Excep ția de nelegalitate a actului administrativ 1 [625615]

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 1

Camelia Daciana Stoian

Excepția de nelegalitate a actului administrativ

2 | Ramona Mihaela Coman
Stoian Camelia Daciana

 Studii:
Licențiată în drept (1996 – Universitatea Babeș Bolyai, Cluj Na poca);
doctor în drept (2014 – Universita tea București, Catedra de Dre pt Public).

 Activitatea:
Din 2014 este avocat titular (Cabinet Individual de Avocatură – U N B R
Arad); este cadru didactic la Un iversitatea de Vest Vasile Gold iș Arad (din
2009).

 Publicații:
– A publicat articole în Revista de Drept public: OUG nr. 55/20 14 pentru
reglementarea unor măsuri privind administrația publică locală – o îndepărtare
de la scopul specific legiferării (nr. 1/2015); Drepturile pers onalității în noul Cod
civil. Interzicerea practicii eugenice (nr. 4/2014); Drepturile pacienților, reflec-
tate neadecvat în bugetul autorităților locale? (nr. 3/2014); C onsacrarea în
sistemul românesc a excepției de nelegalitate a actului adminis trativ (nr. 2/2014);
Consacrarea în sistemul românesc a excepției de inexistență a a ctului adminis-
trativ (nr. 1/2014); Considerații privind taxele și impozitele aferente drumurilor
de utilitate privată deschise ci rculației publice (nr. 3/2016).
– Alte articole publicate: Implicațiile revizuirii Constituției asupra evoluției
statului român (Caiet Științific nr. 16/2014); Viziune critică privind conten-
c i o s u l a d m i n i s t r a t i v ș i e x c e p ț i a d e n e l e g a l i t a t e p r i n p r i s m a r e glementărilor
constituționale (Caiet Științific nr. 16/2014); Le contentieux administratif en
vue de la révision de la Constitution (Caiet Științific nr. 16/ 2014); Consacrarea, în
sistemul de drept românesc a excepției de inexistență a actului administrativ
(Caiet Științific nr. 15/2014); Consecințele neaplicării mutáti s mutándis a unei
decizii a Curții Constituționa le (revista Tribuna Juridică).
– A publicat în volumul „Constit uția și Societatea Contemporană ” lucrarea
„Certificatul medico-legal – act constatator sau act administra tiv în accepțiunea
art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004?” (Ed. Universitară); în volumul „Sistemul
Juridic între Stabilitate și Ref ormă” lucrarea „Derogarea de la s c o p u l i n i ț i a l a l
actului normativ o nouă modalitate de armonizare a legislației specifice admi-
nistrației publice locale în vederea eficientizării actului adm inistrativ”
(Ed. Universitară).

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 3

Camelia Daciana Stoian

Excepția de nelegalitate
a actului administrativ

Universul Juridic
București
-2017-

4 | Ramona Mihaela Coman
Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L.

Copyright © 2017, S.C. Universul Juridic S.R.L.
Toate drepturile asupra prezentei edi ții aparțin
S.C. Universul Juridic S.R.L.
Nicio parte din acest volum nu poate fi copiat ă fără acordul scris al
S.C. Universul Juridic S.R.L.

NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI
COMERCIALIZAT DECÂT ÎNSO ȚIT DE SEMN ĂTURA ȘI
ȘTAMPILA EDITORULUI, APLICATE PE INTERIORUL
ULTIMEI COPERTE.

Descrierea CIP a Bibliotecii Na ționale a României
STOIAN, CAMELIA DACIANA
Excepția de nelegalitate a actului administrativ / Camelia
Daciana Stoian. – Bucure ști : Universul Juridic, 2017
Conține bibliografie
ISBN 978-606-673-981-8 34

REDAC ȚIE: tel./fax: 021.314.93.13
tel.: 0732.320.666
e-mail: redactie@universuljuridic.ro
DEPARTAMENTUL tel.: 021.314.93.15
DISTRIBU ȚIE: fax: 021.314.93.16
e-mail: distributie@universuljuridic.ro

www.universuljuridic.ro

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 5

Abrevieri

art. – articol
alin. – alineat
av. p. – avocatul poporului; B.C. – Buletinul Casației
CJ – Curierul Judiciar
CA – Curtea de Apel
CAB – Curtea de Apel București
CEJ – Curtea Europeană de Justiție CEDO – Curtea Europeană a Drepturilor Omului
Conv. EDO – Convenția Europ eană a Drepturilor Omului
C.R. – Constituția României
D.C.C. – Decizia Cu rții Constituționale
D. Civ. – Decizia Civilă Dos. nr. – Dosarul nr.
Ex. de neleg. – Excepția de nelegalitate
ÎCCJ – Înalta Curte de Casație și Justiție
Jud. – Judecătorie
L.C.A – Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 M. Of. – Monitorul Oficial
M.P. – Ministerul Public
R.D.P. – Revista de Drept Public
SCAF – Secția de Contencios Administrativ și fiscal
S. Civ. nr… – Sentința civilă nr… T.B. – Tribunalul București
T.Jud. – Tribunalul Județean

6 | Camelia Daciana Stoian

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 7

Contenciosul administrativ – pârghie a statului de drept

Contenciosul administrativ repre zintă una din temeliile funcțio nării sta-
telor de drept. Prin intermediul său, cum se exprimă în mod tra dițional marii
dascăli ai dreptului p ublic, particularii se apără împotriva ab uzurilor, a compor-
tamentului discreționar al autorităților statului. Rădăcinile s ale normative în
ț a r a n o a s t r ă d a t e a z ă d i n 1 8 6 4 ș i e l e a u f o s t s ă d i t e d e u n u l d i n tre cei mai
luminați domnitori pe care i-am avut, Alexandru Ioan Cuza, care a pus b azel e
României moderne, în plan politic, dar și juridic. Avem în vede re punctual aici
Legea din 1864, prin care a fost creat Consiliul de Stat, după model francez, ca
organism de consultare pentru Guvern, dar și de soluționare a u nor litigii care îi
erau date în competență de legea sa de organizare și funcționar e și de alte legi
s p e c i a l e c a r e a u f o s t a d o p t a t e î n scurta, dar istorica perioadă c â t a d o m n i t
acesta. Faptul că existența Consiliului de Stat a fost atât de scurtă, el fiind
desființat în 1866, nu îi afectează amprenta pe care o va lăsa asupra evoluției
acestei instituții pe teritoriul românesc. Este, credem noi, o datorie de conști-
ință și onoare națională să recunoaștem valorile care au fost, în plan politic și
instituțional juridic și să-i facem să înțeleagă semnificația l or pe cei care, în plan
intern sau extern, cu sau fără știință, cu sau fără bună credin ță, se comportă ca
și când ele nu ar exista. Contenciosul administrativ a continua t să existe chiar și
în perioada regimului totalitar, chiar dacă s-a abandonat termi nologia tradițio-
n a l ă ș i a u f o s t a d o p t a t e f o r m u l e c a r e s e p l i a u m a i b i n e p e n o i l e realități. Ne
r e f e r i m a t â t l a p r e v e d e r i l e C o n s t i t u ț i e i d i n 1 9 6 5 , c â t ș i l a c e le ale Legii
nr. 1/1967 prin care era recunoscut și reglementat dreptul pers oanei vătămate
de o autoritate publică prin acte administrative ilegale care r eprezenta, cum
spunea regretatul profesor Antonie Iorgovan, corespondentul con tenciosului
administrativ în orânduirea politico-juridică a acelui timp ist oric. Vom înțelege
a s t f e l a p a r i ț i a , î n c h i a r p r i m u l a n d e d e m o c r a ț i e r o m â n e a s c ă , a p r i m e i l e g i a
contenciosului administrativ, Leg ea nr. 29/1990, abrogată în 20 04 prin actuala
Lege-cadru în materie nr. 554/2004. Existența și evoluția conte nciosului
administrativ după 1990 se leagă, cu ițele științei și ale conș tiinței, de cel care a
f o s t m a r e l e d a s c ă l a l d r e p t u l u i p u b l i c d i n u l t i m a j u m ă t a t e a s e colului trecut,
profesorul nostru Antonie Iorgovan, pe care nu vom înceta nicio dată să-l
omagiem, nu doar în sufletul nost ru, ci și în fața tuturor celo r care ne citesc sau
n e a s c u l t ă . E l a f o s t c e l c a r e , î n 1 9 9 0 a e l a b o r a t ș i s u s ț i n u t proiectul Legii
n r . 2 9 / 1 9 9 0 , c a r e î n 2 0 0 4 ș i 2 0 0 6 s – a „ b ă t u t ” c u m î i s p u n e a d o m niei-sale să
spună, în Parlament, pentru adoptarea și modificarea Legii nr. 554/2004. Cum

8 | Camelia Daciana Stoian
îi datorăm și existența, în Constituția din 1991 și apoi în con ținutul său rezultat
din revizuirea din 2003, a multora din dispozițiile acesteia și ne referim concret
la art. 52 și 126 alin. (6). În 2006, ca senator al României, a m avut onoarea să
mă așez alături de domnia-sa și să convingem colegii din cele d ouă Camere ale
Parlamentului nu doar că legea trebuie adoptată, dar și în form a în care a fost
concepută.
Unul din meritele pe care ne-am în gădui să le calificăm „revolu ționare” pe
c a r e L e g e a d i n 2 0 0 4 l e a r e e s t e c o n s a c r a r e a l e g i s l a t i v ă , p e n t r u p r i m a d a t ă , a
excepției de nelegalitate. Dinto tdeauna doctrina și jurispruden ța au recunoscut
și re spe cti v , au statu at, că acte l e admi ni strati v e su n t supu se atât unui control
direct, pe calea acțiunii în faț a instanțelor judecătorești, câ t și a unui control
i n d i r e c t , p e c a l e a e x c e p ț i e i d e n e l e g a l i t a t e . P a s u l d e a c o n s a c ra legislativ cea
de-a doua formă de control a întârziat să fie făcut. Până a sos it anul de grație
2 0 0 4 , c â n d e a a f o s t p r e v ă z u t ă ș i r e g l e m e n t a t ă p r i n a r t . 4 a l a ctualei legi
organice. Filozofia ei a fost concepută de Profesor, cum recuno aște și autoarea
acestei monografii, care are la bază teza sa de doctorat, după „matricea” celei a
excepției de neconstituționalita te. Atât cât îl cunoaștem noi p e Profesor, și,
slavă Domnului, anii profesional i petrecuți alături de Domnia-S a ne legitimează
această afirmație, nu credem că a gândit vreodată că această ex cepție se va
judeca de către alte instanțe de cât cele de contencios administ rativ. „Fără vorbe
mari”, cum îi plăcea să spună, credem că dacă Dumnezeu l-ar mai fi îngăduit pe
acest pământ, în țara pe care o iubea cu atâta patimă, nu crede m că am fi ajuns
vreodată la soluția actuală, a soluționării acestor litigii de către instanța înves-
tită cu judecarea litigiului pe fond, cum se întâmplă din 2012 încoace. Și în
opinia noastră, care concordă cu cea a autoarei acestei lucrări , excepția de
nelegalitate ar fi trebuit să fie lăsată pe făgașul contenciosu lui administrativ și,
respectiv, ar trebui să se întoarcă acolo. De aceea apreciem te nacitatea autoarei
de a nu renunța la viziunea sa, chiar dacă majoritatea teoretic ienilor și practi-
cienilor s-au acomodat cu soluția actuală, iar ideile și propun erile pe care le
exprimă și promovează pot avea o finalitate firavă. Dar destinu l contenciosului
administrativ și al excepției de nelegalitate au fost afectate nu doar de legiuitor,
ci și de judecător și ne referim aici la jurisprudența creată d e Înalta Curte de
Casație și Justiție în materia excepției de nelegalitate, care a fost, în opinia
noastră, relativ paradoxală și contradictorie. Pe de o parte, s-a extins s f e r a
obiectului excepției de nelegalitate, incluzându-se în ea și ac tele administrative
cu caracter normativ, iar pe de altă parte, s-a restrâns această sferă, decupându-se
din conținutul ei actele adoptate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004,
deși legea prevede expres că exc e p ț i a p o a t e v i z a o r i c e a c t a d m i nistrativ
unilateral cu caracter individual, indiferent de data adoptării sale , i ar î n cazul

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 9
actelor administrative anterioare adoptării legii, conformitate a c u d r e p t u l a
acestora se va determina în baza actelor în vigoare la acea dat ă. S-au invocat, în
s u s ț i n e r e a a c e s t e i v i z i u n i a Î n a l t e i C u r ț i , p r i n c i p i i d e o r d i n european, dar și
național, cum ar fi securitatea raporturilor juridice, dreptul la un proces echi-
tabil, preeminența dreptului Uniunii Europene și a jurisprudenț ei instanțelor
europene asupra dreptului și jur isprudenței naționale. Aceasta în condițiile în
care, într-o categorie de spețe relativ similare ca și problema tică, și ne referim
l a c e l e c a r e p ri v e s c re s t i t u i re a f o s t e l o r i mo b i l e p re l u a te a b u z iv de regimul de
tip totalitar, instanțele judecătorești nu s-au „sfiit” să decl are neconstituționale,
în raport cu legile naționale și internaționale în vigoare la d ata emiterii lor, acte
d e e x p r o p r i e r e e m i s e î n a c e a p e r i o a d ă , c e e a c e a d e t e r m i n a t a c e ste practici,
inclusiv cea bazată pe principiul restitutio in integrum, p e c a r e , î n s u f l e t u l ș i
conștiința noastră, mulți le consi derăm nelegitime și grave pri n consecințele
lor, pentru România, dar puțini avem curajul să o recunoaștem.
Toate aceste denaturări, în plan legislativ și jurisprudențial, sunt analizate
cu discernământ de autoare, sunt criticate cu argumente, astfel încât lucrarea se
relevă ca o monografie interesantă și utilă pentru înțelegerea regimului juridic
al excepției de nelegalitate în evoluția sa și în filozofia act uală.

Prof. univ. dr. VERGINIA VEDINA Ș

10 | Camelia Daciana Stoian

Cuvântul au torului

Prezenta monografie a fost elaborată pornind de la teza de doct orat
„Excepția de nelegalitate a actului administrativ” pe care am elaborat-o sub
coordonarea doamnei prof. uni v. dr. Verginia Vedinaș.
D e ș i e r a f i r e s c s ă p u r c e d e m l a p u b l i c a r e a e i î n u r m a s u s ț i n e r i i tezei, am
așteptat ceva timp să se sedimenteze lucrurile, să se mai acumu leze doctrină și
jurisprudență, inclusiv la nivelul Curții Constituționale, pent r u a v e n i c u u n
supliment de informații, de noutate, care să o particularizeze în raport cu teza
de doctorat. Astfel încât putem s usține că a sosit timpul și es te necesar să facem
ceea ce credem că fiecare cercetător își dorește, să transformă m într-o carte,
mai accesibilă decât o teză de doctorat, rodul trudei sale.
Lucrarea este concepută în trei t itluri, prefațate de o prezent are a proble-
maticii în ansamblul său, făcută de doamna profesor Verginia Ve dinaș, care
reflectă semnificația și evoluția instituției excepției de nelegalitate și meritul pe
care l-a avut în consacrarea ei după 1990 marele Profesor Anton ie Iorgovan.
Primul titlu este structurat în trei capitole, este atât de ordin istoric cât și
de redare a scopului acestei institu ții. Intitulată „Concept și reglement ări
legale referitoare la contenciosul administrativ și excepția de nelegalitate”, după
prezentarea în primul capitol a unei f u n d a m e n t ă r i t e r m i n o l o g i c e a n o ț i u n i l o r
de „contencios administrativ ” și a „excepției de nelegalitate ” se sintetizează
ce a adus nou fiecare perioadă i storică prin prisma evoluției r eglementărilor
legale referitoare la „ contenciosul administrativ ” și „ excepția de nelegalitate ” în
legislația românească și în dreptul comparat.
Cel de-al doilea titlu , intitulat „Regimul juridic al excep ției de nele-
galitate” analizează fundamentarea interpretării normelor juridice în ve derea
emiterii actelor administrative legale, a legalității actului a dministrativ și a
controlului de legalitate asupra actelor administrative, cu cel e doua forme de
control, controlul direct și controlul indirect, pe cale de excep ție.
Principiul legalității domină întreaga teorie a actelor adminis trative, și
subliniază ferm că activitatea administra ției publice este supus ă regulilor
de drept . Prin supunerea activității administrative dreptului, legii, s e dorește
instituirea unor garanții pentru cetățeni în fața arbitrariului , incoerenței sau
ineficacității acestei activități. în fapt, este vorba de celeb ra piramidă a lui
Kelsen descrisă în „ Teoria pur ă a dreptului ”, care exprimă ideea pozitivismului
juridic, unde se reunesc legitimitatea și legalitatea . Î n f r u n t e a p i r a m i d e i s e
găsește textul sacru al Constituției, urmat de tratate internaț ionale, texte

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 11
legislative sau acte administrative emise de nivelul central sa u de nivelurile
locale. Principiul ierarhizării acestor acte este acela că regu lile instituite prin
acte emise de un nivel ierarhic superior trebuie respectate la emiterea actelor
la nivelurile inferioare .
Î n c e e a c e p r i v e ș t e t r a d i ț i a g â n d i r i i j u r i d i c e , t e o r i a l e g i i , e misă de Hans
Kelsen, a avut o influență asupr a multor gânditori, fascinați d e analiza concep-
tuală clară și de soluția origin ală și simplă oferită de așa-nu mita teorie pură a
legii, cât și de coerenț a întregului său sistem1.
Abordările teoretice r eferitoare la analiza cauzelor de nelegal itate prin
raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiteri i/adoptării
a c t u l u i a d m i n i s t r a t i v , p r e c u m ș i p r e z e n t a r e a u n o r e x c e p ț i i d e n elegalitate
admisibile și inadmisibile, în cheie cel de al doilea titlu.
Titlul al III-lea este consacrat prezentării instituției excepției de nele-
galitate în dreptul european, pr ecum și unor aspecte jurisprude nțiale relevante.
Lucrarea se încheie cu concluzii, propuneri de lege ferenda , cu formularea
de soluții legislative d e n a t u r ă s ă l i m p e z e a s c ă r e g i m u l j u r i d i c a l a c e s t e i
instituții.
În elaborarea prezentei lucrări am avut în vedere mai întâi doc trina de
specialitate, atât din țara noastră, cât și din alte state, cu precădere din Uniunea
Europeană. Doctrina românească, la rândul ei, a cuprins lucrări de specialitate
din perioada interbelică și din perioada de după 1990, având în vedere că în
timpul regimului de tip totalitar contenciosul administrativ, î n ansamblul său,
fusese formal desființat, în realitate înlocuit cu o instituție c a r e , t e o r e t i c ,
recunoștea dreptul persoanei v ătămate de o autoritate public ă de a
solicita anularea actului și repararea pagubei, dar practic îl golea de
conținut, p r i n filozofia care era a șezată la baza reglement ării-cadru din
acea perioad ă, prin modul concret de reglementare, prin excep țiile care,
prin num ărul și consisten ța lor, se transformaser ă în reguli, iar regulile în
excepții.
Î n a l d o i l e a r â n d , n e – a m r a p o r t a t l a c a d r u l l e g i s l a t i v ș i l a j u risprudența
acumulată în materie, atât în ceea ce privește instanțele român ești, cât și cele
europene. Pentru că regimul juri dic al acestei instituții a pre ocupat și Curtea
Constituțională, ne-am raportat și la jurisprudența acesteia.
Contenciosul administrativ repre zintă, în mod neîndoielnic, o i nstituție
fundamentală a statului de drept, o garanție a ființării acestu ia, unul din izvoarele
constituționale pe care se fundam entează, respectiv art. 52, co nsacră dreptul

1 I o a n A l e x a n d r u , Democrația constitu țională, utopie și/sau realitate, Ed. Universul
Juridic, București, 2012, p. 100.

12 | Camelia Daciana Stoian
persoanei v ătămate de o autoritate public ă, c a r e , a l ă t u r i d e d r e p t u l d e
petiționare, prevăzut de art. 51, formează categoria drepturilor garan ții.
Excepția de nelegalitate constituie forma de control indirect exercitat
asupra administra ției publice, care prezintă anumite particularități față de
forma controlului direct, prezent a lucrare propunându-și analiz a acestei
instituții.
Suntem convinși că ea nu-și poate propune să epuizeze toate asp ectele pe
care o instituție juridică le poate genera. Ceea ce ne-am propu s î n să a f o s t s ă
traseze anumite repere ale unor abordări viitoare, să clarifice , într-o manieră
proprie, anumite controverse, să concilieze anum ite opinii și s ă creeze astfel
făgașul unor cercetări și practici viitoare.
Contenciosul administrativ, ca i nstrument prin intermediul căru ia parti-
cularii se apără de abuzurile administrației, are, cum vom arăt a, o istorie și va
avea un viitor care îl leagă pe vecie de statul de drept în Rom ânia. Ca și conten-
ciosul constituțional, de altfel. De aceea, considerăm că el me rită toată preocu-
parea cercetătorilor, atât a celor care abia pășesc pe acest tă râm fascinant al
unei cariere academice, cât și a celor care îl bătătoresc de vr eme îndelungată și
îi descoperă, cu aceeași fascinație a începutului, mirajul. În cadrul lui, excepția
de nelegalitate se relevă ca o instituție care, prin regimul ei a c t u a l , r e v i n e î n
primul rând contenciosului administrativ, dar implică și alte i nstanțe judecăto-
rești, „contenciosul judiciar de drept comun”, am putea spune, dată fiind com-
petența tuturor celorlalte instanțe de a soluționa excepția de nelegalitate a unui
act administrativ invocată în alte litigii decât cele de conten cios administrativ.
D e a c e e a , i n t e r e s u l p e n t r u e a v a c r e ș t e , o d a t ă c u i n t e r e s u l d e a o cerceta
doctrinar și de a o apli ca jurisprudențial.
În ceea ce ne privește, ea va rămâne o instituție juridică apro piată preocu-
părilor noastre, căreia îi vom acorda în permanență atenția cuv enită și ne vom
strădui, prin activitatea noastră de cercetare prezentă și viit oare să-i dezvoltăm
regimul juridic și i dentitatea ei de zeiță neîncoronat ă – încă – a excep țiilor
procesuale.

Camelia Daciana Stoian

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 13

TITLUL I
CONCEPT ȘI REGLEMENT ĂRI LEGALE REFERITOARE
LA CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
ȘI EXCEP ȚIA DE NELEGALITATE

„Este împotriva naturii unui corp social s ă impună legi pe
care să nu le poat ă revoca; dar nu este nici împotriva naturii, nici
împotriva ra țiunii ca el s ă nu poată revoca aceste legi cu aceea și
solemnitate cu care le-a adoptat” .

Jean Jacques Rousseau

Capitolul I
Concept și fundamentare terminologic ă

Secțiunea I. Considera ții introductive

Regimul juridic aplicabil instituției excepției de nelegalitate este consacrat
î n p r e v e d e r i l e a r t . 4 a l L e g i i c o n t e n c i o s u l u i a d m i n i s t r a t i v n r . 5 5 4 / 2 0 0 41.
Această consacrare constituie în fapt o nouă procedură în rapor t cu prevederile
anterioare ale Legii nr. 29/19902. În forma inițială, ea a constituit o derogare de
la prevederile art. 17 C. p r. civ., potrivit cărora „ cererile accesorii și incidentale
sunt în c ăderea instan ței competente s ă judece cererea principal ă”3. Pentru a
califica o cerere ca fiind accesorie este necesar ca, pe de o parte, ea să depindă
de soluția dată cererii principale , iar, pe de altă parte, să se raporteze la cererea
principală din acela și proces , nu din procese diferite4.

1 Legea nr. 554/ 2004 a fost publicată în M. Of. nr. 1154 din 07 decembrie 2004.
2 Legea nr. 29/1990 a fost prima Lege a contenciosului administr ativ adoptată după
1990, înaintea Constitu ției României și a fost publicată în M. Of. nr. 122 din 8 noiembrie 1990.
3 ÎCCJ – Sectia contencios adm. și fiscal, Deciz ia nr. 548/2006, nepublicată.
4 Mihaela Tăbarcă, Comentariu la Decizia nr. 1645/2000, Curtea Suprem ă de Justiție,
Secția civilă, în Revista „Juridica ” nr. 6/2000, p. 243-244.

14 | Camelia Daciana Stoian
Caracterul principal sau accesoriu al unei cereri depinde de ca lea procesuală
aleasă, iar nicidecum de caracterul principal sau accesoriu al dreptului ocrotit1.
În prevederile art. 4 alin. (1) a actualei legi a contenciosulu i administrativ,
se indică rolul instanței în fața căreia a fost ridicată excepț ia de nelegalitate, de
a constata dacă de actul administ rativ depinde soluționarea lit igiului pe fond. În
cazul în care acest fapt rezultă neîndoielnic, va trece la solu ționarea excepției.
Cum vom avea prilejul să arătăm pe parcursul prezentei lucrări, până la adop-
tarea Legii nr. 76/20122 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010
privind Codul de procedură civilă3, instanța în fața căreia se ridica excepția
s u s p e n d a c a u z a ș i t r i m i t e a e x c e p ț i a l a i n s t a n ț a d e c o n t e n c i o s a dministrativ
competentă să o soluționeze. În p rezent, reglementarea s-a modi ficat, soluție cu
care nu suntem de acord și prin întreaga noastră fundamentare v om argumenta
nevoia de a se reveni la solu ția anterioar ă, când asupra excep ției de
nelegalitate, competen ța de a se pronun ța revenea instan ței judecătorești
de contencios administrativ. Trecând peste aceste aspecte, asupra cărora
vom reveni, apreciem că excepția de nelegalitate este o cale distincta,
accesorie prin care se verifica legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indife rent de data emiterii acestuia .
Această concepție s-a conturat ch iar de la începuturile dezvolt ării doctri-
nei responsabilit ății puterii publice de la sfâr șitul sec. XIX și începutul
sec. XX rămânând până astăzi un subiect pe larg discutat în literatura de spe-
cialitate și o modalitate în plus, indirectă, de verificare a l egalității actelor admi-
nistrative, pe lângă cea clasică stabilită de instituția conten ciosului administrativ.
Încă de la începutul secolului trecut, se desprinde ideea potri vit căreia
excepția de nelegalitate era folosită ca și u n m i j l o c d e a p ărare î n f a v o a r e a
părții împotriva căreia era invocat un act administrativ presup us nelegal. Cu
alte cuvinte, în contenciosul administrativ român, a fost trans misă în timp
teoria acceptării excepției de nelegalitate ca și un mijloc procesual de
apărare ce poate fi invocat în fața oricărei instanțe. Profesorul Tudo r Drăganu,
referindu-se la excepția de nelegalitate, o definea ca „un mijloc de ap ărare prin
care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât nelegalitatea
actului de drept admi nistrativ, una din p ărți, amenin țată să i se aplice un
asemenea act ilegal, se apar ă invocând acest viciu ș
i cere ca actul s ă nu fie luat în
considerare la solu ționarea spe ței”4.

1 Viorel Mihail Ciobanu, Gabriel Boroi, Marian Nicolae, Notă la Decizia nr. VII/2000,
Curtea Suprem ă de Justiție, Secțiile Unite, în „Dreptul” nr. 5/2001, p. 222 -227.
2 Publicată în M. Of. n r. 365 din 30 mai 2013.
3 Publicată în M. Of. nr. 485 din 15 iulie 2010, republicată în M. Of. nr. 247 din 10 aprilie
2015.
4 T . D r a g a n u , Actele de drept administrativ și faptele asimilate lor , Ed. Științifică,
București, 1959, p. 260.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 15
Regimul juridic al excepției de nelegalitate a fost conceput di ntru început
după regimul excepției de neconstituționalitate deoarece „este o situa ție
similară în cazul excep ției de nelegalitate, care presupune cenzurarea actelor
administrative prin raportare la lege, astfel încât apare aceea și idee de fond din
soluționarea legiuitorului cons tituant în cazul excep ției de neconstitu ționalitate,
consonan ța actului juridic care produce efecte cu o for ță juridică inferioar ă față
de actul juridic care produce efecte cu o for ță juridică superioar ă, fundamentul
reprezentându-l art. 1 alin. (5) coroborat cu art. l6 alin. (2) și respectiv art. l08
alin. (2) din Constitu ție”1. Există și păreri care consideră ca „ argumentul teoretic
dedus din existen ța unor instan țe specializate, precum și cel referitor la similitu-
dinea de situa ții în cazul excep ției de neconstitu ționalitate a legilor și a excepției
de nelegalitate a actelor ad ministrative nu sunt suficiente pentru a fundamenta
soluția adoptat ă”2, prin noua lege a contenciosulu i administrativ realizându-se
scindarea cauzei în dou ă cauze, deduse judec ății unor instan țe diferite,
fapt ce ar provoca o prelungire a litigiului. Aceste aserțiuni sunt valabile până
la modificările produse prin Lege a nr. 76/2012, când se abandon ează, într-un
mod nelegitim, în opinia noastră , concepția tradițională, și se p r o m o v e a z ă
soluția conform căreia instanța care judec ă fondul judec ă și excepția de
nelegalitate, neavând importan ță faptul c ă este vorba despre o instan ță
de contencios administrativ sau despre o alt ă instanță (civilă, penală etc.).
În jurisprudența Instanței Supreme, raportat la natura juridică a excepției
de nelegalitate, au fost contura te următoarele caracteristici a le acestei instituții:
 o nouă procedur ă în ansamblul normelor procedurale civile din
sistemul de drept românesc;
 mijloc de ap ărare într-un proces invocat în scopul solu ționării
cauzei;
 cale distinct ă, indirect ă de control al legalit ății unui act adminis-
trativ individual ce are inciden ță într-o cauz ă aflată pe rolul
instanțelor judec ătorești.
Aceste elemente definitorii au fost dezvoltate în literatura de specialitate și
semnificația lor este cu atât mai relevantă, cu cât provin de l a un magistrat al
instanței supreme și care este, în egală măsură, și teoretician . Acesta apreciază

1 A. lorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, Ed. Roata, București, 2004.
2 L i v i u G i u r g i u , Considera ții privind excep ția de nelegalitate a actelor administrative în
reglementarea instituit ă prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în Curierul
Judiciar nr. 2/2005, p. 90; Iulian Nedelcu, Contenciosul administ rativ – european,
Ed. Universitaria, C raiova, 2006, p. 10-15.

16 | Camelia Daciana Stoian
că, „ referitor la natura juridic ă, în jurispruden ța Instanței Supreme, s-a re ținut că
excepția de nelegalitate este :
– un mijloc de ap ărare într-un proces (civil, comercial sau de alt ă natură),
având ca scop solu ționarea cauzei f ără a se ține seama de actul vizat, în m ăsura
în care se constat ă că acesta este ilegal;
– are un dublu rol, ea reprezentând un mijloc de ap ărare și o cale
indirectă de control al legalit ății unui act administrativ , care poate fi utili-
zată numai în cazul unui proces aflat pe rol, indiferent de natura acestuia.
Acestor caracteristici, autorul citat le mai adăuga trăsătura i nstituirii prin
l e g e a u n e i noi proceduri privind excep ția de nelegalitate, prin derogare de la
reglementarea-cadru a art. 17 din Codul de procedur ă civilă, potrivit c ăreia
cererile accesorii și incidentale sunt în competen ța instanței sesizate cu judecarea
cauzei principale”1.
Această din urmă trăsătură, cum am menționat deja, a avut aplic abilitate
până la intervenția modificării de substanță realizată asupra r egimului juridic
a l a c e s t e i i n s t i t u ț i i d e l e g e a d e p u n e r e î n a p l i c a r e a n o u l u i C od de procedură
civilă.
Î n a c e a s t ă o r d i n e d e i d e i , s u b i m p e r i u l v e c h i i r e g l e m e n t ă r i s – a conturat
opinia conform căreia „ excepția de nelegalitate, ca și acțiunea direct ă, reprezint ă
una din c ăile prin care instan țele de contencios administrativ2 pot cerceta
legalitatea unui act ad ministrativ. Astfel, în raport cu litigiul în care este invocat,
excepția de nelegalitate î și păstrează caracterul de mijloc de ap ărare , cu o
influență majoră asupra litigiului respectiv … în cadrul litigiului nou format,
excepția de nelegalitate cap ătă caracterul unei căi separate de verificare a
legalității unui act administrativ, cu un itinerar procesual propriu, plecând de
la modul de sesizare a instan ței de contencios administrativ, procedura proprie
de judecat ă și soluționare și căi proprii de atac împotriva solu ției date de instan ța
de contencios administrativ ”3.
Excepția de nelegalitate, menționa unul din corifeii dreptului public „ este o
noțiune tradi țională a dreptului administra tiv, ea fiind analizat ă ca atare în
cursurile de drept administrativ, în studii etc., dar paradoxal, nicio lege a
contenciosului administrativ, pân ă la actuala lege, nu a reglementat-o în mod
expres ”4.

1 E m a n u e l A l b u , Dreptul contenciosului administrativ , Ed. Universul Juridic, București,
2008, p. 267.
2 D u p ă c u m s e p o a t e c o n s t a t a , a u t o r u l c i t a t s e r e f e r ă l a i n s t a n ț ele de contencios
administrativ, însă în prezent nu mai aparține acestora compete nța de a se pronunța asupra
excepției, ci instanței în fața cărora s-a invocat excepția.
3 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ , op. cit ., p. 266.
4 Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, genez ă, explicații și
jurispruden ță, ed. a II-a, Ed. Kullusys, București, 2006, p. 160.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 17
După ce Legea nr. 554/2004 a reglementat în mod expres excepția d e
nelegalitate a actului administrativ, Legea nr. 262/2007, a ven it cu o precizare
l a a c e s t s u b i e c t î n a r t . 1 , a l i n . ( 1 ) , c a r e p r e v e d e c ă : legalitatea unui act
administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii
acestuia, poate fi cercetat ă oricând în cadrul unui proces, pe cale de excep ție, din
oficiu sau la cererea p ărții interesate.
Această completare care permite verificarea legalității unui ac t adminis-
trativ pe cale de excep ție, indiferent de data emiterii lui, relevă intenția
legiuitorului de a transforma excep ția de nelegalitate într-un veritabil
instrument de asigurare a legalit ății în administra ție și de apărare a
persoanei v ătămate de c ătre o autoritate public ă într-un drept al s ău sau
un interes legitim, în condiții în care nu se ține cont de timpul care s-a
scurs de la momentul v ătămării.
„Excepția de nelegalitate reprezint ă, după acțiunea direct ă care vizeaz ă
anularea sau modificarea actelor administ rative, cea de-a doua cale prin care
instanțele de contencios administrativ exercit ă controlul de legalitate asupra
actelor administrative adop tate sau emise de autorit ățile publice”1.
Regimul său juridic specific a determinat autorul mai sus citat să afirme că
„în timp ce ac țiunea în anularea unui act administrativ este o cale principal ă și
directă p r i n c a r e s e u r m ărește ca instan ța de contencios administrativ s ă pro-
nunțe desființarea efectelor juridice ale actului administrativ respectiv, excep ția
de nelegalitate este doar un mijloc de ap ărare ”2.
În ceea ce ne prive ște, apreciem că în analiza regimului juridic al excep-
ției de nelegalitate trebuie să pornim de la principiul suprema ției Constitu ției
și al caracterului obligatoriu al legii, consfin țit de art. 1 alin. (5) din
Constituție3. După cum este îndeobște cunoscut, până la revizuirea, în 2003, a
Constituției4, conținutul art. 1 alin. (5) era consacrat ca o îndatorire fundamen-
tală, el găsindu-și locul în Constitu ție în titlul II, capitolul consacrat
îndatoririlor fundamentale ale cet ățenilor. „Revizuirea Constitu ției în 2003 a
permis și transformarea unei îndatoriri fundamentale a cet ățenilor români într-un
veritabil principiu genera l al întregii reglement ări constitu ționale ”5.

1 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, op. cit ., p. 264.
2 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ , op. cit., p. 264.
3 Art. 1 alin. (5) prevede că „ În România, respectarea Constitu ției, a suprema ție sale și a
legilor este obligatorie ”.
4 Constituția României a fost publicată în M. Of. nr. 233 din 21 noiembrie 1991. Ea a fost
modificată prin Legea nr. 429/2003 și republicată în M. Of. nr. 767 din 31 octombrie 2003.
5 I o a n M u r a r u , E l e n a S i m i n a T ă n ă s e s c u , î n I o a n M u r a r u , E l e n a S i m ina Tănăsescu
(coord), Constituția României, Comentarii pe articole, Ed. C.H. Beck, Bu curești, 2008, p. 17 .

18 | Camelia Daciana Stoian
Respectarea supremației Constituției și a legii reprezintă un principiu de
organizare și funcționare a statului de drept și, totodată, un principiu care
trebuie s ă guverneze via ța tuturor subiectelor de drept public sau de
drept privat, cu prec ădere activitatea autorit ăților și instituțiilor publice.
În ceea ce privește semnificați a sintagmei, în doctrină se cons ideră că
supremația Constituției „ …exprimă poziția supraordonat ă a legii fundamentale
atât în sistemul de drept, cât și în sistemul social-politic al fiec ărei țări”1.
F u n c ț i o n a r e a a c e s t u i p r i n c i p i u i m p u n e ș i p r e s u p u n e ș i existența unor
mecanisme institu ționale de control.
Pe de o parte, este vorba despre controlul conformit ății cu Constitu ția a
legilor și a altor acte juridice (tratate interna ționale, regulamente ale
Parlamentului, ordonan țe ale Guvernului) , care se asigură de către Curtea
C o n s t i t u ț i o n a l ă , a c ă r e i m i s i u n e e s t e a c e e a d e a r e p r e z e n t a garantul supre-
mației Constitu ției2.
Pe de alt ă parte, n e r e f e r i m l a garantarea respect ării legii de c ătre
autoritățile publice, care este asigurat ă de către instan țele judec ătorești
de contencios administrativ , conform normei consacrată de art. 126 alin. (6),
care a fost introdus în Constituție în urma revizuirii din 2003 a legii fundamen-
tale, potrivit căruia „ controlul judec ătoresc al actelor admi nistrative ale autorit ă-
ților publice, pe cale contenciosului administrativ, este garantat… ”. De la această
normă de principiu fac excepție două mari categorii de acte, respectiv actele
care privesc raporturile cu Parlamentul3 ș i actele de comandament cu
caracter militar.
Nu întâmplător am analizat această evoluție a reglement ărilor constitu-
ționale , care a atras după sine o evoluție a reglement ărilor legale. Reluând,
ne-am referi la:
a) transformarea suprema ției Constitu ției și a respect ării legii dintr-o
obligație fundamental ă într-un principiu de organizare și funcționare a
statului de drept, o veritabil ă component ă definitorie a acestuia ;
b) garantarea, prin Constitu ție, atât a controlului de constitu ționa-
litate, exercitat de Curtea Constitu țională, cât și a controlului de legalitate,
exercitat de instan țele judec ătorești de contencios administrativ ;
c ) c r e a r e a c a d r u l u i n o r m a t i v c o m p l e t î n ca r e a c e s t e a s ă s e e xe r cite, fiind
vorba despre competen ța Curții Constitu ționale, în garantarea supremației

1 Marius Andreescu, Aspecte privind constitu ționalitatea Codurilor penale, în Revista de
Drept Public nr. 2/2016, p. 111.
2 Acastă misiune a Curții Constituționale este reglementată de a rt. 142 alin. (1) din
Constituție.
3 Denumite, în perioada interbelică „ acte de guvern ământ ”.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 19
Constituției, și competen ța instanțelor judec ătorești, în exercitarea contro-
lului de legalitate, a t â t s u b f o r m a c o n t r o l u l u i d i r e c t , c â t ș i a controlului
indirect, pe calea excepției de nelegalitate .
În virtutea acestor considerente, rezultă că excepția de nelegalitate are o
triplă natură juridică:
a) ea reprezintă, mai întâi, o modalitate indirect ă de exercitare, de
către instan țele judec ătorești, a controlului de legalitate asupra actelor
administrative, control care este gara ntat prin art. 126 alin. (6) raportat
la art. 52 din Constitu ție;
b) î n a l d o i l e a r â n d , excepția de nelegalitate cons tituie un mijloc de
apărare a cet ățeanului care poate fi utilizat în orice categorie de proces,
oricând, eu consecin ța înlăturării din judecarea cauzei a actelor admi-
nistrative unilaterale a c ăror nelegalitate este constatat ă;
c ) n u î n u l t i m u l r â n d , e a r e p r e z i n t ă o garantare a respect ării legii , un
mijloc instituțional prin care, alături de controlul direct, se realizează controlul
judecătoresc asupra actelor autorităților publice.

Secțiunea a II-a. Fundamentarea terminologic ă a noțiunilor
de „contencios administrativ ” și „excepție de nelegalitate ”

Etimologic, termenul „ contencios ” provine din limba latină, și a pătruns în
l i m b a j u l r o m â n e s c p e f i l i e r ă f r a n c e z ă (contentieux). În latină, contentiosus
însemna certăreț și deriva din contendo-ere , care semnifică, alături de substan-
tivul contentio , care înseamnă luptă, ideea de conflict, rivalitate1.
A s t f e l , p r i n c o n t e n c i o s s e e x p r i m ă i d e e a u n u i c o n f l i c t d e i n t e r ese, a unor
interese care sunt contrare unel e celorlalte, contradictorialit atea lor2.
Noțiunea de contencios administrativ este o noțiune tradițională a
dreptului administrativ, fiind utilizată pentru a delimita c ăile de atac juris-
dicționale împotriva actelor și operațiunilor administrative de recursu-
rile administrative obi șnuite. U n r e c u r s , d e c i o c a l e d e a t a c , d o b â n d e a
caracter jurisdicțional (contenc i o s ) o r i d e c â t e o r i a u t o r i t a t e a care-l soluționa
avea calitatea de judecător. În felul acesta s-a ajuns – atât î n doctrină, cât și în
l e g i s l a ț i e , m a i a l e s î n p e r i o a d a i n t e r b e l i c ă – s ă s e u t i l i z e z e în mod curent
termenii: contencios administrativ, ac țiuni de contencios administrativ, instan ță
(organ) de contencios administrativ ( u n e o r i instanța în materie de contencios

1 Gheorghe Guțu, Dicționar latin-român, Ed. Științifică , 1973, p. 138-139 .
2 Alexandru Negoiță, Drept administrativ, Ed. Silvy, Bucu rești, 1996, p. 216.

20 | Camelia Daciana Stoian
administrativ ), legea contenciosului administrativ, hot ărâri de contencios admi-
nistrativ. Prin urmare, în doctrina administr ativă, fundamentarea terminol ogică
a noțiunii de contencios administrativ nu a putut face abstracț ie de aspectele
referitoare la activitatea organelor administrative cu caracter jurisdicțional.
Pentru definirea noțiunii de „ contencios administrativ ” este importantă
precizarea etimologică a cuvântului contencios . Cum am arătat deja anterior,
acest cuvânt, vine din cuvântul francez „contentieux” c a r e l a r â n d u l s ă u s e
trage din latinescul contendo, contendere , care înseamnă a se înfrunta în lupt ă,
d e u n d e d e r i v a t e l e „ contentiosus ” – adjectivul certăreț și substantivul
„contentio” adică dispută, conflict, confruntare.
După cum menționa prof. Tudor Drăganu, „faptul că în Franța, iar apoi și în
alte țări, litigiile în care administra ția figura ca parte au fost scoase din compe-
tența instanțelor de drept comun și atribuite tribunalelor administrative a
justificat apari ția în limbajul juridic a unei noi no țiuni: cea de contencios
administrativ , însemnând totalitatea mijloacelor juridice puse la dispozi ția
cetățenilor pentru a putea lupta în vederea restabilirii ordinii de drept tulburate
prin actele juridice și faptele materiale ale organelor administra ției de stat,
intervenite în aplicarea legilor și în funcționarea serviciilor publice”1. C u a l t e
cuvinte, din cele expuse mai sus, desprindem ideea potrivit căr eia termenul de
contencios desemnează, atât soluționarea unui conflict de interese, cât și
organul învestit prin lege cu solu ționarea acestui conflict, precum și
instrumentele procedurale prin intermediul cărora se realizează această
soluționare.
Pe parcursul evoluției doctrinei și practicii dreptului adminis trativ,
noțiunea de „ contencios administrativ ” a fost interpretată în mod diferit,
î n c e r c â n d u – s e a s t f e l , p r i n n u m e r o a s e d e f i n i ț i i , d e a s e g ă s i f o rmula cea mai
potrivită care ar caracteriza ra portul juridic de răspundere a administrației în
fața persoanei vătămate printr-un act administrativ. Altfel spu s, cum le definim,
ce elemente de identitate utiliz ăm în definirea lor. În opinia aceluiași mare și
regretat profesor, pot fi identificate două tipuri principale d e definiții care scot
în evidență:
– contenciosul administrativ ca un an samblu de reguli de drept, având un
obiect specific, potrivit c ăruia sunt solu ționate de organele competente ale
statului litigiile juridice care pun în cauz ă acte ale administra ției publice2;

1 T u d o r D r ă g a n u , Introducere în teoria și p r a c t i c a s t a t u l u i d e d r e p t , Ed. Dacia,
Cluj-Napoca, 1992, p. 168.
2 Regretatul profesor făcea vorbire despre „acte ale administra ției de stat” , sintagmă care
era utilizată cu precădere în regimul trecut, când întreaga adm inistrație era calificată a fi „ de
stat”, pe când, în sistemul consdtituțional și legal actual identif icăm „o administra ție de stat”,

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 21
– contenciosul administrativ ca un ansamblu de litigii deosebite prin natura
lor de alte litigii, n ăscute cu ocazia exercit ării activit ății executive în m ăsura în
care pun în cauz ă acte ale autorit ăților de stat competente s ă o îndeplineasc ă1.
Constatăm că prin prima definiție se pun în evidență aspectele de ordin
procedural, normele pr ocedurale aplicabile, pe când în cea de-a doua se pun în
evidență cele de ordin substanțial, de conținut, specificitatea litigiilor care se
soluționează prin norme procedura le identificate conform primei definiții.
O definiție mai cuprinzătoare a noțiunii de „contencios adminis trativ” ar fi,
în opinia noastr ă, cea care ar îmbina ambele caracteristici , adică, un
ansamblu de reguli de drept care își manifest ă utilitatea și menirea social ă,
fiind puse în aplicare doar în situa ția existen ței unui ansamblu de litigii
deosebite, născute între administra ție și cei administra ți, ca urmare a
emiterii sau adopt ării de acte administrative ilegale .
Cu toate acestea, orice definiți e poate fi discutată, o definiț ie care să-și
propună perfecțiunea în formulare și cuprindere apreciem că est e dificil de
f o r m u l a t . M ai m u l t de c â t a t â t , c h i a r ș i i de e a c ă l i t i gi u l de c o ntencios adminis-
t r a t i v v a f i î n t o t d e a u n a u n u l d i n t r e – a d m i n i s t r a ț i e ș i c e i a d m inistrați, este
contrazisă de regretatul pr ofesor, care menționa: „ pentru a fi vorba de un litigiu
aparținând contenciosului administrativ, nu este strict necesar ca una din p ărți să
fie un organ al administra ției de stat, ci tot ceea ce este necesar este ca, în cadrul
lui, un act administrativ s ă fie invocat ca temei al preten ției. Este posibil deci ca
ambele părți ale litigiului de contencios administrativ s ă fie simpli particulari ”2.
Indiferent de formula pe care o îmbracă noțiunea de contencios adminis-
t r a t i v , e s e n ț a a c e s t e i i n s t i t u ț i i j u r i d i c e a d r e p t u l u i a d m i n i s t rativ va rămâne
aceeași, de responsabilitate a statului , deoarece, principiul de egalitate a
tuturor față de sarcinile publice și principiul solidarit ății sociale , în opinia
unuia din marii dascăli ai dreptului public interbelic, cer că, „dacă dreptul cuiva
a fost violat, s ă i se dea o satisfac țiune printr-un echivalent ”. Autorul explică,
totodată, natura acestor principii în felul următor: „ Dacă mi se aduce o știrbire a
drepturilor mele printr-u n act de putere public ă, făcut de un organ al Statului,
evident c ă sunt pus într-o situa ție de inferioritate fa ță de ceilal ți membri ai
societății care nu au suferit asemenea atin gere. O astfel de inegalitate rupe
echilibrul, ce trebuie s ă existe în ăuntru ordinei sociale, în dauna mea; acest
echilibru urmeaz ă să fie restabilit, c ăci este nedrept ca într-o ordine legal ă, în

care este exercitată de autorită ți de natură statală (Guvern, m inistere, prefect) și o
„administra ție autonom ă locală”, realizată de organe ale administrației publice constituite prin
votul universal, egal, direct, secret și liber exprimat al cetă țenilor.
1 Tudor Drăganu, Introducere… , op. cit., p. 168-169.
2 Tudor Drăganu, Introducere… , op. cit., p. 168-169.

22 | Camelia Daciana Stoian
care exist ă principiul egalit ății tuturor în fa ța legilor și a sarcinilor publice, o
persoană să fie sacrificat ă, suferind mai mult decât ceilal ți… Principiul de
solidaritate social ă cere ca colectivitatea s ă ia asupra sa, asupra tuturor, paguba
suferită de unii dintr-în șii din cauza unui act de putere public ă, făcut în interesul
general ”1.
Rațiunea acestor explicații este valabilă și în zilele noastre, chiar dacă au
t r e c u t p e s t e 9 0 d e a n i d e c â n d a u f o s t s c r i s e . D e ș i s t a t u l a e v oluat mult și s-a
modernizat de atunci, atât în ceea ce privește drepturile parti cularilor, în general,
cât și sarcinile publice, contenciosul administrativ rămâne a f i instrumentul
principal de men ținere a echilibrului social și de repunere în drepturi a
persoanei v ătămate de c ătre o autoritate a statului , realizându-se în acest
mod principiile de bază ale statului de drept: democrației2, responsabilit ății,
justiției și echității sociale .
Conceptul de excep ție e v o c ă î n l i m b a j u l o b i ș n u i t o r i c e abatere de la o
regulă generală și provine din substantivul latin „exceptio” , care înseamnă „a
lua din”, „a anihila”. Această semnificație a cuvânt ului o identificăm în dreptul
român spre a defini mijlocul prin care pârâtul urmărea obținere a unei întârzieri
a judecății sau chiar evitarea condamnării sale. În limbajul ju ridic, excepția a
început să fie folosit ă în dreptul roman din epoca clasică, cu un rol și un înțeles
diferit față de excepția din dreptul modern. În formula pretoru lui, excepția era
inserată între „intentio ” și „condemnatio”, celelalte părți fiind „demonstratio”
și „adiudecatio” . La romani, excepțiile erau folosite când dreptul vechi venea în
contradicție cu dreptul nou de or igine pretoriană. Scopul era b locarea aplicării
dreptului vechi care forma fundamentul pretenției exprimate în „intentio”.
Așadar, contenciosul reprezintă o luptă generată de nelegalitatea unor acte
cu conținut administrativ, lupt ă dusă pe tărâmul administra ției. Cuvântul
„legalitate ” legat la origine de lege, înseamnă că autoritățile administra ției
publice trebuie s ă țină seama că toate acțiunile și deciziile lor s ă fie conforme cu
legea. Legalitate înseamnă, de asemenea, toate regulile de drept care se
aplică administra ției. Caracteristic unui stat de drept, principiul legalității
semnifică faptul că autoritățile administrative trebuie să resp ecte toate nor-
mele juridice, interesul public este un element esențial al leg alității oricărei
acțiuni administrative, dar pentru ca administrația să-și poată î n d e p l i n i

1 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ed. a IV-a,
Ed. Marvan, 193 4, p. 273-274.
2 C u v â n t u l d e r i v ă d i n „ demos ” – popor și „ Kratos ” – putere, stat, și înseamnă forma de
guvernământ bazată pe separația puterilor pu blice și pe votul u niversal, egal, direct, secret și
liber exprimat (I. Alexandru, Democrația constititu țională, op. cit., p. 31).

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 23
sarcinile prevăzute în actele normative, ea are nevoie de o anu mită libertate de
acțiune. Această libertate se numește putere discre ționară.
În opinia unuia dintre reprezentanții de marcă ai Școlii de dre pt public de
l a C l u j , „ prin puterea discre ționară a administratorului și judecătorului se
înțelege facultatea, pe care le-o d ă legea, de a alege, dup ă aprecierea lor, între
mai multe solu ții posibile, aplicabile în cazul concret”1. Î n t r – u n m o d s e n s i b i l
apropiat, un alt autor, reprezentant al aceleiași prestigioase Școli de drept
p u b l i c d e l a C l u j , d e f i n e ș t e puterea de apreciere ca fiind competen ța
(facultatea) dat ă de legiuitor administra ției de a alege între dou ă sau mai multe
conduite posibile, deopotriv ă legale2.
E x i s t ă s i t u a ț i i c â n d l e g e a i m p u n e f u n c ț i o n a r u l u i s ă h o t ă r a s c ă î ntr-un
anumit fel, dacă s-au îndeplinit condițiile. Într-o asemenea si tuație, funcționarul
n u p o a t e d e c â t s ă v e r i f i c e î n d e p l i n i r e a c o n d i ț i i l o r ș i s ă e l i b e reze actul. În
această situație este vorba de așa numita competen ță legată, când legea nu
lasă administrației libertate de acțiune în alegerea deciziei.
Asupra puterii discreționare a ad ministratorului s-au pronunțat doctrinari
celebri, de la Montesquieu – care solicita ca în orice lege cuv intele „să trezească
la toți oamenii acelea și idei” la Fr. Gheny, R. von Ihering, H. Drost etc. Elementul
comun al acestor autori este critica făcută conceptelor juridice nedeter-
minate (respectiv a conceptelor vagi di n punct de vedere logic), a căr or sferă
de cuprindere nu poate fi determinată, deoarece ele asigură adm inistratorului
și judecătorului dreptul de a di spune de o putere discreționară .
În opinia unor autori, controlul judecătoresc al actelor admini strative este
limitat la legalitatea lor și nu conferă instanțelor judecătore ști dreptul de a
cenzura oportunitatea acestora. Motivația unui control judecăto resc limitat la
legalitatea actelor administrative este dată de aplicarea princ ipiului separației
puterilor în stat care ar fi încălcat în cazul când autoritățil or judecătorești li se
permite controlul oportunității acțiunii administrative3.
În ceea ce ne privește, apreciem că prin controlul judecătoresc e x e r c i t a t
asupra actelor administrative se poate cenzura atât nelegalitatea , cât și
neoportunitatea acestuia. Subscriem opin iei formulate în doctrină4 că, litera și
s p i r i t u l C o n s t i t u ț i e i , d a r ș i n e c e s i t a t e a d e a r e s p e c t a j u r i s p r udența Curții

1 T u d o r D r ă g a n u , Introducere în teoria și p r a c t i c a s t a t u l u i d e d r e p t , Ed. Dacia,
Cluj-Napoca, 1992, p. 186.
2 Ovidiu Podaru, Drept administrativ, vol. I, Actul ad minisdtrativ (I), Repere pentru o
teorie altfel, Ed. Hamangiu, Bucu rești, 2010, p. 237.
3 Eugen Popa, Contenciosul administrativ obiectiv , Ed. Servo-Sat, A rad, 1999, p. 34.
4 A n t o n i e I o r g o v a n , Tratat de drept administrativ, v o l . I I , e d . a I V – a , E d . A l l B e c k ,
București, 2005, p. 48.

24 | Camelia Daciana Stoian
E u r o p e n e a D r e p t u r i l o r O m u l u i ș i a C u r ț i i d e l a L u x e m b u r g o b l i g ă recunoaș-
terea competenței puterii judecătorești de a cenzura atât neleg alitatea, cât și
neoportunitatea actelor administrației. Trebuie utilizate toate mijloacele
p e n t r u a s a l v a d r e p t u l , p e n t r u c ă , a ș a c u m s e e x p r i m a , c u a p r o a pe un veac și
jumătate în urmă, un mare filozof al dreptului, dreptul nu este o pur ă teorie,
ci este o for ță vie. De aceea, Justiția ține într-o mân ă s a b i a , c u c a r e e a o
apără. Sabia f ără balanță este for ța brutal ă, iar balan ța fără sabie
reprezint ă neputin ța dreptului. Una nu poate exista f ără cealaltă și o
ordine juridic ă desăvârșită stăpânește numai acolo unde for ța cu care
justiția folose ște sabia este egal ă cu îndemânarea cu care mânuie ște
balanța1.
Nelegalitate , la rândul său , însemnă încălcarea sau depășirea de către
administrație, în procesul de realizare a actului de administra re, a compe-
tențelor sale, atât în cazul când legea stabilește cu strictețe limitele puterii de
acțiune, cât și în cazul libertății admisibile de acțiune a adm inistrației, dacă
aceasta depășește limitele puterii discre ționare .
Excepția de nelegalitate, în modul în care este consacrată astăzi în legis-
lația noastră, reprezintă, „după acțiunea direct ă care vizeaz ă anularea sau
modificarea actelor administrative, cea de-a doua cale prin care instan țele de
contencios administrativ2 exercită controlul de legalitate asupra actelor adminis-
trative adoptate sau emise de autorit ățile publice ”3.
Astfel, legalitatea actului administrativ poate fi verificată d e instanțele
judecătorești cu ocazia soluțion ă r i i a l t o r l i t i g i i , a t u n c i c â n d , în cursul dezba-
terilor se ridică problema legalității actului administrativ pe care părțile își
întemeiază un drept sau o pretenție.
Excepția de nelegalitate a r e n a t u r ă j u r i d i c ă d e cale procedural ă, fiind
definită ca mijloc procedural de „ apărare prin care o parte, f ără să intre în
fondul cauzei, prezint ă situații care duc la întârzierea sau împiedicarea jude-
cării”4. În această ordine de idei, un alt autor menționa că, „ legiuitorul confer ă
aceeași natură juridică excepției de nelegalitate a ac tului administrativ ca și
doctrina, respectiv de incident procesual menit s ă paralizeze ac țiunea recla-

1 Rudolf von Ihering, Lupta pentru drept , Ed. All Beck, Bucu rești, 2002, p. 2.
2 Cum am mai precizat deja, doctrina elaborată până la adoptarea Legii nr. 76/2012 are
în vedere soluția promovată inițial de Legea nr. 554/2004 a con tenciosului administrativ,
când soluționarea excepției revenea instanțelor de contencios a dministrativ, nu instanței care
soluționează dosarul în care ea a fost invocată, așa cum este î n prezent.
3 E m a n u e l A l b u , Dreptul contenciosului administrativ , op. cit., Ed. Universul Juridic,
București, 2008, p. 264.
4 Pavel Abraham, Emil Derșidan, Dicționar de termeni juridici uzuali , Ed. Național, 2000,
p. 216.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 25
mantului sau ap ărarea pârâtului, ridicat din oficiu de instan ța de judecat ă sau de
părți”1.
E x c e p ț i a d e n e l e g a l i t a t e a a c t e l or administrative constituie un m i j l o c d e
control al legalității acestor acte, folosit de instanțele jude cătorești la inițiativa
fie a pârâtului, fie a reclamantului. Folosind această cale de atac, reclamantul nu
pornește o acțiune directă împotriva actului administrativ, per soana interesată
ridicând excepția în cadrul unei alte acțiuni, care se află în curs de judecare de
către instanță.
Excepția de nelegalitate nu este o cale de atac, ci o cale de ap ărare , cei
care o invocă în apărarea lor, întemeindu-se pe nelegalitatea a ctului pe care se
sprijină susținerile părții adverse.
Instanța va trebui să se pronunțe asupra acestei excepții, deoa rece în caz
contrar nu va putea să soluționez e acel litigiu. Instanța va fi obligată să verifice
legalitatea actului administrati v și, în funcție de concluziile la care va ajunge, la
soluționarea cauzei va ține seam a de prevederile acestui act.
Această apreciere a nelegalităț ii unui act administrativ produc e efecte
n u m a i f a ț ă d e p ă r ț i l e d i n a c e l p r o c e s , c o n s t a t a r e a f ă c u t ă d e i n stanță fiind
opozabilă numai acestora. Față de alte persoane, actul administ rativ în cauză
este socotit legal, el va produce efecte juridice atâta timp câ t nu este anulat de
organul competent2.
Sintetizând opiniile exprimate în practică, în opinia noastr ă, excepția de
nelegalitate reprezintă o formă de control indirect exercitat asupra legali-
tății unui act administrativ, prin care, o instan ță judecătorească de
contencios administrativ se pronun ță asupra conformit ății cu legea a
unui act administrativ individual de care depinde solu ționarea fondului
cauzei, cu consecin ța înlăturării din cauz ă a acelui act.

Secțiunea a III-a. Institu ția contenciosului ad ministrativ – element
indispensabil al statului de drept

Instituția contenciosului administrativ, ca element esențial și indispensabil
a l s t a t u t u l u i d e d r e p t , e s t e f u n d a m e n t a t ă p e p r i n c i p i u l g e n e r a l a l s e p a r a ț i e i

1 E u g e n P o p a , Considera ții teoretice și practice cu privire la noua Lege a contenciosului
aministrativ nr. 554/2004, Ed. Universității „Aurel Vlaicu”, A rad, 2005, p. 123.
2 A se vedea, Teodor Mrejeru, Contenciosul administrativ. Doctrin ă. Jurispruden ță, Ed. All
Beck, București, 2003, p. 130-131.

26 | Camelia Daciana Stoian
puterilor în stat, consacrat în Constituția României1. În România, ca în orice stat
de drept, democratic și social, guvernarea se realizează pe baz a principiului
separației și echilibrului puterilor – legislativ ă, executiv ă și judecăto-
rească. O r g a n i z a r e a ș i f u n c ț i o n a r e a c e l o r t r e i p u t e r i î n s t a t i m p l i c ă atât o
colaborare , cât și controlul reciproc al activității lor. După cum se apreciază
în doctrina de specialitate, „ separația este o procedur ă de limitare a posibilelor
excese ale celor care de țin puterea ”2. Această explicație se află în strânsă
dependență cu geneza acestei teorii, astfel cum a fost explicat ă de fondatorul ei,
c a r e a c o n s t a t î n t e n d i n ț a n a t u r ală a detentorilor puterii de a a b u z a d e e a .
Grăitoare rămân astfel cuvintele lui Montesquieu „ Pentru a nu se abuza de
putere, trebuie ca prin rânduiala statornicit ă, puterea s ă fie înfrânt ă de putere ”3.
Nu este mai puțin adevărat că în timp, semnificația acestui pri ncipiu a evoluat
semnificativ, în ceea ce privește Uniunea Europeană, „ … integrarea statelor a
avut și are importante consecin țe pe planul func ționării principiului separa ției
puterilor în stat în fiecare stat ”4. O asemenea evoluție se resimte și în România și
este suficient să menționăm mutațiile intervenite în statutul G uvernului și al
Parlamentului, astfel cum rezult ă ele din practica guvernamenta lă, ceea ce
determină doctrina de specialita t e s ă s e î n t r e b e r e t o r i c ă c ă dacă Parlamentul
este unicul organ legiuitor la noi, conform art. 61 alin. (1) din Constitu ție, de ce
legifereaz ă mult mai frecvent Guvernul, fie prin ordonan țe de urgen ță, fie prin
asumarea r ăspunderii5?
Revenind la instituția contenciosului administrativ, aceasta r eprezintă
forma juridică de apărare a drep turilor și intereselor persoane lor fizice sau
juridice în raport cu organele administrației publice, organe c are acționează și
sub forma actelor administrative individuale și a actelor admin istrative cu
caracter normativ.
Constituția României a consacrat în dispozițiile art. 126 alin. (6) controlul
judecătoresc al actelor administrative care eman ă d e l a a u t o r i t ățile

1 Î n a r t . 1 a l i n . ( 4 ) d i n C o n s t i t u ț i e , i n t r o d u s p r i n L e g e a d e r e vizuire nr. 429/2003,
potrivit căruia „ Statul se organizeaz ă potrivit principiului separa ției și echilibrului puterilor –
legislativă, executivă și judecătorească – în cadrul democra ției constitu ționale ”.
2 D a n C l a u d i u D ă n i ș o r , Libertatea în capcan ă. Aporii ale justi ției constitu ționale (II), în
Revista de Drept Pub lic nr. 1/2014, p. 24.
3 M o n t e s q u i e u , Despre spiritul legilor, v o l . I , T r a d u c e r e ș i n o t e d e A r m a n d R o ș u ,
Ed. Științifică, Buc urești, 1964, p. 143.
4 Genoveva Vrabie, Mutațiile principiului separa ției puterilor în statele ex-socialiste.
Exemplul României, în Revista de Drept Puiblic nr. 2/2014, p. 23.
5 Dana Apostol Tofan, Notă. Jurispruden ță comentat ă. Curtea Constitu țională, Decizia
nr. 1.525 din 24 noiembrie 2010 (M. Of. nr. 818 din 7 decembrie 2010), în Curierul judiciar
nr. 1/2011, p. 27-34.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 27
publice, pe calea contenciosul ui administrativ, cu excep ția celor care
privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament
cu caracter militar1.
Exista aprecieri, legitime, de altfel, în sensul că textul prec izat a adus și o
extindere a sferei controlului judec ătoresc asupra actelor autorit ăților
administrative, așa încât în prezent, după revizuirea Constituției în anul 200 3,
instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluț ioneze și cere-
rile persoanelor v ătămate prin ordonan țe sau, dup ă caz, prin dispozi ții de
ordonan țe declarate neconstitu ționale .
Într-un stat întemeiat prin ordinea de drept, instituția conte nciosului
administrativ reprezintă o formă democratică de reparare a abuz urilor admi-
nistrației publice, de limitare a excesului de putere al acesto ra și de respectare
a drepturilor individuale și intereselor legitime ale administr aților. Statul de
drept asigură atât supunerea activit ății administra ției publice principiul
legalității, cât și dreptul administra ților de a ataca actele administrative
vătămătoare pe calea recursului jurisdic țional . Raportându-ne la proce-
durile jurisdicționale, un autor precizează că „ putem spune despre administra ție
că se jurisdic ționalizeaz ă, și că, în același timp, se democratizeaz ă”2.
Fără această cale de control men ită să satisfacă interesele jus tițiabililor,
statul de drept ar rămâne o simplă iluzie, iar cetățeanul lezat î n d r e p t u r i l e ș i
i n t e r e s e l e s a l e l e g i t i m e a r f i l i p s i t d e u n r e m e d i u e f i c i e n t î m potriva actelor
administrative ilegale3.
În România, instituția contenciosului administrativ este consac rată consti-
tuțional, prevederile art. 52 alin. (1) din Constituție, care s tipulează că
persoana v ătămată într-un drept al s ău ori într-un interes legitim, de o
autoritate public ă, printr-un act administrativ sau prin nesolu ționarea în
termenul legal a unei cereri, este îndrept ățită să obțină recunoa șterea
dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea
pagubei. De asemenea, dispozițiile constituționale stipulează că limitele și
condițiile exercit ării acestui drept se stabilesc prin lege organic ă4.

1 Alin. (6) al art. 126 a fost introdus în Constituție prin Lege a de revizuire nr. 429/2003,
publicată în M. Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003.
2 Cristian Clipa, Organe și proceduri administrativ jurisdic ționale , Ed. Hamangiu,
București, 2012, p. 6.
3 A s e v e d e a î n a c e s t s e n s ș i D a c i a n C o s m i n D r a g o ș , Procedura contenciosului
administrativ , Ed. All Beck 2002, p. 2.
4 Prevederea e cuprinsă în art. 52 alin. (2) din Constituția Rom âniei, conform căruia
„condițiile și limitele exercit ării acestui drept se stabilesc prin lege organic ă”.

28 | Camelia Daciana Stoian
În aplicarea dispozițiilor constituționale a fost adoptată Lege a conten-
ciosului administrativ nr. 554/2 0 0 4 ( L . C . A . ) c a r e d i s p u n e î n a r t . 1 c ă „ orice
persoană fizică sau juridic ă, dacă se consider ă vătămată într-un drept al s ău ori
într-un interes legitim de c ătre o autoritate public ă, printr-un act administrativ
sau prin nesolu ționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instan ței
judecătorești competente pentru anularea actului, recunoa șterea dreptului
pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzat ă”.
Dispozițiile art. 2 alin. (1) li t. f) din Legea contenciosului administrati v definesc
contenciosul administrativ ca activitatea de solu ționare de c ătre instan ța de
contencios administrativ a litigiilor în care cel pu țin una din p ărți este o
autoritate public ă, iar conflictul s-a n ăscut fie din emiterea sau încheierea
unui act administrativ [definit legal în dispozi țiile art. 2 alin. (1) lit. c) din
L.C.A.], fie din nesolu ționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat
de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim.
Reglementarea excepției de nelegalitate a cunoscut mai multe va riante,
până să se ajungă la ultima formă a art. 4 din LCA. Avem în ved ere textul inițial
a l L e g i i n r . 5 5 4 / 2 0 0 41, t e x t u l m o d i f i c a t p r i n L e g e a n r . 2 0 2 / 2 0 1 02 ș i t e x t u l
actual, rezultat al modificărilo r realizate prin Legea nr. 76/2 012.

1 Art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ a vea următorul conținut:
„Legalitatea unui act administrati v unilateral putea fi cerctat ă oricând în cadrul unui proces, pe
cale de excep ție, din oficiu sau la cererea p ărții interesate. În acest caz, instan ța, constatând c ă
de actul administrativ depinde solu ționarea litigiului pe fond, va putea sesiza prin încheiere
motivată instanța de contencios administrativ competent ă, suspendând cauza. (2) Instan ța de
contencios administrativ se poate pronun ța, după procedura de urgen ță, în sedința publică, cu
citarea partidelor. (3) Solu ția instanței de contencios administrativ era supus ă recursului, care
se declara în 48 de ore de la pronun țare ori de la comunicare și se judeca în 3 zile de la
înregistrare, cu citarea p ărților prin publicitate. (4) În cazul în care instan ța de contencios
administrativ a constatat nelegalitatea actului, instan ța în fața căreia s-a ridicat excep ția
soluționa cauza, f ără a ține seama de actul a c ărui nelegalitate a fost constatat ă”.
2 Art. 4 alin. (1) din capitolul I modificat de art. VII din Leg ea nr. 202/2010 – privind
unele măsuri pentru accelerarea soluționării proceselor, public ată în M. Of. nr. 714 din
26 octombrie 2010. Textul are următorul conținut: „(1) Legalitatea unui act administrativ
unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetat ă oricând
în cadrul unui proces, pe cale de excep ție, din oficiu sau la cererea p ărții interesate. În acest caz,
instanța, constatând c ă de actul administrativ depinde solu ționarea litigiului pe fond, sesizeaz ă,
prin încheiere motivat ă, instanța de contencios administrativ competent ă și suspend ă cauza;
încheierea de sesizare a instan ței de contencios administrativ nu este supus ă niciunei c ăi de atac,
iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacat ă odată cu fondul.
Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instan ța în fața căreia s-a ridicat excep ția
de nelegalitate este instan ța de contencios administrativ competent ă să o soluționeze și nici
atunci când excep ția de nelegalitate a fost invocat ă în cauze penale.” Alin. (2)-(4) ale art. 4 au
fost modificate prin Legea nr. 262/2007, publicată în M. Of. nr . 510 din 30 iulie 2007, după

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 29
D i n p u n c t u l d e v e d e r e a l p r i n c i p i i l o r s t a t u l u i d e d r e p t , î n l i t eratura de
specialitate se susține că un si stem care oferă indivizilor, at ât posibilitatea
înlăturării actului administrativ ilegal din soluția procesului pe calea excepției
d e i l e g a l i t a t e , c â t ș i p e c e a a a n u l ă r i i l u i p r i n t r – o a c ț i u n e p rincipală și directă,
are avantaje evidente, cetățenii vătămați în drepturile lor ben eficiind astfel de o
cale procedurală ușor accesibilă și rapidă: excepția de ilegali tate, cât și de o cale
mai anevoioasă, dar deosebit de drastică: acțiunea în anulare1.
Caracterul de „ stat de drept ” al statului român este precizat în art. 1
alin. (3) al Constituției, conform căruia „ România este stat de drept, demo-
cratic și social ” , î n c a r e s u n t i d e n t i f i c a t e a r e p r e z e n t a valori supreme , în
spiritul tradițiilor democratice ale poporului român și idealur ilor Revoluției din
decembrie 1989, și garante, următoarele valori : demnitatea omului, drepturile
și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalit ății umane, dreptatea și
pluralismul politic.
Statul de drept a apărut în istoria omenirii ca o replică dată statului
despotic, atunci când s-a înțele s nevoia că și autoritățile pub lice, guvernanții,
trebuie să se supună legii, nu numai particularii2. Hegel spunea că statul de
drept, este acel stat în care are loc înlocuirea domniei oamenilor cu domnia legii.
D r e p t u l e s te u t i l i z a t d e c ă t re g u v e rn a n ț i , m a i î n t â i , p e n t r u a – și apăra anumite
„regiuni joase ale egoismului lor” , dar și pentru a-i ridica la o înălțime ideală,
unde ei uită de calculele și interesele proprii, și ajung să se lupte pentru o idee.
„Proză în acele regiuni joase, el se transform ă prin lupt ă în poezie – c ăci lupta
pentru drept este în realitate o poezie a caracterului uman ”3.
Concepția privind statul de drep t a fost exprimată de doctrina germană
(Rechtstaat), care a identificat două mari categorii de state, utilizând ca și

cum urmează: „ Instanța de contencios administrativ se pronun ță, după procedura de urgen ță, în
ședință publică, cu citarea p ărților și a emitentului. În cazul în care excep ția de nelegalitate
vizează un act administrativ unilateral emis anterior intr ării în vigoare a prezentei legi, cauzele
de nelegalitate urmeaz ă a fi analizate prin raportare la dispozi țiile legale în vigoare, la
momentul emiterii actului administrative”. (3) Solu ția instanței de contencios administrativ este
supusă recursului, care se declar ă în termen de cinci zile de la comunicare și se judec ă de
urgență și cu precădere. (4) În cazul în care instan ța de contencios admi nistrativ a constatat
nelegalitatea actului, instan ța în fața căreia s-a ridicat excep ția va solu ționa cauza, f ără a ține
seama de actul a c ărui nelegalitate a fost constatat ă. Ultima modificare a articolului 4 s-a
realizat prin Legea nr. 76/2012, î ntr-o formă asupra căreia vom reveni în cuprinsul prezentei
lucrări.
1 T u d o r D r ă g a n u , Introducere în teoria și p r a c t i c a s t a t u l u i d e d r e p t , Ed. Dacia,
Cluj-Napoca, 1992, p. 160.
2 I o a n M u r a r u , E . S . T ă n ă s e s c u , î n I o a n M u r a r u , E . S . T ă n ă s e s c u ( c oord.), Constituția
României, comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, Bucu rești, 2008, p. 7.
3 Rudolph von Ihering, op. cit., p. 31.

