Exemple de Buna Practica din Europa In Privinta Reformelor Administrative

3. EXEMPLE DE BUNA PRACTICA DIN EUROPA IN PRIVINTA REFORMELOR ADMINISTRATIVE

3.1. Autonomia locală în Polonia după 1989

Administrația teritorială este una din formele de guvernare descentralizate. În esență ea este parte a administrației publice – aceasta include locuitorii și teritoriul delimitat de frontierele de diviziune teritorială. Aceasta are capacitatea de a efectua în mod independent sarcini publice specifice delegate de către guvern din cadrul administrației centrale prin legi specifice și în urma unui proces de descentralizare ce a început în Polonia în anul 1990 odată cu restabilirea autonomiei locale și organizarea primelor alegeri municipale.

O profundă reformă a organizării teritoriale și a administrației publice a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1999 iar obiectivul urmărit era de a răspunde exigențelor impuse de Carta Autonomiei Locale a Consiliului Europei (1993) semnată și ratificată de Polonia, intrată în vigoare în anul 1994. Implementarea măsurilor de modernizare a administrației publice poloneze în mod perseverent și coerent a condus la apariția fenomenului de ”miracol polonez” datorită faptului că PIB-ul pe cap de locuitor în Polonia creștea în timp ce în țările europene acesta se afla pe un trend descrescător.

Scopul reformei poloneze din 1999 a fost de a transforma sistemul administrației publice în sensul de a respecta principiile următoare:

• existența unui stat civil guvernat de statul de drept;

• subsidiarității;

• eficienței și eficacității;

• transparență și responsabilitate;

• flexibilitate și deschidere către o modernizare permanentă.

Conform principiului subsidiarității reforma administrației publice din Polonia vizează cresterea competențelor colectivităților locale pentru a răspunde cât mai eficace nevoilor cetățenilor. De altfel, fondurile structurale europene nu au putut fi absorbite decât de colectivitățile locale chiar dacă distribuirea fondurilor s-a făcut prin intermediul autorităților centrale.

De-a lungul anilor conceptul de autoritate locală a suferit în Polonia un proces de evoluție pe parcursul sec. XX. Până în 1950 au existat ceea ce istoria le numește ”voievodate” în număr de 14 cărora în 1957 li s-au alăturat încă trei, Cracovia, Wroclaw și Poznan, precum și orașe cu rang de provincie – Varșovia și Lodz. În 1975 existau 49 de voievodate și conceptul de ”powiats” ceea ce semnifica ”district” a fost abolit.

În perioada 1990-1998 Polonia avea două niveluri administrative bazate pe voievodate și municipalități (”gminas”). În plus, țara a fost împărțită în 267 regiuni care au stat la baza viitoarei reintroduceri a districtelor prin reforma administrativă din 1 ianuarie 1999. Au fost mai multe concepte și idei care circulau în jurul acestui subiect. Una dintre ele insista pe restaurarea districtelor pentru că se presupune că sistemul administrativ a fost disfuncțional fără ele și susținea că "powiat-ul” ar trebui să fie unitatea administrației locale cât și centrale, conduse de un așa numit ”staroste”, competent în probleme legate de administrația centrală.

Reforma din 1999 a stabilit un sistem de administrare a colectivităților locale pe trei niveluri: municipalitățile (gminas), districtele (powiats) si regiunile (voivodatele din pol. województwo). Termenul de municipalitate este folosit în contextul administrației publice din Polonia cu semnificația unei localități ce deține personalitate juridică și guvernare proprie.

Alte concepte legate de subiectul descentralizării în Polonia s-au referit la împărțirea țării în mai multe regiuni autonome cu management propriu la nivel legislativ și executiv. Conceptul de ”powiat” a rămas la nivel local și pe baza principiului subsidiarității el ar trebui să reflecte interesul local, fiind guvernarea cea mai aproape de cetățeni. În conformitate cu această variantă conceptul de ”powiat” ar trebui privit ca o uniune locală de ”gminas” (municipalități) ce ar reprezenta unitatea primară de guvernare a țării și ar trebui condusă de un lider ales de locuitori.

