Forma de învățământ: I.D. [615609]

Facultatea de Drept și Științe Administrative
Forma de învățământ: I.D.
Program de studiu : Administrație P ublică
Anul I , sem. I I

Lector univ. dr. Petronela SCUTARIU

2018 – 2019

2

CUPRINS

Introducere ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……………………… 4
Unitate de învă țare 1. Fundamente conceptuale privind sistemul administrativ ………….. 8
Introduc ere ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……………………. 8
Competen țele unit ății de înv ățare ………………………….. ………………………….. ………………….. 8
Conținutul unit ății de înv ățare ………………………….. ………………………….. ………………………. 8
1.1. Conceptele de administra ție public ă și sistem administrativ ………………………….. ….. 9
1.2. Componentele sistemului administrativ ………………………….. ………………………….. . 18
1.3. Generalită ți privind metoda comparativ ă ………………………….. …………………………. 21
Rezumat ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……………………… 26
Test de autoevaluare ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……… 26
Unitate de învă țare 2. Factori de influenț ă asupra sistemelor administrative …………….. 28
Introducere ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………….. 28
Competen țele unit ății de înv ățare ………………………….. ………………………….. ………………… 28
Conținutul unit ății de înv ățare ………………………….. ………………………….. …………………….. 28
2.1. Factori endogeni de influen ță ………………………….. ………………………….. …………….. 29
2.2. Factori exogeni de influen ță ………………………….. ………………………….. ………………. 33
Rezumat ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……………………… 36
Test de autoevaluare ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……… 37
Unitate de învă țare 3 . Principii de organizare și funcționare a sistemelor administrative
………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………… 38
Introducere ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………….. 38
Competen țele unit ății de înv ățare ………………………….. ………………………….. ………………… 38
Conținutul unit ății de înv ățare ………………………….. ………………………….. …………………….. 38
3.1. Omogenitate și eterogenitate ………………………….. ………………………….. ……………… 39
3.2. Ierarhie și participare ………………………….. ………………………….. ……………………….. 43
3.3. Unitate și pluralism ………………………….. ………………………….. ………………………….. 45
Rezu mat ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……………………… 48
Test de autoevaluare ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……… 49
Unitate de învă țare 4. Sisteme administrative centrale ………………………….. ………………. 50
Introducere ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………….. 50

3Competen țele unit ății de înv ățare ………………………….. ………………………….. ………………… 50
Conținutul unit ății de înv ățare ………………………….. ………………………….. …………………….. 50
4.1. Guvernul central ………………………….. ………………………….. ………………………….. …. 51
4.2. Structuri guvernamentale și administrative în statele federale ………………………….. 62
4.3. Administrația centrală de specialitate ………………………….. ………………………….. ….. 64
4.4. Administra ții centrale în state unitare ………………………….. ………………………….. ….. 67
4.5. Administra ții centrale în state federale ………………………….. ………………………….. … 73
Rezumat ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……………………… 84
Test de autoevaluare ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……… 85
Unitate de învă țare 5. Sisteme administrative locale ………………………….. …………………… 86
Introducere ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………….. 86
Competen țele unit ății de înv ățare ………………………….. ………………………….. ………………… 86
Conținutul unit ății de înv ățare ………………………….. ………………………….. …………………….. 86
5.1. Colectivită țile locale și principalele regimuri locale ………………………….. ………….. 87
5.2. Administra ții locale în state unitare ………………………….. ………………………….. …….. 90
5.3. Administra ții locale în state federale ………………………….. ………………………….. …. 101
Rezumat ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……………………. 109
Test de autoevaluare ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……. 110
Mic dic ționar de termeni ………………………….. ………………………….. ………………………….. . 111
Răspunsuri la tes te ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……….. 114
Bibliografie ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………….. 115

4

Introducere

Acest curs se adresează studenților de la Facultatea de
Drept și Științe Administrative , Programul de studiu
Administ rație Publică , anul de studiu I , forma de învățământ
ID, precum și tuturor celor interesați de acest tărâm al
cunoa șterii.
Materia Sistemelor administrative comparate se
dorește a fi o explicație complet ă și complex ă despre cum să
înțelegem modul de organ izare și funcționare a sistemelor administrative, pentru a r ăspunde
nevoilor de cunoa ștere și informare atât a celor care nu au auzit niciodat ă vorbindu -se despre
ele, dat și a celor care sunt familiarizați cu aceast ă zonă de investigare.
Cursul urmăre ște să pună fa ță în fa ță elemente ale sistemelor administrative și, pe
fondul acestei compara ții, să caute și să găsescă explica ții atât pentru diferențele, cât și pentru
asemănările pe care le înregistrează comparatistul. De importan ță majoră în orice cercet are,
demersul comparativ dezvoltat asupra sistemelor administrative va facilita examinarea a varii
administra ții oferind astfel alternative și soluții necesare și utile spre a fi preluate și integrate
în modelul administrativ na țional. Pe cale de consecinț ă, aceste alternative și experiențe luate
în analiza comparativă se pot oferi ca suport pentru schimbarea, modernizarea și reforma rea
administra ției naționale.
Compararea sistemelor administrative este de natură să asigure cunoa șterea
aprofundată a admini strației. Aceast ă cunoa ștere va servi ca fundament pentru explicarea
fenomenelor administrative și identificarea celor mai bune soluții de eficientizare a procesului
de administrare.

Date de contact ale titularului de curs:
Lector univ. dr. Petronela SCU TARIU
Birou: H207, Corp H
Email: petronela.scutariu@fdsa .usv.ro
Consultații: Vineri 14.00 – 16.00

5

Cercetarea din perspectivă comparată de către studenți a organizării și funcțion ării
sistemelor ad ministrative pentru valorificarea ulterioară în exercițiul funcției lor a
cunoștințelor dobândite în legătură cu particularită țile din domeniu.

O1 Cunoa șterea terminologiei și conceptelor de bază specifice sistemelor administrative
comparate ;
O2 Explicarea influen ței factorilor endogeni și exogeni asupra organiz ării și funcțion ării
sistemelor administrative ;
O3 Prezentarea conținutului principiilor de organizare și funcționare a sistemelor
administrative ;
O4 Descrierea particularită ților sistemelo r administrative centrale
O5 Examinarea specificită ților sistemelor administrative locale

Competențe
profesionale  Utilizarea conceptelor și a principiilor fundamentale de organizare și
funcționare a structurilor administrative pentru inserția profesi onală în
institu ții publice și/sau private
 Identificarea, analizarea și rezolvarea problemelor din administrația
publică, în mod cooperant, flexibil și eficient
Competențe
transversale  Îndeplinirea la termen, în mod riguros, eficient și responsabil, a
sarcinilor profesionale, cu respectarea principiilor etice și a deontologiei
profesionale
 Aplicarea tehnicilor de relaționare în grup, deprinderea și exercitarea
rolurilor specifice în munca de echipă, prin dezvoltarea abilităților de
comunicare interpersonal ă

6

Înțelegerea corectă și completă a particularităților sistemelor administrative comparate
este rezultatul îndeplinirii de către studenți a unor cerințe preliminare, constând în parcurgerea
prealabilă de către aceștia a unor discipline conținute în pl anul de învățământ. Dintr -o
asemenea direcție, următoarele discipline se oferă ca baze pentru aprofundarea specificităților
organizării și funcționării sistemelor administrative comparate:
Istoria administrației publice
Bazele juridice ale administra ției publice
Știința administrației
Elemente de drept administrativ special

În vederea desfășurării activităților didactice este pus la dispoziția studenților suportul
de curs pentru a fi supus de către aceștia studiului individual.
Fundamentarea cunoștinț elor teoretice și practice în domeniul sistemelor
administrative comparate are loc în cadrul activităților tutoriale care urmează să se desfășoare
conform orarului. Expunerile din timpul întâlnirilor fixate pentru desfășurarea activităților
tutoriale se re alizează cu ajutorul echipamentelor electronice – laptop, video proiector,
presenter.
În plus, conceptualizarea și aprofundarea conținuturilor nou studiate sunt susținute de
metode interactive și participative de antrenare a studenților . Sunt desfășurate activități de
tipul grupurilor de studiu , sunt abordate metodele gândirii critice, a dezbaterilor și
dialogurilor , metode care se oferă ca suport pentru înțelegerea, reținerea și aprofundarea
informațiilor conținute de prezentul curs.

7

Evaluarea cunoștințelor, acumulate pe baza materialului prezentat în curs și a
bibliografiei consultate, se va realiza în cadrul unui EXAMEN , desfășurat în sesiunea
organizată la finalul semestrului II, an de studiu I .
Nota finală va fi calculată ținând co nt de următoarele ponderi:
a) Nota obținută la examen va reprezenta 5 0% din nota finală;
b) Nota obținută la aprecierea lucrărilor de control pe parcursul semestrului va
constitui 50% din nota finală.
Pe parcursul semestrului, fiecare student va elabora pe baza bibliografiei recomandate,
DOUĂ TEME DE CONTROL care vor fi prezentate tutorelui la datele fixate în acest sens .

În cadrul temelor de control vor fi abordate următoarele problematici :

TC1 Noțiuni și concepte de bază privind sistemul
administrativ
TC2 Compararea organizării sistemelor
administrativ e din s tatul X și Y

Pentr u modul de redactare al temelor de control, vă rog să consultați Ghidul de
întocmire a lucrării de licență, disponibil la adresa: http://fdsa.usv.ro/Pagini/StudentiZI.php .
Informații suplimentare privind modalitatea de elaborare, redactare, dar și criteriile de
notare vă vor fi furnizate de că tre titularul de curs în cadrul activită ților tutoriale .
Acest material a fost elabor at având ca suport cursurile a diferi ți iluștri specialiști ai
domeniului, precum I. Alexandru, M. Onofrei, D. Angi, L. Radu, S. Cre ța, B. Cobârzan, O.
Apan și alții.

8

Unitate de învă țare 1. Fundamente conceptuale
privind sistemul administrativ

Introducere
Prin con ținutul s ău, această unitate de învă țare
oferă defini ții cuprinz ătoare pentru conceptele de
administra ție public ă și sistem administrativ, prezintă
componentele care se oferă ca baze proprii de existen ță și
funcționare pentru sistemul admi nistrativ și analizeaz ă
metoda comparativă din perspectiva etapelor pe care le presupune cercetarea comparativă și a
regulilor metodologice fără de care succesul compara ției nu este posibil.

Competen țele unit ății de înv ățare
Competen țele care vor fi acumu late prin însu șirea conținutului unit ății de înv ățare:
C1 – să definească conceptele de administra ție public ă și sistem administrativ
C2 – să descrie componentele sistemului administrativ
C3 – să enumere etapele cercetării comparative și regulile metodolo gice ale compara ției

Conținutul unit ății de înv ățare
1.1. Conceptele de administra ție public ă și sistem administrativ
1.2. Componentele sistemului administrativ
1.3. Generalită ți privind metoda comparativ ă

Timp mediu necesar de studiu : 4 ore
Cuvinte ch eie: administra ție public ă, sistem administrativ, birocrația, tehnocrația,
tehno -birocrația, cercetare comparativă

9
1.1. Conceptele de administra ție public ă și sistem administrativ

Noțiunea de adminis trație publică a fost amplu și diferit analizată în literatura de
specialitate, atât în perioada interbelică, cât și în cea de după cel de-al doilea război mondial,
influența doctrinei franceze fiind determinantă în spațiul european. Deli mitarea conținutului și
sferei no țiunii de ad ministrație are atât importanță teoretică, cât și practi că, presupun ând
operațiunea de ex plicare a reglementărilo r juridice în vi goare, pr in ra portarea la ce ea ce am
putea numi constantele doctrinei într -un sistem democratic .1
Acceptarea unei definiții universal valabile pentru conceptul de administrație pare o
utopie2. Principala dificultate a acestui demers este dată de însuși câmpul funcțiilor
administrației publice care este determinat de organizarea constituțională a separației puterilor
specifică fiecărui stat, ceea ce fac e ca nici una din definițiile formulate să nu poată reclama o
valabilitate generală3.
Pornind de la sensul original al noțiunii provenit din vechiul drept roman, unde ad
minister avea sensul de a duce la îndeplinire o misiune comandată, vorbind despre conceptul
de administrație trebuie să facem distincția între administrație publică și privată, care există
într-un mediu social în care proprietarii lucrează prin administratori pentru realizarea unor
interese personale prin propria putere, iar guvernanți i satisfac trebuințele soc iale prin
administrația pu blică, în ambele caz uri fi ind obl igatorie respectarea legii.4 De asemenea,
profesorul Rivero arată că delimitarea administrației publice de cea privată este dată de tipul
interesului urmărit, care în cazul a dministrației private este unul personal, iar în cazul
administrației publice unul general, comun societății.

1 Antonie I., Tratat de drept administrativ, ed. a IV -a, vol. I, Ed. All Beck, București, 2005, pp. 3 -4
2 Manda C. C., Controlul administrativ în spațiul juridic european, Ed. Lumina Lex, 2005, p. 34
3 Schwarze J., Droit administratif europeen, vol. I, Office des Publications Officielles des Communau tes
Europeenes, Bruylant, 1994, p. 24
4 Vida I., Puterea executivă și administrația publică, București, 1994, p. 11
Noțiunea de a dministrație are în ve dere do uă aspecte:
sensul mate rial/fun cțional, conform căruia adminis trația publ ică
semnifică acti vitatea de organizare a executării și de executar e în
concret a legilor, urmărindu -se satisfacerea interesului public prin
asigurarea bunei funcționări a serviciilor publice și sensul
formal/organic – atunci când ne referim la ansamblul
autorităților publice, prin care, în regim de putere publică, se
aduc la îndeplinire legile și se prestează serviciile publice.

10În diferite state, c ăutarea unei înțelegeri conceptuale a administrației publice a condus
la încercări mai mult sau mai puțin cuprinzăt oare de definire. Astfel5:
Belgia: Ca și în doctrina administrativ ă francez ă, există o distincție între conceptul
funcțional și organizațional de serviciu public.
Danemarca: In doctrina administrativă daneză, se poate găsi încă o dată “definiția
negativă”, potrivit căreia administrația publică este descrisă ca acea parte a activităților
statului care nu sunt nici legislative, nici juridice.
Grecia: de asemenea este curentă distincția între conceptele formal și material de
administrație.
Irlanda: Administraț ia centrală, autoritățile locale și corpurile resurselor statului sunt
de obicei incluse în conceptul de administrație, în sens organizațional, deși trebuie de notat că
aceste ,,corpuri”, din punct de vedere funcțional, îndeplinesc nu numai sarcini executi ve, dar
și sarcini legislative și juridice.
Italia: Potri vit lui G. Landi și G. Potenza, funcția executivă poate fi distinsă de
funcțiile legislativă și juridică prin limitarea sa la urmărirea unor obiective concrete. De altfel,
dintr -un punct de vedere co nceptual, există o distincție între activitățile administrației și
administrația publică în sens subiectiv.
Luxemburg: Ca și în Franța, conceptul de ,,serviciu public” formează miezul definiției
de administrație: ,,administrația publică este ansamblul de s ervicii publice, care, sub impulsul
general al organelor puterii suverane, asigură multiple activități ale statului pentru realizarea
binelui public”.
Olanda: Conceptul de administrație publică descrie atât totalitatea organelor
administrative, cât și func ția administrației. Funcția administrației este descrisă în termeni
negativi cu referire la legislație și justiție, sau în termeni pozitivi, ca “întreprinderea oficială a
problemelor publice prin serviciul public”.
Portugalia: M. Caetano distinge între un concept organizațional de administrație
publică și conceptul de administrație publică în sens material. Ultimul din cele două concepte
este definit ca totalitatea deciziilor și măsurilor prin care statul și alte corpuri publice, care
acționează conform uno r linii directoare determinante politic – direct sau prin sprijinul, sfatul
și coordonarea activităților private – asigură îndeplinirea nevoilor comunității pentru
bunăstarea indivizilor. Î n acest scop, se asigură măsuri corespunzătoare la nivel național.
Spania : R. Entrena face distincție între conceptele subiec tiv, obiectiv și formal ale
administrației publice. De asemenea, F. Garrido Falla, pornind de la înțelesul etimologic al

5 Alexandru I ., Cărău șanu M., Gorjan I., Ivanoff I. V., Manda C. C. , Nicu A. -L., Rădulescu C., Săraru C. S.,
Dreptul administrativ în Uniunea Europeană, Ed. Lumina Lex, Bucure ști, 2007, p. 37

11
expresiei și utilizând mijloace comparative, încearcă o explicație detaliată a conceptului de
administrație publică.
In Franța, Germania și Regatul Unit al Marii Britanii dificultățile în realizarea unui
concept unic de administrație publică au fost în mare măsură rezultatul faptului că organele
administrative, care s -au maturizat ca o consecință a separației puterilor, au exercitat nu
numai funcții executive în sens restrâns, dar ele au fost și simultan active în domeniul cvasi –
juridic.

Dintr -o altă direc ție, o analiz ă profundă a literaturii de
specialitate a permis identificare a a patru perspective de
definire a administra ției publice6 – politică, legală,
managerială, ocupa țional ă, care se oferă ca su port p entru
lămurirea sa conceptuală .

Perspectiva politică

1. Administrația publică este ceea ce face guvernământul (sau c u alte cuvinte
organizația sau activitatea prin care se pun în aplicare deciziile politice).
Abordările clasice, inclusiv modelul birocratic ideal elaborat de către Max Weber
consideră că administrația publică (birocrația) trebuie să fie o unealtă la dispo ziția celor care
formulează deciziile politice. Cu alte cuvinte , administrația publică este activitatea care
însumează totalitatea activităților duse la îndeplinire de către cei angajați în sectorul public7.
2. Administrația publică este organizația sau ac tivitatea prin care sunt prestate servicii
publice direct sau indirect8.
Cu alte cuvinte , activitățile prin care sunt rezolvate nevoile membrilor comunității pot
fi rezolvate de către instituții publice (Primăria are un serviciu propriu de colectare a
deșeurilor) sau poate fi oferită unei companii private. Definiția de mai sus are o importantă
conotație politică și chiar ideologică. În general partidele care au o orientare de dreapta

6 Radu L., Cre ța S., Cobârzan B., Apan O., Sisteme administrative comparate – Suport de curs, Universitatea
Babeș -Bolyai, Cluj -Napoca, pp. 12 -16
7 Safritz J.M., Russel, E.W., Introducing Public Administration, Pittsburg: Adisson -Wesley Publishing, 1997, p.
6
8 Ibidem, p. 8

12preferă cea de a doua soluție, în vreme ce în timpul guvernărilor de stâng a se constată, de cele
mai multe ori, o creștere a implicării autorităților publice în activitatea de prestare a serviciilor
publice. Sunt foarte puține situațiile în care autoritățile publice din țările democratice apelează
doar la una din cele două soluț ii.
3. Administrația publică este o fază din cadrul ciclului de elaborare și implementare a
politicilor p ublice .9
Încercând o definiție, politicile publice reprezintă ansamblul de decizii prin care o
anumită autoritate publică abordează o problemă a comuni tății pe care o deservește. În ciclul
politicilor publice includem elaborarea lor (care de regulă revine factorului politic),
implementarea lor (atributul funcționarilor, al birocraților), dar și evaluarea impactului
acestora (reacția). C onform teoriilor c lasice, birocrației îi revine sarcina implementării.
Funcționarii publici pot să asume și celelalte două roluri din acest ciclu.
4. Administrația publică este organizația sau activitatea prin care se implementează
interesul public 10.
Această definiție înce arcă să conecteze administrația publică și pe cei care activează în
cadrul acesteia de cetățean. Dificultatea cea mai mare în acest caz o reprezintă stabilirea,
definirea interesului public.
5. Administrația publică este organizația sau activitatea prin ca re se realizează în mod
colectiv ceea ce nu poate fi realizat individual .
Există autori care consideră că instituțiile publice au apărut ca un răspuns la
necesitatea de a organiza mari grupuri de oameni pentru atingerea unor scopuri colective. În
acest sen s putem spune că administrația publică ne ajută să avem electricitate, apă curentă,
canalizare, etc. Ne putem imagina ce ar însemna pentru fiecare dintre noi, dar și pentru
comunitate dacă am încerca să ne rezolvăm fiecare pe cont propriu problemele enunța te mai
sus. Bineînțeles, pentru unele dintre ele există soluții private, dar există anumite domenii
(caracterizate de așa numitele monopoluri naturale) und e serviciul public rămâne unica
alternativă. Putem vorbi și de o altă conotație a acestei definiții a șa cum rezultă din următorul
citat: “un veteran se întoarce din Corea , a urmat o facultate apelând la o bursă de stat, și -a
cumpărat o casă cu ajutorul unui împrumut de la Administrația Federală a Locuințelor, a
primit curent de la Autoritatea Văii Tenesse , iar mai târziu apă potabilă de la Agenția de
Protecție a Mediului, părinții săi au primit îngrijire medicală din partea statului, iar copiii săi
au fost sprijiniți de stat să urmeze studiile”11. Prin urmare, un om aflat într -o situație dificilă a
fost sprijinit de către administrația statului și în acest fel a reușit să își continue viața în

9 Ibidem, p. 10
10 Ibidem, p. 11
11 Ibidem, p. 12

13
condiții mulțumitoare. Sigur este o prezentare mult idealizată, aparținând abordărilor specifice
stângii politice.

Perspectiva legală

1. Administrația publică es te legea în acțiune (sau punerea în aplicare a legii).
Conform acestei abordări activitatea administrației publice este exclusiv o activitate de
aplicare a legilor. Aceasta a fost opinia generală în Europa, cu precădere între anii 1870 -1960.
Ca urmare au f ost elaborate legislații complexe și complicate prin care se încerca
reglementarea fiecărui aspect al vieții sociale12. În țările anglo -saxone se vorbește de actele
administrative ca fiind aplicații practice ale unor legi cu caracter general. Dezvoltarea fă ră
precedent a administrației, ca dimensiuni și complexitate, în perioada imediat următoare celui
de-al doilea război mondial, precum și impunerea noilor abordări manageriale a dus la
abandonarea în mare măsură a acestei concepții, legislația foarte comple xă fiind considerată
de multe ori o frână sau chiar un lucru dăunător pentru desfășurarea proceselor din
administrație. În prezent majoritatea specialiștilor consideră că administrația publică trebuie
să fie o activitate prin care sunt rezolvate probleme d e intere s public, în cadrul reprezentat de
legislație, cadru care nu trebuie să fie constrângător.
2. Administrația publică reprezintă o activitate de reglementare.
Conform acestei definiții, pentru orice problemă publică nou apărută trebuie emisă o
reglem entare. La fel ca în cazul precedent, principala slăbiciune a unei astfel de abordări
provine din complexitatea și dinamica deosebită a vieții moderne. O soluție valabilă astăzi
poate fi ineficientă peste o lună sau un an13.
3. Administrația publică este ac tivitatea sau organizația prin care se manifestă
“bunăvoința regilor” .
Este o abordare pe care, din nefericire o întâlnim încă foarte frecvent în administrația
românească. Cetățeanul este un administrat care primește anumite servicii pentru că o anumită
autoritate are bunăvoința să o facă. Cum spuneam, mulți oficiali încă au această mentalitate:
îndeplinind un anumit serviciu nu și -au făcut datoria presupusă de postul ocupat, ci au dat
dovadă de mărinimie. Procesul de redistribuție a resurselor, proces de o importanță capitală în

12 Ibidem , p. 15
13 Ibidem, p. 15

14
orice stat modern, este grav afectat de această concepție care poate fi tradusă astfel: nu
primești bani dacă nu ai mijloace pentru a obține bunăvoința “re gilor”14.
4. Administrația publică este o “hoție” sau o organizație sau activi tate prin care
cetățenii sunt furați.
Este o abordare care provine din ideologia liberală radicală (anarhiști, libertarieni,
etc.), care consideră că statul nu ar trebui să se ocupe decât de protecția cetățenilor, lăsând
toate celelalte aspecte în seama pi eței și a societății. Ca o consecință, taxele pe care le statul
ne impune să le plătim reprezintă de f apt un bun furat .

Perspectiva managerială

1. Administrația publică reprezintă funcția executivă a Guvernământului.
Această definiție reprezintă o va riantă a celei conform căreia administrația publică este
organizația sau activitatea prin care se pun în aplicare deciziile politice. În cadrul
managementului există o separare a atribuțiilor, politicienii fiindu -le rezervat rolul de a emite
decizii, iar f uncționarilor publici rolul de a le pune în aplicare.
2. Administrația publică este o specialitate în cadrul managementului.
Deci în cadrul domeniului general reprezentat de management, administrația publică
sau managementul public reprezintă o categorie s ubordonată.
3. Administrația publică este artă.
Una din definițiile managementului spune că managementul reprezintă o artă pentru că
aceleași reguli sau procedee aplicate de către persoane diferite dau rezultate diferite.
4. Administrația publică este știi nță.
Această definiție o contrazice pe cea dinaintea ei. Este un demers care durează de sute
de ani. Mișcarea cameralistă germană a încercat încă din secolul XVII să construiască o știință
a administrației publice. Se poate spune că în zilele noastre, cel puțin în statele dezvoltate,
administrația publică și -a dobândit statutul de domeniu academic și de profesie.

14 Ibidem, p. 16

15

Perspectiva ocupa țional ă

1. Administrația publică este o categorie ocupațională (o profesie).
Așa cum se sugera și prin definiția de mai sus, se încearcă acreditarea ideii că
administrația publică reprezintă o profesie distinctă.
2. Administrația publică reprezintă idealismul în acțiune.
Foarte mulți specialiști insistă asupra necesității unor calități cum ar fi dedicația față
de semeni i noștri, față de interesul public, față de instituție și profesie, necesare pentru a
profesa în administrația publică.
3. Administrația publică este un domeniu academic.
După cum spuneam, sfera administrației s -a impus ca un domeniu academic distinct,
care produce cercetări în domeniu, elaborează teorii și pregătește specialiști.
4. Administrația publică este un concurs de eseuri.
Este tot o definiție ironică, sugerând faptul că tot ceea ce se întâmplă în cadrul
administrației publice nu este decât complet area unor documente.

Încercările multiple de a lămuri con ținutul noțiunii de
administra ție public ă au condus la conturarea a diferite
concep ții asupra acesteia:
 administrația publică în concepția franceză
 administrația publică în concepția germană
 admin istrația publică în concepția britanică
 administrația publică în concepția române ască.

Administrația publică în concepția franceză

În con cepți a cons tituțion ală tradițio nală franceză, administ rația repre zenta „acțiunea
puterii executive prin procedee de p utere publică”. Profesorul G. Vedel, examinând doctrina
de drept public din Franța până în 1958, concluzionează că administrația este ex ercitată de
puterea ex ecutivă, cu excluderea ra porturilor executivului cu alte organe constituționale ale
statului și a raporturilor statului cu organismele de drept internațional; administrația se

16realizează în regim de putere publică și este caracterizată prin prerogative și constrângeri
exorbitante de la dreptul comun.
Respectând linia tradițională, profesorul A. Laubad ere definește administrația ca
reprezentând ansamblul de autorități, agenții și organisme, însărcinate, sub impulsul puterilor
politice, cu asigurarea multiplelor intervenții ale statului modern.
Tot pe linia tradițională se menține și profesorul Jean Riv ero, în explicarea noțiunii de
administr ație el plecând de la înțelesul din limbajul curent al termenului de administrație, care
este acea activitate, faptul de a administra, respectiv de a gira o afacere, dar și structurile,
respectiv organele care exerci tă această activitate. Pentru a delimita administrația publică de
celelalte activități publice, autorul operează cu două criterii – cel material și cel organic; astfel
că din punct de vedere material se face distincție între administrație, legislativ, just iție și
guvernare, iar din punct de vedere organic autoru l sub liniază că parti ciparea div erselor org ane
politice la tre burile administrative variază în funcție de regimurile politice, pentru că în toate
regimurile politice se vor afla în fruntea administra ției autorități cu caracter constituțional și
origine politică , aceștia variind de la o guvernare la alta.

Administrația publică în concepția germană

În to ate timpur ile teoria ad ministrativă s-a lovit de ob stacolu l reprezentat de cercetarea
și definirea noțiunii de administrație, lucru valabil și în cazul Germaniei . Acesta este motivul
pentru care și autorii actuali evită formularea unei definiții exprese a administrației,
mărginindu -se la a -i contura elementele de conținut și gradul de extensie prin meto da
eliminării și prin definirea trăsăturilor justiției și ale legiferării.
Există totuși câteva încercări de definire a administrației, utilizându -se frecvent tehnica
unor definiții exprimate în termeni pozitivi, cum este cea oferită de Wolff și Bachof, c onform
cărora administrația în sens material reprezintă punerea în aplicare a afacerilor colectivității
publice și a membrilor acesteia de către agenții colectivității desemnați în acest scop .
De ase menea, Pro fesoru l Forsthoff delimitea ză no țiunea de adm inistrație publică de
alte activități cu caracter administrati v precizând că trebuie făcută distincția între termenul de
administrație în sfera dreptului privat și a dreptului public.
La râ ndul său, Prof esorul H. Ma urer de fineșt e, în sp iritul tr adițio nal descriptivist,
administrația ca fiind o realitate socială, axată pe interesul public care presupune acțiuni
dinamice orientate spre viitor și hotărâri administrative care sunt măsuri concrete de rezolvare
a cazurilor de speță.

17Cu toate acestea opinia major ității autor ilor este că nu există o defini ție universal
valabilă pentru noțiunea de administrație.
De remarcat, în comparație cu doctrina franceză care vorbește despre bazele
constituționale ale administrației publice, este, însă, că doctrina germană ana lizează
administrația separat de reglementările constituționale. Cu toate acestea , concepția dintre
școala germană și cea franceză nu diferă atunci când se evocă sensul structural al
administrației publice, în ambele doctrine înțelegându -se totalitatea ser viciilor care exercită,
cu titlu principal, o activitate administrativă.

Administrația publică în concepția britanică

Preocupări privind delimitarea noțiunii de administrație publică au avut și specialiștii
britanici, încă de la sfârșitul secolului XIX, în prezent remarcându -se o apropiere pronunțată
față de concepția continentală.
Doctrinarii britanici preiau aceleași modalități de exprimare a conceptului de
administrație, pornind de la diferențierea funcției administrative sau executive de cea
legislat ivă și judecătorească.
În ceea ce privește distincția dintre funcțiile legislativă și executivă, O. Hood Philips
afirma că „funcția executivă sau administrativă reprezintă activitatea generală și det aliată a
guvernului confor mă cu leg ea, inc luzând identificarea strategiilor modului în care legea poate
fi făcută să faciliteze o strategie”; în contrast, funcția juridică co nstă din „in terpretarea leg ii și
din aplica țiile ei la fap tele proces elor particulare”.

