt enumerate cazurile când pot fi făcute construcții și reparații fără autorizație. Fiind vorba de o amenajare interioară pentru care nu e necesară autorizația administrativă, organul administrativ a greșit prin interpretarea eronată a ipotezei legii.

B. Este posibil ca organul administrativ să stabilească corect starea de fapt, dar să interpreteze greșit dispoziția normei juridice sau să aplice o altă dispoziție decât cea corespunzătoare situației de fapt.

Într-o cauză judecată de Curtea Supremă de Justiție – Secție de Contencios administrativ – s-a pus problema valabilității actului de validare a mandatului unui consilier local. în speță a fost contestat acest act pentru că acel consilier avea și calitatea de senator între cele două calități existând o incompatibilitate.

Dar, în Legea nr. 215/2001 se prevede că funcția de consilier este incompatibilă cu funcția de prefect, subprefect, primar, membru al altui consiliu comunal sau orășenesc, precum și cu alte funcții publice ale consiliilor locale și județene și din aparatul prefecturilor, ministerelor și ale celorlalte autorități guvernamentale. Nu se prevede și incompatibilitatea calității de deputat sau senator cu exercitarea oricărei altei funcții publice de autoritate, cu excepția celei de membru al Guvernului. Dar, în conformitate cu art. 71 alin. 2 din Constituție, „calitatea de deputat sau senator încetează în caz de … incompatibilitate”.

Și atunci, corect a interpretat Curtea Supremă de Justiție că nu poate fi validată alegerea ca deputat sau senator, dacă o persoană are calitatea de consilier''.

C. Un act administrativ poate fi nevalabil și pentru că s-a aplicat o altă sancțiune sau nu s-a aplicat sancțiunea prevăzută de lege. Să presupunem, pentru exemplificare, că un agent constatator a sancționat un contravenient cu amendă, dar și cu sancțiunea confiscării bunurilor, deși această din urmă sancțiune nu este prevăzută în actul de reglementare a sancționării contravențiilor de genul celei constatate. Actul este ilegal, pentru că s-a aplicat altă sancțiune decât cea legală.

3. O altă condiție de legalitate a actelor administrative este emiterea lor în forma și cu procedura prevăzută de lege.

Forma actelor administrative.

Spre deosebire de actele civile, care, în baza principiului consensualismului, produc efecte juridice prin perfectarea acordului de voință, actele administrative, în cele mai multe cazuri, trebuie să îmbrace forma scrisă.

Forma scrisă a actelor normative este o condiție de valabilitate ori de câte ori legea prevede obligația publicării lor. Așa, de pildă, Constituția prevede că Hotărârile și Ordonanțele Guvernului se publică în Monitorul Oficial, nepublicarea atrăgând sancțiunea inexistenței lor.

Actele administrative individuale pot îmbrăca fie forma scrisă, fie cea orală. De exemplu, art. 25 al Legii nr. 32/1968 prevede că sancțiunea avertismentului se aplică oral.

Alteori însă, legea condiționează valabilitatea actelor administrative individuale de formă scrisă. Așa este cazul Legii nr. 32/1968 mai sus amintite, care, în art. 16, prevede că aplicarea sancțiunii amenzii se face în scris prin încheierea unui proces-verbal. Aceeași este situația și a actelor administrative jurisdicționale, care nu pot fi adoptate decât în formă scrisă.

Deși nu întotdeauna legea prevede forma scrisă ca o condiție de valabilitate a actelor administrative, ea este preferabilă formei orale. Forma scrisă are avantajul că exclude posibilitatea contestării existenței și conținutului actului. Consemnarea în scris a drepturilor și obligațiilor pe care le consacră nu depinde de memoria oamenilor. De aceea, și controlul asupra legalității și oportunității lor se poate face în condiții mai corespunzătoare.

B. Formele procedurale de emitere a actelor administrative în general, condițiile procedurale ce determină valabilitatea actelor administrative sunt manifestări de voință care nu produc însă efecte juridice proprii, în raport de momentul emiterii actului administrativ, ele pot fi anterioare, concomitente sau posterioare.

a) Condițiile procedurale anterioare sunt: avizarea, obținerea acordului cerut de lege altui organ, întocmirea unor rapoarte, propuneri ori alte documente și îndeplinirea formelor specifice procedurii jurisdicționale (dacă e vorba de emiterea actelor administrative jurisdicționale).

Avizele sunt păreri pe care organul care vrea să emită un act le cere altui organ, compartiment sau persoane.

Avizele sunt de trei feluri: facultative, consultative și conforme (obligatorii).

Avizele facultative se caracterizează prin aceea că organul emitent al actului are latitudinea de a le cere sau nu, iar, dacă le-a cerut, nu este obligat să țină seama de opiniile pe care le conțin. De aceea, de fapt, avizele facultative nu condiționează legalitatea actelor administrative.

Avizele consultative se caracterizează prin faptul că ele trebuie cerute, în caz contrar actul fiind ilegal. Organul emitent este, deci, obligat să le ceară, dar el nu este obligat să respecte conținutul lor. Un astfel de aviz este cel al compartimentului financiar – contabil ai unității asupra actelor de gestionare a mijloacelor materiale și bănești.

Are caracter consultativ și avizul pe care prefecturile trebuie să-l ceară primăriilor pentru investițiile care se aprobă de Guvern pentru lucrările publice, lăcașurile de cult etc. ce se execută (art. 4 din Legea nr. 50/1991).

Avizele conforme se caracterizează prin aceea că ele trebuie cerute de organul care vrea să emită un act administrativ, iar opiniile pe care le conțin sunt obligatorii.

De pildă, în art. 5 din Legea nr. 50/1991, se prevede că cererea de eliberare a autorizației de construire va fi însoțită de certificatul de urbanism, care, în realitate, este un aviz conform.

Avizul conform, deși trebuie cerut și respectat, nu este totuși un act administrativ, pentru că organul care l-a cerut, dacă nu este de acord cu conținutul avizului, are latitudinea de a nu emite actul. Avizul conform nu obligă, deci, la emiterea actului. în alte cuvinte, avizul conform nu este act administrativ pentru că îi lipsește o trăsătură caracteristică a acestuia, și anume caracterul executoriu.

Acordul exprimă consimțământul unui subiect de drept dat pentru emiterea unui act administrativ. El nu exprimă doar o opinie de care organul emitent poate sau nu să țină seama. Organul emitent nu poate emite actul fără acordul prevăzut de lege. Din acest punct de vedere, între acord și avizul conform nu există nici o deosebire de ordin juridic.

Totuși, între avizul conform și acord există deosebiri. Astfel, în timp ce avizul conform, ca de altfel orice aviz, este cerut unor organe sau persoane pentru edificarea organului emitent asupra legalității sau oportunității actului pe care dorește să-l emită, acordul este cerut pentru că actul ce urmează să fie adoptat are implicații și asupra activității organului căruia i se cere sau asupra activității organului inferior, ori asupra drepturilor persoanelor fizice sau juridice.

Așa, de pildă, actul privind extinderea unei rețele electrice care implică implantarea unor stâlpi de înaltă tensiune, reclamă acordul și nu avizul proprietarilor de teren pe care urmează să fie implantați.

Propunerile, rapoartele, referatele și alte acte de inițiere a emiterii actelor administrative

Deși, de regulă, inițiativa emiterii unui act administrativ poate aparține organului emitent, organului superior sau oricărui alt subiect de drept – așa cum am mai arătat – uneori legea precizează cine poate avea această inițiativă.

Astfel, în Legea electorală se prevede că propunerile de candidați se fac de către partidele sau formațiunile politice care participă la alegeri, iar în cazul candidaților independenți, de către susținătorii acestora, înscriși pe o listă, într-un număr prevăzut de lege.

La rândul său, Legea nr. 215/2001 prevede că proiectele de hotărâri ale consiliului local pot fi propuse de către consilieri sau primar. Legea prevede imperativ că „problemele incluse pe ordinea de zi a ședinței consiliului nu pot fi dezbătute dacă nu sunt însoțite de raportul de specialitate al compartimentului de resort al administrației publice locale”.

Indiferent de denumirea actelor de inițiere a emiterii actelor administrative, aceste operațiuni se caracterizează prin aceea că sunt operațiuni tehnico – administrative ce preced elaborarea actului juridic.

Alte forme procedurale prealabile sunt cerute de specificul activității jurisdicționale. Ele condiționează legalitatea actelor administrative jurisdicționale.

În general, acestea sunt operațiuni de anchetă și cercetare, care urmăresc stabilirea exactă a stării de fapt, în funcție de care se emite actul jurisdicțional. Asemenea operațiuni sunt ascultările de martori, informatori, experți etc. Când prin actul administrativ jurisdicțional se aplică o sancțiune unei persoane fizice, ascultarea ei este obligatorie.

b) Condițiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ.

O primă condiție concomitentă este cea referitoare la quorum. Quorumul desemnează majoritatea membrilor prezenți, cerută pentru ca organele colegiale să poată lucra valabil. Această majoritate este, de regulă, absolută ceea ce înseamnă că pentru a se putea desfășura valabil ședința organului colegial, trebuie să fie prezenți cel puțin jumătate plus unu din numărul membrilor, în art. 45 din Legea nr. 215/2001 se prevede că „ședințele consiliului local sunt legal constituite dacă este prezentă majoritatea consilierilor”.

O altă condiție concomitentă este aceea a majorității cerute de lege pentru adoptarea actului. Această condiție nu este identică cu cea de mai înainte pentru că ea are în vedere adoptarea actului și nu numai întrunirea valabilă a organului colegial.

Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului poate fi o majoritate simplă, absolută sau calificată.

Majoritatea simplă se realizează atunci când, pentru adoptarea unei măsuri, votează mai mulți decât împotriva ei. Nu are, deci, importanță câți membri sunt împotrivă și câți se abțin. O asemenea majoritate întâlnim în Legea nr. 215/2001, unde se prevede: „Consiliul local, în exercitarea atribuțiilor cei revin, adoptă hotărâri, cu votul a cel puțin jumătate plus unu din numărul membrilor prezenți …”.

Majoritatea absolută presupune votul a jumătate plus unu din numărul total al membrilor organului în favoarea măsurii propuse. Dacă sunt prezenți jumătate plus unu dinnumărul membrilor, înseamnă că pentru a adopta valabil o măsură, când se cere majoritatea absolută, este necesar votul tuturor celor prezenți.

Majoritatea calificată este o majoritate mai mare decât cea de jumătate plus unu din numărul membrilor, de regulă, de două treimi.

O asemenea majoritate este pretinsă de Legea nr. 215/2001, în care se prevede că „hotărârile privind bugetul local, stabilirea de impozite și taxe locale, administrarea domeniului public și privat al comunei sau orașului, organizarea și dezvoltarea urbanistică a localităților, amenajarea teritoriului și asocierea cu alte consilii sau agenți economici din țară și străinătate se adoptă cu votul a cel puțin două treimi din numărul membrilor consiliului”.

În sfârșit, uneori legea prevede că actul administrativ trebuie să fie motivat. În general, motivarea nu este o cerință de valabilitate a actelor administrative. Uneori însă, natura actului pretinde această motivare. Așa este cazul actelor administrative jurisdicționale care conțin hotărârile date în soluțio narea unor litigii.

c) Condiții procedurale posterioare emiterii actelor administrative.

Aprobările sunt manifestări de voință ale organului superior – prin care acesta se declară de acord cu un act emis deja de un organ inferior, care, fără această manifestare de voință posterioară lui, nu ar produce, conform legii, efecte juridice.

Aprobarea nu adaugă nimic la efectele juridice ale actului aprobat, doar că nu se poate trece la executarea lui înainte de aprobare. Odată obținută aprobarea, organul emitent nu este obligat să execute actul aprobat. De asemenea, aprobarea nu acoperă viciile actului aprobat.

Fiind o manifestare de voință exclusivă a organului ce a emis actul supus aprobării, într-un eventual proces în care s-ar pune în discuție problema legalității actului administrativ, va figura ca pârât numai acest organ, nu și cel care a dat aprobarea.