Termenul de ”Voievodat” (pol. województwo) este folosit aici similar ca sens cu cel de "provincie" și este o parte a teritoriului polonez condus de un voievod (pol. wojewoda) care este un reprezentant al guvernului într-o anumită regiune. Provinciile sunt împărțite în powiats (districte) și gminas (municipii). Termenul de ”staroste” este numit sau ales șef al unui ”powiat”. Teritoriul aflat sub jurisdicția unui staroste este numit ”starostwo”.

Distribuția pe trei nivele de putere în administrația locală, începând cu ianuarie 1999 includ guvernul provincial (samorząd Wojewódzki), guvernul județean (samorząd powiatowy) și cel municipal (samorząd gminny). În perioada respectivă au fost create 16 voievodate, 380 de powiat-uri și 66 de orașe care îndeplinesc atribuții de municipalități și se mai numesc și "powiat-uri urbane". Deasemenea au fost organizate 2479 gmina-uri adică municipalități – 306 dintre acestea sunt de natură urbană, 602 de natură semi-urbană (gmina care include un oraș și mai multe sate) și în cele din urmă, 1571 gmina-uri rurale – teritorii care nu includ nici un oraș.

Sarcinile administrației publice locale ale voievodatului (district sau județ) se referă la elaborarea de strategii la nivel teritoriului pe care îl guvernează pe domenii ce cuprind: stimularea activității economice, conservarea patrimoniului cultural și natural, dezvoltarea infrastructurii și tehnologiei, creșterea competitivității și a inovării în cadrul districtului. Aceaste strategii se implementează în cea mai mare parte prin programe locale care sunt aprobate de Consiliul Provincial. În sprijinul realizării ei, Consiliul pune în aplicare mai ales programe ale căror scopuri sunt: dezvoltarea economică și susținerea locurilor de muncă, ameliorarea infrastructurii și promovarea progresului tehnologic, realizarea de acțiuni care vizează creșterea nivelului educativ al cetățenilor, păstrarea și punerea în valoare a patrimoniului cultural și natural.

Consiliul Provincial efectuează de asemenea și sarcini stabilite de anumite legi care includ: activități sociale, protecția mediului, siguranța publică, modernizarea zonelor rurale, precum și sprijinul serviciilor de educație (inclusiv pentru învățământul superior). Consiliul provincial este format din aleși locali, consilieri și este autoritatea de control din voievodat. Sarcinile consiliului se referă la votarea actelor normative la nivel local, aprobarea proiectului bugetului local, numirea sau destituirea casierului sau trezorierului local.

Comitetul executiv al voievodatului include cinci persoane: președinte, adjuncți, precum și alți membrii. Demisia sau concedierea președintelui înseamnă în mod automat demiterea întregului comitet de conducere. Atribuțiile consiliului includ printre altele: executarea legilor, proiectarea și execuția bugetului, managementul proprietății regiunii. Relațiile dintre powiats și gminas s-au bazat pe principiul complementarității și nu este o relație de autoritate ierarhică. Municipalitățile pot delega districtelor sarcini mai complexe, iar districtele pot delega acestora unele dintre proiecte. Sarcinile ”powiat-urilor” pot fi împărțite în cele atribuite de guvernul central și proprii – de exemplu, transportul public, întreținerea drumurilor, siguranța publică, protecția împotriva incendiilor sau inundațiilor precum și de asistență socială sau îngrijire medicală. Sarcinile atribuite de către guvern sunt adesea specificate în lege și se încheie pe baza unor negocieri directe cu guvernul. Administrația centrală oferă Powiat-urilor fonduri necesare pentru executarea sarcinilor respective. Consiliul Powiat-ului este un organism de autoritate legislativă care emite acte la nivel local, alege și revocă consiliul executiv și determină salariul președintelui său, decide referitor la aspectele legate de cuantumul impozitelor și taxelor. Consiliului Powiat-ului include 15-29 consilieri, în funcție de populația Powiat-ului și durata mandatului președintelui durează patru ani. Comitetul executiv al Powiat-ului include 3-5 membri, număr specificat în statut și aceștia mai apoi sunt votați de consiliul său. Consiliul executiv include: Starostele ca Președinte, deputații și alți membri. Consiliul executiv este ales de către Consiliul powiat-ului în termen de trei luni de la publicarea rezultatului alegerilor.

