Fenomenul Birocratic Si Impactul sau Asupra Institutiilor Publice

CUPRINS:

Cap. I. Fenomenul birocratic in administratia publica

1.1. Definitia birocratiei si rolul sau in activitatea de administratie publica

1.2. Sensurile notiunii de birocratie

1.2.1. Puterea sau activitatea birocratica

1.2.2. Moduri de organizare birocratica

1.2.3. Categoria sociala a birocratiei

1.3. Birocratia- component de baza al sistemului administrativ

1.3.1. Conceptul de sistem administrativ

1.3.2. Componentele sistemului administrativ

Cap. II. Fenomenul birocratic- conceptii, modalitati de abordare, proces evolutiv

2.1. Conceptia lui Weber privind importanta si rolul birocratiei in societate

2.2. Modelul birocratic in conceptia clasica

2.3. Alte metode de abordare ale fenomenului birocratic

Cap. III. Fenomenul birocratic contemporan intre “mit” si realitate

3.1. Modelul birocratic in conceptia moderna

3.2. Birocratia si valorile democratiei

Concluzii si recomandari

Bibliografie

p. 5

p. 6

p. 8

p. 8

p. 9

p. 14

p. 21

p. 21

p. 22

p. 25

p. 26

p. 32

p. 38

p. 46

p. 47

p. 52

p. 57

p. 64

Cap. I. Fenomenul birocratic in administratia publica

1.1. Definitia birocratiei si rolul sau in activitatea de administratie publica

1.2. Sensurile notiunii de birocratie

1.2.1. Puterea sau activitatea birocratica

1.2.2. Moduri de organizare birocratica

1.2.3. Categoria sociala a birocratiei

1.3. Birocratia- component de baza al sistemului administrativ

1.3.1. Conceptul de sistem administrativ

1.3.2. Componentele sistemului administrativ

Cap. II. Fenomenul birocratic- conceptii, modalitati de abordare, proces evolutiv

2.1. Conceptia lui Weber privind importanta si rolul birocratiei in societate

2.2. Modelul birocratic in conceptia clasica

2.3. Alte metode de abordare ale fenomenului birocratic

Cap. III. Fenomenul birocratic contemporan intre “mit” si realitate

3.1. Modelul birocratic in conceptia moderna

3.2. Birocratia si valorile democratiei

Concluzii si recomandari

BIBLIOGRAFIE:

Albrow, M., C., Bureaucracy, Londra, 1970

Beetham, D., Birocratia,traducere de Sorin Cucerai, Bucuresti, 1994

Chevalier, J., Loschak, D., Intoduction a la science adminisrative, Paris, 1974

Filip, Gh., Onofrei, M., Stiinta administratiei, Iasi, 1999

Guy Peters, B., The politics of bureaucracy,, 1989

Iancu, A., Tratat de economie. Stiinta economica si interferentele ei, Bucuresti, 1993

Iorgovan, A., Drept administrativ, Bucuresti, 1994

Negoita, Al., Drept administrativ si elemente de stiinta administratiei, Bucuresti, 1981

Oroveanu, M., Stiinta administratiei, Timisoara, 1996

Trotki, L., The revolution betrayed, New York, 1972

Weber, M., La vocation d’homme politiques, Paris, 1959

Weber, M., Economy and society, New York, 1968

Weber, M., The theory of modern politics, Cambridge, 1985

=== STAT ===

De ce aceasta tema?

Pentru ca este omniprezenta, ne oboseste si ne enerveaza pe toti, ne strica pana si ziua nuntii si nu ne lasa nici sa murim linistiti daca nu avem toate actele in regula. Pentru ca peste tot intalnim functionari contrariati ca nu-i lasam sa-si bea cafeaua sau sa-si citasca ziarul in timpul programului cu publicul si nervosi cand nu le recompensam chinuitele amabilitati…

De ce? Pentru ca birocratia a devenit o a doua natura a societatii contemporane si si-a castigat astfel dreptul de a fi cercetata… si in lucrarea de fata.

FENOMENUL BIROCRATIC IN ADMINISTRATIA PUBLICA

1.1.Definitia birocratiei si rolul sau in administratia publica

Lucrarea de fata nu are pretentia de a fi o amanuntita cercetare a temei propuse si anume fenomenul birocratic, ci are doar intentia de a trata cateva puncte de reper in hatisul acestei vaste teme si de a-l descalci cat de cat. Prin prezenta lucrare se doreste stabilirea catorva puncte de plecare pentru intelegerea complexitatii acestui domeniu.

Odata cu inventarea cuvantului “birocratie” (1754) de catre un anume domn De Gournay (1712- 1759)- economist francez, a inceput goana dupa argumente pro si contra care sa sustina sau sa denigreze acest fenomen.

Existand in originea etimologica a cuvantului birocratie termenul grecesc kratos- putere si bineinteles frantuzescul bureau- birou, in scurt timp birocratia a devenit cu adevarat o putere, atribuindu-i-se denumiri ca “dictatura functionarului” si “domnia biroului”.

Termenul birocratie, asa cum apare el explicat el in DEX se prezinta astfel: “interpretare si aplicare a legilor, a dispozitiilor, a regulamentelor, etc. numai in litera lor, fara preocuparea de a le intelege spiritul”.

In conceptia lui Max Weber, cel mai distins teoretician al birocratiei, aceasta este definita ca o “organizatie cu structura piramidala a autoritatii care utilizeaza aplicarea regulilor universale si impersonale pentru a mentine aceasta structura a autoritatii si care subliniaza aspectele negative ale administratiei”.

De la inceput, conceptul de birocratie a fost folosit intr-un sens depreciativ si dispretuitor de catre chiar inventatorul lui si, pe parcurs, si de catre alti autori. Acest punct de vedere a persistat pana in prezent, intr-unul din sensurile sale putandu-se asocia cu un alt termen “papeleo”- emiterea mai multor hartii pe aceeasi tema, cu ineficienta si risipa.

La aparitia sa birocratia avea sensul de a conduce functionarii si se aplica doar in Administratiile Publice, dar s-a extins apoi gradual si a ajuns sa se refere la marile organizatii in general.

` Birocratia este o realitate a puterii consolidate odata cu Statul administrativ aparut dupa al doilea Razboi Mondial. Prin birocratie intelegandu-se acea structura din cadrul unei organizatii care indeplineste atat functia de coordonare a activitatilor cat si cea de control a celor care efectueaza aceste activitati.

In plan teoretic, birocratia este grupul social care determina, rezolva si decide in spatiul de comanda si consultare oferit de complexul organic pe care-l constituie Statul contemporan; este grupul care controleaza procesele de adoptare a deciziilor si de elaborare de politici in Administratiile Publice.

La randul lor birocratii vor fi cei care controleaza marile trasaturi ale poceselor de adoptare a deciziilor datorita profesinalizarii lor ridicate, la care se adauga cunostintele tehnice specializate, o socializare in valorile comune si o experienta organizativa calificata

De-a lungul timpului au fost atribuite termenului “birocratie” o multime de intelesuri diferite ca de exemplu: domnia functionarilor, un sistem profesionist de administratie, ineficienta organizationala, administratie publica, o constitutie non- economica, un mod nedemocratic de organizare. Adevarul este ca birocratia este o realitate detestata si careia i-au fost atribuite aproape toate relele din lume. Ea reprezinta simultan imaginea contradictorie a lucrului facut de mantuiala si a puterii amenintatoare, incompetenta, formalism si delasare, pe de o parte, manipulare si obstructionalism pe de alta parte.

In secolul al XIX- lea, intrebuintarea termenului “birocratie” a fost aceea de a indica un tip de sistem politic, “domnia” efectiva a “biroului”. El denota un sistem in care pozitiile ministeriale erau detinute de functionari de cariera, raspunzatori de regula in fata unui monarh ereditar. In secolul al XX- lea, birocratia este o trasatura a birocratiilor militare, a guvernelor monopoliste sau a altor forme de guvernare autoritara in aceeasi masura ca si monarhiile ereditare.

1.2.Sensurile notiunii de birocratie

1.2.1.Puterea sau activitatea birocratiei in diferite forme de organizare politica

Birocratia se afla subordonata, formal, puterii politice reprezentata prin organele de conducere de la diferite nivele teritoriale- Guvern, Prefecturi, Primarii- cu exceptia celei juridice, insa locurile pe care le ocupa in structura administarativa le permite exercitarea unor pozitii active in procesul de adopare a deciziilor.

Birocratia ca instrument de colaborare si control este o creatie politica, existenta si caracteristicile ei depinzand de vointa politica a celor care o folosesc, acest lucru in masura in care, orice organizatie, indiferent de scopurile ei, functioneaza intr-un context politic.

Prin birocratie se intelege orice structura din cadrul unei organizatii care indeplineste functia de coordonare a activitatilor si de control a executantilor. Aceste doua functii nu sunt insa independente una de alta, mai mult, relatia dintre ele depinde de contextul politic general, de structura politica proprie la un moment dat unei natiuni.

Astfel in cazul unei structuri liberale avand piata ca element central, birocratia tinde sa indeplineasca mai degraba o functie coordonatoare. In interiorul liberalismului se constata existenta unei piete a administratorilor si a modelelor de coordonare. Drept consecinta, un administrator va ajunge sa aiba multe din trasaturile unui intreprinzator. El va fi obligat sa ia decizii pe cont propriu, sa opteze pentru mai multe modele de coordonare a activitatilor si sa-l aleaga pe cel considerat mai potrivit in functie de scopurile organizatiei si de mediul ei de existenta. Totodata, el trebuie sa fie pregatit sa renunte la un model atunci cand acesta isi pierde utilitatea. Trasaturile generale ale birocratiei in acest context sunt:

accentul pus pe functia de coordonare a activitatilor;

controlul executantilor este preluat de piata;

transformarea administratorului intr-un cvasi-intreprinzator.

Prin contrast, birocratia socialista accentueaza in primul rand functia de control. Controlul executantilor devine extrem de important, coordonarea activitatilor aparand ca o consecinta a acestuia. Coordonarea are loc prin control, devenind adesea sinonima cu el. In aceste conditii, valorile administratoului, ale tehnocratului, prevaleaza asupra celor ale intreprinzatorului. Specialistul ajunge astfel sa decida politica organizatiei fara sa-si asume si responsabilitatea deciziei si fara sa fie pregatit in acest sens.

1.2.2.Moduri de organizare birocratica

Birocratia presupune organizare iar organizarea, din perspectiva temei abordate, presupune administrare. Ca mod de organizare, administratia este privita din punct de vedere institutional fiind considerata astfel o structura de functionare, o forma organizatorica sau chiar o organizatie sociala, deci o entitate sau un complex de entitati publice, care constituie aparatul administrativ public. Administratia ca institutie are trasaturi proprii care ii determina misiunea sociala si ii modeleaza structura.

Cercetarea administratiei ca aparat institutional public, presupune studierea interrelatiilor care o integreaza in societate si incercarea de a intelege logica sociala care ii fundamenteaza obiectivele. In acest sens, administratia publica are misiunea sociala de aplicare a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului.Astfel, problema obiectivelor cu sensul de misiuni este indisolubil legata de aceea a obiectivelor statului, cu sensul de activitati ce se realizeaza prin institutiile de stat.

In aceasta acceptiune, institutiile administrative ale statului au competenta legala de a emite decizii executorii, fata de care persoanele particulare si colectivitatile umane au obligatia de a se supune sub imperiul sanctiunilor. Teama de sanctiune este fundamentul cel mai simplu al supunerii fata de continutul acestor decizii menite sa slujeasca interesul general. In acelasi timp, administratia statului are si misiunea de a educa si convinge oamenii de avantajele ordinii sociale existente si de legimitatea actiunilor sale. Metodele de constrangere si de educare-convingere se impletesc in activitatea de administratie publica. Constrangerea devine cu atat mai eficienta cu cat este utilizata mai rar si inspira(atunci) mai multa teama.

