Finantepubliceunitateai 2013 1 [616060]

Finan țe publice 9 1. ROLUL ȘI DIMENSIUNILE SECTORULUI PUBLIC.
CONCEPTE PRIVIND FINANȚELE PUBLICE ȘI
FUNCTIILE LOR
Raționamentele economice ale intervenției sectorului
public: eficiența și eșecul pieței; Natura și
dimensiunile intervențiilor sectorului public 11
Etimologie și delimitări conceptuale 12
Abordări conceptuale privind funcțiile finanțelor 27
Funcția de repartiție 29
Funcția de control 30
Funcția de reglare 31
Bunuri publice. Externalități. Politici publice 32
Obiectivele specifice unității de învățare
Rezumat 39
Teste de autoevaluare 40
Bibliografie minimală 40

Obiective specifice :
La sfârșitul capitolului , vei avea capacitatea :
 să stabile ști fundamentu l economic al finan țelor publice;
 să încadrezi finan țele publice in sistemul social;
 să înțelegi care este rolul sectorului public;
 sa descrii func țiile de repartiție, control si de reglare a finan țelor publice.

Timp mediu estimat pentru studiu individual: 7 ore

Finan țe publice 10
1.1. Raționamentele economice ale intervenției sectorului public: eficiența
și eșecul pieței; Natura și dimensiunile intervențiilor sectorului public

Realitatea istorică susține și demonstrează necesitatea guvernului. Finanțele
publice se referă la veniturile și cheltuielile publice, o latură a economiei
politice care analizează politicile privind veniturile și cheltuielile publice,
echivalentă cu economia sectorului public, urmărind și impactul pe care îl au
politicile financiare publice asupra alocării resurs elor și distribuirii veniturilor.
Economiștii care analizează sectorul public nu au vedere doar efectele
veniturilor și cheltuielilor publice la un moment dat, ci și sensul în care acestea
ar trebui modificate. Opiniile în legătură cu modul în care guvernu l ar trebui să
se implice în sfera economică sunt influențate de abordările de natură
ideologică (Rosen&Gayer, 2010), privitoare la relația dintre individ și stat.
Unii autori sunt de părere că scopul finanțelor publice este acela de a identifica
și cunoaș te rolul statului în economie (Gruber, 201 2).
A. Viziunea organică (colectivistă)
Societatea este privita ca un organism natural, în care fiecare individ este o
parte componentă, iar guvernul este inima acestuia. Individul are importanță
doar ca parte a comunității/societății, iar bunăstarea individului poate fi definită
doar în corespo ndență cu bunăstarea societății. De exemplu, în Republica lui
Platon o activitate a unui cetățean este oportună doar în condițiile în care
conduce la o societate justă. Cea mai exagerată idee, care vine să sprijine
această viziune este furnizată de nazism, care printre altele susține că
„…fiecare activitate din viața de zi cu zi are valoare doar dacă e în serviciul
tuturor…”.
În acest sens, scopul unei societăți este stabilit de către stat, care trebuie să o
conducă spre realizarea sa. Desigur, aceste scop uri pot sa fie diferite, de
exemplu, în lumea lui Platon era vizată raționalitatea perfectă, pe când în lumea
lui Hitler era vizată puritatea rasială
B. Viziunea mecanicistă (individualistă)
În această viziune, guvernul/statul nu este o parte organică a so cietății, el fiind
un mecanism creat de indivizi pentru a -și atinge mai bine scopurile individuale.
Guvernul există pentru binele poporului/indivizilor, pentru a -i proteja
împotriva violenței, iar pentru a face acest lucru, guvernul trebuie să dețină
monop olul asupra puterii de coerciție, dezvoltându -se astfel anarhia. În acest
sens, Adam Smith în Avuția națiunilor susținea că ”…guvernul trebuie să
protejeze societatea împotriva violenței si invaziilor altor societăți
independente..”.
Individul primează în fața statului; statul servește individul, prin furnizarea
unor servicii care nu pot fi alocate sau sunt alocate ineficient prin intermediul
pieței.

Finan țe publice 11 "Un guvern suficient de mare pentru a -ți oferi tot ceea ce îți dorești este un
guvern suficient de mare pen tru a-ți lua tot ceea ce deții…. Cursul istoriei arată
că, atunci când guvernul crește, libertatea se reduce." Thomas Jefferson
Mai departe, opiniile cu privire al această viziune mecanicistă sunt divergente.
Libertarienii care cred într -un guvern foarte limitat sunt împotriva oricărui rol
economic al acestuia iar Adam Smith remarca următoarele: „…fiecare om,
atâta vreme cât nu violează legea, este lăsat perfect liber să -și urmărească
interesul propriu în felul său…”. Pe de altă parte, social -democrații c red că e
nevoie de o intervenție substanțială a guvernului pentru binele individului,
intervenții ce pot fi realizate in orice domeniu.
În legătură cu oportunitatea intervenției guvernului sunt foarte multe opinii.
Astfel, Bill Clinton, într -o intervenți e din 1996 a declarat că „era
guvernelor/sectoarelor publice mari s -a incheiat.” Dar, cum putem măsura
acest lucru? Un astfel de indicator ar fi cel al numărului de salariați din sectorul
public, dar acest indicator poate sa nu explice cel mai bine măsura în care
resursele societății sunt subiect al controlului guvernului. Astfel, un instrument
mai bun de măsurare a dimensiunii sectorului public/guvernului ar fi acela de a
determina volumul cheltuielilor publice totale anuale.

1.2. Etimologie și delimitări conc eptuale
Potrivit unei definiții general acceptate, prin finanțe publice sunt desemnate
acele relații sociale -economice bănești menite să constituie, să repartizeze și să
gestioneze fondurile aflate la dispoziția agenților economici și a statului, în
scopul realizării principalelor atribuții ale statului ca autoritate publică.
Etimologia termenului este mult mai veche, datează din antichitate, de la o
serie de expresii în latină, „fiare, finis, financia pecuniaria” , pentru sensurile
de soluționare a unor diferendumuri legate de bani, de achitare a unei obligații
bănești la o scadență fixată de autorități, de plată propriu -zisă a unei sume de
bani. În timpul împăratului Octavian August au fost înființate „fiscus caes ari”,
devenite ulterior administrația generală a impozitelor și taxelor din imperiu,
având structuri teritoriale adecvate și conduse de către demnitari anume
însărcinați, numiți „ fisci procurator”.

În Franța medievală circulau expresiile „finances” și „financiers” , sau
„hommes de finances” pentru a desemna gospodăria publică și arendașii de
impozite ai regelui ca lucrători desemnați în administrarea patrimoniului
statului.
Termenul englezesc „ finance ” însemna suportul financiar al unei afaceri,
companii sa u al unei persoane. Tot legată de bani a fost și expresia germană
„Finantz” frecventă în secolele XV – XVII, când „Finantzer” era numită
persoana care oficia camăta sau alte forme de împrumuturi oneros remunerate
la scadențe stabilite.
Cu timpul, expresia finanțe s -a îmbogățit în conținut, accepțiunea sa a integrat
toate relațiile și operațiunile bănești legate de constituirea și administrarea unor

Finan țe publice 12 resurse financiare care susțin și finanțează activitatea autorității publice în
interesul general al colectivității.
În vorbirea curentă noțiunea de finanțe este frecvent identificată cu aceea de
bani sau resurse în bani, indiferent de subiectul raporturilor de formare și
circulație sau de administrare a acestora. Dar nici specialiștii în mater ie nu
împărtășesc opinii la unison asupra acestor relații, considerându -le un domeniu
foarte cuprinzător al interacțiunii între comunitate și autoritatea publică în
legătură cu resursele financiare publice.
Astfel, se includ în categoria finanțelor publice următoarele:
a) raporturile sociale de natură economică, pentru că privesc toate relațiile create
în procesul de constituire, dirijare și control al banului public;
b) fondurile bănești aflate la dispoziția statului, unde se includ toate prelevările
încasate, c a venituri și orientate apoi, ca cheltuieli ale autorității publice;
c) cadrul juridic și metodele concrete de administrare a banului public, pentru că
se referă la actele de dispoziție autoritară și/sau contractuală, cu care statul își
constituie propriile r esurse preluând la dispoziția sa o consistentă parte a
produsului intern brut;
d) măsurile concrete de intervenționism statal în economie și în societate,
concretizate într -o anumită orientare și construcție a politicii fiscale și
bugetare.
Oricare din aceste accepțiuni sau definiții permite o subscriere a sensului și a
celorlalte, ajutând la o mai bună înțelegere a fenomenelor financiare și a
raporturilor care le condiționează. Constituite în toate timpurile și sub formă
valorică bănească, finanțele publice a u evoluat continuu și firesc o dată cu
evoluția însăși a societății umane. Prin distribuiri și redistribuiri de resurse
bănești care se realizează între persoanele fizice și juridice în baza cadrului
decizional al autorități publice centrale și/sau locale, este afectată direct sau
indirect – întreaga economie națională, dar și membrii societății, considerați în
ansamblu sau individual.

Statul își realizează multiplele sale sarcini prin mobilizare de resurse și prin
alocare de cheltuieli. Cu alte cuvinte, repartiția sarcinilor publice de la stat se
concretizează în obligația fiscală stabilită în mod specific pentru o țară și o
anume etapă istorică; tot astfel, și cheltuirea resurselor are loc în manieră
specifică, potrivit cu o anume ierarhizare a priorităț ilor de politică generală.
Așadar, mobilizarea, repartizarea și utilizarea banului public este un proces
amplu și complex care antrenează în acțiune următorii factori:
o pe de o parte, statul, ca autoritate publică și subiect privilegiat în acest raport
de drept, căruia i se transferă, odată cu o parte din avuția națională, și o parte
din puterea de cumpărare a agenților economici și a populației, în baza unui
complex cadru de prelevare diferențiată;
o pe de altă parte, societatea, ca ansamblu de agenți eco nomici da și indivizi
luați separat, cărora se re -transferă aceste fonduri prin variatele forme de
exercitare a atribuțiilor statului.

Finan țe publice 13 „Transferurile de putere de cumpărare și redistribuirea de venituri și avere
mijlocite de finanțe nu sunt un scop în sine , ci un mijloc prin care se urmărește:
ocuparea cât mai deplină a forței de muncă, reciclarea disponibilităților bănești
temporare din economie, combaterea fenomenelor inflaționiste, evitarea
îndatorării peste măsură a țării față de străinătate, asigurarea echilibrului
financiar și a celui monetar, realizarea – în ultimă instanță, a echilibrului
general, economic”.
Deși circumscrise relațiilor bănești în general, finanțele publice vizează, în
accepțiunea analizei de față, numai acele relații bazate pe princ ipiul prelevării
fără contraprestație la fondurile bănești ale statului și pe principiul alocării cu
titlu nerambursabil a acestor fonduri către diverși beneficiari.
Îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții realizează focalizarea sensului
de finanț e publice în contextul de relații bănești în general:
a) transferul de valoare în formă bănească dintre cei doi factori antrenați în
valorificarea fondurilor publice să semnifice simultan și u transfer de putere
de cumpărare – de pildă, actele de vânzare -cumpărare a unor bunuri, sau plata
salariilor ori a altor forme remuneratorii au o expresie bănească, dar, întrucât
nu indică și transfer al puterii de cumpărare, nu pot fi categorisite ca relații
financiare din grupa finanțelor publice;
b) transferul de valoare nu implică un echivalent materializat în contraprestație
directă, imediată sau individualizată – rezultă că nici u plătitor de impozite nu
va putea pretinde de la stat o presta ție anume ca echivalent al sumei prelevate,
și nici alocațiile buge tare nu sun condiționate de vărsămintele celor care au
constituit veniturile publice;
c) transferul de valoare și de putere de cumpărare este, prin excelență, cu
caracter nerambursabil – deși intră în categoria finanțelor publice, fac excepție
de la acest car acter subscrierile la împrumuturile de stat, precum și
transferurile din fondurile publice în condiții explicite de rambursare, așa cum
se efectuează acestea către diferite persoane fizice și juridice.
Structura relațiilor financiare așa cum sunt acestea a bordate de finanțele
publice include următoarele:
– relațiile financiare clasice, denumite și în sens restrâns, ca punct de început al
finanțelor publice, odată cu apariția și evoluția statului și a funcțiilor sale
tradiționale, pentru că reflectă în modul c el mai relevant transferul
nerambursabil și fără echivalent de resurse bănești așa cum sunt constituite
fondurile bugetului de stat și cele extrabugetare;
– relațiile financiare de credit, ca primă extensie a acestui transfer de resurse
financiare, însă cu t itlu rambursabil și pe o perioadă determinată, așa cum
operează în principal instituțiile bancare;
– relațiile financiare de asigurare, o a doua extensie a transferurilor, cu titlu
obligatoriu sau facultativ și în schimbul unei prestații ulterioare pe care o
condiționează un fenomen viitor, posibil, dar aleatoriu; astfel se constituie
fondurile de asigurare pentru răspundere civilă și pentru pensia suplimentară.
Extensia sensului clasic al finanțelor publice marchează totodată extensia și
diversificarea sarci nilor statului față de individ și colectivitate, precum și a
formulelor de implicare a statului ca autoritate publică, în viața societății.