Al treilea nivel al administrației locale poloneze sunt municipalitățile sau gmina-urile. Sarcinile acestera includ toate problemele pe plan local care nu sunt specificate de lege altor entități. Cum a fost cazul powiat-urilor sarcinile municipalităților pot fi clasificate în proprii precum și cele atribuite de către administrația centrală. Sarcinile proprii pot fi împărțite în patru categorii: infrastructură socială (de exemplu: îngrijirea sănătății, servicii sociale), infrastructura rutieră (întreținerea drumurilor locale, străzi, piețe, poduri, alimentări cu apă, etc.), menținerea ordinii publice (gestionarea traficului, protecția împotriva incendiilor) și politica ecologică și de dezvoltare spațială a teritoriului. Consiliul și Primarul sunt organele unei municipalități. Numărul consilierilor depinde de numărul locuitorilor și are competențe de reglementare la nivel local dar și de control. Primarul este un organ executiv ales prin vot democratic și public. El se ocupă de sarcini administrative la nivel local și este reprezentantul său cu privire la relațiile cu exteriorul.

Unitățile de sprijin ale primarului sunt cartierele și ”solectwos” adică mici comunități reunite în jurul unui lider cum ar fi parohiile religioase. Aceste comunități au organe decizionale capabile de a lua vota anumite proiecte de acte normative dar au rol doar consultativ la nivel de administrație locală. Organul legislativ al unei municipalități (gmina) este Consiliul Local cu un număr de consilieri ce nu poate fi mai mare de 21. Organul executiv este Consiliul Executiv cu un președintele în frunte. Aceste organe ale administrației locale administrează bugetul local pentru finanțarea activităților proprii în mod autonom. Organele de supraveghere a autoguvernării teritoriale sunt: Voievodul, Primul – Ministru iar în cazul finanțelor – Camera de Finanțe regională. Prim-ministrul are dreptul de a suspenda anumite organe ale administrației publice locale și competențe judiciare.

Carta Europeană a Autonomiei locale semnată la Strasbourg în 15 octombrie 1985 a inclus principii precum referitoare la funcționarea unei administrații locale eficiente. Carta prevede că administrația locală reprezintă drepturile și competențele locale pentru comunitățile pe care le reprezintă în cadrul frontierelor prevăzute de lege pentru a conduce și administra serviciile publice în sprijinul și în interesul poporului lor.

3.2. Danemarca – guvernarea regională versus cea locală în procesul de reformă administrativă

Danemarca a inițiat o reformă administrativă începând cu 1 ianuarie 2007 și ca urmare a acestui fapt în 2008 teritoriul național cuprindea 5 regiuni față de 14 în 2002 și 98 de municipalități față de 275 (în 2002) ceea ce reprezintă 1/3 din numărul de unități înainte de reformă. Înainte de această dată la baza administrației publice locale daneze a stat reforma administrației publice locale din 1970. Principalele obiective ale reformei din 2007 au fost de a menține și a dezvolta un sector public transparent și eficient care să asigure servicii publice superioare calitativ dar cu menținerea nivelului fiscalității la cel anterior, servicii de sănătate îmbunătățite, servicii mai bune pentru cetățeni (mai puțină birocrație) precum și întărirea unei democrații participative.

Principala responsabilitate a regiunilor este asigurarea serviciilor de îngrijire medicală alături de acțiuni de coordonare a proceselor de stimulare a competitivității regionale și creșterii economice durabile. De cealaltă parte, municipalitățile au responsabilitatea susținerii învățământului primar și altor servicii locale precum și amenajarea teritoriului.

