Executivul In Contemporaneitate Studiu Comparativ Romania, Franta
EXECUTIVUL ÎN CONTEMPORANEITATE
STUDIU COMPARATIV: ROMÂNIA, FRANȚA
DISCIPLINA: DREPT ADMINISTRATIV COMPARAT
Cuprins
Introducere
În lucrarea de față voi aborda tema excutivului în contemporaneitate, pe marginea căreia voi efectua un studiu comparativ, menit să evidențieze deosebirile și asemănările în modul de reglementare constituțional francez și românesc. Întrebarea de cercetare este
„Care sunt deosebirile și asemănările dintre puterea executivă franceză și puterea executivă românească?”.
Obiectivul principal propus este argumentarea afirmației conform cărora reglementările din țara noastră sunt inspirate din normele franceze.
Literatura de specialitate ce se va utiliza pentru această lucrare amintește autori precum Antonie Iorgovan, Dana Apostol Tofan, Ion Deleanu, Ioan Alexandru, ș.a.
Principalele capitole ale lucrării vor fi dedicate definirii conceptului de administrație publică în dreptul comparat, noțiunii de administrație publică în doctrina de specialitate, genezei și evoluției dreptului administrativ în Franța și România, principiului separației puterilor în statele analizate, preeminenței executivului asupra legislativului, Președintelui ca șef al executivului și Guvernului și rolului acestuia în cadrul executivului.
Pe tot parcursul lucrării se vor regăsi abordări teoretice relevante pentru tema aleasă, definirea unor concepte relevante pentru lucrare, puncte de vedere controversate pe marginea subiectului dezbătut, legislație actuală sau abrogată relevantă pentru subiectul analizat etc.
Finalitatea acestei lucrări se dorește a fi clarificarea aspectelor legate de executiv în Franța și România.
II. Elemente introductive
Conceptul de administrație publică în dreptul comparat
Plecând de la etimologia cuvântului administrație, putem afirma faptul că acesta derivă din limba latină și este format din prepoziția ad= la, către și minister= servitor, supus mai mic. Astfel, semnificația directă a cuvântului este ajutor, slujitor, executant. Traducerea recunoscută mondial a acestui termen este serviciul celui mai mic, a celui supus.
Noțiunea de administrație publică a fost îndelung cercetată mai cu seamă în perioadele postbelică și în cea de după cel de-al doilea război mondial. Aceasta noțiune ocupă poziția centrală în cercetarea științifică a dreptului administrativ.
În perioada interbelică se folosea îndeosebi noțiunea de administrație publică, la care s-a revenit și după revoluția din 1989. Regimul socialist consacrase în perioada postbelică, prin Consituție și legislație, noțiunea de administrație de stat. Administrația de stat era privită ca o derivare a administrației publice, realizându-se delimitarea certă între administrația de stat și cea a comunităților locale.
În zilele noastre Dana Tofan afirmă: „între administrația publică și administrația de stat există un raport de la întreg la parte, administrația de stat reprezentând o componentă a administrației publice, alături de administrația locală”.
În doctrina de specialitate regăsim două sensuri ale noțiunii de administrație publică:
– sensul funcțional, material, când ne referim la administrația publică ca la o activitate desfășurată de structuri administrative. În acest sens, administrața publică reprezintă activitatea de organizare a executării și de executare în concret a legilor, urmărindu-se satisfacerea interesului public prin asigurarea funcționării serviciilor publice și prin executarea unor prestații către particulari.
– sensul organic, când încercăm delimitarea structurilor administrative și facem referire la organele ce realizează activitatea, la autoritățile administrației publice. Astfel, sub aspect organizatoric, administrația publică constă într-un ansamblu de autorități publice prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile, sau, în limitele legii, se prestează servicii publice.
Așadar, doctrina administrativă definește administrația ca fiind o activitate ce constă într-o prestație a unei persoane sau a unui grup de persoane în folosul altora, față de care prestatorul activității se află în anumite raporturi juridice și căruia beneficiarul prestației îi pune la dispoziție mijloacele materiale și financiare necesare.
Mircea Preda afirma că activitatea prestată cu scopul de a realiza interese particulare se numește administrare particulară, iar dacă are drept scop satisfacerea unor interese generale, naționale sau locale se numește administrație publică. Același autor atrage atenția asupra faptului că dacă se are în vedere sensul organic al termenului de administrație publică, cercetarea implică o analiză prin raportare la celelalte autorități care înfăptuiesc activitatea legislativă și pe cea judecătorească.
Așadar, administrația publică este legată de puterea legislativă, care prin legiferare, stabilește direcția de acțiune a administrației. Totodată, administrația publică este legată de puterea judecătorească pentru că aplică și execută hotărârile acesteia. Și nu în ultimul rând, administrația este legată cel mai puternic de puterea executivă, dar nu se identifică cu aceasta, având o sferă mai largă de cuprindere.
Definirea dreptului administrativ comparat
În 1963, după ce a studiat intens influența dreptului francez asupra celui german, Ulrich Scheuner afirma că dreptul administrativ face parte din acele ramuri „în care caracteristicile naționale ale poporului și statului sunt dezvăluite cel mai complet” concluzionând astfel că în dreptul administrativ formele instituționale sunt rezistente la schimbare. În opinia aceluiași autor, relațiile dintre autorități și cetațeni precum și stilul de administrare sunt „într-o mare măsură expresia particularităților naționale”. Aceste afirmații pot sugera că dreptul administrativ poate fi un subiect nejustificat în studiul comparat.
Ulterior, diferiți autori precum Otto Mayer, Edouard Laffarriere, Albert V. Dicey au continuat studierea subiectului, opiniile acestora negând sau susținând dreptul administrativ comparat ca ramură a dreptului de sine stătătoare. Un vehement susținător al necesității studierii dreptului administrativ comparat a fost profesorul american de drept Frank J. Goodnow, acesta publicând în 1893 lucrarea „Drept administrativ comparat” ce examina sistemele de drept din state precum Franța, Germania, Anglia și Statele Unite ale Americii. În sprijinul ideilor sale, Goodnow afirma: „Marile probleme ale dreptului public modern sunt în cea mai mare parte cu caracter administrativ. În timp ce trecutul a fost unul constituțional, prezentul este cel al reformei administrative. Condițiile sociale moderne complexe solicită enorm partea administrativă a guvernului, solicitări care nu vor fi satisfăcute întru totul sau adecvat, în afară de cazul când cunoștințe bogate de drept administrativ și știința administrației sunt deținute de legiuitorii noștri și modelatorii de opinie. Aceste cunoștințe pot fi obținute numai prin studiu și prin comparație cu metode administrative străine”.
Scopul primordial al studierii dreptului administrativ comparat a fost de a aplica sisteme de drept administrativ străine ale țărilor mai dezvoltate în cadrul doctrinei proprii. Printre primele influențe am regăsit jurisprudența Consiliului de Stat francez, ce și-a extins acțiunea în multe țări europene și nu numai.
Un alt exemplu este reprezentat de dreptul administrativ danez ce a fost influențat esențial de un studiu comparativ al autorului Paul Andersen referitor la „actele administrative nule”.
Astfel, argumentele dreptului comparat sunt din ce în ce mai recunoscute în elaboarea legilor administrative. De exemplu, autorul Raportului despre tribunalele administrative și anchete ce a condus la o reformă administrativă în Regatul Unit, Franks Committe s-a consultat cu profesorii străini M. Leourneur din Franța și B. Schwartz din SUA. Acesta concluziona într-un raport final următoarele: „În aceste probleme, fiecare țară caută să-și rezolve propriile probleme în cadrul instituțiilor sale și al modului de viață, un echilibru adecvat între interesul public și cel privat. Transpunerea practicii unei țări în procedurile alteia este puțin probabilă să fie potrivită, deși, în vreme ce, problema de bază, relația dintre individ și administrație este comună, va continua să fie avantajos studiul comparativ”.
În urma celui de-al doilea război mondial, cooperarea statelor membre prin Consiliul Europei și Comunitatea Europeană, aduce un nou format dreptului administrativ comparat. Aplicarea acestui tip de drept trebuia să stea la baza practicării și interpretării Convenției Europene a Drepturilor Omului pentru a se evita particularizarea prevederilor acesteia la contextele naționale ale țărilor membre. Aplicarea dreptului adminstistrativ comparat în deciziile Curții are loc în cazurile în care încălcările prevederilor Convenției privitoare la drepturile omului sunt făcute de autoritățile administrative.
Un alt rol deținut de dreptul administrativ comparat în dreptul Uniunii Europene se concretizează în dezvoltarea principiilor generale ale dreptului administrativ al Curții de Justiție.
Mai mult, plecând de la principiile generale ale dreptului administrativ, se pot observa influențe bidirecționale între dreptul administrativ european și cel național. În primul rând, se pot observa înrâuriri evidente ale principiilor generale naționale în formularea principiilor generale ale dreptului unional. Referitor la acestea, Otto Bachof atrăgea atenția: „Opiniile diferite, de exemplu, despre natura dreptului administrativ, ilegalitatea lui și consecințele acestei ilegalități, despre abuzul de putere în sistemul german și deturnarea de putere în sistemul francez, toate trebuie să formeze o părere despre jurisprudența europeană. Sistemele doctrinare naționale nu pot rămâne neatinse de aceasta. Este greu de imaginat că pe termen lung, sistemele doctrinare de acțiune administrativă german, francez, italian, etc., precum și cel european, pot exista paralel”.
Jean Rivero, pe de altă parte, a considerat încă de la început că limitările unui drept administrativ european comun reprezintă o amplă problemă. Astfel, acesta a concluzionat că încercările administraților naționale de a găsi răspunsuri la întrebări comune, poate fi o poartă pentru unificarea dreptului administrativ unional. Cele mai multe sisteme de drept administrativ din Europa au la bază concepții legale și politice asemănătoare. Prima țintă a dreptului administrativ din țările UE este controlarea administrației prin lege și poartă diferite denumiri: „stat de drept”, „Rechtsstaat” sau „principiul legalității”.
Noțiunea de administrație publică în doctrina franceză
Opiniile doctrinare franceze au evidențiat de-a lungul timpului patru etape importante în încercarea de a definii dreptul administrativ și administrația publică:
perioada de sfârșit a secolului XIX, supranumită doctrina republicii a treia, unde au predominat lucrările lui Edouard Laferrieré;
perioada interbelică, clasică, unde au dominat polemicile dintre M. Hauriou și G. Jéze;
perioada în care s-a aplicat Constituția din 1946, supranumită și republica a patra;
perioada în care s-a aplicat Constituția din 1958, supranumită și republica a cincea.
Primele trei perioade au fost grupate și redenumite după apariția Constituției din 1958 sub titlul „Concepția constituțională tradițională”.