În sfârșit, să mai adăugăm că fiind emanația unui singur organ – organul emitent – actul va putea fi revocat fără aprobare.

Trebuie să precizăm că în legislația noastră, ca și în limbajul curent, noțiunea aprobării este folosită și în sens impropriu. Se spune astfel că se aprobă o cerere, dar, în realitate, nu se aprobă un act juridic, ci se emite un act în urma cererii sau propunerii.

Confirmarea este o altă formă procedurală posterioară emiterii actului administrativ. În dreptul administrativ, confirmarea are trei accepțiuni.

în primul rând, această noțiune este folosită pentru a comunica unei persoane interesate că organul emitent al unui act înțelege să-și mențină punctul de vedere exprimat anterior. În acest caz, confirmarea nu produce nici un efect si nici nu condiționează valabilitatea actului emis anterior.

în al doilea rând, confirmarea poate acoperi un viciu al actului emis anterior. Această confirmare este de fapt, un act administrativ, distinct de cel confirmat.

în sfârșit, noțiunea confirmării are și semnificația unei forme procedurale, atunci când fără ea actul administrativ nu poate fi pus în executare. Așa, de pildă, confirmarea hotărârii unei comisii de doctorat de către Comisia Superioară de Diplome din cadrul Ministerului învățământului consolidează hotărârea comisiei ce a acordat titlu de doctor. În caz de infirmare a hotărârii Comisiei de doctorat, hotărârea Comisiei Superioare de Diplome este un veritabil act administrativ atacabil la instanța de contencios administrativ.

De regulă, confirmările de acest gen se cer atunci când se elaborează acte atributive de statut personal.

Publicarea actelor normative și comunicarea actelor individuale sunt alte forme procedurale posterioare emiterii actelor administrative.

Ele sunt procedee de aducere la cunoștința tuturor, respectiv celor interesați, a conținutului actului juridic.

Dar atunci când vorbim de publicare, nu înțelegem prin aceasta numai operațiunea de publicare propriu-zisă, ci orice mijloc de publicitate care permite cunoașterea generală a conținutului actului, cum ar fi afișarea la sediul consiliului local (care nici nu editează vreun monitor sau buletin oficial local), instalarea la intrarea într-o localitate în care este interzisă semnalizarea sonoră a semnului specific prevăzut în Decretul nr. 328/1966 etc.

În art. 108 alin. 4 din Constituție se prevede imperativ că nepublicarea hotărârilor și ordonanțelor Guvernului în Monitorul Oficial atrage inexistența lor. Excepție fac hotărârile cu caracter militar, care se comunică numai instituțiilor interesate.

Actele individuale se comunică celor interesați. în practică s-a pus problema de a ști dacă un act individual trebuie neapărat comunicat sau e suficient ca cel interesat să ia cunoștință despre el și conținutul lui pe altă cale, cum ar fi publicarea în Monitorul Oficial, afișarea la sediul organului administrativ ori în cadrul audienței.

Așa, de pildă, potrivit Legii nr. 215/2001, primarul poate fi destituit la propunerea prefectului prin hotărâre a Guvernului, care, așa cum am arătat mai sus, trebuie publicată în Monitorul Oficial. într-o speță judecată de instanțele judecătorești, s-a pus problema de a ști dacă primarul va putea invoca faptul că nu i s-a comunicat o asemenea hotărâre. S-ar putea spune că, în temeiul regulii nemo censetur ignorare legem, el nu se va putea prevala de împrejurarea că nu a cunoscut acea hotărâre a Guvernului și, deci, termenul în care poate fi introdusă acțiunea în anulare curge de la data publicării ei în Monitorul Oficial.

Și totuși, nu aceasta este, după părerea noastră, rezolvarea corectă a problemei.

Să presupunem, spre exemplificare, că primarul destituit a fost plecat în străinătate în concediu legal, a fost arestat și apoi scos de sub urmărire penală, dar achitat de instanța judecătorească printr-o hotărâre definitivă, pentru că faptele de care a fost bănuit nu-i sunt imputabile etc. în asemenea situații, el practic nu avea posibilitatea să cunoască hotărârea Guvernului. (Nu trebuie scăpat din vedere și faptul că, dacă înainte, Buletinele Oficiale puteau fi procurate de orice persoană interesată de la centrele de difuzare a presei, astăzi Monitoarele Oficiale le primesc doar abonații, persoanele fizice sau juridice).

Pe de altă parte, regula potrivit căreia nimeni nu se poate prevala de necunoașterea legii, privește doar actele normative, nu și pe cele individuale.

În sfârșit, în sprijinul susținerii că actul individual trebuie comunicat vine și un text legal, din Legea nr. 215/2001, care prevede expres: „Hotărârile normative devin obligatorii de la data aducerii lor la cunoștință publică, iar cele individuale de la data comunicării”.

Așadar, aducerea la cunoștință publică a actelor administrative normative prin publicare sau alte mijloace de publicitate adecvate și comunicarea actelor individuale celor interesați sunt condiții procedurale posterioare, ce condiționează legalitatea actelor administrative.

Datarea, semnarea și contrasemnarea anumitor acte normative sunt alte forme procedurale posterioare adoptării actelor administrative.

Așa, de pildă, în art. 108 alin. 4 din Constituție se prevede că „hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial”.

Datarea și semnarea sunt necesare pentru a se putea stabili cu exactitate dacă organul care a emis actul era competent la acea dată, în componența legală.

Contrasemnarea unor acte administrative a fost consacrată de Constituția din 1923 care, în art. 87, prevedea că „Nici un act al Regelui nu poate avea tărie dacă nu va fi contrasemnat de un ministru, care, prin aceasta, chiar devine răspunzător de acel act”.

Așa cum s-a arătat în literatura de specialitate, „această contrasemnam nu dă validitate unui act regal nevalid, nelegal, ci este o garanție a sistemului parlamentar, pentru ca dispozițiile regale să fie în conformitate cu Constituția sau cu legea. Prin contrasemnarea unui ministru responsabilitatea pentru actul regal trece asupra ministrului…”.

În Legea nr. 57/1968 se prevedea, de asemenea, că deciziile comitetelor sau birourilor executive trebuiau semnate de președinte și contrasemnate de secretarul comitetului saubiroului executiv (art. 35).

În interpretarea textului legal s-a arătat că secretarul comitetului sau biroului executiv, având un drept consultativ, avea drept să participe la ședințele organului colegial și să se pronunțe asupra legalității deciziei. Atât președintele, cât și secretarul erau obligați să semneze, respectiv să contrasemneze decizia adoptată cu majoritate de voturi, iar, în cazul în care o considerau ilegală, puteau sesiza organul ierarhic superior îndrituit s-o anuleze sau s-o revoce. S-a arătat că dacă secretarul ar fi avut dreptul să refuze contrasemnarea deciziei, ar fi însemnat recunoașterea, acestuia, unui drept de veto împotriva actului adoptat de organul deliberativ.

În cele trei reglementări, semnificația contrasemnării este diferită. Contrasemnarea actelor regale echivala cu o declinare a responsabilității Regelui, nu numai pentru executarea actului, ci, într-o anumită măsură, și pentru adoptarea lui, apreciindu-se că ministrul l-a „determinat” pe monarh să adopte actul administrativ.

În condițiile Legii nr. 57/1968, contrasemnarea deciziei de către secretar avea semnificația unei achiesări la decizia organului deliberativ, deși, în condițiile social-politice în care a fost aplicată această lege, aceasta era o achiesare forțată.

În sfârșit, contrasemnarea hotărârilor și ordonanțelor Guvernului, conform dispozițiilor constituționale, de către miniștrii care au obligația punerii lor în executare, nu are semnificația declinării răspunderii Guvernului pe seama ministrului de resort, nici aceea a achiesării la hotărârea ori ordonanța Guvernului, pentru că el, ca membru al Guvernului, a votat pentru actul în cauză. Contrasemnarea actului Guvernului de către ministrul de resort are semnificația delimitării competenței în executarea acelui act și asumarea deplinei responsabilități pentru executarea lui. Aceasta, bineînțeles, împreună cu primul-ministru, care coordonează activitatea tuturor ministerelor, inclusiv a celui condus de ministrul ce a contrasemnat actul Guvernului.

4. Oportunitatea actelor administrative

Aceasta este cea de a patra condiție de valabilitate a actelor administrative. Este o condiție de valabilitate, dar nu de legalitate.

Prin oportunitate înțelegem realizarea sarcinilor și atribuțiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale și spirituale, dar cu eficiență cât mai mare, precum și alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii.

Problema oportunității este o consecință a dreptului de apreciere al organelor administrative în cursul organizării și executării legii. Limitele dreptului de apreciere sunt determinate de normele juridice în aplicarea cărora sunt emise actele administrative. Nu se poate pune însă problema vreunui drept de apreciere, și, în consecință, a oportunității actelor administrative, decât în situația în care organele administrative sunt chemate să aducă la îndeplinire norme cu ipoteză, dispoziție sau sancțiune relativ determinate.

Un act administrativ e posibil să fie legal, dar invers nu, pentru că ilegalitatea nu poate fi într-un stat de drept niciodată oportună.

După ce criterii se apreciază dacă un act administrativ este oportun sau inoportun ?

Sunt numeroase aceste criterii și variază de la un domeniu la altul al vieții sociale. Totuși, prin generalizare aplicabilă tuturor domeniilor activității administrative, am putea reține următoarele criterii principale de apreciere a oportunității actelor administrative.

Primul criteriu este acela al momentului în care este adoptat actul administrativ. Atunci când legea lasă la latitudinea organului executiv alegerea momentului în care să se adopte actul administrativ, el l-ar putea adopta la momentul potrivit și atunci va fi considerat, oportun, prematur sau tardiv, când va fi apreciat ca inoportun.

Un act ar putea fi considerat prematur când, de pildă, în urma apariției câtorva cazuri de boli contagioase, s-ar decide suspendarea cursurilor din învățământ. O asemenea decizie ar fi prematură dacă ar fi adoptată după semnalarea câtorva cazuri, dar ar fi adoptată în momentul potrivit dacă numărul acestora este în creștere și nu se poate stabili măsura în care au fost contaminați și alți elevi sau studenți.

Un act administrativ este tardiv când a fost adoptat după producerea evenimentului în vederea căruia trebuia emis.

Un alt criteriu este acela al locului și condițiilor concrete în care urmează să se aplice actul administrativ.

Nu orice măsură este valabilă oricând și în orice condiții. Fiecare colectiv, fiecare localitate, își are particularitățile sale. Ignorarea acestora duce la uniformism cu implicații negative asupra eficacității activității organelor administrative.

Desigur, respectarea condițiilor locale nu înseamnă absolutizarea acestora, dincolo de limitele legalității.

Al treilea criteriu de apreciere a oportunității actelor administrative este acela al mijloacelor materiale și spirituale pe care le angajează măsura administrativă, precum și al duratei de timp pe care o reclamă aplicarea ei.

Când o anumită activitate poate fi realizată cu un efort material și uman mai redus, înfăptuirea ei cu cheltuieli și efort mai mare este inoportună. Cu alte cuvinte, întotdeauna risipa este inoportună.

De asemenea, dacă o anumită măsură poate fi înfăptuită mai rapid decât alta, care urmărește aceeași finalitate, este mai oportună decât cea din urmă. în special, aprecierii valorii timpului e necesar să i se acorde mai multă importanță.

Al patrulea criteriu de apreciere a oportunității actelor administrative este acela al conformității lor cu nivelul condițiilor generale de viață și cultură. Aceasta înseamnă că o măsură administrativă trebuie să fie adoptată numai în raport de posibilitățile de realizare și de condițiile generale de viață și cultură. Cu alte cuvinte, adoptarea unor măsuri sau acte administrative, dincolo de posibilitățile existente într-un moment sau altul al dezvoltării
sociale, are toate șansele să nu fie realizate ori să nu fie realizate integral.
Spunem, în astfel de situații că asemenea măsuri sunt inoportune.

În sfârșit, un alt criteriu de apreciere a oportunității actelor administrative este acela al conformității cu scopul legii.

