Finantarea Prin Indatorare a Cheltuielilor din Bugetele Locale
CUPRINS
CAP 1. CADRUL CONCEPTUAL AL FINANȚÃRII PRIN
ÎMPRUMUTURI A CHELTUIELILOR
DIN BUGETELE LOCALE
1.1. Conținutul și specificitatea cheltuielilor publice locale
1.1.1. Finanțele publice locale în contextul descentralizǎrii și autonomiei locale
Finanțele locale ocupǎ astǎzi un loc esențial în procesul transformǎrii societǎților moderne care sunt angajate în realizarea descentralizǎrii colectivitǎților teritoriale. Parte integrantǎ a finanțelor publice, finanțele locale au fost o lungǎ perioadǎ de timp considerate ceva secundar. Relativ recent s-a recunoscut locul pe care îl ocupa ele in cadrul finanțelor publice și influența ce o exercitǎ asupra economiei naționale.
În majoritatea tǎrilor dezvoltate, finanțele locale au luat in zilele noastre o amploare considerabilǎ, ceea ce corespunde inițiativelor din ce în ce mai largi acordate colectivitǎților locale. Spre exemplu, in Franța anilor 2000 cheltuielile administrațiilor locale reprezentau 50% din cheltuielile statului, iar acestea realizeazǎ aproape 75% din formarea brutǎ a capitalului fix al administrațiilor publice în investiții civile.
La structurarea finanțelor publice pe douǎ sau mai multe niveluri au condus doi factori esențiali:
istoria politicǎ, adica activitatea forțelor care au acționat în istorie pentru formarea națiunilor;
motivațiile economice care justificǎ de ce anumite funcții ale finanțelor publice pot opera la un nivel mai centralizat, iar altele pot fi descentralizate.
Din punct de vedere economic, creșterea rolului si ponderii finanțelor locale în cadrul finanțelor publice generale trebuie argumentatǎ prin influențe economice pozitive asupra economiei locale și a economiei naționale în general, datoritǎ „descentralizǎrii” finanțelor publice.
În lume se opereazǎ cu niveluri diferite de descentralizare de la țarǎ la țarǎ. Astfel, în SUA sistemul finanțelor publice cuprinde finanțele celor 50 de guverne ale statelor componente, ale districtului Columbia și a circa 80 000 de administrații locale. Canada, Australia si Germania și-au organizat finanțele publice pe trei niveluri, în timp ce, Olanda, Marea Britanie si Franța opereazǎ numai cu doua niveluri, central și local.
Teritoriul României este împărțit în 41 de județe, plus municipiul București. Fiecare județ este administrat de către un Consiliu Județean și un prefect. Aceste 41 de județe sunt incluse în opt regiuni de dezvoltare (regiunea de Nord-Est, Vest, Nord-Vest, Centru, Sud-Est, Sud, Sud-Vest, Bucuresti-Judetul Ilfov) corespunzǎtoare nivelului NUTS-II (Nomenclatura Unitățiilor Teritoriale pentru Statistici) de diviziuni al UE, fără a avea însǎ capacități administrative. Regiunile de dezvoltare sunt folosite în special pentru coordonarea proiectelor de dezvoltare regională. La nivelul următor România este divizată în 2.686 de comune și 265 de orașe. Comunele și orașele au propriul Consiliu Local, care este condus de un primar, decis în urma alegerilor locale organizate la 4 ani.
Pânǎ în 1924 nu au existat, nici un fel de date statistice publicate cu privire la finanțele locale. Începând cu anul 1924, s-au publicat cifrele evaluǎrilor bugetare pe județe și comune.
Ca și legi care au reglementat impozitele și taxele locale de-a lungul timpului enumerǎm:
„Legea maximului taxelor și contribuțiilor comunale” din anul 1923;
„Legea contribuțiilor directe” de asemenea din anul 1923,care a prevazut așa-zisele adiționale;
„Legea pentru organizarea administrației locale” din 1929, ce era întemeiatǎ pe principiul descentralizǎrii și autonomiei administrative locale;
Legea din 14 aprilie 1933 ce expune bazele primei organizǎri unitare a finanțelor locale;
„Legea administrativǎ” din anul 1938 oferea un cadru funcțional finanțelor locale bazat pe un sistem mixt de procurare a veniturilor bugetelor locale (transferul de la stat precum și impozite și taxe locale );
Legea administrației publice locale, Legea 68/1991;
Legea finanțelor publice locale, Legea 189/1998;
Legea finanțelor publice nr. 10/1991 ce a fost înlocuitǎ cu Legea nr. 72/1996 ce avea același titlu;
Legea 215/2001 a administrației publice locale republicatǎ în M.Of. prin OU nr. 123 din 20 februarie 2007;
Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice;
Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale.
Potrivit legislației actuale, conducerea localǎ este asiguratǎ de un organ legislativ (Consiliul) și un organ executiv (primarul și președintele Consiliului Județean)
Autoritǎțile administrative publice locale au o serie de competențe și rǎspunderi în ceea ce privește finanțele locale:
elaborarea, aprobarea și execuția bugetelor locale;
stabilirea și încasarea impozitelor și taxelor locale, în condițiile legii;
stabilirea și urmǎrirea cheltuielilor publice, astfel încât acestea sǎ înainteze programe de servicii publice locale, cerute de cetațeni, în condiții de eficiența;
gestionarea eficienta a bunurilor din proprietatea publicǎ sau privatǎ a colectivitǎților locale ;
controlul financiar de gestiune asupra patrimoniului local.
În conformitate cu prevederile “Cartei Europene”, prin autonomie localǎ se întelege “dreptul și capacitatea efectivǎ pentru colectivitǎțile locale sǎ reglementeze și sǎ administreze în cadrul legii, sub propria rǎspundere și în favoarea populației respective, o parte importantǎ din întregul treburilor publice”. Carta Europeanǎ a fost întocmitǎ de cǎtre Consiliul Europei pe baza unui proiect propus de Conferința Permanentǎ a Autoritǎților Locale și Regionale din Europa, fiind deschisǎ semnǎturilor conform convenției încheiate între statele membre în octombrie 1985.
Protejarea și întǎrirea autonomiei locale în Europa prin intermediul unui document care sǎ explice principiile adoptate de toate statele democratice ale Europei, constituie un obiectiv al organelor locale de guvernare, recunoscându-se de la început că un asemenea plan ar trebui sǎ ținteascǎ la asigurarea adeziunii celor care sunt implicați în apǎrarea autonomiei locale. Carta obligǎ semnatarii sǎ aplice regulile de baza ce garanteazǎ independența politicǎ, administrativǎ și financiarǎ a autoritaților locale. Conform acesteia, gradul de autonomie de care se bucurǎ autoritǎțile locale poate fi privit ca o piatrǎ de încercare pentru o democrație realǎ.
Principiile generale enumerate de Carta Europeanǎ a Autonomiei locale sunt:
Colectivitǎțile locale au dreptul, în cadrul politicii economice naționale la resurse proprii,adecvate, de care sǎ poatǎ dispune liber, în vederea exercitǎrii atribuțiilor lor;
Resursele financiare ale colectivitǎților locale trebuie sǎ fie proporționale cu responsabilitǎțile stabilite pentru ele prin Constituție sau lege;
Cel puțin o parte din resursele financiare ale colectivitǎților locale trebuie sǎ provinǎ din impozite și taxe locale, în proporțiile stabilite la nivelul autoritǎților locale, în limitele legii;
Sistemul financiar din care fac parte resursele de care dispun comunitǎțile locale, trebuie sǎ fie de naturǎ suficient de diversificatǎ și dinamicǎ, încât sǎ le permitǎ sǎ urmareascǎ, pe cât posibil, evoluția realǎ a costurilor exercitǎrii competențelor proprii;
Protecția colectivitǎților locale mai slabe din punct de vedere financiar impune instituirea unor proceduri de ajustare, sau a altor mǎsuri echivalente, care sǎ corijeze efectele repartiției inegale a potențialelor surse de finanțare, cât și sarcina financiarǎ care le revine acestora. Asemenea proceduri sau mǎsuri nu trebuie sǎ reducǎ libertatea de opinie a colectivitǎților locale în cadrul propriului lor domeniu de responsabilitate;
Colectivitǎtile locale trebuie sǎ fie consultate, într-o manierǎ adecvatǎ, asupra modalitǎților în care vor fi alocate resursele redistribuite;
Subvențiile acordate colectivitǎților locale nu trebuie sǎ fie destinate, în mǎsura în care este posibil, finanțǎrii unor proiecte expres specificate. Acordarea subvențiilor nu trebuie sǎ aducǎ atingere libertǎții fundamentale a autoritǎților locale de a-și stabili politici proprii în domeniul lor de competențǎ;
În scopul finanțǎrii propriilor obiective de investiții, colectivitǎțile locale trebuie sǎ aibǎ acces, conform legii, la piața naționalǎ de capital. Având în vedere deosebirile teritoriale și demografice ale țǎrii, în prezent se constatǎ o mare diversitate de sisteme, determinate de mai mulți factori: statutul colectivitǎților locale, numărul nivelurilor de administrație localǎ, repartizarea competențelor sau regimul finanțelor locale.
În Europa existǎ trei modele, care au influențat organizarea administrativǎ în statele de pe continentul nostru: modelul francez, modelul german și modelul britanic.
Modelul francez cuprinde urmǎtoarele unitǎți administrativ-teritoriale: regiunea, departamentul, și comuna. Franța se compune din 21 regiuni, fiecare fiind formatǎ din douǎ pânǎ la opt departamente, care cuprind mai multe comune. În total Franța are 36 500 de comune, din care 98% au sub 10 000 de locuitori. Intervenția statului se realizeazǎ prin instituția prefecturii. O caracteristicǎ a sistemului ar fi identitatea competențelor locale la toate structurile. Modelul se regǎsește, cu unele modificǎri, în țǎri ca Spania, Portugalia, Italia.
Modelul german. Elementul de bazǎ al vieții politice și administrative germane este modelul federalismului. Geneza sa se datoreazǎ landurilor germane ca formațiuni statale preexistente statului. Constituțiile landurilor garanteazǎ autonomia colectivitǎților locale, care dispun și de competențǎ legislativǎ în materie de drept comun.
Principiul subsidiaritǎții stǎ la baza modelului german de administrație localǎ, ceea ce permite evitarea unui centralism excesiv la nivelul landurilor, arondismentele și comunele beneficiind de o realǎ autonomie și gestiune. Modelul german se regǎsește, cu anumite particularitǎți naționale în Austria și Elveția.
Modelul britanic este un sistem eterogen. El nu se gǎsește identic în Scoția, Țara Galilor sau Irlanda de Nord, fiindcǎ acestea au sisteme specifice de organizare localǎ, pentru fiecare din cele trei, existând câte un minister (Ministere ale Afacerilor) care exercitǎ o anumitǎ tutelǎ asupra administrațiilor acestor regiuni. Autoritǎțile locale sunt comitatele și districtele ale cǎror sarcini sunt: aplicarea politicii guvernamentale pe plan local, exercitarea unor competențe delegate importante în domenii ca: educația, asigurarea fondului locativ sau protecția socialǎ.
În calitate de principiu de organizare și funcționare al administrației publice locale, autonomia localǎ reflectǎ capacitatea autoritǎtilor locale de a rezolva și de a gestiona în nume propriu și sub responsabilitatea lor o parte importantǎ a treburilor publice în interesul colectivitǎților.
Autonomia localǎ presupune organizarea și funcționarea administrației publice locale în mod independent, asigurarea capacitǎții de persoanǎ juridicǎ, a dreptului de a elabora, aproba și executa bugetul propriu și de a percepe impozite în condițiile legii.
Conform prevederilor Legii Administrației Publice Locale: “Comunele, orașele și județele sunt persoane juridice. Ele au deplinǎ capacitate, posedǎ un patrimoniu și au inițiative în tot ceaa ce privește administrarea intereselor publice locale, exercitând în condițiile legii autoritatea în limitele administrativ-teritoriale stabilite”.
Raporturile dintre administrația publicǎ județeanǎ și cea localǎ se deruleazǎ pe baza principiilor autonomiei, legalitǎții și colaborǎrii în rezolvarea problemelor comune. În contextul aplicǎrii acestor principii rezultǎ cǎ nu sunt raporturi de subordonare între administrația publicǎ localǎ și cea județeanǎ.
O laturǎ specificǎ care reflectǎ autonomia localǎ se referǎ la dreptul autoritǎților deliberative locale de a stabili, urmǎri și încasa impozite și taxe locale în condițiile legii. Autonomia localǎ se manifestǎ în cazul în care consiliile locale stabilesc taxe speciale pentru funcționarea unor servicii publice locale în interesul unor persoane fizice și juridice.
De asemenea, consiliile locale și județene pot decide asupra contractǎrii de împrumuturi în condițiile legii. Autonomia localǎ presupune creșterea rǎspunderii în administrarea resurselor financiare locale, în dimensionarea cheltuielilor în limitele veniturilor, în întǎrirea controlului și administrarea datoriei cu prudențǎ.
Pornind de la structura administrației publice, respectiv administrația publicǎ centralǎ și administrația publicǎ localǎ, în cadrul finanțelor publice se individualizeazǎ finanțele publice locale care reflectǎ resursele financiare ce se mobilizeazǎ și administreazǎ pentru satisfacerea cerințelor cu caracter local.
Organizarea distinctǎ a finanțelor locale pe baza autonomiei urmǎrește degrevarea finanțelor publice ale administrației centrale de stat de o parte din cheltuieli, simplificarea fluxurilor bǎnești între cele douǎ componente ale finanțelor publice, apropierea resurselor de locul utilizǎrii lor și îmbunǎtǎțirea administrǎrii resurselor financiare.
Bugetele locale reprezintǎ partea principalǎ a finanțelor locale prin care se asigurǎ mobilizarea resurselor financiare realizǎrii acțiunilor din competența organelor administrației publice locale. Ele au menirea de a asigura dimensionarea cheltuielilor în limitele veniturilor proprii, fundamentarea resurselor proprii, stimularea inițiativei locale și exercitarea controlului asupra utilizǎrii fondurilor.
Descentralizarea poate fi un factor al dezvoltǎrii într-o economie de piațǎ:
ea instaureazǎ rețelele de comunicații punând în valoare resurse specifice și permițând realizarea unei producții variate;
faciliteazǎ cooperarea care trebuie sǎ se stabileascǎ între instituții, întreprinderi și colectivități teritoriale.
Pentru ca finanțele publice și bugetul sǎ aibǎ o localizare geograficǎ, este necesarǎ existența unei anumite independențe financiare la nivelul entitǎților regionale, județene, orǎșenești și comunale. O astfel de independențǎ constituitǎ sub forma autonomiei locale presupune o zonǎ care formeazǎ o comunitate separatǎ, legal constituitǎ, subordonatǎ statului (guvernului) și investitǎ cu autoritatea de a decide, total sau parțial, asupra problemelor proprii de gestiune, prin intermediul organelor proprii de administrare.
Principiile care stau la baza autonomiei locale sunt:
existența unor organe proprii de administrare reprezentând interesele cetǎțenilor colectivitǎții respective;
statul poate percepe impozite de la comunitatea respectivǎ numai în virtutea legii;
comunitatea poate întreprinde sau antrena pe teritoriul sǎu orice activitate consideratǎ necesarǎ și doritǎ de comunitate, care nu este interzisǎ de lege.
Necesitatea autonomiei locale este impusǎ de urmǎtoarele circumstanțe :
ea este confomǎ cu un principiu propriu economiei de piațǎ conform cǎruia fiecare inițiativǎ trebuie susținutǎ în vederea creșterii eficienței;
la un nivel situat cǎtre baza societǎții se cunosc mai bine și mai operativ nevoile sociale ale colectivitǎții respective;
existǎ o diferențiere regionalǎ (spațialǎ) a nevoilor și preferințelor indivizilor și colectivitǎților, ceea ce impune adecvarea finanțelor publice locale la condițiile locale pentru a satisface cât mai bine aceste nevoi;
administrarea unui mare numǎr de proiecte (de multe ori specifice) se poate realiza mai eficient dacǎ se respectǎ autonomia localǎ (adicǎ pe baza autoritǎților administrației descentralizate).
1.1.2. Specificitatea cheltuielilor din bugetele locale
Bugetele locale reprezintă partea principală a finanțelor publice locale care reflectă raporturile economice de mobilizare a unor resurse financiare necesare realizării acțiunilor social-culturale, economice și de altă natură, prin competența autorităților administrației publice locale. Reprezintǎ o componentă distinctă și autonomă în cadrul bugetului consolidat, care are o serie de raporturi cu bugetul administrației centrale de stat prin sumele defalcate și transferurile de care beneficiază autoritățile administrației publice locale. Ca și document, bugetul reprezintă actul în care se înscriu veniturile și cheltuielile colectivităților locale, pe o perioadă de un an. El asigură dimensionarea cheltuielilor în limitele veniturilor, fundamentarea resurselor financiare, stimularea inițiativei locale, afirmarea autonomiei locale și exercitarea controlului asupra utilizării fondurilor locale. De asemenea, bugetele locale sunt instrumente de planificare și conducere a activității financiare a unităților administrativ-teritoriale, care au personalitate juridică (comună, oraș, municipiu, sector al Municipiului București, județ, Municipiul București). Structura acestora reflectă gradul de autonomie a administrației locale față de puterea centrală și legăturile existente între diferitele administrații teritoriale.
Cu ajutorul bugetului local, autoritățile administrației publice locale asigurǎ selectarea priorităților de finanțare din strategiile de dezvoltare economico-socială ale localităților. Fundamentarea priorităților și a opțiunilor privind acțiunile social culturale, economice, serviciile publice care urmează să se finanțeze din bugetul local, precum și măsurile necesare în vederea încasării veniturilor se realizează în procesul elaborării și adoptării bugetului local.
Principalele acte normative care reglementează veniturile și cheltuielile bugetare sunt: Legea finanțelor publice (Legea nr. 500/2002) și Legea privind finanțele publice locale (Legea nr. 273/2006 )
Evaluarea corectă a veniturilor bugetelor locale implică analiza unor date din perioadele precedente, estimarea impactului unor modificări în baza de impozitare a unor venituri.
Figura nr. 1: Veniturile bugetelor locale
Sursă : Institutul pentru Politici Publice – Bugetele locale între teorie și practică,
www.ipp.ro [accesat la data de 15.04.2008]
Legea finanțelor publice definește cheltuiala bugetară, ca fiind o cheltuială aprobată prin bugetul local, bugetul unei instituții sau al unui serviciu public, bugetul unei activități finanțate integral din venituri extrabugetare și efectuată în limita resurselor acestor bugete, cu respectarea prevederilor legale. În esență, cheltuielile publice din bugetele locale se concretizează în cumpărarea de bunuri și servicii efectuată de autoritățile locale pentru cetățeni, în plățile efectuate cetățenilor sub forma transferurilor (pensii, subvenții, ajutor de șomaj, etc) precum și în plata împrumuturilor contractate de ordonatorii principali de credite.
