Finantarea Deficitului Bugetar In Romania

Capitolul I. Evoluția deficitului bugetului general consolidat în perioada 2009-2011

1.1 Instrumente folosite în România pentru finanțarea deficitului bugetar

Abordările cu privire la dimensionarea deficitelor bugetare, la mijloacele de finanțare și în special la dimensionarea datoriei publice capătă o serie de nuanțe de specificitate în cazul diferitelor economii, mai ales în condițiile crizei economice actuale. Globalizarea permite liberalizarea fluxurilor de capital, a celor investiționale, comerciale și de forță de muncă, în contextul intensificării concurenței pe plan internațional. Aceasta face ca evoluțiile economice dintr-o țară să influențeze și să fie influențate de evoluțiile economice din alte țări.

Problema finanțării deficitului bugetar, a alegerii unei modalități optime de finanțare face obiectul a numeroase dezbateri în rândul economiștilor. În acest sens, în literatura de specialitate întâlnim următoarele modalități de finanțare a deficitelor: finanțarea prin creșterea fiscalității, finanțarea prin reducerea cheltuielilor bugetare, finanțarea prin emisiune monetară și finanțarea prin datorie publică.

Această prezentare a modalităților de finanțare nu reprezintă, totodată, și o ierarhizare a celor mai „bune” variante din perspectiva unei analize de tip cost-beneficiu. Fiecare dintre aceste variante se caracterizează prin avantaje și dezavantaje care depind de fundalul economic în cadrul căruia sunt utilizate.

Astfel, modalitatea de finanțare a deficitului bugetar prin creșterea fiscalității se concretizează în sporirea volumului taxelor și impozitelor în vederea reducerii dezechilibrelor bugetare. Datorită influențelor, în general negative, în activitatea economică, aproape în toate cazurile o creștere a fiscalității, prin efectul direct de deturnare a resurselor financiare dinspre decizia economică privată pentru investiție sau consum spre consumul redistributiv al statului, conduce la slăbirea efortului de dezvoltare, prin slăbirea capacității de a investi, și la reducerea cererii solvabile a consumatorilor intermediari și finali, cu efect nefavorabil asupra raportului cerere-ofertă pe piață.

Finanțarea deficitelor bugetare excesive prin reducerea cheltuielilor publice poate constitui o soluție corespunzătoare, însă este eficientă doar pe termen scurt. Practicarea unei politici bugetare restrictive, cel puțin prin reducerea consumului guvernamental, poate avea rezultate pozitive asupra echilibrului financiar public. Promovarea unei astfel de politici pe termen lung va fi urmată, cu certitudine, de consecințe negative ce vor afecta creșterea economică. Problema care se pune în cazul promovării unei politici bugetare restrictive se referă la categoriile de cheltuieli bugetare care se vor reduce. În acest context, pot să apară dificultăți legate, pe de o parte, de impactul social al unei astfel de politici, iar, pe de altă parte, de discuțiile care se vor purta la nivelul guvernului între ministerele din componența acestuia, în cadrul cărora fiecare reprezentat va încerca protejarea intereselor pe care le reprezintă. O politică bugetară restrictivă poate fi implementată în situații de criză, când statele se confruntă cu deficite publice excesive care conduc, de regulă, la creșterea inflației, la fluctuații ale cursului de schimb și care afectează întreg sistemul economic. În astfel de cazuri, trebuie să se urmărească raționalizarea cheltuielilor publice prin reducerea cheltuielilor neproductive și creșterea cheltuielilor destinate investițiilor în infrastructură și în capitalul uman. Pe fondul accentuării unor fenomene de criză structurală, majorarea deficitelor bugetare peste limitele finanțabile în mod neinflaționist vine ca un factor în plus ce concură la accentuarea dezechilibrelor în economie. În plus, acolo unde cheltuielile bugetare sunt îndreptate spre satisfacerea, în primul rând, a funcției de redistribuire a statului și spre subvenții, în lipsa unui coeficient real de multiplicare, starea deficitelor bugetare se agravează.

O altă modalitate utilizată în acoperirea deficitelor bugetare, care poate avea impact negativ puternic asupra corelațiilor la nivelul economiei financiare și reale, o reprezintă emisiunea suplimentară, neacoperită, de monedă națională. Aceasta nu face decât să conducă la o sporire necontrolată și nejustificată a masei monetare, agravând pe termen imediat fenomenele inflaționiste din economie. Dacă puterea publică nu poate ajusta cheltuielile publice la nivelul veniturilor sau dacă prin efectuarea cheltuielilor respective se urmărește obținerea de rezultate mai bune în domeniul ocupării forței de muncă, se pune problema finanțării deficitului bugetar, care se poate realiza fie prin emisiune monetară, fie sau prin împrumuturi de stat.

Procesul de monetizare a deficitului bugetar este în mod clar inflaționist până în momentul în care economia se îndreaptă spre un nou echilibru pe termen lung, cu un nivel ridicat al prețurilor. Dacă guvernul decide să mențină această politică o perioadă mai lungă, va rezulta o creștere corespunzătoare a ofertei monetare, adică o continuare a inflației.

Un al instrument de finanțare a deficitului bugetar constă în împrumutarea de la populație, prin atragerea economiilor disponibile ale acesteia, folosind certificatele de trezorerie cu dobândă fixă, prin subscrieri în numerar și ulterior în cont, prin virament. Finanțarea deficitului bugetar prin împrumuturi din disponibilitățile temporare ale contului curent general al Trezoreriei este o tehnica pur „românească”, această finanțare se face în general în mai multe state europene prin emisiuni de titluri de stat. Deși pe termen scurt, acest procedeu are avantajul costurilor mici, pe termen lung are importante dezavantaje:  creșterea riscului de refinanțare și de lichiditate, cu impact negativ asupra managementului datoriei publice guvernamentale, mai ales când volatilitatea e ridicată.

Dintre instrumentele pe care România le-a folosit, pentru finanțarea deficitului bugetar reamintesc și creditele pe termen scurt, acordate de Banca Națională a României, mai ales pentru acoperirea golurilor temporare de casă și a deficitelor bugetare curente.

O altă resursă pentru finanțarea și refinanțarea deficitelor bugetare și a datoriei publice

se realizează prin obligațiunile de stat, care au o dobândă fixă, și care sunt vândute populației.