Finan țe publice 14 Locul actual al finanțelor publice în viața social -economică este rezultatul firesc al
extensiei permanente a finan țelor clasice, tipice liberalismului din capitalismul
premonopolist al secolelor XVII – XVIII, până la finanțele moderne de astăzi, ca
stadiu care a debutat în secolul XIX ș se anunță de durată în viitor.
Istoricul finanțelor publice plasează începuturile în aceeași epocă de apariție și
dezvoltare a sclavagismului, odată cu descompunerea formațiunilor gentilice și
închegarea unor noi forme de autoritate ș constrângere.
Doctrina stabilește originile finanțelor în însăși principiul de bază al existenței umane ,
principiu potrivit căruia scopul este obținerea maximului de randament cu un minim
de efort. Activitatea publică își are explicația în insuficiența efortului individual de a
satisface anumite cerințe cum ar fi: apărarea în fața inamicului, organizarea și
practicarea cultului, vânătoarea pentru procurarea hranei sau pentru motive
expansioniste. Astfel s -a conturat cu timpul o delimitare a: nevoilor private, cele strict
limitate la individ și posibil de acoperit prin inițiativa și efortul propriu – și nevoi le
publice, expresii ale unei colectivități de interese și a căror acoperir i impunea
inițiativa colectivă și sprijinul organizat, instituționalizat.
Statul apare astfel ca formă superioară de organizare și conducere a cooperării
interumane, înfăptuită pentru a realiza nevoi și interese publice și ordonată pe structuri
complexe, ierarhizate central și local.
Finanțele publice studiază condițiile de funcționare a sectorului public, din perspectiva
veniturilor și a cheltuielilor impuse și efectuate ca supo rt al atribuțiilor statului.
Omniprezența statului în viața economică și socială de azi, talia sectorului public care
a cunoscut o spectaculoasă extensie mai ales în ultimele decenii – se poate măsura
prin volumul cheltuielilor publice în produsul intern b rut, care a cresc ut de peste patru
ori, în condi țiile triplării produsul intern brut, așa cum s -a realizat în principalele state
membre OCDE. În prezent statul furnizează prestații în variate domenii, efectuează
achiziții pentru o multitudine de scopuri și intervine prin pârghii specifice financiare și
de reglementare, în corectarea deficiențelor inerente ale pieței.
Fără a efectua o demarcație tranșantă a fazelor de evoluție, istoriografia asociată
finanțelor publice reține următoarele etape mari:
a) Peri oada liberală (capitalismul premonopolist). Teoreticienii contemporani acestei
perioade susțineau supremația inițiativei private în activitatea economică, iar
intervenția statului trebuia să fie, pe cât posibil, neutră. Această teorie a fost lansată și
dezvoltată de Francois Quesnay, Adam Smith, Jean Baptiste Say care conturau ca rol
al statului doar pe acela de a asigura cadrul pentru votarea și respectarea legilor și
pentru acțiunea indivizilor, conform clasicului principiu “laissez faire, laissez passer ,
le monde va de lui même”…
Intervenția statului era limitată la acele servicii care derivau di funcțiile sale
tradiționale (armată, administrație generală, construcția și întreținerea lucrărilor
publice, etc.) și care nu puteau fi îndeplinite din iniția tivă privată.
Câteva din principiile care s -au impus în această perioadă au fost:

Finan țe publice 15 – limitarea cheltuielilor publice: socotite ca un rău necesar, acestea trebuiau să -și
păstreze limitele numai pentru a susține acele servicii care nu puteau fi asigurate de
întreprinzătorii particulari; de aceea, orice depășire a cheltuielilor pentru interese
publice (armată, ordine internă, etc.), era calificată ca risipă;
– neutralitatea impozitului: singura destinație a acestuia consta în a asigura statului
mijloace de fina nțare a cheltuielilor sale, astfel încât cheltuielile cu caracter economic
sau social erau complet excluse;
– respectarea echilibrului bugetar anual: conform acestui principiu se excludea orice
idee de excedent sau deficit, socotite agravante pentru mediul de dezvoltare a
inițiativei private; astfel: deficitul, rezultat din defectuoasa administrare a cheltuielilor,
putea fi acoperit prin creație de monedă, care însă ar fi generat inflație; prin împrumut,
ar fi generat bancruta statului din dificultatea de a stinge împrumutul și de a achita
dobânda, fără a mai menționa reportarea datoriilor în perspectivă istorică asupra
generațiilor viitoare; excedentul, putea rezulta dintr -o defectuoasă tezaurizare de
bunuri în detrimentul inițiativei private care, cu mai multă raționalitate, altfel ar fi
putut beneficia de excesul de prelev ări;
– limitarea împrumutului la circumstanțe excepționale: derivă din principiul anterior și
confirmă ideea de a se recurge la împrumuturi numai în situațiile de forță majoră, când
statul necesită rapid suplimentarea resurselor sale financiare și nu se poate adopta o
soluție alternativă.
Perceptele, recomandările formulate în această perioadă, chiar dacă nu îndeplinesc
condițiile unei analize riguroase și complete, denotă supremația legi lor pieței și rolul
strict tradițional al statului.
b) Perioada intervenționistă (capitalismul monopolist) Evenimentele sociale, care s -au
succedat către sfârșitul secolului XIX și care au culminat cu prima conflagrație
mondială, au avut, și în plan financ iar, o reflectare, constând în amplificarea rolului
statului, ca urmare a consecințelor războiului și, îndeosebi, a crizei din 1929 – 1933,
ca epocă de început a tezelor lui J. M. Keynes.
Urmările celei de -a doua conflagrații au însemnat o și mai accentuată evoluție în
concepția despre rolul statului, cu influențele de rigoare î planul finanțelor publice
Cheltuielile publice ating 30% din avuția produsă, statul implicându -s din plin în
finanțarea unor ramuri economice și sociale, cu mult peste gran ițele socotite ca
tradiționale în atribuțiile sale. Astfel, pe lângă armată și industrie militară, statul
intervine deliberat în domeniul economic și social, prin fapte mai mult ca prin
doctrină, cu intenția explicită de a corij a deficiențele create de joc ul liber al
mecanismelor pieței. Acțiunile statului își au cu atât mai mult justificarea, cu cât
consecințele de ordin social declanșau perturbări grave în fizionomia socială.
Principalele principii care s -au impus în această perioadă au vizat:
– creșterea cheltuielilor cu solid caracter economic și social, fapt ce semnifică o
extensie a atributelor tradiționale ale statului;
– amplificarea și diversificarea fiscalității, tradusă printr -o varietate de prelevări la
dispoziția statului pentru susținerea unui cât mai complex volum de activități;

Finan țe publice 16 – expansiunea deliberată a deficitelor bugetare, principiu situat la antipod față de ideile
precursorilor, și implementat mai ales în scopul relansării economiei în depresiune, pe
seama creșterii cheltuielilor guvername ntale.
Abdicarea de la principiile financiare clasice semnifică amplificarea sistematică a
rolului tot mai activ al statului în plan economic și social.
c) Perioada contemporană
Creșterea continuă a implicării statului a avut ca fundament teoretic transpun erea în
politica guvernamentală a tezelor și teoriilor Keynesiste, concretizate în măsurile de
creștere a cererii globale; totodată, statul a fost impus ca răspunzător activ în
redistribuirea veniturilor, fapt concretizat în crearea și consolidarea mecanis melor de
stat în asigurări și protecție socială, menite să netezească decalajele și să absoarbă
dezechilibrele provocate de criză.
Implicarea tot mai activă a statului în tot mai variate domenii din viața social –
economică a determinat și o completare a conținutului și naturii finanțelor publice,
potrivit ipostazelor de agent economic, redistribuitor, providență, bunăstare etc. O
formă extremă a dirijismului statal a reprezentat -o epoca partidului unic -stat, ca sistem
de comandă hipercentralizată, prin ca re statul a preluat integral la dispoziția sa toate
categoriile de resurse ale societății, cu anihilarea oricărei inițiative private.
Evenimentele ultimului deceniu și jumătate au determinat noi m utații și sub toate
aspectele, generate de propagarea interd ependen țelor și necesitatea de coordonare a
politicilor guvernamentale, pe fondul fenomenelor integraționiste și ale globalizării.
Doctrina liberală clasică a generat o politica fiscal -bugetară marcată de susținerea unui
stat limitat, în care guvernul era responsabil pentru menținerea ordinii de drept ,
protejarea proprietății private și apărarea cetățenilor împotriva intervențiilor străine,
stat în care „homo oeconomicus”, condus de o mână invizibilă, își urmărește propriile
interese, proces care determină și realizarea intereselor societății. Fondatorul doctrinei
este Adam Smith, dar la conturarea doctrinei s -au mai alăturat și alți economiști
precum D. Rocardo, J.S. Mill, J.B. Say. Erau suspicioși în ce privește activitatea
guvernului, având credința că e ra, în mod frecvent, partizană, coruptă și ineficientă,
dar admiteau și câteva excepții de la regula generală. Neintervenționismul statal nu era
pentru ei un scop în sine ci, presupunea o creștere a libertăților individului și, pe baza
lor, a „avuției nați unii” în ansamblul său. Un fapt important al economiștilor clasici,
din perspectiva politicii fiscal -bugetare, era că bugetul de stat era izolat de viața
economică.
Pentru Adam Smith (1723 -1790), David Ricardo (1772 -1823) și James Mill (1773 –
1836) economia este percepută ca una care se auto -echilibrează, sensibilă la căderile
specifice ciclului economic, dar pe deplin capabilă să se autocorecteze, fără susținere
din partea guvernului. Depresiunile nu pot fi permanente deoarece „oferta î și creează
propria cerere” prin intermediul prețurilor automate și ajustării ratelor dobânzii.
Această expresie e cunoscută ca „Legea lui Say” și susține că oferta de bunuri în exces
sau cererea de bani în exces tind să se autocorecteze. Doar Thomas Robert Malthus
(1766 -1834) își exprimă îndoiala în legătură cu această problemă.
Adam Smith era susținătorul ideii că fiecare individ va contribui la stat proporțional
cu capacitatea sa contributivă și proporțional cu veniturile de care fiecare se bucură
fiind s ub protecția statului. Impozitarea este o problemă de „quid pro quo” aplicat în
corespondență cu principiul lui Locke, al dreptului folosirii veniturilor proprii, dar și
în corespondență cu opinia asupra capacității de plată, ca regulă a impunerii juste,
independentă de beneficiile rezultate ca urmare a realizării cheltuielilor publice.