Ca institutie, administratia publica se defineste nu numai prin functiunea pe care o indeplineste in societate, dar si prin organizarea sa juridica si materiala. Sub ultimul aspect, administratia este aparatul de stat care se prezinta sub forma unei ierarhii de functionari publici, executanti ai unor activitati si supusi unei discipline identice.

Organizarea institutionala, ca expresie a administratiei publice, prezinta, din punct de vedere social, o serie de caracteristici si anume:

administratia publica, in ipostaza de institutie, nu functioneaza intr-un spatiu inchis; ea se afla in stransa legatura cu celelalte institutii sociale si este influentata de evolutia si transformarile caracteristice vietii sociale;

administratia reproduce, in organizarea sa, caracteristicile esentiale ale sistemului social in care se integreaza;

administratia ca institutie are o unitate specifica care ii confera o relativa autonomie structurala, desi institutiile publice nu sunt intr-o perfecta armonie. Interdependenta lor este relativa si evolutia lor rareori este sincrona, existand decalaje si distorsiuni care alcatuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale;

supusa influentei mediului inconjurator, administratia cunoaste un ritm de dezvoltare propriu; particularitatile si configuratia sa organica influenteaza indeplinirea misiunilor sale, precum si locul pe care il are in societate.

Functionarea institutiilor administrative induce fenomenul birocratic vazut ca un mod de organizare complex in care domina functionarii publici. Continuand sirul aprecierilor critice la adresa acestui fenomen, Michael Croazier caracteriza birocratia prin lipsa de formalism si de personalitate. De asemenea, este de real interes tratarea birocratiei in literatura germana care a pus problema legaturii dintre birocratie si democratie, formandu-se doua curente: unul care considera cele doua fenomene ca fiind compatibile si un altul care sustine ca acestea nu au nimic in comun.

In opiniile “pro” se afirma ca birocratia are nevoie de competenta iar democratia este singura care asigura promovarea talentelor, formarea de specialisti si recunoastera valorii.

In opiniile “contra” se considera ca, aceasta legatura dintre birocratie si democratie va genera permanent o stare conflictuala din doua motive si anume:

disciplina si controlul specifice birocratiei lezeaza principiul libertatii umane caracteristic democratiei;

regulile ierarhiei birocratice contravin principiului democratic al egalitatii in drepturi.

Cu toate rezervele exprimate, birocratia ca expresie a functionarii institutiilor publice apare ca fenomen normal, obiectiv datorita caracterului de ordine pe care il imprima activitatii administrative.

Asezata pe baze rationale, stiintifice, birocratia poate fi deplin compatibila cu valorile democratiei: securitatea nationala, siguranta individului, productivitate, eficienta; practic orice organizati- de la o fabrica de confectii la o uzina constructaore de masini, de la o organizatie religioasa la un guvern- va fi intotdeauna birocratizata.

Totodata, se constata ca, in prezent, notiunea de birocratie are trei sensuri principale, semnificand:

putere sau activitatea birocratica;

categoria sociala a birocratilor;

modul de organizare birocratic.

Puterea birocratica apare ca un fenomen inevitabil, tinand seama de elementele generale ale exercitarii puterii in societatile moderne si de trasaturile caracteristice ale sistemelor administrative pe care le genereaza.

Astfel, pentru a indeplini in mod eficient sarcinile care ii sunt repartizate, orice organizare birocratica a administratiei urmeaza sa-si dezvolta trasaturile caracteristice care favorizeaza manifestarea propriei puteri.

O data ce este institutionalizata, administratia stabileste cu mediul in care actioneaza relatii care ii amplifica autonomia si-i confera o competenta de initiativa si legitimitate proprie, independenta de cea pe care o are puterea politica.

De asemenea, perenitatea organizarii birocratice a administratiei se explica prin necesitatea unei structuri ierarhice in societate. Factorii organizationali opereaza in doua moduri: intr-un mod pozitiv, ei asigura superioritatea relativa a serviciilor administrative asupra autoritatilor politice care urmeaza sa le controleze activitatea; intr-un mod negativ, ei tind sa scoatta administratia de sub orice influenta exterioara, astfel incat sa prevaleze propriile scopuri ale acesteia.

Categoria sociala a birocratilor este strasns legata de notiunea de birocratie. Functionarii publici contribuie la indeplinirea misiunilor administratiei, beneficiind de drepturi dar si de indatoriri. Astfel, ei trebuie sa aiba stabilitate si sa fie aparati impotriva presiunilor interne sau externe, supunanadu-se riguros reglementarilor juridice. Administratia trebuie sa dispuna totusi de dreptul de apreciere, de asa numita putere discrationara, asupra momentului si modalitatilor de actiune. De asemenea, administratia are controlul mijloacelor juridice, materiale si umane ale conducerii, precum si a conceptiei si actiunii sale.

Modul de organizare birocratic este o conditie a autonomiei statului insusi, asigura traditia in domeniul functiei publice si intareste disciplina reglementata de actele normative. Institutiie administratiei reprezinta continuitatea, permanenta si stabilitatea, astfel incat ea isi sporeste influenta asupra societatii.

1.2.3. Categoria sociala a birocratilor

Una din dimensiunile administratiei publice este satisfacerea nevoilor sociale prin prestarea de servicii publice. Prestarea acestor servicii nu s-ar putea realiza insa daca nu ar exista “instrumentul”de baza pentru punerea in miscare a acestui mecanism-functionarul public-categorie sociala care, asa cum am stabilit mai devreme, este strans legata de notiunea de birocratie. Functionarul public este titularul unei functii publice care, la randul ei, se defineste ca fiind pozitia juridica a unei persoane fizice investita legal cu anumite atributii pentru realizarea competentelor unei autoritati publice. Aceasta consta in “ansamblul drepturilor si obligatiilor care formeaza continutul juridic complex al raporturilor dintre persoana fizica respectiva si organul care le-a investit.”

In concluzie, functionarul public este persoana fizica investita in mod legal, prin actul de vointa unilaterala al unei autoritati publice sau al alegatorilor, cu sarcina indeplinirii, pe un timp limitat sau nedeterminat, a unei functii publice.

Functiile publice se pot clasifica dupa mai multe criterii. Astfel, din punctul de vedere al importantei functiei in realizarea competentelor ce revin organelor administratiei de stat deosebim doua mari categorii:

functii de conducere;

functii de executie.

Functiile de conducere sunt intelese in sensul larg al conducerii si cuprind atributii de organizare, coordonare, indrumare, control, etc. Prin continutul si impactul lor in activitatea administrativa ele sunt in acelasi timp si functii de decizie. Functiile de conducere implica un grad deosebit de independenta si deci de raspundere. Functionarii de conducere sunt: conducatorii institutiilor si intreprinderilor publice, judecatorii, procurorii, arbitrii de stat, contabili sefi si inginerii sefi din intreprinderile de stat.

Functiile de executie au caracter auxiliar, implicand astfel un grad mai redus de responsabilitate. Functionarii de executie indeplinesc, in general, operatiuni administrative si de natura tehnica si numai in mod exceptional unele acte juridice individuale. Din aceasta categorie fac parte: registratorii, arhivarii, statisticienii, secretarii, dactilografii, referentii, contabilii, etc.

Una din conceptiile despre organizatii pune accent pe rolul jucat de experienta specialistilor din interiorul acestora. Se disting astfel doua tipuri de autoritate pe care insa Weber nu le-a tratat separat. Primul tip este cel al autoritatii birocratice care deriva din ocuparea unei pozitii sau a unei functii in cadrul unei structuri ierarhice si din puterea inerenta functiei respective. Cel de al doilea tip este cel al autoritatii care deriva din experienta si care este proprie individului si nu functiei pe care acesta o ocupa.

Cei mai multi administratori sunt implicati in supervizarea unor oameni a caror experienta financiara, tehnica sau profesionala nu o poseda. In cazul acestor experti subordonati birocratilor poate aparea un conflict puternic intre obedienta fata de instructiunile unui superior sau de regulile organizatiei si supunerea fata de cerintele sau principiile profesiunii lor.

Pentru experti, cea mai buna forma de organizare nu este ierarhia birocratica, ci o retea orizontala a carei disciplina este mentinuta prin loialitatea fata de organizatie ca intreg mai degraba fata de obligatiile definite intr-o maniera restrictiva a unei functii anume.

Din conceptia weberiana a birocratiei ca o ierarhie a functiilor reiese ca eficienta este obtinuta printr-o diviziune rationala a muncii si o definire clara a competentelor. Pentru cei ce vad organizatiile ca pe un sistem de relatii impersonale, eficienta se preschimba intr-o strategie de motivare a subordonatilor prin intermediul unor randuieli ce implica drepturi si obligatii mutuale. Cei ce considera organizatiile ca pe un sistem de comunicatii definesc eficienta ca pe o sortare si transmitere cursiva a informatiilor, localizand deciziile acolo unde astfel de informatii sunt cel mai usor de obtinut. In sfarsit, pentru cei care afirma ca organizatia este o chestiune ce tine de folosirea experientei in rezolvarea problemelor esentialmente tehnice, eficienta inseamna descoperirea acelei ordini in care expertii sa-si poata exercita cat mai bine abilitatile lor profesionale.

Este mult mai profitabil sa intelegem aceste conceptii nu ca pe niste variante ce se exclud reciproc respingand in acelasi timp modelul weberian, ci ca pe variante ce accentueaza fiecare cate un aspect esential al realitatii organizationale, toate trebuind a fi luate in seama si toate conducand la o modificare a conceptiei strict birocratice privind eficienta organizationala. Tuturor acestor conceptii le este comuna recunoasterea faptului ca autoritatea nu poate depinde numai de impunerea puterilor acelor functionari care detin o anumita pozitie in cadrul unei ierarhii formale. Subordonatii poseda propriile lor puteri manifestate in retele sociale informale, in controlul informatiilor sau in propria lor experienta. Daca puterea caracteristica a superiorilor este cea de a initia lucrurile, puterea subordonatilor poate fi folosita pentru modificarea, intarzierea sau obstructionarea acestor initiative. In sensul ei cel mai larg, exercitarea autoritatii consta in abilitatea de a valorifica astfel de puteri pentru ca ele sa serveasca scopurilor organizatiei decat in exercitarea acestor puteri dupa bunul plac al celor care le poseda.

Referindu-ne in continuare la drepturile si indatoririle pe care trebuie sa le aiba un functionar public, indiferent ca face parte din randul celor de conducere sau a celor de executie, acestea se impart in doua categorii:

legale, prestabilite care formeaza continutul raporturilor functionarului, atat cu autoritatea care l-a investit, cat si cu tertele persoane;

contractuale, negociate sau acceptate, potrivit dreptului comun al muncii in raporturile cu institutia al carui functionar este.

Drepturile functionarilor publici, conform proiectului de Statut al acestora sunt:

dreptul la opinie, care este garantat in conditiile prevazute de lege;

dreptul la asociere sindicala, conform caruia cei interesati pot, in mod liber, sa infiinteze organizatii sindicale, sa adere la ele si sa exercite orice mandat in cadrul acestora;

dreptul la stabilitate. Functionarii publici se bucura de stabilitate in functie si nu pot fi suspendati sau eliberati din functie decat in conditiile prevazute de Statut sau in legi organice;

dreptul la greva preconizat sa fie exercitat in conditiile legii care re glementeza solutionarea conflictelor de munca;

dreptul la salariu. Pentru serviciul prestat, functionarii publici au dreptul la salariu; sistemul de salarizare se stabileste prin lege sau, dupa caz, prin hotarare de Guvern;

dreptul la cumul de functii, potrivit caruia numirea pentru ocuparea unei functii prin cumul se face cu acordul conducerii institutiei in care functionarul este angajat in functia de baza;

dreptul la restituirea cheltuielilor facute in interes de serviciu. Functionarii publici au dreptul la restituirea cheltuielilor de transport si cazare, precum si la indemnizatia zilnica in deplasarile ce se efectueaza in interesul serviciului, in conditiile prevazute de lege;

dreptul la uniforma gratuita. Aceasta ii priveste pe functionarii publici care, prin natura functiei lor, sunt obligati sa poarte uniforma in timpul serviciului. Guvernul va stabili, la propunerea ministerelor si a celorlalte organe administrative de stat, reguli de purtare a uniformei de serviciu, durata minima de folosire a acesteia, etc.;

dreptul la odihna. Mai intai se precizeaza ca durata timpului de lucru pentru functionarii publici este de 8 ore pe zi si 40 de ore pe saptamana. Functionarii publici au dreptul la concedii de odihna anuale, concedii medicale si alte concedii, precum si dreptul la 5 zile libere platite pentru evenimente familiale deosebite. De asemenea, femeile care ocupa functii publice au dreptul la concedii de maternitate, concedii pentru ingrijirea copiilor, reducera programului de lucru, etc.;

dreptul la perfectionare permanenta. In acest scop, functionarii publici pot beneficia de concedii platite pentru cursuri de perfectionare sau programe de specializare in tara sau in strainatate;

dreptul la despagubire, care apare atunci cand funtionarul public a suferit, din vina unitatii, un prejudiciu in timpul indeplinirii indatoririlor de serviciu;

dreptul la pensie. Functionarii publici beneficiaza de pensii si de celelalte drepturi ale asigurarii sociale prevazute de lege;

dreptul la protectie, care se refera la asigurarea conditiilor normale de munca si de igiena, de natura sa ocroteasca sanatatea si intagritatea fizica a functionarilor. De asemenea, el are in vedere protectia impotriva violentelor, amenintarilor si faptelor de ultraj.