În opinia prof. Georges Vedel, definirea administrației și a dreptului administrativ francez trebuie să aibă în vedere două elemente importante:
tradiția constituțională franceză, care promova principiul supremației legii și a caracterului nelimitat al sferei legislativului. Aceste aspecte au condus la definirea administrației și dreptului administrativ prin referire la noțiunea de putere executivă;
inovația adusă de apariția Consituției din 1958 care a modificat substanțial concepția tradițională atribuită dreptului administrativ.
Concluzia autorilor menționați anterior eați anterior este că în concepția tradițională administrația se traducea prin „acțiune a puterii executive prin procedee de putere publică”. Bazele acestei doctrine s-au regăsit în aricolul 3 al Consitituției din 1875 care statua că „Președintele Republicii supraveghează și asigură executarea legii” și în articolul 47 al Constituției din 1946 unde se făcea precizarea „Președintele Consiliului de Miniștri asigură executarea legii”. Deși ideea principală este aceeași, prin Constituția din 1958 conducerea puterii executive este transferată de la Președintele Republicii către Președintele Consiliului de Miniștri.
G. Jéze afirma că trei idei dominau dreptul administrativ francez la sfărșitul secolului XIX:
distincția între actele de autoritate sau de putere publică și actele de gestiune;
iresponsabiliatea statului, ca suveran, pentru actele de putere publică;
independența administrației active față de tribunale, precum și a tribunalelor judiciare față de tribunalele administrative.
Perioada interbelică modifică prin jurisprudența Consiliului de Stat principiul iresponsabilității statului, stabilind principiul responsabilității statului pentru servicii publice. Ca urmare a celor de mai sus, prof. Antonie Iorgovan afirma că serviciul public se impune drept piatră unghiulară a dreptului administrativ francez și că rezulatatul a condus la definirea administrației publice ca fiind activitatea de prestare a serviciilor publice, un ansamblu de servicii publice. În opinia savantului G. Jéze, până la impunerea serviciului public, insituțiile dreptului administrativ erau explicate prin intermediul noțiunilor și instituțiilor dreptului privat roman și ale dreptului civil. După apariția teoriei serviciului public s-au fundamentat termeni precum drepturi de putere publică, contract administrativ, drept public, tutelă administrativă, proprietate publică, persoana morală publică (sau persoana juridică de drept public, într-o formulare contemporană).
Deși teoria serviciului public a fost printre cele mai cunoscute teorii ale perioadei interbelice, nu toate opiniile doctrinare de drept public au susținut teoriile vremii respective. Ulterior, teoria serviciului public s-a completat cu cea a ordinii publice, schitându-se astfel două domenii ale executării legii: menținerea ordinii publice și funcționarea serviciilor publice. Așadar, conținutul administrației publice era definit prin cele două dimensiuni ale sale: ordinea publică (activitate prescriptivă, ordonatoare de reguli) și serviciului public (activitate prestatoare). Aceeași idee a fost preluată și în literatura de specialitate din România prin autorii Mircea Preda și C. Voinescu.
Cei mai mulți dintre autorii de specialitate considerau că noțiunea de ordine publică trebuia folosită pentru desemnarea condițiilor minime pentru o viață socială convenabilă, aceasta concretizându-se în necesitatea protecției bunurilor și persoanelor, liniștea publică, salubritatea, ș.a. precum și în aspecte economice ca asigurarea unui nivel de trai decent, protecția monumentelor, etc.. Mai târziu, acțiunea administrației publice pentru menținerea ordinii publice s-a concretizat în apariția serviciului Poliție, termen ce a fost preluat în majoritatea țărilor europene.
În ceea ce privește serviciul public, argumentarea literaturii de specialitate era următoarea:
în societatea care practică diviziunea muncii nevoile individului sunt satisfăcute socialmente (nimeni nu produce tot ce îi este necesar, motiv pentru care trebuie să recurgă la ceea ce produc alții);
satisfacerea socială a nevoilor indivizilor se prezintă sub formă privată (prin procesul vieții economice private) și sub o formă publică (instituirea de servicii publice de către autoritățile publice);
autoritățile publice pot face uz de puterile de poliție pentru a asigura derularea satisfăcătoare a vieții economice private;
organizarea unui serviciu public nu exclude o activitate privată cu același scop.
Lupta dintre ideologiile liberale și cele social-democratice cu privire la planul dreptului administrativ s-a evidențiat cel mai bine prin relațiile și interrelațiile dintre poliție și serviciul public. Pentru a se pune de acord asupra celor doi termeni ambigui, doctrina de specialitate a propus termenul de interes public. Astfel, noțiunea de interes public a justificat intervenția poliției pentru înfăptuirea serviciului public.
În ceea ce privește relația dintre puterea executivă și administrație în concepția tradițională, prof. G. Vedel aduce în atenție următoarele aspecte:
termenul de administrație are două sensuri: organic (când se referă la personalul ce execută sarcini administrative) și funcțional (material);
dreptul administrativ a fost construit pe două principii: administrația nu este singura problemă a executivului dar administrația este exlusiv o problemă a executivului.
În mare parte, doctrina franceză a susținut faptul că administrația publică a aparținut exclusiv sferei executivului, iar despre actele Parlamentului sau a tribunalelor judiciare ce au urmărit asigurarea ordinii publice și funcționarea serviciilor publice a afirmat că nu au caracter administrativ. În aceași perioadă a concepției tradiționale, literatura de specialitate a încercat clarificarea noțiunii de administrație prin teza puterii publice.
În Franța secolului XIX autorii de specialitate afirmau că statul deținea o voință proprie superioară celei a cetățenilor. O astfel de teorie a permis formularea teoriei inexistenței răspunderii statului, iar mai apoi la statuarea „actelor discreționare” pentru care administrația „nu se supune judecății”. Indubitabil că ideea de bază a acestor afirmații a fost cea de suveranitate națională, și implicit a organelor de stat care dețineau „prerogative exorbitante față de dreptul comun și față de exercitarea drepturilor normal recunoscute indivizilor”.
După studierea doctrinei administrative franceze apărute până în 1958, G. Vedel reliefa următoarele aspecte în ceea ce privește noțiunea de administrație:
în esența sa, administrația este exercitată de puterea executivă, cu excluderea raporturilor executivului cu alte organe constituționale ale statului și a raporturilor statului cu organismele de drept internațional;
administrația se realizează sub un regim de putere publică, prin prerogative și constrângeri exorbitante de la dreptul comun;
când administrația se realizează, excepțional, sub un regim de drept comun, ea nu pune probleme juridice specifice;
se poate, sintetic, defini administrația ca fiind exercițiul puterii executive sub regim de putere publică.
Revoluția juridică adusă de Constituția din 1958 asupra dreptului administrativ a determinat o schimbare de perspectivă asupra executivului și relațiilor acestuia cu administrația publică precum și a obiectului de reglementare a dreptului administrativ. Principalele conflicte ideologice s-au purtat pe marginea delimitării sferei acestor noțiuni și recunoașterea puterii nominative inițiale a Guvernului (problema regulamentelor).
În ultimii patruzeci de ani, literatura de specialitate franceză a intrat în controverse numeroase cu privire la susținerea teoriei serviciului public sau la criza teoriei serviciului public, dând naștere astfel la modificarea bazei constituționale pentru puterea executivă, administrația publică sau dreptul administrativ. După analizarea diferitelor opinii în materia dreptului administrativ francez putem observa un curent ideologic favorabil unei deschideri a sferei administrației publice, o dozare a raporturilor dintre executiv și legislativ, fără a renunța definitiv la noțiunea de serviciu public.
Noțiunea de administrație publică în doctrina românească
Evoluția doctrinei administrative în România este împărțită în trei mari etape istorice:
perioada interbelică (clasică);
perioada postbelică (socialistă);
perioada postdecembristă (actuală).
Știința dreptului administrativ românesc ia naștere începând cu secolul al XIX-lea, odată cu introducerea cursurilor universitare de drept administrativ și a materiilor de cultură generală în învațământul secundar, prin Legea asupra instrucțiunii din 1864. Astfel, la nașterea Universității din București și a implicit a Facultății de Drept, ia naștere cursul „Drept public și drept administrativ”.
Primul manual de drept administrativ a fost propus de Domnul Moldovei Grigore Ghica și cuprindea legi administrative apărute între anii 1832 și 1855.
Ulterior s-au publicat ample lucrări dedicate studiului materiei printre care amintim:
Dreptul administrativ român, scrisă de Giorgie Alexandrescu-Urechea și publicată la Iași în 1875. Această lucrarea este prima de acest gen și reușește să cuprindă materia în două părți: Principii Generale și Despre ierarhia și corpii administrativi (adică funcționari din administrația publică centrală și locală);
Elemente de drept administrativ, lucrare cu o valoare științifică mai redusă apărută în 1881 ce îi aparținea lui Cristodul Suliotis;
Drept administrativ, este a treia în ordinea apariției și reprezintă opera cea mai valoroasă din punct de vedere științific. Autorul acesteia este marele profesor Constantin Dissescu, primul mare specialist în dreptul administrativ. Lucrarea împărțită în două mari capitole (Persoanele administrative și Materiile administrative) este publicată pentru prima dată în 1891 la București.
Următoarele lucrări importante apărute în domeniu sunt: Drept administrativ român (Aurel Onciul, Viena, 1900), Tratat de drept administrativ (Paul Negulescu, între 1904 și 1930 au fost publicate numeroase ediții ale acestei lucrări toate la București), Tratat de drept administrativ (Anibal Teodorescu, 1929-1935, București), ș.a.
În ceea ce privește aportul adus de legislația românească la fundamentarea dreptului administrativ, profesorul Oroveanu ne atrage atenția asupra faptului că au existat numeroase reglementări în domeniu încă dinaintea constituirii disciplinei drept administrativ.
Una dintre aceste reglementări edificatoare este legea pentru înființarea Consiliului de Stat ca organ consultativ al Guvernului din 1864. Legea organică a Consiliului de Stat a fost inspirată din modelul francez și a conținut reglementări din sfera contenciosului administrativ. În fapt, acesta oferea dreptul particularilor și a persoanelor juridice vătămate în interesele lor să acționeze împotriva hotărârilor miniștrilor date cu exces de putere și cu încălcarea legilor și a regulamentelor, a hotărârilor sau a actelor de executare ale prefecților sau ale altor agenți administrativi, date cu călcarea de legi și regulamente, hotărârile comisiilor de hotărâri publice.
Mai mult, Consiliul de Stat îndeplinea prerogative și în materia contenciosului de interpretare, legea organică oferind dreptul particularilor să se adreseze Consiliului pentru interpretarea decretelor, regulamentelor, ordonanțelor prin care se aducea atingere intereselor lor.