30 | Camelia Daciana Stoian
c r i t e r i i d e d e l i m i t a r e o b l i g a ț i a g u v e r n a n ț i l o r d e a r e s p e c t a s a u nu regulile
juridice, pe care ei înșiși le consacrau:
a) state de drept , în care guvernanții erau obl igați să se supună regulilor
juridice;
b) state absolutiste , în care guvernanții nu erau obligați să se supună
regulilor juridice.
Curtea Constituțională a României a fost preocupată în jurispru dența sa, să
identifice elementele definitorii ale statului de drept. Astfel , e a a s t a t u a t c ă
„exigențele principiului statului de drept… privesc scopurile majore ale activit ății
statale”. După cum se arată în literatura de specialitate, pentru realizarea
funcțiilor sale, statul î și organizeaz ă u n s i st e m d e i n s t i tu ții, de organe care dau
expresie concret ă puterilor publice1.
C o n s i d e r ă m că u n s t a t d e d r e p t s e c a r a c t e ri z e a z ă p ri n a n u m i t e e lemente
definitorii care, în opinia noastr ă, sunt următoarele:
a) proclamarea ș i funcționarea efectiv ă a principiului suprema ției
Constitu ției, precum și a unui sistem de garan ții institu ționale și juridice
de respectare a lui, reprezentat de contenciosul constitu țional. Potrivit
supremației sale, Constitu ția este plasat ă în vârful ierarhiei juridice , fiind
considerată sursa de inspirație p entru toate celelalte acte nor mative adoptate
în statul respectiv2, indiferent de cine le adoptă;
b) proclamarea ș i funcționarea efectiv ă a principiului legalit ății, a
caracterului obligatoriu al acestuia pentru toate subiectele de drept
public sau de drept privat, persoane fizice sau juridice;
c) existen ța și funcționarea efectiv ă a unui sistem de garan ții consti-
tuționale, sub aspect administrativ, institu țional și jurisdicționale , care să
asigure eficiența respectării de către toate subiectele de drep t a principiilor
supremației Constituției și al legalității;
d) existența unui sistem juridic și instituțional prin care să se asigure
repararea unor acte și acțiuni injuste s ăvârșite împotriva particularilor.
Dintr-o asemenea perspectivă, contenciosul administrativ ne apa re ca o com-
ponentă esențială a statului de drept, el reprezentând o garanție prin care
particularii se ap ără împotriva abuzurilor s ăvârșite de administra ție;
e) asumarea responsabil ă a unor angajamente interna ționale înche-
iate cu diferite subiecte de drept interna țional, cu state și organiza ții
europene sau interna ționale. Statul de drept, în aceste vremuri, ale

1 N i c o l a e P o p a , Teoria general ă a dreptului, ed. a IV-a, Ed. C.H. Beck, București, 2012,
p. 78.
2 I. Muraru, E.S. Tănăsescu, în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord .), Constituția României,
op. cit., p. 7-10.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 31
internaționalizării și globaliz ării, nu mai poate însemna doar respectarea
legilor interne. El trebuie să însemne, în egală măsură, respectarea legilor
europene și interna ționale, a obliga țiilor desprinse din acestea, a princi-
piilor care guverneaz ă viața juridic ă internă a statelor derivate din
calitatea lor de subiect de drept interna țional. Exempli gratia, preemțiunea
reglement ărilor din dreptul european asupra dreptului na țional, garan-
tată de art. 148 din Constitu ție;
În acest sens, Curtea Constituțională a statuat că „ într-un stat de drept,
repararea unui act injust nu se poate re aliza decât prin recurgerea la procedee
legale, care s ă nu contravin ă dispozițiilor constitu ționale și obligațiilor ce decurg
din tratatele și documentele interna ționale pe care statul român le-a asumat și a
căror respectare este obligatorie, conform dispozi țiilor articolelor 11 și 20 din
Constituție”1.
f) proclamarea și funcționarea efectiv ă a principiului separa ției,
colaborării și echilibrului celor trei puteri în stat, legislativ ă, executiv ă și
judecătorească, în cadrul democra ției constitu ționale , componentă regăsită
și în art. 1 alin. (4) din actuala lege fundamentală a României2;
g) garantarea liberului acces la justi ție, care să nu poat ă fi îngrădit
prin nicio lege, d u p ă c u m p r e v e d e ș i a r t . 2 1 d i n C o n s t i t u ț i a R o m â n i e i și a
independen ței justiției.
Potrivit art. 124 din Constituție, justiția, care este unică, imparțială și
egală pentru to ți, se înfăptuiește în numele legii. „Legea este, deci, cea care
pune în mi șcare principiul justi ției și echității”3.
Liberul acces la justi ție are, în opinia noastr ă, o dublă natură juridică:
– de principiu fundamental de organizare și funcționare a statului de
drept, pe de o parte, el fiind reglementat în Constituția României în Capitolul I al
titlului II care reglementează drepturile, libertățile și îndat oririle fundamentale,
capitol intitulat „dispoziții comune”, respectiv dispoziții care guvernează exercițiul
drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale;

1 Decizia Curții Constituțional e nr. 234/1999, publicată în M. O f. nr. 149 din 11 aprilie
2000.
2 După cum este cunoscut, acest principiu nu a fost inițial prev ăzut de Constituție, el a
fost introdus prin Legea de revizuire nr. 429/2003, în contextu l unor critici vehemente aduse
formei inițiale a Constituției, pe considerentul că ea nu preve dea expres acest principiu și nici
nu garanta proprietatea privată. În forma actuală, art. 1 alin. ( 4 ) p r e v e d e c ă „ Statul se
organizeaz ă potrivit principiului separa ției și echilibrului puterilor – legislativ ă, executiv ă și
judecătorească -, în cadrul democra ției constitu ționale ”.
3 N i c o l a e P o p a , „Sistemul dreptului”, un concept perimat? în Revista de Drept Public
nr. 1/2015, p. 17.

32 | Camelia Daciana Stoian
– de drept fundamental, și anume dreptul fundamental al cet ățenilor
de a avea acces liber și neîngrădit la justi ție, înțeleasă ca activitate a statului
exercitată de Înalta Curte de Casație și Justiție și de celelal te instanțe judecăto-
rești stabilite de lege.
Prin art. 53 al legii fundamentale se prevede că exercițiul oricărui drept
și al oricărei libert ăți poate fi restrâns, în anumite condi ții și cu respec-
tarea anumitor reguli, între care se regăsește și aceea ca restrângerea s ă se
facă numai prin lege, cuvântul lege trebuind s ă fie înțeles în accep țiunea
stricto sensu a termenului, de act juridic al Parlamentului care poart ă
această denumire. În acest spirit, în doctrină se atrage atenția că „ În cazul unui
drept, dac ă legea nu determin ă expres o interdic ție sau o limitare a exerci țiului
său, nu poate fi instituit ă o astfel de limitare prin in terpretare. Regula în materia
exercitării drepturilor fiind libertatea, orice limitare a acesteia trebuie deter-
minată prin lege (subl. ns. C.D.S.)”1. Coroborând art. 21 cu art. 53 din Constituție
constatăm că, dacă exercițiul oricărui drept fundamental și al oric ărei
libertăți poate fi restrâns prin lege, exerci țiul dreptului de liber acces la
justiție nu poate fi restrâns, d a t f i i n d f a p t u l c ă î n s ă ș i C o n s t i t u ț i a , î n a r t . 2 1
alin. (2) prevede că nicio lege nu poate îngr ădi exercitarea acestui drept.
Independen ța justiției are și ea o dublă natură juridică:
– de principiul fundamental de organizare și funcționare a justi ției,
a s t f e l c u m r e z u l t ă d i n p r e v e d e r i l e a r t . 1 3 3 a l i n . ( 1 ) p o t r i v i t căruia Consiliul
Superior al Magistraturii este garantul independen ței justiției2.
– de limită de revizuire a Constitu ției, conform art. 152 alin. (1) care
reglementează limitele revizuirii și care enumeră, între prevederile constitu-
ționale care nu pot face obiectul revizuirii independen ța justiției.
Acestea sunt, în opinia noastră, dimensiunile esențiale ale unu i stat de
drept, iar contenciosul administrativ ne apare nu doar ca o component ă, ci
și ca o garan ție constitu țională a statului de drept.
De aici rezultă, în opinia noastr ă, faptul că actuala Constitu ție a
României nu doar proclam ă caracterul de stat de drept p e c a r e î l a r e
s t a t u l r o m â n , c i î i r e g l e m e n t e a z ă și dimensiunile și garanțiile prin care
acesta este transformat, dintr-o component ă teoretic ă într-o realitate
juridico-institu țională, care îi confer ă concrete țe și funcționalitate.

1 D a n C l a u d i u D ă n i ș o r , Libertatea în capcan ă. Aporii ale justi ției constitu ționale (II),
art. cit., p. 23.
2 A c e a s t ă d i s p o z i ț i e s e r e g ă s e ș t e ș i î n a r t . 1 a l i n . ( 2 ) d i n L e g ea nr. 304/2004 privind
organizarea judiciară, republicată în M. Of. nr. 827 din 13 sep tembrie 2005 și în art. 1 alin. (1)
din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistratu r i i , r e p u b l i c a t ă î n M . O f .
nr. 827 din 13 septembrie 2005.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 33

Capitolul II
Evoluția istoric ă a contenciosului administrativ
și a excepției de nelegalitate

Secțiunea I. Fundamentele constitu ționale
ale excep ției de nelegalitate

În categoria prevederilor care p ot fi calificate ca fundamente constitu-
ționale ale excepției de nelegal itate intră aceleași prevederi care au o valoare
similară pentru contenciosul admi nistrativ, în ansamblul său, excepția de
nelegalitate fiind o component ă a contenciosului administrative .
Apreciem că fundamentele constituționale ale excepției de neleg alitate se
regăsesc în articolele art. 1 alin. (5), coroborat cu art. 16 alin. (2), art. 21,
art. 52, art. 108 alin. (2), art. 123 alin. (5) și art. 124 alin. (1), și 126
alin. (6) din Constituția României.
Art. 126 alin. (6) deși enumerat ultimul în succesiune, reprezintă princi-
palul temei constituțional al contenciosului administrativ, în general, și al
excepției de nelegalitate, în particular. De aceea, analiza noa stră pornește de la
prevederile lui.
Textul a fost introdus prin Legea de revizuire nr. 429/2003 și prin inter-
mediul lui se garantează controlul judec ătoresc al actelor administrative
ale autorit ăților publice pe calea cont enciosului administrativ1.
Constatăm că textul constituțional face referire la controlul judec ătoresc
al actelor administrative ale autorit ăților publice, care se exercită pe calea
contenciosului administrativ. Rezultă că el instituie regula conform c ăreia
controlul se realizeaz ă pe calea contenciosului administrativ, indiferent de
tipul de control exe rcitat, respectiv, controlul direct sau controlul indirect,
pe cale de excep ție. Are aplicabilitate aici principiul de drept ubi lex non
distinguit, nec nos distinguere debemus. Aceasta înseamnă că exercitarea unui
control judec ătoresc asupra unui act administrativ ține, este indisolubil

1 Art. 126 alin. (6) are următorul conținut: „ Controlul judec ătoresc al actelor adminis-
trative ale autorit ăților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excep ția
celor care privesc raporturile cu parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracetr
militar. Instan țele de contencios administrativ sunt competente s ă soluționeze cererile celor
vătămați prin ordonan țe sau dispozi ții din ordonan țe declarate neconstitu ționale ”.

34 | Camelia Daciana Stoian
legată de institu ția contenciosului admini strativ. Aceasta presupune
exercitarea controlului de c ătre instan țele de contencios administrativ.
Ducând raționamentul mai departe, înțelegem că legiuitorul constituant nu a
avut în vedere ca exercitarea acestui control judec ătoresc să fie partajat ă
între instan țele de contencios administrativ și cele de drept comun. Or, în
s o l u ț i a p r o m o v a t ă p r i n L e g e a n r . 7 6 / 2 0 1 2 î n c e e a c e p r i v e ș t e s o luționarea
excepției de nelegalitate, voința legiuitorul constituant este nu numai
abandonat ă, ci și trădată. De aceea, în opinia noastră, formula instituit ă de
art. 4 în forma în care el a fost modificat prin Legea nr. 76/2012 este
lipsită de suport constitu țional.
Art. 1 alin. (5) statuează că respectarea Constitu ției, a suprema ției și a
legilor este obligatorie. Constatăm că textul, care este plasat în primul articol
al Constituției, consacrat princ ipiilor fundamentale ale statul ui roman, califică
obligativitatea respect ării suprema ției Constitu ției1 și a legii ca fiind unul
din elementele statului roman, di n principiile care dau identitate
acestuia, articol în care se regăsește plasată norma constituțională avân d chiar
denumirea de „ statul român ”.
D u p ă c u m a s t a t u a t ș i i n s t a n ț a d e c o n t e n c i o s c o n s t i t u ț i o n a l , r e spectarea
Constituției și a tuturor celorlalte acte normative este o obli gație care revine, în
egală măsură, tuturor subiectelo r de drept, atât autorităților publice cât și
cetățenilor. Aceasta deoarece „dispozițiile constitu ționale nu au caracter
declarativ, ci consti tuie norma constitu țională obligatorie pentru Parlament, care
are îndatorirea de a legifera instituirea unor mecanisme corespunz ătoare de
asigurare real ă a independen ței judecătorilor, fără de care nu se poate concepe
existența statului de drept, prev ăzută prin art. 1 alin. (3) din Constitu ție”2.
Art. 16 alin. (2) prevede că „ nimeni nu e mai presus de lege ”. Acest text,
care urmează celui de la alin. (1), prin care se prevede egalitatea în fa ța legii și a
autorităților publice, f ără privilegii și discrimin ări, are misiunea de a înt ări
principiul egalit ății, pentru că, într-o logică firească, el putea să lipsească. El
apare însă, ca un ecou firesc al prevederilor Cartei de la Pari s privind statul de
drept3.

1 Independentă față de orice altă autoritate publică, Curtea Con stituțională este unica
autoritate de jurisdicție constituțională din România care „ poate impune tuturor (inclusiv și în
primul rând Parlamentului) aplicarea Constitu ției, ca baz ă fundamental ă a funcționarii statului
de drept ” (V. Stănescu, op. cit ., p. 174).
2 Decizia Curții Constituționale nr. 23/1993, publicată în M. Of . nr. 66 din 11 aprilie 1993
și Decizia Curții Constituționale publicată în M. Of. nr. 20 di n 72 din 18 februarie 2000.
3 Ioan Muraru în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), Constituția României, op. cit., p. 152.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 35
Art. 21 garantează liberul acces la justi ție, pentru ap ărarea dreptu-
rilor, a libert ăților și a intereselor legitime. Prin generalitatea formulării
sale, el permite oricărei persoane, cetățean român, străin, apa trid, persoană
fizică sau juridică, să aibă acces la justiție1. Mai mult chiar, apărarea dreptu-
rilor, libert ăților și a intereselor legitime se pot realiza fie pe calea
acțiunii directe, fie prin orice alt ă cale procedural ă, inclusiv pe calea
excepției de neconstitu ționalitate men ționată de art. 146 litera d) din
Constitu ție2, și, adăugăm noi, pe calea excep ției de nelegalitate, regle-
mentată de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ .
Spunem aceasta deoarece, în opinia noastră se poate aprecia că termenul
de justiție poate primi două accepț i u n i . Î n t r – o p r i m ă a ccepțiune, restrânsă , el
semnifică serviciul public înfăptuit de Înalta Curte de Casație și Justiție și de
celelalte instanțe judecătorești stabilite de lege. Într-o a do ua accepțiune,
extinsă, includem în acest concept și activitatea desfășurată d e Curtea
Constituțională, care poate fi c alificată, după cum a făcut-o d eja doctrina, ca
reprezentând o justiție constitu țională. Aceasta nu înseamnă, în niciun caz, că
includem Curtea Constituțională în sfera puterii judecătorești, c i r e l e v ă
contribuția pe care această auto ritate publică o aduce la conso lidarea stării de
legalitate și de justiție în țara noastră.
Art. 108 reglementează actele Guvernului, ș i p r e v e d e î n a l i n . ( 2 ) c ă
hotărârile se emit pentru organizarea execut ării legilor3.
E s t e e v i d e n t c ă o hotărâre de Guvern, în calitatea ei de act adminis-
trativ, trebuie s ă respecte legea în baza căreia a fost adoptată, iar în cazul în
care nu o respectă, se supune controlului de le galitate exercitat asupra
tuturor actelor administrative, atât controlul direct, cât și cel indirect, pe
cale de excep ție.
Art. 123 alin. (5) reglementează o instituție tradițională a dreptului public
în general, și a celui administrativ, în special, respectiv tutela prefectului4. Din
conținutul acestui articol, care p revede expres că prefectul po ate ataca actele pe

1 Ioan Muraru, Viorel Mihail Ciobanu în I. Muraru, E.S. Tănăsesc u (coord), Constituția
României, op. cit., p. 177.
2 Ioan Muraru, Viorel Mihail Ciobanu în I. Muraru, E.S. Tănăsesc u (coord), Constituția
României, op. cit., p. 178.
3 Sub aspect terminologic, apreci em că în mod corect trebuie exp rimat că hotărârile se
adoptă, deoarece Guvernul este un organ colegial, iar organele colegial e adoptă acte, iar cele
unipersonale emit acte.
4 Art. 123 alin. (5) din Constituție are următorul conținut: „ Prefectul poate ataca, în fa ța
instanței de contencios administrativ, un act al consiliului jude țean, al celui local sau al
primarului, în cazul în care consider ă actul ilegal. Actul este suspendat de drept ”.

36 | Camelia Daciana Stoian
care le consideră nelegale ale autorităților autonome deliberat ive și executive,
rezultă calitatea pe care prefectul o exercită, în sistemul rom ânesc actual, de
organ de tutel ă administrativ ă1.
Prin Constituție se prevede suspendarea de drept a actului dedus
judecății, ceea ce reprezintă o formă de protec ție în fața unor eventuale abuzuri
ale autorit ății administra ției publice locale, cât și a intereselor na ționale în
raport cu cele locale2.
Art. 124 alin. (1) prevede că justiția se înfăptuiește în numele legii. El
constituie un temei constituțional pentru instituția analizată, dat fiind faptul că
soluționarea excep țiilor de nelegalitate intr ă în competen ța instanțelor
judecătorești, care trebuie să acționeze în numele legii.

Secțiunea a II-a. Evolu ția reglement ărilor legale referitoare
la contenciosul administrativ și excepția de nelegalitate
în legisla ția româneasc ă

Consolidarea continuă a aparatului statal în decursul istoriei a pus preg-
nant în evidență disproporția dintre poziția statului, c a subiect de drept
cotat cu puteri adeseori discre ționare , p e d e – o p a r t e , ș i poziția dezavan-
tajoasă a particularului silit s ă sufere îngr ădiri ale drepturilor sale pe cale
administrativ ă, pe de altă parte. Constituția României prevede că persoana
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de o autoritate publică
printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul l e g a l a u n e i
cereri, este îndreptățită să obț ină recunoașterea dreptului pre t i n s s a u a
interesului legitim, anularea ac tului și repararea pagubei [Con stituția României,
art. 52 alin. (1)].
Toate acestea se pot obține pe calea contenciosului administrativ3, care
constituie un mijloc important de garantare a respect ării drepturilor

1 Oliviu Puie, Controlul de tutel ă administrativ ă exercitat de prefect asupra actelor
administrative ale autorit ăților administra ției publice locale în contextual Constitu ției revizuite
și Legii nr. 215/2001 a administra ției publice locale și a Legii nr. 340/2004 privind institu ția
prefectului, în Revista de Drept Publ ic nr. 3/2004, p. 128-141.
2 A. Iorgovan în M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, Fl. Vasilescu, I Vida,
Constituția României, comentat ă și adnotată, R.A. Monitorul Oficia l, București, 1992, p. 276.
3 „Instituția constenciosului administrativ reprezintă o institu ție fundamentală în orice
stat de drept și reprezintă instrumentul prin intermediul cărui a administrații se pot apăra de
abuzul administrației”. (Valeriu Zubca, Anastasia Pascari, Gheo rghe Crețu, Contenciosul
administrativ , Ed. Cartier, Chi șinău, 2004, p. 19).

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 37
omului, alături de controlul constitu ționalității legilor, accesul liber la
justiție, Avocatul Poporului, ac țiunea politic ă ș i recursul la organismele
internaționale . În țara noastră, contenciosul administrativ a avut o evoluție
istorică deosebită, determinată de schimbările istorice.
Principalele etape ale evoluției istorice a contenciosului administrativ în
România sunt:
1. 1864 – 1923
Contenciosul administrativ a fost instituit pentru prima dată î n țara
noastră prin Legea pentru înfiin țarea Consiliului de Stat din 11 februarie
1864 , fiind conceput după modelul fran cez. Astfel, Consiliul de sta t era prezidat
de Domn și soluționa două categorii de litigii:
– litigii care îi reveneau potrivit legii sale de organizare și
funcționare
1;
– litigii care îi erau atribuite prin alte legi, la care trimitea art. 49 al său2.
Pe lângă atribuțiile jurisdicționale, Consiliul de Stat exercit a și un rol
consultativ pe lâng ă Guvern și era învestit și cu competența unui contencios
de interpretare3.
Problema admisibilității excepției de nelegalitate a actului ad ministrativ
de autoritate, ca mijloc de apăra re, a fost în atenția doctrine i după abrogarea
acestei Legi pentru înființarea Consiliului de Stat din 11 febr uarie 1864, prin
Legea pentru împărțirea diferitelor atribuții ale Consiliului d e Stat din 12 iulie
1866.

1 Art. 51 din Lege prevedea norm a de principiu conform căreia particularii și perosanele
juridice care sunt v ătămați în interesele lor prin vreo m ăsură administrativ ă, pot reclama la
Consiliul de Stat. Printre actele care puteau cuprinde măsuri administrative v ătămătoare erau
enunțate hotărârile miniștrilor, care fuseseră date cu exces de putere, a c t e l e p r e f e c ț i l o r s a u
altor agenți adiminstrativi, hotărârile comisiilor de lucrări p ublice. Două observații se impun a
fi făcute cu privire la acest text: prima, că el făcea referire la vătămarea inte reselor, formulă
care se regăsește și în actuala lege, cu precizarea că ea face referire la interes legitim, care
poate avea caracter public și caracter privat și definește cele două concepte în art. 2 alin. (1)
literele p) și r); cea de-a doua vizează consacrarea sintagmei exces de putere, pe care actuala
lege nu doar o consacră, dar o și definește în art. 2 alin. (1) litera n).
2 Exempli gratia, Legea pentru regularea proprietă ții rurale, care statua, prin a rt. 29,
următoarele: „ Consiliul de Stat se roste ște în ultim ă instanță asupra recursurilor în contra
deciziunilor consiliilor jude țene sau comisiilor permanente ”. Pentru dezvoltări, a se vedea
Constantin Rarincescu, Contenciosul administrativ român , ed. a II-a, Ed. Universală Alcalay Co.,
București, 1936, p. 76.
3 A n t o n i e I o r g o v a n , Tratat de drept administrativ, v o l . I I , e d . a I V – a , E d . A l l B e c k ,
București, 2005, p. 509.

38 | Camelia Daciana Stoian
După intrarea în vigoare a Constituției din 1866, Consiliul de S t a t a f o s t
desființat1 iar în perioada 12 iulie 1866 – l iulie 1905, atribuțiunile de
contencios administrativ au fost încredințate autorităților jud ecătorești (curți
de apel și instanțe judecă torești de drept comun), prevăzându-se c ă acestea
puteau judeca potrivit regulilor comune și, trecându-se, în acest fel, la
modelul anglo-saxon.
Î n l i p s a u n o r p r e v e d e r i l e g a l e e x p r e s e ș i î n p r e z e n ț a r e g l e m e n t ărilor din
art. 108 și 109 din Codul penal, care sancționau pe judecătorii care ar fi dispus
s u s p e n d a r e a l e g i l o r , o r i t r e c e a u p e s t e c o m p e t e n ț a l o r ș i o p r e a u e x e c u t a r e a
actelor administrative, instanțele de drept comun și-au recunoscut doar o
competen ță redusă de a judeca litigiile de contencios administrativ,
făcând distincție între actele administrative de gestiune, î n p r i v i n ț a c ă r o r a
și-au recunoscut o competen ță deplină, p e c a r e l e – a u s o l u ț i o n a t c a ș i p e
cauzele dintre particulari, și actele administrative de autoritate , în privința
cărora instanțele nu se socoteau competente s ă le anuleze pe calea unei
acțiuni directe.
Legalitatea actelor administrative de autoritate era cercetată de instanțele
de drept comun pe cale de excep ție, tribunalele rămânând competente să
judece cererea de despăgubiri ci vile formulate î mpotriva admini strației. Astfel,
când în fața unei instanțe de dr ept comun, reclamantul invoca excepția de
nelegalitate a actului emis de administra ție, judec ătorul, care admitea o
astfel de excepție, proceda la solu ționarea cauzei și se pronun ța asupra
despăgubirilor cerute f ără a mai ține seama de actul administrativ
constatat ca fiind nelegal2.
Potrivit sistemul instituit în România prin Legea Cur ții de Casa ție din
190 5, Secția a IV-a a Curții de Casație era competentă să soluționeze
recursurile împotriva regulament elor și ordonanțelor ilegale em ise fie de
puterea executivă centrală, fie de autoritățile județene, comun ale sau de alte
autorități publice3.
De asemenea, prin Legea din 1 iulie 1905, privind reorganizarea Înaltei
Curți de Casație și Justiție, a fost înființată Secția a III-a pentru contenciosul
administrativ și comercial, căreia i s-a acordat competen ța de a se pronun ța,
pe calea ac țiunii directe, asupra legalității actelor administrative.

1 Prin Legea pentru împărțirea di feritelor atribuțiuni ale Consi liului de Stat din 12 iulie
1864.
2 E m a n u e l A l b u , Dreptul contenciosului administrativ , Ed. Universul Juridic, București,
2008, p. 111.
3 A se vedea, Tudor Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept , Ed. Dacia,
Cluj-Napoca, 1992, p. 159.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 39
Astfel, Secțiunea a III-a a Înaltei Curți de Casație și Justiți e a devenit com-
petentă să judece recursurile în contra unor categorii de acte administrative
sau chiar de jurisdicție.
Legiuitorul a urmărit înființarea unui contencios administrativ de
anulare, pe calea unei acți u n i p r i n c i p a l e l a Î n a l t a C u r t e d e C a s a ție și
Justiție, dar a păstrat și competen ța instanțelor inferioare de drept comun
de a judeca legalitatea actelor ad ministrative, pe cale de excep ție, și de a
acorda daune particularilor v ătămați în drepturile lor.
Contenciosul reglementat prin Legea din 30 iunie 19051 era, în anumite
situații, un contencios de plin ă jurisdicție, prin faptul că Secția a III-a a Înaltei
C u r ț i d e C a s a ț i e ș i J u s t i ț i e d e v e n e a c o m p e t e n t ă s ă j u d e c e ș i r e cursurile
împotriva refuzului administrației de a rezolva cererea privito are la un drept,
ceea ce implica și posibilitatea ca, în decizia sa, Înalta Curt e să recunoască
existența dreptului și, chiar, eventual, să oblige administrați a să dea satisfacție
cererii reclamantului, deși din cuprinsul legii nu reiese nimic î n a c e a s t ă
privință2.
În perioada 25 martie 1910 – 17 februarie 1912 , prin Legea Cur ții de
Casație din 25 martie 1910, sistemul contenciosului administrativ instituit
prin Legea din 1905 a fost desfiin țat, iar pricinile de această natură se
soluționau de către tribunalele de județ, care nu mai aveau pre rogativa anulării
actelor administrative, dar aveau competența de a hotărî împotr iva
autorităților administrative daune cominatorii când împiedicau exercițiul
legal al unui drept sau refuzau în mod nelegal un drept al recl amantului.
În expunerea de motive a acestei legi s-a motivat că Legea din 1905, care
acorda instanțelor de contencios administrativ com petența de an ulare a actelor
administrative, aducea atingere brutală principiului separației puterilor în stat,
acest motiv fiind invocate î n preambulul Legii din 19103.
Competența stabilită prin Legea Cur ții de Casa ție din 24 martie 19104
n u a d u r a t d e c â t doi ani , pentru că prin Legea de reorganizare a Cur ții de
Casație și Justiție din 16 februarie 19125 au fost atribuite, din nou, Secțiunii
a III-a a Curții de Casație, competența de a examina recursuril e celor care se
pretindeau vătămați în drepturile lor printr-un act administrat iv, făcut cu
încălcarea legii, precum și recu rsurile celor cărora autorități le administrative
refuzau să le rezolve o cerere relativă la un asemenea drept, f ără să se facă

1 Publicată în M. Of. n r. 72 din 1 iulie 1905.
2 Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român , București, 1936, p. 91.
3 Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ, op. cit., p. 91-92.
4 Publicată în M. Of. nr. 288 din 25 martie 1910.
5 Publicată în M. Of. nr. 252 din 17 februarie 1912.

40 | Camelia Daciana Stoian
deosebire între drepturile patrimoniale sau nepatrimoniale, sit uație care a
durat până în 1925.
După cum aflăm din cercetarea actelor normative și a doctrinei vremii,
spre deosebire de Legea din 1 iuli e 1905, pentru a se evita acuza ția de
neconstitu ționalitate, potrivit Legii din 17 februarie 1912, Sec ția a III-a a Înaltei
Curți de Casa ție și Justiție nu mai era competent ă să dispună anularea actului
administrativ, ci doar sa-l declare nelegal și să ceară autorității administrative
să-l desfiin țeze sau s ă-l modifice, în m ăsura în care vat ămă drepturile
particularilor, sub sanc țiunea plății unor daune cominatorii, în favoarea
reclamantului, pentru fiecare zi de întârziere1.
După cum reține doctrina vremii, Legea din 1912 recunoa ște că tribunalele
ordinare sunt competente de a examina pe cale de excep țiune ilegalitatea actelor
administrative de autorita te. Acest principiu exist ă deja în art. 385, alin. (9) Cod
penal, care recunoa ște judecătorului dreptul de a examina pe cale de excep țiune
ilegalitate unui regulament. Înaintea instan țelor de drept comun, când se
propune un act de autoritate, partea contra c ăreia se invoc ă poate să opuie
excepțiunea de ilegalitate, conform art. 35 din Legea Cur ții de Casa ție din 1912
și a art. 385, alin. (9 ) C. pen., pe baza c ăreia instan ța are căderea să aprecieze
legalitatea actului și să-l înlăture dacă-l consider ă ilegal2.
În dreptul romanesc, cu excepția unei prevederi din Legea pentr u Curtea
de Casație și Justiție din 17 februarie 1912, care dispunea, în art. 35 c ă
tribunalele ordinare nu se pot pronun ța asupra ilegalit ății unui act
administrativ de autoritate decât pe cale de excep ție, precum și a
dispozițiilor art. 385 alin. (9) din Codul penal, atunci în vigoare, potrivit
cărora „se vor pedepsi cu amenda cei care vor înc ălca regulamentele f ăcute după
lege”, nu au existat reglementări exprese ale acestei instituții.
În literatura de specialitate3 s-a arătat că posibilitatea folosirii excepției de
nelegalitate ca mijloc de apărare în favoarea părții împotriva căreia se opune un
act administrativ nelegal, a fos t relevată de doctrina administ rativă veche4,
temeiul juridic fiind art. 35 di n Legea din 1912 a Înaltei Curț i de Casație și
Justiție5.

1 E m a n u e l A l b u , Dreptul contenciosului administrativ , Ed. Universul Juridic, București,
2008, p. 114.
2 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ , vol. 1, Principii generale , Institutul de
Arte Grafice „E. Marvan” , București, 1934, p. 285.
3 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, op. cit., 2008, p. 264.
4 Constantin Rarincescu, op. cit. 1936, p. 172.
5 Pentru dezvoltări asupra evoluției reglementărilor privind Îna lta Curte de Casație și
Justiție, a se vedea Emanuel Albu, De la Înalta Curte de Casa ție la Curtea Suprem ă de Justiție,
articol publicat pe http:// www.scj.ro/albu_art1.asp

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 41
A l i n . ( 7 ) a l a r t . 3 5 d i n a c e a s t ă l e g e , a n t e r i o r m e n ț i o n a t , p r e v edea că
tribunalele ordinare nu se puteau pronun ța asupra ilegalit ății unui act admi-
nistrativ decât pe cale de excep ție. S e p o a t e s p u n e c ă , f a ț ă d e p e r i o a d a p r e c e –
dentă, a avut loc o schimbare a concepției legiui torului, prin această lege se
consacră un contencios de constatare a l e g a l i t ă ț i i a c t e l o r a d m i n i s t r a t i v e d e
autoritate, în timp ce prin Legea nr. 1905 se instituie contenc iosul de anulare1.
Doctrina vremii, prin vocea auto rizată a profesorului Paul Negu lescu, a
arătat că, sub imperiul Legii din 1925, Înalta Curte de Casație , Secțiunile Unite,
prin Decizia nr. 24 din 11 mai 1933, pronunțată în recursul for mulat de
localitatea Roșiorii d e Vede, a proclamat că partea vătămată într-un drept al
său, printr-un act administra tiv de autoritate, se poate adresa direct instan țelor
ordinare conform dreptului comun, iar soluția Înaltei Curți este foarte juridică,
căci actul administrativ nu devine legal prin faptul c ă nu a fost atacat în
termen înaintea contenciosului administrativ . Prin crearea controlului
indirect, ca formă a contenciosului administrativ, exercitat pe calea excepției de
nelegalitate, s-a dat particularului un mijl oc rapid de a înlătura actul
administrativ de autoritate făcut contra legii, dar nici Legea din 1905, nici legile
următoare nu au înțeles să restr ângă drepturile particularilor, p r i v i t o a r e l a
daunele ce ei puteau urmări confo rm dreptului comun. Înaintea i nstanțelor de
drept comun, când se propune un a ct de autoritate, partea contr a căreia se
invocă poate să opună excepțiunea de ilegalitate, conform art. 35 din Legea
C u r ț i i d e C a s a ț i e d i n 1 9 1 2 ș i a L e g i i d i n 1 9 2 5 , p e b a z a c ă r o r a instanța are
căderea să aprecieze legalitatea actului și să-l înlăture, dacă e ilegal2.
Ulterior3, în perioada regimului de tip totalitar, până la adoptarea Leg ii
nr. 1/19674, excepția de nelegalitate era singura posibilitate de apărare împo-
t r i v a u n u i a c t n e l e g a l a l o r g a n u l u i a d m i n i s t r a ț i e i d e s t a t , t e m eiul juridic fiind
art. 1047 si art. 1653 din Codul civil5, care definea excepția ca posibilitate de
apărare a pârâtului.
Consecințele care decurgeau de aici vizau partea din hot ărâre în care
instanța urma s ă se pronun țe asupra excep ției și efectele solu ției
instanței dată asupra excep ției.

1 Papa Andreea Diana, Studii comparative privind institu ția contenciosului administrativ
în România și unele țări din U.E., teză de doctorat, U niversitatea din Cra iova, 2009, p. 50-51.
2 Paul Negulescu, op. cit., 1934, p. 284 și urm.
3 Tudor Drăganu, op. cit., 1959, p. 265 și urm.
4 L e g e p ri v i n d j u d e c a r e a de c ă t r e t r i b u n a l e a c e re r i l o r c e l o r v ă tămați în drepturile lor
prin acte administrative ilegale, publicată în Buletinul Oficia l nr. 67 din 26 iulie 1967.
5 Avem în vedere Codul civil care era în vigoare la acea dată. Î ntre timp, în România a
intrat în vigoare noul Cod civil, aprobat prin Legea nr. 287/20 09, publicată în M. Of. nr. 511
din 24 iulie 2009 și republicată î n M. Of. nr. 505 din 15 iulie 2011.

42 | Camelia Daciana Stoian
Sub primul aspect, s-a argumentat că, dacă în privin ța acțiunii ca mijloc
de atac, instan ța este obligat ă să se pronun țe prin însu și dispozitivul
hotărârii sale, asupr a excepției de nelegalitate instan ța se va pronun ța,
așa cum o face cu privire la toa t e m i j l o a c e l e d e a p ă r a r e f o l o s i te, doar în
considerentele acestei hot ărâri.
Î n c e e a c e p r i v e ș t e efectele hot ărârii din punct de vedere al modului
cum s-a solu ționat excep ția, s-a considerat că, nelegali tatea unui act adminis-
trativ constatată prin admiterea unei excepții, fiind făcută pr in considerentele
hotărârii, nu se bucur ă de autoritate de lucru j udecat, problema putând fi
pusă în discuție cu ocazia unui proces ulterior între acelea și părți1.
Deși, prin art. 35, legea recunoaște tribunalelor ordinare drep t u l d e a s e
p r o n u n ț a p e c a l e d e e x c e p ț i u n e a s u p r a i l e g a l i t ă ț i i u n u i a c t a d m inistrativ de
autoritate, în expunerea de motive arată că se menține sistemul Legii din 1905.
Prin urmare, persoana vătămată printr-un act administrativ de a utoritate făcut
ilegal, trebuia în prealabil să obțină anularea actului de la Î nalta Curte și apoi
p e n t r u d e s p ă g u b i r e u r m a s ă s e a d r e s e z e i n s t a n ț e l o r o r d i n a r e . D a r, menționa
prof. Paul Negulescu, nici legea din 1905 nici legile urm ătoare nu au în țeles să
restrângă d r e p t u r i l e p a r t i c u l a r i l o r , p r i v i t o a r e l a d a u n e l e c e e i p u t e a u u r m ări
conform dreptului comun2.
2. Perioada 1923 – 1948
D u p ă a d o p t a r e a C o n s t i t u ț i e i d i n 1 9 2 3 , u n a d i n c e l e m a i m o d e r n e consti-
tuții europene din epocă, prin Legea pentru contenciosul administrativ din
23 decembrie 1925 , competența de soluționare a litigiilor de acest gen a fost
încredințată instanțelor judecătorești de contencios administra tiv, care aveau
deplină jurisdicție, putând chia r să anuleze actele administrat ive constatate ca
fiind ilegale.
Temeiul adoptării acestei legi îl găsim în prevederile art. 99 și, în special,
ale art. 107 din Constitu ție, care stabileau principiile constitu ționale ale
răspunderii administra ției publice pentru actele administrative nelegale
care au v ătămat drepturile constitu ționale sau legale ale particularilor.
Astfel, potrivit art. 99, alin. (1), orice parte v ătămată de un decret sau o
dispoziție semnat ă sau contrasemnat ă de un ministru care violeaz ă un text
expres al Constitu ției sau al unei legi, poate cere Statului, în conformitate cu
dreptul comun, desp ăgubiri bănești pentru prejudiciul cauzat, iar, potrivit
art. 107 alin. (3) , cel vătămat în drepturile sale, fie printr-un act administrativ

1 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ , op. cit., p. 265.
2 Ibidem, p. 284-285.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 43
de autoritate, fie printr -un act de gestiune f ăcut cu înc ălcarea legilor și a
regulamentelor, fie prin rea-voin ță a autorit ăților administrative de a rezolva
cererea privitoare la un drept, poate face cerere la instan țele judecătorești pentru
recunoașterea dreptului s ău. La rândul său, art. 1 al Le gii din 23 decembrie 1925
preia textul din art. 107 alin. (3) din Constituție.
În această perioadă au fost înfiin țate și unele organe jurisdic ționale
administrative, competente să verifice legali tatea unor acte ale organelor
administrației publice. Astfel, comitetele locale de revizuire c u s e d i i l e l a
B u c u r e ș t i , C e r n ă u ț i , C h i ș i n ă u , C l u j , C r a i o v a , I a ș i ș i T i m i ș o a r a , care aveau doar
competența să verifice legalitatea actelor administrative emana te de la
organele administrației publice locale: județele, municipiile, orașele și
comunele, iar Comitetul Central de Revizuire cu sediul în București, soluționa
recursurile împotriva deciziilor date de Comitetele locale de r evizuire. Deciziile
d a t e d e C o m i t e t u l C e n t r a l d e R e v i z u i r e , f i e î n p r i m ă i n s t a n ț ă , fie în ultimă
instanță, puteau fi atacate cu recurs la Înalta Curte de Casați e și Justiție1.
Î n a c e s t c o n t e x t l e g i s l a t i v , î n doctrina româneasc ă interbelic ă
(1918-1939) prof. Paul Negulescu a susținut că, avându-se în vedere preved erile
legale menționate, atunci când, „înaintea instan țelor de drept comun, se propune
un act de ilegalitate, pe baza c ăreia instan ța are căderea să aprecieze legalitatea
actului și să-l înlăture dacă este ilegal”2.
Legea din 1925 instituia un sistem în baza căruia puteau fi atacate
numai actele prin care se atacau drepturi subiective, cu excluderea celor
care vătămau simplele interese. Contenciosul administrative instituit
prin aceast ă lege era unul de plin ă jurisdicție pentru actele administrative
de gestiune și un contencios în anulare , pentru actele administrative de
autoritate3.
Și practica judecătorească a acestei perioade a îmbrățișat acea stă soluție,
statuându-se că „ instanțele judec ătorești au dreptul de a verifica legalitatea
actelor administrative, când sunt invocate în procesele pendinte înaintea lor,
întrucât numai aceste acte administrative a u p u t e r e o b l i g a t o r i e , c a r e s u n t î n
conformitate cu legea, pe care sunt chemate s ă o aplice. În asemenea cauze,
puterea judec ătorească nu anuleaz ă a c t u l , n u – l d e s f i i n țează, el își menține

1 A s e v e d e a î n a c e s t s e n s , E m a n u e l A l b u , Dreptul contenciosului administrativ , op. cit.,
p. 115-116 și urm.
2 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ed. a IV-a,
Institutul de Arte Grafice „E. Marvan” București, 1934, p. 285, 293.
3 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a-II-a , București, 1929,
p. 405-435.

44 | Camelia Daciana Stoian
existența sa juridic ă obiectivă; instanța judecătorească se mărginește a trece
peste dânsul, ca și cum nu ar fi existat, atunci când solu ționează procesul”1.
Î n t r – o a l t ă o p i n i e a a c e l e i a ș i p e r i o a d e , p r o f . C . G . R a r i n c e s c u sublinia ca
„excepția de ilegalitate constituie un mijloc de ap ărare, pe care particularul poate
să o invoce, fie în cazul când este urm ărit de Administra țiune și dat în judecat ă
penală pe baza vreunui regulament cu caracter represiv, fie când se gase ște în
proces cu Administra țiunea și aceasta se întemeiaz ă pe un act administrativ a
cărui aplica țiune cere a se face în cauza și a cărei legalitate o contest ă particu-
larul”2. De asemenea, s-a sustinut că: „tribunalele au avut întotdeauna dreptul de
a cerceta pe cale de excep ție legalitatea actelor administ rative, inclusiv a celor de
autoritate pentru c ă, orice instan ță jurisdicțională, de orice natur ă ar fi ea, este
obligată să examineze și să verifice existen ța legală a regulii juridice, chemat ă să
o aplice și în caz contrar s ă-i înlăture aplicarea”3.
În perioada interbelică, analizându-se sfera actelor administrative în
legătură cu care se poate invoca excep ția de ilegalitate4, referindu-se la
actele de guvernământ (exceptate controlului în contenciosul ad ministrativ
potrivit prevederilor art. 2 din Legea Contenciosului Administr ativ din 1925),
prof. Paul Negulescu arăta că această sustragere era deplin ă și integral ă, în
sensul că „organele judec ătorești, nu numai c ă nu pot pronun ța anularea
lui, dar nu-l pot înl ătura pe calea excep ției de ilegalitate”5. Î n c e e a c e
privește termenul în care poate fi invocat ă excepția de ilegalitate în
funcție de data adopt ării sau emiterii actului administrativ de autoritate ,
doctrina administrativă interbel ică se exprima în sensul ca „ excepția de
ilegalitate nefiind decât un mijloc de ap ărare este evident c ă ea poate fi invocat ă
atâta timp cât ac țiunea principal ă nu este prescris ă”6.
Remarcăm două aspecte care deosebesc regimul excepției de neleg alitate
d e c e l e x i s t e n t î n p r e z e n t ș i a n u m e : categoria de acte ce pot face obiectul
acestei excep ții, c a r e i n c l u d e o r i c e a c t e , n u d o a r p e c e l e , s ă s p u n e m
„neexceptate ” de la controlul principal, și termenul în care excep ția poate fi
invocată, care era termenul general al unei acțiuni principale, în vrem e ce

1 Deciziile nr. 923/1919 și nr. 3135/1924 ale Curții de Casație și Justiție, menționate de
Valentin I. Prisacaru în Contenciosul administrativ roman , ed. a II-a, revăzută și adăugită,
Ed. All Beck, 1998, p. 263.
2 C o n s t a n t i n G . R a r i n c e s c u , Contenciosul administrativ român, e d. a I I – a , E d . U n i v e r s a l ă
Alcalay & Co., Buc urești, 1936, p. 177.
3 Idem , p. 172-173.
4 Sintagma utilizată era „ excepția de legalitate ”, spre deosebire de limbajul actual când
conform prevederilor legale, formularea corectă este „ excepție de nelegalitate ”.
5 Paul Negulescu, op. cit ., 1934, p. 293.
6 Constantin G. Rarincescu, op. cit. , 1936, p. 178.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 45
t e x t u l a c t u a l a l l e g i i s p u n e c ă excepția poate fi invocat ă oricând, nefiind
supusă unor termene.
Referitor la efectele admiterii excepției de ilegalitate se sus ține că
„aprecierea legalit ății formeaz ă numai un considerent în admiterea sau
respingerea propriu-zis ă și în consecin ță: actul respectiv, considerat ilegal, nu
este anulat, ci numai înl ăturat din solu ționarea procesului și considerat ca
neopozabil și, în al doilea rând, efectul ei este relativ, limitându- se numai la cazul
dedus în instan țe; ca atare actul subzist ă, putând eventual s ă producă efecte față
de alte persoane”1.
Constatăm astfel că excepția de ilegalitate în aceast ă perioad ă a fost
considerat ă ca o excep ție de ordine public ă, ceea ce însemna că ea putea fi
ridicată înaintea oric ărei instan țe judecătorești, de orice fel și în orice
stadiu s-ar afla procesul.
Prin Legea privind org anizarea Curților administrative din 15 m artie 1939,
a fost abrogată Legea privind organizarea Comitetelor de revizu ire din 3
ianuarie 1930, iar judecarea actelor administrației publice loc ale a fost încre-
dințată celor zece Curți locale administrative și Curții Superioare Administrative .
La rândul său, Decretul nr. 128 din 9 iunie 1948, a desființat, atât Curțile
administrative ca autorități de jurisdicție administrativă, cât și contenciosul
administrativ în întregime, înfăptuit de instanțele judecătoreș t i î n b a z a L e g i i
contenciosului administrativ din 1925 din România.
În concluzie, constatăm că în această perioadă, deși Constituți a din 1923,
cât și cea din 19382 stabileau competența instanțelor judecătorești în soluțio-
narea litigiilor de contencios administrativ, în toată această perioadă au
continuat să subziste jurisdicțiile administrative, care au fos t înființate încă din
perioada Consiliului de Stat. S-au regăsit, pentru o scurtă per ioadă de timp, în
sistemul autorităților publice, și curțile administrative , c a r e r e p r e z e n t a u o
formă evoluată a comitetelor de revizuire înființate prin legea administrației
publice locale din 1929. Ele au fost calificate în literatura d e specialitate ca
reprezentând veritabile tribunale administrative3.
S e p o a t e a p r e c i a c ă , în perioada interbelic ă au coexistat mai multe
categorii de autorit ăți care au avut în atribu ții soluționarea litigiilor care
priveau acte administrative considerate nelegale. P uteau fi, în concret,
identificate două astfel de categorii de organe:

1 Constantin G. Rarincescu, op. cit. , 1936, p. 179.
2 Constituția din 1938 a fost pub licată în M. Of. nr. 48 din 27 februarie 1938.
3 E r a s t D i t i T a r a n g u l , Tratat de drept administrativ român, Ed. Glasul Bucovinei,
Cernăuți, 1944, p. 613-615.

46 | Camelia Daciana Stoian
A) instan țele judec ătorești ordinare, reprezentate de:
a) tribunalele de drept comun care soluționau cererile privitoare la
actele de gestiune și cele refer itoare la contenciosul în daune ;
b) curțile de apel, care judecau litigiile privitoare la actele administrative
d e a u t o r i t a t e , a t â t î n c e e a c e p r i v e ș t e l e g a l i t a t e a l o r , c â t ș i a c ț i u n e a î n d e s p ă –
gubiri (daune). Soluțiile pronun țate de Curțile de apel puteau fi atacate cu
recurs la Curtea de Casație.
B) organe specializate, care la rândul lor erau reprezentate de:
a) curțile administrative, în competența cărora intrau conflictele cu
administrația prin care se considerau vătămate simplele interese și care
priveau actele administrative care emanau de la administrația p ublic locală;
b) jurisdicțiile administrative, care se exercitau de către organe ale
administrației publice învestite cu soluționarea unor litigii s pecial determinate
de lege1.
3. Perioada 1948 – 1990
În perioada 9 iulie 1948 — 26 iulie 1967 contenciosul administrativ, pe
c a l e d i r e c t ă , a f o s t r e d u s d o a r la câteva categorii de acte adm inistrative,
lăsându-se astfel cetățenii la discreția organelor administrați ei de stat.
Rațiunea de a fi a desființării contenciosului administrativ a fost explicată
prin teza specific regimului socialist, a „unicității puterii de stat” , în baza
căreia toate organele statului, inclusiv cele care aparțineau p uterii judecăto-
rești, se subordonau Marii Adunăr i Naționale, care era consider at organul l al
puterii de stat. O asemenea subordonare excludea competența org anelor
judecătorești
2 de a se pronunța asupra legalității actelor administrative.
În perioada postbelică (1945-1964) , cu unele nuanțări, toți autorii au
opinat pentru admisibilitatea invocării excepției de ilegalitat e chiar și în
condițiile în care exista reglementat dreptul celor care se con sideră vătămați în
drepturile lor recunoscute de le ge prin acte administrative ile gale, de a cere, pe
c a l e a u n e i a c ț i u n i d i r e c t e , a n u l a r e a a c t u l u i i l e g a l ș i r e p a r a r e a pagubelor
cauzate. Această interpretare s-a impus pentru că, spre deosebi re de calea

1 Antonie Iorgovan, Tratat…, op. cit., vol. II, p. 511-512.
2 În expunerea de motive la Decretul nr. 128/1948 se arătau urmă toarele: „ față de acest
principiu și considerând c ă tot aceast ă adunare alege prezidiul și formeaz ă guvernul (…),
rezultă în ceea ce prive ște organele judec ătorești o subordonare fa ță de organul suprem. Cu o
asemenea structur ă, nu se mai poate concepe ca actele de autoritate s ă fie puse în discu ție de
către particulari, iar ace știa să mai aibă dreptul s ă cheme statul în judecat ă, pentru ca actele lui
să fie cenzurate de o autoritate judec ătorească” (A. Iorgovan, Tratat…, op. cit., vol. II,
p. 512-513).

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 47
d i r e c t ă , d e c a r e p ă r ț i l e s e p o t f o l o s i n u m a i l a i n s t a n ț e l e j u d e cătorești de con-
tencios administrativ, excepția de ilegalitate putea fi ridicat ă în fața oricărei
instanțe judecătorești, atât în procesele de natură civilă cât și în cele de natură
penală și chiar în fața organe lor de jurisdicție specială.
Astfel, în doctrina acestei perio ade, excepția de ilegalitate a fost definită ca
fiind „un mijloc de ap ărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru
alte temeiuri decât nevalabilitatea actu lui de drept administrativ, una din p ărți,
amenințată să i se aplice un asemenea act ilegal, se ap ără, invocând acest viciu și
cere ca actul sa nu fie luat în considerare la solu ționarea spe ței”1.
Î n t r – o a l t ă o p i n i e s – a a r ă t a t c a „prin excep ția de ilegalitate se în țelege
posibilitatea pe care o are o parte din proces de a se ap ăra de efectele juridice ale
unui act administrativ care l-ar prejud icia, invocând caracterul ilegal al
acestuia ”2.
Profesorul Antonie Iorgovan, făc ând o analiză a excepției de ne legalitate
potrivit doctrinei românești post belice, prezintă anumite trăsă turi specifice ale
acesteia după cum urmează:
a) nu presupunea anularea actului administrativ, ci numai stabi lirea
ilegalității și înlăturarea lui din cauză;
b) era mai cuprinzătoare, extinzându-se și asupra actelor admin istrative
normative (care nu puteau fi con trolate pe calea acțiunii direc te), precum și
asupra operațiunilor administrative;
c) putea fi cerută în orice proces, atât în cauze civile, cât și în cele penale,
de orice parte din proces, dar ș i din oficiu de instanța judecă torească3.
Același autor precizează că în cazul excepției de ilegalitate n u se întâlnesc
termene de prescripție ori de de cădere, conturându-se și teza p otrivit căreia
soluționarea excepției de ilegalitate a unui act administrativ nu era necesar să
fie prevăzută în mod expres de un text de lege4.
Reținem că în perioada postbelic ă, s-a susținut posibilitatea ridic ării
excepției de nelegalitate chiar și atunci când legisla ția a desfiin țat în mod
expres contenciosul administrativ (perioada de aplicare a Decretului

1 Tudor Draganu, Actele de drept administrativ, Ed. Științifi că, București, 1959, p. 260.
2 Valentin I. Prisacaru, op. cit. , 1998, p. 271, apud M. Anghene, Controlul judec ătoresc al
legalității actelor administrative, exercitat pe cale indirect ă, R e v i s t a R o m â n ă d e D r e p t
nr. 11/1063, p. 3.
3 Antonie Iorgovan, op. cit ., 2005, p. 677.
4 În sens contrar opiniei privind imprescriptibilitatea dreptulu i de a invoca excepția de
ilegalitate, Valentin I. Prisacaru, în op. cit. , 1998, p. 269, susține că dreptul de a invoca excepția
de ilegalitate se poate exercita atâta timp cât dreptul la acți une al reclamantului nu s-a
prescris, deoarece în condițiile în care acțiunea principală se respinge nici excepția nu mai
poate fi invocată.

48 | Camelia Daciana Stoian
nr. 128/1948). Iar, după adoptarea Legii nr. 1/1967 a fost unan im acceptată
i d e e a c ă t r i b u n a l e l e s u n t î n d r e p t s ă c o n t r o l e z e l e g a l i t a t e a u n u i a c t a d m i n i s –
trativ, pe calea excepției de nelegalitate, atunci când aceasta a p a r e c a o
necesitate pentru apărarea drept urilor unei părți în proces, re spectiv când
rezolvarea litigiului implică verificarea legalității acelui ac t administrativ.
Referitor la efectele acestei excep ții, majoritatea autorilor au admis atât
în perioada interbelică cât și în cea postbelică, faptul ca aceasta produce
efecte numai cu privire la cazul dedus în instan țe, limitându-se astfel numai
l a p ă r ț i l e d i n l i t i g i u , n e f i i n d a d m i s e efecte erga omnes. D e a s e m e n e a , f i i n d
considerată ca un mijloc de apăra re, fapt ce o deosebește de ex cepțiile din pro-
cedură juridică, s-a statuat că poate fi invocat ă în orice faz ă a procesului1.
Ideea esențială în perioada postbelică a fost aceea că, dat fiind faptul c ă
acțiunea direct ă nu putea privi decât actele administrative individuale, pe
calea excep ției putea fi pus ă în discu ție nelegalitatea unui act adminis-
trativ normativ, eventual a unui act administrativ normativ care se afl ă la
baza actului administrativ individual direct atacat în temeiul Legii
nr. 1/1967.
O asemenea abordare a excepției de nelegalitate este astăzi con sacrată în
legislația Republicii Moldova. Deși inițial, Legea contenciosul ui administrativ,
nr. 793/2000, prevedea în art. 13, că: „Legalitatea unui act administrativ
unilateral poate fi cercetat ă oricând în cadrul unui proces într-o pricin ă de drept
comun, pe cale de excep ție, din oficiu sau la cererea p ărții interesate ”, prin act
administrativ unilateral î n ț e l e g â n d u – s e , a t â t a c t e l e i n d i v i d u a l e , c â t ș i c e l e
normative, modificările făcute de Legea nr. 726/2001 și Legea n r. 833/2002, au
limitat excepția de ilegalitate doar la verificarea actului adm inistrativ normativ2.
După adoptarea Constituției din 1965, în perioada 26 iulie 1967 –
8 decembrie 1990, contenciosul administrativ în țara noastră a fost înfăptuit
de instanțele judecătorești, în condițiile prevederilor Legii n r. 1 din 26 iulie
1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor cel or vătămați în
drepturile lor prin acte administrative ilegale.
Art. 35 din Constitu ția din 19653 p r e v e d e a c ă a c e l a c a r e s e c r e d e a
vătămat într-un drept al său printr-un act ilegal al unui organ de stat poate cere
organelor competente, în condițiile prevăzute de lege, anularea actului și
r e p a r a r e a p a g u b e i . A c e a s t ă p r e v e d e r e a f o s t p r e l u a t ă ș i d e a r t . 1 a l i n . ( 1 ) d i n
Legea nr. 1/1967.

1 Valentin I. Prisacaru, op. cit. , 1998, p. 269, p. 269.
2 A se vedea Maria Orlov, Curs de contencios administrativ, Tipogr. „ELENA V.I.” SRL,
Chișinău, 2009, p. 117.
3 Publicată în B. Of. nr. 167 din 27 de cembrie 1974.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 49
D e m e n ț i o n a t c ă nici în cadrul tribunalelor și nici în cadrul
Tribunalului Suprem nu func ționau sec ții de contencios administrativ,
litigiile fiind solu ționate de sec țiile civile ale acestora.
Dacă ne raportăm la obiectul în ansamblu al legii, la dreptul p e care ea îl
reglementa, putem considera că reprezenta un act normativ avans at ca și
concepție, cu atât mai mult cu câ t el își producea efectele înt r-un regim de tip
totalitar. El reprezenta, cum se exprima regretatul profesor An tonie Iorgovan,
contenciosul administrativ sp ecific regimului totalitar. Deși, ca regle-
mentare, Legea nr. 1/1967 se prezenta ca fiind foarte promițătoare1, în
realitate ea nu s-a bucurat de încrederea cetățenilor, care nu au folosit-o ca
instrument juridic pentru contracararea abuzurilor sau indolenț ei organelor
administrației statului comunist, a s t f e l c ă , î n u l t i m a p e r i o a d ă a r e g i m u l u i
comunist, numărul cazurilor care aveau ca obiect acte administr ative a scăzut
de la un an la altul2.
De altfel, legea cuprindea și numeroase excepții3, care erau formulate de o
manieră exhaustivă, care permitea includerea, în conținutul lor , a numeroase
acte concrete, astfel încât, în practică, regula se transforma în excepție și
excepția în regulă.
4. 1990 – în prezent
Legea contenciosului administ rativ nr. 29 din 7 noiembrie 1990
a d o p t a t ă l a s c u r t t i m p d u p ă e v e n i m e n t e l e d i n d e c e m b r i e 1 9 8 9 , a creat pre-
misele de a face din contenciosu l administrativ un mijloc efect iv de control al
legalității activității organelor administrației publice — orga n e a l e p u t e r i i
executive — de către instanțele judecătorești — organe ale pute rii

1 Pentru a fundamenta această susținere, invocăm art. 1 din Lege a nr. 1/1967, care avea
un conținut extrem de generos. El prevedea următoarele: „ Cel vătămat într-un drept al sau
printr-un act administrativ ilegal poate cere tribunalului competent, în condi țiile prezentei legi,
anularea actului sau obligarea organul ui administrativ chemat în judecat ă să ia măsurile
corespunz ătoare pentru înl ăturarea înc ălcării dreptului s ău, precum și repararea pagubei. De
asemenea, refuzul nejustificat de a satisf ace o cerere privitoare la un drept, cât și nerezolvarea
unei astfel de cereri în termenul prev ăzut de lege se socote ște act administrativ ilegal ”.
2 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ , op. cit., p. 120-121.
3 În articolul 14 din Legea nr. 1/1967, care avea următorul conț inut: „ Dispozițiile
prezentei legi nu se aplic ă: a) actelor adminsitrative în leg ătură cu apărarea țării, securitatea
statului sau ordinea public ă; actelor administrative de planificare; c) actelor administrative de
jurisdicție și actelor administrative pentru controlul legalit ății cărora legea prevede o alt ă
procedură jurisdicțională decât cea prev ăzută d e p r e z e n t a l e g e ; d ) a c t e l o r î n c a r e o r g a n u l
administrativ particip ă ca persoan ă juridică de drept civil. De asemenea, dispozi țiile prezentei
legi nu sunt aplicabile cererilor organiza țiilor de stat privitoare la acte administrative”.

50 | Camelia Daciana Stoian
judecătorești. Deși cu unele imp erfecțiuni sesizate de diverși autori, această
l e g e a a s i g u r a t , c u s u c c e s , v r e m e d e p e s t e u n d e c e n i u , p r o t e j a r ea drepturilor
legale ale persoanel or față de abuzurile administrației.
Adoptarea Legii nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, a însem-
nat repunerea în drepturi a instituției contenciosului administ rativ, prin
r e g l e m e n t a r e a u n e i p r o c e d u r i s p e c i a l e d e s o l u ț i o n a r e a l i t i g i i l or dintre admi-
nistrație și particulari, precum și prin înființarea unor secți i speciale de con-
tencios administrativ la nivelul tribunalelor județene, Tribuna lului Municipiului
București ca instanțe de fond, p r e c u m ș i l a n i v e l u l f o s t e i C u r ț i S u p r e m e d e
Justiție, ca instanțe de recurs. Ulterior prin Legea nr. 59/199 31, competența de
soluționare a litigiilor de contencios administrativ a fost dat ă tribunalelor și
Curților de apel, ca instanțe de fond2.
În literatura de specialitate3 s – a s u s ț i n u t c ă p r i n L e g e a n r . 2 9 / 1 9 9 0 s – a
consacrat un contencios administra tiv care prezenta următoarele trăsături
caracteristice.
a ) O p r i m ă t r ă s ă t u r ă v i z a obiectul specific al ac țiunilor în contencios
administrativ, care era reprezentat de actul administrativ, tipic sau asi-
milat, legea consacrând, cum s-a exprimat doctrina vremii, un control direct, pe
cale de ac țiune judiciar ă, atât asupra actului admi nistrativ propriu-zis, cât și
asupra actului administrativ asimilat4.
b ) D e a i c i ș i î n s t r â n s ă c o r e l a ț i e c u a c e a s t a , p l a s ă m o a doua trăsătură,
anume faptul că Legea nr. 29/1990 nu reglementa excep ția de nelegalitate.
Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ nu a avut regle-
mentări privind excep ția de nelegalitate , ceea ce nu a împiedicat spe-
cialiștii și instanțele judec ătorești să se pronun țe asupra acesteia .
Astfel, un autor5 p r e z i n t ă e x c e p ț i a d e n e l e g a l i t a t e c a f i i n d , a l ă t u r i d e
acțiunea directă pentru anularea actului administrativ nelegal, a doua formă de
control pe care o exercită instan țele judecătorești, asupra leg alității actelor
administrative ca formă principală de activitate a administrați ei publice,

1 Lege pentru modificarea Codului de procedură civilă, a Codului familiei, a Legii
contenciosului administrativ nr. 29/1990 și a Legii nr. 94/1992 privind organizarea și
funcționarea Curții de Conturi, publicată în M. Of. nr. 177 din 27 iulie 1993. Ea a fost
completată, în același an, pri n Legea nr. 65/1993, publicată în M. Of. nr. 241 din 7 octombrie
1993.
2 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ , op. cit., p. 121.
3 V e r g i n i a V e d i n a ș , Introducere în dreptul contenciosului administrativ, Ed. Fundației
„România de mâine”, Bu curești, 1999, p. 38-49.
4 A n t o n i e I o r g o v a n , Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, București, 1996,
p. 402.
5 Alexandru Negoiță , Drept administrativ , București, 1998, p. 280.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 51
precum și ca mijloc de apărare c are poate fi folosit de către o ricare dintre
părțile unui proces ori din ofic iu de către instanță, excepția putând fi folosită
oricând în cadrul unui proces.
Instanța Supremă1, referindu-se la excepția de ilegalitate reglementată la
art. 17 din Legea nr. 52/1994 privind valorile mobiliare și bur sele de valori2, a
a f i r m a t c ă a c ț i u n e a î n a n u l a r e p r e v ă z u t ă l a a r t . 1 d i n L e g e a n r . 29/1990 și
această excepție de nelegalitate sunt două căi diferite de atac î m p o t r i v a u n o r
acte administrative, care nu p ot fi urmate de aceeași parte.
Printr-o altă decizie3 s-a motivat că excepția de ilegalitate a actului admi-
n i s t r a t i v r e p r e z i n t ă u n m i j l o c d e a p ă r a r e c ă r u i a n u – i s u n t a p l i cabile condițiile
prevăzute de Legea nr. 29/1990 în ceea ce privește procedura pr ealabilă,
termenele, timbrajul etc.
De asemenea, Instanța Supremă a mai statuat4 că, în raport cu acțiunea în
revendicare în cadrul căreia a f ost invocată, excepția de neleg alitate are
caracterul unei cereri incidenta le, astfel că potrivit art. 17 din Codul de
procedură civilă, este de „competența instanței care judecă cer erea principală –
acțiunea în revendicare”5.
c) Cea de-a treia trăsătură viza calitatea p ărților în litigiu, calitatea de
pârât revenind unei autorități publice, astfel cum rezulta din coroborarea art.
1 din lege care făcea referire la „autorități administrative”, c u a r t . 4 8 d i n
Constituție6 care reglementa dreptul persoanei v ătămate de o autoritate
publică. Această prevedere a permis doctri nei și jurisprud enței să se pr onunțe
în sensul că s-a produs un proces de constituționalizare a contenciosului
administrativ, dimensiune a constitu ționalizării dreptului administrativ,
în ansamblul s ău7.
Cât privește calitatea de reclamant, aceasta putea fi deținută de orice
persoană fizică sau juridic ă8, însă, esențial, era ca persoana respectiv ă să fi
suferit vreo v ătămare printr-un act administrativ9.

1 Decizia nr. 3202/2000 în Th. Mrejeru, Em. Albu și Ad. Vlad, Jurispruden ța Înaltei Cur ți
de Casație și Justiție, Contencios administrativ , Ed. Lumina Lex, Bucu rești, 2003, p. 583.
2 Publicată în M. Of. nr. 210 din 11 august 1994.
3 Decizia nr. 6957/2004, Idem , p. 310.
4 Decizia nr. 1700/2004, I dem p. 331.
5 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ , op. cit, p. 265.
6 Actual articol 52, după revizuirea și republicarea legii funda mentale.
7 Antonie Iorgovan, Ioan Vida, Constituționalizarea contenciosului administrativ român,
în Revista „Dreptul” n r. 5-6/1994, p. 3-16.
8 Art. 1 din Legea nr. 29/1990 făcea referire la persoana fizic ă sau juridic ă, în timp ce
art. 48 din Constituție se referea la persoana v ătămată.
9 Verginia Vedinaș, Introducere…op. cit., p. 39.

52 | Camelia Daciana Stoian
După cum este îndeobște cunoscut, potrivit legii actuale, calit atea de recla-
mant o poate avea și o autoritate public ă, respectiv Agenția Națională a
Funcționarilor Publici1, Avocatul poporului2, Prefectul3, Ministerul
Public4 și chiar autoritatea public ă de la care eman ă un act administrativ
vătămător, care nu-l mai poate revoca pentru c ă a intrat în circuitul civil
și a produs efecte juridice5.
d) cea de-a patra trăsătură viza caracterul obligato riu al procedurii
administrative prealabile, care tradițional poa t e î m b r ă c a f o r m a recursului
grațios și a recursului administrative ierarhic.
e) dublul grad de jurisdic ție specific litigiilor de contencios adminis-
trativ, care include judec ata în fond și recursul.
Prin aceast ă lege s-a revenit la modelul creat de Legea contenciosului
administrativ din anul 1925, al contenciosului subiectiv de plin ă jurisdicție. În
acest fel, s-a relansat tradi ția din perioada interbelic ă6.
Ulterior, prin Constitu ția din 1991 și Legea nr. 69/1991 a administra ției
publice locale7, s-a prev ăzut că și prefectul poate sesiza instan ța de contencios
administrativ, atunci când atac ă actele administ rative nelegale date de auto-
ritățile administra ției publice locale8.
În baza experienței acumulate p rin aplicarea Legii nr. 29/990 precum și
ca urmare a noilor reglementări cuprinse în Constituția Românie i adoptată în
anul 2003 în perspectiva viitoarei aderări la Uniunea Europeană , Parlamentul
R o m â n i e i a a d o p t a t l a 2 d e c e m b r i e 2 0 0 4 , Legea nr. 554 a contenciosului
administrativ9.
Raportându-se la cadrul juridic instituit în țara noastră după 1989,
respectiv la reglementările cuprinse în Constituția României di n 1991, Legea
Contenciosului administrativ nr. 29/1990 precum și la alte acte n ormati v e, în
doctrină, contenciosul administ rativ a fost definit astfel: „prin contencios
administrativ în țelegem activi tatea de solu ționare, cu putere de adev ăr legal, de
către instan țele de contencios administrativ, competente, potrivit legii, a

1 Potrivit art. 1 alin. (8) și art. 3 din Legea nr. 554/2004.
2 Potrivit art. 1 alin. (3) și art. 3 din Legea nr. 554/2004.
3 Potrivit art. 1 alin. (8) și art. 3 din Legea nr. 554/2004.
4 Potrivit art. 1 alin. (4) ș i (5) din Legea nr. 554/2004.
5 Potrivit art. 1 alin. ( 6) din Legea nr. 554/2004.
6 Antonie Iorgovan, Tratat.., op. cit., vol. II, p. 514-515.
7 Publicată în M. Of. nr. 238 di n 28 noiembrie 1991, abrogată pr in actuala Lege
nr. 215/2001.
8 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ , op. cit. , p. 121.
9 Publicată în M. Of. nr. 1154 di n 07 decembrie 2004, cu modific ările și completările
ulterioare.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 53
conflictelor juridice în care cel pu țin una din p ărți este un serviciu public
administrativ, iar conf lictul juridic s-a n ăscut din adoptarea sau emiterea unui
act administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de a rezolva o cerere
referitoare la un drept recunoscut de lege”1.
O altă definiție, mai nuanțată, o oferă prof. Antonie Iorgovan, c a r e a p r e –
ciază că legislația în vigoare ne obligă sa privim noțiunea de contencios
administrativ într-un sens strict și într-un sens larg . În sens larg , vom înțelege
prin contencios administrativ li tigiile de competența instanțel or judecătorești,
dintre un organ al administrației publice, respectiv, un funcți onar public sau,
după caz, o structură autorizată sa presteze un serviciu public , pe de o parte, și
alt subiect de drept, pe de altă p a r t e , î n c a r e o r g a n u l p u b l i c sau funcționarul
public apare ca purtător al au torității publice. Într-un sens mai restrâns (cel mai
frecvent), noțiunea de contencio s administrativ evocă totalitat ea litigiilor de
competența secțiilor de con tencios administrativ”2.
Cu m am pre ci zat de j a, Le gea n r. 29 /1 99 0 a con te n ci osu l ui admi n istrativ
nu a avut reglementări privind excepția de nelegalitate, ceea c e nu a împiedicat
specialiștii și instanțele judec ătorești să se pronunțe asupra acesteia.
Astfel, prof. Alexandru Negoiță3 prezintă excepția de ilegalitate ca fiind,
alături de acțiunea di rectă pentru anularea actului administrat iv nelegal, a doua
formă de control pe care o exerc ită instanțele judecătorești, a supra legalității
actelor administrative ca formă principală de activitate a admi nistrației publice,
precum și ca mijloc de apărare c are poate fi folosit de către o ricare dintre
părțile unui proces ori din ofic iu de către instanță, excepția putând fi folosită
oricând în cadrul unui proces.
Instanța Supremă4, referindu-se la excepția de nelegalitate reglementată la
art. 17 din Legea nr. 52/1994 privind valorile mobiliare și bur sele de valori, a
statuat că acțiunea în anulare prev ăzută la art. 1 din Legea nr. 29/1990 și
această excepție de ilegalitate s u n t două căi diferite de atac împotriva
unor acte administrative, care nu pot fi urmate de aceea și parte .
Printr-o altă decizie5 s-a motivat că excepția de ilegalitate a actului admi-
nistrativ reprezintă un mijloc de a p ă r a r e c ă r u i a n u – i s u n t a p l i cabile condițiile

1 Valentin Prisăcaru, Contenciosul administrativ roman , ed. a II-a revăzută și adăugită de
autor, Ed. All Beck, Bu curești, 1998, p. 34.
2 Antonie Iorgovan, Tratat.., op. cit., vol. II, p. 489.
3 Alexandru Negoiță , Drept administrativ , București, 1998, p. 280.
4 Decizia nr. 3202/2000 în Th. Mrejeru, Em. Albu și Ad. Vlad, Jurispruden ța Înaltei Cur ți
de Casație și Justiție, Contencios administrativ , Ed. Lumina Lex, Bucu rești, 2003, p. 583.
5 Decizia nr. 6957/2004, idem , p. 310.

54 | Camelia Daciana Stoian
prevăzute de Legea nr. 29/1990 în ceea ce privește procedura pr ealabilă,
termenele, timbrajul etc.
De asemenea, Instanța Supremă a mai statuat1 că, în raport cu acțiunea în
revendicare în cadrul căreia a f ost invocată, excepția de neleg alitate are
caracterul unei cereri incidenta le, astfel că, potrivit art. 17 d i n C o d u l d e p r o –
cedură civilă, este de competenț a instanței care judecă cererea principală –
acțiunea în revendicare”2.
În ceea ce privește doctrina postdecembrist ă cu privire la excep ția de
nelegalitate după intrarea în vigoare a Legii nr. 29/1990, s-a admis ridicar ea
acestei excepții cu privire la un act administrativ normativ ce s e a f l a l a b a z a
unui act administrativ individual atacat în instanța de contenc iosul adminis-
trativ, dar în același timp, s-a admis că, la rândul sau, actul administrativ nor-
mativ considerat ilegal poate fi atacat direct în instanța de c ontencios
administrativ, cerându-se anularea sa3.
În această perioadă s-a apreciat că, neexistând o dispoziție le gală contrară,
excepția de nelegalitate4 p u t e a f i i n v o c a t ă d e p a r t e a a m e n i n ț a t ă c u a p l i c a r e a
unui act ilegal, dacă de modul de soluționare a acesteia depind ea însăși soluția
acțiunii principale.
Prin reglementarea expresă a excepției de nelegalitate, în art. 4 din Legea
nr. 554/2004, „ faza căutărilor și a interpret ărilor s-a încheiat ”5, fiind deschisă
astfel etapa analizei doctrinare ș i a practicii judiciare. Acea stă excepție, este
p r i v i t ă c a o a p ă r a r e p e c a r e o p a r t e î n t r – u n p r o c e s o f a c e î m p o triva unui act
administrativ ilegal, ce are i ncidență într-o anumită cauză6.
În final, menționăm faptul că no ua Lege a contenciosului admini strativ,
nr. 544/2004, a definit contenciosul administrativ ca fiind „activitatea de
soluționare, de c ătre instan țele de contencios administrativ competente potrivit
legii, a litigiilor în care cel pu țin una dintre p ărți este o autoritate public ă, iar

1 Decizia nr. 1700/2004, idem , p. 331.
2 E m a n u e l A l b u , Dreptul contenciosului administrativ , Ed. Universul Juridic, București,
2008. p. 265.
3 Dana Apostol Tofan, op. cit ., 2008, vol. 2, p. 300-301.
4 P r e c i z ă m c ă î n d o c t r i n ă ș i j u r i s p r u d e n ț ă s e f o l o s e s c a t â t n o ț i unea de excepție de
ilegalitate, cât și excepția de nelegalitate. În ceea ce ne privește, apreciem că, în mod corect, în
baza legislației actuale, este să utilizăm sintagma excepția de nelegalitate. Dacă până la
adoptarea Legii nr. 554/2004, putea fi justificată alternarea t e r m i n o l o g i c ă a c e l o r d o u ă
concepte, aceasta nu mai este de acceptat în zilele noastre.
5 A. Iorgovan, L. Vișan, A.S. Ciobanu, D.I. Pasăre, Legea contenciosului administrativ
(nr. 554/2004) cu modific ările și complet ările ulterioare, comentariu și jurisprudent ă,
Ed. Universul Juridic, B ucurești, 2008, p. 123.
6 Antonie Iorgovan, Tratat, op. cit. , vol. II, 2005, p. 677.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 55
conflictul s-a n ăscut fie din emiterea sau încheierea, dup ă caz, a unui act
administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesolu ționarea în termenul legal ori
din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un
interes legitim”.