Obligatiile functionarilor publici, potrivit proiectului de Statut, sunt:

obligatia indeplinirii atributiilor functiilor ocupate in vederea realizarii obiectivelor institutiei in care sunt numiti functionarii publici;

obligatia de fidelitate fata de institutie, prin care functionarii publici trebuie sa se abtina de la orice fapt care ar putea sa aduca prejudicii unitatii unde lucreaza;

obligatia de rezerva in manifestarea opiniilor politice, care nu trebuie sa influienteze in nici un mod impartialitatea lor in exercitarea atributiilor ce le revin;

obligatia de subordonare ierarhica. Aceasta presupune ca functionarul sa se conformeze ordinelor si instructiunilor superiorilor ierarhici, cu exceptia cazurilor cand acestea sunt vadit ilegale sau prejudiciaza interesul public;

obligatia de pastrare a secretului de serviciu, care subzista inca timp de 3 ani dupa incetarea raporturilor de serviciu;

obligatia de discretie in legatura cu faptele, informatiile sau documentele de care iau cunostinta cu ocazia exercitarii functiei lor;

obligatia de informare publica in cadrul serviciului cu respectarea prevederilor referitoare la pastrarea secretului;

obligatia de colaborare pentru indeplinirea indatoririlor de serviciu;

obligatia de demnitate. Functionarii publici sunt obligati sa se arate demni de consideratia si increderea pe care o impune pozitia lor oficiala si sa se abtina de la orice acte de natura sa compromita prestigiul functiei pe care o detin. Este interzis functionarilor ca, direct sau indirect, sa solicite, sa accepte sau sa pretinda daruri sau alte avantaje din partea cetatenilor;

obligatia de predare a lucrarilor. La incetarea raporturilor de serviciu, functionarii sunt obligati sa predea lucrarile pe care le au in primire in cadrul atributiilor de serviciu.

Neindeplinirea obligatiilor, ca si abaterile savarsite de functionarii publici se sanctioneaza. Astfel, proiectul Statutului functionarului public retine, ca aplicabile, atat pentru incalcarea obligatiilor de serviciu, cat si a normelor de comportare, urmatoarele sanctiuni:

mustrarea;

avertismentul;

reducerea salariului si, dupa caz, a indemnreducerea severa a salariului si, dupa caz, a indemnizatiei de conducere cu 15-20% pe timp de 1-3 luni;

radierea de la avansarea in functie, grad sau treapta profesionala ori in gradatie pe o durata de 1-2 ani;

destituirea din functie.

1.3. Birocratia- component de baza al sistemului administrativ

1.3.1. Conceptul de sistem administrativ

Sistemul administrativ este un element al sistemului social aflat in interactiune permanenta si reciproca cu celelalte componente ale acestuia; pe de o parte, intereseaza daca mediul social furnizeaza administratiei publice impulsurile si sustinerea necesara indeplinirii misiunilor acesteia; pe de alta parte, sistemul administrativ este in masura sa-si formeze propriile capacitati si sa-si cuantifice nevoile, influentand la randul sau asupra evolutiei mediului social.

Prin mediu al sistemului administrativ (ecosistem) se intelege “un ansamblu de elemente susceptibile de a exercita o influenta asupra functionarii sistemului sau care sunt influentate la randul lor de catre acesta”

Functionarea sistemului administrativ este conditionata deci, de alte elemente de structura ale societatii globale, legate intre ele printr-o serie de interactiuni. El comunica cu acest mediu prin informatii reciproce si prin procesul intrebare- raspuns. Intrebarile aceced catre sistemul administrativ printr-o retea de comunicatii si sunt complementare atat intre ele, cat si cu cele care emana din interiorul sistemului administrativ insusi.

Raspunsurile pe care le da sistemul administrativ iau forma deciziilor si actiunilor concrete cu impact asupra evolutiei societatii. Procesul de schimb si comunicare dintre sistemul administrativ si mediul exterior creaza doua situatii, si anume:

pe de o parte, sistemul poate fi deschis asupra mediului prin schimbul unui ansamblu diversificat de informatii, dar in acelasi timp, sistemul administrativ tinde sa-si creeze un mediu intern propriu limitandu-si densitatea comunicatiilor cu exteriorul;

pe de alta parte, se poate plasa intr-o situatiede dependenta sau sa incerce sa-si controleze si sa domine mediul, creand un centru autonom de putere si valori proprii.

Gradul inchiderii in sine al unui sistem administrativ depinde de amploarea pericolului extern si de dorinta interna de a-i replica. In cadrul unui sistem administrativ, secretul trebuie pastrat mai ales cu privire la capacitatile informationale si organizatorice ale acestuia care pot deveni oricand un instrument de control si supraveghere al maselor. Inchiderea in sine este necesara atat pentru asigurarea protectiei fata de publicul larg, cat, intr-o oarecare masura si pentru protectia fata de politicieni. Aceasta inchidere in sine creaza iluzia unei autonomii totale prin care un sistem administrativ isi stabileste el insusi functiile si ascunde faptul ca el este modelat de fapt de functiile si de procesele sociale care-i fac necesara independenta. Motivele inchiderii in sine sunt extrinseci, ele tinand de sarcinile pe care sistemul este obligat sa le indeplineasca si de contextul social si politic mai larg inauntrul caruia sunt indeplinite aceste sarcini.

1.3.2. Componentele sistemului administrativ

In scopul de a-si intari autonomia, sistemul administrativ isi constituie bazele proprii de existenta cu urmatoarele componente: birocratie, tehnocratie si tehno-birocratie.

Birocratia se poate defini ca “sistemul in care preponderenta in directia realizarii afacerilor publice apartine serviciilor administrative, adica birourilor”. Birocratia presupune ca administratia sa inregistreze urmatoarele mutatii:

sa se transforme intr-o lume ingradita, capabila sa reziste impulsurilor exterioare. Ea devine astfel independenta de corpul electoral si de guvernanti care nu mai exercita asupra sa o influenta directa. Administratia se constituie astfel ca o categorie sociala, o corporatie care are interese proprii;

tinde sa devina un centru de putere in masura sa dobandeasca forta politica si capacitate de decizie.

Tehnocratia se defineste ca “ sistemul in care preponderenta in directia realizarii afacerilor publice apartine tehnicienilor”. Aceste persoane iau anumite decizii in functie de considerentele de eficacitate tehnica, fara a face referiri la exigentale politice. Spre deosebire de agentii dintr-o organizatie birocratica, tehnocratii nu se multumesc numai sa aplice regulile, ci au facultatea de a crea, de a impune noutatile. Implantarea tehnocratiilor genereaza iluzia crearii controlului politic de catre administratie, care, pe de o parte reduce rolul si putere politicului, iar pe de alta parte genereaza fenomenul de confuzie intre omul politic si expert.

Tehno-birocratia este o alianta intre capacitatile de organizare si competentele de ordin tehnic. Cele doua notiuni nu se suprapun; putrea birourilor nu se sprijina intotdeauna pe specializare si calificare tehnica.

Tehnocratia poate sa aduca birocratiei forta si prestigiu si sa o puna in valoare prin imprimarea unui caracter dinamic. La randul sau, birocratia constituie un punct de sprijin pentru tehnocratie. Tehnicienii care se bazeaza pe aparatul birocratic devin mult mai capabili si mai competenti. In concluzie tehno-birocratia reprezinta un model rational de organizare capabil sa atinga un inalt grad de eficienta, fiind bazat pe cunostinte tehnice.

FENOMENUL BIROCRATIC – CONCEPTII, MODALITATI DE ABORDARE, PROCES EVOLUTIV

2.1. Conceptia lui Weber privind rolul si importanta birocratiei in societate

Vom aborda asadar problema din punctul de vedere al sociologiei organizatiilor ce-si are radacinile in opera lui Max Weber, unul dintre cei dintai care au elaborat o teorie generalizabila a organizatiei, aplicabila intregii societati moderne. In definitia sa a birocratiei, Weber a cautat sa identifice trasaturile fundamentale comune sistemelor moderne de administratie pe scara larga. Administratia birocratica este astfel caracterizata, potrivit lui Weber prin:

ierarhie- fiecare functionar are o arie de competenta bine definita in cadrul unei diviziuni ierarhice a muncii si este raspunzator pentru performantele sale in fata unui superior;

continuitate- functia constituie o ocupatie salarizata permanenta, cu o cariera structurata astfel incat sa ofere perspectiva unei promovari periodice;

impersonalitatea- activitataea este organizata potrivit unor reguli precise, excluzand arbitrarul sau favoritismele, fiind pastrata o inregistrare scrisa dupa orice tranzactie;

expertiza- functionarii sunt selectati potrivit meritelor lor, sunt pregatiti special pentru functiile pe care le vor detine si controleaza accesul la cunoasterea inmagazinata in dosare.

Toate aceste trasaturi constituie modelul definitional al birocratiei elaborat de Weber, criteriile pe care le are de indeplinit un sistem de administratie pentru a putea fi numit cu adevarat birocratie.

Administratia poate fi inteleasa ca o coordonare executiva a unei politici, iar un sistem de administratie ca o ordonare a functiilor menite sa preschimbe politicile in directive pentru a fi executate de catre cei din prima linie. Membrii unei birocratii sunt intotdeauna numiti de sus si sunt responsabili in fata organismului de guvernamant pentru executarea politicilor acestuia si pentru administrarea fondurilor.

Potrivit lui Weber, caracteristica principala a unui birocrat o constituie exercitarea autoritatii in cadrul unui birou. Intr-o intreprindere particulara, autoritatea birocratiei va fi sinonima cu managementul, intr-o agentie guvernamentala ea s-ar putea extinde pana ala lucratorii de la ghisee, care detin un rol esential in administrarea politicilor si exercitarea autoritatii.

Un lucru care a contoversat foarte multa lume a constat in pretentia lui Weber cum ca o organizatie devine mai eficienta cu conditia sa adopte cat mai mult modelul sau si ca eficienta superioara a administatiei birocratice este cea care a condus la expansiunea generala a acesteia in societatea moderna. Weber credea ca trasaturile definitorii ale birocratiei constituiau si conditiile necesare ale eficientei administrative sau organizationale. “Experienta tinde sa arate ca tipul pur de organizare administrativa este, dintr-un punct de vedere pur tehnic, capabil sa atinga cel mai inalt grad de eficienta…fiind superior oricarui altuia in precizie, in stabilitate, in strictetea disciplinei si in soliditate.”- “mecanismul birocratic pe deplin dezvoltata se compara cu alte organizatii la fel ca masina cu modurile nemecanice de productie.”