Din nefericire, Constituția din 1866 desființează Consiliul de Stat la numai doi ani de funcționare, fapt ce în opinia prof Oroveanu lipsește particularii de o instanță jurisdicțională în conflictele lor cu administrația statală.
În perioada interbelică, doctrina românească a avut unele similitudini ideologice cu ale autorilor francezi, definind obiectul dreptului administrativ plecând de la teoria separației, teoria echilibrului între puteri și teoria serviciului public.
În încercarea de a defini dreptul administrativ, prof Manda afirma că izvorește din Consituție, se dezvoltă prin legi și este aplicat prin numeroase alte acte, reprezentând partea vie a dreptului public. Anibal Teodorescu sublinia că dreptul consituțional trăiește și respiră prin dreptul administrativ.
Aproape aceași autori au dezvoltat ulterior știința administrației. Prima școală de acest tip, „Școala românească interbelică de știința administrației” a fost condusă de marele profesor Paul Negulescu.
Inițial această școală căuta răspunsuri la probleme specifice administrației fără a reuși să cuprindă întregul domeniu al acestei științe. După observarea preocupărilor americane în domeniu, care se axau mai mult pe partea economico-socială a administrației și implicit a randamentului activității administrative, o mare parte a Europei a împrumutat principiile americane și și-a concentrat atenția și în spre alte aspecte ale administrației, fără a neglija cercetarea inițială sub aspect juridic.
Drept urmare s-au schițat două științe: Știința dreptului administrativ și Știința administrației, ca două științe distincte, dar aflate în interdependeță pentru că ambele au ca obiect comun de cercetare administrația publică. Necesitatea diferențierii celor două vine în urma faptului că deși cercetează același domeniu optica este diferită, știința dreptului administrativ cercetând aspectul juridic al administrației, iar știința administrației cercetând aspectele economice, sociologice, tehnice ș.a.
Doctrina franceză sintetizează cele de mai sus prin afirmația conform căreia știința administrației reprezintă studiul administrației în raporturile sale cu statul, iar dreptul administrativ reprezintă stadiul administrației în raporturile cu particularii.
Primul autor român ce a făcut referire la această delimitare a fost Constantin Dissescu: „Știința administrației stabilește principiile raționalizării administrației de stat; ea are caracter dinamic, fiind în permanentă evoluție și căutând soluții noi pentru viitor, precum și un caracter larg, cercetând diferite domenii de activitate socială, pe când dreptul administrativ formează numai o parte a științei administrației.”
Continuatorul profesorului Dissescu, Paul Negulescu afirma: „știința administrației se ocupă cu organizarea diferitelor autorități administrative, cu atribuțiile și modul lor de funcționare, cu ierarhia. Ea are un caracter practic, tinzând să formeze administratori, pe câtă vreme dreptul administrativ este totalitatea regulilor după care se exercită această activitate , el guvernează drepturile și datoriile reciproce ale administrației și ale administratorilor.”
O altă contribuție importantă adusă de Paul Negulescu științelor administrative a fost înființarea Insitutului de Științe Administrative al României. Acest institut a fost întemeiat la 30 iunie 1925 în București fără nici un ajutor financiar din partea statului român și a fost condus de Paul Negulescu până la sfârșitul vieții, deși formal a îndeplinit doar rolul de secretar general.
Cu acest prilej, cinci ani mai târziu, România a devenit și membru fondator al Insitutului Internațional de Științe Administrative (Institut International des Sciences Administratives). Acest institut are sediul în Bruxelles și organizează Congrese internaționale de științe administrative odată la trei ani și publică trimestrial Revista Internațională de Științe Administrative (Revue internationale des sciences administratives).
În opinia profesorului Iorgovan, Institutul Internațional de Științe Administrative reprezintă „centrul” cel mai puternic de impulsionare a cercetării interdisciplinare asupra guvernării și administrației publice la nivel planetar. Obiectivele fundamentale ale acesuia sunt: dezvoltarea științelor administrative, îmbunătățirea funcționării administrațiilor publice, perfecționarea metodelor și tehnicilor administrative și progresul administrației la nivel internațional.
Sub egida insitutului au fost înființate ramuri specializate ale acestuia precum Asociația Internațională de Școli și Institute de Administrație (A.I.E.I.A.), Asociația Internațională de Informatică și de Documentare în Administrația Publică (A.I.I.D.A.P.) și Grupul European de Administrație Publică (G.E.A.P.).
În același mod, Insitutul de Științe Administrative al României și-a dorit stabilirea unor contacte cu specialiști ai vremii în domeniul de referință din țară și străinătate. Cel mai dezirabil obiectiv al institutului era crearea unei doctrine administrative românești unitare care să „servească drept călăuză organelor administrative și instanțelor judecătorești” și astfel să contribuie la o organizare administrativă superioară. Pentru îndeplinirea acestora au fost întreprinse două tipuri de cercetare: metoda analitică și metoda experimentală, concretizată în ancheta administrativă. Un alt obiectiv important l-a reprezentat încercarea de a realiza schimburi de experiență cu institutele de profil din străinătate, scop cu care se organizau conferințe anuale de dezbatere a problemelor administrative.
Un alt pas important în domeniul administrației l-a reprezentat apariția Revistei de drept public în 1926 sub egida Insitutului, ocazie ce a favorizat colaboarea unor specialiști de marcă atât din țară cât și din străinătate.
Mai târziu, în 1928, pe lângă Insitutul de Științe Administrative din România ia naștere Școala superioară de documentare și științe administrative, unde director a fost profesorul Paul Negulescu. Acesta declara că înființarea acestei școli a urmărit în principal completarea și perfecționarea cunoștințelor profesionale ale funcționarilor publici.
Cele două obiective fundamentale ale acestei școli au fost perfecționarea profesională a funcționarilor publici și formarea tinerilor ce-și doreau o carieră în administrație.
Temele principale ce au stat la baza funcționării celor două instituții au fost: organizarea administrativă a României, documentarea administrativă, contenciosul administrativ și urbanismul.
Doctrina administrativă din perioada postbelică a trecut prin trei etape esențiale:
etapa continuării cercetărilor de știința administrației, sub conducerea Institutului de Științe Administrative al României (1944-1948);
etapa juridicizării cercetărilor asupra administrației de stat, după desființarea Institutului (1948-1967);
etapa reactualizării cercetărilor de știința administrației prin înființarea secției de Drept economic-administrativ la Facultatea de Drept a Universității din București, începând cu anul universitar 1968-1969.
Ulterior adoptării Constituției din 1948, cercetările juridice ce vizau administrația de stat au ocupat un prim loc. Reviziuirea dreptului constituțional a necesitat elaborarea unor noi principii de drept administrativ, care să susțină unicitatea puterii în stat, proprii noului regim politic instalat.
Începând cu 1968, învățământul superior administrativ a beneficiat de reactualizarea științei administrației prin introducerea unor noi discipline precum: Organizare și metode în administrația de stat, Documentare administrativă, Istoria administrației, Urbanism, ș.a..
În opinia profesorului Oroveanu, studiul dreptului administrativ se împletește cu datele oferite de știința administrației care explică regulile din care acest drept este alcătuit. De aceea, dreptul administrativ și știința administrației sunt două discipline științifice autonome și necesare pentru studierea structurii și activității administrației.
În 1995, ca urmare a Simpozionului Național cu tema ”Constituționalitate și legalitate în administrația locală și județeană” de la Sibiu, s-a reînființat Institutul de Științe Administrative al României. Acest Institut avea să poarte și numele primului său fondator alături de numele său tradițional, ca un omagiu adus profesorului Paul Negulescu. În același an, Institutul de Științe Administrative al României Paul Negulescu avea să fie recunoscut ca ramură națională a Institutului Internațional de Științe Administrative de la Bruxelles.
O altă tradiție reluată a fost editarea publicației Revista de drept public ce inițial apărea semestrial, ca din 2003 tipărirea acesteia să se facă trimestrial.
Din 2001, România a găzduit numeroase reuniuni științifice sub patronajul Insitutului Internațional de Științe Administrative un exemplu în acest sens fiind Congresul internațional „Rolul mass-media și al noilor tehnologii de comunicare și informare în procesul de democratizare a societăților din Europa Centrală și de Est”, ce a avut loc la Oradea în perioada 11-14 octombrie 2001.
În cele din urmă, prin HG 1323/2004, Institutul de Științe Administrative „Paul Negulescu” a fost recunoscut ca instituție de utilitate publică.
Astăzi regăsim facultăți și chiar organizații non-guvernamentale ce au ca obiect domeniul comples al administrației publice.
Geneza și evoluția dreptului administrativ în Franța
Originea dreptului administrativ francez se regăsește în ultima decadă a secolului al XVIII-lea deși, încă din vechiul regim putem descoperi un sistem de administrație centralizat și ierarhic. Acest sistem administrativ sub controlul regalității nu era bine delimitat ca cel din zilele noastre, dar impunea un set de reguli administrative împrumutate din dreptul roman și din cel canonic și influențat substanțial de filosofia iluministă.
Tranziția de la un stat polițienesc la cel bazat pe reguli de drept a fost marcată decisiv de Revoluția din 1789 și Declarația Drepturilor Omului și Cetățeanului. Cu această ocazie s-a creat fundația necesară construirii unui sistem modern de drept administrativ, sau altfel spus administrația publică supusă statului de drept.
Tot de atunci s-a respectat cu strictețe separația puterilor executivă și judecătorească, fapt ce interzicea intervenția Curților în administrație. Această reglementare a venit în urma atitudinii retrograde a Curților de-a lungul vechiului regim, acestea împiedicând încercările de reformă administrative și aratându-se ostile Revoluției.
Separația puterilor a condus la responsabilizarea administrației însăși în adjudecarea nemulțumirilor împotriva acțiunilor administrative. Astfel, prin adoptarea Constituției din 1799 s-a înființat Consiliul de Stat ce inițial deținea atribuții consultative. Ulterior, cu ocazia înființării unei secțiuni speciale pentru litigii în 1872, opiniile Consiliului au căpătat autoritate, devenind obligatorii pentru instituțiile subordonate. Consiliul de stat era format din funcționari de stat și era considerat parte constitutivă a executivului. În cele din urmă, Secțiunea pentru litigii și-a modificat rolul inițial, operând asemenea unei Curți administrative independente.
Însă instituția care a reliefat independența de care se bucura dreptul administrativ în raport cu cel privat a fost Tribunalul de Conflicte, și nu Consiliul de Stat.
Decizia Blanco din 1873 a plasat responsabilitatea răspunderii autorităților publice unui set de reguli de drept public. Fundamentul acestei decizii l-a constituit întrebarea referitoare la delimitarea competenței între Curți și administrație în ceea ce privește responsabilitatea statală. Astfel, formarea dreptului administrativ a avut ca punct de plecare încercarea de a găsi un criteriu decisiv pentru constituirea lui și clarificarea conceptelor „autoritate publică” și „serviciu public”.