Administrația publică în concepția românească

O important ă concepție a noțiunii de administr ație publi că est e cea care consideră că
administrația este cea care cuprinde activitatea statului, reglementată de lege, care co nstă în
activitatea tu turor serviciilo r publice destinate să asigure satisfacerea i ntereselor generale .
Concepțiile formulate în baza Constituțiilor din 1948, 1952 și 1965 sunt
folosite pentru a desemna una din formele fundamentale de activitate ale statului, respectiv de
realizare a puterii, îndepărtându -se cu mult de noțiunea de admini strație publică tradițională.
În literatura juridică din perioada postbelică au existat ample discuții și o diversitate de opinii
cu privire la noțiunea de administrație de stat, dintre acestea amintim teza neconcordanței care
analizează noțiunea de admini strație de stat sub aspectul sferei, a sensului formal și
funcțional; unii dintre adepții acestei concepții, pentru a fi mai expliciți, operează cu cele două

18sensuri ale noțiunii de administrație de stat, și anume sensul formal -organic și sensul material –
funcțional . Alături de aceasta s -a remarcat opinia structuralistă, care nu mai definește
administ rația în accepțiunea organică și materială, deoarece elementele sale de structură sunt
concepute ca o integrare a unei activități într -un cadru organizatoric determinat. În doctrina
recentă se subliniază că în baza prevederilor constituționale prin conceptul de administrație
publică se înțelege activitatea care rezidă în organizarea și executarea nemijlocită a
prevederilor constituțional e, a actelor normative și a celorlalte acte juridice ad optate sau emise
de autorităț ile sta tului, activitat e reali zată de autoritățile administrației publice. Tot în
contextul prevederilor constituționale, administrația publică nu mai este clasicul executiv sau
forma fundamentală d e activitate a statului, ori o componentă a puterii executive, ci apare ca
un corp profesionist destinat realizării permanente a serviciilor și ordinii publice aflat sub
autoritatea puterii executive, în mod special a Guvernului .
Pe fondul celor expuse în rândurile precedente se re ține ideea15 potrivit căreia:

1.2. Componentele sistemului administrativ16

În sensul teoriei sistemelor, sistemul administrativ apare ca un subsistem al mediului
social, ce reprezintă, în același se ns, un sistem integrator, de mare complexitate.
Prin urmare, sistemul administrativ trebuie conceput ca parte integrantă a sistemului
social, aflată în interacțiune permanentă și reciprocă cu celelalte componente ale acestuia.
Astfel, pe de o parte, inter esează modul cum mediul social furnizează administrației publice
impulsurile și susținerea necesare îndeplinirii misiunilor acesteia. Pe de altă parte, se are în
vedere faptul că sistemul administrativ este în măsură să -și formeze propriile capacități și s ă-
și cuantifice nevoile, influențând la rândul său asupra evoluției mediului social.

15 Onofrei M., Sisteme administrative europene – Suport de curs, Universitatea ”Al. I. Cuza” Ia și, Centrul de
Studii Europene, p. 7
16 Ibidem, pp. 7 -10
Sistemul administrativ
al unui stat sau uniuni de state poate fi definit ca un
ansamblu coerent de structuri, instituții și reglementări
interdependente prin care se înfăptuiește activitatea de
administrație publică, ca proces real.

19 La rândul său, sintagma mediu al sistemului administrativ (ecosistem) semnifică “un
ansamblu de elemente susceptibile de a exercita o influență asupra funcționării sistem ului sau
care sunt influențate la rândul lor, de către acesta”17.
Structurarea și funcționarea sistemului administrativ sunt condiționate deci, în mod
obiectiv, de alte elemente de structură ale societății globale, legate între ele printr -o serie de
intera cțiuni. El comunică cu acest mediu prin informații reciproce și prin procesul întrebare –
răspuns. În acest proces, întrebările acced către sistemul administrativ printr -o rețea de
comunicații și sunt complementare, atât între ele, cât și cu cele care emană din interiorul
sistemului administrativ însuși. La rândul lor, răspunsurile pe care le dă sistemul administrativ
iau forma deciziilor și acțiunilor concrete cu impact asupra evoluției societății.
Procesul de schimb și comunicare dintre sistemul administrat iv și mediul exterior
creează două situații, și anume:
 pe de o parte, sistemul poate fi deschis asupra mediului, prin schimbul unui
ansamblu diversificat de informații, dar în același timp, sistemul administrativ
tinde să -și creeze propriul determinism int ern, limitându -și densitatea
comunicațiilor cu exteriorul;
 pe de altă parte, acest sistem se poate plasa într -o situație de dependență sau să
încerce să -și controleze și să domine mediul, creând un centru autonom de putere
și propriile valori.
În ipostaza de sistem distinct, dispunând de competențe proprii, administrația publică
se consolidează pe baza unor mecanisme directe sau indirecte, care stabilesc gradul său de
autonomie, în raport cu sistemul, celelalte subsisteme și chiar cu mediul social, politic . În atari
condiții , sistemul administrativ public tinde să se distanțeze de sistemul politic și să devină un
sistem distinct care să aibă propria legitimitate, deși rămâne sub influența politicului.

Birocrația se poate defini ca “sistemul în care preponderența în direcția realizării
afacerilor publice , aparține serviciilor administrative, adică birourilor”18. Birocrația presupune
ca administrația să înregistreze următoarele mutații:

17 Chevalier J., Loschak D., Introduction a la science administrati ve, Memento Dalloz, Paris, 1974, p. 58 Prin prisma manifestării și întăririi autonomiei, sistem ul
administrativ își constituie bazele proprii de existență și
funcționare cu următoarele componente :
 birocrație,
 tehnocrație,
 tehno -birocrație.

20a) să se transforme într -o lume îngrădită, capabilă să reziste impulsurilor exterioare.
Ea devine astfel independentă de corp ul electoral și de guvernanți care nu mai
exercită asupra sa o influență directă. În această optică, Statutul funcționarului
public, din democrațiile europene, maximizează securitatea profesională și
garantează autonomia acestuia, iar administrația se cons tituie ca o categorie
socială, o corporație care are interese proprii.
b) tinde să devină un centru de putere, în măsură să dobândească forță politică și
capacitate de decizie.
Puterea birocratică a fost considerată, uneori, inevitabilă și binefăcătoare. În acest
sens, potrivit lui Max Weber, apariția statelor moderne a fost legată de constituirea unui corp
de lucrători intelectuali, specializați, dotați cu independență și stabilitate. La rândul său, A.
Mathiot considera că birocrația are avantaje apreciabile , deoarece funcționarii publici,
recrutați în funcție de talentul lor, mențin continuitatea statului și a serviciilor publice.
În alte opinii se consideră că birocrația este incompatibilă cu principiile democrației,
deoarece afacerile publice sunt încredi nțate unor funcționari neimplicați politic. Chiar dacă
activitatea administrației rămâne funcțională în raport cu natura și regulile sale, ea
înregistrează disfuncționalități din punct de vedere al intențiilor și semnificațiilor sociale.

Tehnocrația se de finește ca “sistemul în care preponderența în direcția realizării
afacerilor publice, aparține tehnicienilor”19. Aceste persoane iau anumite decizii în funcție de
considerentele de eficacitate tehnică, fără a face referiri la exigențele politice. Spre deose bire
de agenții dintr -o organizație birocratică, tehnocrații nu se mulțumesc numai să aplice
regulile, ci au facultatea de a crea, de a impune noutățile.
Implantarea tehnocraților generează iluzia realizării controlului polit ic de către
administrație. Max Weber semnala deja o ascensiune publică irezistibilă a tehnicienilor, care
pe de o parte reduce rolul și puterea politicului, iar pe de altă parte, generează fenomenul de
confuzie între omul politic și expert.
Preponderența tehnicienilor în cadrul sistem ului politic este consecința unui fenomen
general al societății industriale, dominată de tehnocrați. Complexitatea problemelor de
rezolvat a dus la apariția unei noi pături sociale formată din ingineri, savanți, manageri, la o
“castă a tehnologilor”. Pe ac easta J. K. Galbraith o numește “tehnostructură” și este formată
din specialiști care dețin fiecare câte o parte din informațiile necesare întregului ansamblu ce

18 Chevalier J., Loschak D., op. cit., p. 64
19 Ibidem, p. 65

21va deține puterea. În opinia lui Maurice Duverger, această evoluție va conduce la o osmoză
treptată între tehnicienii privați și cei publici, care au aceeași origine și apără aceleași interese.
Pe de altă parte, influența tehnocraților asupra afacerilor publice este contestată; în
absența omogenității sociale și a unei doctrine proprii, specialișt ii nu vor putea constitui un
grup dominant în cadrul sistemului politic. În măsura în care tehnocrația compromite jocul
politic și secretul de stat, ea devine incompatibilă cu principiile democrației.

Tehno -birocrația este o alianță între virtuțiile de or ganizare și competențele de ordin
tehnic. Cele două noțiuni nu se suprapun; puterea birourilor nu se sprijină întotdeauna pe
specializare și calificare tehnică. Invers, câmpul tehnocrației îl depășește pe cel birocratic, în
măsura în care fenomene analoage se produc în afara cadrului administrativ.
Tehnocrația poate să aducă birocrației, forță și prestigiu și să o pună în valoare prin
imprimarea unui caracter dinamic. La rândul său, birocrația constituie un punct de sprijin
pentru tehnocrație. Tehnicienii care se bazează pe aparatul birocratic devin mult mai capabili
și mai competenți.
În concluzie, tehno -birocrația reprezintă un model rațional de organizare a sistemului
administrativ public, capabil să atingă un înalt grad de eficiență, fiind bazat pe cun oștințe
tehnice.

1.3. Generalită ți privind m etoda comparativă

Considera ții introductive 20

Provenind din latinescul comparatio , cu sensul de “constituirea unei perechi”,
termenul de “comparație” desemnează “operația mentală de apropiere a două sau mai multe
lucruri cu sc opul determinării asemănărilor și diferențelor dintre ele. Metoda comparativă
constă în căutarea explicației faptelor prin compararea lor cu altele de acela și gen,
asemănătoare sau contrastante. Ea este întrebuințată atunci când este im posibilă obț inerea
datelor identice, sigure și pur obiective. Este metoda esențială în cazul științelor umane, acolo
unde nu se pot efectua experimente r iguroase”. A șadar, metoda comparației și-a găsit
domeniul de aplicație în filosofia administrativă și, astfel , în științele socio -umane.

20 Angi D., Politica comparata – teorie si metoda, Suport de curs, Universitatea Babes –Bolyai, Cluj –Napoca, p. 4
și urm., adaptare

22

Materia sistemelor administrative comparate se refer ă, în mod evident, la compararea
diferitelor elemente ale sistemelor administrative și căutarea de explica ții atât pentru
diferen țele, cât și asem ănările existente. În științ ele sociale, informa ția este mai greu de
obținut decât în cazul științelor naturale, și chiar și în situațiile î n care aceasta este ob ținută,
precizia mă surării este mult mai scăzută. De aceea, î n contextual științelor sociale, m etoda
comparativă este esen țială în explicarea unor fenomene și rela ții, care nu pot fi analizate direct
sau prin metodele specifice pozitivismului.
Modalitate de abordare științifică în antropologia culturală si sociologia comparativă,
metoda comparației are, î nsă, origini mult mai vechi în gândirea politică. Reflecțiile lui Platon
asupra tipurilor de constituții în funcție de tipurile sufletului omenesc, urmate de cercetarea
structurii statelor, examinare a sistematică a constituțiilor și clasificarea formelor d e
guvernământ de către Aristotel, marchează intrarea analizei comparate în spațiul filosofiei
administrative.
Compararea sistemelor de guvernare a ră mas una din preocupările co nstante ale
cunoa șterii administra ției publice. Astfel, de -a lungul timpului, p erspectiva comparativă s -a
constituit î ntr-o achiziție teoretico -metodologică importantă menită să explice asemănările si
deoseb irile dintre fenomenele administrative la scară planetară, regională, națională, sau
locală. De altfel, rolul perspectivei compa rative în analiza diverselor fenomene îl făcuse pe
Alexis de Tocqueville, încă de la mijlocul secolului al XIX -lea, să afirme că “mintea
omene ască nu știe cum să opereze dacă nu face comparații”.
Comentând, către sfâr șitul secolului al XX -lea, afirmația g ânditorului francez, o serie
de cerce tători americani – printre care Gabriel A. Almond, G. Bingham Powell Jr. și Robert J.
Mundt , au ajuns să considere comparația drept nucleul metodologic al metodei științifice.
Pentru ace ști autori, compararea trecutul ui și prezentului propriei națiuni cu acela al altor Esențială în orice studiu științific, comparația
înseamnă, înainte de toate, apropierea și confruntarea
faptelor descrise, prealabil, în mod separat; degajarea
asemănărilor și deosebirilor, gruparea lor în genuri ș i
clase; în sfâr șit, interpretarea și justificarea
similarităților și diferen țelor dintre fapte cu scopul
descoperirii elementelor u niversale dintr -un fenomen , a
unor regularități tendențiale și eventuale legit ăți cu
valoare generalizatoare și func ție expl icativă.

23
națiuni ajută în procesele de evaluare și aprofundare a experienței instituțiilor naționale.
Examinarea altor administra ții permite l ărgirea perspective i asupra alternativelor de
organizare și funcționare administrativă și relevă, totodată, soluții pentru via ța administrativ ă
națională . Analiza administrativă comparată facilitează, de asemenea, testarea teoriilor
schimbă rii, modernizării și reform ării administra ției.
În esen ță, din punct de vedere al logicii, comparația este o operațiune realizată de
cercetător sau ana list, care are ca scop constatarea u nor elemente identice sau dife rite la două
sau mai multe fenomene.

Italian ul Giovani Sartori supune analiza comparată tirului
conjugat a trei întrebări importante: “de ce com parăm?”, “ce este
comparabil?” și “cum comparăm?” .

Comparăm pentru a controla, răspunde Giovanni Sartori la prima întrebare. Rațiunea
comparării con stă în obligația de a controla și verifica. Dar, ce poate fi supus procesului
comp arării? Putem, oare, compara orice fel de entități si proprietăți? Răspunsul la această
întrebare este deosebit de nuanțat. Diferitele entități su nt comparabile în ceea ce prive ște
anumite proprietăți, și incomparabile în ceea ce prive ște alte proprietăți.
Atunci când două entități sunt similare din toate punctele de vedere, practic avem de -a
face cu o singură entitate, iar – din punct de vedere comparativ – cu o situație nesemnificativă.
Atunci când caracteristicile a două entități sunt diferite din toate punctele de vedere ,
comparația devine inoperantă și lipsită de sens.
Rezultă, de aici, că doar atunci când trăsăturile a două sau mai multe entități sunt, în
acela și timp, parțial asemănătoa re și parțial diferite, entitățile sunt comparabile. A compara
înseamnă a asimila si, totodată, a diferenția dintr -un anumit punct de vedere; a raporta, în
permanență, asimilările si diferențierile dintre două sau mai multe entități. Cum se poate, însă,
realiza practic această operație? Deci, în ultimă instanță, cum co mparăm? Există diferite
posibilități concrete de concepere a strategiei unei analize comparative dar, importantă din
punct de vedere metodologic rămâne alternarea perspectivei individualizante și a celei
generalizante în căutarea permanentă a explicațiilor echilibrate și contextuale.

24
Etapele cercetă rii comparative 21

Cercetarea comparativă urmează acelea și etape ca orice
cercetare î n domeniul științelor sociale , după cum urmează :

1. definirea subiectului, a temei de cercetare – încadrarea într -un domen iu și
subdomeniu al științelor administrative – inclusiv interdisciplinaritate și
transdisciplinaritate
2. formularea ipotezelor – pe baza unei literaturi consultate anterior
3. opera ționalizarea conceptelor – cât se poate de precisă, întrucât în cazul compara țiilor
conceptele pot să aibă diferite în țelesuri în funcție de unit ățile analizate
4. delimitarea câmpului de cercetare – alegerea cazurilor – conform temei de cercetare
și a ipotezei, dar r ăspunzând și constrângerilor date de existența datelor
5. selectarea datelor și alegerea m ăsurilor – aici se vorbe ște de echivalența funcțional ă
(aceasta reprezintă găsirea unor măsuri echivalente ca în țeles în fiecare din unit ățile
de analiză); de cele mai multe ori găsirea unor măsuri care să fie echivalente din
punct de vedere func țional este dificil ă și este necesar ă o în țelegere în profunzime a
tuturor unită ților comparate
6. interpretarea datelor – fie prin metode apar ținând epistemologiei pozitiviste (metode
empirice cantitative sau calitative), fie prin metode interpret ative.
7. construc ția unui model – abstractizarea și generalizarea rezultatelor – ținând cont de
limitele date de numărul de cazuri, încadrarea lor temporală, si metodologia de
adunare a datelor folosită.
8. construc ția de tipologii și taxonomii – considerând î n prealabil clasificările pre –
existente și justificând nevoia de a le modifica
9. evaluarea și predicția – din nou ținând cont de limit ările studiului și de
contextualizarea fiecărui studiu.

21 Ibidem, pp. 9 -10

25
Regulile metodologice ale compara ției 22

Observa rea ri guroasă a acestor reguli
asigură succesul metodei, conferin du-i caracterul
științific indispe nsabil.
Cele patru reguli ale com parației sunt
următoarele :
1. a se compara numai ceea ce este comparabil – cercetătorul trebuie să stabilească
mai întâi dacă eleme ntele comparate aparțin aceluiași ti mp istoric sau unor sisteme
diferite. În cazul în care sistemele cărora le aparțin elementele de comparat sunt
antagoniste, comparația nu se va realiza decât sub aspectul stabilirii diferențelor.
Chiar și în acest caz, i nformațiile furnizate de comparație sunt importante, cu toate
că nu există similitudini între elementele comparate, deoarece sunt puse în lumină
reglementări și norme particulare fiecărui sistem analizat
2. niciodată comparația între două instituții să nu se facă izolat, în afara contextului
din care fac parte – termenii comparației trebuie să fie luați în considerare în
conexiunile lor reale, în contextul social, politic, economic și cultural care i -au
generat. O normă fixată într -un capitol al unei legi, nu poate fi înțeleasă complet și
corect dacă nu se face apel la textele introductive în care găsim formulate
principiile generale, ori dacă nu sunt analizate dispozițiile finale ale acelor legi
3. norma trebuie cercetată în contextul izvoarelor sistemului din ca re face parte –
deoarece izvoarele oferă imaginea poziției diferitelor forme de exprimare a
dreptului (legi, obiceiuri, precedente judiciare) în diferite sisteme.
4. în procesul de comparare trebuie să se țină seama și de evoluția istorică a normei,
nu numai de forma sa actuală – în procesul istoric, forma normei poate evolua
într-atât încât forma inițială să fie diferită total de forma actuală. Într -o asemenea
situație, cercetătorul trebuie să studieze doctrina, influența moravurilor și tradițiilor
asupra re gulii de drept, determinând parcursul acesteia dintr -o perioadă la alta, la
baza demersului stând identificarea unui număr de indici comuni, care să
demonstreze o identitate a fenomenelor.

22 Confor m articolului intitulat ”Metoda comparativă în cercetarea juridică”, disponibil la
http://www.ramnic.ro/articole/metoda -comparativa -n-cercetarea -juridic a-45444/2012 -05-15

26
Comparația ajută esențial la construirea tipologiilor și a clasifi cărilor. Metoda
comparativă are o importanță majoră, ea furnizând informații prețioase comparatistului în
legătură cu reglementările cuprinse în alte sisteme sau în documente internaționale.

Rezumat
În diferite state, căutarea unei înțelegeri conceptuale a
administrației publice a condus la încercări mai mult sau mai puțin
cuprinzătoare de definire. Analiză profundă a literaturii de specialitate
a permis identificarea a patru perspective de definire a administra ției
publice – politică, legală, managerială , ocupa țional ă.
Sistemul administrativ al unui stat sau uniuni de state
desemnează un ansamblu coerent de structuri, instituții și reglementări interdependente prin
care se înfăptuiește activitatea de administrație publică, ca proces real .
Prin prisma man ifestării și întăririi autonomiei, sistemul administrativ își constituie
bazele proprii de existență și funcționare cu următoarele componente: birocrație, tehnocrație,
tehno -birocrație.
Materia sistemelor administrative comparate se referă, în mod evident , la compararea
diferitelor elemente ale sistemelor administrative și căutarea de explica ții atât pentru
diferen țele, cât și asem ănările existente.
Cercetarea comparativă parcurge următoarele etape: definirea subiectului de
cercetare, formularea ipotezelo r, opera ționalizarea conceptelor, delimitarea câmpului de
cercetare, selectarea datelor și alegerea m ăsurilor, interpretarea datelor, construc ția unui
model, construc ția de tipologii și taxonomii, evaluarea și predicția.
Comparați a impune respectarea a p atru reguli, după cum urmează: a se compara
numai ceea ce este comparabil, niciodată comparația între două instituții să nu se facă izolat,
în afara contextului din care fac parte, norma trebuie cercetată în contextul izvoarelor
sistemului din care face pa rte, în procesul de comparare trebuie să se țină seama și de
evoluția istorică a normei, nu numai de forma sa actuală.

Test de autoevaluare

1. În lămurirea no țiunii de administrație public ă sunt identificate următoarele perspective
de definire :
a) materi ală, formală , func țional ă, organiza țional ă
b) politică, legală, materială, organiza țional ă
c) politică, legală, managerială, ocupa țional ă

2. Nu constituie element component al sistemului administrativ următorul:
a) tehnocrația
b) birocrația
c) biro-tehnocrația

27
3. Compara ția nu este lipsită de sens atunci când:
a) două entități sunt similare din toate punctele de vedere
b) trăsăturile a două entități sunt, în acela și timp, par țial asemănătoare și par țial
diferite
c) caracteristicile a două entități sunt diferite din toate punctele de vedere

4. Prima etapă în c ercetarea comparativă este reprezentată de:
a) definirea subiectului, a temei de cercetare
b) formularea ipotezelor
c) evaluarea și predicția

5. Aser țiunea conform c ăreia î n procesul de comparare trebuie să se țină seama și de
evoluția istor ică a normei, nu numai de forma sa actuală , exprimă:
a) rolul compara ției
b) sensul compara ției
c) a patra regulă a compara ției

28

Unitate de învă țare 2. Factori de influen ță asupra
sistemelor administrative23

Introducere
Această unitate de învă țare analizea ză factorii de influen ță
asupra sistemelor administrative, prezentând efectele factorilor
endogeni și a celor exogeni (influen țați la rândul lor de factori de
permanen ță și de factori de evoluție) asupra organizării și funcțion ării
sistemelor de administra ție public ă.

Competen țele unit ății de înv ățare
Competen țele care vor fi acumulate prin însu șirea conținutului unit ății de înv ățare:
C1 – să clasifice factorii de influen ță asupra sistemelor administrative
C2 – să arate influen ța pe care factorii endogen i de permanență și de evoluție o au asupra
sistemelor administrative
C3 – să precizeze influen ța pe care factorii exogeni de permanen ță și de evoluție o au asupra
sistemelor administrative

Conținutul unit ății de înv ățare
2.1. Factori endogeni de influen ță
2.2. Factori exogeni de influen ță

Timp mediu necesar de studiu : 4 ore
Cuvinte cheie: factori de influen ță, sistem administrativ, elemente endogene,
elemente exogene , permanen ță, evolu ție

23 Onofrei, M., op. cit., pp. 20 -27

29În vederea îndeplinirii funcțiilor pe care i le conferă sistem ul social și pentru a
răspunde solicitărilor care îi sunt adresate, sistemul administrativ este grefat pe un
aparat instituțional a cărui complexitate sporește pe măsura dezvoltării sarcinilor
administrative. Organizarea concretă a aces tui aparat trebuie să corespundă găsirii de soluții
la toate problemele sistemelor administrative și să ia în considerare elementele interne sau
externe care exercită presiuni sub influența factorilor de permanență și a celor de evoluție.
Acțiunea element elor endogene (interne), respectiv a factorilor de influență
endogeni rezultă din interiorul sistemului administrativ însuși. Or, organizarea
administrativă posedă o logică intrinsecă și cunoaște un ritm de evoluție specif ică,
aflându -se sub impactul acestor factori.
Pe de altă parte, acțiunile elementelor exogene (externe), respectiv ale factorilor de
influență exogeni, își au sursa în interiorul altor sisteme intrasociale. Sub acest aspect,
organizarea sistemelor ad ministrative trebuie să reflecte raporturile existen te cu celelalte
sisteme și să suporte permanent consecințele mutațiilor intervenite în interiorul lor.

2.1. Factori endogeni de influen ță

Deși este supusă influențelor mediului, sistemele administrative publice au
urmat o dezvoltare autonomă; în sistemul administrativ se regăsesc elemente
intrinseci care au favorizat continuitatea și evoluția principiilor de organizare. Aceste
elemente cu caracter endogen din siste mele administrative sunt reprezentate de tradiția
administrativă și expansiunea administrativă, aflându -se sub influența unor factori de
permanență și factori de evoluție .

Factorii endogeni de permanență

Întregul aparat administrativ are tendința de a pune accent pe durată. Atributele
de continuitate privilegiază comportamentele tradiționale, consolidează dezvoltarea și își pun
amprenta asupra vieții sociale.

30

Cultul tradițiilor exprimă o preocupare din partea sistemului administrativ, de a
asigura imperativele de stabilitate, în ciuda gravelor inconveniente care riscă să rezulte
din acesta. Asemenea consecințe negative ar putea fi următoarele:
 practicarea cultului precedentelor ar duce la o degradare a sistemului
administrativ, prin blocarea spiritului de inovare și pro movarea unei
rutine profesionale;
 greutatea precedentelor se opune eforturilor de raționalizare operabile asupra
sistemului administrativ, în cazul în care se constată prezența anumitor erori și
disfuncționalități.
Cu toate efectele negative p otențiale, factorii de permanență au asigurat
proliferarea serviciilor publice și multiplicarea numărului colaboratorilor, contribuind la
expansiunea tuturor sistemelor administrative. Fără îndoială că această pro liferare a rezultat
în parte, ca ur mare a dezvoltării nevoilor sociale care au impus un aparat administrativ
mai elevat; dar ea a fost generată și de o tendință naturală de evoluție, proprie tuturor
sistemelor birocratice.
Conform celor afirmate de Parkinson, munca este cu atât mai captivantă, cu cât
timpul care îi este consacrat este mai mare; nu există deci, un raport direct între volumul de
muncă prestat și efectivele de personal înr ădăcinate să -l execute. În administrația publică,
acest postulat este însoțit de două precizări și anume:
 funcționarii sunt creați reciproc în timpul muncii;
 toți funcționarii tind să mărească numărul propriilor subordonați, pentru a dovedi Ca și alte sisteme birocratice, sistemul administrativ
acordă o valoare particulară tradiției care are următoarele valențe:
 contribuie la formarea administratorilor, deoarece,
în virtutea permanenței, funcționarii publici își
însușesc tehnicile meseriei lor și își exercită
autorita tea profesională;
 protejează funcționarii publici în raporturile mutuale ale
acestora cu superiorii și subordonații lor;
 reprezintă cadrul din care se degajă directivele de
acțiune cotidiană; normele empirice și uzanțele
interne determină pe ntru fiecare serviciu public,
condițiile sale permanente de acțiune și conduita
administrativă.

31importanța serviciului pe care îl conduc. Creșterea are loc de la bază, prin
ramificația rădăcinilor și este gene rată de ceea ce A. Mathiot denumea “paranoia
administraților”. Această analiză conduce la o realitate de nedorit în administrația
publică, și anume că prima funcție a acesteia ar fi doar crearea de locuri de muncă
și nu satisfacerea interesului public.
În alte opinii, se consideră că expansiunea sistemului administrativ este datorată
constituirii unei așa zise “clase” a subalternilor din aparatul de stat, care determină
extinderea aparatului birocratic public din rațiuni diverse, care p ot fi:
 economice , conform cărora creșterea economică necesită sporirea
corespunzătoare a numărului de posturi pentru funcționarii publici;
 politice , datorate extinderii aparatului birocratic, care permite clasei politice
dominante să atr agă noi angajați, mărind dimensiunile “castei” subalternilor;
 ideologice , generate de fetișismul puterii și dorința de a o dobândi, prin
apartenența la clasa funcționarilor de execuție din aparatul de stat,
posibilități de ascensiune pe scara po litică.
Factorii de permanență cultivă rezistența la schimbare. Toate sistemele
administrative sunt în esență conservatoare. Capacitatea acestora de autoreglare
favorizează o anumită închidere la impulsurile exterioare care ar provo ca mutații. Ea exprimă
fenomenul de homeostază prin care “se înțelege capacitatea unui sistem de a menține
anumite constante esențiale în cadrul mediului său intern, indiferent de forța variațiilor
perturbatoare care provin din mediul extern”.
Această cap acitate de rezistență este mult mai puternică în cazul sistemului
administrativ, față de alte sisteme sociale, manifestându -se în scopul menținerii
principiilor de organizare și funcționare proprii. Atitudinea conservatoare în
administrație este asigurată, atât de funcționarii publici, care văd în schimbare o
amenințare a drepturilor proprii, cât și de situația de monopol de care beneficiază
sistemul administrativ în societate, fapt care îi fac ilitează menținerea pozițiilor
dobândite.
Tehnicile utilizate de către sistemul administrativ pentru a rezista
la schimbare și crea o atitudine defensivă totodată, sunt următoarele:
 opoziția declarată, care generează conflicte deschise, atât cu
întregu l corp social, cât și cu instanțele politice;
 acceptarea aparentă, care reprezintă o atitudine întâlnită în
mod curent, constând în a combina în permanență structura

32reală cu reformele administrative continue, dar care
întotdeauna rămâne la nivel de t exte, de puncte secundare
în program, fără a se traduce în fapte concrete;
 mecanismele blocajelor. Acestea sunt, de regulă, eficiente;
astfel, administrația publică produce “anticorpi” pentru a
dizolva “germenii” evoluției, apelând la un contr ol excesiv,
creând structuri și mecanisme greoaie și chiar
organisme antireformatoare.

