Federalism Versus Confederalism In U.e

Federalism versus Confederalism in UE

Introducere

În cadrul acestei lucrări se încearcă găsirea unui răspuns la întrebarea ” Uniunea Europeană –Federație sau Confederație?” . Astfel, vom încerca găsirea unui răspuns concret asupra naturii juridice a Uniunii Europene , precum și a modului în care este gestionată.

Având în vedere aspectele și stadiile diferite prin care a trecut Uniunea Europeană de-a lungul istoriei sale, problema care se pune este aceea a identității juridice a acesteia. În cele ce urmează vom încerca să răspundem la întrebarea enunțată mai sus prin analizarea următoarelor aspecte: geneza și dezvoltarea ideii unui federalism european, diferențele dintre noțiunile de stat și organizație internațională și Uniunea Europeană, lansarea ideii de confederație, ca finalitate a construcției europene, privire paralelă asupra identității de federație, respectiv de confederație a Uniunii Europene și concluzii legate de caracterul sui generis al Uniunii Europene.

Federalismul European ( Revizuirea literaturii )

Ideea “Statelor Unite ale Europei” a captat imaginația specialiștilor în drept comunitar, intelectualilor și politicienilor de mai bine de o sută de ani. Chiar și în Marea Britanie a existat o tradiție federalistă, promulgată de istoricul Edward Acton, dezvoltată de intelectualii anilor ’20-’30, și continuată de susținătorii “Uniunii Federale” – Maine și Pinder – în anii 1990.

Înainte și în timpul celui de-al Doilea Război Mondial, scriitori englezi, cum ar fi H. N. Brailsford, Kingsley Martin și G. D. H. Cole au susținut ideea unei Europe socialiste federale, ca o soluție pentru mobilizarea împotriva Germaniei naziste. În 1940, specialistul în drept constituțional Ivor Jennigs a scris un pamflet numit “O Federație pentru Europa de Vest”: stilul elegant și concis a proiectului de constituție anexat acestei cărți ar fi putut servi cu succes ca model pentru delegații Convenției de la Laeken. Publicația lui Jennigs a fost una dintre duzinele de pamflete, articole și cărți publicate de către mișcarea federalistă engleză în următoarele decade. Cea mai influentă revistă academică în materia integrării europene, Revista de Studii asupra Pieții Comune, a susținut ideea federalismului: mulți dintre publiciștii edițiilor de început (de exemplu: Francois Duchêne, Stanley Henig, Uwe Kitzinger, John Lambert, Richard Maine, John Pinder și Roy Pryce) erau federaliști convinși și vechi susținători ai Uniunii Federale.

Tradiția britanică federalistă nu a fost decât vârful de iceberg. În anii de după război, savanți ca Mario Albertini, Henri Brugmans, Jean-Baptiste Duroselle, Pascal Fontaine, Pierre Gerbet, Walter Lipgens, Dusan Sidjanski, Alan Milward și Andrew Moravcsik, și numeroșii lor discipoli, au fost în măsură a forma percepția colectivă asupra construcției Europei și ceea ce, din punct de vedere istoric, semnifică această construcție. Ideea de bază ce străbate operele acestora este legată de convigerea, susținută prin argumente de ordin istorico-logice, că Europa se îndreaptă către o “formă superioară de suveranitate supranațională.”

Ideile federaliste europene nu sunt, de fapt, produsul experienței de integrare, ci convingeri teoretice dezvoltate înainte și imediat după 1945, ca răspuns la criza politică și morală provocată de naziști, convingeri păstrate aproape intacte în timpul dezvoltării politice din ultimii 50 de ani.

Foarte surprinzătoare este această longevitate a ideii unei Europe Federale, dacă luăm în considerare faptul că Uniunea Europeană este încă departe de a fi un stat federal. Deși tratatele de la Maastricht și Amsterdam au adus un suport academic ideii că UE era o federație în dezvoltare, majoritatea specialiștilor nu iau în considerare această perspectivă.

O excepție în acest sens este specialistul „constructivist” Rey Koslowski, care exclamă: „mult prea des integrarea europeană este descrisă ca un eșec al federalizării”. Conform lui Koslowski, procesul integrării europene, în ciuda lipsei „intenției federale” a fondatorilor europeni, a produs instituții originale ce pot fi descrise în termeni federativi. „Uniunea Europeană, în mod specific, are o bancă centrală, cetățenie pentru populație, și un cadru de cooperare în domeniul apărării și politicii externe, și a adoptat principiul subsidiarității. Deciziile Curții Europene de Justiție (ECJ) au confirmat supremația legilor europene asupra celor naționale și Parlamentul European a devenit un forum legislativ cu puterea de a da legi în majoritatea domeniilor discutate la nivel european. UE, cu alte cuvinte, poate că nu a recreat elementele clasice ale teoriei federative dar ea este întru totul federală, mai puțin cu numele”.