Există două clasificări ale cheltuielilor cuprinse în bugetele locale românești. Prima dintre ele vizeză aspecte tehnice (tipul de cheltuieli care vor fi făcute pentru diferitele domenii de capital, materiale și servicii, etc.) iar cea de-a doua are în vedere cheltuielile globale programate pentru aceste domenii (ex: cheltuieli pentru autorități publice, învățământ, etc). Se face, de asemenea, distincția între cheltuieli curente (de întreținere) și cheltuieli pentru investiții. Fiecare categorie de cheltuieli are particularitățile ei, iar mărimea cheltuielilor alocate pentru o activitate sau alta depinde de o serie de factori politici, economici, sociali. Sumele cheltuite diferă de la o localitate la alta și de la un an la altul în funcție de capacitatea economică de a produce și de a distribui, precum și de presiuni politice sau sociale cu care se confruntă comunitățile locale.
Cea de-a doua formǎ de clasificare a cheltuielilor are urmǎtoarea structurǎ :
Autoritățile executive (Serviciile publice generale);
Învățământ, sănătate, cultură și religie ;
în cadrul cheltuielilor de funcționare ale instituțiilor de învățământ preuniversitar se încadrează cheltuielile cu salariile personalului didactic, ale personalului tehnic-administrativ, cheltuielile de întreținere și gospodărie, reparații curente și capitale, cheltuielile de poștă, telefon, burse ale elevilor, încălzit, iluminat.
se finanțează serviciile medicale în unitățile sanitare cu paturi și alte instituții și acțiuni sanitare ;
funcționarea instituțiilor de cultură și religie, respectiv încălzit, iluminat, întreținere, gospodărire, reparații curente, capitale, salariile personalului, procurarea cărților și publicațiilor, realizarea unor programe culturale
Cheltuieli pentru asigurări și asistență socială ;
asistența socială în caz de boli și invaliditate, asistența socială pentru
familie și copii, ajutoare pentru locuințe, creșe, prevenirea excluderii sociale prin ajutor social și cantine de ajutor social;
b. cheltuielile privind căminele de bătrâni și pensionari, cămine,spitale pentru invalizi și bolnavi cronici, cantine de ajutor social cuprinzând în sfera lor resursele bănești necesare întreținerii și gospodăririi acestora respectiv pentru încălzit, iluminat, curățenie, reparații curente, reparații capitale, dotare cu anumite utilități, hrană, medicamente, personal de specialitate și de deservire;
c. cheltuielile necesare organizării și funcționării instituțiilor publice de protecție a copilului, pentru hrană, îmbrăcăminte, medicamente, dotare și alte cerințe ale vieții normale a copiilor;
Servicii, dezvoltare publică și locuințe;
a. cheltuielile materiale și de servicii, dotarea cu obiecte de inventar, cheltuielile de personal, procurarea unor materiale și a altor bunuri necesare serviciilor menționate;
b. cheltuielile privind alimentarea cu apă și alte servicii în domeniul locuințelor, serviciilor și dezvoltării comunale, dezvoltarea sistemului de locuințe, amenajări hidrotehnice, iluminat public și electrificare rurală, alimentare cu gaze naturale;
Transporturi, agricultură, alte acțiuni economice;
a. resursele bănești repartizate acoperă cheltuielile de personal, materiale și de servicii, lucrări de reparații și modernizare a drumurilor și podurilor, procurarea pieselor de schimb și funcționarea organismelor care administrează drumurile și coordonează transporturile locale;
b. resurse bănești destinate zonelor libere, turismului Fondului Român de Dezvoltare Socială și proiectelor de dezvoltare multifuncțională;
Alte activitǎți;
Fondul pentru garantarea împrumuturilor externe, plata dobânzilor și comisioanelor aferente;
Plăți de dobânzi și comisioane (Datoria publicǎ și altele);
Rambursări de împrumuturi (rambursări de împrumuturi și pentru echilibrare bugetară);
Fonduri de rezervă – fondul de rezervă bugetară se înscrie la partea de cheltuieli ale bugetelor locale într-o cotă de până la 5% din totalul cheltuielilor unui exercițiu bugetar la dispoziția consiliului local, județean și a consiliului general al municipiului București;
Cheltuieli cu destinație specială (finanțate din fonduri speciale).
Figura nr. 2: Structura cheltuielilor bugetelor locale în 2007
Sursă : Ministerul Economiei și Finanțelor, site www.mfinante.ro [accesat la data de 15.04.2008]
Din figura nr. 2 reiese cǎ, în anul 2007, strategia guvernamentalǎ pentru unitǎțile administrativ-teritoriale a vizat în primul rând finanțarea învǎțǎmântului românesc la nivel local, cu un procentaj larg acordat de 30%, dublu chiar și fațǎ de transporturi.
Cheltuielile ce se finanțează prin bugetele locale depind de atribuțiile autorităților administrației publice locale, precum și de coordonarea agenților economici și a instituțiilor publice. Din bugetele comunelor, orașelor și municipiilor se finanțează învățământul preuniversitar, acțiunile de cultură și religie, asistențǎ socială, ajutoare, serviciile de dezvoltare publică, transporturi, agricultură și alte acțiuni sociale.
Din punctul de vedere al al responsabilitǎții în efectuarea cheltuielilor din bugetele locale, corelat cu autonomia localǎ se pot desprinde următoarele:
consiliile locale au o putere mai mare de decizie asupra modului de cheltuire a fondurilor;
autoritățile publice locale rǎspund de gestionarea eficientǎ și corectǎ a cheltuielilor din sfera lor de competențǎ;
consiliile locale stabilesc și supravegheazǎ modul de prestare a serviciilor publice pentru asigurarea calitǎții acestora;
consiliile locale sunt competente sǎ aprobe documentațiile tehnico-economice în limite mai mari fațǎ de perioadele trecute.
În cadrul plǎților, cheltuielile se individualizeazǎ, după natura lor, pe capitole și subcapitole, iar detalierea la fiecare capitol se realizeazǎ pe titluri.
Dupǎ clasificarea economicǎ, cheltuielile din bugetele locale pot fi cheltuieli curente și cheltuieli de capital. În sfera cheltuielilor curente se încadreazǎ cheltuielile de personal, cheltuielile materiale și de servicii, precum și alte cheltuieli. Cheltuielile de capital sunt reprezentate de resursele bǎnești destinate investițiilor colectivitǎților locale.
1.2. Alternative de finanțare a cheltuielilor publice locale și posibilitǎți de îndatorare ale autoritǎților locale
1.2.1. Analiza posibilitǎților de finanțare a cheltuielilor publice la nivel local
Conform clasificațiilor economice și funcționale ONU, folosite în raportǎrile statistice internaționale, structura veniturilor bugetelor locale este comunǎ cu cea a bugetului de stat (central) și se prezintă astfel:
1. Veniturile proprii ale bugetelor locale: Veniturile proprii sunt veniturile pe care autoritățile le realizează pe plan local. Nivelul și sursele acestor venituri sunt controlate, decise de către autoritățile locale, în limitele legale prevăzute. Veniturile proprii cuprind:
impozitele, taxele și vărsămintele de venituri cuvenite de la agenți economici și instituții publice de importanță locală;
impozitele și taxele locale (de la populație sau de la persoanele juridice).
2. Venituri atribuite în care intră sumele defalcate din anumite venituri cuvenite, potrivit legii, bugetului de stat. În mod frecvent sunt folosite sumele defalcate din impozitul pe venit sau chiar atribuirea, cel puțin temporară, a unor impozite pe veniturile persoanelor fizice.
3. Transferuri acordate de la bugetul de stat pentru finanțarea unor obiective de interes național, dar care sunt organizate și controlate eficient de către organele locale (cum sunt acțiunile de protecție socială, unele investiții etc.);
Prelevǎrile din bugetul de stat cǎtre bugetele locale sunt constituite din cote defalcate din impozitul pe venit și sumele defalcate din TVA dupǎ cum urmeazǎ:
I. Cotele defalcate din impozitul pe venit, venit al bugetului de stat, potrivit Legii 273/2006 privind finanțele publice locale, ce se alocǎ bugetelor locale sunt urmǎtoarele:
– 47% la bugetele locale ale comunelor, orașelor, municipiilor;
13% la bugetul propriu al județelor;
22% la dispoziția consiliilor județene, pentru echilibrarea bugetelor comunelor, orașelor, municipiilor.
II. Cea mai importantǎ sursǎ de echilibrare pentru bugetele locale sunt sumele defalcate din TVA, care sunt direcționate spre acțiuni și obiective precis stabilite, respectiv: finanțarea cheltuielilor instituțiilor de învǎțǎmânt preuniversitar de stat; susținerea sistemului de protecție a copilului; subvenționarea energiei termice livrate populației; drumurile județene și comunale; echilibrarea bugetelor locale și în general pentru finanțarea acțiunilor descentralizate la nivelul județelor și municipiului București, precum și pentru instituțiile de cultură, protectia copilului, centre de asistență socială a persoanelor cu handicap, inclusiv pentru acordarea de produse lactate și panificație pentru elevii claselor I-IV din invațămăntul de stat.
La nivelul anului 2007, fondurile publice din veniturile bugetului de stat care s-au pus la dispoziția bugetelor locale pentru echilibrare au însumat 23.622,7 mil. lei RON (12.767,9 mil. lei – TVA și 10854,8 mil. lei -cote defalcate) și reprezintǎ 29,8% din totalul resurselor publice ale bugetului de stat. Ele au acoperit circa 70% din totalul cheltuielilor bugetelor locale efectuate în 2007. Datoritǎ sistemului de alocare a resurselor pentru bugetele locale, aceste sume nu figureazǎ însumate în totalul veniturilor bugetului de stat pe 2007 și, în virtutea principiului funcționǎrii bugetului general consolidat, aceste sume sunt evidențiate ca venituri în bugetele locale, deși ele sunt realizate prin intermediul bugetului de stat.
4. Împrumuturile contractate pe piața financiară internă sau externă, fie direct, în numele organelor administrației publice locale, fie garantate de către Guvern. Legea cadru a finanțelor publice locale oferă posibilitatea autorităților administrației publice locale de a-și completa propriile resurse financiare prin contractarea unor împrumuturi interne sau externe pe care le pot folosi fie pentru realizarea de investiții publice de interes local, fie pentru refinanțarea datoriei publice locale.
Trebuie sǎ ne gândim la faptul ca investițiile realizate de cǎtre administrațiile publice locale au fost și sunt în România mult sub nivelul necesar, comparativ cu nivelul european. În prezent, cea mai mare parte a infrastructurii este învechitǎ și necesitǎ efort deosebit pentru a fi înlocuitǎ și modernizatǎ. Serviciile publice locale precum alimentarea cu apǎ, canalizarea și colectarea deșeurilor solide sunt furnizate la costuri unitare mari, creșterea nivelului lor necesitând investiții considerabile. Problema finanțǎrii devine în acest context o preocupare de prim plan pentru autoritǎțile locale din România.
O parte a proiectelor de dezvoltare își gǎsește finanțarea în resursele bugetelor locale, sub forma veniturilor proprii, din transferuri de la bugetul de stat, sau fonduri ale Uniunii Europene, însǎ realitatea o demonstreazǎ cǎ nu este suficient. În aceasta situație, se impune gǎsirea unor surse alternative de finanțare.
O primǎ variantǎ este reprezentatǎ de finanțǎrile nerambursabile interne și externe, precum cele din fondurile de tip structural ale Uniunii Europene pre și post aderare. Programele de pre-aderare, bazate pe negocieri anuale finalizate prin memorandumuri financiare încheiate prin Comisia Europeanǎ și Guvernul României, au vizat diverse domenii : dezvoltarea resurselor umane, a spațiului rural, turismului și inițiativelor locale( Programul PHARE); îmbunǎtǎțirea infrastructurii de transport și protecția mediului (Programul ISPA); consolidarea cadrului necesar dezvoltǎrii durabile a sectorului agricol și zonelor rurale (Programul SAPARD). Fondurile europene de post-aderare vor viza : dezvoltarea economică durabilă la nivel regional și local prin mobilizarea capacităților locale și diversificarea structurilor economice în domenii precum cercetare și dezvoltare tehnologică, inovare și antreprenoriat, societatea informațională, IMM-uri, protecția mediului, turism, energie (Fondul European de Dezvoltare Regională-FEDR); sporirea adaptabilității forței de muncă și a întreprinderilor, creșterea accesului pe piața forței de muncă, prevenirea șomajului, prelungirea vieții active și creșterea gradului de participare pe piața muncii a femeilor și imigranților, sprijinirea incluziunii sociale a persoanelor dezavantajate și combaterea discriminării (Fondul Social European-FSE); protecția mediului și a rețelelor de transport transeuropene, proiecte în domeniul dezvoltării durabile precum și proiecte care vizează îmbunătățirea managementului traficului aerian și rutier, modernizarea transportului urban, dezvoltarea și modernizarea transportului multimodal (Fondul de Coeziune); respectiv Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR) și Fondul European pentru Pescuit (FEP).
O altă soluție viabilǎ o reprezintǎ parteneriatul public-privat, ce presupune cooperarea administrațiilor publice (inclusiv cele locale) cu sectorul privat în dezvoltarea unor probleme/atribuții ale administrațiilor publice. Mobilizând resurse disponibile ale sectorului privat alături de cele ale sectorului public, apare avantajul posibilitǎții de realizare a unor proiecte de anvergurǎ inițiate de administrația publicǎ, dar la care nu participǎ doar administrația publicǎ. Deși fǎrǎ o bogatǎ tradiție, parteneriatul public-privat ca alternativǎ de realizare a proiectelor publice este utilizat și în România, cu precǎdere în turism (programe de dezvoltare a Litoralului Mǎrii Negre și a Deltei Dunǎrii) sau în crearea de parcuri industriale, dar și în alte situații precum construirea de centre comerciale sau de agrement.
În condițiile imposibilitǎții aplicǎrii soluțiilor anterioare, demararea sau continuarea unor investiții devine posibilǎ prin apelul la resurse de împrumut, puse la dispoziția autoritaților locale de către diverși creditori în condițiile rambursabilitǎții la un anumit termen și cu obținerea unei remunerații sub formǎ de dobândǎ. Astfel, potrivit legislației care reglementeazǎ în prezent problematica finanțelor publice locale din România (Legea Finanțelor Publice Locale nr. 273/2006), în vederea realizǎrii de investiții publice de interes local, Consiliilor locale, județene și Consiliului General al Municipiului Bucuresti, după caz, le este permis sǎ aprobe contractarea de împrumuturi interne sau externe, pe termen scurt, mediu sau lung dar și garantarea acestora pentru agenții economici și serviciile publice din subordine.
Angajarea de împrumturi interne se poate realiza și fǎrǎ garanția statului, cu condiția informǎrii prealabile a Ministerului Finanțelor Publice. Împrumuturile externe pot fi însǎ contractate direct sau garantate de cǎtre autoritǎțile administrației publice locale numai cu avizul comisiei de autorizare a acestor împrumuturi, constituitǎ din reprezentanți ai autoritǎților administrației publice, ai Guvernului și ai Bǎncii Naționale a României și aprobatǎ de Guvern. Autoritǎțile administrației publice locale pot beneficia și de împrumuturi externe garantate de stat sau contractate de acesta și subcontractate ulterior.
1.2.2. Împrumutul de stat ca formă principală a creditului public
Creditul public are menirea de a complini resursele publice ale unei autorități date. Formele cele mai cunoscute de manifestare a creditului public sunt:
împrumutul de stat
atragerea disponibilităților bănești prin Casele de Economii și alte instituții financiar – bancare similare lor.
Prima formă, împrumutul de stat presupune relații contractuale directe între autoritate publică centrală în ipostaza de debitor și fiecare persoană fizică sau juridică în postura de creditor, vizând condițiile de subscriere la împrumut și suma împrumutată. Distingem următoarele forme ale împrumuturilor de stat : împrumuturi interne sau externe contractate/garantate de către autorități ale administrației publice centrale.
Cea de-a doua formă, se distinge prin stabilirea relațiilor de credit, în prim plan, între autoritățile publice locale și Casa de Economii care, la rândul său , intră în relații cu posesorii disponibilităților bănești, persoane fizice și juridice, de la care le mobiliează, urmând a ceda autorităților o parte (sau integral) din soldul operațiunilor. În aceste condiții, Casele de Economii și instituțiile similare lor apar ca intermediari financiari, mijlocind redistribuirea anumitor resurse bănești disponibile în economie, care aparțin altor persoane fizice sau juridice și din care o bună parte ajunge la dispoziția autorităților publice locale și se folosește pentru finanțarea de cheltuieli publice.
Împrumutul de stat apare în legătură cu execuția bugetului care, pe perioade subanuale (zile sau luni) sau pe total an, poate suferi de insuficiența veniturilor în raport cu cheltuielile prevăzute a se efectua. De aici necesitatea unui împrumut, fie din nevoia de trezorerie (acoperirea unor cheltuieli pe termen scurt), fie din nevoia de echilibrare a bugetului (acoperirea deficitului anual). Sursa împrumuturilor de stat o reprezintă disponibilitățile bănești ale populației și ale altor agenți economici. Contractarea se poate face fie direct de către autoritățile publice locale, fie prin intermediul unor instituții financiare care gestionează plasarea împrumutului (bănci, case de economii, case de asigurări sociale, case de pensii, societăți de asigurări și reasigurari etc. – care colectează o parte din disponibilitățile bănești de pe piață și le pun la dispoziția autorităților pe o perioada de timp determinată și în condiții expres precizate).
Principalele condiții pentru acordarea creditului sunt: garanția, rata dobânzii și termenul de rambursare, precum și alte eventuale avantaje.
Împrumuturile de stat pot fi contractate dar și garantate de autoritățile administrației publice locale. Împrumuturile contractate de unitățile administrativ-teritoriale, precum și cele contractate de operatorii economici și serviciile publice din subordine pot fi garantate de către acestea prin veniturile proprii. Garanția prin venituri devine valabilă și se aplică din momentul acordării garanției. Veniturile care se constituie în garanție și care sunt încasate la bugetul local sunt supuse condițiilor din acordul de garantare, care se aplică cu prioritate față de orice revendicări ale altor terți către autoritatea administrației publice locale.
Totalul datoriilor anuale reprezentând ratele scadente la împrumuturile contractate și/sau garantate, dobânzile și comisioanele aferente ale unităților administrativ teritoriale inclusiv ale împrumutului care urmează să fie contractat să nu depășească 30% din suma veniturilor bugetului local. În vederea calculării acestei limite pentru împrumuturile contractate și/sau garantate cu o rată variabilă a dobânzii se ține seama de valoarea datoriei la rata dobânzii valabile la data întocmirii documentației. În scopul calculării acestei limite, împrumuturile acordate în valută țin seama de cursul de schimb comunicat de Banca Națională a României la data efectuării calculului.
Împrumuturile contractate pot fi :
INTERNE
anagajte în nume propriu, de către Consiliile locale, județene și Consiliului general al Municipiului București sau prin intermediul unor agenții sau al altor instituții specializate.
Sunt destinate:
finanțării investițiilor publice de interes local;
refinanțării datoriei publice locale;
acoperirii golurilor temporare de casă ca urmare a decalajului dintre veniturile și cheltuielile bugetelor locale.
garantate de către Consiliile locale, județene și Consiliul general al Municipiului București sunt contractate de unitățile administrativ-teritoriale, precum și de instituțiile și serviciile publice de interes local de la instituții financiare interne
Sunt destinate:
refinanțării datoriei publice locale;
finanțării investițiilor publice de interes local.
EXTERNE
angajate în nume propriu sunt contractate, cu aprobarea comisiei de autorizare, direct de către Consiliile locale, județene și Consiliului general al Municipiului București sau prin intermediul unor agenții sau al altor instituții financiare internaționale și/sau de pe piața financiară internațională.
