EXPROPRIEREA PENTRU CAUZĂ DE UTILITATE PUBLICĂ REZUMAT COORDONATOR ȘTIIȚIFIC: Prof. univ. dr. Sevastian Cercel DOCTORAND: Nicolcescu V. Ana – Maria… [611101]

1
UNIVERSITATEA DIN CRAIOVA
FACULTATEA DE DREPT
ȘCOALA DOCTORALĂ

EXPROPRIEREA PENTRU CAUZĂ DE UTILITATE
PUBLICĂ
REZUMAT

COORDONATOR ȘTIIȚIFIC:
Prof. univ. dr. Sevastian Cercel
DOCTORAND: [anonimizat]
2019

2 Exproprierea pe ntru cauză de utilitate publică reprezintă un subiect
frecvent dezbătut în literatura de specialitate, constatându -se însă că doctrina
contemporană nu a abordat pe larg un domeniu atât de actual și de prezent în
fața instanțelor de judecată, ci doar punctu al, aspect care ne -a motivat să
studiem problematica lui, într -o modalitate sistematică, care își propune să
nu omită chestiunile esențiale ce ar putea conduce la înțelegerea de
ansamblu a fenomenului exproprierii.
Studiul de față cuprinde șapte capitole c e antamează problematica de
esență a exproprierii, în care sunt abordate sistematic toate chestiunile de
interes actuale, dar și perspectivă istorică a acestei instituții juridice, după o
structură aparent nerevoluționară, având în vedere tehnicitatea cons acrată a
instituției juridice vizate, însă conține în proporție considerabilă opinii
personale sau asocieri noi între instituții, opinii doctrinare sau spețe atașate
clasic unor chestiuni, care în lucrarea de față primesc alte conotații decât
cele așteptat e.
Astfel, Capitolul I. „Introducere” cuprinde argumentele referito are la
necesitatea și actualitatea studiului într -o țară în care dezvoltarea proiectelor
de utilitate publică se axează pe alternativa exproprierii, care ar trebui să
rămână excepția de la principiul constituțional prevăzut în art. 44 din legea
fundamentală.
În același capitol se prezintă structura sumară a tezei și se face
distincția detaliată între formele dreptului de proprietate , prin prisma
exproprierii, pentru a delimita cu precizie do meniul de aplicare al fiecăreia
dintre aceste forme de proprietate , detaliere care facilitează definirea
exproprierii și a utilității publice din cel de -al doilea capitol , cât și conturarea
a treisprezece exemple de situații atipice care au legătură cu exp roprierea
clasică.
Cel de -al doilea capitol oferă informații cu privire la istoricul
exproprierii tipice și atipice în România, pentru a satisface exigența
perspectivei istorice, a oferi o imagine a evoluției acestei instituții juridice în
spațiul juridic românesc și o înțelegere aprofundată a conceptului de
expropriere, așa cum îl propu ne legiuitorul zilelor noastre, concluzionând că
procedura exproprierii pentru cauză de utilitate publică urmează de la
începuturi până în prezent o structură fundamental s imilară și numai
reformele agrare ori reglementările din perioada comunistă au impus o altă
abordare, determinată de utilitatea publică căreia i s -a subsumat, în
contextele istorice arătate, fiind vorba în fapt de o expropriere atipică, care
ne suscită ate nția numai din perspectivă istorică, economică și politică, ea
fiind văzută și ca o „expropriere excepțională reglementată prin legi
speciale.”

3 Nici unul dintre actele normative în vigoare nu definește explicit
exproprierea, ci Codul civil o enumeră în cuprinsul art. 863 la lit. b) , ca mod
de dobândire a dreptului de proprietate publică, fiind privită deopotrivă de
unii doctrinari și ca un veritabil mod de încetare a dreptului de proprietate
privată. Această teorie nu este acceptată însă în unanimita te, raportat la
caracterul perpetuu al dreptului de proprietate, afirmându -se că proprietatea
se transformă calitativ prin transmiterea ei dintr -un patrimoniu în altul.
În opinia noastră, ambele susțineri pot fi primite deoarece caracterul
perpetuu al dreptului de proprietate permite transformarea calitativă a
dreptului de proprietate, dar, în același timp, se poate spune că dreptul de
proprietate privată se stinge în patrimoniul fostului titular, născându -se
asupra aceluiași bun un drept de propriet ate publică (deci de altă natură), cu
un nou titular.
Un argument în plus în susținerea tezei că dreptul de proprietate
privată inițial încetează poate fi întemeiat pe textul art. 864 din Codul civil
în vigoare , prin simetrie, din moment ce dreptul de proprietate publică
încetează atunci când uzul sau interesul public nu mai există.
Totodată, art. 562 alin. 3 din Codul civil tratează exproprierea la nivel
de principii constituționale în articolul dedicat stingerii dreptului de
proprietate pr ivată, dar fără aceste norme reper considerăm că ar lipsi o
verigă între norma constituțională și legile dedicate exproprierii care fac
trimitere expresă la prevederile Codului civil, în măsura în care acestea nu
contravin dispozițiilor din aceste acte nor mative.
În jurisprudență însă a fost încetățenită concepția potrivit căreia prin
expropriere se stinge dreptul de proprietate privată și, în mod corespunzător,
se naște dreptul de proprietate publică, motiv pentru care această dispută
rămâne la nivel doctrinar.
De asemenea, pentru a delimita noțiunea clasică de expropriere de alte
situații similare, am analizat treisprezece cazuri atipice, care evidențiază
efectele complexe ale măsurilor autorităților din această sferă, excepțiile
având tocmai rolul d e a pune în lumină conceptul clasic de expropriere, de
aceea apar încă din această etapă, pe lângă faptul că sunt inserate pe
parcursul lucrării ori de câte ori expunerea o impune.
Capitolul conține și o secțiune dedicată naturii bunurilor care pot fi
expropriate – fără delimitarea obiectului la care se aplică neputând vorbi
despre expropriere, precum și o secțiune separată dedicată definirii
conceptului de utilitate publică, ca element de bază al procedurii de
expropriere, fără de care aceasta nu ar avea o biect, tot într -o abordare de
ansamblu istoric, pentru a pune în evidență evoluția uneia dintre noțiunile de
bază.