Adaptand analogia sa, putem spune ca motorul cu ardere interna poate parea neeconomic in comparatie cu un ideal de utilizare maxima a energiei dar el este cu mult superior unui cal. Prin eficinta, Weber nu intelegea o trasatura unica, ci un complex de valori ce includea calitatea performantei- viteza, predictibilitata- intinderea sferei de aplicabilitate si eficienta financiara a operatiei. Acestea erau, din punctul sau de vedere, caractersticile necesare unui sistem administrativ care sa satisfaca nevoile administative complexe si vaste ale societatii industriale de masa; mai degraba decat cele ale unei economii localizate, adaptate la cerintele politice ale unei elite restranse.

Trasatura fundamentala a birocratiei este diviziunea sistematica a muncii, prin care problemele administrative complexe sunt fragmentate in obiective realizabile si repetitive, fiecare depinzand de un departament anume si apoi coordonate de o ierarhie centralizata de comanda.

Impersonalitatea asigura ca nu exista favoritism nici in selectia personalului care este numit potrivit meritelor si nici in activitatae administrativa. Faptul ca este guvernata de reguli ingaduie unei birocratii sa se ocupe de un numar mare de cazuri intr-o maniera uniforma prin categorizari. Individul va fi facut dependent de organizatie in ceea ce priveste asigurarea traiului putand fi astfel disciplinat. Aceste trasaturi garantau o crestere enorma a capacitatii si predictibiliatatii administrative in comparatie cu sistemele non- birocratice ale trecutului.

Sociologii care i-au urmat lui Weber si i-au cmbatut teoriile sustin ca principiile organizarii birocratice sunt insa mai ambigue decat le-a crezut Weber, producand astfel efecte disfunctionale semnificative care devin cu atat mai accentuate cu cat sunt mai riguros aplcate principiile. Astfel, fiecare din trasaturile birocratiei cunoaste si un revers:

respectul fata de reguli se poate transforma in inflexibilitate si formalism.

impersonalitatea genereaza indiferenta si insensibilitate.

ierarhia descurajeaza responsabilitatea si initiativa individuala.

Functionarimea promoveaza de regula caracterul oficios, stilul functionaresc de exprimare.

Modelul weberian al eficientei organizationale presupune ca toate aspectele personaliatii individuale ce nu sunt relevante pentru stricta indeplinire a sarcinil;or sunt lasate la o parte la intrarea in organizatie sau suprimate printr-o socializare eficienta. In practica insa, personalitatile oamenilor nu sunt atat de mult supuse rolurilor jucate de ei in organizatie. Oamenii intra in organizatie ca indivizi cu nevoi si sperante personale pe care cauta sa si le satisfaca prin relatii sociale la locul de munca, prin exercitarea aptitudinilor si prin controlul partial asupra procesului muncii, prin faptul de a fi tratati “ca oameni” mai degraba decat niste ocupanti impersonali ai unor functii. Modul lor de interactiune sociala la locul de munca este crucial pentru eficienta prestatiei lor. Oamenii pot fi fortati sa munceasca la comanda dar nu pot fi fortati sa munceasca suficient sau plini de entuziasm. Eficienta si entuziasmul necesita cooperarea lor activa care depinde de negocierile informale la fel de mult ca si comenzile autoritare.

Conceptia weberiana despre administratie a mai fost combatuta si din punctul de vedere al structurii. Astfel, au fost gasite motive serioase care nu cred ca o structura strict ierarhica ar fi cea mai potrivita. Actiunea intr-o astfel de structura se propaga cu preponderenta de sus in jos pe cand transmiterea eficienta a informatiilor are nevoie si de canale de comunicare de jos in sus, pornind de la baza organizatiei. Un alt defect al ierarhiilor este ca ele sunt elaborate intr-o maniera piramidala, ingustandu-se din ce in ce mai mult de la baza spre varf. Daca aceasta structura (ierarhica) poate fi eficienta in impartirea sarcinilor si instructiunilor de sus in jos, ea creaza probleme legate de superincarcarea cu informatii sau de blocajul informational in directie inverrsa. Sistemele ierarhice sufera din pricina excesului de informatii la fel de mult ca si din cea a lipsei acestora, sau, mai bine spus, din cauza ca informatia nu ajunge unde trebuie. In cazul tipurilor descentralizate de organizare, responsabilitatatea luarii deciziilor este “impinsa” in jos, pana la nivelul la care informatia este disponibila celor care pot lua decizii.

O ierarhie prea monolitica va genera mentalitatea celor ce muncesc numai la comanda, o structura prea descentralizata, fara mijloace corespunzatoare de monitorizare sau de influentare a activitatii, va da nastere unor activitati executate la intimplare, dupa bunul plac al fiecaruia. Fiecare reprezinta un tip aparte de inertie birocratica.

Criteriile functionarii eficiente vor diferi sistematic in functie de scopurile, tehnologia si mediul de existenta ale organizatiei. Teoria este obligata sa descopere ce tipuri de organizatii sunt mai potrivite unor contexte particulare. Una dintre cele mai influente tipologii a fost cea elaborata de Burns si Satlker in lucrarea lor The Management of Innovation. In viziunea lor, organizatiile care au de facut fata unor schimbari rapide si persistente in ceea ce priveste piata sau tehnologia necesita o structura diferita de cele a caror mediu de existenta este stabil iar operatiile rutinate. Pentru cele din urma, este mai convenabila ceea ce ei numesc o structua mecanicista care este intru totul similara modelului weberian al birocratiei: un sistem ierarhic al autoritatii, cu definirea precisa a functiilor si cu un model vertical al comunicarii deciziilor si instructiunilor. Prin contrast, cele ditai necesita, ceea ce se numeste “ordine organica”, o distrbutie fluida a functiilor acordandu-se initiativei individuale spatii largi de actiune in stabilirea sarcinilor. Autoritatea provine din experienta mai degraba decat din functia detinuta, cunostintele privind organizatia ca intreg si scoprile acesteia sunt raspandite pe o arie larga si nu sunt concentratee la varf, modelele orizontale ale comunicarii informatiilor si sfaturilor, angajamentul individual fata de normele profesionale mai degraba fata de indatoririle unei functii anume. Cum era de asteptat, si aceasta “ordine organica” a fost criticata fiind invinuita ca ar produce doar haos in interiorul organizatiilor unde ar fi aplicata. Astfel s-a ajuns la concluzia ca, la urma urmei, unul din avantajele definirii precise a functiilor intr-o diviziune a muncii este acela ca indivizii se pot concentra asupra sarcinilor lor fara sa se intrebe neincetat asupra sferei lor de competenta sau fara sa fie nevoiti sa-si redefineasca relatiile cu ceilalati. In practica, cele mai multe organizatii se situeaza intre cele doua extreme.

Ca exemplu, o institutie educationala sau una penala care cauta sa produca un tip de om conformist, potrivit unui anumit standard, va fi condusa intr-o maniera mai birocratica decat una ce-si propune dezvoltarea individului sau reabilitaraea acestuia.

Daca ar fi sa tragem niste concluzii ar fi ca o structura care opereaza eficient intr-un context ar putea sa se dovedeasca ineficienta in altul. Patologia birocratica este o chestiune ce nu tine atat de exagerarea principiului ierarhic sau al respectarii regulilor, cat de caracterul nepotrivit al scopurilor unei anumite organizatii intr-un mediu de existenta dat. O organizatii ale carei operatii sunt in mare masura standardizate poate fi extrem de eficienta din punctul de vedere al costurilor de productie, dar, din acelasi motiv, ea este incapabila sa faca fata rapid unor schimbari bruste si neasteptate ce ii pot afecta mediul de existenta. Dinozaurii au fost niste “organizatii” extrem de eficiente din perspectiva transformarii hranei in forta musculara dar aceasta nu i-a impiedicat “sa dea faliment”. Pe de alta parte, un sistem ale carei legaturi launtrice sunt mai slabe, fiind astfel mai inovator si mai adaptabil la schimbari, poate fi risipitor din punctul de vedere al resurselor utlizate. Adecvarea eticienta la un context sau altul este ceva cu totul diferit de simpla eficienta financiara.

2.2. Modelul birocratic in conceptia clasica

Conform modelului clasic, administratia este o comunitate inchisa care-si gaseste in ea insasi principiile de functionare. Practica a demonstrat ca sistemul administratv este in mod necesar permeabil fata de mediu, dar in acelasi timp isi conseva specificitatea care ii garanteaza functionarea. Omogenitatea, ierarhia si unitatea constituie principalele repere intre care oscileaza sistemele administrative in conceptia clasica.

Principiile de omogenitate, specifice mdelului clasic, pun accent pe necesitatea coeziunii interne a aparatului administrativ, in detrimentul comunicatiilor laterale pe care acesta le intretine cu exteriorul, cu restul societatii. Coeziunii din interiorul aparatului administrativ sunt de doua tipuri:

coeziuni intre organele administrative;

coeziuni intre functionari publici.

Organele administrative prezinta anumita trasaturi care le izoleaza de restul sistemului social. Potrivit anumitor autori- Darbel si Schnapper- situatia administratiei publice, in raport cu sectorul privat este de natura monopolista. Aceasta situatie privilegiaza derularea unor raporturi stranse care unesc sistemul administrativ al statului de sistemul politic. Conform afirmatiei lui Max Weber, “intr-un stat organizat, violenta fizica face obiectul monopolului de stat”; de aici rezulta ca administratia dispune de un control exclusiv al mijloacelor materiale de constrangere. Ideea monopolului de stat se afla la originea serviciilor publice. Chiar daca in economie situatia statului nu mai este una monopolistica, administratia si-a pastrat privilegiile dobandite de-a lungul timpului de a-si defini limitele propriului sau monopol.

Administratia publica este supusa, mai mult sau mai putin, unui regim de drept comun prin intermediul careia beneficiaza de drepturi dar si de indatoriri necunoscute persoanelor particulare. Specificul acestui regim este dat de faptul ca, in unele tari, litigiile privind activitaile administrative sunt solutionate de o jurisdictie speciala si de un drept administrativ specifi. administratia isi creaza propriile reglementari interne ale caror coerenta si unitate sunt asigurate prin existenta unui ansamblu de norme.

Sistemul administrativ se prezinta sub forma persoanelor juridice de drept public, iar prin coordonarea competentelor se asigura o coeziune corespunzatoare.

Birocratia, in calitate de categorie sociala beneficiaza de unitate si coerenta proprie. In interiorul administratiei exista o complementaritate a rolului, atitudinilor si comportamentalor functionarilor publici. Se poate vorbi de un spirit de grup care creaza sentimentul de apartenenta la o institutie si este generat de urmatoarele transformari:

diminuarea relatiilor individuale si cresterea fortei grupurilor de presiune;

asigurarea securitatii locului de munca, a tratamentelor corespunzatoare si a promovarii in functii publice cu scpul evitarii nemultumirilor si presiunilor exterioare;

considerarea institutiei publice ca un tot unitar fata de care functionarul este parte, are o serie de obligatii de indeplinit si se ataseaza la sistemul de valori al acestuia.

Omogenitatae angajatilor din institutiilor publice constituie o masura de crestere a eficientei activitatii. Toate institutiile au interesul sa recruteze persoane care, prin originea, educatia si sistemul lor de valori sa asigure un caracter ereditar profesionalismului si competentei.

Aplicarea, mentinerea si intarirea principiilor de omogenitate presupun la randul lor satisfacerea anumitor conditii ca:

stabilirea unui sistem de selectie care sa contribuie la alegerea celor mai potriviti functionari publici formati printr-un sistem pedagogic corespunzator, in spiritul deontologiei profesionale;

dezvoltarea unui proces de sacralizare a simbolurilor si a statutului birocratiei;

tendinta catre “institutia totala” care sa ocupe de problemele personale ale functionarului nu numai de viata profesionala;

crearea unui sistem propriu de valori (cultul serviciului public, ideologia puterii si a ajutorului dezinteresat), care contribuie la afirmarea personalitatii individuale;

incurajarea tendintelor monopoliste interne care constituie un mijloc prin care functionarii publici apara administratia de mediul extern.