Un alt tip de instrument îl reprezintă împrumuturile prin intermediul sistemului bancar sau al agenților economici. Dobânda acestor credite este stabilită prin licitație publică, organizată de Banca Națională a României, care acționează ca agent al statului.

Un alt instrument de finanțare a deficitului bugetar se referă la emisiunile de titluri de stat pe piața internă, respectiv emisiuni de titluri de tip benchmark emise cu scadente la 3, 5, 10 si 15 ani. Emisiunile de certificate de trezorerie secemit cu scadențe la 6 luni si la 1 an (364 de zile), evitându-se emisiunile cu scadențe la 3 luni pentru că nu intră în competiție cu certificate emise de BNR cu această scadență. De asemenea, pe masura dezvoltării segmentului investitorilor instituționali și creșterii necesităților investiționale ale acestora se are în vedere extinderea maturității titlurilor de stat care se emit în această perioadă, precum și

posibilitatea lansării unor serii de titluri de stat indexate la indicele prețurilor de consum.

Un alt instrument de finanțare a deficitului bugetar se referă emisiunile de titluri de stat pe piața externă de capital, respectiv emisiuni de titluri cu scadențe pe termen lung de 10 ani și chiar 15 ani, în funcție de evoluția condițiilor financiare de pe aceaste piețe și a necesităților de finanțare a deficitului bugetar.

Alt instrument de finanțare a deficitului bugetar este reprezentat de împrumuturile de la instituțiile financiare internaționale destinate finanțării deficitului bugetar, numai în baza analizei comparative a costurilor instrumentelor oferite de instituțiile financiare internationale (BEI, BIRD, BERD, BDCE si FIDA) și avându-se în vedere potențialele beneficii în creșterea absorbției fondurilor europene (finanțare și asistență tehnică). Nu se vor mai contracta împrumuturi suverane de la instituțiile financiare internaționale în contextul demarării procesului de graduare a României.

Alt instrument de finanțare a deficitului bugetar este acordarea garanțiilor de stat și subimprumuturilor pentru proiectele de interes național, numai pentru care acest tip de instrument este absolut necesar într-un anumit context. Putem menționa aici proiectele strategice de importanță foarte mare la nivel național, în baza acordării unei legi speciale în acest scop, cu respectarea cerințelor privind acordarea de ajutor de stat prevazute de legislația în materie și urmare a unei analize de risc riguroase conform legii.

Un alt instrument folosit de autoritățile locale, instituțiile publice autofinanțate și entitățile economice cu capital majoritar de stat ale caror bugete fac parte din bugetul general consolidat este compensarea deficitelor din anii anteriori prin excedente înregistrate în anul bugetar urmator.

1.2 Instrumente folosite în România pentru finanțarea datoriei publice

Instrumentele financiare utilizate pentru administrarea portofoliului datoriei publice guvernamentale sunt următoarele:

1. în scopul atingerii unei structuri valutare considerate optime pentru portofoliul de datorie guvernamentală, pentru menținerea în limite rezonabile a riscului de rată de dobândă și de refinanțare, cât și pentru diminuarea/distribuirea uniformă a serviciului datoriei publice guvernamentale, vor fi efectuate în mod regulat analize de scenarii și de senzitivitate și va fi menținut un dialog permanent cu instituțiile financiare, astfel încat în funcție de oportunitățile oferite de evoluțiile piețelor financiare internaționale sa fie utilizate instrumente financiare derivate (swap valutar și de rata a dobânzii) și a altor instrumente specifice managementului riscului (contracte futures, optiuni) în baza unor contracte ISDA care urmează sa fie încheiate cu diferite instituții financiare în perioada următoare.

De asemenea, în condițiile în care astfel de operațiuni se dovedesc eficiente, din punct de vedere al atingerii obiectivelor de administrare a datoriei guvernamentale menționate, se are în vedere posibilitatea rambursării anticipate a unor împrumuturi existente în portofoliul (încercandu-se reducerea fragmentării portofoliului și aducerea costurilor aferente portofoliului la nivelele actuale) prin emiterea de titluri de stat în condiții de piața;

2. pentru reducerea riscului de refinanțare, pe termen mediu va fi analizată oportunitatea utilizării tranzacțiilor de tip bond exchange (preschimbarea titlurilor de stat cu durată ramasă pe termen mediu în titluri cu scadențe pe termen lung) sau a tranzacțiilor de tip buyback (răscumpararea în avans a titlurilor de stat).

Capitolul II Analiza detaliată a evoluției deficitului bugetului general consolidat al statului în perioada 2009-2011

Deficitul bugetar a devenit în prezent un fenomen obișnuit, în multe țări, pe fundalul amplificării cheltuielilor publice. În România, deficitul bugetar a constituit în ultimii ani una dintre cele mai dificile probleme cu care s-a confruntat politica economică.

În calitate de stat membru al Uniunii Europene, România trebuie să respecte condiția impusă prin Tratatul Comunității Europene cu privire la limitarea deficitului bugetar la nivelul de 3% din produsul intern brut și a datoriei publice la 60% din PIB, până în anul 2012.

2.1 Analiza deficitului bugetar în 2009

În anul 2009, România a înregistrat un deficit bugetar de 7,3%, ca urmare a efectelor crizei internaționale actuale care s-au accentuat în economia românească și din acest motiv volumul de activitate în multe sectoare economice a scăzut considerabil. Singura componentă majoră care a înregistrat o contribuție pozitivă la creșterea reală a PIB a fost exportul net, rea utilizării tranzacțiilor de tip bond exchange (preschimbarea titlurilor de stat cu durată ramasă pe termen mediu în titluri cu scadențe pe termen lung) sau a tranzacțiilor de tip buyback (răscumpararea în avans a titlurilor de stat).

Capitolul II Analiza detaliată a evoluției deficitului bugetului general consolidat al statului în perioada 2009-2011

Deficitul bugetar a devenit în prezent un fenomen obișnuit, în multe țări, pe fundalul amplificării cheltuielilor publice. În România, deficitul bugetar a constituit în ultimii ani una dintre cele mai dificile probleme cu care s-a confruntat politica economică.

În calitate de stat membru al Uniunii Europene, România trebuie să respecte condiția impusă prin Tratatul Comunității Europene cu privire la limitarea deficitului bugetar la nivelul de 3% din produsul intern brut și a datoriei publice la 60% din PIB, până în anul 2012.