Totuși, istoria a confirmat faptul că administrația nu se schimbă în același timp
cu transformările care bulversează mediul. Astfel, Tocqu eville a arătat că, după anul 1789
(după revoluția franceză), instituțiile publice au păstrat mult timp, aceeași stare de spirit și
aceleași obiceiuri. Revoluționarii s -au folosit de instituțiile monarhice pentru a -și crea un nou
sistem administrativ.
Aceleași constatări se pot desprinde și din experiența altor țări occidentale. În Marea
Britanie, autoritățile administrative locale și serviciile publice actuale s -au format într -o
perioadă lungă de timp, dar pe baza unor principii formulate de organ ele legi slative încă din
secolul al XIX -lea, care își mențin și astăzi valabilitatea. Tradiția prusacă cu privire la funcția
publică și la formarea unui corp al funcționarilor publici
de elită, profesioniști, disciplinați, ierarhizați s -a menținut î n toate regimurile și
subzistă și astăzi în mare parte, în Germania.
Chiar și administrația sovietică a fost marcată multă vreme de tradițiile
administrative țariste, iar Lenin explica severitatea și actele de violență ale birocrației fostei
URSS, prin conformarea acesteia cu ideologia burgheză.

Factorii endogeni de evolu ție

Sistemul administrativ nu rezistă la schimbări decât până la un anumit punct. Astfel,
atunci când acestea ating o asemenea amploare, încât este imposi bilă menținerea
organizării anterioare, sistemul administrativ intră într -o criză profundă, care impune
recurgerea la mecanisme de corectare.
Toate sistemele tind să se degradeze pe măsură ce societatea evoluează. Acest efect
de entropie afectează, în special, sistemul administrativ, întrucât în toate țările, administrația
se găsește într -o stare de tensiune cu mediul social. Încă din 1878, Le Play constată că
dezvoltarea birocrației multiplică cauzele de iritare și generează o “e xcitație i ndirectă

33asupra spiri tului de revoluție”. A. Mathiot vorbește chiar despre maladiile sistemului
administrativ: mania, miopia și paranoia care, dacă nu sunt îngrijite la timp, capătă
aspecte cronice ce pot duce chiar la paralizia sistemului.
Disfuncționalitatea și conflictele se multiplică în interiorul aceluiași aparat
administrativ și mai ales în domeniul serviciilor publice. Apariția conflictelor
ierarhice și orizontale, între categoriile de personal contribuie la menț inerea stării de fapt,
consolidarea situațiilor dobândite și la crearea unui statut antiprogresist. Asemene a
inconveniente găsesc sistemul administrativ nepregătit și incapabil să reacționeze.
Așa după cum spunea Michael Croa zier, sistemul administrativ prezintă anumite
vicii de funcționare care pot genera situații de blocaj. Criza declanșează din partea
sistemului, un proces retroactiv negativ (feedback negativ), menit să reducă abaterile și
deviațiile de la star ea de normalitate, dar în scopul menținerii parametrilor anteriori de
stabilitate și nu pentru instituirea unei stări reformatoare.
Sistemul administrativ francez funcționează datorită unui mecanism de
schimbare prin criză; criza este singuru l mijloc de operare a reajustărilor necesare și joacă un
rol esențial în dezvoltarea acestui sistem. Ritmul administrației birocratice reprezintă o
alternare între lungi perioade de stabilitate și perioade scurte de criză și schimbare.

2.2. Factori exoge ni de influen ță

Mediul social -politic este supus presiunilor contradictorii pe care le exercită
procesul complex al schimbării. Sistemul administrativ reflectă aceste presiuni în
propria sa organizare, care se modifică permanent sub influența pri ncipiilor esențiale de
echilibru al sistemelor social și politic.
Ca și în cazul elementelor endogene, cele exogene sunt influențate de factorii de
permanență și factori de evoluție , dar care capătă în actualele condiții, conotații noi.

Factori i exogeni de permanență

În cazul acțiunii factorilor de permanență, se pornește de la premisa că sistemul
social are caracter etern. Expus eventualelor tensiuni, provenind din mediu, el încearcă
să le depășească pentru a -și asig ura persistența în timp. Din acest motiv, factorii de
permanență se găsesc sub imperiul nevoii de perenitate și a nevoii de stabilitate.

34

Cu toate acestea, sistemul administrativ nu se reduce numai la a supraviețui, ci el este
garantul stabilității raporturilor sociale și a ordinii politice. Astfel, obiectivul care rezultă în
mod explicit sau implicit și care este atribuit administrației publice, îl reprezintă apărarea
echilibrului social. Un sistem de organizare defectuos și un stil de lucru ineficient sau inutil se
mențin într -o societate al cărei scop este pur și simplu supraviețuirea sau lipsa perspectivei și
nu progresul.
Clasele politice aflate la putere au tendința de a -și organiza propria lor stabilitate
și de a prevedea mijloacele concrete pentru asigurarea acesteia. Departe de a constitui o
piedică, autoritatea impersonală și stabilitatea administrației reprezintă armătura protectoare
indispensabilă exercitării puterii. De acee a, în vechile regimuri, statul monarhal (regal) nu
s-a impus prin sine, ci datorită puterii aparatului administrativ. În plus, cultul
administrației pentru ordine și stabilitate a furnizat societății și sistemului burghez în
ansamblu, cadrul necesar prin care afacerile întreprinse în sistemul privat au devenit o forță
în economie, grație protecționismului exterior și conservatorismului interior. Ideea de perenitate, care este comună sistemului social, în
ansamblu, se extinde și asupra sistemului administrativ. Funcția
esențială a administrației publice este de a asigura menținerea și
continuitatea ordinii exist ente, în acest mod, contribuind la
amortizarea conflictelor sociale. Voința de perenitate a sistemului
social conduce la perenitatea aparatului birocratic însuși. Chiar din
acel moment, administrația poate fi considerată ca av ând caracter
etern. Durata este fundamentul întregii acțiuni administrative.
Administrația trăiește într -un timp omogen, continuu (care ignoră
momentele imediate și cu caracter de accidente), din care își au izvorul,
legitimitatea și justificar ea sa în mod profund de sine stătătoare.

35

De aceea, stabilitatea administrativă nu este posibilă, decât în măsura în care mediul
social și politic este el însuși stabil.

Factorii exogeni de evolu ție

Din momentul în care sistemul administrativ este supus impulsurilor externe favorabile
schimbării, el poate fi tentat să reziste la schimbare, dar procesul de au to- transformare devine
la un moment dat, inevitabil. Mai mult, aparatul administrativ este obligat să se adapteze
presiunilor sociale și politice noi, prin modul în care este concepută organizarea sa internă.
Asemenea presiuni se exercită în toa te țările, în mai multe direcții esențiale, care
vizează adaptarea sistemului administrativ la schimbare și pot fi sintetizate astfel:
 cetățenii solicită din ce în ce mai multe servicii de la colectivitățile publice.
Această realitat e bulversează raporturile tradiționale dintre stat și cetățeni,
provoacă mutații importante în cadrul structurilor administrative și duce
la o încetinire în funcționarea mecanismului administrativ. Așa de pildă,
modificar ea cantitativă și calitativă a cererii de servicii publice survenită după
primul război mondial a determinat o creștere a volumului de activitate al
administrației de stat (dezvoltarea serviciilor publice, creșterea numărului
funcționarilor). Or, în viziunea liberală, tocmai această creștere a rolului
statului în viața economico -socială a dezechilibrat sistemul care l -a deservit
vreme îndelungată pentru realizarea misiunilor sale clasice. Se ajunge, astfel, la
apreci erea că aparatul administrativ s -a dezintegrat datorită, în fapt, extinderii
extraordinare a sectorului public (dezvoltarea de întreprinderi publice, Imperativul de stabilitate nu se confundă cu nevoia de
perenitate, ci se situează pe baze contradictorii. Fără îndoială că
perenitatea conduce la privilegierea comportamentelor tradiționale.
Permanenț a principiilor de organizare și ritmul activității
administrative decurg din faptul că administrația neagă prezența
timpului, pentru că timpul este imobil și amenință stabilitatea.
Nevoia de perenitate justifică maniera în care sistemul administ rativ
se inserează în mediul social și se adaptează la schimbările permanente
care au loc, deci reprezintă o motivație, dar și un fundament al
transform ărilor. Invers, ideea de stabilitate, dusă până la extrem,
favorizează pierderea flexibilității sistem ului administrativ și riscă să
provoace, pe termen lung, o ruptură brutală față de realitate.

36
debugetizarea cheltuielilor sociale etc.). În același timp, se constată că
adap tarea la noile structuri s -a făcut în sensul diversificării administrației și pe
orizon tală. Această tendință de creștere a volumului și răspunderii administrației,
pe fondul sporirii rolului statului în viața economică, s -a amplificat în lumea
întreagă și a transformat sistemul administrativ într -un instrument de sprijinire a
dezvoltării economice și sociale.
 imperativul de eficacitate, din ce în ce mai net resimțit, a condus la mutații
compatibile în sistemul administrativ. Administrația a fost constrânsă să se
integreze noilor tehnici de organizare a activității (adaptarea clădirilor,
utilizarea informaticii, transformarea metodelor de lucru etc.). În același timp,
administrația publică a trebuit să se deschidă pers pectivei, viitorului, să întocmească
prognoze. În toate țările, funcția sa nouă de programare a impus un nou stil de
lucru: “Ea nu mai are scopul de a menține o anumită tr adiție ci de a conduce
procesul evoluției.”
 sistemul administrativ trebuie modelat în concordanță cu progresul concepțiilor
democratice urmărind să ducă la creșterea nivelului de consum și a celui cultural.
Cetățenii nu mai vor să aibă de -a face cu o administrație autoritară și
absolută. În toate țările, cetățenii își manifestă dorința de a fi auziți și
înțeleși de instituțiile publice, chemată să -și multiplice eforturile de asigura
satisfacerea nevoii de utilități sociale la un nivel din ce în ce mai înalt.
Rezumat
Sistemele administrative sunt supuse influen țelor venite dinspre
factori endogeni și exogeni, care la rândul lor exercit ă presiuni sub
influența factorilor de permanență și a celor de evoluție.
Acțiunile elementelor endogene (interne), respectiv a
factorilor de influență endogeni rez ultă din interiorul sistemului
administrativ însuși. Or, organizarea administrativă posedă o
logică intrinsecă și cunoaște un ritm de evoluție specifică, aflându -se sub impactul
acestor factori.
Acțiunile elementelor exogene (exter ne), respectiv ale factorilor de influență exogeni,
își au sursa în interiorul altor sisteme intrasociale. Sub acest aspect, organizarea
sistemelor administrative trebuie să reflecte raporturile existente cu celelalte sisteme și
să suporte per manent consecințele mutațiilor intervenite în interiorul lor.

37
Test de autoevaluare

1. Nu constituie factori de influen ță asupra sistemului administrativ următorii :
a) factorii comparativi
b) factorii endogeni
c) factorii exogeni

2. Acțiunea elementelor endo gene rezultă:
a) din exteriorul sistemului administrativ
b) din interiorul sistemului administrativ
c) atât din interiorul, cât și din exterioru l sistemului administrativ

3. Extinderea aparatului birocratic public poate avea la bază rațiuni :
a) admin istrative
b) economice
c) publice

4. Organizarea și funcționarea sistemului administrativ sunt supuse influențelor exogene
venite dinspre:
a) sistemele social și politic
b) sistemele economic și administrativ
c) sistemele public și privat

5. Factorii exogeni de permanență se găsesc sub imperiul:
a) nevoii de eficien ță și eficacitate
b) nevoii de apartenen ță la un sistem
c) nevoii de perenitate și a nevoii de stabilitate

38

Unitate de învă țare 3 . Principii de organizare și
func ționare a sistemelor administrative 24

Introducere
Această unitate de analiză oferă lămuriri asupra conținutului
principiilor de organizare și funcționare a sistemelor administrative ,
principii care oscilează între omogenitate și eterogenitate, ierarhie și
participare, unitate și pluralism.

Competen țele unit ății de înv ățare
Competen țele care vor fi acumulate prin însu șirea conținutului unit ății de înv ățare:
C1 – să precizeze principiile de organizare și funcționare a sistemelor administrative
C2 – să descrie con ținutul principiilor de omogenit ate și eterogenitate în organizarea și
funcționarea sistemelor administrative
C3 – să clarifice principiile de ierarhie și participare cu rol în organizarea și funcționarea
sistemelor administrative
C4 – să prezinte principiile de unitate și pluralism în organizarea și funcționarea sistemelor
administrative

Conținutul unit ății de înv ățare
3.1. Omogenitate și eterogenitate
3.2. Ierarhie și participare
3.3. Unitate și pluralism

Timp mediu necesar de studiu : 8 ore
Cuvinte cheie: principii, organizare, f uncționare, sistem administrativ, omogenitate,
eterogenitate, ierarhi, participare, unitate, pluralism

24 Onofrei, M., op. cit., pp. 27 -38

39Sistemele administrative sunt organizate în funcție de anumite constante;
cercetarea acestora, precum și descoperirea legilor care guvernează administrația au constituit
din totdeauna ob iective esențiale pentru domeniul administrației. Multă vreme, cercetarea s -a
axat pe descoperirea celor mai bune reguli de organizare posibile. Fayol, Taylor și
teoreticienii americani au ilustr at această tendință pragmatică și utilitară, bazată pe
eficiență și randament.
Se apreciază, de asemenea că analiza clasică a organizării birocratice făcută de Max
Weber a reunit toate cerințele de ordine și eficiență ale unui model ideal de
administrație, deoarece era fundamentată pe:
 un sistem de norme abstracte, reguli, tehnici și proceduri;
 ierarhie a funcțiilor însoțită de o disciplină strictă și omogenă;
 funcție publică permanentă, specializată, calificat ă, remunerată și dota tă cu
garanții de avansare.
Această viziune normativă despre administrația publică ideală, a fost
abandonată odată ce s -au constatat vicii de organizare birocratică, care au generat în mod
inevitabil rutină, ineficiență și incapacitat e de adaptare. În acest context, au apărut alte
tendințe organizaționale, îndreptate înspre deschiderea sistemului administrativ la mediul
exterior, atenuarea raporturilor ierarhice, apariția centrelor de putere descentralizată.
În rap ort cu această evoluție, un sistem administrativ poate fi studiat prin
raportare la anumite sisteme de referință care oscilează între omogenitate și
eterogenitate , ierarhie și part icipare , unitate și pluralism . Acești poli se constituie, în același
timp, în principii de organizare a sistemelor administrative.

3.1. Omogenitate și eterogenitate

Conform modelului clasic, sistemul administrativ public este o comunitate închisă,
care-și găsește în ea însăși principiile de funcționare; invers, se poate concepe o administrație
deschisă față de mediu a cărei structură organizatorică să reflecte diversitatea sistemului
social. Practica a demonstrat că sistemul administrativ este în mod necesar permeabil față de
medi u, dar în același timp își conservă specificitatea care îi garantează funcționarea.
Omogenitatea și eterogenitatea constituie principalii poli între care oscilează sistemele
administrative.

40

Organele administrative prezintă anumite trăsături, care le izolează de restul sistemului
social. Potrivit anumitori autori (Darbel și Schnapper), situația administrației publice, în
raport cu sectorul privat, este de natură monopolistă. Această situație privilegiază
derularea unor raporturi strânse care unesc sistemul administrativ al statului de sistemul
politic. Conform afirmațiilor lui Max Weber, “într -un stat organizat, violența fizică face
obiectul monopolului de stat” ; de aici rezultă că, administrația dispu ne de un control
exclusiv al mijloacelor materiale de constrângere. Ideea monopolului de stat se află la
originea serviciilor publice. Chiar dacă în economie situația statului nu mai este una
monopolistică, administrația și -a păstrat privilegiil e dobândite de -a lungul timpului, de a –
și defini limitele propriului său monopol.
Lucrătorii din administrația publică sunt supuși, mai mult sau mai puțin, unui regim de
drept comun, prin intermediul căruia beneficiază de drepturi regaliene, dar ș i de îndatoriri
necunoscute persoanelor particulare. Specificul acestui regim este dat de faptul că, în unele țări
litigiile privind activitățile administrative sunt soluționate de o jurisdicție specială și de u n
drept administrativ specific. Aport ul administrativ își cre ează propriile reglementări interne,
ale căror coerență și unitate sunt asigurate prin existența unui ansamblu de norme.
Sistemul administrativ public se prezintă sub formă de organizare similară
persoanelor juridice de d rept public, iar prin coordonarea competențelor se asigură o coeziune
corespunzătoare.
Birocrația, în sensul de categorie socială, beneficiază de unitate și coerență
proprie. În interiorul administrației există o complementaritate a rolului, atit udinilor și
comportamentelor agenților (funcționarilor publici). Se poate vorbi de un spirit de grup
care cre ează sentimentul de apartenență la o instituție și este generat de următoarele
transformări :
 diminuarea relațiilor individu ale și creșterea forței grupurilor de presiune;
 asigurarea securității locului de muncă, a tratamentelor corespunzătoare și a
promovărilor în funcții publice, cu scopul evitării nemulțumirilor și Principiile de omogenitate pun accent pe necesitatea
coeziunii interne a aparatului administrativ, în detrimentul
comunicațiilor laterale pe care acesta le întreține cu
exteriorul, cu restul societății. Coeziunile din interiorul
aparatului administrativ sunt de două tipuri :
 coeziuni între organele administrative;
 coeziuni între agenți (funcționari publici).

41presiunilor exterioare;
 formarea unei co munități de interese, care unește funcționarii publici și care
prevede posibilitatea avansării în funcție de vechime;
 considerarea instituției publice ca un tot unitar, față de care funcționarul
este parte, are o serie de obligații de în deplinit și se atașează la sistemul de valori
al acesteia.
Omogenitatea angajaților din instituțiile publice constituie o măsură de
creștere a eficienței activității; toate instituțiile au interesul să recruteze persoane care, prin
origine a, educația și sistemul lor de valori să asigure un caracter ereditar
profesionalismului și competenței.
Aplicarea, menținerea și întărirea principiilor de omogenitate presupune, la rândul
lor, sat isfacerea anumitor condiții , precum :
 stabilirea unui sistem de selecție, care să contribuie la alegerea celor mai potriviți
funcționari publici, formați printr -un sistem pedagogic corespunzător, în spiritul
deontologiei profesionale;
 dezvoltarea unui proces de sanctificare (sacralizare) a simbo lurilor și a statutului
birocrației;
 tendința către “instituția totală” care să se ocupe de problemele personale
ale funcționarului, nu numai de viața profesională;
 crearea unui sistem propriu de valori (cultul serviciului public, ideologia pute rii și
a ajutorului dezinteresat), care contribuie la afirmarea personalității individuale;
 încurajarea tendințelor monopolistice interne, care constituie un mijloc prin care
funcționarii publici apără administrația de mediul extern.
Principiile de omoge nitate prezintă însă și inconveniențe importante. Ele conduc
la promovarea unui model administrativ rigid și constant care cre ează dificultăți
evidente de adaptare a acțiunii administrative la mediul social. Deficiențele de comu nicare
cu exteriorul sunt cele mai grave consecințe datorate izolării funcționarilor public i de
cetățeni, în virtutea omogenității și a “spiritului de grup”. Ca rezultat al acestora, funcționar ii
publici dobândesc un comportament rigid și se baricadează într -un univers închis lumii
exterioare; ei au tendința de a ține publicul la distanță și își tratează clienții într -o manieră
formală , impersonală și dominatoare. Toate acestea justifică preocupările pentru
eterogenitat e.

42

Informarea ascendentă urmărește să aducă la cunoștința administrației starea sistemelor
intrasociale, situația rezultatelor și a deciziilor anterioare. Ea presupune o muncă de colectare și
analiză a datelor, realizată cu ajutorul unor servicii specializate. Transmiterea informațiilor de
jos în sus înspre organele investite cu putere de decizie, presupune stabilirea unor circuite de
comunicare directe care să împiedice blocajul, filtrarea sau deformarea datelor.
Informarea descendentă exprimă voința administrației de a explica sensul
deciziilor sale în vederea câștigării încrederii publicului. În acest sens sunt necesare măsuri
adecvate, constând în:
 îmbunătățirea raporturilor cu cei administrați, printr -o simplificare a procedurilor
și contactelor;
 dezvoltarea unor servicii de relații publice, celule de informare, birouri de primire
și orientare a publicului, care au ca obiectiv să aducă la cunoștința
cetățenilor acțiunile administrației. Aceste operațiuni se pot realiza, fie prin
contacte directe cu publicul, fie prin intermediul presei. În unele țări (SUA),
implantarea lor este importantă și a dat rezultate corespunzătoare, în timp ce în
alte țări (Franța), se ciocnește de obstacole de natură psihologică;
 reforma limbajului a dministrativ; de exemplu, în Franța s -a înființat, în anul 1972,
o Comisie de terminologie de pe lângă Administrația centrală care
urmărește exprimarea și comportamentul funcționarilor publici;
 revizuirea modului de aplicare a regulilor privind s ecretul profesional, ținând cont
de respectarea dreptului la informare al cetățenilor.
Consultarea constituie o etapă suplimentară, în sensul eterogenității, vederea deschiderii
aparatului administrativ asupra societății și vizează stabilirea de legături o rganice între
administrație și grupurile sociale interesate de acțiunea sa. Spre deosebire de principiul
de omogenitate, principiul de eterogenitate stabilește un dialog real între grupurile private
extrem de diversificate și sistemul ad ministrativ, cu efecte importante, și anume:
 aceste grupuri sociale au posibilitatea de a -și face auzit “glasul” și de a participa
la elaborarea deciziilor, atenuând distanța care le separă de administrația publică;
 prin consultare, administrația recuno aște în mod oficial existența și
caracterul reprezentativ al grupurilor de presiune și le asociază în acțiunile sale; Prin comparație, pri ncipalul avantaj al eterogenității în
administrația publică îl reprezintă dezvoltarea unei rețele de
comunicații, bazată pe o mișcare ascendentă și pe una
descendentă.

43 consultarea atenuează personalitatea de tip birocratic, care izolează
funcționarii publici de mediul social.
Fiind o urmar e firească a procesului de informare, consultarea a condus la
crearea unor veritabile instituții specifice în interiorul sistemului administrativ. În ace lași
timp, comunicarea și dialogul dintre administrație și grupurile private eterogene s -au
transformat în veritabile negocieri care au loc între parteneri aflați pe picior de egalitate.

3.2. Ierarhie și participare

Conform modelului clasic , organizarea birocratică are la bază un sis tem de
dominare și de subordonare, în cadrul căruia gradele inferioare sunt supuse
controlului celor superioare. Și totuși, analiza relațiilor umane din interiorul
organizațiilor a arătat că tehnicile de coordon are ierarhică și autoritară nu sunt suficiente
și potrivite pentru a asigura eficiența activității, din moment ce accentuează conflictele interne.
Modelul ierarhic weberian la care se referă administrația clasică se opune
modelului “particip ativ” care este axat pe participarea membrilor instituțiilor la luarea
deciziilor. Ierarhia și participarea sunt două principii distincte, prin intermediul cărora ,
sistemele administrative își stabilesc relațiile cu funcționarii publici.
La orig ine, modelul ierarhizat se referă, în exclusivitate, la relațiile
corespunzătoare unor reguli stricte de organizare, care nu țin cont de sentimente,
atitudini și raporturi interumane, decât într -o manieră formală. Ierarhia formal ă este fondată pe
o construcție piramidală a funcțiilor și sarcinilor acestora. Ea este caracterizată prin
următoarele trăsături :
 distincție tranșantă între munca de concepție și cea de execuție, între
operațiile intelectuale și cele manuale;
 centralizarea deciziilor, în sensul că puterea se îndepărtează de locul de execuție,
deciziile fiind cu atât mai valoroase, cu cât sunt luate la un nivel mai înalt;
 diviziunea muncii; fiecare post sau funcție are o sferă de competență net definită , În concluzie , se poate afirma că omogenitatea conservă sistemele administrative
și le izolează de mediul social; spre deosebire, principiile de eterogenitate
exprimă voința de transformare a aparatului administrativ, în vederea unei mai bune
înțelegeri și colaborări cu celelalte structuri economice. Ap licarea ambelor categorii
de principii, în limite care să permită armonizarea lor, poate asigura creșterea
performanțelor de funcționare a sistemelor administrative.

44iar pregătirea funcționarului este corespunzătoare acesteia;
 unitate de comandă și de acțiune, conform căreia, pentru o acțiune oarecare, un
angajat nu trebuie să primească ordine decât de la un singur șef;
 autoritate sau dominare, în sensul că sup eriorul își poate impune propria
voință asupra subordonaților, supunerea fiind atributul fundamental al conduitei
acestora din urmă;
 existența unei puteri de control și sancțiune în conformitate cu legea; mijloacele
de control pot fi fizice (putere coercitivă), materiale (salarii, prime),
simbolice (prestigiu, stimă);
Autoritatea ierarhică comportă anumite inconveniente, întrucât antrenează în mod
inevitabil numeroase conflicte; fie între indivizi plasați pe aceeași linie ierarhică, fie între un
funcționar și superiorul sau subordonatul său imediat. În plus, acest principiu provoacă o
îngreunare a circuitelor ierarhice, deoarece administrațiile tind să multiplice eșaloanele
ierarhic superioare reducând ritmul de lucru și re alizând o transmitere în condiții
necorespunzătoare a informațiilor și ordinelor.
Imposibilitatea unei formalizări complete a raporturilor ierarhice și recunoașterea
existenței altor centre de putere decât autoritatea ierarhică, au condus în mod progresi v la o
voință de integrare a tuturor acestor elemente, prin negociere. Astfel, ierarhizarea a
cedat locul său principiului participării din considerente de eficiență, realizându -se
consensul în problemele organizării.
Apariția ideii de participare în administrație nu se explică printr -o voință de
democratizare internă, ci printr -o nouă concepție în privința eficienței, promovată de
specialiștii în management. Implementarea sistemului de partajare al puterii este
considerată ca fiind mai eficace (decât modelul de concentrare al puterii) din raț iuni diverse, și
anume:
1) nivelul de satisfacere al membrilor organizației (instituției) sporește deoarece
se promovează o atitudine activă față de muncă, bazată pe un sist em de
colaborare, pe o participare rațională și conștientă;
2) calitatea deciziilor se ameliorează, ca urmare a utilizării c unoștințelor și
experienței funcționarilor subalterni și a dispariției procesului de filtrare
a informațiilor;
3) recur gerea la tehnicile moderne de gestiune sau de luare a deciziilor
întărește exigențele participării și dezvoltării spiritului de colaborare.
Diferențele mai pregnante între sistemul administrației publice clasice și cel al
administrației publice m oderne sunt sintetizate în tabelul următor :

45
Tabelul nr. 1. Perspectivă comparativă asupra modelelor administrației publice
clasice și moderne
MODELUL
ADMINISTRAȚIEI
PUBLICE CLASICE MODELUL
ADMINISTRAȚIEI
PUBLICE MODERNE
MISIUNE SECURITATE JURIDICA SATIS FACEREA CLIENȚILOR
SUBIECT ADMINISTRAȚIA CLIENTUL
ORGANIZARE – STRUCTURA IERARHICA
– DOMINAREA CONCEPTELOR
DE CONTROL ȘI AUTORITATE – STRUCTURA PARTICIPATIVA
– UNITATEA CONTROLULUI
– UNITATEA SERVICIILOR
– AUTORITATE + NEGOCIERE +
CONTROL+ DELIBERARE

Ținând cont de aceste elemente, superiorii ierarhici trebuie să lase subordonaților
capacitatea de a decide în anumite situații și să nu recurgă numai la ordine și directive pentru
a-și exprima opiniile; este necesar să se promoveze sistemul de delegar e, care încredințează
subordonaților opțiunea alegerii mijloacelor de execuție a obiectivelor. Prin această
atitudine participativă, subordonații sunt incitați să rezolve un număr din ce în ce mai mare de
probleme, deoarece se dezvoltă un sti l de autocoordonare la nivelul grupului și un climat
favorabil, în acest sens, capabil să rezolve divergențele potențiale. Pe fondul promovării
modelului participativ, s -a dezvoltat, în mod progresiv, activitatea sindicală. Puterea publică a
accept at dialogul cu repreze ntanții funcționarilor publici, fiind nevoită să renunțe în anumite
situații la prerogativele ierarhice, din rațiuni de prudență.

3.3. Unitate și pluralism

Având în vedere că birocrația se prezintă ca un ansamblu omogen și
ierarhizat, în mod necesar ea este și unitară. Unitatea reprezintă o prelungire și o
consecință a celor două principii precedente, fiind justificată, atât din considerente de eficiență
(satisfacerea mai bună a nevoilor, la costuri mai mici), cât și din voința de a nu se acționa la
întâmplare.

46

Unitatea prin ierarhie

Aparatul administrativ este subdivizat pe verticală într -un număr de ramuri
corespunzătoare unor domenii precise de activitate. Din această perspectivă,
specializarea pe ministere exprimă în toate țările ideea repartizării și diviziunii muncii
administrative.
Dezvoltarea intervențiilor publice în viața economico -socială a determinat creșterea
numărului de ministere și di versificarea acestora. Împărțirea muncii de administrație pe
ministere nu este doar rezultatul unei opțiuni deliberate sau a unor calcule raționale, ci mai
degrabă reprezintă un produs istoric, bazat pe considerații personale și contingenț e
politice. Acest proces se află într -o continuă evoluție. În prezent asistăm la o instabilitate a
structurilor ministeriale care comportă inconveniente grave manifestate prin: dezorganizarea
serviciilor, probleme de coordonare, conflicte d e muncă.
Specializarea ministerială este compatibilă cu principiul unității pe care -l
completează printr -o ierarhizare a serviciilor. Administrația este divizată pe toată
lungimea sa în tranșe orizontale poziționate într -o manieră piramidală. Fiecare etaj
reprezintă un alt nivel de ierarhie, care dispune de organe inferioare, dar este
subordonat față de organele superioare.
În fruntea fiecărui minister se află un ministru, responsabil al gestiunii și dotat cu putere
discreționară asupra organelor inferioare. Fiecare minister este subdivizat la rândul său pe
eșaloane succesive, pe colectivități mai mici și mai specializate (direcții, subdirecții,
birouri etc.). Într -un regim parlamentar, orientările ac tivității administrative sunt fixate de
către șeful statului împreună cu guvernul; într -un regim prezidențial aceste atribuții revin
numai șefului statului.
Prin intermediul ierarhiei se asigură coeziunea, dar și supunerea administrației. Ea
facilitează tr ansmiterea ordinelor prin relații succesive, repartizarea responsabilităților și
controlul autorităților alese. Principiul de unitate impune ca diviziunea muncii de
administrație să fie compensat ă printr -o subordonare a diverselor
organe administrative față de autoritatea supremă. Această subordonare
poate fi de ordin ierarhic și se prezintă sub două forme, și anume:
1) a unității prin ierarhie;
2) a unit ății prin coordonare (control).

