. Executia Cheltuielilor Bugetare

CAPITOLUL I

SECTORUL PUBLIC ȘI EFICIENȚA ALOCĂRII RESURSELOR

1.1. Sectorul public și sectorul privat – concepte , comparații

"O politică economică corectă depinde , în mod crucial , de o apreciere corectă a activităților care cad în sarcina statului și a celor care cad în sarcina populației".

Societățile moderne au ceea ce se numește o "economie mixtă", o economie în care unele activități sunt îndeplinite de către sectorul privat , iar altele, de către guvern cu întrebuințarea fondurilor publice. Nu există o linie de demarcație clară între sectorul public și cel privat și nici între finanțele publice și cele private. Nu există o definiție exactă a "sectorului public". Se încearcă o definire a acestuia prin distincția între "piața privată" și "piața publică" sau, cel mai adesea, prin descrierea activităților (rolurilor) sectorului public (ale guvernului) .

Bailey descrie sectorul privat , astfel: "Sectorul de piață este clasificat drept privat , nereglementat, activitatea economică furnizând producția în funcție de voința de a plăti a consumatorului, alocarea de bunuri și servicii depinzând în ultimă instanță de existența sau absența profiturilor și definește sectorul public în următorii termeni: Sectorul public este clasificat drept furnizor de servicii planificate în afara pieței, furnizarea lor fiind determinată în colectiv prin intermediul proceselor democratice de luare a deciziei, iar alocarea, de nevoile celui care le primește”.

În timp ce operațiunile bugetului public implică flux monetar de venituri și cheltuieli , problemele de bază nu sunt de domeniul finanțelor. Ele nu au a face cu banii , cu lichiditățile sau cu piețele de capital, ci, mai de grabă cu alocarea de resurse, distribuirea veniturilor, ocuparea forței de muncă, stabilitatea și creșterea prețurilor. Toate acestea sunt aspecte de politică economică și apar în legătură cu bugetul public.

Economia de piață are un sistem de valori particular și propriile reguli în ce privește luarea deciziilor. De exemplu, crearea de avuție este pusă în valoare printr-un sistem competitiv de prețuri. Profiturile revelează crearea avuției și servesc drept recompensă pentru riscurile asumate. Sistemul politic operează prin intermediul unei alte valori și printr-un alt sistem decizional. Sistemul de piață și cel politic, democratic, cunosc numeroase conflicte între valorile și modurile de luarea deciziilor. Un rezumat concis al acestor diferențe, așa cum apar ele în societățile democratice moderne este prezentat în tabelul următor .

Tabel nr. 1

În sistemul de piață, prețul reflectă valoarea, iar banul este metoda (mijlocul) schimbului de bunuri și servicii. Deciziile individuale sunt luate sub aspectul opțiunii privitoare la obținerea unui bun sau a unui serviciu. Rațiunea economică reprezintă baza acestei opțiuni.

Procesul politic reprezintă o decizie colectivă întemeiată pe negociere și compromis , care poate să nu aibă la bază rațiunea economică. Procesul politic cere, deseori, asumarea, din partea guvernului , a unor acțiuni care nu pot fi întreprinse de alte instituții . În procesul politic, puterea și influența pot să nu fie întemeiate pe avuție, cu toate că aceasta devine din ce în ce mai importantă, ci pe opinia publică și pe voturi. Procesul politic găzduiește , de asemenea, dezvoltarea unor interese organizate, speciale, în scopul influențării rezultatului, în cadrul unui sistem.

Tipurile de bunuri și servicii oferite diferă foarte mult de la sectorul public la cel privat , deși privatizarea a estompat această diferență. Sectorul privat se bazează pe cererea pieței și are drept scop satisfacerea nevoilor consumatorului. Astfel, bunurile și serviciile vor fi numai la îndemâna celor care au bani să le cumpere. Bunurile publice pot fi la îndemâna oricui , chiar dacă nu se plătește în mod direct pentru ele. Există o serie de bunuri și servicii care pot fi furnizate atât de sectorul privat , cât și de cel public. Decizia dacă un anume serviciu să fie furnizat de către guvern sau de companiile private, modul de plată pentru serviciul respectiv (impozite directe sau taxe de consumație), precum și controlul sau reglementarea prestării serviciului au loc în decursul procesului de politică publică.

Procesul politic nu cunoaște valori atât de explicit definite ca profitabilitatea sau recuperarea investițiilor, care caracterizează procesul economiei de piață. Bunurile și serviciile acordate prin intermediul sistemului politic se bazează pe alte criterii , așa cum ar fi distribuirea avuției, controlul asupra pozițiilor economice de monopol sau menținerea sănătății și bunăstării anumitor segmente de populație . Diferența fundamentală în sistemul valorilor este dictată de interesul reprezentat în fiecare sistem. Sistemul de piață se bazează pe indivizii care-și urmăresc interesul personal ca motivație centrală a acțiunilor lor. Procesul politic încearcă să ia decizii bazate pe un interes colectiv public, mai larg decât interesul individual al unei persoane . Definirea interesului public se face pe baza procesului politic , nu pe aceea a calculelor economice care pot fi efectuate în termenii interesului individual . În consecință, interesul public este mai greu de determinat.

Forța conducătoare în sistemul de piață identificat de Adam Smith este mâna invizibilă. Acesta a fost termenul folosit pentru fiecare individ care-și urmează propriul interes și, în același timp, fără să o știe, ajută la realizarea intereselor altora. Sistemul de piață descris de Smith este unul, în care forțele concurente ale intereselor individuale dau posibilitatea tuturor claselor interesate să-și mărească bunăstarea, fără să cunoască sau să vadă acțiunile celorlalți. Luarea unei decizii nu poate fi întotdeauna transparentă.

Dar, în procesul politic al societăților democratice, unde trebuie reprezentate interesele tuturor , deciziile sunt și trebuie să fie transparente. Ele trebuie luate în public, iar cei care le iau sunt obligați să fie răspunzători pentru ele. Răspunderea este impusă prin intermediul procesului electoral, și el transparent .

Există o mare diferență între rolurile jucate de indivizi și de grupuri de indivizi în sistemele democratice și de piață. Rolurile, în sistemul de piață , sunt orientate spre interesul particular al celor care caută să câștige din activitatea economică. Rezultatele se măsoară prin intermediul bunăstării și al profitului. Rolurile politice nu au a face cu rațiunea economică. În cadrul rolurilor politice, succesul se măsoară în termeni de putere și influență. Jucarea unor asemenea roluri cere convingere, târguială și compromis din partea fiecărui participant.

Și autoritatea supremă din fiecare sistem este foarte diferită. În sistemul economic, ea este reprezentată de către consumatori care dețin puterea ultimă prin modul în care își cheltuiesc banii. Dacă o firmă nu produce un produs la prețul pe care consumatorul ar fi dispus să-l plătească, atunci ea va da faliment. În procesul politic, cetățeanul este autoritatea ultimă, prin intermediul procesului electoral. În măsura în care un guvern nu vine în întâmpinarea nevoilor cetățeanului, cetățenii pot schimba guvernul prin mijloace pașnice și democratice. În această situație, voturile sunt obiectul de schimb, așa cum este banul în sistemul de piață.

Fiecare sistem oferă recompense diferite. În sistemul de piață, recompensa este profitul și, în cele din urmă, bunăstarea. Acest lucru îi motivează pe cei care desfășoară o activitate economică. Puterea și influența sunt recompensa în cadrul unui proces politic democratic . Acumularea avuției prin intermediul puterii politice nu este, în general, acceptată în societățile democratice, deși este posibil ca acest lucru să se întâmple din cauza corupției care-i vizează pe cei aflați la putere. Dar acesta este un aspect care poate fi acceptat de standardele culturale ale unei societăți.

Structura organizatorică a fiecărui sistem este diferită. În sistemul economic, afacerea sau structura colectivă , definită de anumite legi, este instituția majoră. În procesul politic, instituțiile publice sunt cele care operează la diferite nivele și prin diferite forme sau structuri. Într-un sistem bazat pe separația puterilor, instituțiilor majore ale executivului, puterea judecătorească pot fi considerate ca fiind structura principală. Instituțiile guvernamentale sunt definite de constituția unei țări , iar legile sunt elaborate în cadrul procesului politic.

Baza de operare a fiecărui sistem este diferită. Rațiunea economică reprezintă baza deciziilor luate în sistemul de piață. În sistemul politic, baza de operare este reprezentată de valorile, mai subiective, ale justiției, echității și dreptății. Avuția sau statutul social nu sunt, în general, o bază de diferențiere , a modului în care un individ va fi slujit de către guvern, chiar dacă anumite măsuri economice cum ar fi controlul veniturilor, sunt folosite pentru determinarea eligibilității și a nivelului serviciilor primite.

Tratamentul egal, indiferent de poziție sau de vreun alt factor, este considerat criteriul pentru primirea unei acțiuni guvernamentale ori pentru supunerea față de o astfel de acțiune. În consecință, guvernul trebuie să opereze pe o bază morală și legală, mai des , decât pe un anume criteriu economic .

1.2. Managementul public . Bunurile publice

Diferențele dintre sectorul public și sectorul privat, care au reprezentat argumente pentru o formă specializată de management în sectorul public sunt :

1). Deciziile în sectorul public pot fi coercitive, într-un mod în care nu este caracteristic sectorului privat. Cetățenii pot fi forțați să respecte deciziile, impozitele și sunt supuși sancțiunilor care derivă , în final, din puterile coercitive ale statului.

Elementul coercitiv nu este prezent în sectorul privat, dar este important datorită modalității dificile de abordare a sectorului public de către mulți oameni. Deoarece oamenii au dat putere societății, ei doresc un tratament corect și echitabil de la instituțiile ei. Elementul coercitiv restricționează, de asemenea, modalitatea de a considera publicul în calitate de clienți.

2). Sectorul public are forme diferite de responsabilitate în comparație cu sectorul privat. În timp ce managerii întreprinderilor private răspund în fața acționarilor, angajatul public răspunde în fața conducerii politice, a parlamentului , publicului și a variatelor componente ale sistemului judiciar . Deși responsabilitatea este o problemă pretutindeni , totuși , ea este mai puțin certă și mai neregulată în sectorul public.

3). Managerul serviciului public trebuie să facă față unei agende impuse din exterior de către conducerea politică . Faptul că o agendă politică trebuie urmărită și realizată poate conduce la conflicte între birocrație și politicieni. A lucra la o agendă politică face ca managementul să fie diferit în sectorul public pentru că a avea o mare parte din agendă impusă reduce domeniile de acțiune ale unui manager.

4). Sectorul public întâmpină dificultăți inerente în măsurarea rezultatului sau a eficienței. Îi lipsesc criteriile de evaluare. Multe componente ale sectorului public au o problemă în măsurarea performanței ceea ce își pune amprenta asupra managementului serviciului public ca întreg.

Măsurarea și evaluarea sunt posibile și în sectorul public, dar sunt mai dificile, iar lipsa unei măsurări adecvate a performanței poate permite unor părți ale serviciului public să nu îndeplinească anumite funcții și să nu fie analizate.

Din diferențele prezentate mai sus se poate concluziona că sectorul public este suficient de diferit pentru a necesita propria sa formă de management și nu aceea a sectorului privat. În condițiile actuale, modelul tradițional administrativ nu este unica modalitate valabilă de conducere a sectorului public, sarcina funcționarului public fiind acuma una managerială și nu administrativă.

Noul management public a apărut în Marea Britanie la începutul anilor "80, perioada începutul anilor "80, perioada guvernării Thatcher , având arie de cuprindere globală.

Forma rigidă, ierarhică, birocratică a administrației publice care a dominat cel mai mult în secolul XX , se schimbă cu o nouă formă flexibilă de management public. Această schimbare nu este o schimbare simplă a stilului managerial, ci o schimbare în rolul guvernării în societate și a relației guvern – cetățeni.

În loc de a reduce guvernul , cu speranța îmbunătățirii economice , strategia a constat în îmbunătățirea managementului guvernului. Dacă sectorul public dorește să rămână important , atunci trebuie să-și îmbunătățească performanțele, utilizând orice fel de mijloace . Aceasta a inclus importarea unor teorii și practici din sectorul privat și exportarea unor bunuri și servicii.

Conceptul de bunuri publice este definit de Samuelson astfel: acestea sunt bunuri "de care se bucură toată lumea în comun, astfel încât consumarea unui asemenea bun de către un individ nu împietează asupra consumării aceluiași bun de către un alt individ". Cele două caracteristici importante ale bunurilor publice sunt:

a). caracterul non-rivalitate ;

b). caracterul de non-excludere .

Caracterul non-rivalitate înseamnă că utilizarea unui bun public de către un individ nu reduce cantitatea de bunuri de acest fel pe care le consumă ceilalți indivizi și nu reduce beneficiile derivate din consumul rezervat celorlalți indivizi. Totuși, dacă fiecare individ se bucură de același nivel de bunuri publice , în vreme ce este furnizată o singură cantitate , acest lucru nu înseamnă că fiecare obține din acest consum același beneficiu (doar dacă nu toți indivizii au aceeași curbă cerere-beneficiu, ceea ce este puțin probabil). Astfel, furnizarea publică a unui bun non-rival va avea întotdeauna un impact distribuțional, aducând mai multe beneficii celor care prețuiesc mai mult bunul în cauză și mai puține celor care îl prețuiesc mai puțin.

Analiza economică dovedește că bunurile sunt non-rivale în consum când costurile marginale de adăugare a unei persoane în consumul bunului respectiv sunt zero ("coalimentare"). Aceasta apare din indivizibilitatea produsului. Adăugând una sau mai multe persoane (până la un anumit nivel), nu se adaugă costurilor variabile de producție bunul non-rival și, astfel, nu se adaugă nimic costurilor marginale, exemple tipice de bunuri non-rivale sunt emisiunile radio și Tv .

Caracterul de non-excludere poate fi explicat prin câteva abordări ale acestui principiu în relație cu bunurile publice. Unii autori sugerează următoarele caracteristici de non-excludere :

a). imposibilitatea tehnicilor de excludere a unui individ de la consumul bunurilor publice (caracterul de non-excludere tehnică);

b). nu este de dorit excluderea unui individ de la consumul bunurilor publice datorită rațiunilor economice sau sociale (cum ar fi deciziile publice) , costurile ridicate de tranzacționare sau costurile marginale zero ale consumului adițional în cazul bunurilor non-rivale .

Apărarea națională este deseori folosită ca exemplu de bun public pur. Este tehnic imposibil să excluzi pe un cetățean al țării să fie apărat. Există unele bunuri care pot fi socotite bunuri publice în urma unei decizii politice. Conform cu legislația națională, educația elementară ar trebui să fie acceptată pentru toți cetățenii și poate fi obligatorie.

Aceste două caracteristici (non-exlusivitate și non-rivalitate) sunt ale bunurilor publice pure (ex. apărarea națională, iluminatul străzilor etc.) .

"Cel puțin de când a scris Adam Smith lucrarea "The Wealth of Nations" în 1776, economiștii au recunoscut că o societate organizată are nevoie de anumite bunuri și servicii ale căror caracteristici tehnice (indivizibilitate , punere în comun a producției etc.) fac neprofitabilă furnizarea lor de către sectorul privat . Aceste așa – numite bunuri publice includ apărarea , legea și ordinea , justiția, educația de bază și înzestrarea drumurilor".

Pe lângă bunurile publice pure , teoria economică introduce noțiunea de bunuri mixte, ale căror caracteristici sunt :

~ caracterul de excludere ;

– rivalitatea ;

~ creșterea sau descreșterea calității când cantitatea de consum se schimba.

Relația dintre calitate și cantitate este numită colaționare și este baza pentru o reglementare optimă din partea guvernului și pentru stabilirea tarifelor pentru acest tip de bunuri .

Diferențele în cadrul analizei economice dintre bunurile private și cele publice derivă din caracteristicile lor. În analiza bunului privat, individul este un cumpărător cu amănuntul și un ajustant de calitate, în timp ce în cazul unui bun public, fiecare persoană este un cumpărător cu ridicata, ajustând prețul conform cu dispoziția de a-l plăti.

1.3. Interesul public și eficiența alocării resurselor

Definirea interesului public reprezintă o veche problemă în economie și în filozofia politică. Pe de o parte, interesul public ar putea fi determinat prin intermediul democrației directe, unde toți cetățenii pot vota fiecare aspect în parte. Dar de-a lungul secolelor, în măsura în care populația a crescut , iar societățile au devenit din ce în ce mai complexe, practicarea democrației directe a devenit cu neputință. De aceea, votul ca mijloc de exprimare a interesului public a fost înlocuit de sistemul democrației reprezentative. În timp ce acest sistem era un surogat al participării directe a cetățenilor, apariția unor interese speciale (interese de grup) în societățile complexe tindea să submineze ceea ce era considerat ca fiind interes public global. Drept urmare, încercările de evaluare a politicilor de finanțe publice ca fiind de interes public, în societățile moderne, au devenit imposibile, din cauza absenței unor criterii și metode specifice.

În teoriile de început din economia politică, o apropiere de definirea interesului public a fost propusă de filozoful și juristul englez Jeremy Bentham (1748-1832) și continuată de conaționalul său, filozof logician și economist John Stuart Mill (1806-1873). Bentham definea interesul public ca fiind acea acțiune producătoare de cel mai mare bine pentru cel mai mare număr de oameni.

Ar părea evident, în acest caz, ca toate deciziile publice să se întemeieze pe acest criteriu. Totuși, determinarea modului în care o mulțime beneficiază de o acțiune guvernamentală și a identității acelei mulțimi, în comparație cu numărul celor care au de pierdut în urma aceleași acțiuni este un lucru dificil, de fapt, practic imposibil de realizat. Acestei abordări îi lipsea un mecanism pentru a putea determina care este "cel mai mare bine".

Această ipoteză, avansată de Bentham și, mai târziu, susținută și aprofundată de John Stuart Mill, avea să ajungă să fie cunoscută sub numele de utilitarism. Ea avansa ideea utilității sau a satisfacției izvorâte din fiecare individ în urma consumării unui bun sau a unui serviciu, iar scopul ar fi fost acela de a aplica acele politici care să fie în stare să furnizeze utilități sau satisfacție indivizilor. Metoda , după cum o explică Holcombe, constă în aceea că "măsurarea interesului public rezida în adunarea utilităților totale a tuturor indivizilor dintr-o societate; astfel, orice politică în stare să mărească utilitatea socială totală ar fi fost în interes public". Există însă multe neajunsuri în ceea ce privește aplicarea acestei abordări utilitariste în practică, deoarece se face din nou simțită absența unei metode potrivite de măsurare a satisfacției tuturor indivizilor dintr-o societate, din cauza diferenței dintre valorile recunoscute și a caracteristicilor avuției. O a doua obiecție este aceea că o abordare pur economică , în determinarea interesului public, ar putea încălca anumite drepturi politice, democratice sau umane. În accepțiunea lui Holcombe ceea ce îi lipsește utilitarismului este un cadru mai larg, care să servească la evaluarea deciziilor luate în interes public.

Eficiența reprezintă criteriul de bază în evaluarea activității sistemelor de piață, în general , și în evaluarea efectelor intervenției guvernului, în particular. Eficiența globală se referă la funcționalitatea macroeconomică a unei economii date, în termenii unor niveluri globale de prețuri, a producției, a ocupării forței de muncă, a economiilor, investițiilor și veniturilor . Eficiența Pareto se referă la funcționarea alocativă a unei economii , ca întreg , și a piețelor specifice , în cadrul unui sistem de piață dat. Ea se ocupă de alocarea factorilor de producție, și anume: munca , capitalul și pământul , pentru producerea de bunuri și servicii, în scopul satisfacerii consumatorilor. Aceste concepte au apărut ca o consecință a revoluției keynesiene în gândirea economică, în urma publicării lucrării, "The General Theory of Employment , Interest and Money", în 1936. Conceptele respective erau elaborate și aplicate la obiectivele de principiu ale managementului economic de bază după cel de-al II-lea război mondial. Abordarea keynesiană a managementului economic era descrisă, pe larg , într-o secțiune mai târzie , referitoare la rolul intervenționist al guvernului.

Conceptul de eficiență alocativă își avea originea în teoria economică clasică și în noțiunea de utilitarism amintită mai sus , căpătându-și caracterul formal și elaborat, în lucrările economiștilor neoclasici de la sfârșitul secolului al XIX-lea.