Împotriva acestei opinii s-au pronunțat specialiști precum Andrew Moravcsik și Joseph Weiler, care este convins că UE este o federație excepțional de slabă.

Uniunea Europeană – între organizație și stat

Pentru a răspunde la întrebarea „ce natură are Uniunea Europeană” trebuie analizat dacă aceasta întrunește condițiile de existență ale unui stat, pe de o parte, sau ale unei organizații internaționale, pe de altă parte. Astfel, majoritatea autorilor afirmă ca UE nu este un stat (așa cum poate fi el definit după pacea de la Westfalia), dar nici nu poate fi asimilată unei organizații internaționale, așa cum sunt apar organizațiile internaționale definite conform actualelor norme ONU.

Pentru a argumenta acest lucru vom prezenta pe rând elementele caracteristice celor două entități, statul și organizația internațională. Începem cu statul, care poate fi definit drept acea entitate fizică și juridică caracterizată prin cel puțin patru atribute:

Teritoriu clar demarcat prin granițe și controale ale mișcării persoanelor, capitalurilor și bunurilor;

Suveranitate asupra acestui teritoriu, asupra persoanelor și resurselor din interiorul granițelor, precum și dreptul de a impune taxe și a emite legi în cadrul acelorași limite fizice;

Independență din punct de vedere politic și juridic, crearea și funcționarea unui sistem propriu de guvernare asupra rezidenților;

Legitimitate, respectiv recunoaștere din partea poporului dar și a altor state a autorității și dreptului de jurisdicție asupra teritoriului respectiv.

Suveranitatea poate fi privită atât ca un statut juridic, deținut sau nu de un stat în plan internațional cât și ca o înmănunchere de puteri și capacități, de o mai mare sau mai mică extindere. De observat că exercitarea acestor puteri în mod eficient nu se poate realiza decât în anumite condiții, respectiv în măsura în care statele lumii sunt dispuse să coopereze în plan internațional și să-și partajeze suveranitățile. Un exemplu poate explica mai bine ce anume însemnă acest lucru și faptul, oarecum paradoxal, că un stat, pentru a-și întări puterea de acțiune trebuie să renunțe la o parte a prerogativelor sale. Așa de pildă, una din puterile suverane ale unui stat este aceea de a avea un serviciu poștal. Un asemenea serviciu nu va putea funcționa eficient decât în condițiile în care va exista o cooperare liber consimțită cu alte state, astfel încât scrisorile să poată fi trimise și primite și dincolo de granițe. Acest lucru se poate întâmpla numai în măsura în care statele cad de acord să cedeze o parte din competențe unui organism independent. În concluzie, pentru a fi și, respectiv pentru a acționa cu adevărat în mod suveran, un stat trebuie să fie de acord să cedeze o parte din suveranitate.

Pe de altă parte, Comunitățile europene nu pot fi asimilate organizațiilor internaționale obișnuite, de tip clasic. Independența instituțiilor lor în raport cu statele, instituționalizarea creării și aplicării dreptului și, mai ales, relațiile directe cu particularii, prin efectul direct al actului normativ și jurisdicțional.

La o analiză mai atentă însă, UE apare a fi mai mult decât o organizație internațională, din cel puțin trei categorii de motive:

a. instituțiile sale au capacitatea de a emite decizii cu putere de lege și de a concepe politici obligatorii pentru statele membre (de exemplu, în domeniul concurenței, agriculturii, politicii regionale etc), iar în domeniile în care UE are autoritate, legislația comunitară este mai presus de legislația națională;

b. membrii săi nu sunt egali ca putere, cele mai multe decizii se iau folosind un sistem de vot ponderat, în funcție de mărimea populației;

c. în anumite domenii (de exemplu, în cel comercial) UE are autoritatea de a negocia în numele celor 27 de membri.

În concluzie, UE nu a ajuns încă la stadiul de stat, însă a depașit stadiul unei organizații internaționale, ceea ce a facut pe unii autori sa descrie această entitate ca fiind „un experiment în manifestarea în comun a suveranității, nu în transferarea ei de la nivelul statelor la nivelul unor instituții supranaționale”, subliniind că „nu orice câștig la nivelul UE înseamnă o pierdere la nivel național și că relația dintre UE și statele membre este mai degrabă una simbiotică, nu una competitivă”.

Federalism vs Confederalism

În funcție de gradul în care autoritatea este divizată între statele participante la o organizație internațională, se pot distinge mai multe grade sau niveluri de cooperare. În cazul UE s-au vehiculat două opinii dominante asupra naturii juridice a acesteia: federalismul și confederalismul.