2.1 Analiza deficitului bugetar în 2009

În anul 2009, România a înregistrat un deficit bugetar de 7,3%, ca urmare a efectelor crizei internaționale actuale care s-au accentuat în economia românească și din acest motiv volumul de activitate în multe sectoare economice a scăzut considerabil. Singura componentă majoră care a înregistrat o contribuție pozitivă la creșterea reală a PIB a fost exportul net, respectiv de 7,3%, ca urmare a diminuării exporturilor de bunuri și servicii cu 5,5%, în timp ce importurile s-au redus cu 20,6%.

Comerțul exterior a fost puternic afectat de criza economică și financiară care a început să se manifeste în România începând cu a doua parte a anului 2008.

Deficitul de cont curent înregistrat în anul 2009 s-a redus cu 68%, până la valoarea de 5.168 mil. euro, reprezentând astfel 32% din cel realizat în anul 2008. Influența determinantă asupra diminuării deficitului de cont curent a avut-o valoarea balanței comerciale care s-a redus cu 64,7% față de anul 2008. Deficitele înregistrate la balanța comercială, a serviciilor și a veniturilor au fost compensate, parțial, de excedentul de 4.105 mil. euro realizat în cadrul balanței transferurilor curente, care a înregistrat o diminuare cu 31,3%.

În anul 2009, investițiile străine directe au atins un nivel valoric de 4,6 mld. euro în scădere cu 52% față de anul 2008. În condițiile unei justări semnificative a deficitului de cont curent aceste investiții au asigurat o acoperire a deficitului de cont curent de 88,2%, cu 29,4 puncte procentuale mai mult decât în anul 2008. Investițiile străine directe au înregistrat cele mai semnificative scăderi, față de perioada corespunzătoare a anului precedent, în lunile aprilie cu 92,6%, iulie cu 67,5% și august cu 92,6%. Pe parcursul întregului an s-a ajuns de la o medie lunară a investițiilor străine directe de 421 mil. euro în primele 9 luni ale anului 2009, la o medie lunară de 257 mil. euro în ultimul trimestru.

Datorită contracției economice care a avut loc pe parcursul anului 2009, în contextul deteriorării situației economico-financiare la nivel mondial, ținta de deficit bugetar, stabilită inițial la 2% din PIB, a fost redimensionată succesiv, urmare consultărilor cu FMI/CE/BM prin 2 rectificări bugetare, la 4,6% din PIB, respectiv 7,3% din PIB. Execuția bugetului general consolidat pe anul 2009 a evidențiat un deficit de 36,4 mld lei, reprezentând 7,4% din PIB, în conformitate cu valoarea nominală prevăzută în Memorandumul Tehnic de Înțelegere încheiat cu FMI și Memorandumul de Înțelegere încheiat cu Comunitatea Europeană.

Potrivit Deciziei Consiliului din 7 iulie 2009, România se află în procedura de deficit excesiv cu termen de reducere a deficitului calculat conform standardului SEC 95 sub pragul de 3% din PIB până în anul 2011. În condițiile în care autoritățile române au pus în practică cu strictețe recomandările CE și ținând cont de accentuarea impactului negativ al contextului nefavorabil internațional asupra economiei românești comparativ cu așteptările inițiale, Consiliul European a emis în februarie 2010, o recomandare revizuită potrivit căreia deficitul bugetar trebuie să se situeze sub 3% din PIB până în 2012.

Strategia de finanțare a deficitului bugetar în prima parte a anului 2009 s-a axat pe emisiunile de titluri de stat pe piața internă datorită următorilor factori:

1) conditiile de împrumut pe piețele internaționale de capital au fost foarte dezavantajoase, marjele peste obligațiunile de referință la care se tranzacționau euroobligațiunile românești situându-se la aprox. 700 bps (corespunzator unor randamente de peste 10% pentru scadențe de 10 ani); mai mult, lipsa de apetit a investitorilor pentru active financiare cu grad crescut de risc a dus la creșterea și mai mult a costurilor asociate unor împrumuturi externe, prin perceperea unei prime ridicate de către investitori.

2) doua dintre obiectivele MFP în administrarea datoriei publice guvernamentale au fost reducerea riscului valutar aferent portofoliului de datorie publică guvernamentală, precum și dezvoltarea pieței titlurilor de stat.

Implementarea strategiei de finanțare în condițiile descrise mai sus a dus la emiterea unui volum foarte ridicat de titluri de stat, de 20,3 miliarde lei în primele 3 luni ale anului, când au fost emise și certificate de trezorerie cu scadență la o lună și 3 luni. Începand cu luna februarie 2009, titlurile de stat s-au emis la un randament mediu de 11,5 %, in scadere de la nivelurile foarte ridicate aferente emisiunilor de la sfârșitul anului 2008 apropiate nivelului ratei dobanzii perceputa de BNR la facilitatea de credit lombard (14,25%).

Din pachetul financiar extern agreat în aprilie 2009 cu FMI/CE/BIRD pentru finanțarea deficitului bugetar au fost contractate inițial prima tranșă din împrumutul de la CE și primul împrumut de politici de dezvoltare (development policy loan – DPL) de la BIRD. Însă, în contextul deteriorării cadrului macroeconomic intern și a majorării țintei de deficit bugetar la 7,3%, autoritățile române și reprezentanții FMI, au decis ca jumătate din valoarea tranșelor a II-a și a III-a de la FMI (1.563,5 milioane DST) să se utilizeze ca instrumente pentru finanțarea deficitului bugetar și refinanțarea datoriei publice.

Dacă în prima parte a anului 2009 finanțarea deficitului bugetar sa realizat exclusiv din surse interne, prin emisiuni de titluri de stat lansate cu preponderență pe termen scurt, odată cu prima tranșă din împrumutul de la CE primită în iulie 2009 (în valoare de 1,5 mld. Euro) și

jumătate din tranșa a doua din împrumutul de la FMI primită în septembrie 2009 (în valoare de 859 milioane DST) s-au constituit sursele de finanțare externă ale deficitului bugetar. La acestea s-a adăugat primul împrumut pentru politici de dezvoltare de la BIRD (în valoare de 300 milioane Euro), contractat în luna septembrie 2009 și tras în luna octombrie 2009.