4 Capitolul al III -lea dedicat dreptului comun în materia exproprierii –
Legea nr. 33/1994 și capitolul al IV -lea referitor la dreptul special
reprezentat de Legea nr. 255/2010 , deși în aparență au o structură clasică,
care urmează cuprinsul respectivelor acte normative, sunt susținute pe lângă
doctrină de jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, a CEDO, a
Curții Constituționale , precu m și de un număr considerabil de hotărâri
recente nepublicate ale instanțelor interne, care plasează demersul științific
în actualitate.
Propunerile de lege ferenda emise etapizat pentru fiecare din cele
două acte normative de bază în vigoare priv itoare l a expropriere punctează
mai exact deficiențele unor dispoziții, iar în contextul unei legi unice viitoare
ele au relevanță pentru e vitarea unor greșeli repetitive și, deci, nu neapărat
pentru inserarea efectivă a acelor propuneri, care se potriveau acelui act, și
care nu trebuie să fie reluate necondiționat .
Capitolul dedicat dreptului comun este structurat după următoarea
formulă: etapa administrativă, etapa judiciară, fiscalitatea exproprierii,
excesul de putere al autorităților publice și procedura exp roprieri i,
exproprierea temporară.
Astfel, secțiunea privind etapa administrativă are mai multe
subsecțiuni, urmând efectiv etapele din Legea nr. 33/1994: Declararea
utilității publice. Titularii ; Cercetarea prealabilă; Măsuri premergătoare
exproprierii; D eclararea utilității publice prin lege.
Analizând conținutul art. 7 din Legea nr. 33/1994, observăm că
titularii acestei proceduri sunt instituții reprezentative ale administrației
publice centrale sau locale, în funcție de interesul public al lucrării c e este
avută în vedere, dar și Parlamentul, atunci când utilitatea publică se declară
prin lege.
De asemenea, a rt. 8 din Legea – cadru instituie obligativitatea unei
cercetări prealabile înainte de declararea utilității publice, cu condiția
înscrierii lu crării în planurile urbanistice și de amenajare a teritoriului , în
scopul declarat de art. 10 alin. 1 din același act normativ.
Reținem pentru această primă subetapă, după cum se poate deduce din
denumirea ei, că este una premergătoare , având în vedere c ă prefigureaz ă
declararea utilității publice, odată ce s -a procedat la înscrierea lu crării în
planurile menționate, caracterul de interes public național sau local al unui
obiectiv neputând fi prestabilit, ci urmarea firească a unei anchete de
specialitate .
De lege ferenda , propunem ca proprietarul însuși să aibă posibilitatea
de a solicita declanșarea procedurii exproprierii pentru imobilul său, atunci
când lucrările de utilitate publică efectuate în zonă afectează indirect

5 posibilitatea acestuia de a – și valorifica ulterior dreptul de proprietate
privată la același nivel pec uniar, reținând din concluziile tezei și celelalte
discuții cu privire la „exproprierea – remediu”.
Etapei declarării utilității publice îi succede etapa executării planurilor
cuprinzând terenurile și construcțiile propuse spre expropriere, cu indicarea
numelui proprietarilor, cât și a ofertelor de despăgubire. În această fază,
după depunerea documentației la instituțiile abilitate, cei interesați au
posibilitatea consultării ei, cu excepția celor privitoare la apărarea țării și
siguranța națională, situație în care la consiliul local se depune numai lista cu
imobilele propuse exproprierii, proprietarii acestora și ofertele de
despăgubire.
Așa cum am subliniat și în secțiunea anter ioară, pentru cea din urmă
ipoteză transparența procedurii de expropriere este foarte limitată și de fapt
persoanele interesate nu pot accesa toată documentația aferentă, ci doar
datele menționate mai – sus.
Nu în ultimul rând, e xistă posibilitatea decla rării prin lege a utilității
publice „pentru orice alte lucrări decât cele prevăzute la art. 6 ”, dar și în
situații excepționale . Textul nu distinge care ar fi acele situații excepționale
ce pot atrage declararea utilității publice, iar acest aspect nu poa te fi criticat
de către particulari decât după notificarea propunerii de expropriere,
incertitudine care poate da naștere unor practici neunitare la nivelul
instanțelor, puse în fața imperativului de a se substitui legiuitorului.
Sub aspect procedural, r eținem că a rt. 78 din Constituția României
impune obligativitatea publicării legii în Monitorul Oficial al României, însă
aceasta nu poate fi criticată decât sub aspectul legalității, nu și al
oportunității.
Astfel, declararea utilității publice va fi an alizată de către Curtea
Constituțională înainte de promulgarea legii, în condițiile art. 147 lit. a din
Constituție, ori a posteriori , pe calea excepției de neconstituționalitate , însă
chiar dacă excepția de neconstituționalitate poate fi invocată și de pă rțile
litigiului, sesizarea Curții Constituționale este lăsată la latitudinea instanței,
motiv pentru care apreciem că declararea utilității publice prin lege ar trebui
limitată numai la acele situații excepționale despre care se face vorbire în art.
7 alin. 4 din Legea nr. 33/1994.
Totodată, invocarea excepției de neconstituționalitate nu se poate
realiza decât în cadrul unui litigiu pendinte, care presupune declanșarea
acestuia, în baza principiului disponibilității, de către o parte interesată, deși
legea prin definiți e este un act de putere publică. Prin urmare, în lipsa unui
litigiu pendinte, declararea utilității publice prin lege devine necenzurabilă.