Definirea condițiilor unor eficiențe alocative depline, (în această perioadă), i se datorează economistului și sociologului italian Wilfredo Pareto (1848-1923) , de unde și numele, deseori întrebuințat, de Diagrama Pareto. (Ne referim aici la Diagrama Pareto ca un criteriu de evaluare a acțiunilor guvernamentale – acesta fiind un concept important în finanțele publice , care furnizează baza pentru analizele economice și de cheltuieli) .

Diagrama Pareto constă în trei condiții care trebuie îndeplinite , pentru a se putea afirma cu siguranță că o economie a atins punctul de maximă eficiență . Prima : bunurile și serviciile trebuie astfel alocate, încât să aducă la maxim satisfacția consumatorului. Această condiție este îndeplinită atunci când nu există bunuri sau servicii de redistribuit, astfel încât un consumator să fie mulțumit iar altul, nemulțumit.

A doua : factorii de producție trebuie distribuiți între bunuri și servicii , în așa fel încât costul de producție să fie minim. Această condiție este îndeplinită atunci când un factor de producție poate fi realocat în scopul creșterii producției unui bun, fără a se reduce producția unui alt bun.

A treia: și sistemul trebuie să maximizeze producția. Această condiție este îndeplinită atunci când nici un factor de producție nu poate fi realocat pentru producerea altui bun, care ar putea să-l facă pe un consumator să fie mai mulțumit în detrimentul altui consumator. Această ultimă condiție asigură , mai ales , faptul că valorile de schimb pentru bunurile și serviciile generate de preferințele și de nivelurile de venit ale fiecărui consumator, sunt egale cu costurile lor de producție, așa cum apar ele din folosirea factorilor de producție.

Sistemul competitiv de prețuri furnizează mecanismele de obținere a acestor trei condiții . S-a dovedit că numai atunci când condițiile pentru o competiție perfectă există în toate piețele factorilor de producție, precum și în toate piețele de bunuri și servicii, Diagrama Pareto poate fi obținută . În plus, orice alocare optimă dată depinde de distribuirea inițială a proprietății asupra factorilor de producție, care determină, singură, nivelurile de venit în lumea micro-economică. Cu alte cuvinte, dacă distribuirea de venit se schimbă, sistemul de piață se va adapta acestei noi situații, de aici rezultând o altă alocare optimă de resurse.

Astfel, alocarea eficientă de resurse este în întregime independentă de distribuirea de resurse – un sistem de eficiență optimă poate fi inechitabil în ce privește rezultatele lui distributive. De asemenea, Diagrama Pareto nu poate fi niciodată obținută în așa – numita "lume reală", de vreme ce cerințele stringente ale unei competiții perfecte nu sunt niciodată atinse în realitate. Totuși, această metodă furnizează un jalon sau, mai bine-zis, un set de jaloane pentru evaluarea eficienței fiecărei situații în parte. Numai în acest sens, conceptul de optimalitate Pareto poate fi aplicat în sectorul public. El dă posibilitatea de a judeca dacă acțiunile unui guvern îi măresc sau nu eficiența.

Fundamentul optimalității Pareto se întemeiază pe aceea că, dacă interesele unui individ sunt avansate fără nici un prejudiciu pentru alt individ, atunci și interesul public este slujit . Din această perspectivă, atât timp cât deciziile de finanțe publice nu fac rău nimănui și trezesc interesul cel puțin al unei persoane , guvernul ar trebui să-și continue politica, până la limita la care adăugarea de beneficii adiționale ar putea provoca pierderi cuiva.

Dar, în timp ce această situație se dovedește a fi una atractivă de câștig – câștig, de fapt, foarte puține politici pot fi considerate neutre sau pozitive în toate efectele lor. Multe politici de finanțe publice sunt îndreptate spre redistribuirea avuției prin impozite. Unii cetățeni pot avea o situație nefavorabilă în termenii bunăstării sau a veniturilor disponibile, din cauza deciziei de a se finanța unele bunuri sau servicii publice consumate de cei care nu plătesc pentru ele. Acesta este conflictul între funcțiile redistribuirii și eficienței și, din acest punct de vedere , nu este sigur că un stat echitabil este și un stat eficient.

Criteriile Pareto furnizează un cadru teoretic pentru evaluarea acțiunilor guvernului. Totuși limitele lor sunt considerabile în practica actuală . Dificultatea de bază este aceea că, în realitate, aproape toate politicile guvernamentale tind să implice noțiunea de învingători și de învinși. Deciziile de finanțe publice sunt luate astăzi în societăți complexe , iar calcularea beneficiilor și pierderilor unei populații este un lucru imposibil de pus în practică. Pareto și-a dat seama de această dificultate și s-a gândit că ar fi trebuit să existe o metodă prin care cei care câștigă să-i poată recompensa pe cei care pierd din cauza acestei decizii politice.

Cu toate acestea, este foarte grea, dacă nu imposibilă, dezvoltarea unui mecanism de compensare care să nu abunde în probleme proprii. În plus există și o serie de grave probleme practice în determinarea nivelului corect de compensare, pe baze echitabile, a pierderilor celor care pierd.

O abordare ce tinde să fie mai obiectivă , precum și măsurabilă în cazul determinării acțiunilor care ar trebui întreprinse în interes public, este aplicația analizei cost – beneficiu . Aceasta este o metodă frecvent folosită în deciziile de infrastructură publică privitoare la apă , canal, transporturi ș.a. Aici se aplică o regulă decizională simplă: dacă toate beneficiile , în termeni monetari, sunt mai mari decât costurile integrale, atunci proiectul este în interes public. Compararea proiectelor este făcută în termeni de beneficii nete. Cele care aduc cele mai mari beneficii nete sunt cele care trebuie finanțate.

Există însă un număr de limitări în analiza cost – beneficiu. Compararea proiectelor de cheltuieli publice de utilitate socială (educație , sănătate , asigurări sociale), cu proiectele de infrastructură publică, cum ar fi șosele sau autostrăzi, pare să fie extrem de dificilă , iar acest lucru face comparația între toate cheltuielile publice foarte grea , dacă nu imposibilă.

Dificultățile de aplicare ale criteriilor Pareto, prin intermediul analizei cost – beneficiu , capătă un aspect mai practic prin intermediul criteriului Kaldor – Hicks. Acesta oferă o metodă de compensare potențială a celor care pierd. Pareto recunoaște lipsa de compensare ca o fisură în criteriul său.

Nicholas Kaldor și John Hicks au remarcat că, în principiu, dacă cei care câștigă, câștigă mai mult decât pierd cei care pierd , cei care câștigă ar putea să compenseze pierderile celor care pierd. Astfel, noul principiu prevede: o acțiune guvernamentală este de interes public, dacă beneficiile sau câștigurile rezultate din această acțiune sunt mai mari decât costurile sau pierderile rezultate.

Acest principiu , care apare drept compensatoriu, se numește condiția Kaldor – Hicks, devenind o bază teoretică pentru analiza cost – beneficiu.

În articolul lor de început, Kaldor și Hicks demonstrau că , atâta timp cât această compensație poate fi plătită, contează mai puțin dacă ea este plătită efectiv sau nu . Din perspectiva eficienței, acțiunea mărea eficiența economică , chiar dacă era ceva nedrept pentru cei care pierdeau. Astfel, problemele întâmpinate în încercarea de aplicare a criteriilor lui Pareto erau ocolite. Acest lucru duce la regula deciziei în analiza cost – beneficiu, potrivit căreia numai acele proiecte cu beneficii nete , pozitive ar trebui aprobate.

Acest lucru pune în evidență dificultățile de aplicare a unui criteriu potrivit și măsurabil în ceea ce privește deciziile de finanțe publice și demonstrează importanța diferențelor dintre sectoarele economice publice și cele private, precum și relația dintre economia finanțelor publice și valorile sociale care trebuie reprezentate în aceste decizii. În aceste condiții, necesitatea aprecierii deciziilor de finanțe publice pe o bază politică apare ca evidentă.

CAPITOLUL II

CHELTUIELILE PUBLICE

2.1. Cheltuielile publice – concept și trăsături

Conceptul de cheltuieli publice este indisolubil legat de conceptul de sector public, care poate fi privit ca reflectând tranziții bugetare , întreprinderi publice , reglementări publice etc. Toate aceste componente sau politici ocazionează cheltuieli care sunt menite să acopere nevoi de interes general (educație , sănătate , apărare etc.) .

Cheltuielile publice sunt ocazionate de realizarea rolului statului ca autoritate publică și ca actor economic și ele sunt suportate de cetățenii acestuia. Întrucât rolul statului este atins prin intermediul politicilor publice, pe care autoritățile publice le transpun în viață, cheltuielile publice pot fi definite ca fiind costurile realizării politicilor publice.

Cheltuielile publice pot fi privite și ca fiind acțiunile care stabilesc obligații ce vor avea drept rezultat plăți imediate sau viitoare, care au ca sursă de finanțare veniturile publice și în special veniturile fiscale. Această definiție pune în evidență rolul de alocator de resurse al statului, care, folosind veniturile din impozite și taxe strânse de la contribuabili, satisface cererile acestora, prin ocazionarea de cheltuieli publice.

Rezultă, deci, că cheltuielile publice depind de politicile publice întreprinse de puterile publice, dar și de resurse care includ veniturile fiscale și împrumutul public.

Cheltuielile publice se caracterizează prin următoarele trăsături:

se referă la satisfacerea unor preferințe colective stabilite pe baza opțiunilor colective (se consideră că există un anumit grad de omogenitate a preferințelor);

privesc finanțarea realizării de bunuri și servicii publice, dar și transferuri în scopul redistribuirii veniturilor în societate;

sunt făcute de un intermediar (statul), beneficiarii bunurilor și serviciilor publice neputând face legătura directă dintre contribuția lor la aceste cheltuieli (impozite plătite) și beneficiile obținute din utilizarea (consumarea) bunurilor și serviciilor publice ;

mărimea lor depinde de mai mulți factori : înclinația populației spre consumul de bunuri și servicii publice , potențialul economic al țării , ideologia partidelor aflate la putere , etc.

Cheltuielile publice constituie indicatorul cel mai utilizat pentru măsurarea gradului intervenției statului în economie (alături și de alți indicatori macroeconomici, cum ar fi: mărimea veniturilor fiscale, mărimea deficitului bugetar). Întrucât există o legătură foarte strânsă între mărimea cheltuielilor publice și alți indicatori, precum numărul populației, venitul acesteia, etc., cheltuielile publice în mărime absolută nu sunt foarte expresive . Din această cauză , mărimea sectorului public este în mod obișnuit măsurată pe bază de indici , prin raportarea cheltuielilor publice la P.I.B. (sau alți indicatori similari , cum ar fi P.N.B. sau V.N.).

Creșterea cheltuielilor publice de-a lungul timpului atât în mărime absolută, cât și în mărime relativă indică, în mod evident, creșterea ponderii sectorului public în cadrul economiei. Această progresie a fost mai accentuată în ultimul secol, fapt care reiese din compararea veniturilor și cheltuielilor publice în avuția produsă de o țară, de la mai puțin de 15 % înaintea primului război mondial, la peste 40 %, iar în unele țări și peste 50 %, în prezent.

2.2. Indicatori privind nivelul, structura și dinamica cheltuielilor publice

Aprecierea efectelor intervenției statului în viața socială și în economie, se realizează prin intermediul indicatorilor ce caracterizează nivelul, structura și dinamica cheltuielilor publice.

1. Nivelul cheltuielilor publice

Nivelul cheltuielilor publice totale și al diferitelor categorii de cheltuieli se apreciază atât static (la un moment dat), cât și dinamic (în evoluție pe o perioada de timp), pe bază următorilor indicatori:

nivelul cheltuielilor publice , în expresie nominală și reală;

ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut;

nivelul cheltuielilor publice pe locuitor.

Nivelul cheltuielilor publice (CP) . Acest indicator poate fi exprimat în mărime nominală (în prețuri curente ale anului considerat) sau în mărime reală (în prețuri constante, în prețurile unui anumit an luat ca bază de comparație). Exprimarea în mărime reală, înlătură influența fenomenului inflaționist (de creștere a prețurilor).

Ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut (gCP, gCPi). Indicatorul se calculează ca raport procentual între nivelul cheltuielilor publice totale sau parțiale (categorii sau subcategorii) și P.I.B., după relația :

– pentru totalul cheltuielilor: unde:

CP = cheltuieli publice totale

PIB = produsul intern brut

– pentru fiecare categorie (subcategorie) de cheltuieli:

unde:

CPi = cheltuieli publice din categoria i

PIB = produsul intern brut

c) Nivelul mediu al cheltuielilor publice pe locuitor (CPloc). Relația de calcul utilizată pentru calculul acestui indicator, este:

unde

N

CP = cheltuielile publice totale

N = numărul de locuitori ai anului pentru care se efectuează calculul .

Acești indicatori se pot exprima atât în monedă națională, cât și într-o monedă internațională, pentru a le conferi putere de comparație internațională.

2. Structura cheltuielilor publice

Analiza cheltuielilor publice ale unei țări se poate realiza atât global, pe baza nivelului total al acestora, cât și sub aspect structural, pe diferite categorii în cadrul unor criterii de clasificare, specifice fiecărei țări sau cu valabilitate generală în cadrul organismelor internaționale. Cele mai folosite tipuri de clasificări ale cheltuielilor publice sunt clasificarea funcțională (după scopul alocării) și clasificarea economică (după caracteristicile economice ale cheltuielilor publice ca mod de tranzacție guvernamentală).

Structura cheltuielilor publice este exprimată prin proporțiile pe care le au categoriile de cheltuieli , în cadrul criteriilor de clasificare , în totalul cheltuielilor publice.

Se utilizează următoarea formulă de calcul : CPi

, unde:

gsCPi = greutatea specifică (ponderea) cheltuielii publice a categoriei „i" în totalul cheltuielilor publice

CPi = cheltuiala publică din categoria „i"

CP = cheltuielile publice totale

Structura cheltuielilor publice , exprimate în ponderi , ne arată , în fiecare an bugetar, cum sunt direcționate resursele financiare publice , în ce proporții, spre diferitele categorii de obiective și acțiuni.

3. Dinamica cheltuielilor publice

Pentru aprecierea corectă a cheltuielilor publice, este necesar să se urmărească dinamica acestora, respectiv modificarea (creșterea sau scăderea) nivelului acestora în timp.

Dacă între cele două momente ale analizei în dinamică , respectiv perioada de bază (t0) și perioada curentă (t1) apar modificări de ordin monetar (depreciere ori apreciere monetară), prezentarea comparativă a datelor în mărimi nominale (prețuri curente) poate da o imagine deformată asupra evoluției cheltuielilor. De aceea, pentru corectarea influențelor determinate de modificarea puterii de cumpărare a monedei, este necesară exprimarea modificării cheltuielilor în mărimi reale (prețuri constante).

Transformarea nivelului cheltuielilor, din mărimi nominale în mărimi reale, se realizează cu ajutorul indicelui de preț, conform relației:

, unde:

CPr0 = cheltuieli publice recalculate pentru perioada de bază;

CPr1 = cheltuieli publice recalculate pentru perioada curentă;

CPn0 = cheltuieli publice ale perioadei de bază, exprimate în prețuri curente CPn1 = cheltuieli publice ale perioadei curente , exprimate în prețuri curente;

Ip0 = indicele prețurilor din perioada de bază, față de perioada de referință (prețurile unui an luat ca punct de comparație);

Ip1 = indicele prețurilor din perioada curentă

Indicatorii dinamicii cheltuielilor publice sunt:

modificarea nominală a cheltuielilor publice;

modificarea reală a cheltuielilor publice;

modificarea ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut ;

modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor ;

modificarea structurii cheltuielilor publice ;

indicatorul privind corespondența dintre creșterea cheltuielilor publice și creșterea produsului intern brut ;

elasticitatea cheltuielilor publice în raport cu produsul intern brut .

a) Modificarea nominală a cheltuielilor publice

Modificarea (creșterea sau scăderea) nominală a cheltuielilor publice poate fi exprimată în două moduri :

în mărimi absolute;

în mărimi relative.

a1) Modificarea nominală a cheltuielilor publice în mărimi absolute() .

Calculul se face prin diferența dintre nivelul cheltuielilor publice în prețuri curente ale anului curent (CPn1) și cheltuielile publice în prețuri curente ale anului de bază (CPn0), după relația :

= CPn1 – CPn0

a2) Modificarea nominală a cheltuielilor publice în mărimi relative ()

Acest indicator exprimă procentual și reflectă proporția modificării cheltuielilor publice , în sensul creșterii sau al reducerii .

= sau

=

b) Modificarea reală a cheltuielilor publice

Acest indicator exprimă modificarea cheltuielilor publice, eliminând influența modificărilor prețurilor, de la o perioadă la alta (prin recalculare, în funcție de indicele prețurilor) .

Indicatorul se poate exprima în două moduri:

în mărimi absolute ;

în mărimi relative .

b1) Modificarea reală a cheltuielilor publice în mărimi absolute () .

Calculul se face prin diferența dintre nivelul cheltuielilor publice (recalculat în prețuri constante) ale anului curent (CPr1) și cheltuielile publice (în prețuri constante) ale anului de bază (CPr0), după relația:

= CPr1 – CPr0

b2) Modificarea reală a cheltuielilor publice în mărimi relative ()

Acest indicator se exprimă procentual și se poate calcula astfel :

= sau

=

c) Modificarea ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut

Indicatorul se exprimă în mărime relativă și se calculează făcându-se diferența dintre ponderea cheltuielilor publice în P.I.B. în perioada curentă ponderea cheltuielilor publice în P.I.B. în perioada de bază. Calculul se poate face atât pe total cheltuieli, cât și pe principalele categorii de cheltuieli.

d) Modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor

Acest indicator reflectă modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor în perioada supusă analizei. Calculul se efectuează prin diferența dintre cheltuielile publice pe locuitor din anul curent și aceleași cheltuieli, dar din anul de bază, după relația:

ACPloc = CPloc1 – CPloc2

e) Modificarea structurii cheltuielilor publice ()

Indicatorul se calculează făcându-se diferența dintre ponderea cheltuielilor publice, din categoria „i", în total cheltuieli publice , pentru perioada curentă și ponderea aceleași cheltuieli publice „i" , în total cheltuieli publice , pentru perioada de bază.

Calculul se poate face, pentru fiecare categorie de cheltuieli și pe subdiviziuni ale acestei categorii.

Relația de calcul este următoarea :

= gsCPi1 – gsCPi0, unde:

gsCPi0 =

gsCPi1 =

f) Indicatorul privind corespondența dintre cheltuielile publice și creșterea produsului intern brut

Indicatorul se calculează după formula :

, unde:

Icp1/0 = indicele creșterii cheltuielilor publice

Ipib1/0 = indicele creșterii produsului intern brut

Acest indicator poate îmbrăca următoarele valori:

* K > 1 , respectiv , caz în care ritmul de creștere a cheltuielilor publice devansează ritmul de creștere a produsului intern brut.

* K = 1 , respectiv , în această situație ritmurile de creștere a celor doi indicatori sunt egale

* K < 1 , respectiv , în cazul acesta, ritmul de creștere a produsului intern brut devansează ritmul de creștere a cheltuielilor publice.

g) Elasticitatea cheltuielilor publice în raport cu produsul intern brut (eCP/PIB)

Indicatorul se calculează folosind următoarea relație :

ecp/PIB =

CP = CP1 – CP0

PIB = PIB1 – PIB0

CP și CP = cheltuielile publice și modificarea acestora în perioada de referință;

PIB și PIB = produsul intern brut și modificarea acestuia în perioada de referință.

Elasticitatea cheltuielilor publice în raport cu produsul intern brut (eCP/PIB) măsoară reacția și amplitudinea acestei reacții, a modificării cheltuielilor publice determinată de modificarea produsului intern brut.

De obicei, la o creștere a produsului intern brut corespunde o creștere a cheltuielilor publice și invers, dar reacțiile sunt de mărimi diferite, cuantificate în dimensiunea elasticității.

Elasticitatea poate lua următoarele valori:

* eCP / pib > 1

Aceasta înseamnă că modificarea relativă a cheltuielilor publice este mai redusă decât modificarea relativă a produsului intern brut , respectiv cheltuielile publice sunt inelastice în raport cu produsul intern brut .