Finan țe publice 17 Opinia lui Adam Smith asupra datoriei publice este un produs direct al filosofiei sale
anti-mercantiliste (ideea de bază a teoriei și politicii economice mercantiliste era
prezența și intervenția activă a statului în economie, atât ca agent economic de sine
stătător, cât și sprijin fundamental al agenților economici privați (fie pe plan intern, fie
pe plan extern), printr -o minuțioasă și severă politică protecționistă în favo area
întreprinzătorilor naționali). Smith privea aparatul de stat ca ineficient din punctul de
vedere al creării bogăției și excesiv de restrictiv în ce privește libertățile individuale.
Astfel, statul în contextul finanțării cheltuielilor sale prin interm ediul impozitelor sau
prin îndatorare transferă economiile de la comercianți și industriași și risipește
asemenea fonduri în războaie nejustificate, cel mai adesea, ceea ce deviază resursele
dinspre bunurile de capital spre consum public. Și impozitele, la fel ca și
împrumuturile implică o deviere similară a resurselor, astfel, vor induce o reacție
negativă suficientă să restrângă tendința cheltuielilor guvernului: „atunci când o
națiune e deja supraimpozitată, nimic, decât necesitatea începerii unui nou ră zboi …
sau teama pentru securitatea națională nu poate determina poporul să tolereze un nou
impozit” .
În concepția clasică, împrumutul avea un rol negativ, deoarece mărea artificial bugetul
și intensifica implicarea statului în economie. Iar cea mai impo rtantă pierdere se
înregistrează atunci când agentul economic din industrie și comerț împrumută statul.
Astfel, împrumutul public utilizat pentru a asigura echilibrul bugetar public reduce
veniturile disponibile în economie, care ar putea fi utilizate în m od productiv la
nivelul sectorului privat. Prin intermediul scriiturilor sale, Smith semnalează o
abordare a analizei datoriei publice care va fi atacată de keynesiști, și anume, faptul că
nu exista o sarcină a datoriei publice la momentul creării sale, ci , întreaga sarcină cade
asupra generațiilor viitoare.
Singurul dintre clasici care nu a fost de acord cu asemenea implicații ale datoriei
publice a fost Thomas Robert Malthus care susține că datoria, odată creată, nu
reprezintă cel mai mare rău. Din momen t ce chiar și cele mai mari forțe de producție
sunt aproape inutile fără un anumit consum. Ar fi irațional să se determine în anumite
circumstanțe că o diminuare neașteptată a datoriei naționale și o eliminare a
impozitării trebuie neapărat să determine o creștere a avuției naționale și să asigure un
nivel ridicat de angajare a forței de munca. Malthus s -a opus sistemului de transferare
a bunăstării in scopul susținerii săracilor, deoarece, în opinia sa acesta ar fi
neproductiv.
În domeniul politicii resu rselor fiscal -bugetare, Mill a pus bazele „teoriei sacrificiului”
conform cărei statul prelevă o parte din veniturile contribuabilului, determinându -l la
un sacrificiu pentru acoperirea cheltuielilor publice. El este de părere că, pentru a
realiza justiția fiscală, criteriul care trebuie utilizat este cel al egalității sacrificiului,
fără a se face vreo distincție între persoane și clase sociale, fiind un adept al impunerii
proporționale a venitului.
David Ricardo împărtășește antipatia lui Smith în ce pri vește apelul la datorii create
prin deficite bugetare. Odată datoria publică acumulată, Ricardo este mult mai
tranșant decât Smith cu privire la cine ar trebui să suporte povara finanțării sale.
Efectele transferului anual de la contribuabili către debitor i trebuie să depindă de
modul în care aceste categorii de plătitori vor angaja aceste resurse. Potrivit
economistului, viitoarele plăți de impozite vor fi capitalizate în întregime de către
cetățenii raționali. În acest sens, Ricardo se distanțează de păre rea lui Adam Smith.
Alegerea finanțării cheltuielilor publice, mai degrabă prin îndatorare decât prin
impozitare nu va schimba costul real al cheltuielilor guvernamentale pe parcursul
anilor. Ricardo a făcut mențiuni în legătură cu echivalența dintre impoz ite și
îndatorare, dar a susținut că indivizii nu se comportă cu perfectă precauție precum

Finan țe publice 18 afaceriștii ipotetici pe care i -a dat ca exemplu în lucrarea sa. În cele din urmă, Ricardo
a anticipat revoluția „public choice” , recunoscând că existența unei dato rii naționale
mari poate da motive celor care suportă sarcinile fiscale să le schimbe in contul altora.
„O țară care a acumulat o datorie foarte mare este plasată într -o situație
artificială…devine în interesul fiecărui contribuabil să își retragă umărul d e la
susținerea sarcinii fiscale și să cedeze plata din contul său în contul altuia iar tentația
de a se muta el împreună cu capitalul său într -o altă țară, unde ar fi exceptat de la
asemenea sarcini devine astfel irezistibilă” . Unii autori sunt de părere că, mai ales
prin intermediul acestui citat, așa -numita „teorie a echivalenței ricardiene între
îndatorare și impozitare”, izvorâtă în anii ’70 demonstrează o interpretare greșită a
opiniilor lui Ricardo asupra acestei teme.
Importanța doctrinei clasice pentru conținutul si problematica politicii fiscal -bugetare
este dată în special de seturile de principii privind echitatea și justețea impunerii
conturate de către economiștii care au slujit această orientare doctrinară. Astfel, în
primul rând Adam Smith propune patru principii care se referă la justețea impunerii,
certitudinea impunerii, comoditatea perceperii taxelor și eficacitatea impunerii sau
randamentul impozitului. Pe de altă parte, J.S. Mill propune două principii ce trebuie
reflectate în politica fiscal -bugetară de orientare liberală, și anume principiul de
justiție, susținut sau pus în practică prin impunerea corespunzătoare sacrificiului egal,
și principiul de neutralitate. O continuare a eforturilor pe aceeași traiectorie a realizat –
o și A. Wag ner, care a fost considerat un liberal cu viziuni sociale, ce a formulat
principiile superioare ale impunerii, de importanță deosebită pentru politica fiscal –
bugetară. Acestea se refera la principii de politica financiară, principii de economie
publică, pr incipiile de echitate ale impozitelor și la principiile de administrație fiscală,
care vin să completeze maximile fiscale propuse de Smith și să clarifice acțiunile de
politică fiscal -bugetară de esență liberală clasică.
În esență, doctrina liberală clasic ă a avut un impact major în politica fiscal -bugetară
promovată de state, punând bazele solide ale unui cadru de acțiune cu justificări,
criterii și elemente ce au determinat îmbunătățirea distribuției bogăției și a veniturilor
în societate.
Lecția predomin antă pe care au primit -o cei mai mulți economiști după Marea Criză
are la baza trei idei importante : prima, aceea că economiile de piață sunt prin definiție
instabile, a doua susține că politica monetară este în cea mai mare parte ineficientă cu
privire la fluctuațiile economice și a treia, conform căreia, e nevoie de o politică
fiscal -bugetară activă pentru a se menține un mediu economic stabil. Ingredientul
cheie al teoriei keynesiste este dat de ideea că fluctuațiile din cerere implică
modificări în prod usul național (output). Din moment ce consumul cuprinde cea mai
mare parte a cererii, Keynes s -a orientat asupra a ceea ce el a numit „funcția
consumului”, o legătura stabilă între venitul menajelor și consum. Această legătura
presupune că deciziile de pol itica fiscal -bugetară (precum, reduceri de impozite sau
modificări ale cheltuielilor publice) vor conduce la modificări în output mai mari.
Keynes susținea că Marea Criză a fost cauzată de un declin inexplicabil al cererii și că
ar putea fi remediat printr -o expansiune fiscală de magnitudine potrivită. Friedman
însă a dezvoltat ipoteza venitului permanent în lucrarea „A Theory of the
Consumption Function ”. El a pretins mai târziu că aceasta a fost cea mai importantă
contribuție științifică a sa. Ipoteza de la care a pornit a fost că deciziile de consum ale
gospodăriilor nu depind de venitul curent (ca în paradigma keynesistă), ci de un venit
mediu ale gospodăriilor așteptat de -a lungul întregii vieți („venit permanent”). Pe
această bază, schimbările tempora re în impozite vor avea un impact neglijabil asupra
venitului permanent. Una din imediatele implicații ale acestei ipoteze e aceea că
stimulii fiscal -bugetari de tip keynesist pot avea doar un efect limitat asupra

Finan țe publice 19 consumului și produsului.

Una dintre cele mai importante probleme de politică fiscal -bugetară expuse de
Friedman a reprezentat -o necesitatea, existența și scopul cheltuielilor publice, adică
dacă această componentă îndeplinește un rol activ în ansamblul politicii fiscal –
bugetare, știind fiind fal tul că guvernele de orientare keynesistă au mizat pe o
majorare a acestora, considerându -le fundamentale pentru dezvoltarea socială și
economică. Din această perspectivă, monetariștii au ajuns la concluzia că în pofida
efectelor pozitive pe termen scurt generate de efectuarea unei cheltuieli publice, deci
de realizarea unui obiectiv public, pe termen lung acestea reprezintă sursa împovărării
mediului privat, generând chiar instabilitate în mediul economic.
Laureatul premiului Nobel, Milton Friedman, a spus că nici un birocrat nu va cheltui
banii contribuabililor așa cum contribuabilii înșiși ar putea -o face, argumentând că nu
politica fiscală, ci politica monetară ar fi cel mai important determinant al activității
economice. În timp ce marele economist argu menta cu convingere despre importanța
ofertei de monedă pe termen scurt, de asemenea susținea și neutralitatea monedei pe
termen lung, spunând că pe termen lung banii influențează doar prețurile dar nu și
activitatea economică reală. „Prima și cea mai impo rtantă lecție pe care o învățăm din
istorie despre ceea ce poate să facă politica monetară…e aceea că politica monetară
poate să prevină ca banii înșiși să devină o sursă a dezechilibrelor ”.
Cele mai devastatoare pentru sintezele neoclasice au fost atacu rile lui Friedman în
privința existenței unei curbe Phillips stabile între rata inflației și nivelul șomajului. În
adresa sa din 1967 către Asociația Europeană de Economie, Friedman a respins teoria
originală a curbei Phillips pe motiv că e bazată pe varia bile nominale și nu pe cele
reale ale pieței muncii. Potrivit lui Friedman curba Phillips pe termen lung este
verticală în cazul acestei rate și nu presupune o relație trade -off între rata inflației și
nivelul șomajului.
Curba Phillips pe termen scurt, ref ormulată de Friedman sub forma „așteptărilor
crescânde” este stabilă doar atunci când șomajul se menține la nivelul ratei naturale.
Dacă guvernul intervine pentru a plasa șomajul sub rata șomajului natural, curba
Phillips pe termen scurt se va ridica oferi nd o relație inversă între rata inflației și
nivelul șomajului. Guvernul poate readuce curba Phillips pe termen scurt la situația
inițială printr -un șomaj care depășește rata naturală în scopul de a scăpa de
previziunile inflaționiste. În aceste circumstan țe guvernul va folosi pe riscul său
politici fiscal -bugetare inflaționiste.
Milton Friedman afirma că se pot obține rezultate mai bune dacă deciziile se bazează
pe reguli și nu pe deciziile discreționare ale funcționarilor guvernamentali. O regulă
de polit ică specifică este ajustarea automată a politicilor ca urmare a condițiilor
macroeconomice. Politicile discreționare sunt decizii de politică explicite, adoptate
după luarea în considerare a conjuncturii economice și gândite pentru influențarea
echilibrulu i macroeconomic.
Milton Friedman considera piața ca „esențială pentru buna funcționare a relațiilor între
indivizi și credea că pentru a prezerva libertatea trebuie limitat rolul guvernamental și
acordată o importanță primordială proprietății private, pieței libere și acordurilor
volunta re”.
În opinia sa, cheia bunei funcționări a economiei de piață este libertatea de alegere a
oamenilor deoarece, exprimându -și opțiunea pentru anumite mărfuri prin cumpărarea
lor, consumatorii transmit un semnal către producători, sugerând orientarea activ ității
lor în viitor. Ținând seama de dinamica prețurilor, în funcție de raportul dintre cerere
și ofertă, producătorii vor aloca resursele în așa fel încât să satisfacă opțiunea