Sunt destinate:
finanțării investițiilor publice de interes local;
refinanțării datoriei publice locale.
garantate de către Consilii locale, județene și Consiliul general al Municipiului București, numai cu aprobarea comisiei de autorizare a acestor împrumuturi, sunt contractate de unitățile administrativ-teritoriale, precum și de instituțiile și serviciile publice de interes local de la instituții financiare internaționale.
Sunt destinate:
finanțării investițiilor publice de interes local.
Împrumuturile garantate de autoritățile administrației publice locale sunt contractate de societăți comerciale, regii autonome, companii/societăți naționale, unități administrativ-teritoriale și instituții publice de interes local, în scopul finanțării unor proiecte de investiții, pe baza scrisorilor de garanție emise de Ministerul Finanțelor Publice, în numele și în contul statului, sau de către autorități ale administrației publice locale. Scrisorile de garanție reprezintă documentul ce exprimă angajamentul asumat, în contul și în numele statului, de către Guvern, prin Ministerul Finanțelor Publice sau de către autoritățile administrației publice locale, în calitate de garanți, față de instituțiile creditoare de a plăti la scadență obligațiile neonorate ale garantului
Instrumentele de contractare a datoriei publice de către colectivitățile locale sunt: titlurile de valoare, împrumuturile de la bănci comerciale, credit furnizor, leasing financiar, garanție locală. Emisiunea și lansarea titlurilor de valoare se pot face direct de către autoritățile administrației publice locale sau prin intermediul unor agenții ori al altor instituții specializate.
Astfel, ca urmare a preluării unui credit, autoritățile locale emit înscrisuri cu statut de titluri financiare: polițe/bonuri de tezaur, certificate/bonuri de impozite și certificate de trezorerie în cazul creditelor din nevoi de trezorerie sau obligațiuni municipale , titluri de rentă sau titluri de rentă perpetuă în cazul creditelor de echilibrare a bugetului; primele trei sunt înscrisuri privind creditul pe termen scurt și atestă, de regulă, un credit pe piața internă; ultimele sunt înscrisuri privind credite pe termen lung și atestă un credit ce poate fi preluat fie pe piața internă, fie pe piața externă.
1.2.3. Obligațiunile municipale ca modalitate mai avantajoasǎ de finanțare a deficitului bugetar
Majoritatea împrumuturilor sunt structurate prin emisiuni de valori mobiliare (obligațiuni), prefinanțate, după caz, prin linie de credit bancar de tip Bridge Loan. Linia de credit bancar este menită să asigure fondurile necesare realizării obiectivelor de investiții pe măsură ce autoritatea are nevoie de ele, dobânda plătindu-se astfel numai la sumele efectiv utilizate. Accesarea înainte de emisiunea de obligațiuni a unei linii de finanțare de tip Bridge Loan reduce semnificativ costurile în privința capitalului împrumutat și, în situațiile în care această linie are și caracteristică „revolving“, asigură continuitatea și ciclicitatea realizării obiectivelor de investiții prin costuri minime. Linia de credit „Bridge Loan revolving“ este utilizată în special pentru împrumuturile în sume mari, derulate pe perioade lungi de timp, iar plafonul este stabilit în funcție de necesități, între 30% și 50% din valoarea totală a împrumutului. De regulă, linia de credit cu această caracteristică revolving se rambursează din emisiunea de obligațiuni emisă în mai multe serii. Astfel, înainte de a se ajunge la plafonul maxim al creditului, începe procedura de emitere de obligațiuni destinate rambursării și regenerarii liniei de credit. După finalizarea cu succes a acestei prime serii de obligațiuni, emitentul (autoritatea publică locală) poate utiliza din nou linia de credit până la atingerea maximă a plafonului, ulterior urmând o nouă emisiune de obligațiuni.
Piața de capital are, pe lângă rolul de a mobiliza capitalurile persoanelor fizice sau juridice, care economisesc și care urmăresc plasarea profitabilă a acestor capitaluri, și o funcție mai puțin exploatată: aceea de finanțare. Deși soluția tradițională a creditului public rămâne o metodă încǎ folositǎ, administrațiile locale recurg din ce în ce mai des la emisiunile de obligațiuni municipale ca surse alternative de finanțare pentru susținerea proiectelor de investiții. Împrumuturile obligatare sunt mai avantajoase atât din punct de vedere al costurilor cât și a perioadei de rambursare comparativ cu împrumuturile bancare. De asemenea, administrațiile publice locale pot monitoriza mai bine sursele obținute (raportări periodice privind plata dobânzilor și a principalului, a utilizării fondurilor obținute) ceea ce sporește încrederea învestitorilor în asftel de instrumente. Obligațiunile municipale au, în general, cel mai mare randament care poate fi obținut de pe urma instrumentelor cu venit fix, accesibile publicului larg.
Avantajele obligațiunilor municipale :
Pentru emitent costurile sunt mai mici decât costurile angajării unui credit bancar;
Sunt mai profitabile decât obligațiunile de stat sau depozitele bancare;
Obligațiunile garantate au prioritate la plată față de orice revendicări ale terților indiferent dacă aceste persoane cunosc ori nu acordul de garantare;
Comisionul de tranzacționare perceput pe piețele reglementate este redus;
Maturitatea lor a ajuns la 20 și chiar 30 de ani, eliminându-se astfel riscul de reinvestire (se cunoaște exact randamentul pentru o perioadă lungă);
Activitatea autorității administrativ teritoriale este supusă verificării Curții de Conturi în anumite situații:
dacă autoritatea administrației publice locale nu își rambursează toate obligațiile de plată pe termen scurt până la sfârșitul anului bugetar în care au fost angajate împrumuturile;
dacă, la un anumit moment, pe durata anului bugetar, datoriile pe termen scurt ale autorității administrației publice locale depășesc 5% din totalul veniturilor estimate a fi încasate pe durata anului bugetar în care se face împrumutul
Condiții de emitere :
totalul datoriilor anuale reprezentând ratele scadente la împrumuturile contractate și/sau garantate, dobânzile și comisioanele aferente acestora, inclusiv ale împrumutului care urmează să fie contractat și/sau garantat în anul respectiv să nu depășească limita de 30% din totalul veniturilor proprii ale unității administrativ teritoriale emitente;
hotărârea autorității publice locale privind emisiunea de obligațiuni ;
informarea prealabilă a Ministerului Finanțelor Publice ;
prospectul de ofertă publică de obligațiuni trebuie să aibă conținutul minim prevăzut de regulamentul nr. 5/2003.
În cazul obligațiunilor municipale, plata pricipalului și a dobânzilor este garantată de administrațiile publice locale, prin întreaga lor putere fiscală și de impozitare(mai exact: cu veniturile viitoare din impozitele locale încasate). Spre deosebire de titlurile de stat și de deținerile de lei la băncile comerciale, obligațiunile municipale nu sunt garantate de statul român. Acest fapt ar putea crește riscurile de neplată a emisiunilor municipale, însă emitentul se angajează se plătească toate obligațiile ce-i revin conform prospectului de emisiune din veniturile proprii, exceptând finanțările de la bugetul de stat. Majoritatea emisiunilor de obligațiuni sunt garantate conform unui Acord de Garantare, încheiat între emitent și împrumutători și sunt înregistrate în Arhiva Electronică a Garanțiilor Reale Mobiliare. Acordul de Garantare se aplică cu prioritate față de orice alte revendicari ale unor ulteriori terți cǎtre administrația localǎ emitentǎ. Din aceste motive obligațiunile municipale sunt considerate instrumente de investire cu risc scăzut față de alte instrumente de investiție pe piața de capital. Riscul de rată a dobânzii este determinat de volatilitatea ratelor de dobandă și de randament pe piața financiară a României. Faptul cǎ evoluția dobânzilor este greu de previzionat este demonstrat de singura emisiune de obligațiuni cu dobândă fixă emisă până acum pe piață românească.
În cazul în care acest lucru s-ar întampla, procedura constă, în linii mari, în scoaterea la vânzare, prin licitație, a proprietaților municipalității respective, astfel încât să acopere prejudiciul creat deținătorilor de obligațiuni.
CAP 2. ANALIZA ÎNDATORÃRII LOCALE ÎN ROMÂNIA ȘI ALTE ȚÃRI
2.1. Premise ale recurgerii la îndatorare localǎ
Echilibrul monetar este o noțiune pe care specialiștii în domeniu o considerǎ o garanție a gestiunii corecte a principalelor resurse publice ale națiunii. Istoria a demonstrat însǎ cǎ, în urma marilor crize economice (1929-1933 sau Al Doilea Razboi Mondial), majoritatea țǎrilor cu economie de piațǎ au început sǎ-și construiascǎ bugetele cu deficit, apoi, pentru a trece mai ușor examenul parlamentar în demersul pentru aprobarea bugetelor, guvernele camufleazǎ cuantumul real al deficitului prin practici de genul debugetizǎrii sau al artificiilor contabile, prin conturile speciale de Trezorerie publicǎ.
La nivel centralizat, dupǎ revoluție, și țara noastrǎ a adoptat aceasta practicǎ, de a aproba construcția bugetelor cu deficit. Cea mai bunǎ metodǎ de a finanța acest deficit este chiar apelarea la diferite forme de împrumut la nivel local și central.
Tabel nr. 1: Nivelul deficitului bugetar al Bugetului General Consolidat în România
(milioane unitǎți monedǎ naționalǎ)
Sursǎ: Institutul Național de Statisticǎ www.insse.ro [accesat la 12.05.2008]
Din tabelul nr. 1 rezultǎ cǎ România are un deficit care a crescut de 3 ori în 2007 fațǎ de nivelul anului 2004, iar estimǎrile pentru 2008 sunt sunt in creștere, nivelul lor ajungând la 385% fațǎ de 2004. La nivel Uniunii Europene, în 2007, România s-a situat pe locul 6 cu un deficit bugetar raportat la PIB de 2,5% , dupǎ urmǎtoarele țǎri: Ungaria 5,5%, Marea Britanie – 2,9%, Grecia – 2,8%, Franța – 2,7% și Portugalia – 2,6%. De menționat
La nivel local situația se prezintǎ în felul urmǎtor:
Tabelul nr. 2: Execuția bugetelor locale pe regiuni ale țǎrii
la nivelul anilor 2005-2006
(milioane unitǎți monedǎ naționalǎ)
Sursǎ: Institutul National de Statistica www.insse.ro [acesat la data de 20.05.2008]
Tabelul nr.2 ilustreazǎ faptul cǎ, la nivel de regiuni, toate comunitǎțile locale au obținut excedent bugetar atât în anul 2005 cât și în 2006. Se mai observǎ cǎ veniturile bugetelor locale (calculate pe regiuni) au crescut semnificativ în 2006 fața de 2005, între 30% și 35% în funcție de regiune. Însǎ aceastǎ suficiențǎ materialǎ nu ilustreazǎ pe deplin necesarul de investiție în cadrul fiecarei comunitǎți în parte. Recuperarea decalajului politic, economic, social, chiar și cultural pe care România îl are față de vechile țǎri membre ale Uniunii Europene, nu se poate face decât prin implementarea unor măsuri care au la bază planuri coerente ce vizează o bună cunoaștere a realităților regionale. Este cu atat mai grav cu cât, în 2006 administrațiile locale deși au avut parte de venituri superioare, cheltuielile nu s-au ridicat la nivelul acestora, înregistrandu-se excedente mult crescute fațǎ de 2005. Acești bani puteau folosi la dezvoltarea comunitǎților.
Dintre toate, regiunile de Nord-Est și cea de Sud (zona Craiovei), sunt cele mai puțin dezvoltate din România. Ele dețin un potențial ridicat de creștere economicǎ, dar nu se pot lǎuda, deocamdatǎ, cu rezultate deosebite. Sudul mizeazǎ pe turism și pe un interes în creștere al investitorilor. În zona de nord-est, cu toate cǎ e celebrǎ pentru recordul de sǎrǎcie la nivelul Uniunii Europene, încep sǎ se vadǎ semne bune, mai ales sub forma parcurilor industriale și a centrelor de afaceri, realizate cu fonduri PHARE (la Bacǎu și Iași). Investițiile sunt încǎ puține, infrastructura și utilitǎțile nu sunt nici pe departe la nivelul necesar, iar nivelul mediu de dezvoltare din Uniunea Europeanǎ, se contureazǎ a fi atins în aproximativ 20-30 de ani.
Tocmai pentru a recupera din acest decalaj, autoritǎțile locale sprijinite și de noi reglementǎri în domeniu (Legea 273/2006 privind finanțele publice locale și Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice), au la dispoziție diferite instrumente de creditare. Competența de a aproba contractarea de împrumuturi interne sau externe de către unitățile administrativ-teritoriale precum și garantarea împrumuturilor contractate de agenții economici și serviciile publice din subordinea acestora le revine consiliilor locale și județene.
Împrumuturile pe termen scurt, mediu și lung pot fi utilizate pentru realizarea de investiții publice de interes local, precum și pentru refinanțarea datoriei publice locale. Instrumentele datoriei publice locale stabilite prin lege sunt titlurile de valoare și împrumuturile de la băncile comerciale sau de la alte instituții de credit.
Refacerea infrastructurii deficitare (punctul la care România are de pierdut foarte mult în încercarea de a atrage firmele mari din exterior, interesate de o forțǎ de muncǎ calificatǎ, plǎtitǎ mult sub nivelul Uniunii Europene) atrage dupǎ sine investiții strǎine. Aceste investiții aduc venituri proprii sporite în bugetele autoritǎților locale (din impozite și taxe). Dacǎ ținem cont cǎ datoria publică locală reprezintă o obligație generală care trebuie rambursată, conform acordurilor încheiate, din veniturile proprii ale unității administrativ-teritoriale atunci raționamentul renteazǎ. Practic împrumuturile atrag investiții care pe urma ușureazǎ costurile împrumutului inițial (rata dobânzii, comisionul etc.).
Avem de-a face de fapt cu o formǎ a levierului financiar: banii împrumutați sunt utilizați pentru a mǎri rentabilitatea generatǎ de cǎtre activitatea comunitǎții locale. O valoare mare a acestui raport indicǎ o politicǎ de finanțare foarte agresivǎ, ceea ce înseamnǎ câștiguri foarte volatile. O valoare micǎ a acestui raport indicǎ o politicǎ de finanțare conservatoare și un risc scǎzut, existând posibilitǎți reduse de a se obține pierderi mari sau câștiguri mari.
Mai rǎmâne de menționat cǎ legislația a fost multǎ vreme un impediment în dezvoltarea localǎ din România: Legea 273/2006 ce a înlocuit Ordonanța de Urgențǎ nr. 45/2003 privind finațele publice locale, a adus la bugetele locale, cote defalcate din impozitul pe venit provenite de la bugetul de stat, mult mai mari. De asemenea, gradul de îndatorare localǎ raportat la veniturile proprii ale unitǎților administrative, a crescut de la 20% la 30% permițându-se astfel contractarea de împrumuturi mai importante (excluzandu-se din limitǎ fondurile externe nerambursabile de pre sau postaderare de la UE utilizate în prefinanțǎri și/sau cofinanțǎri de proiecte). De remarcat cǎ aderarea la Uniunea Europeanǎ a fost cea care a impus alinierea legislației la niște standarde îndreptate spre dezvoltare localǎ (aproximativ dupǎ anul 2000, odatǎ cu începerea negocierilor de aderare la UE, au început sǎ aparǎ inițiativele legislative mai permisive din acest punct de vedere).
2.2. Analiza comparativǎ a utilizǎrii împrumuturilor publice pentru finanțarea activitǎților locale în România și alte țǎri
2.2.1. Elemente tehnice ale împrumuturilor publice
La împrumuturi, statul apeleaza fie din necesități de trezorerie, fie din necesități de echilibru bugetar. În primul caz, deși pe întregul an, bugetul de stat se prezintă echilibrat, este posibil ca pe parcursul acestuia, și cu deosebire în primele luni ale anului, să nu existe o concordanță perfectă între termenele la care se încasează veniturile și cele la care se efectuează cheltuielile. Prin urmare, pe timpul execuției bugetare, pot să apară fie goluri de casă (când plățile devansează încasările), fie un plus de resurse față de ritmul normal al plăților.
Definirea și individualizarea împrumuturilor publice se realizează cu ajutorul unor elemente tehnice, care sunt stabilite în actele normative pe baza cărora sunt lansate și se angajează.
Pe baza acestor elemente tehnice, subscriitorii potențiali fac judecăți de valoare cu privire la condițiile plasării disponibilităților bănești proprii în înscrisuri ale împrumutului public.
În continuare, vom efectua o prezentare succintă a elementelor tehnice specifice împrumuturilor.
1. Denumirea împrumutului constituie acel element tehnic prin care se precizează destinația dată de către emitent resurselor obținute pe baza sa, precum și anul contractării împrumutului. Dacǎ se dorește atragerea atenției opiniei publice asupra caracterului excepțional al împrumutului sau asupra obiectivului urmărit prin acel împrumut, apreciat de interes național, se precizează acest lucru prin însăși denumirea lui.
2. Împrumutatul (care apare și sub denumirea de subscris, debitor sau emitent) este autoritatea publică solicitantă a creditului. În cazul împrumutului de stat, acesta devine debitor și emitent, deoarece emite înscrisuri cu denumiri specifice (obligațiuni, bonuri de tezaur, rente de stat ș.a.) care atesta:
subscrierea la împrumut;
valoarea efectului public;
anuitatea;
dobânda și/sau câștigul;
scadența.
3. Împrumutătorii (denumiți și subscriitori, creditori sau depunători) sunt persoanele fizice și/sau juridice care consimt sǎ crediteze statul (sau orice autoritate publicǎ), primind, în schimbul sumelor subscrise, obligațiuni, polițe sau alte titluri de stat).
4. Titlurile de credit public sunt documente scrise având o formǎ și un conținut stabilite prin actul normativ de lansare a împrumutului, în care se precizează sumele subscrise și drepturile creditorilor. Aceste înscrisuri sunt denumite diferit (efecte publice, obligațiuni, titluri publice sau hârtii de valoare), în funcție de termenul de rambursare al împrumutului și de caracteristicile lor juridice.
În funcție de termenul de rambursare, în cazul împrumuturilor pe termen scurt (de până la 1 an) se emit:
bonuri de tezaur – sunt înscrisuri care se adresează unei categorii speciale de subscriitori, deoarece nu se supun regulilor dreptului cambial și nu pot fi transmise la cursuri variabile, prin cesiunea de creanțe; ele pot fi însă, lombardate la bănci și pot fi vândute la licitații, la cursuri variabile;
certificate de datorie – sunt înscrisuri care au caracteristicile bonurilor de tezaur, dar se vând numai la valoarea lor nominală, având, deci, cursuri fixe;
certificatele sau bonurile de impozite – sunt înscrisuri nepurtătoare de dobândǎ pe care statul le înmânează creditorilor săi pentru plata unor furnituri sau pentru onorarea altor angajamente; deținătorii acestor înscrisuri le pot utiliza pentru achitarea impozitelor datorate statului și nu pot fi transmise decât statului;
polițele de tezaur – spre deosebire de înscrisurile prezentate anterior, acestea se aflǎ sub incidența dreptului cambial, care reglementează condițiile în care pot fi scontate la bănci, executate silit etc.; de asemenea, acestea pot fi scontate la bănci sau pot fi negociate la bursele de valori;
obligațiunile aferente creditului public – sunt titluri de credit emise de către stat pentru împrumuturile angajate pe termen mediu sau lung și asigură posesorilor acestora un venit fix, de dobânzi anuale; sunt cazuri când sunt atribuite doar câștiguri sau atât câștiguri cât și dobânzi;
titlurile de rentă – sunt specifice împrumuturilor fără termen, iar posesorii acestor înscrisuri au dreptul să primească de la stat anumite sume de bani, precizate anticipat, care se plătesc periodic, pe toata durata vieții acestora.