De cele mai multe ori, scopul legii se realizează prin respectarea conți nutului ei. Totuși, întrucât conținutul legii este uneori relativ determinat, e necesar, în aceste situații, să raportăm o anumită măsură și la scopul urmărit de legiuitor, și nu numai la formularea legii, cu atât mai mult că întâlnim și legi imperfect formulate.

De exemplu, dacă un organ administrativ ar emite un act ilegal sau inoportun, pe care l-a revocat din proprie inițiativă, dându-și seama de greșeala făcută, ar fi inoportună sancționarea lui de către organul superior, pentru că scopul urmărit de legiuitor când a instituit sistemul sancționator a fost acela al îndreptării greșelilor. Cum organul inferior și-a dat seama el însuși de greșeala săvârșită și a reparat-o în timp util, sancțiunea aplicată de organul superior poate fi considerată, pe bună dreptate, inoportună, superfluă, deoarece acesta nu a ținut seama de scopul legii.

Oportunitatea unui act administrativ poate fi cercetată atât în momentul emiterii lui, cât și ulterior. într-adevăr, e posibil ca un act să fie oportun în momentul emiterii, dar, pe parcurs, să devină inoportun. De aici și consecința revocării lui cu efecte ex tunc sau ex nunc.

Revocarea va avea caracter retroactiv când actul a fost inoportun în momentul emiterii lui, dar va produce efecte numai pentru viitor, când inoportunitatea a survenit ulterior.

Asupra oportunității actelor administrative, instanțele de contencios administrativ nu au competență să se pronunțe.

Capitolul IV

Contractul administrativ

1. Teoria contractelor administrative în dreptul francez

a) Teoria contractelor administrative s-a format în dreptul francez datorită jurisprudenței Consiliului de Stat, care a fost sistematizată de doctrină.

În stabilirea noțiunii de contract administrativ, guvernat de regulile dreptului public, s-a avut în vedere competența Consiliului de Stat, ca tribunal administrativ, în judecarea litigiilor dintre particulari și administrația publică.

Categoria contractelor administrative era compusă din contractele încheiate de administrație și un particular, în legătură cu organizarea și funcționarea serviciilor publice, în care se stipulează o anumită participare a particularului cocontractant la funcționarea acestor servicii și care cuprinde clauze speciale care nu-și găsesc locul în contractele de drept civil sau comercial. Deoarece contractele privesc un serviciu public și particularul colaborează voluntar la buna lui funcționare, acestor contracte li se aplică un regim juridic în mare măsură diferit de cel aplicabil contractelor de drept privat.

b) În opinia întemeietorului teoriei contractelor administrative, prof. G. Jeze, principalele contracte cu această natură erau socotite următoarele.

– contractul de furnituri, care consta în furnizarea sau confecționarea de obiecte materiale mobiliare;

– contractul de lucrări publice – care avea ca obiect efectuarea unei construcții imobiliare publice;

– contractul administrativ de transport, care avea ca obiect transporturi pentru Stat;

– contractul de concesiune a unui serviciu public, care avea ca obiect organizarea și exploatarea unui serviciu public.

c) Elementele caracteristice ale contractului administrativ evidențiate în această opinie, sunt următoarele:

– existența unui caiet de sarcini și condiții generale care cuprind și reguli exorbitante de drept comun;

– angajamentul de cooperare activă și personală a furnizorului la funcționarea serviciului public;

– contractul încheiat în legătură cu funcționarea unui serviciu public implică aplicarea unui regim de drept public;

– inserarea unei clauze, prin care părțile declară că sunt de acord să se supună jurisdicției

administrative.

Referitor la regimul juridic aplicabil contractelor administrative s-a subliniat, în aceeași părere, că regulile de ordin tehnic privitoare la formarea, executarea și desfacerea contractelor administrative diferă, în mare măsură, de regulile dreptului privat pentru contractele determinate de el.

În ce privește formarea contractelor administrative, deși, în principiu, se încheie tot sub forma unei oferte urmată de acceptare, valabilitatea acestor declarații de voință este subordonată cât privește administrația unor condiții și forme speciale referitoare la competența autorității publice contractante, la alegerea cocontractantului particular și la procedura instituită în acest scop, care este, cel mai adesea, adjudecarea.

În ce privește executarea și efectele acestor contracte, se aplică reguli mai riguroase decât la cele de drept privat. Astfel, în general, contractele administrative nu pot fi cesionate; contractantul nu este ținut să execute numai obligațiile contractuale ci trebuie să facă tot ce este necesar pentru asigurarea funcționării regulate și continue a serviciului public deoarece a consimțit în mod voluntar să colaboreze. Ca urmare, părțile au drepturi și obligații speciale, spre exemplu, dreptul administrației publice de a modifica unilateral unele clauze ale contractului și de a impune concesionarului noi obligații și sarcini în vederea interesului public; concesionarul nu se poate opune la aceste modificări, dar, are dreptul de a obține despăgubiri, dacă executarea acestor obligații devine oneroasă pentru el.

În sfârșit, s-a mai subliniat că se aplică reguli speciale deosebite de dreptul comun referitoare la sancțiuni, rezilieri, decăderi, unele putând fi pronunțate direct de administrație, fără prealabila intervenție a justiției.

În literatura de specialitate franceză relativ recentă, într-o opinie, se subliniază că natura administrativă, respectiv, regimul administrativ al unui contract poate fi decis în trei moduri: de legiuitor, ori de câte ori acesta consideră că regimul administrativ este mai potrivit decât regimul de drept privat pentru problema de fapt ce trebuie rezolvată; de anumite jurisdicții (administrative) care pot stabili că regimul juridic administrativ trebuie aplicat unui anumit tip de contract; prin acordul de voință al pârtilor. Despre ultima modalitate, se arată că, în practică, adesea, părțile nu au în vedere libertatea de alegere oferită, de aceea, dacă încontract se înserează anumite elemente ce țin de regimul general al contractelor administrative cum ar fi clauze asupra sancțiunilor, asupra controlului sau rezilierii, înseamnă că redactorii contractului au avut intenția de a-l supune regimului dreptului public, și deci trebuie să se deducă caracterul administrativ al contractului.

Totodată, se evidențiază că în contractele administrative cele mai importante (cum este, spre exemplu, contractul pentru lucrări publice), clauzele contractelor sunt redactate de administrație pe baza caietelor de sarcini. Aceasta nu aduce atingere caracterului contractual al contractelor administrative deoarece particularul este liber să accepte sau nu propunerile administrației și să stabilească el însuși propriile propuneri pentru prețul pe care-l pretinde.

În același timp, se subliniază că alegerea cocontractantului de către administrația publică este o problemă cheie, deoarece autoritățile administrative încheie contracte în interesul general și în scopul bunei funcționări a serviciilor publice.

În fine, un spațiu important se acordă regimului juridic al contractelor administrative, insistându-se asupra diferențelor dintre acest regim și de cel aplicabil contractelor de drept privat. în ce privește regimul sancționator al obligațiilor particularului, administrația dispune de mijloacele necesare pentru a salvgarda interesele serviciului public, contractul fiind încheiat tocmai în scopul bunei funcționări a acestuia. Spre exemplu, se admite substituirea administrației în locul particularului în cazul neputinței acestuia de a-și onora obligațiile, în scopul asigurării executării contractului; este posibilă rezilierea unilaterală, în anumite condiții, a contractului de către administrație.

2. Teoria contractelor administrative în dreptul român din perioada interbelică

2.1. Teoria contractelor administrative în sens restrâns

Teza contractelor administrative din țara de origine – Franța, încă din secolul trecut a penetrat în doctrina și jurisprudența (mai puțin legislația) altor țări din Europa, între care și România. La fel ca și în Franța, și la noi doctrina clasică se conturează după primul război mondial, pe fondul aplicării reformelor legislativo-administrative reclamate de Unirea cea Mare, reforme ce au condus și la adoptarea unei noi Constituții, cea din 1923. Se impune, de la început, a aprecia că teoria contractelor administrative, deși izvorâtă din aceleași premise ca și doctrina din Franța, la noi a dobândit particularități specifice, determinate, înainte de toate, de inexistența unor instanțe speciale de contencios administrativ. Se cunoaște că și Constituția din 1923 conținea un text care interzicea constituirea unor asemenea instanțe (art. 107).

Până la adoptarea Constituției din 1948 în literatura noastră s-au exprimat trei mari opinii: a) de acceptare a teoriei contractelor administrative, în sens restrâns; b) de respingere a oricărei teorii a contractelor administrative; c) de acceptare a teoriei contractelor administrative, în sens larg.

Prima opinie pleacă de la ideea după care concesiunea este un contract de drept public, un contract de serviciu public sau pur și simplu un contract administrativ (propriu-zis), opinie promovată, în principal, de prof. J. Vermeulen, E. D. Tarangul, și I. Vântu.

După prof. E. D. Tarangul contractele încheiate cu particularii în scopul „de a colabora împreună în vederea unui serviciu public sau a unui interes general sunt contracte de drept public sau contracte administrative” (ex.: concesiunea de servicii publice, concesiunea domeniului public, contractul de lucrări publice, concesiunea de lucrări publice, contractele prin care se angajează un funcționar, împrumuturile etc).

Pe această linie de idei, se menționează că regimul juridic special căruia sunt supuse contractele administrative se caracterizează prin forme speciale necesare pentru încheierea lor (caietele de sarcini, licitațiile, aprobările din partea unor autorități superioare), precum și prin principii speciale cu privire la executarea lor. Caietul de sarcini era considerat parte integrantă a contractului administrativ, „administrația stabilește în caietul de sarcini condițiunile în care voiește să încheie un anumit contract administrativ, iar particularul acceptă aceste condiții”, ceea ce deosebea contractele administrative (propriu-zise) de contractele civile, în general, de contractele civile ale administrației, în special. În schimb, licitația publică, și adjudecarea nu erau considerate ca făcând parte din contractul administrativ, ci numai acte preparatorii, teză susținută și de P. Negulescu.

În același timp, dispozițiile din Legea contabilității publice cu privire la adjudecare, ce aveau drept scop proteguirea intereselor generale, erau considerate, de adepții tezei contractelor administrative, ca și de jurisprudență, ca fiind de ordine publică. Cât privește executarea, se menționa că regulile cu privire la sancțiuni, rezilieri, decăderi, modificări etc, în cazul contractelor administrative, sunt guvernate de alte principii decât cele ale dreptului privat (civil).

Pentru a marca distincția dintre regimul contractelor administrative (propriu-zise) și cel al contractelor civile, prof. E.D. Tarangul evocă următoarele aspecte.

Particularul care a încheiat un contract administrativ cu administrația nu vaputea să-l cedeze întreg sau în parte altei persoane, decât cu aprobarea administrației;

unele clauze din contractul administrativ sunt de natură reglementară (cu
privire la organizarea și funcționarea serviciilor publice, la interesele generale etc);

administrația își rezervă dreptul, dacă interesul general o cere sau când
concesionarul nu și-a îndeplinit obligațiile stipulate în actul de concesiune, să
poată rezilia contractul, fie direct din oficiu, prin decizie administrativă dată pe
cale unilaterală, fie pe cale judecătorească;

contractelor administrative li se aplică teoria impreviziunii, care nu se
aplică contractelor de drept comun.

Această teorie, susține autorul citat, are în vedere numai contractele încheiate pentru un interes general sau pentru buna funcționare a serviciilor publice; „dacă din cauza unor evenimente neprevăzute, executarea contractului este prea oneroasă, administrația este obligată să modifice condițiunile de executare a contractului administrativ…”. În caz contrar, s-ar realiza o executare defectuoasă, care l-ar putea duce pe „concesionar” la faliment, afectând însăși „buna funcționare a serviciilor publice”.

Suntem de părere că această teorie, ce a fost consacrată printr-o serie de acte normative, este asemănătoare cu regula rezonabilității (the rule of reasonableness) din dreptul anglo-saxon, care, în S.U.A., a devenit un principiu și de drept public (constituțional și administrativ).

Este de menționat că încă din perioada interbelică, după adoptarea legii cu privire la concesiune, în 1929, jurisprudența a impus teza după care contractele de concesiune sunt „acte de autoritate de competența Curților de apel, ca instanțe de contencios administrativ”.