Finan țe publice 20 consumatorilor, ceea ce va permite atât folosirea rațională a resurselor, cât și sporirea
eficienței activității economice.
Astfel, Friedman se pronunță împotriva amestecului statului în fixarea prețurilor,
împotriva subvențiilor acordate industriei și agriculturii, a creșterii impozitelor pe
avere și a deficitelor bugetare, ca și împotriva „statului bunăstării generale” , susținând
că politica fiscal -bugetară nu poate asigura stabilitatea economiei, „din moment ce
conținutul acestea nu e ste suficient de bine cunoscut” .
Alături de monetarismul friedmanian există și alte variante. Una dintre acestea este
varianta monetarismului bugetar promovat în SUA de K. Brunner și A.H. Meltzer și
în Marea Britanie de profesorul Minford . Susținătorii monetarismului bugetar îi
reproșează lui Friedman faptul de a fi neglijat variabilele fiscal -bugetar e în analiza
macroeconomică și resping ideea că „numai banii contează”. Ei susțin că deficitul
bugetar exercită și el o influență asupra nivelului producției și al prețurilor și că
structura sa afectează în mod direct panta și poziția curbei Phillips pe te rmen scurt.
În acest sens, monetarismul bugetar consideră că masa monetară este determinată și în
cadrul unui proces bugetar. Astfel volumul deficitului bugetar nu este indiferent în
lupta contra inflației. Creșterea datoriei publice va alimenta inflația p e cale ocolită,
datorită efectelor retroactive ale creșterii datoriei publice asupra piețelor financiare.
Concepția monetaristă a avut o mare audiență în special la sfârșitul anilor ’70. Milton
Friedman exercitând o puternică influență asupra politicii guv ernelor conduse de
Ronald Reagan (ajutat însă și de Arthur Laffer) și Margaret Thatcher, el fiind și un
bun consilier al președinților Richard Nixon și Gerald Ford.
În debutul anilor ’80, tot ca o reacție la teoria keynesistă care a pus accentul pe cererea
de mărfuri și la politica dirijistă care a insistat asupra intervenției statului în economie,
s-a format o nouă orientare teoretică denumită teoria economiei ofertei. Principalii
reprezentanți ai acestei orientări sunt: Arthur Laffer, Paul Craig Roberts ș i Norman
Ture. Problema fundamentală de la care pornește teoria ofertei este aceea a stagnării
productivității produsă de politica dirijistă. Această stagnare este cauzată în mare parte
de „un sistem fiscal care distruge inițiativa și provoacă distorsiuni asupra
recompenselor cuvenite posesorilor factorilor de producție și implicit asupra modului
de alocare a resurselor comunității” .
Economiștii ofertei își focalizează în mod natural atenția spre dezvoltarea și
implementarea politicilor fiscal -bugetare care încurajează economisirea, investițiile și
stimulează piața muncii la cea mai mare posibilă rată de creștere economică.
Supply -side economics se bazează pe două idei cheie:
– guvernul este mai puțin eficient decât sectorul privat în ce privește alocarea
economiilor și realizarea investițiilor de capital;
– politicile fiscal -bugetare ale guvernului au efecte importante asupra stimulentelor
care influențează acumularea capitalului și creșterea ocupării forței de muncă și, în
consecință, creșterea economică.
Privitor la aspectul fiscal al politicii fiscal -bugetare, în conformitate cu teoria ofertei,
reducerea impozitelor ar contribui la creșterea veniturilor cuvenite după impozitarea
posesorilor de capital și forței de muncă. Acesta ar duce la sporirea ofertei de muncă
și de capital, precum și la creșterea în ritmuri mai înalte a numărului inovațiilor și a
productivității. Arthur Laffer a prezentat o relație între rata impozitelor și nivelul
veniturilor din impozite, care arată că dacă se depășește un anume niv el al ratei
impozitelor, orice nouă rată marginală a impozitelor duce la reduceri în veniturile
fiscale datorită reducerii activității economice și apariției și dezvoltării economiei

Finan țe publice 21 subterane. Această relație poartă numele de „Curba Laffer”. Această celeb ră curbă
aduce o nouă abordare a problematicii politicii fiscal -bugetare, în condițiile în care
până la construirea sa pentru majorarea veniturilor fiscale prelevale la fondurile
publice se apela la o majorare a a cotei de impozitare a veniturilor, decizie care s -a
constat a fi eronată, fiind bazată pe un concept greșit , acela al directei proporționalități
între cota de impozitare și nivelul veniturilor fiscale prelevate. Odată cu aceasta s -a
demonstrat că e nevoie de o fundamentare judicioasă pentru alegere a une i cote de
impozitare care sa maximizeze veniturile fiscale atrase la fondurile financiare publice
și că o majorare a cotei nu duce întotdeauna la majorarea veniturilor fiscale prelevate.
Impozitele pe venit sunt plătite atât de către gospodării cât și de corporații.
Gospodăriile sunt sursa principală a economiilor dirijate în marea lor majoritate către
fonduri de investiții de capital. Potrivit teoreticienilor ofertei, impozitarea veniturilor
dezavantajează atât economisirea cât și investițiile, reducâ nd astfel acumularea
capitalului și creșterea economică. Se poate observa că reducerea ratei efective de
impozitare a economiilor favorizează gospodăriile să economisească la orice rată dată
a dobânzii reale. De asemenea o reducere în rata de impozitare a investițiilor dă
posibilitatea investitorilor să crească investițiile, indiferent de rada dobânzii reale.
Astfel, efectele unei reduceri a ratei de impunere a investițiilor și economiilor
corespund unei creșteri în economiile și investițiile de echilibru. Economiștii ofertei
susțin că ratele de impunere asupra veniturilor câștigate din economii și investiții ar
trebui reduse, chiar până la excludere, deoarece sistemele de impunere a veniturilor au
efecte asupra ocupării forței de muncă, care ar putea împie dica și creșterea economică.
Astfel o reducere a ratei marginale de impozitare a veniturilor dă gospodăriilor motive
să ofere mai multe servicii (de muncă) la orice nivel real dat al salariului, astfel curba
ofertei de muncă se va deplasa către dreapta și va determina o creștere a nivelului
ocupării forței de muncă de echilibru, având ca rezultat și o creștere în producția reală.
Majoritatea economiștilor supply -side sunt în favoarea unui rol limitat al guvernului.
Cu toate acestea, ei recunosc că ar putea exista și beneficii colective prin menținerea
anumitor funcții ale guvernului, cum ar fi apărarea națională, siguranța publică, și
altele. În acest sens, dacă impozitele pe venit ar fi eliminate, alte surse noi de
impozitare ar trebui să le ia locul. Unii autori se pronunță în favoarea înlocuirii
sistemului de impunere a venitului cu taxele pe consum, cum ar fi taxele pe vânzări
sau TVA. Un argument comun împotriva taxelor pe vânzări e acela că pot fi regresive.
Astfel, se poate întâmpla ca persoanele cu ve nituri reduse să -și cheltuiască acele
venituri pe taxe pe vânzări în timp ce persoanele cu venituri mari să poată și
economisi sau chiar câștiga venituri netaxabile din câștiguri de capital și investiții.
Aceste propuneri însă nu au putut fi aplicate iar economiștii s -au reorientat spre cota
unică de impunere, în care toate veniturile impozabile vor fi impozitate cu aceeași
rată. Această rată ar trebui însă setată la un nivel care să asigure echilibrarea
bugetului, iar această opțiune nu e una facil de realizat.
În ceea ce privește politica soldului bugetar în abordarea „supply -side economics”, ca
și componentă de politică fiscal -bugetară, s -a emis opinia potrivit căreia deficitele
bugetare mari pot bloca c heltuielile private. Prin inducerea unei creșteri a ratei
dobânzii, cheltuielile cu acoperirea deficitului, ca urmare a unui împrumut de stat,
reduc investițiile private. Dacă economisirea crește odată cu creșterea ratei dobânzii,
atunci consumul privat po ate, de asemenea, să scadă. Intervine astfel efectul de blocaj
(de evicțiune), reprezentând un transfer de resurse din sectorul privat către sectorul
guvernamental. Dacă investițiile private atrag o acumulare a capitalului mai mare
comparativ cu cheltuieli le guvernamentale, atunci creșterea economică pe termen lung
poate fi încetinită de cheltuielile pentru acoperirea deficitului.

Finan țe publice 22 În modelul clasic, excedentul are ca efect o reducere a ratei dobânzii care stimulează
investițiile private. În acest timp, econ omiile private descresc, deci consumul privat va
crește. Cu toate acestea, în modelul clasic, o creștere a economiilor guvernamentale
sub forma unor excedente bugetare induce o creștere echivalentă a cheltuielilor
private. Atunci, creșterea investițiilor p rivate tinde să încurajeze acumulările de
capital și să ridice rata creșterii economice. Dar, prin susținerea unui excedent,
economiile guvernamentale efective sunt în interesul indivizilor: se stabilesc taxe în
exces pentru acoperirea cheltuielilor propri i, iar apoi se canalizează taxele necheltuite
către piețele financiare. Criticile survenite la adresa excedentelor guvernamentale
privesc abilitatea guvernului de a canaliza aceste economii forțate către destinații
productive, deoarece aceste economii pot fi direcționate către activități cu rate de
recuperare joase, care vor genera rate joase de creștere economică.
Cele două laturi ale cheltuielilor publice pot fi modelate în condițiile pieței muncii și
funcției de producție: cheltuielile publice majorează productivitatea, dar cauzează
distorsiuni în oferta de muncă. Astfel, la un nivel redus al cheltuielilor, rata fiscală e
scăzută, iar costul marginal al impozitării e la fel de redus, în timp ce beneficiul
marginal obținut de pe urma cheltuielilor publice e mare, ca și veniturile câștigate,
raportându -ne la rata fiscală. Pe măsură ce cheltuielile și rata fiscală cresc, acest venit
relativ scade, iar beneficiul marginal obținut de pe urma realizării cheltuielilor
guvernamentale scade, și costurile marginale cresc.
Neoclasicii au efectuat o analiză prin excelență microeconomică, acordând atenția lor
principală studierii interdependenței proceselor economice la nivelul firmei, al
producătorului și consumatorului. O asemenea abordare pornea de la convingerea că
economia de piață la nivel macroeconomic se reglează de la sine, că echilibrul între
cerere și ofertă se stabilește automat. Keynes respinge acest punct de vedere și susține
că, deși economia de piață este mai bună decât alte forme de organizare a vieții
economice, ea are un șir întreg de neajunsuri, cum ar fi dezechilibrele, șomajul,
inegalități de avere și venituri, etc. Toate aceste deficiențe pot fi explicate și chiar
depășite, dar numai printr -o abordare macroeconomică.
Keynesismul reprezintă una dintr e cele mai importante doctrine economice ce a
provocat modificări substanțiale în problematica politicii financiare în general și a
celei fiscal -bugetare în special, cu privire la rolul pe acarea aceasta din urmă îl are în
relansarea și dezvoltarea economi că și socială, în contextul în care mecanismele pieței
au început să nu mai facă față provocărilor și să genereze rupturi ale sistemului
economico -social.
Astfel, în 1936, Keynes produce o noua abordare a măsurilor de politică fiscal –
bugetară, introducând bugetul public în mecanismul circuitelor economice. Keynes
susținea că teoria clasică a ocupării forței de muncă depindea de două postulate : rata
salariului era egală cu productivitatea marginală a muncii și utilitatea salariului pentru
muncitor egalizează pierderea de utilitate marginală a angajării. Keynes a acceptat
primul postulat, dar l -a negat pe celălalt, deoarece ultimul implica imposibilitatea
existenței șomajului involuntar, care de altfel, era evident oriunde în acea perioadă.
Mesajul central al Teoriei Generale era că economia nu era condusă de ofertă, iar
legea lui Say nu își mai dovedea utilitatea, sens în care, un nivel de echilibru al
venitului și output -ului nu trebuie să corespundă unei situații de ocupare deplină.
Keynes și -a justificat t eoria prin intermediul mai multor ipoteze: consumul este în
primul rând o funcție de venit și nu o funcție de rata dobânzii; injecțiile autonome în
cererea agregată vor fi accentuate de un multiplicator supraunitar, care era reciproca
înclinației marginale spre economisire; acest multiplicator va fi aplicat în mod egal
cheltuielilor de investiții publice și private; rata/coeficientul de elasticitate a dobânzii
este foarte redus/ă; rata/coeficientul de elasticitate a cererii pentru bani este foarte