În funcție de caracteristicile lor juridice, titlurile de credit public pot fi:
nominale (se emit când împrumutul public se adresează unui număr redus de subscriitori, iar plata veniturilor aferente și rambursarea sumelor scadente se efectuează doar către titulari sau reprezentanți ai acestora);
la purtător (se emit când împrumutul public se adresează unui număr mare de subscriitori, iar plata veniturilor aferente și rambursarea sumelor scadente se efectuează oricărui deținător al acestor înscrisuri și în orice localitate unde funcționează ghișeele sale de specialitate).
De asemenea, trebuie reținut faptul că, sumele exigibile, de la autoritățile publice emitente ale împrumuturilor pe termene scurte formează datoria publică flotantă, iar cele exigibile pe termene medii și lungi (inclusiv cele fără termen) reprezintă datoria publică consolidată.
5. Cuantumul (mărimea) împrumutului public apare atât sub forma cuantumului aprobat de organul legislativ sau executiv, cât și sub forma cuantumului realizat după încheierea operațiunilor de plasare.
Cuantumul aprobat se prezintă în următoarele forme:
cuantum limitat, ca valoare nominală a unei sume ce urmează a fi împrumutată și în ce privește perioada de timp în care se pot efectua subscrierile;
cuantum nelimitat, când statele solicită împrumuturi deschise (ca sumǎ și/sau ca duratǎ a subscrierii).
Cuantumul realizat este în funcție de condițiile stabilite de autoritățile emitente cu privire la dobânzi, câștiguri și anuitate și evidențiază încrederea/neîncrederea potențialilor creditori (subscriitori) în autoritățile emitente.
Cuantumul împrumutului public se determină cu relația:
Cip = VT · Nr.Te(pl)
unde: Cip – cuantumul împrumutului public
VT – valoarea unui titlu
Nr.Te(pl) – numărul titlurilor emise sau plasate efectiv
6. Cursul de emisiune al împrumutului public (Cei) reprezintă prețul, stabilit de emitent, pentru 100 de unități monetare din valoarea nominală a acestuia. Totuși, acest curs se stabilește de emitent și în funcție de raportul dintre cererea și oferta de capital de împrumut, de nivelul dobânzii și al altor avantaje promise de acesta potențialilor emitenți. În acest context, în practică se utilizează:
curs „al pari", când Cei = 100 u.m.;
curs „sub pari", când Cei < 100 u.m.;
curs „supra pari", când Cei > 100 u.m.
De regulă, datorită concurenței care se manifestă pe piața capitalului și a inexistenței unor soluții alternative, cursul de emisiune al împrumuturilor publice este „sub pari", subscriitorii beneficiind de o prima de emisiune, dată de diferența dintre valoarea nominală a titlului și suma plătită la subscriere.
Când statul emitent are o reputație bună pe piața capitalului, cursul de emisiune al titlurilor de stat este „al pari" și în mod excepțional „supra pari".
7. Valoarea titlului creditului public, chiar dacă este o noțiune care se folosește în mod convențional (deoarece înscrisurile care certifică împrumuturile publice nu au o valoare proprie), apare sub următoarele forme:
ca valoare nominală, reprezintă suma înscrisă pe titlul de credit public și exprimă mărimea creanței pe care deținătorul acestuia o are de încasat de la stat sau, invers, datoria pe care statul o are de plătit deținătorului titlului respectiv;
ca valoare reală, reprezintă suma efectivă cu care se vinde sau se cumpără un titlu de credit public și se manifestă nu doar cu ocazia emiterii și angajării creditului respectiv, ci și în cursul perioadei de valabilitate a împrumutului angajat, în funcție de cursul la care se optează pentru înscrisurile publice negociabile.
8. Veniturile și alte avantaje ce revin subscriitorilor la împrumuturile publice sunt plăți efective pe care statul le efectuează către creditorii săi, ca „preț” al dreptului de folosință temporară a sumelor bănești împrumutate, sub forma de: dobânzi, câștiguri, dobânzi și câștiguri, rente, prime de rambursare, precum și anumite avantaje sau facilități, care nu presupun fluxuri monetare directe :
Dobânda reprezintă suma de bani pe care statul o plătește creditorilor săi pentru împrumuturile angajate de la aceștia. Nivelul (mărimea) dobânzii anuale (Da) se stabilește pe baza ratei dobânzii (d), care se fixează anticipat, prin prospectul de emisiune a împrumutului public.Rata dobânzii la împrumuturile publice se fixează la un nivel apropiat de cel al ratei medii a dobânzii la creditul bancar.
Câștigurile sunt veniturile încasate de subscriitorii care sunt deținători ai titlurilor de credit public câștigătoare cu ocazia tragerilor periodice la sorți. Suma totală a câștigurilor se stabilește, în acest caz, la nivelul dobânzilor care se atribuie în varianta titlurilor publice cu dobânda, dar suma se împarte doar posesorilor de titluri de credit public ieșite câștigătoare. Aceste titluri de credit public se emit de către stat în scopul creșterii atractivității unor împrumuturi și se adresează acelor subscriitori cărora li se pare mai tentantă perspectiva obținerii unui câștig mare, în comparație cu realizarea certă a unui venit de câteva procente pe an, sub formă de dobândǎ. În concluzie, rezultă că în cazul titlurilor de credit cu câștiguri sunt subscriitori care riscă și devin mari câștigători, în timp ce pierd dobânda pe care ar fi încasat-o în cazul titlurilor de credit cu dobândă.
În cazul împrumuturilor publice cu dobânda și câștiguri subscriitorii acceptă o rată a dobânzii mai scăzută, în condițiile în care diferența de venit astfel rezultată este compensată sau chiar „remunerată" prin câștigurile atribuite sub forma primelor de emisiune și a primelor de rambursare.
Rentele sunt sumele de bani pe care statul se obligă să le plătească persoanelor fizice care subscriu la împrumuturile publice fără un termen expres de rambursare. Aceste sume de bani, denumite și rente viagere, se plătesc regulat, în cuantumuri fixe stabilite anticipat, până la sfârșitul vieții subscriitorilor, după care, obligația statului se stinge.
Primele de asigurare sunt venituri promise subscriitorilor la împrumuturile publice sau care revin efectiv acestora datorita diferenței, favorabile lor, dintre cursul de emisiune și cursul de rambursare ale obligațiunilor.
Avantajele sau facilitățile nonsubstanțiale (care nu presupun fluxuri monetare directe) se refera la:
scutirea de impozite a veniturilor încasate pentru împrumuturile subscrise sau pentru titlurile de credit public negociabil procurate în tranzacțiile bursiere;
acceptarea, de către autoritățile fiscale, a unora dintre titlurile de credit public, la valoarea lor nominală, pentru stingerea unor obligații față de stat a subscriitorilor;
acordarea privilegiului juridic pentru unele înscrisuri ale împrumuturilor publice de a nu fi expuse executării silite, în cazul declarării stării de faliment pentru deținătorii acestora;
garantarea juridică a unor împrumuturi publice împotriva deprecierii monetare, prin exprimarea lor într-o valută mai stabilă sau prin indexarea lor s.a.
Pentru finanțarea deficitului bugetar, statul se împrumută pe piața internă sau în străinătate. Pentru împrumuturile contractate pe piața internǎ, inclusiv la banca centrală, pe termen scurt, se emit bonuri de tezaur. Emisiunea bonurilor de tezaur, în unele țări, este limitată prin lege, în timp ce în altele este nelimitată.
Bonurile de tezaur sunt titluri de împrumut, purtătoare de dobândă, la fel ca obligațiunile și împreună fac parte din categoria efectelor publice protejate, prin Codul Penal, împotriva falsificării sau contrafacerii. Fiecare bon de tezaur cuprinde denumirea, emitentul, precizarea sumei de bani stabilită ca unitate valorică a împrumutului, precum și alte informații privind dobânda, termenul de rambursare, eventual numărul de serie și alte condiționări din ansamblul cărora rezultă că titlul respectiv dovedește și reprezintă o creanță a deținătorului față de stat.
2.2.2. Metodologia angajării împrumutului public
I. Plasarea împrumuturilor publice
Împrumuturile publice presupun derularea anumitor operațiuni. Practica financiară a împrumuturilor publice include, ca operațiune inițială, plasarea acestora, care se realizează pe baza unor autorizații legale și care se efectuează prin următoarele modalități:
prin subscripție publică;
prin intermediul unor consorții (sindicate) bancare – care se angajează, fie să realizeze operațiunile necesare în numele statului, fie să le cumpere în anumite condiții;
prin vânzare la bursa de valori.
II. Conversiunea și consolidarea împrumuturilor publice
Pe piața capitalului de împrumut, datorită modificării raportului dintre cerere și ofertă, nivelul ratei medii a dobânzii practicate la împrumuturile publice nu rămâne constant vreme îndelungată. Astfel, în perioadele în care rata medie a dobânzii scade considerabil, statul fructificǎ situația creată pentru a-și ușura efortul financiar determinat de împrumuturile contractate, în condiții mai puțin favorabile. În această perioadă, statul preschimbă înscrisurile unui împrumut vechi cu înscrisuri ale unui nou împrumut emis cu o dobândă mai scăzută.
Această operațiune, denumită conversiune, se derulează, de regulă, în faza de depresiune și la începutul fazei de înviorare a ciclului economic, deoarece atunci dobânda atinge nivelul minim.
În practica împrumuturilor publice sunt utilizate următoarele forme de conversiune:
conversiune forțată (când posesorii titlurilor de credit public sunt obligați să le preschimbe cu titlurile unui nou împrumut, în decursul unei anumite perioade de timp, dar cu o rată a dobânzii mai mică, iar la expirarea termenului stabilit, cele vechi, nepreschimbate, își pierd valabilitatea);
conversiune facultativă (oferă posibilitatea deținătorilor titlurilor de credit public să-și preschimbe aceste titluri cu înscrisurile unui nou împrumut sau să-și păstreze înscrisurile vechiului împrumut, în funcție de propriile interese);
conversiunea sau rambursarea anticipată (când subscriitorii pot opta între a accepta preschimbarea titlurilor împrumutului vechi în condițiile stabilite de stat pentru noul împrumut, și a refuza preschimbarea, în condițiile solicitării rambursării anticipate a împrumutului vechi).
Dintre cele trei forme de conversiune prezentate anterior, cea mai utilizatǎ este conversiunea anticipată.
Prin conversiune, statul obține un avantaj financiar, concretizat în reducerea cheltuielilor cu plata dobânzii și, implicit, a serviciului datoriei publice, dar înregistrează un prejudiciu moral, datorat scăderii credibilității sale pe piața capitalului de împrumut.
III. Amortizarea (rambursarea) împrumuturilor publice
Statul își stinge obligațiile bănești față de creditorii săi, care au subscris la împrumuturile publice plasate anterior, prin operațiunea de amortizare (rambursare). Aceasta operațiune constă fie în rambursarea efectivă a capitalului împrumutat, fie în răscumpărarea titlurilor publice scadente, de la posesorii lor.
După regimul său, stabilit prin contractele de împrumut, amortizarea împrumuturilor publice poate avea caracter obligatoriu sau facultativ, astfel:
amortizarea obligatorie, se aplică în cazul împrumuturilor publice cu termen, în cazul cărora statul s-a obligat, în mod expres, ca la anumite termene și în anumite modalități, să ramburseze sumele împrumutate;
amortizarea facultativă, este specifică împrumuturilor publice perpetue, în cazul cărora nu este prevăzută, în mod expres, obligația statului de a le rambursa. În cazul acestor împrumuturi, atunci când condițiile îi sunt favorabile, statul își poate stinge obligațiile financiare, integral, față de posesorii înscrisurilor.
Procedeul prin care se realizeazǎ vânzarea sau distribuirea titlurilor cǎtre primii deținǎtori se numește ofertǎ publicǎ de vânzare. Aceasta se poate realiza direct de emitent sau printr-un intermediar reprezentat de o societate de servicii de investiții financiare autorizatǎ de Comisia Naționalǎ a Valorilor Mobiliare (CNVM).
Etapele realizǎrii ofertei publice de vânzare sunt:
Pregǎtirea și planificarea ofertei (calcule de eficiențǎ, studii de piațǎ, analiza financiarǎ etc.).
Întocmirea prospectului de emisiune și încheierea contractului de plasament cu societatea de investiții financiare intermediarǎ.
Înaintarea prospectului de emisiune la CNVM și obținerea avizului.
Subscrierea.
Raportarea rezultatelor ofertei la CNVM.
2.2.3. Analiza angajǎrii și utilizǎrii împumuturilor publice locale în România și alte țǎri
Datoria publică locală reprezintă totalitatea obligațiilor de plată, interne și externe, ale autorității administrației publice locale, la un moment dat, provenind din împrumuturi contractate sau garantate de aceasta de pe piața internă și externă de capital (este limitata la 30% din totalul veniturilor proprii formate din impozite, taxe, contribuții, alte vărsăminte, alte venituri și cote defalcate din impozitul de venit).
Instrumentele datoriei publice locale sunt:
titlurile de valoare (obligațiunile municipale);
împrumuturile temporare din disponibilitățile contului curent general al Trezoreriei Statului;
garanțiile acordate de autoritățile administrației publice locale.
Valoarea totală a datoriei contractate de autoritatea administrației publice locale este înscrisǎ în registrul de evidență a datoriei publice locale al respectivei autorități și se raportează anual prin situațiile financiare. Acest registru include informații care să specifice suma totală a datoriilor și alte informații stabilite prin norme metodologice privind registrul de evidență a datoriei publice locale, emise de Ministerul Finanțelor Publice.
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 64/2007 privind datoria publică specificǎ cǎ, începănd cu anul 2008, creditele bugetare destinate rambursǎrii ratelor de capital și plǎților de dobânzi, comisioanele și alte costuri aferente împrumuturilor interne și externe contractate de ordonatorii de credite, cu sau fǎrǎ garanția statului, sau contractate de Ministerul Economiei și Finanțelor și subîmprumutate acestora, nu se vor mai include în bugetele ordonatorilor principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurǎrilor sociale de stat și bugetul asigurǎrilor pentru șomaj. Fondurile necesare asigurǎrii serviciului aferent împrumuturilor interne și externe vor fi incluse în bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Economiei și Finațelor – Acțiuni Generale.
Tabel nr.3: Evoluția ponderii datoriei publice locale în produsul intern brut în perioada 2000 – 2007
(milioane unitǎți monedǎ naționalǎ)
Sursǎ: Ministerul Economiei si Finanțelor,Raportul privind datoria publică
Site www.mfinante.ro [accesat la data de 12.05.2008]
Din tabelul nr.3 rezultǎ cǎ, procentual, datoria publicǎ localǎ la nivelul anului 2000 era practic inexistentǎ datoritǎ legislației nepermisive și evazive. Începând cu anii 2003-2004 când au avut loc de fapt și primele listari de obligațiuni municipale la bursǎ, ponderea datoriei locale în PIB a început sǎ mai crească. Treptat, aceste instrumente finaciare și-au arǎtat beneficiile, fiind convenabile atât pentru unitǎțile administrative cât și pentru investitori, în momentul de fațǎ fiind 47 de listǎri de obligațiuni municipale, din care 19 sunt neajunse la scadențǎ.
În Uniunea Europeanǎ, la nivelul anului 2006, în țǎri precum Estonia, Germania și Luxemburg, administrațiile locale au jucat un rol foarte important. Datoria publicǎ localǎ a reprezentat 53,6% din datoria publică totalǎ în cazul Estoniei și 35,4% în al Luxemburgului. Cota datoriei publice guvernamentale s-a ridicat doar la 31,3% în Germania. Alte state membre ce au avut o cotǎ importantă (≥ 10%) a datoriei publice locale: Letonia (15,4%), Olanda (14,5%), Danemarca (14,4%), Finlanda (11,9%), Suedia (11,2%), Franța (10,2%) și Regatul Unit al Marii Britanii (10,1%).
Datoritǎ nevoilor mari la capitolul infrastructurǎ, avansul gradual al datoriei administrațiilor locale și regionale din Europa Centralǎ ș de Est este de așteptat cǎ va creste pe termen mediu, comparativ cu Europa de Vest. Din cauza restricțiilor curente impuse asupra datoriilor și a evoluției sistemelor interguvernamentale, nu existǎ premisele ca vreo țarǎ din Europa Centralǎ sau de Est va ajunge la un volum semnificativ al datoriilor în perioada 2007-2009. Datoria totalǎ a consiliilor locale și regionale din 11 țǎri ale Europei Centrale și de Est (Bulgaria, Croația, Cehia, Ungaria, Letonia, Lituania, Polonia, România, Rusia, Turcia și Ucraina) era de 23 miliarde euro la finele lui 2006, adicǎ numai 2% din datoria totalǎ a țǎrilor europene la acest capitol.Publicitate pe acest site
Emiterea de obligațiuni în Europa Centralǎ și de Est s-a situat la aproximativ 40% din totalul datoriilor consiliilor locale și regionale.
Fațǎ de țǎrile din regiunea Europei Centrale și de Est, românii se împrumutǎ cu mult mai puțin. În anul 2007, administrațiile locale si regionale din Bulgaria s-au împrumutat cu 87 milioane euro, cele din Polonia cu 377 milioane euro, Cehia – 417 milioane euro, Ucraina – 426 milioane euro, Ungaria – 561 milioane euro, Turcia – 568 milioane euro. Liderul absolut al regiunii este Rusia, cu 5,56 miliarde euro la acest capitol. România a reușit contractarea doar a 8o milioane de euro. În Europa, Germania conduce detașat la volumul creditelor contractate în 2007 de consiliile locale și județene. Germanii s-au împrumutat cu 80 miliarde euro, ceea ce reprezintǎ 56% din totalul creditelor administrațiilor locale și regionale din Europa, însǎ cifra este în scadere de la 94,9 miliarde euro în 2006 și 104,2 miliarde euro în 2005.
Creditele totale contractate de consiliile locale și judetene europene au valorat 143 miliarde euro pentru 2007, cu 25% în scadere fațǎ de 2006. Acest trend a început în 2006 și are la bazǎ faptul cǎ administrațiile din Germania și Italia au emis mai puține obligațiuni. Piața împrumuturilor la nivelul consiliilor locale și regionale este concentratǎ în cinci țǎri, iar creditele din Germania reprezinta 56% din total, Italia – 13%, Franța 12%, Spania – 6%, Marea Britanie – 2,6%.
Obligațiunile municipale sunt valori mobiliare emise de autoritățile locale, în special de orașele mari și municipii, prin care sunt atrase fonduri de pe piața de capital pentru finanțarea unor proiecte de investiții de interes local. Apariția acestui instrument modern de finanațare localã a fãcut necesarã crearea unui cadru legislativ care sã reglementeze astfel de emisiuni.