47
Unitatea prin control

Practicarea principiului de autonomie a demonstrat că, în ciuda descentralizării,
organizarea administrativă poate f i supusă operațiunii de control, exercitată de un singur
centru de autoritate. Densitatea controlului permite realizarea unei unități organice, într -o
manieră la fel de eficientă ca ierarhizarea.
Relația dintre stat și colectivitățile locale se caracte rizează în multe țări prin existența
unei rețele de dependență care transformă structurile locale în eșaloane ale puterii centrale.
Statul procedează la repartizarea de competențe în seama autorităților locale și are puterea de
arbitraj raporturile dintre colectivități. În virtutea tutelei, statul poate bloca, încă de la început,
inițiativele locale care se dovedesc a fi inoportune sau costisitoare. Controlul este un mijloc
extrem de eficient care asigură conformitatea și unicitatea acțiunilor într eprinse a supra
ansamblului teritoriului.
Dificultățile financi are cu care se confruntă colectivitățile locale impun acordarea
de către stat a unor subvenții și ajutoare publice; în acest scop, statul efectuează
expertize tehnice și econom ice ca re să ateste necesitatea și oportunitatea operațiilor pe care le
va finanța ulterior. În consecință, concepția p rivind efectuarea controlului administrativ de
stat este compatibilă cu raționalitatea cheltuielilor publice, dar și cu principiul de unitate.
Un exemplu, în acest sens, îl constituie administrația publică franceză care își
desfășoară activitatea pe baza tradițiilor centralizatoare și manifestă o neîncredere vizib ilă
în privința tuturor formelor de autonomie.

Această evoluție se explică din rațiuni de eficiență și din rațiuni politice.
Individualizarea și personalizarea operațiunilor de gestiune au avut ca efect creșterea
rentabilității în munca de administrație, prin promovarea unor persoane competente la
conducerea serviciilor publice. În plus, constituirea de mici agenții administrative a contribuit Principiul uni tății este reprezentativ pentru concepția clasică privind organizarea
birocratică; în prezent sistemul administrativ se prezintă sub forma unui mozaic instituțional,
format din celule multiple, care acționează potrivit unei strategii proprii.
Administraț ia publică modernă se caracterizează printr -o dezmembrare a
aparatului administrativ și un pluralism al centrelor de decizie autonomă, care se
constată în toate țările. Sistemul administrativ nu mai este un bloc coerent și unificat.
Dezvo ltarea constantă a atribuțiilor sale a generat apariția unor moduri de gestiune
descentralizate, dispunând de o relativă independență față de autoritățile centrale.

48
la prevenirea pericolelor generate de birocrația excesivă și la scăderea puterii eșantionul ui
central.
Pluralismul mărește puterea de exprimare și de deciz ie a organelor descentralizate
datorită următoarelor facilități :
 acordarea unor garanții de independență agențiilor, în ceea ce privește originea,
obiectul de activitate, statutul personalului;
 acordarea unei reale libertăți de gestiune care elimină i mpulsurile de putere și de
control din partea autorităților tutelare;
 stabilirea unor legături de solidaritate între cei care controlează și cei controlați în
scopul eliminării surselor de conflict și rezolvării eventualelor divergențe pe calea
negocierii.
Dezvoltarea acestor structuri autonome cre ează probleme de coerență a acțiunii
administrative. Fiecare organ administrativ are tendința de a -și privilegia propriile
obiective, riscând să mărească tensiunea și concurența în interiorul sectorului p ublic. Din acest
motiv, au fost promovate tehnici noi menite să asigure raționalizarea acțiunii
administrative respectând autonomia diferitelor componente, dintre care menționăm:
 formulele contractuale (contracte cu întreprinderile public e, cu orașele medii și
comunități urbane mari), care stabilesc angajamente reciproce între stat și
colectivitățile descentralizate într -un cadru precis și de interes; statul își
fixează obiectivele genera le de îndeplinit și l imitele de control, garantând
organelor descentralizate o anumită sferă de independență;
 mijloacele de coordonare , care sunt extrem de variate în funcție de natura și
orizontul de timp la care se referă. Între acestea se disti ng canalele
tradiționale ale procedurilor de control juridic – nejuridic, precum și
instituțiile administrative, care se sprijină pe centrele de decizie existente sau
se suprapun cu acestea.
Formulele contractuale și mijloacele de co ordonare sunt utilizate, adesea, de către
puterea ierarhică și contribuie la realizarea unității sistemului administrativ.

Rezumat
Sistemele administrative sunt organizate în funcție de
anumite constante; cercetarea acestora, precum și descoperi rea
legilor care guvernează administrația au constituit din totdeauna
obiective esențiale pentru domeniul administrației. Cercetarea în
această direc ție s-a axat pe descoperirea celor mai bune reguli de
organizare și funcționarea a sistemelor adm inistrative.

49 Se apreciază că un sistem administrativ poate fi studiat prin raportare la
anumite sisteme de referință care oscilează între omogenitate și eterogenitate,
ierarhie și participare, unitate și pluralism.

Test de a utoevaluare

1. Nu constituie principii de organizare și funcționare a sistemelor administrative
următoarele :
a) unitate și pluralism
b) egalitate și subordonare
c) omogenitate și eterogenitate

2. Principiul de eterogenitate stabilește un dialog real între:
a) grupurile private și sistemul administrativ
b) componentele sistemului administrativ
c) sistemul administrativ și sistemul politic

3. Ierarhia în administra ția publică se caracterizează prin:
a) dezvoltarea colaborării
b) partajarea puterii
c) centralizarea deciziilor

4. Misiune a administra ției publice moderne const ă în:
a) satisfacerea clien ților
b) securitatea juridică
c) promovarea intereselor

5. Pluralismul mărește puterea de exprimare și de decizie a organelor descentralizate :
a) diminuează puterea de exprimare și de decizie a orga nelor descentralizate
b) spore ște puterea de exprimare și de decizie a organelor descentralizate
c) niciuna din variantele de mai sus

50

Unitate de învă țare 4 . Sisteme administrative
centrale 25

Introducere
Prin con ținutul s ău, această u nitate de învă țare analizează modul
de organizare și funcționare a sistemelor administrative centrale,
prezentând particularită țile guvernului central, cu structurile sale de
conducere, informare, control și consultanț ă; structuri guvernamentale
și administrative în stat e federale; administra ția central ă de specialitate; administra ții centrale
în state unitare, respectiv în state federale.

Competen țele unit ății de înv ățare
Competen țele care vor fi acumulate prin însu șirea conținutului unit ății de înv ățare:
C1 – să indic e particularită țile guvernului central, cu structurile sale de conducere, informare,
control și consultanț ă
C2 – să descrie structura guvernamentală și administrativ ă în state federale
C3 – să explice din perspectivă comparativă administra ția central ă de specialitate
C4 – să ilustreze administra ția central ă, cu particularizare la nivelul state lor unitare (Marea
Britanie, Fran ța)
C5 – să prezinte administra ția central ă, cu particularizare la nivelul statelor federale (Canada,
Statele Unite ale Americii)

Conținutul unit ății de înv ățare
4.1. Guvernul central
4.2. Structuri guvernamentale și administrative în statele federale
4.3. Administrația centrală de specialitate
4.4. Administra ții centrale în state unitare
4.5. Administra ții centrale în state federal e

Timp mediu necesar de studiu : 8 ore
Cuvinte cheie: sistem administrativ central, guvern central, structuri guvernamentale,
structuri administrative, administra ție central ă de specialitate

25 Alexandru I., Administra ția Public ă, Teorii, Realită ți, Perspective, Ed. Lumina Lex, București, 2001, pp. 330 –
375

51

4.1. Guvernul central

În toate țările guvernul central este ce l care conduce afacerile politice și gestiunea
intereselor generale, pentru ansamblul colectivității naționale.
Guvernul central are datoria de a guverna și administrația.

Frontiera între cele două tipuri de activități ale guvernului este destul de imprecisă.
Șeful statului (mai ales în regimul prezidențial) are atribuții importante și relații cu guvernul și
administrația. El numește funcționarii, exercită controlul asupra serviciilor publice, are putere
de reglementare – actele sale (în unele cazuri sunt socotite acte administrative), poartă
denumiri, diferite: decrete (Franța), hotărâri regale (Belgia), ordine executive (S.U.A.), etc.
Rolul șefului de stat este mai restrâns în regimul parlamentar, foarte imp ortant în
regimul prezidențial, monarhie absolută sau constituțională. Președintele sau monarhul
acționează direct asupra administrației – miniștrii nu sunt decât trimișii săi.
Șeful statului dispune – pentru a -l asista în activitatea sa administrativă – de anumite
organe administrative care sunt mai puțin importante în regimul parlamentar și mai dezvoltate
în regimurile neparlamentare. El dispune de consilieri .civili și militari, de un secretariat și
câteva organe destul de importante, cum are sp re exempl u președintele SUA .
În anumite situații, și parlamentul îndeplinește unele acte administrative. Astfel, el
hotărăște uneori alături de șeful statului pentru numiri în funcții importan te sau în conducerea
relațiilor externe. Î n S.U.A., Senatul trebuie să -și dea aprobarea pentru numirea unor înalți
funcționari, să ratifice tratate internaționale. Peste tot, parlamentul are ca funcție esențială Trebuie făcută o distincție între afacerile proprii
guvernamentale și cele administr ative. Primele sunt cele care prezintă
o importanță primordială și care, prin soluțiile pe care le folosesc,
influențează cursul general al vieții politice, economice și sociale a
țării, fiind de natură a afecta interesele esențiale ale națiunii, a pune în
cauză unitatea ei, a angaja destinul acesteia.
Afacerile administrative (acte și fapte administrative) sunt
cele care conduc la executarea măsurilor luate pe plan guvernamental
și caută să determine îndeplinirea sarcinilor care nu prezintă un
caracter exc epțional; ele fac față, în cadrul dispozițiilor ordinului
guvernamental, la dificultăți relativ minore, adesea la dificultăți
curente, reglându -se, ceea ce englezii numesc “rutina afacerilor”.

52votarea bugetului, care reglează dezvoltarea, și fixează mijloacele financiare ale
administrației. Parlamentul autori zează unele operațiuni administrative, cum ar fi executarea
unor lucrări publice. Parlamentul supraveghează mersul administrației.
În regimul parlamentar miniștrii trebuie să se bucure de încrederea parlamentului și să
se conformeze voinței acestuia. Miniș trii vin în fața deputaților camerei parlamentare sau a
comisiilor pentru a se explica asupra felului în care conduc serviciile administrative (S .U.A.).
După caz, parlamentele se interesează mai mult sau mai puțin de administrație. În
perioada actuală, pa rlamentul se ocupă destul de puțin de administrație, consacrându -se mai
mult discuțiilor politice și legilor, renunțând la un control direct asupra administrației;
parlamentul deleagă acest rol miniștrilor.
Miniștrii realizează joncțiunea între guvern și a dministrație. Șeful statului este mai
ales un organ de reprezentare și guvernare, parlamentul unul de legiferare și control; el
tratează concomitent și chestiuni guvernamentale și afaceri administrative.
Dublul caracter al miniștrilor – de guvernanți, dar și de administratori – este evident în
regimul parlamentar. În regimul neparlamentar, ei pot fi cantonați aproape exclusiv în
administrație, întrucât șeful statului se rezervă pentru reglementarea afacerilor
guvernamentale.
În S.U.A. de exemplu, consiliu l de miniștri se rezumă la aprobarea unor decizii deja
luate de președinte, miniștrii nu sunt decât șefii serviciilor administrative. –
Dacă se lasă la o parte rolul lor guvernamental, miniștrii execută atribuții
administrative foarte importante. Ei au num irea directă a multor funcționari și propun șefului
statului numirea înalților funcționari; ei asigură disciplina în servicii și veghează la bunul
mers al acestora. Au putere de reglementare, dând instrucțiuni subordonaților lor și fixează
conduita de urma t în departamentul lor, execută puterea ierarhică asupra ansamblului
funcționarilor departamentului, le dau ordine și sancțiuni; hotărăsc asupra reclamațiilor pe
care le provoacă activitatea lor, iau numeroase decizii, sunt ordonatori de credite, pregătesc
proiectul de buget, proiecte de legi etc.
Miniștrii acționează fie individual, fie în colegiu. Ei se reunesc în con siliul de cabinet,
în consiliul de miniștri sau în comitet restrâns.
Printre miniștri, primul -ministru sau președintele consiliului de miniș tri are o poziție
specială și un rol pre ponderent. Importanța primului -ministr u este în creștere la englezi. Î n
regimul prezidențial el are un rol șters, sau nu există, ori există un ministru principal (în
S.U.A., secretarul de stat).

53

În anumite sisteme constituționale, calitatea de prim -ministru se confundă cu aceea de
șef de stat (exemplu: landurile germane, unde ministrul prezident este prim -ministru și șef de
stat).
Din contră, în Elveția, cei șapt e membri ai Consiliului federal sunt pe rând, timp de un
an, președinți ai Confederației Helvetice. Consiliul, în acest caz, fiind un șef de stat colegial,
fiecare ministru este membru al Consiliului de miniștri și parte a șefului statului.
Ministerul cupr inde mai întâi și esențial, miniștrii care sunt plasați în fruntea
departamentului, adică a unui grup de servicii din administrația centrală.
Uneori, primul -ministru conduce și un departament. Există uneori și fun cții cu rang de
ministru, dar fă ră să fie ș efi ai departamentelor, miniștrii fă ră portofolii sau miniștrii de stat.
De exemplu: în Marea Britanie ministrul afacerilor externe este asistat de multă vreme de un
ministru de stat.
Alte personaje decât miniștrii de stat, au de asemenea rang de ministru, fără să aibă un
departament ministerial sub autoritate (de exemplu: lor dul prezident al consiliului în Anglia).
Există șefi de departamente ministeriale care nu poartă numele de ministru. De
exemplu: în Franța, Belgia, Anglia, departamentul comerțului est e
condus de președintele consiliului de comerț, ministerul marinei de primul lord al amiralității.
În S.U.A. miniștrii nu poartă oficial acest nume, ci pe cel de secretar executiv.
Subordonați ai miniș trilor există în multe țări ( de exemplu, Anglia); subse cretarii de
stat, care exercită funcții administrative în diferite departa mente m inisteriale.
În S.U.A. secretarii executivi au secretari asistenți și inferiori acestora, subsecretari .
Numărul miniștrilor variază, mai mult după țări și mom ent. Trebuie, de altfel, să
distingem acest număr și după acel a al departamentelor ministe riale. Uneori numărul
miniștrilor este lăsat la discreția primului -ministru sau a șefului de stat. Alteori, constituția Primul -ministru are un rol esențial guvernamental, dar el
acționează deseori în materie administrativă. El exercită un control
general asupra administrației publice, străduindu -se să asigure o
coordonare între servicii. Pentru îndeplinirea sarcinilor sale, el
dispune de anumi te organe de conducere și control, secretariat
general, secretariat de cabinet, servicii de informație, de
documentare, de statistici, corpuri de inspecție, consilii cu
competențe generale sau speciale. Uneori primul -ministru posedă
putere de reglementare proprie (ex.: Franța).

54decide asupra acestui număr; adesea însă dispozițiile legale in ițiale sunt modificate. Minimum
este în Elveția de șapte miniștri.
Tendința pe plan mondial este de a se mări numărul ministerelor și miniștrilor. Atunci
când numărul ministerelor este mare, trebuie să se formeze grupe res trânse pentru a se putea
guvera .
În Anglia cabinetul nu cuprinde decât membrii cel m ai importanți ai ministerelor. Î n
interiorul ministe relor sunt create comitete perm anente sau ad -hoc.
Miniștrii sunt în ge neral aleși de șeful statului. Î n regim parlamentar, ei sunt aleși de
șeful gu vernului sau de unul din șefii majorității pa rlamentare. Î n regimul prezidențial sau
monarhic libertatea de aleger e este mare. Uneori miniștrii sunt aleși prin vot parlame ntar
(Germania): Miniștrii pot fi oameni politici sau tehnicieni. ;
În general, ei sunt o ameni politici, însă chiar în regimul parlame ntar se face apel la
serviciile de competență specială d in afară personalului politic. În rândurile personalului
politic anumiți oameni sunt calificați s pecial pentru anumite posturi prin studiile pe care le au
sau profesiile pe care le exercită.
În Angl ia, lordul cancelar, principalii ofițeri juridici ai cabinet ului și solicitor general
“attorn ey” general, avocatul general, sunt aleși dintre membrii emi nenți ai baroului, care
aparțin majorității la putere .
În regim prezidențial miniștrii sun t agenții președintelui și este în tradiția S.U.A. ca
miniștrii să nu fie aleși din lumea personalului politic, ci dintre conducătorii afacerilor sau
dintre oamenii care au afirmat un talent special într -o ramură sau alta de a ctivitate națională.
Calitățile personale ale ministrului, competența sa, durata în care el rămâne în funcție,
influențează asupra valorii, intensității și profunzimii acțiunii pe care acest ministru o exercită
asupra departamentului său, asupra ramurii ad ministrației cu care el este investit. Este evident
că un ministru lipsit de energie, incompetent, expus la o cădere iminentă, este în
imposibilitatea de a acționa eficace asupra serviciilor sale. Din contră, un ministru care are
personalitate și competenț ă profesională, dezvoltă forța departamentului și pune amprenta sa
asupra întregii activități.
Lăsând la o parte pe președintele consiliului, se remarcă anumite inegalități între
miniștri. Aceste inegalități provin din istorie, din vechimea funcțiilor din natura a cestora și din
importanța lor. În mai toate țările, mi nistrul justiției sau echivalentul său are un loc
proeminent, ministrul finanțelor beneficiază de o superioritate supo rtată cu neliniște, dar
recunos cută; ceilalți miniștri trebuie să negocieze cu el pentru a obține creditele de care au
nevoie; ministrul afacerilor externe este în toate țările înconjurat de o considerație specială.
Noii minișt ri au, în general, un prestigiu mai puțin ma re decât cei vechi. în Anglia, lordul

55
cancelar (ministrul ju stiției), Cancelarul eșichierului (ministrul finanțelor) și secretarul de stat
pentru afacerile exter ne sunt pe primul plan. Î n S.U.A., secretarul de stat (ministrul afacerilor
externe) este principalul ministru și este instituit cu o superioritate relat ivă, față de ceilalți
secretari executivi.
Multă vreme, în multe țări, dar mai ales în Anglia, marile servicii au fost dirijate nu de
indivizi, ci de consilii, după un sistem colegial sau came ral din care mai subzistau anumite
trăsături (de exemplu: prezi dent al “board -ului of trade”, veritabil ministru al comerțului, sau
primul lord al amiralității – ministrul marinei).
De principiu, pentru conducerea departamentelor ministeriale se creează colegii, cu
șefi responsabili.
În statele federale există miniștr ii pentru administrația federală și pentru administrația
statelor din federație.
În afară de marile corpuri consultative, de tipul consiliilor de stat, care au un rol de
conducere și coordonare, principalele organe de conducere sunt: secretariatul șefului statului,
al șefului guvernului sau al guvernului și anumite servicii de studii legislative.

În Franța, președintele republicii are consilieri civili și militari. Î n Anglia, regina are
secretar particular.
În S.U.A., secretariatul președintelui este extrem de mare și cuprinde un personal
numeros și anumiți colaboratori imedi ați ai președintelui, adesea exter iori acestui secretariat,
dar fă ră funcții guvernamentale și, care exercită o anumită influență politică preponderentă.
Secretariatul propriu -zis este denumit “oficiul executiv al președintelui” și numără 200 – 300 Șeful statului, pentru a fi asis tat în activitatea sa,
dispune totdeauna de u n serviciu strâns legat de el și care
poartă denumiri diferite și adesea subdivizate î n mai multe
ramuri. Acest serviciu asigură secretariatul perso nal al
șefului statului, dându -i ajuto r pentru îndeplinirea funcției
sale repre zentative, mai, ales pentru organizarea
ceremoni ilor și a deplasărilor, reparti zarea audiențelor și la
exercitarea funcțiil or guvernamentale și administra tive
care incumbă șefului statului, comun icându -i informații,
menținând c ontacte, urmărind problemele. Importanța
acestui serviciu de pe lângă șeful statului este relativ mai
mică în regim parlamentar.

56de angajați și are în frunte secretari ajutați de asistenți administrativi. Președintele are și
consilieri intimi.
Șeful guvernului are un cabinet sau un secretariat special, destinat să -l asiste în funcția
sa de conducere generală și de coordonare , organism distinct de cabinetul său ori de
secretariatul ministerial, d eseori el dețin un portofoliu. Acest secretariat special este co mpus
din câțiva funcționari și câțiva oameni de încredere. În alte țări a fost instituit, sub autoritatea
directă a șefului guvernului, un secretariat al gu vernului, organism permanent, destin at a
îndeplini o sarcină generală de pregătire și coordonare.
Instituția a apărut în Anglia. Acest secret ariat are ca funcție încheierea proceselor –
verbale și înregistrarea deciziilor. Nu sunt înregistrate întotdeauna op iniile, ci numai deciziile
luate. Secreta rul ia note și întocmește proce sul verbal după aceste note.
Atunci când primul -minist ru și miniștrii constată conformitatea proceselor -verbale cu
amintirile lor , notele de ședin țe sunt distruse și procesele -verbale nu pot fi consultate decât de
primu l-ministru și de miniștri.
A do ua funcție constă în comunicarea deciziilor luate de guvern către departamentele
intere sate și elaborarea de rapoarte către primul -ministru asupra măsurilor, luate pentru
executarea acestor decizii. Prin aceste procese -verbale primul -ministru exercită un control și o
coordonare asupra ministe relor.
De asemenea, se asigură convocarea cabinetului și a diferitelor sale comitete.
Pregătește ordinea de zi, “agenda” cum spun englezii, asigură dist ribuirea documentelor
pentru aceste reuniuni.
În fine, el asigură coordonarea între cabi net (guvern) și diferitele comit ete care sunt
constituite în rândul acestui cab inet, pentru studierea unor pro bleme speciale. Această
instituție a făcut să crească inc redibil puterile primu lui-ministru și contribuie la coordonare și
coeziune.
În acest secretariat al cabinetului a fost creată o secție economică și o secție centrală
de statistică, care furnizează primului -ministru elementele de lucru și informațiile care p ermit
cabinetului de a se pronunța în cunoștință de cauză în problemele speciale, economice și
financiare. Modelul a fost imitat și în Franța, instituindu -se secretariatul general al guvernului.
În Italia, de asemenea există un secretariat – cabinetul preș edintelui Consiliului de
miniștri. Î n cadrul cabinetului sau pe lângă acesta funcționează diferite oficii și comitete
(oficiul de studii legislative, comitetul pentru reconstrucție etc.), la fel și în Belgia.
Uneori, în cadrul, iar alteori în afara cabinet elor sau a secretariatelor șefului
guvernului sau consiliului de miniștri, sunt organizate servicii de studii legislative. Deoarece
guvernul are drept de inițiativă legislativă, peste tot proiectele sunt pregătite în cadrul

57diferitelor ministere, discut ate în con siliul de miniștri, adesea supuse unui consiliu de stat cu
competență generală sau unor consilii speciale.
Frecvent s -a resimțit nevoia unor servicii comune de studii legislative plasate pe lângă
guvern (de exemplu: Italia). În Anglia, ofițerii juri dici care fac parte din cabinet, adică lordul
cancelar, Attorney General, Solicitor Ge neral, avocatul general pentru Scoția, procedează la
examinarea textelor pe care cabinetul dorește să le supună parlamentului. Afară de acestea, pe
lângă cabinet sunt con stituite “comitetul pentru legislația viitoare” și “comitetele pentru
legislație”; sunt formate din câțiva miniștri și elaborează programul legislației guvernului.
Apoi există un oficiu de consilieri parlamentari pe lângă ministrul de finanțe, format din v echi
avocați, care studiază din punct de vedere tehnic proiectele elaborate în birourile diferitelor
departamente.
Pentru informarea guvernului și în special a șefului său asupra stării de spirit a
populației și din afara țării, asupra conjuncturii economi ce, a mișcării populației, există
servicii de informații , care frecvent sunt cuprinse în cabi netele sau s ecretariatele primului –
ministru sau atașate direct primului -ministru (Italia și Belgia).
În S.U.A. sunt “office of government reports” – biroul de bug et, servicii de informații
atașate direct pe lângă președinte. De asemenea, pentru su pravegher ile și verificările dispuse
de președinte, acesta are organe de in specție proprii
Anumitor organe care nu au sau nu au decât parțial caracter de organe de coordon are
de studii legislative, de informare și control și care gestionează servicii administrative
obișnuite sunt uneori atașate direct șefului statului, în regim neparlamentar, sau șefului
guvernului, în regim parlamentar. Ata șarea la vârf are, în general, ca motiv fa ptul că serviciile
de care este vorba sunt de interes comun pen tru mai multe ministere , furnizând mijl oace
speciale de acțiune și informație, în anumite cazuri nefiind așa de importante pentru a
constitui ministere; trebuie adăugat de altfel că unele, după un timp, devin ministere.
În S.U.A. s -au dezvoltat foarte mult serviciile administrative atașate direct șefului
statului. Legea -organizării adm inistrative din 1949 a dat putere președintelui să atașeze
anumite servicii prin decr et sau ordin exec utiv. Cel mai important pentru v iața administrației
este biroul bugetului.
În S.U.A. executivul na ara inițiativă l egislativă. Congresul votează credite pe
perioade de durate in egale și fără ca aceste credite să fie coordo nate într -un veritabil buget.
Din 1921, s -a hotăr ât ca președintele să prezinte un astfel de buget. Pentru elaborarea acestuia
s-a inst ituit la ministerul finan țelor "biroul bugetului”, co ndus de un director, care depinde
direct de președinte. Biroul n umără în jur de 700 de angajați.

58Tot pe lângă președinte mai funcționează “oficiul pentru gestiunea personalului”, care
ține legătura cu Co misia Serviciului civil, precum și ser viciul pentru informații.
Pe lângă guvernul central există mari corpuri consultative , care sunt as ociate
activităț ilor admini strative și chiar activităților guvername ntale. Unele dintre acestea au
atribuții jurisdicțion ale. De regulă, însă, ele dau avi ze și nu au putere de decizie afară de
cazuri excepționale, dar pot decide atunci când acționează ca jurisdicții.
Aceste mari corpuri consultative se divid în două categorii principale . Unele sunt de
competență generală sau de competen ță foarte întinsă. În aceast ă categorie amintim Con siliul
de stat francez.
Altele au o competență specială, care se li mitează la afaceri d e o anumită natură, sa u
care se ex ercită ținând seama, înainte de toate, de preocupările proprii anumitor servicii sau
anumitor ramuri de activitate națională, punând frecvent în aplicare cunoștințele tehnice.
Un consiliu de stat de tip francez este foarte diferit de un consiliu de instrucțiune
publică sau un consiliu al minelor. Marile corpuri consultative sunt plasate fie pe lângă șeful
statului, fie pe lângă primul -ministru, fie pe lângă guvern în întregime, cum este cazul
consiliilor de competență gener ală, fie pe lângă un ministru, cum este cazul pentru un consiliu
de competență specială.
Corpurile consultative de competență generală cuprind oameni care posedă cunoștințe
diverse, mai ales administrative și juridice. Aceste consilii nu au caracter de co rpuri tehnice,
cu toate că ele sunt compuse din tehnici eni. Ei participă la activitatea de reglementare, mai
ales la pregătirea legilor, dau avize în diferite domenii. Termenul de consiliu de stat nu trebuie
să ne deruteze pentru că în unele țări termenul desemnează organe cu o compe tență diferită.
De exemplu, în Anglia consiliul de stat este un organism care o suplinește pe regină când
aceasta pleacă din țară.
În fostele țări socialiste, consiliul de stat avea altă accepțiune: fie ca organ de putere,
fie ca organ executiv al adunării deputaților.
În Suedia, pe lângă miniștrii cu portofolii, există și consilier de stat.
În Portugalia, consiliul de stat este un consiliu de guvernământ, un organ politic, care
se reunește rar, pentru probleme de importanță e xcepțională.
Consiliul de stat de tip francez, cu caracter consultativ, are origini foarte vechi. Pe
lângă magistrații romani existau câțiva oameni de încredere, care dădeau avize. Apoi, pe
lângă prinț, în feudalism, “Curia regis”.
În Anglia există consil iul regelui sau consiliul privat.
În Italia, consiliul de stat este continuatorul vechiului consiliu de stat al regatului
Sardiniei, format din 60 d e cancelari și 14 reformatori

59
În Belgia, sistemul este tot de inspirație franceză.
Corpurile consultative cu competență specială sunt fie permanente, fie temporare.
Unele sunt create pentru a pregăti un proiect de lege, altele răspund unor sarcini în mod
continuu, dând avize în mod constant. Au sedi ul pe lângă șeful statului, șeful guvernului sau
ministru.
Pot fi men ționate d iferite consilii economice – consilii de apărare națională . Unele
consilii au chiar atribuții de conducere a unor servicii și avizele lor sunt conforme,
administrația neputând face altceva. Este cazul board -urilor.