6 În opinia noastră, oportunitatea poate fi totuși analizată de Curtea
Constituțională în anumite c azuri indirect, prin raportarea textelor respective
de lege la jurisprudența acesteia c are are ca obiect drepturile fundamentale,
dar această perspectivă este mai mult una teoretică.
Concluzionând, procedura declarării utilității publice prin lege „pentr u
orice alte lucrări decât cele prevăzute la art. 6” limitează accesul la justiție al
proprietarilor ce ar avea argumente pertinente pentru a combate utilitatea
publică, elementul esențial al procedurii de expropriere.
Etapa judiciară este alcătuită, la rândul ei, din mai multe subpuncte,
tot pe baza structurii legii, respectiv: Contenciosul/necontenciosul procedurii
de transfer a dreptului de proprietate ; Alte reguli de procedură; Caracterul
subsidiar al procedurii litigioase; Evaluarea despăgubirii; Efectele hotărârii
judecătorești de expropriere; Plata despăgubirilor și punerea în posesie a
expropriatorului; Dreptul de folosință, dreptul de retrocedare și dreptul de
preemțiune .
Cu toate că litigiul este încadrabil esențialmente în contencios
administr ativ, el este supus jurisdicției de drept comun în lipsa altor
prevederi exprese ale legiuitorului, motiv pentru care apreciem că
soluționarea acestui tip de litigiu de către secțiile civile specializate în
problematica proprietății se înscrie în tendința de echilibrare a dreptului de
proprietate privată față de dreptul de proprietate publică, în finalul unei
proceduri ce inițial favorizează pe acesta din urmă.
Referitor la al doilea subpunct al acestei secțiuni, t extul de lege
folosește termenul de „învo ială”, însă instanța va lua în fapt act de tranzacție
atunci când sunt întrunite toate condițiile de formă și de fond ale acesteia,
constatându -se că obiectul face parte din acelea care pot fi tranzacționate, iar
în situația în care nu există o tranzacție propriu – zisă semnată de părți,
instanța poate pronunța și o hotărâre în sensul celor solicitate de părți, de
comun acord, după verificări.
Nu suntem de acord însă ca hotărârea de expedient să fie definitivă, ci
să fie supusă aceleiași căi de atac ca și hotărârea emisă pe baza cercetării
judecătorești, întrucât contractul părților poate fi anulat pentru diverse cauze
de nulitate absolută sau relativă, cu atât mai mult cu cât în practica judiciară
s-a recunoscut admisibilitatea acțiunii separate în nulita tea înțelegerii
intervenite în cadrul fazei judiciare a exproprierii, de care instanța a luat act
prin hotărâre. Totodată, instanța de control judiciar are posibilitatea de a
verifica și eventuale greșeli procedurale, cum ar fi lipsa citării unei părți etc .,
cu implicație indirectă în soluționarea cererii deduse judecății.

7 Alternativa soluționării pe cale amiabilă a etapelor expuse nu are
semnificația posibilității eludării vreunei etape în sine, și atâta timp cât
părțile nu se înțeleg, lipsa oricăreia di ntre ele conduce la nulitatea procedurii.
În vederea stabilirii despăgubirilor, instanța este obligată să constituie
o comisie de experți alcătuită dintr -un expert numit de aceasta, unul
desemnat de expropriator și un al treilea din partea persoanelor su puse
exproprierii, deducându -se din textul art. 27 caracterul imperativ al acestei
formule, derogatorii de la dreptul comun, care permite ca raportul de
expertiză să fie întocmit de unul sau trei experți .
Forma inițială a legii a instituit comisia de jur ați, aleși dintre
contribuabilii din raza orașului sau plasei unde era situat imobilul, copiind
textul legii franceze, care ulterior a fost înlocuită cu comisia de arbitri,
numiți în aceste condiții, pentru considerentul că varianta inițială nu a
funcționa t în spațiul românesc, obsevându -se, în același timp, că alternativa
considerată viabilă la momentul 1900 a funcționat până în zilele noastre,
chiar dacă arbitrii au fost înlocuiți cu experți, dar și în perioada respectivă
regăsim reguli privind recuzarea juraților și a arbitrilor, care au fost preluate
în legislația modernă.
Alături de jurisprudența instanței de contencios constituțional,
constatăm că există o jurisprudență detaliată a instanței supreme cu privire la
evaluarea despăgubirii în materia Legii nr. 33/1994, care continuă
jurisprudența vastă anterioară a Curții de Casație cu privire la aceleași
aspecte și, dat fiind rolul esențial al acestei instanțe de ghidare și de
uniformizare a practicii, se impune prezentarea câtorva exemple de referință,
cu efect de opozabilitate, ca și deciziile date în recurs în interesul legii,
repetitivitatea lor putând constitui un punct de reper pentru judecătorii
celorlalte instanțe.
În ceea ce privește efectele hotărârii judecătorești de expropriere, se
poate concl uziona, pe scurt, că sentința de expropriere are un caracter
excepțional și derogatoriu de la dreptul comun, fiind atributivă de drepturi și
cu efect absolut, adică erga omnes , deci față de toți subiecții de drept,
inclusiv neparticipanți în procesul respe ctiv, aspect care întărește concluzia
noastră că deși faza judiciară este supusă regulilor de drept procesual civil,
ea păstrează, în substanță, caracterul eminamente de drept public al
procedurii exproprierii.
Nu în ultimul rând, din jurisprudența atașa tă acestei etape cuprinse în
Legea nr. 33/1994, dar și din celelalte acte normative românești în materie
de expropriere se deduce că prețul exproprierii nu poate fi stabilit decât în
bani, la valoarea fondului din momentul exproprierii, principiu care s -a
conturat încă din perioada aplicării Legii de la 1864, ceea ce ne conduce spre