Reținem, deci, că jurisprudența din țara noastră, prin diferite decizii, îndeosebi ale Curții de Casație, a admis teza după care administrația poate încheia cu particularii, în vederea realizării unui serviciu public, fie un contract de drept privat, supus regimului juridic al codului civil, fie un contract de drept public sau contract administrativ, guvernat de regimul dreptului public.

2.2 Teza negării noțiunii de contract administrativ

Orientarea teoretică contrară pleacă de la tezele lui L. Duguit, invocându-se, totodată, dispozițiile art. 107 din Constituție (1923), respectiv teoria divizării actelor administrației publice în acte de autoritate și acte de gestiune.

Argumentele esențiale invocate de prof. A. Teodorescu sunt următoarele:

statul se manifestă în dreptul public nu numai „sub fața de stat suveran, ci
sub aceea de stat-persoană juridică, în care calitate stăpânește un patrimoniu ce-i
aparține în propriu și este subiect de drepturi și de obligațiuni ca orice particular”;

în actul de gestiune, statul nu comandă și nu interzice nimănui nimic, ci
face cu privire la patrimoniul său acte juridice pe care și simplii particulari le-ar
putea face cu privire la patrimoniul lor propriu (cu scopul de a-l conserva, de a-l
mări sau micșora); el face acte patrimoniale;

spre deosebire de actul de autoritate, care are caracter unilateral, actul de
gestiune este un act bilateral, contractual, căci el constă întotdeauna într-un
acord de voințe; „din această cauză îmbracă totdeauna forma obișnuită a actelor
contractuale din dreptul privat”;

prin actul de gestiune, administrația poate să urmărească satisfacerea unui
interes public, „cu alte cuvinte, uneori actul (de gestiune) nu se referă numaidecât
la domeniul privat, ci și la domeniul public, a cărui pază și administrare o are tot
ea (administrația), sau chiar la interese publice…” ;

numai actele de autoritate sunt deferite contenciosului administrativ și
judecate după principiile și procedura specială prevăzute de Legea din 23
decembrie 1925, pe când actele de gestiune sunt „justițiabile de tribunale și curți,
după principiile și procedura dreptului comun (afară numai de cazurile când
acestea ar fi contrazise de legi speciale)”.

Prof. P. Negulescu, la rândul său, împărtășind teza actelor de autoritate și a actelor de gestiune, nu consideră concesiunea domeniului public pur și simplu un act de gestiune (un contract), dar nu o califică nici un act juridic contractual de autoritate.

El spune că teoria după care concesiunea este un contract, promovată de jurisprudența franceză, apare dăunătoare interesului general pe care serviciul concedat este menit să-l satisfacă, căci face ca serviciul public să urmeze mai mult interesele concesionarului decât să satisfacă interesul public, nerealizând astfel îmbunătățiri în serviciu; pe când, din contră, serviciile publice trebuie să fie dominate de grija interesului public, iar concesiunea nu poate transforma serviciul public într-o afacere privată.

De aceea, concesiunea este calificată un act mixt, o combinație de dispozițiuni regulamentare și de contract.

Se pleacă de la ideea că într-o concesiune există clauze contractuale (ex.: garantarea unui minim de beneficii pentru concesionari), dar și clauze regulamentare (ex.: obligația concesionarului de a asigura funcționarea regulată și continuă a serviciului, reglementarea orarului etc.). „Contractul este sinalagmatic, cu titlu oneros și deci trebuie examinat dupăprincipiile generale din materia obligațiilor”. Totodată, se invocă și art. 22, alin. 2 din legea întreprinderilor, care consacră caracterul intuitu personae al contractului, din care cauză concesionarul nu putea ceda contractul fără consimțământul administrației.

În concluzie, concesionarea era înțeleasă ca un mod de exploatare a unui serviciu public, prin care administrația competentă, care, creând sau organizând un serviciu public, pe baza unui act de putere publică, decret sau lege (art. 2, 16, 23 din Legea din 16 martie 1929), face cu un particular un contract pentru construirea, amenajarea și exploatarea acelui serviciu public, după normele stabilite prin actul de organizare.

2.3 Teoria contractelor administrative în sens larg

În fine, în cea de a treia orientare, cu un număr relativ mic de susținători, se consideră că sunt contracte administrative toate contractele încheiate de administrațiile publice, care fără deosebire sunt supuse unui regim de drept administrativ, rezultând din principii și legi de drept public.

Mai precis, se aprecia că toate contractele încheiate de administrația publică erau supuse, în primul rând, principiilor generale ale contractelor din dreptul privat, din care cauză ele rămân contracte, și în al doilea rând, unor principii și norme de drept administrativ, din care cauză ele devin administrative. „De aceea, socotim că denumirea de contracte administrative pe care o propunem pentru toate aceste contracte este potrivită, pentru că este revelatoare și corespunde exact conținutului noțiunii așa cum se desprinde din principiile și normele dreptului nostru pozitiv”.

În pofida caracterului său excesiv (și chiar contradictoriu prin argumentare), acest punct de vedere ni se pare foarte important pentru a ne orienta asupra tendinței doctrinei noastre administrative după 1944 și până la adoptarea Constituției din 1948, anume de dezvoltare a teoriei contractelor administrative și nu de contestare a acesteia. Lucrarea de bază la care ne referim, a prof. P. Strihan, a fost publicată în 1946, perioadă în care, sub aspect constituțional, se revenise la Constituția din 1923, dar cu serioase rezerve, de fapt modificări ale textului inițial. Sub aspect politic situația era foarte delicată, practic țara se afla sub ocupație militară, fiind evidente intențiile Moscovei de sovietizare a României. Nu trebuie scăpat din vedere și faptul că noua putere militară desființase, în fapt, Institutul de Științe Administrative al României și că unul dintre cei mai mari savanți în dreptul public, prof. George Alexianu, a căzut sub gloanțele plutonului de execuție.

Toate aceste aspecte ne îndreptățesc să apreciem că revitalizarea, chiar în 1946, a teoriei contractelor administrative, care simboliza spiritul statului de drept, al apărării interesului național, legătura noastră spirituală cu școala franceză, apare nu numai ca o „supapă de siguranță”, dar și ca o formă de protest a autorilor de drept public din epocă.

3. Teoria contractelor administrative în perioada actuală

1. În țara noastră, după anul 1944, teza contractului administrativ, cu privire specială la contractul de specializare universitară, a fost susținută pentru prima dată în anul 1970, și, apoi, în următorii ani, a fost reluată în mai multe lucrări de specialitate.

În prezent, trebuie să plecăm de la consacrarea legislativă a unor noțiuni de care erau strâns legate contractele administrative în dreptul francez și cel român din perioada interbelică, și anume: „domeniu public”, „serviciu public” și „lucrări publice”. Față de dispozițiile existente și pe măsura elaborării noii legislații postrevoluționare, credem că teoria contractelor administrative trebuie să-și regăsească actualitatea.

2. Ținând seama de trăsăturile caracteristice ale acestor contracte evocate în perioada interbelică și de cele recent arătate în literatura noastră de specialitate, se pot reține următoarele elemente specifice ale acestui gen de contracte:

– se încheie pe baza acordului de voință între o autoritate a administrației publice sau un alt subiect autorizat de aceasta și un particular;

– particularul se angajează, în schimbul unei sume de bani, să asigure funcționarea unui serviciu public, ori să efectueze o lucrare publică a căror organizare reprezintă obligații legale ale administrației; părțile au obligația de a accepta anumite clauze reglementare
stabilite prin lege sau în baza legii, prin hotărâre a Guvernului;

– când interesul public o cere, sau dacă executarea contractului este prea grea pentru particular ori acesta nu și-a îndeplinit din culpă obligațiile, autoritatea administrației publice poate modifica sau rezilia unilateral contractul fără a recurge la justiție;

– autoritatea administrației publice sau cel autorizat de aceasta nu poate ceda drepturile sau obligațiile sale decât altei autorități a administrației publice, în condițiile legii, iar particularul le poate ceda altei persoane numai cu aprobarea autorității administrației publice;

– dacă legea nu dispune altfel, soluționarea litigiilor născute din contractele administrative sunt de competența instanțelor de contencios administrativ.

3. Contractul de achiziții publice a fost reglementat prin Ordonanța Guvernului nr. 12/1993. Astfel, se arată că achizițiile de bunuri și investiții publice înseamnă obținerea de către o entitate achizitoare, în baza unui contract de achiziții publice prin cumpărare, închiriere sau cumpărare în rate, de bunuri sau investiții publice, inclusiv servicii legate de furnizarea respectivelor bunuri sau investiții publice, cu condiția ca valoarea acestor servicii să nu depășească valoarea bunurilor sau investițiilor publice cărora le corespund (art. 2 lit. a).

Despre contractul de achiziții publice, se prevede că el este un contract încheiat între entitatea achizitoare și contractantul a cărui ofertă este câștigătoare.

Totodată, se precizează ce se înțelege prin entitate achizitoare, prin bunuri, prin investiții publice, prin contractant, prin garanție pentru oferta depusă (art. 2 lit. b, c, d, e, g din Ordonanța Guvernului nr. 12/1993). în același timp, se întâlnesc dispoziții despre calificarea contractanților (art. 3), procedura de preselecție (art. 4), participarea contractanților (art. 5), formele de comunicare (art. 6), reguli privind documentele furnizate de contractanți (art. 7), dosarul proceduri de achiziții (art. 8).

Licitația, formele acesteia, comisia de licitație, achiziția prin cerere de oferte de preț, sunt reglementate detaliat în alte texte ale acestei Ordonanțe.

în sfârșit, Ordonanța Guvernului nr. 12/1993 mai cuprinde precizări despre dreptul de contestație al oricărui contractant care participă la procedura de achiziție, modul de soluționare, termene etc. (art. 21 și urm.).

Toate aceste reguli și condiții referitoare la modul de formare a contractului de achiziții publice, la părțile contractante și obligația lor de a accepta anumite clauze reglementare, la obiectul contractului care poate fi constituit numai din bunurile și achizițiile publice expres nominalizate etc, ne fac să credem că ne aflăm în prezența unui contract de natură administrativă.

4. Definiția și trăsăturile particulare ale contractelor administrative

Contractul administrativ reprezintă un acord de voință, dintre o autoritate publică, aflată pe o poziție de superioritate juridică, pe de o parte, și alte subiecte de drept, pe de altă parte (persoane fizice, persoane juridice sau alte organe ale statului subordonate celeilalte părți), prin care se urmărește satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrări publice sau punerea în valoare a unui bun public, supus unui regim de putere publică.

Din definiție și în consonanță cu tezele fundamentale ale doctrinei, desprindem următoarele trăsături ale contractului administrativ:

ca orice contract, și contractul administrativ este o convenție, deci un
acord de voință încheiat între mai multe părți;

una din părțile contractului este un subiect determinat, respectiv un
organ care acționează în realizarea puterii publice, un organ administrativ sau alt
subiect de drept autorizat de un organ administrativ;

spre deosebire de contractele civile, unde părțile se află pe poziție de
egalitate juridică, în cazul contractului administrativ părțile nu se bucură de
această egalitate juridică, una dintre ele și anume subiectul determinat are o
poziție de superioritate față de celălalt subiect al contractului.

De vreme ce scopul unui contract administrativ este satisfacerea unei nevoi de interes general, este firesc, cum se apreciază în doctrină, să nu existe „un echilibru perfect de interese, caracteristic contractelor civile și comerciale”.

obiectul contractului este de asemenea determinat, el urmărind satisfacerea unui interes general și putând îmbrăca una din următoarele forme: prestarea
unui serviciu public; punerea în valoare a unui bun public; efectuarea unei
lucrări publice.

clauzele contractului sunt stabilite atât pe calea reglementară, prin lege, cât și pe cale convențională;

f) poziția de superioritate a subiectului autoritate publică determină posibilitatea ca acesta să poată modifica sau rezilia unilateral contractul, atunci când
interesul public o cere, spre deosebire de contractele de drept comun care nu pot
fi modificate decât prin acordul părților sau în absența acestui acord de instanța
judecătorească.

g) guvernarea lor de un regim de putere publică, spre deosebire de contractele civile care sunt guvernate de dreptul comun;

h) forma scrisă a contractului administrativ, care, ca și actul administrativ, nu poate avea caracter consensual, el implicând o autoritate care acționează în numele puterii publice.

j) competența instanțelor de contencios administrativ pentru soluționarea eventualelor litigii care ar putea apărea din executarea unui astfel de contract.