În prezent următoarele legi reglementeazã aceste emisiuni în România:
Legea 215/2001 a administrației publice locale republicatǎ în Monitorul Oficial nr. 123 din 20 februarie 2007 se referǎ la autonomia localǎ a acestor administrații spunând cǎ autonomia localǎ este administrativǎ și financiarǎ deci dǎ dreptul acesteia de a atrage resurse financiare proprii.
Legea 313/2004 a datoriei publice abrogatǎ prin Ordonanța de Urgențǎ nr. 64/2007. Aceastǎ ordonanțǎ de urgențǎ stabilește cadrul general și principiile administrǎrii datoriei publice. Totodatǎ, ea prevede cǎ autoritǎțile administrației publice locale pot contracta sau garanta împrumuturi interne și/sau externe pe termen scurt, mediu și lung pentru investiții publice de interes local precum și pentru refinanțarea datoriei publice locale. Aceste împrumuturi, deși fac parte din datoria publicǎ a României, reprezintǎ obligații ale administrației publice locale și nu ale Guvernului.
Legea Pieței de Capital și Regulamentul CNVM nr.1/2006 privind oferta publicǎ de valori mobiliare și alte instrumente financiare privind emitenții și operațiunile cu valori mobiliare
Ordonanța de Urgenta a Guvernului nr.45/2003 abrogatǎ prin Legea 273/2006 privind finanțele publice locale precizeazǎ că instrumentele datoriei publice locale sunt:
titluri de valoare;
împrumuturi de la societǎțile comerciale bancare sau de la alte instituții de credit.
Avantajele emisiunilor de obligațiuni sunt clare atât pentru investitori cât și pentru primării. Atât unii cât și ceilalți ocolesc intermedierea financiară a băncilor. Investitorii primesc dobânzi mai mari decât la depozite, iar primăriile se împumută mai ieftin decât dacǎ ar apela la un credit bancar.
Deși ca număr, emisiunile de titluri de credit listate la Bursa de Valori București ar fi trebuit să asigure o minimă lichiditate, în practică numărul tranzacțiilor cu astfel de valori mobiliare a fost, până în 2007, extrem de redus și s-a datorat valorii reduse a emisiunilor.
În prezent, la Bursa de Valori București sunt listate 19 emisiuni de obligațiuni în valoare totală de 186 milioane lei. Din 2001, au fost listate alte 24 alte emisiuni de obligațiuni, ajunse la maturitate până în 2007. Primele municipii care au apelat la emisiuni de obligațiuni listate la Bursă au fost Mangalia și Predeal, în anul 2001. Acestea au fost urmate mai apoi și de alte municipalitǎți precum: Zalǎu, Alba Iulia, Cluj-Napoca, Breaza, Bacǎu, Sebeș, Târgu Mureș sau Slobozia.
Unele dintre ele și-au dat seama de avantajele obligațiunilor, ajungând la a doua sau chiar a treia emisiune. Este cazul orașelor Alba Iulia, Bacău, Deva și Timișoara care au fiecare la tranzacționare câte cel puțin două emisiuni de obligațiuni (Timișoara și Bacǎu au câte 3).
Obligațiunile municipale emise în lei oferă un randament superior plasamentelor în depozite bancare în condiții de risc scăzut. Aceasta pentru că riscul ca o autoritate publică locală să falimenteze este foarte scăzut. Însă tranzacționarea acestor instrumente la bursă este redusă, deoarece majoritatea investițiilor în obligațiuni sunt pe termen lung. Creșterea numărului de emitenți ar putea duce la o lichiditate mai bună și pe segmentul obligațiunilor.
Bondurile municipale cu maturități de 15-20 de ani se pot constitui în portofolii investiționale atractive pentru fondurile de pensii. Asta pentru că aceste instrumente au un grad relativ scăzut de risc, randamente atractive și, cel mai important, au maturități comparabile cu cele ale planurilor de pensii. Altfel spus, sumele reprezentând cotizațiile plătite de-a lungul unei perioade de 20-25 ani de către persoanele care aderă la orice plan de pensie sunt de preferat să fie investite în instrumente sigure care să aibă maturități similare. Astfel, operatorii fondurilor de pensii vor reduce semnificativ riscurile de reinvestire.
Pînă în anul 2006, nici primăriile, nici statul nu s-au împrumutat pe termene mai lungi de șapte ani, prin obligațiuni. Anul 2007 a deschis piața internă cu maturități de aproape trei ori mai mari, totodatǎ, apariția fondurilor private de pensii asigurîndu-le că se vor găsi creditori și pe viitor.
Primǎriile și Ministerul Economiei și Finațelor caută să atragă bani pe termen lung, iar fondurile private de pensii vor avea nevoie să plaseze banii contribuabililor în instrumente cu maturități cît mai mari. Cele două părți implicate încep deja să susțină cererea și oferta pentru titluri emise pe termen lung. Primul semn a fost dat de tendința de prelungire a maturităților obligațiunilor municipale la 15-20 de ani și a titlurilor de stat la 7-10 ani.
Odată cu aderarea la UE, municipalitățile au din ce în ce mai mult de muncă. Reabilitarea infrastructurii va beneficia de cele mai mari fonduri structurale, dar pentru a le accesa sunt necesari și bani proprii. Aceștia pot fi obținuți prin credite bancare sau obligațiuni. În anul 2006, piața creditelor accesate de municipalități a fost de 1,5 miliarde de euro, evoluția fiind crescãtoare și în 2007. În plus, obligațiunile municipale au avantajul unor perioade de derulare foarte lungi și cu randamente peste media pieței, atît pentru persoane fizice, cît și juridice.
Pentru 2007, Ministerul Finanțelor Publice a propus un plafon de îndatorare publică externă a României de 4,4 miliarde de euro, cu 100 milioane de euro peste nivelul aprobat pentru 2006. Plafonul de 4,3 miliarde de euro aprobat pentru 2006 a fost acoperit cu credite externe în proporție de 58,2%. Plafonul de îndatorare publică internă propus pentru anul 2007 a fost de 19 miliarde de lei, față de 9,6 miliarde de lei, cât a fost în 2006.
Tabel nr. 4: Finanțările rambursabile avizate de Comisia de Autorizare a Împrumuturilor Locale, în luna martie 2008, care urmează a fi contractate sau garantate de unitățile administrativ-teritoriale
4. Valoare finanțǎri rambursabile autorizate (echiv. EUR):
Sursǎ: Dir. Generală de Trezorerie și Datorie Publică, Ministetul Economiei si Finantelor,
Site www.mfinante.ro [accesat la data de 17.04.2008]
România se confruntǎ, din punctul de vedere al datoriei publice, cu o problemǎ care poate deveni gravǎ: balanța dezechilibratǎ dintre împrumuturile în monedǎ localǎ și cele în valutǎ. Din tabel reiese cǎ, într-o singurǎ lunǎ, decalajul dintre împrumuturile în lei și în euro, din valoarea totală a finanțărilor autorizate este de 24%. Riscul la care se expune este cel valutar. O soluție ar fi publicarea unui calendar de emisiuni trimestriale (și nu lunare cum se întamplǎ în momentul de fațǎ) și totodatǎ elaborarea unei strategii de îndatorare pe termen mediu (peste 5 ani, și nu pe termen scurt cum se întâmplǎ în momentul de fațǎ).
Una dintre premierele pe care le aduce 2008 este prima listare de titluri emise de o comună. Valoarea estimată a obligațiunilor emise de comuna Aninoasa (Jud. Dâmbovița) se ridică la trei milioane lei. Maturitatea bondurilor va fi de 15 sau 20 de ani, iar împrumutul va fi refinanțat prin credite puncte (Bridge Loan).
Ex-președintele BVB, Septimiu Stoica, a declarat: "Semnalele au fost pozitive si mã aștept ca, in cațiva ani, toate marile orașe din țarã sã inceapã sã iși dezvolte investitiile locale pe baza fondurilor obținute din emisiunile de obligațiuni".
Printre obligațiunile anunțate pentru 2008 se afla cele ale municipalitãților din Iași, Alba, Focșani, Aninoasa, Târgu Mureș, Nãvodari, Siret, Oravița.
În cele ce vor urma mǎ voi axa pe analiza municipalitǎților (Timișoara,Târgu Mureș și Bacǎu) care au știut sǎ profite cel mai bine de avantajele acestor instrumente financiare și, de asemenea, voi trata emisiunea de obligațiuni a Municipiului Iași așteptatǎ pentru 2008.
Pe data de 02.11.2007 a intrat la tranzacționare emisiunea de obligațiuni realizatǎ de Primǎria Bacǎu (cea de-a treia de acest fel), în valoare de 35 milioane de lei. Este vorba de 350.000 de obligațiuni, cu o valoare nominalǎ de 100 de lei pe unitate. Obligațiunile au o dobândǎ variabilǎ, calculatǎ în funcție de media ratelor interbancare pentru depozite (ROBID) și pentru credite (ROBOR) la șase luni, la care se adaugǎ 0,85%. ROBID, rata medie a dobânzii la depozite pe piața interbancarǎ, este în prezent de 7,61 % /an, în timp ce ROBOR, rata medie a dobanzii pentru împrumuturile acordate pe piața interbancara, este de 8,58%.
Titlurile au fost emise la 2 noiembrie, iar data scadenței este 1 noiembrie 2026. Rambursarea principalului se va realiza în 68 de tranșe trimestriale, odata cu plata dobânzii.
Concluzionând, emisiunea de obligațiuni a Municipiului Bacǎu a fost soluția potrivitǎ pentru rambursarea parțialǎ a unui credit, a cărui utilizare a constat în finanțarea lucrǎrilor de investiții de interes local. Instrumentul ales este unul modern, mai avantajos decât creditul bancar, principalul sǎu atu fiind termenul de rambursare de 19 ani (68 de rate trimestriale) care scutește de o împovǎrare a bugetului local.
Oferta de obligațiuni municipale a Primǎriei Bacǎu, a fost urmatǎ de cea a municipalitãții Târgu Mureș, în valoare de 20 de milioane de lei. Emisiunea a cuprins 200.000 de titluri, emise în luna august 2007, cu o valoare nominalǎ de 100 lei pe unitate și scadențǎ la 15 august 2027. Dobânda aferentǎ titlurilor va fi plǎtitǎ trimestrial, iar rambursarea împrumutului se va face prin 75 de tranșe trimestriale. Emisiunea are o dobândǎ variabilǎ, calculatǎ în funcție de media ratelor interbancare pentru depozite (BUBID) și pentru credite (BUBOR) la trei luni, la care se adaugǎ 0,75%.
Comparând cu Bacǎul, municipalitatea Târgu Mureș a apelat la un împrumut cu termenul de rambursare mai mare, chiar daca valoarea totalǎ a emisiunii este aproape la jumǎtate, poate și pentru faptul cǎ, în cazul Municipiului Bacǎu, emisiunea de obligațiuni acoperǎ doar parțial un credit pentru infrastructurǎ, iar în cazul Târgului Mureș emisiunea acoperǎ total anumite lucrǎri de dezvoltare. O asemǎnare între cele douǎ emisiuni de obligațiuni a semnalat-o comunicatul de presǎ de la momentul subscrierii Târgu Mureș și anume interesul foarte mare al investitorilor ( în prima zi de derulare s-a cumparat 56% din totalul de 20 000 de obligațiuni ).
Cel mai important și activ jucǎtor din România pe piața obligațiunilor este Timișoara care a ajuns deja la ce-a de-a 3-a emisiune municipalǎ. Banii obținuți au contribuit, pe lângǎ accesarea de fonduri europene, pentru proiecte de infrastructurǎ.
Prima emisiune de obligațiuni a Primǎriei Timișoara, în valoare de 100 de miliarde ROL a fost lansatǎ încǎ din 2003, prin HVB Bank, iar obligațiunile s-au vândut extrem de repede, în doar patru zile. Au fost emise 100.000 de obligațiuni, a 1.000.000 ROL fiecare. Banii au fost investiți în lucrǎri destinate consolidǎrii drumurilor. În iunie 2005, Primǎria Timișoara a lansat cea de-a doua emisiune de obligațiuni municipale, prin Raiffeisen Bank. S-au emis 200.000 de obligațiuni, a 1.000.000 ROL fiecare și, de asemenea, acestea au fost vândute în douǎ zile. Dobânda fixǎ anualǎ s-a stabilit la 8,25%. Banii au fost repartizați pentru consolidarea și amenajarea a șase mari tronsoane de drumuri din zona centralǎ a orașului, plus amenajarea Pieței Traian.
Concret, aceastǎ a doua emisiune a avut destinația acoperirii unei linii de credit. Marele său avantaj îl constituie faptul cǎ municipalitatea nu ia banii toți odata și, pânǎ ajung la destinațiile pentru care au fost contractați, se plǎtește dobândǎ la valoarea totalǎ. Banii se iau în tranșe, acoperindu-se cheltuielile pe mǎsurǎ ce proiectele se deruleazǎ, iar dobânda este mult mai micǎ, fiind calculatǎ doar pentru valoarea tranșei.
Pe același sistem va fi și emisiunea de la Iași programatǎ inițial în 2007, dar amânată pentru 2008. Municipalitatea Timișoara chiar a declarat public că poate sprijini municipalitatea Iași cu propriul caiet de sarcini (care include prospectarea pieței în cautarea celei mai bune oferte ale bǎncilor), experiența constituind un atu important în demararea unor asemenea proiecte de anvergurǎ. O diferenta intre cele 2 municipalitǎți ar fi gradul de îndatorare. Primǎria Iași țintește foarte sus din prima și împrumutǎ o sumǎ foarte mare (4.000 de miliarde RON). Riscul pe care și-l asumǎ este acela ca ratele sǎ împovǎreze prea tare bugetul local, cel mai grav putându-se ajunge la imposibilitatea accesǎrii de fonduri structurale europene.
În luna iunie 2007, primarul Timișoarei, Gheorghe Ciuhandu, a anuntaț atragerea unei finanțǎri de 150 milioane RON (1.500 de miliarde ROL), prin obligațiuni municipale, pe o perioadǎ de 20 de ani, pentru realizarea unui amplu program de investiții. Este vorba de cea de a treia emisiune de obligațiuni lansatǎ de Primǎria Timișoara și un record pentru România: cel mai mare împrumut obligatar al unei administrații locale.
Finanțarea se deruleazǎ cu sprijinul Grupului Banca Comercialǎ Românǎ – BCR Securities, care a avut oferta cea mai ieftinǎ. Emiterea de obligațiuni municipale se face in cinci serii, cu o dobândǎ variabilǎ. Consilierul financiar al Primǎriei Timișoara a fost societatea pe acțiuni VMB Partners. Maturitatea împrumutului este de 20 de ani, menținându-se astfel un grad scǎzut de îndatorare al autoritǎții locale. Municipalitatea atrage din creditul bancar pânǎ la un plafon de 30 de milioane RON iar, înainte de atingerea plafonului, demareazǎ procedura de emitere a obligațiunilor. Acest lucru se repetǎ de cinci ori. Banii rezultați din obligațiuni se duc la rambursarea sumelor utilizate din credit.
Figura nr. 3: Evolutia prețului la Bursǎ al obligațiunilor Timisoara III
Sursǎ: Bursa de Valori București, http://www.bvb.ro/ListedCompanies/SecurityDetail.aspx?s=TIM26
[accesat la 2 mai 2008]
Din figura nr. 3 se observǎ ca prețul obligațiunilor Timișoara III nu a scǎzut sub valoarea de 99 RON, din luna martie 2008 revenind la valoarea inițialǎ de 100 RON, ceea ce semnificǎ cǎ pe parcursul celor 5 luni și-au pǎstrat atractivitatea.
Municipalitatea Iași s-a împrumutat în 2007 de la Dexia Kommunalkredit Bank AG Austria, parte a grupului Dexia, lider mondial în finanțǎri publice, folosind deschiderea unei linii de creditare de tip punte în valoare de 100 milioane de euro (bugetul întregului municipiu pe mai bine de un an). Banii vor fi atrași și cheltuiți în tranșe de câte 1000 de miliarde pe an. Treptat, vor fi lansate emisiuni de obligațiuni municipale care vor folosi la achitarea prevederilor contractuale cu banca. Suma urmeazǎ sǎ fie cheltuitǎ pentru investiții în infrastructurǎ. În total se vor plǎti cu tot cu dobânzi aproximativ 7800 de miliarde (aproape dublul sumei investite). Banii vor fi returnați prin emiterea unor serii de obligațiuni municipale, răscumpǎrate de Primǎrie în decurs de 20 de ani.
Proiectele prinse în linia de finanțare sunt reabilitarea a peste 50 km de strǎzi din municipiu timp de 3 ani, realizarea a 224 de locuințe sociale, construirea pasarelei Octav Bǎncilǎ, extinderea rețelei de iluminat public și informatizarea Primǎriei. De asemenea, se dorește finalizarea pasajului subteran de la Hala Centralã, finalizarea cadastrului general și construirea de parcǎri.
De la 2008, conducerea BVB se asteaptǎ sǎ fie anul cu cele mai multe oferte publice inițiale și emisiuni de obligațiuni din istoria Bursei. Dincolo de cele circa 30 emisiuni de bonduri ce se asteaptǎ a fi derulate, la Bursa ar mai putea fi derulate și cel puțin 7-8 oferte publice inițiale (IPO-uri).
Tabel nr. 5: Emisiuni anunțate pentru 2008
Sursǎ: Cristian Stefan, Crește oferta de obligațiuni municpale, site http://www.adevarul.ro/articole/creste-oferta-de-obligatiuni-municipale/332429 [accesat la data de 5 mai 2008]
Valoarea totalǎ a obligațiunilor municipale ce se tranzacționeazǎ pe Bursa de Valori București în prezent este de 186 milioane de lei. Dintre cele 19 listate, șapte au debutat pe Bursă în 2007, față de șase în 2006.
Septimiu Stoica, ex-președintele BVB, a fǎcut urmǎtoarele afirmații: "Obligațiunile municipale reprezintǎ unul dintre segmentele de la care asteptăm creșteri importante în 2008. Am discutat cu Asociația Municipiilor și avem semnale extrem de pozitive. Dezvoltarea acestor produse face parte din strategia de creștere a BVB, ce vizeazǎ atragerea în ringul bursier a cât mai multor emitenți. Dincolo de bondurile municipale, ne asteptǎm ca anul 2008 sǎ fie anul IPO-urilor. Dacǎ în 2007 am avut numai douǎ, sperǎm ca în 2008 sǎ avem mai multe", a mai spus Stoica.
Tabel nr. 6: Situația obligațiunilor municipale emise de entitǎțile din România și listate la BVB
Sursǎ: Bursa de Valori București, site www.bvb.ro [accesat la data de 01.06.2008]
Tabelul nr. 6 ilustreazǎ faptul cǎ, începând cu anul 2006, maturitatea acestor instrumente financiare a crescut foarte mult, lucru ce avantajeazǎ comunitǎțile locale. Maturitatea mare vine în urma contractǎrii de sume importante, ceea ce permite realizarea unor proiecte de anvergurǎ. Cel mai important aspect ramâne totuși faptul cǎ un împrumut mare eșalonat pe multe rate, nu împovǎreazǎ foarte mult bugetul local, permițând în paralel contractarea și de fonduri structurale, garantate de asemenea cu veniturile proprii ale comunitǎților locale. De asemenea, împrumuturile pe termen scurt sporesc gradul de vulnerabilitate al bugetelor locale, îndeosebi în contextul turbulentelor consemnate pe pietele financiare internaționale, care pot genera risc valutar sau risc al ratei dobânzii .