Împrumuturile externe contractate de la FMI, CE și BIRD la un nivel deosebit de favorabil al ratelor de dobândă, contribuie la realizarea obiectivelor de minimizare a costurilor aferente datoriei pe termen mediu și lung și de reducere a riscului de refinanțare prin echilibrarea scadențelor aferente datoriei contractate, fără a se renunța la emisiunile de titluri de stat pe piața internă, ținând cont de obiectivele de reducere a riscului valutar și de dezvoltare a pieței titlurilor de stat. Asfel, începând cu luna august 2009 s-a reluat practica curentă de emitere a certificatelor de trezorerie doar cu scadențe la 6 și 12 luni.

Pe fondul unui climat politic instabil înregistrat începând cu mijlocul lunii octombrie, când piețele financiare internaționale au perceput nesiguranță în ceea ce privește respectarea angajamentelor luate față de FMI, CE și BIRD, emisiunea de euroobligațiuni pe piețele internaționale de capital prognozată a fi lansată în această perioadă a fost amânată ca urmare a creșterii aversiunii la risc a investitorilor care s-ar fi reflectat în creșterea costurilor emisiunii și atragerea unui volum sub nivelul planificat.

De altfel, întregul an a fost marcat de o volatilitate ridicată în ceea privește cotațiile CDS și marjele peste obligațiunile de referință aferente țărilor emergente și implict și României. Astfel, cotațiile CDS ale Romaniei au avut o volatilitate foarte ridicată în primul trimestru al anului 2009 atingând un maxim apropiat de nivelul de 800 bps în luna martie, fiind corelate cu mișcările CDS din întreaga regiune, dar ramânând situate, ca nivel absolut, deasupra acestora pe parcursul întregului an.

În acest context, finanțarea deficitului bugetului general consolidat în anul 2009 s-a realizat în principal din surse interne (68,7%) și în completare din surse externe (30,5%), prin emisiuni de titluri de stat în lei și valută, trageri din împrumuturi deja contractate în vederea finanțării de proiecte; trageri din pachetul financiar extern încheiat cu FMI, UE și BIRD, împrumuturi ale autorităților administrației publice locale și sume recuperate de către Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului din activele bancare neperformante (0,8%).

Grafic nr. 1 Comparație între CDS țările din regiune

Datoria publică la 31 decembrie 2009 în conformitate cu prevederile Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 64/2007 privind datoria publică, cu modificările și completările ulterioare, a fost în valoare de 147,3 mld. lei, din care datoria publică guvernamentală de 136,5 mld. lei reprezintă 92,6% din total datorie publică, în timp ce datoria publică locală de 10,8 mld. lei a reprezentat doar 7,4% din totalul datoriei publice.

La sfârșitul anului 2009, datoria guvernamentală calculată conform metodologiei UE 11(SEC 95) a reprezentat 23,7 % din PIB, nivel net inferior plafonului de 60% stabilit prin Tratatul de la Maastricht. Astfel, România s-a situat pe locul 412 între statele membre ale Uniunii Europene cu cel mai scăzut nivel de îndatorare în 2009, după Estonia (7,2%), Luxemburg (14,5%) și Bulgaria (14,8%). Datoria publică guvernamentală la 31 decembrie 2009 a fost în valoare de 136,5 mld. lei, reprezentând 27,8% din PIB , în creștere cu 8,3% din PIB față de sfârșitul anului 2008.

La sfârșitul anului 2009, datoria tranzacționabilă (titluri de stat) reprezenta 40,8 % din totalul datoriei publice guvernamentale, din care 34,1 % erau titluri de stat emise pe piața internă, în creștere cu 14,8% față de 2008.

În anul 2009, împrumuturile din disponibilitățile contului curent general al trezoreriei statului au scăzut cu 11,5 mld lei față de sfârșitul anului 2008, până la nivelul de 28,1 mld. lei datorită reducerii randamentelor titlurilor de stat în 2009 și utilizării acestora ca principal instrument de finanțare.

Grafic.nr. 2 Structura datoriei publice guvernamentale pe tipuri de instrumente la 31.12.2009

Structura datoriei publice guvernamentale după tipul ratei de dobândă evidențiază o creștere cu 11,1% a ponderii împrumuturilor contractate cu rată fixă a dobânzii de la 31,3% cât se înregistra la sfârșitul lui 2008 la 42,4% la sfârșitul lui 2009, în principal ca urmare a împrumuturilor contractate de la CE, împrumuturilor de pe piața internă în valută și a emisiunilor de tip benchmark pe termen mediu.

2.2 Analiza deficitului bugetar în 2010

Pentru anul 2010 ținta de deficit pentru bugetul general consolidat (in termeni cash) a fost stabilită la nivelul de 6,8% din PIB, execuția bugetară arătând un deficit de 6,5% PIB. In ce priveste deficitul bugetar conform metodologiei UE (SEC95) in anul 2010 nivelul inregistrat in anul 2010 a fost de 6,4 %.

În data de 21 septembrie 2010, Comisia Europeană a anunțat în urma evaluării efectuate ca România a îndeplinit principalele angajamente asumate privind încadrarea în țintele de deficit, apreciind că statul a luat măsuri adecvate corespunzător recomandărilor formulate de Comisie de reducere a deficitul bugetar sub nivelul de 3% până la data limită convenită (respectiv sfârșitul anului 2012), procedura de deficit excesiv rămânând în așteptare până la îndeplinirea angajamentelor asumate.

Strategia de finanțare a deficitului bugetar in anul 2010

Urmare consultarilor comune cu FMI, UE si BM si in conformitate cu prevederile Scrisorilor suplimentare de intentie si ale Memorandumurilor de intelegere agreate cu FMI si UE si ratificate prin acte normative cu putere de lege, pentru îmbunătățirea managementului datoriei publice și evitarea presiunilor sezoniere in vederea asigurarii surselor de finanțare a deficitului bugetar și de refinanțare a datoriei publice guvernamentale, MFP a luat decizia constituirii unei rezerve financiare (buffer) în valută pana la valoarea echivalentă acoperirii necesităților de finanțare a deficitului bugetar și refinanțării datoriei publice pentru cca 4 luni.

Efectul crizei datoriei din Grecia și a retrogradărilor altor state membre UE efectuate de către agențiile de rating au influențat negativ atât cotațiile CDS, cât și marjele peste obligațiunile de referință aferente țărilor emergente și implicit și ale României. In încercarea de asigurare a surselor de finanțare țările au încercat să speculeze anumite ferestre de oportunitate, iar unele state europene au asigurat chiar finanțarea în avans pentru anul 2010.