Principiile de omogenitate prezinta insa si inconveniente importante. Ele conduc la promovarea unui sistem administrativ rigid si constant care creaza dificultati evidente de adaptare a actiunii administrative la mediul social. Deficientele de comunicare cu exteriorul sunt cele mai grave consecinte datorate izolarii functionarilor publici de cetateni in virtutea omogenitatii si a “spiritului de grup”. Ca rezultat al acestora, functionarii publici dobandesc un comportament rigid si se baricadeaza intr-un univers inchis lumii exterioare; ei au tendinta de a tine publicul la distanta si isi trateaza clientii intr-o maniera formala, impersonala si dominatoare.

Trecand, in continuare, la alt principiu caracteristic modelului clasic de administratie si anume cel al ierarhiei, birocratia este caracterizata printr-un sistem de dominare si subordonare in cadrul caruia gradele inferioare sunt supuse controlului celor superioare.

La origine, modelul ierarhizat, avandu-si originea in modelul weberian al birocratiei, se refera in exclusivitate la relatiile corespunzatoare unor reguli stricte de organizare care nu tin cont de sentimente, atitudini si raporuri interumane decat intr-o maniera formala. Ierarhia formala este fondat pe o construcie piramidala a functiilor si sarcinilor acestora. Ea este caracterizata prin urmatoarele trasaturi:

o distinctie transanta intre munca de conceptie si cea de executie, intre operatiile intelectuale si cele manuale;

centralizarea deciziilor in sensul ca puterea se indeparteaza de locul de executie, deciziile fiind cu atat mai valoroase cu cat sunt luate la un nivel mai inalt;

diviziunea muncii; fiecare post sau functie are o sfera de competenta strict definita iar pregatirea functionarului este corespunzatoare acesteia;

unitate de comanda si de actiune conform careia pentru o actiune oarecare un angajat nu trebuie sa primeasca ordine decat de la un singur sef;

autoritate sau dominare, in sensul ca superiorul isi poate impune propria vointa asupra subordonatilor, supunerea fiind atributul fundamental al conduitei acestora din urma;

existenta unei puteri de control si sanctiune in conformitate cu legea; mijloacele de control pot fi fizice (putere coercitiva), materiale (salarii, prime), simbolice (prestigiu, stima).

Autoritatea ierarhica implica anumite inconveniente, intrucat antreneaza in mod inevitabil numeroase conflicte fiind intre indivizi plasati pe aceeasi linie ierarhica, fie intre un functionar si superiorul sau subordonatul sau imediat. In plus, acest principiu provoaca o ingreunare a circuitelor ierarhice deoarece administratiile tind sa multiplice esaloanele ierarhic superioare reducand ritmul de lucru si realizand o transmitere in conditii necorespunzatoare a informatiilor si ordinelor.

Ca o prelungire si o consecinta a celor doua principii precedente se contureaza un alt principiu caracteristic modelului clasic si anume cel al unitatii. Acesta impune ca diviziune a muncii de administratie sa fie compensata print-o subordonare a diverselor organe administrative fata de autoritatea suprema. Aceasta subordonare se prezinta sub doua forme: a unitatii prin ierarhie si a unitatii prin coordonare (control).

In cadrul unitatii prin ierarhie, aparatul administrativ este subdivizat pe verticala intr-un numar de ramuri corespunzatoare unor domenii precise de activitate. Din aceasta perspectiva specializarea pe ministere exprima ideea repartizarii si diviziunii muncii administrative.

Dezvoltarea interventiilor publice in viata economico- sociala a determinat cresterea numaruli de ministere si diversificarea acestora. Impartirea muncii de administratie pe ministere nu este doar rezultatul unei optiuni deliberate sau calcule rationale ci mai degraba reprezinta un produs istoric bazat pe consideratii personale si contingente politice; acest proces se afla intr-o continua evolutie. In prezent asistam la o instabilitate a structurilor ministeriale care comporta inconveniente grave manifestate prin: dezorganizarea serviciilor, probleme de coordonare, conflicte de munca.

Specializarea ministeriala este compatibila cu principiul unitatii pe care il completeaza printr-o ierarhizare a serviciilor. Administratia este divizata pe toata lungimea sa in transe orizontale pozitionate intr-o maniera piramidala. Fiecare etaj reprezinta un alt nivel de ierarhie care dispune de organe inferioare dar este subordonat fata de organele superioare.

In fruntea fiecarui minister se afla un ministru responsabil al gestiunii si dotat cu putere discretionara asupra organelor inferioare. Fiecare minister este divizat la randul sau pe esaloane succesive, pe colectivitati mai mici si mai specializate (directii, subdirectii, birouri, etc.). Intr-un regim parlamentar, orientarile activitatii administrative sunt fixate de catre seful statului impreuna cu guvernul.

Prin intermediul ierarhiei se asigura coeziunea dar si supunerea administratiei. Ea faciliteaza transmiterea ordinelor prin relatii succesive, repartizarea respnsabilitatilor si controlul autoritatilor alese.

Unitatea prin control permite realizarea unei unitati organice intr-o maniera la fel de eficienta ca organizarea. Relatia dintre stat si colectivitatile locale se caracterizeaza in multe tari prin existenta unei retele de dependenta care transforma structurile locale in esalone ale puterii locale. Statul procedeaza la repartizarea de competente in seama autoritatilor locale si are puterea de arbitraj a raporturilor dintre colectivitati. In virtutea tutelei statul poate bloca inca de la inceput initiativele locale care se dovedesc a fi inoportune sau costisitoare. Controlul este un mijloc extrem de eficient care asigura conformitatea si unicitatea actiunilor intreprinse asupra ansamblului teritoriului.

Dificultatile financiare cu care se confrunta colectivitatile locale impun acordarea de catre stat a unor subventii si ajutoare publice. In acest scop statul efectueaza expertize tehnice si economice care sa ateste necesitatea si oportunitatea operatiilor pe care le va finanta ulterior. In consecinta, conceptia privind efectuarea controlului administrativ de stat ese compatibila cu rationalitatea cheltuielilor publice dar si cu principiul de unitate.

Principiul unitatii este reprezentativ pentru conceptia clasica privind organizarea birocratica, in prezent sistemul administrativ prezentandu-se sub forma unui mozaic institutional format din celule multiple care actioneaza potrivit unei strategii proprii.

2.3. Alte metode de abordare a fenomenului birocratic

Economie politica

Alunecand in sfera economiei politice si incercand sa analizam fenomenul birocratic si din aceasta perspectiva, vom observa ca fata de sociologia organizatiilor, economia politica adopta o definitie restrictiva a birocratiei si anume ca numai acele tipuri de ierarhie ce functioneaza in afara pietei sunt birocratice. Din punct de vedere economic, o birocratie este definita ca o organiizatie non-economica finantata prin subventii de catre asociatia care o intrebuinteaza, spre deosebire de cea finantata prin vanzarea produselor sale pe piata. Economia politica plaseaza astfel birocratia intr-unul din cele doua domenii ce se deosebesc radical prin metodele de coordonare sociala : pietele si ierarhiile. Pietele sunt aranjamente ce coordoneaza automat, pe orizontala, actiunile unui numar mare de oameni prin functionarea mecanismului preturilor fara sa incalce libertatea indivizilor si fara sa necesite inegalitati sociale. Prin contrast , ierarhiile coordoneaza actiunea pe verticala prin impunerea de obligatii si printr- o structura a autoritatii exercitate constient in care statutul indivizilor este prin definitie inegal.

Spre deosebire de sociologia organizatiilor, economia politica isi are punctul de plecare in analiza sa asupra birocratiei in individ, conceput ca independent de orice context. Indivizii care constituie subiectul economiei politice sunt conceputi ca niste agenti inzestrati cu scopuri, care isi urmaresc propriile interese sau avantaje personale intr- o maniera rationala. Pentu indeplinirea acestor scopuri insa, individul are nevoie de asistenta pe care o gaseste de regula in relatiile de schimb. Caracteristica principala a unei relatii de schimb este, asa cum a aratat Adam Smith, aceea ca nici una din parti nu poate obtine ceea ce doreste decat daca satisface nevoile celeilalte, fiind o relatie bazata pe caracterul mutual al interesului propriu.

In economiile moderne, piata a trebuit sa fie completata cu doua tipuri de ierarhie: unul constituit in cadrul pietei -firmele- si celalalt, in afara ei -guvrnul sau birocratia. Necesitatea fiecareia poate fi dedusa din aceeasi premisa ca si cea a pietei insesi, urmarirea de catre indivizi a propriilor lor interese.

Dac firma este definita ca o ierarhie ce functioneaza in interiorul pietei fiind supusa sanctiunilor si stimulentelor ei, birocratiile guvernamentale sunt ierarhii care functioneaza in afara pietei. Necesitatea existentei guvernului poate fi astfel usor dedusa. In urmarirea intereselor proprii, oamenii nu numai ca se vor angaja in relatii de schimb dar vor fi inclinati sa nu respecte invoielile, sa acapareze ceea ce nu le apartine. O conditie necesara pentru ca piata sa functioneze este deci opozitia unui cadru de obligatii legale care sa garanteze siguranta persoanei si a proprietatii, integritatea contrastelor si soliditatea sistemului monetar. Un astfel de cadru nu ar pute fi creat dupa principiile pietei si nici prin subscriptii voluntare, astfel ca el trebuie sa fie finantat prin taxe obligatorii impuse de guvern. Guvernul are de asemenea rolul de a furniza alte bunuri publice care, daca ar fi lasate in seama pietei libere, ar fi oferite fie intr- o cantitate insuficienta, fie cu mari dificultati (drumuri, educatie, cercetare stiintifica, etc.). Este limpede ca tote aceste functii necesita o ierarhie cuprinzatoare care sa le adminisreze. Aceste forme de ierarhie administativa sunt numite ‘’birocratii’’ pentu ca sunt finantate din afara pietei.

Potrivit economiei politice deci, o birocratie este o ierarhie administrativa finantata prin subventii mai degraba decat prin vanzarea produselor sale pe piata. Astfel de subventii pot fi obtinute fie prin subscriptii voluntare, fie prin taxe obligatorii. Am constatat ca scopul unei ierarhii administrative nu este doar acela de a coordona diviziunea interna a muncii ci si de a superviza activitatile pentru a evita eschivarea de la munca. Garantia fundamentala a strictetii supervizarii in cadrul firmelor este data de stimulentele si sanctiunile pietei. Birocratiile nu sunt insa supuse acelorasi sanctiuni, ele nefiind finantate prin intermediul pietei. De vreme ce ele nu pot da faliment, asupra celor din varful ierarhiei nu se exercita nici o presiune in vederea asigurarii unei supravegheri stricte si a eliminarii indolentei, dupa cum nu exista, pentru acesti functionari superiori, nici stimulentul pozitiv al obtinerii unei parti din profit. Singurul mod prin care ei isi pot mari substantial propriile beneficii este cel al expansiunii, mai mult decat cel al eficientei organizationale, de vreme ce salariul, puterea si prestigiul lor depind de regula de marimea organizatiei pe care o conduc. Birocratiile reusesc astfel sa combine doua defecte aparent contradictorii: indolenta cronica pe de o parte si cresterea numarului de posturi pe de alta parte. Daca scopul birocratiei este cel de a servi direct publicul, nu va exista nici o presiune exercitata de piata pentru a asigura satisfacerea consumatorilor; clientii birocratiilor sunt dependenti de acestea, ei nu-si pot lua cele de trebuinta din alta parte. In absenta unor astfel de sanctiuni sau stimulente externe, birocratiile vor tinde sa ii deserveasca pe cei care lucreaza in cadrul lor decat pe clientii in al caror beneficiu se presupune ca ele exista. Daca weberienii sunt impresionati de eficienta birocratiei in comparatie cu sistemele traditionale de administratie, economistii politici sunt la fel de impresionati de ineficienta, indolenta, aflatul in treaba si indiferenta fata de consumatori a acesteia in comparatie cu ierarhiile care functioneaza in cadrul pietei.