Așadar, administrația de stat poate fi centrală sau te ritorială, după modul de implantare
a autorităților administrației publice de stat.
Administrația publică de stat centrală este compusă la rândul său din autoritățile
puterii executive, Guvernul și Președ intele României (în măsura în care aceste autorități
exercită atribuții administrative) și din administrația publică centrală de specialitate.
Guvernul nu trebuie considerat numai ca organ prin care acționează puterea executivă
a statului, ci și ca organ a l administrației publice, în sensul de instituție publică, dispunând de
elementele componente specifice aces tor instituții; el e ste organul central al puterii executive
care organizează realiza rea administrației publice pe întreg teritoriul țării și în to ate domeniile
de activitate supuse reglementării legii.
Guvernul este format din primul -minis tru, miniștrii de stat, miniștrii și secretarii de
stat. Primu l-ministru este desemnat de Președintele României, iar componența guvernului se
aprobă la propunerea primului -ministru, prin hotărâre de către Adunarea Deputaților și Senat.
Guvernul își realizează competența în plenul său prin activitate deliberativă adoptând hotărâri,
ordonanțe ș i regulamente. Pentru rezolvarea problemelor curente în mod o perativ și pen tru
aducerea la îndeplinire a măsurilor dispuse de guvern, gu vernul își constitûie un Birou
Executiv.
Primul -ministru conduce activitatea guvernului și îl reprezintă în raporturile acestuia
cu Parlamentul, Președintele României, Curtea Supremă de Justiție, Procurorul General,
partidele politice și în relațiile internaționale. Miniștrii de stat coordonează, sub conducerea
primului -ministru, realizarea politi cii guvernamentale în ramurile și domeniile de activitate În România, potrivi t Const ituției , conducerea generală a
administrației publice este încredințată Guvernului, care, alături de
Președintele României, reprezintă autoritățile puterii executive, dar
care, pr in atribuțiile ce le revin, îndeplinesc și activități
administrative.

60ale administrației publice, conlucrând cu m iniștrii care conduc ministerele ce funcționează în
acele domenii sau ramuri de activitate.
Activitatea guvernului este sprijinită fie pr in pregătirea deciziilor, fie prin organizarea
și urmărirea executării acestora, printr -o serie de structuri organizato rice speciale și specifice.
Astfel, pe lângă primul -ministru funcționează: Departamentul pentru relațiile cu Parlamentul;
Secretariatul Ge neral al Guvernul ui (SGG.); Departamentul Admi nistrației Publice Locale
(DAPL); Consiliul pentru integra re european ă; Departamentul informațiilor publice;
Departamentul pentru protecția minorităților naționale; Departamen tul pentru relații cu
sindicatele și patronatul; Departamentul pentru protecția copilului; Departamentul de control;
Agenția națională de control al exp orturilor strategice și al interzicerii armelor chimice
(ANCESIAC); Purtătorul de cuvânt și relațiile cu presa; Cancelaria primului -ministru.

Principalele atribuții ale Departamentului pentru relațiile cu Parlamentul
 asigură legătura operativă cu cele dou ă Camere ale Parlamentului;
 elaborează studii și prognoze referitoare la activitatea parlamentară;
 sprijină ministerele și celelalte structuri guvernamentale în susținerea și promovarea
proiectelor legislative;
 elaborează proceduri de prezentare și promova re legislativă.

Principalele atribuții ale S.G.G. și D.A.P.L.
 asigură buna organizare și derulare a activităților de pregătire a ședințelor Guvernului;
 desfășurarea activităților de analiză și avizare juridică;
 exercită atributul de ordonator principal de credite și asigură activitățile privind
organizarea, încadrarea și salarizarea personalu lui, cât și cele financiar -contabile,
tehnice, administrative și de investiții, precum și atribuțiile de prot ocol, relațiile cu
publicul, do cumente secrete;
 exercită d reptul la inițiativă legislativă;
 îndrumă și controlează autoritățile administrației publice locale în procesul aplicării
reglementărilor în vigoare.

Principalele atribuții ale Consiliului pentru integrare europeană
 coordonează și contribuie activ la fundamentarea politicii naționale de integrare
europeană;
 coordonează, la nivel național, procesul de armonizare a legislației românești cu cea a
Uniunii Europene;

61 îndeplinește rolul de coordonator, la nivel național, al asistenței economice
nerambursabile acordate României pe bază bi – sau multilaterală.

Principalele atribu ții ale Departamentului informațiilor publice
 efectuează studii, analize, sinteze , documentare pentru a oferi su portul necesar
comunicării programelor și politicii guvernamentale către opinia publică din țară și din
străinătate;
 întreține permanent legătura cu ONG -uri, cu mass -media, cu opi nia publică și
contactează firme lobby și public relations pentru promovarea intereselor țării și
obținerea sprijin ului internațional;
 planifică și stabilește numărul și volumul publicațiilor ce urmează a fi distribuite în
străinătate;
 realizează analize de impact pri vind imaginea României peste ho tare.

Principalele atribu ții ale Departamentului pentru relații cu sind icatele și patronatul
 asigură buna organizare a relațiilor între Guvern, patronate și sin dicate în vederea
soluționării revendicărilor;
 elaborează strategia acțiunilor Guv ernului în raporturile cu sindi catele și patronatul, pe
baza programului de guvernare ;
 colaborează cu ministerele și celelalte organisme ale administrației centrale și locale în
vederea soluționă rii revendicărilor sau a litigi ilor dintre sindicate și patronat.

Principalele atribu ții ale Departamentului de control
 controlează ministerele, celelalte organe centrale și locale ale administrației de stat,
instituțiile bugetare și extra -bugetare;
 verifică reclamațiile și sesizările adresate Guvernului sau primului – ministru;
 acțiunile de control sunt declanșate în baza mandatului dat de către Gu vern sau
primul -ministru.

Principalele atribuții ale ANCESIAC
 veghează la aplicarea regimului d e control al importurilor și ex porturilor de produse
strategice;
 examinează, verifică și avizează c ererile privind importul sau ex portul de produse
strategice;

62
 cooperează cu autoritățile similare din străinătate.

Principalele atribuții ale purtătorului de cuvânt și relații cu presa
 elaborează sinteza deciziilor adoptate în ședințele Guvernului în scopul informării
opiniei publice;
 organizează și participă la con ferințele de presă ale primului -ministru, sau, după caz,
Guvernului;
 elaborează proiectul punctului de vedere care exprimă poziția ofi cială a primului –
ministru sau a Guvernului.

Cancelaria primului -ministru cuprinde:
 Grupul consilierilor și experților
 Direcția specială
 Cabinetul primului -ministru

Principalele atribuții:
 elaborează pentru primul -ministru propuneri privind punctul de vedere în legătură cu
actele normative;
 elaborează pentru primul -ministru sinteze, analize, prognoze și politici economice,
financiare, monetare ;
 asigură asistență tehnică și consultanță primului -ministru;
 asigură buna desfășurare a lucrărilor de secretariat pentru primul -ministru.

4.2. Structuri guvernamentale și administrative în statele federale

Guvernul federal și administrația federală acționează, pentru tot teritoriul federației,
asupra problemelo r cuprinse în competența federală. Guvernele statelor membre și Într-un stat unitar guvernul central dispune de servicii
administrative care pot exercita activitatea pe tot teritoriul și în
toate domeniile, la nivelul următor nefiind decât organele locale.
Într-un stat federal , datorită naturii acestui stat și pentru că
serviciile locale sunt simi lare acelora dintr -un stat unitar, se
constată o suprapunere de org ane și o diviziune de atribuții care
rezultă din pactul constituțional.

63administrația acestor state se ocupă, în cadrul teritorial al fiecăruia dintre aceste state, de
treburi care sunt recunoscute ca fiind de competența statelor membre.
În general, statele federa le au extins puterile lor și administrația federală și -a dezvoltat
intervențiile în detrimentul atribuțiilor care par a fi rezervate statelor membre. Această
tendință se observă în S.U.A., Germania, Elveția.
De regulă, organele federale nu trasează numai d irectivele , dar asigură și executarea
în materie federală. Astfel, în Elveția și S.U.A. administrația federală, distinctă de cea a
statelor sau a cantoanelor, asigură executarea deciziilor puterii federale în toate competențele
acesteia. Administrația fed erală colaborează pentru anumite materii cu administrația statelor și
exercită uneori un control asupra lor, în domenii care sunt mixte. Ea le poartă de grijă atunci
când se produc evenimente grave sau când nu au rezerve suficiente. Intervenția federală es te
prevăzută în cazul unor tulburări. De amintit practica subvențiilor, mai ales în S.U.A, cu un
control asupra serviciilor subvenționate de autoritatea federală.
În fiecare stat există guvern și administrație proprii. În S.U.A., în fiecare stat există un
guvernator, un locțiitor și funcționari. In fruntea administrației sunt plasate – de regulă –
personaje politice.
În landurile R.F.G. există un ministru președinte, în același timp șef de stat și
președinte al consiliului de miniștri și miniștri în frunte a serviciilor landului.
În Elveția, puterea executivă este încredințată unui consiliu de stat sau consiliu de
guvernământ, care acționează ca șef de stat colegial și ca un consiliu de miniștri; fiecare dintre
aceștia se află în fruntea unui departament al administrației centrale.
Administrația centrală cuprinde organe de coordonare, organe de gestiune
administrativă, care depind direct de șeful statului sau de președintele consiliului și, în fine,
departamente ministeriale.
În terminologia franceză, ca și î n cea românească, expresia “administrații centrale”
desemnează un nucleu central de ministere, serviciile grupate pe lângă ministere, sub
autoritatea lor directă, în opoziție cu serviciile exterioare, mai mult sau mai puțin
desconcentrate, care sunt repart izate pe întreg teritoriul, inclusiv în capitală, și care acționează
în executarea sarcinilor administrative, sub autoritatea administrației centrale, special investită
cu supravegherea conduitei generale a ministerului. Acestea sunt servicii exterioare, p e care
americanii le numesc “field services”.

64

4.3. Administrația centrală de specialitate

Administrația centrală este amenajată în subordinea serviciilor șefului statului sau ale
președintelui consiliului de miniștri.

Alături de ministru, avem cabinetul, format din câțiva oameni de încredere,
colaboratori imediați, al căror destin este legat de acela al ministrului, a căror funcție durează
cât aceea a ministrului. Cabinetul este punctul de joncțiune între administrație și politică.
În Anglia, miniștrii nu au veritabile cabinete, ci numai un secretariat particular și
totdeauna funcționari permanenți.
Subordonate ministrului și cabinetului său, există uneori un secretar general al
ministrului.
În fiecare minister britanic este un secretar permanent – secretar general; el este cel
mai înalt funcționar din minister și rămâne în post oricare ar fi schimbări le politice.
Între acești secretari permanenți există o ierarhie: cel mai înalt este cel de la trezorerie.
În alte state, secretarii generali nu sunt funcționari permanenți.
Instituția secretarilor permanenți prezintă avantaje și dezavantaje, englezii sunt foarte
mulțumiți și nu intenționează s -o schimbe. În alte țări, se arată că instituția se interpune între
miniștri și directori, ceea ce poate jena politica personală a ministrului. În Germania, sunt
secretari de stat funcționari de carieră.
Ministrul și, sub autoritatea sa, secretarul general, dirijează diferitele servicii ale
ministerului. Aceste servicii se repartizează în două mari categorii: există servicii comune pe

26 Puget H., Les institutions administratives étra ngères, Paris, Dalloz, 1969 Structura generală este aproape aceeași peste tot. In vârf,
ministrul cu cabinetul său. Ministrul are un triplu rol: el este în
fruntea serviciilor grupate în departamentul său, el le conduce și
este responsabil de mersul lor, de actele lor.
El este, de asemenea, controlorul administrați ei sale, după
imaginea folosită de englezi: “este cunoscătorul într -ale
mâncării, care trebuie să aprecieze bucătăria, el dă socoteală dacă
bucătăria este bine făcută și dacă răspunde nevoilor celor
administrați”26. El este, în sfârșit, apărătorul serviciil or sale și
purtătorul de cuvânt al acestora în fața parlamentului, înaintea
colegilor săi, înaintea șefului statului.

65ansamblul ministerului (personal, arhivă, organizare, contencios, buget, ajutor socia l). Aceste
servicii se găsesc mai mult sau mai puțin dezvoltate în toate ministerele. Dar uneori ele nu
sunt net individualizate și rămân fragmentate între marile ansambluri administrative ale
ministerului. Printre serviciile comune trebuie reținute inspec țiile generale, care există în cea
mai mare parte a ministerelor și sunt aproape totdeauna atașate direct ministrului. Serviciile
specializate sunt foarte diferite, după ministere: învățământ, învățământ superior, personal,
tehnic etc.
Serviciile sunt grup ate formând direcții generale sau direcții . Câteodată, o direcție
generală reunește mai multe direcții. Aproape peste tot se manifestă tendința multiplicării
direcțiilor generale și direcțiilor.
De altminteri, denumirile întrebuințate nu t rebuie să ne indu că în eroare. Î nainte
direcțiile, chiar și în Franța, se numeau divizii. Termenul este folosit în Anglia și în S.U.A.,
dar trebuie tradus prin direcție.
Direcțiile reunesc birouri, adică celule administrative în care un număr de funcționari
lucrează sub di recția unui șef.
În țările anglo -saxone cuvântul birou înseamnă direcție sau, mai precis, serviciu în
sens francez. În sens francez, serviciul cuprinde mai multe birouri. Ministerele sunt
conglomerate de birouri, repartizate pe direcții și servicii. Ceea c e este propriu directorilor,
este de a avea comunicații directe și întâlniri personale cu ministrul.
În Anglia, fiecare minister are un secretar permanent, care are un rol considerabil. El
are asistenți, ca șefi ai principalelor subdiviziuni ale ministerel or, secretari adjuncți și
subsecretari permanenți.
In cadrul ministerului trezoreriei este creat un serviciu de O.M. (organizare și metode),
care se preocupă de perfecționarea administrației de stat în ansamblul său: perfecționarea
structurilor, simplifica rea formalităților, amenajarea cât mai bună a transmiterii documentelor,
ameliorarea metodelor de lucru, punând fiecare funcționar exact la locul său și asigurarea unui
maximum de randament activității sale. Acest birou are prelungiri în fiecare minister, cu
legătură între ele, pentru unitate de concepție. Ele se erijează în controlori și au rezultate bune.
Același departament al finanțelor are o subdiviziune numită “Stationary Office”,
însărcinată cu imprimarea și vizarea tuturor documentelor oficiale și f urnizează material de
birou întregii administrații centrale; sistemul este avantajos pentru standardizarea
materialului.
Mai avem ministere mai importante: ministerul lucrărilor publice, ministerul de
interne (are un rol mult mai restrâns ca în Franța; se ocupă de poliția generală și de cele

66
speciale, mai ales în ceea ce privește străinii), afaceri externe, apărare, energie, ministerul
agriculturii, pescuit și alimentație, transporturi, muncă, educație, sănătate, pensii, științe.
În S.U.A., secretarul de st at este cel mai mare în rang. Secretarul de stat este primul
dintre secretarii executivi, are subsecretari și secretari asistenți colaboratori.
Ministrul finanțelor nu se ocupă de buget; biroul bugetului este atașat președintelui.
Ministerul finanțelor are numai sarcina strângerii impozitelor și taxelor. Controlorul general
este cel care verifică contabilitatea guvernului federal.
În România, ministerele formează al doilea eșalon al sistemului administrației publice,
fiind organe centrale de specialitate ca re conduc și coordonează administrația publică în
diferite domenii și ramuri de activitate. Numărul lor este determinat de masa sarcinilor
administr ației publice într -un domeniu sau altul de activitate, dar și de concepțiile și interesele
politice care se manifestă la factorii care compun sistemul politic. Ministerele îndeplinesc
sarcinile de conducere și organizare, pe baza și în condițiile legii.

Conducerea ministerelor aparține miniștrilor, care realizează joncțiunea dintre guvern
și administrație, reprezentând, ministerul în raport cu guvernul, dar în același timp
reprezentând guvernul în administrația pe care, o realizează ministerele. Dublul caracter al
miniștrilor – de guvernanți dar și de administratori -este evident în regimul parlamentar.
Componența politică a ministerelor, care ține de, sistemul politic, este: miniștrii,
secretarii de stat și subsecretarii de stat; din punct de vedere organizatoric, personalul
ministerelor este organizat în birouri, servicii, direcții și direcții generale.
Activitatea ministerelor se realizează, în general, în regim juridic de drept
admini strativ, dar și de drept civil; sub aspect organizatoric ministerele, ca organe de
specialitate ale administrației publice de stat, pot înființa și folosi în subordinea lor, potrivit
legii, organe de specialitate.
Administrația teritorială de stat desemne ază autoritățile deconcentrate ale
administrației publice de stat în unitățile administrativ -teritoriale. In rândul acestora intră toate
extensiunile teritoriale ale organelor centrale, inclusiv prefectul. Organizarea ministerelor trebuie observată din două puncte
de vedere: acela al naturii domeniului de activitat e care poate
implica existența mai multor ramuri în structura ministerului
(necesită organizarea unor departamente sau compartimente
echivalente) și acela al structurii ministerelor referitor la sarcinile pe
care le au de îndeplinit prin organizarea conduc erii ministerelor și a
administrației ministeriale propriu -zise.

67

4.4. Administra ții centrale în state unitare

În completarea imaginii de ansamblu asupra modului de organizare a structurilor la
nivelul guvernului și al administrațiilor centrale, detaliem această analiză prin două exemple,
respectiv la nivelul a două state uni tare – Marea Britanie și Franța .

Marea B ritanie

Fundamente constitu ționale ale administrației publice

Marea Britanie nu are o constitu ție scris ă în forma unui singur document. Constitu ția
este bazată pe mai multe documente, în principal acte ale Parlamentului și o serie de practici
stator nicite de -a lungul timpului, numite conven ții. Puterile legislativ ă, executivă și
judecătorească sunt separate, la fel ca în multe țări cu o constituție scrisă, cum sunt S.U.A.,
dar ele se echilibrează și se completează reciproc.27

În ceea ce privește convențiile constit uționale, acestea se referă la relația dintre
Coroană, ca șef formal al executivului, și primul -ministru și cabinetul, ca șefi efectivi.
Unele convenții sunt foarte vechi, cum ar fi aceea prin care Coroana alege (numește)
guvernul din rândurile partidului care deține majoritatea în Camera comunelor. Altele sunt
mai recente, cum este cea referitoare la nu mirea unui membru al Parlamentului, din cadrul
partidului de opoziție, ca președinte al Comitetului pentru conturi publice. Prin convenții se
asigură efici ența și flexibilitatea Constituției. Acestea o transpun în practică. Datorită lor,
mecanismul guvernamental poate să funcționeze.

27 Allsop K., Local and Central Government, London, 1978 Cea mai importantă trăsăt ură a Constituției Britanice este ceea
ce se numește “supremația Parlamentului”. Aceasta înseamnă că
Parlamentul poate aproba sau respinge orice lege dorește și hotărârile
sale primează față de cele judecătorești. Pe de altă parte, aceasta face
ca primul -ministru britanic și cabinetul său să fie foarte puternici
fiindcă, atâta timp cât ei controlează majoritatea din Camera
Comunelor, ei pot face orice legi doresc. Cu toate acestea, există
câteva limitări practice.

68O noțiune importantă, amintită mai înainte, este ceea ce se numește “supremația
Parlamentului” sau “suveranitatea Parlamentulu i”, care înseamnă același lucru.
Prin supremația Parlamentului se înțelege faptul că numai Parlamentul are dreptul să
facă legi și acest drept este suprem și nelimitat. Poate să aprobe orice legi dorește și, de
asemenea, poate anula orice lege pe care chia r el a adoptat -o. Această supremație a
Parlamentului face ca guvernul britanic să fie cel mai puternic din lume, fiindcă atâta timp cât
are majoritatea în Camera Comunelor, guvernul poate să facă sau să anuleze orice legi
dorește. Desigur, există și limită ri în puterea Parlamentului, cele mai multe dintre ele având
implicații internaționale. De exemplu, Parlamentul nu poate face schimbări care ar putea
afecta statutul Monarhului sau a liniei succesorale fără aprobarea acelor țări din
Commonwealth care încă o acceptă pe Regină ca șef al statului. De asemenea, Parlamentul nu
poate aproba legi care contravin normelor de drept internațional. Dacă există vreo
neînțelegere între Marea Britanie și Comunitatea Europeană, de fapt legislația acesteia,
instanțele judec ătorești britanice sunt înțelese să dea prioritate dreptului comunitar.

Monarhia

Marea Britanie este o monarhie constituțională ereditară , în care șeful statului
domnește, dar nu guvernează. Cu alte cuvinte, monarhia acționează în limitele stabilite de
Constituție. Guvernul ales acționează în numele Coroanei, iar puterile personale pe care
Monarhul obișnuia să le aibă sunt acum folosite pentru îndrumarea, sfă tuirea primului –
ministru și a guvernului. Explicația prezenței Reginei în cadrul Constituției este dată de faptul
că aceasta asigură stabilitatea și continuitatea , care se întâlnesc atât de rar în politică.
Prerogativa regală sau dreptul regal sunt termeni utilizați pentru a descrie puterile
dețin ute încă de Monarh. Importanța puterilor prerogative rez idă în faptul că acestea pot fi
utilizate, în mod legal, fără a fi necesar consimțământul Parlamentului. În acest fel, deciziile
executivului pot fi lu ate într -un timp mai scurt, iar guvernul are o libertate mai mare de
acțiune, deoarece, în realitate, to ate puterile Coroanei sunt exercitate de guvern în numele
Coroanei. De a facerile externe se ocupă primul -ministru, ministrul de externe și Cabinetul.
Judecătorii sunt n umiți la recomandarea primului -ministru care, la rândul lui, este sfătuit de
lordul canc elar. Miniștrii sunt numiți tot la recomandarea primului -ministru. Au fost foarte
rare ocaziile când Monarhul a dorit să facă o schimbare în ceea ce privea aceste recomandări.
Lorzii și episcopii sunt numiți, de asemenea, la recomandarea primului -ministru. Primul –
ministru are responsabilitatea recomandării persoane lor pentru acordarea onorurilor; în ceea
ce privește lista acelora ce urmează să fie recompensați pentru servicii politice, aceasta este

69
examinată mai întâi de trei consilieri privați, care nu su nt membri ai guvernului. Mai există
câteva titluri de onoare, care sunt acordate, personal, de Regină.
Consiliul Privat al Coroanei a apărut la începutul secolului al XVII -lea și era constituit
dintr -un mic grup de consilieri personali ai Monarhului. Astăzi, fiecare membr u al Consiliului
are un titlu de onoare. Pentru un astfel titlu de onoare, persoana respectiva trebuie să se
bucure de o înaltă reputație. Dar, un titlu de acest fel se acordă extrem de rar.
Toți membrii Cabinetului sunt numiți consilieri privați, cerându -li-se să păstreze sub
jurământ, secretul și loialitatea față de Coroană. Numărul total al membrilor Consiliului
ajunge astăzi la aproximativ 300. Acordul rega l pentru legislație și aprobarea formală a
actelor executive, folosind puterile p rerogative, sunt date, în numele Coroan ei, de un mic grup
de consilieri priva ți. Biroul Consiliului privat este un organism administrativ. Șeful său
politic, care este membru al Cabinetului, este Lordul președinte al Consiliului.
Cel mai apropiat sfătuitor al Reginei este secretarul ei particular, iar de relațiile cu
mass -media se ocupă secretarul pentru presă. Primul -ministru are, de asemenea, un birou
particular și un secretar pentru relațiile cu presa. Un alt consilier important este secretarul
Cabinetul ui. Datorită acestor oficiali, mașina comunicațiilor, a informațiilor, funcționează
impecabil.

Primul -ministru și cabinetul

În zilele noastre, Cabinetul cuprinde aproximativ 20 miniștri care, în marea lor
majoritate, sunt membri ai Parlamentului, câțiva dintre ei făcând parte din Camera Lorzilor.
Numărul exact al membrilor Cabinetului este stabilit de către primul -ministru. Cei mai mulți
miniștri din Cabinet conduc departamente guvernamentale majore, dar câțiva nu au
responsabilități specifice sau au resp onsabilități cumulate, cum ar fi Lordul Președinte al
Consiliului sau Lordul Păstrător al Sigiliului. În responsabilitățile membrilor Cabinetului se
îmbină cele două ramuri ale guvernării, ei fiind membri în același timp ai executivului și ai
legislativulu i.

Liderul partidului de guvernământ devine prim -ministru și
el alege membrii Cabinetului dintre membrii de frunte ai partidului.
Atât timp cât primul -ministru și Cabinetul pot conta pe sprijinul
majorității în Camera Comunelor, ei pot rămâne în post, dar pot fi
demiși printr -un vot de neîncredere.

70Cele mai multe prerogative ale primului -ministru sunt bazate pe convenții, mai curând
decât pe drept, dar ele sunt destul de reale pentru a avea acest rol. Prima și cea mai evidentă
este aceea a alegerii Cabinetului. Membrii lui sunt numiți de Regină, la propunerea primului –
ministru, și pot fi concediați tot atât de ușor. Din 22 de membri ai Cabinetului alcătuit de d -na
Margaret Thatcher, când a devenit pentru prima dată prim -ministru, în 1979, numai opt a u
rămas pe lista din 1986. Prerogativele primului -ministru în ceea ce privește numirile
ministeriale se extind în afara celor 20 de membri ai Cabinetului, asupra ministerelor de prim
rang, și includ alți aproximativ 80 de membri ai guvernului.
Sunt apoi ma i mult de 20 de departamente de vârf din Serviciul Civil, în care numirile
depind direct de primul -ministru, Mai mult decât atât, un ministru nu -și poate concedia
secretarul permanent (c are este șef de departament), fă ră aprobarea șefului Cabinetului.
Prim ul-ministru face recomandările pentru numirile în biserica anglicană, pen tru
numirea judecătorilor la Îna lta Curte de Justiție, pentru numirea consilierilor particulari.
Cabinetul se întrunește, în mod obișnuit, o dată pe săptămână, și ori de câte ori es te
necesa r, dacă evoluția evenimentelor reclamă acest lucru.
Activitatea Cabinetului se desfășoară cu concursul unui mare număr de comitete și
subcomitete. Acest sistem a fost înființat în anul 1945.
În prezent, există aproximativ 25 de comitete și subcomite te permanente, iar un număr
de 100 de astfel de comisii sunt temporare.
Cele mai importante comitete permanente sunt cele pentru politică externă și apărare,
pentru strategie economică, afaceri sociale și cea pentru legislație.
Deși primul -ministru poate sa invite pe unii membri ai guvernului (ce nu sunt membri
ai Cabinetului) să asiste la ședințele Cabinetului, acest lucru nu constituie o practică curentă.
Multă vreme Cabinetul nu a dispus de .un personal specializat, nu avea un secretariat.
În 1916 a fost numit un secretar permanent, iar acum biroul Cabinetului este condus de
un secretar care, în același timp, este și șeful Serviciului Civil. Biroul Cabinetului deservește
Cabinetul și toate comitetele și subcomitetele sale,
Secretarul Cabinetului este o pe rsoană foarte puternică, fiind foarte apropiat de
primul -ministru în munca pe care acesta o desfășoară, biroul său fiind în legătură directă cu
acela a primului -ministru.
Ca ansamblu, biroul Cabinetului este mai mult decât un simplu secretariat, deoarece e l
mai include și următoarele:
 biroul central de statistică;
 biroul pentru personal și management, care împarte cu Serviciul Civil recrutarea
personalului și pregătirea acestuia;

71 o secție istorică, care păstrează documentele guvernamentale.

Administra ția publică centrală

Majoritatea miniștrilor care fac parte din Cabinet conduc departamente centrale de
importanță majoră. Ei sunt susținuți în departamentele lor de o ierarhie politică a miniștrilor
de stat și a secretarilor parlamentari și de funcționarii c ivili permanenți, conduși de un înalt
funcționar, numit secretar permanent.
În prezent, există 15 departamente de stat considerate majore, conduse de miniștri ce
fac parte din Cabinet și 16 departamente mai mici sau sub -departamente, care sunt conduse,
cu una sau două excepții, de miniștri care nu se numără printre membrii Cabinetului.
Cele 15 departamente considerate majore sunt următoarele28:
1. ministerul alimentației, agriculturii și pescuitului,
2. ministerul apărării,
3. departamentul pentru educație și ști ință,
4. departamentul muncii,
5. departamentul energiei,
6. departamentul mediului înconjurător,
7. ministerul afacerilor externe și al Commonwealth -ului,
8. ministerul sănătății și al securității sociale,
9. ministerul de interne,
10. ministerul Irlandei de Nord,
11. ministerul Scoției,
12. departamentul pentru comerț și industrie,
13. departamentul transporturilor,
14. ministerul trezoreriei,
15. ministerul Țării Galilor.
Cele 16 departamente centrale minore sunt următoarele:
1. departamentul Lordului Cancelar,
2. ministerul artelor și bi bliotecilor,
3. ministerul vămilor,
4. departamentul pentru credite și garanții la export,
5. ministerul informațiilor,

28 Derbyshire D., The Business of Government , 1980

72
6. ministerul venitului național,
7. departamentul avocaților,
8. oficiul pentru personal și management,
9. biroul pentru supraveghere și cartare,
10. biroul pentru administrarea și dezvoltarea ajutoarelor externe (ajutoare financiare
externe și asistență tehnică),
11. ministerul consiliului parlamentar,
12. biroul general pentru plăți (serviciile bancare guvernamentale și plata pensiilor),
13. ministerul recensămâ ntului populației și prevederilor sociale,
14. departamentul rezervelor generale,
15. biroul tipografiei guvernului,
16. ministerul telecomunicațiilor.
În fiecare departament central major există o structură politică ce cuprinde miniștri cu
ranguri diferite și, în afara acesteia, mai există o structură non -politică, formată din
funcționari civil (ce aparțin Serviciului Civil).
Șeful departamentului (secretar de stat sau ministru) este asistat de unul sau mai mulți
miniștri de stat, în funcție de mărimea departamentu lui (ministrul de stat se situează, în
ierarhie, după ministrul care este membru al Cabinetului).

Fran ța

Spre deosebire de Marea Britanie, Franța are o Constituție scrisă, din care se degajă cu
claritate diferențele majore dintre sistemul administrat iv francez (continental) și sistemul
englez (insular): în principal, diferența între concepția centralistă și self-government.
Întrucât, în general, structura administrației franceze este, relativ, mai bine cunoscută
în România, fiind asemănătoare, ne vom limita să prezentăm un cadru de ansamblu al
administra ției publice centrale (de stat) , după cum urmează :

Serviciile Pre ședintelui
o Cabinetul Președintelui
o Secretariatul General al Președintelui republicii
o Statul Major Militar
o Comandamentul militar

73

Servic iile primului -ministru
o Servicii de nivel guvernamental
o Cabinet
o Secretariat General al Guvernului
o Secretariat General al Apărării Naționale

Miniștrii și secretarii de stat
o Cabinet
o Secretariat General
o Direcții generale și direcții
o Servicii

Servicii atașat e primului -ministru
o Delegația generală a energiei
o Centru de studii asupra veniturilor și costurilor
o Direcția ziarelor oficiale
o Direcția documentării franceze .