Așadar, în urma înființării Secției pentru litigii a Consiliului de Stat și a adoptării deciziei Blanco a Tribunalului de Conflicte, dreptul administrativ s-a dezvoltat ca o ramură de drept de sine stătătoare. Poate cea mai importantă lucrare de drept administrativ francez, supranumită biblia dreptului administrativ, a fost lucrarea „Tratat despre jurisdicția administrativă și recursurile contencioase” scrisă de Edouard Laferrier în 1887. Totuși, Corpusul principal al dreptului administrativ francez a fost rezultatul jurisprudenței Consiliului de Stat.
Geneza și evoluția dreptului administrativ în România
În 1831 în Țara Românească și un an mai târziu în Moldova, se adoptă Regulamentele organice care aveau ca scop aplicarea prevederilor Tratatului de la Adrianopol în dreptul românesc. Printre prevederile cuprinse în Regulamentele organice se regăseau: un buget anual de venituri și cheltuieli votat de Obșteasca Adunare, limitarea drepturilor Domnului la o singurã listã civilã și reducerea impozitelor directe la douã categorii, înființarea sistemului lefurilor și a pensiilor pentru slujitorii statului. Mai mult, aceste regulamente prevedeau separația puterilor în stat, după cum urmează:
puterea legislativă, se exercita de către Domn și de Adunarea Obștească (formată exclusiv din boieri);
puterea judecătorească, revenea instanțelor judecătorești. În această perioadă se înființaseră autorități precum: Înaltul Divan Domnesc (ce oferea autoritatea lucrului judecat pentru a se evita reluarea aceluiași proces la nesfârșit), tribunale județene, instanțe de apel, procuratura, corpul de avocați, ș.a.;
puterea administrativă, pentru a cărei exercitare s-au înființat departamente și Sfatul administrativ (organ de conducere administrativă).
La începutul secolului al XIX-lea diferențierea între dreptul privat și cel public devenea din ce în ce mai pregnantă. Această perioadă a fost favorabilă delimitărilor certe între dreptul civil, penal și constituțional. De asemenea, dreptul administrativ își începea evoluția ca ramură de drept distinctă, aplicându-se tot mai des norme specifice, diferite de cele ale dreptului comun.
La 7 august 1858 are loc semnarea Convenției de la Paris prin care se produce unirea parțială a Principatelor Dunărene (Moldova și Țara Românească). Din punct de vedere al organizării administrative, acestea urmau să aibă Guverne separate, câte o Curte de Casație dar și o Comisie Centrală care să reglementeze aspecte comune. Pe lângă cele de mai sus, acest act îndeplinea și rolul unei constituții pentru cele două principate. În 1864, Domnitorul Alexandru Ioan Cuza organizează un plebiscit cu privire la Statutul Dezvoltãtor al Convenției de la Paris din 7 august 1858, cerându-i ratificarea. Astfel se definește principiul autonomiei legislative a Principatelor Unite prin care puterea legislativă revine Domnului, care beneficiază de inițiativa legislativă cu ajutorul miniștrilor, și celor două camere. O altă modificare în domeniul administrativ este reprezentată de prima apariție a Guvernului sub această titulatură, ocazie cu care a fost introdus și termenul de prim-ministru. În timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza au fost înfăptuite numeroase reforme administrative printre care amintim organizarea ministerelor, legea electorală, organizarea judecătorească, legea agrară, legi pentru învățământ, Legea comunalã, Legea pentru înființarea Consiliilor Județene etc.. Mai mult, în aceași perioadă a avut loc codificarea dreptului civil și a dreptului penal și astfel s-a “constituit, în linii generale, sistemul de drept modern, democratic”.
Un alt pas important în modernizarea administrativă a României a fost adoptarea Constituției de la 1866, prin care s-a introdus oficial denumirea țării și s-a eliminat mențiunea dependenței României față de Imperiul Otoman. Principiile cele mai importante înglobate în Constituție privind organizarea statală au fost: suveranitatea națională, separația puterilor în stat, monarhia ereditară, responsabilitate ministerială, supremația Constituției față de alte legi, etc.
În ceea ce privește sistemul administrativ, acesta era fundamentat pe principiul descentralizării reduse și centralizării excesive.
III. Separația puterilor în Franța și România
Considerații generale
Poate cel mai important principiu ce se regăsește într-un stat de drept, separația puterilor reprezintă „dogma” fundamentală a democrației și se întâlnește în aproape toate constituțiile democratice.
Cristalizarea acestui concept a avut loc treptat, prin operele unor autori remarcabili precum Locke și Montesquieu care au contribuit decisiv la elaborarea sistematică a acestui principiu.
Legitimitatea principiului a fost fundamentată prin asigurarea libertății politice în stat contra abuzurilor exercitate de deținătorii puterii.
Argumentația doctrinară ce stă la baza acestui principiu conține afirmații precum:
creșterea eficienței actului de guvernare;
asigurarea faptului că legile scrise sunt adoptate în vederea interesului comun al societății;
garantarea faptului că legea este administrată în mod imparțial și că toți administratorii stau sub imperiul acesteia;
crearea posibilității ca reprezentanții poporului să tragă la răspundere pe demnitarii și funcționarii executivului pentru exercitarea abuzivă a puterii lor;
stabilirea unui echilibru al puterilor guvernământului.
Acestă teorie a fost analizată pentru prima dată de John Locke și definitivată ulterior de Montesquieu prin lucrarea Despre spiritul legilor din 1748. Acesta din urmă a considerat separația puterilor un instrument al siguranței poporului: „experiența de totdeauna ne învață că orice om care deține o putere este înclinat să abuzeze de ea. Însăși virtutea are nevoie de îngrădiri. Deci puterea trebuie divizată pentru a nu degenera în arbitrar.” Mai mult, Montesquieu identifica în fiecare stat trei tipuri de putere:
legislativă, prin care autoritatea sau principele abrogă, modifică sau adoptă legi;
executivă, prin care „declară război sau încheie pace, trimite sau primește solii, ia mîsuri de securitate, preîntâmpină năvălirile”;
judecătorească, prin care se judecă litigiile și se pedepsesc infracțiunile.
Delimitarea celor trei tipuri de putere evidențiază preeminența legislativă asupra executivului, iar funcția judecătorească reprezintă o formă de realizare a puterii executive prin pedepsirea infracțiunilor și apărării cetățenilor.
Același Montesquieu atrage atenția asupra pericolului ca puterile legislativă și executivă să fie reunite în mâna aceleiași persoane sau aceluiași corp, accentuând faptul că nu poate exista libertate într-un stat în care puterea judecătorească nu este separată de cea executivă sau legislativă.
Regulile pe care Montesquieu le-a stabilit privind relațiile între puteri sunt:
puterea executivă trebuie să se regăsească în mâna unei singure persoane, iar persoana respectivă să nu fie parte a corpului legislativ;
puterea executivă să convoace corpul legislativ și să stabilească durata întâlnirilor;
puterea legislativă este obligată să legifereze pentru a nu întârzia activitatea puterii executive;
puterea legislativă are dreptul să ancheteze și să pedepsească miniștrii, cu excepția monarhului;
puterea legislativă nu are dreptul să judece.
Astfel, în orice stat în care se aplică principiul separației puterilor în stat, trebuie să se regăsească trei funcții:
de edictare (funcția legislativă);
de executare a regulilor (funcția executivă);
de judecare a litigiilor (funcția jurisdicțională).
Organele ce au prerogativa de a înfăptui aceste puteri sunt:
adunările reprezentative pentru puterea legislativă;
șeful statului sau șefii de guvern pentru puterea executivă;
organele judiciare pentru puterea judecătorească.
Astfel, ca urmare a teroriei de mai sus și a practicii statale, structurile tradiționale au rămas aceleași, și astăzi, întâlnim diferite transformări a funcțiilor instituțiilor.
Cele mai multe regimuri politice au adoptat ca trăsătură fundamentală delimitarea certă a legislativului și executivului. Transformarea structurilor administrative are loc datorită tendinței statelor de a oferii executivului putere de decizie politică, oferindu-i parlamentului o oareacare formă de control asupra guvernului.
Separația puterilor în România
Acest principiu a beneficiat de o atenție deosebită a legiuitorilor români care au menționat, admis sau cel puțin nu au negat necesitatea respectării lui. Prima notificare dintr-un text legislativ se regăsește în Regulamentul Organic al Moldovei, capitolul VIII („Rânduiala Giudecătorească”), art 279, unde „[î]mpărțirea între puterea administrativă și judecătorească fiind cunoscută de neapărată pentru buna orânduială la regularisirea pricinilor și pentru închizășluirea driturilor a particularnicilor, aceste doauî ramuri vor fi de acum înainte cu totul deosăbite”
Ulterior Convenția de pace de la Paris dintre puterile garante privind Principatele Române, din 7/19 august 1858, întărește ideea unei existențe tripartite a puterilor, deși textul art. 3 al Convenției menționează doar două puteri: legislativă și executivă; puterea judecătorească este menționată abia în art. 7, fiind exercitată „în numele Hospodarului” și încredințată „magistraților numiți de dânsul, fără ca nimeni să nu poată fi lipsit de fireștii săi judecători.” Același articol statuează că prin lege se vor hotărî condițiile „de primire și de înaintare în magistratură, luând drept bază aplicarea progresivă a principiului inamovibilităței”. Mai mult, Convenția de pace de la Paris lipsește de responsabilitate Domnitorul și instituie răspuderea ministerială pentru actele încheiate de miniștrii.
Mai târziu, la 9/21 octombrie 1859, Comisia Centrală de la Focșani votează proiectul de constituție al Principatelor Unite Moldova și Țara Românească. Acest proiect susține principiul separației puterilor în stat prin afirmația că acestea „purced de la narațiunea română” și că se ghidează după „principiile și regulile așezate în constituțiunea de față” și sunt încredințate „Domnului, Adunării Generale și Comisiunei Centrale”. Alte reglementări aduse de această Constituție statuează asupra funcționării puterii judecătorești, menționând principii precum inamovibilitatea membrilor Curții de Casație și Justiție dar și a celorlalți magistrați, posibilitatea Domnului de a revoca judecătorii, judecarea miniștrilor la solicitarea Adunării generale sau a Domnului, etc.
Următoarele Constituții, intrate în vigoare în 1866, 1923 și în 1938, au ca fundament cert acest principiu. Constituția din 1866 statuează că puterile statului provin de la popor și le enumeră expres în articolele 32, 35 și 36. Ca o particularitate, în textul acestei Constituții se elimină principiul inamovibilității magistrațiilor, deși anterior adoptării acesteia din 1866, acest principiu se regăsea atât în textul Convenției de la Paris cât și în textul Regulamentului Organic. Deși puterea judecătorească este mai puțin amintită în Constituția din 1866, principiile proprii acestei puteri erau bine ancorate în practica principatelor române. Astfel, ulterior intrării în vigoare a acestei Constituții, justiția s-a bucurat de o independență politică ce nu a permis intervenția diferitelor puterii în deciziile sale.