8 ideea că exproprierea poate fi asimilată, sub aspectul regimului juridic, și
unei vânzări forțate.
Capitolul VI din Legea nr. 33/1994 prevede pentru persoanele
expropriate anu mite drepturi și priorități în ceea ce privește bunul expropriat,
tot ca o expresie a necesității respectării dreptului de proprietate privată care
a fost restricționat prin măsura exproprierii, atunci când această procedură
nu a fost urmată corespunzător fazelor legale imperative. Unii autori
apreciază că aceste drepturi constituie efecte atipice ale exproprierii, pe
lângă cele tipice constând în transferul dreptului de proprietate, subrogația
reală cu titlu particular, stingerea drepturilor reale și perso nale aferente,
precum și punerea în posesie, dar, în opinia noastră, și aceste drepturi sunt
încetățenite ca fiind specifice exproprierii, ele fiind reglementate chiar de
prima lege de expropriere românească, respectiv cea de la 1864, motiv
pentru care le considerăm tot tipice, dar care se nasc condițional, la un
moment ulterior, după cum vom vedea în explicațiile următoare.
Astfel, imobilul poate fi oferit spre închiriere dacă nu a fost utilizat
imediat în scopul pentru care a fost expropriat, cu condiți a de a se respecta
dreptul prioritar al persoanei deposedate de a -i fi închiriat în condițiile legii.
Totodată, persoana deposedată poate solicita pe cale judiciară
retrocedarea imobilului , dacă în termen de un an bunurile expropriate nu au
fost utilizate potrivit scopului pentru care au fost preluate, sau, după caz, nu
au fost începute, după o notificare prealabilă la adresa inițială comunicată
expropriatorului în vederea stabilirii despăgubirii cuvenite.
Fostul proprietar are și un drept de preemțiune l a dobândire , în
situația în care lucrările pentru care s -a făcut exproprierea nu s -au realizat,
iar expropriatorul dorește înstrăinarea imobilului în cauză, în schimbul unui
preț ce nu poate fi mai mare decât despăgubirea actualizată.
La prima vedere, s -ar putea concluziona că „înstrăinarea” este
echivalentul exclusiv al unei vânzări, însă, dat fiind că textul de lege nu
distinge, dreptul de preemțiune funcționează în oricare dintre modalitățile în
care expropriatorul se decide să „înstrăineze” imobilul ori asupra cărora
părțile cad de acord, acord care nu se poate materializa decât sub forma unei
tranzacții extrajudiciare, dar și judiciare, atunci când din diverse motive
măsurile expropriatorului ajung să fie contestate în instanță.
La secțiunea referi toare la „fiscalitate”, în sensul clasic, am apreciat că
aceasta nu poate fi asociată măsurii exproprierii, pentru considerentele
arătate, utilizând această expresie tocmai pentru a sublinia lipsa fiscalității în
materie, dar care totuși a stârnit controve rsele arătate.
Față de toată această expunere din capitolul dedicat dreptului comun ,
am concluziona t că celelalte posibilități juridice alternative acoperă întreaga

9 problematică a utilității publice, de aceea exproprierea devine o necesitate,
iar soluția optimă pentru a găsi echilibrul între interesul public și cel privat
este ca aceasta să nu fie utilizată abuziv, excesul de putere urmând a fi
analizat în toate fazele procedurii.
Cel puțin în cazul României, se constată că deși etapa reparării
prejudici ilor cauzate de preluarea abuzivă a imobilelor nu s -a încheiat,
exproprierea, tot o măsură forțată, se impune pentru dezvoltarea
infrastructurii , investițiilor publice etc., context în care emiterea unei legi
privind exproprierea care să respecte exigențel e constituționale privind
garantarea dreptului de proprietate, cât și uzitarea limitată a acestei
alternative, reprezintă primele repere pe care autoritățile trebuie să le aibă în
vedere.
În final, am propus ca remediu exproprierea temporară , instituți e
juridică care ar fi asemănătoare ca natură rechiziției, însă spre deosebire de
cea din urmă, aceasta se poate finaliza cu exproprierea definitivă, după un
anumit interval de timp, în care lucrarea de utilitate publică trebuie începută.
În condițiile acce ptării unei astfel de forme de expropriere se pune întrebarea
dacă dreptul de retrocedare mai subzistă și apreciem că da, pentru ipoteza în
care părțile nu ajung la un acord și se ajunge la intervenția în instanță.
Capitolul al IV -lea referitor la Legea nr. 255/2010 este structurat pe
următoarele secțiuni: Diferențe principale față de procedura cadru ; H.G. nr.
53/2011 privind Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 255/2010;
Elemente jurisprudențiale relevante evidențiate în aplicarea Legii nr.
255/2 010; Decizia nr. 67/21.02.2017 a Curții Constituționale.
Acest exercițiu comparativ pe care îl propunem este de natură a
facilita scanarea actului normativ special și a -i găsi cu ușurință punctele
vulnerabile, dar și punctele forte, în măsura în care exi stă, având în vedere
că legea specială preia elementele de bază din dreptul comun, schimbând u-
se doar anumite elemente în interesul urgentării procedurii.
Deși Legea nr. 255/2010 este de actualitate, Legea nr. 33/1994 a
produs efecte o perioadă mai îndel ungată, dând naștere la o jurisprudență
vastă pe expropriere, atât în propriul temei, cât și în corelare cu alte acte legi
speciale, devenind fundamentul pentru această materie.
Cu toate acestea, cele două acte normative în vigoare produc efecte
după pr incipiul tempus regit actum , drept care Legea nr. 255/2010 se aplică
numai exproprierilor realizate după intrarea în vigoare a respectivei legi,
publicată în Monitorul Oficial nr. 35/20.XII.201 0.
Legea specială nr. 255/2010 privind exproprierea pentru ca uză de
utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național,
județean sau local stabilește cadrul juridic pentru luarea măsurii necesare