* eCP / pib = 1

În această situație, cheltuielile publice se modifică în aceeași propoziție cu modificarea produsului intern brut , respectiv elasticitate unitară (proporțională).

* eCP / pib < 1

Cheltuielile publice sunt elastice în raport cu produsul intern brut, iar la o modificare a acestuia, cheltuielile publice se modifică mai rapid.

Pentru a avea o analiză mai detaliată a cheltuielilor publice se pot folosi fracții care să arate dezvoltarea tipurilor individuale de cheltuieli (apărare, educație, sănătate, etc.). Elasticitatea lor poate fi analizată în relație cu produsul intern brut sau cu volumul global al cheltuielilor publice (de exemplu , elasticitatea cheltuielilor pentru sănătate).

În înțelegerea cheltuielilor publice, elasticitățile cheltuielilor parțiale sunt mai importante decât cheltuielile globale în relație cu P.I.B. Ele fac posibilă recunoașterea schimbărilor în structura cheltuielilor și în același timp, arată dimensiunea schimbărilor în politica de cheltuieli.

2.3. Teorii referitoare la creșterea cheltuielilor publice

Există un interes crescând în ce privește cheltuielile bugetului public , demonstrat prin interesul pentru Noul Management Public, în Marea Britanie, pentru Reinventarea Guvernării, în S.U.A., precum și pentru alte inițiative de administrație publică.

Prin cheltuieli, guvernele influențează scopul și activitățile în sectorul public, dimensionarea sectorului public și privat ca parte din P.I.B., precum și comportamentul indivizilor care suportă schimbările survenite în dimensionarea veniturilor proprii.

Bugetele publice reprezintă întotdeauna o relație dintre două variabile: venituri și cheltuieli. În aceste calcule există două tendințe contrarii, și anume:

~ presiunea în favoarea creșterii cheltuielilor publice (cetățenii vor mai multe servicii);

– presiunea pentru reducerea impozitelor (cetățenii caută să-și reducă povara fiscala și sa păstreze mai mulți bani).

Dacă veniturile nu acoperă cheltuielile, trebuie luată în calcul o metodă de abordare a deficitului bugetului public și impactul potențial asupra sistemului economic prin rate mai înalte ale dobânzilor sau prin presiuni inflaționiste mai mari. Dacă cheltuielile publice sunt finanțate pe baza măririi fiscalității, există un impact politic (revolta contribuabililor) care poate contracara acțiunea guvernului de creștere nerațională a cheltuielilor publice. În cazul finanțării prin împrumut a deficitului bugetar, există pericolul măririi ratei dobânzilor, ceea ce ar putea înăbuși creșterea economică a sectorului privat sau ar putea duce la apariția inflației, din cauza pompării de prea mulți bani în economie.

Analizând evoluția cheltuielilor publice se constată o continuă creștere a acestora în majoritatea țărilor dezvoltate. O astfel de analiză trebuie să ia în calcul factorii pe termen lung, cum ar fi dezvoltarea demografică, efectul de demonstrare, influența politică, schimbările tehnologice, inflația .

Factorii demografici au un impact considerabil asupra creșterii cheltuielilor publice și, de aceea, este foarte importantă analizarea modificărilor lor. Factorii demografici influențează cheltuielile publice prin:

– creșterea absoluta a populației;

– schimbarea structurii demografice a populației.

Serviciile incluse în sectorul public și finanțate de la bugetele publice, de exemplu sănătatea, educația, bibliotecile etc. sunt foarte legate de populație și astfel, foarte sensibile la schimbările demografice. Atât creșterea populației cât și schimbările structurii demografice (de exemplu îmbătrânirea populației în majoritatea țărilor vest și central europene care presupune cheltuieli publice mai mari pentru această grupă de vârstă, decât pentru grupele de vârstă inferioare din cauza nivelului mai mare de îmbolnăviri și a nevoii sporite de asistențe sociale și de sănătate) afectează creșterea cheltuielilor publice.

Un alt factor care afectează creșterea cheltuielilor publice este cel al transformărilor tehnologice (de exemplu, transformările în tehnologia de armament au cauzat o creștere a cheltuielilor pentru apărare și siguranță).

De asemenea creșterea nivelului cheltuielilor guvernamentale apare atunci când cetățenii compară nivelul de venit public și de servicii din țara lor cu cel existent în alte țări. Acest comportament se numește efect de demonstrare. Fiecare țară are un nivel propriu de cheltuieli publice și de servicii. Dar există tendința de urmare a altor țări în ce privește nivelul de venituri publice și de servicii, în urma unor presiuni publice sau din proprie inițiativă a guvernului, acest lucru reflectându-se într-o cerere mai mare de cheltuieli publice.

Mulți economiști cred că influențele cele mai importante exercitate asupra măririi cheltuielilor publice, le reprezintă factorii socio-politici . Impactul asupra acestor factori poate fi explicat în termenii modificării strategiei statutului cu privire la bunăstarea socială , în cei ai întăririi funcțiilor fiscale (mai ales funcția redistributivă) și ai copierii politicilor sociale din țările cele mai dezvoltate (efectul de demonstrare) toate reprezentând baza adoptării de decizii colective. Exisă mai multe teorii referitoare la creșterea cheltuielilor publice:

Legea Wagner cu privire la creșterea activității statului

Una din cele mai populare teorii a fost cea propusă de economistul german Adolph Wagner (1835-1917) autor al Manifestului de la Eisenach (1872) care reclama intervenția statului în domeniul social . Wagner a enunțat în 1880 o lege „a extinderii crescânde a activităților publice și , în special, ale statului", conform căreia creșterea locului cheltuielilor publice în ansamblul activităților economice este legată de industrializare. Aceasta este însoțită, în fapt, de o dezvoltare a urbanizării, de o complexitate crescândă a activităților economice și de o ridicare a nivelului de viață.

Este necesar ca statul , în aceste condiții , să intervină și să cheltuiască mai mult pentru a dezvolta acțiunea sa de reglare și de reducere a tensiunilor de orice fel , mai ales a celor rezultate din urbanizare (cheltuieli de administrație generală, de menținere a ordinii și cele aferente justiției), pentru a răspunde nevoilor crescânde ale indivizilor în domeniul educației, culturii și acțiunii sociale, precum și pentru realizarea lucrărilor de infrastructură, în special în domeniul comunicațiilor .

Creșterea cheltuielilor publice pentru educație, recreare și cultură, sănătate și servicii legate de bunăstare a fost explicată de către Wagner prin elasticitatea cererii pentru aceste activități în funcție de venit. Astfel , dacă veniturile reale în economie cresc (de exemplu, crește P.N.B.), cheltuielile publice pentru aceste servicii vor crește mai mult decât proporțional, ceea ce va conta în creșterea indicelui cheltuielilor publice în P.N.B.

Ca rezultat al creșterii nivelului veniturilor , nivelul cheltuielilor guvernamentale trebuie să crească mai repede sau mai mult decât o elasticitate. Totuși, studiile empirice care testează Legea Wagner indică faptul că elasticitatea este mai apropiată de 0,75 decât de 1 15).

Ipoteza efectului de deplasare Peacock – Wiseman

O altă teorie referitoare la tendința de creștere a cheltuielilor guvernamentale este ipoteza efectului de deplasare Peacock – Wiseman. Cei doi economiști englezi și-au bazat teoria pe o examinare a nivelului impozitului în Marea Britanie înainte și după cele două războaie mondiale . Autorii ei au observat că nivelele de impozit nu s-au întors la nivelele de dinainte de război . Teoria propusă de A.T. Peacock și J. A. Wiseman afirmă: "crizele majore fac să crească toleranța publică față de nivelele mai mari de impozitare , după aceea cheltuielile "revărsându-se" pentru a reface diferența dintre vechile și noile nivele de venit . Detaliind , Peacock – Wiseman cred că cheltuielile iau amploare pentru a folosi la maxim resursele disponibile".

Peacock -Wiseman în lucrarea lor "The Growth of Public Expenditures in Great Britain in the Years 1890 – 1955" subliniau două activități principale ale guvernului care conduc la creșterea cheltuielilor publice în timp de criză . Prima este procesul de inspectare, în cadrul căruia, pe timp de criză , guvernul ia sub control industriile cheie. A doua , procesul de concentrare când guvernul preia unele funcții și activități ale administrațiilor locale.

Analiza celor doi economiști are la bază ideea că în perioadele de criză povara fiscală este dusă până la limita suportabilității populației deoarece în astfel de perioade tulburi se schimbă concepția cetățenilor despre fiscalitate, în sensul acceptării unei fiscalități mai mari, care va permite cheltuieli publice superioare, chiar și după depășirea unor astfel de evenimente (război, crize etc.).

Teoria Wilensky despre statul bunăstării

Harold Wilensky oferă un argument de ideologie culturală referitor la creșterea cheltuielilor guvernamentale legate de ideea de bunăstare. Argumentul lui Wilensky este că, atâta timp cât creșterea economică continuă , guvernul se va afla sub presiuni politice din ce în ce mai mari pentru a egaliza distribuirea de bogăție și de servicii.

Acest impuls va veni din partea celor care nu cred că au avut o parte cinstită din oportunitățile economice, considerând că bogăția este centrată în mâinile unui grup restrâns de indivizi. Prin mijloace politice sau altfel, ideologia culturală consideră că statul trebuie să furnizeze un nivel de servicii egal cu cel al persoanelor celor mai bine situate în societate. Acest lucru atinge un nivel înalt, pe măsura intensificării creșterii economice făcând să existe, până la un anumit punct, un "stat la bunăstării". Doar atunci când creșterea începe să scadă în intensitate, trebuie făcute alegerile cele mai grele din partea populației, prin intermediul guvernului în scopul reducerii cheltuielilor statului.

Teoria Peltzman despre egalitatea în ce privește bogăția și venitul

O teorie contrară celor orientate spre creșterea economică este propusă de S. Peltzman. În această teorie, inegalitatea în ce privește bogăția de la o perioadă la alta este susținută de cei care au posibilitățile materiale și influența politică de a menține inegalitatea. Acesta este argumentul esențial al controlării de către o elită înstărită a politicii și a bogăției unei societăți. În această situație , nu se va dori mărirea cheltuielilor guvernamentale, deoarece acest lucru ar însemna o distribuire a bogăției de la cei bogați la cei săraci și, în consecință, nu va avea loc o creștere a cheltuielilor guvernului.

Iluzia fiscală

Ideea de iluzie fiscală este propusă și ca motiv pentru creșterea cheltuielilor guvernamentale. Aceasta este situația în care ignoranța sau lipsa de interes îl fac pe contribuabil să nu fie conștient de povara fiscală exercitată de impozite asupra veniturilor sau bogăției sale.

În cazurile când impozitul este reținut direct , plătitorul își dă seama numai de plata netă , dar nu și de toate sumele reținute. Cu cât impozitul este mai puțin vizibil (cum ar fi cel pe stat de plată , pe consum, TVA-ul), cu atât este plătitorul mai puțin conștient de povara globală a fiscalității. El nu cunoaște nici deciziile de cheltuieli publice. Așadar, dacă un guvern pus în fața unei creșteri a cererii aplică un impozit mai puțin vizibil asupra plătitorului acesta are iluzia că situația lui a rămas neschimbată.

Teoria alegerii publice

Atât politicienii cât și birocrații reprezintă motive de creștere a cheltuielilor.

Teoria alegerii publice, propusă de economistul american James Buchanan, aplică teoria economică la știința politică afirmând că politicienii acționează în scopul obținerii voturilor aidoma oamenilor de afaceri care încearcă să obțină clienți, și unii și ceilalți angajându-se în activități de câștigare a loialității și a aderenței față de produsul lor.

Buchanan, prin teoria alegerii publice (1960), demonstrează o altă față a guvernării decât aceea de furnizor binevoitor de bunuri publice. Acest lucru este contrar percepției populare sau celei prezente în majoritatea lucrărilor de finanțe publice, unde guvernul este fie binevoitor , fie neutru în acțiunile sale, după cum sublinia și Dennis Mueller referindu-se la punctele principale ale acestei teorii.

Teoria birocratică

Birocrația are și ea un rol important în creșterea cheltuielilor publice conform teoriei propuse de William Niskansen în cartea "Bureaucracy and Reprezentative Government" întrucât în cazul majorității serviciilor publice, se plasează într-o poziție de monopol. Guvernul furnizează servicii prin însăși natura lor monopoliste.

Aceste teorii dezvoltă mai multe raționamente privind conținutul și rolul deciziei privind cheltuielile publice și eficiența lor. Ele iau în studiu rolul partidelor politice în formularea opțiunilor privind cheltuielile publice, prin redistribuirea resurselor, comportamentele conducătorilor și managerilor, ca subiecți ai birocrației, și fenomenele de asimetrie și iluzie financiară, prin încercările puterilor publice de a acorda avantaje anumitor categorii sociale sau anumitor grupuri de interese, împărțind finanțarea cheltuielilor asupra unui număr foarte mare de contribuabili. În acest fel, există o asimetrie a avantajelor, dar și a costurilor puțin perceptibile, însă larg dispensate și difuze.

2.4. Metode de analiză a cheltuielilor publice

Cheltuielile publice trebuie evaluate la cel puțin două nivele. Mai întâi trebuie decis în ce mod și în ce scop să fie cheltuiți banii publici (analiza de program), iar apoi trebuie evaluat modul în care instituțiile din sectorul public administrează banii ce le-au fost încredințați în urma unei decizii.

2.4.1. Analiza de program

Evaluarea atentă a programelor de cheltuieli publice reprezintă un instrument în scopul opririi risipei de resurse publice. Metodele de analiză a cheltuielilor publice ajută guvernele să poată folosi resursele într-un mod mai eficient , pe baza unei evaluări a scopurilor și a folosirii resurselor publice.

Deoarece reducerea totalului cheltuielilor publice este un proces politic foarte complex din cauza creșterii cererii pentru programele de transfer (îmbătrânirea populației, problemele majore de sănătate ca urmare a creșterii speranței de viață, educație), eficiența devine ținta dominantă a schimbărilor curente în ce privește cheltuielile publice.

Este imposibilă începerea evaluării unui program de cheltuieli publice fără a cunoaște precis scopurile acestuia. Stabilirea procedurilor de fixare a obiectivelor în sectorul public este foarte complicată, din cauză că unele programe sunt furnizate numai de sectorul public, neputându-se face, astfel, o comparație cu sectorul privat și din cauza diverselor activități care produc rezultate greu măsurabile (sănătatea).

Există mai multe metode pentru analizarea programelor în sectorul public:

– analiza sociala cost – beneficiu (ACB);

~ analiza cost – eficacitate (ACE);

– analiza cost – utilitate (ACU).

Toate aceste metode utilizează costurile ca bază de compensare (valoare monetară), iar evaluarea consecințelor programelor alternative este diferită: valoarea monetară (ACB), unități naturale (ACE) , utilitate (ACU).

Analiza cost – beneficiu

Analiza cost-beneficiu se referă la compararea costurilor și beneficiilor fiecărui proiect în parte . Proiectele cu beneficii pozitive nete trebuie adoptate în cadrul limitelor bugetului.

Analiza cost – beneficiu poate reprezenta o metodă relativ simplă pentru firmele producătoare de profit, dar devine foarte complexă atunci când sunt comparate programele de cheltuieli publice și alternativele lor.

Knapp propune următoarele etape în cadrul analizei cost – beneficiu:

1). Separarea sau definirea alternativelor de analizat;

2). Lista de costuri și beneficii;

3). Identificarea și evaluarea costurilor și beneficiilor;

4). Compararea costurilor și a beneficiilor;

5). Adoptarea sau revizuirea deciziei în raport cu riscul și nesiguranța pe care o poate provoca ea ;

6). Examinarea implicațiilor distribuționale ale alternativelor.

Dintre aceste etape , cele mai importante și mai dificile sunt identificarea și evaluarea costurilor și beneficiilor.

Identificarea și evaluarea costurilor

Analiza poate indica posibilitatea folosirii mai multor tipuri de costuri, cum ar fi costurile directe și indirecte, monetare și nemonetare (tangibile și intangibile), absolute, costurile de oportunitate și cele marginale.

Costurile directe se referă la resursele achiziționate direct pentru efectuarea activității, iar costurile indirecte reprezintă resursele consumate indirect și pot fi mai puțin evidente.

Costurile monetare și nemonetare (tangibile și intangibile) . În cazul unui program de sănătate, spre exemplu, costurile monetare sunt sau ar putea fi descrise în termeni monetari, ca fiind costurile medicamentelor într-un spital, pe timp de o lună. Alte costuri sunt relativ intangibile și nu pot fi evaluate. Tehnicile pentru o evaluare valabilă a durerii sau a altor aspecte de acest fel nu au fost încă descoperite.

Costurile absolute, de oportunitate și marginale. Multe studii referitoare la ACB folosesc costurile absolute (în prețuri de piață) ca bază de evaluare. În teoria economică, principalul concept este acela de cost de oportunitate. Costurile de oportunitate ale unei resurse reprezintă valoarea avută de resursa respectivă în cazul unei alte întrebuințări. Astfel, costurile reale ale unei resurse nu reprezintă, în mod necesar , nivelul prețului ei de piață. Costul marginal este costul exact al obținerii unei unități adiționale de resurse fiind conceptul de bază folosit în analiza economică a pieței.

Este foarte complicat să se definească toate costurile mai ales indirecte și să se evalueze costurile intangibile. O greșeală obișnuită în evaluările programelor o reprezintă utilizarea în exclusivitate a costurilor directe ale unei instituții (organizații) furnizoare a serviciului, cum ar fi, costurile materiale, de energie, forță de muncă și capital. Structura actuală a costurilor este mult mai complicată.

Unele costuri sunt relativ intangibile sau nu sunt măsurabile (de ex., durerea). Uneori, aceste costuri sunt, pur și simplu, eliminate din analiză, dar un asemenea lucru ar putea să modifice extrem de mult rezultatele evaluării.

Identificarea și evaluarea beneficiilor .

Beneficiile oricărui program de cheltuieli sunt numeroase , diverse și deseori greu de măsurat. Abordarea referitoare la capitalul uman este cel mai bun exemplu, în acest sens. Aceste beneficii sunt exprimate, în cazul programelor de sănătate, în numărul de zile fără boală datorate vaccinării, care îl ajută pe individ să lucreze, mărindu-și veniturile, sau, în cazul programelor de educație, în progresele educaționale ale unui individ, care au același scop.

Metoda estimării directe încearcă să estimeze direct prețurile pe care utilizatorii ar fi dispuși să le plătească prin apelarea la informațiile pieței. Acest lucru este deseori foarte dificil , cu toate că există piețe private în cazul câtorva bunuri publice, cum ar fi educația și ocrotirea sănătății.

Analiza cost – eficacitate

În analiza cost – eficacitate nu trebuie evaluată eficacitatea programului în unități monetare. În cadrul acestui tip de evaluare economică consecințele programelor sunt evaluate după cele mai potrivite unități fizice sau naturale (ani de viață, cazuri corect diagnosticate etc. – în cazul programelor de sănătate).

Tehnica ACE tinde să arate cum poate fi atins un anumit nivel de beneficiu contra unor costuri minime (sau cum poate fi obținut beneficiul maxim contra unui cost dat). Totuși, există unele dificultăți în momentul alegerii unității de evaluare a eficacității.

Analiza cost – utilitate

Utilizând același exemplu al programelor de sănătate, această metodă se referă la evaluarea programelor, concentrând atenția asupra calității rezultatului de sănătate produs sau prevăzut de mai multe tipuri de tratament. Este folosită atunci când calitatea vieții, aspectele de mortalitate și de morbiditate trebuie evaluate împreună, sau când programele comparabile au o sferă largă de rezultate. În ACU costurile unui program sunt comparate cu îmbunătățirea sănătății, așa cum este ea prevăzută în program, ameliorarea stării de sănătate fiind măsurată în anii de viață cu calitate ameliorată dobândiți.