Constituția intrată în vigoare în 1923 aduce noi reglementări, menite să concretizeze separația puterilor în stat. Norme precum instituirea contenciosului administrativ, instituirea controlului constituționalității legilor, inamovibilitatea magistraților, răspunderea materială a funcționarilor și miniștrilor pentru pagube aduse particularilor, etc. au fost introduse în textul constituțional.
În privința separației puterilor în stat, Constituția din 1938 aduce noi modificări în privința titularilor astfel: puterea legislativă este încredințată Regelui prin Reprezentanța Națională, puterea executivă îi aparține tot Regelui care o exercită prin Guvernul său iar puterea judecătorească este exercitată de organele ei. Această Constituție reintroduce „vechea tradiție a acestei țări, în care puterea executivă, având răspunderea, trebuie să aibă și independența și puterea de a lucra”. În plus, se desființează sistemul democrației parlamentare, unde Guvernul reprezenta majoritatea parlamentară iar puterea executivă se exercita sub controlul puterii legislative. Astfel, deși separația era menținută formal, în fapt se introducea sistemul concentrării puterilor.
O altă perioadă nefastă pentru statul de drept, unde principiul separației puterilor în stat a fost încălcat, a fost regimul totalitar comunist. Constituțiile comuniste au încercat fundamentarea principiului unității puterii de stat și astfel, ideea separării puterilor a fost suprimată. Drept urmare, puterea de stat aparținea „organelor puterii de stat” sau „organelor supreme” precum Marea Adunare Națională, Consiliul de stat și Președintele Republicii Socialiste România.
Literatura socialistă privea critic principiul separației puterilor, amintind expeditiv despre această „teorie burgheză” doar în contextul comparării sistemelor de stat și doar pentru a evidenția unicitatea acesteia. Astfel, în lucrările vremii nu se regăseau decât opinii care reluau poziția oficială marxistă și considerau principiul separației puterilor ca fiind „prozaica diviziune a muncii din industrie, aplicată la mecanismul statului”.
Din fericire, odată cu Revoluția din 1989 principiul separației puterilor este reafirmat prin Comunicatul către țară al Consiliului Frontului Salvării Naționale. Același principiu se mai regăsește și în Decretul-lege nr. 92/1990 privind alegerea Parlamentului și Președintelui României.
Cu ocazia dezbaterilor Adunării Constituante, membrii acesteia au avut rețineri în enunțarea acestui principiu în textul constituțional, datorită relevanței și actualității acestuia considerate de cei mai mulți dintre ei depășite. Drept urmare, în primul text al Constituției nu s-a regăsit menționat expres principiul separației puterilor. Însă, articolul 80 prevedea ca Președintele României să exercite funcția de mediere între puterile statului. Mai târziu, prin legea nr. 92/1991 privind organizarea judecătorească se stabilea faptul că „puterea judecătorească este separată de celelalte puteri ale statului”. Deși nu era prevăzut în prima variantă a constituției din 1991, Curtea Constituțională susținea că principiul separației puterilor era valid. În acest sens, decizia Curții statua: „deși Constituția nu consacră în nici un text al său, expressis verbis, principiul separației puterilor, acest principiu rezultă din modul în care legea fundamentală reglementează autoritățile publice și competențele ce revin acestora.”
Din fericire, în 2003 s-a produs revizuirea legii fundamentale, ocazie cu care s-a consacrat explicit, în articolul 1, alineatul 4, „principiului separației și echilibrului puterilor”. Deși departe de a fi pus în aplicare total, acest principiu rămâne un deziderat pios, puternicul sistem politic actual fiind greu de combătut.
Separația puterilor în Franța
„Declarația drepturilor omului și cetățeanului”, adoptată la 26 august 1789 în timpul revoluției din Franța, statua suveranitatea poporului prin următorul text: „Principiul oricărei suveranități se întemeiază pe națiune. Nici o clasă, nici un individ nu pot să manifeste vreo autoritate care să nu se bazeze în mod limpede pe aceasta”. În lumina acestor evenimente, Adunarea Constituantă a instaurat o monarhie constituțională.
În aceași perioadă, dreptul de vot era acordat numai cetățenilor care plăteau un impozit egal cu plata a trei zile de muncă. Alegerile bazate pe votul acestor alegători au condus la alegerea unei Adunări legislative independente față de rege, care nu beneficia de dreptul de a o dizolva. În urma acestor episoade îngrijorătoare, regele și familia regală au încearcat să fugă din Franța dar au fost prinși și aduși înapoi pentru ca regele să fie suspendat. În același an, 1791, pentru a evita o intervenție străină și a curma radicalismul revoluționar, Adunarea Constituantă decide repunerea pe tron a regelui Ludovic al XVI-lea. În septembrie, cu ocazia votării unei noi Constituții, se formulează principul separației puterilor în stat.
Titlul al III-lea al Constituției franceze prevedea ca cele trei puteri legislativă, executivă și judecătorească, să fie exercitate în conformitate cu principiul separării puterilor în stat.
Puterea legislativă aparținea Adunării Naționale, compusă din reprezentanții poporului, și avea diferite prerogative precum propunerea, aprobarea și abrogarea legilor, stabilirea impozitelor, ratificarea tratatelor de pace și comerț, dispunerea urmăriri penale a miniștrilor și a înalților funcționari, etc.
Puterea executivă era exercitată de rege care nu avea dreptul de a iniția legi, însă putea recomanda Adunării adoptarea unor acte legislative. În schimb, regele putea refuza sancționarea legilor votate de Adunarea Națională, dar nu pentru mult timp. Suveranul avea dreptul de a numi miniștri, funcționari, ofițeri superiori, ambasadori și de a încheia tratate de pace, alianță și comerț pe care era obligat să le supună spre ratificare Adunării. Acesta era și șeful suprem al armatei și flotei franceze.
Puterea judecătorească se afla în mâna judecătorilor aleși de popor pe perioadă determinată. Aceștia nu aveau voie „să se amestece în exercițiul puterii legislative, nici să suspende executarea legilor”. Crimele politice erau în grija Înaltei Curți Naționale, însă cea mai importantă instituție judiciară franceză de la acea vreme era Tribunalul de Casație, care se pronunța asupra respectării formelor procesului.
Dizolvarea Adunării Constituante s-a produs imediat după redactarea Constituției, locul acesteia fiind ocupat de Adunarea legislativă. În cadrul Adunării Legislative se regăseau reprezentații burgheziei, 269 de locuri, și aripa stângă, formată din 136 de deputați, împărțită în două tabere: iacobinii și girondinii.
Evoluția statului francez a fost marcată negativ de declanșarea războiului cu Austria de la 20 aprilie 1792. În urma evenimentelor de atunci, în Adunarea Legislativă s-au format fracțiunile: monarhiști, republicani liberali (girondini) și republicani radicali (iacobini). Mai târziu, iacobini au reușit să-și mărească influența în Adunarea Legislativă și astfel au decis ca alegerile să aibă loc cu sufragiu universal masculin cu scopul de a reuni o nouă convenție constituțională. Astfel, prin Convenția Națională aleasă la 21 septembrie 1792, Franța a fost proclamată republică. Convenția prevedea în plus abolirea monarhiei și redactarea unei constituții republicane. Această nouă Consitutuție, promulgată la 15-16 februarie 1793 nu prevedea expres principiul separației puterilor în stat. Totuși, articolul I statua asupra faptului că puterea legislativă era încredințată Corpului legislativ unicameral, care putea adopta decrete și legi.
Puterea executivă aparținea Consiliului Executiv al Republicii format dintr-un secretar și 7 miniștri. Acest Consiliu avea obligația „de a executa și a face să se execute toate legile și decretele, votate de forul legiuitor”. Pe lângă acesta, Corpul Legislativ numea un corp al agenților principali ai administrației generale, cărora le fixa atribuțiile. Corpul Legislativ nu avea dreptul de a revoca membrii Consiliului Executiv dar îi puteau pune sub acuzare pentru prejudicii aduse statului.
Războiul civil dintre iacobini și girondini se încheie la 10 iunie cu victoria iacobinilor care instituie o dictatura revoluționară. Astfel, la 24 iunie 1793 se promulgă o nouă Consituție care întărește puterea Corpului Legislativ unicameral, acesta urmând să fie „unic, indivizibil și permanent”.
Puteri sporite primea și Consiliul Executiv care nu mai era un simplu agent de execuție. Cei 24 de membrii ai acestuia erau aleși de Corpul Legislativ din persoanele desemnate de adunările electorale. Acest organ conducea administrația generală, negocia tratate, numea și revoca agenții exteriori ai Republicii. Totuși aceste prerogative nu erau exercitate direct de Consiliu, ci de agenți aleși de Consiliu în conformitate cu directivele organului legislativ.
O nouă schimbare constituțională a avut loc la 22 august 1795 prin revenirea la putere a girondinilor și eliminarea iacobinilor radicali. Această nouă lege fundamentală prevedea expres principiul separației puterii în stat prin următorul text: „garanția socială nu poate exista dacă împărțirea puterilor nu este stabilită, dacă limitele lor nu sunt fixate și dacă responsabilitatea funcționarilor publici nu este asigurată”. Odată cu promulagarea noii Consituții, Corpul Legislativ devenea bicameral: Consiliul celor 500, care iniția și adopta textele, și Consiliul celor Bătrâni, care putea aproba sau respinge rezoluțiile primului Consiliu.
Puterea executivă a revenit Directoratului, format din cinci membrii numiți de Corpul Legislativ.
Puterea judecătorească aparținea judecătorilor care nu puteau hotărî sau suspenda executarea legilor și nici cita în fața tribunalelor administratorii.
Prin lovitura de stat dată de Napoleon Bonaparte la 9 noiembrie s-a instaurat regimul consulatului. Cu această ocazie, la 13 decembrie 1799, a fost promulgată o nouă lege fundamentală care prevedea ca Directoratul să fie înlocuit de Consulat. Din nou, Franța renunțase la principiul separației puterilor în stat. Guvernul era format din 3 consuli, dintre care doar Primul Consul deținea atibuții extinse precum numirea și revocarea membrilor Consiliului de Stat, miniștrilor, ofițerilor, membrilor administrației locale și promulgarea legilor.
Consiliul de Stat elabora proiectele de lege pe care le susținea în fața Corpului Legislativ și întocmea regulamentele administrative la solicitarea Guvernului.