CAP. 3 EFECTE ALE ÎNDATORÃRII LOCALE
3.1. Efecte ale acoperirii nevoilor suplimentare în plan financiar
Datoria publică include totalitatea obligațiilor financiare interne și externe ale statului, la un moment dat, provenind din împrumuturi contractate direct sau garantate de Guvern, prin Ministerul Finanțelor Publice, sau de autoritățile administrației publice locale de la diverși creditori, persoane fizice sau juridice rezidente sau nerezidente în România. Scopul datoriei publice este controlul nivelului și structurii datoriei publice interne și externe în vederea asigurării echilibrului, stimulării dezvoltării economice și finanțării corespunzătoare a obiectivelor politice.
Datoria publicǎ guvernamentalǎ este parte din datoria publică și reprezintă totalitatea obligațiilor financiare interne și externe ale statului, la un moment dat, provenind din împrumuturile contractate direct sau garantate de Guvern, prin Ministerul Finanțelor Publice, în numele României, de pe piețele financiare.
Datoria publicǎ localǎ de asemenea face parte din datoria publică și reprezintă totalitatea obligațiilor financiare interne și externe ale autorităților administrației publice locale, la un moment dat, provenind din împrumuturi contractate direct sau garantate de acestea de pe piețele financiare. Împrumuturile contractate de autoritățile administrației publice locale, ce sunt instrumente ale datoriei publice locale, fac parte din datoria publică a României, dar nu reprezintă datorii sau răspunderi ale Guvernului.
Tabel nr.7: Evoluția ponderii datoriei publice în produsul intern brut
în perioada 2000 – 2007
Sursǎ: Raportul Ministerului Economiei si Finanțelor privind datoria publică,
Site www.mfinante.ro [accesat la data de 15.05.2008]
Din tabelul nr. 6 rezultǎ cǎ, procentual, datoria publicǎ guvernamentalǎ a crescut în 2007, cu 10,28%, comparativ cu 2006, potrivit MEF. Din aceasta, datoria publicǎ interna s-a cifrat la 41,079 miliarde de lei, cu o pondere de 10,5% din PIB, iar cea externǎ s-a ridicat la puțin peste 9,5 miliarde de euro, reprezentând 8,8% din PIB. Datoria locala s-a ridicat, în 2007, la 4.853 miliarde lei, cu o cota de 1,2% din PIB distribuitǎ astfel: datoria publicǎ internǎ localǎ a fost de 2,324 miliarde lei, ocupând aproape 0,6% din PIB, în timp ce datoria publicǎ localǎ externǎ a fost de 700 milioane euro, reprezentând 0,65% din PIB. Creșterea ponderii datoriei publice guvernamentale externe în P.I.B. s-a datorat atât creșterii în valoare absolută a acestei datorii, cât și deprecierii monedei naționale.
Un efect pe care creșterea datoriei publice locale îl poate avea este acela de a angrena împreunǎ cu datoria guvernamentalǎ, creșterea datoriei publice totale, ce trebuie menținutǎ în limita de 60% din Produsul Intern Brut, conform criteriului de convergențǎ la euro al Tratatului de la Maastricht. Managementul datoriei publice constă în stabilirea unei strategii de gestiune a datoriei statului, aptă de a mobiliza sumele necesare finanțării, de a realiza obiectivele de risc și de cost stabilite de către autorități, precum și celelalte obiective fixate de acestea, cum ar fi dezvoltarea și menținerea unei piețe performante a titlurilor de stat.
Figura nr. 4: Comparații internaționale din punctul de vedere al criteriilor de convergențǎ de la Maastricht
Sursǎ: Dir. Generală de Trezorerie și Datorie Publică, Ministetul Economiei si Finantelor,
Site www.mfinante.ro [accesat la data de 17.04.2008]
Din figura nr. 4 rezultǎ cǎ România îndeplinește trei din cele cinci criterii prevǎzute în Tratatul de la Mastricht, cel referitor la datoria publica, deficitul bugetar și rata de schimb. Comparativ cu celelalte state din UE, România s-a clasat pe locul 4, la sfârșitul lui 2007. Potrivit Eurostat (Oficiul de Statistică al Uniunii Europene), cele mai mici rate ale datoriei publice guvernamentale s-au înregistrat în Estonia, 3,4%, Luxemburg, 6,8%, Letonia, 9,7% și România, 13%. La polul opus, se află state precum Italia, care a înregistrat cea mai mare datorie publică din UE, de 104%, sau Grecia, cu o rată a datoriei de 94,5% și Belgia, cu 84,9%. Ungaria a înregistrat o datorie publică de 66%, Germania, 65%, Franța 64,2%, Portugalia, 63,6%, iar Malta, 62,6%. De menționat cǎ metodologia folosită de Eurostat, ESA95, exclude din suma datoriei publice, împrumuturile garantate de cǎtre stat.
Din proiectul publicat de Ministerul Economiei și Finanțelor (MEF) privind strategia de administrare a datoriei publice guvernamentale în perioada 2008-2010, Guvernul încearcă să definească structura optimă a acesteia și principalii factori de risc asociați portofoliului datoriei. Ca și obiective, strategia propusă de MEF are în vedere, pe de o parte, creșterea controlată a datoriei publice guvernamentale, astfel încât nivelul acesteia să se mențină în limita prevăzută prin Tratatul de la Maastricht, și pe de alta parte, controlul costurilor cu datoria publică guvernamentală, în condițiile limitării riscurilor de piață aferente portofoliului datoriei guvernamentale. Totodată, Ministerul Economiei și Finațelor are în vedere și creșterea ponderii datoriei guvernamentale denominate în lei în totalul datoriei guvernamentale, precum și majorarea ponderii datoriei în euro în totalul datoriei guvernamentale în valută.
Într-o economie, în afara de autoritățile publice – centrale și locale – apel la resurse de împrumut mai fac întreprinderile private, publice și mixte, organizațiile cooperatiste, anumite categorii ale populației, pentru:
asigurarea desfășurării normale a activității lor (credite pe termen scurt);
efectuarea unor investiții (credite pe termen mediu si lung);
satisfacerea unor nevoi ale populației (credite de consum).
Prin urmare, cererea de credit public este formată din solicitările autorităților publice, unităților economice, populației, iar oferta de resurse de împrumut este alcătuită din capitalurile și rezervele libere ale băncilor și altor instituții financiare, veniturile rentierilor, economiile bănești ale populației.
Valoarea totală a datoriei contractate de autoritatea administrației publice locale este înscrisă în registrul de evidență a datoriei publice locale al respectivei autorități și se raportează anual prin situațiile financiare. Acest registru include informații care să specifice suma totală a datoriilor și alte informații stabilite prin norme metodologice privind registrul de evidență a datoriei publice locale, emise de Ministerul Finanțelor Publice. De asemenea, valoarea totală a garanțiilor emise de autoritatea administrației publice locale se înscrie în registrul garanțiilor locale al autorității și se raportează anual prin situațiile financiare.
În scopul evaluării datorie publice locale, orice obligație de plată, exprimată în altă monedă decât cea națională, este calculată în moneda națională, utilizându-se cursul de schimb valutar comunicat de Banca Națională a României pentru ultima zi din perioada la care se face raportarea.
Serviciul datoriei publice locale nu reprezintă obligații sau răspunderi din partea Guvernului. Acesta va fi plătit din bugetele locale și din împrumuturi pentru refinanțarea datoriei publice locale.
Creșterea datoriei publice locale trebuie sǎ aibǎ loc pe baza unei fundamentări riguroase și în limite care să nu depășească capacitatea administratiei locale de a-i asigura serviciul datoriei publice locale, respectiv de a rambursa ratele de capital, precum și de a plăti dobânzile și comisioanele aferente. În acest scop existǎ reglementarea cǎ împrumuturile contractate la nivel descentralizat, nu trebuie sǎ depǎșeascǎ pragul de 30% din veniturile proprii ale unitǎții administrației.
De asemenea, creșterea serviciului datoriei publice locale împreunǎ cu serviciul datoriei guvernamentale provoacǎ creșterea serviciului datoriei publice generale. Accelerarea datoriei externe a mǎrit costul cu dobânzi și rate pânǎ la 7,5 mld. euro în 2007. În ultimii șapte ani, soldul datoriei a urcat de 2,7 ori, în timp ce volumul plǎților fǎcute în contul acesteia s-a majorat de 2,5 ori. Numai în 2007, ratele și dobânzile au crescut cu circa 1,4 miliarde de euro fațǎ de anul precedent, respectiv cu 800 mil. euro mai mult decat s-a achitat pe 2006.
Resursele bănești care alcătuiesc oferta de capital de împrumut sunt puse la dispoziția acelor solicitanți care acceptă condițiile de acordare a creditului : garanție, termen de rambursare, rata dobânzii, precum și eventualele avantaje. Orice împrumut trebuie să producă împrumutătorului un anumit venit care diferă în funcție de destinația dată împrumutului. Acțiunile emise de către societățile de capital reprezintă înscrisuri care certifică deținătorului lor calitatea de coproprietar al acelei societăți. Ca titluri de proprietate, acțiunile dau dreptul deținătorului lor la o cotă – parte din profitul realizat denumit dividend, ce variază de la un an la altul în funcție de rezultatele obținute de catre societatea comercialǎ. Obligațiunile puse în circulație, certifică deținătorului calitatea de creditor și-i dǎ dreptul să primească o dobândă la sumele împrumutate, indiferent de rezultatele financiare obținute de societatea care a emis obligațiunile. Acțiunile ca și obligațiunile societăților de capital, nu au valoare proprie ci reprezintă numai o anumită valoare și anume capitalul real concretizat în mijloace de muncă procurate cu banii primiți de la acționari sau de la diverse categorii de creditori pe bază de obligațiuni sau alte înscrisuri. Deși acțiunile și obligațiunile nu au valoare proprie, ele circulă independent de capitalul real, se cumpără și se vând ca și cum ar avea valoare. Sunt de fapt capitalul fictiv. În acest context împrumutul de stat apare ca o înțelegere intervenită între o persoană fizică sau juridică și stat.
Acoperirea deficitului de buget la nivel central sau local, prin împrumuturi, au însă și un cost, datoritǎ apelului la împrumut, cost format din cheltuielile de lansare (publicitate, comisioane), vânzarea sub pari, dobânda, prima de rambursare ș.a. În cazul în care împrumutul (include și cheltuielile aferente lui) are ca destinație acțiuni de tip investiții economice, rambursarea se poate face din venitul net adus de acestea, ceea ce nu generează cheltuieli bugetare suplimentare la datele de scadență. De obicei, însă, destinația împrumutului nu este de natura investițiilor, așa încât rambursarea lui determină cheltuieli care sunt acoperite din sursele fiscale curente ale anilor de rambursare, iar aceasta înseamnă că, de fapt, împrumuturile bugetare de echilibrare sunt impozite anticipate.
3.2. Efecte economico-sociale
Împrumuturile de stat utilizate în scop de consum reprezintă, fără îndoială impozite amânate. Apelul la împrumuturi pentru acoperirea deficitului bugetar nu scutește societatea de povara acestora, doar întarzie momentul transferării asupra contribuabililor.
Despre o influență favorabilă a împrumuturilor de stat asupra capitalului nu se poate vorbi, decât în cazul în care acestea sunt utilizate pentru finanțarea investițiilor în capital real sau resurse umane. Dar, practica arată că în majoritatea cazurilor, împrumuturile de stat sunt utilizate pentru acoperirea unor cheltuieli de consum și numai rareori pentru dezvoltarea economiei, pentru obiective și acțiuni cu caracter productiv ori pentru dezvoltarea și modernizarea învățămantului, a ocrotirii medicale sau a protecției mediului.
Asigurarea echilibrului bugetar sau acoperirea unor necesități curente de trezorerie, prin apelarea la împrumuturi publice, generează anumite procese de redistribuire a produsului intern brut, atribuind un rol important împrumuturilor de stat, printre care:
redistribuirea rezultatǎ din subscrierea la împrumuturile lansate de autoritǎțile locale (în plan intern);
redistribuirea determinată și de rambursarea împrumuturilor scadente;
redistribuirea venitului național în momentul plasării acestora de către stat;
la redistribuirea venitului național între țările împrumutătoare și cele împrumutate (in plan extern).
Efectele redistribuirii produsului intern brut încep să apară odată cu subscrierea la împrumuturile lansate de autoritățile publice locale. În acest moment are loc o redistribuire între partea destinată formării brute de capital (de acumulare) și cea destinată consumului, deoarece o parte din capitalul banesc disponibil este plasată în înscrisuri ale împrumuturilor de stat și se utilizează, preponderent, în scopuri neproductive. Aceasta redistribuire se realizează și ulterior, prin plata dobânzilor și a eventualelor câștiguri promise de autorități, care se realizează în favoarea subscriitorilor la împrumuturi, din veniturile încasate prin impozite.
De asemenea, redistribuirea P.I.B. este determinată și de rambursarea împrumuturilor scadente, care se realizează în favoarea celor îndreptățiți, dar de la toți contribuabilii perioadei respective. Ea se mai poate manifesta și în perioada utilizării efective a resurselor financiare provenite din împrumuturi, prin plățile efectuate către unitățile economice furnizoare statului.
Resursele financiare procurate prin împrumuturi publice se folosesc și pentru finanțarea unor obiective cu caracter economic, pentru infrastructura și protecția mediului. În acest caz, nu are loc o redistribuire între fondul de acumulare și cel de consum, ci doar între subiecții care materializează utilizarea fondului de acumulare.
Împrumuturile contribuie la redistribuirea venitului național în momentul plasării acestora de către stat. Împrumuturile de stat îndeplinesc un rol pozitiv în măsura în care sunt folosite pantru dezvoltarea industriei, construirea de căi de comunicație, drumuri și poduri, protecția mediului și a agriculturii. În asemenea situații împrumuturuile contribuie la sporirea producției materiale și la creșterea venitului național precum și la asigurarea resurselor necesare rambursării lor. Împrumuturile de stat contractate în străinătate contribuie la redistribuirea venitului național între țările împrumutătoare și cele împrumutate.
Capitolul 4. Studiu de caz
Modul in care se elaboreazå bugetul local până să ajungem să vedem când și cum pot fi implicați cetățenii în elaborarea bugetului local, considerăm că este util să clarificăm modul în care se constituie un buget la nivelul unei localități, mai precis să clarificăm care sunt sursele directe de venit, modul în care se transferă sumele defalcate din veniturile la bugetul de stat pentru echilibrarea bugetelor locale, precum și ce anume reprezintă transferurile consolidabile pentru bugetele locale. Chiar dacă reprezentanții autorităților care sunt direct implicați în realizarea bugetului local cunosc foarte bine procesul descris mai jos, am preferat totuși să includem aceste informații pentru că sunt importante pentru toți acei funcționari ai primăriei care sunt implicați în realizarea consultărilor publice din jurul bugetului local.
Intr-un proces de implicare a cetățenilor în elaborarea bugetului local trebuie să se țină cont, în principal, de veniturile proprii și de credite sau împrumuturi. Cetățenii și-ar putea exprima opinia, de exemplu, cu privire la cât de mare ar trebui să fie o taxă locală pentru salubrizare dar nu și despre impozitul pe venit. Având la dispoziție aceste categorii de posibile venituri, orice autoritate locală trebuie să stabilească veniturile la bugetul local pornind de la estimarea sumelor pe care le poate obține din fiecare din aceste categorii. În primul rând, trebuie să stabilească ce anume se impozitează și la ce nivel, ceea ce conduce, practic, la stabilirea bazei de impozitare, după care estimează sumele pe care le poate obține din celelalte surse.
Iată ce precizează aliniatul (2) al aceluiași articol 5: “(2) Fundamentarea veniturilor bugetelor locale se bazează pe constatarea și evaluarea materiei impozabile și a bazei de impozitare în funcție de care se calculează impozitele și taxele aferente, evaluarea serviciilor prestate și a veniturilor obținute din acestea, precum și pe alte elemente specifice, inclusiv pe serii de date, în scopul evaluării corecte a veniturilor.” Cheltuielile, la rândul lor, se clasifică după câteva criterii, mai precis: II.
1. Categoriile de venituri la bugetele locale și tiputi de cheltuieli 9 Ghid de bune practici – pe ordonatori de credite (primarii, președinții consiliilor județene — care sunt ordonatori primari, precum și instituții care, conform legii, primesc și gestionează bani publici care pot fi ordonatori secundari sau terțiari); – pe destinații — activități, proiecte, programe, obiective. Principalele capitole bugetare, așa cum apar ele în bugetul local sunt:
1. cheltuieli pentru autoritățile executive
2. învățământ
3. sănătate
4. cultură, religie, sport, tineret
5. asistență socială, alocații, ajutoare și indemnizații
6. servicii, dezvoltare publică și locuințe
7. agricultură și silvicultură
8. transporturi și comunicații, alte acțiuni economice, alte acțiuni,
9. fond pentru garantarea împrumuturilor externe, dobânzilor și comisioanelor aferente
10. transferuri către alte bugete
Se mai precizează că sumele prevăzute a fi cheltuie de la bugetul local, trebuie să fie în strânsă corelare cu posibilitățile reale de încasare a veniturilor pre- 10 Bugetele locale planificate participativ văzute pentru venitul local. “(3) Fundamentarea, dimensionarea și repartizarea cheltuielilor bugetelor locale pe ordonatori de credite, pe destinații, respectiv pe acțiuni, activități, programe, proiecte, obiective, se efectuează în concordanță cu atribuțiile ce revin autorităților administrației publice locale, cu prioritățile stabilite de acestea, în vederea funcționării lor și în interesul colectivităților locale respective. (4) Fundamentarea și aprobarea cheltuielilor bugetelor locale se efectuează în strictă corelare cu posibilitățile reale de încasare a veniturilor bugetelor locale, estimate a se realiza.” În perspectiva discuției despre modul în care se stabilește bugetul local și se transferă sumele între cele trei niveluri — local, județean și național, este util de văzut cum se “împart” sumele încasate din impozitul pe venit. E bine de știut că tot ce se colectează din impozite este considerat, într-o primă fază, venit la bugetul de stat (nu la bugetul local) și că sumele rezultate se alocă lunar, în termen de 5 zile lucrătoare de la finele lunii în care s-a încasat acest impozit, după cum urmează:
• cotă de 47% la bugetele locale ale comunelor, orașelor și municipiilor pe al căror teritoriu își desfășoară activitatea plătitorii de impozite respectivi,
• cotă de 13% la bugetul local al județului,
• cota de 22% într-un cont distinct, deschis pe seama direcțiilor generale ale finanțelor publice județene, la trezoreria Municipiului reședință de județ pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, orașelor, municipiilor și al județului; cota de 22% se alocă de către direcțiile generale ale finanțelor publice județene, pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, orașelor, municipiilor și județului, proporțional cu sumele repartizate și aprobate în acest scop în bugetele respective. Restul de 18% rămâne la bugetul de stat. Cota de 82% din impozitul pe venit pentru municipiul Bucuresti se repartizează, tot în termen de 5 zile lucrătoare de la finele fiecărei luni în care s-a încasat impozitul, astfel: 11 Ghid de bune practici
• 23,5% la bugetele locale ale sectoarelor Municipiului București,
• 47,5% la bugetul local al Municipiului București
• 11% într-un cont distinct deschis pe seama Direcției Generale a Finanțelor Publice a Municipiului București la Trezoreria Municipiului București, pentru echilibrarea bugetelor locale ale sectoarelor și Municipiului Bucuresti; cota de 11% se alocă de către Direcția Generală a Finanțelor Publice a Municipiului București pentru echilibrarea bugetelor locale ale sectoarelor și Municipiului București, proporțional cu sumele repartizate și aprobate în bugetele respective.