2.4.2. Măsurarea performanței în sectorul public

Una din cele mai importante probleme în sectorul public este măsurarea performanței instituțiilor. Indicatorul global de performanță din activitățile private, profitul , nu se aplică în cazul activităților de furnizare de servicii din sectorul public. Pentru estimarea parametrilor programelor de cheltuieli publice și pentru evaluarea performanței instituțiilor din sectorul public sunt necesare unele metode mai mult sau mai puțin obiective. Indicii de performanta folosiți de obicei , in tarile OCDE (Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică) pot fi împărțiți în următoarele categorii pot fi împărțiți astfel:

1). economici;

2). de eficiență;

3). de eficacitate;

4). de calitate a serviciului;

5). de performanță financiară .

Această abordare dezvoltă în continuare metoda auditului financiar propusă de Oficiul General de Audit din S.U.A. în 1972 , și continuă, apoi , în Marea Britanie, la începutul anilor "80, precum și în multe alte țări. Metoda se bazează pe revizuirea a trei elemente constituente ale performanței organizațiilor-economie , eficiență, eficacitate (așa numita abordare 3 E) .

Economia poate fi definită ca fiind obținerea de input-uri de o calitate dorită la cel mai mic cost posibil . Un indice economic este cel de cost al input-urilor sau al resurselor, egal cu valoarea prognozată a costurilor .

Eficiența poate fi definită ca fiind relația dintre output-uri și resursele folosite la producerea lor . Putem utiliza cifre marginale sau medii pentru măsurarea eficienței, cum ar fi indicele de output sau cel al schimbării de output căruia îi corespunde o schimbare mică în input .

Eficacitatea se referă la un nivel administrativ al organizațiilor de resort, diferit de eficiență și economie. O organizație poate lucra economic și eficient , dar poate fi ineficace . Eficacitatea este nivelul la care pot fi atinse scopurile organizației (obiective, rezultate). Eficacitatea în sectorul public este foarte greu de evaluat , mai ales din cauza problemelor de definire a obiectivelor și de măsurare a rezultatului final. Având în vedere nivelul datelor cunoscute, în ce privește măsurarea sau evaluarea bunăstării sociale, vor exista multe sfere unde scopurile sunt greu de specificat , fiind foarte greu de identificat impactul unui program guvernamental asupra bunăstării sociale.

Calitatea serviciului poate fi definită ca fiind nivelul la care natura output-ului și furnizarea lui îndeplinesc cerințele consumatorului (societății). Calitatea serviciului reprezintă, în general, un parametru utilizat într-un sens mai restrâns decât eficacitatea, fiind întrebuințat în termenii satisfacerii directe sau indirecte a nevoilor utilizatorilor. Calitatea conține elemente, cum ar fi accesibilitatea, punctualitatea, acuratețea, nivelul de confort și amabilitatea în obținerea serviciului. Posibilele criterii de calitate pot fi împărțite în trei grupe.

a). criteriul referitor la structură, care are în vedere modul de dezvoltare a capacității organizatorice în stare să furnizeze un serviciu și să stabilească standardele administrative, politici de personal și proceduri;

b). criteriul referitor la proces, care are în vedere modul de conformare a serviciilor furnizate cu standardele indicate, modul de menținere al standardelor de furnizare a serviciilor și modul de administrare adecvată a furnizării de servicii ;

c). criteriul referitor la rezultate – care are în vedere nivelul de îndeplinire a scopurilor , modul de evitare a evenimentelor negative și satisfacția clienților în urma primirii acelor servicii .

Performanța financiară și evaluarea conformității este o examinare a tranzacțiilor financiare, a calculelor și a rapoartelor, inclusiv evaluarea conformității față de legi și reglementări. Acest lucru se numește uneori , "audit export".

Există unele tendințe în legătură cu conceptele "noului management public" care susțin diminuarea sferei acestei forme de audit în favoarea metodei crescătoare ("ex-ante") de contabilitate , bazată pe considerații referitoare la eficacitate.

Nu există o singură dimensiune capabilă să unifice toate nivelele de măsurare a performanței. Unele dintre aceste nivele interacționează sau se pot afla în conflict. De exemplu , creșterea calității este deseori însoțită de creșterea costurilor . Abordările curente tind să se concentreze asupra considerațiilor referitoare la eficacitate și la disciplina financiară de bază pentru indicarea conformității cu legile și reglementările relevante care au mai mult un caracter general decât unul detaliat.

Pentru a utiliza metodele cele mai noi de administrare a sectorului public trebuie să distingem între indicatorii de output și de rezultat . Din ce în ce mai mult , se pune accentul pe rezultate, care sunt cei mai buni indicatori ai performanței unei structuri organizatorice. Pentru a prezenta diferența dintre output și rezultat, vom folosi un exemplu din domeniul ocrotirii sănătății.

Output în cazul instituțiilor de sănătate se bazează pe numărul de pacienți tratați, pe numărul zilelor de spitalizare, precum și pe alte servicii furnizate. Rezultatele, în cazul acestor instituții, se măsoară în raport cu îmbunătățirea stării de sănătate a pacienților .

2.4.3. Comparație între costurile de livrare și eficiența furnizării de servicii publice de către sectorul privat și de către sectorul public

Analiza costului și a eficienței cheltuielilor publice este o problemă foarte complicată. Economiștii au păreri diferite în ce privește eficiența sectorului public; unii preferă să vorbească despre ineficiență, iar alții cred că problema eficienței în acest sector este mai curând una politică decât una economică. Termenul de "eficiență" implică mai multe conotații, din cauza următoarelor motive:

termenii de productivitate , cost, eficiență și eficacitate ar putea să nu fie bine înțeleși;

dificultatea în ce privește specificarea serviciilor și produselor furnizate de sectorul public face dificila comparația cu serviciile similare oferite de sectorul privat.

Sectorul public se luptă cu probleme de ineficiență din cauza:

includerii nepotrivite de proiecte în sectorul public din cauza dorințelor politicienilor și ale birocraților de a-și maximiza puterea și funcțiile de utilitate;

alocării ineficiente bazate pe metode de analize de cheltuieli neconvingătoare sau nepotrivite pentru justificarea includerii acestora în bugetul public;

producției ineficiente bazate pe deciziile referitoare la sectorul considerat mai potrivit pentru furnizarea de servicii: cel public sau cel privat .

Determinarea unui buget public optim implică o serie de probleme. Una dintre ele este evaluarea bunurilor publice și a externalităților. Bunurile publice în raport cu cheltuielile publice sunt de obicei bunuri care nu aparțin pieței, ceea ce înseamnă că nu poate fi calculat prețul furnizării lor. Dezvoltarea unui buget înseamnă evaluarea tuturor proiectelor publice relevante și alegerea cheltuielilor prioritare celor mai eficiente .

Scopul analizei economice în cazul cheltuielilor publice este acela de a determina costurile economice și beneficiile proiectelor publice din punct de vedere al necesității. O asemenea analiză se bazează întotdeauna pe criteriile eficienței, dar mai există și alți factori de luat în considerare, cum ar fi echitatea și justețea. Decizia devine, astfel, un compromis în decursul procesului decizional.

În literatura străină de specialitate s-a vorbit mult despre compararea eficienței și a eficacității serviciilor livrate de sectorul public și de cel privat. S-au întreprins multe cercetări asupra anumitor servicii pentru a se vedea care furnizare este mai puțin costisitoare la un nivel de calitate egal sau superior. Dar sectorul public, prin natura activităților sale, nu este supus acelorași factori de cost și de eficiență ca sectorul privat. Profesorul William Baumol a pus în relație creșterea cheltuielilor guvernamentale cu dificultățile de ameliorare a productivității în ce privește livrarea de servicii. Baumol argumenta că, deoarece serviciile guvernamentale nu sunt , prin natura lor, atât de supuse îmbunătățirilor tehnologice ca activitățile din sectorul privat, compararea productivității celor două sectoare este greu de făcut.

Hirsch și Rufolo susțineau același lucru, scriind "Există câteva argumente referitoare la motivul pentru care producția guvernului tinde să crească relativ puțin în economie, în ce privește productivitatea. De exemplu, guvernul furnizează bunuri și servicii, de obicei nepotrivite pentru îmbunătățirea productivității. Majoritatea serviciilor furnizate de Guvern sunt consumatoare de forță de muncă. Dacă se ajunge ca o singură persoană să deservească un număr mai mare de persoane, aceasta echivalează aproape cu o reducere a serviciului. Acest punct de vedere este foarte important.

Există unele servicii publice unde ar fi de dorit un număr mai mare de funcționari publici în raport cu numărul de indivizi deserviți. De exemplu, ar fi mai bine dacă unui profesor i-ar reveni mai puțini studenți, unui doctor sau unei asistente medicale, mai puțini bolnavi și unui număr mai mare de polițiști un număr mai mic de cetățeni deserviți. Reducerea numărului funcționarilor publici în aceste sfere ar echivala cu furnizarea unui nivel mai scăzut al serviciului.

Hirsch și Rufolo descriu rezultatele unui studiu al lui Borcherding referitor la o analiză comparativă efectuată în acest sens într-un număr de țări, printre care Statele Unite ale Americii, Germania, Elveția, Australia și Canada. Studiile respective, comparând costurile a nouăsprezece servicii diferite, cesionate unor firme private demonstrează că livrarea efectuată de sectorul privat a fost mai puțin costisitoare.

De ce sunt mai mari costurile de furnizare a serviciilor în sectorul public decât în cel privat ? Diferențele existente între administratorii acestor două sectoare ar putea explica acest lucru. În general, managerii publici nu beneficiază de aceleași stimulente financiare ca managerii firmelor private, care să-i facă să acționeze la un nivel de eficiență mai puțin costisitor. Managerii firmelor private pot beneficia de recompense sau de prime pentru reducerile de cost obținute, ceea ce nu se întâmplă în cazul managerului public. De asemenea, sistemul de retribuire în sfera administrativă ia în calcul, în general, numărul de ani serviți, nu indicatorii de performanță.

În consecință, separarea recompenselor pentru productivitate și eficiență, de stimulentele salariale în sectorul public, îl face pe administratorul public să se ocupe mai mult de siguranța locului său de muncă, unde beneficiază de creșteri salariale în raport cu longevitatea în serviciu.

Cele arătate mai sus, par să indice faptul că furnizarea privată de servicii este mai puțin costisitoare. Dacă acest lucru ar fi unicul factor de comparație, o decizie ar fi ușor de luat. Dar mai există și alți factori, care trebuie luați în calcul când se face alegerea între sectorul public și cel privat . În plus, mai există o serie de motive pentru care sectorul public, nu cel privat, ar trebui să furnizeze un serviciu, chiar dacă este mai costisitor.

Un motiv este că guvernul trebuie să furnizeze servicii întregii populații, nu doar persoanelor care pot fi deservite în mod eficient. De exemplu, furnizarea publică de servicii în zona rurală ar putea să nu fie eficientă din punct de vedere al costurilor. Nici lăsarea furnizării serviciilor în seama sectorului privat nu ar reprezenta o soluție, deoarece o firmă ar putea refuza deservirea spre a evita pierderile. De aceea, în scopul asigurării deservirii unor anumite persoane, guvernul trebuie să suporte povara unor costuri mai mari. Și impozitele trebuie luate în calcul în cadrul deciziei referitoare la furnizarea de servicii. O firmă privată va trebui să plătească impozit pe profitul rezultat în urma furnizării serviciului. Astfel guvernul ar putea beneficia atât de furnizarea serviciului respectiv, la un cost mai scăzut, cât și de impozitul plătit de firma purtătoare a serviciului pe profitul rezultat în urma furnizării acestuia.

Furnizarea publică a serviciilor poate fi mai costisitoare, necesitând chiar subvenții, în timp ce furnizarea lor privată nu trebuie subvenționată decât mai puțin sau deloc. Este totuși greu de făcut o comparație între sectorul public și cel privat în ce privește furnizarea de servicii.

Hirsch și Rufolo au rezumat factorii implicați în furnizarea publică și în cea privată de servicii (prin contracting out sau privatizare) astfel: "contracting out-ul deși, deseori, considerat un remediu pentru ineficiența guvernului și un motiv de mărire a cheltuielilor publice, nu este întotdeauna, neapărat, mai eficient; iar dacă este, ar putea să nu asigure atingerea unui nivel dorit de calitate. În plus, implicațiile trecerii de la producția publică la cea privată, trebuie, de asemenea, luate în considerare. Dar o astfel de evaluare este afectată de judecăți politice și de valoare.

CAPITOLUL III

CONTABILITATEA PUBLICA

3.1. Documentele specifice instituțiilor publice și registrele de contabilitate

La baza reflectării în contabilitate a operațiunilor economico–financiare stau documentele justificative. Toate operațiile economice și financiare trebuie consemnate în momentul efectuării lor într-un document justificativ pe baza căruia se fac înregistrările în contabilitate.

La nivelul instituțiilor publice, documentele justificative utilizate pot fi clasificate în două categorii:

– documente comune și agenților economici (chitanțe, facturi, state de salarii, bonuri de consum, ordine de deplasare, dispoziții către casierie, ordine de plată, carnete CEC, etc.) ;

– documente specifice, legate în principal de activitatea de execuție bugetară (cerere de deschidere a creditelor bugetare, dispoziția de repartizare a creditelor bugetare, fișa pentru operațiuni bugetare).

Cererea de deschidere de credite

În conformitate cu prevederile Legii privind finanțele publice nr. 500 / 2002 creditele bugetare aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale pot fi folosite, la cererea ordonatorilor principali de credite, numai după deschiderea de credite, repartizarea creditelor bugetare și/sau alimentarea cu fonduri a conturilor deschise pe seama acestora .

Ordonatorii principali de credite vor solicita Ministerului Finanțelor Publice deschiderea creditelor bugetare pentru activitatea proprie și a unităților subordonate, pentru cheltuieli curente și pentru cheltuieli de capital în baza „cererii de deschidere a creditelor bugetare”.

În cererea de deschidere a creditelor bugetare se înscriu distinct cheltuielile curente (cu defalcarea pe cheltuieli de personal, cheltuieli materiale și subvenții) și cheltuielile de capital , pentru activitatea proprie și , separat , pentru activitatea unităților subordonate (aceste mențiuni se fac pe verso).

Dispoziția bugetară privind repartizarea creditelor este întocmită de ordonatorul principal pentru alimentarea conturilor ordonatorilor secundari sau terțiari și cuprinde elemente de identificare a plătitorului și beneficiarului, natura și destinația creditului, valoarea creditului și defalcarea sa pe structura clasificației bugetare.

Instituțiile de subordonare centrală sunt finanțate pe calea deschiderilor de credite bugetare, iar cele de subordonare locală pe calea alimentării de fonduri. Pe baza creditelor bugetare deschise și în limita acestora, unitățile trezoreriei statului efectuează plăți prin conturile bancare, cu CEC de numerar – dispuse de instituțiile bugetare, ce poartă denumirea de plăți de casă.

Sumele ridicate în numerar în vederea efectuării diferitelor plăți și neutilizate, se restituie la trezorerie reîntregind creditele bugetare ce pot fi utilizate în continuare pentru efectuarea plăților în vederea desfășurării activității instituției respective. Plățile nete de casă reprezintă consumul efectiv de credite bugetare deschise sau repartizate potrivit relației:

Plățile nete = Plățile – Restituirile (reîntregirile) de casă de casă de credite bugetare

Reîntregirea creditelor bugetare constă în diminuarea plăților de casă de către trezorerie cu sumele restituite de instituții , sporind corespunzător disponibilul de credite după relația:

Disponibilul = Credite bugetare – Plățile + Reconstituirile de credite deschise de casă de credite

Fișa pentru operații bugetare servește ca document pentru evidența analitică astfel:

– la instituțiile publice finanțate de la buget pentru evidența creditelor bugetare aprobate , a plăților de casă și a cheltuielilor efective;

– la instituțiile publice finanțate din mijloace extrabugetare și fonduri cu destinație specială pentru evidența prevederilor din bugetul aprobat, a plăților de casă și a cheltuielilor efective.

Fișa pentru operații bugetare se întocmește pe articole și alineate ale clasificației economice , din cadrul fiecărui subcapitol de cheltuieli prevăzut de bugetul aprobat.

Registrele de contabilitate obligatorii sunt: registrul jurnal, registrul inventar și cartea mare .

Registrul jurnal este un document contabil obligatoriu în care se înregistrează în mod cronologic operațiunile patrimoniale prin respectarea succesiunii documentelor după data de întocmire sau intrare a acestora în instituția publică.

Registrul-jurnal se întocmește de către fiecare instituție și de către fiecare subunitate a acesteia cu contabilitate proprie , zilnic sau lunar , după caz , prin înregistrarea cronologică a documentelor în care se reflectă mișcarea elementelor de activ și de pasiv.

Registrul inventar este un document obligatoriu în care se înregistrează toate elementele patrimoniale de activ și de pasiv, grupate în funcție de natura lor , conform posturilor din bilanțul contabil, inventariate potrivit normelor legale .

Elementele patrimoniale înscrise în registrul inventar au la bază listele de inventariere sau alte documente care justifică conținutul fiecărui post din bilanțul contabil.

Registrul inventar se întocmește la înființarea instituției, anual la închiderea exercițiului, cu ocazia încetării activității, fără ștersături și spații libere, pe baza datelor cuprinse în listele de inventariere și în procesele verbale de inventariere, prin gruparea elementelor de activ și de pasiv. Registrul inventar se completează pe baza inventarierii faptice. Registrul inventar servește ca document contabil obligatoriu de înregistrare a rezultatelor inventarierii și ca probă în litigii. În cazul în care inventarierea are loc pe parcursul anului, în registrul inventar se înregistrează soldurile existente la data inventarierii, la care se adaugă intrările și din care se scad ieșirile de la data inventarierii până la data încheierii exercițiului.

Registrul „Cartea Mare” este un document contabil obligatoriu în care se înscriu lunar, direct sau prin regrupare pe conturi corespondente, înregistrările efectuate în registrul jurnal, stabilindu-se situația fiecărui cont, respectiv soldul inițial, rulajele debitoare, rulajele creditoare și soldurile finale.

Cartea mare stă la baza întocmirii balanței de verificare și se întocmește de către fiecare instituție, precum și de către fiecare subunitate a acesteia cu contabilitate proprie.

Registrele de contabilitate pot fi prezentate sub formă de registru sau foi volante și listări informatice legate sub formă de registru, după caz.

Registrele de contabilitate se numerotează înainte sau pe măsura întocmirii lor, iar la închiderea conturilor, acestea se barează , nefiind admisă înregistrarea unor operații ulterioare.

Registrul jurnal și registrul inventar se numerotează și se șnuruiesc înainte de depunerea la organele fiscale teritoriale pentru parafare și înregistrare. Numerotarea filelor registrelor se face în ordine crescătoare, iar volumele se vor numerota în ordinea completării lor. Volumele următoare de registre contabile se vor înregistra la organele fiscale teritoriale pe măsura completării celor înregistrate și parafate anterior, efectuându-se totodată completarea acestora, fără ștersături , spații libere sau file lipsă. Registrele de contabilitate numerotate, șnuruite, parafate, înregistrate la organele fiscale teritoriale și conduse regulat pot fi admise ca probă în cazul litigiilor, precum și în orice alte situații.

3.2. Angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor la instituțiile publice ca demers în gestiunea banului public

Instituțiile publice, indiferent de subordonare și de modul de finanțare a cheltuielilor, au obligația să respecte procedurile privind parcurgerea celor 4 faze ale execuției bugetare a cheltuielilor, respectiv angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor, precum și să organizeze, să conducă evidența și să raporteze angajamentele bugetare și legale începând cu anul bugetar 2003.

Actul normativ care reglementează cele patru etape ale procesului execuției bugetare este Ordinul nr. 1792 / 2002 pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor instituțiilor publice, precum și organizarea, evidența și raportarea angajamentelor bugetare și legale. Execuția bugetară se bazează pe principiul separării atribuțiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuțiile persoanelor care au calitatea de contabil. Etapele procesului execuției bugetare sunt prezentate în schema 1 .

Operațiunile specifice angajării, lichidării și ordonanțării cheltuielilor sunt în competența ordonatorului de credite și se efectuează pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituției publice. Plata cheltuielilor este asigurată de șeful compartimentului financiar – contabilitate în limita fondurilor disponibile.