Actuala Lege nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ nu consacră competența instanțelor de contencios administrativ în privința contractelor administrative. O asemenea competență a fost însă consacrată prin alte acte normative, ulterioare legii cadru a contenciosului administrativ. Astfel, Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60 din 25 aprilie 2001 privind achizițiile publice prevede în articolul 82 alin. (2) că acțiunile în justiție prin care se solicită despăgubiri, în temeiul unui contract de achiziție publică se introduc la secția de contencios administrativ a tribunalului în a cărui arie teritorială de competență se află sediul autorității contractante. împotriva hotărârii tribunalului, se poate declara recurs la secția de contencios administrativ a Curții de Apel.

Iată că tezele consacrate de doctrină își află în prezent reglementarea și în lege, ceea ce ne îndrituiește să afirmăm că s-a mai făcut un pas, extrem de important, de către legiuitor de această dată, în dezvoltarea instituției contractului administrativ în țara noastră.

În doctrina franceză se recunoaște, de majoritatea autorilor, că un contract poate avea caracter de contract administrativ fie ca urmare a determinării prin lege a unui asemenea statut, fie în condițiile în care el întrunește elementele stabilite de jurisprudență ca fiind de esența unui asemenea tip de contract (criteriul jurisprudențial). Este vorba despre: calitatea părților contractului; obiectul contractului; clauzele contractului (să includă clauze exorbitante de la dreptul comun).

Pot forma obiect al unor contracte administrative: distribuția apei potabile, a gazului metan, a energiei termice, electrice, transportul în comun, concesiunile în zonele libere etc.

Clauzele contractului administrativ sunt de două categorii:

1. clauze reglementare, prestabilite printr-un caiet de sarcini întocmit și aprobat de organele administrației publice, particularul neavând posibilitatea decât să adere la ele. Aceasta deosebește contractul administrativ de contractele civile, unde domina consensualismul;

2. clauze contractuale propriu-zise, rezultate din acordul de voință al celor două părți contractate.

Executarea obligațiilor care decurg din contractele administrative este supusă unor condiții mai riguroase iar sancțiunile sunt mai energice.

Administrația publică, prin organele specializate, își rezervă dreptul de a exercita un control permanent asupra modului în care sunt respectate clauzele contractuale, urmărind felul în care este respectat interesul public;

– regimul juridic aplicabil contractelor administrative este atât cel de drept comun cât și cel de drept public administrativ;

Astfel, particularul care este parte a unui astfel de contract nu poate să-1 cedeze nici chiar parțial, fără acordul administrației publice.

De asemenea, administrația își rezervă dreptul, atunci când interesul general o cere sau când particularul nu și-a îndeplinit obligațiile contractuale, să rezilieze contractul pe cale unilaterală sau judecătorească;

Sub aspectul jurisdicției aplicabile unor astfel de contracte, în doctrină s-a considerat, într-o opinie, că, fiind acte de gestiune pe care la fac structurile administrației publice,
competența soluționării litigiilor pe care le generează aparține instanțelor de drept comun, fiind exceptate de la controlul pe calea contenciosului administrativ reglementat
de Legea contenciosului administrativ.

Capitolul V

Operațiile administrative și alte operații materiale

1. Noțiunea de operație administrativă

În afara actelor juridice, organele administrației publice înfăptuiesc și o serie de operații administrative, cum ar fi: ștampilarea, avizarea actelor administrative, înregistrarea lor, datarea etc.

Analizând activitatea organelor administrației de stat, se poate constata că cea mai mare parte din activitatea acestora este alcătuită din operații administrative, precum și din operații materiale, ca de pildă, diferitele activități de asistență medico-sanitară, de instruire a elevilor, prestările de servicii etc.

– Operațiile administrative prezintă o deosebită însemnătate, deoarece cu ajutorul lor are loc emiterea, executarea și controlul executării actelor administrative, precum și al altor acte juridice.

– Operațiile administrative fac parte din sfera mai largă a operațiilor de tehnică administrativă, care sunt utilizate și de alte organe ale statului, organizații nestatale și chiar de persoane fizice.

– Operațiile administrative se deosebesc de acestea întrucât sunt realizate numai de organele administrației de stat, dar se aseamănă cu ele prin conținutul lor material (de exemplu, aplicarea unei ștampile).

– Unele operații administrative sunt înfăptuite în realizarea puterii de stat, ca de exemplu, sigilarea unui bun, în timp ce altele nu implică aceasta, cum sunt, de pildă, dactilografierea sau îndosarierea de acte.

Anumite operații administrative sunt simple activități materiale ca, de pildă, datarea unui act, în timp ce altele reprezintă și o manifestare de voință, cum sunt, de exemplu, diferitele avize care se acordă pentru emiterea actelor administrative, în care se exprimă voința persoanelor care au acordat acele avize.

Numărul mai mare al operațiilor administrative în comparație cu cel al acteloradministrative se explică prin aceea că pentru elaborarea și executarea unui singur act administrativ sunt necesare numeroase și variate operații administrative. Fără operațiile administrative nu este posibilă nici elaborarea și nici executarea, nu numai a actelor administrative, dar și a actelor celorlalte organe ale statului, atunci când executarea lor este înfăptuită de organele administrației publice.

2. Diferite operații administrative

Operațiile administrative pot interveni în diferite faze ale procesului de elaborare și executare a actelor administrative, și anume în faza de pregătire, în faza de emitere, în faza de executare a actelor administrative, precum și în ceea ce privește controlul executării.

Astfel, în faza de pregătire, intervin o serie de operații administrative privind evidența datelor și documentarea ca, e exemplu, statistici, rapoarte, referate, studii, expertize etc.

Tot în această fază intervin și procesele-verbale de constatare a existenței unor fapte, pe baza cărora se va emite un act administrativ.

În faza de emitere a actelor, ca exemple de operații administrative se pot da întocmirea proiectelor de acte juridice, avizarea proiectului înainte de adoptarea acestuia, operații cu ocazia votării actului, printre care convocarea organului colegial, stabilirea ordinii de zi, întocmirea proceselor-verbale de ședință etc, operații necesare formei actului ca, de pildă, ștampilarea, datarea, înregistrarea, uneori traducerea într-o altă limbă etc.

În faza de executare intervine, de asemenea, o varietate de operații administrative, precum operații de comunicare a actelor administrative prin publicare în presă, afișare, comunicare la radio și televiziune, înmânarea de înștiințări individuale etc.

Tot în faza de executare, în caz de neexecutare de bună voie a actelor administrative, pot fi aplicate o serie de măsuri administrative coercitive, având scopul de a se obține executarea actelor administrative. Astfel de operații sunt, de exemplu, tratamentul medical forțat, ținerea în carantină, reținerea unor persoane pentru cercetări penale, confiscarea de bunuri, sechestrarea acestora, popriri, blocarea conturilor etc.

Spre a se verifica modul cum au fost executate actele administrative, poate fi utilizată o gamă variată de operații administrative de control.

Aceste operații sunt îndeplinite de către organele administrației de stat ierarhic superioare celor controlate, precum și de către persoane sau compartimente din interiorul unui organ. Totodată, controlul se exercită și între organe diferite, fără a exista însă relații de subordonare a acestora unele față de altele (de pildă, controlul sanitar, financiar, comercial etc).

Ca operații administrative de control, pot fi menționate: percheziții corporale și domiciliare, descinderi la fața locului, verificări de acte, inventare, expertize etc.

De multe ori, operațiile de control sunt urmate de emiterea unor acte administrative, așa încât aceste operații pot fi incluse, într-un astfel de caz, și în grupa operațiilor de pregătire și de elaborare a actelor administrative.

Din cele prezentate mai înainte, se poate observa că și operațiile administrative produc anumite efecte juridice, anume efectele prevăzute de normele juridice care le reglementează. Astfel, organul care a solicitat un aviz conform este obligat să emită actul administrativ cu respectarea strictă a acestuia. Sau, prin aplicarea de sigilii pe un obiect, acesta devine indisponibil etc.

Atât operațiile administrative, cât și alte fapte materiale dau naștere, față de cel care le săvârșește, unei situații de răspundere juridică. In cazul când, prin săvârșirea acestor operații, persoanele respective au încălcat dispozițiile legale, ele răspund penal, administrativ, disciplinar sau civil, în funcție de gravitatea încălcării și de efectele produse prin această încălcare. Chiar și pentru erorile din culpă, persoanele respective răspund, ca de pildă, în cazul unui tratament medical necorespunzător.

Ținând seama de sarcina generală a organelor administrației publice de a executa legea, operațiile administrative și operațiile (faptele) materiale prezintă o însemnătate de prim ordin în ceea ce privește însăși înfăptuirea administrației de stat, desfășurarea în cele mai bune condiții a relațiilor sociale.

Așa cum am arătat mai înainte, organele administrației publice înfăptuiesc, pe lângă operații administrative, și alte operații materiale.

De remarcat că și operațiile administrative nu sunt altceva decât tot operații materiale, dar de un anumit gen.

Operațiile administrative sunt legate, în general, de emiterea, executarea și controlul executării unui act administrativ sau a altui act juridic concret, determinat, în timp ce operațiile materiale propriu-zise sunt înfăptuite în exercitarea unor atribuții ale organelor administrației de stat, fără a avea o legătură directă cu un anumit act administrativ sau un alt act juridic, emis de organe ale administrației publice sau de alte organe de stat.

De exemplu, semnarea și ștampilarea unui certificat medical sunt operații administrative privind emiterea acelui certificat, în timp ce consultațiile medicale sunt operații materiale pentru realizarea atribuțiilor ce revin cadrelor medicale.

De asemenea, operațiile legate de eliberarea unei diplome de absolvire a unei instituții de învățământ sunt operații administrative, în timp ce ținerea unei prelegeri, efectuarea unor lucrări de laborator, desfășurarea unui seminar etc. sunt operații materiale privind exercitarea funcției de cadru didactic.

Evident, în unele cazuri, distincția poate fi destul de greu de făcut, de aceea problema trebuie rezolvată de la caz la caz, în mod diferențiat.

Studiu de caz

Speța 1

C. S. J. s. cont. adm., dec. nr. 1201 din 27.03.2002

Act administrativ. Decizie de pensionare. Recalcularea drepturilor de pensie. Rectificarea bazei de calcul. Includerea sumelor aferente negocierilor de salarii. Instanța competenta.

Competenta de soluționare a contestației cu privire la rectificarea de către organul de pensii a bazei de calcul a pensiei stabilite prin decizia inițiala, cu consecința recalculării drepturilor de pensie si a stabilirii unui debit de recuperare, aparține, potrivit art.156 din Legea nr. 19/2000 si art. 2 pct.1 lit. b C. pro. civ., tribunalului, ca prima instanța.

Prin acțiunea înregistrata la Judecătoria Resita sub nr. 1629 din 27 februarie 2001, reclamantul A.C.a chemat in judecat pe parata Casa Teritoriala de Pensii si alte Drepturi de Asigurări Sociale a județului Caras-Severin, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța sa dispună: anularea ca nelegală a deciziei de pensionare nr. 175.416 din 14 februarie 2001 si a deciziei de recuperare cu același număr emis de parata, precum si menținerea deciziei de pensionare nr. 175.416 din 17 mai 2000 emisa de parata pe seama reclamantului.
În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat ca, prin decizia nr. 175.416 din17 mai 2000 a fost pensionat pentru vechime integrala in munca si limita de vârsta, cu o pensie a cărei baza de calcul a fost stabilita conform Hotărârii Guvernului nr. 565/1995 si ca, ulterior, prin decizia nr. 175.416 din 14 februarie 2001, a modificat nelegal baza de calcul, diminuandu-i pensia si in același tip emitand si o decizie de recuperare a sumei de 6.207.7575 lei rezultata in urma diminuării cuantumului pensiei.