10 executării lucrărilor enunțate în art. 1, iar în art. 2 enunță cazurile de utilitate
publică în ca re își găsește aplicabilitatea, fiind de notorietate publică că acest
act normativ acoperă cea mai mare parte din obiectivele de interes public,
motiv pentru care necesită o analiză minuțioasă, ca și procedura cadru.
Aceste articole au fost completat e prin Legea nr. 233/2018, prin
O.U.G. nr. 99/2018, cât și prin Legea nr. 22/2019, la un interval destul de
scurt, adăugându -se mai multe ipoteze față de cele deja existente, devenind
astfel aproape exhaustive, cel puțin teoretic, fiind greu de identificat o
măsură efectivă de expropriere care s -ar mai putea lua în baza Legii nr.
33/1994.
Normele de punere în aplicare a Legii nr. 255/2010 evidențiază și mai
mult distanțarea legii speciale față de dreptul comun, cu atât mai mult cu cât
pentru Legea nr. 33/ 1994 nu s -au elaborat norme speciale de punere în
aplicare, ceea ce semnifică chiar și faptul că aceasta nu mai este de
actualitate de cât sub aspectul dispozițiilor pe care Legea nr. 255/2010 nu le
prevede expres, raportat la art. 34 din Legea nr. 33/1994.
De asemenea, incoerența legislativă din materia exproprierii se
reflectă în H.G. nr. 53/2011 prin faptul că aceasta adaugă la normele de
drept substanțial care sunt prevăzute în legea menționată, deși normele prin
definiție trebuie să reglementeze doar pașii procedurali.
Dreptul special în materia exproprierii se dezvoltă actualmente pe o
jurisprudență bogată a instanțelor interne, care răspunde imperativelor de
protecție a dreptului de proprietate privată prin soluții efective date pentru un
număr foa rte mare de exproprieri individuale, soluții ce reflectă, în același
timp, și o legislație imperfectă, interpretabilă, obiectivată uneori în practică
neunitară la nivelul curților de apel.
Prin urmare, am prezentat câteva exemple edificatoare din practic a
actuală a instanțelor judecăto rești cu privire la expropriere, împreună cu
comentariile de rigoare, culese de la mai multe instanțe din întreaga țară,
situate pe toate gradele de jurisdicție, remarcând faptul că în etapa
administrativă părțile interesate se adresează mai puțin instanțelor de
judecată decât în etapa judiciară, cel mai probabil din cauza lipsei
transparenței procedurii și a accesului părților interesate la procedură, în
această primă parte a ei.
Pentru această instituție juridică, partea jurisprudențială are un rol
covârșitor, reținând că legislația în sine nu a evoluat mult de la prima lege
specială de la 1864, astfel încât adagiul lui Montesquieu: „Născut din
Jurisprudență, Dreptul trăește prin jurisprudență și tot prin jurisprudență
adeseori evoluează sub o legislație imobilă.”, se potrivește perfect pentru a
reflecta cele spuse de noi cu privire la structura imobilă a exproprierii.

11 Jurisprudența vastă a Curții Europene a Drepturilor Omului în materie
de naționalizare, expropriere și p roprietate în general, determină o analiză
separată a acesteia, capitolul al V -lea prezentând considerațiile generale
pentru care se impune și această abordare, condițiile de admisibilitate ale
unei plângeri întemeiate pe art. 1 din Protocolul nr. 1 adițio nal la Convenție,
având în vedere că înțelegerea raționamentelor Curții privitoare la
expropriere nu poate fi disociată de această primă parte, în același spirit
urmând a se aborda și aplicabilitatea normelor Convenției în concurs cu alte
norme cu aceeași forță obligatorie, de drept intern sau internațional. În a
doua parte se efectuează o recenzie de jurisprudență, prin analiza cauzelor
CEDO de referință și a cauzelor recente, care nu apar în alte lucrări, prin
prisma principiului legii mai favorabile.
Balanța între interesele individuale contradictorii poate fi dificilă, de
aceea s -a conferit Statelor Contractante așa numita „marjă de apreciere”, din
moment ce autoritățile naționale sunt mai bine plasate decât Curtea
Europeană pentru a evalua dacă există s au nu nevoi sociale imperioase de
natură să justifice ingerința într -unul dintre dr epturile garantate de
Convenție, exercițiu care se impune în baza acestor principii atunci când
judecătorul național este ținut să verifice condițiile exproprierii.
Având în vedere că există atât dispoziții de drept intern, cât și
dispoziții internaționale în materie cu caracter obligatoriu, pe care instanța
națională va fi îndreptățită să le utilizeze în analiza dreptului de expropriere
și a celui de proprietate privată af late în concurs între acestea, cât și în
concurs cu alte drepturi fundamentale, se va da eficiență art. 11 din
Constituție, precum și art. 20 alin. 2 din Constituție .
Raportat la numărul hotărârilor pronunțate în domeniul proprietății
împotriva Românie i de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, se
impune a fi prezentate principiile relevante pe care această instanță le -a
trasat, principii pe care judecătorul național este obligat să le respecte și să le
aplice la spețe concrete , cu respectarea exi gențelor art. 20 din Constituție.
Principiile necorelate cu exemple efective ar rămâne lipsite de
conținut, de aceea prezentarea celor mai importante exemple pe baza stării
de fapt evidențiază raționamentul corect al Curții, cu atât mai mult cu cât
aceas ta are o competență limitată pentru a verifica respectarea dreptului
intern, atribuție ce revine judecătorului național.
Capitolul al VI – lea, dedicat dreptului comparat, evidențiază u tilitatea
studierii altor sisteme de drept , apărută în cazul exproprie rii din
considerentul că instituția juridică a exproprierii în dreptul românesc este
inspirată din dreptul francez, iar punctele convergente și divergente,
explicate pe baze istorico – socio – economice specifice fiecărui spațiu