Ordonatorii de credite ai bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 sunt autorizați să angajeze, să lichideze și să ordonanțeze cheltuieli pe parcursul exercițiului bugetar, în limita creditelor bugetare aprobate, iar plata cheltuielilor se efectuează de persoanele autorizate care, potrivit legii, poartă denumirea generică de contabil. Conducătorul instituției în calitate de ordonator de credite:

a) stabilește prin norme proprii documentele, circuitul acestora și persoanele împuternicite să efectueze operațiunile legate de angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor, precum si organizarea, evidența și raportarea angajamentelor bugetare și legale;

Fig. Nr. 1 Etapele procesului executiei bugetare

b) stabilește prin act intern persoana desemnată și înlocuitorii acesteia care vor avea atribuții pe linia organizării și conducerii evidenței angajamentelor bugetare și legale în cadrul instituției ;

c) răspunde pentru angajarea, lichidarea și ordonanțarea cheltuielilor:

– în faza de angajare a cheltuielilor, aprobă angajarea și ordonanțarea cheltuielilor; el semnează anexa 1 și 2 din normele metodologice aprobate prin Ordinul M.F.P. nr. 1792 / 2002;

– în faza de lichidare a cheltuielilor, vizează "Bun de plată" pe documentul care atestă pretenția creditorului;

– în faza de ordonanțare a cheltuielilor, emite și semnează "Ordonanțarea de plată" pentru efectuarea plății, dispunând în acest fel întocmirea documentelor de plată în vederea stingerii obligației instituției față de terțe persoane; el semnează "Ordonanțarea de plată" numai dacă persoana împuternicită să exercite controlul financiar preventiv a acordat viza;

– dacă este cazul, certifică pentru conformitate cu originalul copiile documentelor justificative care însoțesc ordonanțările la plată;

– confirmă că s-a finalizat operațiunea în situația emiterii ordonanțării de plată finale când plata "serviciului" se efectuează în rate.

Ordonatorul de credite nu are atribuții în faza de plată a cheltuielilor.

Compartimentul financiar –contabilitate :

– ține evidența creditelor bugetare aprobate în exercițiul bugetar curent, precum și a modificărilor intervenite pe parcursul exercițiului bugetar curent;

– ține evidența angajamentelor bugetare;

– determină creditele bugetare disponibile care pot fi angajate;

– ține evidența angajamentelor legale;

– la finele anului, înregistrează totalul plaților efectuate în cursul anului în contul angajamentelor legale încheiate.

Evidența angajamentelor bugetare și legale este ținută de Compartimentul financiar–contabilitate și de persoana împuternicită să exercite controlul financiar preventiv .

Persoana împuternicită să exercite controlul financiar preventiv are următoarele atribuții:

– exercită controlul financiar preventiv în toate fazele execuției bugetare conform ordinului privind organizarea auditului intern și controlului financiar preventiv;

– supraveghează organizarea și ținerea evidenței, actualizarea și raportarea angajamentelor bugetare si legale;

– ține evidența angajamentelor bugetare;

– ține evidența angajamentelor legale;

– în faza de lichidare a cheltuielilor confirmă că există o obligație certă și o suma datorată, exigibilă la o anumită data și prezintă documentele pentru viza "Bun de plată".

Conducătorul compartimentului financiar – contabilitate în faza de plată a cheltuielilor are următoarele atribuții:

– verifică condițiile de acceptare a documentelor la plată ;

– semnează documentele de plată (prima semnătură) ;

– dispune suspendarea sau respingerea plății, dacă nu sunt îndeplinite condițiile legale pentru efectuarea plații .

Persoana împuternicită prin ordin să semneze cu a doua semnătură documentele de plată are următoarele atribuții:

– verifică condițiile de acceptare a documentelor la plată;

– semnează documentele de plată (a doua semnătură) .

Execuția bugetară presupune parcurgerea a patru faze :

– angajarea cheltuielilor;

– ordonanțarea cheltuielilor;

– lichidarea cheltuielilor;

– plata cheltuielilor .

A. ANGAJAREA CHELTUIELILOR

Angajarea reprezentă etapa în care instituția își creează obligații legale fată de terțe persoane (angajament legal) și își rezervă creditele bugetare necesare acoperirii acestor obligații (angajament bugetar).

Angajarea oricărei cheltuieli îmbracă două forme : angajament legal și angajament bugetar.

a). Angajamentul legal reprezintă orice act juridic care generează sau ar putea genera o obligație de plată a unei instituții către o terță persoană, pentru un "serviciu efectuat" pe seama fondurilor publice. Angajamentul legal poate avea forma unui contract de achiziție publică, comandă, convenție, contract de munca, act de control, acord de împrumut etc.

Angajamentul legal este precedat de un proiect de angajament legal. Acesta reprezintă o decizie de principiu luată de ordonatorul de credite în legătură cu obligația unei terțe persoane de a efectua un "serviciu" și concomitent de plată din fondurile bugetare a contravalorii acestuia.

Ordonatorul de credite nu are voie să angajeze cheltuieli într-o perioada în care se știe că bunul, lucrarea sau serviciul nu va putea fi executat, recepționat și plătit până la data de 31 decembrie. Prin urmare, la încheierea unui angajament legal, ordonatorul de credite are obligația de a verifica "capacitatea" prestatorului de a efectua serviciul care face obiectul angajamentului legal și bună sa credință pe de-o parte, iar pe de altă parte să se asigure că instituția dispune de resursele bugetare necesare onorării obligațiilor ce decurg din angajamentul respectiv.

Pentru cheltuielile aferente acțiunilor multianuale de tipul program, proiect, investiție, etc. ordonatorul de credite poate încheia angajament legal pe o perioada mai mare de un an. La încheierea angajamentului, pentru eșalonarea obligațiilor de executare a "serviciului" și implicit de plată a contravalorii lui, ordonatorul va avea în vedere nivelul creditelor bugetare cu aceasta destinație în anul bugetar în care se încheie angajamentul și nivelul creditelor bugetare prognozate pe anii următori.

Este posibil ca obligațiile aferente unor angajamente legale să nu poată fi plătite până la finele anului. Dacă neonorarea obligațiilor se datorează unor motive obiective acestea se vor plăti din creditele bugetare ale anului următor.

b) Angajamentul bugetar reprezintă actul prin care se rezervă din creditele bugetare sumele necesare acoperirii unor cheltuieli. În consecință, angajamentele bugetare aprobate nu pot depăși nivelele aprobate de credite bugetare aprobate.

Angajamentele bugetare pot fi:

– angajamente bugetare individuale;

– angajamente bugetare globale .

Angajamentul bugetar individual reprezintă operațiunea de rezervare a creditelor bugetare necesare acoperirii cheltuielilor generate de operațiuni noi care urmează să se efectueze în cursul exercițiului bugetar.

Se consideră angajamente legale și bugetare individuale de la data de 1 ianuarie a fiecărui an cu întreaga suma a creditelor bugetare aprobate salariile personalului cuprins în statele de funcții anexate bugetului aprobat și obligațiile aferente acestora, pensiile și ajutoarele sociale stabilite conform legilor în vigoare, precum și cheltuielile cu dobânzile și alte cheltuieli aferente datoriei publice.

În situația în care se impune majorarea sau diminuarea angajamentelor legale menționate mai sus, este necesară elaborarea unor propuneri de modificare a angajamentelor legale și bugetare inițiale, însoțite de memorii justificative.

Angajamentul bugetar global se utilizează în cazul operațiunilor care se repetă în cursul aceluiași an bugetar și generează cheltuieli curente de natura administrativă .

Pentru cheltuielile de aceasta natură, la începutul anului, se întocmește un buget previzional care stă la baza propunerii de angajament bugetar și legal provizoriu.

Creditele bugetare neangajate, precum și creditele bugetare angajate și neutilizate până la finele exercițiului bugetar sunt anulate de drept. În angajamentele legale individuale și cele provizorii, precum și în angajamentele bugetare individuale sau globale se precizează subdiviziunile bugetului aprobat.

Documentele privind angajarea cheltuielilor

Documentele privind angajarea de cheltuieli din fonduri publice sunt:

1) Proiectul de angajament legal (proiect de contract, comandă, referat, etc), întocmit de compartimentul de specialitate, care poate fi oricare dintre compartimentele funcționale ale instituției. După aprobare sa de către ordonatorul de credite , propunerea se transformă evident în angajament legal (contract, comandă, convenție, contract de muncă, etc).Se utilizează în situația angajamentului bugetar individual.

2) Bugetul previzional cuprinde cheltuielile curente de natura administrativă estimate pe întregul an. Bugetul previzional aprobat constituie pe parcursul anului și angajamentul legal provizoriu.

3) "Propunerea de angajare a unei cheltuieli".

Această anexă furnizează persoanelor care urmează a viza și aproba angajarea cheltuielii, informații legate de subdiviziunea din clasificația bugetară în care se încadrează cheltuiala generată de angajamentul propus, creditele aprobate, creditele angajate deja pană la data propunerii și cele care mai pot fi angajate, suma propusă a fi angajată și ce credite rămân disponibile dacă se acceptă propunerea. Ea însoțește proiectul de angajament legal.

4) "Angajamentul bugetar". Acesta este documentul cu ajutorul căruia o parte a creditelor bugetare sunt rezervate acoperirii obligațiilor generate de angajamentul legal propus.

Operațiuni și circuitul documentelor privind angajarea cheltuielilor

Angajamentul bugetar individual presupune: întocmirea, avizarea și aprobarea angajamentelor individuale prezentate în figura nr. 2.

Fig. Nr. 2 Circuitul documentelor privind angajarea cheltuielilor

Proiectul de angajament legal se întocmește de către compartimentul de specialitate, care inițiază proiectul. Pe baza sa, compartimentul de specialitate face "Propunerea de angajare a unei cheltuieli. Cele trei documente (proiectul de angajament legal sunt supuse vizei de control preventiv și aprobării ordonatorului de credite .

Angajament bugetar global: întocmirea, avizarea și aprobarea angajamentelor globale și angajamentelor legale provizorii este.

Compartimentul buget, financiar-contabilitate întocmește proiectul bugetului previzional și pe baza acestuia "Propunerea de angajare a unei cheltuieli" și "Angajamente legale".

Cele trei documente (proiectul bugetului previzional, anexa 1 si 2 din normele metodologice) se supun vizei de control preventiv si aprobării ordonatorului de credite.

După aprobare, rezultă propunerea de angajare a cheltuielii, bugetul previzional care constituie și angajamentului legal provizoriu, precum si angajamentul bugetar global provizoriu.

În baza lor, în cursul anului se ordonanțează și se fac plăți. Angajamentele legale individuale încheiate de ordonatorul de credite în timpul anului pentru cheltuieli de natura celor care fac obiectul angajamentelor legale provizorii, nu se supun vizei de control financiar preventiv dacă se încadrează în prevederile bugetului previzional și se supun la viză dacă depășesc prevederile bugetului previzional.

La sfârșitul anului persoana împuternicită să exercite control financiar preventiv compară cheltuielile efective pe anul bugetar cu cele previzionale și bugetul previzional cu angajamentele legale individuale aferente angajamentelor bugetare globale.

Dacă cheltuielile efective se încadrează în limitele bugetului previzional, sau depășirile sunt nesemnificative, persoana împuternicită să exercite control financiar preventiv avizează angajamentul bugetar global care devin definitive.

Pentru cheltuielile efective care depășesc nivelul previzional se declanșează operațiunile specifice angajamentului bugetar individual conform figurii nr. 2 .

Pentru aceste cheltuielile la sfârșitul anului, persoana împuternicită să exercite control financiar preventiv poate hotărî includerea acestor cheltuieli în categoria celor individuale.

B. LICHIDAREA CHELTUIELILOR

Lichidarea cheltuielilor este faza în procesul execuției bugetare în care se verifică existența angajamentelor, se determină sau se verifică realitatea sumei datorate, se verifică condițiile de exigibilitate ale angajamentului legal pe baza documentelor justificative care să ateste operațiunile respective.

Operațiunile de lichidare a cheltuielilor se efectuează de ordonatorul de credite .

Operațiunile și circuitul documentelor privind lichidarea cheltuielilor sunt prezentate în figura nr. 3 .ț

Ordonatorul de credite verifică:

a) existența angajamentelor și îndeplinirea condițiilor de exigibilitate a obligației ;

– dacă există angajament legal aprobat ;

– dacă exista angajament bugetar aprobat ;

– dacă termenul de plată a obligației corespunde datelor cuprinse în angajamentele legale;

b) realitatea obligației de plată sau altfel spus realitatea pretenției creditorului

– dacă bunurile au fost livrate, lucrările executate și serviciile prestate sau,

– dacă exista unui titlu care să justifice plata: titlu executoriu, acord de împrumut, etc.

Documentele care atestă bunurile livrate, lucrările executate și serviciile prestate sunt Factura fiscală, iar pentru salarii și indemnizații se utilizează statele de plată colective, întocmite de compartimentul de specialitate, cu excepția cazurilor în care este necesară lichidarea individuală.

c) realitatea sumei datorate

– dacă obligația înscrisa în factură corespunde cu datele înregistrate în documentele instituției care atestă "efectuarea serviciului" (Proces-verbal de recepție , în cazul mijloacelor fixe, Nota de recepție și constatare de diferențe, în cazul bunurilor materiale, altele decât mijloacele fixe).

Ordonatorul de credite sau persoana împuternicită să efectueze lichidarea verifică personal documentele justificative și confirmă pe propria răspundere că aceasta verificare a fost realizată.

Fig. Nr. 3 Circuitul documentelor privind lichidarea cheltuielilor

Dacă sunt îndeplinite toate condițiile privind lichidarea cheltuielilor, ordonatorul de credite va aplica pe documentele care atestă obligația de plată (factura, stat de plată a salariilor) viza "Bun de plată".

Acordarea vizei "Bun de plată " atestă că serviciul a fost efectuat corespunzător de către furnizor și că toate pozițiile din factură au fost verificate.

În acest fel se confirmă că:

– bunurile furnizate au fost recepționate, cu specificarea datei și a locului primirii;

– lucrările au fost executate și serviciile prestate;

– bunurile furnizate au fost înregistrate în gestiune și în contabilitate, cu specificarea gestiunii și a notei contabile de înregistrare;

– alte condiții prevăzute de lege sunt îndeplinite .

Dacă nu sunt îndeplinite toate condițiile privind lichidarea cheltuielilor, ordonatorul de credite nu înscrie pe documentele care atestă obligația de plată (factura, stat de plată a salariilor) confirmarea "Bun de plată".

Documentele care atestă parcurgerea fazei de lichidare a cheltuielilor stau la baza înregistrării în contabilitatea patrimonială a instituției publice pentru reflectarea serviciului efectuat și a obligației de plată fată de terții creditori.

C. ORDONANȚAREA CHELTUIELILOR ȘI ORDONANȚAREA DE PLATĂ

Ordonanțarea cheltuielilor reprezintă faza în procesul execuției bugetare în care se confirmă că livrările de bunuri au fost efectuate sau alte creanțe au fost verificate și că plata poate fi realizată.

Ordonanțarea de plată este documentul intern prin care ordonatorul de credite dă dispoziție conducătorului Compartimentului financiar – contabilitate să întocmească instrumentele de plată a cheltuielilor.

Documentele și operațiunile privind ordonanțarea la plată a cheltuielilor sunt prezentate în figura nr. 4 .

Ele conțin date cu privire la:

– exercițiul bugetar în care se înregistrează plata;

– subdiviziunea bugetară la care se înregistrează plata;

– suma de plată (în cifre și litere) exprimată în moneda națională sau în monedă străină, după caz;

– datele de identificare a beneficiarului plații;

– natura cheltuielilor;

– modalitatea de plată (virament sau numerar);

– data și semnătura ordonatorului de credite sau a persoanei delegate cu aceste atribuții;

– viza persoanelor autorizate din compartimentele de specialitate, care confirmă corectitudinea sumelor de plată, livrarea si recepționarea bunurilor, executarea lucrărilor și prestarea serviciilor, existența unui alt titlu care justifică plata, precum și, după caz, înregistrarea bunurilor în gestiunea instituției și în contabilitatea acesteia.

Fig. Nr. 4 Circuitul documentelor privind “Ordonanțarea cheltuielilor“

Ordonanțarea de plată va fi însoțită de:

– documentele justificative în original;

– în cazuri excepționale, sunt admise și copii ale documentelor justificative, certificate pentru conformitatea cu originalul de către ordonatorul de credite

– când plata se face în rate :

– prima ordonanțare de plată va fi însoțită de documentele justificative care dovedesc obligația către creditor pentru plata ratei respective;

– ordonanțările de plată ulterioare vor face referire la documentele justificative deja transmise conducătorului Compartimentului financiar-contabilitate;

– la emiterea ordonanțării de plată finale ordonatorul de credite confirmă ca operațiunea s-a finalizat.

Pe baza documentelor în original sau copiilor certificate pentru conformitate de ordonatorul de credite , avizate pentru control financiar preventiv, se emite ordonanțarea de plata .

Documentele justificative în original sunt trimise la Compartimentul financiar-contabilitate pentru a fi întocmite documentele de plata . Ordonanțările de plată nevizate de persoana împuternicită să exercite control financiar preventiv sunt nule și fără valoare pentru conducătorul compartimentului financiar – contabilitate.

D. PLATA CHELTUIELILOR

Plata cheltuielilor este faza finală a execuției bugetare prin care instituția publică este eliberată de obligațiile sale fată de terții-creditori.

Plata în lei se efectuează, în limita creditelor bugetare și destinațiilor aprobate în condițiile dispozițiilor legale, prin unitățile de trezorerie și contabilitate publica la care își au conturile deschise.

Plata cheltuielilor este asigurată de șeful Compartimentului financiar-contabilitate în limita creditelor bugetare deschise și neutilizate sau a disponibilităților aflate în conturi, după caz .

Persoana desemnată de ordonatorul de credite confirmă că există o obligație certă și o sumă datorată, exigibilă la o anumită dată, și în acest caz ordonatorul de credite bugetare poate emite "Ordonanțarea de plata" pentru efectuarea plății.

Obiectivele controlului efectuat de șeful compartimentului financiar contabilitate sunt:

cheltuielile care urmează să fie plătite au fost angajate, lichidate și ordonanțate;

există credite bugetare deschise / repartizate sau disponibilități în conturi de disponibil;

subdiviziunea bugetului aprobat de la care se efectuează plata este cea corecta și corespunde naturii cheltuielilor respective;

există toate documentele justificative care să justifice plata;

semnăturile de pe documentele justificative aparțin ordonatorului de credite sau persoanelor desemnate de acesta să exercite atribuții ce decurg din procesul executării cheltuielilor bugetare, potrivit legii;

beneficiarul sumelor este cel îndreptățit potrivit documentelor care atestă serviciul efectuat;

suma datorată beneficiarului este corectă;

documentele de angajare și ordonanțare au primit viza de control financiar preventiv;

– documentele sunt întocmite cu toate datele cerute de formular;

alte condiții prevăzute de lege.

Instrumentele de plată :

Instrumentele de plată utilizate de instituțiile publice, respectiv cecul de numerar și ordinul de plată pentru trezoreria statului, se semnează de două persoane autorizate în acest sens, dintre care prima semnătură este cea a conducătorului compartimentului financiar-contabilitate, iar a doua semnătură de o altă persoană cu atribuții în efectuarea plății.

Instrumentele de plată trebuie să fie însoțite de documentele justificative, prin care se certifică exactitatea sumelor de plată, recepția bunurilor și executarea serviciilor, conform angajamentelor legale încheiate.

Ordinele de plată:

se emit pe numele fiecărui creditor;

se datează;

în spațiul rezervat obiectul plații se înscrie și subdiviziunea bugetului aprobat de la care se face plata;

se înscriu într-un registru distinct și vor purta un număr de ordine unic, începând cu numărul 1 în ordine crescătoare pentru fiecare ordonator de credite și pentru fiecare exercițiu bugetar;

nu poate cuprinde plați referitoare la mai multe subdiviziuni ale bugetului aprobat;

se emit pe baza documentelor justificative din care sa reiasă că urmează să se achite integral sau parțial o datorie contractată și justificată; se exceptează de la această regulă ordinele de plată ce se emit pentru plata de avansuri;

acțiunile și categoriile de cheltuieli pentru care se pot acorda plăți în avans din fonduri publice sunt cele stabilite prin hotărâri ale Guvernului;

sumele reprezentând plăți în avans nejustificate prin bunuri livrate, lucrări executate și servicii prestate până la sfârșitul anului se recuperează de către instituția publică care a acordat avansurile și se vor restitui bugetului din care au fost acordate, cu perceperea dobânzilor și penalităților de întârziere aferente, potrivit legii.