Finan țe publice 23 înaltă și chiar infinită la anumite rate minime ale dobânzii iar funcția de investiție este
instabilă.
În acest context, politica monetară pare să fie incapabilă să mai crească economiile
„angajate” în recesiuni serioase doar prin intermediul mecanismului ratei dob ânzii, în
absența stimulilor de natură fiscală. Keynes mai argumentează că multiplicatorul
poate să mai piardă din putere exact în momentul în care situația de ocupare deplină a
fost atinsă și că lucrările publice sunt cel mai bine legate și de un șomaj se ver.
O presupunere implicită a abordării neoclasice este aceea că economia operează cu un
nivel de ocupare deplină. În condițiile unui nivel al ocupării mai redus decât cel
deplin, abordarea keynesistă argumentează că deficitele bugetare nu vor conduce la
nici un efect de evicțiune. Fiind date salarii și prețuri fixe, modificările din cererea
agregată induse de schimbări ale nivelului cheltuielilor publice și al impozitelor
afectează utilizarea factorilor de producție din economie, crescând outputul intern. O
politică fiscal -bugetară expansionistă, potrivit abordării keynesiste, conduce astfel la
creștere economică.
Teoria keynesistă aduce în discuție potențialul politicii fiscal -bugetare de a rezolva
problemele macro. Principiul este unul simplu: utilizarea stimulilor fiscal -bugetari
pentru a elimina șomajul și a restricțiilor fiscale pentru a ține inflația sub control.
Evoluția keynesismului a început, de fapt, imediat după apariția teoriei lui Keynes și a
continuat chiar și în timpul războiului când în Mar ea Britanie, William Beveridge a
elaborat în 1944 un raport asupra ocupării depline, „Full Employment in a Free
Society”, în care pornind de la teoria lui Keynes, se arăta că sarcina redresării
economiei naționale și a reducerii pierderii de putere de cump ărare revenea statului,
care era chemat să stimuleze creșterea cererii globale și să facă investiții capabile să
asigure sporirea producției la nivelul cererii globale. Beveridge considera că acest
obiectiv s -ar putea realiza prin sporirea cheltuielilor pu blice (pentru investiții și
acordarea de alocații celor cu venituri reduse) și prin reducerea veniturilor bugetare
(diminuarea impozitelor ducând la creșterea cererii solvabile a populației și a
capacității de a investi a întreprinzătorilor). Deficitul bug etar, astfel apărut, urmând să
fie acoperit pe seama împrumuturilor de stat, pe această cale fiind atrase în circuitul
economic și economiile neinvestite.
Deși Teoria Generală sprijină în mod explicit programele de lucrări publice și
expansiunea investiții lor publice, nu acordă atenție în mod direct implicațiilor ce le
pot avea asupra bugetului. Astfel, autorul a schimbat austeritatea fiscală a doctrinei
clasice. Această modificare e sesizabilă la discipolii săi, în cea mai mare proporție în
special la Abba P. Lerner (1943) si la Paul Samuelson (1948) care au promovat
doctrina finanțelor funcționale. „Ideea centrală e aceea că politica fiscal -bugetară a
guvernului, cheltuielile și impozitele sale, împrumuturile și restituirile de datorii,
problema emisiunii monetare și a retragerii banilor din circulație ar trebui abordate
prin urmărirea rezultatelor acestor acțiuni asupra economiei și nu prin raportarea la
ceea ce o doctrină tradițională stabilește ca sănătos sau nesănătos. Principiul judecării
măsurilor fis cal-bugetare din perspectiva modului în care lucrează sau funcționează în
economie îl putem numi finanțe funcționale ” .
Lerner a stabilit trei legi ale finanțelor funcționale care ar trebui să determine politica
fiscal -bugetară și monetară a oricărui guver n. În primul rând, guvernul ar trebui să -și
ajusteze cheltuielile și impozitele astfel încât să mențină cererea agregată la un nivel la
care va cumpăra rezultatul ocupării depline la prețuri curente. În aceste condiții
echilibrul sau dezechilibrul bugetar devine irelevant. A doua, guvernul trebuie să
împrumute bani sau să ramburseze datoriile doar prin modificarea ratei dobânzii.
Guvernul nu ar trebui să împrumute niciodată pentru a -și finanța deficitul bugetar, un
scop mai bine servit prin emisiunea de mon edă. A treia lege, derivată din primele

Finan țe publice 24 două, guvernul ar trebui să emită sau să scoată din circulație bani într -un volum care
slujește obiectivelor finanțelor funcționale.
Atunci când Paul Samuelson (care lua în considerare finanțarea deficitelor bugetare
prin împrumut doar dacă ritmul de creștere a datoriei publice este mai mic decât
ritmul de creștere economică), a îmbrățișat doctrina finanțelor funcționale fără
rezerve, în prima ediție a cărții Economics: An Introductory Analysis, din 1948
declarațiile economice din timpul economiilor vestice de după război s -au mutat
decisiv în spatele acestei doctrine. Keynesiștii și -au orientat atenția către
comportamentul economiilor care sufereau de echilibru în condiții de subutilizare a
forței de muncă. Din aces t motiv modelul keynesian dezvoltat de către John Hicks
(1937) și extins de Alvin Hansen (1953) a fost explicat în termeni reali, fără nici o
referință la problemele potențiale ale inflației. Politica economică de natură
keynesiană a fost modificată gradua l, nu fără un anumit grad de neînțelegeri interne a
keynesiștilor înșiși, devenind un compromis între modelul clasic și cel keynesian,
cunoscut și ca „sinteza neoclasică”. Acest compromis combină teoria keynesistă a
cererii agregate cu teoria clasica a ofe rtei agregate și cu teoria „curbei Phillips”
privitoare la modul în care prețurile sunt ajustate în situația în care cererea agregată
depășește oferta agregată pentru a furniza un model macroeconomic capabil să
încorporeze efectele reale și inflaționiste a le politicilor fiscal -bugetare și monetare.
„În timp ce neokeynesiștii europeni (britanici în primul rând) au pus accentul pe
dezvoltarea teoriei keynesiste (pe dinamizarea ei), neokeynesiștii nordamericani au
pus accentul pe politica economică dirijistă” . Dintre keynesiștii americani care s -au
manifestat în deceniile șase și șapte ale secolului trecut s -au remarcat: A.H. Hansen,
P.A. Samuelson, R. Solow, R.L. Klein, J. Tobin, W. Heller, F. Modigliani ș.a.
Ansamblul ideilor de inspirație keynesistă care au stat la baza dirijismului
nordamerican din deceniile șase și șapte ale secolului trecut au fost denumite cu
termenul „new economics”.
Alvin H. Hansen, a fost cel care a realizat americanizarea lui Keynes. Cartea sa A
Guide to Keynes, apărută în 1953, este un ghid de lectură matematizată, dar în același
timp foarte accesibilă a Teoriei generale. În această carte, el prezintă, pornind de la o
schemă realizată de John Hicks, modelul IS -LM, model care, „după sistematizări
progresive, va constitui în anii ’50 ș i ’60 cadrul principal al dezvoltării
macroeconomiei keynesiste, în versiunea sintezei neoclasice” .
În acest sens, Hansen atribuie o importanță deosebită investițiilor statului și
cheltuielilor bugetare, în general, ca mijloc de luptă împotriva crizelor. A stfel, în
opinia sa „cheltuielile statului și investițiile private autonome constituie factorii cei
mai importanți ai creșterii și scăderii venitului național.” În lupta împotriva crizelor și
șomajului, el propune să se folosească, între altele, cheltuieli le bugetare ale statului,
inclusiv cele militare, impozitele, împrumuturile și alte pârghii financiare. În
concepția lui Hansen impozitele constituie un mijloc eficient de prevenire a crizelor și
de înfăptuire a controlului asupra folosirii forței de muncă . El menționând în acest
scop trei tipuri de programe. Primul program, mecanismul de flexibilitate, ale cărui
componente erau impozitele, cheltuielile publice și asigurările sociale și vizează
adaptarea acestor componente la condițiile concrete în care se regăsește activitatea
economică, ceea ce va permite relansarea în perioadele de criză și se realizează o
echilibrare de -a lungul unui ciclu economic. Al doilea, programul de compensare, are
ca și componente principale impozitele și cheltuielile publice și vizează direct
acțiunea asupra oscilațiilor ciclice, de sens contrar ale economiei. Ultimul program,
denumit sistemul stabilizator, presupun intervenția semiautomată, funcție de nivelul
anumitor indicatori economici, ca, de exemplu, indicele șomajului. Ace sta prevede

Finan țe publice 25 modificarea automată a cotelor de impunere și a mărimii cheltuielilor bugetare când
indicele șomajului crește sau scade sub un anumit nivel stabilit anterior.
Profesorul american Paul Samuelson considera că regimul economic existent în țările
occidentale este un regim mixt. „Economia mixtă –arăta acesta –se bazează, în primul
rând, pe sistemul prețurilor pentru organizarea lor economică, dar folosește o varietate
de intervenții ale statului pentru a face față instabilității macroeconomice și
imperfecțiunilor pieței” . De asemenea, Samuelson considera la începutul anilor ’70 că
„în toate țările lumii occidentale, guvernele și băncile centrale au făcut dovada că ele
pot să învingă în lupta împotriva d epresiunilor dacă popoarele le presează să intervină.
Acești doi aliați dispun de pârghii de politica fiscală [politică fiscal -bugetară, n.n.],
(precum cheltuielile publice și impozitele) și ale politicii monetare (operațiuni în
cadrul pieței publice, muta ții ale ratei scontului, manipulări ale procentului de
acoperire obligatorie) pentru a deplasa curbele care determină numărul locurilor de
muncă și venitul național” .
În acest sens, prin intervenția sa în economie statul efectuează o serie de cheltuieli,
având caracter fie de consum, fie de investiții. Cum cheltuielile publice se suportă, în
principal din impozite și taxe, intervenția statului capătă caracterul unui mijloc de
redistribuire a veniturilor, de majorare sau de reducere, după caz, a cererii de c onsum
a populației ori a investițiilor.
Economistul american scoate în evidență existența unor „stabilizatori încorporați”, a
unor pârghii care acționează în mod automat pentru atenuarea ciclurilor economice. În
cadrul acestora se distinge rolul jucat de p olitica bugetară în general și politica fiscală
în special. Este avut în vedere faptul că veniturile fiscale înregistrează aceeași evoluție
ca și venitul național, sporesc odată cu creșterea acestuia și se restrâng odată cu
scăderea sa. „Pentru a tempera u n boom – afirma Samuelson – este de dorit crearea
unui excedent bugetar. Or, pentru a crearea unui asemenea excedent există două
procedee care constau fie în comprimarea cheltuielilor publice, fie în sporirea
veniturilor fiscale. Tot două procedee există ș i pentru a acționa împotriva unei
recesiuni, și anume sporirea cheltuielilor publice sau amputarea cotelor impozitelor.
Noi trebuie deci să ne felicităm pentru flexibilitatea automată, inerentă, într -o anumită
măsură, a sistemului nostru fiscal actual, ale cărui încasări tind să crească în
perioadele de inflație și să descrească în perioadele de depresiune, deoarece ea
constituie un puternic factor de stabilitate a economiei generale și de egalizare a
fazelor ciclului economic” .
În plus, un rol asemănător j oacă și ajutoarele de șomaj și alte transferuri cu caracter
social. În perioadele favorabile ale ciclului, când gradul de folosire al forței de muncă
este ridicat, prelevările la fondul de șomaj depășesc plățile făcute de acesta, ceea ce
are drept efect ex ercitarea unei influențe stabilizatoare asupra excesului de cheltuieli.
În perioadele nefavorabile ale ciclului, când șomajul crește, plățile efectuate de la
acest fond depășesc prelevările, contribuind la sporirea cererii solvabile.
Apoi și programele de sprijinire a agriculturii acționează ca stabilizatori încorporați.
În perioadele nefavorabile ale ciclului, când scade cererea de consum și se prăbușesc
prețurile de valorificare ale produselor agricole, are loc intervenția statului pentru a
prelua o parte din recoltă menținând prețurile la un nivel corespunzător. Ulterior, când
are loc creșterea prețurilor statul lichidează stocurile de produse, retrăgând astfel o
parte din sumele aflate în circulație și menținând nivelul prețurilor. Paul Samuelson
conside ră însă insuficientă acțiunea stabilizatorilor cu acțiune automată fiind necesară
și utilizarea altor măsuri alături de aceștia.
Conturarea cadrului specific, de natură keynesistă care a furnizat baza teoretică a
deciziilor de politică fiscal -bugetară și nu numai în țările și perioadele în care s -a

Finan țe publice 26 apelat la teoriile născute pe acest teren științific a permis economiștilor să
caracterizeze perioada implementării ca reprezentând « treizeci de ani glorioși » în
lupta cu șomajul și instabilitatea economică, d ar a presupus și dezvoltarea unor
fenomene cu impact negativ asupra economiei, cum este inflația, care a determinat
exercițiul altor minți, la fel de valoroase.