Confederalismul reprezintă un sistem de organizare în care două sau mai multe state sau organizații suverane, își mențin identitatea, dar conferă puteri clar precizate unei autorități centrale, din motive legate de securitate, eficiență etc. La rândul ei, confederația reprezintă o asociere de state suverane, constituite într-un nou stat, în care transferul de putere este limitat și rezervat numai anumitor domenii. Baza legală a unei confederații o reprezintă existența unui tratat între statele membre, încheiat conform normelor internaționale. Un asemenea tratat nu intră în contradicție cu prezența constituțiilor proprii în fiecare din statele membre, iar modificarea lui necesită aprobarea fiecărui stat membru, prin decizie unanimă.

Caracteristicile de bază ale confederației sunt următoarele:

Membrii ei sunt suverani atât în plan intern, cât și extern;

Autoritatea centrală este relativ slabă, ea existând numai în funcție de voința statelor membre;

Cetățenii statelor respective vor contiua să relaționeze direct cu guvernele naționale, nu cu autoritatea centrală;

Confederația reprezintă o uniune de state suverane, nu un stat suveran de sine stătător;

La rândul lor, statele membre au dreptul să adere și să se retragă dintr-o confederație atunci când doresc;

Baza legală o reprezintă un tratat semnat de toate statele membre.

Federalismul poate fi definit drept un sistem de organizare administrativă în care puterea se împarte între guvernul central și statele membre, ambele niveluri de putere derivându-și forța de la cetățeni, în mod direct. Ca atare, federația, la rândul ei, reprezintă un stat suveran, în care puterea este partajată între autoritatea federală, centrală și autorități locale, regionale. Ea presupune existența unui guvern național, cu puteri în domeniul politicii externe și de securitate, dar și a unor guverne locale, cu puteri în domeniul educației, culturii etc. De asemenea, chestiunile de interes general, cum ar fi politica economică și socială, comerțul și transporturile, sunt, în principiu, reglementate în ceea ce privește cadrul general, de către statul federal, reglementările speciale aparținând statelor. Există o singură monedă, o singură forță de apărare și o constituție scrisă (baza legală a federației), care statuează clar separarea puterilor în stat între diferitele niveluri de guvernare. În cazul unei federații, baza legală reprezentată de Constituție, nu anulează existența altor constituții în statele membre. Modificarea Constituției nu necesită aprobarea fiecărui stat membru (unanimitate), ci doar înregistrarea unei majorități mult mai strict definite (de exemplu, în SUA, amendarea Constituției necesită voturile a cel puțin trei pătrimi din membri).

Caracteristicile de bază ale federației sunt următoarele:

Statele membre pierd atribute ale suveranității în favoarea unor instituții federale;

Puterea este împărțită între auoritățile federative și celea ale statelor membre, respectându-se principiul separării puterilor în stat (între puterea legislativă, executivă și judecătorească);

Federația nu reprezintă o uniune de state, ci un nou stat suveran;

Statele membre nu au dreptul să se retragă din federație;

Baza legală o reprezintă Constituția.

Tabelul următor (tabelul 1) surprinde diferențele esențiale dintre o confederație și o federație.

Tabelul 1

Sursa: Gabriela Drăgan, op. cit., p. 48.

Problema care se pune în prezent este aceea de a ști cum se poate dezvolta ceea ce Monnet a propus, având în vedere faptul că ne găsim în momentul în care procesul integrării europene necesită regândirea sa pentru a merge mai departe. Însuși Jean Monnet recunoștea limitele inovației sale, spunând că sistemul de integrare va funcționa până când, de la simpla uniune economică se va dori trecerea la o uniune politică („la acest moment va trebui inventat din nou un sistem original adecvat construcției europene”). Însă, reconfigurarea Noii Europe este o misiune cel puțin la fel de complicată ca și cea pe care a avut-o, în anul 1950, Robert Schuman. Până a vedea cum va arăta Europa viitorilor ani, trebuie să încercăm să stabilim ce reprezintă, în prezent, Uniunea Europeană. Sunt Comunitățile europene o confederație de state? Sau se apropie mai mult de structura și caracteristicile statului federal.

Uniunea Europeană nu întrunește toate caracteristicile necesare pentru a fi o confederație deoarece nu deține competențele obișnuite acestei forme de organizare a statelor: politica externă și apărarea. Cu toate acestea, Uniunea Europeană se apropie de ceea ce reprezintă, potrivit dreptului internațional public, confederația. În schimb, în cadrul Comunităților europene există, deja, o monedă unică, și aceste organizații internaționale au depășit stadiul de confederație prin sistemul lor instituțional, în special prin existența posibilității deciziei cu majoritate de voturi, a prezenței unei Adunări alese – Parlamentul european, dar, mai ales, prin raporturile directe pe care le întrețin cu cetățenii statelor membre.