12 juridic, pun în lumină solu țiile optime ce trebuie adoptate în fiecare caz,
conducând la comprehensiunea elementelor care au determinat formele
exproprierii de -a lungul timpului.
În același timp, s tudiul conjuncturilor din fostele state comuniste este
important pentru a încadra o pr ocedură de expropriere reglementată de
sistemul legislativ românesc, după o perioadă de totalitarism, în sistemul
legislativ european, cu atât mai mult cu cât în perioada respectivă
exproprierea a fost confundată în numeroase cazuri cu confiscarea.
Instituția juridică a exproprierii în dreptul românesc este inspirată din
dreptul francez, respectiv prima noastră lege de expropriere de la 1864 este
reprodusă cu mici modificări după legea franceză din 1841, motiv pentru
care analiza evoluției celor două siste me legislative în materie se impune de
la sine pentru a înțelege fundamentele exproprierii în România.
Totodată, punctele convergente și divergente, explicate pe baze
istorico – socio – economice specifice fiecărui spațiu juridic, pun în lumină
soluțiile o ptime ce trebuie adoptate în fiecare caz, conducând, în același
timp, la comprehensiunea elementelor care au determinat formele
exproprierii de -a lungul timpului.
Exercițiul nostru de drept comparat referitor la sistemul juridic
francez nu constituie o pre mieră, ci se bazează pe demersul de o deosebită
valoare științifică a antecesorilor G. Th. Avinianu în „Tratat despre
expropriațiune”, din perioada antebelică, și Alfred Crutzescu și I. G. Vântu
în „Tratatul de expropriere pentru cauză de utilitate publică ”, publicat în
perioada interbelică, și prin intermediul căruia legile din cele două state,
intrate în vigoare la momentele menționate anterior, au fost comparate în
detaliu, comentariile fiind susținute sistematic de jurisprudența instanțelor
supreme din Franța și România.
Astfel, încă din perioada antebelică, s -a constatat că deși legea noastră
de expropriere a fost copiată după legea de expropriere din Franța de la
1841, aceasta nu are aceleași rezultate satisfăcătoare, deși exproprierile din
acel stat e rau mai numeroase și mai importante ca valoare, și în special
dispozițiile privitoare la jurați au necesitat intervenirea legii modificatoare
de la 1900 și schimbarea acestora cu comisiile de arbitri. Referitor la „juriul
de expropriațiune”, s -a concluzion at că întreaga Europă a părăsit în
respectiva perioadă această instituție juridică, și dacă pornim de la ideea că
principiile francezilor privind exproprierea s -au impus în tot spațiul
european, la începuturi, este interesant de aflat și în ce moment și su b ce
formă acestea nu mai constituie modelul preferat.
În al doilea rând, s tudiul conjuncturilor din fostele state comuniste,
dar și din cele moderne occidentale, este important pentru a amplasa

13 procedura de expropriere reglementată de sistemul legislativ românesc, după
o perioadă de totalitarism, în sistemul de legislații europene , cu atât mai mult
cu cât în perioada respectivă exproprierea a fost confundată în numeroase
cazuri cu confiscarea.
Ultimul capitol intitulat sugestiv „Concluzii generale. Dreptul
exproprierii și/sau codul exproprierii?” constată că structura clasică se
impune, însă tot studiul reflectă faptul că normele referitoare la expropriere
trebuie îmbunătățite, modernizate și unificate, în scopul protejării reale a
dreptului de proprietate privată.
Așadar, se propune un Cod de expropriere care să delimiteze expres
etapa administrativă de etapa judiciară, pe un calapod consacrat, deoarece nu
neapărat schimbarea radicală a unei instituții de drept ajunge să o
îmbunătățească și să o modernizeze , ci modificările împreună cu adăugirile,
acolo unde se impune, conturează forma cea mai puțin criticabilă și adaptată
la cerințele actuale.
Ultimul capitol reiterează pe scurt și concluziile de la finalul fiecărui
capitol, punând în evidență propuneri de lege ferenda și concepte juridice
noi, pe care le considerăm relevante în urma cercetării, însă el nu reia
punctual toate aceste elemente, ci doar cele mai importante propuneri și
critici, de aceea teza este relevantă de la primul la ultimul capitol, pentr u
toate detaliile atinse sistematic.
În aceste condiții, considerăm că teza furnizează cunoștințe teoretice
și jurisprudențiale substanțiale de detaliu, care pot fi aplicate în practică,
opinii personale numeroase, conexiuni originale între acestea, drept
comparat și, în proporție semnificativă, informații care nu se regăsesc în alte
lucrări, raționament critic prin care se evidențiază punctele slabe din
legislația internă, a altor țări, chiar din jurisprudența instanțelor
internaționale, dar și din doctrin a românească constantă, de aceea aproape
toate capitolele se finalizează cu anumite concluzii, care converg spre
concluzia finală din ultimul capitol.
Structura studiului poate părea una foarte tehnică și, în general,
clasică, însă problematica analizată e ste deopotrivă tehnică și aridă, de aceea
dorim să creăm un liant între dreptul exproprierii și celelalte științe sociale,
prin adăugarea unor idei preluate din filozofie, istorie, psihologia
comunităților , antropologie socială etc., relevând prin aceasta esența
dreptului de proprietate atât de profund surprinsă de Victor Cousin în mot to-
ul ales pentru lucrarea de față, demers complex care implică de la sine
uzitarea și a celorlalte metode de cercetare consacrate în drept, respectiv
metoda logică, fără de c are nu am putea critica nici măcar un simplu text de
lege, metoda sociologică cu ajutorul căreia disecăm exproprierea prin