Grafic.nr. 3 Comparație CDS la 5 ani pentru țările din regiune 2009 – 2010

Finanțarea deficitului bugetar în anul 2010 și refinanțarea datoriei publice guvernamentale a fost realizată din surse interne in proportie de 55% și în completare din surse externe, fiind utilizate următoarele instrumente:

emisiuni de titluri de stat în lei, respectiv certificate de trezorerie cu discont și obligațiuni de stat de tip benchmark pe piața internă, cu scadențe pe termen mediu, la 3 și 5 ani, precum și redeschiderea emisiunii de tip benchmark cu maturitate inițială de 10 ani (maturitate reziduală de cca 7 ani) Astfel, în anul 2010 au fost emise în mod regulat titluri de stat pe piața internă, conform calendarului anunțat de emisiuni, în vederea îndeplinirii obiectivului de dezvoltare a pieței titlurilor de stat și de construire și consolidare a curbei de randamente aferentă titlurilor de stat pe piața internă.

În anul 2010, au fost emise titluri de stat în valoare de 51,9 mld lei, din care 75% certificate de trezorerie cu scadențe la 6, 9 și 12 luni, diferența fiind reprezentată de obligațiuni de tip benchmark cu scadență de 3 și 5 ani, precum și redeschiderea emisiunii de 10 ani (maturitate rămasă de cca 7 ani). Comparativ cu randamentul titlurilor de stat emise în luna decembrie 2009, randamentul titlurilor de stat emise în luna decembrie 2010 s-a redus în medie cu 3,0% ajungand la cca 7%.

Grafic nr.4 Emisiuni de titluri de stat pe piata primara 2010 vs 2009

emisiuni de titluri de stat in Euro pe piața internă și externă. În luna martie 2010, pe fondul unui context favorabil, de care au profitat și alți emitenți suverani, Ministerul Finanțelor Publice a lansat o emisiune de euroobligațiuni pe piețele internaționale de capital în sumă de 1 mld. Euro cu scadenta la 5 ani. La sfârșitul lunii iulie 2010, MFP a lansat o emisiune de certificate de trezorerie pe 1 an denominate in euro pe piața internă în valoare de 1,2 mld. Euro, iar în luna noiembrie MFP a lansat o emisiune de obligațiuni în euro în valoare de 1,3 mld. euro, cu scadența la 3 ani.

trageri din imprumuturile noi contractate în cadrul pachetului financiar extern încheiat cu FMI, Comunitatea Europeană și BIRD, precum și împrumuturi externe destinate finanțării de proiecte. Din pachetul financiar extern încheiat cu FMI, UE și BIRD în anul 2010, pentru finanțarea deficitului bugetar s-au tras jumătate din tranșele 3 și 4 din împrumutul de la FMI (1,1 mld. DST echivalentul a 1,2 mld EUR) și tranșele a II-a și a III-a din împrumutul de la UE (2,15 mld. EUR). Din punct de vedere al procesului de finanțare a deficitului bugetar, pachetul financiar extern incheiat cu FMI, CE si Banca Mondiala a reprezentat soluția optimă pentru momentul respectiv, evitându-se astfel acumularea unui risc mare de refinanțare prin emiterea unor volume foarte mari de titluri de stat pe termen scurt. Din punct de vedere al costurilor aferente finantarii s-a obtinut o diminuare a acestora ținând cont de avantajul comparativ al costurilor împrumuturilor de la instituțiile financiare internaționale. Pachetul financiar asigură, de asemenea confortul mediilor investiționale si implementarea reformelor politice de consolidare fiscala.În completarea împrumuturilor externe prezentate pentru finanțarea deficitelor bugetare din anul 2010 s-au utilizat intrările din creditele externe destinate finanțării de proiecte care au fost de cca 2,3 mld lei.

trageri din împrumuturile contractate de autoritățile administrației publice locale

sume recuperate de către AVAS din activele bancare neperformante și sume recuperate de Ministerul Economiei în baza OUG nr. 249/2000.

In contextul evolutiilor macroeconomice si a pietelor financiare interne si externe, datoria publică la 31 decembrie 2010 în conformitate cu prevederile Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 64/2007 privind datoria publică, cu modificările și completările ulterioare, a fost în valoare de 194,5 mld. lei, din care datoria publică guvernamentală de 182,5 mld. Lei, reprezintă 93,9% din total datorie publică, în timp ce datoria publică locală de 11,9 mld.lei a reprezentat doar 6,1% din totalul datoriei publice.

Creșterea datoriei publice în anul 2010 față de datoria înregistrată la sfârșitul anului 2009 (cu 47,1 mld. lei) a fost determinată in principal de contractarea de împrumuturi pentru finanțarea deficitului bugetar și refinanțarea datoriei publice, precum și datorită emiterii de garanții în cadrul programului guvernamental “Prima Casă”.

Grafic nr.5 Evolutia datoriei publice 2009 – 2010

La sfârșitul anului 2010, datoria guvernamentală calculată conform metodologiei UE (SEC 95) a reprezentat 30,8 % din PIB, nivel net inferior plafonului de 60% stabilit prin Tratatul de la Maastricht, din care datoria contractata de pe piata interna reprezentand 15.6%, in timp ce datoria contractata de pe piata externa a reprezentat 15,2% din PIB. In aceste conditii Romania are unul dintre cele mai reduse nivele de indatorare din UE, dupa Estonia (6.6%), Bulgaria (16.6%) si Luxemburg (18.4%).

Datoria publică guvernamentală la 31 decembrie 2010 a fost în valoare de 182,5 mld. lei, reprezentând 35,5% din PIB , în creștere cu 8,1% din PIB față de sfârșitul anului 2009.

Structura datoriei publice guvernamentale după tipul datoriei arată că datoria publică guvernamentală contractată direct de stat la sfârșitul lunii decembrie 2010 a reprezentat 98,1% din total datorie publică guvernamentală, iar datoria publică guvernamentală garantată de stat a reprezentat 8,2% din această datorie.