Cecuri pentru ridicare de numerar

se utilizează pentru a ridica, din conturile de cheltuieli bugetare sau de disponibilități, numerarul pentru efectuarea plăților de salarii, premii, deplasări, precum si pentru alte cheltuieli care nu se pot efectua prin virament, etc . În fila de cec se menționează și natura cheltuielilor care urmează să se efectueze din numerarul ridicat;

se utilizează limitat, numai pentru acele cheltuieli de volum redus care nu se justifică a fi efectuate prin virament;

sumele ridicate în numerar se păstrează în casieria instituției publice în condiții de siguranță.

"Dispoziția de plată – încasare către casierie" se utilizează pentru efectuarea de plăți reprezentând avansuri în numerar pentru deplasări sau achiziționarea de bunuri, executarea de lucrări sau prestarea de servicii – se semnează de conducătorul compartimentului financiar-contabilitate.

Justificarea avansurilor în numerar se efectuează în baza documentelor justificative:

– facturi fiscale ;

– facturi ;

– chitanțe ;

– bon de comandă-chitanță .

Operațiuni și circuitul documentelor privind plata cheltuielilor sunt prezentate în figura nr. 5 .

a) Operațiuni premergătoare plații .

Deschiderea de credite bugetare se efectuează potrivit normelor privind organizarea și funcționarea trezoreriilor statului; dreptul de administrare și dispoziție asupra conturilor de cheltuieli bugetare sau de disponibil, deschise la unitățile de trezorerie și contabilitate publică.

Plățile din creditele bugetare deschise se efectuează după comunicarea către trezorerie a împuternicirilor și a fișelor cu specimenele de semnături ale persoanelor abilitate să efectueze plata, împreună cu amprenta ștampilei .

Instituția are obligația de a prezenta trezoreriei bugetul aprobat și repartizat pe trimestre, iar pentru efectuarea cheltuielilor de capital va prezenta trezoreriei programul de investiții aprobat în condițiile legii.

Operațiuni privind plata propriu- zisă

După verificarea condițiilor mai sus menționate se întocmește și se semnează documentul de plată. În cazul constatării unei erori în legătură cu plata ce urmează să fie efectuată, Compartimentul financiar – contabilitate suspendă sau respinge plata.

Respingerea la plată:

în cazul în care nu există credite bugetare deschise și / sau repartizate ori disponibilitățile sunt insuficiente;

când nu există confirmarea serviciului efectuat și documentele nu sunt vizate pentru "Bun de plată";

când beneficiarul nu este cel față de care instituția are obligații;

când nu exista viza de control financiar preventiv pe ordonanțarea de plată și nici autorizarea prevăzută de lege.

Suspendarea plății

– în cazul constatării unei erori în legătură cu plata motivele deciziei de suspendare a plății se prezintă într-o declarație scrisa care se trimite:

ordonatorului de credite și, spre informare și

persoanei împuternicite să exercite controlul financiar preventiv.

Ordonatorul de credite poate solicita în scris și pe propria răspundere efectuarea plăților.

Fig. nr. 5 Circuitul documentelor privind plata cheltuielilor

3.3. Evidența angajamentelor bugetare și legale

Evidența angajamentelor bugetare și legale este ținută de compartimentul financiar-contabilitate. Ea este ținută concomitent și de persoana împuternicită să exercite controlul financiar preventiv care va supraveghea și organizarea și ținerea evidenței, actualizarea și raportarea angajamentelor bugetare și legale.

Principalele atribuții ale acesteia privesc:

a) evidența creditelor bugetare aprobate în exercițiul bugetar curent, precum și a modificărilor intervenite pe parcursul exercițiului bugetar curent;

b) evidența angajamentelor bugetare;

c) determinarea creditelor bugetare disponibile care pot fi angajate;

d) evidența angajamentelor legale;

Scopul organizării evidenței:

– angajamentelor bugetare este de a furniza informații în orice moment și pentru fiecare subdiviziune a bugetului aprobat pentru exercițiul bugetar curent cu privire la creditele bugetare consumate prin angajare și prin comparație să se determine creditele bugetare disponibile care pot fi angajate în viitor;

– angajamentelor legale este de a furniza informații în orice moment și pentru fiecare subdiviziune a bugetului aprobat pentru exercițiul bugetar curent cu privire la angajamentele legale anuale sau multianuale aprobate de ordonatorul de credite.

Procedura de înregistrare în contabilitate a cheltuielilor bugetare trebuie să dea posibilitatea de a asigura pentru fiecare subdiviziune a bugetului aprobat în exercițiul bugetar curent informații cu privire la:

a) creditele bugetare disponibile;

b) angajamentele legale;

c) plățile efectuate în baza angajamentelor legale la un moment dat;

d) soldul angajamentelor legale care mai trebuie plătite la finele anului;

e) datele necesare întocmirii "Situației privind execuția cheltuielilor bugetare angajate la finele trimestrului".

Având în vedere ca valorile la care se referă creditele bugetare, angajamentele bugetare și legale nu constituie elemente patrimoniale, acestea se evidențiază în contabilitate în conturi în afara bilanțului, utilizându-se metoda de înregistrare în partidă simplă; înregistrările se fac în debitul și creditul unui singur cont, fără utilizarea de conturi corespondente.

Raportarea angajamentelor bugetare

Raportarea angajamentelor bugetare se realizează pe formularul “Situație privind execuția cheltuielilor bugetare angajate la finele trimestrului”, potrivit modelului prezentat în anexa 4 la normele metodologice aprobate prin Ordinul M.F.P. nr. 1792 / 2002, situație care, în prezent este parte componentă din structura “Situațiilor financiare” trimestriale și anuale ale instituțiilor publice.

Situația privind execuția cheltuielilor angajate la finele trimestrului va fi însoțită de un raport explicativ privind toate informațiile utile cu privire la angajamentele efectuate în cursul exercițiului bugetar.

CAPITOLUL IV

CONTROLUL FINANCIAR PREVENTIV ȘI AUDITUL INTERN LA INSTITUȚIILE PUBLICE

4.1. Exercitarea controlului financiar preventiv la instituțiile publice

Controlul financiar preventiv are drept scop identificarea proiectelor de operațiuni care nu respectă condițiile de legalitate și regularitate și/sau, după caz, de încadrare în limitele și destinația creditelor bugetare și de angajament și prin a căror efectuare s-ar prejudicia patrimoniul public și/sau fondurile publice.

Fac obiectul controlului financiar preventiv operațiunile care vizează, în principal:

angajamentele legale și angajamentele bugetare;

deschiderea și repartizarea de credite bugetare;

modificarea repartizării pe trimestre și pe subdiviziuni a clasificației bugetare a creditelor aprobate, inclusiv prin virări de credite;

ordonanțarea cheltuielilor;

– constituirea veniturilor publice, în privința autorizării și stabilirii titlurilor de încasare;

concesionarea sau închirierea de bunuri aparținând domeniului public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale;

vânzarea, gajarea, concesionarea sau închirierea de bunuri aparținând domeniului privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale;

alte categorii de operațiuni stabilite prin ordin al ministrului finanțelor publice.

În funcție de specificul entității publice, conducătorul acesteia decide exercitarea controlului financiar preventiv și asupra altor categorii de operațiuni.

4.1.1. Conținutul controlului financiar preventiv

Potrivit art. 23 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, controlul financiar preventiv se exercită asupra tuturor operațiunilor care afectează fondurile publice și/sau patrimoniul public.

Controlul financiar preventiv se exercită asupra documentelor în care sunt consemnate operațiunile patrimoniale, înainte ca acestea să devină acte juridice, prin aprobarea lor de către titularul de drept al competenței sau de către titularul unei competențe delegate în condițiile legii. Nu intră în sfera controlului financiar preventiv analiza și certificarea situațiilor financiare și/sau patrimoniale, precum și verificarea operațiunilor deja efectuate.

Controlul financiar preventiv constă în verificarea sistematică a operațiunilor care fac obiectul acestuia, din punct de vedere al:

respectării tuturor prevederilor legale care le sunt aplicabile, în vigoare la data efectuării operațiunilor (control de legalitate);

îndeplinirii sub toate aspectele a principiilor și a regulilor procedurale și metodologice care sunt aplicabile categoriilor de operațiuni din care fac parte operațiunile supuse controlului (control de regularitate);

c) încadrării în limitele și destinația creditelor bugetare și/sau de angajament, după caz (control bugetar).

Controlul financiar preventiv al operațiunilor se exercită pe baza actelor și/sau documentelor justificative certificate în privința realității, regularității și legalității, de către conducătorii compartimentelor de specialitate emitente.

Operațiunile ce privesc acte juridice prin care se angajează patrimonial entitatea publică se supun controlului financiar preventiv după avizarea lor de către compartimentele de specialitate juridică și financiar-contabilă. La entitățile publice unde nu sunt organizate compartimente de specialitate juridică și/sau financiar-contabilă, controlul financiar preventiv se va exercita exclusiv prin viza persoanei desemnate de conducătorul entității publice.

Conducătorii compartimentelor de specialitate răspund pentru realitatea, regularitatea și legalitatea operațiunilor ale căror acte și/sau documente justificative le-au certificat sau avizat. Obținerea vizei de control financiar preventiv pentru operațiuni care au la bază acte și/sau documente justificative certificate sau avizate, care se dovedesc ulterior nereale, inexacte sau nelegale, nu exonerează de răspundere șefii compartimentelor de specialitate sau alte persoane competente din cadrul acestora.

4.1.2. Organizarea controlului financiar preventiv propriu

Controlul financiar preventiv se organizează, de regulă, în cadrul compartimentelor de specialitate financiar-contabilă. În raport de natura operațiunilor, conducătorul entității publice poate decide extinderea acestuia și la nivelul altor compartimente de specialitate în care se inițiază, prin acte juridice, sau se constată obligații de plată sau alte obligații de natură patrimonială.

Controlul financiar preventiv se exercita, prin viza, de persoane din cadrul compartimentelor de specialitate desemnate în acest sens de către conducătorul entității publice. Actul de numire, întocmit conform modelului din anexa nr. 2 la prezentele norme metodologice, va cuprinde limitele de competență în exercitarea acestuia. Persoanele care exercită controlul financiar preventiv sunt altele decât cele care aprobă și efectuează operațiunea supusă vizei.

Viza de control financiar preventiv se exercită prin semnătura persoanei desemnate și prin aplicarea sigiliului personal, care va cuprinde următoarele informații: denumirea entității publice; mențiunea "vizat pentru control financiar preventiv"; numărul sigiliului (numărul de identificare a titularului acestuia); data acordării vizei (an, lună, zi).

Documentele prezentate la viza de control financiar preventiv se înscriu in Registrul privind operațiunile prezentate la viza de control financiar preventiv, al cărui conținut este redat în anexa nr. 3 la prezentele norme metodologice.

Termenul pentru pronunțare (acordarea/refuzul vizei) se stabilește, prin decizie internă, de conducătorul entității publice în funcție de natura și complexitatea operațiunilor cuprinse în Cadrul general și/sau specific al operațiunilor supuse controlului preventiv.

a. Procedura de control

Documentele care privesc operațiuni asupra cărora este obligatorie exercitarea controlului financiar preventiv se transmit persoanelor desemnate cu exercitarea acestuia de către compartimentele de specialitate care inițiază operațiunea.

Documentele privind operațiunile prin care se afectează fondurile publice și / sau patrimoniul public vor fi însoțite de avizele compartimentelor de specialitate , de note de fundamentare, de acte și / sau documente justificative și, după caz, de o "Propunere de angajare a unei cheltuieli" și / sau de un "Angajament individual / global".

Persoanele desemnate pentru exercitarea controlului financiar preventiv vor prelua documentele și vor proceda, într-o primă etapă, la verificarea formală a acestora cu privire la: completarea documentelor în concordanță cu conținutul acestora; existența semnăturilor persoanelor autorizate din cadrul compartimentelor de specialitate; existența actelor justificative specifice operațiunii prezentate la viză.

Dacă nu sunt respectate cerințele legale documentele sunt returnate emitentului, precizându-se, în scris, motivele restituirii.

După efectuarea controlului formal, persoanele desemnate să exercite controlul financiar preventiv înregistrează documentele în Registrul privind operațiunile prezentate la viza de control financiar preventiv și efectuează verificarea operațiunii din punct de vedere al legalității, regularității și, după caz, al încadrării în limitele și destinația creditelor bugetare și/sau de angajament.

Dacă necesitățile o impun, în vederea exercitării unui control preventiv cât mai complet, se pot solicita și alte acte justificative, precum și avizul compartimentului de specialitate juridică. Întârzierea sau refuzul furnizării actelor justificative ori avizelor solicitate va fi comunicat conducătorului entității publice, pentru a dispune măsurile legale.

Dacă în urma verificării de fond operațiunea îndeplinește condițiile de legalitate, regularitate și, după caz, de încadrare în limitele și destinația creditelor bugetare și/sau de angajament, se acordă viza prin aplicarea sigiliului și a semnăturii pe exemplarul documentului care se arhivează la entitatea publică.

Documentele vizate și actele justificative ce le-au însoțit sunt restituite, sub semnătură, compartimentului de specialitate emitent, în vederea continuării circuitului acestora, consemnându-se acest fapt în Registrul privind operațiunile prezentate la viza de control financiar preventiv.

b. Refuzul de viză

Dacă în urma verificării se constată că operațiunile nu întrunesc condițiile de legalitate, regularitate și, după caz, de încadrare în limitele și destinația creditelor bugetare și/sau de angajament, persoanele desemnate cu exercitarea controlului financiar preventiv vor refuza motivat, în scris, acordarea vizei de control financiar preventiv (anexa nr. 4 la prezentele norme metodologice), consemnând acest fapt în Registrul privind operațiunile prezentate la viza de control financiar preventiv.

Refuzul de viză, însoțit de actele justificative semnificative, va fi adus la cunoștința conducătorului entității publice, iar celelalte documente se vor restitui, sub semnătură, compartimentelor de specialitate care au inițiat operațiunea.

Cu excepția cazurilor în care refuzul de viză se datorează depășirii creditelor bugetare și/sau de angajament, operațiunile refuzate la viză se pot efectua pe propria răspundere a conducătorului entității publice.

Efectuarea pe propria răspundere a operațiunii refuzate la viza de control financiar preventiv se face printr-un act de decizie internă emis de conducătorul entității publice. O copie de pe actul de decizie internă va fi transmisă persoanei care a refuzat viza, compartimentului de audit public intern al entității publice, precum și, după caz, controlorului delegat.

Persoanele desemnate cu exercitarea controlului financiar preventiv vor informa Curtea de Conturi, Ministerul Finanțelor Publice și, după caz, organul ierarhic superior al entității publice asupra operațiunilor refuzate la viză și efectuate pe propria răspundere.

Informarea organului ierarhic superior se va face de îndată ce efectuarea operațiunii a fost dispusă, prin transmiterea unei copii de pe actul de decizie internă și de pe motivația refuzului de viză. Conducătorul organului ierarhic superior are obligația de a lua măsurile legale pentru restabilirea situației de drept.

Dacă prin operațiunea refuzată la viză, dar efectuată pe propria răspundere de către conducătorul entității publice, se prejudiciază patrimonial entitatea și dacă conducătorul organului ierarhic superior (după caz) nu a dispus măsurile legale, atunci vor fi sesizate inspecția centrală și/sau inspecțiile teritoriale ale Ministerului Finanțelor Publice.

Informarea Curții de Conturi se va face cu ocazia efectuării controalelor de descărcare de gestiune sau a altor controale ce intră în competența sa.

4.1.3. Organizarea controlului financiar preventiv delegat

În calitatea sa de organ de specialitate al Guvernului în domeniul finanțelor, Ministerul Finanțelor Publice poate exercita, prin controlori delegați numiți de ministrul finanțelor publice, controlul preventiv la unele entități publice asupra unor operațiuni care pot afecta execuția în condiții de echilibru a bugetelor sau care sunt asociate unor categorii de riscuri determinate prin metodologia specifică analizei riscurilor.

Controlul preventiv delegat se exercită la nivelul ordonatorilor principali de credite ai bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002. De asemenea, ministrul finanțelor publice numește unul sau mai mulți controlori delegați pentru operațiunile derulate prin bugetul trezoreriei statului, pentru operațiuni privind datoria publică și pentru alte operațiuni specifice Ministerului Finanțelor Publice.

Prin excepție de la această regulă, în temeiul art. 30 din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999, cu modificările și completările ulterioare, prin ordin, ministrul finanțelor publice poate decide exercitarea controlului financiar preventiv delegat și asupra operațiunilor finanțate sau cofinanțate din fonduri publice ale unor ordonatori secundari sau terțiari de credite sau ale unor persoane juridice de drept privat, dacă prin aceștia se derulează un volum ridicat de credite bugetare și/sau de angajament sau părți semnificative din programele aprobate, iar operațiunile presupun un grad ridicat de risc.

Pentru asigurarea gestiunii financiare, în condiții de legalitate, economicitate și eficiență, a fondurilor acordate României de Uniunea Europeană și pentru implementarea procedurilor prevăzute în regulamentele organismelor finanțatoare, ministrul finanțelor publice numește controlori delegați și la agențiile de implementare și pentru Fondul Național de Preaderare.

a. Atribuții ale controlorului delegat

1.Formularea de avize consultative cu privire la conformitatea, economicitatea, eficiența și eficacitatea unor operațiuni sau proiecte de acte normative, dacă acestea au impact asupra fondurilor publice. Totodată, în avizele consultative controlorii delegați pot face referire și la regularitatea sau legalitatea unor operațiuni care se vor efectua cu certitudine în viitor sau la acțiuni și/sau inacțiuni administrative care conduc la situații de neregularitate sau nelegalitate.

Avizele consultative se întocmesc la:

inițiativa controlorului delegat;

solicitarea ministrului finanțelor publice;

solicitarea ordonatorului de credite.

2.Analiza îndeplinirii condițiilor prevăzute de lege pentru includerea în programul de investiții anexă la proiectul de buget a obiectivelor de investiții noi și în continuare, precum și a actualizării valorii acestora în funcție de evoluția indicilor de prețuri. Observațiile formulate în avizele consultative vor fi transmise ordonatorului de credite pentru a fi avute în vedere la definitivarea proiectului de buget.

3.Supravegherea execuției bugetare în condiții de echilibru și de prudențialitate, prin exercitarea controlului prin viză asupra operațiunilor privind deschideri de credite, repartizări și retrageri de credite, virări de credite între subdiviziunile clasificației bugetare și între programe, modificarea repartizării pe trimestre a creditelor bugetare

4.Supravegherea organizării, ținerii, actualizării și raportării evidenței angajamentelor

5.Monitorizarea și îndrumarea metodologică a controlului financiar preventiv intern prin procedura vizei, prin avizul consultativ la refuzul de viză de control preventiv intern, prin propuneri de perfecționare a organizării controlului preventiv intern și prin aplicarea standardelor din domeniu

6.Exercitarea controlului financiar preventiv, din punct de vedere al legalității, regularității și, după caz, al încadrării în limitele și destinația creditelor bugetare și/sau de angajament, pentru operațiuni care angajează patrimonial entitatea publică, dacă prin acestea se afectează un volum important din fondurile publice și există riscuri asociate semnificative în efectuarea lor.

b. Numirea și mandatul controlorilor delegați

Numirea controlorilor delegați la entitățile publice se face prin ordin al ministrului finanțelor publice, la propunerea controlorului financiar șef.

Prin ordinul de numire controlorul delegat se învestește cu competența de a exercita, în numele legii, la ordonatorul de credite la care a fost numit, atribuțiile prevăzute.

In temeiul art. 16 alin. (6) din Ordonanța Guvernului nr. 119 / 1999 , cu modificările și completările ulterioare, conducătorul entității publice are obligația de a asigura controlorului/controlorilor delegat/delegați spațiul și dotarea adecvată, necesare exercitării în bune condiții a atribuțiilor, precum și cooperarea personalului din serviciile de specialitate și a persoanelor desemnate cu exercitarea controlului financiar preventiv intern.

Prin ordinul de numire se stabilesc tipurile de operațiuni care se supun controlului preventiv delegat, precum și limitele de la care acesta se exercită.