4.5. Administra ții centrale în state federale

Pentru lămuriri cuprinzătoare asupra modului de o rganizare a structurilor la nivelul
guvernului și al administrațiilor centrale, în cele ce urmează luăm în analiză alte două
exemple, de această dată la nivelul a două state federale – Canada și Statele Unite ale
Americii (S.U.A.) .

Canada

Canada est e o monarhie constituțională , în cadrul Commonwealth -ului. Șeful statului
este, de iure, suveranul Marii Britanii, reprezentat de un guvernator general. De facto, statul

74
este condus de un parlament federal bicameral, compus din Senat și Camera Deputaților și de
un guvern federal.29
Toate actele guvernului sunt executate în numele reginei , dar autoritatea cuvenită
fiecăruia este cea consimțită de poporul canadian. Atunci când autorii Constituției Canadei au
elaborat -o în 1867, ei au convenit liber, deliberat și unanim, să confere reginei o putere
executivă formală, putere care va fi administrată de suveran în persoană sau de reprezentantul
său autorizat, potrivit principiilor democratice britanice.
În zilele noastre, în afara c azurilor când regina se găsește în Canada, toate puterile sale
sunt exercitate prin reprezentantul său, guvernatorul general, care este un canadian numit de
regină, cu avizul primului -ministru canadian. În afara circumstanțelor extraordinare, el își
exercită toate prerogativele ce decurg din însărcinarea sa, trebuie însă să primească avizul
cabinetului, care se bucură de sprijinul majorității din Camera Comunelor.
Canada este un stat federal, constituit din zece provincii,
care se bucură de o largă autonomie, și două teritorii controlate
de guvernul central.

Regina

În Legea constituțională din 1867, este prevăzută următoarea dispoziție: “ Guvernarea
și puterea executivă a Canadei aparține reginei”. Suverana deleagă, însă, autoritatea sa unui
reprezentant al său, guvernatorul general, pe care îl numește la recomandarea primului –
ministru canadian. Mandatul guvernatorului general are o durată de cinci ani, care mai poate
fi, însă, prelungit cu încă un an. La nivel provincial, regina este reprezentată de locotenentul –
guvernator.
Textele legil or federale debutează întotdeauna cu fraza: “Majestatea Sa, cu avizul și
consimțământul Senatului și al Camerei Comunelor a Canadei, decretează:”. Textele legilor
provinciale au un început asemănător.
Șeful statului, sau reprezentantul său, este cel care convoacă Parlamentul sau
legislaturile provinciale. Nici o lege nu poate intra în vigoare fără promulgarea regală.
Suverana a promulgat chiar personal anumite legi federale, dar, de obicei, acest lucru este
făcut de guvernatorul general sau guvernatorul ge neral supleant. Aceștia pot avea consultări
prealabile promulgării cu cabinetul, pentru a se ajunge la un consens, dar, în cazuri izolate,
pot acționa fără avizul cabinetului, sau chiar împotriva lui.

29 Forsey E. A., Les Canadiens et leur Système de Gouvernement, Ministère des Approvisionnements et
Services, Canada, 1984

75
Primul -ministru și cabinetul

În Canada partidele actu ale n -au fost înființate prin lege, fiind totuși recunoscute. Ele
sunt constituite sub formai unor asociații voluntare de persoane, care au aceleași opinii asupra
problemelor de interes public.
Regula generală este ca primul -ministru să fie deputat în Came ra Comunelor. Chiar
dacă cel numit nu este deputat, obiceiul este ca, în acest caz, unul dintre membrii partidului
majoritar să demisioneze, creând astfel un loc vacant, care poate fi ocupat de cel numit, în
urma unui scrutin parțial.
Cel care numește prim ul-ministru este guvernatorul general. Tot acesta este acela
care cere liderului grupului parlamentar minoritar să alcătuiască un nou guvern, dacă vechiul
guvern a fost cenzurat în Cameră.
Puterile primului -ministru în fața cabinetului sunt des tul de mari . Acesta nu numai că
își alege personal miniștrii, dar poate să ceară oricărui membru al cabinetului să -și prezinte
demisia. În cazul refuzului de a demisiona, premierul poate recomanda guvernatorului general
demiterea celui în cauză, iar acesta îi satisfa ce, de obic ei, cererea.
În cazul când cabinetul trebuie să ia o decizie, nu este necesar să se aplice principiul
majorității. De fapt, un prim -ministru influent, după ce a ascultat părerile colegilor săi de
cabinet și a constatat că îi sunt potrivnice, poa te să nu le ia în seamă și punctul său de vedere
devine politica oficială a guvernului. În cazul acesta, colegii săi trebuie să se supună sau să
demisioneze.
Membrii cabinetului care sunt numiți de primul -ministru, trebuie să facă parte din
Consiliul Priva t al Reginei pentru Canada. Numirea în acest consiliu este făcută de
guvernatorul gen eral, la recomandarea primului -ministru, consilierii astfel numiți rămânând
membri pe viață, în afară de cazul când ar putea fi demiși din consiliu, tot la cererea primulu i-
ministru. Dar acest lucru nu s -a întâmplat niciodată.
Din Consiliul Privat fac parte toți foștii și actualii miniștri, foștii și actualii președinți
ai Curții Supreme a Canadei și foștii președinți ai Senatului și oratori ai Camerei Comunelor.
De asemene a, mai pot fi numiți în Consiliul Privat și anumiți cetățeni eminenți. Reuniunea
Consiliului Privat este destul de rară și aceasta numai cu ocazia unor evenimente politice
foarte importante, cum ar fi urcarea pe tron a unui nou suveran. Organul activ al Co nsiliului
Privat este Comitetul Consiliului Privat.

76
Prin tradiție, toți membrii cabinetului trebuie să facă parte din Camera Comunelor sau
să obțină, după numire, un loc în această cameră. Au existat, însă, și cazuri când în Cabinet au
fost numite persoane din afara parlamentului, și, nereușind să ocupe un loc în Cameră sau
Senat, au fost nevoite să demisioneze.3031
Cu toate că senatorii pot fi, în egală măsură numiți ca miniștri, din 1911 în cabinet nu
există decât un membru al Senatului, de obicei ministru pentru relațiile guvernului cu Senatul.
Există obiceiul ca în fiecare provincie să fie un reprezentant în cabinet. Dar dacă
partidul de guvernământ nu a obținut nici un mandat în provincia respectivă, această
reprezentare este foarte greu de asigurat. În a cest caz, primul -ministru poate numi în cabinet
un senator din provincia respectivă sau poate să convingă un deputat din altă provincie să
demisioneze și să încerce să ocupe locul rămas vacant cu un alt reprezentant al provinciei.
Este important, însă, de subliniat că cea mai mică provincie canadiană, Insula Prințului
Eduard, este lipsită de mai mulți ani de un reprezentant propriu în cabinet.
De asemenea, există tradiția ca, cel puțin un loc în cabinet să fie ocupat de un
reprezentant anglofon de religie c atolică, din comunitatea irlandeză sau de reprezentanți ai
altor minorități etnice.
La nivel federal există un Secretariat pentru conferințe interguverna mentale (C.I.C.S. –
Canadian Intergovernmental Conference Secretariat), care are rolul de a asigura sup ortul
administrativ necesar pregătirii ședințelor cabinetului și, de asemenea, a întrunirilor
interguvernamentale federal -provinciale sau interprovinciale. Conducerea sa este asigurată de
un secretar federal, ajutat de un secretar asistent și având în subo rdine trei servicii, fiecare
conduse de către un manager.

Statele Unite ale Americii (S.U.A .)

Din punct de vedere al organizării administrative, Statele Unite ale Americii formează
o țară imensă, cât un continent. Acest stat dispune de for țe de pr oducție uriașe care îl situează
pe primul loc în economia mondială
Statele Uni te ale Americii formează o republică prezidențială . Este un stat federal,
potrivit Constituției din 1787, completată între 1791 și 1971 cu 26 amendamente.

30 Ferguson M., Ryan M. J. , Canadian Federal Government Handbook, Glob and Mail Publituring, 1993

77
Statele Unite ale Ameri cii sunt compuse din 50 de state și un district federal , respectiv
districtul Columbia, pe teritoriul căruia se află capitala: Washington.
Statele sunt conduse de guvernatori, care sunt aleși pe perioade de patru ani. La fiecare
doi ani se alege 1/3 din gu vernatori.
Populația Statelor Unite ale Americii este cu totul inegal repartizată teritorial. Cele
mai mari aglomerări umane se întâlnesc în regiunea de nord -est, către coasta Atlanticului,
Marile lacuri și fluviul Missisippi, pe coasta Oceanului Pacific ș i a Golfului Mexic, zonă care
cunoaște o intensă viață industrială și prezența unor orașe cu o populație numeroasă: New
York (peste 16,7 milioane locuitori cu suburbiile); Chicago – 7,7 milioane locuitori;
Philadelphia – 5,6; Detroit – 4,7; Boston – 3,6 ia r pe coasta Pacificului Los Angeles – 10,4 și
San Francisco – 4,6.
Capitala federală este la Washington (împreună cu districtul Columbia și suburbiile
are peste 3 milioane locuitori), având această calitate de la 1 decembrie 1801. În perioada
proclamării i ndependenței, rezidența a fost stabilită la Philadelphia. Dar odată cu expansiunea
spre Vest, orașul devine o capitală periferică, ceea ce a impus, din inițiativa fostului
președinte Th. Jefferson; mutarea ei mai în interior. Funcția principală a capitalei federale este
aceea administrativă, unde este reședința președintelui (Casa Albă).

Președintele

Conform Constituției, Președintele este șeful statului, fiind
totodată șeful statului și al guvernului. El concentrează în mâinile
sale întreaga conducere de stat.

Constituția americană nu cuprinde dispoziții cu privire la guvern, practica a stabilit
însă existența cabinetului sau a guvernului și a Biroului președintelui ca organe principale ale
executivului. Astfel, guvernul este format din miniștri -secre tari de stat, numiți de Președintele
S.U.A., cu acordul Senatului. Secretarii de stat conduc fiecare câte un departament de stat și
răspund pentru activitatea departamentală numai față de Președintele S.U.A., în virtutea
principiului “incompatibilității fu ncției de secretar de stat cu aceea de membru al
Congresului”.32
Cabinetul execută dispozițiile date de Președinte și este consultat în diferite probleme,
fără însă a lua hotărâri. Reuniunile cabinetului ce se țin din inițiativa Președintelui au caracter

32 Hauriou A., Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, 1967

78de coordonare a activită ții tuturor de partamentelor, Președintele S.U.A. fiind unica persoană
în drept să adopte aceste hotărâri .
Biroul Președintelui a fost creat în 1939 de către Fr. D. Roosevelt și s -a dezvoltat sub
președinția lui Truman. Bir oul Președin telui cuprinde mai m ulte servicii: 33
a) Cancelaria Casei Albe (White House Office), care este un cabinet și un secretariat
personal al Președintelui, cuprinzând aproximativ 350 de colaboratori apropiați ai săi. Prin
intermediul Cancelariei, Președintele ți ne legătura cu Congresul, cu șefii unor organe centrale
administrative, cu presa etc.
b) Biroul bugetului, consultat de președinte la întocmirea bugetului și a programului
fiscal.
c) Consiliul consultanților economici (Council of Economic Advisers) , forma t din trei
consilieri, care pregătesc raportul economie semestrial asupra stării Uniunii.
d) Consiliul securității naționale (National Security Counc il), creat în 1947, având
atribuții de elaborare a programului și politicii militare, coordonarea activităț ii tuturor
departamentelor civile și militare care lucrează în domeniul apărării și securității naționale.
e) Biroul de dezvoltare politică (Office of Policy Development), care este de fapt un
serviciu de politică internă, introdus de administrația Reagan, dar cum în acea perioadă
agenda de politică internă a implicat reduceri bugetare și de personal, precum și o regularizare
a administrației, acest birou nu a fost foarte activ în dezvoltarea unor noi propuneri legislative.
Alte birouri existente în cadrul acestei structuri sunt: f) Biroul politicii științifice și
tehnologice (Office of Science and Technology Policy); g) Consiliul calității mediului
ambiant (Council of Environmental Quality); h) Biroul Administrației (Office of
Administration) și i) Biroul r eprezentantului comercial al S.U.A. (Office of the United States
Trade Representative).

33 Rosenbloom D. R., Public Administration, Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector,
Random House, New York, 1989, p. 56

79
Figura nr. 1. Biroul executiv al președintelui Statelor Unite

Principiul federalismului

Federalismul este o trăsătură comună a statelor n ațiuni contemporane. Este o diviziune
a autorității politice între guvernul central și guvernele statale sau cele ale provinciilor . În
acest sens, câteva exemple de state federale sunt Canada, Australia, Nigeria, Germania,
Statele Unite ale Americii. În fi ecare din aceste națiuni există state, provincii sau landuri, care
au într -un grad considerabil suveranitate (autoritatea politică supremă) legală sau
constituțională. Totuși, în fiecare din aceste cazuri autoritățile de guvernare sunt subordonate
unui guv ern central.
Federalismul este opus sistemelor politice “unitare”, în care nu există unități
guvernamentale cvasi -suverane interpuse între cetățeni și guvernul național. Asemenea
exemple de state unitare sunt Anglia, Franța, România. La asemenea națiuni su veranitatea este
exercitată numai de guvernul național, care, în regimul democratic, este văzut ca agent al
poporului, care este suveranul. Guvernele unitare pot delega autoritatea politică și
administrativă municipalităților sau altor corpuri guvernamenta le, dar acestea nu au altă BIROUL
VICEPRE ȘEDINTELUI
PRE ȘEDINTELE CANCELARIA
CASEI ALBE
BIROUL
BUGETU LUI ȘI DE
MANAGEMENT
BIROUL DE
DEZVOLTARE
POLITICĂ CONSILIUL
SECURITĂ ȚII
NAȚIONALE
CONSILIUL
CONSULTAN ȚILOR
ECONOMICI
BIROUL DE
POLITICĂ
ȘTIINȚIFIC Ă ȘI
TEHNOLOGICĂ CONSILIUL
CALITĂ ȚII
MEDIULUI
AMBIANT
BIROUL
ADMINISTRATIV BIROUL
REPREZENTANT
COMER CIAL AL
S.U.A. REȘEDINȚA
EXECUTIVULUI

80
suveranitate și autoritate decât aceea care este dată lor de guvernul național. Delegările de
acest tip constituie “descentralizare” politică și administrativă, dar nu federalism.34
Guvernul Statelor Unite ale Americii este un guv ern federal. În siste mul federal,
guvernul “central”, “general” sau “național” are o jurisdicție extinsă până la granițele țării.
Fiecare guvern “regional” sau “statal” acoperă o secțiune geografică a țării mai mică decât
întregul: suma ariilor geografice ale guvernelor statale (plus districtul Columbia) în S.U.A.
este egală cu aria totală a guvernului național. Există o divizare a puterii între cele două nivele
ale guvernului, care se presupun a fi egale din punct de vedere legal; nu numai că statele sunt
egale între ele, dar fiecare guvern statal este considerat a fi egal cu guvernul național.
Deoarec e cele două nivele, (guvernul național și guvernul statal) acoperă aceeași arie
geografică, ele pot fi privite ca unități coordonate ale guvernului, în interi orul acestei arii.
Teoretic, în timp ce ele operează în aceeași arie geografică și cu aceiași oameni, ele nu conduc
aceiași oameni cu privire la îndeplinirea acelorași îndatoriri.35

Guvernul federal

Structura administrației federale este fragmentată, con stând
din departamente, agenții, comisii, corporații și alte tipuri de unități
funcționale.

Departamentele sunt în general considerate unitățile administrative cele mai
importante și cele mai comprehensive. Ele se bucură și de cel mai înalt statut formal . Astăzi,
există 13 departamente, deși numărul lor a variat în decursul anilor. Sunt marcate diferențe în
mărimea lor și a bugetelor destinate fiecărui departament. De exemplu: Departamentul
Apărării, depășește mărimea tuturor celorlalte departamente, avân d aproximativ 1.085.000 de
angajați. Cea mai mare parte a bugetului este destinată apărării (280 miliarde dolari) și la
Securitate Socială și Asistență Medicală (270 miliarde dolari). Pe de altă parte, Departamentul
Educației are numai aproximativ 5.000 de angajați și Departamentul Comerțului are un buget
relativ mic (2 miliarde dolari). Structura acestor departamente, de asemenea, diferă
considerabil. Unele au structuri piramidale, ierarhice, asociate cu birocrația. Altele, sunt
conglomerate de unități sep arate, întrucâtva autonome și sunt organizate în cea mai mare parte
ca niște companii gen “holding”.

34 Rosenbloom D. R., op. cit. , p. 86
35 Wesby S. I., Government and Politics -The Process and Structures of Policy – Making in American
Government, New York, 1973, pp. 34 -38

81Guvernul federal este compus din secretari (miniștrii), care sunt numiți de către
Președinte, indiferent de apartenența lor politică și compoziția Congresu lui și confirmați de
Senat. Membrii cabinetului nu pot fi în același timp și membri ai Congresului.
Cabinetul este format din următorii secretari: Secretarul de Stat, Secretarul apărării,
Procurorul General (ministrul justiției), Secretarul pentru interior , Secretarul pentru
agricultură, Secretarul pentru comerț, Secretarul pentru muncă, Secretarul pentru sănătate,
Secretarul pentru construcții de locuințe și dezvoltare urbană, Secretarul pentru transporturi,
Secretarul pentru energie, Secretarul pentru edu cație.
Președintele S.U.A. are dreptul să numească și alți șefi de agenții și departamente
specializate ca membri ai cabinetului, cu confirmarea Senatului. În anul 1947 a fost creat
Consiliul Securității Naționale, care coordonează principalele acțiuni de politică externă,
legate direct de securitatea națională a S.U.A..
Membrii consiliului sunt: Președintele, vicepreședintele, Secretarul de Stat, secretarul
apărării, consilierul președintelui pentru problemele de securitate națională, directorul
Agenției C entrale de Informații și alte persoane, desemnate de Președinte.
Miniștrii aprobați vin în fața senatorilor sau a comisiilor senatoriale pentru a explica
modul în care conduc serviciile administrației.
Miniștrii sunt șefii serviciilor administrative (armat ei, finanțelor, telecomunicațiilor
etc.) și, în cadrul Consiliului de Miniștri, aceștia aprobă decizii deja luate de Președintele
S.U.A.. în această țară nu există un prim -ministru sau președinte al Consiliului de Miniștri.
Există însă un ministru principa l – secretarul de stat. De asemenea, miniștrii S.U.A. nu poartă
oficial această de numire, ci pe aceea de secretar executiv. Aceștia au secretari asistenți și
inferiori acestora – subsecretari.
În S.U.A. sunt zece secretari executivi, plus șefii a trei mar i agenții federale. Tradiția
este ca aceștia să nu fie aleși din lumea personalului politic, ci dintre conducătorii afacerilor
sau dintre oamenii care au afirmat un talent special într -o ramură sau alta de activitate
națională.
Calitățile personale ale min istrului, competența sa, durata în care el rămâne în funcție,
influențează asupra valorii, intensității și profunzimii acțiunii pe care acest ministru o exercită
asupra departamentului său, asupra ramurii administrative cu care el este investit.
Secretarul de stat este cel mai mare în rang, fiind principalul ministru și este instituit
cu o superioritate relativă, față de ceilalți secretari executivi. Acesta are subsecretari și
secretari asistenți colaboratori.

82
În S.U.A. ministrul finanțelor nu se ocupă de b uget, acesta fiind un serviciu separat,
atașat direct președintelui. Ministerul Finanțelor are numai sarcina strângerii impozitelor și
taxelor.
Secretarul de stat, “primul între egali” în cabinetul american, prin Departamentul de
Stat, culege informații și evaluează toți factorii politici, istorici și diplomatici asupra cărora
trebuie să se ia hotărâri.
În sistemul american, Secretarul de stat nu se rezumă la conducerea aparatului propriu –
zis al Departamentului de Stat, ci coordonează și concentrează toate informațiile și problemele
admi nistrației care privesc ac tivitatea internațională a S.U.A.. Deși teoretic el este un
administrator -coordonator mai curând decât un creator de politică externă, în practică el
contribuie în mod substanțial la formularea și elaborarea acestei politici prin însăși funcția sa
coordonatoare, care îi permite să accepte sau să respingă diferitele inițiative, propuneri și
recomandări ale propriului său aparat diplomatic sau ale departamentelor care -i sunt
subordonate, în ce privește latura activității lor externe. Gradul în care acest rol crește sau
scade depinde în mare măsură de personalitatea Secretarului de stat și a Președintelui, precum
și de relațiile ce se stabilesc între ei.
În S.U.A. guvernul federal conduce afacerile politice și gestiunea intereselor ge nerale
pentru ansamblul colectivității naționale. Guvernul are deci menirea de a guverna și de a
administra:
– prima datorie, menirea de a guverna , prezintă o importanță primordială, întrucât prin
soluțiile pe care le folosește, influențează cursul genera l al vieții politice, economice și sociale
a țării, fiind de natură a afecta interesele esențiale ale națiunii, a pune în cauză unitatea ei, de a
angaja destinul acesteia;
– a doua menire, de a administra , reprezintă însăși actele și faptele administrativ e care
conduc la executarea măsurilor luate de guvern.
Șeful statului, președintele S.U.A., este în același timp și șeful executivului și are
relații direct cu guvernul și administrația, exercitând controlul asupra serviciilor publice.
Actele sale poartă d enumirea de ordine executive. În activitatea sa, Președintele S.U.A;
dispune de anumite organe administrative, precum și de consilieri civili și militari și de un
secretariat. Administrația federală, distinctă de cea a statelor, asigură
executarea deciziilor puterii federale. Administrația federală
colaborează în anumite domenii c u administrația statelo r și exercită
uneori un control asupra lor.

83
Guvernul statal

De multe ori, structura guvernelor statale tinde să fie parale lă cu cea a guvernului
federal. În toate statele, executivul este condus de un guvernator ales. În ciuda acestor
structuri similare, multe state diferă în mod marcant de modelul politic și administrativ găsit
la nivel național. De asemenea, diferă și unele de altele.
Una dintre cele mai importante diferențe prive ște natur a constituțiilor statale . Numai
acelea din Massachusetts (adoptată în 1780) și New Hampshire (adoptată în 1784) au
longevitatea Constituției S.U.A., care a fost adoptată în 1789. Majoritate a statelor au mai mult
decât o constituție: Louisiana are unsprezece constituții. Numai cele ale statelor Connecticut
și Verm ont sunt la fel de concise ca și Constituția federală. Multe dintre ele sunt mult mai
detaliate și unele dintre ele au fost amendat e de mai multe ori decât cea federală. Un exemplu,
constituțiile statelor California și Carolina de Sud au fost schimbate de mai mult de patru sute
de ori.
Statele se diferențiază destul de mult unele de altele și prin structurile administrative.
Fiecare g uvernator este considerat șeful operațiilor administrative statale, dar puterea
guvernatorului de a numi și superviza funcționarii publici, de a stabili impozite, variază
considerabil de la un stat la altul. In mai multe state, șase sau mai mulți înalți fu ncționari
administrativi, sunt aleși de către cetățeni.36 Printre aceștia, cei mai frecvent aleși sunt
procurorul general, locotenentul guvernatorului, trezorierul, secretarul de stat, revizorul
financiar (auditor) și inspectorul în probleme de învățământ. Și alți înalți funcționari publici
pot fi aleși. Vorbind în mod general, s -ar putea spune că cu cât este mai mare numărul de
înalți funcționari publici aleși, cu atât este mai mic controlul guvernatorului asupra
administrației publice a statului respectiv. Oficialii aleși pot fi opuși politicii și programelor
administrative ale guvernatorului. Guvernatorul nu are nici un rol oficial în selectarea acestor
înalți funcționari și nici nu îi poate concedia. Responsabilitatea lor este acordată celor ce i -au
votat .
Din 1920, elaborarea bugetelor de stat s -a trecut mai degrabă în seama guvernatorului,
decât în cea a legislativului statului respectiv. Astăzi, realizarea unui buget executiv, pregătit
de guvernatorul sau de agenții bugetului din ramura executivă, este un domeniu important al
activității administrative la nivel statal.
De asemenea, statele se diferențiază și prin gradul în care operațiile lor administrative
sunt profesionalizate. În 1978, 56% din personalul administrativ avea studii superioare. Între

36 Grant D. R., Nixon H . C., State and Local Government in America, Boston, Ally and Bacon, 1975

84
1958 și 1980, populația funcționarilor statali angajați pe bază de merit a crescut de la 51% la
75%.37
Toate aceste diferențe, luate în ansamblu, pot face ca viața administrativă dintr -un stat
să difere destul de mult de cea din alt stat. De asemenea, pot cond uce la complicații serioase
în încercarea de a aplica legislația și în programele federale, care cer administrației, la nivel de
stat, un anumit standard.

Rezumat
În toate țările guvernul central este cel care conduce afacerile
politice și gestiunea inte reselor generale, pentru ansamblul
colectivității naționale.
Într-un stat unitar guvernul central dispune de servicii
administrative care pot exercita activitatea pe tot teritoriul și în toate
domeniile, la nivelul următor nefiind decât organele locale.
Într-un stat federal, datorită naturii acestui stat și pentru că serviciile locale sunt
similare acelora dintr -un stat unitar, se constată o suprapunere de organe și o diviziune de;
atribuții care rezultă din pactul constituțional.
Guvernul federal și admini strația federală acționează, pentru tot teritoriul federației,
asupra problemelor cuprinse în competența federală. Guvernele statelor membre și
administrația acestor state se ocupă, în cadrul teritorial al fiecăruia dintre aceste state, de
treburi care sun t recunoscute ca fiind de competența statelor membre.
Marea Britanie. Cea mai importantă trăsătură a Constituției Britanice este ceea ce se
numește “supremația Parlamentului”. Aceasta înseamnă că Parlamentul poate aproba sau
respinge orice lege dorește și hotărârile sale primează față de cele judecătorești. Pe de altă
parte, aceasta face ca primul -ministru britanic și cabinetul său să fie foarte puternici fiindcă,
atâta timp cât ei controlează majoritatea din Camera Comunelor, ei pot face orice legi
doresc.
Fran ța. Spre deosebire de Marea Britanie, Franța are o Constituție scrisă, din care se
degajă cu claritate diferențele majore dintre sistemul administrativ francez (continental) și
sistemul englez (insular): în principal, diferența între concepția central istă și self-
government.
Canada. Toate actele guvernului sunt executate în numele reginei dar autoritatea
cuvenită fiecăruia este cea consimțită de poporul canadian. Atunci când autorii Constituției
Canadei au elaborat -o în 1867, ei au convenit liber, deli berat și unanim, să confere reginei o
putere executivă formală, putere care va fi administrată de suveran în persoană sau de
reprezentantul său autorizat, potrivit principiilor democratice britanice.
Statele Unite ale Americii . S.U.A. sunt compuse din 50 d e state și un district federal,
respectiv districtul Columbia, pe teritoriul căruia se află capitala: Washington. Conform
Constituției, Președintele este șeful statului, fiind totodată șeful statului și al guvernului. El
concentrează în mâinile sale întrea ga conducere de stat.

37 Mice D. C., Federalism: The Politics of Intergovernmental Relations, NewYork, St. Martin’s Press, 1987, pp.
4-9

85
Test de autoevaluare

1. Dublul caracter al miniștrilor – de guvernanți, dar și de administratori – este evident:
a) în regimul preziden țial
b) în regimul parlamentar
c) atât în regimul parlamentar, cât și în regimul prezidențial

2. Guvernul federal și administrația federală acționează :
a) asupra problemelor cuprinse în competența federală
b) asupra problemelor cuprinse în competența statelor membre ale federa ției
c) asupra problemelor cuprinse atât în competența federală, cât și în competența
statelor membre ale federa ției

3. În rândul administra ției teritoriale de stat intr ă:
a) extensiunile teritoriale ale organelor locale, inclusiv primarul
b) extensiunile teritoriale ale organelor centrale, inclusiv prefectul
c) niciuna din variantele de mai sus

4. Prin Con stituția Britanic ă, Parlamentul poate aproba sau respinge orice lege dorește și
hotărârile sale primează față de cele judecătorești , potrivit principiului :
a) “stăpânirii Parlamentului”
b) “superiorită ții Parlamentului”
c) “supremației Parlamentului”

5. Președintele Statelor Unite ale Americii este:
a) șeful statului
b) șeful guvernului
c) totodată șeful statului și al guvernului

86

Unitate de învă țare 5 . Sisteme administrative
locale

Introducere
Această unitate de învă țare propune examinarea sistemelor
administrativ e locale, prin studierea particularită ților colectivit ăților locale
și a principalelor regimuri locale, precum și prin descrierea modului de
organizare și funcționare a administrațiilor locale atât la nivelul statelor unitare, cât și la
nivelul satatelor f ederale.

Competen țele unit ății de înv ățare
Competen țele care vor fi acumulate prin însu șirea conținutului unit ății de înv ățare:
C1 – să prezinte particularită țile colectivit ăților locale și principalele regimuri locale
C2 – să descrie administra ția local ă, cu aplicabilitate la nivelul statelor unitare (Marea
Britanie, Fran ța)
C3 – să ilustreze administra ția local ă, cu aplicabilitate la nivelul statelor federale (Canada,
Statele Unite ale Americii)

Conținutul unit ății de înv ățare
5.1. Colectivită țile loca le și principalele regimuri locale
5.2. Administra ții locale în state unitare
5.3. Administra ții locale în state federale

Timp mediu necesar de studiu: 8 ore
Cuvinte cheie: sistem administrativ local, colectivitate locală, regim local, comună,
autorită ți locale

87

5.1. Colectivită țile locale și prin cipalele regimuri locale 38

Nici un stat nu este singurul antreprenor al serviciilor publice. Colectivitățile locale se
îngrijesc de un anumit număr de servicii publice, organizând servicii publice locale. Dar ele
pot fi concepute în două feluri diferite:

Colectivitățile locale astfel concepute sunt strict subordonate puterii centrale. În linii
generale, se poate exemplifica primul tip cu administrația locală brita nică, iar al doilea prin
organizarea franceză.
Între cele două sisteme există atenuări, interferențe, comunicări. Nici unul dintre cele
două nu se prezintă într -o stare pură.
Din rațiuni economice, politice, sociale, statul, chiar în țările care au cea mai largă
autonomie locală, și -a dezvoltat puterile, dezvoltând prin procedee variate controlul; imitând
exemplul dat de țările cu libertăți locale întinse și sub acțiunea ideilor liberale, în țările cu
regim de centralizare s -a procedat la descentralizare pr ogresivă, s -a pus din ce în ce mai mult
conducerea afacerilor locale pe seama corpurilor alese, limitându -se puterea de tutelă,

38 Alexandru I., op. cit., pp. 375 -380
39 Puget H, op. cit., p. 390 ; Bodiguel J. -L., La fonction publique locale en Europe : Spécificité et autonomie,
Revue française d’Administration Publique, nr. 19/1989 Colectivitățile locale le putem privi ca societăți naturale , în
originea lor egale sau anterioare statului, bucurându -se de drepturi pe
care statul le -a necunoscut mai mult decât le -a atribuit ; aceste
colectivități locale vor fi investite în cadrul legii cu o veritabilă
autonomie, limitată numai printr -un control, adeseori discret, al
statului. Ele reprezintă de obicei o mare diversitate de organizare.
Colectivitățile locale, astfel concepute au vocația de a fi libere, fiind
autorizate a se guverna ele însele, respectând dispozițiile legale.39
Altă viziune consideră colectivitățile locale ca
dezmembrăminte ale statului , creațiuni ale legii pentru scopuri de
comoditate administrativă, ca simple circumscripții teritoriale ridicate
la demnitatea de persoane morale, investite, cu anumite drepturi, prin
bunăvoința puterii centrale. Acestea le mențin sub o strictă
supraveghere, instituind asupra lor o tutelă și punând în fruntea lor
funcționari numiți de ea și nu a leși de locuitori sau, dacă alegerea
este permisă, limitând strâns puterile celor aleși.