Birocratiile functioneaza in propriul lor cadru “concurential” care descurajeaza ineficienta. Birocratia guvernamentala nu este un monolit, ea cuprinde mai multe departamente care concureaza intre ele pentru atragerea fondurilor limitate ale Trezoreriei. Este greu de crezut ca risipa este rasplatita intr-o astfel de competitie. Si care sunt stimulentele de care dispune Trezoreria si stapanii ei politici pentru a exercita eficient supravegherea departamentelor? Un arsspuns este ca politicienii functioneaza in cadrul unei piete electorale fiind amenintati cu inlocuirea de catre partidul politic rival care promite elctoratului sa “reduca risipa” daca cei alesi in prezent nu o fac.

Unul din punctele cardinale ale ecomomiei politice este acela ca testul fundamental al eficientei unei operatiuni il reprezinta indicatorii de preturi ai unei piete concurentiale. Acolo unde serviciile guvernamentale nu pot fi supuse acestui test- prin ingaduirea aparitiei unor ofertanti rivali, de exemplu – nu se poate decide daca si cand aceste servicii sunt executate intr-un mod eficient.

O problema comuna tuturor ierarhiilor birocratice, se spune, oricare ar fi gradul relativ al stimulentelor oferite pentru stricta supraveghere a subordonatilor, este masura in care ierarhiile au capacitatea efectiva de a supraveghea. Daca un salariat, o data numit in functie, nu mai poate fi demis decat pentru frauda sau incopetenta crasa, atunci, indivizii cu interese proprii vor actiona, intre aceste limite, pentru a-si asigura propriul lor avantaj mai degraba decat pentru a realiza scopurile companiei ori de cate ori cele doua difera. Oamenii nu muncesc pentru realizarea scopurilor unei organizatii decat daca stimulentele si sanctiunile reusesc sa faca compatibil interesul individual cu cel colectiv. In absenta acestor stimulente si sanctiuni sau a supraveghetorilor ineresati in aplicarea lor efectiva, indivizii, fie vor evita sa munceasca, fie se vor ocupa de problemele lor personale. Aceasta este o dilema potentiala a oricarei ierarhii dar ea devine o realitate in ceea ce priveste birocratiile.

Administratia publica

Potrivit unei alte perspective de a privi fenomenul birocratic si anume cea apartinand administratiei publice, aceasta vede guvernul ca fiind o forma imperfecta a institutiilor de piata. In afara de faptul ca detine intaietate logica, piata este considerata si ca fiind in principiu preferabila in calitate de metoda de coordonare sociala, de vreme ce ea implica tranzactii voluntare, orizontale si descentralizate, opuse activitatilor obligatorii, ierarhice si centralizate ale guvernului. O astfel de opozitie conduce cu usurinta la concluzia ca sfera publica ar trebui sa fie limitata la un minim de functii absolute necesare sprijinirii pietei.

Studiul administratiei publice ofera o conceptie cu totul diferita despre sfera publica, accentul principal cazand pe ideea de public. Principiul potrivit caruia actiunile intreprinse in numele tuturor trebuie sa fie supuse inspectiei publice, cei ce actioneaza avand de dat socoteala publicului, distinge net administratia publica de cea a unei organizatii sau intreprinderi private. Faptul ca administratorul este numit functionar civil sau functionar public in loc de manager poate contine un element de idealizare dar, termenul insusi indica intrucatva asteptarile privitoare la modul in care trebuie exercitata functia.

Se presupune ca prevenirea unui rau este de preferat tratarii lui; dar reusita unei preventii este dificil de masurat, depinzand de ipoteze contrafactuale si, in orice caz, ea necesita coordonarea politicilor intre mai multe departamente. Rezulta ca cererea pentru un indice cantitativ al rezultatului si, prin aceasta a rentabilitatii actiunii diferitelor agentii guvernamentale, va indrepta eforturile acestora catre tratarea raului mai degraba decat pentru prevenirea lui, pentru ca o astfel de actiune este masurabila si poate fi controlata de acestea.

Deciziile privind definirea sau masurarea eficacitatii sunt judecati calitative sau politice. O trasatura distinctiva a administratiei publice este deci caracterul politic al serviciilor sale. Administratia publica nu tine de atingerea unor scopuri fixate de politicieni in modul cel mai eficient din punct de vedere financiar, ci tine de administrarea politicilor potrivit valorilor care le-au determinat, scopurile si mijloacele fiind legate intre ele.

Un exemplu concludent il constituie cerinta generala ca administratia publica sa trateze in acelasi fel cazuri asemanatoare si sa functioneze intr-o maniera impersonala si guvernata strict de reguli. Aceasta nu este o cerinta instrumentala pentru a maximiza eficienta rezultatelor, ci o valoare reala cuprinzand idei privind domnia legii si egalitatea drepturilor cetatenesti. Un om de afaceri care incalca regulile da dovada de flexibilitate, dar un functionar civil care incalca aceleasi reguli se face vinovat de proasta administrare iar o lista de reguli care ii ingaduie acestuia sa trateze publicul dupa bunul sau plac invita la arbitrariu in tratamentul aplicat diferitilor cetateni. Respectul fata de reguli nu este un mijloc in scopul profitului care sa poata fi inlocuit daca anumite ocazii o cer, ci este o valoare in sine. Astfel, modelul weberian al birocratiei, cu accentul pus pe principiul rationalitatii legii, este cat se poate de adecvat sferei publice. De fapt, administratia publica combina doua practici rivale, dreptul si managementul: livrarea efectiva a unui produs, respectiv interpretarea si aplicarea regulilor legale. Echilibrul dintre acestea doua va diferi in functie de natura serviciului(politica, asistenta sociala, furnizarea apei menajere).

Administratia guvernamentala este supusa unor tipuri si niveluri diferite de control care, de regula, includ: raspunderea generala a guvernului in fata Parlamentului pentu actele sale, atat direct cat si prin comisii independente de auditare; investigarea zonelor individuale de administratie de catre comitetele specializate; dreptul cetatenilor de a recurge la reprezentantii sai alesi, la functionarii insarcinati cu sondarea opiniei publice si la curtile de judecata in cazul unei proaste administrari. Ceea ce conteaza intr-un astfel de control nu este simpla eficienta financiara a serviciului public ci faptul daca banii sunt cheltuiti pentru realizarea scopului propus si in conditiile stabilite prin vot si daca administratia actioneaza in concordanta cu puterile si drepturile legale ale cetatenilor.

Faptul ca administratia publica este supusa controlului public nu inseamna ca ea este efectuata sub privirea constanta a cetatenilor. Multe dintre activitatile administrative nu pot fi efectuate in aceste conditii, birocratia guvernamentala fiind supusa propriilor sale presiuni privind secretul si monopolizarea informatiilor, presiuni care ameninta eficienta procedurilor de control in acelasi mod in care tendintele monopoliste ale corporatiilor ameninta eficienta pietei. Insa acest principiu al transparentei cere, in primul rand, ca administratia sa fie supusa unor forme bine cunoscute de control repetat si, in al doilea rand, sa existe posibilitatea ca orice decizie sa poata deveni publica daca priveste o chestiune suficient de relevanta pentru public. Nu faptul ca administratia publica este supusa privirii constante a cetatenilor, ci cunoasterea faptului ca in orice moment ea poate fi astfel controlata este cea care ii garanteaza comportamentul responsabil in raport cu publicul.

Un alt aspect al definirii publicului este reprezentat de existenta unei etici a serviciului public, a unor anumite credinte si norme de comportament ce nu pot fi separate de rolul si de privilegiile unui functionar civil. Acestea includ trasaturi precum: preocuparea pentru interesul public si nu pentru cel particular, respectul fata de legi si de drepturile stabilite legal, ca si obligatia de a indeplini cu constiinciozitate indatoririle functiei respective.

Administratia guvernamentala este in general supusa influentei asteptarilor si normelor culturale.

Ca o vedere de ansamblu a celor discutate pana acum, vom sintetiza toate cele trei conceptii asupra realizarii eficientei birocratice. Sociologia organizationala s-a ocupat de structuri, eficienta depinzand de modul in care organizatia este structurata – de modul cum este impartita munca, de precizia cu care sunt definite functiile, etc.- si de adecvarea acestei structuri la scopurile si la mediul de existenta al organizatiei. Economia politica s-a preocupat de problema veniturilor, avand ca punct de plecare urmarirea de catre indivizi a propriilor interese; eficienta tine aici cont de crearea unui echilibru intre stimulente si sanctiuni astfel incat urmarirea intereselor personale sa serveasca scopurilor organizatiei si nu sa se opuna acestora. Administratia publica a pus accentul pe cultura unei organizatii si pe modul in care aceasta isi asuma responsabilitatea, eficienta tinand de adecvarea culturii proprii cu scopurile pe care le urmareste si cu metoda sa particulara de asumare a responsabilitatii, ca si de eficienta cu care indivizii sunt astfel socializati incat sa accepte ordinea normativa a organizatiei.

In concluzie, pentru a elabora o teorie mai generala a birocratiei, ar trebui combinate trei dimensiuni diferite ale analizei: o diviziune structurata a muncii cu o anumita ordine si definitie a rolurilor sau functiilor; o ordine normativa regland comportamentul membrilor sai si pe care acestia o interiorizeaza; un sistem de stimulente si sanctiuni care sa conduca la urmarirea interesului personal.

FENOMENUL BIROCRATIC CONTEMPORAN – INTRE “MIT” SI REALITATE

3.1. Modelul birocratic in conceptia moderna

Prin comparatie cu principiile anterior enuntate, conceptia moderna se bazeaza pe teorii diametral opuse celor din modelul clasic, acestea fiind: eterogenitatea, participarea si pluralitatea.

In administratia publica moderna principiul eterogenitatii este reprezentat prin dezvoltarea unei retele de comunicatii bazata pe o miscare ascendenta si una descendenta.

Informarea ascendenta urmareste sa aduca la cunostinta administratiei

starea sistemelor intra sociale, situatia rezultatelor si a deciziilor anterioare. Ea presupune o munca de colectare si analiza a datelor realizata cu ajutorul unor servicii specializate. Transmiterea informaqtiilor de jos in sus inspre organele investite cu putere de decizie presupune investirea unor circuite de comunicare directe care sa impiedice blocajul, filtrarea sau deformarea datelor.

Informarea descendenta exprima vointa administratiei de a explica sensul deciziilor sale in vederea castigarii increderii publicului. In acest sens sunt necesare masuri adecvate constand in:

imbunatatirea raporturilor cu cei administrati printr-o simplificare a procedurilor si contactelor;

dezvoltarea unor servicii de relatii publice, celule de informare, birouri de primire si orientare a publicului care au ca obiectiv sa aduca la cunostinta cetatenilor actiunile administratiei. Aceste operatiuni se pot realiza fie prin contacte directe cu publicul, fie prin intermediul presei;

reforma limbajului administrativ;

revizuirea modului de aplicare a regulilor privind secretul profesional tinanad cont de respectarea dreptului la informare al cetatenilor.

Consultarea constituie o etapa suplimentara in sensul eterogenitatii, in vederea deschiderii aparatului administrativ asupra societatii si vizeaza stabilirea de legaturi organice intre administratie si grupurile sociale interesate de actiunea sa. Spre deosebire de principiul de omogenitate, principiul de eterogenitate stabileste un dialog real intre grupurile private, extrem de diversificate, si sistemul administrativ cu efecte importante si anume:

aceste grupuri sociale au posibilitatea de a-si face auzit glasul si de a participa la elaborarea deciziilor atenuand distanta care le separa de administratia publica;

prin consultare administratia recunoaste in mod oficial existenta si caracterul reprezentativ al grupurilor de presiune si le asociaza in actiunile sale;

consultarea atenueaza personalitatea de tip birocratic care izoleaza funcionarii publici de mediul social.

Fiind o urmare fireasca a procesului de informare, consultarea a condus la crearea unor veritabile institutii specifice in interiorul sistemului administrativ. In acelasi timp, comunicarea si dialogul dintre administratie si grupurile private eterogene s-au transformat in veritabile negocieri care au loc intre parteneri aflati pe picior de egalitate. Principiile de eterogenitate exprima astfel dorinta de transformare a aparatului administrativ in cederea unei mai bune intelegeri si colaborari cu celelalta structuri economice.