În acea perioadă Corpul Legislativ era poreclit și Corpul Muților datorită ușurinței cu care adopta proiectele de lege. Membrii acestuia nu interveneau asupra expunerii susținute de consilierii de stat și de tribuni, trecând la vot fără a cere lămuriri.
La 18 mai 1804 Napoleon a preluat puterea personal și a proclamat imperiul. Acesta a menținut instituția Senatului dar a hotărât ca această cameră să fie formată exclusiv din persoane devotate împăratului, pe o perioadă de un an. Deși Consiliul de stat era divizat în șase departamente precum legislație, comerț, marină, război, finanțe și interne iar Tribunalul deținea trei secțiuni: legislație, interne și finanțe, în realitate puterea leguitoare era deținută exclusiv de împărat. Corpul legislativ era de asemenea, un organ fantomă, activitatea acestuia fiind ani de-a rândul inexistentă. În acea perioadă, împăratul promulga legi, prezida Senatul și Consiliul de stat, încheia tratate, numea și revoca înalți funcționari, miniștri, ș.a.
Înlăturarea lui Napoleon a permis realizarea unui nou proiect de lege fundamentală instituită la 4 iunie 1814 sub denumirea Charta. Acest proiect prevedea principiul separației puterilor în stat și statua că regele era șeful suprem al statului, printre atribuțiile acestuia numărându-se numirea și revocarea înalților demnitari, declararea războiului și a stării de pace, comandarea armatei și flotei, semnarea tratatelor politice, emiterea ordonanțelor, adoptarea regulamentelor, acordarea titlului de pair, sancționarea și promulgarea legilor. Miniștrii care alcătuiau, în calitate de șefi ai departamentelor și miniștri fără portofoliu, Consiliul de Miniștri, ajutau regele să-și îndeplinească atribuțiile. Senatul și Camera Deputaților erau înlocuite de Camera pairilor care, alături de rege, exercitau puterea legislativă în locul Corpului Legislativ.
În 1830, izbucnirea unei noi revoluții înlătură restaurația și instituie regimul monarhiei din iulie 1830-1848. Noua Chartă din 1830 prevedea ca inițiativa legislativă să fie împărțită de rege și de cele două Camere. Puterea executivă aparținea regelui care deținea dreptul de a numi și revoca miniștrii.
Ulterior statul francez a mai trecut prin schimbări istorice importante care, inevitabil, s-au tradus prin schimbări de ordin constituțional. Constituția în vigoare este cea adoptată la 4 octombrie 1958, denumită Constituția celei de-a cincea Republici.
Regimul francez este semi-prezidențial, un model intermediar dintre regimurile parlamentar și prezidențial. Apariția acestui model din 1958 s-a dorit a fi o replică la regimurile prezindențiale și parlamentare care să readucă în prim plan principiul separației puterilor în stat.
Generalul de Gaulle considera că președintele trebuie să beneficieze de încrederea poporului pentru ca deciziile sale să se bucure de legitimitate. În această viziune, magistratura supremă a statului este exercitată de Președintele Republicii, care deține concomitent atribuțiile de arbitru și garant.
Puterea executivă este încredințată, ca și în țara noastră, Președintelui și Guvernului. Guvernul francez nu trebuie învestit de Parlament pentru că derivă din voința Președintelui. Schimbarea Guvernului nu poate avea loc decât în urma demisiei, caz în care, Adunarea Națională adoptă moțiune de cenzură. Demisia Guvernului poate fi determinată de voința premierului ca urmare a angajării răspunderii guvernului sau neaprobarea unui program sau a unei declarații de politică generală a Guvernului.
Particularitatea sistemului francez constă în posibilitatea Președintelui de a intervenii în treburile Guvernului prin conducerea lucrărilor Consiliului de Miniștrii, numirea civililor și militarilor în funcții, etc.
Deși principiul separației puterilor este amintit de-a lungul istoriei în multe dintre constituțiile franceze, reglementările acestor legi fundamentale dau posibilitatea Guvernului de a legifera în anumite domenii.
Datorită faptului că Președintele este ales pe o perioadă de 7 ani, iar Guvernul rezultă din majoritatea parlamentară, între aceștia se pot naște disensiuni denumite „coabitări”. Aceste neînțelegeri pot conduce la blocaje instituționale sau la obligarea Președintelui de a ține seama de majoritatea parlamentară când numește premierul și miniștrii.
Tot Guvernul poate decide în privința administrației și a forțelor armate fapt ce evidențiază discrepanța structurală dintre executiv și administrație pe de o parte, și dintre executiv, administrație și forțele armate, pe de altă parte.
IV. Executivul în România și Franța
Relația guvernare-administrație publică. Rolul executivului și preeminența acestuia în raport cu legislativul
Despre administrația publică, literatura de specialitate afirmă faptul că aceasta „constă într-o activitate chibzuită, rațională și eficientă de utilizare a resurselor umane, materiale și financiare în scopul obținerii unor rezultate maxime cu eforturi minime”.
O altă opinie doctrinară definește administrația ca fiind o „activitate ce constă într-o prestație a unei persoane sau a unui grup de persoane în folosul altora, fără de care prestatorul activității se află în anumite raporturi juridice și căruia beneficiarul prestației îi pune la dispoziție mijloacele materiale și financiare necesare.”
Mircea Preda atrăgea atenția asupra faptului că tipul de adminstrație este definit în funcție de scopul pentru care se execută activitatea, după cum urmează: dacă activitatea urmărește un interes particular, ne aflăm în fața unei administrări particulare, iar dacă activitatea urmărește un interes general, național sau local, ne regăsim în prezența unei administrări publice.
Același autor notează că sensul organic al noțiunii de administrație publică face referire la cercetarea locului și rolului structurilor organizatorice care o realizează, prin raportarea la activitatea legislativă și la cea judecătorească.
Legăturile administrației publice cu cele trei puteri sunt:
puterea legislativă trasează prin legislație direcția de urmat a administrației publice;
puterea judecătorească ia hotărâri ce trebuie aplicate și executate de administrație;
puterea executivă este legată cel mai bine de administrație, dar nu se identifică cu aceasta, având o sferă mai largă de cuprindere.
Corneliu Manda vede administrația și executivul ca pe o unitate structurală unică, în a cărei sarcini intră întreg conținutul funcției publice. Executivul realizează și sarcini administrative, dar nu trebuie considerat că acesta se poate confunda cu administrația însăși și nici că activitatea executivului se limitează la conducerea administrației.
Funcția executivă a statului se realizează prin două tipuri de activități: de guvernare și de administrare. Deosebirea dintre cele două constă în faptul că activitatea de administrare întrunește toate serviciile publice ce urmăresc satisfacerea interesului general.
În ceea ce privește raportul dintre administrația publică și activitatea executivă, trebuie menționat că administrația publică reprezintă doar o parte din activitatea excutivă, alături de alte forme variate. Conform articolului 102 din Constituția României, administrația publică se află sub controlul puterii executive, Guvernul având rolul de a exercita conducerea generală a administrației publice. Aceste prevederi plasează administrația publică sub voința politică datorită faptului că este realizată în cea mai mare măsură de executiv.
În privința separației puterilor în stat, problema fundamentală identificată de doctrină este dificultatea distingerii dintre legislativ și executiv. Inițial s-a considerat că fiecare autoritate beneficia de propria putere, cele două situându-se pe poziții antagonice, de unde ideea separației puterilor.
Doctrina actuală consideră că „adevărata divizare nu mai este cea dintre puterea de a face legea și puterea de a executa, ci dimpotrivă, între puterea care aparține executivului de a conduce politica națională, utilizând administrația publică, pe de-o parte, și libertatea lăsată legislativului de a controla acțiunea executivului, pe de altă parte”.
Astăzi asistăm la tendința guvernului de a ghida conform deciziilor politice concretizate prin legi sau măsuri executive, organelor legiuitoare revenindu-le rolul de organisme de reflecție și control ale acțiunilor guvernului. Părerile doctrinare atrag atenția asupra faptului că în relația executiv-legislativ, guvernul nu are un rol secundar, ci de cele mai multe ori primordial, el devenind „elementul motor și dinamic al întregului sistem politic”.
Analizarea raportului dintre executiv și legislativ pornește de la textul constituțional care prevede că Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării, iar executivul nu poate decât adopta norme de punere în aplicare a legilor, în vederea punerii acestora în executare. Ca o excepție, prin instituția delegării legislative, legea fundamentală dă posibilitatea guvernului să emită ordonanțe ce conțin norme cu putere de lege.
Asemenea celor două Camere ale Parlamentului, structura executivului este bicefală, fiind alcătuită din Președintele României și Guvern. Organizarea parlamentară este expresia atât a unei tradiții cât și a necesității instituționale, pentru eficientizarea sistemului legislativ și pentru evitarea concentrării puterii într-o singură cameră, ca în timpul regimului comunist.
Așadar, cele mai multe opinii doctrinare susțin afirmația conform căreia executivul este bicefal, compus din Președintele României, pe de o parte, și Guvern, reprezentat de primul-ministru, pe de altă parte.
În legătură cu atribuțiile Președintelui, există păreri care afirmă faptul că acesta ar face parte atât din sistemul organelor legislative cât și din cel al organelor executive. Această afirmație are ca fundament reglementarile constituționale conform cărora Președintele poate promulga legi sau dizolva Parlamentul. Totuși nu trebuie pierdut din vedere faptul că legea fundamentală statuează expres rolul șefului statului de mediator între puterile statului, precum și între stat și societate, plasându-l pe acesta atât în afara puterii legislative cât și a celei executive.
Atribuțiile șefului de stat au în cea mai mare parte a lor, caracter administrativ dar acesta deține și atribuții cu caracter politic, condiționate de acordul Parlamentului, de propunerea premierului, etc.
Pe de altă parte, atribuțiile Guvernului nu sunt delimitate strict de legea fundamentală, neputându-se face distincția între atribuțiile preponderent politice sau cele preponderent administrative. Când face referire la rolul Guvernului, Consituția statuează prin articolul 102 că acesta constă în realizarea politicii interne și externe a țării și conducerea generală a administrației publice.
Titlul III al legii fundamentale în vigoare, referitor la raporturile dintre Parlament și Guvern, amintește rolul politic al Guvernului, exprimat prin colaborarea cu autoritatea legiuitoare în cazul inițiativei și delegării legislative.
Referitor la delimitarea administrării de guvernare, doctrina franceză notează faptul că în timp ce „guvernarea vizează decizii esențiale ce angajează viitorul națiunii, administrația reprezintă activitatea prin care autoritățile publice asigură satisfacerea necesităților de interes public, folosind prerogativele de putere publică de care dispun. Toate regimurile politice se caracterizează prin exitența unor autorități cu caracter constituțional și origine politică aflate în funcția administrației, diferite de la o guvernare la alta.”