Sarcina de lucru 1
Descoperiți și prezentați trăsăturile transferului de valoare specific
finanțelor publice , așa cum sunt prezentate în bibliografia specificată
la finele unității :

1.3. Abordări conceptuale privind funcțiile finanțelor

Caracterul obiectiv al existenței finanțelor ca și a altor categorii economice se
relevă, în primul rând, prin funcțiile și rolul ce revin acestora în viața
economică și socială, concretizată sintetic prin producerea, repartiția, schimbul
și consumul produ sului intern brut.
Într-o accepțiune sintetizatoare, conceptul de funcție semnifică menirea socială
a categoriei respective. Această semnificație are în vedere capacitatea unei
categorii economice de a mijloci înfăptuirea unor procese ce nu se pot realiza
satisfăcător în absența sa. Asociată, de regulă cu acesta este folosită și noțiunea
de rol al categoriei respective pentru a exprima rezultatele sau efectele
obtenabile pe seama îndeplinirii funcțiilor sale.
Așadar, ca expresie generalizată a unui anumit grup de procese și relații
economice, finanțele au de îndeplinit o anumită misiune socială, în sensul că
prin intermediul lor se înfăptuiesc anumite procese economico -sociale și joacă
un rol important prin apo rtul adus la realizarea obiectivelor private sau ale
dezvoltării generale a societății, inclusiv la înfăptuirea diverselor activități
economice și sociale.
Adaptat finanțelor, conceptul de funcție atribuită acestora desemnează
capacitatea lor de a mijloci (în condiții considerate optime) realizarea directă a
anumitor procese economice exprimate în formă bănească și derularea relațiilor
corespunzătoare dintre participanți, ca și influențarea modului de înfăptuire a
acestora. Cel mai adesea, îndeplinirea fun cțiilor finanțelor se concretizează în
formarea, repartizarea și utilizarea fondurilor de resurse bănești (financiare) în
contextul activităților economico -sociale în care sunt implicate persoane fizice
și juridice, inclusiv autorități publice.
Condițiile obiective de manifestare a finanțelor în ansamblu, dar și pe
componente ale sferei de cuprindere a acestora, determină ca înfăptuirea

Finan țe publice 27 funcțiilor specifice lor să fie grefată pe folosirea banilor în funcțiile ce le revin
dată fiind forma bănească a procese lor și relațiilor economice pe care le
exprimă.
Literatura noastră de specialitate reține, cel mai adesea, ca funcții atribuite
finanțelor: funcția de repartiție și funcția de control, la care se adaugă, uneori,
și o funcție de reglare/stabilizare a econo miei, fiecare dintre acestea mijlocind
procese economice de repartiție a PIB, realizarea controlului financiar,
respectiv stimularea dezvoltării fenomenelor pozitive sau contracararea unor
fenomene dereglatoare, în economie și societate.
În mod obișnuit, aceste funcții ale finanțelor menționate anterior sunt tratate ca
aparținând tuturor componentelor acestora, dar cu deosebire funcția de
reglare/stabilizare a economiei aparține, în prim plan, finanțelor publice, deși
manifestarea sa își găsește suportul în interrelațiile obiective dintre finanțe și
procesele materiale din toate segmentele economiei reale, inclusiv cele din
activitatea întreprinderilor, ea revenind și finanțelor private.
Este semnificativă în acest context abordarea distinctivă de către e conomiștii
Richard Musgrave și Peggy Musgrave a trei funcții atribuite finanțelor publice
(bugetului de stat), și anume:
– funcția de distribuire (a resurselor);
– funcția de alocare (a resurselor);
– funcția de stabilizare (reglare) a economiei.
Funcția de distribuire apare ca o componentă a celei de repartiție, semnificând
mijlocirea de către finanțe a unor procese de redistribuire a resurselor între
persoanele fizice și juridice, cu implicarea autorităților publice. Această funcție
se manifestă prin preluarea la fonduri publice a unor părți din veniturile sau
averile diferitelor persoane fizice sau juridice sub forme ale impozitelor,
taxelor etc., iar apoi distribuirea lor sub forme ale cheltuielilor publice
efectuate potrivit unor criterii de ec hitate sau justiție socială. În mod implicit,
îndeplinirea sa se concretizează în redistribuirea unei părți a PIB între membrii
societății.
La rândul său, funcția de alocare (alocativă) exprimă mijlocirea de către
finanțele publice a satisfacerii unor nevo i sociale prin oferta de utilități publice,
create pe seama resurselor financiare de care dispun autoritățile publice. Ea
presupune, în prim plan, alocarea resurselor necesare funcționării entităților
publice și realizării diferitelor obiective social -econ omice și, pe această bază,
prestarea de servicii sau furnizarea unor bunuri către membrii societății, fie
gratuit, fie la prețuri mult inferioare valorii lor reale. Prin intermediul finanțelor
sunt dirijate, astfel, resursele destinate consumului public de bunuri și servicii
în raport cu nevoile societății și în corelație cu oferta privată, potrivit criteriilor
de optim economic și social.
Așa cum se va vedea ulterior, procesele aferente funcțiilor de distribuire și
alocare concordă prin conținutul lor cu c ele caracteristice funcției de repartiție,
iar în ceea ce privește funcția de stabilizare, conținutul său se identifică cu cel
al funcției de reglare a economiei.

Finan țe publice 28 În sinteză, luând în considerare abordările diferite și principalele ipostaze în
care se mani festă, se poate admite că finanțele îndeplinesc următoarele funcții:
– funcția de repartiție (alocare -distribuire);
– funcția de control;
– funcția de reglare /stabilizare a economiei.

1.4. Funcția de repartiție

Funcția de repartiție exprimă capacitatea finanțelor de a mijloci repartiția
produsului național, respectiv a PIB în formă bănească, creând o premisă a
realizării acestui proces și în formă materială.
Mijlocind repartizarea produsului național, finanțele concură la crearea
condițiilor necesare producerii, circulației și consumului acestuia în formă
natural -materială, asigurând distribuirea și redistribuirea în formă bănească a
unei mari părți din acest produs, inclusiv redistribuirea veniturilor primare
rezultate în prima fază a repartiției.
Forma bănească a proceselor de repartiție caracteristice funcției de repartiție
îndeplinită de finanțe, constituie, în esență, o parte a aceluiași proces de
repartiție a PIB, ce însoțește în mod necesar repartiția și c onsumul în formă
natural -materială, cu care se îmbină organic și se condiționează reciproc.
Manifestarea finanțelor în această funcție presupune, în mod implicit,
realizarea unor fluxuri financiare vizând constituirea de fonduri bănești și
distribuirea lor la diverse niveluri ale organizării și funcționării economiei și
societății. Intercondiționările caracteristice îndeplinirii acestei funcții, între
procesele bănești – financiare și procesele materiale ale reproducției sociale, se
concretizează prin între pătrunderile dintre fluxurile materiale și cele bănești.
Prin prisma conținutului bănesc – financiar al proceselor de distribuire și
redistribuire, îndeplinirea acestei funcții se realizează în două faze:
– constituirea fondurilor bănești la dispoziția enti tăților economice și sociale,
inclusiv la dispoziția statului;
– distribuirea pe destinații adecvate activităților entităților respective a
fondurilor bănești constituite în faza anterioară.
Cele două faze ale funcției de repartiție trebuie considerate ca două momente
ale aceluiași proces, între ele existând legături strânse, de intercondiționare.
Prima fază se manifestă prin mobilizarea de resurse bănești la dispoziția
statului și a entitățil or economice și sociale și formarea fondurilor financiare
ale acestora, nu ca scop în sine, ci în concordanță cu nevoile ce se cer a fi
satisfăcute, concretizate prin destinațiile ce urmează a fi date ulterior resurselor
mobilizate. Cea de -a doua fază pres upune repartizarea pe destinații a fondurilor
bănești astfel constituite, fiind condiționată în mod inevitabil de desfășurarea
procesului de mobilizare a acestor fonduri, în cuantumul și momentele impuse
de nevoile ce trebuiesc satisfăcute pe seama acestor a. Este evident că
procurarea resurselor bănești la fondurile financiare, ca moment în

Finan țe publice 29 manifestarea acestei funcții, se justifică numai prin prisma dirijării lor spre
satisfacerea anumitor nevoi, iar repartizarea și folosirea pe destinații a unor
asemenea fonduri se poate realiza numai dacă, în prealabil, ele au fost
constituite.
Între aceste două faze ale funcției de repartiție se manifestă raporturi de
interdependență, fiecare având, atât rolul de factor determinant, cât și pe cel de
factor determinat. As tfel, prima fază este determinată în mod obiectiv de
existența și mărimea nevoilor de resurse bănești financiare ce se manifestă la
nivelul entităților respective. Aceste nevoi concretizează, de fapt, destinațiile ce
trebuie date fondurilor constituite, în funcție de acțiunile, respectiv activitățile
pentru a căror realizare sunt consumate resursele respective .

1.5. Funcția de control

Finanțele se manifestă, nu numai ca mijlocitor al repartiției produsului național,
ci și ca mijloc de exercitare a controlului asupra activității economico -sociale.
Necesitatea controlului asupra derulării proceselor economice și sociale
decurge din condițiile specifice în care sunt administrate diversele patrimonii,
incluzând și preocuparea pentru asigurarea veridicit ății stării de fapt în toate
domeniile și crearea unor premise favorabile obținerii de rezultate pozitive
maxime în toate activitățile.
Ca funcție atribuită finanțelor, funcția de control are un caracter obiectiv, în
sensul că manifestarea fenomenelor fina nciare creează cadrul obiectiv pentru
executarea controlului financiar. Faptul că activitatea de control financiar se
exercită prin intermediul unor persoane care îndeplinesc, în cadrul juridic creat,
atribuțiuni de control financiar, imprimă acestuia și o componentă subiectivă.
Semnificația aceasta rezidă în faptul că activitatea de control financiar se poate
executa de către persoane numite să efectueze munca de control, în prim plan,
apărând în acest caz funcția administrativă îndeplinită de persoanele r espective.
Exercitarea controlului financiar în plan obiectiv presupune existența, ca suport
al său, a relațiilor financiare, inclusiv a unor operațiuni bănești pe care se
grefează controlul financiar. Aceasta mai presupune în mod implicit
manifestarea fun cției de repartiție cu cele două faze ale sale. În mod firesc
controlul financiar, ca expresie a funcției de control, se grefează pe operațiunile
și relațiile bănești privind constituirea și distribuirea resurselor financiare, ce
configurează funcția de re partiție
Între cele două funcții se manifestă anumite raporturi de intercondiționare în
sensul că activitatea financiară ce concretizează funcția de repartiție permite
executarea controlului financiar, pe de o parte, iar pe de altă parte, controlul
financi ar favorizează îndeplinirea funcției de repartiție, generând chiar noi
procese de repartiție.
Sfera de manifestare a funcției de control, deși se bazează pe manifestarea
funcției de repartiție, are dimensiuni mai largi, extinzându -se și asupra altor
proce se economico -sociale aflate în raporturi de intercondiționare cu cele

Finan țe publice 30 financiare. Din acest unghi de vedere, două sunt domeniile principale de
exercitare a controlului financiar, și anume:
– procesele materiale consumatoare de resurse financiare;
– procesele materiale generatoare de valoare nouă și implicit de resurse
financiare noi.
Exercitarea controlului financiar prin prisma acestei funcții include întregul
proces al reproducției sociale, nu numai sfera repartiției ci și cele ale
producției, circulației și consumului, întrucât în fiecare dintre acestea se
realizează procese consumatoare sau generatoare de resurse financiare.
Funcția de control exprimă capacitatea finanțelor de a mijloci exercitarea
controlului prin bani, în baza relațiilor financiare.
Acesta este cunoscut și sub denumirea de control bănesc, evidențiind forma
bănească a proceselor economice și sociale pe care se bazează controlul și
implicând manifestarea banilor în funcțiile ce le revin.

1.6. Funcția de reglare (stabilizare) a economiei

Funcția de reglare (stabilizare) conturează manifestarea finanțelor în ipostaza
de mijlocitor al exercitării unor influențe asupra evoluției vieții economice și
sociale și mai ales a economiei în sensul dorit de către factorii de decizie pe
plan financiar, în primul rând, de către autoritățile publice.
Prin această funcție, finanțele mijlocesc contracararea unor fenomene cu
caracter destabilizator (recesiunea, criza, șomajul etc.) care perturbă procesele
economice și sociale, respectiv stimularea evoluției pozitive a acestor procese.
Această funcție are ca suport dezvoltarea teoriei moderne a finanțelor prin
recunoașterea impactului lor posibil stabilizator în economia de piață supusă
acțiunii unor factori specifici, care dereglează mecanismele sale imperfe cte. O
asemenea funcție exprimă capacitatea finanțelor de a mijloci reglarea
diverselor procese economice și sociale prin influența indirectă exercitată
asupra derulării acestora sau uneori prin condiționarea lor directă.
Suportul obiectiv al îndeplinirii acestei funcții rezidă în intercondiționarea ce
caracterizează derularea proceselor materiale cu procesele bănești – financiare.
Acest suport s -a creat, în mod obiectiv, prin apariția și folosirea banilor în viața
economică și socială, în condițiile îndepl inirii funcțiilor specifice acestora.
Manifestarea finanțelor în funcția de reglare (stabilizare) s -a fundamentat
teoretic prin doctrina intervenționist -statală, găsind teren prielnic în condițiile
implicării tot mai intense a statului în activitatea econo mică și în problemele
sociale.
Reglarea activităților economice și sociale cu ajutorul finanțelor poate fi
sintetizată sub trei aspecte principale:
– reglarea sau stabilizarea anticiclică;
– stimularea expansiunii (creșterii) economice;

Finan țe publice 31 – modernizarea, restruct urarea și adaptarea economiei la cerințele pieței interne
și externe.
În ce privește primul aspect, manifestarea acestei funcții constă în utilizarea
tehnicilor și instrumentelor financiare ca mijloace pentru contracararea crizei
economice ca fenomen real sau posibil a se produce și a șomajului, urmărind
asigurarea unei anumite stabilități a producției și ocupării forței de muncă,
respectiv atenuarea oscilațiilor ciclice, determinate de alternarea perioadelor de
prosperitate cu cele de declin economic.
Al d oilea aspect vizează folosirea tehnicilor și instrumentelor financiare ca
factori propulsori ai activităților economice, prin care se realizează stimularea
investițiilor și implicit impulsionarea ritmului de creștere a producției, în
condițiile încetinirii acestuia, al unei relansări a economiei stagnante.
Cel de al treilea aspect menționat are în vedere implicarea finanțelor prin
tehnici și instrumente specifice pentru realizarea proceselor de modernizare și
restructurare a economiilor naționale, susținând eforturile agenților economici
privați sau angajând direct prin sectorul public, dezvoltarea anumitor segmente,
ramuri sau subramuri economice, redimensionarea altora și adaptarea la
evoluția cererii pe piețele interne și externe.