Dacă în timpul exercitării mandatului apare necesitatea modificării listei de operațiuni și a limitelor valorice, controlorul financiar șef este împuternicit să opereze aceste modificări. Controlorul financiar șef îl va informa pe ministrul finanțelor publice asupra modificărilor aduse și asupra motivelor care le-au determinat.

În cazul absenței temporare de la post a controlorului delegat numit prin ordin al ministrului finanțelor publice, controlorul financiar șef este împuternicit să desemneze un alt controlor delegat care să îndeplinească atribuțiile celui dintâi pe durata absenței acestuia.

Controlorul delegat i§i exercita atribuțiile in mod independent, neputându-i-se impune, pe nici o cale, acordarea sau refuzul vizei de control financiar preventiv. Asupra situațiilor deosebite apărute în activitatea sa, controlorul delegat îl poate informa direct sau prin controlorul financiar șef pe ministrul finanțelor publice.

c. Condiții specifice de exercitare a controlului financiar preventiv delegat

Controlul financiar preventiv delegat se exercita asupra operațiunilor care se înscriu în condițiile fixate prin ordinul de numire. Restul operațiunilor prin care se afectează fondurile și/sau patrimoniul public intră în competența exclusivă a controlului preventiv intern.

Controlul financiar preventiv delegat se exercită asupra operațiunilor ce intră în competența sa numai după ce acestea au fost supuse controlului preventiv intern. Operațiunile refuzate la viza de control preventiv intern nu mai sunt supuse controlului preventiv delegat.

În cazuri excepționale, controlorul delegat are dreptul să prelungească perioada de verificare cu maximum 5 zile lucrătoare, informându-l, în acest sens, pe controlorul financiar șef și ordonatorul de credite.

Dacă în exercitarea atribuțiilor sale controlorul delegat sesizează că, în mod repetat, controlul preventiv intern a acordat viza pentru operațiuni care nu întrunesc condițiile de legalitate, regularitate și, după caz, de încadrare în limitele și destinația creditelor bugetare și/sau de angajament, acesta îl va informa în scris pe ordonatorul de credite pentru a dispune măsurile ce se impun potrivit responsabilităților prevăzute la art. 22 și la art. 52 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, precum și la art. 14 alin. (4) și (5) din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999, cu modificările și completările ulterioare.

Avizul consultativ, solicitat de către ordonatorul de credite controlorului delegat în cazul refuzului de viză de control preventiv intern, nu constituie un act de pronunțare asupra legalității și regularității operațiunilor.

d. Regimul refuzului de viză al controlorului delegat

Dacă în urma parcurgerii procedurii de verificare menționate la pct. 5 și 10 din prezentele norme metodologice se constată că operațiunile nu întrunesc condițiile de legalitate, regularitate și încadrare, după caz, în destinația și limitele creditelor bugetare și/sau de angajament, controlorul delegat va comunica, în scris ordonatorului de credite motivele pentru care operațiunea nu poate fi efectuată, consemnând acest fapt în Registrul privind operațiunile prezentate la viza de control financiar preventiv. O copie de pe textul comunicării va fi transmisă controlorului financiar șef.

În situația în care ordonatorul de credite consideră că operațiunea poate fi efectuată, solicită, în scris, controlorului delegat acordarea vizei, prezentând argumentele corespunzătoare de legalitate și regularitate. În caz contrar, operațiunea se consideră retrasă de la viză, iar actele justificative se restituie, sub semnătură, compartimentului de specialitate.

Dacă controlorul delegat consideră întemeiate argumentele ordonatorului de credite, va acorda viza pentru efectuarea operațiunii. În situația în care argumentele sunt considerate neîntemeiate sau insuficiente, controlorul delegat va aduce la cunoștință ordonatorului de credite refuzul de viză și va restitui, sub semnătură, compartimentelor de specialitate actele justificative.

În situații complexe, controlorul delegat poate solicita controlorului financiar șef constituirea, în condițiile legii, a comisiei pentru formularea opiniei neutre. Această opinie va fi adusă la cunoștință controlorului delegat în 3 zile de la solicitarea sa.

Termenul pentru pronunțare se suspendă pe perioada de la comunicarea motivelor pentru care operațiunea nu poate fi efectuată până la primirea punctului de vedere al ordonatorului de credite și pe perioada formulării opiniei neutre.

Cu excepția cazurilor în care refuzul de viză se datorează depășirii creditelor bugetare sau de angajament, operațiunile refuzate la viză se pot efectua numai pe propria răspundere a ordonatorului de credite. Actul de decizie prin care ordonatorul dispune efectuarea operațiunii pe propria răspundere va fi adus la cunoștință compartimentului de audit intern și controlorului delegat care va consemna acest fapt în Registrul privind operațiunile prezentate la viza de control financiar preventiv.

Controlorul delegat va informa Ministerul Finanțelor Publice asupra operațiunilor refuzate la viză și executate pe răspunderea ordonatorului de credite, cu ocazia raportărilor lunare transmise controlorului financiar șef, precum și Curtea de Conturi, cu ocazia controalelor de descărcare de gestiune sau a altor controale dispuse de aceasta.

4.1.4. Raportul național anual privind controlul preventiv

În conformitate cu prevederile art. 23 alin. (8) din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999, cu modificările și completările ulterioare, Ministerul Finanțelor Publice elaborează și transmite spre dezbatere Guvernului, până la sfârșitul trimestrului I al fiecărui an, raportul național anual privind controlul preventiv.

În raportul național anual privind controlul preventiv se evaluează activitatea de control financiar preventiv și capacitatea administrativă a entităților publice de integrare a acestuia în sfera responsabilității manageriale prin dezvoltarea unui sistem de control intern eficace, se identifică și se evaluează riscurile asociate actelor de gestiune a patrimoniului și a fondurilor publice și se formulează opinii și recomandări cu privire la acțiunile ce trebuie întreprinse în plan legislativ și administrativ pentru o mai corectă și eficientă utilizare a resurselor publice.

În vederea atingerii acestui scop, în raportul național anual privind controlul preventiv se va face referire la:

a) rezultatele activității de control financiar preventiv, concretizate in:

– volumul, tipologia și structura operațiunilor analizate din punct de vedere al legalității, regularității și, după caz, al încadrării în limitele și destinația creditelor bugetare și/sau de angajament;

neautorizarea, prin refuz de viză, a unor operațiuni care nu întrunesc condițiile prevăzute de actele normative în vigoare pentru a fi efectuate;

opiniile formulate prin avizele consultative, orientate spre asigurarea unei mai bune gestiuni financiare, perfecționarea cadrului normativ, introducerea unor noi standarde de control;

b) factorii de risc decurgând din:

caracteristicile legislației primare și secundare în perioada de tranziție, precum și din constrângerile bugetare;

capacitatea entităților publice de a organiza sisteme de gestiune bazate pe norme, ghiduri și proceduri detaliate de efectuare a operațiunilor, de a optimiza circuitul documentelor, de a defini riguros responsabilitățile compartimentelor de specialitate și ale personalului din cadrul acestora și de a aplica principiul separării atribuțiilor;

numărul, pregătirea profesională și calificarea personalului;

neidentificarea operațiunilor sensibile și avizarea unor operațiuni care se dovedesc a fi nelegale sau ineficiente;

neasigurarea unei independențe reale în exercitarea controlului financiar preventiv;

modul în care conducătorul entității publice tratează refuzurile de viză și/sau avizele consultative emise;

c) acțiunile ce au fost sau trebuie întreprinse pentru reducerea riscurilor în administrarea patrimoniului și/sau fondurilor publice.

Entitățile publice care administrează patrimoniul public și/sau fonduri publice au obligația întocmirii rapoartelor trimestriale cu privire la activitatea de control preventiv propriu, care cuprind situația statistică a operațiunilor supuse controlului preventiv și sinteza motivațiilor pe care s-au întemeiat refuzurile de viză, în perioada raportată .

4.2. Obiectivele controlului financiar preventiv pe fazele execuției bugetare

1. Angajarea cheltuielilor

2.Lichidarea cheltuielilor

3. Ordonanțarea la plata a cheltuielilor

4. Plăti din credite bugetare si din alte fonduri publice

4.3. Auditul public intern

Audit public intern reprezintă activitatea funcțional independentă și obiectivă, care dă asigurări și consiliere conducerii pentru buna administrare a veniturilor și cheltuielilor publice, perfecționând activitățile entității publice; ajută entitatea publică să își îndeplinească obiectivele printr-o abordare sistematică și metodică, care evaluează și îmbunătățește eficiența și eficacitatea sistemului de conducere bazat pe gestiunea riscului, a controlului și a proceselor de administrare;

4.3.1. Organizarea auditului public intern

Obiectivele auditului public intern sunt:

a) asigurarea obiectivă și consilierea, destinate să îmbunătățească sistemele și activitățile entității publice;

b) sprijinirea îndeplinirii obiectivelor entității publice printr-o abordare sistematică și metodică, prin care se evaluează și se îmbunătățește eficacitatea sistemului de conducere bazat pe gestiunea riscului, a controlului și a proceselor administrării.

1. Sfera auditului public intern cuprinde:

activitățile financiare sau cu implicații financiare desfășurate de entitatea publică din momentul constituirii angajamentelor până la utilizarea fondurilor de către beneficiarii finali, inclusiv a fondurilor provenite din asistență externă;

constituirea veniturilor publice, respectiv autorizarea și stabilirea titlurilor de creanță, precum și a facilităților acordate la încasarea acestora;

c) administrarea patrimoniului public, precum și vânzarea, gajarea, concesionarea sau închirierea de bunuri din domeniul privat/public al statului ori al unităților administrativ-teritoriale;

d) sistemele de management financiar și control, inclusiv contabilitatea și sistemele informatice aferente.

2. Auditul public intern este organizat astfel:

Comitetul pentru Audit Public Intern (CAPI);

Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern (UCAAPI);

compartimentele de audit public intern din entitățile publice.

S-a înființat Comitetul pentru Audit Public Intern (CAPI) pe lângă Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern (UCAAPI), organism cu caracter consultativ, pentru a acționa în vederea definirii strategiei și a îmbunătățirii activității de audit public intern, în sectorul public.

Atribuțiile principale ale CAPI sunt următoarele :

dezbate planurile strategice de dezvoltare în domeniul auditului public intern și emite o opinie asupra direcțiilor de dezvoltare a acestuia;

dezbate și emite o opinie asupra actului normativ elaborat de UCAAPI în domeniul auditului public intern;

dezbate și avizează raportul anual privind activitatea de audit public intern și îl prezintă Guvernului;

d) avizează planul misiunilor de audit public intern de interes național cu implicații multisectoriale;

dezbate și emite o opinie asupra rapoartelor de audit public intern de interes național cu implicații multisectoriale;

analizează importanța recomandărilor formulate de auditorii interni în cazul divergențelor de opinii dintre conducătorul entității publice și auditorii interni, emițând o opinie asupra consecințelor neimplementării recomandărilor formulate de aceștia;

analizează acordurile de cooperare între auditul intern și cel extern referitor la definirea conceptelor și la utilizarea standardelor în domeniu, schimbul de rezultate din activitatea propriu-zisă de audit, precum și pregătirea profesională comună a auditorilor;

avizează numirea și revocarea directorului general al UCAAPI.

Atribuțiile principale ale UCAAPI sunt următoarele :

elaborează, conduce și aplică o strategie unitară în domeniul auditului public intern și monitorizează la nivel național această activitate;

dezvoltă cadrul normativ în domeniul auditului public intern;

dezvoltă și implementează proceduri și metodologii uniforme, bazate pe standardele internaționale, inclusiv manualele de audit intern;

dezvoltă metodologiile în domeniul riscului managerial;

elaborează Codul privind conduita etică a auditorului intern;

avizează normele metodologice specifice diferitelor sectoare de activitate în domeniul auditului public intern;

dezvoltă sistemul de raportare a rezultatelor activității de audit public intern și elaborează raportul anual, precum și sinteze, pe baza rapoartelor primite;

h) efectuează misiuni de audit public intern de interes național cu implicații multisectoriale;

i) verifică respectarea normelor, instrucțiunilor, precum și a Codului privind conduita etică a auditorului intern de către compartimentele de audit public intern și poate iniția măsurile corective necesare, în cooperare cu conducătorul,entității publice în cauză;

j) coordonează sistemul de recrutare și de pregătire profesională în domeniul auditului public intern;

k) avizează numirea/destituirea șefilor compartimentelor de audit public intern din entitățile publice;

l) cooperează cu Curtea de Conturi și cu alte instituții și autorități publice din România;

m) cooperează cu autoritățile și organizațiile de control financiar public din alte state, inclusiv din Comisia Europeană.

Compartimentul de audit public intern se organizează astfel:

conducătorul instituției publice sau, în cazul altor entități publice, organul de conducere colectivă are obligația instituirii cadrului organizatoric și funcțional necesar desfășurării activității de audit public intern;

la instituțiile publice mici, care nu sunt subordonate altor entități publice, auditul public intern se limitează la auditul de regularitate și se efectuează de către compartimentele de audit public intern ale Ministerului Finanțelor Publice;

c) conducătorul entității publice subordonate poate stabili și menține un compartiment funcțional de audit public intern, cu acordul entității publice de la nivelul ierarhic imediat superior, iar dacă acest compartiment nu se înființează, auditul entității respective se efectuează de către compartimentul de audit public intern al entității publice de la nivelul ierarhic imediat superior.

Compartimentul de audit public intern se constituie în subordinea directă a conducerii entității publice și, prin atribuțiile sale, nu trebuie să fie implicat în elaborarea procedurilor de control intern și în desfășurarea activităților supuse auditului public intern.

Conducătorul compartimentului de audit public intern este numit/destituit de către conducătorul entității publice, cu avizul UCAAPI; pentru entitățile publice subordonate numirea/destituirea se face cu avizul organului ierarhic superior.

Conducătorul compartimentului de audit public intern este responsabil pentru organizarea și desfășurarea activităților de audit.

Funcția de auditor intern este incompatibilă cu exercitarea acestei funcții ca activitate profesională orientată spre profit sau recompensă.

3. Atribuțiile compartimentului de audit public intern sunt:

a) elaborează norme metodologice specifice entității publice în care își desfășoară activitatea, cu avizul UCAAPI sau al organului ierarhic superior, în cazul entităților publice subordonate;

elaborează proiectul planului anual de audit public intern;

efectuează activități de audit public intern pentru a evalua dacă sistemele de management financiar și control ale entității publice sunt transparente și sunt conforme cu normele de legalitate, regularitate, economicitate, eficiență și eficacitate;

informează UCAAPI despre recomandările neînsușite de către conducătorul entității publice auditate, precum și despre consecințele acestora;

raportează periodic asupra constatărilor, concluziilor și recomandărilor rezultate din activitățile sale de audit;

f) elaborează raportul anual al activității de audit public intern;

g) în cazul identificării unor iregularități sau posibile prejudicii, raportează imediat conducătorului entității publice și structurii de control intern abilitate.

4.3.2. Desfășurarea auditului public intern

Tipurile de audit sunt următoarele:

a) auditul de sistem, care reprezintă o evaluare de profunzime a sistemelor de conducere și control intern, cu scopul de a stabili dacă acestea funcționează economic, eficace și eficient, pentru identificarea deficiențelor și formularea de recomandări pentru corectarea acestora;

b) auditul performanței, care examinează dacă criteriile stabilite pentru implementarea obiectivelor și sarcinilor entității publice sunt corecte pentru evaluarea rezultatelor și apreciază dacă rezultatele sunt conforme cu obiectivele;

c) auditul de regularitate, care reprezintă examinarea acțiunilor asupra efectelor financiare pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, sub aspectul respectării ansamblului principiilor, regulilor procedurale și metodologice care le sunt aplicabile.

Auditul public intern se exercită asupra tuturor activităților desfășurate într-o entitate publică, inclusiv asupra activităților entităților subordonate, cu privire la formarea și utilizarea fondurilor publice, precum și la administrarea patrimoniului public.

Compartimentul de audit public intern auditează, cel puțin o dată la 3 ani, fără a se limita la acestea, următoarele:

angajamentele bugetare și legale din care derivă direct sau indirect obligații de plată, inclusiv din fondurile comunitare;

plățile asumate prin angajamente bugetare și legale, inclusiv din fondurile comunitare;

vânzarea, gajarea, concesionarea sau închirierea de bunuri din domeniul privat al statului ori al unităților administrativ-teritoriale;

concesionarea sau închirierea de bunuri din domeniul public al statului ori al unităților administrativ-teritoriale;

constituirea veniturilor publice, respectiv modul de autorizare și stabilire a titlurilor de creanță, precum și a facilităților acordate la încasarea acestora;

alocarea creditelor bugetare;

sistemul contabil și fiabilitatea acestuia;
h) sistemul de luare a deciziilor;

i) sistemele de conducere și control, precum și riscurile asociate unor astfel de sisteme;

j) sistemele informatice.

Proiectul planului de audit public intern se elaborează de către compartimentul de audit public intern, pe baza evaluării riscului asociat diferitelor structuri, activități, programe/proiecte sau operațiuni, precum și prin preluarea sugestiilor conducătorului entității publice, prin consultare cu entitățile publice ierarhic superioare, ținând seama de recomandările Curții de Conturi.

Conducătorul entității publice aprobă anual proiectul planului de audit public intern.

Auditorul intern desfășoară audituri ad-hoc, respectiv misiuni de audit public intern cu caracter excepțional, necuprinse în planul anual de audit public intern, în condițiile prevăzute la art. 15 din Legea nr. 672 / 2002 privind auditul public intern .

În realizarea misiunilor de audit auditorii interni își desfășoară activitatea pe bază de ordin de serviciu, emis de șeful compartimentului de audit public intern, care prevede în mod explicit scopul, obiectivele, tipul și durata auditului public intern, precum și nominalizarea echipei de auditare.

Compartimentul de audit public intern notifică structura care va fi auditată, cu 15 zile înainte de declanșarea misiunii de audit; în notificare se precizează scopul, principalele obiective și durata misiunii de audit.

Compartimentul de audit public intern notifică, de asemenea, tematica în detaliu, programul comun de cooperare, precum și perioadele în care se realizează intervențiile la fața locului, conform normelor metodologice.

Auditorii interni au acces la toate datele și informațiile, inclusiv la cele existente în format electronic, pe care le consideră relevante pentru scopul și obiectivele precizate în ordinul de serviciu.

Personalul de conducere și de execuție din structura auditată are obligația să ofere documentele și informațiile solicitate, în termenele stabilite, precum și tot sprijinul necesar desfășurării în bune condiții a auditului public intern.

Auditorii interni pot solicita date, informații, precum și copii ale documentelor, certificate pentru conformitate, de la persoanele fizice și juridice aflate în legătură cu structura auditată, iar acestea au obligația de a le pune la dispoziție la data solicitată. Totodată auditorii interni pot efectua la aceste persoane fizice și juridice orice fel de reverificări financiare și contabile legate de activitățile de control intern la care acestea au fost supuse, care vor fi utilizate pentru constatarea legalității și a regularității activității respective.

Reprezentanților autorizați ai Comisiei Europene și ai Curții de Conturi Europene li se asigură drepturi similare celor prevăzute pentru auditorii interni, cu scopul protejării intereselor financiare ale Uniunii Europene; aceștia trebuie să fie împuterniciți în acest sens printr-o autorizație scrisă, care să le ateste identitatea și poziția, precum și printr-un document care să indice obiectul și scopul controlului sau al inspecției la fața locului.

Ori de câte ori în efectuarea auditului public intern sunt necesare cunoștințe de strictă specialitate, conducătorul compartimentului de audit public intern poate decide asupra oportunității contractării de servicii de expertiză/consultanță din afara entității publice.

Auditorii interni elaborează un proiect de raport de audit public intern la sfârșitul fiecărei misiuni de audit public intern; proiectul de raport de audit public intern reflectă cadrul general, obiectivele, constatările, concluziile și recomandările. Raportul de audit public intern este însoțit de documente justificative.

Proiectul de raport de audit public intern se transmite la structura auditată; aceasta poate trimite, în maximum 15 zile de la primirea raportului, punctele sale de vedere, care vor fi analizate de auditorii interni.