De fapt, separarea elementului politic de nivelul puterii executive este dificilă pentru că cei doi conducători ai executivului se comportă ca autorități politice în relațiile cu Parlamentul. Literatura de specialitate amintește că „între Președinte și Guvern, reprezentat de primul-ministru, nu există raporturi de subordonare, ci doar de colaborare, regimul politic actual fiind caracterizat ca un regim semiprezidențial atenuat sau parlamentarizat, apropiat de un regim parlamentar clasic sau semi-parlamentar.”
Președintele ca șef al executivului
Adunarea constituată din țara noastră din 1991 a încercat satisfacerea nevoii de reprezentare a statului dar și nevoia de arbitraj între puterile existente în stat prin principiul separației puterilor. Cele mai multe discuții în cadrul acestei adunări s-au purtat pe marginea subiectului șefului de stat, care astăzi reprezintă o formă de compromis între curentul republican (majoritar) și cel monarhic (minoritar).
În acest mod s-a făcut trecerea de la regimul semi-prezidențial, consacrat prin Decretul-Lege nr. 92/1990, care prevedea preeminența șeful statului în raport cu Guvernul, la statuarea unor responsabilități ale Președintelui apropiate de regimul parlamentar clasic, cu singura deosebire că este ales prin vot universal direct. Acesta are atribuții mai limitate decât un președinte dintr-un regim semi-prezindețial clasic, precum cel francez. Astfel, despre regimul politic românesc, doctrina de specialitate afirmă faptul că țara noastră este mai aproape de un regim parlamentar decât de unul semi-prezidențial, denumind regimul politic semi-prezidențial atenuat sau parlamentarizat.
Deși în privința acestor aspecte, legiuitorul constituant român a căutat introducerea trăsăturilor franceze în legea fundamentală românească, sistemul constituțional este deosebit de cel francez prin diminuarea influenței politice a Președintelui și responsabilizarea Guvernului cu acestea. În plus, multe dintre atribuțiile șefului de stat depind de aprobarea Parlamentului. Asemănările dintre legile fundamentale franceză și română se reduc în mare parte, la modalitatea de votare, ambele Constituții prevăzând procedura alegerii prin vot universal direct, în două tururi de scrutin.
Rolul politic al președintelui francez este destul de important, acesta având dreptul de a participa la toate ședințele Guvernului și a le prezida, de a dizolva adunările legiuitoare (după consultarea președinților acestora și a premierului), de a prezida Consiliul Superior al Magistraturii, de a numi premierul fără acordul expres al Camerelor, etc.
Șeful statului român are un rol politic mult diminuat față de cel al omologului său francez, caracterizarea acestuia fiind mai aproape de un regim politic parlamentar decât de unul semi-prezidențial. Constituția franceză reglementează insituția președintelui ca fiind asemănător unui „funcționar neutru” și nu a unui „personaj politic puternic”, idee împrumutată și de legiuitorul constituant român.
Articolul 80 al Consituției în vigoare ni-l înfățișează pe șeful statului român într-o triplă ipostază:
șef de stat;
șef al executivului;
garant al Consituției și mediator între puterile statului.
Ca șef al executivului, Președintele României are obligația de a garanta independența țării și unitatea și integritatea teritorială (scop în care este „comandantul forțelor armate” și „președinte al Consiliului Suprem de Apărare a Țării”). Astfel, președintele statului are atribuții în domeniul apărării, precum declararea mobilizării și respingerea agresiunii armate, și în situații excepționale precum instituirea stării de urgență și a celei de asediu. În ceea ce privește raporturile acestuia cu Guvernul, articolul 87 al Constituției îi conferă șefului statului dreptul de a participa la ședințele Guvernului.
Din poziția de garant al Constituției și mediator între puterile statului, Președintele României realizează un „arbitraj” între „puterile statului” sau, după caz, între „stat și societate”. Acest aspect nou în Constituția României este împrumutat din Constituția în vigoare a statului francez care prin articolul 5 statuează că Președintele veghează la respectarea Constituției și asigură „funcționarea regulată a puterilor publice, precum și continuitatea statului”.
După cum am menționat anterior, șeful statului este unul dintre cei doi șefi ai executivului, dar deține atribuții restrânse în comparație cu Primul-ministru. Drept urmare, „funcția politică cea mai importantă a țării în sfera executivului este funcția de prim-ministru, neavând relevanță cine ocupă această funcție, o personalitate neutră față de partidele politice care și-au asumat responsabilitatea guvernării sau un lider al acestor partide”. Această afirmație vine în urma contabilizării atribuțiilor premierului în sfera executivă, așa cum rezultă din articolul 101 al Constituției.
În privința relațiilor dintre Președinte și Guvern, legea fundamentală atribuie Președintelui următoarele obligații:
desemnarea candidatului la funcția de Prim-ministru;
numirea Guvernului pe baza votului de încredere acordat de Parlament;
numirea și revocarea membrilor Guvernului, în caz de remaniere;
consultarea Guvernului;
participarea la ședințele Guvernului.
Tot ca șef al executivului, Președintele României conduce activitatea Consiliului Suprem de Apărare a Țării având dreptul să convoace lucrările acestuia și să coordoneze întreaga activitate a acestei autorități. Funcția de vicepreședinte a consiliului este ocupată de premierul în funcție care are obligația de a-l suplini pe președinte în caz de absență.
Guvernul și rolul său în cadrul executivului
După cum reglementează rolul politic al Guvernului, Constituțiile occidentale se împart în două categorii: Constituții care prevăd explicit rolul Guvernului și Constituții care nu fac o clarificare expresă, lăsând ca rolul Guvernului să fie determinat în urma interpretărilor.
Constituția franceză prevede în textul său ca Guvernul să exercite un rol dihotomic: politic și administrativ. Deși Guvernul francez are și prerogative legislative, în textul legii fundamentale acestea nu se regăsesc explicit. În privința rolului politic, Guvernul francez are atribuții atât pe plan intern cât și extern, iar execuția acestora este supusă controlului parlamentar. Mai mult, articolul 20 al Constituției Franței oferă dreptul Guvernului de a hotărî politica națiunii. Legea fundamentală din țara noastră prevede umătoarele: „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice.” Astfel, referitor la rolul Guvernului, legiuitorul constituant român a adoptat modelul francez, după care „Guvernul este parlamentar prin origine și guvernamental prin funcție, reținând că programul politic rămâne un document exclusiv al Guvernului, dar liniile sale de forță sunt acceptate de Parlament.”
Prin rolul de conducător al administrației publice, Guvernul este poziționat ca organ central de competență materială generală. Această afirmație doctrinară este susținută de practica administrației publice care realizează totalitatea serviciilor publice dintr-un stat. Pentru întărirea acestor afirmații, unele dintre Constituțiile europene au prevăzut în textele lor calificarea Guvernului ca „organ suprem al administrației publice”.
Interferența Guvernului în planul juridicului are loc prin inițierea proiectelor legislative și adoptarea hotărârilor pentru punerea acestora în practică, precum și supravegherea activității administrației publice. Literatura de specialitate clasifică raporturile administrative ale Guvernului astfel:
de supraordonare față de ministere;
de colaborare cu autoritățile administrative autonome;
de tutelă administrativă în raport cu autoritățile deliberative teritoriale.
În privința votului de învestitură, din textul constituțional reiese că acesta are valoare de fapt juridic pentru că autentifică „încheierea contractului de guvernare” dintre Parlament și Guvern. Astfel, politica guvernamentală propusă de candidatul la funcția de premier reprezintă doleanța partidului din care face parte, iar aplicarea acesteia nu este posibilă fără acordul Parlamentului. Un program de guvernare reprezintă un program politic oficial de guvernare a țării, acceptat de Parlament.
„Contractul de guvernare” încheiat între Parlament și Guvern poate fi reziliat de ambele părți. Momentele de tensiune politică sau stările conflictuale internaționale ce se pot ivi în timpul guvernării pot duce la disensiuni între Guvern și Parlament, datorate dezacordurilor dintre cele două instituții pe planul politic. „Un Guvern responsabil, adică conștient de misiunile sale, cu oameni care văd țara și prosperitatea cetățenilor ei înaintea afacerilor proprii, nu poate accepta această stare de incertitudine. Dacă vorbim de un Guvern cu spirit accentuat de responsabilitate, trebuie să admitem că este vorba, înainte de toate, de un Prim-ministru cu atari calități morale care dorește clar, fără echivoc, să-și clarifice poziția față de Parlament, dar pretinde, corect, și Parlamentului același lucru.” Această „clarificare de poziții” poartă denumirea de angajare a responsabilității Guvernului, de către premier, în fața Parlamentului.
Constituția franceză, art. 49, alin (1), statuează asupra faptului că premierul poate angaja răspunderea Guvernului, după consultarea cu ceilalți miniștrii, în următoarele cazuri: asupra programului său, asupra unei declarații de politică sau asupra unui text. Astfel, declanșarea unei moțiuni de cenzură poate avea loc în urma unei „provocări” a premierului asupra programului de guvernare sau a unei declarații de politică generală.
Legea fundamentală din România prevede că angajarea răspunderii Guvernului poate fi făcută în fața celor două Camere reunite în ședință comună și poate viza un proiect de lege, un program sau o declarație de politică generală. După prezentarea unuia dintre documentele anterioare se poate depune moțiunea de cenzură în termen de trei zile. Votarea moțiunii de cenzură presupune demiterea Guvernului, indiferent de conținutul documentului care a stat la baza angajării răspunderii. În cazul în care moțiunea nu este votată, articolul 113 prevede că „proiectul de lege prezentat se consideră adoptat, iar programul sau declarația de politică generală devin obligatorii pentru Guvern”.
Riscul asumat de Guvern cu ocazia angajării răspunderii, poate obține lucruri care în procedura parlamentară nu ar fi fost posibile. Particularitatea acestei proceduri constă în faptul că executivul poate obține o lege pe care, strict teoretic, legislativul să nu o fi legiferat.
Delegarea legislativă a fost definită ca reprezentând modalitatea de conlucrare între Parlament și Guvern, în virtutea principiului separației și colaborării puterilor în stat, în temeiul căruia Guvernul este învestit cu exercitarea în anumite condiții, a unei funcții legislative. Actul prin care Guvernul își exercită această delegare este ordonanța. În privința actelor Guvernului român legiuitorul constituant reglementează trei tipuri de acte: hotărâri, ordonanțe și acte exclusiv politice. Procedura delegării legislative prevede ca ordonanțele guvernamentale să fie emise numai în baza unei legi de abilitare adoptate de Parlament.
Ordonanțele de urgență sunt acte executive, din punct de vedere organic, și acte legislative, din punct de vedere material. Acestea au un caracter „hibrid” pentru că sunt emise de o autoritate executivă dar își produc efectul în materie legislativă.