1.6. Bunuri publice. Externalități. Politici publice

În definirea bunurilor publice (Rosen&Gayer, 2010) putem începe, de
exemplu, de la următoarea întrebare: Care este diferența între apărarea
națională și o pizza? Aceasta întrebare ne va conduce la a determina dacă un
bun trebuie să fie furnizat/oferit pe filieră publică sau privată. Pentru a începe,
o primă mare diferență între cele două bunuri este aceea că două persoane nu
pot să consume o pizza simultan – dacă unul mănâncă o bucata din aceasta,
celălalt nu va mai putea să o mănânce. Din contra, dacă cineva „consumă” din
serviciile de protecție oferite de armată, acest fapt nu diminuează în nici un fel
consumul aceluiași serviciu de către o altă persoană. O a doua mare diferență
consistă în faptul că, de exemplu, eu pot c u ușurință să te exclud de la a -mi
consuma pizza, dar nu pot face același lucru în ceea ce privește beneficierea de
apărarea națională. Astfel, apărarea națională este un bun public pur, care are
următoarele caracteristici:
– Non-rivalitate, odată ce este furnizat, costul adițional generat de
consumul unei alte persoane este egal cu zero;
– Non-excludere, pentru a împiedica pe oricine să consume bunul, e ori
prea scump, ori imposibil.
Prin contrast, consumul unui bun privat, ca pizza este caracterizat de: r ivalitate
și excludere.
Există însă și o altă categorie de bunuri publice, cele impure, consumul
acestora fiind într -o anumită măsură rival sau cu excludere.
Trebuie sa mai adăugam însă anumite aspecte:

Finan țe publice 32 – chiar dacă fiecare consumă aceeași cantitate de bu n, nu trebuie să aibă aceeași
valoare pentru toți;
– clasificarea ca bun public nu este absolută, depinde de condițiile de piață și de
stadiul dezvoltării tehnologice;
– un bun -marfă poate să satisfacă doar o parte a definiției bunurilor publice, dar
nu pe cealaltă;
– bunurile private nu sunt furnizate exclusiv de către sectorul privat (ex.:
serviciile medicale);
– furnizarea pe filieră publică a unui bun nu echivalează cu faptul că e produs
de sectorul public (de ex: servicii de ridicare a gunoiului).
Externalitățile (Rosen&Gayer, 2010) se referă la activitatea unei entități care
afectează bunăstarea altei entități, în afara mecanismelor pieței.
Natura externalităților
Să pornim de la următorul exemplu: Să presupunem că Dan conduce o fabrică
ce aruncă deșeu rile într -un râu fără proprietar. Luca trăiește din peștele pe care
îl pescuiește din același râu. Activitatea lui Dan o afectează negativ pe cea a lui
Luca într -un mod direct, care nu este rezultatul unei modificări de preț, deci
răul făcut de Luca nu est e inclus în deciziile de piață ale lui Dan. În acest
exemplu apa curată este un input pentru Dan, dar este și o resursă limitată cu
utilizări alternative, cum ar fi pescuitul (pentru Luca) sau înotul. În aceste
condiții, criteriul eficienței cere ca, pentr u apa pe care o folosește, Luca să
plătească un preț care să reflecte valoarea apei ca resursă limitată ce poate fi
folosită pentru alte activități. Din contră, Luca plătește un preț egal cu 0, și, ca
și consecință, folosește apa în cantități însemnate, în mod ineficient.
O externalitate e o consecință a eșecului sau incapacității de a stabili drepturile
de proprietate. Dacă cineva ar fi fost proprietarul acelui râu, indivizii ar fi
trebuit să plătească pentru folosirea sa, și, astfel, externalitatea nu se mai
materializa.
Atâta timp cât cineva deține o resursă, prețul său reflectă valoarea sa pentru
utilizări alternative, iar acea resursă este folosită în mod eficient. Prin contrast,
resursele care se află în proprietate comună sunt folosite în mod abuziv, pentru
că nimeni nu are un motiv de a le folosi în mod economic.

Finan țe publice 33
Fig. 1 Externalitățile: reprezentare grafică
În exemplul de mai sus, linia orizontală evidențiază cantitatea de output
produsă de fabrica lui Dan, iar axa verticală prezint ă prețul. Curba BM indică
beneficiul marginal al lui Dan pentru fiecare nivel de output (descrescător pe
măsură ce crește nivelul). De asemenea, asociat fiecărui nivel de rezultat este
costul marginal privat (CMP), care reflectă plățile făcute de Dan pentr u
achiziționarea inputurilor sale productive și pe care le presupunem crescătoare
pe măsură ce rezultatul crește. Fabrica lui Dan generează poluare, care
afectează negativ activitatea lui Luca. Presupunem că este o cantitate fixă de
poluare pe unitate de produs finit, astfel că pe măsură ce cantitatea de output
crește, si cantitatea de poluare evoluează în același sens. Dauna marginal ă
(DM) produsă de poluare lui Luca este notată cu DM.
Dacă Dan ar dori să -și maximizeze profitul, ce cantitate de produs finit ar
produce? Dan va produce fiecare cantitate de output până la nivelul la care
beneficiul marginal depășește costul său marginal, deci va produce până când
BM>CMP, dar nu va produce când CMP>BM, deci până la nivelul Q1, nivel la
care CMP intersecteaz ă BM.
Din punctul de vedere al societății, producția ar trebui să aibă loc atâta timp cât
beneficiul marginal pentru societate este mai mare decât costul marginal pentru
societate, care are două componente: în primul rând, este vorba despre
inputurile lui Dan (valoarea lor fiind reflectată în CMP), iar în al doilea rând
este vorba despre dauna marginală făcută de către Dan lui Luca, reflectată de
DM, ajungând la următoarea expresie: CSM=CPM+DM. Din punct de vedere
social, eficiență cere ca producția să se r ealizeze doar în cazul în care BM
(beneficiul marginal) este mai mare decât CSM (cost social marginal) , deci
nivelul outputului ar trebui să fie Q*.
Analiza de mai sugerează următoarele:
– spre deosebire de cazurile în care nu apar externalități, piețele p rivate
n-ar trebui să producă nivelul de output eficient din punct de vedere social.
Atunci când un bun generează externalități negative, o cantitate prea mare din
acesta e produsă relativ la rezultatul eficient;

Finan țe publice 34 – modelul nu arată doar că eficiența ar tre bui sporită prin mișcarea de la
Q1 la Q*, ci furnizează și o cale de măsurarea a beneficiilor rezultate ținând
cont de acest lucru. Astfel, atunci când outputul se reduce de la Q1 la Q*, Dan
înregistrează o reducere de profit, calculată geometric prin dist anța verticală
dintre BM și CPM. Dacă Dan e obligat să -și reducă nivelul producției de la Q1
la Q*,, el va pierde diferența dintre curbele BM și CPM pentru fiecare unitate
de producție dintre Q1 la Q*, adică aria dcg. În același timp, Luca este afectată
în mod pozitiv de reducerea producției lui Dan, astfel că, pentru fiecare unitate
de producție redusă de către Dan, Luca va câștiga o valoarea egală cu dauna
marginală asociată unității respective de producție. În figura de mai sus,
câștigul lui Luca raporta t la fiecare unitate de producție la care renunță Dan
este distanța verticală dintre DM și axa orizontală. Astfel, câștigul lui Luca prin
reducerea nivelului outputului de la Q1 la Q* este aria abfe, care este egală cu
aria cdhg. In concluzie, dacă outputu l va fi redus de la Q1 la Q*, Dan va
pierde aria lui dcg, iar Luca va câștiga aria cdhg. Pornind de la condiția că
societatea percepe un leu pentru Dan este egal cu un leu pentru Luca, atunci,
mișcarea de la Q1 la Q*, ca aduce un câștig net pentru soci etate egal cu
diferența dintre cdhg și dcg, adică dhg.
– Analiza implică faptul că, în general, un nivel zero de poluare nu este
dezirabil din punctul de vedere al societății. Găsirea nivelului optim de poluare
înseamnă acceptarea unui compromis/echilibru între costurile și beneficiile pe
care le implică. Deoarece toate activitățile productive implică și un numit nivel
de poluare, țintirea unui nivel minim de poluare implică interzicerea activității
productive, ceea ce nu e o soluție eficientă.
Caracter istici ale externalităților:
– Externalitățile pot fi produse atât de către consumator, cât și de
producător;
– Externalitățile sunt reciproce în natură;
– Externalitățile pot fi pozitive;
– Bunurile publice pot fi văzute ca o categorie specială de externa lități.
În plus, putem lăsa deschise anumite teme de discuție, precum:
– Care sunt poluatorii care fac rău celorlalți?
– Care sunt activitățile care produc poluatori?
– Care e valoarea daunelor făcute?
Răspunsul privat la problema externalităților: Teorem a lui Coase
Negocierea și teorema lui Coase. Argumentul anterior menționat de noi era că,
cauza ineficienței asociate externalităților se referă la absența drepturilor de
proprietate, deoarece, atunci când acestea există, indivizii pot să răspundă la
exter nalități negociind unii cu alții. Pentru a înțelege cum se face acest lucru,
pornind de la exemplul anterior, să presupunem că Dan era proprietarul râului
în cauză. Să presupunem în continuare că această negociere între Dan și Luca
nu implică costuri. Este posibil ca cele două părți să negocieze o înțelegere în
așa fel încât rezultatul să fie redus de la nivelul Q1?

Finan țe publice 35 Dan va fi de acord să nu producă o unitate dată de output atâta timp cât va
primi o sumă care va depăși câștigul adițional generat de producere a acelei
unități de output (BM -CPM). Pe de altă parte, Luca va fi de acord să -l
plătească pe Dan să nu producă o anumită cantitate de output, atâta timp cât
plata va fi mai mică decât dauna marginală făcută ei de producerea acelui
output, DM. Atâta timp câ t suma pe care Luca este de acord să o plătească lui
Dan va depăși costul lui Dan de a nu produce, există oportunitatea unei
negocieri. Algebric, cerința este: DM>(BM -CPM). Figura anterioară indică
faptul că la nivelul de output Q1, BM -CPM este zero, în ti mp ce DM e
pozitivă. Deci, DM depășește BM -CPM, deci se poate negocia.
Similar, plata pe care Luca ar fi dispus să o facă este mai mare decât diferența
BM-CPM, la fiecare nivel de output de la dreapta lui Q*. spre deosebire, la
stânga lui Q*, suma de bani pe care Dan ar cere -o pentru ași reduce nivelul
outputului va excede -o pe cea pe care Luca ar fi dispus să o plătească. Deci,
Luca îl va plăti pe Dan pentru ca acesta să -și reducă capacitatea de producție
doar până la nivelul Q*, nivelul eficient.
Însă, s ă presupunem că Luca era proprietarul apei respective. Dan nu ar fi putut
produce nimic fără permisiunea lui Luca de a folosi pârâul respectiv. Deci,
procesul de negociere ar fi presupus ca Dan să -l plătească pe Luca pentru ași da
acordul să -i polueze apa. În acest sens, Luca va accepta un anumit nivel de
poluare atâta timp cât plata pe care o primește de la Dan pentru fiecare unitate
de output produsă de acesta depășește dauna marginală (DM) cauzată de
producția respectivă pescuitului său. Dan va considera că merită să plătească
pentru privilegiul de a produce atâta timp cât suma este mai mică decât BM –
CPM, pentru unitatea respectivă de output. Să notăm că pentru prima unitate de
producție, profitul său marginal (BM -CPM) depășește vizibil dauna pe care o
produce lui Luca, deci va avea motive mari să negocieze și să producă această
unitate. Aplicând același raționament pentru fiecare unitate adițională de
producție arată că ei au motivația de a negocia și de a ajunge la o înțelegere,
până în momentul în care Luca îi va vinde lui Dan dreptul de a produce nivelul
Q*.
Analiza aceasta pornește de la două presupuneri:
– Costul de negociere/tranzacționare pentru fiecare dintre cele două părți
implicate este mic;
– Proprietarii resurselor pot identifica sursele care aduc daune proprietății
lor, și, în mod legal, pot să le prevină.
Plecând de la aceste supoziții, soluția eficientă va fi atinsă independent de cine
este proprietarul, atâta timp cât cineva este proprietar. Acest rezultat, numită
teorema lui Coase, care subliniază că, odată ce drepturile de proprietate sunt
stabilite, nu este nevoie de o intervenție guvernamentală pentru a rezolva
problema externalităților (Coase, 1960).
Oricum, externalități precum poluarea aerului implică milioane de oameni,
poluatori ș i poluați, iar costurile unei negocieri între aceștia n -ar fi suficient de
reduse. Mai mult, chiar dacă s -ar stabili niște drepturi de proprietate pentru aer,
n-ar fi limpede cum proprietarii acestuia ar fi capabili să identifice care dintre
miile de polua tori e responsabil pentru poluarea aerului lor și în ce proporție.