Transferurile consolidabile de la bugetul de stat către bugetele locale se acordă pentru investiții finanțate din imprumuturi externe la a căror realizare contribuie și Guvernul, potrivit legii, și se aprobă anual, în poziție globală, prin legea bugetului de stat. Din bugetul de stat, prin bugetele unor ordonatori principali de credite ai acestuia (ministerele și agențiile), precum și din alte bugete, se pot acorda transferuri către bugetele locale pentru finanțarea unor programe de dezvoltare sau sociale de interes național, județean ori local.
2. Aprobarea si centralizarea bugetelor locale
După ce Ministerul Economiei și Finanțelor primește, de la direcțiile generale ale finanțelor publice, proiectele bugetelor locale, transmite acelorași direcții sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și transferurile consolidabile, aprobate prin legea bugetului de stat. Termenul este de 5 zile de la publicarea, în Monitorul Oficial al României, Partea I, a legii bugetului de stat, ceea ce înseamnă că, în mod normal, acest lucru trebuie să se întâmple la începutul anului pentru care se elaborează bugetul. După aceea, direcțiile generale ale finanțelor publice județene, respectiv a Municipiului București, precum și consiliile județene și Consiliul General al Municipiului București repartizează pe unități administrativ-teritoriale, în termen de 5 zile de la comunicare, sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum și transferurile consolidabile, în vederea definitivării proiectelor bugetelor locale de către ordonatorii principali de credite. Următorul pas constă în faptul că, pe baza veniturilor proprii și a sumelor repartizate în conformitate cu cele menționate mai sus, ordonatorii principali de credite (primăriile) definitivează proiectul bugetului local, care se publică în presa locală sau se afișează la sediul unității administrativ-teritoriale. Termenul este de 15 zile de la publicarea legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României, Partea I. Este important de știut că locuitorii unității administrativ-teritoriale pot depune contestații privind proiectul de buget în termen de 15 zile de la data publicării sau afișării acestuia. În 5 zile de la expirarea termenului de depunere a contestațiilor, proiectul bugetului local, însoțit de raportul Primarului (în calitate de ordonator principal de credite) și de contestațiile depuse de locuitori, este supus aprobării autorităților deliberative. În termen de maximum 10 zile de la data supunerii spre aprobare a proiectului de buget, consiliile locale se pronunță asupra contestațiilor și adoptă proiectul bugetului local, după ce acesta a fost votat pe capitole, subcapitole, titluri, articole, alineate, după caz, și pe anexe.
In cazul în care consiliul local al localității nu aprobă proiectul de buget local în termenul prevăzut de lege (45 de zile), direcțiile generale ale finanțelor publice dispun sistarea alimentării cu cote, respectiv sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și cu transferuri consolidabile, până la aprobarea proiectului de către consiliul local. În această situație, din bugetele locale se pot efectua plăți numai în limita celorlalte venituri încasate. Ordonatorii principali de credite (primăriile, în acest caz) au obligația să transmită direcțiilor generale ale finanțelor publice bugetele locale aprobate în termen de 5 zile de la aprobarea acestora. După aceea, în termen de 10 zile, direcțiile generale ale finanțelor publice întocmesc și transmit Ministerului Economiei și Finanțelor bugetele pe ansamblul fiecărui județ, respectiv al Municipiului București, grupate în cadrul fiecărui județ și al Municipiului București, pe comune, orașe, municipii, sectoare ale Municipiului București și județ, pe structura clasificației bugetare.
Sistemul indicatorilor statistico-financiari la nivel local
Descentralizarea si dezvoltarea unui sistem de administratie locala bazat pe autonomie locala, potfi realizate numai cu conditia asigurarii unei finantari corespunzatoare. Pentru ca autonomiaadministratiilor locale sa fie deplina, trebuie sa se refere atat la independenta manageriala cat si laautonomia financiara a acestora, care se manifesta in primul rand prin posibilitatea acopeririicheltuielilor comunitatii locale cu resurse proprii.De altfel, Carta Europeana defineste autonomia locala ca "dreptul si capacitatea efectiva acolectivitatii locale de a rezolva si gestiona, in cadrul legii, sub proprie raspundere si in favoareapopulatiei lor, o parte importanta a treburilor publice"
Aceasta finantare sau autofinantare a comunitatii locale se realizeaza prin intermediul finantelorpublice locale, respectiv cu ajutorul bugetelor unitatii administrativ- teritoriale. Bugetul local,conform Legii nr. 273/2006 privind finantele publice locale, care a intrat in vigoare de la 1 ianuarie2007 (abrogand OG nr.45/2003), este documentul prin care sunt prevazute si aprobate in fiecarean veniturile si cheltuielile unitatilor administrativ-teritoriale.Bugetul local poate fi considerat principalul instrument prin care administratiile locale realizeazapolitica sociala si economica in profil teritorial, prin intermediul caruia sunt sustinute o serie deactivitati de interes public local (invatamant, sanatate, cultura, asistenta si protectie sociala etc.).Strategia fundamentala, planificarea si controlul actiunilor unei autoritati locale se constituie inbugetul acesteia. Bugetul este folosit in planificarea si ghidarea autoritatilor locale in cadrul anuluifiscal si serveste ca baza pentru rapoartele catre Consiliul Local, Ministerul Finantelor Publice sicetateni
Ca balanta financiara, bugetul local cuprinde un ansamblu de indicatori statistici absoluti, cu privirela cheltuielile propuse si veniturile necesare pentru a le finanta.Pe baza indicatorilor statistici absoluti, se pot calcula indicatori derivati, care impreuna cu ceidintai, ofera o imagine clara asupra situatiei financiare a comunitatii locale si stau la bazafundamentarii deciziilor si strategiilor autoritatilor locale.Indicatorii statistici utilizati in analiza financiara a bugetului local se grupeaza in douacategorii: indicatori privind veniturile si indicatori privind cheltuielile.
Bugetul local instrument de reflectare a autonomiei locale
Unitățile administrativ teritoriale realizează prin organele lor de conducere,administrația publică locală sub ambele sale componente: adoptarea de acte de autoritate șiorganizarea de servicii publice locale.Principiile de bază pe care se întemeiază administrația publica din unitățileadministrativ teritoriale, și anume:
• principiul autonomiei locale
• principiul descentralizării serviciilor publice
• principiul eligibilității autorităților administrației publice locale
• principiul legalității
• principiul consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit.Localizarea bugetului presupune existența unei anumite independențe financiare lanivelul entităților regionale, subnaționale, o asemenea independență constituită sub formaautonomiei locale, presupunând o zonă care formeze o comunitate separată, legal constituită,subordonată statului și investită cu autoritatea de a decide totul sau parțial, asupra propriilor probleme de gestiune, prin intermediul propriilor organe de administrare.În literatura juridică interbelică s-a arătat că autonomia locală constă în dreptulunităților administrativ teritoriale de a-și satisface interesele proprii, fără amesteculautorităților centrale, principiu care atrage după sine descentralizarea administrativă,autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implică autonomia.În doctrina contemporană, autonomia locală este definită ca fiind dreptul autorităților administrației publice locale de a hotărî, cu respectarea legii, în toate problemele de intereslocal, cu excepția celor care sunt date în competența altor autorități publice.Potrivit legii, autonomia locală reprezintă dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesulcolectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii.
Autonomia locală este specifică administrației publice descentralizate.
Descentralizarea serviciilor publice constă în transferarea unor servicii publice dincompetența autorităților centrale ori a celor locale și organizarea lor autonomă, prin atribuireaunui patrimoniu și organe proprii întrucâtva independente față de autoritățile administrativedin competența cărora au fost scoase.Când transferul serviciilor publice are loc de la organele de specialitate aleadministrației de stat centrale câtre organele administrației publice locale, aceastădescentralizare constituie premisa autonomiei locale.
Autonomia locala reprezintă un principiu fundamental al administrației publice pentrucare trebuie să își asume întreaga responsabilitate pentru creșterea calității serviciilor publice.Este însă necesar ca această autonomie să poată fi exercitata în concret de către autoritățileadministrației publice locale. Pentru aceasta, unitățile administrativ teritoriale trebuie sădispună de resurse materiale și financiare proprii, mai exact să aibă un patrimoniu delimitat decel al statului și un buget local separat de bugetul de stat.Autoritățile administrației publice locale au ca obiectiv comun rezolvarea șigestionarea intereselor colectivităților locale pe care le reprezintă în conformitate cu legea șiîn corelare cu interesele generale, ale statului.Problema consolidării autonomiei locale este o preocupare universală, statelecontemporane democratice fiind interesate de aplicarea principiului descentralizării serviciilor publice, prin transmiterea, prin lege, a mai multor competențe organelor puterii șiadministrației locale. De altfel, trebuie subliniat că această preocupare, pentru stateleeuropene, se manifestă în condițiile în care ele nu au cunoscut efectele „centralismuluidemocratic”.
Strategia locală de dezvoltare durabilă a municipiului Suceava cuprinde patru directii strategice de dezvoltare și o listă de proiecte a căror implementare este recomandabil să acopere o perioadă relativ medie de timp 2009 – 2015 cu extensie 2016 – 2020, din care doar o parte sunt prioritare. Elaborarea listei de proiecte prioritare vine ca răspuns direct la optiunile de dezvoltare mentionate de către toti partenerii de dialog și pe care comunitatea trebuie să le abordeze în următoarea perioadă: astfel, au fost luat în considerare prioritătile prezentate de mediul de afaceri, opinia generală și specifică a populatiei, oportunitătile date de continuarea accesului la fondurile structurale prin instrumentele operationale, precum și prioritătile planurilor politice de la nivelul administratiei locale. Ierarhizarea proiectelor și identificarea acestei liste se face în functie de resursele financiare necesare, sursa lor, impactul asupra comunităŃii, eficienta investitiilor, etc.
Camera de Conturi Suceava, structură teritorială a Curții de Conturi a României, funcționează în baza dispozițiilor art. 8, alin. 2) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată în anul 2009. În anul 2012, Camera de Conturi Suceava și-a desfășurat activitatea pe baza prevederilor Legii nr. 94/1992, republicată, ale normelor și regulamentelor Curții de Conturi a României, exercitând funcția de control, prin proceduri de audit public extern asupra modului de formare, administrare și întrebuințare a resurselor financiare ale unităților administrativ – teritoriale, precum și a modului de administrare a patrimoniului public și privat al unităților administrativ – teritoriale, de către instituțiile publice, regiile autonome, companiile și societățile naționale. Obiectivul principal al activității desfășurate de Camera de Conturi Suceava l-a constituit furnizarea de informații reale și independente cu privire la respectarea legalității, regularității și utilizarea cu economicitate, eficiență și eficacitate a resurselor materiale și financiare ale unităților administrativ – teritoriale, pentru exercițiul bugetar al anului 2013. Domeniul supus auditării Dimensiunea efortului financiar public al unităților administrativ-teritoriale ale județului Suceava pe anul 2011 este reflectată în bugetul general centralizat rezultat din cumularea veniturilor și cheltuielilor bugetelor locale ale comunelor, orașelor, municipiilor și județului Suceava, ale bugetelor instituțiilor publice finanțate din venituri,Execuția bugetului local pe ansamblul județului Suceava pe anul 2011 s-a încheiat cu un excedent net în sumă totală de 20.094 mii lei, iar pe structuri administrativ – teritoriale s-a încheiat tot cu excedent, cu excepția execuției bugetare a municipiilor, care s-a încheiat cu un deficit de 11.824 mii lei.
Veniturile bugetelor locale
Analizând datele sintetizate în „Contul de execuție a bugetului local – Venituri” pe categorii de venituri bugetare și surse de finanțare, rezultă faptul că s-a realizat un grad de încasare apropiat de 100% față de prevederile bugetare definitive, la veniturile care au ca sursă de finanțare bugetul de stat (cotele defalcate din impozit pe venit – 94,63%, sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată – 99,18%).
Pe total execuție bugetară, raportul dintre veniturile încasate și prevederile bugetare anuale definitive a fost de 83,69% (1.338.942 mii lei / 1.599.932 mii lei ), fiind influențate negativ de un grad mai redus de încasare a sumelor primite de la UE/alți donatori în contul plăților efectuate.
Structura veniturilor încasate în anul 2011 pe categorii de venituri, este redată grafic în figura nr. 1.
Structurile unităților administrativ teritoriale ale municipiilor, orașelor și comunelor au reușit în anul 2011, să realizeze venituri din impozite, taxe, contribuții, alte vărsăminte, alte venituri la nivelul apropiat de cel al prevederilor bugetare anuale definitive, gradul de realizare al acestora situându-se între limitele de 92,22% la nivelul orașelor și 97,32% la nivelul comunelor. Totodată, se remarcă un grad scăzut de realizarea a veniturilor din impozite, taxe, contribuții, alte vărsăminte, alte venituri la nivelul județului de doar 45,74%.
Cheltuielile bugetelor locale
Comparativ cu prevederile bugetare anuale definitive, gradul de execuție a cheltuielilor bugetelor locale a fost de 79,17%, remarcându-se execuția ridicată a cheltuielilor de personal de 98,02%, a dobânzilor 97,88%, și a cheltuielilor cu asistența socială, a altor cheltuieli și a operațiunilor financiare cu o execuție față de prevederile definitive de peste 96%.
Structura cheltuielilor bugetelor locale efectuate în anul 2011, pe titluri de cheltuieli, este prezentată în figura nr. 2.
Fig. nr. 2 – Structura cheltuielilor bugetelor locale efectuate în anul 2011, pe titluri de cheltuieli
Potrivit modificărilor legislative în materie financiar-contabilă, începând cu anul 2011 unitățile administrativ teritoriale locale întocmesc bugete de venituri și cheltuieli și conturi de execuție pe două secțiuni distincte: de funcționare și dezvoltare.
Astfel, în secțiunea de funcționare sunt cuprinse acele cheltuieli care asigură funcționarea unităților administrativ teritoriale locale, respectiv: cheltuielile de personal, bunuri și servicii, dobânzi, subvenții, transferuri curente între unitățile administrației publice și alte
transferuri pentru cheltuieli curente, asistență socială, rambursări de credite, alte cheltuieli,
împrumuturi pentru instituții și servicii publice locale sau activități finanțate integral din venituri proprii.
Secțiunea de dezvoltare cuprinde cheltuielile de capital și cofinanțarea pentru proiectele cu finanțare din fonduri externe nerambursabile, inclusiv rambursarea
împrumuturilor contractate pentru implementarea acestor proiecte, cheltuieli efectuate pentru
implementarea politicilor de dezvoltare la nivelul județului Suceava.
Analizând execuția cheltuielilor bugetelor locale în anul 2011, pe ansamblul județului
Suceava, se observă că o pondere de aproape 70% din totalul cheltuielilor o dețin cheltuielile care asigură funcționarea unităților adminsitrativ teritoriale, în timp ce cheltuielile aferente secțiunii de dezvoltare reprezintă aproximativ 30% din totalul execuției bugetare.
Alocarea unui buget mai mic secțiunii de dezvoltare, care are drept consecință diminuarea volumului cheltuielilor de capital, a avut un impact negativ asupra obiectivelor de investiții începute și nefinalizate, evidențiate în contul 231 „Active fixe corporale în curs de execuție”, aflate sub influența factorilor de mediu și timp, care determină degradarea acestora (uzura fizică și morală).
De asemenea, cheltuieli efectuate la titlul I – cheltuieli de personal reprezintă 82,01% din totalul execuției bugetare pentru secțiunea de funcționare și 79,32% din totalul execuției bugetare pentru învățământ. Remarcăm faptul că un grad de autofinanțare mai mare decât în anul precedent s-a înregistrat doar la nivelul orașelor, 31,82% față de 31,31%.
Comparativ cu prevederile bugetare anuale definitive, gradul de execuție a cheltuielilor bugetelor locale a fost de 70,91%, remarcându-se execuția ridicată a cheltuielilor de personal de 94,57%, a altor cheltuieli 89,73%, a cheltuielilor cu asistența socială de 89,14% și a bunurilor și serviciilor de 76,92%.Și în structura plăților efectuate în anul 2010, cea mai mare pondere o dețin tot cheltuielile de personal de 39,97% ( 490.018 mii lei / 1.225.929 mii lei ). Din datele prezentate în „Contul de execuție a bugetului local – Cheltuieli” încheiat la finele exercițiului bugetar al anului 2010 pe capitole de cheltuieli, rezultă că prioritățile autorităților publice locale pentru anul 2010 au constat în efectuarea cheltuielilor necesare furnizării serviciilor privind educația – 31,41 %, asistența socială pentru protecția copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vârstnice, a familiei și a altor persoane sau grupuri aflate în nevoie socială – 18,51 %, precum și pentru funcționarea autorităților executive și locale – 12,29 %.
Acțiunile economice pentru dezvoltarea infrastructurii rutiere au reprezentat 14,62 % din totalul cheltuielilor efectuate, iar serviciile și acțiunile de dezvoltare publică,locuințe, mediu și ape au reprezentat 11,18 %.
Structura cheltuielilor bugetelor locale efectuate în anul 2010, pe titluri și pe capitole de cheltuieli, este prezentată în figurile nr. 2 și nr. 3.
La nivelul unităților administrativ-teritoriale, potrivit Programului de activitate aprobat de Plenul Curții de Conturi a României pe anul 2011, Camera de Conturi Suceava a realizat un număr de 47 acțiuni, din care 41 acțiuni de audit financiar, 1 acțiune de control și 5 acțiuni de audit al performanței.
Grafic, structura acțiunilor efectuate în anul 2011 este prezentată în figura nr. 5.
Fig. nr. 5 – Structura acțiunilor efectuate în anul 2011
Informații relevante cu privire la rezultatele activității camerei de conturi si bugetul local
1. În anul 2011 nu s-a acordat nici un certificat de conformitate, ca urmare a faptului că situațiile financiare auditate nu au fost elaborate și prezentate în concordanță cu legile și reglementările în vigoare și nu oferă o imagine reală și fidelă sub toate aspectele semnificative.
În cadrul misiunilor de audit financiar desfășurate la ordonatorii principali de credite de la unitățile administrativ teritoriale, s-au avut în vedere situațiile financiare consolidate, respectiv atât cele întocmite pentru activitatea proprie, cât și cele întocmite de ordonatorii terțiari de credite din componența ordonatorului principal. Abordarea misiunilor de audit financiar în acest context, a fost determinată și de faptul că volumul de activitate al entităților de tip școală reprezintă peste 50% din activitatea totală a ordonatorilor principali de credite, ceea ce determină și un volum ridicat al abaterilor de la legalitate și regularitate.
În cazul misiunilor de audit financiar, din totalul deciziilor emise în număr de 41, au fost contestate doar 8 decizii. Contestațiile la decizii se referă numai la unele măsuri dispuse, în speță la cele privind stabilirea prejudiciilor în cazul cheltuielilor de personal efectuate fără respectarea prevederilor legale, nu și pentru celelalte măsuri dispuse. Din numărul total al contestațiilor depuse – 8, la data întocmirii prezentului raport, 7 contestații erau respinse, iar o contestație era în curs de soluționare ( UATJ Suceava ).