88închizând în cadrul procedurilor juridice exercițiul acestei tutele. Subzistă totuși o deosebire
între cele două sisteme diferit e și țările cu administrații locale care aparțin unuia sau altuia
dintre ele.
Pentru țările în care, în cadrul legii, autonomia este principiul fundamental, se vorbește
de guvernământ local. Dacă la eșalonul național, guvernul impune soluția în ceea ce pri vește
marile probleme interesând ansamblul colectivității naționale, la eșalonul local se admite că,
colectivitățile locale, ele însele, pot trata problemele care, în cadrul lor, sunt pentru ele
esențiale. În acest sens, englezii întrebuințează termenul de guvernământ local, de “self –
government”.
În principiu, în țările unde autoritatea statului se face simțită cu vigoare asupra
colectivităților locale, nu se vorbește deci de o administrație locală sau de regim local. Astfel,
în Franța și Germania, se spune că există un regim administrativ descentralizat, că au o
administrație autonomă “seif Verwaltung”, dar cuvântul guvernământ nu se folosește, el
aflându -se numai la eșalon național.
Termenul de regim local în Franța și pe continentul european a dobândit, î nsă, un sens
general. Prin extindere, acum el desemnează ansamblul de organizare și funcționare a
colectivităților locale, oricare ar fi gradul de autonomie sau de subordonare pe care îl
constatăm pentru aceste colectivități.
În Marea Britanie și alte țări , guvernul central a lăsat să subziste, aproape paralel cu el,
o largă autonomie a colectivităților inferioare asupra cărora el s -a mulțumit multă vreme să
planeze autoritatea sa suverană. Dar viața locală a trecut printr -o perioadă de decadență;
aceasta a determinat atât în Marea Britanie, cât și în alte țări analoge, amplificarea controlului
general central, creșterea puterii și rolului guvernului central.
Într-o altă serie de țări, ca Franța și Spania, statul a subordonat sub autoritatea sa, în
secolele 17 și 18, colectivitățile locale. De aproape 100 de ani, statul nu le -a restituit decât
puțin și foarte strâns anumite libertăți. Descentralizarea, acolo unde există descentralizare, a
apărut ca o mișcare generală în cursul secolului XIX și secolului XX. S -au produs multe
oscilații și retrageri – anumite puseuri de centralizare au fost rezultatul unor dificultăți
financiare, a proastei gestiuni a autorită ților locale, care au transpus pe plan local metodele
autoritare ale noilor regimuri autoritare, acelea care au triumfat un timp în Germania și Italia,
în timpul fascismului. După doborârea fascismului s -a produs o întoarcere spre
descentralizare.
Totuși, ca observație generală, în lumea actuală libertățile locale marchează, în fapt,
peste tot, un anumit reg res; deși declarativ se afirmă creșterea autonomiei. Statul, aproape
peste tot, mărește prin proceduri diverse controlul său; deținător de mari resurse financiare,

89
față de localități care, de regulă, sunt sărace, el acordă subvenții, dar pretinde ca servic iile să
funcționeze în condițiile pe care le impune, și pe care el le are sub observație. El prescrie prin
lege reguli, a căror aplicare o supraveghează, el protejează pe cei administrați contra
abuzurilor.
Colectivitățile locale se clasează și se divid î n mai multe categorii. La bază se
grupează primordial și esențial unind direct locuitorii – comuna.
Etimologia cuvântului comună pune în evidență faptul că această grupare umană s -a
născut dintr -o comunitate de viață și de interese, ea are caracterul unei societăți naturale, care
rezultă din vecinătate. Dar la originile sale, ea nu a avut o realitate veritabilă și o viață activă
ca în cetate. Astfel că, mai ales în zilele noastre, în aglomerația considerabilă existentă în
comună, se afirmă importanța servic iilor sale, care se multiplică și se amplifică. Comuna
rurală este adesea lipsită de personal și de rezerve, ea rămâne totuși utilă și reprezintă obiect
de atașament pentru populație. Există totdeauna două feluri de comune: urbane și rurale dar,
în diferit e țări, ele sunt supuse fie unui regim uniform, fie sub imperiul unor dispoziții legale
diferite. Între comunele urbane trebuie distinse marile orașe, metropolele și capitalele, pentru
care există condiții speciale și; adesea, alte reguli decât cele care s e aplică pentru comunele
obișnuite.

Organizarea locală, ca orice organism administrativ, reflectă regimul politic, ea
transpune pe plan local spiritul și instituțiile. Un regim politic liberal are drept consecință
complementară recunoașterea sau atribuirea unor libertăți colectivităților locale; astfel, se
constată în Franța, Anglia, S.U.A.. Uneori, un regim politic autoritar poate tolera până la un
anumit grad libertățile locale, dar a ceste libertăți locale sunt totdeauna riguros limitate și
aproape invariabil regimurile autoritare stabilesc în materie locală o strictă subordonare.
Independent de caracterul regimului politic, amenajarea instituțiilor guvernului central
influențează și f orma și funcționarea instituțiilor locale; Sistemul local englez al consiliilor
care deliberează reflectă, realitatea existenței puterii în mâinile acestora și evidențiază o Între comună și stat se situează colectivitățile intermediare,
dintre care unele au rădăcini de istorie și altele sunt creații artificiale ale
legii. Aceste colectivități sunt comitatul, departamentul, provincia,
regiune a, județul.
Între aceste categorii se intercalează, în cea mai mare parte a
țărilor, grupări teritoriale, districte, cercuri, cantoane, care au avut
cândva o existență administrativă reală, dar care sunt adesea fără prea
multă viață și, în diferite țări, n u constituie veritabile colectivități locale,
fiind simple circumscripții pentru serviciile statului.

90analogie evidentă cu parlamentul. Regimul municipal american se inspiră în multe p rivințe
din conceptele constituționale ale statului federal; sistemul primarului este conceput după cel
al președintelui S.U.A.. Regimul municipal și departamental francez este modelat în
trăsăturile sale esențiale după monarhia constituțională, adică sepa rarea între organul executiv
și organul deliberativ; organul executiv nu poate fi răsturnat de consiliul general sau de
consiliul municipal, dar, pentru actele importante, el nu poate trece de acest consiliu.
În țările anglo -saxone s -a dezvoltat un regim d iferit de cel al Europei continentale și
care a influențat pe cel din S.U.A., cu unele deosebiri, dar nu de fond. Se apreciază în general
că lumea anglo -saxonă se bucură de o largă autonomie locală, desemnată sub denumirea self –
government -ului local. Dar î n perioada guvernului conservator s -a constatat în Marea Britanie
o restrângere a libertăților locale, prin extinderea controlului puterii centrale.
Așa după cum arată Rinaldo Locatelli, director executiv al Conferinței Permanente a
Colectivităților Local e și Regionale în Europa, colectivitățile locale reprezintă una dintre
structurile fundamentale ale unui regim democratic și, în consecință, unul din pilonii
construcției Europei democratice, concepută conform principiului subsidiarității.
Această cerință este cu atât mai puternică, cu cât țările Europei Centrale și Orientale,
din ce în ce mai mult sunt dornice a pune în practică aceste principii ale autonomiei locale. Cu
toate acestea, autonomia locală este o cucerire permanentă, chiar și în țările unde ex istă de
mult timp. In noile democrații aceasta n u se poate cuceri și dezvolta fă ră existența surselor de
inspirație și schimburilor permanente cu țările care posedă mai multă experiență.
Carta Europeană a autonomiei locale, întocmită de Consiliul Europei, propusă la
început ca o garanție a salvgardării și întăririi democrației în Europa occidentală, inspiră
reformele structurilor locale ale noilor democrații.

5.2. Administra ții locale în state unitare

În mod similar analizei efectuate cu prilejul studieri i administra țiilor centrale și pentru
o imagine cât mai cuprinzătoare, în continuare prezentăm modul de organizare al
administra țiilor locale considerând cazurile acelorași dou ă state unitare – Marea Britanie și
Franța.

91

Marea Britanie 40

Descen tralizarea administrativă

Privit la suprafață, sistemul britanic de guvernământ pare a fi foarte centralizat.
Parlamentul, primul -ministru și cabinetul își desfășoară activitatea în Londra, iar Serviciul
Civil este în mod obișnuit asociat cu Whitehall, ac ea stradă largă ce face legătura între Palatul
Westminster și Piața Trafalgar. Din cei aproximativ 600.000 de funcți onari din Serviciul
Civil, mai mult de 400.000 își desfășoară activitatea în afara capitalei. Dacă la aceștia se
adaugă restul funcționarilo r publici, de pe întreg cuprinsul țării, se ajunge la un total de peste
două milioane de persoane care au locul de muncă în afara Londrei.
Toți aceștia sunt controlați, în cele din urmă, într -un fel sau altul, de puterea centrală.
Descentralizarea cuprind e două forme principale:
– delegarea puterilor;
– transferul puterilor.
Delegarea puterilor se referă la posibilitatea luării deciziilor administrative la nivel
local, în timp ce transferul presupune și atribuirea libertății de luare a deciziilor politice .

40 Alexandru I., op. cit., pp. 400 -411

92
Figura nr. 2. Descentralizarea administrativă
The United Kingdom (Unitary System)

Dacă este practicată delegarea, atribuirea competențelor este foarte precis definită. În
cazul în care o persoană sau o instituție, a căror putere este delegată, doresc să extindă această
putere au nevoie, în primul rând, de aprobarea puterii (forurilor) centrale.
În cazul puterii transferate, situația este cu totul alta, în sensul că limitele,
competențele sunt mult mai largi, iar posibilitat ea de manevră este mai mare.
Departamentul sănătății și securității sociale (DHSS) constituie un bun exemplu de
descentralizare prin del egare. Politicile majore sunt hotărâte la nivel național (central), iar
apoi sunt implementate la nivel local, prin biro uri centrale și regionale. Ministerul muncii
este, de asemenea, organizat în acest mod.
Departamentul mediului (DOE) și Departamentul pentru comerț și industrie (DTI) au,
de asemenea, birouri regionale, conduse de directori, ce sunt împuterniciți (delegați ) să ia
decizii majore în acord cu politicile hotărâte la Whitehall. De exemplu, un director regional
din DTI poate auto riza acordarea unei alocații pentru dezvoltarea unei firme, până la plafonul
de două milioane lire sterline.
DELEGATION
(Field
Administration)
DEVOLUTION
(Minor Policy &
Administration) CENTRAL GOVERNMENT

Parliament Cabinet

Central Departments

(Major Policy)

Single
Departments
Multi –
Department Appointed
Bodies ( e.g.
Health
Authorities) Elected
Bodies (e.g.
Local
Authorities)

93
Pe de altă parte, birouril e din Scoția, Țara Galilor și Irlanda de Nord aplică politicile
centrului la nivel local, acoperind activități ce sunt specifice mai multor departamente, și nu
doar unuia singur.
Serviciul național de sănătate (NHS) este probabil cel mai bun exem plu de tra nsfer al
puterilor politice minore către autoritățile locale.
În Anglia, DHSS din Londra a transferat multe dintre atribuțiile sale către 14 autorități
de sănătate regionale (RHAs), și de la acestea la un număr de 193 autorități de sănătate
districtuale.

Biroul din Scoția este în prezent un “mini guvern”, condus de un secretar de stat, care
este membru al Cabinetului. Aic i sunt angajați peste 6000 de funcționari civili, cei mai mulți
lucrând în clădirea St. Andrew din Edinburg.
Țara Galilor are un număr redus de competențe transferate. Biroul galez a fost înființat
în 1964 și cei mai mulți dintre angajații săi (aproxima tiv 1.000 de funcționari civili) se găsesc
în Cardiff.
În cazul Irlandei de Nord, situația este mai complicată. Urmărind isto ria conflictului
dintre catolicii irlandezi și coloniștii prezbiterieni scoțieni (protestanți), guvernul Marii
Britanii a fost obliga t să accepte, după primul război mondial principiul autodeterminării.
Actul de guvernământ irlandez din 1920 era, de fapt, un regulament intern, ce prevedea
împărțirea țării în șase ținuturi în nord și 26 de ținuturi în sud.
În acest fel, au luat naștere d ouă parlame nte: unul la Dublin, iar cel de -al doilea la
Stormont, lângă Belfast. Dar, în 1922, s -a ajuns la un acord (Treaty of Ireland Act), care
prevedea separarea completă a nordului față de partea sudică, creându -se în acest fel un stat
irlandez liber, care a devenit apoi Republica Irlanda.
Din 1922, parlamentul nord -irlandez a fost dominat de un singur partid, unionist,
reprezentând majoritatea prot estantă, cate se pronunță în fa voarea unirii cu Marea Britanie. Ei
au câștigat, în mod constant, două tre imi dintre mandatele parlamentare, având astfel
posibilitatea să ia hotărâri pri vind politicile din provincie.
Minoritatea catolică s -a simțit puternic discriminată, suportând cele mai rele
tratamente și cea mai înaltă rată a șomajului. Toate aces te insati sfacții au degenerat, treptat, în Sistemul autorităților locale din Marea Britanie
demonstrează conceptul și practica transferului către
organele alese, din teritoriu.

94
violențe, în anii '60, sub influența auto -intitulatei armate republicane irlandeze (IRA), care
dorea o Irlandă unită, condusă de o, majoritate catolică.
Violențele s -au amplificat atât de mult, încât în 1969, la cererea ca binetului nord –
irlandez, au fost trimise trupe britanice. Dar violențele au continuat să se manifeste, de ambele
părți, iar perspectivele unei soluții politice, erau dintre cele mai rele, așa încât în martie 1972,
guvernul conservator condus de premierul E dward Heath a anunțat preluarea de către
Cabinetul Britanic a tutu ror responsabilităților pentru afacerile nord -irlandeze, până când va fi
restabi lită ordinea în Provincie.
Parlamentul din Stormont a fost dizolvat, pentru ca mai apoi să fie înființat bir oul
pentru Irlanda de Nord, cu scopul de a aplica, în mod direct, regulamentul. Primul secretar de
sat pentru Irlanda de Nord a fost William Whitelaw. De atunci, mulți politicieni, fie
conservatori, fie laburiști, au ocu pat această funcție.
Administrarea d e la centru a Irlandei de Nord este privită ca o soluție temporară, dar
ea va continua până când pentru problemele acestei țări va fi găsită o soluție politică pe
termen lung.
O soluție intermediară ar putea fi crearea unui stat federal, având guvernul cen tral la
Dublin și un transfer masiv de atribuții către statele componente din nord și sud.
În secolul XIX, primul -ministru liberal William Gladstone, spunea odată că misiunea
lui în viață a fost aceea de a încerca să găsească o cale de rezolvare a probleme i irlandeze.
Este de semnalat că la 10 aprilie 1998 a fost semnat acordul de pace. Artizanii
acordului de pace din Irlanda de Nord, David Trimble și John Hu me au primit premiul Nobel
pentru pace pentru anul 1998.

Structurile autorităților locale

Sistemu l guvernării locale este, în principal, un produs al secolului trecut, dar câteva
mari reorganizări, în anii ‘60 ș i ’70 au creat structura actu ală.
Guvernarea locală urmărește, în primul rând, asigurarea serviciilor pentru comunitățile
locale. Cele mai mu lte dintre autoritățile locale sunt, de asemenea, angajate în activități cu
caracter comercial. Aproape 25% din cheltuielile națiunii sunt făcute de guvernarea locală.
Ca și în cazul guvernării centrale, autoritățile locale își
desfășoară activitatea în de partamente, ce sunt controlate de
comitete formate din consilieri aleși.
Juriștii denumesc organele locale alese “creații ale statului”.

95

Structura locală este bazată pe distincția dintre zonele urbane și cele rurale: capitala
are un regim diferit iar, datorită geografiei sale și distribuției populației, și Scoția are o altă
organizare.
În Anglia și Țara Galilor (cu excepția Londrei), autoritatea cea mai înaltă era Consiliul
ținutului (comitatului), iar la nivelul cel mai de jos se găsea Co nsiliul parohial. Între ele
existau Consiliile districtuale.
Cele 47 de consilii ale ținuturilor non -metropolitane erau, majoritatea, foarte vechi,
comitate istorice, având ca centru un oraș mai important.
Ținuturile metropolitane cuprindeau cele mai mari conurbații (6): Greater Manchester,
Merseyside, West Midlande, Tyne and Wear, South Yorkshire, West Yorkshire.
În fiecare din aceste ținuturi metropolitane existau 36 de consilii districtuale, având
populații cuprinse între 170.000 de persoane și un milion (Birmingham).
Districtele non -metropoliane sunt un amestec de urban și rural, incluzând în principal
zone rurale. Nu toate districtele au consilii parohiale. Dacă parohia are 200 sau mai mulți
electori, aceasta este opțional.
În Londra, GLC (Consiliul mar ii Londre) acoperea un areal de aproape 800 de mile
pătrate, cu o populație de 7 milioane de locuitori. În interiorul acestei zone, erau 32 de burguri
londoneze, la care se adăuga City -ul, acea milă pătrată, care concentrează principalele
instituții financ iare, și care și -a menținut independența statutului, având chiar propria forță de
poliție.
Pentru a coordona serviciile în domeniul educației, într -o capitală atât de dens
populată, cum este Londra, a fost creat un nou organism – “autorita tea internă lond oneză
pentru educație (ILEA)“ – considerat comitet al GLC.
Schimbările din 1986 au necesitat un transfer al competențelor de la consiliile
ținuturilor metropolitane la consiliile districtuale metropolitane, iar, în cazul Londrei,
desființarea GLC a generat probleme noi, pentru rezol varea cărora a fost creat un alt comitet
londonez, London Residuary Body (LRB).
Toți membrii ERB sunt num iți pe o perioadă de cinci ani, dar această perioadă poate fi
prelungită, dacă nu intervine altă reformă în administrarea Londrei. Cu alte cuvinte, acestea au fost înființate prin acte ale Parlamentului,
dar pot fi la fel de ușor desființate. Încetar ea activității Consiliului
marii Londre și a altor consilii, ale unor ținuturi metropolitane (în
aprilie 1986), constituie un exemplu în acest sens.

96
După toate modificările făcute, Londra se găsește în situația de a fi singura capitală din
lume (dintre cele importante), care nu are o autoritate responsabilă pentru toate serviciile și
activitățile, pe care orice mare oraș este îndreptățit să l e ceară.
Reținerea pe care o ma nifestă ILEA față de co ordonarea educației în centrul
conurbației, demonstrează că Londra, datorită dimensiunii și complexității sale, presupune un
alt mod de organizare decât ce se întâlnește în restul țării.
În ceea ce pri vește Scoția, o reorganizare majoră a avut loc în 1975, când a rezultat un
sistem cu două niveluri principale, și Un al treilea, în bază, corespunzător parohiilor din
Marea Britanie și Țara Galilor.
De re ținut este faptul c ă autoritățile locale, ca și cele centrale, acționează prin
departamente, care diferă între ele, prin rangul celor care le conduc la nivel politic.
În timp ce departamentele centrale au în fruntea lor un ministru, cele locale sunt
controlate și răspund în fața comitetelor.
Aceste comitete includ, la scara întregii țări, un număr de aproximativ 100.000 de
consilieri aleși. Ei își desfășoară activitatea în mod temporar și sunt neplătiți. O altă deosebire
între guvernarea centrală și cea locală constă în gradul de pregătire pe care îl au cond ucătorii
departamentelor. Astfel, se cretarii permanenți sunt considerați “generaliști”, în sensul că nu
au o speci alizare anume, în timp ce majoritatea “ofițerilor” locali (cum mai sunt denumiți)
sunt specialiști în diferite domenii de activitate (ingine ri, economiști, medici ș. a.).
Funcționarii importanți, denumiți și ofițeri, au o contribuție importantă la rezolvarea
problemelor care apar, sugestiile lor fiind, în general, accepta te.
Tendința actuală a consilierilor locali este de a acorda o atenție m ai mare modului în
care sunt asigurate serviciile locale.
În loc de concluzii, se poate spune că guvernarea locală în Marea Britanie se găsește,
în prezent, la nivelul său cel mai de jos.
Baza financiară este nesatisfacătoare, iar componența politică a con siliilor locale le -a
adus de multe ori în conflict deschis cu autoritățile centrale. De asemenea, există restricții
mari în ceea ce privește cheltuielile publice.
Datorită acestor cauze, există pericolul ca autoritățile (instituțiile) locale să devină
doar niște agenții pentru departamentele din Whitehall, iar deciziile să fie luate și mai greu
decât în prezent.

Autoritățile locale au fost înființate prin acte ale Parlamentului, cu
scopul de a îndeplini anumite funcții, servicii, pentru care sunt mai bine
echipate decât autoritățile centrale.

97
Colaborarea dintre cele două niveluri ar trebui să fie una de parteneriat dar, în anumite
perioade, această relație s -a deteriorat, degenerând în con flict.
După victoria din 1979 în alegerile generale, conservatorii , sub conducerea d -nei
Thatcher, au avut ca principal obiectiv reducerea inflației. O parte importanță a strategiei lor
economice o constituie controlul asupra cheltuielilor publice. De când autoritățile locale erau
obligate să -și justifice procentul de ap roximativ 25% din totalul cheltuielilor publice, a
devenit clar că aceste comunități vor fi supuse unor restricții financiare.
In 1981 sistemul alocațiilor a fost modificat în așa fel încât autoritățile centrale
dobândeau mai multă putere, având chiar posi bilitatea să întrerupă acordarea alocațiilor altor
autorități, care aveau cheltuieli ridicate. De asemenea, contro alele asupra creditelor care pot fi
acordate, au devenit mult mai severe. O parte din laburiștii ce făceau parte din consiliile locale
au de cis să ignore ‘‘frâul” puterii centrale, găsind alți bani (alte surse), prin creșterea
impozitelor locale. Reacția imediată a guvernului, a constat în introducerea unui tip nou de
impozit, în 1985, prin care se stabileau anumite limite, ce nu puteau fi depă șite.
Astfel, conflictul inerent dintre consiliul local laburist și guvernul central conservator
a fost agravat.
Așadar, având cheltuielile locale limitate și posibilități reduse de acordare a
împrumuturilor, chiar și consiliile conduse de conservatori au început să protesteze și, în acest
fel, o colaborare ce era deja amenințată s -a transformat într -un veritabil conflict.
În plus, existau probleme în organizarea structurală a orașelor, precum și o înaltă rată a
șomajului în vechile areale i ndustriale, car e au dus la crea rea unui climat tensionat.
Deși relația central – local s -a deteriorat în acea perioadă, problemele nu erau complet
noi.
Dacă Marea Britanie ar fi avut o constituție scrisă, atunci –
poate – puterile autorităților locale ar fi fost mai cla r definite și
protejate dar, fără un astfel de “apărător”, parteneriatul trebuie să
se sprijine doar pe respect reciproc și înțelegere.

Cei mai mulți membri ai Parlamentului sunt, în mod regretabil, ignoranți în ceea ce
privește guvernământul local, iar când devin miniștri ignoranța se transformă, de multe ori, în
neîncredere.
Cheia unei posibile soluții este de natură financiară. Atât timp cât autoritățile locale
sunt dependente, în mare măsură, de guvernul central, în ce privește sprijinul financiar, or ice
colaborare nu poate fi decât una inegală.

98
Organizații non -guvernamentale

Sectorul public include toate organizațiile și activitățile care, într -un fel sau altul, sunt
plătite pentru a obține banii publici.
Organizațiile publice înființate în afara sectorului industrial au fost denumite
“organizații cvasi non -guvernamentale” sau quangos.
Departamentul Serviciul Civil a publicat, înaintea desființării sale, în 1978, un raport
ce cuprindea date referitoare la aceste organizații.
Raportul afirma că exis tau 25 2 de astfel de instituții, și le definea ca fiind “organizații
care au fost înființate de departamente și, având la dispoziție fonduri importante, cu scopul de
a îndeplini unele funcții, pe care Guvernul dorea să le realizeze, dar pentru care nu -și putea
asuma o respon sabilitate directă (prin minister sau departament)”.
În același an cu publicarea raportului, un grup de universitari s -au întrunit la
Universitatea Essex, pentru a discuta probleme de administrație publică. Cu acel prilej, s -a
considera t că termenul quangos este cel mai potrivit pentru organizațiile non -guvernamentale.
În concluzie, se poate spune că aceste quangos includ toate organizațiile care nu fac
parte din guvernul central sau local.
În prezent, din cele 252 de astfel de organiza ții, au fost desființate câteva dintre ele.
Unele dintre cele mai importante quangos sunt următoarele:
o Consiliul Artelor din Marea Britanie , cu rol de finanțare a artelor prin
acordare de alocații guvernamentale (este plătit de Ministerul educației și șt iinței);
o Compania britanică de radiodifuziune (BBC) – asigură realizarea serviciilor de
radio și televiziune (Ministerul de interne);
o British Council – finanțează și asigură asistență în anumite țări și promovează
ideile britanice în afara țării (Ministeru l de externe și Commonwealth);
o Institutul britanic de film – promovează producția “ britanică de fil me (Ministeru l
educației și științei);
o Consiliul pent ru cercetarea economică și socia lă – încurajează și promovează
cercetarea socială (Ministerul educației și științei);
o Oficiul național pentru dezvoltare economică – sfătuiește guvernul în privința
dezvoltării economice (Ministerul trezoreriei);
o Consiliul sporturilor – promovează și asistă sportul (Ministerul mediului);
o Autoritatea U.K. asupra energiei atomic e – controlează cercetarea și
dezvoltarea energiei atomice (Ministerul energiei).

99

Fran ța 41

Franța are o suprafață de 544.000 km2 și numără 56,3: milioane de locuitori (republică
parlamentară, parlament bicameral, stat unitar descentralizat) și cupri nde 26 regiuni, 100
departamente și 36.763 comune.
Regiunea a fost creată prin Legea 72 -619 din iulie 1972, ulterior modificată de 14 ori,
în ide ea creșterii autonomiei.
Departamentul are o vechime istorică mult mai mare, fiind creat încă din 1790;
modifi cări privind structura și competențele s -au produs până în iulie 1987.
Comuna constituie al treilea nivel al administrației locale. Franța are ea singură mai
multe comune decât ansamblul partenerilor săi din Uniunea Europeană (36.560 în Franța
metropolita nă, adic ă fără teritoriile de peste mare – cifră înregistrată la 1 ianuarie 1991). Ea
reprezintă de asemenea 23% din suprafața totală a Uniunii. La această fărâmițare se adaugă:
slaba densitate demografică a majorității comunelor: 88% din comune au mai puț in de
locuitori și doar 2,3% din comune numără mai mult de 10.000 locuitorii.
Potrivit art. 34 și 72 ale Constituției, comunele sunt colectivități teritoriale care se
administrează în mod liber, prin consilieri aleși și în condițiile prevăzute de lege.
Com unelor li se acordă o competență generală. Deci autoritatea administrativă nu are
față de ea decât o putere tutelară și nu o putere de conducere. În 1982, tutela dispare, înlocuită
prin controlul legalității a posteriori (prefecți ai județelor și regiunilo r, camera regională de
conturi). Dispariției tutelei nu -i putea urma vidul; absența controlului nu este de conceput
pentru două motive; pentru că în mod tradițional Franța este un stat unitar și pentru că art. 72
al Constituției pretinde acest lucru.
Consi liul municipal este ales prin sufragiu universal direct, pentru șa se ani și este un
organ dotat cu putere deliberativă. El numără nouă consilieri pentru comunele inferioare cifrei
de 100 de locuitori, până la 69 pentru comunele care au mai mult de 300.000 . În total, sunt
500.000 de consilieri municipali.
Condiții de eligibilitate: există reguli de neeligibilitate, care vizează îndepărtarea
indivizilor indezirabili, fie pentru a împiedica pe funcționarii cu autoritate să domine ușor un

41 Alexandru I., op. cit., pp. 381 -386

100
consiliu municipal, f ie pentru ca legături de ru denie sau raporturi financiare cu comuna să nu
trezească suspiciuni asupra obiectivități deciziilor.
Există două modalități de scrutin (după cum comuna are mai mult sau mai puțin de
3.500 de locuitori).
Legea din 19 noiembrie 19 82, modificând Codul electoral și Codul comunelor, a
introdus pentru comunele cu mai mult de 3.500 de locuitori scrutin de listă, care combină
regulile scrutinului majoritar cu acelea ale reprezentării proporționale.
Municipalitatea (desemnează ansamblul p ersoanelor care administrea ză o comună)
cuprinde pe primar, pe adjuncții săi și pe consilieri, adică consiliul municipal. Consiliul
municipal, ales prin sufragiu universal tot la șase ani, alege primarul și pe adju ncții acestuia,
dintre membrii s ăi.
Ca și consilierii municipali, primarii nu sunt remunerați, ci doar indemnizați. La 1
decembrie 1992, primarul unei comune cu 3.000 de locu itori primea o indemnizație brută
(nefiscalizată) de 6.380 franci, în timp ce primarul unei comune cu mai mult de 200.000 de
locuitori, primea suma de 19.551 franci.
Cooperarea intercomunală este un mijloc de a remedia fărâmițarea comunelor
franceze, fuziune a înregistrând un succes controversat. Ea este larg răspândită, de vreme ce
Franța numără mai mult de: 17.000 de instituții publice de cooperare intercomunală la 1
octombrie 1992. Legea asupra administrației teritoriale din 3 februarie 1992, pentru a stimu la
intercomunalitatea, a creat în plus față de cele trei formule clasic e, care sunt sindicatul,
distric tul și comunitatea urbană, două noi formule: comunitatea de comune și comunitatea
orașelor.
Sindicatul intercomunal: el permite comunelor învecinate să r aționalizeze costurile
serviciilor, cum ar fi apa și transporturile. El poate avea vocație unică (SIVU) sau vocație
multiplă (SIVOM), adică lărgit spre mai multe competențe sau legat de un proiect global.
Există de asemenea sindicatul mixt, care asociază o comună cu o altă persoană morală de
drept public (regiune, cameră consulară …); pentru SIVU, ca și, pentru SIVOM, finanțarea
intervine cel mai adesea prin participări ale comunelor. El poate fi fiscalizat, SIVU sau
SIVOM, percepând direct contribuții de la contribuabili. La 1 octombrie 1992 existau 14.449
SIVU și 2.478 SIVOM. Prima rul îndeplinește trei misiuni diferite:
 agent al statului,
 agent al comunei și
 șeful administrației comunale.