La sfârșitul anului 2010, datoria tranzacționabilă (titluri de stat) reprezenta 42,3% din totalul datoriei publice guvernamentale, din care 36,5% erau titluri de stat emise pe piața internă, în creștere cu 5,1% față de 2009

Grafic nr.6 Structura datoriei publice guvernamentale pe tipuri de instrumente la 31

decembrie 2010

Potrivit structurii pe instrumente a datoriei publice guvernamentale in anul 2010, împrumuturile din disponibilitățile contului curent general al trezoreriei statului reprezinta o pondere importanta 18,8%din total datorie in crestere cu 3,3 mld. Lei față de sfârșitul anului 2009, până la nivelul de 31,4 mld. Lei. Aceasta crestere s-a datorat acoperirii in totalitate a deficitelor din anii anteriori astfel incat la sfarsitul anului 2010 imprumuturile din disponibilitatile contului Trezoreriei Statului acoperind doar deficitul curent al anului 2010.

Structura datoriei publice guvernamentale după tipul ratei de dobândă evidențiază o creștere a ponderii împrumuturilor contractate cu rată fixă a dobânzii de la 42,4% cât se înregistra la sfârșitul lui 2009 la 52,08% la sfârșitul lui 2010, în principal ca urmare a împrumuturilor contractate de la UE, împrumuturilor de pe piața internă în valută și a emisiunilor de tip benchmark pe termen mediu.

Deficitul bugetar a crescut de la 2,4% din Produsul Intern Brut /PIB/ la finalul lunii octombrie 2011 la 2,97% din PIB la sfârșitul lunii noiembrie 2011.

În octombrie, deficitul bugetar înregistrase o ușoară scădere, de la 2,52% din PIB la 2,4% din PIB. Ținta de deficit bugetar pentru 2011 este de 4,4% din PIB.

Strategia de finanțare a deficitului bugetar in anul 2010

emiterea pe piața internă titluri de stat cu o valoare indicativă cuprinsă între 14 și 16 miliarde lei, apropiată de cea din primele trei luni ale acestui an, însă peste suma împrumutată în perioada octombrie – decembrie. Spre comparație, în primul trimestru al acestui an, Finanțele au împrumutat 15,172 miliarde lei, iar în ultimele trei luni au vândut certificate de trezorerie și obligațiuni de stat în valoare cumulată de 11,422 miliarde lei. Pe piața internă vor fi emise certificate de trezorerie cu discount cu scadențe de 6 luni și un an, se vor redeschide emisiunile de obligațiuni de stat de tip benchmark cu maturități inițiale de 2,3,5 și 10 ani.

Titluri de stat. Pentru certificatele de trezorerie, licitațiile vor fi organizate de patru ori pe lună, iar pentru obligațiunile de stat de tip benchmark, licitațiile vor fi organizate în prima și a treia săptămână a lunii. În funcție de disponibilitatea pieței, redeschiderea obligațiunilor de stat cu maturitatea de 10 ani se va organiza cu o frecvență trimestrială. Împrumuturile sunt de 4,5 miliarde lei, si se fac prin licitații pentru vânzare de certificate de trezorerie și redeschiderea a trei emisiuni de obligațiuni. Cea mai mare sumă, 3 miliarde lei, ar urma să fie împrumutată pe termen scurt. Ministerul a programat două licitații pentru vânzare de certificate cu maturitate la un an, de 1,2 miliarde lei și, respectiv, de 1,5 miliarde lei, iar alte 300 milioane lei reprezintă valoarea unei emisiuni de certificate cu scadență la șase luni.

2.3 Analiza deficitului bugetar în 2011

Pe plan european se poate observa că zona euro a cunoscut o deteriorare rapidă în 2009, pentru ca în anul 2010 să se corecteze ușor, deficitul bugetar ajungând la 6,0% în PIB (de la 6,3 % în PIB în anul 2009). Evoluția s-a datorat acțiunii în același sens a:

stabilizatorilor automați (scăderea încasărilor bugetare și creșterea cheltuielilor sociale, în contextul unor rate predominant negative ale creșterii economice)

programelor de sprijinire a economiei și/sau a sectorului bancar. Datoria publică totală a zonei euro a fost de 85,1% din PIB în anul 2010, iar pentru anul 2011 se estimează o creștere cu 2,6 puncte procentuale

Grafic nr.7. Poziția fiscală a țărilor din UE în 2010 și prognoza pentru 2011

Sursa: EUROSTAT, * Prognoza de primăvară a Comisiei Europene 2011

În prezent, cunoașterea deficitului bugetar și preocuparea pentru diminuarea lui continuă sunt de o mare însemnătate pentru România, cu atât mai mult cu cât țara noastră se confruntă cu mari dificultăți în evoluția economiei.

În prezent, România face obiectul unei decizii a Consiliului UE privind existența deficitului excesiv. În anul de referință 2009, România a înregistrat un deficit bugetar de 8,3% din PIB, valoare mult superioară celei de referință de 3%. Ponderea datoriei publice brute în PIB s-a situat la 23,7%, fiind net inferioară valorii de referință de 60%.

Datoria publică guvernamentală în 2011 este în valoare de 211,502.8 lei. Structura acesteia pe ipuri de instrumente și pe valute poate fi observată în graficul nr. 8.

Grafic nr. 8 Structura datoriei publice guvernamentale pe tipuri de instrumente și pe tipuri de valute la data de 31 octombrie 2011

Din datele prezentate anterior putem observa că deficitul bugetar a scăzut pe toată perioada analizată. Astfel deficitul bugetar în 2010 a fost mai mic cu 0,8% comparativ cu 2009. În 2011 deficitul bugetar s-a diminuat comparativ cu 2009 cu 2,9%, iar cu 2010 cu 2,1%. Chiar în contextul crizei economice România a reușit să diminueze deficitul bugetar la sfârșitul perioadei analizate în primul rând datorită recomandărilor făcute de către FMI, dar și a măsurilor fiscale adoptate. Evoluția acestuia poate fi observată în graficul nr.9

Grafic nr.9 Evoluția deficitului bugear în perioada 2009-2011

Capitolul III. Estimările oficiale cu privire la evoluția deficitului bugetului general consolidat al statului în perioada 2012-2014

3.1 Deficitului bugetului general consolidat al statului în perioada 2012-2014

În perioada 2012-2014 cheltuielile prevăzute în bugetul general consolidat se vor diminua în mod corespunzator în cazul în care companiile/regiile/societățiile naționale aflate în subordinea autoritățiilor publice, nu vor înregistra pierderi foarte mari.

Datele privind strategia fical bugetară în perioada 2012 – 2014 pot fi observate în tabelul nr. 1.