Un alt reper al societatii moderne il constituie adoptarea de catre aceasta a principiului participarii in locul ierarhizarii din considerente de eficienta, realizandu-se astfel consensul in probemele organizarii.

Aparitia ideii de participare in administratie nu se explica printr-o dorinta de democratizare interna ci printr-o noua conceptie in privinta eficientei promovata de specialistii in management. Implementarea sistemului de partajare al puterii este considerata ca fiind mai eficace (decat modelul de concentrare al puterii) din ratiuni diverse:

nivelul de satisfacere al membrilor organizatiei sporeste deoarece se promoveaza o atitudine activa fata de munca bazata pe un sistem de colaborare, pe o participare rationala si constienta;

calitatea deciziilor se amelioreaza ca urmare a utilizarii cunostintelor si experientei functionarilor subalterni si a disparitiei procesului de filtrare a informatiilor;

recurgerea la tehnicile moderne de gestiune sau de luare a deciziilor, intareste exigentele participarii si dezvoltarii spiritului de colaborare.

Tinand cont de aceste elemente, superiorii ierarhici trebuie sa lase subordonatilor capacitatea de a decide in anumite situatii si sa nu recurga numai la ordine si directive pentru a-si exprima opiniile. Este necesar sa se promoveze sistemul de delegare care incredinteaza subordonatilor optiunea mijloacelor de executie a obiectivelor. Prin aceasta atitudine participativa subordoantii sunt incitati sa rezolve un numar din ce in ce mai mare de probleme deoarece se dezvolta un stil de autocoordonare la nivelul grupului si un climat favorabil, in acest sens, capabil sa rezolve divergentele potentiale. pe fondul promovarii modelului participativ s-a dezvoltat in mod progresiv activitatea sindicala. Puterea publica a acceptat dialogul cu reprezentantii functionarilor publici, fiind nevoita sa renunte, in anumite situatii la prerogativele ierarhice din ratiuni de prudenta.

Pluralismul centrelor de decizie autonoma este un alt principiu al adminstratiei publice moderne care se caracterizeaza prin dezmembrarea aparatului administrativ. Sistemul administrativ nu mai este un bloc coerent si unificat. Dezvoltarea constanta a atributiilor sale a generat aparitia unor moduri de gestiune descentralizate, dispunand de o anumita independenta fata de autoritatile centrale.

Aceasta evolutie se explica din ratiuni de eficienta si din ratiuni politice. Individualizarea si personalizarea operatiunilor de gestiune au avut ca efect cresterea rentabilitatii in munca de administratie prin promovarea unor persoane competente la conducerea serviciilor publice. In plus, constituirea de mici agentii administrative a contribuit la prevenirea pericolelor generate de birocratia excesiva si la scaderea puterii esantionului central.

Pluralismul mareste puterea de exprimare si de decizie a organelor descentralizate datorita urmatoarelor facilitati:

acordarea unor garantii de independenta agentiilor in ceea ce priveste originea, obiectul de activitate, statutul personalului;

acordarea unei reale libertati de gestiune care elimina impulsurile de putere si de control din partea autoritatilor tutelare;

stabilirea unor legaturi de solidaritate intre cei care controleaza si cxei controlati in scopul eliminarii surselor de conflict si rezolvarii eventualelor divergente pe calea negocierii.

Dezvoltarea acestor structuri autonome creaza probleme de coerenta a actiunii administrative. Fiecare organ administrativ are tendintas de a-si privilegia propriile obiective riscand sa mareasca tensiunea si concurenta in interiorul sectorului public. Din acest motiv, au fost promovate tehnici noi menite sa asigure rationalizarea actiunii administrative respectand autonomia diferitelor componente, dintre care mentionam:

formulele contractuale- contracte cu intreprinderile publice, cu orasele medii si comunitati urbane mari- care stabilesc angajamente reciproce intre stat si colectivitatile descentralizate intr-un cadru precis si de interes; statul isi fixeaza obiectivele generale de indeplinit si limitele de control, garantand organelor descentralizate o anumita sfera de independenta;

mijloacele de coordonare care sunt extrem de variate in functie de natura si de orizontul de timp la care se refera. Intre acestea se disting canalele traditionale ale procedurilor de control juridic- nejuridic, precum si institutiile administrative care se sprijina pe centrele de decizie existente sau se suprapun cu acestea.

Formulele contractuale si mijloacele de coordonare sunt utilizate, adesea, de catre puterea ierarhica si contribuie la realizarea unitatii sistemului administrativ.

3.2. Birocratia si valorile democratiei

Din tot ce s-a discutat pana acum, din toate teoriile si conceptiile abordate, unanim acceptat a fost faptul ca procesul de birocratizare reprezinta o trasatura universala a societatii moderne, una care isi datoreaza existenta mai intai cerintelor administrative extinse ale statului modern- asigurarea unei armate regulate, a unui sistem uniform de legi si impozite, etc.- si apoi celor ale intreprinderii capitaliste. Datorita caracterului sau indispensabil, modul de administratie birocratic a devenit tot mai ireversibil. Tot Weber scria ca ar fi o iluzie “sa credem vreo clipa ca administratia ar putea fi exercitata in vreun domeniu altfel decat cu ajutorul functionarilor|…| nu mai putem alege decat intre birocratie si diletantism.”

Evolutia birocratiei era astfel, in ochii lui Weber, inseparabil legata de cea a statului teritorial si a economiei politice capitaliste ale caror nevoi administrative nu puteau fi satisfacute prin mijloace traditionale. Evolutia sa era strans legata si de procesul democratizarii in sensul nivelarii diferentelor traditionale dintre structurile sociale si al posibilitatii oferite celor talentati de a urma o cariera administrativa.

In acelasi timp, modificarea cetatenilor a sporit si ea cererile cantitative privind administratia de stat si a accentuat cererea calitativa privind tratamentul uniform, aceste cereri neputand fi satisfacute decat de un sistem administrativ supra-local, functionand pe baza tratamentului impartial acordat tuturor persoanelor.

Derivarea autoritatii birocratice din reguli precise definite ce determinau criteriile de numire, sfera autoritatii si comportamentul functionarului, a reprezentat semnul distinctiv al autoritatii moderne ca atare, spre deosebire de autoritatea derivata din traditie. Birocratia putea fi inteleasa astfel, ca institutia cea mai profund rationalizata a lumii contemporane. Asadar, in calitate de sistem de administratie, birocratia era, in ochii lui Weber, atat o formatiune sociala indispensabila, cat si una ale carei radacini erau infipte in cele mai caracteristice trasaturi ale lumii moderne. De asemenea, ea reprezinta si o formidabila structura a puterii si asta, din acelasi motiv care a prefacut-o intr-un sistem de administratie atat de eficient: abilitatea sa de a controla actiunile pe scara larga, continuitatea functionarii sale, monopolul expertizei sale si controlul informatiilor din dosare, precum si coeziunea sa launtrica, atat sociala cat si morala. Puterea sa se opune atat celor de deasupra, cat si celor de dedesubtul ei. Celor de deasupra, carora le este in chip formal supusa, birocratia le pune problema modului in care ar putea fi controlata eficient de catre cei ce nu poseda capacitatea sa de expertiza. Pentru cei de jos, es constituie o structura a autoritatii cu o putere imensa, care ii poate usor controla sau manipula. Procesul de democratizare care a reusit sa niveleze diferentele traditionale din rangurile sociale a creat in locul acestora un sistem mult mai puternic de autoritate. Singura cale pentru ce supusi ei de a-i modera puterea de control este cea de a crea o organizatie a lor, un grup de interes, un sindicat, un partid politic care sa se supuna, la randul sau, aceluiasi proces de birocratizare, creand in acest fel o concurenta. Adevarul este ca aceasta expansiune a birocratiei a fost vazuta, atat de Weber cat si de precursorii sai si, de asemanea, de multi alti oameni de stiinta care au studiat fenomenul, ca o amenintare la adresa libertatii individuale. “Cum este oare posibil, scria Weber, sa pastram orice ramasita a libertatii individuale de miscare, in orice sens al acesteia, in fata coplesitoarei tendinte catre birocratizare?”

In particular, valorile ordinii si sigurantei nutrite intr-un mediu birocratic in care totul este reglementat cu precizie, au ajuns sa prevaleze asupra abordarii inventive, plina de riscuri ce trebuie asumate a antreprenorului industrial sau a liderului politic, amandoi educati in mediul concurential si imprevizibil al pietei economice sau electorale, ajunsi acum sa-si “inregimenteze spiritul”jugului birocratic.

Daca administratia birocratica nu poate fi inlocuita, s-a pus problema gasirii a ceva care sa-i fie contrapus. Aceasta problema ia preocupat mai ales pe liberali a caror grija suprema era de a limita puterea prin crearea unui echilibru intre fortele sociale, tensiunea sau concurenta dintre acestea asigurand astfel libertatea individuala. Astfel, dupa cum am observat, tocmai modelul birocratiei moderne a propus un pluralism al institutiilor birocratice in diferite zone ale vietii sociale si cu diferite puncte de sprijin, astfel incat sa nu poata exista nici un monopol sau nici o concentrare nepermisa a capacitatii organizationale si a expertizei specializate in nici una dintre acestea.

Daca in cadrul socialismului exista posibilitatea generarii unei adevarate dictaturi birocratice datorate pretentiilor acestuia(socialismului) de a impune o administratie centralizata, alfel stau lucrurile in democratie unde, prin metodele propuse, se incearca o controlare a birocratiei.

Socialismul a demonstrat ca prin combinatia puterii birocratice cu ordinea birocratica s-a putut crea o societate la fel de nelibera precum cea a Egiptului antic si la fel de stagnanta ca si cea a Imperiului Roman tarziu, numai ca pe o baza mai bine dezvoltata din punct de vedere tehnic.

In democratie, birocratia ramanand aceeasi, puterea conferita maselor si orice drept acordat poporului de a controla direct politicile stabilite, fiind doar niste idei iluzorii, s-a putut realiza totusi, in primul rand, selectia liderilor prin competitie electorala. Acest fapt le-a putut oferi dreptul de a-si impune autoritatea asupra birocratiei, in al doilea rand, existenta, in forma parlamentului, a unei forme pentru dezbaterile publice si pentru examinmarea politicilor, ca si a unui mecanism de inlocuire a liderilor in eventualitatea in care credibilitatea lor este serios pusa la indoiala.

Puterea birocratiei s-a instaurat insa datorita saraciei unei societati. Cu cat mai saraca este o societate, cu atat mai aspra aste lupta pentru existenta si, cu atat mai urgenta este nevoia ca un “politist” sa pastreze ordinea. Aceasta ne ajuta sa intelegem puterea birocratiei ca instrument principal de control social. Indeplinind aceasta functie, birocratia a trebuit sa se ridice deasupra maselor pentru a-si exercita controlul asupra acestora; procedand astfel, ea a devenit “principalul generator si proteguitor al inegalitatii”din pricina propriilor ei privilegii a caror aparare a devenit o sursa a instrainarii ei continue de mase si un motiv suplimentar de a-si intari controlul asupra acestora.

Daca unul din aspectele procesului dual de birocratizare rezida in saracia materiala si in asprimea luptei individuale si colective pentru supravietuire pe care ea a generat-o, celalalt aspect rezida in gradul scazut de cultura care a facut dificila aparitia unei democratii viguroase, apta sa controleze si sa limiteze expansiunea birocratiei.

Birocratia, din perspectiva unui scriitor mai recent, Rudolph Bahro, a indeplinit functia istorica de importanta cruciala, de a asigura acumularea fortata de capital necesara pentru a incepe industrializarea. Rationamentul lui Bahro a generat din teoria lui Marx si anume ca exploatarea de clasa este atat necesara cat si generatoare de progres din punct de vedere istoric. Civilizatia nu a putut inainta decat prin extragerea fortata a unui surplus de bunuri in dauna producatorilor directi, eliberand astfel de munca fizica o intraga clasa sociala capabila, in consecinta sa urmareasca acele scopuri politice, economice si culturale care, din pricina nivelului de dezvoltare al economiei, nu putea fi accesibila tuturor. Printr-un proces democratic, societatile nu ar fi putut niciodata progresa. In particular, surplusul necesar inceperii procesului de industrializare nu ar fi putut fi niciodata obtinut printr-un acord democratic de vreme ce obtinerea lui implica sacrificiul unei intregi generatii de dragul viitorului, lucru pe care nimeni nu l-ar fi acceptat de buna-voie. Exploatarea de clasa este astfel atat pretul platit subdezvoltarii economice cat si conditia necesara iesirii din aceasta stare.