Reforma din 2007 are rădăcini istorice datând de mai bine de 10 ani atunci când statul danez a comandat o cercetare amplă referitoare la modul de organizare a sectorului public precum și la responsabilitățile diferitelor niveluri ale acesteia. Trei rapoarte oficiale au fost realizate între 1998 și 2004. Primele două au propus o serie de îmbunătățiri în organizarea sectorului public și au susținut nevoia de schimbare iar o parte dintre acestea au fost puse în aplicare. Primul raport s-a referit la principiile de repartizare a sarcinilor între stat, consilii județene și municipalități. Al doilea s-a axat pe o analiză a organizării sistemului de sănătate în regiuni și a propus diverse variante organizatorice alternative. Al treilea raport s-a referit la diferite modele organizare a activității sectorului public, la nivel regional față de cel local, precum și la dimensiunea optimă a municipalităților și județelelor dar fără recomandări. Primele două rapoarte menționate mai sus aveau în comun susținerea unui nivel regional mai puternic, cu mai puține unități dar cu mai multe responsabilități, în timp ce al treilea discuta modele alternative, fără a oferi direcții de urmat.

Ca urmare, în 2001, Danemarca a ales un guvern conservator – liberal cu mandatul de a implementa schimbarea necesară modernizării sistemului administrației publice. Procesul de reformă a fost inspirat din sectorul privat și nu a urmat recomandările celor trei rapoarte menționate mai sus. Procesul poate fi cel mai bine înțeles ca o inițiativă politică de sus în jos care a rupt cu tradiția țării axată pe o largă participare cetățenească și promovoarea unei politici consensuale în procesele de schimbare majoră.

Comitetul ”Restructurării” a fost numit în octombrie 2002. Mandatul său a fost de a efectua o analiză tehnică a structurii municipale și a discuta posibile alternative. Raportul realizat a fost prezentat la începutul lunii ianuarie 2004 cuprinzând patru variante principale. Numărul de regiuni și municipalități urma să fie redus în toate variantele. Guvernul a prezentat propunerea publică de restructurare în 27 aprilie 2004 independent de concluziile Comisiei și de audierea publică realizată, negocierle politice asigurând o majoritate foarte îngustă în Parlament.

Reforma ce a urmat propunerilor făcute de Guvern a fost implementată în următoarele 12 luni și au inclus un cadru legislativ și negocieri la nivel local pentru creionarea noilor frontiere municipale. Aceste măsuri au fost urmate de alegeri municipale și regionale în noiembrie 2005. Structurile vechi și cele noi au lucrat în paralel pe parcursul anului 2006.

Reforma structurală a fost pusă în aplicare de la 1 ianuarie 2007. Aceasta a redus numărul de regiuni și municipalități cu o treime precum și schimbarea responsabilităților la nivel administrativ regional și municipal. Numărul regiunilor a fost redus la 14 și acestea și-au ales în mod direct consilii dar au pierdut dreptul de a colecta taxe urmând astfel să fie finanțate în mod indirect de către stat și municipalități. În urma reformei, regiunile au primit o arie mult mai mică de responsabilitate decât anterior, o serie de sarcini fiind transferate la municipalități sau către administrația centrală. Îngrijirea medicală a rămas principala lor responsabilitate.

Municipalitățile au fost reduse de la 271 la 98 și au primit noi responsabilități în domenii precum protecția socială, amenajarea teritoriului, mediu, cultură, infrastructură rutieră, și dezvoltarea zonelor industriale. Responsabilitățile transferate de la nivel regional au inclus managementul fiscal propriu, învățământul secundar, anumite servicii sociale, amenajarea teritoriului și protecția mediului precum și responsabilitatea gestiunii fondurilor structurale europene.

În urma reformei din 2007, Danemarca a câștigat municipii și regiuni semnificativ mai mari decât oricare dintre celelalte țări nordice. Reforma a fost implementată în cadrul unui proces de descentralizare deoarece municipalitățile au câștigat un mandat mai larg. Cu toate acestea, regiunile au pierdut din autoritate în mod semnificativ astfel că fostele lor responsabilități au fost preluate de administrația centrală și procesul de descentralizare s-a transformat în centralizare.

Majoritatea veniturilor din sectorul public provin din taxe și impozite. Reforma administrației publice locale daneze a produs ridicurea numărului de niveluri de impozitare de la trei la două. Regiunile – spre deosebire de municipalități – nu pot impune taxe iar veniturile lor provin din partea statului și a municipalităților.

Această reformă radicală a fost realizată pe baza unui angajament politic, fără procesul tradițional danez de consens și cu toate acestea, fără o opoziție politică sau populară puternică.