Tabel nr.1 Strategia fiscal-bugetară în perioada 2012 -2014

Pentru anii următori se intenționează reducerea deficitului bugetar la 3%, în 2012, la 2,4%, în 2013, și la 2,2%, în 2014. Documentul relevă însă că politica de cheltuieli pentru perioada 2012-2014 va fi în continuare una restrictivă și că aceste ținte de deficit vor fi atinse în condițiile:

noi reduceri de personal în sectorul bugetar

salariile vor fi menținute în limitele de 7,1% din PIB pentru anul 2012, în 2013 și 2014, la 6,7% din PIB și, respectiv, la 6,4% din PIB

înghețarea punctului de pensie pentru 2012;

cota unică de impozitare și taxa pe valoarea adăugată vor fi menținute la actualul nivel și în următorii trei ani, veniturile bugetare fiind deja calculate până în 2014 inclusiv în raport cu actualele valori;

Veniturile bugetului general consolidat sunt estimate să urce de la 180,5 miliarde lei estimat pentru acest an la 203,6 miliarde lei în 2012, 227,5 miliarde lei în 2013 și 253 miliarde lei în 2014, în timp ce cheltuielile bugetului consolidat ar urma să crească de la 204,4 miliarde lei prognozat pentru acest an la 221,6 miliarde lei în 2012, 243,5 miliarde lei în 2013 și 266,4 miliarde lei în 2014;

în 2012-2014, încasările din impozitul pe venit se vor menține în jurul a 3,5% din PIB (21,1 miliarde lei-25,7 miliarde lei), sumele colectate din impozitul pe profit se vor cifra la 2,1%-2,3% din PIB (13,6 miliarde lei-18,1 miliarde lei), iar încasările din TVA vor ajunge pe termen mediu la un nivel de 8,8-9,3% din PIB (53 miliarde lei-67 miliarde lei).

Absorbția accelerată a fondurilor structurale modernizarea și consolidarea cadrului legislativ și de reglementare în domeniul investițiilor publice și în alte domenii relevante pentru absorbția fondurilor UE;

prioritizarea investițiilor pentru a asigura fonduri suficiente pentru proiectele esențiale;

consolidarea procesului de evaluare a proiectelor

Creșterea veniturilor pentru perioada 2012-2014 este explicată prin estimările de încasări din impozitul pe venit, urmare a majorărilor salariale din sectorul bugetar pentru recuperarea diminuării din 2010, și a creșterii salariului din sectorul privat, urmare a reducerii contribuției de asigurări sociale cu două puncte procentuale și a creșterii conformării voluntare, dar și a extinderii sferei de aplicare a impozitului pe venit și contribuții;

Creșteri importante sunt estimate din TVA și accize, ca urmare a “măsurilor care vor fi întreprinse” pe linia creșterii gradului de colectare (cu 10-15 puncte procentuale față de media 2009-2010), pentru combaterea evaziunii fiscale. Sunt estimate creșteri de venituri și la bugetele locale, între 5 și 10 puncte procentuale în 2013 și 2014 față de media anilor 2008-2010, pe baza unor măsuri de control și “evaluare riguroasă” a averilor, chiriilor și terenurilor, concomitent cu creșterea bazei impozabile prin includerea unor terenuri agricole în sfera de impozitare.

Regula definită de art.6 lit.d) din Legea responsabilității fiscal bugetare nr.69/2010 conform căreia „pentru fiecare dintre cei 3 ani acoperiți de strategia fiscal bugetară, rata anuală de creștere a cheltuielilor totale ale bugetului general consolidat va fi menținută sub rata anuală de creștere nominală a produsului intern brut prognozată pentru anul bugetar respectiv, până când soldul preliminat al bugetului general consolidat a înregistrat surplus în anul anterior anului pentru care se elaborează proiectul de buget” este respectată, având în vedere faptul că ponderea în PIB a acestora este prevăzută a se reduce de la 36,9% în 2012 la 36,1% în 2014.

Poziția bugetară consolidată 2012-2014 reflectă o pondere a veniturilor bugetare de 33,9-34,0% în PIB având în vedere revenirea economiei pe traiectoria de creștere, estimată la 3,5%-4,0% pentru anul 2012 și la 4,7% pentru 2014.

Grafic nr. 10. Poziția bugetară consolidată stabilită prin strategia fiscal bugetară pentru perioada 2012-2014

-procente în PIB-

Efectele principale ale politicii de cheltuieli sunt:

• Reducerea cheltuielilor de personal coroborat cu declinul cheltuielilor cu bunurile și serviciile vor fi de natură să contribuie la intrarea pe teritoriu negativ a dinamicii consumului guvernamental. Astfel, ponderea cheltuielilor bugetare va fi cuprinsă între 36,9- 36,1% în PIB pe orizontul 2012-2014, față de 38,9 – 37,6% din PIB pe orizontul 2009-2011. Aceste ajustări crează spațiul fiscal pentru cheltuielile de investiții.

• Dacă este integral implementată, reforma în domeniul cheltuielilor publice va contribui la sustenabilitatea efortului de consolidare pe care țara noastră îl face în prezent, studiile indicând că episoadele de ajustări susținute se bazează mai ales pe reduceri de cheltuieli.

3.2 Datoria publică a statului în perioada 2012-2014

Datoria publică a României va scădea în perioada analizată chiar sunt contractări de datorie pentru finanțarea deficitului bugetar și refinanțarea datoriei publice, finanțarea proiectelor de investiții la nivel local, dar și datorită emiterii de garanții de stat în conformitate cu legislația în vigoare.

Grafic nr. 11 Evoluția datoriei publice în perioada 2012 -2014

În ceea ce privește datoria guvernamentală calculată conform metodologiei UE, acest indicator va crește la nivelul de 32,2% din PIB în anul 2014 comparativ cu nivelul de îndatorare de 30,8% din PIB înregistrat la sfârșitul anului 2010.

Grafic nr. 12 Evoluția datoriei guvernamentale conform metodologiei UE

Din punct de vedere macroeconomic, țintele sunt nefezabile. Chiar Consiliul Fiscal atrage atenția că Deficitul bugetar din anii următori ar putea fi mai mare decât cel estimat în Strategia fiscal-bugetară 2012-2014, chiar dacă activitatea economică este proiectată să accelereze începând cu 2012 și că având în vedere și evaluarea Comisiei Europene, care estimează un deficit în baza ESA95 de 3,6% din PIB pentru anul 2012, Consiliul Fiscal consideră că ar putea fi necesare măsuri suplimentare de consolidare fiscală pentru respectarea termenului 2012, ca dată limită de ajustare a deficitului excesiv.