În sedinta de la 2 aprilie 2001, Judecatoria Resita a pus in discuția părților excepția de necompetentă materiala ridicata de parata si, prin sentința civila nr. 1501 din 2 aprilie 2001, a admis excepția si a declinat competenta de soluționare a acțiunii in favoarea Curții de Apel Timișoara, căreia i-a remis dosarul cauzei.

La data de 30 mai 2001, reclamantul A.C. si-a precizat acțiunea, solicitând anularea deciziei nr. 110 din 27 martie 2001 prin care Comisia de contestații pensii a Direcției de Munca si Solidaritate Sociala Caras-Severin i-a respins contestația formulata împotriva deciziei de pensionare nr. 175.416 din 14 februarie 2001 si a deciziei de recuperare cu același

număr.

Prin întâmpinarea depusa, parata a solicitat respingerea acțiunii, ca nefondată, prezentând următoarea motivație:

Prin decizia de pensionare nr. 175.416 din 17 mai 2000, reclamantului i s-a stabilit o pensie de 2.791.632 lei cu o baza de calcul de 29.880,75 lei, insa dosarul sau de pensionare a fost revizuit in urma unui control efectuat de inspectorii Direcției de control financiar propriu din cadrul Ministerului Muncii si Protecției Sociale, care au întocmit procesul verbal de control nr. 38.630 din 30 noiembrie 2000, prin care au dispus revizuirea dosarelor de pensionare pentru pensiile stabilite după data de 1 ianuarie 1998, cu consecința recalculării drepturilor de pensie si a constituirii de debite in vederea recuperării prejudiciului.
    Inspectorii direcției de control menționate au constatat ca metoda de calcul a salariului mediu dedus este eronata, nefiind in concordanta cu instrucțiunile transmise de Ministerului Muncii si Protecției Sociale – Direcția Generala de Asigurări Sociale, prin Nota de 78.413 din 29 octombrie 1997, instrucțiuni care precizează ca din veniturile salariale lunare cuprinse in baza de calcul a pensiei se deduc, pentru lunile următoare datei de 1 august 1991, sumele reprezentând rezultatul indexărilor si compensaților efectiv acordate in limita procentelor aplicate potrivit Hotărârilor de guvern prezente in anexa nr. 2 la H. G. nr. 565/19l96, iar sumele acordate ca urmare a negocierii, renegocierii, promovării, schimbării funcției sau locului de munca constituie venituri ce fac parte din baza de calcul a pensiei, dar includerea acestora se ralizează numai după ce din valoarea lor au fost deduse masurile de protecție sociala acordate pana la acea data.

În urma masurilor dispuse de organul de control, baza de calcul a pensiei reclamantului a fost refăcuta, rezultând suma de 14.458,87 lei, iar drepturile de pensie au fost recalculate conform bazei de calcul refăcute, rezultând o pensie de 2.162.046 lei si un debit in valoare de 6.207.757 lei, care urmează sa fie recuperat.

Instanța de fond a avut in vedere faptul ca pensia inițiala stabilita reclamantului prin decizia nr. 175.416 din 17 mai 2000 la suma de 2.791.632 lei ar fi fost calculata cu respectarea dispozițiilor art. 1 alin. 2 din H. G. nr. 565/1996, fapt recunoscut si de parata. In cea ce privește procesul verbal de contor întocmit de inspectorii din cadrul Ministerului Muncii si Protecției Sociale si scrisoarea nr. 78.413 din 29 octombrie 1997 a aceluiași minister, acte in baza cărora s-a recalculat si diminuat pensia reclamantului, acestea ar constitui simple opinii care nu pot modifica dispozițiile unei hotărâri de guvern, iar măsura recalculării pensiei ar constitui o implicare intr-un drept recunoscut de lege in favoarea reclamantului.

Curtea de Apel Timișoara, prin sentința civila nr. 211 din 19 iunie 2001, a admis acțiunea reclamantului si a anulat ca nelegală decizia nr. 175.416 din 14 februarie 2001, decizia de recuperare nr. 175.416 din 14 februarie 2001 si decizia nr. 110 din 27 martie 2001 emisa de parata, menținând decizia de pensionare inițiala nr. 175.416 din 17 mai 2000.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs parata, in temeiul art. 304 pct. 8, 9 si 10 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului si modificarea sentinței atacate, in sensul respingerii acțiunii reclamantului.

Prin motivele de recurs, parata a susținut, in esentă, următoarele:
     1. Instanța ar fi dat o interpretarea greșită celor prezentate de parata in prima parte a întâmpinării in care a arătat ca unitatea – Combinatul Siderurgic Resita SA a aplicat greșit instrucțiunile din scrisoarea nr. 250/P.A./1996 a Ministerului Muncii si Protecției Sociale si nici nu a luat in considerare instrucțiunile mai detaliate din scrisoarea nr. 78.413/1997 a aceluiași minister, stabilind o baza de calcul eronata.

    2. Instanța nu ar fi ținut seama de faptul ca prin procesul verbal de control nr.38.630 din 30 noiembrie 2000, inspectorii de specialitate din cadrul Ministerului Muncii si Protecției Sociale au constatat erori in întocmirea bazei de calcul de către unitatea emitenta si a dispus revizuirea dosarelor de pensionare, prin rectificarea bazei de calcul, cu respectarea instrucțiunilor nr. 78.413/1997 elaborate de Ministerul Muncii si Protecției Sociale pentru aplicarea H. G. nr. 565/1996;

3. Instanța nu ar fi avut in vedere faptul ca adresa nr. 250/PA din 8 octombrie 1996 emisa de Direcția generala de asigurări sociale si pensii de stat din cadrul Ministerului Muncii si Protecției Sociale, data in aplicarea H. G. nr. 565/1996, a fost înlocuita de adresa nr. 78.413 din 29 octombrie 1997, acesta din urma cuprinzând informații mai detaliate privind aplicarea H. G. nr. 565/1996.

4. Instanța nu s-ar fi pronunțat asupra unui mijloc de apărare care era hotărâtor pentru dezlegarea pricinii, si anume nu a reținut ca proba procesului verbal de control nr. 38630 din 30 noiembrie 2000, întocmit de inspectorii de specialitate din cadrul Ministerului Muncii si Protecției Sociale si nici nu a cerut depunerea acestuia, deși administrarea acestei dovezi era hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii.

Examinând sentința atacata in raport cu motivele de recurs formulate, cu probele administrate si cu dispozițiile legale incidente cauzei, Curtea constata ca recursul este fondat, după cum se va arata in cele ce urmează.

Prin acțiunea introductiva, reclamantul A.C. a contestat faptul ca parata, prin decizia nr. 175.416 din 14 februarie 2001, a modificat nelegal baza de calcul a pensiei pentru vechime integrala in munca si limita de vârsta stabilita prin decizia nr. 175.416 din 17 mai 2000, diminuându-i drepturile de pensie si obligându-l la restituirea sumei de 6.207.757 lei, pe motivul ca ar fi beneficiat de o pensie calculata eronat.

Unele clarificări in legătura cu masurile dispuse de parata prin decizia contestata in instanța se găsesc in decizia nr. 110 din 27 martie 2001 emisa de Comisia de contestații pensii din cadrul Direcției de Munca si Solidaritatea Sociala Caras-Severin, ca urmare a contestației formulata de reclamant. Astfel, prin decizia care face obiectul contestației reclamantului, s-a procedat la rectificarea bazei de calcul a pensiei stabilite prin decizia nr. 175.416 din 17 mai 2000, la recalcularea drepturilor de pensie si la stabilirea unui debit ce urmează a fi recuperat de la reclamant, cu titlu de drepturi de pensie încasate necuvenit. La stabilirea pensiei in cuantum de 2.791.632 lei s-a folosit baza I de calcul, fiind respectate prevederile H. G. nr. 565/1996 de aplicare a masurilor de protecție sociala a pensiilor de asigurări sociale de stat si militare, stabilite si recalculate după data de 1 august 1996, precum si instrucțiunile nr. 250/P.A./1996 date de Ministerul Muncii si Protecției Sociale in aplicarea acestei hotărâri, Inspectorii direcției de control financiar procesul verbal de control nr. 38630 din 30 noiembrie 2000, au dispus ca, pentru pensiile stabilite după data de 1 ianuarie 1998, bazele de calcul sa fie refăcute după formula prevăzuta de Ministerul Muncii si Protecției Sociale in scrisoarea nr. 78413 din 29 octombrie 1997, potrivit căreia includerea in baza de calcul a sumelor aferente negocierilor de salarii se va face după deducerea din valoarea acestora a masurilor de protecție sociala acordate pana la data negocierii. Ca urmare a aplicării acestei formule de calcul, baza de calcul a pensiei a scăzut la suma de 14.458,87 lei, iar prin recalcularea drepturilor de pensie conform acestei baze a rezultat o pensie de 2.162.046 lei si un debit de 6.207.757 lei care urmează sa fie recuperat.

Procesul verbal de control nr. 38.630 din 30 noiembrie 2000 întocmit de inspectorii Direcției de control financiar propriu din cadrul Ministerului Muncii si Protecției Sociale, in baza căruia s-a dispus rectificarea bazei de calcul si recalculare drepturilor de pensei ale reclamantului, a fost depus doar la instanța de recurs deși acesta reprezintă o proba hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii.

Așa cum a susținut si parata prin motivele prin motivele de recurs, din procesul verbal de control menționat, rezulta ca inspectorii Direcției de control financiar au constatat ca la întocmirea bazei de calcul a pensiei reclamantului, unitatea emitenta – Combinatul Siderurgic Hunedoara SA ar fi utilizat metoda de calcul ,,piramida”, care este o metoda de calcul eronata, neconform cu prevederile art. 1 alin. 2 din H. G. nr. 565/1996.

Prin urmare, problema care se cere a fi rezolvata este acea daca unitatea emitenta a bazei de calcul – Combinatul Siderurgic Resita SA a stabilit in mod corect veniturile salariale care se cuprind in baza de calcul a pensiei reclamantului, conform H. G. nr. 565 din 12 iulie 1996.

Prin urmare, problema care se cere a fi rezolvata este aceea daca unitatea emitenta a bazei de calcul – Combinatul Siderurgic Resita SA a stabilit in mod corect veniturile salariale care se cuprind in baza de calcul a pensiei reclamantului, conform H. G. nr. 565 din 12 iulie 1996.

Întrucât reclamantul A. C. a contestat rectificarea de către organul de pensii a bazei de calcul a pensiei stabilite prin decizia inițiala, cu consecința recalculării drepturilor de pensie si a stabilirii unui debit de recuperat, Curtea constata ca, potrivit art. 156 din Legea nr. 19/2000 si art. 2 pct. 1 lit. b C. proc. civ., competenta e soluționare a cauzei revine tribunalului, ca prima instanța.

Având in vedere faptul ca ne aflam in prezenta motivului de casare prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., hotărârea fiind data cu încălcarea competentei altei instanțe, recursul declarat va fi admis, sentința atacata va fi casata iar cauza va fi trimisa spre competenta soluționare Tribunalului Caras-Severin, conform art. 312 pct. 5 C. proc. civ.

Motivul de casare arătat fiind de ordine publica cercetarea celorlalte motive de recurs invocate de recurenta a rămas fără relevanta.

Curtea va admite recursul, va casa sentința atacata si va trimite cauza la Tribunalul Caras-Severin pentru competenta soluționare.

Speța 2

Drept de proprietate.

Condiția emiterii unei decizii administrative cu efect constitutiv al dreptului de proprietate al statului. Nelegalitatea deciziei administrative emisa după abrogarea Decretului nr. 223/1974 prin Decretul 9/1989.

Prin decizia din 26 mai 1991, emisa de primărie după abrogarea Decretului nr. 223/1974 prin Decretul-lege nr. 9/1989, s-a modificat decizia anterioara, din 10 martie 1981, in sensul ca s-a dispus pentru prima data trecerea in proprietatea statului a întregului imobil, deci si a cotei de 1/2 din imobil ce nu fusese anterior trecuta in proprietatea statului.