14 intermediul altor fenomene sociale și, în egală măsură, interferența cu alte
drepturi fundamentale și cu alte științe sociale, și nu în ultimul rând metoda
cantitativă, care să dea substanță studiului.
Propunerile și criticile se bazează pe o cercetare amplă a bibliografiei
relevante, pe jurisprudență internă nepublicată, pe jurisprudența CEDO și a
Curții Constituționale, dar și pe jur isprudența instanței supreme, considerată
de referință, urmate de un studiu de drept comparat care nu se limitează la
capitolul special, observându -se că în special doctrina franceză completează
ideile proprii în unele situații, pe parcursul studiului, din moment ce dreptul
civil român este de inspirație franceză, iar toate instituțiile juridice care au
legătură cu exproprierea au evoluat în paralel.
Așadar, dreptul exproprierii deschide drumul cercetării aprofundate a
singurului domeniu ce impune o măsur ă manu militari unor particulari, care
nu sunt culpabili de săvârșirea de fapte care să contravină normelor sociale,
cum se întâmplă de obicei în cazul măsurilor coercitive.
De aceea, schimbarea legislației trebuie să aibă la bază susținere
doctrinară, în scopul schimbării unei mentalități sedimentate, de natură să
echilibreze o instituție juridică deformată din cauza necesității reglării unor
lipsuri în dezvoltarea infrastructurii și altor obiective publice, după căderea
regimului comunist.
În consec ință, dreptul exproprierii ar trebui să vizeze și soluțiile
alternative exproprierii, respectiv strategii economice și macroeconomice,
atunci când această măsură extremă lezează și alte drepturi aflate în concurs
cu proprietatea restricționată și nu numai, acceptând că exproprierea
constituie o excepție de la inviolabilitatea dreptului de proprietate și nu deja
o regulă, așa cum se întâmplă în România, pentru obținerea energiei sau
dezvoltarea infrastructurii.
Printre acestea se numără și exproprierea tem porară sau utilizarea
temporară a unor bunuri, pentru ca măsura să nu fie definitivată atunci când
nu se impune, golind de conținut drepturile unor particulari, având în vedere
că nu întotdeauna utilitatea publică a unui proiect și obiectivarea lui pot fi
prefigurate în detaliu de la bun început.
Soluțiile alternative decurg și din obligația morală de a respecta
drepturile celuilalt ca expresie a realei dimensiuni a drepturilor omului, care
orientează în final și relația omului cu puterea politică, reținâ nd componenta
afectivă a exproprierii, pe care am analizat -o pe tot parcursul studiului.
De asemenea, situațiile ati pice prezentate în Capitolul II , care au cel
puțin legătură aparentă cu exproprierea, evidențiază și mai mult modalitatea
în care aceasta are implicații în diverse materii, motiv pentru care nu putem
accepta o teorie pură a exproprierii.

15 Analizând exproprierea am constatat că și alte instituții juridice au
lacune și pot fi îmbunătățite, formulând în acest sens propuneri de lege
ferenda , astfel încât se constată că nu numai aceasta este influențată de alte
instituții juridice, ci și ea determină evoluția altora, într -o manieră care dă
dimensiune dreptului exproprierii.
Jurisprudența pendinte și cea viitoare, atât a instanțelor europene, câ t
și a celor interne, cazurile interesante pe care poate le -am omis în vastitatea
domeniului cercetat, constituie o altă premisă a dreptului exproprierii.
În paralel, considerăm că se conturează și dreptul internațional al
exproprierii, din necesitatea u niformizării normelor la nivelul statelor
implicate în proiecte de dezvoltare comune, pentru considerentul că pentru
același obiectiv de utilitate publică părțile ar trebui să aibă aceleași drepturi
și obligații ori cel puțin similare, per a contrario , cet ățenia devenind,
paradoxal, un criteriu de discriminare.
După cum am concluzionat în capitolul de drept comparat, deja există
multe elemente comune în ceea ce privește materia tehnică a exproprierii
pentru toate sistemele de drept abordate, ceea ce const ituie punctul de
pornire în uniformizarea la care făceam referire, iar expresia de drept
internațional al exproprierii a mai fost deja utilizată în studiile de
specialitate, dar și cea de drept european al exproprierii , care este definit
deja de principii fundamentale, conform opiniei specialiștilor.
Pornind de la aceste interpretări, dreptul internațional al exproprierii
este deopotrivă rodul celei mai importante instanțe europene în materie de
drepturi fundamentale, Curtea Europeană a Drepturilor Omului , care, prin
jurisprudența în materie, direcționează în egală măsură evoluția conceptului.
Așadar, ideea unui drept al exproprierii este deja lansată și acceptată,
urmând a se constata dacă în sistemul juridic românesc va fi asimilată și, în
caz afirmati v, dacă va funcționa efectiv.
Criticile aduse de -a lungul timpului legilor exproprierii din România
postdecembristă nu au adus schimbările așteptate, ba mai mult, ultimul
proiect de modificare a Legii nr. 255/2010 conține reglementări și mai
controversat e, motiv pentru care Președintele României a cerut Președintelui
Senatului reexaminarea acestui proiect, din conținutul căruia ar rezulta și
necorelări cu Legea nr. 33/1994.
Nici modificările aduse prin Legea nr. 233/2018 nu aduc o
îmbunătățire substanț ială problemelor expuse, așa cum arătam în capitolul
privind această lege specială, completând eventual pe alocuri anumite
articole, iar ultimele modificări aduse doar art. 1 și 2 din acest act normativ
prin Legea nr. 22/2019 evidențiază, în opinia noastră , intenția legiuitorului