Secțiunea a III-a. Excep ția de nelegalitate în doctrina elaborat ă
în baza Legii nr. 554/2004 a co ntenciosului administrativ

Doctrina actuală privește excepț ia de nelegalitate ca fiind ins tituția tradi-
țională a dreptului administrativ1, reglementată expres și salutar pentru prima
data prin Legea nr. 554/2004, care permite, în cadrul unei proc eduri suple,
cercetarea legalității unui act administrativ unilateral pe cal e de excepție, în
cadrul unui proces pornit pentru alte motive decât cele care vi zează anularea
respectivului act2.
Corespunzător etapelor reglementării acestei instituții și inte rpretărilor
acordate dispozițiilor art. 4 în raport de prevederile constitu ționale de către
Curtea Constituțională, cu ocazi a soluționării excepțiilor de n econstituțio-
nalitate cu care a fost învestit ă, opiniile doctrinare sunt var iante, fiind necesară
analiza acestora atât înainte, cât și după modificarea și compl etarea Legii
nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007 și ulterior, prin Legea nr . 76/2012.
Astfel, potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma sa ini țială, la
alin. (1) p r e v e d e a : „Legalitatea unui act admini strativ unilateral putea fi
cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excep ție, din oficiu sau la
cererea p ărții interesate. În acest caz, instan ța, constatând c ă de actul admi-
nistrativ depinde solu ționarea litigiului pe fond, sesizeaz ă prin încheiere motivat ă
instanța de contencios administrativ competent ă și suspend ă cauza. (2) Instan ța
de contencios administrativ se poate pronun ța, după procedura de urgen ță, în
ședință publică, cu citarea p ărților. (3) Solu ția instanței de contencios adminis-
trativ era supus ă recursului, care se declara în 48 de ore de la pronun țare ori de
la comunicare și se judeca în 3 zile de la înregistrare, cu citarea p ărților prin
publicitate. (4) În cazul în care instan ța de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului, instan ța în fața căreia s-a ridicat excep ția soluționa cauza,
fără a ține seama de actul a c ărui nelegalitate a fost constatat ă”.

1 A. Iorgovan, L. Vișan, A.S. Ciobanu, D.I. Pasăre, Legea contenciosului administrativ
(nr. 554/2004), cu modific ările și completările ulterioare, op. cit. , p. 123.
2 G a b r i e l a V i c t o r i a B î r s a n , B o g d a n G e o r g e s c u , Scurte considera ții asupra invoc ării
excepției de nelegalitate cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual, în
Revista de Drept Pub lic nr. 2/2006, p. 65.

56 | Camelia Daciana Stoian
Textul de lege menționat, așa cum precizează chiar inițiatorul acesteia,
profesorul Antonie Iorgovan, a f ost conceput, sub aspectul regi mului juridic
aplicabil instituției excepției de nelegalitate, după „ matricea ” pe care ne-o oferă
Titlul V al Constituției, consacr at Curții Constituționale, imp licit regimului
excepției de neconstituționalitate1. S-a interpretat că și în cazul excepției de
nelegalitate, care presupune cen zurarea actelor administrative prin raportarea
l a l e g e , s o l u ț i a l e g i u i t o r u l u i c o n s t i t u a n t î n c a z u l e x c e p ț i e i d e neconstituțio-
nalitate, în sensul sesizării pentru judecarea excepției a „ instanțelor specia-
lizate ”, se impune în baza principiului analogiei legii2.
Concepția promovată inițial de Legea nr. 554/2004 se menține și în urma
modificărilor succesive care se aduc art. 4 al ei, atât prin Le gea nr. 202/2010
privind accelerarea judecării proceselor3, ca și prin Legea nr. 262/20074. Ea a
f o s t î n s ă a b a n d o n a t ă p r i n L e g e a n r . 7 6 / 2 0 1 2 , p r i n c a r e s – a r e n u nțat la
competența instanțelor de contencios administrativ în ceea ce p rivește soluțio-
narea excepției, prevăzându-se c ă ele se judecă de instanța în fața căreia
excepția a fost invocată, aspect asupra cărora vom reveni în pr ezenta lucrare.
Avându-se în vedere fundamentel e legale și constituționale ale excepției
de nelegalitate, rezultă ca aceasta poate fi invocat ă numai cu privire la
actele care pot forma obiectul unei ac țiuni în anulare în fa ța instanțelor
de contencios administrativ, astfel că aceasta nu poate viza actele
exceptate de la controlul direct în co ntenciosul administrativ, respectiv,
cele dou ă fine de neprimire prev ăzute de art. 126 alin. (6) teza I din
Constitu ție: actele administrative emise în raporturile cu Parlamentul și
actele administrative de coma ndament cu caracter militar . Acestora li se
adaugă și finele de neprimire rezultate din existen ța unui recurs paralel,
adică actele administrative pentru modificarea sau desfiin țarea cărora se
prevede, prin lege organic ă, o altă procedur ă judiciară, dar și actele emise
în situații excepționale prevazute de art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004,
care pot fi atacate pe cale direct ă numai pentru exces de putere, i a r pe
calea excep ției, acestea pot fi atacate în acelea și condiții5. D u p ă c u m s e

1 Papa Andreea-Diana, Studii…, op. cit ., p. 293.
2 A. Iorgovan, Tratat…, op. cit., vol. II, 2005, p. 680.
3 Publicată în M. Of. nr. 714 din 26 octombrie 2010.
4 Publicată în M. Of. nr. 1 .154 din 7 de cembrie 2004.
5 D a n a A p o s t o l T o f a n , Unele considera ții privind excep ția de nelegalitate, î n R e v i s t a d e
Drept Public nr. 4/2007, p. 27; Vlad Verginică , Excepția de neegalitate – probleme de
admisibilitate și alte observa ții procedurale, în Revista de Drept Public nr. 4/2006, p. 89. O
opinie contrară este susținută de Dacian Cosmin Dragoș, op. cit ., 2005, p. 155, în care se
explică faptul ca excepția de nelegalitate ar fi admisibilă, de oarece actul un este atacat direct și
anulat, ci doar ignorat, în judecarea unei alte cauze, pentru a permite, de exemplu, acordarea
despăgubirilor.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 57
exprimă doctrina, a proceda altfel ar reprezenta „ … o cale de ocolire a textului
constituțional, de fapt o solu ție contrar ă Constituției”1.
Această concluzie a fost transpusă și în practica judiciar ă, care a apreciat
că este obliga ția instan ței de a verifica natura actului juridic atacat pe
calea excep ției de nelegalitate, c a r e poate fi ridicat ă doar cu privire la
actele care pot forma obiectul unei ac țiuni în anulare în fa ța instanțelor
de contencios administrativ, a c e a s t a f i i n d un mijloc de ap ărare supus
procedurii specifice, reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 și nu
poate fi transformat ă într-un instrument de prejudecare a fondului
acțiunii, în afara cadrului procesual firesc2.
O problemă pe care doctrina a supus-o analizei este aceea dacă excepția
de nelegalitate poate fi invocat ă numai împotriva unui act administrativ
tipic sau și în cazul celorlalte acte administrative asimilate, cum sunt
contractele administrative, refuzul nejustificat precum și în cazul actelor
jurisdicționale. Deși opiniile sunt diverse, p redominî teza potrivit căreia doar
actele administrative tipice, nu și cele asimilate, pot forma obiectul
excepției de nelegalitate3.
Achiesând acestei teze, apreciem c ă ace astă interpretare se desprinde
din analiza dispozi țiilor art. 4 și 11 alin. (4)4 din Legea contenciosului
administrativ , potrivit cărora excepția de nelegalitate poate viza doar un
act administrativ unilateral cu caracter individual , întrucât aceasta

1 A. Iorgovan, L. Vișan, A.S. Ciobanu, D.I. Pasăre, Legea contenciosului administrativ
(nr. 554/2004) cu modific ările și completările ulterioare, op. cit., p. 124.
2 G a b r i e l a V i c t o r i a B î r s a n , B o g d a n G e o r g e s c u , Excepția de nelegalitate, Jurispruden ța
Secției de Contencios Administrativ și Fiscal a Înaltei Cur ți de Casa ție și Justiție, v o l . I ș i I I ,
Ed. Hamangiu, 2006, 2007, Decizia ÎCCJ, SCAF, nr. 1408 din 20 a prilie 2006, p. 42-44, Decizia
ÎCCJ, ACAF, nr. 3179 din 29 septembrie 2006, p. 52-53; Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan
Georgescu, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 adnotat ă, Ed. Hamangiu, 2007,
Decizia ÎCCJ, SCAF nr. 5531 di n 17 noiembrie 2005, p. 35-36;
3 Dacian Cosmin Dragoș, op. cit ., 2005, p. 151, Anton Trăilescu, Drept administrativ , ed. 2,
Ed. All Beck, București, 2005, p. 364, care susține că excepția de ilegalitate poate fi invocată
numai împotriva unui act administrativ de autoritate, nu și în cazul celorlalte acte adminis-
trative, cum sunt contractele și actele jurisdicționale. Aceeaș i opinie este exprimată cu privire
la contractele administrative și de Emanuel Albu, Contractele administrative. Achizi țiile publice
și contenciosul administrativ , în Curierul Judiciar nr. 1/2007, p. 65-78; în sens contrar es te
opinia exprimată de Oliviu Puie, Exceptia de nelegalitate în lumina dispozi țiilor noii Legi a
contenciosului administrativ , în Curierul Judiciar nr. 7-8/2005, p. 124.
4 Art. 11 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 5 54/2004 are următorul
conținut: „ Ordonanțele sau dispozi țiile din ordonan țe care se consider ă a fi neconstitu ționale,
precum și actele administrative cu cara cter normativ care se consider ă a fi nelegale pot fi
atacate oricând”.

58 | Camelia Daciana Stoian
constituie un mijloc de apărare î ntr-un proces (civil, comercia l, contencios etc.)
și are ca scop soluționarea cauzei fără a ține seama de actul v izat, în măsura în
care se constată că acesta este ilegal.
Cum excepția de nelegalitate este mijloc de apărare al părții f ață de un act
existent, emis, rezultă ca aceasta nu poate avea ca obiect actele adminis-
trative asimilate în sensul art. 2 alin. (2) din lege1.
Actele administrativ-jurisdic ționale nu pot forma obiectul excep ției
de nelegalitate întrucât Legea contenciosulu i a d m i n i s t r a t i v , p r e v e d e c u
claritate, în art. 6, modalitatea atacării acestora de către pa rtea interesată, ori
a r t . 4 al i n . (1 ) a r e c a r a c t e r l i m i t a t i v ș i n u e n u me r ă și a c e s t e a c t e î n cu p r i n s u l
sau. Cu privire la contractele a dministrative, considerăm că ac estea nu pot face
obiectul excep ției de nelegalitate , întrucât referirea la actul administrativ
unilateral exclude de plano contractele administrative , care sunt acte
juridice bilaterale , negociate de părțile contractante. Mai mult, litigiile deter-
minate de contractele administrative, apreciem c ă se supun reglemen-
tarii cu caracter special, date fiind dispozițiile art. 8 alin. (2) și (3) din Legea
contenciosului administrativ, int enția legiuitorului nefiind ac eea de a le include
în obiectul excepției de nelegalitate, fapt care rezultă explic i t c h i a r d i n
conținutul dispozițiilor art. 4 a lin. (1) din Legea nr. 554/200 4.
Faptul că intenția legiuitorului a fost aceasta se deduce și di n modificarea
intervenită prin Legea nr. 262/2007, unde se precizează expres că obiectul
excepției de nelegalitate îl constituie actul administrativ unilateral indivi-
dual ș i nu actul administrativ , așa cum el a fost definit prin art. 2 alin. (1)
lit. c) din Lege, chiar dacă for mula inițială putea da naștere la interpretări și
ambiguități.
Regimul juridic consacrat excepți ei de nelegalitate consacrat p rin Legea
nr. 554/2007, nu a fost lipsit de critici , apreciindu-se că se îndep ărtează de la
concepția tradițională și prezint ă unele dezavantaje atât pentru subiec ții
de drept care vor recurge la acest mijloc de apărare, cât și la instanțele
judecătorești i m p l i c a t e î n a p l i c a r e a l e g i i2. De asemenea, în aceeași notă se
precizează ca scindarea artificial ă a cauzei în două cauze deduse judecării unor
instanțe diferite – una de drept comun și cealaltă de contencio s administrativ –

1 Practica judiciară s-a pronunțat în sensul că refuzul nejustif icat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept nu poate face obiectul excepției de nel egalitate, întrucât, în privința
instituției reglementate de art. 4 din lege, nu sunt aplicabile d i s p o z i t i i l e a r t . 2 a l i n . ( 2 ) ( d e
exemplu, Decizia nr. 2768 din 17 august 2006 în Gabriela Victor ia Bîrsan, Bogdan Georgescu,
Excepția de nelegalitate, vol. II, op. cit ., p. 70-72).
2 L i v i u G i u r g i u , Considera ții privind excep ția de nelegalitate a actelor administrative în
reglementarea instituit ă prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în Curierul
Judiciar nr. 2/2005, p. 89.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 59
reducerea excesiv ă a sferei actelor administrative care pot fi supuse controlului ,
dar și ambiguitățile noului text cu privire la solu țiile pe care le poate pronun ța
instanțele de contencios administrativ, calitatea p ărților ș i necesitatea cit ării
autorității publice emitente, interesată să-și susțină propriul act administrativ,
sunt doar câteva din aspectele care vor îngreuna controlul de legalitate1.
O problemă larg dezbătută în doct rina administrativă, dar și de p r a c t i c ă
judiciară, este aceea care vizează posibilitatea invoc ării excep ției de nele-
galitate cu privire la actele admini strative unilaterale cu caracter indi-
vidual care nu mai pot fi atacate pe calea ac țiunii directe, c a u r m a r e a
incidenței termenului de dec ădere de un an de la data emiterii acestuia ,
prevăzut de art. 11 alin. (2 ) și din Legea nr. 554/2004.
Dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 au făcut și obiectul excepției de
neconstituționalitate în raport de prevederile art. 16 alin. (1 ) și (2), art. 21
alin. (3) și art. 24 alin. (1) di n Constituție, însă, Curtea Co nstituțională, prin
Decizia nr. 219/20062, a reținut că aceste dispoziț ii sunt constituționale, argu-
mentând că diferența de reglementare în ceea ce privește termen ul de
contestare a legalității unui act administrativ, pe cale de exc epție, sau pe cale
directă, se datorează tocmai faptului ca în primul caz, soluția instanței în cauza
de fond depinde de modul de soluț ionare a excepției invocate, i ar legiuitorul a
înțeles să pună încă un mijloc procedural eficient la îndemâna persoanei pentru
a putea contesta eventuala nelega litate a actului administrativ 3.
O p i n i a p r o f e s o r u l u i A n t o n i e I o r g o v a n e r a i n i ț i a l î n s e n s u l c ă se poate
ridica excep ția de nelegalitate a oric ărui act administrativ, individual sau
normativ , cu excepția celor nominalizate de Constitu ție în art. 126 alin. (6) ,
indiferent de organul emitent, și de data emiterii sau publicăr ii acestuia.
Ridicarea excepției de nelegalitate nu este legată de termen.
Reglementarea inițială din lege, respectiv art. 4 alin. (1) cor oborat cu
a r t . 1 1 a l i n . ( 4 ) , a p r i m i t î n j u r i s p r u d e n ț a Î n a l t e i C u r ț i d e C asație și Justiție.
Secția de Contencios administrat iv și fiscal, cât și potrivit u nei părți a doctrinei
administrative, interpretarea potrivit căreia, legalitatea unui act adminis-
trativ unilateral cu caracter normativ poate fi cercetat ă oricând, pe calea
excepției de nelegalitate invocat ă într-un litigiu având ca obiect

1 L i v i u G i u r g i u , Considera ții privind excep ția de nelegalitate a actelor administrative în
reglementarea instituit ă prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, art.cit., p. 93.
2 Decizia Curții Constituționale nr. 219/2006 a fost publicată î n M. Of. nr. 297 din
3 aprilie 2006.
3 Decizia Curtii Constituționale nr. 219/2006 a fost publicată î n M. Of. nr. 297 din
3 aprilie 2006.

60 | Camelia Daciana Stoian
contesta ția formulat ă împotriva unui act administrativ unilateral cu
caracter individual.
În privința actelor administrative unilater ale cu caracter individual,
pe cale jurispruden țială s-a apreciat c ă excepția de nelegalitate este
inadmisibil ă în cazul acestor acte, dac ă nu mai pot fi atacate pe calea
acțiunii directe datorit ă depășirii termenului de un an impus ca termen
de decădere, de legiuitor.
Acceptarea posibilității de invocare oricând a excepției de nel egalitate cu
privire la actele administrative unilaterale cu caracter indivi dual echivalează cu
acoperirea omisiunii și acceptarea comportamentului pasiv al su biectului de
d r e p t , c a r e , n e a t a c â n d a c t u l î n termen de decădere, are la înde mână calea
incidentală a excepției de nelegalitate, în absenta oricărei co ndiționări tempo-
rale, pentru a obține lipsirea de eficiență juridica a actului vizat, în cadrul unui
litigiu, aparent fără nicio legătură cu actul respectiv1.
O altă parte a doctrinei a subliniat că, a accepta posibilitatea înl ăturării,
pe calea excep ției de nelegalitate, a efectelor actului administrativ
unilateral cu caracter individual, în privin ța căruia persoana v ătămată a
fost decăzută din dreptul de a exercita ac țiunea în anulare, contravine
prevederilor art. 6 din Conven ția European ă a Drepturilor Omului – dreptul
la un proces echitabil, și anume componentelor defi nitorii ale acestui drept
fundamental care sunt: dreptul la justi ție și principiul securit ății raportu-
rilor juridice. Se precizeaz ă faptul că instanța european ă s-a pronun țat în
mod constant în sensul c ă, mutatis-mutandis , prin neimpunerea unui
termen în ăuntrul căruia să poată fi exercitat ă acțiunea în anularea unui act
și prin posibilitatea de a anula, f ără limită de timp un act definitiv,
obligatoriu și executat, se încalc ă principiul evocat2.

1 Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Scurte considera ții asupra invoc ării excep-
ției de nelegalitate cu privire la actele admi nistrative unilaterale cu caracter individual, î n
Revista de Drept Public nr. 2/2006, p. 59; în contextul opiniei prezentate, practica Secției de
Contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ fusese însușită în Pl enul judecătorilor Secției din data
de 20 februiarie 2006 – exemplu în acest sens fiind Deciziile Î CCJ, SCAF, nr. 567/21 februarie
2006, 1304/13 aprilie 2006, 2528/29 iunie 2006 etc., publicate î n G a b ri e l a V i c t o r i a B î r s a n ,
Bogdan Georgescu , Excepția de nelegalitate, vol. I și II, 2006, 2007, Ed. Hamangiu, p. 67-78,
respectiv 1-3, 19-22, 23-34; în se n s c o n t r a r a s e v e d e a D o r e l D umitrescu, Vlad Verginica,
art. cit. , p. 88.
2 Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Excepția de nelegalitate în reglementarea
Legii nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat ă prin Legea nr. 262/2007. Inciden ța dispozițiilor
art. 20 alin. (2) din Constitu ția, republicat ă, cu referire la art. 6 din Conven ția European ă a
Drepturilor Omului și art. 6 din Codul bunei administra ții, în Curierul Judiciar nr. 11/2007,
p. 63; Emanuel Albu, Neconstitu ționalitatea Legii nr. 262/2007 pentru modificarea și comple-
tarea Legii contenciosului administrativ, în Curierul Judiciar nr. 9/2007, p. 45-49.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 61
Există în doctrina administrativă și opinii contrare expuse anterior,
potrivit cărora nu se poate realiza o extrapolare tale-quale a termenelor
care vizeaz ă introducerea unei ac țiuni în contenciosul administrativ cu
cele care trebuie s ă guverneze invocarea unei excep ții de nelegalitate ,
întrucât, indiferent dac ă se are în vedere un act administrativ normativ
sau individual, excep ția de nelegalitate poate fi invocat ă oricând, nefiind
supusă unor termene. A gândi altfel înseamnă a afecta posibilitatea de
protecție a cetățeanului împotriva actelor administrative individuale,
ceea ce nu poate fi acceptat1.
O altă constant ă a jurispruden ței Înaltei Cur ți de Casa ție și Justiție,
care se remarcă și în unele opin ii doctrinare, a fost dată de adoptarea solu ției
de principiu, potrivit căreia este inadmisibil ă excepția de nelegalitate
invocată cu privire la actele administrati ve unilaterale cu caracter indivi-
dual, adoptate sau emise anterior intr ării în vigoare a Legii conten-
ciosului administrativ. Soluția este justificată de interpretarea sistematică și
teleologică a art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului adminis trativ, iar accep-
tarea tezei contrare se apreciaz ă că duce la înc ălcarea principiului
stabilității raporturilor juridice și al securit ății juridice2.
Cu privire la excepția de nelegalitate a unui act administrativ unilateral cu
caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii n r. 554/2004,
invocată în cadrul unui proces început înainte de intrarea în v igoare a acestei
legi, soluția Instanței Supreme a fost în sensul că aceasta poa te analiza această
excepție potrivit principiilor d e drept și reglementarilor în v igoare la momentul
sesizării, întrucât, pot rivit art. 27 din lege „cauzele aflate pe rolul instan țelor la
data intrării în vigoare la data prezentei legi vor continua s ă se judece potrivit
legii aplicabile în momentul sesiz ării instanței”3.
Ca urmare a modificării și compl etării Legii nr. 554/2004 prin Legea
nr. 262/2007, art. 4, consacrat excepției de nelegalitate a suf erit transformări
substanțiale, dobândind următoarea formulare: „(1) Legalitatea unui act
administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii
acestuia, poate fi cercetat ă oricând în cadrul unui proces, pe cale de excep ție, din

1 V e r g i n i a V e di n a ș , op. cit. , 2009, p. 200; a se vedea în acest sens și Antonie Iorgovan,
Liliana Vișan, Alexandru Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, op. cit., p. 128; Dana Apóstol
Tofan , Unele considera ții privind excep ția de nelegalitate, în Revista de Drept Public
nr. 4/2007, p. 23-32.
2 A se vedea în acest sens Decizia ÎCCJ, SCAF, nr. 1304 din 13 a prilie 2006, nr. 548 din
15 februarie 2006, nr. 2530 din 29 iunie 2006, publicată în Gab riela Victoria Bîrsan, Bogdan
Georgescu , Excepția de nelegalitate, vol. I, II, p. 74-78, p. 10 și respectiv p. 46-48.
3 A se vedea în acest sens Deci zia ÎCCJ, SCAF, nr. 4271 din 29 n oiembrie 2004, în Gabriela
Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Excepția de nelegalitate, vol. II, p. 19-22.

62 | Camelia Daciana Stoian
oficiu sau la cererea p ărții interesate. În acest caz, instan ța, constatând c ă de
actul administrativ depinde solu ționarea litigiului pe fond, sesizeaz ă, prin
încheiere motivat ă, instanța de contencios administrativ competent ă și suspend ă
cauza. Încheierea de sesizare a instan ței de contencios administrativ nu este
supusă niciunei c ăi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de
sesizare poate fi atacat ă odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în
ipoteza în care instan ța în fața căreia s-a ridicat excep ția de nelegalitate este
instanța de contencios administrativ competente s ă o soluționeze, sau atunci
când excep ția de nelegalitate a fost invocat ă în cauze penale ”. Această
ultimă completare a fost realizată prin Legea nr. 202 din 25 oc tombrie 2010
privind unele măsuri pentru acce lerarea soluționării proceselor . Potrivit
acestor modificări, „(2) Instanța de contencios administrativ se pronun ță, după
procedura de urgen ță, în ședință publică, cu citarea p ărților și a emitentului. În
cazul în care excep ția de nelegalitate vizeaz ă un act administrativ unilateral emis
anterior intr ării în vigoare a legii, cauzele de nelegalitate urmeaz ă a fi analizate
prin raportare la dispozi țiile legale în vigoare la momentul emiterii actului
administrativ. (3) Solu ția instan ței de contencios administrativ este supus ă
recursului, care se declar ă î n t e r m e n d e 5 z i l e d e l a c o m u n i c a r e și se judec ă de
urgență și cu precădere. (4) În cazul în care instan ța de contencios administrativ
a constatat nelegalita tea actului, instan ța în fața căreia s-a ridicat excep ția va
soluționa cauza, f ără a ține seama de actul a c ărui nelegalitate a fost constatat ă”.
În plus, față de modificarea art. 4, Legea nr. 262/2007 a adus și alte noi
dispoziții în privința instituției excepției de nelegalitate, p rin art. II alin. (2)
potrivit cărora: „Dispozițiile referitoare la excep ția de nelegalitate și la garan țiile
procesuale prev ăzute de Legea nr. 554/2004, cu modific ările ulterioare, se aplic ă
și cauzelor aflate pe rolul instan țelor la data intr ării în vigoare a prezentei legi.
Excepția de nelegalitate poate fi invocat ă și pentru actele administrative
unilaterale emise anterior intr ării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa
inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la
dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”, c â t ș i
prin art. III, potrivit căruia „Hotărârile judec ătorești pronun țate în baza Legii nr.
554/2004, r ămase definitive și irevocabile f ără soluționarea pe fond a excep ției
de nelegalitate, care a fost respins ă ca inadmisibil ă, pot forma obiectul unei cereri
de revizuire, care se poate introduce în termen de 3 luni de la intrarea în vigoare
a prezentei legi”. Aceste noi dispoziții au făcut obiectul unor excepții de neconsti-
tuționalitate, invocate uneori chiar de instanț ele judecătorești, aducându-se ca
argumente: încălcarea principiului neretroactivit ății legii1, consacrat de

1 P r i n c i p i u d e r a n g c o n s t i t u ț i o n a l , c o n f o r m c ă r u i a legea produce efecte numai pentru
viitor, cu excep ția legii penale și a legii contraven ționale mai favorabile.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 63
art. 15 alin. (2) din Constituție1, prin aceea că actele administrative individuale
pot fi atacate oricând, indiferent de data emiterii lor și fără limită în timp, pe
calea excepției de nelegalitate; prin admiterea excepției se pr oduc efecte
similare, ca întindere și conținu t, cu anularea actului respect iv, ceea ce peri-
clitează securitatea raporturilor juridice; principiul securită ții actelor juridice
presupune dreptul persoanelor de a nu fi surprinse de către aut oritățile statului
p r i n m ă s u r i d i s c r e ț i o n a r e ș i a b u z i v e î m b r ă c a t e î n f o r m e j u r i d i c e; invocarea
excepției de nelegalitate și împ otriva actelor administrative u nilaterale emise
anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, presupune
aplicarea retroactivă a preveder ilor acestei legi în cazul unui raport juridic care
s-a născut sub imperiul unei reglementări anterioare; prevederi le legale criti-
cate aduc atingere însăși substa nței dreptului la un proces ech itabil, prin
neimpunerea unui termen înăuntrul căruia să poată fi exercitată acțiunea în
anulare a unui act.
Însă, toate excepțiile invocate s ub aceste aspecte au fost resp inse de Curtea
Constituțională2. Prin Deciziile nr. 425 ș i nr. 426 din 10 aprilie 2008 ale
Curții Constitu ționale, s-a reținut că dispozițiile analizate sunt constituționale.
Și în actualul context legislati v, opiniile doctrinare exprimat e anterior de o
parte a autorilor, au fost menținute, în sensul că, excepția de nelegalitate
poate fi invocat ă cu privire la un act administrativ unilateral cu caracter
individual numai în limitele termenul ui în care partea poate exercita
acțiunea direct ă pentru anularea actului și numai cu privire la actele
emise ulterior intr ării în vigoare a Legii nr. 554/2004, susținându-se
existența, atât a unei neconcordan țe între normele na ționale cu privire la
această instituție în raport cu dispozi țiile art. 6 din CEDO3 cât și ale art. 6

1 Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituție, „ legea dispune numai pentru viitor, cu excep ția
legii penale și a legii contraven ționale mai favorabile ”.
2 Neconstituționalitatea art. II a fost soluționată prin Decizia nr. 425/2004, publicată în
M. Of. nr. 354 din 8 mai 2008 și prin Decizia nr. 426/2008, pub licată în M. Of. 354 din 8 mai
2008. Neconstituționalitatea art. III a fost soluționată prin D ecizia nr. 426/2008, publicată în
M. Of. nr. 354 din 8 mai 2008, și prin Decizia nr. 427/2008, pu blicată în M. Of. nr. 350 din
7 mai 2008.
3 Ratificată de România prin Le gea nr. 30/1994, publicată în M. Of. nr. 135 din 31 mai
1994. Art. 6, potrivit anexei la Protocolul nr. 11 la Convenția pentru apărarea drepturilor
omului și a libertăților fundamentale, ratificat prin Legea nr. 79/1995, publicată în M. Of.
nr. 147 din 13 iulie 1995, are următorul conținut: „ Dreptul la un proces echitabil. 1. Orice
persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public și într-un termen rezonabil a
cauzei sale, de c ătre o instan ță independent ă și imparțială, instituită de lege, care va hot ărî fie
asupra înc ălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oric ărei
acuzații în materie penal ă îndreptate împotriva sa. Hot ărârea trebuie s ă fie pronun țată în mod
public, dar accesul în sala de ședințe poate fi interzis presei și publicului pe întreaga durat ă a

64 | Camelia Daciana Stoian
din Codul bunei administr ări, sugerându-se judecătorului național aplicarea
acestor ultime dispoziții cu prioritate și respingerea excepție i de nelegalitate
pentru încălcarea principiului securității raporturilor și, în subsidiar, a
dreptului la justiție, existând și poziția contrară evocată în precedent1. În ceea
ce privește conceptul de bună administrare, astfel cum rezultă el din
prevederile art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniuni i Europene
acesta „ … se întemeiaz ă pe principiul legalit ății, cu referire la autorit ățile
administrative care sunt ținute să acționeze în conformitate cu prevederile legale
și în limitele legii ”2.
Cu privire la actele administrative normative , având în vedere actuala
reglementare, este susținută teza potrivit căreia acestea pot fi supuse
controlului de legalitate doar pe calea ac țiunii directe , fiind exclusă
instituția excepției de nelegalitate în cazul acestora3. Este însă exprimată și
opinia contrar ă, în sensul că acestea nu pot fi excluse controlului în
procedura excep ției de nelegalitate, întrucât legea trebuie interpretat ă în
sensul de a produce efecte juridice, iar nu în sensul înl ăturării efectelor

procesului sau a unei p ărți a acestuia în interesul moralit ății, al ordinii publice ori al securit ății
naționale într-o societate democratic ă, atunci când interesele minorilor sau protec ția vieții
private a p ărților la proces o impun, sau în m ăsura considerat ă absolut necesar ă de către
instanță atunci când, în împrejur ări speciale, publicitatea ar fi de natur ă să aducă atingere
intereselor justi ției. 2. Orice persoan ă acuzată de o infrac țiune este prezumat ă nevinovat ă până
ce vinovăția va fi legal stabilit ă. 3. Orice acuzat are, în special, dreptul: a) s ă fie informat, în
termenul cel mai scurt, într-o limb ă p e c a r e o î n țelege și în mod am ănunțit, asupra naturii și
cauzei acuza ției aduse împotriva sa; b) s ă dispună de timpul și de înlesnirile necesare preg ătirii
apărării sale; c) s ă se apere el însu și sau să fie asistat de un ap ărător ales de el și, dacă nu
dispune de mijloacele necesare pentru a pl ăti un apărător, să poată fi asistat în mod gratuit de
un avocat din oficiu, atunci când interesele justi ției o cer; d) s ă întrebe sau s ă solicite audierea
martorilor acuz ării și să obțină citarea și audierea martorilor ap ărării în acelea și condiții ca și
martorii acuz ării; e) să fie asistat în mod gratuit de un interpret, dac ă nu înțelege sau nu
vorbește limba folosit ă la audiere ”.
1 A s e v e d e a î n a c e s t s e n s G a b r i e l a V i c t o r i a B î r s a n , B o g d a n G e o r gescu, Excepția de
nelegalitate…, art. cit ., în Curierul Judiciar nr. 11/2007, p. 57-67; Emanuel Albu, Neconstitu-
ționalitatea Legii nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului
administrativ , în Curierul Judiciar nr. 9/2007, p. 45-49; în sens contrar a s e v e d e a D a n a
Apostol Tofan, Unele considera ții…., art. cit. , în Revista de Drept Public nr. 4/2007, p. 23-32.
2 V i o r i c a M a r i n c a ș , Dreptul la o bun ă administrare reflectat în activitatea de ordine
publică, Caietele Științifice 12-14 ale Institutului de Științe Administ rative, Sesiunile anuale de
comunicări științifi ce 2010-2012, Ed. Univers ul Juridic, Bucure ști, 2013, p. 234.
3 Dana Apostol Tofan, Unele considera ții…., art. cit., în Revista de Drept Public nr. 4/2007,
p. 23-32; Antonie Iorgovan, Liliana Vișan, Alexandru Sorin Ciob anu, Dana Luliana Pasăre,
op. cit., 2008, p. 126-127.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 65
sale1. Apreciem că nu are aplicabilitate acest principiu, deoarece inter-
pretarea intervine acolo unde legea este neclar ă, confuză, și este necesar
să i se deslu șească sensul. Ori, în cazul de fa ță, nu exist ă nicio confuzie și
neclaritate, lucrurile sunt mai mult decât clare, textul făcând referire
expresă la actele administrative unilater ale cu caracter individual.
Se argumentează că, întrucât potrivit legislației Uniunii Europ ene, obiect
al excep ției de ilegalitate îl constituie actele cu caracter general (nor-
mativ), s e p oa t e s p u n e c ă l e g i u i t o r u l r om â n , p ri n s o l u ț i a l e g i sl a t i v ă a doptată,
pe care nici nu a argumentat-o în expunerea de motive a legii, nu respectă
cerința impusă de procesul de arm onizare legislativă în spațiul european, deși îi
r e v i n e a c e a s t ă o b l i g a ț i e c a s t a t m e m b r u a l U n i u n i i E u r o p e n e . N u p u t e m f i d e
acord cu această interpretare, deoarece armonizarea nu înseamnă preluarea
ad literam a n o r m e l o r c a r e e m a n ă d e l a s t r u c t u r i l e U n i u n i i E u r o p e n e , ci
integrarea creatoare în sistemul de normativitate juridic ă dintr-un stat a
unor reglement ări.

Secțiunea a IV-a. Tipuri de contencios administrativ

Având în vedere criteriul obiectului litigiilor, contenciosul s e î m p a r t e î n
două ramuri: contenciosul de drept comun ș i contenciosul administrativ.
Doctrina interbelică2, contura noțiunea contenciosului administrativ ca fiind
„totalitatea litigiilor n ăscute între particulari și administra țiunile publice cu
ocaziunea organiz ării și funcționării serviciilor publice și în care sunt puse în
cauză reguli, principii și situațiuni juridice apar ținând dreptului public ”.
Din analiza definiției doctrinare, rezultă că, în viziunea școl ii interbelice
din țara noastră, aparțin contenciosului administrativ litigiile care întru-
nesc cumulativ dou ă condiții: în ceea ce privește părțile litigiului – una
trebuie s ă fie o autoritate administrativ ă, iar în ceea ce privește obiectul
litigiului, acesta trebuie s ă se refere la organizarea și funcționarea servi-
ciilor publice.
Știința dreptului administrativ a elaborat de-a lungul istoriei u n ș i r d e
teorii și criterii care au stat la baza mai multor clasificări și evidenție rea diver-
selor tipuri de contenc ios administrativ.

1 G a b r i e l a V i c t o r i a B î r s a n , B o g d a n G e o r g e s c u , Excepția de nelegalitate…, art. cit. , în
Curierul Judiciar nr. 11/2007, p. 57-67.
2 C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român , op. cit., p. 33.

66 | Camelia Daciana Stoian
1. Clasificarea normal ă

Contenciosul administrativ tradi țional a fost considerat ca fii nd format din
patru ramuri1:
– contenciosul (recursul) de plin ă jurisdicție, care conferă o putere de
jurisdicție mai largă, instanța judecătorească fiind învestită atât cu anularea
actului, cât și cu reintegrarea celui vătămat în toate drepturi le pe care le-a avut.
Explicând semnificația acestui tip de contencios, Laferriere af irma că jude-
cătorul administrativ exercit ă puterile cele mai largi, statuând între admi-
nistrație și reclaman ți așa cum tribunalele judiciare fac între justi țiabili și, mai
ales, pronun țând condamn ări pecuniare2;
– contenciosul (recursul) de anulare, care tinde doar la anularea actului
s a u l a c o n f i r m a r e a l u i ș i n i m i c m a i m u l t . A c e s t a r e p r e z i n t ă domeniul
contenciosului pentru exces de putere3;
– contenciosul (recursul) de interpretare , care reprezintă o acțiune
pornită de un particular sau de un func ționar public, care solicit ă interpretarea
unui act administra tiv de autoritate și nimic mai mult4 și
– contenciosul (recursul) de represiune, sau de reprimare, care este
specific dreptului francez și care are ca scop anularea unor pr ocese verbale de
contravenție5.
Această clasificare a fost propusă de Edouard Laferriere6 în funcție de
întinderea puterilor judecătorului administrativ.
În doctrina franceză actuală, s-a considerat că interesul acest ei clasificări îl
constituie identificarea celo r două tipuri de contencios: contenciosul în plin ă
jurisdicție și contenciosul în anulare și stabilirea clară a opozițiilor dintre ele7.

1 E. Laferriere, Jurisdiction administrative, citat după Jean Vermuelen, Curs de drept
administrativ, editat de Societatea Studenților în Drept, 1941, Universitatea din București,
Facultatea de Drept, p. 50-55.
2 Ed. Laferriere, apud Rene Chapus, Droit du contentieux administratif, 9-eme ed.
Montchrestien, Paris, 2000, p. 183.
3 Rene Chapus, op. cit., p. 183.
4 Jean Vermeulen, Curs.., op. cit., 1941, p. 55.
5 Verginia Vedinaș, Introducere în dreptul contenciosului administrativ, Ed. fundației
„România de Mâine”, București, 1999, p. 40.
6 Fost vicepreședinte al Consiliului de Stat și autorul Tratatului jurisdic țiilor
administrative și recursurilor contencioase (Traite de la jurisdiction administrative et des
recours contentieux) apărut în 1887-1888.
7 A se vedea Olivier Gohin, Contentieux administratif, Ed. Lexus Nexis, 2007, p.192.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 67
 1.1. Contenciosul de plin ă jurisdicție
O b i e c t u l r e c u r s u r i l o r d e p l i n ă j u r i s d i c ț i e e s t e m a i v a r i a t , i a r puterile
judecătorului sunt mai largi dec ât în contenciosul în anulare.
Decizia lui nu se limitează numai la anularea unui act administ rativ ilegal,
c i p o a t e o r d o n a ș i a l t e m ă s u r i , r e c u n o a ș t e r i d e d r e p t u r i s u b i e c tive, restituiri,
despăgubiri și chiar reformarea actului administrativ1.
În dreptul francez, Consiliul de Stat, după Hotărârea „Blanc et Autres” (31
martie 1911) a apreciat că existența unei pretenții pecuniare d ă ansamblului
cererii, o lărgire, caracterizea ză o solicitare de plin contenc ios2.
În doctrina franceză s-a considerat că aparțin contenciosului adminis-
trativ de plin ă jurisdic ție: recursurile în materie contractual ă, fiscală, electo-
rală, litigiile relative la atribuirea de ajutoare sociale, recursuri în materie de
stabilimente periculoase, insalubre și că, în aceste situa ții, chiar dac ă reclaman ții
nu solicită decât anularea deciziei administrative pe care o consider ă ilegală, este
vorba de un recurs în plin ă jurisdicție supus la alte reguli de procedur ă față de
cele ale recursului în anulare3.
În sistemul românesc de drept, dispozițiile Legii nr. 554/2004 L.C.A. art. 8
alin. (1)4, instituie un contencios administrativ de plin ă jurisdic ție, î n t e –
meiat pe un act unilateral, jude cătorul având competența de a a nula în tot sau
în parte actul, de a dispune repararea pagubei cauzată și de a acorda reparații
pentru daune morale.
Dispozițiile art. 8 alin. (2)5 din Legea contenciosului administrativ, rapor-
tate la art. 1 stipulează, de asemenea, un contencios administr ativ de plină

1 C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, op. cit ., p. 37.
2 Indicată de Dominique Turpin în op. cit ., p. 74.
3 A se vedea Charles Debbasch, Droit administratif , Ed. Dalloz, 2001, p. 716.
4 Art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a fost modificat prin pct. 10 al art. I din Legea
nr. 262/2007, publicată în M. Of. nr. 510 din 30 iulie 2007 și are următorul conținut:
„Persoana v ătămată într-un drept recunoscut de lege sau într -un interes legitim printr-un act
administrativ unilateral, nemul țumită de răspunsul primit la plângerea prealabil ă sau care nu a
primit niciun r ăspuns în terenul prev ăzut de art. 2 alin. (2) lit. h), poate sesiza instan ța de
contencios administrativ competent ă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului,
repararea pagubei cauzate și eventual, repara ții pentru daune morale. De asemenea, se poate
adresa instan ței de contencios administrativ și cel care se consider ă vătămat într-un drept sau
într-un interes legitim al s ău prin nesolu ționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de
soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei asemenea opera țiuni
administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim”.
5 Art. 8 alin. (2) a fost modificat prin pct. 12 al articolului I din Legea nr. 262/2007 și el
prevede că „ Instanța de contencios administrativ este competent ă să soluționeze litigiile care

68 | Camelia Daciana Stoian
jurisdicție și în legătură cu în cheierea, modificarea, interpre tarea, executarea și
încetarea contractului administrativ1.
Existența contenciosului administrativ de plin ă jurisdic ție își are
fundamentul chiar în prevederile art. 52 din Constitu ție, care instituie în
principiu acest caracter conten ciosului administrativ român și anume
recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea
actului și repararea pagubei.
În doctrina administrativă2 a u f o s t s t a b i l i t e d o u ă tipuri de contencios de
plină jurisdicție:
a) contenciosul de plină jur isdicție de injoncțiune și
b) contenciosul de plină jur isdicție de despăgubiri.
În contenciosul administrativ ro mânesc, prin intermediul excepț iei de
nelegalitate (art. 4 L.C.A.), instanța de contencios administra tiv apreciază
legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter indiv idual, iar în cazul
în care constată nelegalitatea, instanța în fața căreia s-a rid icat excepția va solu-
ționa cauza, fără a se ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

 1.2. Contenciosul în anulare
Î n a c e s t t i p d e c o n t e n c i o s , j u d e c ătorul administrativ procedeaz ă la
anularea totală sau parțială a unui act administrativ, constatâ nd neconcordanța
actului administrativ cu starea de legalitate obiectivă. El con feră judecătorului
puteri limitate3.
a) În Franța, principalul recurs în anulare este recursul pentru exces de
putere, caracterizat de doctrina francez ă ca un contencios de legalita te fondat
pe încălcarea unor interese directe și personale.
Recursul pentru exces de putere e s t e u n a d i n f o r m e l e contenciosului
pentru exces de putere, căruia i-a dat și numele, acesta concretizându-se în
trei forme:

apar în fazele premerg ătoare încheierii unui contract administrativ precum și orice litigii legate
de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea și încetarea contractului administrativ ”.
1 Încă de la adoptarea Legii nr. 29/1990, prima lege a contencio sului administrativ
post-decembristă, s-a apreciat de către doctrina de specialitat e acest caracter: „ Legea
nr. 29/1990 îmbin ă contenciosul de anulare cu contenciosul de plin ă jurisdicție, făcând, în acest
fel, aplicarea ra țională a principiului separa ției puterilor în stat ”, Alexandru Negoiță, Contencios
administrativ și elemente de drept administrativ, Ed. Atlas Lex. Buc urești, 1993, p. 95.
2 Corneliu-Liviu Popescu, Contenciosul administra tiv potrivit dispozi țiilor Constitu ției
revizuite, Revista Dreptul nr. 3/2004, p. 10.
3 Papa Andreea- Diana, Studiu…, op. cit ., p. 24.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 69
a) recursul pentru exces de putere, prin care se urmărește pronunțarea
de către judecător a unei anulăr i a actului pentru cauză de nel egalitate.
În cadrul recursului pentru exce s de putere, judecătorul poate anula un act
administrativ, dar nu are pute re de reformare a acestuia.
Din analiza caracterelor recursului pentru exces de putere, rez ultă că
pentru introducerea acestuia nu este necesară îndeplinirea proc edurii pre-
a l a b i l e ; n u e s t e o b l i g a t o r i e r e p r e z e n t a r e a d e c ă t r e u n a v o c a t ; este scutit de
formalitățile fiscale; termenul de introducere este de două lun i (în caz de
decizie implicită de refuz în ur mătoarele două luni, care urmea ză celor două
luni de tăcere a administrației) ; judecătorul decide în ziua ho tărârii fără a ține
seama de eventualele schimbări intervenite până la data soluțio nării; hotărârea
judecătorului are autoritate absolută de lucru judecat1.
b) recursul în aprecierea legalit ății, care are ca unic obiectiv declararea
unei nelegalități;
c) recursul în declararea inexisten ței, care are ca obiect, așa cum îi
spune și numele, o declarare, respectiv declararea unei inexisten țe juridice,
rezultând dintr-o gravitate prof u n d ă a v i c i i l o r c a r e î l a f e c t e a ză2. Precizăm că
instituția inexisten ței actului administrativ este prevăzută în Constituția
României în articolele 1003 și 108 alin. (4),4 potrivit cărora nepublicarea în
Monitorul Oficial a unui decret al Președintelui, hotărâre sau ordonanță a
Guvernului, atrage inexisten ța actului.
Doctrina administrativă franceză actuală adaugă tipurilor de co ntencios,
descrise mai sus și contenciosul în declararea inexisten ței.
Declarația de inexistență privește actele administrative a căro r existență
materială nu este pusă în cauză, dar care sunt viciate de o ire gularitate gravă
care ține de autorul actului sau de conținutul actului5.
Aceste acte sunt declarate nule de drept și nu produc niciun ef ect juridic,
conform principiului quod nullum est, nullum producit efectum.
Constatăm, ca și alți autori6, existența și a acestui tip de contencios
administrativ în sistemul nostru de drept .

1 A s e v e d e a C h a r l e s D e b b a s c h ș i F r e d e r i c C o l i n , Le droit administraif, E d . E c o n o m i c ă ,
2004, p. 692-694.
2 Rene Chapus, op. cit., 2000, p. 190.
3 Art. 100 alin. (1) teza a doua are următorul conținut: „ Nepublicarea atrage inexisten ța
decretului ”.
4 Art. 100 teza a doua are următorul conținut: „ Nepublicarea atrage inexisten ța hotătârii
sau a ordonan ței”.
5 A se vedea J.M. Auby citat de Jeanne Lemasurier, op. cit ., p. 22.
6 Ioan Alexandru, Tratat de administra ție publică, Ed. Universul Juridic, București 2008,
p. 683; Dacian Cosmin Dragoș, op. cit ., p. 358.

70 | Camelia Daciana Stoian
Astfel, prevederile art. 46 alin. (2) Legea nr. 215/2001 reglem entează
posibilitatea persoanelor interesate de a solicita constatarea, în conten-
ciosul administrativ, a nulit ății de drept a hot ărârilor adoptate de consi-
liul local (la a c ăror deliberare și adoptare a luat parte consilierul care, fie
personal sau prin persoane interpus e a avut un interes patrimonial),
judecătorul administrativ având numai competen ța de a constata nuli-
tatea de drept a hot ărârii, fără a hotărî anularea ei.
Cum arătam anterior, sancțiunea inexisten ței actului juridic, în general,
și a actului administrativ, în particular, este, în prezent, o sancțiune de rang
constituțional, f i i n d r e g l e m e n t a t ă d e a r t . 1 0 0 ș i 1 0 8 d i n C o n s t i t u ț i e p o t r i v i t
cărora nepublicarea în Monitorul Ofic ial a unui decret al Pre ședintelui, a
unei hot ărâri sau ordonan țe a Guvernului atrage inexisten ța acestora. Fac
excepție numai hotărârile cu caracter militar care, din ra țiuni care sunt
lesne de în țeles, se comunic ă numai institu țiilor interesate. După cum s-a
exprimat deja doctrina de specialitate, nimic nu împiedic ă instanța de
judecată ca, în cazul excep țiilor de la ac țiunea direct ă să constate inexis-
tența unui act administrativ din solu ționarea procesului cu care a fost
învestită. Această excepție se poate ridica în fa ța oricărei instan țe, nu
numai în fa ța instanței de contencios administrativ1.
În opinia noastr ă, faptul că nu este prevăzută în legea contenciosului
administrativ această excepție este o carență a acesteia, care o așează într-o
vădită neconcordanță cu legea fun damentală a țării. Și care, ev ident, se impune
a fi eliminat ă, prin consacrarea expres ă în legea contenciosului adminis-
trativ a excep ției de inexisten ță a unui act administrativ. În acest sens, de
lege ferenda , propunem completarea Legii contenciosului administrativ
cu un nou text, în care s ă fie reglementat regimul excep ției de inexisten ță
a actelor administrative2. Soluția este necesară deoarece, cum susține un
autor, atâta vreme cât legea nu instituie o ac țiune în constatarea sau declararea
inexistenței unui act neadus la cuno ștința destinatarilor s ăi, nu se va putea
promova o ac țiune în declararea inexisten ței unui asemenea act3.
În Belgia, recursul în anulare este asemănător recursului francez pentru
exces de putere, sigura diferenț ă fiind aceea că, noțiunea de e xces de putere

1 T u d o r D r ă g a n u , Nulitățile actelor administrative individuale, în „Studia Napocenaria”,
seria Drept, vol. I, Ed. Acade miei, București, 1981, p. 55-68.
2 Camelia Daciana Stoian, Consacrarea în sistemul românesc a excep ției de inexisten ță a
actului administrativ, în Revista de Drept Public nr. 1/2014, p. 94-97.
3 Cristian Clipa, Considera ții cu privire la regimul juridic al anulabilit ății actului
administrativ. Privire special ă asupra actului administrativ cu caracter jurisdic țional, în Revista
de Drept Public nr. 4/2012, p. 33.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 71
cuprinde doar trei categ orii de iregularități: incompeten ța, lipsa de motivare
și violarea legii1.
În această țară, contenciosul pentru exces de putere include re cursurile în
anulare care privesc fie aspecte de procedur ă, sau violarea formelor, fie ele
substanțiale2, fie aspecte de fond, c u m a r f i emiterea actului sub sanc ți-
unea nulit ății, exces de putere s a u deturnare de putere . Contenciosul
p e n t r u e x c e s d e p u t e r e r e v i n e s p r e s o l u ț i o n a r e C o n s i l i u l u i d e S tat, mai exact
Secției administrative a acestuia. În schimb, contenciosul de plin ă jurisdicție
al actelor și faptelor administr ației este de competența tribun alelor ordinare, ca
regulă, și doar prin excepție, când legea prevede expres, intră în competența de
soluționare a instanțelor administrative3.
În Germania , regăsim o reglementare distinctă pentru jurisdicțiile adminis –
trative, care a fost adoptată în anul 1991 sub denumirea Codul jurisdic țiilor
administrative. Ea așează, la baza organizării și funcționării jurisdicției adm inis-
trative, independen ța acesteia fa ță de administra ție, principiu proclamat
încă din primul ar ticol al Codului.
Conform art. 42 din Legea (Codul) privind jurisdicțiile adminis trative,
acțiunea (recursul) în anularea unor decizii individuale ( Anfechtungsklage) este
subordonată încălcării unui drept public subiectiv.
De asemenea, introducerea acțiun ii în anulare este condiționată d e î n d e –
plinirea procedurii prealabile și are ca efect suspendarea de d r e p t ( c u u n e l e
excepții) a actului adm inistrativ atacat.
În Anglia, recursul în anulare a unei decizii administrative este de com-
petența jurisdicțiilor civile ca re exercită un veritabil contro l de legalitate asupra
deciziilor administrative introdu se de toate persoanele care ju stifică un interes
suficient.
Motivele recursului în anulare se aseamănă cu cele ale recursul ui francez
pentru exces de putere și privesc ilegalitatea externă și inter nă a actului
administrativ individual sau normativ.
De asemenea, alte motive de ilegalitate sancționează depășirea limitelor
puterii discreționare de care dispune administrația ( ultra vires ), amintind de
„eroarea manifestată” și „deturnarea de putere” din dreptul fra ncez.

1 A s e v e d e a L e r o y apud Michel Fromont în Droit administraif des etats europeens,
Ed. Themis 2006, p. 169.
2 Dana Apostol Tofan, Instituții administrative europene, Ed. C.H. Beck, București, 2006,
p. 231.
3 I o a n L e ș , Studiu comparativ asupra jurisdic țiilor administrative, în Juridica
nr. 9-10/2001, p. 231.

72 | Camelia Daciana Stoian
În contenciosul administrativ românesc, reglementat de prevederile Legii
nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare (L.C.A. ), acțiunea
(recursul) în anulare este reglementat ă de dispozi țiile art. 8 alin. (12) L.C.A. din
care rezultă că în recursurile întemeiate pe vătămarea interesu lui legitim
public, judecătorul nu are compe tență decât să anuleze actul at acat, fără
posibilitatea de a repara paguba cauzată sau a acorda daune mor ale. Precizam
c ă d i s p o z i ț i i l e a r t . 8 a l i n . ( 12) instituie în mod special pentru acțiunile înte-
meiate pe încălcarea unui interes legitim public, o derogare de l a r e g i m u l d e
drept comun al acțiunii în contenc ios administrativ, reglementa tă în dispozițiile
art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) L.C.A., în sensul că acțiu nile din această categorie
pot avea ca obiect numai anularea actului, sau obligarea autori tății pârâte să
emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumi tă operațiune
administrativă1.
O asemenea soluție este firească, dat fiind faptul că ne aflăm în prezența
unui contencios obiectiv, ceea ce face ca solicitarea să nu permită includerea
și a despăgubirilor în obiectul cererii2.
Î n a c e s t c o n t e x t , m e n ț i o n ă m ș i d i s p o z i ț i i l e a r t . 5 a l i n . ( 3 )3 L.C.A. care
stipulează cu caracter de noutate, un recurs pentru exces de putere (în cazul
actelor administrative emise pe ntru aplicarea regimului st ării de război,
asediu și cele de urgen ță, în cazul actelor care privesc ap ărarea și secu-
ritatea na țională, celor emise pentru restabilirea ordinii publice și înlătu-
rarea consecin țelor calamit ăților naturale, epidemiilor și epizootiilor),

1 Textul prevede că „ Prin derogare de la dispozi țiile alin. (1), ac țiunile întemeiate pe
încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea
autorității pârâte s ă emită un act sau un alt înscris, respectiv s ă efectueze o anumit ă operațiune
administrativ ă, sub sanc țiunea penalit ăților de întârziere sau a amenzii, prev ăzute la art. 24
alin. (2) ”. Precizăm că art. 24 alin. (2) reglementează situația în care termenul de punere în
executare a unei hotărâri pronunțată de instanța de contencios administrativ nu este
respectat, caz în care conducătorul autorității sau, după caz, persoana obligată, vor fi obligate
l a p l a t a u n e i a m e n z i d e 2 0 % d i n s a l a r i u l m i n i m b r u t p e e c o n o m i e pe zi întârziere, iar
reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.
2 Antonie Iorgovan, Liliana Vișan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Dian a Iuliana Pasăre, Legea
contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) cu modific ările și complet ările la zi.
Comentariu și jurispruden ță, Ed. Universul Juridic, București, 2008, p. 188.
3 Art. 5 alin. (3) are următorul conținut: „ Actele administrative emise pentru aplicarea
regimului st ării de război, a stării de asediu sau al celei de urgen ță, cele care privesc ap ărarea și
securitatea na țională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru
înlăturarea consecin țelor calamit ăților naturale, epidemiilor și apizootiilor pot fi atacate numai
pentru exces de putere ”.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 73
care poate fi întemeiat pe v ătămarea interesului legitim public [așa cum a
fost definit în dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. p)] prin dep ășirea limitelor puterii
discreționare a autorităților publice, care au acționat cu exce s de putere (și-au
exercitat dreptul de apreciere prin încălcarea limitelor compet enței prevăzută
de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățen ilor)1.
Interpretarea și aplicarea acestui text trebuie să se facă prin raportare la
semnificația excesului de putere, astfel cum este acesta defini t de art. 2 litera n)
din Legea nr. 554/2004.
Apreciem că motivele care pot fi invocate pentru anularea actelor
administrative prev ăzute de dispozi țiile art. 5 alin. (3) L.C.A. , pot fi, prin
analogie cu recursul pentr u exces de putere francez, incompeten ța, viciile de
formă și procedur ă, violarea unei reguli de drept și deturnarea de putere .
Se impune, de asemenea, relevat faptul că, din interpretarea si stematică a
textului constituțional, astfel de ac țiuni nu pot avea ca obiect înc ălcarea
unor interese legitime2, ci doar a unor drepturi sau libertăți, care, ca natură
j u r i d i c ă s u n t ș i e l e t o t d r e p t u r i , a ș a c u m s e a p r e c i a z ă î n l i t e ratura de
specialitate3.

 1.3. Contenciosul de interpretare
Apreciem că, pe calea incident ă a excepției de nelegalitate, instan ța de
contencios administrativ se pronun ță asupra legalit ății sau nelegalit ății a
unui act administrativ, solu ție necesar ă pentru solu ționarea cauzei de
instanța de fond, la fel ca și instanța administrativ ă francez ă în cazul
recursului în aprecierea validit ății, în cazul chestiunilor prejudiciale.
În acest context, trebuie subliniate și dispozițiile art. 8 alin. (2)4 L.C.A.,
care stipuleaz ă e x p r e s u n c o n t e n c i o s d e i n t e r p r e t a r e î n l e g ătură cu

1 Prevederile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 au făcut o biectul unei excepții de
neconstituționalitate, care a fost soluționată prin Decizia nr. 302/2011, publicată în M. Of. nr.
316 din 9 mai 2011, prin care a adm is-o si a constatat că ele s unt neconstituționale în ceea ce
privește sintagma „ cele care privesc ap ărarea și securitatea na țională”.
2 Antonie Iorgovan, Liliana Vișan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Dian a Iuliana Pasăre, Legea
contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) cu modific ările și complet ările la zi.
Comentariu și jurispruden ță, op. cit., p. 152.
3 Cu privire la această problemă și al clasificării drepturilor și a libertăților, a se vedea
I o a n M u r a r u , E l e n a S i m i n a T ă n ă s e s c u , Drept constitu țional și instituții politice, ed. a X-a,
București, 2004, Ed. L umina Lex, p. 151-241.
4 Art. 8 alin. (2) prevede că „ Instanța de contencios administrativ este competent ă să
soluționeze și ligiile care apar în fazele premerg ătoare încheierii unui contract administrativ,

74 | Camelia Daciana Stoian
competen ța instanței de contencios administrativ de a solu ționa litigiile
legate de interpretarea clauzelo r contractului administrativ.
Dispozițiile alin. (3) al art. 8 L.C.A., fac apel și la metoda interpret ării și
anume aplicarea principiului priorit ății interesului public fa ță de
principiul libert ății contractuale1. Textul prevede în mod expres, că atunci
când este vorba despre solu ționarea unui litigiu, se are în vedere prin-
cipiul libert ății contractuale, ceea ce presupune că pentru a putea avea în
vedere, instanța face un exerci țiu de interpretare a elementelor de fapt și
de drept pe care le prezint ă speța, pentru a decide, în final, aplicabilitatea
sau nu a principiului priorit ății interesului public.

 1.4. Contenciosul admini strativ de represiune
În acest tip de contencios, judec ătorul administrativ are puter ea de a aplica
sancțiuni, comportându-se ca un judecător penal.
Astfel, în materie de contravenții (care sancționează atingeril e aduse
domeniului public), judecătorul administrativ francez asigură p rotejarea
integrității domeniului public ( Hotărârea Kreitmonn din 12.10.1973).
Contenciosul administrativ de re presiune este constituit și din sancțiunile
disciplinare și financiare. În c eea privește contenciosul admin istrativ disci-
plinar, aparține contenciosului d e r e p r e s i u n e î n m ă s u r a î n c a r e j u d e c ă t o r u l
posedă puterea de a aplica sancțiuni2.
Judecătorul administrativ dispun e de puteri foarte întinse, poa te aplica, în
cazul acestei urmăriri cu caract er jumătate penal-jumătate civi l, amenzi și
ordonă repararea daunelor c auzate domeniului public3.
Doctrina administrativă interbel ică nu a recunoscut contenciosu l de
represiune în sistemul românesc de contencios administrativ.
În ceea ce ne prive ște, în tăcerea doctrinei admini strative actuale, consi-
derăm că în contenciosul administrativ special se întâlne ște o regle-
mentare care stipuleaz ă un contencios administrativ apropiat de conten-
ciosul de represiune.

precum și orice litigii legate de încheierea, mo dificarea, interpretarea, executarea și încetarea
contractului administrativ ”.
1 Art. 8 alin. (3) prevede că „ La soluționarea litigiilor prev ăzute la alin. (2) se are în vedere
regula dup ă care principiul libert ății contractuale este subordonat principiului ptiotit ății
interesului public ”.
2 A se vedea Charles Debbasch, op. cit. , p. 785.
3 A se vedea Dominique Turpin, op. cit ., p. 84.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 75
Astfel, prevederile art. 851 din OUG nr. 194/2002 R privind regimul
străinilor în România2, care stipulează competen ța judecătorului adminis-
trativ (la sesizarea procurorului) s ă declare indezirabil un str ăin care a
desfășurat ori exist ă indicii temeinice c ă intenționează să desfășoare o
activitate de natur ă să pună în pericol securitatea na țională sau ordinea
publică.

2. Clasificarea material ă

În doctrina franceză ulterioară, prin reprezentanții săi Leon D uguit și
G. Jeze, apreciind clasificarea normală ca fiind legată de un c riteriu exterior al
litigiului, s-a elaborat o clasificare material ă, în funcție de situația juridică

1 A r t . 8 5 a r e u r m ă t o r u l c o n ț i n u t : „ Declararea ca indezirabil (1) Declararea ca indezirabil
este o măsură care se dispune împotriva unui str ăin care a desf ășurat, desfășoară ori există indicii
temeinice c ă intenționează să desfășoare activit ăți de natur ă să pună în pericol securitatea
națională sau ordinea public ă. (2) Măsura prev ăzută la alin. (1) se dispune de Curtea de Apel
București, la sesizarea procurorului anume desemnat de la Parchetul de pe lâng ă Curtea de Apel
București. Procurorul sesizeaz ă instanța de judecat ă, la propunerea institu țiilor cu competen țe în
domeniul ordinii publice și securității naționale care de țin date sau indicii temeinice, în sensul celor
prevăzute la alin. (1). (3) Datele și informațiile în baza c ărora se propune declararea ca indezirabil
pentru ra țiuni de securitate na țională se pun la dispozi ția instanței de judecat ă, în condi țiile
stabilite de actele normative care reglementeaz ă regimul activit ăților referitoare la siguran ța
națională și protejarea informa țiilor clasificate. (4) Sesizarea prev ăzută la alin. (2) se judec ă în
camera de consiliu, cu citarea p ărților. Instan ța de judecat ă aduce la cuno ștință străinului faptele
care stau la baza sesiz ării, cu respectarea prevederilor actelor normative care reglementeaz ă
regimul activit ăților referitoare la siguran ța națională și protejarea informa țiilor clasificate. (5)
Curtea de Apel Bucure ști se pronun ță, prin hotărâre motivat ă, în termen de 10 zile de la sesizarea
formulată în condi țiile alin. (2). Hot ărârea instan ței este definitiv ă. Atunci când declararea
străinului ca indezirabil se întemeiaz ă pe rațiuni de securitate na țională, în conținutul hot ărârii nu
se menționează datele și informa țiile care au stat la baza motiv ării acesteia. (6) Hot ărârea se
comunică străinului, precum și, dacă instanța dispune declararea ca indezirabil, Oficiului Român
pentru Imigr ări, pentru a fi pus ă în executare. (7) Dreptul de ședere a str ăinului înceteaz ă de la
data pronun țării hotărârii prin care acesta a fost declarat indezirabil. (8) Punerea în executare a
hotărârii prin care str ăinul a fost declarat indezirabil se realizeaz ă prin escortarea str ăinului pân ă
la frontier ă sau până în țara de origine, de c ătre personalul specializat al Oficiului Român pentru
Imigrări. (9) Perioada pentru care un str ăin poate fi declarat indezirabil este de la 5 la 15 ani, cu
posibilitatea prelungirii termenului pentru o nou ă perioadă cuprinsă între aceste limite, în cazul în
care se constat ă că nu au încetat motivele care au determinat luarea acestei m ăsuri. Prelungirea
termenului se face în condi țiile prevăzute la alin. (2). (10) Persoanele declarate indezirabile vor fi
comunicate de Oficiul Român pentru Imigr ări Direcției generale afaceri consulare”.
2 Republicată în M. Of. n r. 201 din 8 martie 2004.

76 | Camelia Daciana Stoian
invocată. Sistematizată de Marcel Waline, această clasificare î și are fundamen-
tul în elementele actului jurisdicțional, care este structurat pe constatarea
judecătorului care este învestit cu o situație juridică și decizia prin care solu țio-
nează această constatare.
Astfel, din punct de vedere al constatării, judecătorul poate s tabili o
a t i n g e r e a u n e i s i t u a ț i i d e d r e p t o b i e c t i v s a u d e d r e p t s u b i e c t iv și pe cale de
consecință, contenciosul poate fi obiectiv sau subiectiv.

 2.1. Contenciosul tradi țional obiectiv
Acesta este denumit și ca un contencios de legalitate, în care reclamantul
solicită să se constate încălcar e a p r i n t r – u n a c t a d m i n i s t r a t i v a stării de
legalitate obiectivă rezultată din legi și regulamente, fără să f i e n e v o i t s ă
justifice încălcarea unui drept subiectiv1.
Problema distincției între contenciosul subiectiv și contencios ul obiectiv a
fost stabilită în funcție de problema pus ă judecătorului prin recursul cu
care a fost sesizat. C u m a m m e n ț i o n a t d e j a , a u t o r i i c a r e a u f u n d a m e n t a t
existența acestui tip de drept obiectiv2 l-au înțeles ca fiind conformitatea
unui act cu starea de legalitate, care, la rândul ei, reprezintă ansamblul de
norme juridice de origine constitu țională, legislativ ă, jurispruden țială și, eventual,
cea cuprins ă în tratate interna ționale sau format ă din norme edictate de diferite
autorități administrative3.
În doctrina franceză interbelică s-a arătat că acest tip de con tencios,
contenciosul obiectiv nu este un contencios de violare a dreptu rilor subiective,
ci un contencios de violare a dreptului obiectiv cu leziuni de interes public
4.
În dreptul modern, este inadmisibilă „acțiunea popular ă” care poate fi
introdusă de oricine și ca atare, condiția intere sului direct ș i personal este
cerută numai ca o condi ție de admisibilitate a recursului a pri ncipiului actio non

1 A se vedea Charles Debbasch și Jean Claude Ricci, op. cit. , p. 724; Charles Debbasch și
Frederic Collin, Le droit administratif, Ed. Economică, 2004, p . 694; C. Rarincescu, op. cit ., p. 34;
Charles Debbasch, op. cit ., p. 786.
2 Marcel Waline, Vers un reclassementdes recours du contentieux administratif?, R D P ,
1935, p. 205; Leon Duguit, Du droit constitutionnel, 3-eme ed. 1928, tome 2, p. 458-526, citați
după Rene Chapus, Droit du contentieux administrativ, op. cit., p. 184-186.
3 Rene Chapus, Droit du contentieux administrativ, op. cit., p. 184.
4 A se vedea Roger Bonnard, Le control jurisdictionel de l’administration, Ed. Delaprove,
1934, p. 172.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 77
datur qui nihil interest (nu se acordă acțiune celui care nu are niciun interes),
constatarea făcându-se însă numai pe violarea dreptului obiecti v.
Astfel, recursul francez pentru exces de putere este considerat c a u n
contencios al violării dreptului obiectiv tinzând numai la rest abilirea stării de
legalitate, făcând abstracție de drepturi subiective.
Sunt considerate că aparți n contenciosului obiectiv:
a) contenciosul în anulare a actelor administrative;
b) recursurile de apreciere a legalității actelor administrativ e;
c) contenciosul în represiune. În doctrina românească găsi m următoarea definiție: prin contencios
obiectiv desemn ăm acea form ă judecătorească de control a legalit ății actelor
administrative de au toritate, emise sau ad optate de autorit ățile administra ției
publice locale, declan șată de acțiunea în anulare exercitat ă de prefect, în scopul
asigurării dreptului obiectiv
1.
Contenciosul obiectiv, susține î n continuare autorul, este însă distinct ca
obiect și efecte de contenciosul subiectiv, deoarece se referă doar la anulare, în
totalitate sau în parte a actelor administrative de autoritate, iar instanțele de
judecată nu se pot pronunța asupra obligării la emiterea unui a ct sau cu privire
la plata de despăgubiri2.
În opinia noastră, această definiție este neîndestul ătoare, incomplet ă,
dat fiind faptul că acest tip de contencios nu include numai ac țiunile inten-
tate de prefect . Din păcate, autorul suprapune contenciosului obiectiv
controlul de legalitate exercitat de prefect asupra actelor autorit ăților
autonome locale, soluție care, în actualul sistem constituțional și legal nu mai
poate fi acceptată, atâta vreme cât titulari ai unei acțiuni pr i n c a r e s e a p ă r ă
starea de legalitate, ordinea de drept în general, drepturi și libertăți garantate
de Constituție sunt și Avocatul Poporului, Ministerul Public, P reședintele
Agenției Naționale a Funcționarilor Publici sau un organism neg uvernamental
care acționează pentru apărarea unor drepturi și libertăți fund amentale sau o
autoritate sau instituție publică de la care emană un act admin istrativ care nu
mai poate fi revocat3.
În ceea ce ne privește, înțelegem prin contencios obiectiv acea categorie
de control de legalitate exercitat de un subiect de drept public care
acționează pentru ap ărarea stării de legalitate, a ordinii constitu ționale, a

1 Eugen Popa, Contenciosul administrativ obiectiv , Ed. Servo-Sat, A rad, 1999, p. 33.
2 Ibidem .
3 C o n c e p ț i a a u t o r u l u i e s t e , î n s ă , j u s t i f i c a t ă , d a t f i i n d f a p t u l c ă l a d a t a a p a r i ț i e i l u c r ă r i i
citate, nu fusese adopt ată Legea nr. 554/2004.

78 | Camelia Daciana Stoian
unor drepturi și libertăți garantate de legea fundamental ă sau a unui
interes legitim cu caracter public.

 2.2. Contenciosul subiectiv (sau de drepturi)
Contenciosul subiectiv este întâlnit atunci când reclamantul invoc ă
încălcarea unor drepturi subiective al c ăror titular este, iar judec ătorul
soluționează litigiul în raport cu situa ția juridic ă și drepturile subiective
ale reclamantului.
În doctrina interbelică națională1 românească, s-a considerat că pentru
deosebirea unui contencios obiect iv de unul subiectiv trebuie s ă se stabilească
atât obiectul cererii reclamantului , cât și al constatării judec ătorului: dacă
actul administrativ violează ordinea obiectivă a dreptului, con tenciosul este
obiectiv, iar dacă actul administrativ vatămă drepturile subiec tive, iar judecătorul
constată existența lor în persoana reclamantului, contenciosul este subiectiv.
Astfel, recursul în anulare prezentat drept contencios obiectiv p o a t e f i
considerat și contencios subiectiv dacă este intentat numai de cei vătămați în
drepturile lor.
În acest context trebuie, dup ă părerea noastr ă, invocat și principiul ce
rezultă din dispozițiile legii ge rmane asupra jurisdicțiilor ad ministrative, care
prevede că numai titularii lezați în drepturile lor subiective printr-o decizie
administrativă pot să introducă r ecursul în anulare, deci drept ul german
instituie un contencios subiectiv în anulare.
Tot un contencios subiectiv în anulare a fost creat în sistemul românesc de
drept prin Legea din 1 iulie 190 5 asupra reorganizării Curții d e Casație.
Dispozițiile Legii franceze din 8 februarie 1995 (care a acordat judec ătorilor
exces de putere, posibili tatea de a face injonc țiuni administrative), a modificat
natura recursului pentru exces de putere care era considerat recursul obiectiv tip,
apropiindu-l de contenciosul subiectiv de plin ă jurisdicție2.
Î n c e e a c e p r i v e ș t e contenciosul de interpretare , acesta poate fi când
contencios obiectiv, când contencios subiectiv, în funcție de natura actului în
care interpretarea sensului este cerut judecătorului.
Referitor la contenciosul electoral clasat ca un contencios obi ectiv, acesta
este, în realitate, tipul contenc iosului de plină jurisdicție.
Raportându-ne la sistemul contenciosului administrativ român, apre-
ciem că prin dispozițiile L.C.A. este reglementat atât contenciosul obiectiv, cât
și cel subiectiv.

1 G. Rarincescu, op. cit. , p. 36.
2 A se vedea P. Delvolve citat de Charles Debbasch, Jean Claude Ricci, în op. cit ., p. 719.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 79
Astfel, acțiunile introduse în baza prevederilor art. 1 alin. (3),
alin. (4), (6) și (8) L.C.A. de c ătre Avocatul Poporului, Ministerul Public,
Prefectul, Agen ția Națională a Funcționarilor Publici și orice subiect de
drept public când invoc ă vătămarea unui interes legitim public, a u
caracter obiectiv, având ca scop respectarea legalit ății obiective, iar din
analiza dispozi țiilor art. 1 alin. (1) L.C.A. rezult ă că acestea reglementeaz ă
în principal un contencios subiectiv de plin ă jurisdic ție, care acord ă
plenitudine de competen ță instanțelor de contencios administrativ.