Decizia din 26 mai 1991 nu poate fi considerata ca realizând numai o îndreptare a unei erori materiale din decizia anterioara, din 10 martie 1981, prin care s-a trecut in proprietatea statului 1/2 din imobil. Ultima decizie apare ca un act administrativ constitutiv de drepturi, prin care se creata o situație juridica noua, respectiv naște dreptul de proprietate al statului si asupra celeilalte cote de 1/2 din imobil – la care nu s-a referit prima decizie – redându-se astfel, in mod nefiresc, efecte juridice unui act normativ abrogat prin Decretul-lege nr. 9/1989.

Faptul ca la data emiterii primei decizii organul administrativ competent nu a cunoscut întinderea reala a dreptului de proprietate asupra imobilului ce aparține persoanei căreia i se aplicase dispozițiile Decretului nr. 223/1974 si ca nici ulterior, după plecarea definitiva din tara a celei de a doua soții a proprietarului, nu s-a clarificat situația juridica a imobilului, nu pot fi considerate împrejurări de natura a permite ultraactivarea dispozițiilor Decretului nr. 223/1974, după abrogare, prin emiterea deciziei din 26 mai 1991.

Potrivit art. 2 alin. 2 din Decretul nr. 223/1974, construcțiile ce aparțineau persoanelor care au plecat in mod fraudulos din tara sau care, fiind plecate in străinătate, nu s-au înapoiat la expirarea termenului stabilit pentru înapoierea în țară, treceau fără plata în proprietatea statului, iar potrivit art. 4 din același act normativ, identificarea bunurilor precum si preluarea sau trecerea lor in proprietatea statului se făcea prin decizia comitetului executiv al consiliului popular județean sau al municipiului București, in a cărui raza teritoriala erau situate bunurile.

Bunul imobil trecea in proprietatea statului numai prin decizia emisa de organul administrativ competent, iar nu prin efectul legii, ceea ce-i conferea un caracter constitutiv de drepturi. Deci, actul prin care se modificau raporturile juridice anterioare si prin care se crea o situație juridica noua era decizia administrativa.

Datorita caracterului sau constitutiv de drepturi, decizia administrativa producea efecte numai pentru viitor (ex nunc).

Faptul ca titlul de proprietate al statului asupra imobilului, in baza Decretului nr. 223/1974, era decizia comitetului executiv al consiliului popular competent, rezulta si din alin. 2 al art. 4 din respectivul act normativ, potrivit căruia împotriva deciziei se putea face plângere la instanțele judecătoresti, in condițiile legii. Astfel, daca dreptul de proprietate al statului asupra imobilului s-ar fi născut prin efectul legii, iar nu prin decizia administrativa, introducerea acestui ultim text de lege nu ar fi avut vreo rațiune.

Dacă s-ar accepta teza că decizia administrativa ar fi avut doar un caracter constatator de drepturi preexistente, proprietarul interesat nu mai beneficia de dispozițiile alin. 2 art. 4 din Decretul nr. 223/1974, întrucât acesta nu mai putea susține, prin plângerea sa, ca prin decizie i s-a vătămat dreptul de proprietate, dacă, la data emiterii acesteia, el n-ar mai fi avut dreptul respectiv.

Speța 3

Curtea Suprema de Justiție, decizia nr. 114 din 14 decembrie 1992

Curtea de Apel București – Secția a VI-a comerciala, decizia comerciala nr.691 din 24.04.2003.

Contract de concesiune. Termenul de la care se calculează redevența si penalitățile de întârziere.

CURTEA,
     Prin sentința civila nr. 1586/1.XI.2002 Tribunalul Călărași, a admis in parte acțiunea formulata de reclamantul Municipiul Călărași, împotriva paratei SC C SRL, obligând pe aceasta din urma la plata sumei de 83.796.070 lei, reprezentând redevența si penalități calculate conform contractului de concesiune nr. 15.263 din 16.07.1999, pana la 31.X.2002, respingând capetele de cerere privind rezilierea contractului de concesiune si evacuare a paratei de pe terenul concesionat.

Pentru a hotarî astfel, tribunalul a reținut următoarele :

Prin încheiere contractului de concesiune nr. 15263/16.07.1999, pârtile și-au asumat anumite obligații pe care aveau datoria sa le respecte, iar prin clauza inclusa la art. 7 din contract, s-a stabilit obigativitatea plătii chiriei încă de la punerea efectiva a părții in posesia terenului concesionat, care a avut loc, potrivit procesului-verbal de predare-primire, al data de 19.02.1999.

Este evident ca parata, prin achitarea redevenței abia după încheierea contractului de concesiune la 16.07.199, a încălcat prevederile acestuia, iar plățile făcute ulterior, prin ordine de plata efectuate prin banca, fără a se efectua un punctaj cu reclamanta, nu includeau si aceasta perioada, astfel explicându-se atât restantele la plata redevenței, cat si penalitățile calculate si pretinse de reclamanta prin acțiune.

Având in vedere aceste considerente si dispozițiile art. 1072 C. civ., tribunalul urmează sa admită, in parte, acțiunea reclamantei, sa dispună obligarea paratei la plata sumei de 87.796.070 lei, reprezentând redevența si penalități, calculate pana la 31.X.2002, conform contractului nr. 15263/ 16.07.1999.

Cum in privința capetelor de cerere, privind rezilierea contractului si evacuarea paratei de pe terenul concesiona, instanța s-a mai pronunțat anterior, prin sentința civila nr.889/2001 a Tribunalului Călărași, tribunalul retine ca nu poate fi reținuta culpa paratei in respectarea obligațiilor contractuale pe perioada pentru care se solicita chiria respectiva, in condițiile in care au existat mai multe hotărâri judecătorești care au statuat aceasta situatei, motiv pentru care urmează a respinge aceste capete de cerere, ca neîntemeiate.

Împotriva acestei sentințe, formulează recurs ambele părți.

Motivele recurentei-reclamante sunt următoarele :

Intimata-parata nu a respectat dispozițiile art. 7 alin. 2 din contractul de concesiune, care stipulează ca plata începe imediat de la data predării terenului, punerea in posesie fiind făcuta la data de 19.09.2002, conform procesului-verbal, întocmit la acea data. Concesionarul a tergiversat semnarea contractului, acesta fiind semnat la data de 16.07.1999, data de la care concesionarul a înțeles sa plătească, deși terenul era folosit de la data punerii in posesie.

Art. 10 lit. c din contract prevede retragerea concesiunii in cazul nerespectării obligațiilor contractuale, astfel încât sunt întemeiate cele doua capete de cerere privind rezilierea contractului si evacuarea paratei de pe terenul concesionat.

Recurenta-parata critica sentința instanței de fond, pentru următoarele motive:

Atât contractele de concesiune, cat si procesul-verbal de predare-primire au fost semnate pe data de 16.07.2002, data la care a fost înregistrat la primărie contractul de concesiune sub nr. 15263 din 16.07.2002, astfel încât recurenta-reclamanta nu ar fi putut sa predea un teren fără sa existe un contract de concesiune care sa stabilească obligațiile părților.

Fata de aceasta situatei, recurenta-parata considera ca data de la care este obligata la plata redevențelor este 16.07.1999 si nu 19.02.1999, cum greșit a calculat primăria, situație care explica si faptul ca pana la 16.07.1999 nu a existat nici o notificare, in sensul contractului.

Se mai arata ca in nota de calcul din data de 31.10.2020, întocmita de către primărie, sunt calculate restante la plata redevenței si penalități de întârziere fără sa se ia in calcul instrumentele de plata acceptate de către aceasta, pentru perioada 16.071.999-20.04.2003, recurenta-parata plătind la termen suma de 66.830.684 lei.

Recurenta parata solicita admiterea recursului si respingerea capătului de cerere privind obligarea sa la plata sumei de 83.796.070 lei.

La data de 24.03.2003, recurenta-reclamanta formulează întâmpinare, prin care solicita respingerea recursului formulat de parata si menținerea sentinței instanței de fond ca legala si temeinica.

La aceeași data, formulează întâmpinare si recurenta-parata, prin care solicita respingerea recursului formulat de către reclamanta.

Ambele parți au depus la dosar înscrisuri, potrivit dispozițiilor art.305 Cod procedura civila.

Analizând actele si lucrările dosarului, in raport de dispozițiile art.304 indice 1 Cod procedura civila, curtea constata ca ambele recursuri sunt fondate, pentru următoarele considerente:

    Recurenta-reclamanta Municipiul Călărași a chemat in judecata pe recurenta-parata SC C SRL, solicitând sa se constate rezilierea contractului de concesiune nr. 15263/1999, obligarea paratei la plata sumei de 56.579.12 lei cu titlu de redevența si penalități aferente acesteia, precum si evacuarea paratei de pe terenul concesionat.

Ulterior, la rejudecare pe fond a cauzei, reclamanta si-a majorat pretențiile, solicitând obligarea paratei la plata echivalentului, in lei, al sumei de 2.504,141 USD, din care 1.187,76 USD redevența si 1.316.38 USD penalități, la cursul valutar din 31.X.2002, respectiv suma de 83.796.070 lei.

Este de necontestat faptul ca părțile au încheiat un contract de concesiune, având ca obiect o suprafața de 56 mp, teren situat in Calarasi.

Una din situațiile contradictorii generate de părți consta in data la care a fost încheiat acest contract si procesul-verbal de predare-primire.

Astfel, recurenta-reclamata susține ca data încheierii ambelor înscrisuri este 19.02.1999, așa cum rezulta din cuprinsul acestora, in timp ce recurenta-parata susține ca data încheierii este data de 16.07.1999, data înregistrării contractului de primărie.

In raport de cele doua date invocate, fiecare parte apreciază ca de la data respectiva trebuiau calculate redevențele si, eventual, penalitățile de întârziere.

In raport de înscrisurile aflate la dosar, Curtea constata ca data reala a încheierii atât a contractului de concesiune, cat si a procesului-verbal de predare-primire a terenului ce a făcut-obiectul concesiunii, este data de 19.02.1999, data menționata in ambele înscrisuri semnate si parafate de ambele parți.

Faptul ca contractul de concesiune a fost înregistrat ulterior la sediul reclamantei, sub nr. 15263/16.07.1999, nu are nici o relevanța sub acest aspect, aceasta înregistrare reprezentând o formalitate administrativa ulterioara, fără nici o consecința juridica cu privire la data stipulata in contract.

La dosar, recurenta-parata a depus o serie de ordine de plata si chitanțe prin care susține ca si-ar fi achitat integral obligațiile rezultate din contract, înscrisuri care nu au fost analiste sub nici o forma de către instanța de fond, acestea neregăsindu-se in considerentele hotărârii pronunțate, fiind luat in considerare doar calculul depus la dosar de către reclamanta.

Ca atare, instanța de fond trebuie sa administreze probe, in sensul efectuării unei expertize contabile care sa stabilească sumele datorate de către parata, in baza contractului de concesiune încheiat la data de 19.02.1999, in raport de plățile efectuate de către aceasta, conform dovezilor depuse la dosar.

Pe cale de consecința, in temeiul art.312 alin.4 Cod procedura civila, raportat la art.304 indice 1 Cod procedura civila, curtea urmează sa admită ambele recursuri, sa caseze sentința atacata si sa trimită cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, care va avea in vedere criticile si îndrumările reținute de către instanța de recurs.

Speța 4

C. S. J., s. cont. adm., dec. nr. 1171 din 27.03.2002

Act administrativ atacat in justiție. Revocare prin emiterea unui alt act cu același conținut. Nelegalitate.

Este nelegală si nu poate produce efecte juridice operațiunea de revocare a unui act administrativ prin emiterea unui act cu același conținut, in condițiile in care actul administrativ a cărui desființare s-a dispus a fost executat, iar revocarea, pe motive de ilegalitate sau oportunitate, nu a urmărit intrarea in legalitate, astfel ca acțiunea in contencios administrativ introdusa împotriva actului inițial nu este rămasa fără obiect.