101Districtul: el asigură în locul comunelor diferite servicii și face față problemelor de
echipare ale aglomerației suburbane. El este dotat cu o fis calitate proprie. Există 242 dist ricte.
Comunitatea urbană: este formată pentru regruparea comunelor în aglomerații de mai
mult de 50.000 locuitori și exercită cu drept deplin, în locul comunelor, competențe în materie
de amenajare, de echipare sau de dezvoltare ec onomică. Există nouă com unități urbane.
Acestea sunt grupări cu fiscalitate proprie.
Grupările existente țin cel mai adesea de apropie rea asociativă a intercomunalită ții,
limitată la gestionarea serviciilor locale și la realizarea anumitor echipamente, în scopul
exploatării unor economii la scară.
Comunitat ea orașelor, pentru mai mult de 20.000 de locuitori și comunitatea de
comune fără referire la un prag demografic: ele trebuie în mod obligatoriu să e xercite
competențe în materie de dezvoltare : economică și de amenajare a spați ului. In afară de
aceasta, co mpetențele lor trebuie să acope re cel puțin unul din cele patru domenii: mediul
înconjurător, locuințe, drumuri, echipamente culturale, sportive și școlare. Ele sunt dotate cu o
fiscalitate proprie.
Gradul de autonomie este, î n general, legat de importanța resurselor proprii, printre
care regăsim fiscalitatea locală și încasările tarifare induse de gestionarea serviciilor, precum
și veniturile domeniului:
o fiscalitatea locală: taxă funciară asupra terenului construit și a celui neconstruit, taxă
profesională, taxă de locuire. Fiscalitatea locală reprezintă aproape jumătate din
finanțare;
o transferuri: dotarea globală de funcționare și dotarea globală de echipare;
o împrumuturi : se apropie de 10% din resurse.

5.3. Administra ții loca le în state federale

Un studiu complet și complex al sistemelor administrative locale nu ar fi posibil f ără
considerarea și explicarea modului de organizare a administrațiilor locale la nivelul statelor
federale deja luate în analiză cu prilejul examinări i structurilor administrative centrale –
Canada și Statele Unite ale Americii (S.U.A.).

102

Canada 42

Regimul local și competențele provinciilor

În fiecare provincie există o adunare legislativă, care seamănă foarte mult cu Camera
Comunelor. Aceas ta dezbate proiecte de legi privind problemele specifice provinciei, care,
apoi, sunt promulgate de reprezentantul Reginei în teritoriul respectiv – locotenentul
guvernator. Acesta este, de fapt, și șeful executivului din provincia respectivă. Membrii
adun ării legislative sunt aleși pe circumscripții electorale, stabilite în funcție de numărul de
locuitori.
Puterile exclusive ale adunărilor provinciale cuprind elaborarea reglementărilor
privind taxele și impozitele directe, necesare cheltuielilor provin ciale, operele de caritate și
spitalele, instituțiile municipale, lucrările de interes local, proprietatea și drepturile civile,
crearea tribunalelor locale, pedep sele privind nerespectarea legilor provinciale.
Restricțiile de putere ale adunărilor legislat ive provinciale sunt prevăzute în Legea
Constituțională din 1982. Conform acesteia, provinciile își pot modifica propriile constituții
provinciale, dar nu pot legifera cu privi re la puterile locotenentului guvernator, la dreptul de
vot al cetățenilor pro prii sau la secesiune. De asemenea, Parlamentul federal nu -și poate aroga
puteri cu privire la excluderea unei provincii din Confederație.
Parlamentul federal și adunările legislative provinciale își împart puterile în materie de
agricultură, imigrare și u nele aspecte în materie de resurse naturale. În caz de conflict
legislativ, primează dispozițiile legilor federale. Aceeași procedură de împărțire a
competențelor există și în domeniul protecției sociale și a protecției handicapaților și
bătrânilor. Consti tuția din 1867 prevede că toate domeniile care nu sunt expres prevăzute spre
a intra în competența adunărilor provinciale sunt de resortul Parlamentului federal.
La prima vedere, se poate spune că puterile Guvernului federal sunt foarte mari. Dar
provincii le au largi competențe, mai ales în domeniul legislației privitoare la raporturile de
muncă și protecție socială (timpul de lucru, salariul minim, indemnizațiile în caz de accident
de muncă, securita tea muncii și alte aspecte ale relațiilor de muncă). Exc epția în materia
competențelor provinciale o fac domeniile considerate de interes național pentru Canada, cum

42 Alexandru I., op. cit., pp. 411 -414

103
ar fi cel bancar, radiodifuziunea, transporturile feroviare, na vale și maritime, energia atomică,
poșta, silozurile de cereale, întreprinderile d e stat etc.
Deși securitatea socială intră, în principiu, în competența provinciilor, Guvernul
federal a instituit un sistem de asistență medicală și socială, în virtutea căruia provinciile
primesc subvenții, cu condiția ca acestea să fie folosite pentru r idicarea standardelor în
domeniile respective. Deci, prin controlul exercitat de Guvernul federal asupra folosirii
subvențiilor provinciale, apare și o tendință de centralizare a competenț elor, opusă celei de
“self-govern ment”, specifică țărilor anglo -saxone.
Colectivitățile locale sunt create prin lege, aceasta
determinându -le structura, capacitatea, resursele și, de
asemenea, sunt libere în cadrul legii, bucurându -se de
“self-government”. Cu toate acestea, sunt supuse contro –
lului pe trei planuri: judici ar, guvernamental și
parlamentar.
În toată Canada există aproape 5.000 de administrații municipale, împărțite în diferite
categorii, asemănătoare colectivităților locale britanice: comitate, burguri, comitate -burguri,
districte urbane și rurale, comune.
Comitatele sunt structuri administrativ -teritoriale intermediare între provincii și
celelalte colectivități locale. In comitate se găsesc anumite orașe, care au titlul de burguri,
precum și aglomerări urbane, constituite în districte urbane . De asemenea, ex istă districte
rural e, împărțite în comune, în fiecare din aceste circumscripții există un consiliu, ales prin
vot secret. Pentru a fi ales, trebuie să ai o casă sau un teren în circumscripție, sau să fii înscri s
în listele electorale. Femeile au drept de vot și sunt eligibile.
Comunele sunt conduse de un primar și de un consiliu comunal; for mat din trei – zece
membri, aleși prin vot secret.
Deasupra comunelor se găsesc districtele rurale și urbane, fiecare comună alegând un
consilier în consiliul district ului. Președintele, consiliului districtual poate fi ales dintre
membrii consiliului sau din afara acestuia.
Aglomerările urbane mai importante sunt considerate burguri și sunt înființate printr –
un act al adunării legislative provinciale. Burgurile sunt ad ministrate de consilii alese,
compuse din primar, aldermani și consilieri. Primarul este ales de consilieri, dintre aceștia sau
dintre aldermani. Consiliul are diferite comitete, fiecare ocupându -se de diferite probleme
importante. Un rol, important îl are secretarul consiliului, care este șeful birourilor
municipalității și, fiind de formație juridică, este consilierul juridic al consilierilor aleși. El

104ține procesele -verbale ale ședințelor și veghează la executa rea hotărârilor. Consiliul burgului
este su pus controlului comitatului, dar are mare autonomie, mai ales în materie financiară.
Comitatele au o organizare aproape la fel ca a burgurilor, cu deosebi rea că, în locul
primarului, au un Chairman. Numărul consilierilor comita tului este fixat de Guvernu l
provincial, în, principiu, unul pentru fiecare circumscripție parlamentară din comitat.
Comitatele au atribuții cu privire la sănătate, șomaj, educație și controlul autorităților locale
inferioare, exerci tând supravegherea asupra districtelor și comune lor.
Comitatele -burguri sunt marile orașe care, deși sunt burguri, au fost asimilate
comitatelor. Atribuțiile consiliilor lor reunesc pe cele ale unui consiliu de burg obișnuit și pe
cele ale unui consiliu de comitat.
În cadrul administrațiilor locale, se rviciile sunt numeroase, necesitând resurse bogate
și un personal numeros. Guvernul provincial exercită un control asupra lor. Aceste servicii
sunt unele obligatorii, altele facultative pentru autoritățile locale; toate, însă, trebuie autoriza te
de lege și funcționează în cadrul legii. Serviciile locale se pot clasifica în:
o servicii de poliție și protecție: poliția, pompierii, controlul sanitar, protecția
consumatorilor;
o servicii cerute de necesitățile existenței în comun: urbanism, construcții, canalizare,
curățenie, drumuri și poduri, parcuri și grădini;
o serviciile de educație, învățământ, biblioteci;
o serviciile sociale: maternități, creșe, locuințe, așezăminte de bine facere;
o servicii necesare nevoilor comerciale și industriale: apă, piețe, transport în c omun,
gaze, electricitate, bucătării municipale.
Funcționarii locali nu constituie un corp unic, precum cei federali. Fi ecare autoritate
locală recrutează liber agenții săi, pentru unele categorii fi ind necesară aprobarea Guvernului
provincial. În afara acestor reguli, autoritățile locale angajează și revocă, după regulile pe care
le stabilesc sin gure. Cu toate acestea, există o tendință de unificare a dispozițiilor privitoare la
funcționarii locali și de unificare a situației acestora cu a celor din ser viciul public federal.
Bugetele locale prezintă elasticitate. Sursele bugetare sunt fie impozite și taxe locale
asupra proprietăților imobiliare, fie subvenții guvernamentale pentru serviciile care prezintă
interes național, fie resurse extraordinare, re zultate din împrumuturile care pot fi făcute cu
autorizație legală.
Controlul guvernamental se exercită, mai ales în materie de cheltuieli, privind – de
obicei – serviciile subvenționate de Guvern. În cazul constatării unor abateri, autoritatea locală
poate fi suspendată provizoriu.

105
Apelul la subvențiile statului duce la o subordonare a autorităților locale și deplasarea
sau transferul de atribuții între autoritățile locale. Multe domenii care păreau exclusiv
rezervate autorităților locale au trecut în comp etența administrației centrale.

Statele Unite ale Americii (S.U.A.) 43

Sistemul de guvernare locală

Autoritățile locale își bazează puterile pe legea statului, acestora fiindu -le interzis să -și
exercite autoritatea în afara legii.
Autoritățile local e cele mai importante sunt cele ale orașelor (city – cetăți) și
comitatelor. În prezent, 3/4% din locuitorii S.U.A. trăiesc în orașe, cele mai mari fiind
Chicago și New York, cu milioane de locuitori.
Există mai multe sisteme de guvernământ municipal. Un p rim sistem este acela al
cartei speciale . Statul acordă fiecărui oraș o cartă, care îi este proprie și continuă să exercite o
anumită supraveghere asupra administrației municipale, sistem practicat în 24 de state.
Un alt sistem este acela al cartei clasif icate, legile în acest caz stabilind diferite tipuri
de carte, care corespund diferitelor categorii de orașe, după importanță și populație.

În guvernământul municipal se aplică trei sisteme de organizare:
1. primar și consiliu;
2. guvernare prin comisie;
3. guvernare prin administrator.

1. Sisteme de guvernare locală primar -consiliu
Primul sistem funcționează în două variante: cu primar forte sau cu primar slab.
A. Prima variantă – a primarului forte
În acest caz, consiliul este puțin numeros, de 2 până la 50 de m embri: Chicago – 50,
Philadelphia – 22, New York – 18, Los Angeles – 15 etc.

43 Alexandru I., op. cit., pp. 414 -418

106Alegerile bazate pe acest sistem au loc pe cartiere și mandatul este de 6 ani.
Consilierii au salarii. Consiliul exercită putere legislativă municipală, votează bugetul, aprobă
principalele numiri de funcționari, însă, în, fața acestuia, se ridică autoritatea primarului.
Primarul, de regulă, nu este membru al adunării, el este independent și posedă mari
puteri: este ales pe bază politică, pe o perioadă de doi sau patru, ani și, de fapt, prin autoritate
și fermitate desfășoară o activitate executivă.
Primarul, în acest sistem, intervine în problemele pe care le votează consiliul,
recomandă adoptarea unora și poate să se opună intrării în vigoare a acelora care îi displac,
având dr ept de veto. El pregătește bugetul, numește înalții funcționari, cu sau fără
consimțământul consiliului. Drept urmare, într -un anumit fel, acționează într -un mod
asemănător cu președintele sta tului.
B. A doua variantă – a primarului slab.
În acest caz, con siliul numește șefii serviciilor și principalii funcționari municipali și
controlează strict administrația. În cazul unor măsuri propuse de primar, acestea pot fi
înlăturate, veto -ul lor fiind contracarat de consiliul municipal. În această situație, primar ul are
numai un rol onorific, sistemul fiind practicat cu deo sebire în orașele mici.

Figura nr. 3. Sisteme de guvernare locală primar -consiliu

VARIANTA PRIMARULUI FORTE VARIANTA PRIMARULUI SLAB
ELECTORAT ELECTORAT
ALEGE ALEGE ALEGE ALEGE
PRIMAR CONSILIUL PRIMAR CONSILIUL
NUME ȘTE
ȘEFII
DEPARTAMENTELOR ȘEFUL
ADMINIST RAȚIEI NUME ȘTE NUME ȘTE
ȘEFII
DEPARTA
MENTELOR ȘEFII
DEPARTA
MENTELOR

1072. Sistemul de guvernare locală prin comisie
Acest al doilea sistem de gu vernare a apărut în 1901 la Glavstone, după un ciclon care
a distrus orașul. Ulterior, sistemul s -a extins, fiind completat și modificat în orașul Detroit. În
prezent, sistemul de guvernare prin comisie este utilizat de aproximativ 20% dintre orașe, cu
deosebire î n cele mijlocii. Două orașe mari totuși utilizează acest sistem de guvernare prin
comisie: New Orleans și Saint Pa ul.
În acest sistem puterea aparține 3-5-7 comisari, care sunt aleși pe doi – patru ani,
pe circumscripții, pe baza repartizării nepolitice ș i pot fi revocați înainte de termen. Comisarii
aleși lucrează în colectiv, sub președinția unuia, fiecare dintre aceștia fiind în fruntea unui
mare serviciu municipal.

Figura nr. 4. Sistemul de guvernare locală prin comisie

3. Sistemul de guvernare locală prin administratorul ora șului
Acest al treilea sistem – “city manager syste m” – a apărut într -un mic oraș, în 1908; s -a
extins după primul război mondial. În prezent, 1/5 din orașele americane îl utilizează, dint re
care relevăm : Boston, Cincin atti, Kansas.
În acest sistem, pe lângă administrator, funcționează un consiliu și primarul, însă
aceștia nu au putere efectivă: managerul -administrator asigură totalitatea gestiunii,
controlează gestiunea, numește funcționarii și agenții, acesta fiind un specialist în
administra ția municipal ă.
Sistemul administratorului prezintă multe avantaje, el asigurând o gestiune onestă și
economică. Acest sistem prezintă avantajul specialiștilor de profesie, formați în Universități,
care au facultăț i ce pregătesc adminis tratori municipali. Acești speciali ști își încep cariera în
orașe mici sau în fruntea unor servicii municipale din orașe mai mari. Totu și, acest sistem ELECTORAT
ALEGE
PRIMAR COMISARI

108prezintă un mare dezavantaj: managerul nu este susținut de un partid, cum este un primar ales,
care exercită o anumită acțiune asupra opiniei publice.

Figura nr. 5. Sistemul de guvernare locală consiliu – administratorul ora șului

Pe lângă sistemul de guvernământ municipal, funcționează și sistemul comitat elor,
creat după comitatele engleze. Fiecare stat se adaptează după nevoile sale: unele sunt de o mie
de mile pătrate, altele de 20 de mile pătrate , unele de 300 de locuitori, altele de 4 milioane.
Comitatele au personalitate juridică și beneficiază, ca și statul, de imunitate în materie
jurisdicțională, afară de responsabilitatea contractuală, unde se aplică dreptul comun. Aceste
comitate sunt administrate în mod diferit: unele după sistemul cartei speciale, altele după
sistemul cartei opționale, iar altel e prin adoptarea unor reguli de guvernare proprii, sub
rezerva conformării unor principii generale fixate prin legislația statului.
În comitate este puțin practicată separația puterilor. Adunarea comitatului alege un
consiliu și ofițeri: în comitatele mici , cel mult trei membri, în cele mari consiliul fiind mai
numeros, de la 15 -25 membri sau chiar o sută în comitatele orașelor, mandatul fiind de doi –
patru ani. ELECTORAT
ALEGE
CONSILIUL
ORA ȘULUI
NUME ȘTE
PROCURORUL
ORA ȘULUI ADMINISTRATORUL
ORA ȘULUI JUDECĂTORUL
MUNICIPAL
NUME ȘTE
ȘEFII
DEPARTAMEN TELOR

109
Exercitarea funcțiilor executive se realizează de ofițeri aleși: auditor, trezorier, asesor,
cleric, minister public, șerif, super -intendentul școlilor. Acest sistem de funcționari și ofițeri
aleși în fruntea serviciilor de specialitate este analog celui care există în statele federației.
Administrația este asigurată în Statele Unite de un ansamblu de organe, care este
destinat să satisfacă nevoile publice. Toate organele administrative sunt instituite pentru a
asigura serviciile.

Rezumat
Colectivitățile locale le putem privi ca societăți naturale, în
originea lor egale sau anterioare statului, bucu rându -se de drepturi pe
care statul le -a necunoscut mai mult decât le -a atribuit. Colectivitățile
locale sunt dezmembrăminte ale statului, creațiuni ale legii pentru
scopuri de comoditate administrativă, ca simple circumscripții
teritoriale ridicate la dem nitatea de persoane morale, investite, cu
anumite drepturi, prin bunăvoința puterii centrale.
Regimu l local desemnează ansamblul de organizare și funcționare a colectivităților
locale, oricare ar fi gradul de autonomie sau de subordonare pe care îl constat ăm pentru
aceste colectivități.
Marea Britanie. Ca și în cazul guvernării centrale, autoritățile locale își desfășoară
activitatea în departamente, ce sunt controlate de comitete formate din consilieri aleși.
În timp ce departamentele centrale au în frunt ea lor un ministru, cele locale sunt
controlate și răspund în fața comitetelor.
Autoritățile locale au fost înființate prin acte ale Parlamentului, cu scopul de a
îndeplini anumite funcții, servicii, pentru care sunt mai bine echipate decât autoritățile
centrale.
Fran ța. Teritoriul francez este divizat în regiuni, departamente și comune.
Comuna constituie al treilea nivel al administrației locale. Potrivit Constituției,
comunele sunt colectivități teritoriale care se administrează în mod liber, prin consi lieri aleși
și în condițiile prevăzute de lege.
Municipalitatea (desemnează ansamblul persoanelor care administrea ză o comună)
cuprinde pe primar, pe adjuncții săi și pe consilieri, adică consiliul municipal. Consiliul
municipal, ales prin sufragiu unive rsal tot la șase ani, alege primarul și pe adjuncții acestuia,
dintre membrii săi.
Primarul îndeplinește trei misiuni diferite: agent al statului, agent al comunei și șeful
administrației comunale.
Canada. Colectivitățile locale sunt create prin lege, acea sta determinându -le
structura, capacitatea, resursele și, de asemenea, sunt libere în cadrul legii, bucurându -se de
“self -government”. Cu toate acestea, sunt supuse contro lului pe trei planuri: judiciar,
guvernamental și parlamentar.
În toată Canada exis tă aproape 5.000 de administrații municipale, împărțite în
diferite categorii, asemănătoare colectivităților locale britanice: comitate, burguri, comitate –
burguri, districte urbane și rurale, comune.
Statele Unite ale Americii. Autoritățile locale își baze ază puterile pe legea statului,
acestora fiindu -le interzis să -și exercite autoritatea în afara legii.
În guvernământul municipal se aplică trei sisteme de organizare: primar și consiliu;
guvernare prin comisie; guvernare prin administrator.
Pe lângă sist emul de guvernământ municipal, funcționează și sistemul comitatelor,
creat după comitatele engleze.

110
Test de autoevaluare

1. Colectivitățile locale pot fi privite ca circumscripții teritoriale investite cu anumite
drepturi de către :
a) puterea centrală
b) puter ea locală
c) puterea teritorială

2. Regimul local desemnează ansamblul de organizare și funcționare a colectivităților
locale :
a) cu un grad ridicat de subordonare pentru aceste colectivită ți
b) cu un grad ridicat de autonomie pentru aceste colectivită ți
c) oricare ar f i gradul de autonomie sau de subordonare al acestor colectivități

3. Autoritățile locale britanice își desfășoară activitatea în:
a) districte
b) departamente
c) direc ții

4. În Fran ța, al treilea nivel al administra ției locale este reprezentat de :
a) comună
b) departament
c) regiune

5. Colectivitățile locale canadiene sunt supuse controlului pe trei planuri :
a) judiciar, guvernamental și administrativ
b) judiciar, guvernamental și preziden țial
c) judiciar, guvernamental și parlamentar

111

Mic dic ționar de termeni

Administra ția public ă cunoa ște dou ă accep țiuni: în sens mate rial/fun cțional,
adminis trația publ ică semnifică acti vitatea de organizare a executării și de executare
în concret a legilor, urmărindu -se satisfacerea interesului public prin asigurarea
bunei funcționări a serviciilo r publice și în sens formal/organic , prin administra ție
publică în țelegem ansamblul autorit ăților publice, prin care, în regim de putere
publică, se aduc la îndeplinire legile și se prestează serviciile publice.

Sistemul administrativ al unui stat sau uni uni de state poate fi definit ca un
ansamblu coerent de structuri, instituții și reglementări interdependente prin care se
înfăptuiește activitatea de administrație publică, ca proces real.

Birocrația se poate defini ca sistemul în care preponderența în d irecția realizării
afacerilor publice, aparține serviciilor administrative, adică birourilor .

Tehnocrația se definește ca sistemul în care preponderența în direcția realizării
afacerilor publice, aparține tehnicienilor.

Tehno -birocrația este o alianță în tre virtuțiile de organizare și competențele de
ordin tehnic , reprezentând un model rațional de organizare a sistemului administrativ
public, capabil să atingă un înalt grad de eficiență, fiind bazat pe cunoștințe tehnice.

Comparația desemnează operația m entală de apropiere a două sau mai multe lucruri
cu scopul determinării asemănărilor și diferen țelor dintre ele.

Factorii de influență endogeni reflectă acțiunea elementelor endogene (interne)
care rezultă din interiorul sistemului administra tiv însuși.

Factorii de influență exogeni reflectă acțiunile elementelor exogene (externe) care
își au sursa în interiorul altor sisteme intrasociale.

112
Omogenitate sistemului administrativ constituie principiul care pune accent pe
necesitatea coezi unii interne a aparatului administrativ, în detrimentul
comunicațiilor laterale pe care acesta le întreține cu exteriorul, cu restul
societății.

Eterogenitatea sistemului administrativ reprezintă principiul care exprimă voința
de tran sformare a aparatului administrativ, în vederea unei mai bune înțelegeri
și colaborări cu celelalte structuri economice .

Ierarhia în sistemul administrativ este principiul care se referă, în exclusivitate,
la relațiile corespunzătoare unor reguli stricte de organizare, care nu țin cont
de sentimente, atitudini și raporturi interumane, decât într -o manieră formală.

Participarea în sistemul administrativ reprezintă principiul conform căruia
subordonații sunt incitați să rezolv e un număr din ce în ce mai mare de probleme,
deoarece se dezvoltă un stil de autocoordonare la nivelul grupului și un climat
favorabil, în acest sens, capabil să rezolve divergențele potențiale.

Unitatea în sistemul administrativ constituie principiul care impune ca diviziunea
muncii de administrație să fie compensată printr -o subordonare a diverselor organe
administrative față de autoritatea supremă.

Pluralismul în sistemul administrativ este principiul specific administrației
publice moderne car e presupune apariția unor moduri de gestiune descentralizate,
dispunând de o relativă independență față de autoritățile centrale.

Afacerile guvernamentale influențează cursul general al vieții politice, economice
și sociale a țării, fiind de natură a afecta interesele esențiale ale națiunii, a pune în
cauză unitatea ei, a angaja destinul acesteia.

Afacerile administrative (acte și fapte administrative) sunt cele care conduc la
executarea măsurilor luate pe plan guvernamental și caută să determine înde plinirea
sarcinilor care nu prezintă un caracter excepțional.

113
Statul unitar este forma de stat în care guvernul central dispune de servicii
administrative care pot exercita activitatea pe tot teritoriul și în toate domeniile, la
nivelul următor nefiind de cât organele locale.

Statul federal este forma de stat în care se constată o suprapunere de organe și o
diviziune de atribuții care rezultă din pactul constituțional.

Supremația Parlamentului exprimă faptul că numai Parlamentul are dreptul să facă
legi ș i acest drept este suprem și nelimitat.

Prerogativa regală sau dreptul regal sunt termeni utilizați pentru a descrie puterile
deținute încă de Monarh.

Colectivitățile locale pot fi privite ca societăți naturale, în originea lor egale sau
anterioare statu lui, bucurându -se de drepturi pe care statul le -a necunoscut mai mult
decât le -a atribuit sau ca dezmembrăminte ale statului, creațiuni ale legii pentru
scopuri de comoditate administrativă, ca simple circumscripții teritoriale ridicate la
demnitatea de pe rsoane morale, investite, cu anumite drepturi, prin bunăvoința
puterii centrale.

Regimul local desemnează ansamblul de organizare și funcționare a colectivităților
locale, oricare ar fi gradul de autonomie sau de subordonare pe care îl constatăm
pentru ac este colectivități.

Delegarea puterilor se referă la posibilitatea luării deciziilor administrative la nivel
local.

Transferul puterilor presupune și atribuirea libertății de luare a deciziilor politice.

114

Răspunsuri la teste

Unitate de
învățare Item
I1 I2 I3 I4 I5
UÎ 1 c b c a c
UÎ 2 a b b a c
UÎ 3 b a c a b
UÎ 4 b a b c c
UÎ 5 a c b a c

115

Bibliografie

1. Alexandru I., Administra ția Public ă, Teorii,
Realită ți, Perspective, Ed. Lumina Lex, București,
2001, sursă principală pentru elaborarea cursului
2. Alexandru I., Cărău șanu M., Gorjan I., Ivanoff I. V., Manda C. C. , Nicu A. -L.,
Rădulescu C., Săraru C. S., Dreptul administrativ în Uniunea Europeană, Ed. Lumina Lex,
Bucure ști, 2007
3. Allsop K., Local and Central Government, London, 1978
4. Angi D., Politica comparata – teorie si metoda, Suport de curs, Universitatea Babes –
Bolyai, Cluj –Napoca, sursă principală pentru elaborarea cursului
5. Antonie I., Tratat de drept administrativ, ed. a IV -a, vol. I, Ed. All Beck, București, 2005
6. Bodiguel J. -L., La fonction publique locale en Europe : Spécificité et autonomie, Revue
française d’Administration Publique, nr. 19/1989
7. Chevalier J., Loschak D., Introduction a la science administrative, Memento Dalloz, Paris,
1974
8. Derbyshire D., The Business of Gov ernment , 1980
9. Ferguson M., Ryan M. J. , Canadian Federal Government Handbook, Glob and Mail
Publituring, 1993
10. Forsey E. A., Les Canadiens et leur Système de Gouvernement, Ministère des
Approvisionnements et Services, Canada, 1984
11. Grant D. R., Nixon H. C., State and Local Government in America, Boston, Ally and
Bacon, 1975
12. Hauriou A., Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, 1967
13. Manda C. C., Controlul administrativ în spațiul juridic european, Ed. Lumina Lex, 2005
14. Mice D. C., Federalism: The Politics of Intergovernmental Relations, NewYork, St.
Martin’s Press, 1987
15. Onofrei M., Sisteme administrative europene – Suport de curs, Universitatea ”Al. I. Cuza”
Iași, Centrul de Studii Europene, sursă principală pentru elaborarea cursului
16. Puget H., Les institutions administratives étrangères, Paris, Dalloz, 1969

11617. Radu L., Cre ța S., Cobârzan B., Apan O., Sisteme administrative comparate – Suport de
curs, Universitatea Babeș -Bolyai, Cluj -Napoca, sursă principală pentru elaborarea
cursului
18. Rosenbloom D. R., Public Administration, Understanding Management, Politics and Law
in the Public Sector, Random House, New York, 1989
19. Safritz J.M., Russel E.W., Introducing Public Administration, Pittsburg: Adisson -Wesley
Publishing, 1997
20. Schwarze J., Droit administratif europeen, vol. I, Office des Publications Officielles des
Communautes Europeenes, Bruylant, 1994
21. Vida I., Puterea executivă și administrația publică, București, 1994
22. Wesby S. I., Government and Politics -The Process and Structures of Policy – Making in
American Government, New York, 1973
23. ”Metoda comparativă în cercetarea juridică”, disponibil la
http://www.ramnic.ro/articole/metoda -comparativa -n-cerceta rea-juridica -45444/2012 -05-
15, sursă principală pentru elaborarea cursului