2. Informații privind categoriile de entități verificate la nivelul județului
Pentru realizarea misiunilor de audit și acțiunilor de control efectuate în anul 2011 au fost supuse verificării un număr de 41 entități publice de interes local, respectiv 18,9 % din totalul de 217 entități existente în aria de competență a Camerei de Conturi Suceava. Menționăm faptul că la 6 entități ale administrației publice locale au fost programate și s-au efectuat două acțiuni.
Situația entităților administrației publice locale care au fost verificate în anul 2011 de către Camera de Conturi Suceava, din totalul celor existente este prezentată în tabelul următor – tabelul nr. 9:
Execuția bugetară la nivelul autorităților administrației publice locale necesită, în general, să fie îmbunătățită în două direcții principale: optimizarea activității autorităților administrației publice locale privind identificarea și realizarea veniturilor proprii ale bugetelor locale întărirea controlului cheltuielilor și crearea condițiilor pentru creșterea eficienței utilizării fondurilor publice în finanțarea cheltuielilor publice. Crearea unui sistem suplu și transparent de repartizare și alocare a resurselor financiare pe destinații, de monitorizare și evaluare a funcționării aparatului administrativ și serviciilor publice de interes local, precum și de măsurare a performanței și a calității furnizării serviciilor publice.
Obiectivul principal al acțiunilor desfășurate la nivelul unităților administrativ-teritoriale ale județului Suceava de către Camera de Conturi Suceava a vizat respectarea disciplinei financiar-bugetare și examinarea responsabilității manageriale în utilizarea și administrarea fondurilor publice, în scopul îmbunătățirii activității entităților verificate prin eliminarea erorilor și neregularităților, precum și pentru dezvoltarea unor sisteme de control și audit intern care să permită utilizarea fondurilor publice cu respectarea principiilor de legalitate, regularitate, eficiență, economicitate și eficacitate.
Recomandările formulate pentru înlăturarea abaterilor de la legalitate și regularitate constatate în acțiunile de audit/control sunt:
Elaborarea și aprobarea bugetelor locale potrivit prevederilor stabilite prin legea finanțelor publice locale. Obiectivele de investiții și celelalte cheltuieli asimilate investițiilor se vor cuprinde în programele de investiții anuale, anexe la buget, numai dacă, în prealabil, documentațiile tehnico-economice, respectiv notele de fundamentare privind necesitatea și oportunitatea efectuării cheltuielilor asimilate investițiilor, au fost elaborate și aprobate potrivit dispozițiilor legale.
Întocmirea situațiilor financiare în conformitate cu prevederile legale, cu respectarea structurii și conținutului prevăzute de reglementările emise de Ministerul Finanțelor. Reflectarea în contabilitate a operațiunilor economico – financiare derulate la entități, în funcție de conținutul economic al acestora și cu respectarea principiilor și regulilor permise de reglementările contabile aplicabile. Întocmirea documentelor specifice bugetului local privind activitatea de colectare a impozitelor și taxelor locale, desfășurată de către organele fiscale locale.
Organizarea controlului financiar preventiv conform prevederilor legale. Separarea atribuțiilor privind efectuarea de operațiuni între persoane, astfel încât persoana cu atribuții de exercitare a controlului financiar preventiv, să nu inițieze operațiuni supuse vizei.
Intrarea în legalitate privind organizarea și desfășurarea activității de audit public intern la unitățile administrativ teritoriale și la ordonatorii terțiari de credite finanțați din bugetul local, cu respectarea principiilor de economicitate, eficiență și eficacitate.
Întocmirea procedurilor de control intern, formalizate pe activități, cu detalierea obiectivelor, acțiunilor, responsabilităților, termenelor, precum și alte componente ale măsurilor respective, care să fie cuprinse în programe de dezvoltare a sistemelor de control managerial.
Intrarea în legalitate privind organizarea activității de inspecție fiscală. Elaborarea programelor anuale, trimestriale și lunare aprobate prin acte ale autorităților administrației publice locale, de desfășurare a activităților de inspecție fiscală.
Stabilirea, înregistrarea în evidența contabilă analitică și sintetică, urmărirea și încasarea veniturilor bugetului local, inclusiv a accesoriilor aferente.
Inițierea și aplicarea tuturor procedurilor de executare silită, conform dispozițiilor legale în vigoare, pentru încasarea creanțelor bugetare datorate bugetului local de către contribuabili persoane juridice și fizice. Întreprinderea măsurilor în vederea stabilirii răspunderii și recuperării sumelor neîncasate, ca urmare a prescrierii acestora.
Luarea măsurilor pentru întocmirea și ținerea la zi a registrului agricol, pe suport de hârtie și în format electronic, pentru completarea cu informații reale, asigurarea împotriva degradării, distrugerii sau sustragerii acestuia, precum și pentru furnizarea datelor către compartimentele de specialitate, în vederea realizării execuției bugetare, în conformitate cu prevederile legale.
Intrarea în legalitate privind organizarea și efectuarea operațiunii de inventariere și reevaluare a patrimoniului, înregistrarea rezultatelor conform prevederilor legale. Constituirea garanției în numerar pentru persoanele care au calitatea de gestionari, recalcularea garanțiilor în funcție de schimbările intervenite în salariul tarifar al gestionarului.
Întocmirea programul anual de achiziții publice și actualizarea acestuia pe parcursul exercițiilor bugetare.
Luarea măsurilor pentru intrarea în legalitate, privind atribuirea contractelor de achiziții publice, derularea lucrărilor de investiții în concordanță cu clauzele contractuale, recepționarea lucrărilor de investiții realizate, precum și constituirea garanției de bună execuție.
Elaborarea unei metodologii detaliate de decontare a cheltuielilor în conformitate cu prevederile legale, privind îmbunătățirea sistemului de finanțare a programelor, proiectelor și acțiunilor cu caracter social – cultural, festiv și sportiv. Elaborarea bugetelor de venituri și cheltuieli pentru acțiunile cu caracter educativ, social-cultural, festiv cu respectarea prevederilor legale. Detalierea programelor pe acțiuni, proiecte, stabilirea scopului realizării acestora, a obiectivelor urmărite, a rezultatelor obținute și estimate pentru anii următori, a indicatorilor de performanță care vor fi utilizați în evaluarea programelor.
Luarea măsurilor pentru elaborarea regulamentului privind regimul finanțărilor nerambursabile acordate din fonduri publice pentru activități non profit de interes local, prin care să se stabilească cadrul general și procedura pentru atribuirea contractelor de finanțare nerambursabilă.
Luarea măsurilor pentru înlăturarea neregulilor referitoare la publicarea pe pagina de Internet a unității administrativ teritoriale a datelor și informațiilor cu privire la datoria publică locală.
Aplicarea prevederilor legale cu privire la organizarea și desfășurarea procedurilor de vânzare a bunurilor proprietate privată a unităților administrativ teritoriale, încheierea și administrarea contractelor.
Verificarea în totalitate a operațiunilor economico – financiare privind efectuarea cheltuielilor, în vederea stabilirii întinderii prejudiciilor și recuperării acestora, precum și înregistrarea în evidența contabilă a operațiunilor specifice.
Opinia de audit având în vedere faptul că:
modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale, precum și execuția bugetelor de venituri și cheltuieli nu respectă principiile legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității, concluzie formulată ca urmare a faptului că valoarea cumulată a erorilor/abaterilor de la legalitate și regularitate constatate și extrapolate la nivelul populațiilor auditate se situează peste pragul de semnificație,
situațiile financiare auditate nu sunt întocmite în conformitate cu cadrul de raportare financiară aplicabil în România și/sau nu oferă o imagine reală și fidelă a poziției
financiare, a performanței și/sau a modificărilor poziției financiare ale acesteia.auditorii publici externi au exprimat o opinie adversă în cazul tuturor misiunilor de audit financiar.
Toate aceste constatări au avut drept consecință neemiterea certificatului de conformitate pentru conturile de execuție a bugetelor unităților administrativ teritoriale la care s-au efectuat misiuni de audit financiar.
Pentru valorificarea constatărilor înscrise în raportul de audit, în baza dispozițiilor art. 43 litera c și art. 44 din Legea privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi a României, nr.94/1992, republicată în anul 2009, și ale pct. 363, pct. 364 coroborate cu pct. 174 din
Regulamentul aprobat prin H.P.C.C. nr. 130/2010, Camera de Conturi Suceava a emis Decizii prin care a dispus măsurile aferente pe care ordonatorii principali și terțiari de credite de la unitățile administrativ teritoriale trebuie să le aducă la îndeplinire în vederea înlăturării neregulilor în activitatea financiar-contabilă și/sau fiscală controlată, încasării veniturilor, stabilirii întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia.
BUGETUL LOCAL pe anul 2013
Rectificare din data '19.09.2013' pt. 'Rec. 2 din '19.09.2013' – Bugetul local
CONCLUZII ȘI PROPUNERI
Lucrarea de față reprezintă un studiu asupra finanțǎrii prin îndatorare a cheltuielilor din bugetele locale. Am pornit cu noțiunile teoretice necesare întelegerii fenomenului per ansamblu, dupa care am studiat gradul de implementare în țara noastrǎ, precum și necesitǎțile care ar suplini decalajul fațǎ de Uniunea Europeanǎ. În partea finalǎ am tratat efectele în plan financiar precum și în plan economico-social ale finanțǎrii cheltuielilor din bugetele locale prin îndatorare.
În pofida progreselor care s-au făcut în ultimii ani, în România încă nu se poate vorbi de o autonomie locală reală. Bugetele locale depind foarte mult de resursele pe care le primesc de la nivel central, proporția acestora din urmă depășind 60% în cele mai multe cazuri. Foarte puține comunități locale sunt cele care reușesc să realizeze venituri proprii suficiente. În același timp, echilibrarea bugetelor locale este o necesitate. În prezent, o mare parte a comunităților locale românești au un pronunțat caracter de ruralitate ceea ce nu le permite să realizeze destule venituri. În plus, având în vedere că România este membrǎ a Uniunii Europene, nu trebuie uitat faptul că principii cum sunt cel al solidarității și al eliminării dezechilibrelor existente între zone sau localități sunt principii adoptate de Uniunea Europeană și pe care trebuie să ni le asumăm.
Modul în care echilibrarea se realizează însă, stârnește discuții aprinse de fiecare datǎ. Cele mai multe suspiciuni sunt legate de repartizarea acestor sume către județe, în condițiile în care existǎ influențe de natură politică, dar și economică. Pe lângǎ aceasta, sumele asigurate de cǎtre stat, în cea mai mare proporție, au destinație specială, ceea ce nu permite comunităților locale să aibă libertate în gestionarea fondurilor. O soluție de ordin legislativ care sǎ vinǎ în beneficiul atât comunităților, localităților dezvoltate cât și a celor care realizează venituri insuficiente ar fi ca un procent mai mare din impozitul pe venit să rǎmânǎ pe plan local.
Însǎ, lucrurile nu se pot rezolva atat de facil. Veniturile ordinare (obținute de stat din impozite și taxe, precum și cele de la întreprinderile și proprietățile sale) sunt insuficiente în aceastǎ etapǎ prin care trece România, ce necesitǎ investiții masive în infrastructurǎ și dezvoltare, raportat la necesitățile de care au nevoie comunitǎțile locale. Apare astfel un deficit bugetar, a cărui acoperire impune apelul la resurse de împrumut.
Dintre toate formele de împrumut, elementele care recomandǎ investirea în instrumentele finaciare de natura obligațiunilor municipale sunt:
– permit o bunǎ situație financiarǎ cu o creștere progresivǎ în ultimii ani și o gestionare eficientǎ a resurselor;
– plata semestrialǎ a cupoanelor și a ratelor care face ca riscul de ratǎ a dobânzii sau riscul inflației sǎ aibǎ un impact minor asupra investitorului în cazul în care se întamplǎ, întrucât într-o perioadǎ așa scurtǎ de timp este puțin probabil sǎ existe fluctuații foarte mari la rata dobânzii sau inflație în defavoarea detinatorului;
– garantarea acestora prin puterea fiscalǎ și de impozitare a municipalitǎții;
– listarea la bursǎ, care dǎ posibilitatea deținatorului de a-și vinde obligațiunile înainte de scadențǎ, primind dobanda aferentǎ pentru perioada în care le-a deținut;
– dobânzile aferente obligațiunilor nu sunt impozabile în cazul persoanelor fizice rezidente.
Riscurile ca municipalitatea sǎ nu-și poatǎ onora obligațiile financiare cǎtre investitori, deși mici existǎ:
riscul perturbǎrii activitǎții și disfunctionalitǎții în atragerea și colectarea resurselor necesare returnǎrii împrumutului datoritǎ implementǎrii unor programe de reformǎ a administrației publice fǎrǎ a fi create în prealabil mecanisme eficiente pentru transpunerea lor în practicǎ;
riscuri generate de factori naturali (inundații, cutremure etc.).Acestea sunt foarte reduse și se considerǎ cǎ nu sunt de naturǎ a influența capacitatea emitentului de a rambursa împrumutul;
riscul de credit (falimentul contrapartidelor);
riscul de lichiditate al obligațiunilor care poate apǎrea chiar daca emitentul a depus o cerere de listare a obligațiunilor la cota Bursei de Valori București. Aceasta nu garanteazǎ cǎ se va dezvolta și/sau menține o piațǎ lichidǎ și atractivǎ pentru aceste obligațiuni necesarǎ pǎstrǎrii unui pret bun ce poate fi obținut prin vânzarea lor.
riscul de refinanțare (incapacitatea refinanțǎrii datoriei sau refinanțarea acesteia la un cost foarte ridicat) – care depinde de nivelul de dezvoltare al pieței interne de capital (lichiditatea și evoluțiile ratelor dobânzilor în lei, care depind de evoluțiile macroeconomice și implicit, de asteptǎrile pieței cu privire la aceste evoluții), de evoluțiile piețelor financiare internaționale, și poate fi redus prin evitarea unor vârfuri de platǎ a serviciului generat de aglomerarea scadențelor unor împrumuturi foarte mari sau a unei ponderi mari a datoriei guvernamentale pe termen scurt sau exprimate în dobandǎ variabilǎ în total datorie;
riscul valutar (aprecierea datoriei în valutǎ ca urmare a deprecierii monedei naționale fațǎ de euro și USD, în condițiile în care veniturile statului se încaseazǎ în monedǎ localǎ). Pentru evitarea riscului valutar cea mai recomandatǎ strategie este cea conform cǎreia ponderea datoriei guvernamentale în lei în total crește. Latura bunǎ este datǎ de estimǎrile privind aderarea României la euro (2012-2014) care ar face ca, în perioada de postaderare , activele statului (veniturile bugetare) sǎ fie denominate în euro, fapt care crește oportunitatea contractǎrii împrumuturilor pe termene lungi, denominate în euro.
Deși trebuie precizat cǎ transferurile de la bugetul de stat și subvențiile nu pot fi utilizate ca garanții pentru obligațiunile emise de autoritatea publicǎ localǎ (Ordonanța de Urgențǎ nr. 64/2007ce privește datoria publicǎ), totuși nu existǎ riscuri majore atâta timp cât Primǎria are capacitatea de a onora plata serviciului datoriei publice din surse de venit locale.
O altǎ soluție pentru dezvoltarea fenomenului studiat și care sǎ ajute comunitǎțile locale ar fi acordarea prin lege de subîmprumuturi și garanții de stat către autoritățile administrației publice locale.
De asemenea, cu siguranțǎ ar avea succes organizarea unor întâlniri cu rol consultativ la nivel național, la care sǎ vinǎ reprezentanții tuturor municipiilor din România, și sǎ fie obligați sǎ aibǎ un punct de vedere, sǎ gǎseascǎ plusuri și minusuri ale acțiunilor întreprinse de ceilalți. La întâlnire pot fi prezenți și reprezentanți ai Bǎncii Naționale, Bǎncii Mondiale, Fondului Monetar Internațional care sǎ prezinte variantele pe care o comunitate localǎ le poate accesa.
BIBLIOGRAFIE
Council of Europe – European Charter of Local Self Government and Explanatory Report, Council Of Europe 1986, Reprinted 1996;
Filip Gheorghe – Finanțe, Ed. Sedcom Libris, Iași, 2001;
Filip Gheorghe (coordonator) – Politici financiar-monetare și implicațiile lor asupra dezvoltǎrii societǎți , Editura Performantica, Iași, 2006;
Gheorghe Manolescu – Buget,abordare economicǎ și financiarǎ, Editura Economicǎ, București, 1997;
Hoanțǎ Nicolae – Economie și finanțe publice, Editura Polirom, Iași, 2000;
Mihaela Onofrei – Administrație publicǎ. Fundamente științifice și bune practici, Ed. Univ. Al I Cuza, Iași;
Moșteanu Tatiana – Buget și trezorerie publică, Editura Tribuna Economică, București, 2003;
Pavel Belean, Gabriela Anghelache, Risti Lucia, Gânguțǎ Alina – Finanțele publice ale României, ediția a 3-a, Editura Economicǎ, București, 2007;
Ștefura Gabriel – Proces bugetar public, Ed. Univ. Al. I. Cuza, Iași, 2007;
Vǎcǎrel Iulian – Finanțe publice, ediția a VI-a, Ed. Didacticǎ și Pedagogicǎ, București, 2007;
Voinea Gheoghe – Finanțe locale, suport curs;
www.insse.ro – Institutul Național de Statisticǎ ;
http://ec.europa.eu/eurostat – Oficiul de Statisticǎ al Uniunii Europene;
www.bvb.ro – Site Bursa de Valori Bucuresti;
www.mfinante.ro – Site Ministerul Economiei si Finanțelor;
www.ipp.ro – Institutul pentru Politici Publice;
www.kmarket.ro/ – Studii asupra pieței de capital din Romania;
http://www.monitoruloficial.ro/ – Monitorul Oficial;
www.zf.ro/ – Arhiva electronicǎ;
www.bcr.ro/ – Obligațiuni municipale;
http://www.financiarul.com/ – Arhiva electronicǎ;
http://www.capital.ro/ – Arhiva electronicǎ;
www.bcr.ro/ – obligațiuni municipale (Arhiva electronicǎ);
http://www.dailybusiness.ro/ – Arhiva electronicǎ;
http://www.adevarul.ro/ – Arhiva electronicǎ;
http://www.ziuaiasi.ro/ – Arhiva electronicǎ;
www.wall-street.ro/ – Arhiva electronicǎ;
Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, publicatǎ în Monitorul Oficial pe data de 29 iunie 2006;
Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice , publicatǎ în Monitorul Oficial pe data de 11 iulie 2002
Ordonanța de Urgențǎ nr. 64/2007 privind datoria publicǎ, publicatǎ în Monitorul Oficial la data de 26 ianuarie 2007;
Legea 215/2001 a administrației publice locale, republicatǎ în Monitorul Oficial nr. 123 din 20 februarie 2007;
Legea Pieței de Capital și Regulamentul CNVM nr.1/2006 privind oferta publicǎ de valori mobiliare și alte instrumente;
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Finantarea Prin Indatorare a Cheltuielilor din Bugetele Locale (ID: 140285)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.