Finan țe publice 36 Teorema lui Coase este relevantă în situațiile în care sunt implicate puține
părți, iar sursele externalităților sunt bine definite. În plus, cesiunea drepturilor
de proprietate e relevant ă din punctul de vedere al distribuirii veniturilor.
Alte modalități de a rezolva externalitățile în mod privat sunt: fuziunile și
convențiile sociale
Răspunsul public la problema externalităților: taxe și subvenții
Taxele: Pornind de la exemplul anterior, Dan produce ineficient, deoarece
prețurile inputurilor sale sunt prea mici, iar prețurile outputurilor sale, la fel. O
soluție naturală de rezolvare a acestei probleme, este introducerea unei taxe
pentru fiecare uni tate de producție a poluatorului, pe motiv că unele dintre
inputurile sale sunt prea ieftine. Această taxă se numește taxă pigouviană,
aplicată asupra fiecărei unități de producție a poluatorului, de valoare egală cu
dauna marginală pe care o implică la ni velul eficient de output. Potrivit figurii
de mai jos, dauna marginală la nivelul de output eficient, Q* este distanța cd,
aceasta este taxa pigouviană.
Cum va reacționa Dan, daca va fi aplicată o taxă de cd u.m. pe unitate de
producție? Taxa va crește co stul efectiv marginal al lui Dan. Pentru fiecare
unitate pe care o produce, Dan va trebui să plătească inputurile către ofertanții
lor (măsurate de CPM) și administrației fiscale (măsurat prin cd). Geometric,
noul cost privat marginal al lui Dan va fi dete rminat prin însumarea cd cu CPM
pentru fiecare unitate de producție., asta înseamnă mișcarea în sus a CPM cu
distanța cd.
Maximizarea profitului presupune ca Dan să producă până când beneficiul
marginal egalează costul marginal, care acum apare la intersec ția dintre BM cu
CPM+cd. Ca efect, taxa îl obligă pe Bart să ia în calcul costul externalității pe
care o generează și îl determină să producă eficient. Astfel, taxa va genera
venituri de cd u.m. pentru fiecare id=OQ* unități produse, deci veniturile
fisca le (cd*id) sunt egale cu aria dreptunghiului ijcd.

Fig. 2 Taxele pigouviene

Finan țe publice 37 Va fi tentant ca aceste venituri să fie folosite pentru a -l compensa pe Luca, care
este încă afectat în mod negativ de activitatea lui Dan, chiar dac ă în mai mică
măsură. E nevoie de precauție însă, deoarece, dacă ar fi cunoscut faptul că
oricine dorește să pescuiască în acel pârâu va primi o anumită sumă, atunci unii
ar alege să facă acest lucru, deși, în alte condiții nu ar face -o. să aducem în
discu ție natura reciprocă a externalităților. Compensațiile ar conduce la situația
în care cei care pescuiesc să ignore costurile pe care le impun producției lui
Dan, iar rezultatul ar fi o activitate de pescuit ineficient de extinsă în acele ape.
Aspectul impo rtant este acela că compensarea victimei poluării nu este
necesară pentru a se atinge punctul de eficiență, ci va duce la ineficiență.
Apar anumite probleme în implementarea unui sistem fiscal pigouvian. În afară
de dificultățile de estimare a funcției dau nei marginale, e foarte dificil de găsit
cota de impozitare corectă. Pot fi făcute însă diverse compromisuri. De
exemplu, în cazul externalităților generate de emisiile dăunătoare de la mașini.
În teorie, o taxă asupra numărului de km parcurși are în veder e eficiența, însă
mai eficient ar fi să se ia în calcul locația și perioada din zi în care au fost
parcurși acei km, din moment ce poluarea este mai intensă în momentele de
trafic intens și în zone considerate foarte poluate. Dar, o astfel de taxă ar fi gr eu
de administrat, astfel, ar putea fi introdusă o taxă pe combustibil, care deși n -ar
conduce către cel mai eficient nivel, ar reprezenta o îmbunătățire.

Subvențiile: Presupunând că ar exista un număr fix de firme care poluează,
astfel, nivelul eficient de producție, poate fi obținut prin plătirea poluatorului să
nu producă. Deși această soluție ar putea părea la început cam ciudată, ea
funcționează la fel de bine ca varianta fiscală. Iar acest lucru se întâmplă
deoarece o subvenție pentru a nu polua nu este decât o metodă de creștere a
costurilor efective de producție ale poluatorului. Să presupunem că guvernul
anunță că îi va plăti lui Dan o subvenție egală cu segmentul cd, pentru fiecare
unitate de producție sub nivelul Q1, pe care acesta nu o produce. Ce va face
Dan atunci? În figura de mai jos, beneficiul marginal al lui Dan .a nivelul de
producție Q1 este distanța dintre BM și axa orizontală, ge. Costul marginal de
producție la nivelul acesta este însumarea plăților pe care Dan le face către
furnizor ii săi și subvenția CD la care renunța producând. La nivelul Q1, acesta
este distanța ek (eg+gk).

Finan țe publice 38

Fig.3. Subvențiile pigouviene
Dar, ek depășește beneficul marginal, ge. Atâta timp cât costul marginal
depășește beneficiul marginal în pu nctul Q1, Dan nu are sens să producă
această ultimă unitate de producție. În schimb, ar putea renunța la a mai
produce și să primească subvenția, ceea ce și alege să facă: să nu producă mai
mult decât nivelul de producție Q*. pentru toate nivelurile de pro ducție de la
dreapta lui Q*, suma costului privat marginal și a subvenției depășește
beneficul marginal. Pe de altă parte, în toate punctele de la stânga lui Q* Dan
preferă să renunțe la subvenție și să producă, deoarece costul de oportunitate
total, CPM+c d, este mai muc decât beneficul marginal.
Consecințele de distribuționale ale schemelor de taxe sau subvenții sunt
diferite. Astfel, în loc să trebuiască să plătească o taxă egală cu ijcd, Dan
primește o subvenție egală cu dfhc. Și în cazul subvențiilor ap ar unele
probleme de implementare: pe termen lung s -a putea ca multe firme să
dorească să se plaseze de -a lungul râului, și, apoi, ar putea fi din punct de
vedere etic, indezirabile.

Sarcina de lucru 2
Descrieți in 8 rânduri care este legătura dintre funcția de repartiție si
funcția de control a finanțelor publice (utilizați sursele bibliografice) :

Rezumat

Finan țe publice 39

Teste de autoevaluare
1) Potrivit economiștilor R. Și P. Musgrave, finanțelor publice le sunt
caracteristice următoarele funcții:
a) funcția de distribuire;
b) funcția de control;
c) funcția de reglare/stabilizare.
2) Prima fază a funcției de repartiție este: Prin finanțe publice sunt desemnate acele relații sociale -economice bănești
menite să constituie, să repartizeze și să gestioneze fondurile aflate la
dispoziția agenților economici și a statului, în scopul realizării principalelor
atribuții ale statului ca autoritate publică. Se includ în categoria finanțelor
publice următoarele: a) raporturile sociale de natură economică, pentru că
privesc toate relațiile create în procesul de constituire, dirijare și control al
banului public; b) fondurile bănești aflate la dispoziția statului, unde se includ
toate prelevările încasate, ca venituri și orientate apoi, ca cheltuieli ale
autorității publice; c) cadrul juridic și metodele concrete de administrare a
banului public, pentru că se referă la actele de dispoziție au toritară și/sau
contractuală, cu care statul își constituie propriile resurse preluând la
dispoziția sa o consistentă parte a produsului intern brut; d) măsurile concrete
de intervenționism statal în economie și în societate, concretizate într -o
anumită or ientare și construcție a politicii fiscale și bugetare. Conceptul de
funcție atribuită finanțelor publice desemnează capacitatea lor de a mijloci (în
condiții considerate optime) realizarea directă a anumitor procese economice
exprimate în formă bănească ș i derularea relațiilor corespunzătoare dintre
participanți, ca și influențarea modului de înfăptuire a acestora. Este
semnificativă abordarea distinctivă de către economiștii Richard Musgrave și
Peggy Musgrave a trei funcții atribuite finanțelor publice (b ugetului de stat),
și anume: – funcția de distribuire (a resurselor); – funcția de alocare (a
resurselor); – funcția de stabilizare (reglare) a economiei. Funcția de repartiție
exprimă capacitatea finanțelor de a mijloci repartiția produsului național,
respectiv a PIB în formă bănească, creând o premisă a realizării acestui proces
și în formă materială. Finanțele se manifestă, nu numai ca mijlocitor al
repartiției produsului național, ci și ca mijloc de exercitare a controlului
asupra activității economico -sociale. Necesitatea controlului asupra derulării
proceselor economice și sociale decurge din condițiile specifice în care sunt
administrate diversele patrimonii, incluzând și preocuparea pentru asigurarea
veridicității stării de fapt în toate domeniile și crearea unor premise favorabile
obținerii de rezultate pozitive maxime în toate activitățile. Funcția de reglare
(stabilizare) conturează manifestarea finanțelor în ipostaza de mijlocitor al
exercitării unor influențe asupra evoluției vieții economice și sociale și mai
ales a economiei în sensul dorit de către factorii de decizie pe plan financiar,
în primul rând, de către autoritățile publice.

Finan țe publice 40 a) elaborarea bugetelor publice;
b) constituirea fondurilor bănești la dispoziția entităților economice și
sociale, inclusiv la dispoziția statului;
c) distribuirea pe destinații adecvate activităților entităților respective a
fondurilor bănești constituite în faza anterioară.
3) Formele de manifestare ale primei faze a funcției de reparti ție a finanțelor
sunt:
a) plata impozitelor;
b) contribuțiile la asigurările sociale;
c) cheltuielile publice.
4) Caracterul subiectiv al activității de control financiar:
a) manifestarea fenomenelor financiare creează cadrul obiectiv pentru
executarea controlului financiar;
b) presupune existența, ca suport al său, a relațiilor financiare;
c) activitatea de control financiar se exercită prin intermediul unor
persoane.
5) Reglarea activităților economice și sociale cu ajutorul finanțelor poate fi
sintetizată sub trei aspe cte principale:
a) modernizarea economiei;
b) stimularea expansiunii (creșterii) economice;
c) reglarea sau stabilizarea anticiclică.

Bibliografie minimală
Dragomir , Georgeta (2005). Finanțe publice . Gala ți: Ed. Fundației Academice
"Danubius", pp. 15-29.
Filip, Gh. (2002). Finanțe publice . Iași: Junimea , p. 9-32.
Filip, Gh. (coord). (2002). Finanțe . Iași: Junimea.

Gruber, J., (2012), Public Finance and Public Policy , 4th Edition, Worth
Publishers, New York ,
Nuță A, Nuță F. (2009). Politici și mecanisme fiscal -bugetare . Gala ți:
Europlus.
Nuță F., Nuță A. (2009). Implicațiile socio -economice ale politicilor fiscal –
bugetare . Gala ți: Europlus.
Rosen, H., Gayer, T., (2010) Public Finance , ninth Edition, New York:
McGraw – Hill/Irwin

Finan țe publice 41 Văcărel, I. (coord) (2007 ). Finanțe publice . Ediția a VII-a. Bucure ști: ED P, p.
31-66.