Pe de altă parte, Uniunea Europeană, astfel cum este configurată prin tratatele în vigoare, prezintă anumite caracteristici ale statului federal (partajarea competențelor, chiar și a celor interne; aplicabilitatea imediată a normelor comunitare; Adunarea aleasă), însă diferă radical din alte puncte de vedere. Comunitățile europene își găsesc originea și statutul și Tratatele constitutive și în cele modificatoare – acte de drept internațional, și nu într-o Constituție – act de drept intern. Statul federal monopolizează, în principiu, calitatea de subiect de drept pe care statele membre i-au cedat-o; din contră, statele membre ale Comunităților europene nu au renunțat la capacitatea lor de a acționa ca subiecte de drept internațional, ci ele își conservă, în ordinea internațională, capacitatea lor deplină, sub rezerva angajamentelor subscrise de către acestea prin tratate. Comunitățile europene, contrar statului federal, nu dețin o competență generală sau puterea de a determina repartizarea competențelor între ele însele, pe de o parte, și statele lor membre, pe de altă parte.

În tabelul ce urmează (tabelul 2) vom trece în revistă trăsăturile de federație și de confederație ale Uniunii Europene.

Tabelul 2

Sursa: Întocmit de autor după Gabriela Drăgan, op. cit., p. 49

Concluzii

În cadrul problematicii referitoare la specificarea naturii juridice a Uniunii Europene (federație sau confederație), întrebarea iminentă este următoarea : Reprezintă Uniunea Europeană un model european de stat de drept?

Independent de construcțiile constituționale naționale, statul de drept a fost și rămâne un concept european, deși aria sa de extindere este mult mai largă. Problemele cărora conceptul ca atare și aplicarea sa concretă la realitățile politico-juridice diverse trebuie să le facă față, prezintă însă o dimensiune a fiecărui stat europrean, paralelă cu dezvoltarea sicială și politică. Aceste probleme nu pot fi rezolvate, în particular, într-o Europă în plină dezvoltare, decât printr-o conștientizare ferma și conformă a valorilor statului de drept, ca unul dintre factorii primari pentru stat, societate și individ.

Caracteristicile Uniunii, în calitate de Comunitate de drept, nu se reduc la suma trăsăturilor definitorii ale statelor de drept membre, ci prezintă trăsături tipice pentru statul de drept în general, împreună cu particularități existente în statele membre.

Cu toate acestea însă, Uniunea Europeană nu poate fi încadrată în nici una dintre categoriile clasice ale vreunui model de stat, clasificate și definite de dreptul internațional public, după cum afirma, pe buna dreptate, Jacques Delors: UE reprezintă un „obiect politic neidentificat”.

Este posibil ca peste 20-30 de ani să putem vorbi depre existența Federației Europene, însa deocamdată, metoda integrării supranaționale practicate în UE excude, prin definiție, crearea unui supra-stat european și dispariția identităților naționale, identitatea europeană fiind compusă din identitățile statelor membre. Statele există cu identitățile lor, la acestea adăgându-se valorile comune europene. De aceea și cetățenia este a Uniunii Europene și nu se substituie cetățeniilor statelor membre, ci se adaugă acestora.

Suntem de părere este necesară o reformă a sistemului și a instituțiilor UE, luând ca punct de plecare realitatea existentă astăzi în cadrul acesteia, și dezvoltând-o pe aceasta, și nu încercându-se a se crea noutăți. De fapt, și ideea promovată de părinții fondatori a fost cea a unei evoluții a Uniuii, de la o comunitate economică, până la crearea, reală și funcționabilă, a unui veritabil stat de drept.

Este posibil ca și Comisia și Consiliul să aibă nevoie de actualizări importante. Nu este lipsit de interes nici scenariul în care acestea două să formeze împreună un guvern european, adică o putere executivă. La rândul ei, ideea ca Parlamentul european să aibă două Camere este mai veche, și aici scenariile sunt de asemenea diverse, mergând de la transformarea Consiliului în Cameră, până la apariția unui „Congres al Popoarelor”. În fine, Curtea de Justiție ar putea să se concentreze mai mult pe probleme de natura constituțională, extinzându-și atribuțiile spre drepturile fundamentale.

În mare, Tratatul Constituțional aduce unele modificări de natură federaționistă, însă, cel puțin deocamdată, nu putem vorbi de existența unei Europe Federale, ca entitate statală, din cel puțin două motive: cuvântul „federal” nu se găsește înscris în Tratat și acesta nu a fost încă ratificat de toate statele membre, ceea ce înseamna că nu a intrat încă în vigoare.