Prin acțiunea formulata la data de 25 aprilie 2001, Fundația VPR a chemat in judecata pe Primarul General al municipiului București, solicitând anularea dispoziției nr. 891 din 19 aprilie 2001, prin care s-au luat masuri cu privire la câinii vagabonzi.

In motivarea cererii, reclamanta a inveterat ca dispoziția este ilegala, fiind data cu încălcarea competentelor legale prevăzute de Legea nr. 69/1991, soluționarea problemei câinilor fără stăpân revenind in competența consiliului local, si nu a primarului.

De asemenea, reclamanta a arătat ca dispoziția care prevede omorârea imediata a tuturor câinilor prinși încălca tehnicile admise de normele sanitare veterinare internaționale la care face referire art. 39 lit. d din Legea nr. 60/1974.

La data de 27 aprilie 2001, reclamanta si-a modificat acțiunea, in sensul înlocuirii actului administrativ atacat cu noul act administrativ emis de parat, dispoziția nr. 923 din 25 aprilie 2001, prin care s-a abrogat dispoziția nr. 891 din 19 aprilie 2001 si care are practic, același conținut, fiind ilegala din aceleași motive.

Prin întâmpinare, paratul a solicitat respingerea acțiunii ca inadmisibila, întrucât in contencios administrativ nu este posibila schimbarea obiectului cererii, nefiind aplicabile prevederile art. 132 C. proc. civ.

De asemenea, paratul a invocat lipsa dreptului subiect al reclamantei vătămat prin emiterea actului administrativ atacat, neîndeplinirea procedurii administrative prealabile, precum si rămânerea fără obiect a acțiunii, întrucât dispoziția nr. 923 din 25 aprilie 2001 a fost revocata prin dispoziția nr. 945 din 10 mai 2001.

Instanța a reținut ca reclamanta a făcut dovada calității procesuale active cu sentința civilă nr. 46/2000 si a efectuat procedura administrativa prealabila, cu actul nr. 13550 din 27 aprilie 2001.

Instanța a constatat ca, întrucât prin dispoziția nr. 945 din 10 mai 2001 s-a dispus abrogarea dispoziției nr. 923/2001, iar acel ultim act emis de parat (945/2001) nu a mai fost contestat, acțiunea a rămas fără obiect, înscrisul care produce efecte juridice fiind dispoziția nr. 945/2001, neatacat de prefect, conform Legii nr. 69/1919.

Prin sentința civila nr. 914 din 21 iunie 2001, Curtea de Apel București, – secția de contencios administrativ a respins excepția privind lipsa calității procesuale active a reclamantei si neîndeplinirea procedurii prealabile si a dispus respingerea actinii ca rămasa fără obiect.

Împotriva sentinței a declarat recurs Fundația VPR, criticând-o pentru nelegalitate si netemeinicie si invocând motivele prevăzute de art. 304 pct. 8 si 9 C.proc. civ. in sensul ca instanța a interpretat greșit actul juridic dedus judecații, schimbându-i înțelesul si, de asemenea a aplicat eronat legea.

Astfel, reclamanta a inveterat ca instanța de fond a greșit când a constatat ca revocarea dispusa prin dispoziția nr. 945/2001 produce efecte juridice.

In realitate, in speța, revocarea este inexistenta, încălcarea legii fiind atât de evidenta, încât oricine o poate sesiza, iar prezumția de legalitate a actelor administrative este inoperanta. Astfel, paratul, revocând actul administrativ atacat in justiție, a emis un nou act cu exact același conținut, in realitate operand numai o modificare de număr si data, operațiune care nu întrunește trasaturile esențiale ale revocării.

Reclamanta a mai invocat lipsa autorității paratului de a emite asemenea acte administrative, singurul organ competent fiind Consiliul General al Municipiului București, precum si nepublicarea dispozițiilor, astfel cum cer prevederile art. 79 din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnica legislativa.

Examinând cauza in raport de motivele invocate, precum si potrivit art.3041 C.proc. civ., Curtea va constata ca recursul este fondat, impunându-se admiterea lui si casarea sentinței cu trimitere spre rejudecare.

Astfel, verificând atât dispoziția nr. 923 din aprilie 2001 cat si nr. 945 din 10 mai 2001, se retine ca in realitate operațiunea de revocare nu produce nici un efect juridic, fiind practic inexistenta.

Dispoziția nr. 945 din 10 mai 2001 prevede la art.4 ca la aceeași data se revoca dispoziția nr. 923 din 25 aprilie 2001, care fusese atacata in contencios administrativ, prin modificarea acțiunii din 27 aprilie 2001, dar art. 1 reia decizia de ,,lichidare” a câinilor vagabonzi.

Același procedeu fusese folosit de parat si la emiterea dispoziției nr. 923 din 25 aprilie 2001, prin care s-a revocat dispoziția nr. 891 din 19 aprilie 2001 – (cererea de suspendare a executării acesteia, având termen de soluționare la 26 aprilie 2002) – si acest act administrativ prevăzut ,,euthanasierea imediata a câinilor aflați in adăposturi si a celor prinși in viitor”.

In aceste împrejurări, concluzia primei instanțe in sensul ca revocarea actului atacat in instanța – dispoziția nr. 923 din 25 aprilie 2001 – prin dispoziția nr. 945 din 10 mai 2001 ar fi produs efecte juridice si deci, acțiunea ar fi rămas fără obiect, este greșita.

Pentru ca revocarea stabilita prin dispoziția nr. 945/2001 să fi produs efecte juridice, ar fi fost necesar ca actul administrativ a cărui desființare s-a dispus – dispoziția nr. 923/2001 –sa nu fi fost executat, iar revocarea, pe motive de ilegalitate sau oportunitate, sa fi urmărit intrarea in legalitate.

In lipsa acestor împrejurări, operațiunea de revocare dispusa prin actul nr. 945/2001 nu a produs efecte juridice, fiind deci inexistenta.

Curtea va admite recursul, va casa sentința atacata si, in raport de prevederile art.2 pct. 1 lit. c si art. 725 alin. 2 C. proc. civ., va trimite cauza spre rejudecare al Tribunalul București – secția de contencios administrativ.

Speța 5

Act administrativ. Hotărâre a Consiliului Județean.

Nelegalitatea hotărârii prin care s-a stabilit in sarcina primarilor responsabilități care revin președinților unor comisii tehnice de specialitate.

Act administrativ. Hotărâre a Consiliului Județean.

Nelegalitatea hotărârii prin care s-a stabilit in sarcina primarilor responsabilități care revin președinților unor comisii tehnice de specialitate.

     Prefectul Județului Neamț a contestat legalitatea mai multor dispoziții cuprinse in Hotărârea nr. 2/28.04.1995 a Consiliului Județean Neamț privind îmbunătățirea organizării acțiunilor de prevenire si limitare a incendiilor.

Prin sentința nr. 153/1995, Curtea de Apel Bacău a respins acțiunea.

Recursul declarat de prefect este fondat.

Art. 43 lit. i din Legea administrației publice locale stabilește ca primarul ia masuri pentru prevenirea si limitarea urmărilor calamităților, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, împreuna cu organele specializate ale statului. In acest scop poate mobiliza si populația, ținând seama de textul legal precizat si de prevederile Hotărârii Guvernului nr. 51/1992, prin care primarul a fost abilitat sa constate si sa sancționeze faptele care constituie contravenții la normele in materie, rezulta fără echivoc ca legiuitorul a urmărit sa limiteze competentele in discuție la nivelul primarului localității.

Consiliul județean nu a fost investit prin lege cu atribuția de a stabili sarcini si responsabilități pentru primari, in nici un domeniu de activitate.

Potrivit art. 26 din Decretul nr. 232/1974, “constituirea comisiilor tehnice de prevenire si stingere a incendiilor se face de către comitetele executive sau birourile executive ale consiliilor populare. Desemnarea membrilor acestor comisii se face de către comitetele executive sau birourile executive ale consiliilor populare”, iar, in conformitate cu art. 28 din același act normativ, comisiile tehnice de prevenire si stingere a incendiilor au obligația de a întocmi planul de apărare împotriva incendiilor, pe care îl prezintă spre aprobare “comitetului executiv sau biroului executiv al consiliului popular. In fine, aceste organisme controlează aplicarea normelor, normativelor si masurilor de prevenire si stingere a incendiilor si fac propuneri comitetului executiv al consiliului popular pentru înlăturarea cauzelor care prezintă pericol de incendiu.

Așa fiind, dispozițiile din hotărârea atacata, adoptata de Consiliul Județean Neamț, privind îmbunătățirea organizării acțiunilor de prevenire si limitarea incendiilor, care substituie pe primar si le atribuie prerogative aparținând președinților unor comisii tehnice de specialitate, create in baza unor acte normative încă în vigoare, sunt nelegale.

Ele au fost adoptate cu încălcarea prevederilor art. 8 din Legea administrației publice locale. O concluzie similara se desprinde si in ceea ce privește acțiunile de control înscrise in Capitolul C si obligațiile stabilite in sarcina primarilor din localități referitoare la componenta comisiilor tehnice de prevenire si stingere a incendiilor la întocmirea si supunerea spre aprobare a planurilor anuale de autoaparare și la analiza activității comisiilor respective (anexa nr. 2 Cap. A pct. l lit. c, d si Cap. B pct. l).

Procedând in acest mod, autoritatea publica parata si-a depășit propria competenta, situație de natura a atrage nelegalitatea parțiala a actului administrativ normativ.

Curtea Suprema de justiție, secția contencios administrativ, decizia nr. 940/13 mai 1996

Bibliografie

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a II-a, București, 1934

Ilie Iovănaș, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997

Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Științifică, București 1959

Valentin Prisăcaru, Actele și faptele de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, București, 2001

Verginia Vedinaș, Drept administrativ și instituții politico administrative, Editura Lumina Lex, București, 2001

Al. Negoiță, Drept administrativ și elemente de știința administrației, T.U.B., București, 1987

M. T. Oroveanu, Elemente ale științei administrației de stat, București, 1978

M. Oroveanu, Introducere în știința administrației de stat, Ed. științifică și enciclopedică, București, 1978

Dumitru Brezoianu, Drept administrativ român, București, 1987

A. Iorgovan, V. Gilescu, Drept administrativ și știința administrației, T.U.B., București, 1986

R. N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001

Al. Negoiță, Drept administrativ, Ed. Sylvi, București, 1996

I. Iovănaș, Drept administrativ și elemente ale științei administrației, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1977

I. Stoenescu, S. Zilberstein, Dreptul procesual civil Teoria generală, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1983

R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică și Pedagogică, București,1970

Eugen Popa, Pantelimon Cioia, Elemente de drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997

Heroveanu – Tratat teoretic și practic de procedură civilă, organizare judecătorească și competență, Vol. I, Iași, 1926

Gh. Bobos, Teoria generală a dreptului, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1994

R. N. Petrescu, Drept administrativ, vol. I, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1994

V. Onișor, Tratat de drept administrativ român, București, „Cartea Românească”, S.A., 1930

I. Iovănaș, R. N. Petrescu, A. Balogh, Organizarea și funcționarea organelor locale ale puterii și administrației de stat – texte comentate, București, Ed. Științifică și Enciclopedică, 1979

T. Drăganu, Actele administrative și faptele asimilate lor, București, 1970

I. Santai, Drept administrativ și știința administrației, vol. I, Sibiu, 1992

Gaston Jeze „Les principes generaux du droit administratif”, ed. II, tom. EL, 1926, Le functionnement des services publics

I. G. Vântu, studiu în „Revista de drept public”, 1928, prilejuit de Decizia nr. 1543/1925 a Curții de Casație.

E. Botiș, Rezilierea contractelor administrative, în „Arhiva de drept public”, Iași, 1941

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Ed. Nemira

A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, 1929, vol. I

A. Iorgovan, Drept administrativ și știința administrației, București, 1983

Al. Negoiță, Drept administrativ și elemente de știința administrației, București, 1987, T.U.B

R. Ionescu, Drept administrativ și elemente ale științei administrației, E.D.P. București, 1977

A. Iorgovan, Drept administrativ și știința administrației, T.U.B , București, 1986

Legislație

● Constituția României din 2003

● Legea administrației publice 215/2001

● Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