Oportunitatea reformei în Danemarca a fost susținută de Partidul Conservator împreună cu Partidul Liberal care au dorit să elimine nivelul regional de administrație publică. Partidul Liberal a avut un sprijin puternic în municipii și a folosit această oportunitate de a consolida administrația publică locală, în detrimentul regiunilor.

Procesul de reformă a fost generat de mai mulți factori. Guvernul danez a adus argumente în sprijinul reformei referitor la îmbunătățirea calității și a eficienței serviciilor publice oferite cetățenilor. Propunerea reformei administrative prin reducerea numărului de niveluri administrative au fost atractive pentru oamenii de afaceri. În același sens, reforma a fost susținută pe motivul că eliminarea unor responsabilități regionale cum ar fi dreptul emiterii de taxe ar ajuta la controlul colectării. Prin aceste măsuri guvernul a câștigat sprijinul municipalităților, promițându-le că vor câștiga mai multe sarcini și responsabilități în detrimentul regiunilor.

Părerea analiștilor politici referitor la procesul de reformă danez se axează pe faptul că obiectivele politice, pentru mulți dintre actorii prncipali ai reformei, au fost mai importante decât abordarea provocărilor iar soluția oferită reformei nu a implicat de fapt o restructurare reală. Avizul comisiilor, concluziile studiilor și rapoartelor precum și părerea experților au fost subordonate luptei pentru putere politică.

3.3. Reforma administrației locale și regionale în Grecia

În septembrie 2011 Comisia Europeană a lansat un amplu process de sprijinire a eforturilor de reformare a Greciei denumit ”Kallikratis” . Reforma începută înainte de declanșarea crizei financiare în Grecia urmărea consolidarea capacității administrative și modernizarea administrației publice grecești.

Grecia care a fost un stat centralizat a întreprins o reformă de modernizare a administratiei publice care a creat la nivel local organisme municipale, descentralizate ce au primit autotonomie locală pe o scară largă de servicii publice și a schimbat astfel peisajul politic al țării.

Cele 1.054 de municipalități existente au fost regrupate în numai 325 de noi municipalități și noi structuri de guvernare au fost puse în funcțiune. Deasemenea cele 13 structuri administrative existente au fost transformate în regiuni cu autonomie locală denumite ”peripherias” și care au înlocuit vechiul sistem bazat pe existența prefecturilor. Guvernul central a delegat responsabilitatea pentru întregul sistem de asistență socială, construcția de clădiri școlare și promovarea agriculturii autorităților de nivel inferior. Ca urmare a acestui proces de descentralizare noile municipalități au primit competențe extinse și astfel și-au asumat un rol central în ceea ce privește dezvoltarea locală. Totodată noi mecanisme de finanțare au fost planificate pentru a sprijini autonomia lor politică. Mai mult de atât mandatul aleșilor locali a fost extins de la patru la cinci ani.

Concomitent cu demersurile de eficientizare a administrației publice, impactul crizei economico- financiare asupra autorităților grecești locale și regionale a fost de reduceri bugetare semnificative. În urma crizei financiară bugetele locale și regionale ale autorităților au fost reduse cu aproximativ 50 la sută, ceea ce făcut exercitarea noilor responsabilități cu multă dificultate.

Noile structuri și capacități ale organele administrative nou create nu a fost de la început aliniate cu noile responsabilități precum nici nivelul veniturilor colectate din taxe sau forța de muncă nu a fost pregătită în mod corespunzător să facă față noilor atribuții și sarcini. Numărul funcționarilor publici este în declin, împreună cu salariile lor, și programe importante de reducere a costurilor au fost puse în aplicare.

Proiectul inițiat de Comisia Europenă la nivelul reformelor din Grecia are drept scop consolidarea noilor structuri ale administrațiilor locale. Acesta include activități de planificare, realizare și monitorizare a dezvoltării și investițiilor realizate. Deasemenea vor fi create sisteme de control intern al proceselor precum și unul de management financiar eficient care să susțină activitatea serviciilor la nivel local. În urma acestui proiect ar trebui să se realizeze accesul acestor structuri administrative local la fondurile disponibile care cheltuite în mod corespunzător să genereze un impuls pentru o creștere economică mai robustă.