Revenind la textul constituțional francez, acesta conține diferite dispoziții referitoare la actele Guvernului. Astfel, în articolul 13 al legii fundamentale franceze se menționează că Președintele semnează ordonanțele și decretele deliberate de Consiliul de Miniștri, iar în articolul 22, referitor la actele Primului-ministru se menționează că acestea se contrasemnează de miniștrii ce au obligația executării lor. În privința delegării legislative, articolul 38 al Constituției franceze prevede că Guvernul poate adopta acte normative în domeniul rezervat legii, numai cu aprobarea Parlamentului. Aceste măsuri se iau după avizarea Consiliului de Stat și devin efective după publicare, cu excepția cazului în care proiectul legii nu este depus la Parlament înainte datei fixate de legea de abilitare. Dacă termenul impus de legea de abilitare este depășit, hotărârile respective nu se mai pot modifica decât prin lege.
Delegarea legislativă este privită de doctrina de specialitate ca fiind un „rău necesar” pentru că:
prin intermediul acesteia se reface unitatea procesului normativ, scindat prin existența unui domeniu exclusiv de legiferare și a unui domeniu legiferat;
este adecvată mai ales în domenii susceptibile de o reglementare tehnică;
prin intermediul ei se pot înlătura piedicile parlamentare.
Același autor atrage atenția asupra faptului că delegarea legislativă poate compromite principii precum: principiul legalității democratice, principiul delimitării funcției legislative de cea executivă, principiul monopolului legislativ, principiul interdicției delegării competenței în dreptul public.
Din nefericire, în ultimii ani, delegarea legislativă nu a mai avut un caracter excepțional, Guvernul apelând la acest drept tot mai des și astfel „banalizâd” principiul separației puterilor în stat.
V. Concluzii
Atât legea fundamentală românească cât și cea franceză prevăd un executiv bicefal sau dualist, caracteristic regimurilor parlamentare. Deși Președintele este unul dintre șefii executivului, centrul de greutate al realizării acestei puteri cade pe Guvern. Puterea executivă are din ce în ce mai multă putere, el nemaifiind un simplu executat al regulilor trasate de legislativ. Această tendință de responsabilizare a Guvernului se regăsește în toate sistemele democratice, indiferent că sunt parlamentare sau prezidențiale. Guvernul are „sarcina fundamentală de a realiza politica națiunii, el este inițiatorul, modelatorul și executantul măsurilor de redresare economică, de scăderea a inflației și stabilizare economică, el răspunde de ordinea publică, de apărarea națională sau de raporturile statului cu alte state.”
Deși aceste responsabilități se împart între mai multe autorități, Guvernul este primul responsabil de buna îndeplinire a lor. Astfel se explică faptul că cele mai multe proteste, mitinguri, greve sau alte forme de demonstrații se îndreaptă împotriva măsurilor guvernamentale și nu a Parlamentului sau șefului de stat. De cele mai multe ori protestele se încheie cu un Guvern demisionar. Totuși, principiul separației și echilibrului puterilor presupune ca Parlamentul să exercite un control permanent asupra Guvernului și asupra executivului în general, iar de aici vine dificultatea definirii rolul Guvernului în textul fundamental.
VI. Bibliografie
Paul Andersen, Ungültige Verwaltungsakte, Manheim/Berlin/Leipzig, 1927
Dumitru Brezoianu, Drept administrativ român, ed. All Beck, București, 2004
Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constituția României- comentată și adnotată, București, editura Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, 1992
Ion Deleanu, Tratat de drept constituțional, București, editura C.H.Beck, 2006
Vlad Georgescu, Istoria românilor. De la origini și pânã în zilele noastre, ediția a IV-a, Editura Humanitas, 1995
Gheorghe Tănase Gheorghe, Separația puterilor în stat (Marea Britanie, Statele Unite ale Americii, Franța, România), București, Editura Științifică, 1994
Frank J. Goodnow, Drept administrativ comparat, SUA, 1963
W.B. Gwyn, The Meaning of the Separation of Powers. An Analysis of the Doctrine from Its Origin to the Adoption of the United States Constitution, Tulane University, New Orleans, 1965
A. Hauriou, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Editura Montchrestien, 1967
Cristian Ionescu, Dezvoltarea constituțională a României. Acte și ducumente 1740-1991, ediție revăzută și adăugită, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, București, 2000
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Volumul I, ediția a III-a, editura All Beck, București, 2001
G. Jéze, Les principes généreaux du droit administratif, ediția a III-a, Paris, Marcel Giard, 1925, Préface, p. XIII
Montesquieu, Despre spiritul legilor, traducere și note de Armand Roșu și studiu introductiv de Dan Bădărău, Editura Științifică, 3 vol., 1964-1970
Paul Negulescu, Tratat de drept administativ. Principii generale, vol. I, ediția a IV-a, Institutul de arte grafice ”E. Marvan”, București, 1934
Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept public, Casa Școalelor, București, 1942, vol. I.
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ediția a IV-a, București, Editura Lumina Lex, 2007
Ioan Muraru, Drept constituțional, vol.II, București, 1994
Ioan Muraru și Elena Simina Tănăsescu, Drept constituțional și instituții politice, vol. II, ediția a XII-a, București, editura C.H.Beck, 2006
Mihai Oroveanu, Tratat de știința administrației, Editura Cerma, București, 1996
Mihai Oroveanu, Tratat de drept administrativ, ed. a II-a revăzută și adăugită, București, ed. Cerna, 1998
Mircea Preda, Drept administrativ. Partea generală ediția a IV-a, Ed. Lumina Lex, București, 2006
Mircea Preda și C. Voinescu , Drept administrativ. Partea generală, București, 1992
Jean Rivero, Curs de drept administrativ comparat
Ulrich Scheuner, Der Einfluss des französischen Verwaltungsrecht, DÖV, 1963, p. 174, de asemenea, Curs de drept administrativ comparat (redactat după notele lui J. Rivero), Paris, 1957-1958
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul I, ediția 2, editura CH Beck, București, 2008
G. Vedel și P. Delvolvé, Droit administratif, Presses Universitaires de France, Ediția 10, Paris, 1988, p. 55
Legislație
Constituția României din 1991, revizuită prin legea 429/2003
Constituția Franței din 1958, revizuită în 2003
Legea (referitoare la organizarea judiciară) din 16-24 august 1790, art. 13
Regulamentul Organic al Moldovei, ediție integrală realizată de Dumitru Vitcu și Gabriel Bădărău, cu sprijinul lui Corneliu Istrati, Editura Junimea, Iași, Academia Română, Institutul de Istorie „A. D. Xenopol”, 2004
Legea 92/1991, Publicată în MOf. I, nr. 197 din 13 august 1992, dispozițiile ei au fost abrogate aproape în totalitate prin Legea nr. 304 / 28 iunie 2004 (M.Of. I, nr. 576 / 29 iunie 2004)
Decizia nr. 209 / 30 noiembrie 1999, publicată în M. Of. I, nr. 76 / 21 februarie 2000
Bibliografie
Paul Andersen, Ungültige Verwaltungsakte, Manheim/Berlin/Leipzig, 1927
Dumitru Brezoianu, Drept administrativ român, ed. All Beck, București, 2004
Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constituția României- comentată și adnotată, București, editura Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, 1992
Ion Deleanu, Tratat de drept constituțional, București, editura C.H.Beck, 2006
Vlad Georgescu, Istoria românilor. De la origini și pânã în zilele noastre, ediția a IV-a, Editura Humanitas, 1995
Gheorghe Tănase Gheorghe, Separația puterilor în stat (Marea Britanie, Statele Unite ale Americii, Franța, România), București, Editura Științifică, 1994
Frank J. Goodnow, Drept administrativ comparat, SUA, 1963
W.B. Gwyn, The Meaning of the Separation of Powers. An Analysis of the Doctrine from Its Origin to the Adoption of the United States Constitution, Tulane University, New Orleans, 1965
A. Hauriou, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Editura Montchrestien, 1967
Cristian Ionescu, Dezvoltarea constituțională a României. Acte și ducumente 1740-1991, ediție revăzută și adăugită, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, București, 2000
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Volumul I, ediția a III-a, editura All Beck, București, 2001
G. Jéze, Les principes généreaux du droit administratif, ediția a III-a, Paris, Marcel Giard, 1925, Préface, p. XIII
Montesquieu, Despre spiritul legilor, traducere și note de Armand Roșu și studiu introductiv de Dan Bădărău, Editura Științifică, 3 vol., 1964-1970
Paul Negulescu, Tratat de drept administativ. Principii generale, vol. I, ediția a IV-a, Institutul de arte grafice ”E. Marvan”, București, 1934
Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept public, Casa Școalelor, București, 1942, vol. I.
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ediția a IV-a, București, Editura Lumina Lex, 2007
Ioan Muraru, Drept constituțional, vol.II, București, 1994
Ioan Muraru și Elena Simina Tănăsescu, Drept constituțional și instituții politice, vol. II, ediția a XII-a, București, editura C.H.Beck, 2006
Mihai Oroveanu, Tratat de știința administrației, Editura Cerma, București, 1996
Mihai Oroveanu, Tratat de drept administrativ, ed. a II-a revăzută și adăugită, București, ed. Cerna, 1998
Mircea Preda, Drept administrativ. Partea generală ediția a IV-a, Ed. Lumina Lex, București, 2006
Mircea Preda și C. Voinescu , Drept administrativ. Partea generală, București, 1992
Jean Rivero, Curs de drept administrativ comparat
Ulrich Scheuner, Der Einfluss des französischen Verwaltungsrecht, DÖV, 1963, p. 174, de asemenea, Curs de drept administrativ comparat (redactat după notele lui J. Rivero), Paris, 1957-1958
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul I, ediția 2, editura CH Beck, București, 2008
G. Vedel și P. Delvolvé, Droit administratif, Presses Universitaires de France, Ediția 10, Paris, 1988, p. 55
Legislație
Constituția României din 1991, revizuită prin legea 429/2003
Constituția Franței din 1958, revizuită în 2003
Legea (referitoare la organizarea judiciară) din 16-24 august 1790, art. 13
Regulamentul Organic al Moldovei, ediție integrală realizată de Dumitru Vitcu și Gabriel Bădărău, cu sprijinul lui Corneliu Istrati, Editura Junimea, Iași, Academia Română, Institutul de Istorie „A. D. Xenopol”, 2004
Legea 92/1991, Publicată în MOf. I, nr. 197 din 13 august 1992, dispozițiile ei au fost abrogate aproape în totalitate prin Legea nr. 304 / 28 iunie 2004 (M.Of. I, nr. 576 / 29 iunie 2004)
Decizia nr. 209 / 30 noiembrie 1999, publicată în M. Of. I, nr. 76 / 21 februarie 2000
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Executivul In Contemporaneitate Studiu Comparativ Romania, Franta (ID: 121175)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.