Secțiunea a V-a. Evolu ția reglement ărilor legale referitoare
la contenciosul administrativ și excepția de nelegalitate
în dreptul comparat

Conținutul și sfera contenciosului administrativ, ca fenomen ju ridic, și
i m p l i c i t a n o ț i u n i i r e s p e c t i v e , s u n t d i v e r s e a t â t d e l a u n s t a t la altul, cât și în
același stat de la o perioadă la alta. Autorii de specialitate susțin faptul ca aceste
orientări diferite ale doctrinei – ce au avut, firesc, ecou în legislație, precum și în
jurisprudență – sunt determinate , în principal, de interrelații le care au fost
fundamentate între sensul material ș i sensul formal-organic al conten-
ciosului administrativ.
Din punct de vedere formal-organic1, se cunosc trei mari sisteme de con-
tencios administrativ2:
– sistemul administratorului judec ător, caracterizat prin soluționarea
conflictelor cu administrația de către autorități publice cu at ribuții juris-
dicționale3;
– sistemul francez al jurisdic ției speciale administrative (tribunale
administrative și Consiliul de Stat);
– sistemul anglo-saxon al instanțelor de drept comun, competente și în
materia contenciosului administrativ.
D u p ă c u m s e a r a t ă c o n s t a n t î n l i t e r a t u r a d e s p e c i a l i t a t e , s i s t e mul admi-
nistratorului judecător era dominant în majoritatea statelor pâ nă la Revoluția
burgheză din Franța, deoarece jurisdicția administrativă se ide ntifica cu admi-
nistrația activă: „a judeca administra ția este tot a administra”4.

1 A. Iorgovan, Tratat…, op. cit., vol. II, p. 487.
2 Verginia Vedinaș, Drept administrativ , op. cit. , ed. a IX-a, p. 160.
3 Dana Apostol Tofan, Instituții administrative europene, Ed. C.H. Beck, București, 2006 ,
p. 218-219.
4 Principiul „ juger l’administration c’est aussi administrer ”.

80 | Camelia Daciana Stoian
Odată cu victoria Marii Revoluți i Franceze, începând cu Franța, majoritatea
s t a t e l o r e u r o p e n e a u t r e c u t l a o r g a n i z a r e a s t a t u l u i p o t r i v i t c e rințelor prin-
cipiului separațiunii puterilor în stat și anume în: organe ale puterii legislative ,
ale puterii executive și ale puterii judec ătorești. Cu toate acestea, chiar Franța a
fost primul stat care a încredințat contenciosul administrativ administrației,
astfel încât s-a instituit de la început dualitatea jurisdic ției, o jurisdicție de ordin
judiciar și alta de ordin administrativ.
Franța a fost prima țară în care printr-un act juridic din 1789 s-a afirmat
principiul revolu ționar al separa ției puterilor1, iar contenciosul adminis-
trativ a fost încredințat administrației, printr-o altă lege di n același an, sistemul
justiției administrative având în frunte Consiliul de Stat. În acest mod s-a
instituit de la început o dualitate de jurisdic ție: o jurisdicție de ordin judi-
ciar , care era formată din instanțe ale sistemului puterii judecăto rești, și o
jurisdicție de ordin administrativ , formată din Consiliile de prefectur ă, ca
primă instanță și Consiliul de Stat, ca instanță de recurs, în principal.
Prin Legea din 30 septembrie 1953, contenciosul administrativ f rancez a
fost reformat, în sensul că au f ost desființate Consiliile de p refectură, iar în locul
lor au fost înființate tribunalele administrati ve interdepartamentale , organe de
j u r i s d i c ț i e d e d r e p t c o m u n , î n t i m p c e C o n s i l i u l d e S t a t a r ă m a s, în principal,
instanță de casare a tuturor dec iziilor tribunalelor administra tive.
Printr-o Lege adoptată la 31 dece mbrie 1987 pentru reforma cont en-
ciosului administrativ, intrată în vigoare la 1 ianuarie 1989, au fost instituite
trei grade de jurisdic ție administrativ ă, a s t f e l c ă , î n m o m e n t u l d e f a ț ă , î n
Franța funcționează:
– tribunalele administrative interdepartamentale, ca instanțe de drept
comun în materia contenciosului ad ministrativ, ale căror decizi i sunt supuse la
apel curților administrative;
– curțile administrative de apel, ale căror decizii sunt supuse recursului
în casație la Consiliul de Stat;
– Consiliul de Stat, ca instanță supremă administrativă, ale cărei hotărâri
nu mai pot fi atacate la nicio altă instanță2.
În Franța, în doctrina din secolul trecut, contenciosul adminis trativ era
definit prin raportare la organele competente a soluționa litig iile dintre

1 E s t e v o r b a d e s p r e D e c l a r a ț i a d r e p t u r i l o r o m u l u i ș i a l i b e r t ă ț i lor fundamentale,
adoptată de Revoluția franceză, care, în esență prevedea că un stat în care nu este proclamată
separația puterilor și nu sunt g arantate drepturile și libertăț ile fundamentale, nu are
Constituție.
2 T u d o r D r ă g a n u , Introducere în teoria și practica statului de drept , op. cit., E d . D a c i a ,
Cluj-Napoca, 1992, p. 150-165.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 81
„administra ție” și „ administra ți”. Cum în Franța s-au înființat, încă din perioada
Revoluției, tribunale administrative, în sistemul Consiliului d e Stat, s-a ajuns la
coincidența între sensul organic (formal) și cel material și la următoarea
definiție dată de autorii francezi: „contenciosul administrativ cuprinde ansam-
blul litigiilor de competen ța tribunalelor administrative”1.
Sistemul francez se bazează pe două principii fundamentale: 1. Principiul separ ării activit ăților administrative de activit ățile
judiciare;
2. Principiul separ ării administra ției active de justi ția administrativ ă,
care constituie un ordin de juri sdicție paralel și separat de p uterea judiciara
2.
Specificul sistemului francez constă tocmai în faptul ca justiț ia adminis-
trativă are propriul său organ suprem, anume secția de contenci os a Consiliului
de Stat, care, în ansamblu, ne apare ca o autoritate a „puterii executive” și nu a
„puterii judiciare”. Așa se explică de ce jurisdicțiile administrative sunt compuse
din consilieri juridici (ai Guvernului și ai administrațiilor) și nu din magistrați.
Sistemul francez al tribunalelor administrative, ca instanțe de contencios
administrativ de fond și cu trib unale administrative supreme, c a instanțe de
f o n d ș i d e a p e l s a u r e c u r s , a f o s t p r e l u a t d e m a j o r i t a t e a s t a t e lor europene,
printre care menționăm: Belgia, Finlanda3, Germania, Grecia, Italia,
Luxemburg, Olanda, Portug alia, Spania, Suedia etc. Î n B e l g i a a u e x i s t a t
prevederi exprese cu privire la această excepție, respectiv art . 107 din
Constituția Belgiei din 1831, potrivit căruia instanțele judecătorești erau autori-
zate să aplice actele și regulamentele administrative numai dac ă sunt legale,
regulă prevăzută, de altfel, și în Codul penal francez, din 183 2(art. 471-15) și
reluată în art. 26-15 din Codul penal din 1960, care permitea i nvocarea în fața
instanțelor judecătorești a excepției de ilegalitate.
Potrivit doctrinei franceze, excepția de nelegalitate e s t e d e f i n i t ă c a o
procedură specială ce permite jus tițiabililor, în anumite circu mstanțe, să evite
aplicarea unor acte ilegale care nu au făcut obiectul unui recu rs în contenciosul
administrativ, în termenele lega le. În dreptul francez, se cons ideră că o decizie
administrativ ă ilegală neatacat ă în termen și devenit ă, astfel, definitiv ă,
nu devine prin aceast ă definitivare și legală. În considerarea acestui fapt,
doctrina și jurisprudența franceză , preocupate de asigurarea st abilității nor-
male juridice, dar și de evitarea perturbării legalității unui act administrativ,

1 Ducrocq, Cours de droit administrative, Paris, 1897, p. 10.
2 Dana Apostol Tofan, Instituții…, op. cit ., p. 219.
3 Inspirat de modelul francez, sistemul finlandez este împărțit în trei ramuri: instanțe
judiciare, tribunale administrative și jurisdicții administrati ve specializate, Cristian Clipa,
Organe…, op. cit ., p. 87.

82 | Camelia Daciana Stoian
recunosc existența posibilității reclamantului sau pârâtului di ntr-un proces
pornit împotriva unei alte decizii administrative de a se preva la de nelegali-
tatea unei decizii definitive, care a stat la baza emiterii dec iziei atacate și, în
cazul în care nelegalitatea acesteia a „contaminat” decizia ata cată, să obțină
anularea ei (chiar dacă nu se poate dovedi un viciu de nelegali tate propriu al
deciziei atacate)1.
Același mare și regretat autor, pe care un alt exponent de marc ă îl numea
„patriarhul dreptului public român” a analizat, într-o lucrare de referință pentru
perioada regimului postbelic, evoluția reglementării acestei ex cepții în dreptul
francez și modul în care doctrina a conceptualizat-o, iar juris prudența a
aplicat-o2.
A s t f e l , s e r e ț i n e f a p t u l c ă p â n ă î n 1 9 5 8 , î n F r a n ț a r e g u l a a f o st că tribu-
n a l e l e c i v i l e n u e r a u c o m p e t e n t e s ă s e p r o n u n ț e a s u p r a e x c e p ț i e i de nele-
g a l i t a t e a a c t e l o r a d m i n i s t r a t i v e , f i e i n d i v i d u a l e s a u n o r m a t i v e . Î n s i t u a ț i a î n
care o asemenea excepție era ridicată în fața unui judecător, a cesta era obligat
să suspende procesul până când tr ibunalul administrativ se va f i pronunțat
asupra recursului pentru aprecierea legalității.
În ceea ce privește tribunalele civile , acestea puteau să se pronunțe
asupra legalității actelor administrative normative numai în ca zul în care ele
aveau ca obiect luarea unor măsuri aducând atingere libertățilo r individuale și
dreptului de proprietate. De ase menea, judecătorului penal i s- a recunoscut o
plenitudine de jurisdicție în privința actelor administrative n ormative.

Sistemul francez actual Analiza acestui sistem impune unele preciz ări terminologice cu privire
la denumirea exact ă a excep ției. Î n l i m b a f r a n c e z ă , a c e a s t ă e x c e p ț i e e s t e
evocată prin sintagma „ excepția de ilegalitate” . Această formulare este utili-
zată și în doctrina de drept publ ic din România anterioară anul ui 1990
3. Însă
termenul de „ ilegalitate ” are o altă semnificație în limba franceză decât în limba
română, ea rezultând și din particularitățile modului în care s e formează
cuvintele compuse, care nu poate fi preluat, ad literam, în limba română. Pentru
exemplificare, ne referim la termenul iresponsabilitate, și respectiv, iresponsabil,
care, în limba franceză semnifică absența răspunderii, dar în limba română
semnifică absența discernământului.

1 Pe larg asupra acestor aspecte, a se vedea Tudor Drăganu, Introducere în teoria și
practica statului de drept , Ed. Dacia, Cluj-Na poca, 1992, p. 159-160.
2 T u d o r D r ă g a n u , Introducere în teoria și p r a c t i c a s t a t u l u i d e d r e p t , Ed. Dacia,
Cluj-Napoca, 1992, p. 159-160.
3 Exempli gratia, Ilie Iovănaș, Drept administrativ și elemente de știința administra ției,
Ed. Didactică și Pedagogic ă, București, 1977, p. 306-307.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 83
De aceea, apreciem că noțiunea corect ă, pe care o utiliz ăm și noi în
prezenta lucrare, este aceea de excepție de nelegalitate pentru dreptul
românesc, urmând ca, în dreptul francez, s ă utilizăm sintagma excepție de
ilegalitate.
S p e c i f i c d r e p t u l u i f r a n c e z e s t e f a p t u l c ă î n m ă s u r a î n c a r e o d ispoziție a
unui regulament este ilegală1, există două posibilități pentru a i se paraliza
efectele juridice:
a) poate fi anulat ă, pe calea recursului pentru exces de putere înaintat în
fața Consiliului de Stat;
b) se poate refuza aplicarea ei de către instanțele de drept co mun, urmare
a admiterii excepției de ilegalitate.
Particularit ăți se regăsesc și în ceea ce privește judecarea excep ției de
ilegalitate :
– ea poate fi dată în competen ța oricărei instan țe de drept comun, când
privește un act individual, dat fiind faptul că, pe această cal e, respectivul act nu
este înlăturat decât din soluția speței judecate, dar continuă să rămână aplicabil
în toate celelalte cazuri;
– poate reveni în competența unei instan țe judiciare sau administrative
organizate la nivel na țional, atunci când excepția vizează actul administrativ
normativ al unui organ central al administrației publice, întru cât duce la nimi-
cirea efectelor lor juridice erga omnes2.
În sistemul anglo-saxon , dreptul de a controla le galitatea actelor adop-
t a t e s a u e m i s e d e o r g a n e l e a d m i n i s t r a ț i e i p u b l i c e s e e x e r c i t ă d e instanțele de
drept comun. Sistemul anglo-saxon este adoptat și în unele țări europene, cum
sunt Danemarca, Islanda și Norvegia. De asemenea, există o mult itudine de
comitete și comisii care – deși nu fac parte dintr-un ordin jur isdicțional – exer-
cită o competență judici ară sau cvasi-judiciară3.
A c e l a ș i m a r e a u t o r r o m â n a r a t ă c ă potrivit sistemului anglo-saxon, t r i b u –
nalele, oricare ar fi ele, pot fi sesizate de orice persoană pe n t r u a d e c i d e c ă o
măsură a puterii executive este ultra vires, adică, ori de câte ori se invocă în fața
judecătorului de drept comun o n ormă juridică care contravine a lteia, el va
trebui să prefere în soluționarea procesului norma investită cu c e a m a i m a r e
forță juridică. Prin urmare, atu nci când în cursul unui proces, o parte susține că
actul administrativ normativ invocat de cealaltă parte este ile gal, judecătorul va

1 Ilegalitatea poate rezulta din faptul că încalcă art. 34 din C onstituția Franței.
2 T u d o r D r ă g a n u , Introducere în teoria și p r a c t i c a s t a t u l u i d e d r e p t , Ed. Dacia,
Cluj-Napoca, 1992, p. 159-160.
3 D. Frison, Introduction au droit anglais et ause institutions britaniques , Edition de
l’Espace Europ een, 1991, p. 120.

84 | Camelia Daciana Stoian
f i o b l i g a t s ă d e a î n t â i e t a t e l e g i i ș i s ă î n l ă t u r e d i n s o l u ț i a p rocesului actul nor-
mativ. Acest sistem nu duce însă la anularea actului administra tiv normativ, ci
numai la neaplicarea lui în speța respectivă.
Acest sistem a influențat și leg islația română, respectiv Legea nr. 1/1967,
cu singura deosebire că, potrivit ei, atunci când instanțele ju decătorești consta-
tau nelegalitatea actului administrativ normativ, înlăturându-l d i n s o l u ț i a
procesului printr-o hotărâre defi nitivă, ele trebuiau să o comu nice în copie
organului administrativ emitent1.
Astfel, art. 9 paragraful 3 din Legea nr. 1/1967 prevedea că „ Examinând, cu
ocazia judec ății, legalitatea dispozi ției actului administrativ cu caracter
normativ pe care s-a înteme iat actul administrativ indi v i d u a l l a c a r e s e r e f e r ă
cererea și constatând c ă această dispoziție este în neconcordan ță cu legea,
tribunalul în fa ța căruia a rămas definitiv ă o va comunica în copie orga-
nului administrativ local sau minist erului ori altui organ central al
administra ției de stat care a emis actul normativ ”.
Legea nr. 29/1990 cuprindea o reglementare apropiată de cea a L egii
n r . 1 / 1 9 6 7 , c u s i n g u r a d e o s e b i r e c ă e a n u m a i p r e v e d e o b l i g a r e a d e a s e
comunica în copie organului administrativ emitent al actului no rmativ hotă-
r â r e a d e f i n i t i v ă a i n s t a n ț e i . Î n t r u c â t a r t . 1 1 a l L e g i i n r . 2 9 / 1990 prevedea că
instanța este competentă să se pronunțe si asupra legalității a ctelor, sau opera-
țiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului s upus judecării,
consecința este că ea se va putea pronunța și asupra actului ad ministrativ nor-
mativ pe care se întemeiază actul administrativ individual atac at în speță, fără
s ă p o a t ă a n u l a p e c e l e n o r m a t i v e , căci, în principiu legea nu p ermite decât
anularea actelor adminis trative individuale.
Î n s c h i m b , „ i n s t a n ț e l e d e c o n t e n c ios administrativ sunt compete nte, la
sesizarea prefectului județului, să anuleze actele administrati ve ilegale, atât
individuale, cât și normative emise de autoritățile administrat ive locale și
județene”2.
Belgia este o monarhie constituțională și parlamentară, Regele fiind c apul
puterii executive, pe care o execută prin intermediul Guvernulu i federal, dar
având și prerogative legislative pe care le exercită împreună c u Parlamentul
federal, care este format din Ca mera Reprezentanților și Senat.
B e l g i a e s t e u n s t a t f e d e r a l , c u t r e i l i m b i o f i c i a l e : f l a m a n d a , franceza și
germana, cu trei Comunități: Com unitatea flamandă, Comunitatea franceză și
Comunitatea germană, cu trei regiuni: Regiunea Flamandă, Regiun ea Bruxelles –

1 T u d o r D r ă g a n u , Introducere în teoria și p r a c t i c a s t a t u l u i d e d r e p t , Ed. Dacia,
Cluj-Napoca, 1992, p. 158-159.
2 Tudor Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept , op. cit., p. 158-159.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 85
c a p i t a l ă ș i R e g i u n e a V a l o n ă , f i e c a r e c o m u n i t a t e ș i f i e c a r e r e g i une având
Parlament și Guvern propriu.
Dar, în timp ce puterea legislativă și puterea executivă sunt î mpărțite între
statul federal, pe de o parte, și comunități și regiuni, pe de altă parte, puterea
judiciară, precum și jurisdicțiile administrative sunt organiza te și exercitate la
nivel național, într-un sistem unitar.
Curtea de Casație are (prin Camera Civilă) și competențe admini strative în
c e e a c e p r i v e ș t e c a u z e l e a v â n d c a o b i e c t r ă s p u n d e r e a d i s c i p l i n a ră în cadrul
ordinelor profesionale, precum ș i cauzele în care se invocă înc ălcarea unui
drept fundamental fără a se cere anularea actului administrativ .
De asemenea, Curtea de Casație soluționează conflictele de comp etență
dintre instanțele de drept comun și jurisdicțiile administrativ e, inclusiv
Consiliul de Stat. Deciziile Consiliului de Stat pot fi atacate cu recurs la Curtea
de Casație, dar numai pent ru motive de competență (conflict de competen ță
între instan țele administrative și cele de drept comun)1.
În Finlanda e x i s t ă , d i n a n u l 1 9 1 8 , C u r t e a A d m i n i s t r a t i v ă S u p r e m ă c a r e
este menționată de Constituție c a una din cele trei jurisdicții ale țării, alături de
C u r t e a S u p r e m ă d e J u s t i ț i e , f i i n d c o m p e t e n t ă s ă j u d e c e , î n u l t i mă instanță,
litigiile de natură administrativă. Est vorba despre instanțele judiciare, tribu-
nalele administrative și jurisdicțiile administrative specializ ate2.
Î n m a t e r i a c o n t e n c i o s u l u i a d m i n i s t r a t i v , î n a n u l 1 9 5 5 a u f o s t î nființate
tribunale administrative regionale, care constituie primul grad d e j u r i s d i c ț i e
administrativă, fără a deține mo nopolul controlului acțiunii ad ministrative și
partajând acest rol cu Consiliile prefecturilor. Art. 116 al Co nstituției finlandeze
g a r a n t e a z ă d r e p t u l c e l u i a d m i n i s t r a t d e a s e s i z a u n e l e t r i b u n a l e sau o altă
jurisdicție pentru a obține o decizie pentru drepturile ori obl igațiile sale3.
Curtea Administrativă Supremă ju decă în calitate de instanță de f o n d
recursurile (acțiunile) împotriva deciziilor Consiliului de Min iștri, ale miniș-
trilor, ale șefilor st ructurilor centrale ale administrației, p recum recursurile
împotriva deciziilor date de tribunalele apelor, tribunalul de impozit pe cifra de
afaceri etc.4
D e a s e m e n e a , C u r t e a A d m i n i s t r a t i vă Supremă judecă recursurile î mpo-
triva deciziilor date de tribuna lele administrative și celor da te de Consiliile
prefecturilor, care înseamnă cea mai mare parte a recursurilor soluționate.

1 T u d o r D r ă g a n u , Introducere în teoria și practica statului de drept , op. cit., Ed. Dacia,
Cluj-Napoca, 1992, p. 160- 161.
2 Cristian Clipa, Organe…, op. cit ., p. 88.
3 Cristian Clipa, Organe…, op. cit ., p. 87.
4 T u d o r D r ă g a n u , Introducere în teoria și practica statului de drept , op. cit., Ed. Dacia,
Cluj-Napoca, 1992, p. 132-133.

86 | Camelia Daciana Stoian
Judecătorii din cadrul instanțel or administrative nu au statut de magis-
trați, ci sunt funcționari administrativi cu atribuții jurisdic ționale.
În Germania , sistemul judiciar prezintă o mare particularitate care pro-
v i n e d i n o r g a n i z a r e a s a f e d e r a l ă î n l a n d u r i a u t o n o m e c a r e a u p r opriile lor
organe legislative, administrative și judiciare, existând astfe l instanțe judi-
ciare ale federa ției și instanțe judiciare ale landurilor.
Cea mai importantă particularitate a sistemului judiciar german constă în
f a p t u l c ă e x i s t ă m a i m u l t e c a t e g o r i i d e j u r i s d i c ț i i : ordinară, administrativ ă,
financiar ă, d e muncă ș i socială, c e e a c e f a c e s ă e x i s t e o C u r t e F e d e r a l ă d e
Justiție, o Curte Federală Administrativă, o Curte Federală de Finanțe, o Curte
Federală a Muncii, o Curte Federală de Contencios Social1.
Totuși considerăm că în Germania exist ă doar un sistem dualist, al
jurisdicției de drept comun și al jurisdic ției administrative, deoarece
jurisdicțiile de natur ă fiscală, socială și de munc ă sunt, în realitate,
jurisdicții administra tive speciale î n r a p o r t c u jurisdicția administrativ ă
comună. Potrivit art. 1 din Codul jurisdicției administrative, această jurisdicție
se exercită de către tribunale administrative independente de a utoritățile
executiv-administrative (52 tribunale administrative la nivelul landurilor).
Competența tribunalelor administ rative este socotită ca fiind o compe-
tență generală, acestea judecând toate litigiile de drept publi c care nu au carac-
ter constituțional și care nu au fost atribuite expres, printr- o lege federală, altor
tribunale.
La eșalonul următor al justiției administrative germane se află un număr
de 16 tribunale administrative superioare , corespunzătoare celor 16
landuri, numite în unele landuri și Curți administrative, ca in stanțe de apel
împotriva deciziilor date de tribunalele administrative, precum și ca instanțe de
revizuire împotriva deciziilor t ribunalelor date fără drept de apel.
În vârful piramidei jurisdicției administrative se află Curtea Federal ă
Administrativ ă, înființată printr-o lege din an ul 1952, care are sediul la Lei pzig
și judecă recursurile în revizuire împotriva deciziilor Curțilo r administrative și
ale tribunalelor administrative fără drept de apel, având și co mpetență de fond
asupra litigiilor de natură administrativă dintre federație și landuri sau dintre
landuri.
Î n v â r f u l s i s t e m u l u i j u d i c i a r g e r m a n s e a f l ă C u r t e a C o n s t i t u ț i o nală,
competentă să judece recursurile împotriva deciziilor date de C urțile Federale,
inclusiv de Curtea Federal ă Administrativ ă, introduse de oricine invocă
încălcarea unui drept fundamenta l s a u a o r i c ă r u i a l t d r e p t c o n s tituțional, cu
ocazia soluționării litigiilor.

1 Ioan Leș, Instituții judiciare contemporane , Ed. C.H. Beck, București, 2007, p. 638.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 87
Controlul Curții Constituționale se limitează în astfel de situ ații la cerce-
tarea constituționalității și conformității cu principiile CEDO a r e g u l i l o r d e
drept aplicate sau interpretate de către judecător cu ocazia ju decării litigiului1.
În Italia, litigiile dintre administrație și administrați sunt atribuite ambe-
lor ordine de jurisdicție existente jurisdicției ordinare și ju risdicției adminis-
trative, în raport cu obiectul litigiilor.
Potrivit art. 103, alin. (1) al Constituției din 27 decembrie 1 947, Consiliul
d e S t a t ș i c e l e l a l t e o r g a n e d e j urisdicție administrativă judec ă litigiile care
implică administrația publică și care au ca obiect interesele a dministraților și,
în materiile stabilite de lege, chiar și drepturile subiective.
Consiliul de Stat reprezintă vârful sistemului jurisdicției adm inistrative,
realizându-și această funcție în cadrul celor trei secții juris dicționale, dar având
ș i a t r i b u ț i i d e a v i z a r e a p r o i e c t e l o r d e l e g i ș i a c t e a d m i n i s t r ative cu caracter
normativ ale G uvernului.
L a n i v e l r e g i o n a l e x i s t ă 2 0 d e t r i b u n a l e a d m i n i s t r a t i v e , c o r e s p unzător
regiunilor Italiei, acestea func ționând ca instanțe de fond, al e căror decizii sunt
atacate la Consiliul de Stat.
Deciziile Consiliului de Stat po t fi atacate cu recurs la Curte a de Casație, dar
numai pentru motive de competenț ă (conflict de competență între instanțele
administrative și cele de drept comun).
Mai funcționează o serie de jurisdicții administrative speciale , precum cele
realizate de Curtea de Conturi, Comisia de Control Fiscal, Tribunalul
Apelor etc.2
Constatăm că, urmând un model eu r o p e a n d e s î n t â l n i t ș i I t a l i a c unoaște
sistemul jurisdicțiilor administrative speciale3.
Î n c e e a c e p r i v e ș t e R o m â n i a , „ s e i m p u n e c a p r i n a d o p t a r e a u n u i Cod al
procedurii administrati ve să se realizeze o uniformizare a proc edurii recursului
administrativ grațios, și, respectiv, ierarhic, ca fază prealab ilă sesizării
instanțelor de contencios admini s t r a t i v , p r e c u m ș i a j u r i s d i c ț i ilor speciale
administrative, în toate domeniile administrației publice”4. Nevoia, am putea
spune chiar iminentă adoptării unui Cod de procedură administra tivă este
r e l e v a t ă c h i a r î n T e z e l e p r e l i m i n a r e a l e C o d u l u i d e p r o c e d u r ă a dministrativă,
unde se susține că doctrina și ju risprudența din România au fos t preocupate de
codificarea în această materie p entru a contracara efectele une i inflații

1 Tudor Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept , op. cit., p. 134.
2 Tudor Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept , op. cit., 1992, p. 135.
3 Cristian Clipa, Organ e…., op. cit ., p. 86.
4 E m a n u e l A l b u , Dreptul contenciosului administrativ , Ed. Universul Juridic, București,
2008, p. 127-142.

88 | Camelia Daciana Stoian
legislative de multe ori scăpate de sub control. Iar aceste pre ocupări și demer-
surile întreprinse „ urmăresc asigurarea unei mai mari securit ăți juridice și a
unei mai bune accesibilit ăți a dreptului, în acord cu exigen țele constitu ționale
legate de garantarea drepturilor subiective ”1.
În concluzie, constatăm că în mat eria controlului jurisdicționa lizat al
legalității actelor administrative individuale, dreptul compara t oferă mai multe
soluții.
– sistemul potrivit c ăruia controlul legalit ății actelor administrative, fie ele
de autoritate sau de gestiune, este încredin țat instanțelor de drept comun . Încre-
dințarea controlului a ctelor administrative individuale instanț elor de drept
c o m u n a r e ș i a v a n t a j u l d e a p u n e l a d i s p o z i ț i a c e t ă ț e n i l o r o c a le foarte acce-
sibilă, excepția de ilegalitate, putând fi ridicată în cursul j udecării oricărui
proces2.
– sistemul prin care se creeaz ă o specializare în cadrul tribunalelor apar ți-
nând puterii judec ătorești, astfel încât litigiile administrative revin în competen ța
numai a unei categorii de tribunale3.
Un asemenea sistem a fost consacrat de Constituția R.F. Germani a, care în
art. 96, prevede că vor fi instituite tribunale federale superi oare pentru dome-
niul jurisdicției de drept comun , al jurisdicției administrativ e, al jurisdicției
fiscale, al jurisdicției muncii și al celei sociale. Pe de altă parte, art. 101 al ace-
leași constituții stabilește că: „ Doar legea poate crea jurisdic ții pentru procesele
privind o categorie de materii determinate ”.
Un tip specific de sistem c a r e a încercat s ă înlăture inconvenientul
rezultând din lipsa de specializare a instan țelor de drept comun luate în
ansamblul lor, în materie administrativ ă, e s t e cel introdus de legea
română a contenciosului administrativ din 1925.
Legea interbelică a contenciosului administrativ a făcut distin cție între
actele administrative de autoritate și cele de gestiune . Potrivit ei, curțile de
apel au devenit competente s ă anuleze actele administrative de autoritate,
putând acorda și despăgubiri part icularilor pentru daunele cauz ate printr-un
asemenea act sau prin refuzul administrației de a rezolva o cer ere privitoare la
un drept. În schimb, judecarea actelor de gestiune, ca și a act elor materiale ale
autorităților administrative a rămas în sarcina instanțelor de drept comun ,
care urmau să aplice regulile dr eptului privat. Mai mult, până în 1938,
jurisprudența s-a stab ilit în sensul că part icularul care a suf erit daune printr-un

1 Oliviu Puie, Tratat teoretic și practic de contencios administrativ, Ed. Universul Juridic,
București, 2015, p. 29.
2 Tudor Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept , op. cit., 1992, p. 162.
3 Idem , p. 163.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 89
act de autoritate putea cere despăgubiri în fața instanțelor de drept comun dacă
nu cerea totodată și anularea act ului respectiv. Ulterior însă, prin Decretul-lege
din 14 septembrie 1938, s-a prevăzut că: „ Cererea de desp ăgubiri nu poate fi
introdusă la instan țele judecătorești de drept comun decât dup ă ce instan ța de
contencios administrativ va fi stabilit în principal ilegalitatea actului ”. Pe aceste
căi s-a urmărit să se asigure, în condiții caracterizate prin c onsolidarea inde-
pendenței justiției, dar și prin o lipsă de încredere în imparț ialitatea tribu-
nalelor administrative, o anumită specializare în problemele ad ministrației
chiar în sânul puterii judecătorești, ceea ce a făcut ca, în ge neral, controlul
legalității activității administrative organizat prin legea rom ână din 1925 să se
s o l d e z e c u u n b i l a n ț p o z i t i v î n cele aproape două decenii de ap l i c a r e a l u i .
Trebuie observat însă că, deși Constituția din 1923 stabilea pr incipiul potrivit
căruia contenciosul administrativ aparținea competenței instanț elor judecăto-
rești, totuși treptat au luat na ștere o serie de jurisdicții ad ministrative speciale,
învestite cu o competență limitată la un anumit serviciu public sau la activitatea
unei anumite autorități publice. Existența acestor jurisdicții speciale adminis-
trative nu aducea însă atingere principiului unității justiției , dat fiind că, potrivit
a r t . 1 0 3 a l C o n s t i t u ț i e i d i n 1 9 2 3 , d r e p t u l d e r e c u r s î n c a s a r e era de ordin
constituțional.
Păstrând cadrul general al siste mului consacrat de legea conten ciosului
administrativ din 1925, Legea nr . 29/1990 a urmărit să concreti zeze în forme și
mai bine conturate decât în trecut principiul specialității ins tanțelor compe-
tente să judece în această materie. În acest scop, ea a stabili t la Curtea Supremă
de Justiție1, precum și la tribunalele județene și cel al municipiului Bucu rești, se
înființează secții de contencios administrativ . P e d e a l t ă p a r t e , a r t . 4 a l
aceleiași legi prevede că actele jurisdicționale – cu excepția celor arătate la
a r t . 3 ș i a l c e l o r d i n d o m e n i u l c o n t r a v e n ț i i l o r – p o t f i a t a c a t e cu recurs, după
epuizarea căilor administrative jurisdicționale, la secția de c ontencios
administrativ a Curții Supr eme de Justiție (art. 4)2.
Î n L e g e a n r . 2 9 / 1 9 9 0 s – a s t r e c u r a t o g r a v ă g r e ș e a l ă d e r e d a c ț i e , atunci
când s-a prevăzut „ Nu pot fi atacate în justi ție…3 actele de gestiune s ăvârșite de
stat, în calitate de persoan ă juridică și pentru administra rea patrimoniului s ău”.
Într-adevăr, în doctrina drept ului administrativ, prin „ acte de gestiune ” se
înțeleg acele manifestări de voință ale organelor de stat prin care acestea intră
în raporturi juridice cu terții în calitate de persoane juridic e titulare ale unui

1 În 1990 aceasta era denumi rea instanței supreme.
2 Tudor Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept , op. cit., 1992, p. 164.
3 Incorectitudinea formulării provenea din faptul că ea se refer ea la justiție, când trebuia
să se refere la instanțele de contencios administrativ.

90 | Camelia Daciana Stoian
patrimoniu în aceleași condiții ca și simplii particulari, adic ă pe baza princi-
piului egalității între părți și supunându-se regulilor dreptul ui comun. Or, în
toate țările care au adoptat distincția între actele administrative de auto-
ritate și cele de gestiune – și acesta a fost cazul și la noi în țară între 1866 și
1948 – instanțele judecătorești ș i-au recunoscut o competență d eplină în
litigiile având ca obiect acte de gestiune, fără să se pună pro blema ca aceste acte
să fie sustrase pur și simplu oricărui control judecătoresc, aș a cum prevede
Legea nr. 29/19901.
Această dispoziție nu poate fi îndreptățită decât în sensul că litigiile
având ca obiect acte administrative de gestiune nu sunt solu ționate
conform regulilor prev ăzute de ea, ci apar țin competen ței instan țelor de
drept comun.
P e l â n g ă s i s t e m e l e d e d r e p t d e j a m e n ț i o n a t e , a d ă u g ă m pe cel al tribu-
nalelor administrative. A c e s t s i s t e m a r e l a b a z ă o i n t e r p r e t a r e r e s t r i c t i v ă a
principiului separației puterilor statului. Astfel se explică a pariția în Franța, în
1799, a Consiliului de Stat, ca organ consultativ al Guvernului , soluție după care
s-a inspirat și legiuitorul român care a înființat, la 11 febru arie 1864, Consiliul
de Stat în țara noastră. „ Înființarea Consiliului de Stat francez a fost determinat ă
de influen ța revoluției franceze, astfel c ă, după 1789, în unele state, precum
Franța, a fost realizat ă o separa ție absolut ă a puterilor executiv ă și judiciar ă,
context în care orice interven ție a tribunalelor asupra administra ției era
interzisă”2. Ulterior, în cursul secolului al XIX-lea, această concepție a s uferit o
profundă modificare, ajungându-s e la concluzia că actele admini strative de
autoritate sunt sustrase competenței instanțelor judiciare, în timp ce acestea
din urmă au o competență deplină în privința actelor de gestiun e, oricare ar fi
părțile între care au intervenit . În sfârșit, într-o a treia et apă a triumfat punctul
de vedere potrivit căruia „ tot ceea ce prive ște organizarea și funcționarea
serviciilor publice propriu-zise, fie c ă administra ția acționează p e c a l e d e c o n –
tracte, fie c ă procedeaz ă pe cale de autoritate ” ține de competența tribunalelor
administrative, în timp ce activitățile private ale administraț iei revin în
competența instanțelor judecătorești3. Cu alte cuvinte, pe această cale s-a ajuns
iarăși la o sensibilă extindere a sferei de competență a tribun alelor adminis-
trative, în dauna celei a instanțelor judecătorești de drept co mun.
Î n c i u d a u n o r m ă s u r i l e g i s l a t i v e l u a t e î n v e d e r e a a s i g u r ă r i i u n ei mai
conturate independențe a Consiliului de Stat și a tribunalelor administrative
subordonate lui, aceste organe rămân încă legate de administraț ia activă în

1 Tudor Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept , op. cit., 1992, p. 164.
2 Oliviu Puie, Tratat…, op. cit., vol. I, p. 12.
3 Tudor Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept , op. cit., 1992, p. 165.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 91
multe privințe. Spre exemplu, ele au și rolul unor organe consu ltative ale
administrației active. Membrii C onsiliului de Stat nu se bucură , ca judecătorii,
de inamovibilitate și pot fi det așați periodic sau scoși tempor ar din activitate
pentru a li se permite să îndepl inească diferite funcții în adm inistrația activă1.
Dacă sistemul francez ar fi putu t duce la rezultate satisfăcăto are în țara de
origine, el a avut puține șanse de succes în alte state. Cea ma i bună dovadă în
a c e s t s e n s o c o n s t i t u i e f a p t u l c ă î n f i i n ț a r e a l a n o i î n ț a r ă , p rin Legea din
1 1 f e b r u a r i e 1 8 6 4 , a u n u i C o n s i l i u d e S t a t d u p ă m o d e l u l f r a n c e z n u a d u s l a
rezultate durabile. Ca și Consiliul de Stat francez și Consiliu l de Stat român a
f o s t u n o r g a n d e p e n d e n t d e a d m i n i s t r a ț i a d e s t a t a c t i v ă , a v â n d atât atribuții
consultative, cât și de jurisdicție administrativă. Potrivit ca pitolului 4 al Legii
nr. 167/1864 referitoare la Cons iliul de Stat, el avea două cat egorii de atribuții:
a) atribuții relative la materiile de administra țiune ( atribuții de
consultare asupra problemelor administrative care îi erau solic itate de Domnul
Țării și miniștrii);
b) atribuții relative la materii contencioase, prin care Consiliul de Stat
judeca toate cererile de natură contencioasă care îi erau desti nate prin legi
speciale și cererile particulari lor care puteau viza hotărâri a le miniștrilor date
cu exces de putere sau cereri de interpretare a unei ordonanțe, regulament sau
decret2.
El a fost desființat prin Constituția din 1866, litigiile admin istrative fiind
trecute în competența tribunalelor de drept comun prin legea di n 12 iulie
18663.
În concluzie, subscriem opiniei că organizarea justiției admini strative
într-un stat depinde, înainte de toate, de concepția sa asupra administrației: fie
aceasta a fost pusă pe picior de egalitate cu particularii și s e consideră astfel că
un statut identic atrage intervenția unei singure jurisdicții c omune, situație în
c a r e s e v o r b e ș t e d e u n i t ă ț i d e j urisdicție sau s pecificitatea a dministrației este
de valoare pentru a justifica competența unui judecător diferit , și să ne referim
în acest caz la dualitatea d e jurisdicție sau dualism4.

1 Idem , p. 167.
2 Pentru dezvoltări, a se vedea Oliviu Puie, Tratat…, op. cit., p. 13.
3 Tudor Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept , op. cit., p. 161-168.
4 Dana Apostol Tofan, Instituții.., op. cit ., p. 221-222.

92 | Camelia Daciana Stoian

Capitolul III
Contenciosul administrativ și excepția de nelegalitate
ca mijloc de asigurare a legalit ății în activitatea
administra ției publice

Secțiunea I. Principiul legalit ății ca dimensiune a statului de drept

1. Principiul legalit ății în sistemul de drept român

Controlul asupra legalității actelor administrative se poate re aliza fie în
mod direct pe calea acțiunii directe în con tencios administrativ, fie în mod
indirect în cadrul apărării pe care o parte o poate susține într-un lit igiu dedus
în fața unei instanțe judecătorești. Caracteristica acestei for me de control este
declararea nelegalit ății actului administrativ pe calea incidentului în
proces1.
Respectarea legii, a legalității în general, se impune atât par ticularilor, cât
și administrației publice. Principiul legalității domină întrea ga teorie a actelor
administrative, și înseamnă că activitatea administra ției publice este
supusă regulilor de drept . Prin supunerea activității administrative dreptului,
legii, se dorește instituirea unor garanții pentru cetățeni în fața arbitrariului,
incorenței sau ineficacității acestei activități.
Noțiunea de „ lege ” trebuie înțeleasă în accepțiunea ei largă, care cuprinde,
î n a f a r ă d e l e g i l e p r o p r i u – z i s e a d o p t a t e d e P a r l a m e n t , a n s a m b l u l ierarhizat al
regulilor juridice edictate fie din exteriorul administrației p ublice, fie de către
administrația publică: ordonanțele guvernamentale , ce au putere de lege, dar și
hotărârile guvernamentale, or dinele ministeriale, hot ărârile consiliilor locale sau
județene etc. – cu alte cuvinte, toate actele administrative normative și
individuale.
Avem în vedere celebra Piramidă a lui Kelsen descrisă în „Teori a pură a
dreptului”, care exprimă ideea p ozitivismului juridic, unde se reunesc legiti-
mitatea și legalitatea . În fruntea piramidei se găsește textul sacru al Constituției,
urmată de tratate internaționale, texte legislative sau acte ad ministrative emise

1 I o a n A l e x a n d r u ș i c o l e c t i v u l , Drept administrativ, Ed. Economica, București, 2002,
p. 398.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 93
d e n i v e l u l c e n t r a l s a u d e n i v e l u r i l e l o c a l e . P r i n c i p i u l i e r a r h i zării acestor acte
este acela că regulile instituite prin acte emise de un nivel i erarhic superior
trebuie respectate la emiterea actelor la nivelurile inferioare .
Principiul legalității în majoritatea statelor europene a fost consacrat
constituțional.
În doctrina constituțională românească1 s-a apreciat că o condiție intrin-
secă a statului de drept o constituie instituționalizarea suprema ției Constitu ției
în statul de drept , în care se manifestă domnia legii, deci avem un stat
constituțional.
Principiul suprema ției Constitu ției și al obligativit ății legii s e m n i f i c ă
faptul că legea exprim ă voință general ă doar dac ă respect ă norma
constituțională.
Legea de revizuire a Constituției României din 1991, adoptată î n 20032 a
completat textul constituțional al art. 1 cu două principii fun damentale:
a) separația și colaborarea puterilor în stat și
b) supremația Constituției și ob ligativitatea legilor [alin. (4 ) și (5)].
Î n c e e a c e p r i v e ș t e p r i n c i p i u l s u p r e m a ț i e i C o n s t i t u ț i e i , ș i a l obligativității
legii, în doctrină3 s-a apreciat că textul Constituției revizuite a României
consacră plasarea Constituției în vârful piramidei normativităț ii juridice, o
părere la care ne raliem; putem adăuga că ierarhia actelor juridice normative
este stabilit ă de Constitu ție pe baza principiului conform c ăruia actele de for ță
juridică inferioar ă trebuie să se conformeze actelor cu for ță juridică superioar ă.
În acest sens, prevederile art. 20 alin. (2) din Constituția Ro mâniei dispun
că dacă există neconcordan țe între pactele și tratatele privitoare la drepturile
fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, au
prioritate reglement ările interna ționale, cu excep ția cazului în care
Constituția sau legile interne con țin dispozi ții mai favorabile. Adăugăm faptul că
prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte
reglement ări europene cu caracter obligatoriu au prioritate fa ță de dispozi țiile
contrare din legile interne cu respectarea prevederilor actului de aderare.
D e a l t f e l , d i n a n a l i z a p r a c t i c i i i n s t a n ț e l o r j u d e c ă t o r e ș t i r e z u ltă că părțile
i n v o c ă d i n c e î n c e m a i d e s a c e s t e s u r s e a l e l e g a l i t ă ț i i , f a p t ce determină și
necesitatea codific ării procedurii administrative ca o solu ție a asigur ării
funcționării principiului legalit ății. În consens cu cele afirmate de un distins

1 I. Deleanu, Instituții și proceduri constitu ționale, Ed. Servo-Sat, Arad, 2003, p. 72.
2 Este vorba despre Legea nr. 429/2003, publicată în M. Of. nr. 669 din 22 septembrie
2003.
3 M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, Revizuirea Constitu ției române, Ed. Rosetti,
București, 2003.

94 | Camelia Daciana Stoian
dascăl, susținem și noi că „… urgența nr. 1 este adoptarea prin codificare a unor
norme de procedur ă care sunt relativ stabile (le putem numi constante ale
dreptului) și prin care s ă se înlăture haosul creat de multitudinea legisla ției în
vigoare, care este dezarticulat ă, nearmonizat ă și nu de pu ține ori, contra-
dictorie ”1.
Î n l e g ă t u r ă c u a c e s t e a s u n t ș i d i s p o z i ț i i l e a r t . 2 1 d i n L e g e a n r. 24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelo r normative,
care dispun că la elaborarea actelor normative trebuie avute în vederea regle-
mentărilor comunitare (în limbajul actual – europene) în materie, iar dispozițiile
alin. (2) art. 30 instituie obligativitatea motivării fiecărui proiect de act normativ
din care s ă rezulte compatibilitatea acestuia cu reglement ările comunitare (în
limbajul actual – europene) și măsurile viitoare de armonizare care se impun.
O preocupare manifestată atât pe plan național cât și european este
necesitatea codific ării.
Î n m a t e r i e d e d r e p t a d m i n i s t r a t i v, existând deja o lege a conte nciosului
administrativ, codifica rea urmează a fi rea lizată distinct, mai întâi un Cod de
procedură administrativă care est e în stadiu de proiect și ulte rior un Cod
administrativ, care și a cesta este în proiect2.
Analizând proiectul Codului de procedură administrativă3 din perspectiva
principiului legalit ății, se observă că, Capitolul III l-a intitulat „Principii”,
debutează în art. 15 cu principiul legalit ății, s t i p u l â n d u – s e î n a l i n . ( 1 ) c ă
a u t o r i t ă ț i l e p u b l i c e t r e b u i e s ă a c ț i o n e z e î n c o n f o r m i t a t e c u l e gea și cu
„principiile de drept”, iar în alin. (2) că „ exercitarea atribu țiilor legale nu poate fi
contrară scopului pentru care au fost reglementate ”.
Din analiza textului se deduce că principiul legalit ății a fost interpretat în
accepțiune larg ă în sensul respect ării și conformit ății cu „blocul de legalitate”
incluzând și principiile de drept care au valoare de lege, printre care se reg ăsesc:
principiul legalit ății, impar țialității, propor ționalității, securit ății juridice,
eficienței, bunei-credin țe și care constituie extensii ale principiului legalit ății.
Î n c o n t i n u a r e , î n p a r t e a a I I – a , C a p i t o l u l I I I c u p r i n d e d i s p o z i țiile art. 123
intitulat „ Legalitatea ” , c a r e î n a l i n . ( 1 ) i n s t i t u i e n o r m e p r i v i n d e m i –
terea/adoptarea actelor administrative, în sensul c ă acestea pe baza și în execu-
tarea Constitu ției, dreptului european, legilor sa u a altor acte normative cu for ță
juridică superioar ă și cu condi ția integrării organice în sistemul legisla ției, iar în

1 Ioan Alexandru, Da! Prioritar ă este adoptarea unui Cod de procedur ă administrativ ă, nu
a unui Cod administrativ, în Revista de Drept Pu blic nr. 2/2016, p. 18.
2 După 1990 au existat mai multe „ tentative ” de elaborare a celor două coduri, însă
niciunul nu a avut prioritate.
3 Avem în vedere Proiectul Codului de procedură administrativă e laborat în cadrul
Ministerului Afacerilor Externe în anul 2012.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 95
alin. (4) se precizează expres că actele administrative beneficiaz ă de prezum ția
de legalitate.
Din interpretarea dispozițiile invocate mai sus, rezultă că legalitatea este
considerat ă elementul central al regimului ju ridic al actelor administrative,
temeiul oric ărui act administrativ, dar și limita acestuia, fiind obligatoriu ca orice
act administrativ s ă fie adoptat sau emis pe baza legii și în limitele acesteia.
În baza acestui principiu, toate acțiunile care compun administ rația
publică ca activitate și toate f ormele de organizare a sistemul ui prin care sunt
înfăptuite aceste acțiuni trebuie să întemeieze pe lege, astfel că sistemul
administra ției publice este expresia legii și totodată instrumentul acesteia1.
La fel, doctrina franceză2 s u s ț i n e c ă î n t r – u n s t a t l i b e r a l a d m i n i s t r a ț i a
trebuie să respecte regulile ce îi sunt aplicabile, ea fiind su p u s ă l e g i i ș i n u î n
afara ei, principiul legalității fiind garanția acțiunii admini strative de a se derula
conform unor reguli prestabil ite și nu în mod arbitrar.

2. Principiul legalit ății în dreptul european

Actul juridic în baza căruia fun cționează în prezent Uniunea Eu ropeană
este Tratatul de Lisabona, care a intrat în vigoare la data de 01 decembrie
2009. Acest act a fost ratificat de România prin Legea nr. 13 d in 7 februarie
2008 pentru ratificarea Tratatului de la Lisabona, de modificar e a Tratatului
privind Uniunea Europeană și a Tratatului de instituire a Comun ității
Europene, semnat la Lisabona la 13 decembrie 2007.
În afara principiilor generale de drept reglementate în art. 5 paragraful 3 și 4
T r a t a t u l p r i v i n d U n i u n e a E u r o p e a n ă ( p r i n c i p i u l s u b s i d i a r i t ă ț i i și principiul
proporționalității) în art. 6 TUE, se prevede că Uniunea recunoa ște drepturile,
libertățile și principiile prev ăzute în Carta drepturilor și libertăților fundamentale a
Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, … care are aceea și valoare juridic ă cu cea a
tratatelor, Principiul legalității activității instituțiilor europene este recunoscut în
jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene de mai mult timp3.
Astfel, în cauza 294/83 Les Verts C Parlamentul European, paragraful 23,
instanța europeană a statuat, referindu-se la Comunitatea Econo mică
Europeană, că aceasta este o comunitate bazată pe ordinea de dr ept, încât nici
în statele sale membre, nici instituțiile sale nu pot să se sus tragă controlului ce

1 Ioan Alexandru și colectivul, op. cit ., 2007 p. 159.
2 C h a r l e s D e b b a s c h c i t a t d e C e z a r C o r n e l i u M a n d a , Controlul administrativ în spa țiu
juridic european, Ed. Lumina Lex, Buc urești, 2005, p. 53.
3 De-a lungul timpului au fost utilizate mai multe formule, cum ar fi: principiul de
legalitate comunitară sau comunitate de drept.

96 | Camelia Daciana Stoian
vizează conformitatea actelor adop tate de acestea cu tratatul, care a instituit un
sistem complex de căi de atac și proceduri, menit să încredințe ze instanței
europene controlul legalității actelor de instituții.
Din acest punct de vedere tratatul a devenit baza legalității U niunii, un
veritabil „corp de drept” aplica bil instituțiilor statelor memb re și resortisanților
lor, diferit de dreptul internațional și de dreptul național1.
După cum se recunoaște în doctrină2, urmare a e șecului Tratatului
Constituțional, Consiliul European a decis la reuniunea sa din 16-17 iunie 2005,
lansarea unor dezbateri na ționale care s ă antreneze partenerii sociali, institu țiile,
în vederea g ăsirii unor solu ții pentru viitorul Uniunii.
Dat fiind faptul că nu este aici locul spre a dezvolta istoria adoptării sale,
vom spune doar că Tratatul de la Lisabona a fost semnat de cătr e șefii de stat
sau de guvern la 1 3 decembrie 20073. România l-a ratificat în februarie 20084.
Trebuie semnalat faptul că instituțiile europene și statele me mbre sunt
obligate să respecte toate actele normative care emană de la st ructurile Uniunii
E u r o p e n e ș i c a r e a u o f o r ț ă j u r i d i c ă d i f e r i t ă , a n g a j a m e n t e l e i n ternaționale
asumate de Uniunea Europeană, principiile generale de drept eur opean, ceea ce
corespunde expresiei „bloc de legalitate al Uniunii Europene”.
Aplicat domeniului administrației, principiul legalității se re duce la ansam-
blul modalităților ce vizează prevenirea, limitarea și controla rea arbitrariului în
conduita puterii publice. În mod tradițional, legalitatea admin istrativă conține
c a e l e m e n t m a t e r i a l , i n t e r e s u l p u b l i c . Î n d r e p t u l i n t e r n , î n s ă , interesul public
este conceput ca o depășire a intereselor speciale, prin care a dministrația se
alătură voinței generale, iar interesul de la nivelul Un iunii Europene se prezint ă
mai degrab ă ca o sintez ă a intereselor na ționale și sectoriale, prin care
administra ția european ă realizeaz ă obiectivele prev ăzute în actele sale juridice.
În cauza 46/87 Hoechst C Comisie5, instanța europeană a decis că, în toate
sistemele juridice ale statelor membre intervențiile puterii pu blice în sfera
activității private a oricărei persoane, fizice sau juridice, t rebuie să aibă un
fundament legal și să fie justificate prin motivele prevăzute d e lege și că aceste
s i s t e m e t r e b u i e s ă p r e v a d ă o p r o t e c ț i e f a ț ă d e i n t e r v e n ț i i l e a r bitrare sau
disproporționale, protecție care trebuie s ă fie recunoscut ă ca un principiu de
drept comunitar (în limbajul actual – drept european) .

1 P. Prescatore, Ordinea Juridic ă a Comunit ăților Europene. Studii despre sursele dreptului
comunitar, Bruxelles, 2006, p. 57.
2 D a n V ă t ă m a n , Uniunea European ă, Ghid practic de specialitate, Ed. Pro Universitaria,
București, 2015, p. 89.
3 A fost publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. C 306/1 din 17.12.2007.
4 Prin Legea nr. 13/2008, publicată în M. Of. nr. 107 din 12 feb ruarie 2008.
5 Georgiana Tudor și Draga Călin, Jurispruden ța CJCE, vol. I, p. 195-199.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 97
Principiul legalit ății impune atât ca acțiunea administrației să se înscrie
într-un cadru legal, cât și ca a ctele administrative să fie con forme dispozițiilor
dreptului în vigoare. Instituții le Uniunii Europene în completa re la acest prin-
c i p i u , di s p u n d e m a r i p u t e ri d e a p r e ci e r e î n c a d r u l de t e r mi n ă r i i modalităților
de aplicare a legislației Uniunii, însă puterea discreționară a administrației nu
vine în contradicție cu principiul legalității, dacă este exerc itată în limitele
conferite de lege.
I n s t a n ț a e u r op e a n ă a s t a t u a t î n t r – o de c i zi e1 cu privire la selecția funcțio-
narilor publici, că dreptul de a desemna criteriile de selec ție aparține adminis-
trației în virtutea puterii sale discre ționare ș i ț i n â n d c o n t d e e x i g e n ț e l e o r g a –
nizării și raționalizării serviciilor, iar când decizia adminis trativă nu respectă
limitele exterioare pe care legea le stabilește puterii discreț ionare intervine
excesul de putere2.
În cauza 38/79 SA Roquette Freres C Consiliul3, Curtea de Justiție a statuat
că puterea discreționară a Consiliului, în situația aplicării p oliticii agricole a
Comunității (în prezent al Uniun ii Europene), nu se aplică excl usiv la natura și
importanța deciziilor care trebuie luate, ci și la constatarea datelor de bază, în
special în sensul că este permis Consiliului să se întemeieze, dacă este cazul pe
constatări globale. Controlând ex ercitarea unei a semenea compet ențe, jude-
cătorul trebuie să se limiteze să examineze dacă ea nu comportă o eroare vădită
s a u u n a b u z d e p u t e r e s a u d a c ă a u t o r i t a t e a r e s p e c t i v ă n u a d e p ă șit în mod
evident limitele puterii sale de apreciere.
În acest context, se mai poate invoca și cauza 269/904 a instanței europene
în care s-a decis că în cazurile în care instituțiile Comunităț i i ( î n p r e z e n t a l e
Uniunii Europene), dispun de o anumit ă putere de apreciere, este necesar s ă fie
respectate garan țiile conferite de ordinea juridic ă comunitar ă (în limbajul actual
– europeană) în procedurile administrative. Printre aceste garanții figurează în
special obligația de a examina cu imparțialitate toate elemente le prezentate, să
asculte persoana care va suporta consecin țele emiterii actului și să motiveze
decizia luat ă.
Aceste garanții au fost înscrise în art. 41 din carta Drepturil or Fundamen-
tale a Uniunii Europ ene sub denumirea „Dreptul la o bun ă administrare”.
Norma instituită în dispozițiile art. 6 al proiectului Tratatului de la
Lisabona dispune expres că această Cartă are aceeași valoare juridică cu cea a

1 Citată de Ioan Alexandru și colectivul, op. cit ., 2007, p. 327.
2 Citată de Ioan Alexandru și colectivul, op. cit ., 2007, p. 327.
3 Decizia publicată în Jurispruden ța CJCE , vol. II, p. 349.
4 Citat de Ioan Alexandru și colectivul, op. cit ., 2007, p. 328.

98 | Camelia Daciana Stoian
tratatelor, iar drepturile, libertățile și principiile prevăzut e î n C a r t ă s e i n t e r –
pretează în conformitate cu dispozițiile generale din titlul VI I al Cartei.
D i s p o z i ț i i l e a r t . 4 1 a l i n . ( 1 ) a l C a r t e i s t i p u l e a z ă c ă „orice persoan ă are
dreptul de a beneficia în ce prive ște problemele sale, de un tratament impar țial,
echitabil și într-un termen rezonabil din partea institu țiilor, organelor, oficiilor și
agențiilor Uniunii” iar în alin. (2) se dispune c ă dreptul la buna administrare
include: dreptul persoanei de a fi ascultat ă înainte de luarea oric ărei măsuri
individuale care ar putea s ă-i aducă atingere; dreptul persoanei de acces la
dosarul propriu; obliga ția administra ției de a-și motiva deciziile.
A r t . 4 1 d i n C a r t ă s e î n t e m e i a z ă p e e x i s t e n ț a U n i u n i i c a o c o m u n itate de
drept ale cărei caracteristici au fost dezvoltate în jurispruden ța ce a consacrat
buna administrare ca prin cipiu general de drept.
Din analiza jurisprudenței Curți i de Justiție, se poate observa preocu-
parea acesteia de a formula principii obiective ale ac țiunilor adminis-
trative care s ă respecte principiul legalit ății, aceste principii având
valoare de lege asupra Uniunii și autorităților sale.
În acest sens, instanța europeană a statuat că „respectarea principiului
literii legii ar fi una din tr ăsăturile fundamentale ale Tratatelor”1. Putem afirma
așadar că și principiul propor ționalității derivă din cel al legalit ății, fiind privit de
doctrina româneasc ă administrativă2 ca o chestiune care ține atât de legalitate
cât și de oportunitate, constituind una din limitele în cadrul c ăreia se poate
manifesta puterea discre ționară a instituțiilor comunitare.
În jurisprudența Curții de Justiție, principiul personalității a fost recu-
noscut ca principiu general de limitare a măsurilor de interven ție a instituțiilor
europene în cauza Interna ționale Hondelsgesellschaft din 1970, iar în cauza
Schroder din 19893 a concretizat principiul de pro porționalitate statuând că în
virtutea acestui principiu, legalitatea m ăsurilor care impun sarcini financiare
operatorilor este subordonat ă condiției ca aceste m ăsuri să fie adecvate și
necesare pentru realizarea obiectivelor legitime urm ărite prin reglementarea în
cauză, iar atunci când exist ă o opțiune între mai multe m ăsuri potrivite, este
convenabil s ă se recurg ă la cea mai pu țin restrictiv ă, iar sarcinile impuse nu
trebuie să fie excesive în raport cu scopul urm ărit.
Din motivarea deciziei , se poate constata că soluția instanței europene
consideră principiul proporțional ității ca o dimensiune a princ ipiului legalității

1 Jurgen Scwartze citat de Ioan Alexandru și colectivul în op. cit ., p. 378.
2 Ioan Alexandru și colectivul în op. cit ., p. 379.
3 C 265/87 citat de Jurgen Schwarze, Les sources et principes du droit administratif
europeen , în op. cit ., p. 328.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 99
analizând legalitatea unei norme de drept european și prin pris ma acestui
principiu.
Așadar, principiul proporționali tății în accepțiunea sa general ă, stipulează
că legalitatea unei norme europene este grevat ă de condiția ca ea să corespundă
din punctul de vedere al mijloacelor pe care le presupune cu ob iectivul legitim
urmărit și să nu depășească măsu rile strict necesare pentru ati ngerea acestuia.
În cauza 15/83, C u r t e a E u r o p e a n ă d e J u s t i ț i e a d e c i s c ă , p e n t r u a s t a b i l i
dacă o dispoziție de drept comunitar (în prezent – european) es te conformă cu
principiul proporționalității, este important să se verifice dacă mijloacele care o
pun în aplicare sunt adecvate și necesare pentru atingerea scopului urm ărit, iar
în cauza 181/84 a statuat că atunci când o reglementare comunitară (în prezent
– europeană) stabilește o distincție între o obligație principa lă, a cărei înde-
plinire este necesară pentru atingerea obiectivului vizat și o obligație secun-
dară, având un caracter în principal administrativ, ea trebuie s ă respecte prin-
cipiul propor ționalității în dozarea sanc țiunilor pentru neîndeplinirea celor dou ă
obligații1.
În acest context, mai trebuie menționat că principiul propor ționalității
este consacrat prin dispozițiile art. 5 alin. (4) Tratatul Uniu nii Europene, con-
form căruia „ acțiunea Uniunii, în con ținut și formă, nu depășește ceea ce este
necesar pentru atingerea obiectivelor tratatelor ”.
Apreciem că imperativul proporționalității vizează adecvarea în tre scopurile
u r m ă r i t e d e a c ț i u n e a e u r o p e a n ă s a u a s t a t e l o r m e m b r e î n a p l i c a r ea dreptului
Uniunii Europene și mijloacele ut ilizate pentru atingerea acest or scopuri.
Este de remarcat că atât oportunitatea , cât și intensitatea ac țiunii sunt
condiționate de caracterul ei necesar.
În baza acestor considerente ge nerale, în doctrina românească2, s-a indicat
că, odată ce un scop sau un obiectiv al unei măsuri este identi f i c a t , o t r i p l ă
examinare trebuie să fie efectuată pentru a vedea:
a) dacă măsura respectiv ă reprezintă un mijloc corespunz ător sau folositor
pentru realizarea obiectivului;
b) dacă măsura respectivă este necesar ă pentru realizarea obiectivului;
c) dacă există o legătură rezonabilă între măsură și obiectiv.
La nivelul Uniunii Europene a fost elaborat, la inițiativa Rețe lei de cerce-
tare privind dreptul administrativ (ReNEUAL) al Uniunii un proi ect de Cod de
procedură administrativă al U n i u n i i E u r o p e n e , c a r e „ urmărește să asigure

1 Cauzele 15/83 și 181/84 citate de Ioan Alexandru și colaborato rii, în op. cit ., 2007,
p. 330.
2 O. Manolache citat de Raluca Bercea, Drept comunitar. Principii , Ed. C.H. Beck, 2007,
p. 346.

100 | Camelia Daciana Stoian
transpunerea valorilor constitu ționale ale Uniunii Europene în reglementarea
procedurii administrati ve referitoare la implementarea nonlegislativ ă a
legislației și a politicii Uniunii ”1.
Un reputat autor apreciază că existența unei noi tipolog ii juridice, aceea a
dreptului european, nu poate fi pus ă la îndoial ă2.

3. Aplicarea principiului legalit ății în activitatea administra ției
publice – legalitatea ac tului administrativ

Instituția contenciosului administrativ cuprinde ansamblul normelor
juridice care reglementează soluționarea litigiilor dintre part i c u l a r i , p e d e o
parte, și autoritățile publice, pe de altă parte, când drepturi le și interesele
l e g i t i m e a l e p a r t i c u l a r i l o r s u n t î n c ă l c a t e p r i n a c t e a d m i n i s t r a t i v e i l e g a l e s a u
d u p ă c a z , p r i n r e f u z u l a u t o r i t ă ț i l o r p u b l i c e d e a r ă s p u n d e p a r t icularului în
termenul prevăzut de lege.
Despre controlul jurisdicțional al administrației s-a spus în l iteratura de
specialitate, că acesta nu trebuie limitat la existen ța unei jurisdic ții adminis-
trative, dup ă cum nici exercitarea de c ătre instan țele judecătorești a jurisdic ției
administrative nu poate fi pentru cet ățeni cea mai bun ă garanție împotriva
abuzurilor administra ției3.
În ceea ce privește controlul jud ecătoresc asupra administrație i este vorba
de spre ce a mai i mportan tă formă de control, care se exprimă tra dițional prin
denumirea de contencios administrativ, care a apărut ca o formă de luptă a
particularilor – persoane fizice sau juridice, împotriva abuzur ilor administrației
publice, constituind însăși finalitatea dreptului administrativ4.
C â n d p u n e m î n s ă î n d i s c u ț i e e x c e p ț i a d e n e l e g a l i t a t e a a c t u l u i adminis-
trativ, trebuie însă mai întâi să definim acest act juridic, să explicăm ce
înțelegem prin legalitatea unui act administrativ.

1 Herwig C.H. Hofmann, Jens-Peter Schneider, Jacques Ziller, Dac ian C. Dragoș, Codul
ReNEUAL de procedur ă administrativ ă a Uniunii Europene, Ed. Universul Juridic, București,
2016, p. 13.
2 Nicolae Popa, Întrunește dreptul Uniunii Europene criteriile unei noi tipologii juridice?, în
Revista de Drept Pub lic nr. 3/2016, p. 22.
3 J. Ziller, Administrations comparèes. Les systèmes politico-administratif s de l’Europe des
douze , Ed. Montchrestien, Paris, 1993, p. 438.
4 Dana Apostol Tofan, Instituții administrative europene , Ed. C.H. Beck, București, 2006,
p. 218.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 101
În literatura juridică, pe lângă termenul de „ act administrativ ” se folo-
sește și termenul de „ act de drept administrativ ”, acest termen scoțând în
mod judicios în evidență caracte ristica acestui tip de act juri dic, regimul
juridic aplicabil , care este regimul juridic admi nistrativ. Se utilizează în mod
legitim termenul de „ act administrativ ”, deoarece legislația de bază și cea
dezvoltătoare în ceea ce privește regimul juridic aplicabil ace s t u i t i p d e a c t
juridic (Legea contenciosului nr . 554/2004, cu modificările ult erioare) îl
folosește, el fiind preferabil și datorită utilizării îndelunga te în literatura
juridică și practica judiciară. Dar, mai ales, Constitu ția îl prevede în articolele
52 și 126 alin. (6), astfel încât conceptul care a dobândit legitimitate de rang
constituțional este cel de „ act administrativ ”.
Actul administrativ constituie forma principal ă prin care se realizeaz ă
administra ția public ă și constă într-o manifestare expres ă de voință prin
care se creeaz ă, se modific ă sau se sting raporturi juridice de drept
administrativ.
Când punem însă în discuție legalitatea actulu i administrative, trebuie
să facem legătura între conformitatea acestuia cu legea fundame ntala, cu legile
elaborate de Parlament, cu ordon a n ț e l e d e G u v e r n ș i c u t o a t e c e lelalte acte
normative care au o forț ă juridică superioară.
În doctrina de specialitate legalitatea este analizată ca o dimensiune esen-
țială a statului de drept.
În opinia unui autor1, se reține faptul că: „autorit ățile administra ției
publice, ac ționând pentru organizarea execut ării și executarea legii în confor-
mitate cu competen țele pe care le au, pot încălca drepturi ce apar țin persoanelor
fizice sau juridice și prin aceasta se creeaz ă litigii ce trebuie solu ționate pe calea
activității jurisdicționale”.
A s t f e l , n e a f l ă m î n f a ț a u n e i a c ț i u n i î n a n u l a r e a u n u i a c t a d m i nistrativ,
privită ca și o cale directă de desființare a efectelor juridic e ale acestuia. Cu
toate acestea, doctrina administrativă veche2 ne indica posibilitatea folosirii
excepției de nelegalitate ca ș i un mijloc de apărare. în art. 35 alin. (7) al Legii
Înaltei Cur ți de Casa ție și Justiție din 16 februarie 19123, s e a r ă t a c ă :
„Tribunalele ordinare nu se pot pronun ța asupra ilegalit ății unui act
administrativ decât pe cale de excep ție”. Legat de această lege, considerăm
important a aminti faptul ca expunerea de motive p r e z e n t a t ă d e m i n i s t r u l d e
justiție Mihail Cantacuzino, a constituit o pledoarie și un ade vărat studiu al
contenciosului administrativ. Pri n această lege au fost recunos cute recursurile

1 Ioan Alexandru, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Buc urești, 2005, p. 552.
2 Legea din 1912 a Înalte i Curti de Casatie și Justitie, art. 35 .
3 Publicată în M. Of. nr. 252 din 17 februarie 1912.

102 | Camelia Daciana Stoian
acelora care se pretindeau vătămați în drepturile lor printr-un act adminis-
trativ de autoritate, făcut cu încălcarea legii, precum și recu rsurile în contra
refuzului autorităților administ rative de a rezolva o cerere re lativă la un
asemenea drept. Pentru prima dat ă, prin efectul acestei legi, Curtea nu mai
era investit ă cu dreptul de a anula actul, ci doar de a-l declara nelegal,
urmând s ă ceară autorit ății administrative s ă-l desfiin țeze sau s ă-l
modifice, în m ăsura în care vat ămă drepturile particularilor.
Atât prin Legea din 1912 cât și prin Legea din 1925, instanțele aveau
căderea „să aprecieze legalitatea unui act și să-l înlăture, dacă e ilegal”1.
În perioada comunistă, excepția de nelegalitate, în baza prevederilor
art. 1047 și 1653 din Codul civil din 1864 , a constituit singura posibilitate de
apărare împotriva unui act nelegal al organului administrației de stat. Astfel, în
forma consacrată, ele prevedeau la acea dată: „ Art. 1047. – Co-debitorul solidar,
în contra c ărui creditorul a intentat ac țiune, poate opune toate excep țiunile cari îi
sunt personale, precum și acelea cari sunt comune tu turor debitorilor. Debitorul
acționat nu poate opune acele excep țiuni cari sunt curat personale ale vreunui
din ceilalți co-debitori ”2, respectiv „ Art. 1653. – Fidejusiunea nu poate exista decât
pentru o obliga ție validă. Cu toate acestea, se poate face cineva fidejusorele unei
obligațiuni ce poate fi anulat ă în virtutea unei excep țiuni personale debitorului,
cum de pild ă în cazul de minoritate ”3. Remarcăm concluzia logică reținută de un
autor cu referire la perioada mai sus redată, potrivit căruia „ constatarea pe cale
de excepție a nelegalității unui act administrativ, fiind făcut ă prin conside-
rentele hotărârii, nu se bucura de autoritate de lucru judecat, problema putând
fi pusă în discuție cu ocazia un ui proces ulteri or între acelea și părți”4. Această
concluzie are ca și fundament faptul că asupra excep ției de nelegalitate,
instanța se putea pronun ța așa cum o f ăcea pentru toate celelalte mijloace
de apărare folosite, doar în considerentele hot ărârii. Ulterior, odată cu
adoptarea Legii nr. 1/1967 privind judecarea de către t r i b u n a l e a c e r e r i l o r
celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilega le5, excepția de
nelegalitate continua să aibă același temei juridic (art. 1047 și art. 1653 Cod
civil), dar se confer ă și o altă posibilitate de ap ărare împotriva actelor
nelegale ale organelor administra ției de stat .
Afirmarea ideilor generoase ale respectării drepturilor omului și cetățea-
nului a făcut ca ideologia acest e i m i ș c ă r i s ă c a u t e o c a l e d e a p u t e a s t o p a

1 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, op. cit ., vol. I, 1934, p. 223.
2 Text extras din Codul civil din 1924 – Codul civil al României .
3 Text extras din Codul civil din 1924 – Codul civil al României .
4 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ , op. cit ., 2008, p. 287.
5 Publicată în B. Of. n r. 67 din 26 iulie 1967.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 103
arbitrariul în activitatea autorităților în raport cu cetățeanu l. Soluția găsită în
România, în anul 1990 prin Legea nr. 29 (lege prin care a fost abrogată Legea
nr. 1/19671) a f o s t i n s t i t u i r e a u n e i p o s i b i l i t ă ț i p e n t r u p a r t i c u l a r d e a a cționa
statul în judecată în scopul de a fi anulat un act vătămător, d e a-i fi recunoscut
dreptul pretins și reparată paguba ce i-a fost cauzată. Privind la nivel general,
treptat, în timp, această posibilitate s-a transformat într-un drept fundamental
înscris în majoritatea constitu țiilor, p r e c u m ș i î n convențiile și pactele
internaționale cu privire la drepturile omului.
La o primă abordare a textelor legale în materie, respectiv pri n Legea nr.
29/1990, legiuitorul nu a în țeles să trateze aspectele privind solu ționarea
nelegalit ății unui act administrativ pe cale de excep ție, aceasta punându-se
în discuție doar pe calea unor ac țiuni directe așa cum rezultă din prevederile
art. 1 ale actului normativ mai sus menționat, în prezent abrog at. De asemenea,
prevederile acestui act normativ fac referire doar la „ drepturile sale recu-
noscute de lege ” așa după cum se menționa de altfel și în Constituția României
din anul 1991. Deși Legea nr. 29/1990 nu a cuprins reglementări referitoare la
excepția de nelegalitate, acest aspect nu a împiedicat instanțe le de judecată să
se pronunțe asupra acesteia. Spre exemplu, o decizie a Instanțe i Supreme a fost
motivată prin faptul ca „ excepția de nelegalitate a ac tului administrativ repre-
zintă un mijloc de ap ărare căruia nu-i sunt aplicabile condi țiile prevăzute de
Legea nr. 29/1990, în ceea ce prive ște procedura prealabil ă, termenele… ”2.
Noile valențe pe care le-a dobândit contenciosul administrativ ca urmare a
abrogării Legii nr. 29/1990 prin Legea nr. 554/2004 – art. 4, a u pus însă în
discuție reglementarea excep ției de nelegalitate3.