Înainte de toate, continuă guvernarea pe datorie. Incompetența guvernului de a lua măsuri active de creștere economică costă. Plus 7 miliarde euro la datoria externă a României. Am ajuns de la 90 miliarde euro, la sfârșitul lui 2010, la 97 miliarde euro, la finele lui iunie 2011. Aceasta înseamnă împrumuturi de 1,17 miliarde euro pe lună sau 39 milioane euro pe zi sau 1,6 milioane euro pe oră.

Prevederile Strategiei vor reduce motoarele de creștere economică întrucât au fost stabilite investiții reduse în capitalul uman sau în domenii precum: inovarea, cercetarea și dezvoltare, motoare sustenabile de creștere economică. De asemenea, nu sunt prevăzute măsuri pentru a crea un mediu de afaceri predictibil și stimulativ. Constatăm o lipsă totală a stimulilor acordați clusterelor de competitivitate.

Strategia este doar una fiscală. Nu există strategie bugetară. Nu se spune nimic despre reducerea risipei banului public. Banii sunt orientați tot către investiții publice fără efect de multiplicare în economie.

Concluzii

În condițiile actuale, când România încearcă să-și definească rolul și locul său în lume, când se dorește identificarea și încurajarea acelor ramuri și subramuri ale economiei naționale care pot fi dezvoltate în cadrul economiei mondiale, se impune folosirea unor pârghii fiscale în concordanță cu cerințele Uniunii Europene și ținând cont și de celelalte politici macroeconomice ce pot fi adoptate pentru a depăși situația economică actuală. Astfel, este consacrată teoria conform căreia, în perioada de criză este de preferat să se asigure o creștere a cheltuielilor bugetare care să aibă drept obiectiv o relansare a activității economice, care să contribuie la creșterea ocupării forței de muncă și la reducerea șomajului.

Modelul creșterii economice trebuie reanalizat, având în vedere experiența anilor trecuți, în care creșterea economică în țara noastră a avut la bază consumul, ceea ce nu a permis atingerea unei creșteri economice sustenabile, și trebuie să vizeze investiția în sectoare cu valoare adăugată înaltă.

Pe fondul apariției unor disfuncționalități în funcționarea mecanismelor economice în general, dimensionarea volumului datoriei publice (atât internă, cât și externă) este esențială pentru determinarea influenței acesteia asupra corelațiilor economice de ansamblu. Amplificarea volumului datoriei publice peste un anumit prag determinat de gradul de suportabilitate economică pe termen scurt, mediu și lung are un însemnat aport la agravarea dezechilibrelor economice, cu influențe negative atât în planul economiei financiare, cât și asupra economiei reale.

Este evident că disfuncționalitățile care au avut loc și au loc în economia națională, în contextul restructurării acesteia, au afectat, la rândul lor, însăși execuția bugetară. Deficitul bugetar, indiscutabil, este cauzat și de greutățile pe care le au numeroase întreprinderi în perioada crizei, cele mai multe dintre acestea înregistrând pierderi, care s-au reflectat și în dinamica veniturilor bugetare. În acest context, cu atât mai mult, eficiența politicii fiscale presupune ca, odată cu creșterea încasărilor la casieria statului, să fie asigurată și echitatea socială.

Pe fondul accentuării unor fenomene de criză structurală, majorarea deficitelor bugetare peste limitele finanțabile în mod neinflaționist vine ca un factor în plus ce concură la accentuarea dezechilibrelor în economie. În plus, acolo unde cheltuielile bugetare sunt îndreptate spre satisfacerea, în primul rând, a funcției de redistribuire a statului și spre subvenții, în lipsa unui coeficient real de multiplicare, starea deficitelor bugetare se agravează.

O altă modalitate utilizată în acoperirea deficitelor bugetare, care poate avea impact negativ puternic asupra corelațiilor la nivelul economiei financiare și reale, o reprezintă emisiunea suplimentară, neacoperită, de monedă națională. Aceasta nu face decât să conducă la o sporire necontrolată și nejustificată a masei monetare, agravând pe termen imediat fenomenele inflaționiste din economie.

Dacă puterea publică nu poate ajusta cheltuielile publice la nivelul veniturilor sau dacă prin efectuarea cheltuielilor respective se urmărește obținerea de rezultate mai bune în domeniul ocupării forței de muncă, se pune problema finanțării deficitului bugetar, care se poate realiza fie prin emisiune monetară, fie sau prin împrumuturi de stat.

Finanțarea deficitelor bugetare excesive prin reducerea cheltuielilor publice poate constitui o soluție corespunzătoare, însă este eficientă doar pe termen scurt. Practicarea unei politici bugetare restrictive, cel puțin prin reducerea consumului guvernamental, poate avea rezultate pozitive asupra echilibrului financiar public. Promovarea unei astfel de politici pe termen lung va fi urmată, cu certitudine, de consecințe negative ce vor afecta creșterea economică.

În condițiile actuale de desfășurare a activității economice, în care nevoia de resurse financiare este mai mare decât fondurile existente, elaborarea bugetelor la orice nivel constituie una din problemele primordiale, în special în ceea ce privește respectarea principiului echilibrului bugetar. În majoritatea cazurilor, echilibrul bugetar nu se realizează în mod automat prin acoperirea cheltuielilor bugetare cu veniturile bugetare. În acest caz se poate spune că bugetul se elaborează cu deficit de finanțare.

Procesul de monetizare a deficitului bugetar este în mod clar inflaționist până în momentul în care economia se îndreaptă spre un nou echilibru pe termen lung, cu un nivel ridicat al prețurilor. Dacă guvernul decide să mențină această politică o perioadă mai lungă, va rezulta o creștere corespunzătoare a ofertei monetare, adică o continuare a inflației.

Din punct de vedere macroeconomic, țintele deficitului bugetar estimate sunt nefezabile. Strategia este doar una fiscală. Nu există strategie bugetară. Nu se spune nimic despre reducerea risipei banului public. Banii sunt orientați tot către investiții publice fără efect de multiplicare în economie.

Anexa nr. 1

Datoria publică 2009 – 2011

Anexa nr.2

Evoluția datoriei guvernamentale conform metodologiei UE