16 de a extinde sfera exproprierilor în manieră accelerată la aproape toate
tipurile de lucrări ce ar putea avea caracter de utilitate publică.
Din expunerea de motive a ultimei legi modificatoare rezultă că
urgența adoptării dispoz ițiilor propuse rezidă în existența situațiilor expuse
în cadrul programelor investiționale derulate de marile companii în calitate
de expropriatori în sensul Legii nr. 255/2010, care împiedică finalizarea
acestora, dar inițiativa de aprobare a propunerii legislative, în procedură de
urgență, a aparținut unui număr restrâns de parlamentari, neexplicitându -se
urgența și motivele pentru care în mod efectiv programele investiționale nu
se pot finaliza.
De altfel, majoritatea articolelor din lege au suferit
modificări/completări, dar în expunerea de motive nu se face referire decât
la art. 11 și 28, aspect care evidențiază încă o dată cele susținute de noi în
sensul că legiuitorul are în vedere promovarea interesului public prin măsuri
accelerate și nu o lege judicios construită.
Totodată , Ministerul Economiei a lansat în dezbatere publică un
proiect de Lege a minelor în toamna anului 2017, care să abroge vechea
Lege nr. 83/2005, propunându -se, printre altele, și o procedură mai
simplificată de expropriere, a le cărei etape să fie elaborate în normele
tehnice și metodologice ale respectivei legi, deci o procedură specială și
separată de expropriere, care să se îndepărteze de cadrul comun al
exproprierii, în scopul asigurării perimetrelor de exploatare minieră.
Se observă că legea actuală a minelor prevede posibilitatea exercitării
dreptului de folosință și prin expropriere, dar la art. 9 face totuși trimitere
expres la condițiile generale ale legii , de unde rezultă că cel puțin acest act
normativ nu instituie reguli diferite pentru expropriere.
Există chiar regulamente interne privind procedurile de expropriere în
sectorul minier, pentru îmbunătățirea metodologiei de despăgubiri, ceea ce
întărește concluzia noastră că exproprierea este privită de autorități ca mijloc
curent de obținere a resurselor energetice.
Nici exproprierea investițiilor străine, care, după cum am văzut, se
realizează mai mult sau mai puțin conform în întreg spațiul european, nu
trebuie să urmeze tendințele abuzive în materie de expropr iere, pe care le -am
expus, astfel încât principiul suveranității statelor să nu fie interpretat în
detrimentul integrării europene și creării unui spațiu economic comun, ca
scop declarat al Uniunii Europene.
Acest tip de proiecte și tendințe ne conduc și mai mult spre concluzia
necesității elaborării unui act unic în materie de expropriere, având în vedere
caracterul lor vădit neconstituțional sub aspectul respectării dreptului de

17 proprietate privată, drept care tragem un semnal de alarmă pentru ca
dezbat erile publice să nu rămână ineficiente.
În modalitățile expuse , exproprierea tinde să se transforme într -o
formă de achiziție publică exacerbată , așa cum întâlneam în timpul
regimului comunist pentru realizarea blocurilor de locuințe, sau de
alternativă principală de formare a domeniului public, respectiv de investiție
publică, pe când ea constituie totuși, prin scop și construcție, o excepție de la
caracterul inviolabil al dreptului de proprietate privată.
Soluția din urmă este avantajoasă și din punc t de vedere practic, toate
normele legate de expropriere urmând a se regăsi în aceeași lege pentru o
corelare facilă a lor, stabilirea unor norme metodologice separate
neprezentând niciun avantaj față de inserarea lor alături de normele
substanțiale și pro cedurale privind exproprierea.
Din secțiunea privind normele metodologice aferente Legii nr.
255/2010 constatăm că acestea nici nu aduc un plus semnificativ legii, ci mai
degrabă o reia u sub o formă nu foarte diferită, motiv pentru care probabil
nici nu au fost analizate îndeaproape în studiile doctrinare. Ba mai mult,
adaugă într -o modalitate incoerentă norme de drept substanțial care ar trebui
atașate legii, raportat la structura aleasă inițial de legiuitor.
Unicitatea unui act normativ pe o anumită materie reflectă și
maturizarea doctrinei și jurisprudenței, iar în cazul exproprierii acestea nu
mai sunt tocmai la începutul căutărilor, ci ar trebui să impună cele mai bune
rezultate.
În ace ste condiții, propunerile de lege ferenda pe care le -am făcu t
etapizat pentru fiecare din cele două acte normative de bază în vigoare
privitoare la expropriere au punctat mai exact deficiențele unor dispoziții, iar
în contextul unei legi unice ele au relevanță pentru evitarea unor greșeli
repetitive, nu neapărat pr in inserarea efectivă a acelor propuneri, care se
potriveau respectivului act, și care nu trebuie să fie reluate necondiționat,
cum ar fi chiar cazul Legii nr. 255/2010, care ar trebui evitată cu totul ca
model.
Din punctul nostru de vedere, Codul de exp ropriere ar trebui să
reunească toate elementele care fac referire la expropriere și prin alte legi
speciale, cum ar fi Legea nr. 85/2003 a minelor, Legea nr. 422/ 2001 p rivind
protejarea monumentelor istorice etc., pentru a putea fi ținute sub control,
arătând anterior că cel puțin în activitatea minieră se tinde spre a uzita
măsura exproprierii ca mijloc principal pentru dobândirea suprafețelor
necesare desfășurării acestei activități.
De altfel, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, nu
numa i în materie de proprietate, relevă tocmai ideea ca drepturile

18 fundamentale să fie aplicate unitar la nivelul statelor semnatare ale
Convenției, aspect pe care l -am evidențiat și la capitolul de drept comparat
prin prisma Hotărârii – pilot Maria Atanasiu ș .a. contra României, unde se
face o analiză a sistemului de naționalizări din mai multe țări. În aceste
condiții, s -ar putea accepta și ideea unui cod unic european de expropriere
Așadar, am construit ultimul capitol nu numai pe structura clasică a
concl uziilor, ci pe scheletul a două propuneri clare, concurente, în rezolvarea
problematicii exproprierii pe plan intern, respectiv dezvoltarea dreptului
exproprierii și elaborarea u nui cod al exproprierii, într -o formulă viabilă.