1 Si care, la rândul ei a fost abrogată prin Legea nr. 544/2004.
2 Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, Contencios Administrativ, 2004.
3 „1) Legalitatea unui act administrativ unilater al cu caracter individual, indiferent de
data emiterii acestuia, poate fi cercetat ă oricând în cadrul unui proces, pe cale de excep ție, din
oficiu sau la cererea p ărții interesate. În acest caz, instan ța, constatând c ă de actul administrativ
depinde solu ționarea litigiului pe fond, sesizeaz ă, prin încheiere motivat ă, instanța de contencios
administrativ competent ă și suspend ă cauza; încheierea de sesizare a instan ței de contencios
administrativ nu este supus ă niciunei c ăi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de
sesizare poate fi atacat ă odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care
instanța în fața căreia s-a ridicat excep ția de nelegalitate este instan ța de contencios
administrativ competent ă să o soluționeze și nici atunci când excep ția de nelegalitate a fost
invocată în cauze penale. [la data 25-nov-2010 art. 4, alin. (1) din capitolul I modificat de art. VII
din Legea nr. 202/2010] 2) Instan ța de contencios administrativ se pronun ță, după procedura
de urgență, în ședință publică, cu citarea p ărților și a emitentului. În cazul în care excep ția de
nelegalitate vizeaz ă un act administrativ unilateral emis anterior intr ării în vigoare a prezentei
legi, cauzele de nelegalitate urmeaz ă a fi analizate prin raportare la dispozi țiile legale în vigoare
la momentul emiterii actului administrativ. [la data 02-aug-2007 art. 4, alin. (2) din capitolul I

104 | Camelia Daciana Stoian
În contextul prevederilor acestui act normativ, doctrina face referire atât
la drepturi cât și la interese legitime1. De data aceasta însă, referirea are la
bază și Constituția revizuită în anul 2003, unde la art. 52 se vorbește atât de
drepturi cât și de interese legitime.
Într-o lucrare consacrată comentării legii2 se subliniază faptul că: „Astfel
înțeleasă, instituția contenciosului administrativ a reprezentat și reprezint ă o
garanție juridică a cetățeanului în fa ța abuzurilor autorit ăților publice, un senzor
foarte important al democra ției”.
Întrucât prezenta lucrare se impune a fi realizată prin prisma doctrinei,
ceea ce presupune „ o sumă de învățături” ori „ instrucțiuni”, principii de înv ăță-
tură sau poziții, ne raportăm acum la o monografie de referință a regretatului
profesor Tudor Drăganu3, unde s-a arătat că: „ excepția de nelegalitate repre-
zintă un mijloc de ap ărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere
pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din
părți, amenin țată să i se aplice un asemenea act ilegal, se ap ără invocând acest
viciu și cere ca actul s ă nu fie luat în considerare la solu ționarea spe ței”. S-a mai
spus că acestei excep ții trebuie s ă i se dea accep țiunea prev ăzută de art. 1047 și
1653 din Codul civil, potrivit c ărora prin excepție se desemneaz ă toate
posibilitățile de apărare ale pârâtului.
În aceeași lucrare s-a mai relevat că: „Pentru exercitarea excep ției de nele-
galitate este, de asemenea, indiferent ă calitatea pe care o are în proces partea
care o ridic ă. Acest mijloc de ap ărare poate fi tot atât de bine utilizat de pârât
pentru a combate temeiurile ac țiunii reclamantului, ca și de reclamant pentru a
combate excep țiile ridicate de pârât. Aceasta, pentru c ă pârâtul care ridic ă
excepția devine în privin ța ei reclamant, iar reclamantul trece în pozi ția de apă-
rare pentru a combate sus ținerile pârâtului”4. Mai mult, excepția de nelegalitate
p o a t e f i i n v o c a t ă ș i d e i n s t a n ț ă d i n o f i c i u , s a u d e c ă t r e p r o c u ror, atunci când

modificat de art. I, punctul 5 din Legea nr. 262/2007] 3) Solu ția instan ței de contencios
administrativ este supus ă recursului, care se declar ă în termen de 5 zile de la comunicare și se
judecă de urgen ță și cu precădere. (la data 02-aug-2007 art. 4, alin. (2) din capitolul I modificat
de art. I, punctul 5 din Legea nr. 262/2007[ 4) Solu ția instanței de contencios administrativ este
supusă recursului, care se declar ă în 48 de ore de la pronun țare ori de la comunicare și se judecă
în 3 zile de la înregistrare, cu citarea p ărților prin publicitate. 5) În cazul în care instan ța de
contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instan ța în fața căreia s-a ridicat
excepția va solu ționa cauza, f ără a ține seama de actul a c ărui nelegalitate a fost constatat ă”.
1 Verginia Vedinaș, Drept administrativ, op. cit. , ed. a VII-a, p. 178.
2 Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ – genez ă și explicații,
Ed. Roata, București, 2004, p. 25.
3 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ , op. cit . p. 137.
4 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ , op. cit., p.137.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 105
actul ilegal profită părții din proces și aceasta nu are intere s să provoace
anularea sau constatarea ilegali tății actului în cauză, fiind i mprescriptibilă sub
rezerva prescripției acțiunii în fond pe care o însoțește.
În completarea acestei idei, un alt autor1, arata ca: „admiterea acesteia (a
excepției de nelegalitate) de c ătre instan ța de contencios administrativ are rolul
de a crea un precedent judiciar care, se în țelege, va fi invocat și în alte dosare și
este de presupus c ă, după conturarea unei practici constante de admitere a
excepției, actul administrativ în cauz ă intră în desuetudine, ceea ce va obliga
autoritatea administrativ ă să îl retracteze”.
Legea nr. 262/2007 privind modifi carea unor dispoziții ale Legi i nr. 554/2004,
conține și reglementări privind art. 4, alin. (1) – (3)2, prin art. I pct. 5 al ei.
După cum se observă, dispozițiile legii contenciosului administ rativ referi-
toare la excepția de nelegalitate au suferit modificări și comp letări importante.
În urma acestor modificări, care au fost, între timp și unele a brogate,
legalitatea unui act ad ministrativ unilateral, cu caracter individual, indiferent
de data emiterii acestuia, putea fi cercetat ă oricând în cadrul unui proces pe cale
de excepție, din oficiu sau la cererea p ărții interesate. Rezultă astfel că excepția
de nelegalitate, ca și acțiunea direct ă, reprezint ă una din modalit ățile
prin care instan țele de contencios administra tiv pot cerceta legalitatea
unui act administrativ. În acest caz, instanța, constatând că soluționarea liti-
giului pe fond depinde de respectivul act administrativ, sesize ază prin încheiere
motivată instanța de contencios administrativ competența și sus pendă cauza.
Cu alte cuvinte, excep ția de nelegalitate, raportat l a l i t i g i u l î n c a r e e s t e

1 A n t o n i e I o r g o v a n , Noua lege a contenciosului administrativ – Geneză și explicații, Ed.
Roata, Bucureș ti, 2004, p. 302.
2 „(1) Legalitatea unui act admi nistrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de
data emiterii acestuia, poate fi cercetat ă oricând în cadrul unui proces, pe cale de excep ție, din
oficiu sau la cererea p ărții interesate. În acest caz, instan ța, constatând c ă de actul administrativ
depinde solu ționarea litigiului pe fond, sesizeaz ă, prin încheiere motivat ă, instanța de contencios
administrativ competent ă și suspend ă cauza. Încheierea de sesizare a instan ței de contencios
administrativ nu este supus ă niciunei c ăi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de
sesizare poate fi atacat ă odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care
instanța în fața căreia s-a ridicat excep ția de nelegalitate este instan ța de contencios adminis-
trativ competent ă să o soluționeze. (2) Instan ța de contencios administrativ se pronun ță, după
procedura de urgen ță, în ședință publică, cu citarea p ărților și a emitentului. În cazul în care
excepția de nelegalitate vizeaz ă un act administrativ unilateral emis anterior intr ării în vigoare
a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmeaz ă a fi analizate prin raportare la dispozi țiile
legale în vigoare la momentul emit erii actului administrativ. (3) Solu ția instanței de contencios
administrativ este supus ă recursului, care se declar ă în termen de 5 zile de la comunicare și se
judecă de urgen ță și cu precădere”.

106 | Camelia Daciana Stoian
invocată, are din nou eviden țiat caracterul tradi țional, și anume acela de
mijloc de ap ărare. În cadrul litigiului nou, excep ția de nelegalitate dobân-
dește calitatea unei noi modalit ăți de verificare a legalit ății unui act
administrativ, modalitate caracterizat ă prin reguli procesuale proprii.
Modificările ultimilei interven ții prin Legea nr. 76/2012 i-au afectat
identitatea.

Secțiunea a II-a. Interpretarea normelor juridice în procesul
emiterii actelor administrative legale

1. Considera ții generale privind interpretarea dreptului

Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ este cea care apre-
ciază, prima, conformitatea actul ui administrativ cu normele ju ridice. În pre-
zența unei norme incoerente sau care poate fi interpretată dife rit, precum și în
situația când are de-a face cu concepte nedeterminate, autorita tea publică
e m i t e n t ă a a c t u l u i e s t e p u s ă î n t r – o s i t u a ț i e d i f i c i l ă , a c e e a d e a r i s c a a n u l a r e a
actului și plata unor despăgubiri în urma interpretării cu bună -credință date
normei legale. Aceasta deoarece instanța de judecată sau autori tatea de control
ar putea opta pentru o altă interpretare.
Pe de altă parte, Legea nr. 24/2000 prevede că intervențiile le gislative
pentru clarificarea sensului uno r norme legale se realizează pr intr-un act nor-
mativ interpretativ de același nivel cu actul vizat, prin dispo ziții interpretative
cuprinse într-un nou act normati v sau prin modificarea dispoziț iei al cărei sens
trebuie clarificat.
C e s e î n t â m p l ă î n s ă î n t r e m o m e n t u l î n c a r e a c t u l t r e b u i e i n t e r p retat de
către alte autorități publice și momentul emiterii actului inte rpretativ de către
autoritatea competentă? Sunt valabile interpretările date de au toritățile care
emit acte administrative cu respectarea actului în cauză?
Răspunsul este evident pozitiv și are la bază cerința eficiențe i și eficacității
activității administrative. Legea nr. 24/2000 vine să confirme și ea această
soluție, stipulând că „ interpretarea legal ă intervenit ă poate confirma sau, dup ă
caz, infirma ori modifica interpret ările judiciare, arbitr ale sau administrative,
adoptate pân ă la acea dat ă, cu respectarea drepturilor câ știgate ”1. Interpretarea

1 Art. 69 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legis lativă, republicată în M.
Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 107
c u b u n ă – c r e d i n ț ă a u n e i n o r m e l e g a l e s a u d e n i v e l i n f e r i o r t r e b uie luată în
considerare de instanța de judeca tă sesizată cu judecarea unei acțiuni având ca
obiect o astfel de interpretare, judecătorul urmând a confirma sau infirma
interpretarea, însă numai cu efe cte pentru viitor, prin urmare respectând
drepturile câștigate.
C â t d e s p r e p e r s o a n e l e f i z i c e s a u j u r i d i c e ț i n u t e s ă a p l i c e a c t e le adminis-
trative, deoarece ele nu sunt enumerate de Legea nr. 24/2000 pr intre entitățile
ce pot face interpretarea legii, interpretarea lor nu este vala bilă decât dacă este
confirmată, în scris (sau verbal dacă se poate dovedi acest luc ru) de către o
autoritate publică din domeniul acoperit de actul respectiv sau chi ar de au to-
ritatea emitentă.

2. Concept și tipuri de acte administrative

 Noțiunea de act administrativ unil ateral cu caracter individual;
 Aspecte de drept comparat privind actul administrativ;
 Acte administrative asimilate;
 Abordări teoretice referitoare la situa ția actului cu caracter normativ;
Jurisprudența Instanței Supreme este constantă în sensul că pot fi cenzu-
rate, pe calea excepției de nelegalitate actele administrative unilaterale f ără
a distinge dup ă cum acestea au caracter normativ sau individual . În forma
inițială a Legii contenciosului administrativ, legiuitorul nu a distins între actele
administrative cu caracter individual și actele normative cu ca racter normativ.
Această diferențiere a fost disp usă prin prevederile Legii nr. 262/2007 unde se
limitează pentru prima dată, în mod expres, posibilitatea invoc ării excep ției
de nelegalitate doar la actele unilaterale cu caracter individual . Cu toate
acestea, prin decizii precum 3750/2007
1 sau 4557/20072, ÎCCJ ulterior modifi-
cării art. 4, a soluționat pe fond excepții de nelegalitate cu privire la actele
unilaterale cu caracter normativ, apreciind ca excepția poate fi invocat ă și cu
privire la aceste acte.
Astfel, Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contenc ios adminis-
trativ și fiscal, prin Decizia nr. 2884/20093, a constat c ă susținerea instan ței
de fond privind inadmisibilitatea atac ării pe calea excep ției de nelegalitate
a actelor administrative cu caracte r normativ nu are suport legal , ambele

1 Decizia nr. 376/2007 nepublicată.
2 Decizia nr. 4557/2007 nepublicată.
3 Decizia nr. 2884/2009 nepublicată.

108 | Camelia Daciana Stoian
categorii de acte administrative , individuale sau normative apa rținând sferei
largi a actelor administrative u nilaterale, sens în care sunt ș i dispozițiile art. 2
alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007.
D i n i n t e r p r e t a r e a p r e v e d e r i l o r a r t . 4 d i n L e g e a c o n t e n c i o s u l u i a d m i n i s –
t r a t i v n u s e p o a t e s u s ț i n e c ă l e g i u i t o r u l a a v u t î n v e d e r e p o s i bilitatea atacării
conform proceduri i reglementate de acest text, exclusiv a actel or adminis-
trative individuale, dispozițiile alin. (2) nemaif ăcând distinc ție înăuntrul
categoriei actelor admin istrative unilaterale . Astfel, potrivit art. 4 alin. (2)
din Legea nr. 554/2004, excepția d e n e l e g a l i t a t e p o a t e f i i n v o c ată și pentru
actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vi goare a legii,
cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la prevederile
legale în vigoare la momentul emiterii actelor administrative. Curtea a avut în
vedere și prevederile art. 11 alin. (4) din același act normati v, potrivit cărora
actele administrative cu caracter normativ care se consideră ne l e g a l e p o t f i
a t a c a t e o r i c â n d , p r e c u m ș i d i s p o z i ț i i l e a r t . 2 a l i n . ( 2 ) d i n L e gea nr. 262/2007
pentru modificarea și completarea Legii nr. 554/2004, conform c ărora preve-
derile referitoare la excepția de nelegalitate se aplică și cau zelor aflate pe rolul
instanțelor la data intrării în vigoare a legii, excepția putân d fi invocată și
pentru actele administrative uni laterale emise anterior intrări i în vigoare a
Legii nr. 554/2004.
Literatura de specialitate este bogată în definiții ale actului administrativ1.
În ceea ce ne privește, actul administrativ poate fi definit ca manifestarea
unilateral ă și expresă de voință a autorit ăților publice, realizat ă în scopul
de a produce efecte juridice , în temeiul puterii publice .
Așadar, rezultă din această definiție, că:
● actul administrativ este o manifestare unilateral ă de voință.
P r i n a c e a s t ă c a r a c t e r i s t i c ă , e l s e d e o s e b e ș t e d e a c t e l e c o n t r a c tuale ale
administrației, fie ele guvernate de regimul juridic de drept p ublic sau de regi-
mul juridic privat;
● actul administrativ concretizează voința autorității publice c a subiect de
drept special, învestit cu putere public ă, și, în consecință, pr oduce efecte juridice
care vor fi guvernate de regimul juridic de drept public ;
● actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care
intră sub incidența sa.

1 A s e v e d e a V e r g i n i a V e d i n a ș , Drept administrativ, op. cit ., ed. a IX-a, p. 95-96; Dana
Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit. , ed. a III-a, vol. II, p. 14-20; Rodica Narcisa Petrescu,
Drept administrativ, op. cit., 2009, p. 304-307.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 109
Din perspectiva conținutului lor, actele administrative pot fi:
a) Acte administrative normative
Actul administrativ normativ cuprinde reglementări de principiu , for-
mulate în abstract, și sunt dest inate unui număr nedeterminat d e persoane.
Sunt astfel de acte, spre exemplu, o hotărâre a Guvernului prin care se sta-
b i l e s c n o r m e d e p u n e r e î n v i g o a r e a u n e i l e g i1, ordinul unui ministru de sta-
bilire a normelor metodologice de depunere a formularelor tipiz ate în vederea
calculării impozitului2, o hotărâre a unui consiliu local de stabilire a taxelor
locale3 etc.
A c t e l e n o r m a t i v e p o t conține norme juridice imperative ( c a r e i m p u n o
anumită activitate), prohibitive (care interzic o anumită activitate) sau per-
misive (care oferă posibilitatea de a realiza o anumită activitate4.

b) Acte administrative individuale
Actul administrativ individual este manifestarea de voință care produce
efecte juridice cu privire la persoane determinate , sau, într-o formulă mai
explicită, care „creează, modific ă sau desfiin țează drepturi și obligații în
beneficiul sau sarcina unor pe rsoane dinainte determinate”5. Actul
a d m i n i s t r a t i v e s t e d e f i n i t d e a r t . 2 a l i n . ( 1 ) l i t e r a c ) d i n L e gea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 ca fiind o manifestare unilaterală d e voință a unei

1 Exempli gratia , HG nr. 88/2013 pentru aprobarea Normelor metodolologice de
aplicare a OUG nr. 9/2013 privind timbrul de mediu pentru autov ehicule, publicată în M. Of.
nr. 137 din 14 martie 2013; HG nr. 925/ 2006 pentru aprobarea N ormelor de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziți e publică din OUG nr. 34/2006
privind atribuirea a contractelor de achiziție publică, publica tă în M. Of. nr. 625 din 20 iulie
2006; HG nr. 44/2004 pentru aprobarea Normelor metodolologice d e aplicare a Legii
nr. 571/2003 privind Codul fiscal , publicată în M. Of. nr. 112 din 06 februarie 2004.
2 Exempli grazia , Ordinul nr. 262/19 februarie 2007 al Ministrului finanțelor p ublice
pentru aprobarea formularelor de înregistrare fiscală, publicat în M. Of. nr. 175 din13 martie
2007.
3 Exempli gratia , Hotărârea Consiliul Local al municipiului Pitești nr. 192 din 26 mai
2011 privind stabilirea impozitelor și taxelor locale pentru an ul fiscal 2012, publicată pe
http://www.primăriapitesti.ro/por tal/arges/pitesti/portal.nsf/0
4 A s t f e l , s u n t n o r m e i m p e r a t i v e d i s p o z i ț i i l e a r t . 7 2 d i n L e g e a n r. 215/2001, conform
cărora, în cazurile enumerate de textul legal, prefectul ia act de încetarea mandatului prima-
rului. Ca norme prohibitive exemplificăm art. 84 alin. (2) din aceeași lege, care instituie
interdicția pentru secretarul orașului sau comunei de a fi soț, soție sau rudă de gradul întâi cu
p r i m a r u l s a u c u v i c e p r i m a r u l . Î n f i n e , n o r m e p e r m i s i v e c u p r i n d e art. 57 alin. (1) din Legea
nr. 215/2001, care prevede posibilitatea Guvernului de a dizolv a consiliul local în anumite
condiții.
5 T. Drăganu, Introducere……., op. cit. , p. 145.

110 | Camelia Daciana Stoian
autorități publice, cu caracter individual sau normativ , în scopul de a da
naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații, în regi m de putere publică,
în vederea executării ori a organizării executării legii1.

 Actul administrativ jurisdic țional, trăsături generale, posibilitatea
de a face obiect al excep ției de nelegalitate
Actul administrativ-jurisdic țional este definit în doctrină2 ca acel act
juridic pronunțat (adoptat) de u n organ cu atribuții jurisdicți onale ce funcțio-
nează în cadrul unei autorități a administrației publice, în ve derea soluționării,
cu putere de adevăr și după o an umită procedură, unui conflict juridic intrat în
competența sa. Avem de a face astfel, cu o specie de act admini strativ, care este
una din problemele puse în doctri nă după adoptarea Constituției României din
1991 a fost aceea dacă mai există sau nu jurisdicții administra tive3.
Punerea unei asemenea probleme a fost apreciată ca nejustificat ă4, pe con-
siderentul că text ul constituțional5, care prevede că justiția se realizeaz ă de
Înalta Curte de Casa ție și Justiție și de celelalte instan țe stabilite de lege n u
exclude existența unor organe cu atribuții administrativ jurisd icționale, care
nici nu puteau fi reglementate în capitolul VI al titlului III, deoarece acest
capitol reglementează doar „ autoritatea judec ătorească”.
Problema a fost însă tranșată prin Legea nr. 429/2003 care a in clus în
conținutul art. 21 o prevedere conform căreia „ jurisdicțiile speciale sunt facul-
tative și gratuite ”6. Există consacrată în Constituție și o autoritate public ă î n
competența căreia intră atribuții jurisdicționale , este vorba d espre Consiliul
Superior al Magistraturii care „ îndeplinește rolul de instan ță de judecat ă, prin
secțiile sale, în domeniul r ăspunderii disciplinare a judec ătorilor și a procurorilor
potrivit procedurii stabilit ă prin legea sa organic ă”7.

1 E x e m p l u , h o t ă r â r i l e G u v e r n u l u i p r i n c a r e s e n u m e s c î n f u n c ț i e prefecții sunt acte
administrative cu caracter individual.
2 Ioan Alexandru, Tratat de administra ție publică, Ed. Universul Juridic, 2008, p. 705.
3 V a s i l e P ă t u l e a , Reflecții în legătură cu căile procedurale de rezolvare a contesta țiilor
împotriva m ăsurilor dispuse de organele de control financiar de stat, în Revista Dreptul
nr. 7/1992, p. 46; Vasile Pătulea, Dificultăți în interpretarea prevederilor legale referitoare la
atacarea în justi ție a actelor administrative, în Revista Dreptul nr. 8/1995, p. 23-30; Vasile
Pătulea, Competen ța de soluționare a reclama țiilor împotriva actelor administrative întocmite
de organele Ministerului Finan țelor, altele decât cele fiscale , î n R e v i s t a D r e p t u l n r . 1 / 1 9 9 8 ,
p. 42-44; Vasile Pătulea, Discuție în legătură cu căile de atac împotriva actelor administra ției
jurisdicționale, în Revista Dreptul nr. 2/1998, p. 34-36.
4 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , op. cit., vol. II, 2005, p. 500-501.
5 Este vorba despre art. 125 di n Constituția României.
6 Avem în vedere actualul art. 21 alin. (4) din Constituția Româ niei.
7 Atribuție conferită prin art. 134 alin. (2) din Constituția Ro mâniei.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 111
Principala formă de activitate a organelor administrației publi ce, este actul
administrativ, care constă într-o manifestare unilaterală și expresă de voință de
a da naștere, a modifica și a stinge drepturi și obligații, în realizarea puterii
publice, sub controlul principial de legalitate al instanțelor judecătorești.
A c t u l a d m i n i s t r a t i v e s t e f o r m a c e a m a i i m p o r t a n t ă , c u s e m n i f i c a ție juri-
dică, prin care organele administrației publice își realizează competența. Acest
lucru este determinat de forța efectelor juridice pe care actul administrativ le
produce și nu de ponderea pe care o ocupă în cadrul celorlalte forme existente:
operațiuni tehnico-administrative, operațiuni de realizare a se rviciilor publice
și operațiuni te hnico-productive1.
Legea nr. 554/2004 definește în prezent actul administrativ-jur isdicțional
ca fiind actul emis de o autoritate administrativă învestită, p rin lege organică,
cu atribuții de jurisdicție administrativă specială. Se observă o l i m i t a r e , o
restrângere față de forma inițială a acestui articol în textul de dinainte al legii,
restrângerea operând asupra sfer ei jurisdicțiilo r administrativ e speciale. Într-o
lucrare consacrată noii legi a con tenciosului administrativ, se enumeră con-
dițiile necesare a fi întrunite într-un mod cumulativ pentru a ne afla în prezența
unui act administrativ-jurisdicțional, și anume2:
– actul să fie emis de către o autoritate administrativă, de un organ al admi-
nistrației publice centrale sau locale;
– autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuții de solu ționare a
conflictelor, deci să fie un orga n administrativ-jurisdicțional ;
– conflictul să se soluționeze în baza principiului contradicto rialității;
– părților să le fie recunoscut dreptul de a fi reprezentate sa u asistate de un
avocat.
P e n t r u a a f l a î n s ă d a c ă actul administrativ-jurisdic țional poate fi sau
nu obiect al unei excep ții de nelegalitate , considerăm că această întrebare
are un răspuns pertinent doar urmare a unei analize amănunțite, a cărei bază
se identifică în efectele pe car e le produce actul administrati v-jurisdicțional.
Anume, acesta din urmă dă naștere unor raporturi juridice care au un
caracter de constatare a unor drepturi, nu un caracter translativ, creator
de drepturi a șa cum au actele administrative unilaterale cu caracter
individual. C u t o a t e a c e s t e a î n s ă , i m p l i c a ț i i n e b ă n u i t e , c o n s e c i n ț e u l t e r i o are

1 Ca regulă, administrația public ă își concretizează activitatea prin diferite operațiuni și
fapte materiale, administrative, și nu prin acte juridice (Anto nie Iorgovan, Tratat de drept
administrativ, op. cit., ed. a IV-a, vol. II, p. 29).
2 A n t o n i e I o r g o v a n , Liliana Vișan, Alexandru Sorin Ciobanu, Diana Pasăre, op. cit.
p. 158-165.

112 | Camelia Daciana Stoian
nefaste în cadrul unui litigiu poate avea și un act administrat iv-jurisdicțional cu
o fundamentare nelegală.
D i n p u n c t u l d e v e d e r e a l f a p t u l u i c a a c t e l e a d m i n i s t r a t i v – j u r i sdicționale
sunt irevocabile, considerăm ca nici acest aspect nu le înl ătură posibi-
litatea de a se încadra în categoria actelor ce pot constitui obiect al
excepției de nelegalitate, atâta timp cât în cadrul litigiului, instan ța cel
mult nu ține seama de actul nelegal, deci nu se pune problema revoc ării
lui. De altfel, art. 1 alin. (6) al Legii contenciosului administr ativ, cu referire la
actele administrative individuale cu caracter unilateral, preve d e c ă : „ Auto-
ritatea public ă emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate s ă
solicite instan ței anularea acestuia, în situa ția în care actul nu mai poate fi
revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul
admiterii ac țiunii, instan ța se pronun ță, dacă a fost sesizat ă prin cererea de
chemare în judecat ă, și asupra validit ății actelor juridice încheiate în baza actului
administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acestea.
Acțiunea poate fi introdus ă în termen de un an de la data emiterii actului ”.
Reglementarea dată de Legea nr. 554/2004 actului administrativ j u r i s –
d i c ț i o n a l e s t e a p r e c i a t ă a c o n s t i t u i o „ r e v o l u ț i e , o s c h i m b a r e d e o p t i c ă , d e
filozofie, în ceea ce privește l ocul și rolul jurisdicțiilor ad ministrative”1.

 Actul administrativ jurisdic țional și hotărârea judec ătorească
Deosebirile dintre cele două cate gorii de acte avansează din st art ideea
imposibilității de pliere pe caracteristicile unui act administ rativ individual cu
caracter unilateral, a hotărârii judecătorești, atâta timp cât aceasta este pro-
nunțată de o instanță judecătorească, adică o autoritate din sf era puterii jude-
cătorești a statului. Cea de a doua deosebire constă în faptul că hotărârile
judecătorești irevocabile se bucu ră de autoritate de lucru jude cat, pe când
actele administrative jurisdicți onale nu, ci doar de o stabilit ate mai mare decât
a celorlalte acte administrative, care le exceptează de la revo care2.
Titlul executoriu e s t e a c t u l î n t o c m i t , p o t r i v i t l e g i i , d e o r g a n e l e c o m –
petente, care servește la pornirea executării silite și la real izarea, pe această
cale, a drepturilor recunoscute prin respectivul act, potrivit regulii că nicio
urmărire asupra bunurilor mobile sau imobile nu poate avea loc decât în
v i r t u t e a u n u i t i t l u e x e c u t o r i u s a u a u n e i h o t ă r â r i d a t e c u e x e c uție provizorie.
Pot constitui titluri executoriu: 1) hotărârile judecătorești; 2) actele autentice;
3) cambiile; 4) biletele la ordi n; 5) cecurile; 6) procesul-ver bal de constatare a

1 A. Iorgovan, L. Vișan, A.S. Ciobanu, D.J. Pasăre, op. cit. , p. 158.
2 Verginia Vedinaș, Drept administrativ, op. cit., ed. a IX-a, p. 125.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 113
contravenției; 7) contractul de v â n z a r e – c u m p ă r a r e , p r e s t ă r i s ervicii sau
e x e c u t a r e a d e l u c r ă r i c u p l a t a p r e ț u l u i î n r a t e ; 8 ) c o n t r a c t u l de închiriere a
locuințelor din fondul locativ de stat etc.1
În doctrina de specialitate s-a p ropus ca și hotărârile organe lor cu acti-
vitate administrativ jurisdicțională să fie înscrise în categor ia titlurilor exe-
cutorii, precum și alte înscrisu ri considerate d e lege ca fiind titluri executorii2.

 Paralelism între actul administrat iv unilateral cu caracter indi-
vidual și actul administrativ-jurisdic țional
Aceste categorii de acte emană de la autorități ale administraț iei publice,
de la serviciile publice administrative, însă cu toate acestea se deosebesc din
p u n c t u l d e v e d e r e a l m o d u l u i î n c a r e p o t f i a d o p t a t e , a l p r o c e d urii de
emitere/adoptare, al raporturilo r juridice pe care le determină s a u a l p o s i b i –
lității lor de revocare.
Actul administrativ individual fa ce parte din categoria actelor
administrative tipice, alături de cel cu caracter normativ, p e c â n d actele
administrativ-jurisdic ționale au doar un caracter individual.
Actul administrativ unilateral cu ca racter individual, poate fi emis
din oficiu s a u la cerere, p e c â n d cele administrativ-jurisdic ționale pot fi
emise doar la cererea p ărții sau la sesizarea organului competent . Din punct de
vedere al procedurii, în cazul a ctelor administrativ-jurisdicți onale, identificăm
o procedură specială prevăzută de lege, î n t i m p c e î n c a z u l a c t e l o r a d m i n i s –
trative individuale, procedu ra are un caracter general.
Actele administrative cu caracter in dividual se pot revoca de organul
care le-a emis , pe când cele administrativ-jurisdic ționale sunt irevocabile.

3. Condi țiile de legalitate a actului administrativ unilateral cu
caracter individual

Condițiile de legalitate a actului administrativ unilateral cu caracter indivi-
dual se suprapun caracteristicil or oricărui act administrativ, presupun o
cumulare a elementelor esențiale și a condițiilor de valabilita te care le diferen-
țiază de alte categorii de acte juridice. Un act juridic este a dministrativ fie
atunci când din analiza aspectel o r d e f o n d r e z u l t ă a c e s t e t r ă s ă turi, fie atunci
când actul este calificat ca a tare prin normele juridice.

1 Mircea Duțu, Dicționar de drept privat, ed. a II-a, Ed. Mandam, București, 2002, p. 743.
2 Oliviu Puie, Executarea hot ărârilor judec ătorești în contenciosul administrativ, Ed. C.H.
Beck, București, 2007, p. 20.

114 | Camelia Daciana Stoian
Îndeplinind condițiile de valabilitate stabilite de lege și res pectând cele-
lalte condiții specifice, actele administrative au un caracter unilateral, legal,
obligatoriu, executoriu și actual.
Caracterul unilateral este carac teristica definitorie a manifest ării de
voință conținută de actele administrative ș i r e d a î n f a p t e m i t e r e a a c e s t u i a
fără participarea sau consimțămân tul celor cărora le este desti nat sau în sar-
cina cărora dau naștere la drepturi sau obligații1. Emiterea actelor adminis-
trative în temeiul și în scopul realizării puterii de stat rele vă o caracteristică
specifică tuturor actelor de put ere, în categoria cărora intră și actele adminis-
trative, alături de actele puterii legislative și ale parchetul ui sau altele de acest
fel, dar în cazul actelor administrative, manifestarea unilater ală de voință are
loc în cadrul activit ății executive, de organizare a execut ării legii și de
executare în concret a acesteia, proven ind, de obicei, de la un organ al
administra ției publice locale sau centrale . Atunci când un act administrativ
este emis de către un organ de stat, și creează obligații în sa rcina altor subiecte,
autorități publice, persoane juridice sau persoane fizice, cara cterul unilateral al
acestor acte este cât se poate de clar, ceea ce explică și posi bilitatea revocării
nelimitate a actelor de drept administrativ, chiar de către aut oritatea care le-a
emis2.
Se impun însă unele precizări referitoare la cazurile în care a ceste acte au
fost emise și cel în care ele se pun în concret în aplicare sub aspectul caracte-
rului unilateral. De exemplu, actul administrativ este unilater al chiar dacă a fost
emis în comun de mai multe organe administrative, fără a se put ea considera că
suntem în prezența unui contract intervenit între organele emit e n t e t o t a ș a
cum caracterul unilateral se menține chiar dacă actul administr ativ constituie el
însuși o condiție prealabilă înch eierii unui act civil sau dacă , dimpotrivă, rezultă
î n u r m a î n c he i e r i i u n u i a s e m e n e a a c t c o n t r a c t u a l p r e cu m , d e e x e mplu, dispo-
ziția de repartizare la locul de mu n că a ab sol ve n tul ui , în să du pă încheierea și
executarea contractului de școlarizare.
Efectele juridice ale actelor a dministrative sunt așadar rezul tatul mani-
festării unilaterale de voință a organului public, singurul ele ment hotărâtor, și
implică și prezenta unor condiți i prealabile, concomitente sau ulterioare
adoptării actului, care asigură doar valabilitatea actului resp ectiv. În doctrină se
afirmă că, în ceea ce privește caracterul unilateral al actului , acesta determină,
c u u n e l e e x c e p ț i i , ș i c a r a c t e r u l r e v o c a b i l a l d e c i z i i l o r a d m i n i strative. Dacă în
dreptul civil majoritatea actelo r unilaterale sunt irevocabile, odată ce au

1 Ioan Santai, Drept administrativ și știința administra ției, vol. II, ediție parțial revizuită,
Ed. Risoprent, Cluj- Napoca, 2008, p. 62.
2 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., vol. II, p. 15.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 115
beneficiat de acceptarea părților, în dreptul administrativ act ele sunt, în prin-
cipiu, revocabile. Cara cterul unilateral al deciziilor administ rative, spre deose-
bire de caracterul unilateral al unor acte civile, nu face nece sară, în scopul
perfectării actului, existența consimțământului celeilalte părț i. Caracterul
unilateral al actelor administrative, dublat de caracterul revo cabil al acestora,
aseamănă și distinge această categorie de acte de hotărârile in stanței judecăto-
rești. Aceste hotărâri sunt unilaterale, fiind emise în temeiul autorității de stat,
dar prin adoptarea lor, instanța se dezinvestește de orice drep t de revenire sau
de retractare a soluției pronunțate.
Raportat la caracterul legal al actelor administrative , acesta rezultă din
obligativitatea emiterii lor pe baza și în conformitate cu acte l e n o r m a t i v e î n
vigoare. Fiind emise în mod unilateral, de regulă de către un o rgan al
a d m i n i s t r a ț i e i d e s t a t , d e c i p r o v e n i n d d e l a o a u t o r i t a t e ș i f i ind emise cu
r e s p e c t a r e a l e g i i , a c e s t e a c t e s e b u c u r ă d e prezumția de legalitate . Această
p r e z u m ț i e c a r e , d e ș i î n c e l e m a i m u l t e c a z u r i n u e s t e a b s o l u t ă1, ca și în cazul
actelor administrative jurisdicț ionale, este totuși o prezumție relativă puter-
nică2, care conferă caracter obligato riu și executoriu acestor acte, c h i a r d a c ă
p o a t e f i î n l ă t u r a t ă . S e p u n e î n d i s c u ț i e î n l i t e r a t u r a d e s p e c i alitate deosebirea
între caracterul autentic și cel veridic al actelor administrative. Veridicitatea
e s t e d e f i n i t ă c a f i i n d a c e a t r ă s ă t u r ă c o n f o r m c ă r e i a s e p r e z u m ă că actul
administrativ exprimă adevărul, având un conținut corespunzător realității
faptice și prevederilor legii. Autenticitatea este definită ca acea trăsătură
conform căreia se prezumă că actul provine de la însuși organul p e c a r e
înscrisul îl indică drept autor al său. Prezumția de legalitate a actelor
a d m i n i s t r a t i v e f a c e s ă n u m a i f i e n e c e s a r ă , a n t e r i o r p u n e r i i s a le în executare,
cercetarea legalității actului, așa cum se procedează în alte r amuri de drept. În
doctrina franceză, prezumția de legalitate este evocată prin si ntagma pre-
zumția de conformitate cu dreptul3.
Obligativitatea emiterii actului administrativ pe baza și în co nformitate cu
legea în vigoare și cu alte acte normative subordonate legii es te un rezultat al
subordonării actelor administrative, care au o forță juridică i nferioară com-
parativ cu actele juridice ce di spun de o forță superioară, de exemplu legea.

1 Situațiile în care prezumția de legalitate este absolută au ca racter excepțional, ele
î n s e m n â n d c ă p r e z u m ț i a n u p o a t e f i c o m b ă t u t ă , n u p o a t e f i p o s i b ilă cercetarea legalității
a c t e l o r c e b e n e f i c i a z ă d e e a ( D a n a A p o s t o l T o f a n , Drept administrativ, op. cit . , v o l . I I , e d . 3 ,
p. 48).
2 M i h a i O r o v e a n u , Tratat de drept administrativ, ed. a II-a revizuită și adăugită,
Ed. Carma, Bucur ești, 1998, p. 129.
3 Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif , 18eme ed., Precis, Da lloz, 2000, p. 107.

116 | Camelia Daciana Stoian
Analizând această caracteristică a actelor administrative se po ate afirma că
actele administrative nu pot modifica, suspenda sau lipsi de ef icacitate legea ori
un alt act cu o forță juridică superioară precum și că legea sa u un alt act juridic
superior poate m odifica, anula sau suspenda un act administrati v.
Actele administrative normative nu pot reglementa raporturi soc iale ce țin
în exclusivitate, fie în mod expres, fie în mod tacit, de compe tența puterii legis-
lative, fiind reglementate prin lege sau prin decrete prezidenț iale.
În cazul actelor administrative individuale, ele nu pot fi emis e dacă nu au la
bază un act normativ în vigoare în momentul emiterii lor.
Obligativitatea actelor administrative trebuie privită sub aspe ctul orga-
nului emitent al subiectelor de drept, care cad sub incidența a ctului și a orga-
nelor administrative ierarhic su perioare. Actele administrative sunt obligatorii
pentru organul emitent.
Actele administrative individuale trebuie s ă fie emise în conformitate
și cu respectarea dispozi țiilor din propriile acte administrativ normative
ale administra ției. Organul emitent nu este obligat să-și aplice propriul act
ilegal întrucât contravine princi piului legalității. Prin actul individual, organul
administrativ nu poate deroga de la prevederile propriului act normativ. Când
actul se adresează însuși organului emitent, respectarea preved erilor sale se
face atât în această calitate, c ât și ca subiect obligat să îl execute.
Actele administrative sunt obligatorii și pentru subiectele car e cad sub
incidența lor, subiecte care pot fi sau nu subordonate în mod o bișnuit organului
emitent. Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii a ctele normative și
c e l e i n d i v i d u a l e a l e o r g a n e l o r f a ț ă d e c a r e s e a f l ă î n r a p o r t d e subordonare
ierarhică.
Legalitatea însăși e definită ca fiind conformitatea cu legile adoptate de
Parlament și cu cele care au o for ță juridică superioar ă1.
În literatura de specialitate, într-o monografie consacrată ana lizei lega-
lității, s-a propus o mărire a sferei condi țiilor de legalitate, pentru o
monitorizare mai eficient ă a activit ății autorit ăților publice, f ără a
transforma dreptul administrativ într-un pilon de rezisten ță în calea
performan ței publice, ci într-unul al încrederii și securit ății juridice și
sociale2.
Actele unui organ sunt obligatorii și pentru subiectele nesubor donate în
mod obișnuit organului emitent, atunci când acesta are un rol c oordonator
într-o ramură sau domeniu de activitate. De exemplu, respectare a normelor

1 Antonie Iorgovan, Tratat.., op. cit., vol. II, p. 43.
2 A n a R o z a l i a L a z ă r , Legalitatea actului administrativ, Ed. All Beck, București, 2004,
p. 187.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 117
privind declararea, cercetarea ș i evidența accidentelor de munc ă elaborate de
Ministerul Muncii și Ministerul Sănătății, se impune, deopotriv ă, atât organelor
subordonate cât și celor nesubordonate.
În ceea ce privește caracterul executoriu al actelor administrative , sub
aspectul regimului juridic ce le guvernează realizarea, se recu noaște că actele
juridice s e î m p a r t î n acte pentru a c ăror executare , atunci când ea nu se
realizează de bună voie, cel în drept se adreseaz ă instanței de judecat ă
pentru a ob ține un titlu executor suscep tibil de realizare prin for ța de
constrângere a statului și acte juridice a c ăror executare, atunci când cel
obligat să o facă refuză, se realizeaz ă direct prin for ța de constrângere a
statului, fără o formalitate deosebit ă, ele constituind un titlu executor .
Executarea silită este o măsură extremă, la care organele admin istrației publice
r e c u r g d o a r d u p ă c e a u f o s t e p u i z a t e t o a t e c e l e l a l t e c ă i p r i n c are s-ar putea
asigura executarea obligațiilor prevăzute în actul administrati v1. În prima
categorie intră, contractele, iar în a doua sunt cuprinse, în general, actele de
putere, c a d e e x e m p l u , actele administrative, actele financiare sau unele
contracte , cum sunt cele de împrumut (de credit) încheiate între persoanele fizice
și bănci. Executarea actelor administrative reprezintă un principiu pro cedural
d e p r i m ă i m p o r t a n ț ă , p e n t r u p r o t ecția particularilor în raportu rile cu
administrația. Actele administrative trebuie aplicate într-un t ermen rezonabil,
dar uneori punerea lor în executare poate necesita unul sau mai m u l t e a c t e
ulterioare2.
Caracterul executoriu al actelor administrative există indifere nt de faptul
că ele creează drepturi sau obligații în beneficiul unui subiec t de drept. Cauzele
c a r e d e t e r m i n ă a c e s t c a r a c t e r s u n t m a i m u l t e . O primă cauză o constituie
emiterea actului în realizarea puterii publice, ceea ce îi conf eră de drept
caracterul executoriu , caracter ce poate lipsi numai dacă legea sau alte acte
superioare prevăd aceast a. O a doua cauză este prezumția de legalitate d e
c a r e b e n e f i c i a z ă a c t e l e a d m i n i s t r a t i v e ș i c a r e a r e c a e f e c t producerea
imediată a consecin țelor juridice ale actului, f ără a mai fi necesar ă
cercetarea legalit ății acestuia , fiind posibilă executarea direct ă. În cazul
actelor juridice care nu realizează puterea publică, caracterul e x e c u t o r i u s e
dobândește numai dacă legea îl pr evede, deși actul individual a re o aparență de
legalitate. Astfel, caracterul legal nu contribu ie singur la asigurarea
caracterului executoriu al actelor administrative . În dreptul administrativ,

1 Alexandru Negoiță, Drept administrativ , Ed. Silvy, Bucure ști, 1996, p. 163.
2 Diana Iuliana Pasăre, Executarea din oficiu a actelor administrative. Repere doctrinare și
jurispruden țiale franceze și comunitare în materie. Scurte considera ții referitoare la sistemul
juridic românesc, Revista de Drept publi c nr. 1/2006, p. 29.

118 | Camelia Daciana Stoian
regula e s t e caracterul executoriu al actelor ș i excepția lipsă acestui
caracter , dacă normele prevăd o atare situație. Ambele cauze, atât emiterea
actului în baza puterii , cât și caracterul legal , contribuie cumulativ la
conferirea caracterului execut oriu al actelor administrative. N u p u t e m
afirma ca numai prin emiterea ac tului în baza puterii publice, acesta dobân-
dește caracter executoriu, din m oment ce există și alte titluri e x e c u t o r i i
( a n g a j a m e n t e l e p e r s o n a l e d e p l a t ă , u n e l e c o n t r a c t e e t c . ) c a r e d ispun de acest
caracter. De asemenea, nu putem afirma că prezumția de legalita t e a a c t e l o r
administrative conferă acestora, în mod izolat, caracterul exec utoriu din moment
ce această prezumție se întâlnește și la acte juridice prezumat e a fi legale.
Caracterul obligatoriu al actelor administrative nu se identif ică cu cel
executoriu. Astfel, toate actele juridice sunt obligatorii iar în caz de nevoie
executarea se realizeaz ă prin for ța de constrângere a statului . Caracterul
executoriu al unor acte juridice subliniază doar că executarea prin această forță
a unor acte se realizează în mod direct . Caracterul executoriu al actelor
administrative există chiar din momentul adoptării lor legale. El nu se confundă
cu executarea sau cu momentul ex ecutării actului. De regulă act ul, deși exe-
cutoriu, se va pune în realizare numai odată sau după aducerea lui la cunoștința
și cu totul excepțional înaintea încunoștiințării subiectului i nteresat (astfel,
confiscarea administrativă a unor obiecte a căror deținere este i n t e r z i s ă p r i n
lege, poate opera chiar dacă în momentul confiscării nu este cu noscut titularul
acestor bunuri, sau acesta nu a luat la cunoștință cu privire l a actul de
confiscare).
Caracterul executoriu al actelor administrative există și în si tuația în care
prin aceste acte se conferă altor subiecte, drepturi la a căror exercitare nu pot fi
obligate. În acest caz, caracter ul executoriu apare față de org anul emitent care
poate fi obligat să execute, din oficiu sau la cerere, dispoziț iile cuprinse în
propriul act.
Dreptul își atinge scopul și devine eficient numai în măsura în care dispo-
zițiile sale sunt respectate în baza principiului legalității. Actele administrative
au un caracter legal, dar, pentru a fi pe deplin eficiente ele trebuie adaptate
condițiilor concrete, astfel încât ele s ă devină și oportune sau actuale .
Oportunitatea a fost definită în literatura de specialitate int erbelică1,
postbelică2 ș i î n c e a a c t u a l ă3 r e p r e z e n t â n d p o s i b i l i t a t e a d e a p r e c i e r e s a u d e
inițiativă a administrației, care nu există decât în cazurile ș i limitele stabilite de
lege. Ea este legată de puterea discre ționară a administra ției publice, care

1 Paul Negulescu, Tratat…, op. cit., vol. II, p. 467-482.
2 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ , Ed. Științifică, București, 1959, p. 76.
3 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, Bucu rești, 2009, p. 336.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 119
evocă, în concepția noastr ă, vocați a p e c a r e o a u a u t o r i t ățile publice de a
alege, dintre mai multe variante de a satisface o anume nevoie social ă de
interes public, pe cea care satisface, în cea mai mare m ăsură, nevoia
respectiv ă, prin raportare la anumite condi ții de timp, loc, de specifi-
citatea și identitatea comunit ății în slujba c ăreia administra ția se afl ă.
Pentru că, așa cum se apreciază în doctrină, dacă scopul legii este întot-
deauna un element de legalitate, mijloacele pentru atingerea acestui scop
țin de oportunitate1.
Oportunitatea se pune în discuție la actele administrative neju risdic-
ționale, ca de altfel în cazul tuturor actelor de putere de ace st gen, cu excepția
legii, despre care se consideră că este întotdeauna oportună, a tâta timp cât se
află în vigoare.
Dacă în ceea ce privește legalitatea actelor administrative, aprecierea
acestei calități se face prin ra portarea actului în cauză la ac tul juridic având o
forță superioară, inclusiv legea, în ceea ce privește aprecierea caracterului
oportun, un asemenea criteriu precis de referință lipsește. Astfel, un act juridic
s u p e r i o r p o a t e f i l e g a l ș i o p o r t u n , i a r u n a c t i n f e r i o r , d e ș i e mis în baza și cu
r e s p e c t a r e a u n u i a c t s u p e r i o r , p o a t e f i n e o p o r t u n s a u i n a c t u a l . Noțiunea de
oportunitate este considerat ă ca fiind acea caracteristic ă a actului juridic
care define ște o trăsătură specific ă a acestuia numit ă și actualitate.
Actualitatea unui act juridic ex primă deplina concordanță, în c adrul și în limi-
tele legii, a actului cu sarcinile care revin organelor adminis trative, exprimă
concordanța dintre drept cu nece sitățile în continuă transforma re ale societății.
În mod contrar, este inoportun a c e l act c a r e , deși legal prin con ținutul
prevederilor sale, contravine unor situa ții concrete și nu corespunde
realității în care și pentru care se aplic ă. Un asemenea act este întotdeauna
inactual, deși este legal. Problema oportunității actelor admin istrative este
strâns legată de dreptul de apreciere al organelor administrați ei publice, care
reprezintă o facultate recunoscută de lege acestor subiecte de drept în alegerea
soluțiilor celor mai adecvate pe ntru aplicarea eficientă a legi i.
Luând în considerare i deea potrivit căreia actele administrative sunt
acte de realizare a legii , se presupune că ele trebuie s ă fie, în primul rând, în
deplină concordan ță cu actul normativ , cât și cu condi țiile concrete în care
se aplică. În general, cu cât un act norm ativ se găsește pe o treaptă ma i înaltă în
ierarhia sistemului izvoarelor de drept, cu atât dispozițiile s ale sunt mai
generale, ceea ce face necesară și elaborarea ulterioar ă a unor acte de
reglementare în vederea asigurării aplicării unitare.

1 A Iorgovan, Tratat.., op. cit., vol. II, ed a IV-a, p. 48.

120 | Camelia Daciana Stoian
Din literatura de specialitate și deopotrivă din practică am r eținut că legea
poate acorda un drept de apreciere pe considerente de oportunit ate pentru
cazurile cele mai diferite1, cum ar fi:
– considerente de timp , d e e x e m p l u p e n t r u i p o t e z a î n c a r e o r g a n e l e
C.F.R., de comun acord cu organel e de stat care administrează d rumurile și cu
organele poliției stabilesc, în raport cu intensitatea circulaț iei și cu condițiile de
vizibilitate, trecerile la nivel peste linia ferată care necesi tă să fie prevăzute cu
bariere sau cu semnalizare optică ori acustică;
– considerente de situa ție, pentru cazul în care organizațiile și societățile
sunt obligate să ia orice alte măsuri, decât cele enumerate de lege, în vederea
asigurării celor mai bune condiții de muncă, pentru prevenirea accidentelor de
muncă și a îmbolnăvirilor profesionale;
– considerente de persoane , de exemplu eliberarea pașaportului poate fi
refuzată, sau pașaportul elibera t poate fi retras ori anulat ce tățeanului român,
care este cunoscut pe baza de fapte confirmate că desfășoară ac tivități care
afectează ordinea și stabilitate a publică, precum și bunele mor avuri, organele
Ministerului Afacerilor Interne fiind obligate să ia măsurile n ecesare pentru a
stabili dacă persoanele care au solicitat sau au primit pașapor t se găsesc în
situația prevăzută de lege;
– considerente de scop , de exemplu instrucțiunile, ordinele și alte acte cu
caracter normativ ale organelor centrale ale administrației se pot emite, în mod
excepțional fără o prevedere legală expresă, dar numai în cazul în care actul de
n i v e l s u p e r i o r r e c l a m ă e x i s t e n ț a u n u i a c t d e e x e c u t a r e , c a r e s ă – i a s i g u r e o
aplicare unitară (scopul legii con stituind principalul criteriu care limitează
posibilitățile de opțiune și de acțiune, în acest caz, ale admi nistrației).
În concluzie, în consens c u cele exprimate în doctrină2, apreciem că relația
legalitate – putere discre ționară a administra ției și controlul instan țelor
de contencios administrative reprezint ă o problem ă teoretic ă fundamen-
tală a statului de drept3.

4. Semnifica ția activit ății de control în administra ția public ă

Lato sensu , noțiunea de control evocă o act ivitate de verificare a confor –
mității unei anumite activități (pentru dreptul administrativ s e are în vedere

1 În același sens, Ilie Iovănaș, Drept administrativ. Activitatea administra ției publice.
Controlul exercitat asupra administra ției publice , Ed. Serva-Sat, A rad, 1997, p. 240-242.
2 A Iorgovan, Tratat.., op. cit., vol. II, ed. a IV-a, p. 483.
3 Dana Apostol Tofan, Puterea discre ționară și excesul de putere al autorit ăților publice,
Ed. All Beck, București, 1999.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 121
activitatea administrației publice) cu anumite valori, de regul ă cele consacrate
î n n o r m e l e d e d r e p t . A c o n t r o l a î n s e a m n ă „ a avea putere asupra cuiva sau a
ceva ” ș i p o a t e i m p l i c a m i j l o a c e e x t r e m d e a c t i v e d e d i r i j a r e a c o m p orta-
mentului, cum ar fi ordine direc te, directive, stimulente finan ciare, regula-
mente, activitatea de control având o accepțiune mai largă decâ t cea de respon-
sabilitate, dar implicând-o pe aceasta1.
Această relație este exprimată î n doctrina americană prin teza conform
căreia „ responsabilitatea reprezint ă o formă a controlului, dar nu toate formele
controlului sunt mecanisme ale responsabilit ății”2.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementează c ontrolul
de legalitate pe care instanțele judecătorești îl exercită asup ra actelor
administrative.
Din conținutul legii și în concor danță cu opiniile exprimate de doctrina de
drept administrativ3, activitatea de control a ins tanțelor judecătorești asupra
actelor ilegale ale administrației este structurată pe mai mult e paliere:
– este o activitate de soluționare a unui litigiu dintre o auto ritate publică și
alte subiecte de drept publice sau private;
– activitatea este realizată de instanțele de contencios admini strativ;
– conflictul juridic soluționat d e instanțele de contencios adm inistrativ se
poate naște fie din emiterea sau încheierea unui act administra t i v , f i e d i n
n e s o l u ț i o n a r e a î n t e r m e n u l l e g a l a u n e i c e r e r i , f i e , î n f i n e , d in refuzul nejus-
tificat de a rezolva cererea.
Contenciosul administrativ român își are sediul materiei în Con stituție, în
legea generală a contenciosului administrativ, precum și în leg i speciale.
Astfel, art. 52 alin. (1) al Constituției din 1991 revizuite în 2003, chiar dacă
nu folosește expres noțiunea de „contencios administrativ”, des crie esența
acestei instituții juridice: „ persoana v ătămată într-un drept al s ău ori într-un
interes legitim, de o autoritate public ă, printr-un act admi nistrativ sau prin
nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndrept ățită să obțină
recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și
repararea pagubei ”. În alin. (2) al aceluiași text constituțional, se precizează că
prin lege organică vor fi stabilite condițiile și limitele exercit ării acestui drept .

1 Emilia Lucia Catană, Principiul bunei guvern ări. Evoluții europene și studii comparative,
Ed. Universul Juridic, B ucurești, 2009, p. 168-169.
2 „Accountabilitz is form of control, but not all form of control are accountability
mechanisms ”, M. Bovens, Analisyng and Assessing Acountabilitz a conceptual Frame Work, în
European Law Journal, vol. 13, nr. 4, p. 454 (447-468), Blackwell Publishing Ltd. Ox ford, UK.
3 A s e v e d e a , î n a c e s t s e n s V e r g i n i a V e d i n a ș , Drept administrativ, op. cit., ed. a-IX-a,
p. 159-160.

122 | Camelia Daciana Stoian
Textului menționat i se adaugă cel al art. 123 alin. (5) , care consacră faza
jurisdicționalizat ă a controlului de legalitate exercitat de prefect asupra
actelor autorit ăților locale1.
Astfel, este util să distingem între contenciosul administrativ obiectiv și
cel subiectiv , primul fiind un proces „ contra actului administrativ ”, raportat la
regulile (legi, alte acte normative) care-i guvernează emiterea , pe când al doilea
are în centrul său p reocuparea față de drepturile subiective ale persoanelor
fizice sau juridice , f ă r ă a s e p r e o c u p a d e l e g a l i t a t e a o b i e c t i v ă a a c t u l u i
administrativ.
În doctrina franceză, contenciosu l administrativ este definit c a fiind
ansamblul problemelor legate de existen ța unui litigiu survenit cu ocazia unei
activități administrative, în sensul larg al termenului2, s a u ansamblul de reguli
aplicabile solu ționării jurisdic ționale a litigiilor ridicate de activitatea admi-
nistrativă3.
De asemenea, amintim faptul ca doctrina franceză face distincți e între
contenciosul în anulare , care dă dreptul judecătorulu i să anuleze actul atacat, și
contenciosul de plin ă jurisdicție, c a r e a u t o r i z e a z ă C o n s i l i u l d e S t a t s ă s e
substituie administrației, decizia sa înlocuind actul administr a t i v a n u l a t . Î n
doctrina română interbelică, însă, dacă noțiunea contenciosului în anulare este
identică, din punct de vedere al conținutului, cu cea folosită de doctrina
franceză, contenciosul de plină j urisdicție este caracterizat p rin faptul că
puterile judecătorului sunt mai largi, și decizia lui nu se lim itează la anularea
actului, ci poate ordona și alte măsuri , cum ar fi recunoașterea unui drept
subiectiv, restituiri, reintegr ări, despăgubiri și chiar eventual reformarea unui act
administrativ – cu alte cuvinte ne aflăm în prezența unui contencios de plin ă
jurisdicție când puterile judec ătorului sunt cât mai depline . De asemenea,
s e a p r e c i a z ă c ă î n c a z u l contenciosului subiectiv s u n t e m î n p r e z e n ț a unui
contencios de plin ă jurisdic ție, iar contenciosul obiectiv e s t e un conten-
cios în anulare. Prima calificare, are, întotdeauna în vedere obiectul consta-
tărilor instanței, iar cea de-a doua decizia acesteia.
În ceea ce privesc caracteristicile contenciosul ui administrativ instituit
prin Legea nr. 554/20044, această nouă lege a contenciosului administrativ

1 Dacian Cosmin Dragoș, Procedura contenciosului administrativ , Ed. All Beck, București,
2002, p. 4.
2 Gustave Peiser, Contentieux administratif, eme ed., Dalloz, Paris, 2001, p. 1.
3 C h a r l e s D e b b a s c h , J e a n – C l a u d e R i c c i , Contentieux administratif, 7eme ed., Dalloz, Paris,
1999, p. 1.
4 Cu privire la această materie, a se vedea Verginia Vedinaș, Drept administrativ , op. cit. ,
ed. a IX-a, p. 163-183.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 123
păstrează în bună parte trăsăturile legii anterioare, înscriind u-se, prin esența
sa, în tradiția românească din perioada interbelică a contencio sului admi-
nistrativ. Astfel putem remarca o serie de trăsături ce s-au pă strat relativ
nemodificate:
A) Controlul de plin ă jurisdic ție: c o n f o r m a r t . 1 8 , p o t r i v i t c ă r u i a
instanța, soluționând acțiunea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte,
actul administrativ, să oblige autoritatea administrativă să em ită un act
administrativ ori să e libereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris,
p u t â n d h o t ă r î ș i a s u p r a d a u n e l o r m a t e r i a l e ș i m o r a l e c a u z a t e , r ezultă că prin
L e g e a n r . 5 4 4 / 2 0 0 4 s e p ă s t r e a z ă c o n t e n c i o s u l d e p l i n ă j u r i s d i c ț ie instituit în
țara noastră prin Legea nr. 29/1990. În temeiul acestei caracte ristici a conten-
ciosului administrativ român, in stanța de contencios administra tiv (tribunalele
administrativ-fiscale1, când se vor înființa, până a tunci secțiile de contencios
administrativ ale tribunalelor, precum și secțiile de contencio s administrativ și
fiscal ale curților de apel), so luționând acțiunea în contencio s, va putea, în cazul
în care o găsește întemeiată, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ
emis cu nerespectarea legii, să oblige autoritatea administrati vă să emită actul,
la care reclamantul avea dreptul, iar atunci când, prin actul e mis ori prin
refuzul administrației de a emite, i s-au cauzat prejudicii rec lamantului, să
oblige autoritatea administrativă la acoperirea daunelor materi ale și morale
cauzate acestuia, cu alte cuvinte o restitutio in integrum a celui vătămat în
drepturile sale.
B) Controlul direct, pe cale de acțiune judiciară, atât față de actul admi-
nistrativ propriu-zis (manifesta re de voință în scopul de a da naștere, a modi-
fica sau a stinge drepturi și obligații), cât și față de actul administrativ asimilat
(tăcerea sau tardivitatea organu lui administrației publice);
C) Acțiunea prealabil ă ( r e c u r s u l a d m i n i s t r a t i v g r a ț i o s s a u i e r a r h i c ) :
î n a i n t e d e a i n t r o d u c e a c ț i u n e a î n i n s t a n ț ă , t r e b u i e o f e r i t ă p o sibilitatea auto-
rității administrative emitente sau autorității ierarhic superi oare de a înlătura
actul ilegal și a repara eventuala pagubă; de altfel, la nivel european, există
preocuparea pentru găsirea de m odalități de soluționare amiabil ă a litigiilor
dintre particulari și administrație.
D) Daunele cominatorii (amenda judiciară) – instanța poate obliga
autoritatea administrativă care nu trimite lucrările cerute în t e r m e n s a u n u
pune în executare hotărârea la plata unor sume de bani pentru f iecare zi de
întârziere nejustificată [art. 3 alin. (4) și art. 24 alin. (2) ];

1 Deși Legea nr. 554/2004 reglementează existența acestora, nici până la acestă dată ele
nu au fost înființate.

124 | Camelia Daciana Stoian
E) Contenciosul administrativ are dou ă grade de jurisdic ție: fondul și
recursul, ambele date în compete nța secțiilor de contencios adm inistrativ și
fiscal constituie în cadrul trib unalelor, Curților de Apel și Î naltei Curți de
Casație și Justiție.
F) Acțiunea în justi ție poate fi formulat ă și personal împotriva
funcționarului, care poate fi obligat la plata daunelor în mod solidar cu
autoritatea administrativă (art. 16).
La aceste trăsături se adaugă și următoarele, cu caracter de no utate:
a) Se lărgește materia reglementat ă prin lege ( p r a c t i c s e c u p r i n d e
întreaga sferă a materiei de contencios administrativ): tutela administrativ ă
exercitat ă de prefect cu privire la actele emise de autoritățile administrației
p u b l i c e l o c a l e ( a r t . 3 )1; excepția de nelegalitate (art. 4) ; contractele admi-
n i s t r a t i v e [ a r t . 8 a l i n . ( 2 ) ] ; a c t e l e a d m i n i s t r a t i v – j u r i s d i c ț i o nale (art. 6);
ordonanțele Guvernulu i (art. 9) etc.;
b) Avocatul Poporului și Ministerul Public sunt subiecte de sezină – au
capacitatea de a introduce acțiu ni la instanța de contencios ad ministrativ în
locul persoanelor vătămate, acestea din urmă căpătând de drept calitatea de
reclamant [art. 1alin. (3) și (4)];
c) autoritatea public ă însăși, care a emis un act administrativ ilegal ce a
produs deja efecte juridice, poate solicita constatarea nulit ății acestuia [art.
1 alin. (6)].
Astfel, caracterul de noutate, redat în prevederile art. 4 alin . (1) a actualei
legi a contenciosului administra tiv, ne indică rolul instanței în fața căreia a fost
ridicată excepția de nelegalitate, de a constata dacă de actul administrativ
depinde soluționarea litigiului pe fond. În cazul în care acest f a p t r e z u l t ă
neîndoielnic, se impune instanței , sesizarea prin încheiere mot ivată, a instanței
de contencios admini strativ competente.
Pornind de la această reglementa re, putem trage concluzia potri vit căreia
excepția de nelegalitate este o cale distinct ă, indirect ă, accesorie prin care
se verific ă legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter
individual, indiferent de data emiterii acestuia . D u p ă c u m s – a e x p r i m a t
literatura de specialitate2, acest lucru face ca această excepție să poate fi
i n v o c a t ă î n o r i c e f a z ă a p r o c e s u l u i , r e s p e c t i v p r i m a i n s t a n ț ă , apel, recurs,
întrucât această excepție este un mijloc de apărare, spre deose bire de excepțiile
de procedură judiciară care const ituie o obiecție, care, fără s ă angajeze fondul
pricinii, poate duce la împiedicarea judecății3.

1 Sediul constituțional al materi ei se regăsește în art. 123 ali n. (5).
2 Valentin Prisăcaru, Contenciosul administrativ român , Ed. All, Bucureș ti, 1994, p. 238.
3 A. Hilsenrad, I. Stoenescu, Procesul civil în RPR, Ed. Științifică, București, 1957, p. 163.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 125
Secțiunea a III-a. Abord ări teoretice referitoare la analiza cauzelor
de nelegalitate prin raportare la dispozi țiile legale în vigoare
la momentul emiterii actului administrativ

1. Consacrarea legal ă a cauzelor de nelegalitate

Coroborând dispozițiile art. 4, alin. (1) din Legea nr. 554/200 4, modificată
p r i n L e g e a n r . 2 6 2 / 2 0 0 7 , p o t r i v i t c ă r o r a , l e g a l i t a t e a u n u i a c t administrativ
u n i l a t e r a l c u c a r a c t e r i n d i v i d u a l p o a t e f i c e r c e t a t ă o r i c â n d î n c a d r u l u n u i
proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții i nteresate, cu preve-
d e r i l e a r t . 2 , a l i n . ( 2 ) t e z a f i n a l ă d i n L e g e a n r . 2 6 2 / 2 0 0 7 , tragem concluzia
potrivit c ăreia, excep ția de nelegalitate poate fi invocat ă și pentru actele
administrative unilateral e emise anterior intr ării în vigoare a Legii
nr. 554/2004, în forma sa ini țială, cauzele de nelegalitate urmând a fi
analizate prin raportare la dispozi țiile legale în vigoare la momentul
emiterii actului administrativ1.
Dispozițiile redate fac parte di n categoria celor ce constituie obiectul unor
abordări teoretice ce ridică problema conformității cu normele și principiile
constituționale. Legat de acestea , în practică s-a considerat, iar unii teoreticieni
au achiesat la aceasta, că intr oducerea art. 2, alin. (2) teza finală din Legea nr.
262/2007, reprezintă o încălcare a principiului securității jur idice ca principiu
fundamental al statului de drept. Marșând pe aceeași idee, Plen ul judecătorilor
Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ a decis că „în toate litigiile
având ca obiect excepția de nele galitate invocată cu privire la acte individuale
emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, să fie invocat ă excepția
de neconstitu ționalitate a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. II alin. (2)
din Legea nr. 262/2007 ”.
Argumentele redate de Înalta Curte în încheierea de sesizare a Curții
Constituționale, au fost conturate pe ideea neconformității dis pozițiilor sus-
m e n ț i o n a t e c u c e l e a l e a r t . 1 5 a l i n . ( 2 ) r e s p e c t i v a r t . 2 0 a l i n . (2) din Legea
fundamentală prin raportare la: art. 6 din Conven ția European ă a

1 În Legea nr. 262/2007, art. II alin. (2): „ Dispozițiile referitoare la excep ția de nelegalitate și
la garanțiile procesuale prev ăzute de Legea nr. 554/2004, cu modific ările ulterioare, se aplic ă și
cauzelor aflate pe rolul instan țelor la data intr ării în vigoare a prezentei legi. Excep ția de
nelegalitate poate fi invocat ă și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intr ării în
vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa ini țială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin
raportare la dispozi țiile legale în vigoare la moment ul emiterii actului administrativ ”.

126 | Camelia Daciana Stoian
Drepturilor Omului, care garantează dreptul la un proces echitabil1; art. 11
din Constitu ția României stabilește, cu valoare de principiu, obligația
statului român de a îndeplini întocmai și cu bun ă-credință îndatoririle
ce-i revin din tratatele la care este parte, p r e c u m ș i f a p t u l c ă tratatele
ratificate de Parlament fa c parte din dreptul intern.
Textul constituțional enunțat face aplicarea unuia dintre princ ipiile încre-
derii între statele comunității internaționale – pacta sunt servanda – și exprimă,
î n a c e l a ș i t i m p , c o r e l a ț i a d i n t r e d r e p t u l i n t e r n a ț i o n a l ș i d r e p tul intern, prin
integrarea normelor dreptului internațional în sistemul dreptul ui național.
Ca o garanție a respectării drepturilor omului, Convenția Europ eană
pentru Apărarea Drepturilor Omului prevede, în art. 6 pct. 1, d reptul oricărei
persoane la un proces echitabil: „Orice persoan ă are dreptul de a-i fi examinat ă
cauza în mod echitabil, public și într-un termen rezonabil, de c ătre un tribunal
independent și imparțial, stabilit prin lege, care va hot ărî fie asupra înc ălcării
drepturilor și obligațiilor cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oric ărei acuza ții
în materie penal ă îndreptat ă împotriva sa”.
Un alt argument adus de Instanța Supremă a fost cel referitor l a practica
constant ă a Curții Europene a Drepturilor Omului. D e ș i hotărârile Cur ții
Europene a Drepturilor Omului sunt opozabile numai p ărților, jurispru-
dența sa are valoare de interpretare a con ținutului drepturilor protejate
(autoritate de lucru interpretat) și dobânde ște valoare de precedent, cu efect
chiar în dreptul intern. Ceea ce accentuează interesul și utili tatea jurisprudenței
Curții, din perspectiva național ă , s u n t m a r i l e t e n d i n ț e s p r e p r udența și sta-
bilitatea jurisprudenței. Se relevă astfel funcția major ă a Curții de a completa
și remedia lacunele dreptului intern, a f i r m â n d caracterul subsidiar al
mecanismului de control european, conform cu economia Convenției, care
n u s e s u b s t i t u i e d r e p t u l u i i n t e r n , a c e s t a r ă m â n â n d p r i n c i p a l u l instrument de
protecție a drepturilor și l ibertăților fundamentale.
Mai are în vedere Instanța Supremă faptul că, în jurisprudența sa, Curtea
Europeană a recunoscut în favoarea statelor o anumită , ,marjă de apreciere ”,
a f i r m â n d o m o d e r a ț i e v i z i b i l ă î n controlul modului în care juri sdicțiile națio-
n a l e i n t e r p r e t e a z ă ș i a p l i c ă d r e p t u l l o r i n t e r n . T o t o d a t ă , C u r t ea respectă
anumite tradiții și particularități juridice proprii unui stat, g r u p d e s t a t e s a u
regimuri, manifestând grijă și a tenție în a statua contextul ci rcumstanțelor și
concepțiilor timpului și subliniind preocuparea de a evita prob lemele lipsite de
interes major și care au fost deja tranșate.

1 Prin Legea nr. 30/1994, publicată în M. Of. nr. 135 din 31 mai 1994, România a ratificat
Convenția Europeană pe ntru Apărarea Drepturilor Omului (CEDO), precum și protocoalele
adiționale la aceasta nr. 1, 4, 6, 7, 9, 10.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 127
S e m a i r e ț i n e f a p t u l c ă o a l t ă t e n d i n ț ă a j u r i s p r u d e n ț e i C u r ț i i constă în
afirmarea constantă a ideii că , ,scopul Conven ției constă în protejarea drepturilor
nu teoretice sau iluzorii, ci concrete și efective ”. Curtea a statuat că întotdeauna
,,Convenția implic ă un echilibru just între ap ărarea interesului general al
comunității și respectarea drepturilor fundam entale ale omului, atribuind o
valoare special ă acestora din urm ă”. Se subliniază astfel autoritatea juridică și
eficacitatea jurisprudenței, atât în forma sa preventivă, cât ș i în cea corectivă.
De asemenea, în ultimul timp, s- a manifestat eficient tendința Curții de regle-
mentare amiabilă, chiar în timpul procesului.
O ultimă categorie de considerente avute în vedere de Instanța Supremă
vizează practica constant ă a Curții de Justi ție de la Luxemburg. Astfel,
i n s t a n ț a j u d i c i a r ă e u r o p e a n ă ( C J U E ) a r e î n d a t o r i r e a d e a a s i g u r a respectarea
legii în interpretarea și aplicarea Tratatului. Referindu-ne în continuare la
jurisdicția Curții este de subliniat faptul că sistemul juridic european este pus
în valoare îndeosebi prin Curtea de Justi ție, care se prezintă nu numai ca
organ judiciar sau ca o autoritate judiciar ă, ci ca o veritabil ă putere judi-
ciară european ă.
Curtea Europeană de Justiție este o veritabilă putere judiciară . Numai
Curtea de Justiție interpreteaz ă tratatele punând în practică mecanismul de
trimitere prejudiciară prin intermediul acțiunii în interpretar e, expresie a
cooperării judecătorului naționa l cu judecătorul european.
Curtea de Justiție garantează „respectarea dreptului în interpretarea și
aplicarea Tratatelor”, contribuind al ături de celelalte institu ții la „asigurarea
realizării sarcinilor încredin țate Uniunii”. Prin intermediul func țiilor sale, Curtea
posedă o putere suprem ă, pe care o materializeaz ă în autoritatea de lucru
judecat a hot ărârilor sale irevocabile. Nu exist ă nicio autoritate care s ă fie
învestită cu puterea de a sanc ționa deciziile judec ătorului european”.
O altă categorie de argumente avute în vedere la Înalta Curte a u
reprezentat-o principiile statuate prin Codul bunei administra ții aprobat
prin Recomandarea CM/REC din 20 iunie 2007 a Consiliului de Mini ștri al
Uniunii Europene.
Astfel, Codul bunei administrații aprobat prin Recomandarea CM/ REC din
20 iunie 2007 a Consiliului de Miniștri al Uniunii Europene con ține principiile
generale ale bunei administrări, care se aplică tuturor relații lor dintre instituții
și administrațiile lor și public , exceptând cazurile în care ac estea sunt impuse
din dispoziții specifice. Este v orba despre următoarele princip ii: legalitate,
nediscriminare, propor ționalitate, lipsa abuzului de putere, impar ția-
litate și independen ță, obiectivitate, corectitudine, amabilitate, transmi-

128 | Camelia Daciana Stoian
terea răspunsului la scrisori în limba cet ățeanului, confirmarea de
primire și indicarea func ționarului competent, obliga ția transfer ării către
serviciul competent din cadrul institu ției, dreptul de a fi audiat și de a da
declarații, obliga ția de a men ționa temeiul deciziilor, indicarea posibili-
tăților de atac, notificarea deciziei, protec ția datelor, solicitarea de
informații, solicitarea accesul publicului la documente, p ăstrarea evi-
dențelor adecvate, publicitatea codulu i, dreptul de a adresa reclama ții
către Mediatorul European, analiza func ționării.
Față de sesizarea formulată, Curtea Constituțională1, a stabilit că dispo-
zițiile art. 4, alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificat ă, sunt constitu-
ționale în raport de mai multe texte din legea fundamental ă după cum
urmează:
– art. 1 alin. (5) care consacră obligativitatea respectării Co nstituției, a
supremației sale și a legilor;
– art. 15 alin. (2) conform căruia legea dispune numai pentru v iitor, cu
excepția legii penale și a contravenționale mai favorabile;
– a r t . 1 6 a l i n . ( 1 ) c a r e p r e v e d e c ă c e t ă ț e n i i s u n t e g a l i î n f a ț a legii și a
autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări;
– art. 20 alin. (2) care consacr ă caracterul prioritar al regle mentărilor
i n t e r n a ț i o n a l e î n r a p o r t c u c e l e i n t e r n e , î n m a t e r i a d r e p t u r i l o r fundamentale
ale omului;
– art. 21 referitor la accesul libe r la justiție al oricărei pers oane pentru
apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legi time;
– art. 32 privind libertatea individuală și siguranța persoanei ;
– art. 44 care consacră și garan tează dreptul la proprietate pr ivată.
Raportat îns ă la interpretarea și aplicarea dispozi țiilor cuprinse în
art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , cu
modificările ulterioare, respectiv a celor con ținute în art. 2 alin. (2) teza
finală din Legea nr. 262/2007, care reprezint ă temeiul de drept al invoc ării
excepției de nelegalitate a actelor administ rative unilaterale cu caracter indi-
vidual, emise anterior intr ării în vigoare a legii , magistrații Instanței Supreme au
opinat, în majoritate, că revine judec ătorului na țional rolul de a aprecia, pe
de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) al Constitu ției republicate asupra
eventualei priorit ăți a tratatelor referitoare la drepturile fundamentale
ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției Europene
a Drepturilor Omului), iar pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din

1 Prin Deciziile nr. 425/10.04.2008 și 426/10.04.2008, publicate în M. Of. nr. 354 din 8
mai 2008.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 129
Constitu ție, care a consacrat caracterul prioritar al prevederilor trata-
telor constitutive ale Uniunii Europene și a celorlalte reglement ări
comunitare obligatorii fa ță de dispozi țiile contrare din legile interne.
Î n c a l i t a t e a s a d e p r i m j u d e c ă t o r a l C o n v e n ț i e i E u r o p e n e a D r e p turilor
Omului, judecătorul na țional are obligația de a „asigura efectul deplin al
normelor acesteia (Convenției), asigurându-le preeminența față de orice altă
prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte
abrogarea acestora de către legiuitor”1.
Cu referire la rolul ce revine judecătorului național, în calit ate de prim
j u d e c ă t o r e u r o p e a n , C u r t e a d e J u s t i ț i e d e l a L u x e m b u r g a s t a t u a t că este de
competența instanței naționale să asigure pe deplin aplicarea d reptului Uniunii
Europene, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesar ă, un act nor-
mativ na țional precum legea general ă privind contenciosul administrativ,
care i s-ar putea opune. Instanța națională poate pune în aplicare principiile
europene ale securității juridice și protecției încrederii legi time în aprecierea
comportamentului atât al benefici arilor fondurilo r pierdute, câ t și al auto-
rităților administrative, cu con diția ca interesul Comunității (al Uniunii
Europene, în prezent) să fie pe deplin luat în considerare2.
I a t ă d e c e s – a a p r e c i a t c ă în exercițiul rolului ce revine judec ătorului
național, prin raportare la Conven ția European ă a Drepturilor Omului, la
practica CEDO (blocul de conven ționalitate), la reglement ările europene actuale
și la jurispruden ța Curții de Justi ți e d e l a L u x e m b u r g , este necesar ca jude-
cătorii Înaltei Cur ți de Casa ție și Justiție să înlăture aplicabilitatea acelor
dispoziții din Legea contenciosului administrativ, modificat ă și completat ă
ulterior, care permit cenzurarea f ără limită în timp, pe calea incidental ă a
excepției de nelegalitate, a actelor admini strative unilaterale, cu caracter
individual, emise înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 , reținând
că dispozițiile respective contravin unor principii conven ționale și euro-
pene, a căror respectare asigur ă exercițiul real al drepturilor omului.
Tot în contextul celor redate, s -a considerat că dispozițiile a rt. 4, alin. (1)
din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate ulterior prin Legea
n r . 2 6 2 / 2 0 0 7 ș i c e l e c u p r i n s e î n a r t . 2 a l i n . ( 2 ) d i n L e g e a n r . 262/2007, în
măsura în care permit controlul judiciar al legalit ății actelor admi-
nistrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intr ării în
vigoare a Legii nr. 554/2004, nesocotesc dreptul persoanei la un proces

1 Mutatis mutandis, Vermeire c. Belgiei, Hotărârea din 29 noiembrie 1991, seria A nr.
214-C, pg. 84, §26; Cauza Dumitru Popescu c. României , nr. 2, cererea nr. 71525/01, publicate
în M. Of. nr. 830 din 5 de cembrie 2007.
2 Hotărârea din 13 martie 2008 în cauzele conexate C-383/06 și C -385/06.