În termen de 10 zile de la primirea punctelor de vedere compartimentul de audit public intern organizează reuniunea de conciliere cu structura auditată, în cadrul căreia se analizează constatările și concluziile, în vederea acceptării recomandărilor formulate.

Șeful compartimentului de audit public intern trimite raportul de audit public intern finalizat, împreună cu rezultatele concilierii, conducătorului entității publice care a aprobat misiunea, pentru analiză și avizare; pentru instituția publică mică, raportul de audit public intern este transmis spre avizare conducătorului acesteia. După avizare recomandările cuprinse în raportul de audit public intern vor fi comunicate structurii auditate.

Structura auditată informează compartimentul de audit public intern asupra modului de implementare a recomandărilor, incluzând un calendar al acestora. Șeful compartimentului de audit public intern informează UCAAPI sau organul ierarhic superior, după caz, despre recomandările care nu au fost avizate; aceste recomandări vor fi însoțite de documentația de susținere.

Compartimentul de audit public intern verifică și raportează UCAAPI sau organului ierarhic superior, după caz, asupra progreselor înregistrate în implementarea recomandărilor.

Auditorii interni

Auditorii interni care sunt funcționari publici sunt selectați și au drepturile, obligațiile și incompatibilitățile prevăzute de Statutul funcționarilor publici.

Numirea sau revocarea auditorilor interni se face de către conducătorul entității publice, respectiv de către organul colectiv de conducere, cu avizul conducătorului compartimentului de audit public intern.

4.3.3. Aprobarea, auditarea, depunerea și publicarea situațiilor financiare

Pentru instituțiile publice, documentul oficial de prezentare a situației patrimoniului aflat în administrarea statului și a unităților administrativ – teritoriale și a execuției bugetului de venituri și cheltuieli, sunt situațiile financiare trimestriale și anuale.

Situațiile financiare se compun din bilanț, cont de execuție bugetară și anexe. Întocmirea situațiilor financiare anuale trebuie să fie precedată obligatoriu de inventarierea generală a elementelor de activ și pasiv și a celorlalte bunuri și valori aflate în gestiune și administrare, potrivit normelor emise în acest scop de Ministerul Finanțelor Publice.

Situațiile financiare trimestriale și anuale trebuie să ofere o imagine fidelă a poziției financiare și performanței persoanei juridice, pentru respectivul exercițiu bugetar.

Situațiile financiare trimestriale și anuale ce se întocmesc de către instituțiile publice se semnează de către conducătorul instituției și de către conducătorul compartimentului financiar contabil sau de altă persoană împuternicită să îndeplinească această funcție.

Instituțiile publice au obligația să prezinte la unitățile de trezorerie și contabilitate publică la care au deschise conturile, bilanțul contabil și contul de execuție bugetară pentru obținerea vizei privind exactitatea plăților de casă, a soldurilor conturilor de disponibilități, după caz, care trebuie să coincidă cu cele din conturile corespunzătoare deschise la unitățile de trezorerie și contabilitate publică.

Noua lege a auditului public intern nr. 672 / 2002 nu mai prevede ca obiectiv principal al auditului certificarea bilanțului și a contului de execuție așa cum prevedea vechea reglementare și care avea în vedere că cea mai importantă activitate a unei instituții publice este cea financiar contabilă , pentru auditarea căreia se afecta 45-50 % din fondul de timp anual.

De fapt noua definiție a auditului public pune accent pe consiliere nu pe verificări, inspecții și analize , ca vechea lege . Dar asigurările și consilierea nu pot fi acordate de un auditor public intern ori cât de experimentat ar fi dacă nu verifică și nu analizează modul de efectuare a operațiunilor financiar – contabile din punct de vedere al legalității, al corectei încadrări în conturile contabile , inclusiv a încadrării în prevederile maxime aprobate și a oportunității efectuării lor.

Se confirmă de noile norme generale de exercitare a auditului public intern nr. 38 / 2003 că analiza bilanțului și a contului de execuție nu mai este un obiectiv prioritar și este păcat că nu s-a păstrat această prioritate din analiza căreia se obțineau obiectivele cheie ale misiunii de audit.

Pentru o transparență totală a informației referitoare la modul în care sunt utilizați banii publici, considerăm că ar trebui promovat auditul independent al situațiilor financiare și al execuției bugetare.

Auditul bilanțului se realizează atât din punct de vedere al formei, cât și al conținutului.

Din punct de vedere al formei, se verifică:

completarea corectă a denumirii instituției, precum și a datelor de identificare a acesteia (adresa, cod fiscal etc.);

existenta formularului tipizat aprobat de ministrul finanțelor;

completarea corectă și fără ‚ștersături a coloanelor de indicatori bilanțieri;

existența semnăturilor autorizate (ordonatorul de credite și contabilul șef al instituției publice);

viza de confirmare de la trezoreria statului , prin care se certifică soldurile de disponibilități existente la sfârșitul perioadei.

Din punct de vedere al conținutului , se pot aplica o serie de tehnici de control specifice .

În analiza bilanțului contabil se pornește de la următoarea premisă : între grupele de activ și cele de pasiv există o legătură bine stabilită, în sensul că mijloacele materiale prezentate în activul bilanțier au o corespondență în pasiv .

Această grupare a mijloacelor materiale și a surselor dă posibilitatea separării fondurilor bugetare de cele speciale , precum și separarea mijloacelor și surselor privind investițiile .

În urma verificării auditorul întocmește raportul privind certificarea bilanțului contabil și a contului de execuție bugetară . Raportul se referă la verificările efectuate, constatările făcute și la concluziile desprinse din procesul de certificare a bilanțului contabil și a contului de execuție bugetară și cuprinde o prezentare sintetică a modului în care s-a efectuat verificarea materialelor , documentelor precum și a tehnicilor , metodelor și procedurilor utilizate pentru îndeplinirea obiectivelor certificării . Bilanțul poate fi certificat fără rezerve, cu rezerve sau se refuză certificarea acestuia. Motivele certificării cu rezerve sau refuzului de certificare se menționează în raport.

Situațiile financiare anuale se păstrează timp de 50 de ani.

Instituțiile publice și celelalte persoane juridice, ai căror conducători au calitatea de coordonatori de credite, depun un exemplar din situațiile financiare trimestriale și anuale la organul ierarhic superior, la termenele stabilite de acestea.

Ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, autoritățile publice și administrativ – teritoriale, ai căror conducători au calitatea de ordonatori de credite, depun la Ministerul Finanțelor Publice un exemplar din situația financiară trimestrială și anuală, potrivit normelor și la termenele stabilite de acestea.

Instituțiile publice întocmesc situațiile financiare și anuale potrivit normelor emise de Ministerul Finanțelor Publice. Instituțiile publice și celelalte persoane juridice ai căror conducători au calitatea de ordonatori de credite depun un exemplar din situațiile financiare la organul ierarhic superior, la termenele stabilite de acestea. Situațiile financiare centralizate privind execuția bugetului de Stat întocmite de ministere, celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, ale autorității publice autonome, precum și situațiile financiare privind execuția bugetului local întocmite de direcțiile generale ale finanțelor publice județene și ale municipiului București, se depun la Ministerul finanțelor Publice, la termenele stabilite de acestea.

Situațiile financiare ale instituțiilor publice sunt centralizate la organul ierarhic superior . Aceștia întocmesc situații financiare centralizate prin însumarea indicatorilor din situațiile financiare proprii cu cei ai situațiilor financiare primite de la ordonatorii subordonați . Centralizarea situațiilor financiare nu este o simplă operație aritmetică, întrucât este precedată de verificarea și analiza situațiilor financiare înaintate de ordonatorii terțiari sau secundari , după caz.

Ministerul Finanțelor Publice întocmește anual bilanțul pe ansamblul economiei naționale care se prezintă Guvernului odată cu contul general anual de execuție a bugetului de stat .

Bilanțul pe ansamblul economiei naționale se întocmește pe baza bilanțurilor contabile ale unităților patrimoniale care desfășoară activități economice , instituțiilor publice și celorlalte persoane juridice care au obligația să depună bilanț contabil potrivit legii .

Informațiile conținute de situațiile financiare sunt de neînlocuit în conducerea și controlul instituțiilor publice. Acestea constituie sursa de informații cea mai sistematică și mai completă , chiar dacă această sursă nu este unică.

Obiectivul central al contabilității trebuie să fie descrierea unei imagini fidele a patrimoniului, situației financiare și rezultatului economic. Obținerea și prezentarea situațiilor care să reflecte această imagine fidelă se pot realiza numai în condițiile respectării regulii prudenței și a obligațiilor de regularitate și sinceritate .

Conform Legii contabilității nr. 82 / 1991 republicată , modificată și completată de Ordonanța Guvernului nr. 70 / 2004 , constituie contravenție nerespectarea reglementărilor emise de Ministerul Finanțelor Publice cu privire la „publicarea situațiilor financiare anuale" (art. 35 , lit. g). Cu toate acestea , instituțiile publice nu publică în Monitorul Oficial sau în alte publicații situațiile financiare anuale. Întrucât instituțiile publice gestionează bani publici , în vederea asigurării transparenței și informării opiniei publice asupra modului în care se gestionează acești bani, considerăm că este necesară și publicarea situațiilor financiare ale instituțiilor publice (îndeosebi situațiile financiare ale administrațiilor publice alese), nu numai ale societăților comerciale. Publicarea se impune întrucât utilizatorii informațiilor incluse în aceste situații financiare nu sunt doar organele ierarhic superioare sau organele de control (Curtea de Conturi), ci și ministerele, guvernul, organizațiile neguvernamentale , organizațiile internaționale și, nu în ultimul rând opinia publică .

Contul de execuție bugetară , ca și componentă a situațiilor financiare , reflectă comparativ veniturile prevăzute a se realiza și veniturile realizate, respective creditele bugetare prevăzute a se consuma și plățile efectuate, respectiv cheltuielile efective . Din acest punct de vedere, contul de execuție bugetară reprezintă situația cea mai elocventă pentru reflectarea modului de cheltuire a banilor publici. De aceea considerăm că publicarea acestei componente a situațiilor financiare ale instituțiilor publice ar fi suficientă pentru o informare corectă a opiniei publice.

CAPITOLUL V

Concluzii ȘI propuneri

Normele metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor la instituțiile publice și organizarea, evidența și raportarea angajamentelor bugetare și legale stabilesc procedurile, persoanele implicate și documentele privind execuția cheltuielilor care se efectuează din fonduri publice.

La baza execuției bugetare stă principiul separării atribuțiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuțiile persoanelor care au calitatea de contabil.

Ordonatorii de credite sunt autorizați să angajeze, să lichideze și să ordonanțeze cheltuielile pe baza propunerilor compartimentelor de specialitate, în limita creditelor bugetare aprobate, iar contabilul face plata cheltuielilor.

Ordonatorii de credite pot delega această calitate înlocuitorilor de drept pe baza actului de delegare în care se specifică limitele și condițiile delegării și subdiviziunile clasificației bugetare pentru care sunt împuternicite persoanele respective și termenul de valabilitate al împuternicirii.

Actele de delegare sunt însoțite de specimenele de semnături ale persoanelor împuternicite care se comunică persoanelor interesate:

– persoanelor împuternicite;

– conducătorului compartimentului financiar (financiar contabil), care nu poate efectua nici o plată avizată de o persoană care nu a fost împuternicită;

– persoanei împuternicite să exercite controlul financiar preventiv.

Propunem să se adauge aici și "persoanei care exercită controlul delegat și celei care exercită calitatea de auditor public intern".

Sumele aprobate la partea de cheltuieli prin bugetele de venituri și cheltuieli în cadrul cărora se angajează, ordonanțează și efectuează plăți, reprezintă limita maximă care nu poate fi depășită. Pentru acțiunile multianuale se înscriu distinct în buget credite de angajament și credite bugetare.

Ordonatorii de credite au obligația de a angaja și de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor și potrivit destinațiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituției publice și cu respectarea dispozițiilor legale.

Angajarea oricărei cheltuieli din fonduri publice îmbracă două forme de angajamente:

– angajamentul legal;

– angajamentul bugetar.

Pentru încadrarea în plafonul anual de credite aprobat se impune punerea în rezervă a creditelor bugetare angajate pentru plățile ce se vor face în acel an bugetar. Angajamentul bugetar prin care au fost rezervate fonduri publice unei anumite destinații, în limita creditelor bugetare aprobate, precede angajamentul legal.

Deci valoarea angajamentelor legale nu poate depăși valoarea angajamentelor bugetare și pe cea a creditelor bugetare aprobate prin bugetul de venituri și cheltuieli.

Angajamentul legal reprezintă orice act juridic din care rezultă sau ar putea rezulta o obligație pe seama fondurilor.

Angajamentul legal poate fi:

– individual;

– provizoriu (rezultă din norme);

– global.

Angajamentul bugetar reprezintă orice act prin care o autoritate competentă, potrivit legii, afectează fonduri publice unor anumite destinații, în limita creditelor bugetare aprobate.

Angajamentul bugetar poate fi:

– individual;

– global;

– disponibil (care nu este definit în norme, dar rezultă din ele).

Angajamentul bugetar individual este un angajament specific unei anumite operațiuni noi care urmează să se efectueze.

Angajamentul bugetar global este un angajament bugetar aferent angajamentului legal provizoriu care privește cheltuieli curente de funcționare de natura administrativă, cum ar fi:

– cheltuielile de deplasare;

– cheltuielile de protocol;

– cheltuielile de întreținere și gospodărire;

– cheltuielile cu abonamentele,etc.

Normele prevăd următoarele;

"În cazul angajamentelor legale provizorii ordonatorul de credite verifică faptul ca angajamentele legale individuale încheiate să nu depășească valoarea angajamentelor provizorii care au fost emise anterior.

Angajamentele legale individuale aprobate până la finele anului, acoperite de aceste angajamente legale provizorii, nu trebuie înaintate pentru viza de control financiar preventiv.

Angajamentele legale individuale care depășesc valoarea angajamentelor legale provizorii se supun vizei de control financiar preventiv."

Față de cele prezentate mai sus, considerăm că nu ordonatorul de credite este dator să verifice că angajamentele legale individuale provizorii să nu depășească valoarea angajamentului bugetar global, ci persoana care dă viza de control financiar preventiv. Totodată, considerăm că toate angajamentele individuale legale provizorii când devin definitive trebuie supuse vizei de control financiar preventiv, întrucât trebuie să se verifice încadrarea lor în angajamentul bugetar global.

Propunem să se revizuiască și acea prevedere din norme referitoare la momentul analizei pe care persoana împuternicită să exercite controlul financiar preventiv o face privitor la modul de realizare a cheltuielilor care au făcut obiectul angajamentelor bugetare globale și la încadrarea totalului angajamentelor legale individuale în nivelul angajamentelor legale provizorii. În opinia noastră, această analiză trebuie efectuată lunar și trimestrial, nu numai la sfârșitul anului, pentru a stabili creditele bugetare disponibile pentru alte angajamente, care pot fi propuse a fi folosite la acele articole și alineate unde se cere o suplimentare.

Lichidarea cheltuielilor este faza în procesul execuției bugetare în care se verifică existența angajamentelor, se determină sau se verifică realitatea sumei datorate – dacă aceasta este acoperită de un bun primit și recepționat, de o lucrare executată, sau serviciu prestat sau, după caz, dacă există un titlu care să justifice plata: titlu executoriu, acord de împrumut, etc.

Documentele care atestă parcurgerea fazei de lichidare a cheltuielilor stau la baza înregistrării în contabilitate și stabilirea obligației de plată față de furnizor sau creditor. Ordonanțarea cheltuielilor este faza din procesul execuției bugetare în care se confirmă că livrările de bunuri au fost efectuate sau alte creanțe au fost verificate și că plata lor poate fi realizată . Persoana desemnată de ordonatorul de credite confirmă că există o obligației certă și o sumă datorată , exigibilă la o anumită dată înscrisă în angajamentul legal , și ordonatorul de credite bugetare poate emite documentul intern „Ordonanțare de plată” pentru efectuarea plății de către compartimentul financiar (financiar –contabil) .

Nu considerăm că normele sunt realiste aici fiindcă ordonatorul de credite cel mult semnează acest document care trebuie întocmit de persoana care confirmă că există o obligație certă , exigibilă la acea dată , pe care considerăm să o nominalizăm în persoana celui care a făcut și lichidarea cheltuielilor fiindcă el a verificat realitatea obligației de plată și existența realizării operațiunii .

Remarcăm însă că ea are printre obiectivele de verificat de persoanele autorizate din compartimentele de specialitate „existența unui alt titlu care să justifice plata” ceea ce e eronat de două ori :

– o dată pentru că serviciul financiar este cel care trebuie să verifice acest lucru , nu compartimentele de specialitate ;

– și a doua oară pentru că trebuie să se verifice inexistența nu existența unui alt titlu care să justifice plata obligației .

Ce se prevede nou acum este faptul că documentele justificative ce stau la baza plății trebuie să fie cele în original și pe ele trebuie trecut numărul și data notei contabile și semnătura celui care a înregistrat în contabilitate lichidarea cheltuielilor .

Plata cheltuielilor este faza finală a execuției bugetare prin care instituția publică este eliberată de obligațiile sale față de terții –creditori .

Instrumentele de plată folosite sunt : cecul de numerar și ordinul de plată prin trezorerie , care se semnează de cele 2 persoane autorizate în acest sens , dintre care prima semnătură este a conducătorului compartimentului financiar (financiar-contabil), iar a doua a persoanei care efectuează plata . Se observă aici că ordonatorul de credite nu mai figurează pe fișa de specimene de semnături și ștampilă , ca până acum . Toate instituțiile publice , indiferent de subordonare și de modul de finanțare a cheltuielilor , au obligația să organizeze evidența angajamentelor legale și bugetare .

BIBLIOGRAFIE

1. Bailey , S.J. , "Public Sector Economics" , Mac Millan , 1995

2. Bostan I., Radu P., Controlul financiar și auditul intern la instituțiile publice , Ed. Sedcom Libris , Iași , 2003 .

3. Brezeanu P., Marinescu I., Finanțele publice și fiscalitatea între teorie și practică, Ed. Fundației “România de Mâine”, București, 1998.

4. Condor I. și colaboratorii, Drept financiar, bugetar și fiscal, Vol.I, Ed. S.C. “Condor Consulting & taxation” SRL București, 2003

5. Chebac N., Contabilitatea publică, Ed. Fundației Academice Danubius, Galați, 2006

6. Drehuță E., Neamțu Gh., Voicu E., Bugetul public și contabilitatea unităților bugetare, ediția a-III-a actualizată, Ed. Agora, Bacău, 2000

7. Dragomir G., Finanțe publice, Ed. Fundației Academice Danubius, Galați, 2004

8. Greceanu-Cocos V., Contabilitatea instituțiilor publice, comentată și actualizată, vol. III, Ed. Lucman, București, 2004.

9. Greceanu-Cocos V., Practica auditului la instituțiile publice, vol.II, Ed. Societatea Adevărul S.A., București, 2001

10. Hoanță N. ,Economie și finanțe publice , Ed. Polirom , Iași, 2000

11. Ionescu L., Bugetul și contabilitatea instituțiilor publice, Ed. Fundației România de Mâine, București, 2001.

12. Ivan St., Bădescu M., Neagu A., Administrație publică, Ed. Luminalex, București 2002.

13. Jitaru C-tin și colaboratorii, Managementul prin conturi al obiectivelor și programelor primăriei și celorlalte instituții publice, contabilitatea patrimoniului, Ed. Speranța, Iași, 2003

14. Moșteanu T., și colaboratorii, Buget și Trezorerie publică, Ed. Universitară, București, 2003.

15. Moșteanu T.,Buget și trezorerie publică, Ed.a II-a, revizuită și completată, Ed.Style, București, 2000

16. Roman C-tin, Gestiunea financiară a instituțiilor publice, vol.I și vol.II, Ed. Economică, București, 2000, respectiv 2004

17. Tiron Tudor, A., Gherasim, I., Contabilitatea instituțiilor publice, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 2002

18. Samuelson P. A., The Pure Theory of Public Expenditures", "Review of Economics and Statistics", 36, 4, 1954

19. Thatcher , M., "The Downing Street Years" , Harper-Collins Publishers London , 1995, p. 78

20. Văcărel I.,și colectivul, "Finanțe publice", Ed. Didactică și Pedagogică, București, 2000