Structura birocratiei deriva pe de o parte din principiile fundamentale ale autoritatii moderne si ale rationalitatii tehnice si, pe de alta parte, din cerintele ierarhice ale coordonarii complexei diviziuni a muncii din cadrul statului si al economiei. Acestea dau nastere impreuna unei capacitati impresionante de organizare care este sursa puterii birocratiei. Problema puterii birocratice este una a concentrarii intensive a puterii, mai degraba decat una a largirii extensive a sferei administrative.

Istoria secolului al-XX-lea sugereaza ca acele circumstante in care conducatori puternici au supus birocratia vointei lor au fost si cele mai amenintatoare la adresa libertatii generale si ca cea mai buna garantie a libertatii individuale o reprezinta nu stradaniile “elitei”, ci apararea colectiva a unei democratii active.

CONCLUZII SI RECOMANDARI

Tot ce s-a prezentat pana acum despre fenomenul birocratic ce nu a iertat nici un colt de lume, nici un grad de civilizatie, devenind cu adevarat, cum multi au afirmat, o adevarata putere, a avut rolul de a face cunoscuta complexitatea sa si sa-l prezinte din cat mai multe puncte de vedere. Cum s-a afirmat inca de la inceputul lucrarii, aceasta nu a avut pretentia sa descrie amanuntit acest fenomen, ci doar sa-i dea sansa sa devina mai cunoscut si poate mai usor de indurat.

Modelul clasic al birocratiei, unanim declarat ca fiind invechit, nepromovand principiile democratiei si incalcand drepturile elementare ale omului, a fost inlocuit, treptat, cu noua conceptie asupra birocratiei ce corespunde, ce-i drept mai mult pe hartie, evolutiei societatii devenita moderna.

Astfel, indiferent de teoriile prezentate, modalitatile de abordare si punctele de vedere diferite, cu toate schimbarile survenite sau nu, modificari ce s-au vrut a fi pozitive dar au fost transformate pe parcurs, realitatea a demonstrat deja ca birocratia este un fenomen majoritar detestat.

Cel mai puternic impact al acestui fenomen este resimtit de marea masa a oamenilor care percep birocratia ca fiind total indezirabila, considerand ca autoritatea ei este constrangatoare si le limiteaza astfel autonomia. Autonomia este inteleasa atat ca libertate a optiunii individuale cat si ca participare la luarea deciziilor privind regulile si politicile din cadrul vietii colective. Birocratia apare drept o autoritate impusa, una straina de oameni, asupra careia nu au nici o putere de control si in raport cu care cauta sa extinda sfera deciziei si a controlului democratic.

S- a demonstrat de asemenea ca, indiferent de deciziile pro sau contra, birocratia este de fapt un instrument al politicii si depinde foarte mult de mediul in care isi defasoara activitatea la un moment dat, intr-un context sau altul. Astfel, daca politicienii, ca reprezentanti ai cetatenilor, isi afla puterea pur si simplu in reprezentativitatea lor iar testul ultim al legilor si politicilor constituindu-l acceptarea acestora de catre cei pe care ii reprezinta, altfel stau lucrurile cu adminstratorii. Responsabilitatea acestora depinde de calitatea serviciilor de consultanta sau de implementare pe care acestia le ofera. Administratorii sunt investiti nu prin alegere de catre reprezentantii lor, ci prin numire pe baza aptitudinilor profesionale sau tehnice. In ceea ce priveste politicile, ei se preocupa in primul rand de fezabilitatea acestora – de masura si modul in care pot fi implementate- mai mult decat de gradul lor de acceptabilitate. Ei insa nu au nici o raspundere in ceea ce priveste politica insasi, obligatia lor fiind cea a subordonatului, adica de a accepta ceea ce reprezentantii decid direct sau aproba.

Din pricina ca birocratia este omniprezenta, ea fiind cea care face ca oamenii sa resimta direct efectele guvernarii, cele mai multe probleme sunt transmise prin intermediul ei si astfel sunt percepute ca probleme ale birocratiei, cu toate ca sursa lor ar putea fi si alta. In acest sens, birocratii sunt supusi tirului opiniei publice de fiecare data cand ceva din guvernare nu functioneaza cum trebuie. Asfel, multe din caracteristicile care fac poporul sa se simta neputincios in relatia sa cu guvernul apartin de fapt procesului reprezentativ, incetinelii acestuia, inexistentei unei responsabilitati veritabile sau a unei reprezentativitati adecvate. Plangerile cu privire la birocratie pot fi utilizate in mod convenabil de politicieni pentru a abate atentia de la propriile lor scaderi, ele insa nu sunt intotdeauna explicatii in cadrul unei analize oneste.

Asa stau de fapt lucrurile in toate statele lumii, politica folosindu-se de orice mijloace pentru a atenua immpactul direct ce ar trebui sa-l suporte din partea populatiei. Aceasta situatie da nastere unui adevarat lant al slabiciunilor in care cei mici si nesemnificativi sunt supusi zilnic celor ce detin puterea, obligati find sa le faca jocurile meschine ce implica doar interese proprii si nicidecum binele comun. Oamenii sunt tratati astfel ca niste simple obiecte de administrat si nu ca subiecte autonome care se implica in activitatea sociala si politica.

Analizand pe rand atat o teorie a societatii moderne si a divizarii ei in clase sociale, cat si o sociologie politica a organizatiei si o economie politica a clasei,vom constata, deloc surprinzator, ca puterea birocratiei deriva din factori multidimensionali decat dintr-unii monocauzali.

Din moment ce birocratia are doar rolul de subordonat in luarea deciziilor avand datoria de a aplica initiativa celor de sus, chiar si in perioada actuala de modernitate si democratie, ea ar trebui vazuta mai mult ca o marioneta ale carei sfori le trag altii de sus, decat un organism care-si coordoneaza singur miscarile. Greseala ei consta in faptul ca, in loc sa mascheze aceasta stare de fapt, birocratia accentueaza caracterul negativ al deciziilor luate de “elita” si face ca misiunea sa-i fie si mai neplacuta si mai greu de acceptat si de tolerat de catre societate.

Dupa ce s-a ajuns la concluzia ca amplul fenomen birocratic a luat nastere din nevoia de organizare mai eficienta, de a stabili o ierarhie a problemelor asezate dupa importanta lor, in ziua de azi, birocratia a devenit un rau necesar. De organizare este in continuare nevoie si mai ales de pastrarea ei ca atare, numai ca degenerarea sistemului prin care se poate realiza aceasta ordine da de furca oamenilor.

Existand in diferite sisteme de guvernare, si socialist si democrat, birocratia are mai multe sanse sa fie cat de cat controlata in interiorul unui stat democratic, unde, macar formal, marea majoritate a oamenilor are un cuvant de spus, decat in cadrul socialimului unde ea este deasupra tuturor fiind la dispozitia unui singur om ce-si exercita vointa in numele poporului sau dar nu si pentru binele lui(al poporului).

Ceea ce distinge o administratie democratica de orice alt tip de administratie este faptul ca principiul birocratic al responsabilitatii fata de superiori este completat de responsabilitatea sistemului administrativ in intregul sau fata de publicul general. Este de preferat astfel o administratie democrata in care efectele negative ale birocratiei mai pot fi contracarate si chiar corectate atunci cand interfereaza cu nevoile oamenilor, decat o administratie de tip socialist in care omul nu are altceva de facut decat sa se supuna, fiindu-i obstructionata orice initiativa in intrprinderea vreunei actiuni de orice fel, aflat la cheremul birocratiei prin absenta unei concurente capabile sa-i satisfaca cererile.

Democratizarea procesului consultativ cere ca toate grupurile relevante de interese sa aiba dreptul formal de a accede la informatiile detinute de administratori in timpul formularii unei politici, existand reguli clare de procedura, astfel incat ponderea acordata lor in cadrul unei politici sa fie transparenta si sa poata fi justificata public. Transparenta este piatra de temelie a politicilor democratice dar propunerile privind realizarea acesteia se dovedesc mai degraba inadecvate daca nu tin cont in primul rand de presiunile care fac necesara existenta informatiilor secrete. Procedand astfel, ele sunt menite sa urmeze cursul obisnuit al angajamentelor luate de partidele politice de opozitie de a supune activitatile guvernamentale controlului public, angajamente care sunt abandonate imediat ce aceste partide descopera, venind la putere, motivele necesare mentinerii secretului. Aidoma functionarilor civili, membrii partidului de guvernamant sunt prinsi intr-un conflict intre obligatiile lor fata de guvern si angajamentul lor fata de normele democratice.

O data stabilita “simbioza”dintre o societate democratica si fenomenul birocratic, nu trebuie sa ne simtim obligati sa precizam care dintre ele este cea rea si care este cea buna pentru ca stim cu totii ca nimic nu este perfect si mai ales un fenomen atat de complex ca birocratia. Dar, cum orice societate are nevoie de o ordine si birocratia s-a impus de-a lungul timpului ca un astfel de sistem organizatoric, trebuie acceptata dar si ajutata pentru a multumi cat de cat oamenii ce-i resimt in fiecare zi neajunsurile.

Acest ajutor despre care am vorbit poate veni chiar din partea politicii insesi care poate lasa in mod intentionat un spatiu de manevra la dispozitia adminstratorilor. Tocmai acest spatiu de manevra este cel care ofera cetatenilor posibilitatea de a se implica, mai ales in deciziile privitoare la furnizarea serviciilor publice. Aceasta implicare poate lua forma, dupa caz, a descentralizarii unui serviciu la nivel local, a reprezentantilor alesi in consiliile de administratie locala, a sondajelor de opinie si a comitetelor cetatenesti care sa ajute la stabilirea prioritatilor locale si a criteriilor adecvate de performanta in ceea ce priveste furnizarea serviciilor.

Onestitatea, caracterul consultativ si adaptarea la vointa publica par insa sa consume mai mult timp si deci sa implice mai multe cheltuieli din punctul de vedere al eficientei pe termen scurt. Pe termen lung insa, astfel de criterii garanteaza disciplina unui sistem administrativ din domeniul public care nu este supus concurentei de piata; ele minimizeaza proasta administratie, dau la iveala coruptia si previn adoptarea sau continuarea unor politici nerationale sau ineficiente.

Ajutorul astfel oferit ar da rezultate eficiente daca ar fi completat si cu buna-vointa celor ce lucreaza in interiorul unei birocratii. Pentru ca, oricat de benefic ar fi ajutorul acordat din exterior, cu toate facilitatile ce ar fi oferite, daca acestea nu au parte de concursul celor din cadrul organizatiei, nu se ajunge la nici un rezultat pozitiv si clientii birocratiilor, marea masa a oamenilor, vor ramane in continuare nemultumiti si se vor simti frustrati. Daca birocratii ar renunta cat de putin la indolenta, la superficialitate, la indiferenta, la favoritism, la sfidare si la multe alte “necalitati”ce le-au devenit de acum proverbiale, poate ca uriasul mecanism reprezentat de birocratie, acest colos al lumii moderne, s-ar urni, incetul cu incetul, in directia buna si ar facilita o mai armonioasa evolutie a societatii…

Dar cum toate acestea nu se vor intampla, prea curand, din moment ce omul este creatorul iscusit al propriei sale distrugeri, nu ne ramane altceva de facut decat sa ne opunem in continuare fenomenului birocratic,ca si cum ne-am lupta cu morile de vant, si sa transmitem urmasilor nostri stafeta inversunatei noastre lupte impotriva a ceva care va inceta doar o data cu disparitia ultimului om de pe pamant.