130 | Camelia Daciana Stoian
echitabil, consacrat în art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omul ui și
în practica CEDO, precum și în art. 47 din Carta Drepturilor Fu ndamentale a
Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securit ății juridice,
care este implicit în totalitatea articolelor Conven ției și care constituie unul
dintre elementele fundamentale ale statului de drept”1.
Î n b o g a t a s a j u r i s p r u d e n ț ă , C u r t e a d e J u s t i ț i e d e l a L u x e m b u r g a reținut,
p r i n r e f e r i r e l a p o s i b i l i t a t e a d e i n v o c a r e a e x c e p ț i e i d e n e l e g alitate a actelor
c a r e e m a n ă d e l a i n s t i t u ț i i l e f o s t e l o r C o m u n i t ă ț i , î n p r e z e n t a le Uniunii
Europene, că, atunci când partea îndrept ățită să introduc ă o acțiune
împotriva unui atare act dep ășește termenul limit ă pentru formularea
acestei ac țiuni, trebuie s ă accepte faptul c ă i se va opune caracterul
definitiv al actului respectiv și nu va putea solicita în instan ță controlul de
legalitate al acelui act, ni ci chiar pe calea incidental ă a excep ției de
nelegalitate2.
În concluzie, apreciem că există argumente puternice pe baza c ărora se
poate aprecia c ă normele analizate ale Legii nr. 554/2004, cu modific ările
și complet ările ulterioare, care permit cenzurarea f ără limită în timp pe
calea incidental ă a excep ției de nelegalitate a actelor administrative cu
caracter individual emise anterior intr ării în vigoare a Legii nr. 554/2004,
care permit repunerea în discu ție, în mod repetat și fără limită în timp, a
legalității oricărui act administrativ unilater al cu caracter individual,
indiferent de data emiterii sale, contravin principiile și drepturile
fundamentale expuse, contravin practicii Cur ții Europene a Drepturilor
Omului și a Curții de Justi ție de la Luxemburg adoptat ă în situații juridice
similare3.

1 CEDO, Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunțată în cauza Beian c. României.
2 Hotărârea din 27 septembrie 1983, Universitat Hamburg , C-216/82, punctul 5 și
următoarele; Hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf , C-188/92, punctul
10 și următoarele; Hotărâ rea din 12 decembrie 1996, Accrington Beef și alții, C-241/95,
punctul 14 și următoarele; Hotărârea din 30 ianuarie 1997 , Wilyo , C-178/95, punctul 15 și
următoarele; Hotărârea din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel și alții, C-408/1995, punctul 26 și
următoarele; Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe , C-239/99, punctul 28 și
următoarele; Hotărârea din 20 septembrie 2001, Banks , C-390/98, punctul 109 și
următoarele; Hotărârea din 23 februarie 2006 , Atzeni și alții, C-346/03 și C-529/03, punctul
30 și următoarele.
3 Curtea de Justiție de la Luxemburg a reținut că, atunci când p artea indreptățită să
formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar dep ășește termenul limită

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 131
Aceste argumente puternice se impun a fi luate în calcul mai ales prin
prisma principiului r ăspunderii statului pentru prejudiciile cauzate
particularilor, acesta găsindu-se fundamental în dispozițiile art. 5 din Trata t. În
ceea ce ne privește, nu împărtășim această viziune. Trebuie să avem în vedere că,
p e c a l e a e x c e p ț i e i d e n e l e g a l i t a t e n u s e d i s p u n e a n u l a r e a , î n t o t s a u î n p a r t e , a
actelor care fac obiectul ei. Se constată doar nelegalitatea lo r și ele nu mai su n t
luate în calcul în procesul care vizează un alt obiect, a cărui soluție depinde de
nelegalitatea respectivului act. Niciunul din principiile invoc a t e n u s u n t î n m o d
real, afectate. Nici măcar principiul independenței justiției n u justifică soluția de
principiu a Instanței Supreme. După cum se arată în doctrină1, „În absența
judecătorilor independen ți, nu putem vorbi despre aplicarea corect ă și legală a
drepturilor și libertăților omului. Îns ă independen ța judecătorilor nu e un scop
în sine (subl. ns. – C.D.S.), nu este un privilegiu de care beneficiaz ă judecătorii, cu
titlu individual și personal, ci se justific ă prin necesitatea de a le permite s ă-și
împlineasc ă misiunea2, în interesul statului de drept ”.

pentru introducerea acestei acți uni, trebuie să accepte faptul c ă i s e v a o p u n e c a r a c t e r u l
d e f i n i t i v a l a c t u l u i r e s p e c t i v ș i n u v a m a i p u t e a s o l i c i t a î n i nstanță controlul de legalitate al
acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nele galitate.
1 A n d r e e a C i u c ă , Repere ale independen ței judecătorului din perspectiva independen ței
sistemului judiciar, în Revista Dreptul n r. 9/2015, p. 23-41.
2 Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția), Raportul pri-
vind independen ța sistemului judiciar, Partea I: Independen ța judecătorilor, CDL-AD(2010)$82.1.

132 | Camelia Daciana Stoian

TITLUL II
REGIMUL JURIDIC AL EXCEP ȚIEI DE NELEGALITATE

Capitolul I
Condițiile de invocare a excep ției de nelegalitate

Secțiunea I. Condi țiile invoc ării excep ției de nelegalitate potrivit
cadrului legal instituit în timp

1. Condi țiile de invocare a excep ției de nelegalitate indicate în
doctrina administrativ ă veche

Revenind la legislația administrativă veche1 reiterăm faptul că aceasta ne
indică posibilitatea folosirii excepției de nelegalitate ca și un mijloc de
apărare . Sub imperiul Legii din 1912 a Curții de Casație, respectiv a Legii din
1925, sau ulterior a prevederilo r Codului civil din anul 1864, instanțele nu se
puteau pronunța asupra nelegalității unui act administrativ dec â t p e c a l e d e
excepție.
Prin efectul acestor acte normative , Curtea nu mai era investit ă cu
dreptul de a anula actul, ci doar de a-l declara nelegal, urmând s ă ceară
autorității administrative s ă-l desfiin țeze sau s ă-l modifice, în m ăsura în
care vătăma drepturile particularilor.
Din ansamblul celor redate, consi derăm că perioada respectivă i mpunea
indirect, prin deducție din actele normative existente, următoarele condi ții de
invocare a excep ției de nelegalitate:
a) existen ța unui litigiu, a unei cauze aflate pe rolul unei instan țe
judecătorești;
b) existen ța unui act administrativ nelegal ce avea inciden ța într-o
cauză;
c) opunerea actului administrativ nelegal fa ță de o persoan ă deter-
minată, parte în dosar;
d) posibilitatea folosirii excep ției de nelegalitate ca mijloc de ap ărare
în favoarea p ărții față de care se opune actul administrativ nelegal. Scopul

1 Legea din 1912 a Înalte i Curți de Casație și Justiție, art. 35 .

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 133
invocării excep ției de ilegalitate îl reprezenta soluționarea cauzei f ără a se
ține seama de actul administrativ opus.
Consecința îndeplinirii însă a a cestor condiții de invocare a e xcepției de
nelegalitate, se materializa doar în expunerea din considerentele hot ărârii ,
în constatarea pe cale de excep ție a nelegalit ății actului administrativ în
cauză. Acest fapt, înl ăturând posibilitatea existen ței unei autorit ăți de
lucru judecat, avea ca și consecin ță, în situa ția unui proces ulterior între
aceleași părți, invocarea din nou a excep ției de nelegalitate a aceluia și act
administrativ.
Se poate astfel afirma că în doctrină, a fost considerat într-u n mod constant,
că orice parte dintr-un proces se poate ap ăra invocând excep ția de
nelegalitate a actului administ rativ pe care partea advers ă și-a întemeiat
pretențiile.
Constituția actuală consacră liberul acces la justi ție, prin art. 21 potrivit
căruia orice se poate adresa justi ției pentru ap ărarea drepturilor, a
libertăților și a intereselor sale legitime. Același text prevede că exercițiul
acestui drept nu poate fi îngr ădit prin nicio lege. Textul trebuie coroborat
cu art. 53 al legii fundamentale, care creează cadrul constitu țional în limitele
căruia exerci țiul oricărui drept și al oricărei libert ăți fundamentale poate
fi îngrădit. Analizând comparativ art. 21, care prevede că dreptul pe care îl
consacră nu poate fi îngr ădit, și art. 53 care permite ca orice drept s ă poată
fi îngrădit în exerci țiul său, ajungem la concluzia că dreptul privind liberul
acces la justi ție nu poate face obiectul unei îngr ădiri prin lege. Trebuie
însă precizat că liberul acces la justi ție nu se poate transforma în
liber-arbitru, în exercitare discre ționară a acestui drept și principiu
constituțional și legal care guverneaz ă raporturile justi țiabilului cu
justiția. „Această libertate implic ă, totodată, și alegerea momentului la care s ă
fie declan șat procedeul, corespunz ător intereselor p ărții. În acela și timp îns ă,
reclamantul trebuie s ă exercite orice drept, atât la declan șarea procesului cât și
ulterior, pe parcursul judec ății, cu bun ă-credință și potrivit scopului în vederea
căruia a fost recunoscut de lege”1.
Această viziune constituțională generoasă trebuie avută în vede re și atunci
când analizăm condițiile de admisibilitate a excepției de neleg alitate. Precizăm
însă că recunoașterea unor condi ții în exercitarea unei institu ții proce-
durale, cum este excep ția de nelegalitate, în niciun caz nu poate fi
calificată ca o îngr ădire a accesului liber la justi ție.

1 M i h a e l a T ă b â r c ă , G h e o r g h e B u t e , Codul de procedur ă civilă, comentat și adnotat, cu
legislație, doctrin ă și juriuspruden ță, Ed. Universul Juridic, București, 2007, p. 1613.

134 | Camelia Daciana Stoian
Literatura de specialitate si reglementările anterioare intrări i în vigoare a
Legii contenciosului administrati v din anul 2004 au avut un rol d e o s e b i t d e
i m p o r t a n t î n c e e a c e p r i v e ș t e s t a b i l i r e a c o n d i ț i i l o r î n c a r e p o ate fi ridicată
excepția de nelegalitate. S-a st abilit în doctrina juridică vec he1 faptul că instan-
țele nu se pot pronun ța asupra nelegalit ății actelor juridice adminis-
trative decât pe cale de excep ție. Prin efectul acestor acte normative, Curtea
nu mai era investită cu dreptul de a anula actul, ci doar de a- l declara nelegal,
urmând să ceară autorității administrative să-l desființeze sau să-l modifice, în
măsura în care vătăma drepturile particularilor.
Se poate astfel afirma că, în doctrină2, a fost considerat într-un mod
constant că orice parte dintr-u n proces se poate apăra invocând e x c e p ț i a d e
n e l e g a l i t a t e a a c t u l u i a d m i n i s t r a t i v p e c a r e p a r t e a a d v e r s ă ș i – a întemeiat
pretențiile.
Analiza condițiilor în care poate fi invocată excepția de neleg alitate trebuie
s ă a i b ă î n v e d e r e ș i condițiile în care poate fi formulat ă o acțiune în
contencios administrativ. Este necesar, în egală măsură, să se aibă în vedere
dacă și în ce măsură condițiile de admisibilitate a acțiunilor în justiție formulate
pe baza Codului de procedură civ ilă sunt aplicabile și în litig iile de contencios
administrativ.
În consens cu cele exprimate în doctrină3, apreciem că, la fel ca și acțiunile
supuse prevederilor Codului de p rocedură civilă, acțiunile în j ustiție puse în
mișcare în baza Legii nr. 554/2004 vor fi admisibile cu condiți a ca reclamantul
să aibă capacitatea procesuală de folosință, capacitatea proces uală de exercițiu,
calitatea procesuală și să afirme , în cadrul lor, vătămarea unu i interes personal
material sau moral, legitim, direct, actua l și juridic.
Întrucât art. 28 al Legii nr. 554/2004 prevede că dispozițiile acesteia se
completeaz ă cu prevederile Codului de procedur ă civilă, în măsura în care nu
sunt incompatibile cu specificul raport urilor de autoritate dintre autorit ățile
publice, pe de o parte, și cei vătămați în drepturile sau inte resele lor le gitime, pe
de altă parte , rezultă concluzia potrivit căreia condițiile de admisibilitate
cerute în general pentru ac țiunile civile în justi ție vor trebui îndeplinite și
în cazul ac țiunilor introduse în condi țiile Legii nr. 554/2004.
Î n c e e a c e p r i v e ș t e interesul valorificat prin ac țiunea în contencios
administrativ , acesta trebuie s ă întruneasc ă cerințele generale acceptate
ca necesare în domeniul dreptului procesual civil, a d i c ă s ă f i e n u n u m a i
legitim, ci în același timp și personal, actual și direct.

1 C. Rarincescu, op. cit. , p. 34-35.
2 Antonie Iorgovan, Tratat…, op. cit ., p. 677.
3 Antonie Iorgovan, Tratat…, op. cit ., p. 680-682.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 135
Un alt aspect care trebuie avut în vedere este faptul că, pentr u ca un
interes să poată fi valorificat pe calea procedurii prevăzute d e Legea
nr. 554/2004, nu este suficient ca el să nu contravină normelor juridice în
vigoare, ci este necesar să fie ocrotit prin o asemenea normă. O asemenea
concepție a fost încetățenită î n doctrina dreptului administrat iv interbelică din
țara noastră.
Astfel, C.G. Rarincescu arăta că, în cadrul contenciosului obie ctiv de
anulare, judecătorul nu este chemat să se pronunțe asupra vătăm ării unui drept
subiectiv, ci doar să sancționeze încălcarea dreptului obiectiv . Același autor
precizează însă că „Dar, pentru c ă dreptul modern este refractar no țiunii de
acțiune popular ă și pentru a înl ătura în acela și timp pe reclaman ții neserio și și
animați numai de un pur spirit de șicană, nu sunt admi și chiar într-un asemenea
contencios de a sta în instan ță, decât acei care dovedesc cel pu țin vătămarea
unor interese directe și personale ”1.
Situându-se pe un punct de veder e, potrivit căruia art. 21 din Constituție ar
consacra un drept absolut, de la care nu se poate face nicio ex cepție nici măcar
printr-un alt articol al Constitu ției (art. 52), profesorul A. Iorgovan credea că,
odată cu intrarea în vigoare a Constituției din 1991, acțiunea în contencios
administrativ este admisibilă ch iar dacă, în cadrul ei, nu se a firmă un interes
personal și direct, ci doar un i n t e r e s g e n e r a l . Î n a c e a s t ă p r i v ință, acest autor
afirma: „Potrivit noii baze constitu ționale a contenciosului administrativ, o
acțiune nu se poate respinge decât at unci când reclamantul nu are de ap ărat nici
drepturi, nici libert ăți și nici interese legitime, ceea ce echivaleaz ă cu exercitarea
abuzivă a acțiunii de contencios administrativ”2.
Î n a c e s t c a d r u , e s t e n e c e s a r s ă i n v o c ă m a r t . 1 2 d i n C o d u l d e p r ocedură
civilă potrivit căruia partea este obligat ă să-și exercite drepturile
procedurale cu bună-credință, urmărind scopul pentru care dreptul a fost
recunoscut de lege , fără a încălca drepturile celorlal ți, cu consecin ța
răspunderii pentru prejudiciile materiale și morale pricinuite altora în
cazul în care ac ționează în mod abuziv3.

1 C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, București, 1936, p. 225.
2 A. Iorgovan, Tratat…, op. cit., vol. II, ed. I V, p. 553-562.
3 Art. 12 din Codul de procedură civilă. are următorul conținut: „(1) Drepturile procesuale
trebuie exercitate cu bun ă-credință, potrivit scopului în vederea c ăruia au fost recunoscute de lege
și fără a încălca drepturile procesuale ale altei p ărți. (2) Partea care î și exercită drepturile
procesuale în mod abuziv r ăspunde pentru prejudiciile materiale și morale cauzate. Ea va putea fi
obligată, potrivit legii, și la plata unei amenzi judiciare. (3) De asemenea, partea care nu î și
îndeplinește cu bună-credință obligațiile procesuale r ăspunde potrivit alin. (2)”.

136 | Camelia Daciana Stoian
În doctrină s-a statuat că sintagma abuz de drept are atât un înțeles
material, obiectiv, cât și un înțeles psihologic, subiectiv. „Este abuz de drept
în înțeles material, obiectiv, când dreptul este exercitat peste limitele sale
materiale, cu exces de intensitate, producând pagub ă părții adverse f ără mult
folos titularului de drept, exces cantitat iv, injust. Este abuz de putere în în țeles
psihologic, subiectiv, când dreptul este exercitat cu rea-credin ță, intenția răută-
cioasă de a sup ăra, vătăma, de a înr ăutăți starea p ărții adverse. Autorul î și dă
seama că abuzează nu pentru a trage foloase din exerci țiul dreptului, ci pentru a
face rău datornicului”1.
În legătură cu condițiile de adm isibilitate ale acțiunilor în c ontencios
administrativ guvernate de Legea nr. 554/2004, trebuie observat c ă p r e v e –
derile acesteia constituie dreptul comun î n r a p o r t c u c e l e a l e u n o r l e g i s p e –
ciale, care instituie căi de atac în justiție împotriva unor ac te administrative de
autoritate, în sensul că, ori de câte ori aceste legi nu cuprin d dispoziții contrare
exprese, se aplică regulile stabilite prin Legea nr. 554/2004. Prin urmare, între
prevederile Legii nr. 554/2004 și cele ale legilor speciale, ca re instituie căi de
atac în justiție împotriva unor acte administrative, există un raport similar cu
cel dintre Codul de procedură c ivilă și Legea nr. 554/2004.
Avem în vedere legi speciale, precum: Legea nr. 215/2001 a admi nistrației
publice locale2, Legea audiovizualului nr. 504/20023, Legea concurenței
nr. 21/19964 sau Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică5.
Altele aduc însă anumi te modificări procedurii prevăzute de Leg ea
nr. 554/2004 fie în ceea ce privește instanțele competente să s oluționeze
litigiul, fie termenele în care unele acte administrative pot f i atacate în justiție.
În legislația de astăzi în vigoare în țara noastră se întâlnesc și reglementări
care instituie căi de atac împotriva unor acte administrative, fără să precizeze
însă dacă litigiile astfel născute urmează să fie soluționate p rin aplicarea
p r e v e d e r i i s p e c i f i c e L e g i i n r . 5 5 4 / 2 0 0 4 s a u c o n f o r m p r e v e d e r i l o r Codului de
procedură civilă6.

1 P. Vasilescu, Tratat teoretic și practic de procedur ă civilă, vol. 3, Institutul de Arte
Gradice „Mihai Emines cu” S.A. 1942, p. 216.
2 Republicată în M. Of. nr. 123 din 20 februarie 2007.
3 Publicată în M. Of. n r. 534 din 22 iulie 2002.
4 Republicată în M. Of. n r. 742 din 16 august 2005.
5 Publicată în M. Of. nr. 448 din 24 noiembrie 1998.
6 Tudor Drăganu, Liberul acces la justi ție, Ed. Lumina Lex, Bucu rești, 2003, p. 105-110.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 137
2. Condi țiile de invocare a excep ției de nelegalitate în legisla ția
actuală1

În urma intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 a contenciosul ui adminis-
trativ, acesta a devenit noul cadru legislativ în baza căruia i nstanțele sunt
competente să cenzureze activitat ea organelor administrative ca re prin actele
și faptele lor ar putea vătăma interesele particularilor, precu m și drepturile
recunoscute de lege în favoarea persoanelor fizice și juridice.
D u p ă c u m a m m a i a f i r m a t , r e g l e m e n t a r e a a c e s t u i m i j l o c p r o c e s u a l d e
apărare s-a realizat pe matricea oferită de Titlul al V-lea din Constituția
României în cuprinsul căreia se regăsesc dispozițiile privitoar e la excepția de
neconstitu ționalitate . Doctrina juridică2 a a f i r m a t c ă excepția de nele-
galitate reprezint ă o situație similar ă celei de neconstitu ționalitate, astfel
că și condițiile de admisibilitate a excep ției de nelegalitate î și au izvorul
în reglement ările care privesc excep ția de neconstitu ționalitate.
În virtutea prevederilor legale cuprinse în Legea nr. 554/2004 a conten-
ciosului administrativ condițiil e de invocare a excepției de ne legalitate sunt
următoarele:
 existența unui litigiu, a unei cauze aflate pe rolul unei instan țe
judecătorești;
 actul ce formeaz ă obiectul cauzei pe fond s ă fie emis în aplicarea
actului administrativ a c ărui nelegalitate este invocat ă pe cale de
excepție; aceasta reprezintă o condiție prealabilă obligatorie;
 excepția de nelegalitate s ă vizeze un act administrativ unilateral cu
caracter individual ;
 existența unei leg ături între fondul pricinii și excepția de nele-
galitate . Această condiție este obligatorie pentru învestirea legală a instanței
competente cu soluționarea ex cepției de nelegalitate;
 ridicarea excep ției de nelegalitate din oficiu de instanța de judecată
pe rolul căreia se află cauza respectivă, de către oricare din părțile interesate,
inclusiv de intervenienții din cadrul unui proces;

1 Antonie Iorgovan, Liliana Vișan, Alexandru Sorin Ciobanu, Dian a Iuliana Pasăre, Legea
contenciosului administrativ cu modific ările și complet ările la zi , Ed. Universul Juridic,
București, 2008, p. 136.
2 E m a n u e l A l b u , Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucuresti,
2008, p. 264-266.

138 | Camelia Daciana Stoian
 obligația instan ței în fața căreia se ridică excepția de nelegalitate de a
verifica „ dacă procesul dedus judec ății sale este valid, nu este paralizat de o
excepție de fond sau procedural ă dirimant ă”1;
 pronunțarea unei încheieri motivate de c ătre instan ță, întrucât
sesizarea instanței de contencio s administrativ printr-o închei ere nemotivată
este inadmisibilă.
Consecința îndeplinirii acestor condiții a fost inițial prevăzu tă în cuprinsul
Legii nr. 554/2004, în sensul că, în situația în care instanța constata că de actul
respectiv depindea soluționarea cauzei, aceasta dispunea prin î ncheiere
motivată suspendarea cauzei.
C u m a m a r ă t a t d e j a a n t e r i o r , L e g e a n r . 7 6 / 2 0 1 2 a a d u s o m o d i f i c are de
esență, prevăzând că sunt competente s ă soluționeze excep ția instan țele
sesizate cu judecarea cauzei.
Î n a c e s t f e l , u l t e r i o r i n t r ă r i i în vigoare a noului Cod de proc edură civilă,
instanța va proceda în continuare la soluționarea excepției de nelegalitate
c o n f o r m n o i l o r p r e v e d e r i l e g a l e , f ă r ă a m a i d i s p u n e s u s p e n d a r e a procesului
aflat pe rol.
Ridicarea excepției de nelegalit ate, urmată de admiterea aceste ia de către
instanța de contencios administrativ intră în puterea autorit ății de lucru
judecat , astfel că soluția ar putea fi invocat ă de către părți sau din oficiu,
de către instan ță și în alte pricini.
O importanță deosebită o impune și precizarea condi țiilor procedurale2
în baza cărora ar putea fi intr odusă excepția de nelegalitate.
Potrivit reglementărilor în vigoare excepția se invocă în fața instan ței
competente s ă judece cauza3, iar legalitatea actului administrativ astfel
contestat , va fi clarificat ă de instan ța în fața căreia se invoc ă excepția.
În litigiul în care se invocă excepția, va putea fi introdus fu ncționarul care
poartă răspunderea pentru actul administrativ a cărui ilegalita t e a f o s t
invocată, precum și superiorul s ău ierarhic din ordinul scris a l căruia a fost
emis actul, ori poate fi introdus chiar organul de stat emitent al actului dacă
acțiunea este îndreptată împotriva funcționarului.
În concepția care a stat la baza reglementării excepției de nel egalitate, unul
din inițiatorii proiectului de lege, ne referim la regretatul p rofesor Antonie

1 E m a n u e l A l b u , Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, București,
2008.
2 Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, genez ă, explicații și
jurispruden ță, ed. a II-a, Ed. Kullusys, București, 2006, p. 33.
3 Gh. Uglean, Instanțele competente a se pronunța pe cale de exc epție asupra legalității
actelor administrative, în Studi i și cercetări juridice nr. 3/1 980, p. 259 și urm.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 139
Iorgovan, a avut în vedere conceperea acestei instituții după m odelul excepției
de neconstituționalitate. Elementul de noutate al noii legi a c ontenciosului
administrativ este redat de supunerea acestei instituții unor n orme procesuale
distincte, care au dat-o inițial spre soluționare instanțelor d e contencios admi-
nistrativ. Prin apariția Legii nr. 76/2012, această concepție a fost abandonat ă.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 legalitatea un ui act
administrativ unilateral cu caracter individual poate fi cercet ată oricând în
cadrul unui proces, pe cale de ex cepție din oficiu sau la cerer ea părții interesate.
Excepția de nelegalitate poate fi invocată prin cerere formulat ă de
oricare din p ărțile interesate, dintre subiectele de sesizare enumerate la art.
1 din lege, care au calitatea de reclamant, precum și de părțil e care au calitate
procesuală pasivă.
Excepția de nelegalitate poate f i ridicată în cadrul oricărui p roces civil,
penal, pentru litigii de muncă etc., în care un act administrat iv este opus uneia
dintre părți, legea neavând nici o limitare din acest punct de v edere.
De asemenea, excepția de nelegalitate poate fi invocată și, res pectiv
cercetată oricând , adică în orice faz ă a procesului: fond, apel, recurs,
rejudecare dup ă casare.
Având în vedere că, prin pronunțarea unei hotărâri irevocabile ciclul
procesual s-a încheiat, considerăm că excepția de nelegalitate nu va putea fi
invocată printr-o cerere de revizuire sau contesta ție în anulare, dar va
putea fi invocat ă ulterior, dac ă una dintre aceste c ăi de retractare a fost
admisă, situație în care ciclul procesual se reia. Excep ția nu poate viza
orice act administrativ, ci numai un act administrativ unilateral cu
caracter individual. Instanța sesizată cu excepția de nelegalitate a unui
asemenea act va trebui să verifice admisibilitatea cererii, adică v a t r e b u i s ă
stabileasc ă dacă soluționarea cauzei depinde de legalitatea/nelegalitatea
actului administrativ vizat de excep ție.
Invocarea excepției de nelegalitate împotriva unui act administ rativ pe
care nu se întemeiază acțiunea reclamantului sau cererea reconv ențională a
pârâtului, va impune respingerea ca inadmisibil ă a cesteia.
Dacă în cazul excepției de neconstituționalitate, este suficien t ca textul
vizat să aibă legătură cu soluționarea cauzei, în cazul excepți ei de nelegalitate
este necesar ca de actul administrativ vizat s ă depindă însăși soluționarea
cauzei în care acesta invocat1. Mai mult, este necesar ca ridicarea excep ției
de nelegalitate s ă vizeze numai actul admini strativ de care depinde
soluționarea litigiului pe fond, nu și actul administrativ care vizeaz ă

1 A. Iorgovan, L. Vișan, A.S. Cioabanu, D.S. Pasăre, op. cit ., p. 124.

140 | Camelia Daciana Stoian
procedurile incidente, statutul autorit ăților implicate în actul de justi ție,
excepțiile etc.1

 2.1. Condi ția de existen ță a unui litigiu, a unei cauze aflate pe
rolul unei instan țe judecătorești
Prima condiție este și cea mai firească, de altfel, și anume să ne aflăm în
prezența unui litigiu. Spu n e m că e ste ce a mai fi re ască, dat fi i n d fapt u l că de
esența unei excepții este faptul că ea reprezintă u n incident procedural care
poate surveni în momentul existenței unui proces, pe perioada d erulării
acestuia. Altfel spus, pentru a exista o excepție procedurală, trebuie să existe un
proces.
În ceea ce privește tipul de proces care poate exista poate fi vorba despre
orice proces civil, penal, administrativ etc., în care un act a dministrativ este
o p u s u n e i a d i n t r e p ă r ț i , i n t e r v e n i e n t u l e t c . , l e g e a n e a v â n d n i c io limitare din
acest punct de vedere2.
O altă problemă legată de această condiție este faza procesual ă î n c a r e
excepția poate fi ridicată.
În opinia unanimă împărtășită în literatura de specialitate, po ate fi vorba
despre orice faz ă a procesului, i n d i f e r e n t c ă n e a f l ă m î n f a z a d e f o n d , a p e l ,
recurs, în primul ciclu de juris dicție, sau în rejudecarea după casare, în cazul în
care judecata se reia și ne aflăm într-un nou ciclu jurisdicțio nal.
Se pune însă problema dacă excepția de nelegalitate se poate ridica în
cazul unei c ăi extraordinare de atac, respectiv în cazul unei revizuiri sau al
unei contesta ții în anulare.
În literatura de specialitate s-a opinat că „ excepția de nelegalitate nu va
putea fi invocat ă printr-o cerere de revizuire sau contesta ție în anulare, dar va
putea fi invocat ă ulterior, dac ă una din aceste c ăi de retractare a fost admis ă,
situație în care ciclul procesual se reia ”3.
În ceea ce ne privește, nu sunte m de acord cu această soluție, apreciem c ă
excepția de nelegalitate poate fi invocat ă și în căile extraordinare de atac,
pentru acelea și rațiuni pentru care poate fi invocat ă în căile extraor-
dinare, ca și în fond dup ă casare, când se reia judecarea unui proces.

1 Emanuel Albu, op. cit., p. 281.
2 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului…, op. cit . , p. 280.
3 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului…, op. cit . p. 280-281.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 141
 2.2. Condi ția ca actul ce formeaz ă obiectul cauzei pe fond s ă fie
emis în aplicarea actului administrativ a c ărui nelegalitate este
invocată pe cale de excep ție
O a doua condiție vizează astfel legătura dintre fondul cauzei și actul
administrativ a c ărei nelegalitate este invocat ă. Altfel spus, actul juridic care
f a c e o b i e c t u l a c ț i u n i i p e f o n d s ă f i f o s t e m i s1 s a u a d o p t a t2 î n a p l i c a r e actului
administrativ a cărui nelegalitate se contestă.

 2.3. Condi ția ca excep ția de nelegalitate s ă vizeze un act
administrativ unilateral cu caracter individual
Actul administrativ unilateral este forma principală de activit ate a autori-
tăților publice și se bucură de prezumția de legalitate, prezum ția de
autenticitate și prezumția de veridicitate, trăsături care cons tituie fundamentul
caracterului executoriu. Caracte rul unilateral al manifestării de voință se
păstrează și în cazul în care actul administrativ este emis în comun de mai
multe autorități publice, fiind vorba despre o voință concordan tă exprimată în
regim de putere publică, în vederea executării ori a organizări i executării legii,
iar nu de un acord de voință, cu scopul de a da naștere, a modi fica sau a stinge
drepturi și obli gații reciproce.
U n i i a u t o r i s u n t î n s ă d e p ă r e r e c ă , ș i î n p r e z e n t , c o r o b o r â n d p revederile
art. 4 alin. (2) ale Legii contenciosului administrativ unde se folosește sintagma
„act administrativ unilateral” c u d i s p o z i ț i i l e a r t . 1 1 a l i n . ( 4 ) p o t r i v i t c ă r o r a
„ordonanțele sau dispozițiile di n ordonanțe care se consideră a fi neconsti-
tuționale, precum și actele admi nistrative cu caracter normativ care se consi-
deră a fi nelegale pot fi atacate oricând”, avem suficiente arg umente pentru a
aprecia că și actele cu caracter normativ, pot fi supuse aceste i forme de control
indirect. În susținerea acestei afirmații este invocat și princ ipiul de drept
p o t r i v i t c ă r u i a l e g e a s e i n t e r p r e t e a z ă î n s e n s u l d e a p r o d u c e e fecte și nu de
înlăturare a acestora.
Pe de altă parte interpretarea exceptării actelor administrativ e cu caracter
n o r m a t i v d e l a c o n t r o l u l d e l e g a l i t a t e i n d i r e c t n u e s t e c o n f o r m ă dispozițiilor
dreptului european. Este o interpretare pe care, cum am mai ară tat, nu o

1 Termenul „ emitere, emis ” este utilizat în cazul organelor unipersonale (prefect, prima r,
președinte, prim-ministru), acestea emițând acte juridice.
2 T e r m e n u l „ adoptare, adoptat ” este o operațiune specifică organelor jurisdicționale
(consiliul local, județean, guvern), acestea adoptând acte admi nistrative.

142 | Camelia Daciana Stoian
împărtășim, textul de lege este clar și ferm și atâta vreme cât e l n u a f o s t
modificat de legiuitorul organic , argumentele invocate în susți nerea tezei
conform căreia și actele administ rative cu caracter normativ po t face obiect al
excepției de nelegalitate nu se susțin. Aceasta cu atât mai mul t cu cât, potrivit
actualei reglementări, excepția nu mai este soluționată de inst anțele specia-
lizate, ci de cele în fața cărei a ea se ridică. Procedând altfe l, aruncăm în deri-
zoriu instituția contenciosului administrativ.

 2.4. Condi ția ca actul administrativ vizat s ă emane
de la o autoritate public ă
Noțiunea de autoritate public ă în accep țiunea dispozi țiilor consti-
tuționale
Noțiunea de autoritate public ă este prefigurată parțial de Constituție,
chiar dacă nu într-un mod unitar . Astfel, titlul III cuprinde a utoritățile publice
din sfera clasicelor puteri ale s t a t u l u i , î n t i m p c e a l t e a r t i c ole din legea
f u n d a m e n t a l ă d e s e m n e a z ă ș i e l e a u t o r i t ă ț i p u b l i c e , c u m a r f i A v ocatul popo-
rului, Curtea Constituțion ală, Curtea de Conturi.
În concluzie, apreciem că potrivit Constitu ției, noțiunea de autoritate
publică include atât autorit ățile care realizeaz ă prerogativele celor trei
clasice puteri în stat, cât și alte autorit ăți publice, care se afl ă în afara
clasicei trinit ăți a puterilor, având rolul de a asigura echilibrul în cadrul
democra ției constitu ționale1.
Noțiunea de autoritate public ă în accep țiunea legii contenciosului
administrativ
În accepțiunea legii contenciosului administrativ însă, pentru a putea fi
considerată o autoritate public ă
2, o anumită entitate trebuie să întrunească trei
condiții:
1. să fie organ de stat sau al unit ăților administrativ-teritoriale .
Termenul de „organ”3 de stat sau al unităților administrativ-teritoriale este

1 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Constituția României .
Explicații și comentarii , Ed. Rosetti, Bucur ești, 2003, p. 105-106.
2 D.C. Dragoș, Legea contenciosului ad ministrativ. Comentarii și explicații, E d . A l l B e c k ,
București, 2009, ed. 2, comentariul art. 2.
3 Pentru disputa doctrinară legat ă de opțiunea legiuitorului con stituant pentru noțiunea
de „ organ ”, a se vedea Ion Deleanu, Revizuirea Constitu ției, în Dreptul nr. 12/2003, p. 5-36;
A. Iorgovan, Noua lege…, op. cit. , p. 28.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 143
atribuit prin lege, deși legislația română nu folosește întotde auna această
noțiune, ci una echivalentă, de „autoritate” – așa cum reiese s pre exemplu din
art. 18 din Legea nr. 215/2001: „Comunele, ora șele și județele sunt unit ăți
administrativ-teritoriale în care se exercit ă autonomia local ă și în care se
organizeaz ă și funcționează autorități ale administra ției publice locale”, sau
art. 21 din aceeași lege „autorit ățile administra ției publice prin care se
realizează autonomia local ă în comune și orașe sunt consiliile locale, comunale și
orășenești, ca autorit ăți deliberative, și primarii, ca autorit ăți executive”.
2. să acționeze în regim de putere public ă. Puterea publică este
c o n f e r i t ă ș i e a p r i n l e g e . A s t f e l , rămânând în sfera legii admi nistrației publice
l o c a l e , d u p ă c e a r t . 3 a l i n . ( 1 ) d e f i n e ș t e autonomia local ă c a f i i n d dreptul și
capacitatea efectiv ă a autorit ăților administra ției publice locale de a solu ționa și
de a gestiona, în numele și în interesul colectivit ăților locale pe care le reprezint ă,
treburile publice, în condi țiile legii, p r e c i z e a z ă î n a l i n . ( 2 ) c ă „acest drept se
exercită de consiliile locale și primari, precum și de consiliile jude țene …”. În acest
mod, se distribuie putere public ă acestor autorități locale. No țiunea de putere
publică poate fi analizată atât într-un sens larg, cât și în unul restrâns1.
Considerăm că lato sensu , prin putere publică o tipologie juridică de regim
j u r i d i c , c a r e e s t e d e t e r m i n a t ă d e e x i s t e n ț a u n o r p r e r o g a t i v e s p eciale, dero-
gatorii de la dreptul comun. Stricto sensu , s i n t a g m a e v o c ă a c e l e p r e r o g a t i v e
speciale, inaccesibile particula rilor prin intermediul cărora s ubiectul de drept
care le deține face să prevaleze interesul public, general, în fața celui particular.
3. acțiunea ei s ă aibă ca scop satisfacerea un ui interes legitim public.
Precizăm că interesul public este definit de lege ca fiind „interesul care vizeaz ă
ordinea de drept și democra ția constitu țională, garantarea drepturilor, libert ă-
ților și îndatoririlor fundamentale ale cet ățenilor, satisfacerea nevoilor comu-
nitare, realizarea competen ței autorit ăților publice” [art. 2 lit. l)].
Legea contenciosului administrativ asimileaz ă autorităților publice
persoanele juridice private care , potrivit legii, au obținut statut de utilitate
publică sau care sunt autorizate s ă presteze un serviciu public , în regim de
putere publică . Este vorba de organisme profesionale sau de organisme private
(asociații, fundații); putem ad ăuga aici societățile cooperatis te (Legea
nr. 1/2005), și chiar societățile (Legea nr. 30/1991). În confo rmitate cu
Ordonanța Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociații și fun dații, prin

1 Florin Coman Kund, Liviu Coman Kund, Drept administrativ. Sinteze teoretice și
practice, Ed. Universul Juridic, București, 2013, p. 41.

144 | Camelia Daciana Stoian
utilitate public ă se înțelege orice activitate care vizează atingerea unor scopur i
benefice în domenii de interes p ublic general și/sau comunitar1.

 2.5. Îndeplinirea condi ției de ridicare a excep ției de nelegalitate
din oficiu de instan ța de judecat ă pe rolul c ăreia se afl ă cauza
respectiv ă, de către oricare din p ărțile interesate inclusiv
de intervenien ții din cadrul unui proces
Aceasta reprezintă mai mult o pr ocedură decât o excepție, ea cu prinzând
categoriile de titulari ai dreptului de a invoca excepția.

1 Este vorba despre categoria largă a „ stabilimentelor de utilitate public ă” în formularea
interbelică (A. Iorgovan, L. Vișan, A.S. Ciobanu, L. Vișan , op. cit ., p. 68).

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 145

Capitolul II
Obiectul și competen ța de solu ționare
a excepției de nelegalitate

Secțiunea I. Obiectul excep ției de nelegalitate

Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004 în forma sa inițială, le galitatea unui
act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces,
pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesat e . A ș a c u m a f o s t
modificat prin Legea nr. 262/2007, art. 4 a venit din nou cu pr ecizarea potrivit
căreia obiectul excep ției de nelegalitate este identificat în actul adminis-
trativ unilateral cu caracter individual , indiferent de data emiterii acestuia.
R e m a r c ă m f a p t u l c ă î n f o r m a i n i ț i a l ă a l e g i i , t e x t u l a l i n . ( 1 ) al art. 4, făcea
referire la actele admi nistrative unilaterale, fără nicio distincție. În litera-
tura juridică de specialitate au fost analizate considerentele care au determinat
această soluție. În sinteză, se poate afirma că a fost conturat ă ideea potrivit
căreia deși a fost limitat obiectul excep ției de nelegalitate numai la actele
administrative individuale, în realit ate „sfera de acoperire a excep ției a
fost lărgită”1. Această afirmație este susținută de următoarele argumente:
 excepția de nelegalitate poate f i invocată oricând în cadrul un ui proces,
indiferent de data emiterii actului administrativ individual;
 „ceea ce se prescrie pe calea ac țiunii directe nu se prescrie pe cale de
excepție”. Acest principiu se întemeiază pe caracteristica excepției de n e l e –
galitate de a fi un simp lu mijloc de apărare;
 fiind în prezența unei excepții de ordine publică, aceasta poat e fi invo-
cată oricând în cadrul unui proce s, chiar și în căile de atac.
Legat de no țiunea de act administrativ unilateral cu caracter indi-
vidual, ea evocă acea caracteristic ă potrivit c ăreia produce efecte juridice c ătre
un subiect determinat de drept. El se deosebe ște astfel de actul administrativ
individual cu caracter normativ, care produce efecte juridice general obliga-
toriii, fiind opozabil erga omnes. Unii autori explică semnificația acestui tip de

1 Antonie Iorgovan, Liliana Vișan, Alexandru Sorin Ciobanu, op. cit . p. 123.

146 | Camelia Daciana Stoian
act prin aceea că el „se raporteaz ă la criteriul autorului manifest ării de voin ță pe
care o exprima actul administrativ”1.
Actele administrative individual e sunt acelea care, după caz:
– creează sau stabilesc drepturi și obligații în profitul sau în sarcina uneia
sau mai multor persoane determinate;
– conferă un statut perso nal beneficiarilor;
– sunt emise de organe ale administrației publice, care au compet ența de a
soluționa anumite litigii juridi ce, și poartă denumirea de acte administrative
jurisdicționale;
– instituie constrângerea de stat sub forma sancțiunii, fiind cun oscute sub
denumirea de acte administrative de sancționare.
Regretatul profesor Ilie Iovănaș observa faptul că „ datorită specificului
activității în care intervin aceste ac te administrative, este necesar ă motivarea în
fapt și în drept a actului respectiv ”2.
A ș a c u m a f o s t m o d i f i c a t p r i n L e g e a n r . 2 6 2 / 2 0 0 7 , i n c l u s i v p r i n L e g e a
n r . 7 6 / 2 0 1 2 , a r t . 4 v i n e c u p r e c i z a r e a p o t r i v i t c ă r e i a obiectul excep ției de
nelegalitate este identificat în actul administrativ unilat eral cu caracter
individual, indiferent de data emiterii acestuia . Remarcăm faptul că în
forma inițială a legii, textul alin. (1) al art. 4 făcea referi re la actele adminis-
trative unilaterale , fără nicio distinc ție. În literatura juridică de specialitate
au fost analizate considerentele care au determin at această sol uție. În sinteză,
se poate afirma că a fost contu rată ideea potrivit căreia, deși a fost limitat
obiectul excep ției de nelegalitate numai la actele administrative indivi-
duale, în realitate „sfera de acoperire a excep ției a fost l ărgită”3. Această
afirmație este susținută de următoarele argumente:
 excepția de nelegalitate poate f i invocată oricând în cadrul un ui proces,
indiferent de data emiterii actului administrativ individual;
 „ceea ce se prescrie pe calea ac țiunii directe nu se prescrie pe calea de
excepție”. Acest principiu se întemeiază pe caracteristica excepției de n ele-
galitate de a fi un simp lu mijloc de apărare;
 fiind în prezența unei excepții de ordine publică, aceasta poat e fi
invocată oricând în cadrul unui proces, chiar și în căile de at ac.
În ceea ce privește jurispruden ța Instan ței Supreme, s-au reținut
următoarele:

1 Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ comentat ă și adnotat ă, op. cit.,
2008, p. 64.
2 I. Iovănaș, op. cit., p. 22-24.
3 Antonie Iorgovan, Liliana Vișan, Alexandru Sorin Ciobanu, Dian a Iuliana Pasăre, op. cit,
p 136-137.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 147
 obiectul excepției de nelegalitate îl poate forma și un act administrativ
normativ abrogat la data invoc ării excep ției, deoarece abrogarea respecti-
v u l u i a c t n u p r o d u c e e f e c t e î n p r i v i n ț a i l e g a l i t ă ț i i l u i , c i d o ar cu privire la
momentul până la care actu l produce efecte juridice1;
 abrogarea unei Hot ărâri a Guvernului în cursul procesului nu va
lipsi de obiect recursul, întrucât legalitatea actului administrativ se analizează
în raport cu normele juridice în vigoare la data emiterii actul u i s a u l a d a t a
aprobării acestuia, motiv pentru care excepția de nelegalitate a actului respec-
tiv nu va fi lipsită de obiect2;
 instanța competent ă are obliga ția de a cenzura legalitatea actului
administrativ unilateral abrogat, dac ă în temeiul acestuia a fost emis
actul care formeaz ă obiectul cauzei în care s-a ridicat excep ția și de actul
contestat pe cale de excep ție depinde solu ționarea litigiului pe fond ;
 un act premerg ător emiterii unui act administrativ, nefiind suscep-
tibil prin el însuși să dea naștere, să modifice sau să stingă drepturi și obligații,
nu poate face obiectul excep ției de nelegalitate, iar legalitatea sa se verifică
în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004;
 ordinul prin care se autorizeaz ă efectuarea controlului vamal ulte-
rior este un act preparator emiterii actului administrativ, procesul-verbal
de control, nu este un act administrativ în sensul art. 2 din Legea
nr. 554/2004, întrucât nu produce e f e c t e j u r i d i c e p r i n e l î n s u ș i, ci pregătește
emiterea actului administrativ fiscal, astfel că nu poate face obiectul contro-
lului de legalitate în procedura reglementat ă de art. 4 din aceeași lege;
 nu pot fi cercetate pe calea excep ției actele prin care organele
administra ției publice realizeaz ă operațiuni administrative, în privința
cărora Legea nr. 554/2004 dispune fără echivoc prin art. 18, în s e n s u l c ă
instanța competentă să verifice legalitatea unui act administra tiv are căderea să
se pronunțe și asupra legalității actelor sau operațiunilor adm inistrative care
au stat la baza emiterii actului supus judecății3;
 refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept nu
poate face obiectul excep ției de nelegalitate, întrucât în privința instituției
reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 , nu sunt aplicabile dispozițiile
art. 2 din lege, potrivit cărora „se asimileaz ă actelor administrative unilaterale și

1 Decizia nr. 2786 din 8 iulie 2008, publicată în Revista de Dre pt Comercial nr. 11/2008.
2 Decizia nr. 3179 din 29 septembrie 2006, publicată în Excepția de nelegalitate , 2007,
p. 52 .
3 Alexandru Ioan, Cărăușan Mihaela, Bucur Sorin, Drept administrativ, ed. a II-a revăzută
și adăugită, Ed. Lumin a Lex, București, 2007.

148 | Camelia Daciana Stoian
refuzul nejustificat da a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim” ;
 este inadmisibil ă excepția de nelegalitate a de cretului de revocare
a grațierii individuale a unor persoane , decretul de grațiere fiind un act
juridic unilateral de drept publ ic care nu poate fi asimilat un ei categorii de acte
administrative, deoarece este re zultatul unor raporturi de natu ră constitu-
țională, pe de o parte, între ce i doi șefi ai executivului, și, pe d e a l t ă pa r t e , c u
Parlamentul, care nu este supus controlului judecătoresc pe cal ea contencio-
sului administrativ;
 este inadmisibil ă excepția de nelegalitate invocat ă cu privire la
hotărârea consiliului de administra ție al unei regii autonome, întrucât
această hotărâre nu este un act administrativ, nefiind dată pe baza legii și
pentru organizarea executării ori executarea în concret a acest eia, ci este un act
juridic prin care organul de con ducere al unei regii autonome a adoptat o
măsură în cadrul unor raport uri juridice contractuale1.
În ceea ce privește actele administrative care nu pot forma obiectul
excepției de nelegalitate, vom avea în vedere și actele administrative emise
în raportul cu Parlamentul , precum și actele administrative de coman-
dament cu caracter militar . Cu privire la actele de comandament militar, se
pune problema stabilirii momentului în care se sfârșește dreptu l de apreciere
precum și a momentului în care se naște dreptul fundamental al cetățeanului2.
Avem așadar în vedere conformitatea cu legea fundamentală care vizează atât
dimensiunea sincronic ă a legisla ției, adică reglementarea ca atare ,
precum și dimensiunea diacronic ă care reprezintă aplicarea reglement ării.
Din punct de vedere al sincroniei, vom avea în vedere litigiul care presupune
neconstitu ționalitatea , iar în ceea ce privește diacronia vom avea în vedere
litigii ce presupun nelegalitatea , chiar dacă este vorba despre încălcarea
prevederilor prevăzute în legea fundamentală.
Prin urmare, în lipsa unor dispoziții exprese în legea organică , instanțele
de contencios administrativ vor aplica, în soluționarea litigii lor ce au ca obiect
excesul de putere, direct textele Constituției, în primul rând a r t . 5 3 . A p o i ,
instanțele vor evalua dacă act u l a p a r e c a f i i n d n e c e s a r „ într-o societate demo-
cratică” și, în fine, instanțele vor aprecia dacă restrângerea prin ac tul adminis-
trativ a exercițiului dreptului vătămat este proporțională cu s ituația care a
determinat emiterea actului și dacă nu este cumva discriminator iu.

1 Emanuel Albu, op. cit. p. 267-268.
2 Excepția de nelegalitate poate fi invocată numai cu privire la actele care pot forma și
obiectul unei acțiuni în anulare în fața instanțelor de contenc ios administrativ (A. Iorgovan,
L. Vișan, A.S. Ciobanu, D.J. Pasăre, op. cit., p. 123).

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 149
Art. 126 alin. (6) din Constituție, nou introdus prin Legea nr. 429/2003 de
revizuire consacră controlul judec ătoresc al actelor administrative ale
autorităților publice, pe calea cont enciosului administrativ , care este
garantat, cu excluderea celor care pr ivesc raporturile cu Parlamentul,
precum și a actelor de comandament militar.
Aceste dispoziții constituționale au impus concluzia logică con form căreia
actele exceptate de la controlul judec ătoresc pe calea ac țiunii sunt excep-
tate de la aceast ă formă de control și pe calea excep ției de nelegalitate1.
Altfel spus, excepția de nelegalitate poate fi invocat ă numai cu privire la
actele care pot forma și obiectul unei ac țiuni în anulare în fa ța instanțelor
de contencios administrativ2.
Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și
Justiție, într-o decizie de speță3, a motivat că excepția de nelegalitate poate fi
invocată doar în privința actelor administrative care pot forma o b i e c t u l u n e i
acțiuni în anulare în fața insta nțelor de contencios administra tiv și că
dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituție, republicată, s unt incidente atât în
cazul acțiunilor directe, cât și în cazul excepțiilor de nelega litate.
O problemă care nu s-a pus încă în literatura de specialitate ș i nici practica
judiciară nu s-a pronunțat, născ ută sub incidența vechiului tex t a l a r t . 4 , c a r e
prevedea procedura suspendării și sesizarea instanței de conten cios adminis-
trativ pentru a soluționa excepția, este aceea a instanței competente s ă
constate inadmisibilitatea excep ției de nelegalitate care vizeaz ă un act
administrativ exceptat de la controlul judec ătoresc4.
Într-o astfel de situație, în opinia noastră apreciem că aceast ă competen ță
revenea instan ței în fața căreia se invoc ă excepția de nelegalitate. Aceasta,
constatând îndeplinirea condițiil or legale, urma să sesizeze in stanța de conten-
cios administrativ competentă, p rintr-o încheiere motivată, cee a ce însemna că
trebuia să motiveze atât că actul vizat poate face obiectul con trolului judecă-
toresc pe cale excepției de nelegalitate, cât și faptul că de a ctul respectiv
depinde soluționarea litigiului pendinte. În prezent schimbându -se procedura,
problema nu se mai pune.
În considerarea proble mei actelor „exceptate de la excepția de legalitate”,
adăugăm faptul că actele administrative bilate rale nu pot forma obiectul
excepției de nelegalitate.

1 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului …, op. cit., p. 268.
2 A n t o n i e I o r g o v a n , L i l i a n a V i ș a n , A l e x a n d r u S o r i n C i o a n u , D o i n a A. Pasăre, op. cit.,
p. 123.
3 Decizia nr. 1840 din 21 martie 2 005, publicată î n Buletinul Ca sației nr. 2/2005, p. 6-8.
4 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, op. cit., p. 268.

150 | Camelia Daciana Stoian
În situația în care ne vom afla în ipoteza de a invoca în fața instanței
excepția de nelegalitate, trebuie să avem în vedere faptul că aceasta nu poate
fi invocat ă în cazul actelor preparatorii . Soluționarea nelegalității acestora
va fi realizată în baza art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/200 41.
Pentru circumscrierea obiectului excepției de nelegalitate, leg ea folosește
expresia „ act administrativ unilateral ” n o ț i u n e c a r e a d a t n a ș t e r e l a s u s ț i n e r i
teoretice care au trezit îngrijo rarea autorului propunerii legi slative2.
Un autor a susținut că, din conținutul art. 4 al legii ar rezul ta că excepția de
nelegalitate poate fi invocată și în legătură cu un contract ad ministrativ, care ar
fi asimilat de lege cu actul administrativ unilateral .
N u p u t e m î m p ă r t ă ș i a c e a s t ă i n t e r p r e t a r e p e c o n s i d e r e n t u l c ă a s i milarea
între actul administrativ unilateral și cel bilateral nu poate s ă e l i m i n e i d e n t i –
tatea pe care o are fiecare.
M a i m u l t c h i a r , r a ț i u n e a d e a f i a a s i m i l ă r i i a f o s t a c e e a d e a i n c l u d e î n
competența instanțelor de contencios administrativ și litigii c are privesc acte
administrative bi sau multilaterale.
Expresia folosită de legiuitor a avut ca scop tocmai diferenți erea actelor
administrative unilaterale, care sunt acte de autoritate, de co ntractele adminis-
trative care sunt acte juridice bilaterale, asimilate de lege c u actele adminis-
trative, în general, iar nu cu acte administrative unilaterale3.
Raportându-ne la asimilarea pe care Legea nr. 554/2004 o face î ntre actele
u n i l a t e r a l ș i c o n t r a c t e l e a d m i n i s t r a t i v e , p u t e m a f i r m a c ă e x c e p ția de nele-
galitate are un obiect mai restrâns decât acțiunea directă care vizează actele
administrative, în general, iar nu exclusiv pe cele cu caracter unilateral, precum
excepția de nelegalitate4.
Se impun unele precizări cu privire la determinarea semnificați ei noțiunii
de „ act administrativ unilateral ” la care se referă dispozițiile art. 4 alin. (1)
din Legea nr. 554/2004. Aceasta deoarece s-a pus în activitatea instanțelor de
contencios administ rativ problema dacă legiuitorul a avut în vedere numai
actele administrative cu caracter individual sau și actele administrative
cu caracter normativ.

1 Art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004: „ Instanta este competent ă să se pronun țe, în
afara situa țiilor prev ăzute la art. 1 alin. (8), și asupra legalit ății actelor sau opera țiunilor
administrative care au stat la baza emiterii actului supus judec ății”.
2 A n t o n i e I o r g o v a n , Noua lege a contenciosului administrativ , ed. a II-a, Ed. Kullusys,
București, 2006, p. 166.
3 Idem , p. 268.
4 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului …, op. cit., p. 269.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 151
Astfel, într-o decizie republicată, Secția de contencios admini strativ și
fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție a menținut punctu l de vedere al Curții
de Apel Târgu-Mureș – Secția comercială și de contencios admini strativ,
implicit soluția prin care fusese respinsă ca inadmisibilă exce pția de nele-
galitate care viza Hotărârea Guvernului nr. 884/2004 privind co ncesionarea
unor spații cu destinația de cabinete medical1.
S-a motivat că excepția de nelegalitate viza un act administrat iv cu
caracter normativ, care, potrivi t art. 11 alin. (4) din Legea n r. 554/2004 poate fi
atacat oricând în acțiune directă în anulare, astfel că nu se m ai justifică atacarea
acestuia și pe calea excepției de nelegalitate2. În ceea ce ne privește, împărtășim
a c e a s t ă s o l u ț i e ș i a c e a s t ă c o n c e p ț i e a Î n a l t e i C u r ț i , c a r e , d i n păcate, este
contrazisă de soluții ulterioare.
Astfel, prin numeroase alte decizii, Instanța Supremă s-a pronu nțat în
s e n s u l c ă î n s f e r a a c t e l o r a d m i n i s t r a t i v e u n i l a t e r a l e , l a c a r e se referă preve-
derile art. 4 alin . (1) din lege, intră atât actele administrative cu caracter
individual, cât și cele cu caracter normativ, motivându-se că nu există niciun
a r g u m e n t d i n c a r e s ă r e z u l t e c ă l e g i u i t o r u l a r f i u r m ă r i t s ă i n troducă un
tratament diferit în privința ce lor două categorii de acte admi nistrative
unilaterale.
În literatura de specialitate s-a argumentat că, potrivit art. 11 alin. (4) din
Legea nr. 554/2004, actele administrative normative pot fi atac ate oricând,
a s t f e l c ă , p r i n e l i m i n a r e a p os i b i l i t ă ț i i de i n v o c a r e a e x ce p ț i e i de nelegalitate a
actelor administrative normative, persoana vătămată nu rămâne „ descoperit ă”,
lipsită de apărare, ci este doar îndrumată să apeleze la calea acțiunii directe
împotriva actului administrativ în cauză, ceea ce are ca efect și clarificarea
efectelor juridice produse în ur ma eventualei admiteri a acțiun ii3.
În ce ne privește, împărtășim acest punct de vedere .
Unii autori îl consideră discutabi l deoarece, dat fiind caracte rul de mijloc
de apărare al excepției de nelegalitate, nici legiuitorul și, c u atât mai puțin,
instanța de judecată nu vor putea obliga părțile dintr-un proce s să-și aleagă
mijloacele de apărare împotriva unui act administrativ nelegal, ș i , c h i a r d a c ă
e s t e v o r b a d e u n a c t a d m i n i s t r a t i v c u c a r a c t e r n o r m a t i v , n u v o r p u t e a f i
îndrumate să uzeze de o acțiune în anulare împotriva acestuia, deși ar fi un
p r o c e s î n p l u s p e n t r u u n i i d i n t r e p a r t i c i p a n ț i i l a r e a l i z a r e a a ctului de justiție.

1 Publicată în M. Of. n r. 526 din 10 iunie 2004.
2 M a n i f e s t ă m s e r i o a s e r e z e r v e î n l e g ă t u r ă c u a c e a s t ă c o n c l u z i e ș i considerăm că
hotărârea prin care Guvernul apr obă concesionarea, transferul e tc., unor bunuri aflate în
proprietatea statului, sunt acte administrative cu caracter ind ividual.
3 Antonie Iorgovan, Legea contenciosului… , op. cit ., p. 126.

152 | Camelia Daciana Stoian
Paradoxal este faptul că autorul citat recunoaște că, potrivit reglementărilor
actuale, posibilitatea de verificare a legalității unui act adm inistrativ cu caracter
normativ, pe calea excepției de nelegalitate, este exclusă prin filosofia
procedurii reglementate de Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările
ulterioare.
D e a c e e a s u s ț i n e m c u t ă r i e c ă atunci când în fa ța unei instan țe este
invocată o excep ție de nelegalitate a unui ac t administrativ cu caracter
normativ, în mod corect instanța ar trebui s ă o resping ă ca inadmisibil ă.
O altă problemă care trebuie pusă vizează necesitatea diferen țierii între
acte administrative și operațiuni administrative. Și de aici, întrebarea, pot
face obiect al excep ției de nelegalitate și operațiunile administrative?
În opinia noastră, răspunsul este negativ . Considerăm că pot face
obiectul excep ției de nelegalitate numai actele administrative unilaterale,
nu și operațiunile administrative care, nepr oducând efecte juridice de
sine stătătoare, nu pot fi controlate de c ătre instan ța de contencios
administrativ în mod separa t, nici pe calea unei ac țiuni directe și nici pe
calea excep ției de nelegalitate .
Dat fiind faptul că obiectul exc epției îl poate forma doar un a ct adminis-
trativ cu caracter individual , i n s t a n ț a î n f a ț a c ă r e i a e s t e i n v o c a t ă e x c e p ț i a d e
nelegalitate este datoare să verifice dacă aceasta vizează, înt r-adevăr, un act
a d m i n i s t r a t i v u n i l a t e r a l , î n s e n s u l a r t . 4 a l i n . ( 1 ) d i n L e g e a nr. 554/2004 sau
v i z e a z ă u n a l t a c t j u r i d i c , c a r e nu poate face obiectul control ului pe care
instanța de contencios administrativ îl poate exercita pe aceas tă cale1.
O altă problemă care s-a pus în activitatea instanțelor de cont encios
administrativ și care a fost rez olvată în mod diferit, a fost a cea dacă actele
administrative emise sau adoptate înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 pot face obiectul excep ției de nelegalitate.
Odată cu adoptarea Legii nr. 262/2007, s-a prevăzut în mod expr es că
obiect al excepției de nelegalitate îl vor forma actele adminis trative unilaterale
cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestora.
S-a prevăzut că hotărârile judecătorești pronunțate în baza Leg ii
nr. 554/2004 rămase definitive și irevocabile fără soluționare pe fond a
excepției de nelegalitate, care a fost respinsă ca inadmisibilă , pot forma obiectul
unei cereri de revizuire, care se poate introduce în termen de trei luni de la
intrarea în vigoare a Legii nr. 262/2007. Aceste prevederi au s târnit un șir de
discuții referitoare la conformit a t e a l o r c u p r o b l e m e l e ș i p r i n cipiile constitu-
ționale și europene
2.

1 Antonie Iorgovan, Legea contenciosului… , op. cit., p. 271.
2 E m a n u e l A l b u , Neconstitu ționalitatea Legii nr. 262/2007 pentru modificarea și
completarea Legii contenci osului administrativ, în Revista Curierul Judiciar nr. 9/2007, p. 45.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 153
Astfel, s-a afirmat că introduce rea acestor dispoziții reprezin tă încălcarea
principiului securității juridice, în general și al neretroacti vității, în special,
principiul securității juridice fiind un principiu fundamental al funcționării
statului de drept în interiorul spațiului european și o garanți e a stabilității
raporturilor sociale, în general, și a raporturilor juridice, î n special.
S-a mai susținut că legiuitorul a înc ălcat și principiul separa ției puterilor în
stat, prevăzut la art. 1 alin. (4) din Constituție, potrivit căruia puterile statului
nu se pot imixtiona una în domen iul celeilalte. Or, prin măsura t r a n z i t o r i e
p r e v ă z u t ă l a a r t . I I I d i n L e g e a n r . 2 6 2 / 2 0 0 7 , c a r e a p r e v ă z u t p osibilitatea
revizuirii unor hotărâri judecătorești rămase definitive și ire vocabile, puterea
legiuitoare a încălcat autoritatea puterii judecătorești, ceea ce reprezintă o
imixtionare în domeniul rezervat constituțional puterii judecăt orești, și,
totodată, o violare a principiului separației puterilor1.
C u r t e a C o n s t i t u ț i o n a l ă a f o s t s e s i z a t ă î n p r i v i n ț a f a p t u l u i c ă prin promo-
varea unei excepții de nelegalitate, oricând, fără limită în ti mp și indiferent de
data emiterii actului administrativ, este afectată stabilitatea r a p o r t u r i l o r
juridice. Aceasta deoa rece poate fi desființat chiar și un act administrativ care a
generat un raport juridic ale cărui efecte s-au produs, și even tual, s-au consu-
mat sub imperiul reglementărilor anterioare Legii contenciosulu i administrativ
nr. 554/2004.
Cu rte a Con sti tu ți on al ă a re țin u t că pri n ci pi ul stab il i tății rap orturilor juri-
dice nu poate implica promovarea unui drept prin intermediul un ei ilegalități.
Obținerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu
se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică și care nu ar putea fi
dovedită altfel decât prin ridicarea excepției de nelegalitate. Contestarea pe cale
incidentală a legalității, indiferent de data la care a fost em is actul adminis-
trativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de
care soluția pronunțată de insta n ț ă r i s c ă s ă f i e f o n d a t ă p e u n act ilegal. Ori,
astfel ar fi zdruncinat însuși fundamentul statului de drept, c ăci ar fi posibil ca
instanța de judecată să pronunțe, în numele legii, o hotărâre b azată pe un act
încheiat cu încălcarea legii. Din această perspectivă, posibili tatea contestării
legalității unui act administrativ unilateral cu caracter indiv idual pe cale de
excepție apare ca o modalitate d e contracarare a efectelor prin cipiului potrivit
căruia fraus omnia corrumpit2. A c e s t a e s t e m o t i v u l p e n t r u c a r e n i c i n u a f o s t
limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepție3.

1 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, op. cit., p. 274-275.
2 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului adminsitrativ, op. cit., p. 276.
3 Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicată în M. Of. nr. 3 47 din 06 mai 2008.

154 | Camelia Daciana Stoian
A s t f e l d e p r o b l e m e s – a u î n r e g i s t rat și în jurisprudența Curții Europene a
Drepturilor Omului. CEDO a reținut că posibilitatea de a anula, f ără limită în
timp, o hot ărâre judec ătorească irevocabil ă reprezint ă o încălcare a
principiului securit ății juridice.
La aceeași concluzie a ajuns și Curtea de Justi ție de la Luxemburg, care a
reținut, în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepț iei de nelegalitate
cu privire la actele ins tituțiilor europene că, atunci când partea îndrept ățită
să formuleze o ac țiune în anulare împotriva unui act comunitar dep ășește
termenul limit ă pentru introducerea acestei ac țiuni, trebuie s ă accepte
faptul că i se va opune caracterul de finitiv al actului respectiv și nu va mai
putea solicita în instan ță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe
calea incidental ă a excepției de nelegalitate.

Secțiunea a II-a. Competen ța instanțelor judec ătorești privind
soluționarea excep ției de nelegalitate

1. Particularit ăți de procedur ă în litigiile de contencios administrativ

Legea contenciosului administrati v conține și norme juridice în c a r e s e
prevede instanța competentă a judeca atât acțiunea directă, cât și reglementări
privind instanțele competente a soluționa excepțiile de nelegal itate. Astfel, în
ceea ce privește acțiunea directă, legea prevede faptul că instanța competent ă
de a judeca astfel de cauze este instan ța de contencios administrativ . Iar în
ceea ce privește excepția de nelegalitate , aceasta poate fi invocată atât în fața
instanței de drept comun, precum și în fața instanței de conten cios
administrativ.
E x c e p ț i a d e n e l e g a l i t a t e p r e v ă z u t ă î n a r t . 4 a l L e g i i n r . 5 5 4 / 2 004 ridică
probleme în privința instanței competente din punct de vedere teritorial a
soluționa aceast ă problem ă. A s t f e l , p o t r i v i t a l i n . ( 1 ) a l a c e l u i a ș i a r t i c o l ,
instanța în fața căreia se ridică problema nelegalității are ob l i g a ț i a d e a s o l u –
ționa excepția de nelegalitate, această modificare de ordin pro cedural inter-
venind în urma intrării în vigoa re a noului Cod de procedură ci vilă. Așadar
judecătorul are obligația, confo rm prevederilor legii, să soluț ioneze excepția de
nelegalitate. În ceea ce priveșt e competența din punct de veder e teritorial,
Legea nr. 554/2004 conține prevederi în acest sens. Astfel conf orm art. 10 alin.
(3): „ Reclamantul se po ate adresa instan ței de la domiciliul sau celei de la
domiciliul pârâtului. Dac ă reclamantul a op tat pentru instan ța de la domiciliul
pârâtului, nu se poate invoca excep ția necompeten ței teritoriale ”. Terminologia

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 155
„reclamant ” și „ pârât ” ne indică faptul că textul din actul normativ referitor la
competență [art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004] nu face r eferire la
excepția de nelegalitate, autor al excepției de nelegalitate pu tând fi atât recla-
mantul cât și pârâtul, interveni entul, apelantul, recurentul, s au intimatul
dintr-un proces.
Având în vedere cele prezentate vom deduce că ridicarea excepți ei de
nelegalitate nu va fi făcută în fața instanței de la domiciliul reclamantului sau al
pârâtului, ci în fața instanței deja sesizate cu un litigiu, in stanță care are
obligația legală de a soluționa excepția de nelegalitate. În ac est sens, vom reține
că invocarea unei excepții de nelegalitate în cadrul unui litig iu preexistent, de
natură civilă, nu conferă reclamantului posibilitatea de aleger e între instanța de
la domiciliul său sau a celei de la domiciliul pârâtului, prevă zută de dispozițiile
art. 10 alin. (3) din Legea cont enciosului administrativ nr. 55 4/2004, în această
situație instanța competentă pent ru soluționarea excepției de n elegalitate fiind
instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitat e. Înalta Curte a
p r e c i z a t c ă n u m a i î n c a z u l î n c a r e r e c l a m a n t u l f o r m u l e a z ă î n c o ntencios
administrativ o acțiune în anularea unui act administrativ, ace sta are
posibilitatea legală de alegere între instanța domiciliului său și aceea de la
domiciliul pârâtului, însă, în ca uză aplicarea acestor dispoziț ii ar conduce la o
situație inadmisibilă, în care e xcepțiile invoca te de diferite părți în cadrul
aceluiași dosar să fie soluționate de instanțe diferite în func ție de domiciliul
părților, fără a exista o judeca tă unitară cu privire la legali tatea acelorași acte.
Aflându-ne așadar în fața unei competen țe alternative , persoana care
invocă excepția de nelegalitate are obligația legală de a preci za în cuprinsul
cererii care va fi instanța competentă a soluționa cererea, în lipsa unei astfel de
cereri el neavând ulterior posib ilitatea de a invoca necompeten ța uneia dintre
instanțele la care face referire competența alternativă.
P r o b l e m a c o m p e t e n ț e i p r e v ă z u t e d e a r t . 1 0 d i n L e g e a n r . 5 5 4 / 2 0 0 4 nu
p r e z i n t ă o e f i c i e n t ă r e z o l v a r e a s i t u a ț i e i , a s t f e l c ă p r i n a p l i carea Legii
nr. 76/2012, problema competenței a fost soluționată în sensul că instanța de
contencios administrativ în fața căreia a fost invocată excepți a de nelegalitate,
v a f i c o m p e t e n t ă s ă j u d e c e e x c e p ț i a , f ă r ă a m a i f i o b l i g a t ă s ă trimită cererea
spre judecare unei alte instanțe. Această nouă reglementare are l a b a z ă
raționamentul conform căruia admiterea excepției de nelegalitat e are ca efect
principal înlăturarea actului administrativ din cauza supusă ju decății, nu și
anularea acestuia, astfel încât instanța ar judeca respectivul litigiu ca și cum
acel act administrativ nu ar fi existat1. Această modificare este susținută,

1 Verginia Vedinaș, op. cit., p. 233.

156 | Camelia Daciana Stoian
printre altele și de argumente privind celeritatea judecării li tigiilor de conten-
cios administrativ, cât și de buna organizare și înfăptuire a j ustiției, precum și
de faptul că efectele hotărâ rilor judecătorești sunt inter partes litigantes .

2. Particularit ăți în raport de competen ța teritorial ă general ă în
litigiile de contencios administrativ

Excepția de nelegalitate formulată în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004
a contenciosului administrativ în ainte de a fi modificată prin Legea
nr. 76/2012, pune uneori probleme din punct de vedere al determ inării corecte
a instanței competente teritorial să soluționeze această cerere .
În art. 4 alin. (1) se arată că instanța în fața căreia este in vocată excepția de
nelegalitate „sesizează…instanța de contencios administrativ competent ă”.
Astfel că s-a considerat de datoria judec ătorului în fa ța căruia a fost
invocată excepția să determine care ar fi aceast ă instanță competent ă.
Concluzionând cu privire la acest aspect, afirmăm că în situați a invocării
excepției de nelegalitate, autorul acestei excepții nu se adres ează instanței de la
domiciliul său sau de la domiciliul pârâtului, ci invocă excepția în fața
instanței deja sesizat ă cu un litigiu, în cadrul c ăruia se pune problema
legalității actului administrativ, instan ța a cărei competen ță material ă a
fost stabilit ă deja conform regulilor de drept care guverneaz ă acel litigiu în
cadrul căruia se invoc ă excepția.
În literatura de specialitate, sub imperiul textului inițial ca re stabilea
competența instanțelor de contencios administrativ în a soluțio na excepția de
nelegalitate, a fost pusă în discuție posibilitatea existenței mai multor inter-
pretări referitoare la competența materială, derivate din corob orarea Codului
de procedură civilă cu legea contenciosului administrativ:
– aplicarea regulilor generale de competen ță ale instan țelor conform Codului
de procedur ă civilă. A c e a s t ă s o l u ț i e s e m o t i v a p r i n l i p s a u n e i r e g l e m e n t ă r i
speciale. Conform art. 5 C. pr. civ. cererea se face la instanț a domiciliului
pârâtului. Pe de alta parte, art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554 /2004 face mențiune
expresă cu privire la faptul citării emitentului actului admini strativ, deci
necesitatea judecării în contrad ictoriu cu acesta. În situația în care prin „pârât”,
se înțeleg părțile aflate într-un rol defensiv față de excepția de nelegalitate,
acestea vor fi în majoritatea cazurilor o pluralitate de „pârâț i”, și anume una din
părțile din cadrul litigiului în fața căruia s-a invocat excepț ia, plus emitentul
actului administrativ. Coroborân d cu prevederile art. 9 C. pr. civ., anume ca în

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 157
caz de pluralitate de pârâ ți cererea se poate face la instan ța competent ă pentru
fiecare din ace știa, s e p u t e a t r a g e c o n c l u z i a c a e r a c o m p e t e n t ă t e r i t o r i a l s ă
soluționeze excepția de nelegali tate instanța de la domiciliul fie al emitentului
actului administrativ, fie al părții (părților) care se află în tr-un rol defensiv față
de excepția de nelegalitate.
Aflându-ne așadar în fata unei competențe alternative, se impun ea ca
autorul excepției de nelegalitate să indice în cererea sa care anume din
instanțele alternativ competente dorește să fie învestită cu so luționarea cererii.
M e n ț i o n ă m f a p t u l c ă , î n a b s e n ț a u n e i c e r e r i d e a c e s t f e l , u r m a a se afla în
imposibilitatea invocării ulterioare a necompetenței instanței față de una dintre
instanțele competente conform competenței alternative.
Aplicarea art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, conform căr uia „Recla-
mantul se poate adresa instan ței de la domiciliul s ău sau celei de la domiciliul
pârâtului” determină din nou o competență teritorială alternativă, și anu me,
dintre instanța de la domiciliul „reclamantului” sau cea de la domiciliul
„pârâtului”.
Reclamantul este autorul excepției. Pârâtul poate fi identifica t atât cu
părțile care se află într-un rol defensiv față de excepție, cât ș i c u e m i t e n t u l
actului administrativ. Pe cale de consecință, în această varian tă de interpretare,
se putea considera că va fi compe tența teritorială să soluțione ze excepția de
nelegalitate instanța de la domiciliul fie al autorului excepți ei, fie al emitentului
actului administrativ, fie al părții (părților) care se află în tr-un rol defensiv față
de excepția de nelegalitate.
D e a s e m e n e a , f i i n d o c o m p e t e n ț ă a l t e r n a t i v ă , a u t o r u l e x c e p ț i e i de
n e l e g a l i t a t e t r e b u i a s ă s p e c i f i c e î n c e r e r e a s a c a r e a n u m e d i n t re instanțele
alternativ competente dorește să fie învestită cu soluționarea cererii. În lipsa
unei astfel de cereri, nu ar mai fi putut să invoce ulterior ne competența uneia
dintre instanțele competente con form competenței alternative.
Instanța de contencios administrativ competentă urmează a fi st abilită în
raport cu: prevederile legale incidente, rangul autorității emi tente a actului,
cererea părții care a invocat ex cepția și care dobândește calit atea de reclamant
în noua cauză, deci ori instanța de la domiciliul său, ori inst anța de la domiciliul
pârâtului.
Toate acestea s-au pus în perioada anterioar ă modific ării Legii
nr. 554/2004 a contenciosului administrative. Prin consacrarea regulii că
judecătorul fondului e și judecă torul excepției, și-au pierdut din actualitate.

158 | Camelia Daciana Stoian
Secțiunea a III-a. Procedura solu ționării excep ției
de nelegalitate

1. Generalit ăți privind solu ționarea litigiilor în contenciosul
administrativ

În doctrină se arată că1, „s-a introdus, în judecarea excepției, principiul
dublului grad de jurisdicție, o judecată în fond și o judecată î n c a l e a d e a t a c a
recursului, în procedura de urgență, cu termene riguros determi nate în cazul
declarării recursului”. Potrivit prevederilor art. 4 alin. (2) din Legea
nr. 554/2004, în forma actuală, instanța va judeca și se va pro nunța asupra
excepției de nelegalitate, după procedura de urgență, în ședinț a publică și cu
citarea părților.
Î n f o r m a i n i ț i a l ă , L e g e a n r. 5 5 4 / 2 0 0 4 , n u a f ă c u t n i c i o r e f e r i r e la citarea
organului emitent al actului administrativ atacat . C u p r i v i r e î n s ă l a a c e s t
aspect, am remarcat faptul că, Î nalta Curte de Casație și Justi ție a pronunțat, mai
multe soluții în sensul participării obligatorii a organului em itent. La baza
motivării acestei opțiuni, a stat imperativul respectării unora dintre principiile
fundamentale ale procesului civil, precum: principiul garant ării dreptului la
apărare, principiul contradictorialit ății și oralității procesului civil sau cel
al dreptului la un „proces echitabil”, consacrat în Convenția Europeană a
Drepturilor Omului.
Procedura de citare a p ărților la judecarea excepției de nelegalitate este
cea prevăzută de normele Codului de procedură civilă. În acest sens, Curtea
Constituțională a admis o excepție de neconstituționalitate și a constatat că
p r e v e d e r i l e a r t . 4 a l i n . ( 3 ) d i n L e g e a n r . 5 5 4 / 2 0 0 4 s u n t n e c o n s tituționale în
ceea ce privește procedura de ci tare, termenul și modalitatea d e calcul a
acestuia. În motivarea deciziei Curții Constituționale2, a fost subliniată
î n c ă l c a r e a a r t . 2 1 ș i 2 4 d i n C o n s t i t u ț i a r e p u b l i c a t ă p r e c u m ș i a a r t . 6 d i n
Convenția Europeană a Drepturilor Omului.
Soluționarea excepției de nelegalitate se realizează în prezenț a actului
supus controlului de legalitate, întrucât dacă acesta lipsește nu este posibilă
nicio analiză a legalității acestuia și nici exercitarea contro lului judiciar asupra
soluției pronunțate de instanța de fond3. Tot în acest sens considerăm că

1 Antonie Iorgovan, Liliana Vișan, Alexandru Sorin Ciobanu, Dian a Pasăre, Legea
contenciosului administrativ, op. cit., 2008, p. 132.
2 Decizia Curții Constituțional e nr. 647/2006, publicată în M. O f. nr. 921/2006.
3 În acest sens, Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ s-a
pronunțat prin Deciziile n r. 4265-4270 din 15 august 2005.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 159
instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea excepției de
nelegalitate este obligată să verifice:
– dacă excepția vizeaz ă un act administrativ unilateral cu caracter
individual sau un alt act juridic;
– dacă sunt redate de c ătre cel care invoc ă excepția, motivele de
nelegalitate ale actului administrativ ce formeaz ă obiectul excep ției. Doar
astfel instanța de contencios ad ministrativ poate verifica dacă î n t r e f o n d u l
pricinii și actul administrativ există o legătură juridică sufi cientă1.
Referindu-se la reglementarea existentă până la adoptarea Legii
nr. 76/2012, Instanța Supremă a statuat că suspendarea cauzei nu se dis-
pune în ipoteza în care instan ța în fața căreia s-a ridicat excep ția de
nelegalitate este instan ța de contencios administrativ competent ă să o
soluționeze2.
Sub aspect procedural, doctrina a mai reținut două aspecte.
P r i m u l a s p e c t v i z a f a p t u l c ă „dacă instanța sesizată constată că de actul
administrativ vizat depinde solu ționarea litigiului, va suspenda judecata în cauza
pendinte și va sesiza prin încheiere motivat ă instanța de contencios administrativ
competent ă, ajungându-se, astfel, la blocarea cursului litigiului ini țial, pe toat ă
durata judec ării excepției de nelegalitate”.
Cel de-al doilea aspect , a v e a î n v e d e r e c ă „ după rămânerea definitiv ă și
irevocabil ă a hotărârii instan ței de contencios administrativ care a solu ționat
excepția de nelegalitate, instan ța fondului va fi obligat ă să țină cont de aceast ă
hotărâre care are putere de lucru judecat ”3.
Instanța de judecată se pronunță, după procedura de urgență, î n ședință
publică, cu citarea părților și a emitentului. În cazul în care e x c e p ț i a d e
nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anter ior intrării în
vigoare a Legii nr. 554/2004 în forma actuală, cauzele de neleg alitate urmează
a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare l a m o m e n t u l
emiterii actului administrativ. Soluția instanței de contencios administrativ este
supusă recursului, care se declar ă în termen de 5 zile de la comunicare și se
judecă de urgență și cu precădere.

1 În acest sens, Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ s-a
pronuntat prin Dec izia nr. 461/2006.
2 În acest sens, Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ s-a
pronunțat prin Dec izia nr. 961/2006.
3 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, op. cit ., p. 266.

160 | Camelia Daciana Stoian
2. Procedura prealabil ă

În doctrina de specialitate, proce dura prealabilă a reprezentat o instituție
contestată și controversată. Încă din 1970, profesorul Romulus Ionescu critica
această instituție cunoscută și de Lege nr. 1/1967, pe care o considera inutilă1.
Mai târziu, profesorul A. Iorgov a n r e l u a a c e s t p u n c t d e v e d e r e și cerea
eliminarea ei printr-o viitoare reglementare legislativă. Acest punct de vedere a
f o s t a v u t î n v e d e r e ș i î n p r o c e d u r a d e a d o p t a r e a l e g i i c o n t e n c iosului admi-
nistrativ2.
S-a considerat însă că instituire a procedurii administrative pr ealabile
obligatorii ar putea apare justificată. Aceasta cu atât mai mul t cu cât î mb u n ă-
tățirea într-un viitor apropiat a activității administrației pu blice ar fi de natură
să reducă pericolul unor decizii ale acesteia date în disprețul legii3. Acest ultim

1 R. Ionescu, Drept administrativ, București, 1970, p. 318.
2 El și-a regăsit expresia și în proiectul de lege a contenciosu lui administrativ, depus de
Guvern la Parlament spre dezba tere în cursul anului 2000. Potri vit acestui proiect, recursul
administrativ prealabil introducerii acțiunii în contencios adm inistrativ urmează să nu mai fie
obligatoriu. În sprijinul acestei inițiative legislative se inv oca în primul rând necesitatea
simplificării procedurii de soluționare a litigiilor de contenc ios administrativ, astfel încât
abuzurile administrației publice să poată fi strunite fără întâ rzieri inutile. În al doilea rând, s-a
spus că procedura administrativă prealabilă obligatorie s-a dov edit în practică lipsită de orice
eficiență ca urmare a faptului că organele emitente ale actelor administrative ilegale, dornice
să-și păstreze prestigiul neștirbit, sunt puțin dispuse să revi nă asupra unor măsuri deja luate.
În sfârșit s-a susținut chiar că, întrucât procedura administra tivă prealabilă îngrădește accesul
liber la justiție, legile care o instituie ar contraveni art. 2 1 din Constituție. Față de aceste
argumente, s-a observat, însă, că ele sunt pertinente atunci câ nd este vorba de acele sisteme în
c a r e c o m p e t e n ț a d e a c o n t r o l a l e g a l i t a t e a a c t e l o r a d m i n i s t r a t i v e este încredințată unor
tribunale administrative, în schimb ele sunt mai puțin convingă toare dacă sunt invocate în
legătură cu sistemele care consa cră controlul instanțelor judec ătorești asupra acestor acte.
Î n t r – a d e v ă r , d a c ă î n p r i m e l e s i s t e m e , e x a m i n a r e a l i t i g i i l o r d e contencios administrativ prin
prisma principiilor și necesităților specifice de funcționare a administrației publice este
asigurată prin însăși structura unor asemenea tribunale, care f ac parte integrantă din puterea
executivă și își desfășoară activitatea în strânsă legătură cu administrația activă, în cazul în
c a r e c o n t r o l u l l e g a l i t ă ț i i a c t e l o r a d m i n i s t r a t i v e e s t e î n c r e d i n țat instanțelor judecătorești,
soluționarea litigiilor se înfăptuiește de organe care, fiind s eparate de puterea executivă,
acționează în afara unor contacte directe cu aceasta și, prin u rmare, sunt puțin familiarizate cu
problemele ei specifice. În aceste condiții, o primă evaluare a legalității actului administrativ
făcută de însuși organul care l-a emis sau de organul ierarhic superior lui ar putea contribui în
bună măsură la cristalizarea temeiurilor de fapt și de drept ce vor trebui avute în vedere de
instanța judecătorească atunci când va admite sau va respinge a cțiunea introdusă în fața ei.
3 Tudor Drăganu, Liberul acces la justi ție, Ed. Lumina Lex, Bucu rești, 2003, p. 112-114.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 161
p u n c t d e v e d e r e a f o s t c e l i m p u s p r i n L e g e a n r . 5 5 4 / 2 0 0 4 a c o n t enciosului
administrativ.
Rezervele s-au menținut însă în doctrină, unde a continuat să s e susțină că
„se impune ca prin adoptarea unui Cod al procedurii administrative s ă se reali-
zeze o uniformizare a procedurii recursului administrativ gra țios, și, respectiv,
ierarhic, ca faz ă prealabil ă sesizării instanțelor de contencios administrativ, pre-
cum și a jurisdic țiilor speciale administrative, în toate domeniile administra ției
publice ”1.
Din păcate, dat fiind faptul că un asemenea Cod nu a fost adopt at, nici
problema n-a fost clarificată.

3. Soluționarea excep ției de nelegalitate

Într-una din lucrările consacrat e comentării Legii contenciosul ui admi-
nistrativ2 se semnalează specificitatea procedurii de soluționare a litig iilor de
contencios administrativ, pornind de la regula dublului grad de jurisdicție.
Aceste idei s-au conturat în urm a reactualizării legii contenci osului admi-
n i s t r a t i v , c a r e î n f o r m a e x i s t e n t ă î n a i n t e d e m o d i f i c ă r i l e a d u s e prin Legea
n r . 7 6 / 2 0 1 2 , p r e v e d e a î n c u p r i n s u l a r t . 4 f a p t u l c ă i n s t a n ț a d e c o n t e n c i o s
administrativ va soluționa excep ția de nelegalitate în procedur ă de urgență, în
ședință publică cu citarea părților.
Aceste prevederi nu mai sunt în vigoare de la 1 februarie 2013, c â n d a
intrat în vigoare noul C od de procedură civilă.
În ceea ce privește citarea obligatorie a p ărților, forma inițială a legii
contenciosului administrativ nu a reglementat nimic cu privire la citarea
obligatorie a organului emitent al actului administrativ consid erat a fi nelegal.
Înalta Curte de Casație și Justiție a pronunțat însă o serie de s o l u ț i i , î n s e n su l
participării obligatorii a organului emitent . La baza acestor soluții a stat
obligativitatea respect ării unor principii fundamentale ale procesului
civil după cum urmează: principiul garant ării dreptului la ap ărare ,
principiul contradictorialit ății și oralității procesului civil s a u cel al
dreptului la un „ proces echitabil ”, consacrat în Conven ția European ă a
Drepturilor Omului.
Problema obligativității citării părților a fost analizată și d e Curtea
Constituțională a României care, pornind de la faptul că proced ura citării

1 E m a n u e l A l b u , Dreptul contenciosului administrativ , Ed. Universul Juridic, București,
2008, p. 142.
2 Antonie Iorgovan, Legea contenciosului administrativ, op. cit ., p. 147.

162 | Camelia Daciana Stoian
părților în cazul soluționării excepției de nelegalitate este p revăzută de Codul
de procedură civilă, a admis exc epția de neconstituționalitate stabilind că
prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sunt neconstitu ționale
în ceea ce prive ște procedura de citare, termenul și modalitatea de calcul
a acestuia . Motivarea deciziei emise de Curtea Constituțională1 a avut ca bază
juridică încălcarea art. 21 și 24 din Constitu ția republicat ă precum și a
art. 6 din Conven ția European ă a Drepturilor Omului.
De asemenea, excepția de nelegalitate nu poate fi solu ționată decât în
prezența actului administrativ supus controlului de legalitate , întrucât
lipsa acestuia nu permite soluționarea legalității lui dar nici posibilitatea
exercitării controlului judiciar asupra soluției instanței de f ond2.
Î n c e e a c e p r i v e ș t e suspendarea procesului , conform noilor prevederi,
aceasta nu va mai fi dispus ă, întrucât excepția de nelegalitate va fi
soluționată de instan ța competent ă să judece cererea principal ă, o astfel
de procedură nemai fiind necesară.
Instanța de judecată se pronunță, după procedura de urgen ță, în
ședință publică, cu citarea p ărților și a emitentului . În cazul în care excepția
de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intr ării
în vigoare a Legii nr. 554/2004 în forma actual ă, cauzele de nelegalitate
urmează a fi analizate prin raportare la dispozi țiile legale în vigoare la
momentul emiterii actului administrativ . Soluția instanței este supusă
recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare și se judec ă
de urgen ță și cu prec ădere .
C u p r i v i r e l a s o l u ț i o n a r e a e x c e p ț i e i d e n e l e g a l i t a t e , v o m o b s e r va că
instanța competent ă să verifice legalitatea actulu i administrativ va putea
fie să resping ă excepția de nelegalitate ca fiind nefondat ă, c a z î n c a r e
instanța va solu ționa cauza pe baza actulu i administrativ contestat . De
vreme ce excepția de nelegalitate a fost caracterizat ă ca un mijloc de
apărare , efectele sale se produc doar între p ărțile în litigiu , însă,
admiterea excep ției poate avea efecte indirecte imediate, dar și pe
termen lung . Așadar, în situația în care instanța constat ă nelegalitatea
actului , aceasta va soluționa cauza, f ără a ține seama de actul a c ărui
nelegalitate a fost constatat ă. Vom reține însă faptul că soluția cu privire la
admiterea excep ției de nelegalitate va crea un precedent judiciar care va fi
invocat și în alte dosare. Se pr esupune deci, că după conturare a unei practici
constante de admitere a excepției, actul administrativ intr ă în desuetudine ,

1 Decizia Curții Constituțional e nr. 647/2006, publicată în M. O f. nr. 921/2006.
2 Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția de contencios admi nistrativ s-a pronunțat prin
Deciziile nr. 4265-4270 din 15 august 2005.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 163
ceea ce va determina autoritatea emitent ă să îl retracteze , fie imediat după
pronunțarea primei hotărâri în sensul admiterii excepției, fie ulterior,
ținându-se cont de faptul că în dreptul european se conturează dreptul la o
bună administrare1, c a r e , e v i d e n t i m p u n e o a s t f e l d e a t i t u d i n e d i n p a r t e a
emitentului.
A c e a s t ă n o u ă v i z i u n e a s u p r a e x c e p ț i e i d e n e l e g a l i t a t e n u a î n t â rziat să
provoace și reacții critic e din partea unor autori2 care consideră că dezavan-
tajele noii reglementări sunt mai pronunțate decât aspectele po zitive ce s-au
avut în vedere de către legiuitor. Principalele critici aduse m odificărilor
instituite de noua lege a contenciosului administrativ cu privi re la excepția de
nelegalitate sunt:
 dacă specific contenciosului admi nistrativ a fost și este contr olul direct
de legalitate al actelor administrative, exercitat de instanțel e judecătorești
competente, trăsătura caracteristică determinantă a excepției d e nelegalitate
rezidă în faptul că aceasta a re prezentat o formă de control in direct al actelor
administrative;
 instanțele judecătorești s-au con siderat dintotde auna competent e să
examineze, pe calea indirectă a excepției, legalitatea unor acte în virtutea unor
texte legislative exprese sau ca urmare a aplicării principiilo r generale de drept.
Concluzionând cu privire la solu ționarea excepției de nelegalit ate, vom
putea afirma că admiterea excepției de nelegalitate nu va avea ca efect
anularea actului administrativ supus controlului de legalitate, însă va
produce consecin țe asupra con ținutului raportului juridic din litigiul de
fond , deoarece, instanța va judeca litigiul f ără a mai ține seama de actul a
cărei nelegalitate a fost constatat ă.
De asemenea, trebuie s ă reținem faptul că efectele admiterii excep ției de
nelegalitate se vor produce doar între p ărțile prezente în cauz ă, inter
partes litigantes.

4. Efectele solu ției pronun țate asupra excep ției de nelegalitate

T e x t u l c o n s a c r a t î n a r t . 3 a l i n . ( 4 ) a l L e g i i n r . 5 5 4 / 2 0 0 4 r e g l ementează
efectul excepției de nelegalitate astfel: „(4) În cazul în care instan ța de
contencios administrativ a consta tat nelegalitatea actului, instan ța în fața căreia

1 A n t o n i e I o r g o v a n , op. cit., p . 3 0 2 ; A n t o n i e I o r g o v a n , L i l i a n a V i ș a n , A l e x a n d r u S o r i n
Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, op. cit., 2008, p. 134-135.
2 G a b r i e l a V i c t o r i a B î r s a n , B o g d a n G e o r g e s c u , Excepția de nelegalitate, Ed. Hamangiu,
București, 2006, p. 7.

164 | Camelia Daciana Stoian
s-a ridicat excep ția va solu ționa cauza, f ără a ține seama de actul a c ărui nele-
galitate a fost constatat ă”. De vreme ce excepția de nelegalitate a fost caracte-
rizată ca un mijloc de apărare, efectele sale se produc doar în tre părțile în
litigiu, însă, admiterea excepției poate avea efecte indirecte imediate, dar și pe
termen lung.
Pentru instanțe care soluționeaz ă fondul cauzei, argumentele in stanței de
contencios administrativ, care a soluționat excepția de nelegal itate, au auto-
ritate de lucru judecat, chiar dacă judecătorul care soluționează fondul are alt
punct de vedere asupra argumentării excepției. Acesta nu poate decât să facă o
sinteză a argumentelor oferite de instanțe de contencios admini strativ în
considerentele hotărârii, urmând c a d i s p o z i t i v u l s ă c u p r i n d ă s o luția asupra
fondului cauzei care a prilejuit ridicarea excepției de nelegal itate1.
Se poate astfel afirma că:
 admiterea excep ției de nelegalitate nu are ca efect anularea
actului administrativ nelegal;
 admiterea excep ției de nelegalitate produce îns ă consecin țe
asupra con ținutului raportului juridic di n litigiul de fond, deoarece,
instanța va judeca litigiul f ără a mai ține seama de actul a c ărei
nelegalitate a fost constatat ă;
 efectele pot fi numai între p ărțile în litigiu, inter partes litigantes.
În doctrină se susține că „ admițând excep ția de nelegalitate, instan ța de
contencios administrativ nu va putea di spune anularea actului administrativ
vizat, ci va constata, doar, nelegalitatea lui total ă sau par țială. Hotărârea
instanței de contencios administrativ prin care a fost solu ționată excepția de
nelegalitate va produce efecte doar între p ărțile litigiului respectiv, adic ă inter
partes litigantes. Pentru instan ța care va judeca fondul cauzei, hot ărârea
instanței de contencios administrativ care a solu ționat excep ția de nelegalitate va
avea autoritate de lucr u judecat, chiar dac ă judecătorul fondului ar avea un alt
punct de vedere ”2.

1 G a b r i e l a V i c t o r i a B î r s a n , B o g d a n G e o r g e s c u , Excepția de nelegalitate, op. cit , 2006,
p. 302.
2 E m a n u e l A l b u , Dreptul contenciosului administrativ , Ed. Universul Juridic, București,
2008, p. 288.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 165

Capitolul III
Asemănări și deosebiri între regi mul juridic al excep ției
de nelegalitate și regimul juridic al excep ției
de neconstitu ționalitate

Secțiunea I. Analiz ă comparativ ă între cele dou ă excepții

În art. 146 lit. d) din Constituția României se prevede, enumer ându-se
atribuțiile Curții Consti tuționale, că aceasta „ hotărăște asupra excep țiilor de
neconstitu ționalitate privind legile și ordonan țele, ridicate în fa ța instanțelor
judecătorești sau de arbitraj comercial ”1. Ridicarea excepției de neconstitu-
ționalitate poate aparține oricăreia dintre părțile aflate în l itigiu sau din oficiu
de către instanțele judecătoreșt i sau de arbitraj comercial, aș a după cum
rezultă și din textul art. 29 alin. (2) al Legii nr. 47/1992 re publicată, privind
organizarea și funcționare a Curții Constituționale.
Procedura soluționării excep ției de nelegalitate reprezint ă o cale
distinctă, indirect ă p r i n c a r e s e v e r i f i c ă legalitatea unui act administrativ
unilateral cu caracter individual, indi ferent de data emiterii acestuia, actul
având inciden ță într-o cauz ă aflată pe rolul instan țelor judec ătorești.
Procedura soluționării excep ției de neconstitu ționalitate are un
caracter propriu, ulterior și concret. Caracterul ulterior și concret rezult ă
din „contenciosul constitu țional ivit pe parcursul derul ării procesului de
aplicare a legii”2. Întreaga procedur ă de solu ționare a excep ției presu-
pune parcurgerea a dou ă faze. Prima faz ă este cea prealabil ă, iar a doua
este cea a contenciosului constitu țional propriu-zis, având un caracter
deliberativ.
Procedând la o comparație între cele două instituții, excepția de neconsti-
tuționalitate și excepția de nelegalitate, se remarcă următoare le aspecte:
– excepția de neconstitu ționalitate c a ș i excepția de nelegalitate
reprezintă incidente ivite în desf ășurarea unui proces în fa ța instanțelor
de judecat ă, constând în contestarea, prima, a legitimit ății constitu ționale

1 Constituția Românie i, art. 146 lit. d).
2 I o a n M u r a r u , N a s t y M a r i a n V l ă d o i u , A n d r e i M u r a r u , S i l v i u – G a b r i el Barbu, Contencios
constituțional , op. cit., p. 208.

166 | Camelia Daciana Stoian
a unei prevederi legale dintr-o lege sau ordonan ță de care depinde
soluționarea cauzei, iar cea de-a doua, a legalit ății unui act administrativ
unilateral. Controlul are caracter concret, î n t r u c â t r e z u l t ă d i n c o n t e n c i o sul
constituțional, respectiv contenciosul administrativ ivit în pr ocesul de aplicare
a legii;
– aplicarea legii reprezint ă îndeosebi o problem ă a societății civile , de
aceea excepția de neconstitu ționalitate constituie o garan ție constitu-
țională a drepturilor și libertăților conferite cet ățenilor pentru ap ărarea
lor împotriva unor eventuale abateri ale legiuitorului prin instituirea
unor norme contrare Constitu ției. Curtea Constituțională, având rolul de
garant al supremației Constituției, devine implicit un garant a l acestor drepturi
și libertăți. De asemenea, și excepția de nelegalitate constituie o garan ție
legală a drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor împotriva
unor acte administrative care le-ar putea v ătăma;
– cele două excepții reprezintă excepții de ordine public ă a ș a î n c â t e l e
pot fi invocate în orice faz ă procesual ă ș i pot fi ridicate de c ătre oricare
parte, sau de instan ță din oficiu. În cazul excepției de neconstitu ționalitate,
procurorul poate ridica excep ția numai dac ă are calitatea de participant
la proces. Invocarea excepțiilor în fața altei jurisdicții decât a instan țelor
judecătorești, cum ar fi în fața Consiliului Național de Soluți onare a Contesta-
țiilor în materia achizițiilor publice sau a unui alt organ de jurisdicție adminis-
trativă, este o cauză de inadmis ibilitate deoarece, potrivit ar t. 144 lit. c) din
Constituție, respectiv art. 4 alin. (l) din Legea nr. 554/2004, numai instanța de
judecată poate sesiza Curtea Con stituțională, respectiv instanț a de contencios
administrativ;
– pe plan procesual, excepțiile de neconstituționalitate și de nelegalitate
reprezintă excepții de fond, nu de procedur ă, fiind o chestiune prejudiciară,
limitată la problema constituționalității legii, respectiv lega lității actului
administrativ, aplicabilă litigiului;
– i n s t a n ț a s e s i z a t ă c u e x c e p ț i a d e n e c o n s t i t u ț i o n a l i t a t e a r e t o todată com-
petența să o respingă pentru una dintre cauzele de inadmisibili tate prevăzute
de lege, asigurând astfel controlul de legalitate a excepției. Referitor la excepția
de nelegalitate, există păreri conform cărora existența finelor de neprimire nu
constituie o piedică în ridicarea excepției de nelegalitate, în a c e a s t ă s i t u a ț i e
nefiind cazul desființării actul ui, ci doar a valabilității lui față de părți. Cum am
mai arătat deja în conținutul prezentei lucrări, nu împărtășim o asemenea
viziune și considerăm că în m od corect, soluția este aceea că excepția de
nelegalitate, reprezentând forma indirect ă de exercitare a controlului de
legalitate asupra actelor administrative ale autorit ăților publice, nu poate

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 167
viza decât actele administrative supuse controlului principal de legalitate
asupra acestora.
Într-unul din cele mai legitime comentarii făcute legii contenc iosului admi-
nistrativ, marele și regretatul profesor Antonie Iorgovan consi dera că „excepția
de nelegalitate poate fi ridicat ă numai cu privire la actele care pot forma și
obiectul unei ac țiuni în anulare în fa ța instanțelor de contencios administrativ. Cu
alte cuvinte, cele dou ă fine de neprimire prev ăzute de art. 126 alin. (6) teza I din
Constituție, actele administrative emise în raporturile cu Parlamentul și actele
administrative de comandament cu caracter militar reprezint ă fine de neprimire
și pentru excep ția de nelegalitate, fiind în prezen ța unor dispozi ții exprese a
Constituției”1.
Instanța verifică legalitatea excepției prin intermediul cauzel or de inad-
misibilitate, în cazul excep ției de nelegalitate, aceasta putând fi ridicat ă numai
pentru acte administrati ve de care depinde solu ționarea litigiului pe fond .
Cauzele de inadmisibilitate au u n caracter imperativ și sunt de ordine publică,
d e a c e e a , n i c i p ă r ț i l e î n t r – u n p roces privind soluționarea unei e x c e p ț i i d e
neconstituționalitate respectiv nelegalitate, nici instanța sau C u r t e a
Constituțională – respectiv instanța de contencios administrati v , n u a r p u t e a
trece peste o cauză de inadmisibilitate2. Ele se impun din oficiu, fiind destinate
apărării unui interes public, pri vind limitele controlului, ca expresie a com-
petenței de atribuire a Curții Constituționale – respectiv inst anțelor de conten-
cios administrativ – în exercita rea acestuia. În consecință, cauza de inadmi-
sibilitate poate fi constatat ă și de Curtea Constitu țională – respectiv
instanța de contencios administrativ, chiar dac ă instanța nu a re ținut-o.
Încheierea de sesizare în cazul excepției de neconstituționalit ate va
cuprinde susținerile părților, motivarea celui ce a invocat-o, eventualele probe
și opinia instanței. Opinia instanței nu este obligatorie pentr u Curte, dar
constituie prima apreciere a unui organ de jurisdicție cu privi re la excepția de
neconstituționalitate respectivă ș i î n p r a c t i c ă , d e r e g u l ă , p r e figurează decizia
Curții. În încheierea de sesizare la excepția de nelegalitate v a trebui să se arate
că au fost îndeplinite toate con dițiile de existență ale excepț iei de nelegalitate.
Î n c a d r u l r a p o r t u l u i p r o c e s u a l n ă s c u t , j u d e c ă t o r u l ad quem (către care)
este Curtea Constitu țională – r e s p e c t i v instanța care judec ă acțiunea pe
fond, î n c e e a c e p r i v e ș t e e x c e p ț i a d e n e l e g a l i t a t e , i a r părțile, prin efectul
ridicării excep ției, capătă calitate procesual ă de părți în procesul privind
soluționarea excep ției, indiferent de calitatea procesual ă din litigiul de

1 A. Iorgovan, op. cit., Ed. București, 2004, p. 298.
2 I. Nedelcu, op. cit ., în Revista de Științe Juridice, p. 10-15.

168 | Camelia Daciana Stoian
drept comun. Partea care a invocat excep ția (daca excepția a fost ridicată de
către una din părți), fiind titularul ei, capătă calitatea de reclamant. Dac ă
excepția a fost invocat ă din oficiu, p ărțile își păstrează calitatea din
procesul de drept comun.

Secțiunea a II-a. Paralel ă între etapele pr ocedurii de solu ționare
a excepției de neconstitu ționalitate și respectiv, a excep ției
de nelegalitate

Având în vedere analiza comparativă între cele două instituții, e x p u s ă
anterior, vom pune în discuție atât asemănările, cât și deosebirile dintre cele
două excepții, pentru o înțelegere mai precisă a ceea ce înseam nă din punct de
vedere juridic excepția de nelegalitate , respectiv excepția de neconstitu-
ționalitate.
Cu privire la asemănările dintre cele două instituții vom observa că atât
excepția de nelegalitate cât și excepția de neconstitu ționalitate s u n t
excepții de ordine public ă, astfel încât ele vor putea fi invocate de c ătre
oricare din p ărțile prezente în proces, precum și de către instan ța de
judecată, din oficiu.
Î n c e e a c e p r i v e ș t e natura juridic ă a celor dou ă excepții, trebuie să
reținem că ambele institu ții reprezint ă veritabile mijloace de ap ărare ,
reprezentând instrumente prin care p ărțile își pot ap ăra drepturile și
interesele legitime.
Chiar dacă cele două excepții prezintă anumite asemănări, trebu ie să avem
în vedere că între cele dou ă instituții există o serie de deosebiri.
Astfel, vom reține că excepția de neconstitu ționalitate poate fi invocat ă
de instan ța de judecat ă din oficiu, de p ărțile în proces, de Ministerul
Public și de Avocatul Poporului , pe când excepția de nelegalitate poate fi
invocată din oficiu de instan ța de judecat ă pe rolul c ăreia se afl ă cauza
respectiv ă, de către oricare din p ărțile interesate, inclusiv de interve-
nienții din cadrul unui proces.
Curtea Constitu țională are o competen ță exclusiv ă în soluționarea
excepției de neconstitu ționalitate p e c â n d î n soluționarea excep ției de
nelegalitate competen ța aparține instan țelor care judec ă și fondul
cauzei1.

1 Apreciem și propunem ca, de lege ferenda , instanțele de contencios administrativ să fie
competente exclusiv pentru soluționarea excepției de nelegalita te.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 169
În cazul excepției de neconstitu ționalitate este suficient ca textul vizat
să aibă legătură cu solu ționarea cauzei , iar în cazul excepției de
nelegalitate este necesar ca de actul administrativ vizat s ă depindă însăși
soluționarea cauzei în care excep ția este invocat ă.
Excepția de neconstitu ționalitate poate duce la respingerea ac țiunii,
fără ca dreptul dedus judecății s ă m a i f i e e x a m i n a t p e f o n d , p e c â n d în cazul
excepției de nelegalitate, instan ța de fond procedeaz ă la judecarea cauzei.
Obiectul excep ției de neconstitu ționalitate include atât legile, cât și
ordonan țele Guvernului, acte cu for ță juridică legislativ ă, pe când obiectul
excepției de nelegalitate este identificat în actul administrativ unilateral cu
caracter individual , indiferent de data emiterii acestuia.
Soluți a p e c a r e o a d o p t ă Curtea Constitu țională are efecte general
obligatorii, pentru viitor , pe când soluția instan ței care judecă excepția de
nelegalitate produce efecte doar între p ărți.
Așadar observăm că cele dou ă excepții sunt asem ănătoare din
anumite puncte de vedere, îns ă din punct de vedere juridic între cele
două instituții diferă o serie de aspecte esen țiale.

Secțiunea a III-a. Efectele deciziilor și concluzii privind
asemănările și deosebirile între cele dou ă excepții

1. Efectele deciziilor

Î n c a z u l s o l u ț i o n ă r i i unei excep ții de neconstitu ționalitate , decizia cu
privire la neconstituționalitatea unei legi va produce efecte erga omnes , fiind
obligatorie pentru viitor. Astfel o lege declarată neconstituți onală devine
inaplicabil ă, chiar dacă ea rămâne în vigoare în urma declarării neconsti-
tuționalității.
Urmează ca legiuitorul să o modi fice în sensul conformității ei c u n o r m a
constituțională. În plan procesual, litigiul de drept comun se va judeca
ținând cont de situa ția creată prin decizia Cur ții. Î n p r o c e s e l e p e n a l e ,
decizia prin care se prevede că dispoziția penală a fost declar ată ca neconsti-
tuțională, are efecte si milare unei abrogări. Decizia prin care s-a respins
excepția de neconstitu ționalitate este, de asemenea, obligatorie, consoli-
dând prezum ția sa de constitu ționalitate.

În cazul excepției de nelegalitate , efectele deciziei instan ței de
judecată sunt mai reduse . Î n c a z u l a d m i t e r i i e x c e p ț i e i d e n e l e g a l i t a t e , actul

170 | Camelia Daciana Stoian
administrativ contestat es te inaplicabil doar fa ță de participan ții la
proces, fa ță de terți el continuând sa produc ă efecte . Însă, după părerea
regretatului profesor Antonie Iorgovan, „ Ridicarea unei excep ții de nelegalitate
și admiterea acesteia de c ătre instan ța de contencios administrativ are rolul de a
crea un precedent judiciar, care, se în țelege, va fi invocat și în alte dosare și este
de presupus c ă, după conturarea unei practici constante de admitere a excep ției,
actul administ rativ în cauz ă intră în desuetitudine, ceea ce oblig ă autoritatea
emitentă să-l retracteze ”.
De asemenea, autoritatea administrativ ă poate din proprie ini țiativă
să revoce sau s ă anuleze actul juridic în cazul c ăruia s-a admis excep ția de
nelegalitate. Instanța de judecată poate admite sau nu excep ția de
nelegalitate, dar nu poate hot ărî în legătură cu recunoa șterea dreptului
pretins și repararea pagubei cauzate reclamantului, a s t f e l c u m a r p u t e a
hotărî în cazul unei acțiuni dir ecte în contencios administrati v.
Pentru instanța care soluționeaz ă f o n d u l c a u z e i , î n c a z u l î n c a re s-a
constatat nelegalitatea actului a dministrativ, respectivul act nu mai există.

2. Concluzii privind asem ănările și deosebirile între cele dou ă
excepții

Sintetizând cele exprimate în se cțiunile anterioare și coroborâ ndu-le unele
cu celelalte, se desprind următoarele concluzii:
 excepția de neconstitu ționalitate poate fi invocat ă de instan ța de
judecată din oficiu, de p ărțile în proces, de Ministerul Public și de Avocatul
Poporului, pe când excep ția de nelegalitate poate fi invocat ă din oficiu de
instanța de judecat ă pe rolul c ăreia se afl ă cauza respectiv ă, de către
oricare din p ărțile interesate, inclusiv de intervenien ții din cadrul unui
proces;
 în cazul excep ției de neconstitu ționalitate, este suficient ca textul
vizat să aibă legătură cu solu ționarea cauzei, iar în cazul excep ției de
nelegalitate este necesar ca de actul administrativ vizat s ă depindă însăși
soluționarea cauzei în care excep ția este invocat ă;
 fiind în prezen ța unei excep ții de ordine public ă, excepția de
neconstitu ționalitate poate fi invocat ă oricând în cadrul unui proces, chiar
și în căile de atac, caracteristic ă aplicabil ă și excepției de nelegalitate;
 Curtea Constitu țională are o competen ță exclusiv ă în soluționarea
excepției de neconstitu ționalitate pe când în solu ționarea excep ției de
nelegalitate competen ța aparține instan țelor de fond;

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 171
 excepția de neconstitu ționalitate este și un mijloc de ap ărare, fiind
un instrument prin care p ărțile își pot ap ăra drepturile și interesele
legitime, iar excep ția de nelegalitate este și ea prin caracterul tradi țional
un mijloc de ap ărare;
 excepția de neconstitu ționalitate poate duce la respingerea ac țiunii
fără ca dreptul dedus judec ății să mai fie examinat pe fond, pe când în cazul
excepției de nelegalitate, instan ța de fond procedeaz ă la judecarea cauzei;
 obiectul excep ției de neconstitu ționalitate include atât legile cât și
ordonan țele Guvernului, acte cu for ță juridică legislativ ă, pe când obiectul
excepției de nelegalitate este identificat în actul administrativ unilateral cu
caracter individual , indiferent de data emiterii acestuia;
 soluți a p e c a r e o a d o p t ă Curtea Constitu țională are efecte obliga-
torii, pentru viitor, pe când solu ția instan ței de contencios administrativ
are efecte între p ărți.

172 | Camelia Daciana Stoian

TITLUL III
EXCEPȚIA DE NELEGALITATE ÎN DREPTUL EUROPEAN

„Conștientă de patrimoniul s ău spiritual și moral, Uniunea European ă se
bazează pe valorile individuale și universale ale demnit ății umane, ale libert ății și
ale solidarit ății; are la baz ă principiul democra ției și principiul statului de drept.
Pune persoana în centrul ac țiunii sale, instituind cet ățenia Uniunii și creând un
spațiu al libert ății, securit ății și justiției. Uniunea contribuie la ap ărarea și
dezvoltarea acestor valori co mune în respectul diversit ății culturilor și al tradiției
popoarelor Europei, ca și al identit ății naționale a statelor membre și al organi-
zării puterilor publice ale acestora la nivel na țional, regional și local”. (Carta
drepturilor fundamentale a Uniuni i Europene, Nisa, 7 decembrie 2002)

Capitolul I
Considera ții generale

Dreptul Uniunii Europene este un instrument de interes comun pe ntru
toate popoarele și statele membre, compus din norme juridice re zultate din
surse care emană de la instituți ile europene, care a devenit pe ntru fiecare stat
membru un drept obligatoriu. El este propriu fiecăruia dintre s tatele membre,
ca și dreptul național al acesto ra, cu singura calitate suplime ntară că el
reprezintă ierarhia textelor n ormative ale fiecărui stat.
Dreptul Uniunii Europene cuprinde normele juridice care se apli că în ordi-
nea juridică a Uniunii Europene, cuprinse în tratatele institut ive ale Comu-
nităților europene1, în tratatele care au adus modi ficări tratatelor institutive –
Tratatul de fuziune2, Actul Unic European3, Tratatul de la Maastricht4, Tratatul

1 Tratatul de instituire a Comunităților Economice Europene s e m n a t l a R o m a î n 2 5
martie 1957 , redenumit Tratatul privind func ționarea Uniunii Europene și Tratatul instituind
Comunitatea Europeană a cărbunelui și oțelului semnat la Paris în 18 aprilie 1951.
2 T r a t a t u l d e l a B r u x e l l e s s a u T r a t a t u l d e f u z i u n e , s e m n a t l a 8 aprilie 1965, intrat în
vigoare la 1 iulie 1967.
3 Actul unic european, semnat l a 17 februarie 1986, intrat în vi goare la 1 iulie 1987 .
4 Tratatul privind Uniunea Europeană (numit și Tratatul de la Ma astricht) a fost semnat
de Consiliul European la 7 febru arie 1992, intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 173
de la Amsterdam1, Tratatul de la Nisa2, Tratatul de la Lisabona3 p r e c u m ș i î n
actele adoptate de instituțiile europene – decizii, directive, regulamente etc.
S e p o a t e a f i r m a c u c e r t i t u d i n e c ă d r e p t u l U n i u n i i E u r o p e n e r e p r ezintă o
ordine juridic ă nouă, autonom ă față de ordinea juridic ă internațională și
integrată în etape în sistemul juridic al statelor membre . Când se vorbește
despre dreptul primar, s e a r e î n v e d e r e c ă a c e s t a e s t e f o r m a t d i n c e l e t r e i
tratate institutive și din tratatele modificatoare, în timp ce prin dreptul derivat
se înțeleg actele adoptate pe baza tratatelor. Într-un sens ext ins al noțiunii însă,
practica a stabilit că în dreptu l european pot fi încadrate și regulile nescrise
aplicabile relațiilor comunitare, jurisprudența CJUE și princip iile de drept
comune statelor membre.
Primele norme juridice de drept al Uniunii Europene au luat naș tere ca
u r m a r e a v o i n ț e i s u v e r a n e a s t a t e l o r m e m b r e , c a r e , p r i n i n t e r m e diul unor
tratate internaționale clasice, au acceptat să renunțe la o par t e d i n s u v e r a –
nitatea lor și să se supună deci ziilor unor organe supranaționa le. Mai târziu,
u l t e r i o r a c e s t u i p r i m p a s , a c e s t e organe cu caracter suprastata l au conceput
n o r m e d e d r e p t , a p l i c a b i l e l a n i v e l u l î n t r e g u l u i s p a ț i u a l U n i u nii Europene.
Noile state care s-au alăturat primelor șase au semnat tratate internaționale
clasice de aderare la o organiza ție internațională, din acel mo ment intrând în
spațiul de acțiune al dreptului european derivat, al „ acquis-ului comunitar”, în
prezent, după Tratatul de la Lisabona urmând a ne raporta la ac quis Uniunii
Europene.
O altă clasificare distinge între dreptul institu țional – n orme le j u ridi ce
aplicabile organizării și funcți onării instituțiilor europene, și dreptul material
– r e g u l i l e a p l i c a b i l e î n a n u m i t e d o m e n i i , d e e x e m p l u l i b e r a c i r culație a
persoanelor, concurența comercială etc.
Tipuri de contencios administrativ în drept comunitar
Delimitarea tradițională a conte nciosului, în funcție de întind erea puterii
judecătorului și a deciziilor acestuia (contencios de anulare; de plină jurisdicție;
de interpretare și de represiune) identificată în dreptul admin istrativ francez
de Lafferiere a constituit o surs ă de inspirație pentru tratate le comunitare.

1 T r a t a t u l d e l a A m s t e r d a m a f o s t s e m n a t d e ș e f i i d e s t a t ș i d e guvern ai Uniunii
Europene la 2 octombrie 1997, i ntrat în vigoa re la 1 mai 1999.
2 Tratatul de la Nisa este un Tratat care modifică Tratatul priv ind Uniunea Europeană,
tratatele de instituire a Comunităților Europene precum și anum ite acte conexe. A fost semnat
de șefii de stat și de guvern ai statelor membre UE la 26 febru arie 2001, intrând în vigoare la 1
februarie 2003.
3 Tratatul de la Lisabona a fost semnat de statele membre UE la 13 decembrie 2007 și a
intrat în vigoare la 1 decembrie 2009. Tratatul amendează Trata tul privind Uniunea
Europeană precum și Tratatul privind funcționarea Uniunii Europ ene.

174 | Camelia Daciana Stoian
Din interpretarea sistematică a dispozițiilor Tratatului Comuni tății
E u r o p e n e r e z u l t ă r e g l e m e n t a r e a a t r e i t i p u r i d e c o n t e n c i o s : contencios de
anulare, de plin ă jurisdicție și contenciosul în declarare.
Contenciosul în anulare există atunci când instanța se bucură de o
competență de anulare a actelor i legale, dar nu dispune de pute rea de
injoncțiune.
Contenciosul în declarare este atunci când judecătorul se rezumă a face
o constatare, fără a trage el însuși consecințele.
Contenciosul de plin ă jurisdicție sau de judecare pe fond e xi s t ă c â n d
i n s t a n ț a d i s p u n e d e c o m p e t e n ț e l e c e l e m a i l a r g i d e a p r e c i e r e , d e fapt și de
drept, chiar de obliga rea la efectuarea unor prestații pecuniar e1.

1 Mircea Duțu, Andrei Duțu, Dreptul contenciosului european , op. cit ., p. 185.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 175

Capitolul II
Reglementarea excep ției de nelegalitate în dreptul european.
Sediul materiei

Excepția de nelegalitate este reglementată în prezent de art. 2 41 din
Tratatul instituind Comunitatea Europeană (în continuare TCE)1. Înainte de
renumerotarea operată prin Tratatul de la Amsterdam, această in stituție
j u r i d i c ă f ă c e a o b i e c t u l a r t . 1 8 42. Totodată conținutul său este întregit prin
referirea expresă la art. 230 din același tratat (ex. art. 170) , articol care
determină unul din domeniile jurisdicției instanței europene.
P o t r i v i t a r t . 2 3 0 , a l i n . ( 1 ) , T C E , C u r t e a d e J u s t i ț i e c o n t r o l e a ză legalitatea
actelor adoptate împreună de Par lamentul European și Consiliu, a actelor
Consiliului, Comisiei și ale Băncii Centrale Europene – altele decât recoman-
d ă r i l e ș i a v i z e l e ș i a a c t e l o r P a r l a m e n t u l u i E u r o p e a n d e s t i n a t e să producă
efecte juridice față de terți.
În dreptul european, excepția de nelegalitate reprezintă o proc edură
accesorie cererii principale, di r e c t e d e a n u l a r e a a c t u l u i a d m i nistrativ, nepu-
tând fi invocată împotriva unui act ce putea fi contestat pe ca lea unei acțiuni în
anulare, cu privire la care a expirat termenul legal, în timp c e în dreptul
românesc contemporan, potrivit reglementării actuale, ea consti tuie un mijloc
de apărare ce poate fi invocat or icând, de oricare dintre părți le litigante,
precum și de instanța din oficiu , atât în fond, cât și în cursu l soluționării căilor
de atac.
D e c i , r e f e r i t o r l a n a t u r a s a j u r i d i c ă , p u t e m a f i r m a c ă e x c e p ț i a d e n e l e –
g a l i t a t e e s t e , p e d e o p a r t e , u n m i j l o c d e a p ă r a r e sui generis, d a r , p e d e a l t ă
parte, este și o cale accesorie distinctă de verificare a legal ității unui act
administrativ, cu procedură și condiții proprii de exercitare3.
Î n c e e a c e p r i v e ș t e excepția de nelegalitate în dreptul european , ea
diferă din punct de vedere al regimu lui juridic aplicabil de aceea și
instituție în dreptul român contemporan . Astfel, î n t i m p c e î n d r e p t u l

1 R e g l e m e n t a r i s i m i l a r e s u n t p r e v ă z u t e d e a r t . 3 6 d i n T r a t a t u l C ECA și art. 156 din
Tratatul Euratom. În continuare, în lipsa unei specificări cont rare exprese, se face referire la
articolele din Tratatul CE/CEE.
2 Facem această precizare dat fiind că unele cauze și lucrări ci tate în prezentul studiu,
anterioare renumerotării, fac ref erire la vechiul număr al arti colului.
3 E m a n u e l A l b u , Dreptul contenciosului administrativ , Ed. Universul Juridic, București,
2008, p. 266-267.

176 | Camelia Daciana Stoian
nostru contemporan, excep ția de nelegalitate reprezint ă un veritabil
mijloc de ap ărare care poate fi invocat oricân d pe parcursul soluționării
cauzei de oricare dintre părțile litigante, în dreptul Uniunii Europene, excepția
de nelegalitate reprezint ă o procedur ă accesorie cererii principale
directe de anulare a actului administrativ , neputând fi invocat ă împotriva
unui act ce putea fi contestat pe calea unei ac țiuni în anulare, cu privire la
care a expirat termenul legal.
Excepția de nelegalitate s-a conturat în dreptul european dator ită nece-
sității de a consolida controlul de legalitate al actelor union ale. În acest sens,
apariția procedurii excepției de nelegalitate extinde acest control atât în timp
cât și cu privire la subiectele ale c ăror interese sunt respectate odat ă cu
exercitarea lui . Astfel, dacă acțiunea împotriv a unui act al Uniunii Europene cu
caracter general se poate introduce numai într-un anumit termen (de 2 luni) și
numai de către statele membre ale Uniunii Europene sau de insti tuțiile Uniunii
(Parlament, Comisie, Consiliu), excepția de nelegalitate poate fi invocat ă
dincolo de termenul de dec ădere și oferă posibilitatea de a interveni și
persoanelor fizice și persoanelor juridice inte resate pentru aspecte de
nelegalitate, care se relev ă abia cu ocazia execut ării acestuia1.
A n u m i t e p r e c i z ă r i s e i m p u n a f i f ă c u t e î n l e g ă t u r ă c u natura juridic ă a
excepției de nelegalitate în dreptul European.
Excepția de nelegalitate face parte din cadrul in strumentelor specifice
de control al legalit ății actelor Uniunii Europene , însă, spre deosebire de
acțiunea în anulare și de cea în constatarea abținerii de a acț iona, care în esență
sunt acțiuni directe , excepția de nelegalitate reprezintă o cale indirect ă de
control a l l e g a l i t ă ț i i a c t e l o r U n i u n i i E u r o p e n e . P r i n c i p a l u l r o l a l a c estei
p r o c e d u r i a e x c e p ț i e i d e n e l e g a l i t a t e e s t e a c e l a de a proteja interesele
particularilor fa ță de aplicarea ilegal ă a unui act administrativ emis de un
organ al Uniunii Europene.
Posibilitatea dată de art. 277 TFUE de a invoca inaplicabilitat ea unui atare
act unional cu caracter general, care constituie baza juridică a actului de
aplicare atacat, nu este un drept autonom și nu poate fi ca ata re exercitată decât
în mod indirect, în absența unui drept la acțiunea principală, excepția neputând
fi în acest mod invocată și admisă2.
Potrivit unei jurisprudențe constante, procedura excepției de n elegalitate
este expresia unui principiu general ce asigură tuturor părțilo r posibilitatea de
a contesta, pe cale incidentă, pentru a obține anularea unei de cizii care o

1 Mircea Duțu, Andrei Duțu, Dreptul contenciosului european, op. cit., 2010, p. 236.
2 Mircea Duțu, Andrei Duțu, op. cit., p. 237.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 177
privește direct și individual, validitatea unui act instituțion a l a n t e r i o r , c a r e
constituie baza juridică a decizi ei atacate, dacă această parte nu dispune de
dreptul de a introduce, în baza art. 263 TFUE, o acțiune direct ă împotriva
acestui act, suportându-i astfel consecințele, fără să fi fost în măsură să-i ceară
anularea1.
Această acțiune, de aplicabilitate generală, conferă astfel unu i justițiabil
implicat într-un litigiu care presupune aplicarea unui act unio nal, posibilitatea
de a invoca, pe cale de excepție, ilegalitatea acestuia, chiar și în ipoteza în care
e l n u a f ă c u t o b i e c t u l u n e i a c ț i u n i î n a n u l a r e o ri a c e a s t a a f o st respinsă. Este,
totodată, o sanc țiune a nelegalit ății pe cale indirect ă, precum în cazul
trimiterii prejudiciale, de cătr e judecătorul național, în apre cierea validității
actului, dar sub forma unei excep ții formulate în fa ța judecătorului
unional însu și. Totuși, chiar dacă rezultatul celor două proceduri este acela și,
constând în declararea unei nevalidit ăți și amândou ă compenseaz ă
restricțiile impuse admisibilit ății acțiunii în anulare împotriva actelor cu
caracter general, ele nu pot fi confundate , cea de-a doua nefiind aplicabilă
decât în cadrul unei proceduri d esfășurate în fața unei jurisdi cții europene2.

1 CJCE, Hotărârea din 19 ianuarie 1984, cauza Andersen c. Parlam entului European, nr.
262/80, p. 195.
2 CJCE, hotărârea din 14.12.1962, C oncluziile avocatului K. Roem er.

178 | Camelia Daciana Stoian

Capitolul III
Aspecte procedurale și instanța competent ă cu soluționarea
excepției de nelegalitate în dreptul european

Secțiunea I. Condi ții de admisibilitate

Excepția reprezintă acel mijloc procesual de ap ărare prin intermediul
căruia o parte are interesul de a nu i se aplica o decizie individual ă,
solicitând astfel instan ței să declare respectivul ac t inaplicabil pe motiv
de nelegalitate.
Necesitatea instituirii acestui mijloc procesual a apărut în co ntextul
consacrării altor instituții juridice. Astfel, toate acțiunile introduse în baza art.
230, inclusiv cele ale persoanelor fizice sau juridice, sunt supuse unui termen
de prescrip ție de dou ă luni , în scopul asigur ării certitudinii juridice.
Totodată, posibilitatea introducerii unei acțiuni de către pers oanele fizice sau
juridice este restrânsă la deciziile care-l privesc „în mod direct și individual” pe
reclamant, pentru a preveni constrângerile abuzive exercitate a supra măsurilor
de punere în aplicare a politicilor europene. Să reținem, deci, faptul că, scopul
art. 241 este tocmai acela de a oferi persoanelor care nu pot c ontesta în mod
direct acte normative comunitare u n m i j l o c p e n t r u a l e s u p u n e c ontrolului
judiciar atunci când sunt afecta ți în mod direct și individual de măsurile de
aplicare ale acelor acte.
Pe tărâm procesual, vom reține faptul că excepția de nelegalitate repre-
zintă un incident preliminar , astfel încât acestei instituții i se vor aplica
regulile procesuale prev ăzute în regulamentele procesuale ale instan-
țelor Uniunii Europene .
Conform Regulamentului, cererea prin care se cere soluționarea unei
excepții de nelegalitate reprezintă un act separat de cererea p rincipală, act care
va conține elementele de fapt și de drept pe care se sprijină c ererea precum și
documentele necesare soluț ionării acestei excepții1.
Procedura este întotdeauna contradictorie (după introducerea cererii
președintele fixează celeilalte părți un termen pentru a-și exp une în scris
mijloacele de apărare și concluziile) și orală, în principiu (cu excepția cazului
când Curtea decide altfel). Curt e a s e p r o n u n ț ă n u m a i d u p ă a s c u l tarea

1 Art. 91 alin. (1) din Regulamentul de Procedură al CEJ.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 179
avocatului general, iar soluțiile pot fi: de admitere, de respingere s a u de
unire a excep ției cu fondul1. În ultimele două cazuri, președintele fixează noi
termene pentru conti nuarea procesului.
Ca și în dreptul român, cererea prin care se invocă excepția de nelegalitate
poate fi introdus ă de oricare dintre p ărți, însă excepția poate fi ridicat ă și
de către instan ța din oficiu în situa ții anume prev ăzute de Regulament.
În ceea ce privește actele a căror nelegalitate poate fi invocat ă prin
intermediul excep ției, textul art. 241 face referire numai la „un regulament
adoptat împreun ă de PE și de Consiliu sau un regulament al Consiliului, al
Comisiei sau al BCE”. Regulamentele pot fi atacate prin intermediul excepției
numai atunci când reprezintă baza legală a unui act care face o biectul acțiunii
p r i n c i p a l e . Î n C a u z a n r . 3 2 / 6 52, acțiunea urmărea anularea unui Regulament
d i n 1 9 6 5 . S t a t u l i t a l i a n a i n v o c a t a r t . 1 8 4 ș i a c e r u t c a d o u ă regulamente din
1 9 6 2 s ă f i e d e c l a r a t e i n a p l i c a b i l e . E x c e p ț i a a f o s t r e s p i n s ă p e ntru că regula-
m e n t u l d i n 1 9 6 5 n u f u s e s e a d o p t a t î n b a z a c e l o r d i n 1 9 6 2 , a s t f e l încât
i l e g a l i t a t e a p r i m e l o r n u a r f i a f e c t a t î n n i c i u n m o d a p l i c a b i l i tatea celui de-al
d o i l e a. C u r t e a a p r e c i z a t c ă s c o p u l a r t . 1 8 4 n u e s t e a c e l a d e a da posibilitatea
unei părți de a contesta aplicabilitatea oricărui regulament. R egulamentul a
cărui ilegalitate este contestat ă trebuie s ă fie aplicabil, direct sau indirect
și trebuie să existe o legătură juridică directă între decizia individuală atacată
p e c a l e p r i n c i p a l ă ș i a c t u l n o r m a t i v c e f a c e o b i e c t u l e x c e p ț i e i . Î n c e e a c e
privește termenul „regulament”, Curtea a decis că acestuia treb uie să i se dea o
interpretare extensivă, bazată p e un criteriu substanțial și te leologic și nu pe
unul formal. Astfel, sfera de aplicare a art. 184 va include ac te ale instituțiilor
care, deși nu iau forma unui regulament, produc efecte similare cu ale acestora
ș i d i n a c e a s t ă c a u z ă n u p o t f i a t a c a t e î n b a z a a r t . 1 7 3 d e p e r s oane fizice sau
juridice. După cum am menționat deja, scopul art. 184, este ace la de a oferi un
remediu procesual subie ctelor de drept care nu pot contesta în mod direct acte
normative europene.
Vom reține așadar că pentru a putea ridica în fa ța Curții o excep ție de
nelegalitate vor trebui respectate u rmătoarele condiții:
 obiectul excepției de legalitate trebuie să fie limitat la ceea ce este
indispensabil pentru soluționarea cererii principale;
 a c t u l n o r m a t i v a c ă r u i i l e g a l i t a t e e s t e i n v o c a t ă t r e b u i e s ă f i e a p l i c a b i l ,
direct sau indirect, situației d e fapt ce face obiectul acțiuni i principale;

1 Art. 91 alin. (4) și alin. (5) din Regulamentul de Procedură a l CEJ.
2 Cauza nr. 32/65 Italia c. Consiliului și Comisiei, Hotărârea C urții din 13 iulie 1966.

180 | Camelia Daciana Stoian
 trebuie să existe o legătură jur idică între deci zia individuală atacată și
actul normativ respective.
Secțiunea a II-a. Competen ța soluționării excep ției de nelegalitate
în dreptul Uniunii Europene și efectele admiterii excep ției

1. Competen ța soluționării excep ției de nelegalitate în dreptul
Uniunii Europene

Curtea de Justiție este competentă să se pronunțe asupra recurs urilor
formulate de un Stat Membru, Con s i l i u , C o m i s i e s a u P a r l a m e n t u l European,
întemeiate pe necompetență, pe în călcarea unei cerințe procedur ale esențiale,
p e î n c ă l c a r e a T r a t a t u l u i s a u a u n e i n o r m e j u r i d i c e p r i v i n d a p l i carea sa și pe
abuzul (excesul) de putere.
Î n a c e l e a ș i c o n d i ț i i , C u r t e a e s t e c o m p e t e n t ă s ă s e p r o n u n ț e a s u pra
recursurilor introduse de Curtea de Conturi și de Banca Central ă Europeană
pentru protejarea prerogativelor lor.
Orice persoană fizica sau juridi că poate introduce, în aceleași condiții, un
recurs împotriva deciziilor ale căror destinatar este și împotr iva deciziilor care,
deși îmbracă forma unui regulame nt sau unei decizii adresate un ei alte
persoane, o privesc în m od direct și individual.
Recursurile prevăzute de art. 230 trebuie să fie introduse în t ermen de
două luni socotind, după caz, de la publicarea actului, de la comunicarea sa
reclamantului , sau, în lipsă, de la data în care reclamantul a luat cuno ștință
de actul respectiv [alin. (5)].
Conform art. 241 TCE, în pofida expirării termenului prevăzut l a alin. (5) al
art. 230, în cazul unui litigiu care privește un regulament ado ptat împreună de
Parlamentul European și de Consiliu sau un regulament al Consil iului, al
C o m i s i e i s a u a l B ă n c i i C e n t r a l e E u r o p e n e , o r i c e p a r t e s e p o a t e prevala de
mijloacele fixe prevăzute de alin. (2) al art. 230 pentru a inv oca în fața Curții de
Justiție inaplicabilitatea acestui regulament.
Tratatul de la Nisa nu a adus modificări semnificative ale prev ederilor de
mai sus, doar Parlamentul Europe an fiind introdus între subiecț ii procesuali la
c a r e s e r e f e r ă a l i n . ( 2 ) a l a r t . 2 3 0 , ș i f i i n d e l i m i n a t d i n t r e cei prevăzuți la
alin. (3).

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 181
Potrivit Tratatului de la Lisabona1, î n t e m e i u l n o i l o r r e g l e m e n t ă r i C u r t e a
de Justiție a Uniunii Europene h otărăște în conformitate cu tra tatele, cu privire
la acțiunile introduse de un stat membru, de o instituție ori d e persoane fizice și
juridice, cu titlu preliminar, l a solicitarea instanțelor judec ătorești naționale, cu
privire la interpretarea dreptului Uniunii sau la validitatea a ctelor adoptate de
instituții, în celelalte cazuri prevăzute de tratate.
În ceea ce privește controlul leg alității actelor, Curtea de Ju stiție a Uniunii
Europene este competentă să se pr onunțe cu privire la legalitat ea unui act
adoptat de Consiliul European sa u de Consiliu în temeiul art. 7 T U E n u m a i l a
solicitarea statului membru care face obiectul unei constatări a Consiliului
European sau a Consiliului și numai în privința respectării dis pozițiilor de
procedură prevăzute de respectivul articol.
Tratatul de la Lisabona reduce s trictețea condițiilor de admisi bilitate a
a c ț i u n i l o r f o r m u l a t e d e p a r t i c u l a r i ( p e r s o a n e f i z i c e s a u j u r i d i ce) împotriva
deciziilor insti tuțiilor, organelor, ofi ciilor sau agențiilor U niunii. Particularii pot
formula acțiuni împotriva unui act dacă îi privește direct și d acă nu presupune
măsuri de executare. Prin urmare , particularii nu mai au obliga ția de a
demonstra că actul respectiv îi privește în mod individual.

2. Efectele admiterii excep ției în dreptul european

Spre deosebire de acțiunea direc tă în anulare, care are drept r ezultat, în
cazul admiterii, lipsirea complet ă de efecte juridice a actului atacat ( erga
omnes ), în cazul admiterii excepției de ilegalitate, aceasta va prod uce efecte
n u m a i î n c e e a c e p r i v e ș t e r a p o r t u r i l e j u r i d i c e d i n t r e p ă r ț i l e î n proces ( inter
partens ), aplicabilitatea generală a actului vizat nefiind afectată. D e aceea, se
face distincție între sancțiunea anul ării, care intervine în cazul admiterii
acțiunii directe , și sancțiunea inaplicabilit ății, care urmează admiterii
excepției de ilegalitate . După cum a hotărât Curtea în Cauza Meroni2, „dreptul
reclamantului, dup ă expirarea termenului prev ăzut de ultimul alineat al art. 33
CECA, de a invoca ilegalitatea unei decizii sau recomand ări cu caracter general în
cadrul unei ac țiuni împotriva unei decizii sau recomand ări cu caracter individual,

1 Parlamentul român a finalizat procedura de ratificare la data de 4 februarie 2008, prin
Legea nr. 13/2008, publicată în M. Of. nr. 107 din 12 februarie 2008. Tratatul a intrat în
vigoare la 1 decembrie 2009.
2 Cauza nr. 9/56 Meroni & Co c. Înaltei Autorități, Hotărârea Cur ții din 3 iunie 1958.

182 | Camelia Daciana Stoian
nu poate conduce la anularea actului de aplicabilitate general ă, ci numai la
anularea deciziei individu ale adoptate în baza sa ”.
Rezultă astfel că în cazul admiterii excepției de ilegalitate, instanța nu va
anula actul ilegal, ci îl va declara inaplicabil în cauză, cu c onsecințele ce decurg
d e a i c i p e n t r u s o l u ț i o n a r e a p e f o n d a a c ț i u n i i p r i n c i p a l e . Î n d octrină s-a
exprimat opinia1 privind posibilitatea aplicării prin analogie a art. 233, refe ritor
la obligația instituției sau instituțiilor de la care emană act u l a n u l a t d e a l u a
măsurile necesare pentru a execu ta hotărârea Curții de Justiție .

1 Cf. Fabian Gyula, Cartea de Justi ție European ă, Instanțe de Judecat ă Supranațională, Ed.
Rosetti, București, 2002, p. 146.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 183

Concluzii și propuneri de lege ferenda

Partea I. Concluzii

Lucrarea de față analizează regimul juridic al excepției de nel egalitate,
parte componentă a instituției contenciosului administrativ, în s i s t e m u l d e
drept românesc și în cel existent în alte state și la nivel eur opean.
Instituția contenciosului administrativ este fundamentală pentr u statul
român de drept și democratic, aș a cum este el calificat prin Co nstituție. Ea a
a v u t u n r o l f u n d a m e n t a l î n c e i a p r o x i m a t i v 2 6 d e a n i c â ț i s – a u scurs de la
Revoluția din decembrie 1989 și continuă să îl joace, în consol idarea demo-
crației constituționale1 în România, cum se exprimă doctrina de spec ialitate. Un
asemenea rol rezultă din numărul din ce în ce mai mare de litig ii de contencios
administrativ, ceea ce dovedește încrederea potențialilor justi țiabili în ceea ce
am putea numi „ virtuțile contenciosului administrativ în statul de drept ”.

I. Concluzii privind evolu ția reglement ării constitu ționale

1. După 1990, instituția contenciosului administrativ în România a parcurs
trei mari etape în reglementarea sa la nivelul reglementării sa le:
A. etapa preconstitu țională, când nu fusese încă adoptată Constituția,
dar a fost adoptată Legea nr. 29/1990, fiind una din primele re glementări
adoptate de Parlamentul ales în mai 1990;
B. etapa adopt ării Constitu ției, din 1991 , în forma sa ini țială, care a
durat până în 2004, când a avut loc revizuirea legii fundamentale.
Î n a c e a s t ă p e r i o a d ă , r e g l e m e n t a r e a c o n s t i t u ț i o n a l ă e x p r e s ă , d i n p u n c t d e
vedere semantic și terminologic, s-a regăsit în art. 48, care, ca și actualul art. 52,
a consacrat dreptul persoanei v ătămate de o autoritate public ă printr-un
act administrativ de a solicita anularea actului, recunoa șterea dreptului
pretins și repararea pagubei ș i a r t . 1 2 2 a l i n . ( 4 )2, care recunoștea, similar
actualului art. 123 alin. (5), dreptul prefectului de a ataca în fa ța instanțelor
de contencios administrativ un act em is sau adoptat de consiliul local,

1 Ioan Alexandru, Democrația constitu țională, Ed. Universul Juridic, București, 2012.
2 N e r a p o r t ă m l a n u m ă r u l ș i c o n ț i n u t u l a r t i c o l u l u i d i n f o r m a i n i țială a Constituției,
înainte de revizuire și republicare.

184 | Camelia Daciana Stoian
consiliul jude țean sau primar, ceea ce determin ă suspendarea de drept a
actului atacat. Lor se adaugă art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituție. Art. 1 22
alin. (4) care consacra, ca și corespondentul lui actual, insti tuția tradițională a
tutelei administrative, împreună cu art. 72 alin. (3) lit. k), utilizau sintagma
„contencios administrativ”.
C. etapa de dup ă adoptarea Legii de revizuire a Constitu ției nr. 429
din 2003 , când, celor două texte le-a fost adăugat art. 126 alin. (6), prin care
controlul judec ătoresc exercitat asupra actelor administrative ale autori-
tăților publice pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu
excepția actelor care privesc raporturile cu Parlamentul și a actelor de
comandament cu caracter militar.
P r i n a c e s t t e x t s e m a i r e a l i z e a z ă o veritabil ă revoluție în conținutul și
semnificația contenciosului administrativ, în sensul că se cons acră competen ța
instanțelor judec ătorești de contencios administrativ de a se pronun ța și
asupra cererilor celor v ătămați prin ordonan țe sau dispozi ții din
ordonan țe declarate neconstitu ționale.
E s t e o p r e v e d e r e p e c a r e n e – a m p e rmis să o calificăm ca fiind „ revolu-
ționară”, pentru că ea conferă deschider e contenciosului administrativ , în
sensul amplificării capacitățilo r sale de protecție a cetățeanu lui împotriva abu-
zurilor puterii publice, inclusiv când acestea sunt săvârșite p rin acte juridice cu
forța legii, cum sunt ordonanțele de Guvern, simple sau de urge nță, dar care ab
originem sunt acte administrative ele emanând de la Guvern .
Din coroborarea tuturor acestor p revederi, rezultă cel puțin ur mătoarele
concluzii:
a. că instituția contenciosului administrativ este o instituție de rang
constituțional, ea fiind recunoscută și regleme ntată în legea fundamentală;
b. că excepția de nelegalitate, ca și componentă a contenciosulu i adminis-
trativ, nu se bucură de o recunoaștere expresă prin Constituție .

2. Ca și concluzie general ă, precizăm:
1. Constitu ția actual ă a României, î n f o r m a î n c a r e a f o s t r e v i z u i t ă ș i
republicată în 2003, garanteaz ă controlul de legalitate exercitat asupra
actelor administrative ale autorit ăților publice, cu excep ția actelor de
comandament cu caracter militar și celor care privesc raporturile cu
Parlamentul.
2. Din formularea generală a art. 126 alin. (6), utilizând interpr etarea
logico-sistematică a lui, rezultă că voința și concep ția legiuitorului consti-
tuant român a fost aceea de a atribui instan țelor de contencios adminis-
trativ competen ța de a solu ționa acțiunile prin intermediul c ărora sunt

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 185
atacate acte administrative considerate nelegale și vătămătoare pentru
diferite persoane fi zice sau juridice.
3. Pe aceeași cale, a interpretării logico-sistematice, rezultă că , referindu-se
la „controlul de legalitate al acte lor administrative ale autorit ăților publice pe
calea contenciosului administrativ ” legiuitorul constituant a avut în vedere
ambele categorii de control:
a. controlul direct exercitat prin acțiune principal ă adresată instanțelor
de contencios administrativ, pri n intermediul căreia cel vătăma t solicită recu-
noașterea dreptului sau interesului legitim pretins, anularea a ctului și
repararea pagubei;
b. controlul indirect, exercitat pe cale de excepție, incidentală, care poate
fi ridicată în fața oricărei instanțe judecătorești (civilă, pe nală, de contencios
administrativ etc.) indiferent de natura și obiectul litigiului în care e ridicată.
Are aplicabilitate aici principi ul de drept cuprins în adagiul latin „ ubi lex
non distinguit, nec nos distinquere debemus ” (unde legea nu distinge, nici
interpretul nu are voie s ă o facă).
3. Reglementarea contenciosului ad ministrativ se face prin lege
organică
La această soluție tri mit două texte constit uționale respectiv:
– art. 52 alin. (2) potrivit căruia „ condițiile și limitele de exercitare ale
acestui drept
1 se stabilesc prin lege organic ă” și art. 73 alin. (3) lit. k), prin care
„contenciosul administrativ ” este enumerat printre domeniile a c ăror
reglementare este rezervat ă de legiuitorul constituant a se face printr-o
lege organic ă.
Din coroborarea celor două texte rezultă că, orice modificare sau
completare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 sau orice
reglementare special ă care con ține dispozi ții aplicabile și în sfera
contenciosului administrativ, trebuie s ă se facă printr-o lege cu caracter
organic. De esența acestui tip de lege, după cum am arătat deja în conț inutul
tezei, este faptul că ea se adopt ă cu majoritatea absolut ă, adică majoritatea
membrilor fiec ărei Camere și reglementeaz ă doar acele materii pe care
Constitu ția le enumer ă, expres și limitativ, a fi reglem entate printr-o lege
organică.

1 S i n t a g m a „ acestui drept ” evocă dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică,
drept garantat de alin. (1) al art. 52.

186 | Camelia Daciana Stoian
4. Ca o consecință logică ș i f i r e a s c ă a t u t u r o r a r g u m e n t e l o r p r e z entate
până în prezent, cu speciala referire la cele cuprinse în secți unea a II-a, rezultă
că reglementarea actual ă, cuprins ă în art. 4 din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificat ă prin Legea
nr. 76/2012 are caracter neconstitu țional.
Argumentul principal constă în faptul că reglementarea actual ă înfrânge
voința legiuitorului constituant, care a înțeles să consacre regula conform
căreia controlul de legalitate exercita t asupra actelor administrative ale
autorităților publice se realizeaz ă pe calea contenciosului administrativ.
După cum am arătat anterior, art. 126 alin. (6) face referire la controlul
de legalitate în general, fără a diferen ția între controlul direct și cel
indirect, exercitat pe calea excepției de nelegalitate.

II. Concluzii privind evolu ția reglement ării excep ției de nelegalitate
după 1990

Așa cum am arătat în cuprinsul tezei, excepția de nelegalitate, după 1990, a
parcurs două mari etape de reglementare :
A. etapa cuprinsă între 1990-2004, când excepția de nelegalitate nu s-a
bucurat de o reglementare expres ă. Până la adoptarea Legii nr. 29/19901,
nici instituția contenciosului administrativ nu a beneficiat de o r e g l e m e n t a r e
legală. Prin adoptarea primei legi a contenciosului administrat iv de după 1990,
s-a consacrat cadrul normativ pri n care a fost reintrodusă în s istemul de drept
această instituție tradițională a dreptului public în general ș i a dreptului
administrativ, în particular;
B. cea de-a doua etap ă se regăsește între decembrie 2004, când a fost
adoptată și a intrat în vigoare Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ2, cu modificările și completăril e ulterioare, în baza căreia excep-
ția de nelegalitate se bucur ă de o reglementare legal ă expresă și de o
recunoaștere implicit ă prin lege.
În cadrul acestei mari perioade, pot fi identificate două mari subperioade
din punct de vedere al competen ței de solu ționare a excep ției:

1 Legea nr. 29/1990 a intrat în vi goare la data de 8 decembrie 1 990.
2 Potrivit art. 31 al Legii nr. 554/2004, acesta a intrat în vig oare în termen de 30 de zile
d e l a d a t a p u b l i c ă r i i î n M . O f . a l R o m â n i e i , P a r t e a I . A v â n d î n vedere publicarea în M. Of. al
României s-a efectuat la data de 7 decembrie 2004, rezultă că e a a început să producă efecte
juridice din data de 7 ianuarie 2005.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 187
a. etapa 2004-2012, când soluționarea excep ției de nelegalitate reve-
nea instan ței de contencios administrativ, solu ție corect ă, care apreciem că
trebuie reintrodusă în sistemul de drept românesc;
b. etapa 2012 și în prezent, când competen ța de solu ționare a excep-
ției s-a transferat c ătre instan țele învestite cu solu ționarea cauzei,
indiferent de tipul acestora, abandonându-se astfel situația in stituită în anul
2004, firească și corectă de altfel, conform căreia asupra exce pției de nele-
galitate, competența de a se pronunța aparține instanței de con tencios
administrativ.
După cum ne-am exprimat pe parcursul lucrării, este o soluție p e care nu o
împărtășim și care se impune a fi eliminată în viitor, așa cum vom arăta în
propunerile de lege ferenda, pe care le-am formulat în cuprinsu l lucrării și le
prezentăm sistematizat, în cele ce urmează.

III. Concluzii privind regimul excep ției de nelegalitate, astfel cum
rezultă ea din legisla ție, doctrin ă și jurispruden ță

1. Regimul excep ției de nelegalitate astfel cum rezult ă el din doctrin ă
și jurispruden ță, raportat la legea-cadru materie
Avem în vedere doctrina și jurisp rudența elaborate până la adop tarea
Legii nr. 76/2012 care, așa cum am arătat în secțiunea anterioa ră, a schimbat
fundamental concepția în materie.
Art. 4 din Legea nr. 554/2004, atât în forma inițială, cât și î n forma care a
fost consacrată prin Legea nr. 2 62/2007 de modificare și comple tare a Legii nr.
5 4 4 / 2 0 0 4 , c â t ș i p r i n L e g e a n r . 2 0 2 / 2 0 1 0 , c o n s a c r ă u n r e g i m j u r idic al
excepției de nelegalitate de e sența căruia era faptul că soluționarea ei intr ă în
competen ța instanțelor de contencios administrativ .
Legea nr. 76/2012 schimbă fundamental concepția, atribuind compe-
tența de solu ționare a acestei excep ții instanțelor care solu ționează acțiu-
nea pe fond î n c a d r u l c ă r e i a a f o s t i n v o c a t ă e x c e p ț i a , i n d i f e r e n t d e obiectul
litigiului și instanța care este investit ă cu soluționarea lui. Din opiniile cu
valoare constantă regăsite în doct rină și jurisprudență, rezult ă următoarele
elemente de regim juridic:
A) excep ția de nelegalitate reprezintă un mijloc procesual nou insti-
tuit prin Legea nr. 554, care completeaz ă ansamblul normelor proce-
durale existente în sistemul de drept procedural din România ;

188 | Camelia Daciana Stoian
B) excep ția de nelegalitate r e p r e z i n t ă u n m i j l o c d e a p ărare pus la
dispoziția părților dintr-un lit igiu, indiferent de obiectul li tigiului;
C) excepția de nelegalitate vizează actele administrative emise de
autoritățile publice ;
D) în ceea ce privește caracterul normativ sau individual al actelor care
pot forma obiect al excepției de nelegalitate, s-au conturat do uă mari curente
de opinie:
a. excepția de nelegalitate poate să aibă ca obiect exclusiv actele admi-
nistrative unilaterale cu caracter individual, concepție susținută în primul
rând de legislație și doctrină1.
b. excepția de nelegalitate poate să aibă ca obiect atât actele adminis-
trative cu caracter individual , cât și cele cu caracter normativ , concepție
promovată de jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție și susținută de
autori care în majoritatea lor, au și calitatea de magistrați l a Instanța Supremă.
E) în ceea ce privește termenul în care excep ția de nelegalitate poate fi
invocată, și cu privire la acest aspect s-au conturat dou ă mari concep ții:
a. concepția potrivit căreia această excepție poate fi invocat ă oricând,
nefiind supus ă unor termene de prescrip ție sau de dec ădere, care este de
altfel susținută și de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenci osului admi-
nistrativ, și care este susținut ă de o mare parte a autorilor î n frunte cu regre-
tatul profesor Antonie Iorgovan care a fost și unul din inițiat orii proiectului de
lege, în calitate de senator2.
b. concepția potrivit căreia excepția de nelegalitate poate fi invocat ă
doar în termenele prev ăzute de Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, care a fost promovată în jurisprudența Înaltei Curți de Casație
și Justiție.
F) Referitor la data emiterii actului administrativ care face obiectul
excepției de nelegalitate și cu privire la această problemă s-au conturat două
opinii, pornind de la prevederea art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost
el modificat prin Legea nr. 554/2004, potrivit cărora excepția de nelegalitate
putea să vizeze și acte administrative emise sau adoptate anterior intr ării
în vigoare a Legii nr. 554/2004, caz în care soluționarea ei se face conform
actelor normative în vigoare la data la care actul administrativ vizat de
excepție a fost emis sau adoptat.

1 A . I o r g o v a n , Tratat de drept administrativ, op. cit ., vol. II, p. 677-689; Dana Apostol
Tofan, Drept administrativ, op. cit., ed. a III-a, vol. II, p. 219-223; Verginia Vedinaș, Drept
administrativ, op. cit. , ed. a IX- a, p. 228-229.
2 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit ., vol. II, p. 677-684.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 189
Era o soluție care avea la bază principiul cuprins în adagiul l atin tempus
regit actum, și consacrat de Constituție, pot rivit căruia actele juridice s unt
supuse legilor în vigoare la data la care ele au fost emise sau adoptate.
Cu privire la această problemă, s-au conturat două mari opinii și respectiv,
soluții:
a. opinia potrivit căreia excepția nu poate s ă vizeze acte administrative
emise anterior i n t r ă r i i î n v i g o a r e a L e g i i n r . 5 5 4 / 2 0 0 4 a c o n t e n c i o s u l u i
administrativ, care a fost promovată în jurisprudența Înaltei C urți de Casație și
Justiție. În acest fel, Înalta Curte de Casa ție și Justiție a înlăturat de la aplicare
prevederile corespunzătoare ale a rt. 4, fundamentându-și soluți a pe dispozițiile
art. 20 alin.(2)1 și 148 alin. (2) din Constituție2 precum și pe cele ale Convenției
E u r o p e n e a D r e p t u r i l o r O m u l u i , a l e C a r t e i E u r o p e n e a D r e p t u r i l o r Omului,
precum și jurisprudența Curții Europene de Justiție.
Mai concret, Instanța Supremă a considerat că pre vederea art. 4 din Legea
nr. 554/2004 care permitea ca obiect al excepție să facă și act ele administrative
anterioare Legii nr. 554/2004 încalcă principiul securit ății juridice și
dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6 din Convenția Europeană a
Drepturilor Omului și art. 47 din Carta Drepturilor Fundamental e a Uniunii
Europene;
b. opinia potrivit căreia cenzurarea legalit ății pe cale de excep ție poate
să vizeze și acte administrative emise sa u adoptate anterior Legii
nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, c a r e a f o s t p r o m o v a t ă p r i n
Legea nr. 262/2007 de către doi din inițiatorii proiectului ace stei legi care
aveau calitatea de parlamentari3. Din păcate, unuia dint re inițiatorii acestei
norme nu i-a mai dat destinul răgazul să se exprime, anul 2007, când a fost
adoptată legea, fiind și anul trecerii sale în eternitate.
Această a doua soluție, este de natură să confere mai multă des chidere și
forță contenciosului administrativ în general, și excepției de nelegalitate, în
particular, de a garanta respectarea stării de legalitate, comp onentă și condiție
sine qua non a sta tului de drept.

1 Art. 20 alin. (2) din Constituția României consacră prioritate a reglementărilor
internaționale mai favorabile referitoare la drepturile fundame ntale ale omului asupra celor
interne.
2 Art. 148 alin. (2) din Constituția României consacră prioritat ea tratatelor ale UE și a
celorlalte norme europene obligatorii asupra dreptului intern.
3 Este vorba despre regretatul pro fesor A. Iorgovan și doamna pr ofesor Verginia
Vedinaș.

190 | Camelia Daciana Stoian
2. Punctul nostru de vedere privind regimul juridic al excep ției de
nelegalitate
Vom prezenta opinia pe care o împărtășim, sub două aspecte. Înt r-o primă
secțiune, vom prezenta concepția noastr ă privind regimul juridic al
excepției de nelegalitate sub inciden ța prevederilor legale în vigoare
până la adoptarea Legii nr. 76/2012 și într-o a doua parte, vom prezenta
viziunea noastr ă asupra regimului juridic al excep ției de nelegalitate sub
imperiul Legii nr. 76/2012 .

2.1. Concluzii privind excep ția de nelegalitate în baza reglement ării în
vigoare pân ă la adoptarea Legii nr. 76/2012
În opinia noastră, în perioada 2004, când a intrat în vigoare L egea
nr. 554/2004 a contenciosului admi nistrativ, și până în anul 20 12, când a fost
adoptată Legea nr. 76/2012 de punere în aplicare a Codului de p rocedură
civilă, excepția de nelegalitate a a v u t u r m ă t o a r e l e elemente principale de
regim juridic :
A) excepția de nelegalitate reprezintă o component ă a contenciosului
administrativ, care constituie o instituție a s tatului de drept, recunoscută de
Constituție;
B) deși excepția de nelegalitate nu are o consacrare constituționa lă în
calitate de element al contenciosului administrativ, putem cons idera că se
bucură de o consacrare implicit ă, reprezentată de normele constituționale
care reglementează contenciosul administrativ, respectiv art. 5 2, 73 alin. (3)
lit. k), 123 alin. (5) și 126 alin. (6) din Constituție;
C) excepția de nelegalitate reprezintă un mijloc procedural , pus la
dispoziția tuturor celor care intră sub incidența unor acte adm inistrative
nelegale emise de autoritățile publice;
D) obiectul excep ției de nelegalitate îl formeaz ă actele administrative ,
î n s e n s , d e m a n i f e s t ă r i u n i l a t e r a l e ș i e x p r e s e d e v o i n ț ă j u r i d i că, exprimată în
scopul de a naște, modifica sau s tinge drepturi și obligații, î n regim de putere
p u b l i c ă ș i s u b c o n t r o l u l p r i n c i p a l d e l e g a l i t a t e a l i n s t a n ț e l o r judecătorești de
contencios administrativ;
E) referitor la categoriile de acte admini strative care pot forma
obiectul excep ției de nelegalitate, se impun câteva precizări:
a) din punct de vedere al întinderii efectelor lor, este vorba despre acte
administrative individuale ;
b) din punct de vedere al momentului când au fost adoptate actele care
pot face obiectul excep ției, poate fi vorba atât despre acte administrative
ulterioare adopt ării Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 191
cât și despre acte administrative emise sau adoptate anterior adopt ării
legii contenciosului administrativ . Î n a c e s t d i n u r m ă c a z , s o l u ț i o n a r e a
excepției se va face potrivit re glementărilor în vigoare la dat a la care actele au
fost adoptate, soluție impusă de principiul neretroactivit ății legii sau tempus
regit actum .
F) în ceea ce privește termenul în interiorul c ăruia excep ția poate fi
invocată, apreciem că excepția de nelegalitate poate fi invocat ă oricând,
nefiind supusă unor termene;
G) s u b a s p e c t u l instanței competente s ă soluționeze excep ția, este
vorba despre instanța de contencios administrativ, acest aspect fiind
unanim acceptat atât de doctrină, cât și de jurisprudență, în p rezent fiind vorba
despre instanța învestită cu fon dul acțiunii în care s-a invoca t excepția;
H) procedura de solu ționare a excepției de nelegalitate prezintă anumite
particularit ăți, condiții și etape astfel:
a) ea presupune veri ficarea condiției ca actul administrativ vizat de
excepție să aibă legătură cu soluționarea cauzei pe fond;
Aceasta reprezintă și continuă să reprezinte o condiție de admisibilitate
în principiu rezultând, per a contrario , că dacă nu are leg ătură cu litigiul pe
fond, excep ția nu poate fi ridicat ă și respectiv admisă;
b) până la adoptarea Legii nr. 76/2012, exista instituția suspend ării
acțiunii principale în situa ția în care instan ța în care s-a ridicat excep ția
avea leg ătură cu fondul pricinii, corelativ trimiterea excep ției spre
soluționare , instanței de contencios administrativ competente ;
c) procedura de judeca tă presupunea o celeritate special ă, care rezulta
din termenele de judecată, cele în care se pronunța instanța, c ele în care se
declarau și soluționau căile de atac.
I) Din punct de vedere al întinderii efectelor hot ărârii efectelor
judecătorești prin care se admitea excep ția de nelegalitate, de esența lor,
era și continua să fie faptul că dacă se constata c ă excepția este întemeiat ă,
acest lucru nu avea ca și consecin ță anularea în tot sau în parte a actului
administrativ, ci doar înlăturarea lui din cauz ă, acțiunea continuând s ă se
judece fără a mai ține seama de actul a c ărui nelegalitate a fost constatat ă.

2.2. Concluzii privind re gimul actual al excep ției de nelegalitate, astfel
cum a fost el consacrat prin Legea nr . 76/2012 privind punerea în aplicare
a Codului de procedur ă civilă
Din conținutul prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 a con tenciosului
administrativ, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 76/2 012, rezultă, în

192 | Camelia Daciana Stoian
opinia noastră, următoarele dimensiuni ale regimului juridic legal actual
al excepției de nelegalitate.
A) Excepția de nelegalitate reprezintă o formă de exercitare a contro-
lului de legalitate asupra actelor administrative, fiind vorba despre con-
trolul indirect al legalit ății actelor administrative.
B) Obiectul excepției de nelegalitate îl formează actele administrative cu
caracter individual.
Spre deosebire de reglementările anterioare, textul actual prev ede expresis
verbis că actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al
excepției de nelegalitate. Asupra lor se poate exercita doar controlul
judecătoresc direct de c ătre instan ța de contencios administrativ în
cadrul ac țiunii în anulare în condi țiile Legii nr. 554/2004.
C) Actele care fac obiectul excepției din punct de vedere al momentului
emiterii lor includ atât acte anterioare , cât și acte ulterioare Legii
nr. 554/2004 a c o n t e n c i o s u l u i a d m i n i s t r a t i v . O a s e m e n e a c o n c l u z i e s e
desprinde din formularea textului de lege „ act administrativ cu caracter
individual indiferent de data emiterii lui ”.
D) Invocarea excepției se face din oficiu sau la cererea p ărții interesate .
E) Procedura de soluționare a excepției de nelegalitate presupune anumite
etape, condi ții și particularit ăți:
a. condiția de admisibilitate a excepției este aceea ca de actul adminis-
trativ care face obiectul excep ției să depindă soluționarea pe fond a
litigiului ;
b. actul prin care se soluționează excepția poate fi sau o încheiere
interlocutorie, sau hot ărâre judec ătorească.
Î n f u n c ț i e d e categoria de act procedural prin care excep ția s-a
soluționat, se exercit ă calea de atac , astfel:
– când excepția s-a solu ționat prin încheiere interlocutorie, aceasta se
atacă o data cu fondul ;
– când excepția s-a solu ționat prin hot ărâre judec ătorească, aceasta
se ataca de sine st ătător.
F) Competen ța de solu ționare a excep ției de nelegalitate apar ține
instanței judecătorește învestite cu solu ționarea cauzei. Poate fi vorba de o
instanță judecătorească civilă, penală etc. sau, în cel mai fericit caz, de o instanță
de contencios administrativ . Evident că atunci când instan ța care solu țio-
nează acțiunea în fond este instan ța de contencios administrativ, ne aflăm
în cea mai fericit ă situație, a c e a s t a d e o a r e c e asupra legalit ății actului
administrativ se pronun ță chiar instan ța de contencios administrativ, î n

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 193
d e p l i n ă c o n c o r d a n ț ă c u a r t . 1 2 6 a l i n . ( 6 ) d i n C o n s t i t u ț i e . A n u m ite probleme
apar însă atunci când excepția este ridicată într-un proces afl at pe rolul altei
instanțe, civilă, penală, sau care solu ționează litigiile între profesioni ști1.
Aceste instanțe sunt competente, potrivit textului actual, să l e soluționeze.
Se pune problema în ce măsură este corect și constitu țional ca legalitatea
unui act administrativ s ă fie analizat ă de o alt ă instanță decât cea de
contencios administrativ? După cum ne-am exprimat pe parcursul lucrării,
apreciem că soluția legală actuală contravine literei și spiritului art. 126
alin. (6) din Constitu ție, având astfel caracter neconstitu țional.
De aceea, în opinia noastră ea trebuie înlocuit ă, m o t i v p e n t r u c a r e , de
lege ferenda , am propus s ă fie modificat ă legea, în sensul de a se reveni la
soluția anterioar ă în ceea ce privește competen ța instanțelor de contencios
administrativ de a se pronunța asupra exc epției de nelegalitate.
Mai mult chiar, textul în forma actual ă, consacr ă și o soluție discrimi-
natorie, în sensul că legalitatea unor acte administrative va fi solu ționată
de instan ța de contencios administrativ atunci când excepția de nele-
galitate a fost invocat ă într-un litigiu de contencios administrativ, în
vreme ce legalitatea altor acte administrative va fi analizat ă de alte
instanțe judecătorești, atunci când excep ția a fost invocat ă într-un alt
litigiu, de competen ța altei instan țe decât cea de contencios adminis-
trativ. Este neîndoielnic faptul că în prima situație, premisele ca hot ărârea sa
fie una riguroasă, corectă sunt mult mai mari decât în cea de-a doua situație.
G) În ceea ce privește efectele constat ării nelegalit ății unui act admi-
nistrativ, urmare a admiterii excep ției, acestea nu determin ă anularea
actului, c i d o a r înlăturarea actului din cauz ă, aceasta urmând a se
soluționa cu ignorarea actului administrativ a c ărui nelegalitate a fost
constatat ă.

Partea a II-a. Propuneri de lege ferenda

Vom prezenta propunerile noastre de lege ferenda în două secțiu ni: prima
reflectă viziunea noastră privind reglementarea constitu țională în materia
contenciosului administrativ, iar cea de-a doua , are ca obiect modificarea

1 Ne referim la instanțele comerciale, în terminologia utilizată până la intrarea în vigoare
a noului Cod civil, care a înlocuit sintagma de comerciant cu profesionist desființând ramura
dreptului comercial .

194 | Camelia Daciana Stoian
legii-cadru referitoare la reglementarea contenciosului administrativ, în
general, și a excepției de nelegalitate, în special.

I. Propuneri de lege ferenda privind modificarea Constitu ției

Se pune problema dacă reglementarea constitu țională în materia
contenciosului administrativ este sau nu satisf ăcătoare sau s unt necesare
unele modific ări și complet ări ale ei, care să întărească regimul său juridic.
În opinia noastră, răspunsul este afirmativ, pentru argumentele care se
desprind din conținutul lucrării , dar pe care le sintetizăm în cele ce urmează:
1. Pornim de la ideea de bază a prezentei lucrări, conform căre ia actuala
reglementare a excep ției de nelegalitate, prin care solu ționarea ei revine
instanțelor investite cu solu ționarea ac țiunii pe fond, indiferent c ă este
vorba despre instanțe civile, penale etc., este neconstitu țională.
E s t e p o s i b i l c a e x c e p ț i a d e n e l e galitate să fie ridicată într-u n litigiu de
contencios administrativ, și atun ci nu se pune nicio problemă, atâta timp cât
instanța de contencios administrativ învestit ă să soluționeze litigiul pe
fond se va pronun ță și asupra excep ției.
Probleme apar în cazul în care litigiul de fond are o altă natu ră, care atrage
c o m p e t e n ț a u n e i a l t e i n s t a n ț e d e c â t c e a d e c o n t e n c i o s a d m i n i s t r ativ de a-l
soluționa, inclusiv de a se pronunța asupra excepției.
Într-un atare caz, ne aflăm într-o situație neconstitu țională, dat fiind
f a p t u l c ă , a ș a c u m a m a r ă t a t î n p a r t e a d e concluzii , noi considerăm că în
filozofia contenciosului administrativ astfel cum rezult ă ea din litera și
spiritul Constitu ției, exercitarea controlului de legalitate asupra actelor
administrative ale autorit ăților publice se realizeaz ă pe calea conten-
ciosului administrativ, indiferent dac ă ne referim la controlul direct sau la
controlul indirect.
2. Aceasta reprezintă însă o concluzie care rezultă din interpretarea pe
care ne-am îng ăduit să o facem asupra textului constitu țional , respectiv
a r t . 1 2 6 a l i n . ( 6 ) ș i nu dintr-o prevedere expres ă prin care Constitu ția să
stabileasc ă o asemenea competen ță exclusiv ă.
Inexistența unei prevederi de acest tip a determinat legiuitoru l să
abandoneze spiritul reglementării constituționale și să consacr e soluția
e x i s t e n t ă î n p r e z e n t î n a r t . 4 d i n L e g e a n r . 5 5 4 / 2 0 0 4 , a s t f e l c u m a f o s t e l
modificat prin Leg ea nr. 76/2012.
3. De aceea, apreciem că este necesară și în egală măsură benef ică consa-
crarea prin legea fundamental ă a unui text prin care s ă se prevad ă ca
ambele forme de control, atât cea direct ă, cât și cea indirect ă, care se

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 195
exercită asupra actelor administrative ale autorit ăților publice, intr ă în
competen ța instanțelor de contencios administrativ .
În felul acesta, nu se vor mai realiza derapaje legislative de natura celor
realizate prin reglementarea instituită de Legea nr. 76/2012 în ceea ce privește
excepția de nelegalitate.
4. Soluția de tehnică legislativă trebuie să se caracterizeze, în opinia
noastră, printr-o claritate și simplitate , care să fie relativ ușor de transpus în
practică și să nu afecteze claritatea și eficiența juridică a p revederilor
constituționale.
Formula concretă pe care o propunem este aceea de completare a
prevederilor art. 126 alin. (6) din Constitu ție teza întâi cu o referire la
ambele forme de control de legali tate asupra actelor administrative, atât
cea a controlului direct, cât și cea a controlului indirect.
5. Transpunând în practică această propunere, art. 126 alin. (6) din
Constitu ție u r m e a z ă s ă a i b ă u r m ă t o r u l c o n ț i n u t : „ Art. 126 alin. (6) Controlul
judecătoresc al actelor admi nistrative ale autorit ăților publice, pe calea
contenciosului administrativ atât în forma direct ă, cât și în cea indirect ă, pe
cale de excep ție este garantat. Fac excep ție actele care privesc raporturile cu
Parlamentul și cele de comandament cu caracter militar. Instan țele de contencios
administrativ sunt competente s ă soluționeze cererile persoanelor v ătămate prin
ordonanțe sau, dup ă caz, dispozi ții din ordonan țe declarate neconstitu ționale ”.

2. Propuneri de lege ferenda privind modificarea reglement ării
legale privind excep ția de nelegalitate
1. După cum am dezvoltat larg în con ținutul prezentei lucrări și a l
concluziilor finale, reg lementarea legală actuală în materia co ntenciosului
administrativ este reprezentată de art. 4 din Legea nr. 554/200 4 a conten-
ciosului administrativ, astfel c um a fost el modificat și compl etat prin Legea
nr. 76/2012.
2. Am prezentat viziunea noastră privind această reglementare, care este
cras neconstitu țională, d a t f i i n d f a p t u l c ă înfrânge voin ța legiuitorului
constituant, aceea ca exercitarea controlului de legalitate s ă revină
instanțelor judec ătorești de contencios administrativ.
În opinia noastă, o asemenea stare de lucruri trebuie s ă înceteze și să
se revină la spiritul și în mare parte la litera reglement ării excep ției de
nelegalitate în forma pe care aceasta a avut-o, potrivit modificărilor și
completărilor introduse p rin Legea nr. 202/2010.
3. În opinia noastră reglementarea excepției de nelegalitate ur mează a-și
avea sediul în continuare în Legea contenciosului administrativ.

196 | Camelia Daciana Stoian
Apreciem însă că actuala concep ție a legii care consacră un singur text
excepției de nelegalitate este nesatisfăcătoare. În opinia noastră în cuprin-
sul Legii nr. 554/2004 trebuie să se regăsească cel puțin două categorii de
dispoziții referitoare la excepția de nelegalitate:
a. dispoziții de principiu, prin care s ă se recunoasc ă existența contro-
lului indirect de legalitate al actelor administrative ale autorit ăților
publice pe calea conten ciosului administrativ , alături de controlul direct ;
b. dispoziții care să dezvolte regimul juridic al excep ției de nelega-
litate , astfel cum este el în prezen t plasat în art. 4 al legii.
Propunem aceasta deoarece adoptarea Legii nr. 554/2004 a c o n t e n –
ciosului administrativ, care a reglementat pentru prima data, în mod
expres excep ția de nelegalitate a reprezentat, fără îndoială, un mare pas
înainte. E l s – a d o v e d i t î n s ă î n t i m p a f i n e s a t i s f ă c ă t o r , a a v e a o a n u m i tă
fragilitate.
Concluzia se desprinde, în primul rând, din faptul că, în aprox imativ 9 ani
c â ț i a u t r e c u t d e l a a d o p t a r e a L e g i i n r . 5 5 4 / 2 0 0 4 , r e g l e m e n t a r e a a fost deja
modificată de trei ori. Modifică rile, unele din ele, au fost de esență, și ne referim
la cele realizate prin Legea nr. 202/2010 și prin Legea nr. 76/ 2012.
Mai mult chiar, reglementarea în general a acestei instituții a a v u t o
anumită vulnerabilitate, care a determinat și aliment at disputele din doctrină
și soluțiile din jurisprudență și avem în vedere, cu precădere, jurisprudența
Înaltei Curți de Casație și Justiție, care a găsit de cuviință s ă î n l ă t u r e d e l a
aplicare unele din prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului
a d m i n i s t r a t i v . E s t e v o r b a d e a c e l e p r e v e d e r i c a r e p e r m i t e a u s ă facă obiect al
excepției de nelegalitate și actele administrative emise sau ad optate înainte de
intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 a contenciosului admin istrativ.
Rațiunea principală pentru care s-a hotărât acest lucru a fost aceea că, în
opinia Înaltei Curți, se încalcă principiul stabilității juridi ce garantat atât de art.
6 din Convenția Europeană a drep turilor omului, cât și de Carta E u r o p e a n ă
privind drepturile fundamentale și tratatele constitutive și mo dificatoare ale
Uniunii Europene, inclusiv Tratatul de la Lisabona.
Este evident că o asemenea stare de lucruri atrage nevoia ca, p e de o parte,
textul de lege s ă se modifice, în sensul de a li se înl ătură prevederile care
conțin anumite vulnerabilit ăți care au determinat discu țiile și soluțiile din
doctrină și jurispruden ță, i a r p e d e a l t ă p a r t e , completarea cadrului nor-
mativ, pentru ca astfel de discu ții și controverse s ă fie, pe cât posibil,
eliminate în viitor.
4. În spiritul celor prezentate la punctul 3 prima propunere de le ge ferenda
pe care o formulăm este aceea de a se completa art. 2 alin. (1) din Legea

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 197
nr. 554/2004 care reglementeaz ă semnifica ția unor termeni cu o preve-
dere în care s ă se explice și defineasc ă excepția de nelegalitate.
Propunem ca această prevedere, într-o succesiune firească și lo gică, să
urmeze prevederilor de la lit. f) și g) unde sunt definite conc eptele de „ conten-
cios administrativ ” și „ instanță de contencios administrativ ”. Propunem astfel
introducerea unei noi litere, după actuala lit. g) care să fie lit. g1) cu următorul
conținut: „ Art. 2 alin. (1)lit. g1) excepția de nelegalitate – form ă de control indirect
exercitat asupra actelor administrative, care const ă în invocarea, din oficiu sau
de către una din p ărți, a nelegalit ății unui act administrativ cu caracter indivi-
dual, de care depinde judecarea pe fond a cauzei principale, care se solu ționează
de către instan ța de contencios admi nistrativ competent ă”.
Prin această definiție am urmărit să determinăm elementele esen țiale ale
regimului juridic al excepției de nelegalitate, după cum urmeaz ă:
a. precizarea faptului că prin intermediul excep ției de nelegalitate se
exercită o formă de control indirect asupra actelor administrative ale
autorităților publice ;
b. determinarea competenței insta nțelor judecătorești de conten cios
administrativ de a soluționa excepția de nelegalitate.
Restul dimensiunilor regimului juridic al acestor excepții sunt d e z v ol ta t e
în art. 4 , care reprezintă sediul special al aces tui mijloc procedural în Legea
nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
5. Următoarea propunere de lege ferenda pe care o formulăm vizează
art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
După cum am argumentat deja, ideea centrală a prezentei lucrări faptul că
reglementarea legal ă actuală în materia contenciosului administrativ
contravine literei și spiritului legii fundamentale a țării, și constantelor
regimului juridic al a cestei instituții, a stfel cum s-a contura t el de-a lungul
timpului în doctrină și jurisprudență.
Opinia noastră este că excepția de nelegalitate, în calitatea pe care o are,
de formă de control al legalității unui act administrativ, trebuie s ă revină, sub
aspectul competen ței de solu ționare, instan țelor de contencios admi-
nistrativ. Excepția de nelegalitate are un regim juridic ap arte, care dete rmină
îndepărtarea ei de la regula procedurală conform căreia excepțiile se solu țio-
nează de instan țele judecătorești competente s ă soluționeze fondul pricinilor.
Specificitatea regimului ei juridic își are obârșia în semnific ația conten-
ciosului administrativ de care e a aparține, care reprezintă un mijloc de garan-
tare a drepturilor și libertăților fundamentale ale particulari lor, persoane fizice
sau juridice, inclusiv a i ntereselor lor legitime.

198 | Camelia Daciana Stoian
Dacă ea ar reprezenta un mijloc procedural obi șnuit, o excep ție
procedural ă la fel ca celelalte excep ții, ea și-ar afla locul în Codul de
procedur ă civilă. C ă l u c r u r i l e n u s t a u a s t f e l r e z u l t ă d i n f a p t u l c ă ea este
reglementat ă în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ca un
element al acestei instituții în ansamblul său.
Sub acest aspect, din punctul nostru de vedere, ar trebui reglementat ă
și semnifica ția și definiția legală a contenciosului administrativ, în sensul
î n c a r e e a s ă cuprind ă atât controlul direct al actelor administrative ale
autorităților publice, cât și controlul indirect al legalit ății acestora, pe
calea excep ției de nelegalitate.
Această viziune a noastră ar putea fi reflectată în contextul î n care, în legea
contenciosului administrativ se va regăsi norma legală propusă la punctul 4,
p r i n c a r e a m f o r m u l a t o p o s i b i l ă d e f i n i ț i e a e x c e p ț i e i d e n e l e g alitate, care ar
u r m a s ă – ș i a f l e s e d i u l î n a r t . 2 a l i n . ( 1 ) c a r e c u p r i n d e „ semnifica ția unor
termeni ”.
În opinia noastră se impune modificarea art. 4 din Legea nr. 554/2004
a contenciosului administrativ , care propunem să aibă următorul conținut
„Art. 4 Excep ția de nelegalitate (1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter
individual poate fi cercetat ă oricând în cadrul unui proces pe cale de excep ție, din
oficiu sau la cererea par ților.
(2) Instan ța în fața căreia s-a invocat excep ția verifică dacă de actul care
face obiectul ei depinde solu ționarea cauzei pe fond și, în caz afirmativ suspend ă
cauza și sesizeaz ă prin încheiere motivat ă, instanța de contencios administrativ
competent ă.
(3) Încheierea de sesizare nu este supus ă niciunei c ăi de atac.
(4) Încheierea prin care se respinge cererea instan ței de contencios adminis-
trativ poate fi atacat ă odată cu fondul.
(5) Suspendarea cauzei nu se dispune în urm ătoarele situa ții:
a. când excep ția de nelegalitate s-a ridicat în fa ța instanței de contencios
administrativ, care urmeaz ă să o soluționeze odat ă cu acțiunea pe fond;
b. în cazul în care excep ția de nelegalitate s-a ridicat într-o cauz ă penală.
(6) Instan ța de contencios administrativ competent ă se pronun ță după pro-
cedura de urgen ță, în ședință publică, cu citarea p ărților și a emitentului actului
care face obiectul excep ției de nelegalitate.
(7) Soluția instanței de contencios administrativ este supus ă recursului, care
se declară î n t e r m e n d e 5 z i l e d e l a c o m u n i c a r e și se judec ă de urgen ță și cu
precădere
(8) În cazul în care excep ția de nelegalitate a fost admis ă iar instan ța de
contencios administrativ a constatat nelegalitatea, în tot sau în parte a actului

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 199
dedus judec ății, instanța în fața căreia s-a ridicat excep ția urmeaz ă să soluțio-
neze cauza, f ără a ține seama de actul a c ărui nelegalitate a fost constatat ă.
(9) Actele administrative normative nu pot forma obiect al excep ției de
nelegalitate. Ele sunt supuse controlului judec ătoresc în cadrul ac țiunii în anulare
de către instan țele de contencios administrativ ”.
A m o p t a t p e n t r u o f o r m u l a r e m a i d e z v o l t a t ă a t e x t u l u i , c u m a i m ulte
a l i n e a t e , p e n t r u a c l a r i f i c a c o n ț i n u t u l l u i ș i a f a c e e x c e p ț i a mai aptă să fie
aplicată în litera și spiritul reglementării.
Analizând definiția propusă de noi față de definițiile anterioa re, și ne
referim, cu precădere, la forma anterioară a art. 4, înainte de a fi modificat prin
Legea nr. 76/2012, constatăm anumite deosebiri:
a. am eliminat din conținutul ar ticolului prevederea care permi tea ca
e x c e p ț i a d e n e l e g a l i t a t e s ă v i z e z e ș i a c t e a n t e r i o a r e L e g i i n r . 554/2004 a
contenciosului administrativ, dată fiind jurisprudența Înaltei Curți de Casație și
Justiție, fondată pe prevederile unor documente ale Uniunii Eur opene și pe
jurisprudența celor două Curți Eu ropene de la Strasbourg și Lux embourg.
Ca practician, apreciem că este greu să ne imaginăm că Înalta C urte își va
schimba concepția și ju risprudența și este inutil să propunem c onsacrarea unei
norme care în practică nu va fi aplicată.
6. O u l t i m ă p r o p u n e r e p e c a r e o f a c e m e s t e c o n s a c r a r e a , î n s i s t e m u l de
drept românesc, a excepției de inexisten ță a actului administrativ .
După cum am prezentat în lucrare și rezultă din doctrină și jur isprudență,
inexistența este cea mai drastică sancțiune, care intervine în situația în care
actul administrativ este lovit de vicii atât de grave, încât, c um spunea regretatul
prof. Tudor Drăganu și un om cu i nteligență medie poate realiza acest lucru.
Constituția României a transformat inexisten ța într-o instituție de rang
constituțional, p r i n a r t . 1 0 0 ș i 1 0 8 c a r e p r e v ă d c ă nepublicarea în Monitorul
Oficial a unui decret al Pre ședintelui, a unei hot ărâri sau ordonan țe a Guvernului,
atrage inexisten ța acestora.
Este, din punctul nostru de vedere, greu de acceptat ca o instituție să fie
consacrat ă la nivel de lege fundamental ă, dar să nu fie reglementat ă
într-o lege.
Fiind vorba despre o sancțiune care vizează un act administrati v, este
neîndoielnic faptul că locul ei va trebui s ă se regăsească în Legea conten-
ciosului administrativ nr. 554/2004.
Propunem, în acest spirit ca după art., care reglementeaz ă excepția de
nelegalitate, să fie introdus un nou text respectiv art. 4΄, care să reglementeze
excepția de inexisten ță.

200 | Camelia Daciana Stoian
Totodată propunem completarea art. 2 alin. (1) care reglementează
„semnifica ția unor termeni ” cu o dispozi ție prin care să se defineasc ă excep-
ția de inexisten ță. Această definiție, în opin ia noastră, urmează să se
regăsească după art. 2 alin. (1) lit. g ΄)1. Propunem următorul text: „ Art. 2.
Semnifica ția unor termeni
(1) În înțelesul prezentei legi termenii și expresiile de mai jos au urm ătoarele
explicații:
g΄) excepția de inexisten ță – mijloc procedural prin care se invoc ă invali-
ditatea unui act administrativ no rmativ sau individual, în situa ți a î n c a r e n u a
fost îndeplinit ă procedura obligatorie a public ării lui în formele prev ăzute de lege
sau atunci când acesta este afectat de vicii de legalitate grave, care determin ă
scoaterea acestuia din ordinea de drept și considerarea c ă actul nu a existat ”.
Prin această definiție, determinăm elementele esen țiale ale regimului
juridic al inexisten ței actului administrativ, respectiv :
a. faptul că inexisten ța r e p r e z i n t ă un mijloc procedural prin care se
evocă invaliditatea unui act administrativ ;
b. invaliditatea este atrasă fie de existen ța unor vicii grave de legalitate ,
fie de nepublicare, atunci când legea impune această formă procedurală
ulterioară adoptării un ui act administrativ;
c. spre deosebire de excepția de nelegalitate, care poate viza doar
actele administrative cu caracter individual, excep ția de inexisten ță poate
să vizeze în principal, actele ad ministrative cu caracter normativ2. Dar
poate să vizeze și unele acte administrative care pot avea caracter
individual, însă legea impune publicarea lor sub sanc țiunea inexisten ței3;
d. se precizează, ca și consecință a intervenției inexistenței, fa ptul că actul
este scos din circuitul juridic, din ordinea juri dică, consider ându-se că acesta nu
a existat.
Cum am menționat deja, propunem introducerea unui text nou în
cuprinsul legii contenciosului administrativ, respectiv art. 41, care să
reglementeze excep ția de inexisten ță după cum urmeaz ă: „art. 41. Excepția
de inexisten ță. (1) Inexisten ța unui act administrativ cu caracter normativ sau
individual poate fi invocat ă oricând în cadrul unui proces, din oficiu sau la
cererea p ărții interesante .

1 Prin lit. g) a art. 2 am propus definirea noțiunii de „ excepție de nelegalitate ”.
2 P u b l i c a r e a e s t e o f o r m ă p r o c e d u r a l ă o b l i g a t o r i e î n c a z u l a c t e l or administrative cu
c a r a c t e r n o r m a t i v , c a r e , c a r e g u l ă i n t r ă î n v i g o a r e d e l a d a t a p u b l i c a r i i s a u d e l a o d a t ă
prevăzută în textul lor, ulterioară publicării.
3 Exempli gratia: art. 100 alin. (1) prevede că dec retele Președintelui, care, c a regulă, au
caracter individual, se publică M. Of., sub sancțiunea inexiste nței, în cazul nepublicării.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 201
(2) Competen ța de soluționare a excep ției aparține instan țelor de contencios
administrativ, în condi țiile și cu procedura specifice excep ției de nelegalitate.
(3) În cazul admiterii excep ției de inexisten ță, instanța constat ă că actul
administrativ care face obiectul excep ției nu a făcut parte din ordinea de drept.
(4) Instanța în fața căreia s-a ridicat excep ția de inexisten ță urmează să
soluționeze cauza f ără a ține seama de actul a c ărui inexisten ță a fost
constatat ă”.
Am optat pentru o reglementare mai sintetică, dat fiind faptul că, în opinia
noastră, procedura de solu ționare a excep ției trebuie să fie similară celei
aplicabilă excepției de nelegalitate. Într-un asemenea context, n u s e m a i
impunea reluarea reglementărilor cuprinse în art. 4 norma de tr imitere la
aceste dispoziții fiind suficientă.
Apreciem că aceste propuneri ar trebui să se regăsească în viit or, dacă nu
într-o formă ad literam , măcar sub aspectul esenței conținutului lor . În acest
fel, controlul de legalitate exercita t asupra actelor administrative ale
autorităților publice î și va îmbog ăți conținutul, iar contenciosul adminis-
trativ își va consolida rolul de instrume nt fundamental al statului de
drept .

202 | Camelia Daciana Stoian

Bibliografie selectiv ă

I. Cursuri, tratate, monografii
1. Autori români
Ioan Alexandru, Democra ția constitu țională, utopie și/sau realitate,
Ed. Universul juridic, București, 2012;
Ioan Alexandru, Tratat de administra ție publică, Ed. Universul Juridic,
2008;
Ioan Alexandru, Ion Popescu-Slăn iceanu, Mihaela Cărăușan, Cosmi n-Ionuț
Enescu și Dragoș Dincă, Drept administrativ , Ed. Economica, București, 2003;
D a n a A p o s t o l T o f a n , Instituții administrative europene, Ed. C.H. Beck,
București, 2006;
Dana Apostol Tofan, Puterea discre ționară și excesul de putere al autorit ă-
ților publice, Ed. All Beck, București, 1999;
D a n a A p o s t o l T o f a n , Drept administrativ, vol. I, II, ed. 3, Ed. C.H. Beck,
București, 2014, 2015, 1999;
Emanuel Albu , Dreptul contenciosului administrativ, E d . U n i v e r s u l J u r i d i c ,
Bucuresti, 2008;
Pavel Abraham, Emil Derșidan, Dicționar de termeni juridici uzuali , Ed.
Național, 2000;
Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Jurispruden ță. Exceptia de
nelegalitate. Jurispruden ța Sectiei de contencios administrativ și fiscal a Înaltei
Curți de Casație și Justiție, vol. I, Ed. Hamangiu, 2006;
Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Jurispruden ță. Excepția de
nelegalitate. Jurispruden ța Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei
Curți de Casaț
ie și Justiție, vol. II, Ed. Hamangiu, 2007;
Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Gabriela Bogasiu , Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 adnotat ă, Ed. Hamangiu, 2008;
Gabriela Victoria Birsan, Bogdan Georgescu, Gabriela Bogasiu, Legea
contenciosului administrativ, comentat ă și adnotată cu legisla ție, jurispruden ță și
doctrină, Ed. Universul Juridi c, București, 2008;
Bogasiu Gabriela, Legea contenciosului administrativ – comentat ă și
adnotată cu legisla ție, jurispruden ță și doctrină, Ed. Universul Juridic, București,
2008;
Raluca Bercea, Drept comunitar. Principii , Ed. C.H. Beck 2007;
M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, Revizuirea Constitu ției române,
Ed. Rosetti, București, 2003;

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 203
Emilia Lucia Catană, Principiul bunei guvern ări. Evoluții europene și studii
comparative, Ed. Universul Juridic, București, 2009;
F l o r i n C o m a n K u n d , L i v i u C o m a n K u n d , Drept administrativ. Sinteze
teoretice și practice, Ed. Universul Juridic, București, 2013;
Curtea de Apel București, Culegere de practic ă judiciară în materie de
contencios administrativ și fiscal, Ed. Wolters Kluwer, România, 2006;
Tudor Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept , Ed. Dacia,
Cluj-Napoca, 1992;
Dănișor, Dan Claudiu, Libertatea în capcan ă. Aporii ale justi ției contem-
porane, Ed. Universul Juridic, București, 2014;
T. Drăganu, Actele de drept administrativ și faptele asimilate lor ,
Ed. Știintifică, București, 1959;
Dragoș, Dacian Cosmin, Legea contenciosului ad ministrativ – comentarii și
explicații, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005;
Dacian Cosmin Dragoș, Procedura contenciosului administrativ , Ed. All
Beck, 2002;
Mircea Duțu, Dicționar de drept privat, ed. a II-a, Ed. Mandam, București, 2002;
Gheorghe Guțu, Dicționar latin-român , Ed. Științifică, 1973;
Iorgovan, Antonie, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez ă și
explicații, Ed. Roata, București, 2004;
Iorgovan, Antonie, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză,
explicații și jurisprudență, Ed. Kullusys, București, 2006;
Iorgovan, Antonie; Visan, Lilian a; Ciobanu, Alexandru, Sorin; P asăre, Diana
Iuliana, Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) – cu
modificările și complet ările la zi. Comentariu și jurispruden ță, Ed. Universul
Juridic, București, 2008;
A . I o r g o v a n î n M . C o n s t a n t i n e s c u , I . D e l e a n u , A . I o r g o v a n , I . M uraru,
Fl. Vasilescu, I Vida, Constituția României, comentat ă și adnotată, R.A. Monitorul
Oficial, București, 1992;
Ilie Iovănaș, Drept administrativ și elemente de știința administra ției,
Ed. Didactică și Pedagog ică, București, 1977;
Ilie Iovănaș, Drept administrativ. Activitatea administra ției publice.
Controlul exercitat asupra administra ției publice , Ed. Serva-Sat, Arad, 1997;
Cristian Ionescu, Tratat de drept constitu țional contemporan, Ed. C.H. Beck,
București, 2008;
A . H i l s e n r a d , I . S t o e n e s c u , Procesul civil în R.P.R, Ed. Științifică, București,
1957;
Ana Rozalia Lazăr, Legalitatea actulu i administrativ, Ed. All Beck,
București, 2004;
Ioan Muraru, Elena Sim ina Tănăsescu, (coord), Constituția României,
Comentarii pe articole, Ed. C.H. Beck, București, 2008;

204 | Camelia Daciana Stoian
I o a n M u r a r u , E l e n a S i m i n a T ă n ă s e s c u , Drept constitu țional și instituții
politice, ed. a X-a, Ed. Lumina Lex, București, 2004;
Teodor Mrejeru, Contenciosul administrativ. Doctrin ă. Jurispruden ță, Ed. All
Beck, București, 2003;
Th. Mrejeru, Em. Albu și Ad. Vlad, Jurispruden ța Înaltei Cur ți de Casa ție și
Justiție. Contencios administrativ , Ed. Lumina Lex, București, 2003;
Cezar Corneliu Manda, Controlul administrativ în spa țiu juridic european,
Ed. Lumina Lex, București, 2005;
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ , vol. 1, Principii generale ,
Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, București, 1934;
Alexandru Negoiță, Drept administrativ , Ed. Silvy, București, 1996;
Alexandru Negoiță, Drept administrativ , București, 1998;
Iulian Nedelcu, Contenciosul admini strativ – european, Ed. Universitaria,
Craiova, 2006;
Mihai Oroveanu, Tratat de drept administrativ, ed. a II-a revizuită și
adăugită, Ed. Carma, București, 1998;
Nicolae Popa, Teoria general ă a dreptului, ed. a IV-a, Ed. C.H. Beck,
București, 2012;
Eugen Popa, Contenciosul administrativ obiectiv , Ed. Servo-Sat, Arad, 1999;
Eugen Popa, Considera ții teoretice și practice cu privire la noua Lege a
contenciosului aministrativ nr. 554/2004 , Ed. Universității „Aurel Vlaicu”, Arad,
2005;
Ovidiu Podaru, Drept administrativ, vol. I , Actul administra tiv (I), Repere
pentru o teorie altfel, Ed. Hamangiu, București, 2010;
Valentin Prisăcaru, Contenciosul administrativ român , ed. a II-a revăzută și
adăugită de autor, Ed. A ll Beck, București,1998;
Oliviu Puie, Executarea hot ărârilor judec ătorești în contenciosul
administrativ, Ed. C.H. Beck, București, 2007;
Oliviu Puie, Tratat teoretic și practic de contencios administrativ,
Ed. Universul Juridic, București, 2015;
Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, ed. a II-a,
Ed. Universală Alcalay & Co., București, 1936;
Ioan Santai, Drept administrativ și știința administra ției, vol. II, ediție
parțial revizuită, Ed. Ris oprint, Cluj-Napoca, 2008;
Valentin Prisăcaru, Contenciosul administrativ român , Ed. All, București,
1994;
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a II-a,
București, 1929;
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Ed. Glasul
Bucovinei, Cernăuți, 1944;

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 205
Anton Trăilescu, Drept administrativ , ed. 2, Ed. All Bec k, Bucuresti, 2005;
Georgiana Tudor și Draga Călin, Jurispruden ța CJCE, vol. I;
Verginia Vedinaș, Drept administrativ , ed. a IX-a, Ed. Universul Juridic,
București, 2015;
Verginia Vedinaș, Introducere în dreptul contenciosului administrativ,
Ed. Fundației „România de mâine”, București, 1999;
Dan Vătăman, Uniunea European ă. Ghid practic de specialitate, Ed. Pro
Universitaria, București 2015;
Jean Vermuelen, Curs de drept administrativ, editat de Societatea
studenților în drept, 1941, Universitatea din București, Facult atea de Drept;
P. Vasilescu, Tratat teoretic și practic de procedur ă civilă, vol. 3, Institutul
de Arte Grafice „Mihai Eminescu” S.A. 1942.

2. Autori str ăini
Roger Bonnard, Le control jurisdiction el de l’administration, Ed. Delaprove,
1934 ;
Rudolf von Ihering, Lupta pentru drept , Ed. All Beck, București, 2002;
Rene Chapus, Droit du contenti eux administratif, 9-eme ed. Montchrestien,
Paris, 2000;
Charles Debbasch și Frederic Colin, Le droit administraif, Ed. Economică
2004;
Charles Debbasch, J ean-Claude Ricci, Contentieux administratif, 7eme ed.,
Dalloz, Paris, 1999;
Ducrocq, Cours de droit administrative, Paris, 1897;
Michel Fromont, Droit administraif des Etats europeens, Ed. Themis 2006 ;
Leon Duguit, Du droit constitutionnel, 3-eme ed., tome 2, 1928;
P. Prescatore, Ordinea juridic ă a Comunit ăților Europene. Studii despre
sursele dreptului comunitar, Bruxelles, 2006;
Gustave Peiser, Contentieux administratif, Dalloz, Paris, 2001;
Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif , 18eme ed. Precis, Dalloz, 2000;
Herwig C.H. Hofmann, Jens-Peter Schneider, Jacques Ziller, Daci an
C. Dragoș, Codul ReNEUAL de procedur ă administrativ ă a Uniunii Europene,
Ed. Universul Juridic, București, 2016;
Marcel Waline, Vers un reclassementdes recours du contentieux
administratif?, Revista de Drept Public nr. 1/1935;

II. Articole în publica ții de specialitate

1. Autori români
Ioan Alexandru, Da! Prioritar ă este adoptarea unui Cod de procedur ă admi-
nistrativă, nu a unui Cod administrativ, în Revista de Drept Public nr. 2/2016;

206 | Camelia Daciana Stoian
Albu, Emanuel, Contribuția practicii judec ătorești la soluționarea de drept
substanțial în materia excep ției de nelegalitate, (I), (II) , în R.D.C. nr. 9/2006;
Emanuel Albu, De la Înalta Curte de Casa ție la Curtea Suprem ă de Justiție,
articol publicat pe http://www.scj.ro/albu_art1.asp
Emanuel Albu, Neconstitu ționalitatea Legii nr. 262/2007 pentru modificarea
și completarea Legii contenciosului administrativ, în Curierul Judi cial nr. 9/2007;
Emanuel Albu, Contractele administrative. Achizi țiile publice și contenciosul
administrativ , în Curierul Judicial nr. 1/2007;
D a n a A p o s t o l T o f a n , Unele considera ții privind excep ția de nelegalitate, î n
Revista de Drept Public nr. 4/2007;
Apostol Tofan, Dana, Modificările esențiale aduse institu ției contenciosului
administrativ prin noua lege-cadru în materie (II) , în C.J. nr. 3/2005;
Apostol Tofan, Dana, Notă. Jurispruden ță comentat ă. Curtea Constitu țională,
Decizia nr. 1.525 din 24 noiembrie 2010 (M. Of. nr. 818 din 7 decembrie 2010), în
Curierul Judiciar nr. 1/2011;
Andreescu, Marius, Aspecte privind constitu ționalitatea codurilor penale, în
Revista de Drept Public nr. 2/2016;
Viorel Mihail Ciobanu, Gabri el Boroi, Marian Nicolae, Notă la Decizia
nr. VII/2000, Curtea Suprem ă de Justiție, Secțiile Unite, în Dreptul nr. 5/2001;
Andreea Ciucă, Repere ale independen ței judecătorului din perspectiva
independen ței sistemului judiciar, în Dreptul nr. 9/2015;
Cristian Clipa, Considera ții cu privire la regimul juridic al anulabilit ății
actului administrativ. Privire special ă asupra actului admini strativ cu caracter
jurisdicțional, în Revista de Drept Public nr. 4/2012;
Giurgiu, Liviu, Consideratii privind excep ția de nelegalitate a actelor admi-
nistrative în reglementarea instituit ă prin Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, în Buletinul Casației nr. 2/2005;
Antonie Iorgovan, Ioan Vida, Constituționalizarea contenciosului adminis-
trativ român, în Dreptul nr. 5-6/1994;
Popa, Nicolae, „Sistemul dreptului”, un concept perimat?, î n R e v i s t a d e
Drept Public nr. 1/2015;
Nicolae Popa, Întrunește dreptul Uniunii Europene criteriile unei noi
tipologii juridice?, în Revista de Drept Public nr. 3/2016;
Diana Iuliana Pasăre, Executarea din oficiu a acte lor administrative. Repere
doctrinare și jurispruden țiale franceze și comunitare în materie. Scurte
considera ții referitoare la sist emul juridic românesc, Revista de Drept Public nr.
1/2006;
Viorica Marincaș, Dreptul la o bun ă administrare reflecta t în activitatea de
ordine public ă, Caietele Științifice 12-14 ale Institutului de Științe Adminis-

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 207
trative, Sesiunile anuale de comunicări științifice 2010-2012, Ed. Universul
Juridic, București, 2013;
Diana Iuliana Pasăre, Executarea din oficiu a acte lor administrative. Repere
doctrinare și jurispruden țiale franceze și comunitare în materie. Scurte
considera ții referitoare la sistemul juridic românesc, R e v i s t a d e D r e p t P u b l i c
nr. 1/2006;
Vasile Pătulea, Reflecții în legătură cu căile procedurale de rezolvare a
contestațiilor împotriva m ăsurilor dispuse de organele de control financiar de
stat, în Dreptul nr. 7/1992;
Vasile Pătulea, Dificultăți în interpretarea prevederilor legale referitoare la
atacarea în justi ție a actelor administrative, în Dreptul n r. 8/1995;
Vasile Pătulea, Competen ța de soluționare a reclama țiilor împotriva actelor
administrative întocmite de organele Ministerului Finan țelor, altele decât cele
fiscale , în Dreptul nr. 1/1998;
Vasile Pătulea, Discuție în leg ătură cu căile de atac împotriva actelor
administra ției jurisdic ționale, în Dreptul nr. 2/1998;
Oliviu Puie, Controlul de tutel ă administrativ ă exercitat de prefect asupra
actelor administrative ale autorit ăților administra ției publice locale în contextul
Constituției revizuite și Legii nr. 215/20 01 a administra ției publice locale și a
Legii nr. 340/2004 privind institu ția prefectului, în Revista de Drept Public nr.
3/2004;
Camelia Daciana Stoian, Consacrarea în sistemul românesc a excep ției de
inexistență a actului administrativ, în Revista de Drept Public nr. 1/2014;
Mihaela Tăbârcă, Comentariu la Decizia nr. 1645/2000, Curtea Suprem ă de
Justiție, Secția civilă, în Revista Juridica nr. 6/2000;
Vrabie, Genoveva, Mutațiile principiului separa ției puterilor în statele
ex-socialiste. Exemplul României, în Revista de Drept Public nr. 2/2014;
Gh. Uglean, Instanțele competente a se pronun ța pe cale de excep ție asupra
legalității actelor administrative, în „Studii și cercetări juridice” nr. 3/1980.

III. Legisla ție

1. Legisla ție anterioar ă anului 1990
1. Decretul pentru înființarea C onsiliului de Stat din 1864;
2. Constituția României din 1966;
3. Legea privind organizarea Cur ților administrative din 15 mar tie 1939;
4. Legea Curții de Casație din 1905;
5. Legea pentru împărțirea diferitelor atribuții ale Consiliulu i de Stat din
12 iulie 1866;

208 | Camelia Daciana Stoian
6. Legea din 1 iulie 1905, privind reorganizarea Înaltei Curți de Casație și
Justiție;
7. Legea Curții de Casaț ie din 25 martie 1910;
8 . L e g e a d e r e o r g a n i z a r e a C u r ț i i d e C a s a ț i e ș i J u s t i ț i e d i n 1 7 f e b r u a r i e
1912;
9. Legea privind organizarea Cur ților administrative din 15 mar tie 1939.

2. Legisla ție ulterioar ă anului 1990
1 . L e g e a c o n t e n c i o s u l u i a d m i n i s t r a t i v n r . 2 9 d i n 7 n o i e m b r i e 1 9 90,
publicată în M. Of. nr. 827 din 13 septembrie 2005;
2. Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicat ă în M. Of.
nr. 827 din 13 septembrie 2005;
3 . L e g e a n r . 3 1 7 / 2 0 0 4 p r i v i n d C o n s i l i u l S u p e r i o r a l M a g i s t r a t u r ii, repu-
blicată în M. Of. nr. 827 din 13 septembrie 2005.

IV. Jurispruden ță

1. Jurispruden ța Curții Constitu ționale
Decizia Curții Constituționale nr. 234/1999, publicată în M. Of . nr. 149 din
11 aprilie 2000;
Decizia Curții Constituționale nr. 23/1993, publicată în M. Of. nr. 66 din 11
aprilie 1993;
Decizia Curții Constituționale nr. 20/2000, publicată în M. Of. 72 din 18
februarie 2000;
Decizia Curții Constituționale nr. 219/2006, publicată în M. Of. nr. 297 din
3 aprilie 2006;
Decizia nr. 425 din 10.04.2004, p ublicată în M. Of. nr. 354 din 8 mai 2008;
Decizia nr. 426 din 10.04.2008, p ublicată în M. Of. nr. 354 din 8 mai 2008;
Decizia nr. 426/10 aprlie 2008, p ublicată în M. Of. nr. 354 din 8 mai 2008;
Decizia nr. 427 din 10.04.2007, p ublicată în M. Of. nr. 350 din 7 mai 2008;
Decizia nr. 302 din 1 martie 2011, publicată în M. Of. nr. 316 din 9 mai
2011;
Decizia nr. 647 din 5 septembrie 2006 referitoare la excepția d e
n e c o n s t i t u ț i o n a l i t a t e a p r e v e d e r i l o r a r t . 4 a l i n . ( 3 ) d i n L e g e a contenciosului
administrativ nr. 554/2004, publicată în M. Of. nr. 921 din 14 noiembrie 2006;
Decizia nr. 608 din 21 septembrie 2006 referitoare la excepția de neconsti-
tuționalitate a dispozițiilor art . 4 din Legea contenciosului a dministrativ
nr. 554/2004 publicată în M. Of. nr. 879 din 27 octombrie 2006;

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 209
Decizia nr. 219 din 7 martie 2006 referitoare la excepția de ne constitu-
ționalitate a dispozițiilor art. 4 din Legea contenciosului adm inistrativ
nr. 554/2004 publicată în M. O f. nr. 297 din 3 aprilie 2006;
Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008 referitoare la excepția de neconstitu-
ționalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului admi nistrativ
nr. 554/2004 publicată în M. Of. nr. 347 d in 6 mai 2008;
Decizia nr. 427 din 10 aprilie 2008 referitoare la excepția de neconstitu-
ționalitate a dispozițiilor art. 3 din Legea nr. 262/2007 pentr u modificarea și
completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 pub licată în M. Of.
nr. 350 din 7 mai 2008;
Decizia nr. 426 din 10 aprilie 2008 referitoare la excepția de neconstituțio-
n a l i t a t e a d i s p o z i ț i i l o r a r t . 4 a l i n . ( 1 ) ș i ( 2 ) d i n L e g e a c o n t enciosului
administrativ nr. 554/2004 și ale art. 2 alin. (2) și art. 3 di n Legea nr. 262/2007
pentru modificarea și completar ea Legii contenciosului administ rativ
nr. 554/2004 publicată în M. Of. nr. 354 d in 8 mai 2008;
Decizia nr. 425 din 10 aprilie 2008 referitoare la excepția de neconstituțio-
n a l i t a t e a d i s p o z i ț i i l o r a r t . 4 a l i n . ( 1 ) ș i ( 2 ) d i n L e g e a c o n t enciosului
administrativ nr. 554/2004 și ale art. 2 alin. (2) Legea nr. 26 2/2007 pentru
modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ n r. 554/2004
publicată în M. Of. nr . 354 din 8 mai 2008;
Decizia nr. 416 din 7 aprilie 2011 referitoare la excepția de n econstituțio-
n a l i t a t e a p r e v e d e r i l o r a r t . 4 d i n L e g e a c o n t e n c i o s u l u i a d m i n i s trativ
nr. 554/2004 publicată în M. Of. nr. 419 din 15 iunie 2011.
2. Jurispruden ța instanțelor judec ătorești
– Decizia nr. 24 din 11 Mai 1933 a Înaltei Curți de Casație, Sec țiunile Unite;
– Decizia nr. 3202/2000 a Curții Supreme de Justiție (S.C.A.F), publicată în
Th. Mrejeru, Em. Albu și Ad. Vlad, Jurispruden ța Înaltei Cur ți de Casație și Justiție,
Contencios administrativ , Ed. Lumina Lex, București, 2003;
– Decizia nr. 6957/2004 a Curții Supreme de Justiție (SCAF), pu blicată în
Th. Mrejeru, Em. Albu și Ad. Vlad, Jurispruden ța Înaltei Cur ți de Casație și Justiție,
Contencios administrativ , Ed. Lumina Lex, București, 2003;
– Decizia nr. 1700/2004 a Curții Supreme de Justiție (SCAF), pu blicată în
Th. Mrejeru, Em. Albu și Ad. Vlad, Jurispruden ța Înaltei Cur ți de Casație și Justiție,
Contencios administrativ , Ed. Lumina Lex, București, 2003;
Decizia ÎCCJ, SCAF, nr. 1408 din 20 aprilie 2006;
Decizia ÎCCJ, ACAF, nr. 3179 din 29 septembrie 2006;
Decizia ÎCCJ, SCAF nr. 5531 din 17 noiembrie 2005; Decizia nr. 2768 din 17 august 2006;

210 | Camelia Daciana Stoian
Decizia ÎCCJ, SCAF, nr. 1304 din 13 aprilie 2006, publicată în Gabriela
Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Excepția de nelegalitate , I, II;
Decizia ÎCCJ, SCAF, nr. 548 din 15 februarie 2006, în Gabriela Victoria
Bîrsan, Bogdan Georgescu, Excepția de nelegalitate, I, II;
Decizia ÎCCJ, SCAF nr. 2530 din 29 iunie 2006, în Gabriela Vict oria Bîrsan,
Bogdan Georgescu, Exceptia de nelegalitate, I, II;

Jurisprunden ța instanțelor europene
Cauza 46/87 Hoechst C Comisie, citată în Georgiana Tudor și Draga Călin,
Jurispruden ța CJCE, vol. I;
Cauza 294/83 Les Verts C Parlamentul European ;
Hotărârea Cur ții Europene de Justi ție din 4 octombrie 2012 privind
„Dreptul cetățenilor Uniunii Europene și ai membrilor familiilo r acestora la
liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre – Dir ectiva 2004/38/CE
– art. 27 – Măsură administrativă de interzicere a părăsirii te ritoriului național
pentru neplata unei datorii contractate față de o persoană juri dică de drept
privat – Principiul securității juridice în raport cu actele ad ministrative cu
caracter definitiv – Principiile echivalenței și efectivității” . Pronunțată în cauza
C-249/11;
Vermeire c. Belgiei, Hot ărârea din 29 noiembrie 1991 , seria A nr. 214-C;
Cauza Dumitru Popescu c. României , nr. 2, cererea nr. 71525/01, în M. Of.
nr. 830 din 5 decembrie 2007;
CEDO, Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunțată în cauza Beian c.
României ;
Hotărârea Cur ții Europene de Justi ție din 27 septembrie 1983, Universitat
Hamburg , C-216/82, punctul 5 și următoarele;
Hotărârea Cur ții Europene de Justi ție din 9 martie 1994, TWD Textilwerke
Deggendorf , C-188/92, punctul 10 și următoarele;
Hotărârea Curții Europene de Justi ție din 12 decembrie 1996, Accrington
Beef și alții, C-241/95, punctul 14 și următoarele; Hotărârea din 30 ianuarie
1997 , Wilyo , C-178/95, punctul 15 și următoarele;
Hotărârea Cur ții Europene de Justi ție din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel și
alții, C-408/1995, punctul 26 și următoarele; Hotărârea din 15 februarie 2001,
Nachi Europe , C-239/99, punctul 28 și următoarele;
Hotărârea Curții Europene de Justi ție din 20 septembrie 2001, Banks ,
C-390/98, punctul 1 09 și următoarele;
Hotărârea din 23 februarie 2006 , Atzeni și alții, C-346/03 și C-529/03,
punctul 30 și următoarele.

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 211

Cuprins

Abrevieri …………………………………………….. ……………………………………………………… ………………….. 5
Contenciosul administrativ – p ârghie a statului de drept …… ………………………………. 7

Cuvântul autorului …………………………………….. ……………………………………………………… ……… 10

TITLUL I CONCEPT ȘI REGLEMENT ĂRI LEGALE REFERITOARE LA
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ȘI EXCEPȚIA DE NELEGALITATE ………. 13

Capitolul I
Concept și fundamentare terminologic ă …………………………………………………….. ….. 13
Secțiunea I. Considerații introductive……………………. …………………………………… 13
Secțiunea a II-a. Fundamentarea terminologică a noțiunilor de
„contencios administrativ ” și „ excepție de nelegalitate ” …………………………… 19
Secțiunea a III-a. Instituția c ontenciosului ad ministrativ –
element indispensabil al statului de drept ……………….. ………………………………. 25

Capitolul II
Evoluția istoric ă a contenciosului administrativ și a excep ției de
nelegalitate …………………………………………………….. ……………………………………………………… …. 33
Secțiunea I. Fundamentele constituționale ale excepției de
nelegalitate ………………………………………….. ……………………………………………………… …… 33
Secțiunea a II-a. Evoluția reglementărilor legale referitoare l a
contenciosul administrativ și exc epția de nelegalitate în legis lația
românească ……………………………………………. ……………………………………………………… …. 36
Secțiunea a III-a. Excepția de ne legalitate în doctrina elabora tă în
baza Legii nr. 554/200 4 a contenciosului administrativ …….. ………………… 55
Secțiunea a IV-a. Tipuri de contencios administrativ ………. …………………….. 65
1. Clasificarea normală ………………………………… …………………………………………… 66
1.1. Contenciosul de plină jurisdicție …………………… ………………………….. 67
1.2. Contenciosul în anulare ……………………………. …………………………………. 68
1.3. Contenciosul de interpretare ……………………….. ……………………………. 73
1.4. Contenciosul administrativ de represiune …………….. ……………….. 74
2. Clasificarea materială ………………………………. …………………………………………… 75
2.1. Contenciosul trad ițional obiectiv …………………… …………………………. 76

212 | Camelia Daciana Stoian
2.2. Contenciosul subiectiv (sau de drepturi) …………….. …………………. 78
Secțiunea a V-a. Evoluția reglementărilor legale referitoare la
contenciosul administrativ și exc epția de nelegalitate în drept ul
comparat ……………………………………………… ……………………………………………………… ……. 79

Capitolul III
Contenciosul administrativ și excepția de nelegalitate ca mijloc de
asigurare a legalit ății în activitatea administra ției publice …………………….. 92
Secțiunea I. Principiul legalită ții ca dimensiune a statului de drept ……. 92
1. Principiul legali tății în sistemul de drept român ………. …………………… 92
2. Principiul legalităț ii în dreptul european …………….. ………………………….. 95
3. Aplicarea principiului legali tății în activitatea administra ției
publice – legalitatea ac tului administrativ ………………. …………………………. 100
Secțiunea a II-a. Interpretarea normelor juridice în procesul
emiterii actelor admi nistrative legale …………………… …………………………………. 106
1. Considerații generale privi nd interpretarea dreptului …… ………….. 106
2. Concept și tipuri de acte administrative ………………. ………………………… 107
3. Condițiile de legalitate a ac tului administrativ unilateral cu
caracter ind ividual ……………………………………. …………………………………………….. 113
4. Semnificația activității de control în administrația publică ……….. 120
Secțiunea a III-a. Abordări teoretice referitoare la analiza
cauzelor de nelegalitate prin raportare la dispozițiile legale în
vigoare la momentul emiter ii actului administrativ ………… …………………… 125
1. Consacrarea leg ală a cauzelor de nelegalitate ………….. …………………… 125

TITLUL II
REGIMUL JURIDIC AL EXCEP ȚIEI DE NELEGALITATE ……………………………….. 132

Capitolul I
Condițiile de invocare a excep ției de nelegalitate …………………………………….. 132
Secțiunea I. Condițiile invocăr ii excepției de nelegalitate pot rivit
cadrului legal instituit în timp ………………………… ………………………………………….. 132
1. Condițiile de invocare a excepției de nelegalitate indicate în
doctrina administrativă veche …………………………… …………………………………. 132
2. Condițiile de invocare a excepției de nelegalitate în legisl ația
actuală ………………………………………………. ……………………………………………………… … 137
2.1. Condiția de existență a unu i litigiu, a unei cauze aflate
pe rolul unei instanțe judecătorești …………………….. …………………………. 140

Excep ția de nelegalitate a actului administrativ | 213
2.2. Condiția ca actul ce formea ză obiectul cauzei pe fond să
fie emis în aplicarea actului administrativ a cărui
nelegalitate este invocată pe cale de excepție ……………. ………………… 141
2.3. Condiția ca excepția de nelegalitate să vizeze un act administrativ unilateral c u caracter i ndividual …………… ………………. 141
2.4. Condiția ca actul adminis trativ vizat să emane de la o
autoritate publică …………………………………….. …………………………………………. 142
2.5. Îndeplinirea condiției de ridicare a excepției de
nelegalitate din oficiu de instanța de judecată pe rolul
căreia se află cauza respectivă, de către oricare din părțile
interesate inclusiv de interveni enții din cadrul unui proces .. …… 144

Capitolul II Obiectul și competen ța de solu ționare a excep ției de nelegalitate ……… 145
Secțiunea I. Obiectul exce pției de nelegalitate …………… …………………………… 145
Secțiunea a II-a. Competența inst anțelor judecătorești privind
soluționarea excepției de nelegalitate …………………… …………………………………. 154
1. Particularități de procedură în litigiile de contencios
administrativ …………………………………………. …………………………………………………… 15 4
2. Particularități în raport de competența teritorială generală
în litigiile de contenc ios administrativ …………………. …………………………….. 156
Secțiunea a III-a. Procedura soluționării excepției de nelegali tate ……. 158
1. Generalități privind soluționarea litigiilor în contenciosul
administrativ …………………………………………. ………………………………………………….. 158
2. Procedura prealabilă ………………………………… ………………………………………… 160
3. Soluționarea excepț iei de nelegalitate ………………… ………………………….. 161
4. Efectele soluției pronunțate asupra excepției de nelegalitat e …… 163
Capitolul III
Asemănări și deosebiri între regimul juridic al excep ției de
nelegalitate și regimul juridic al excep ției de neconstitu ționalitate ….. 165
Secțiunea I. Analiză comparativă între c ele două excepții ….. ………………. 165
Secțiunea a II-a. Paralelă între etapele procedurii de soluțion are a
excepției de neconstituționalita te și respectiv, a excepției de
nelegalitate ………………………………………….. ……………………………………………………… …. 168
Secțiunea a III-a. Efectele deciziilor și concluzii privind
asemănările și deosebirile î ntre cele două excepții ……….. ……………………… 169
1. Efectele deciziilor ………………………………….
……………………………………………… 169
2. Concluzii privind asemănările și deosebirile între cele două
excepții ……………………………………………… ……………………………………………………… … 170

214 | Camelia Daciana Stoian
TITLUL III
EXCEPȚIA DE NELEGALITATE ÎN DREPTUL EUROPEAN …………………………… 172

Capitolul I
Considera ții generale …………………………………………………….. ……………………………………. 172
Capitolul II
Reglementarea excep ției de nelegalitate în dreptul european.
Sediul materiei …………………………………………………….. ………………………………………………… 175

Capitolul III Aspecte procedurale și instanța competent ă cu soluționarea
excepției de nelegalitate în dreptul european ……………………………………………. 178
Secțiunea I. Condiții de admisibilitate ………………….. ………………………………….. 178
Secțiunea a II-a. Competența solu ționării excepției de nelegali tate
în dreptul Uniunii Europene și efectele admiterii excepției … ……………… 180
1. Competența soluționării excepț iei de nelegalitate în dreptul
Uniunii Europene ………………………………………. …………………………………………….. 180
2. Efectele admiterii excepț iei în dreptul european ……….. ……………….. 181

Concluzii și propuneri de lege ferenda …………………………………………………….. …… 183
Partea I. Concluzii ……………………………………. ……………………………………………………. 1 83
I. Concluzii privind evoluția reglementării constituționale … …………. 183
II. Concluzii privind evoluția reglementării excepției de neleg alitate
după 1990 …………………………………………….. …………………………………………………… 18 6
III. Concluzii privind regimul ex cepției de nelegalitate, astfe l
cum rezultă ea din legislație, doctrină și jurisprudență …… …………….. 187
Partea a II-a. Propune ri de lege ferenda …………………. ……………………………….. 193
I. Propuneri de lege ferenda pri vind modificarea Constituției . ……… 194

Bibliografie selectivă …………………………………. ……………………………………………………… ……. 202