Evolutia Contenciosului Administrativ In Romania

INTRODUCERE

Principiul separației puterilor în stat, potrivit căruia sunt organizate și funcționează cele trei puteri ale statului, puterea legislativă, executivă și judecătorească, implică atât o colaborare cât și cu control reciproc al activității lor.

Contenciosul administrativ reprezintă un caz concret în care activitatea unor organe de stat, care realizează sarcinile unei puteri de stat, este controlată de către unele organe de stat, care realizează sarcinile altei puteri de stat. Este cazul controlului exercitat de instanțele judecătorești, organe ale puterii judecătorești, asupra activității organelor administrației publice, organe ale puterii executive.

Pe parcursul acestei lucrări, dezvoltând instituția contenciosului administrativ, în special evoluția acesteia, va fi relevată o formă juridică de apărare a drepturilor omului împotriva eventualelor abuzuri ale organelor administrației publice și a funcționarilor publici care își desfășoară activitatea în cadrul acestor organe, astfel încât, oricine se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, printr-un act administrativ al unui organ al administrației publice, să poată cere și să obțină anularea sau modificarea actului administrativ și repararea pagubei cauzate.

Instituția juridică a contenciosului administrativ a apărut ca urmare a organizării puterilor de stat, potrivit cerințelor principiului separării acestora și a fost legiferată, pentru prima oară în Franța când, în anul 1790 au fost înființate Consiliul de Stat și consiliile de prefecturi. În Franța, și astăzi contenciosul administrativ este de competența unor instanțe administrative, organizate în sistem, tribunale administrative interdepartamentale, curți de apel și Consiliul de Stat, în timp ce, în țara noastră, încă din anul 1866, contenciosul administrativ a fost de competența instanțelor judecătorești.

Consolidarea continuă a aparatului statal în decursul istoriei a pus pregnant în evidență disproporția dintre poziția statului, ca subiect de drept dotat cu puteri aproape discreționare, pe de o parte, și poziția dezavantajoasă a particularului silit să sufere îngrădiri ale drepturilor sale pe cale administrativă, pe de altă parte.

Autoritățile administrației publice, ca și celelalte autorități administrative care acționează în vederea organizării executării și executării legii, în conformitate cu competențele pe care le au, pot încălca drepturi ce aparțin persoanelor fizice sau juridice și prin aceasta se creează litigii ce trebuie soluționate pe calea activității jurisdciționale.

Afirmarea ideilor generoase ale respectării drepturilor omului și cetățeanului a făcut ca ideologia acestei mișcări să caute o cale de a putea stopa arbitrariul din activitatea autorităților în raporturile cu cetățeanul. Soluția găsită în urmă cu aproximativ două secole a fost instituirea unei posibilități pentru particular de a acționa statul în judeactă pentru a fi anulat un act vătămător. Treptat, această posibilitate oferită particularului s-a transformat într-un drept fundamental, înscris în majoritatea constituțiilor și în convențiile și pactele internaționale cu privire la drepturile omului.

Lucrarea de față își propune efectuarea unei analize a evoluției contenciosului administrativ în România.

Astfel, Capitolul I constă într-o introducere în contenciosul administrativ român, respectiv noțiune, categorii de contencios.

Capitolul II își propune o prezentare a genezei și evoluției contenciosului administrativ român, respectiv reglementările din perioada 1864-1990.

Capitolului III al lucrării de față constă într-o prezentare a contenciosului administrativ în reglemementarea Legii nr. 29/1990, respectiv părțile, obiectul acțiunii, instanțele de contencios administrativ, fazele contenciosului administrativ.

Capitolul IV își propune o analiză a instituției contenciosului administrativ în reglementarea Constituției României și a Legii nr. 554/2004.

Capitolul V al lucrării de față constă într-un studiu de caz, respectiv jurisprudența instanțelor de contencios administrativ.

CAPITOLUL I

INTRODUCERE ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ROMÂN

Noțiunea de contencios administrativ

Termenul de contencios își are originea etimologică în limba latină, și anume în verbul „contendere”, care înseamnă a lupta, a se strădui să învingă. Așadar, „contenciosul” înseamnă o confruntare, acțiuni contradictorii, prin care fiecare parte implicată într-un litigiu caută să își realizeze interesele, în dauna celeilalte părți, ele având în acel litigiu poziții divergente.

Astfel, din punct de vedere strict terminologic, cuvântul contencios nu este legat de litigiile particularului cu administrația, sugerând contradictorialitatea și lupta de interese dintre două sau mai multe părți.

În literatura de specialitate, a fost nuanțată ideea potrivit căreia, noțiunea de contencios administrativ nu trebuie confundată cu noțiunea de jurisdicție, în general, nici cu aceea de jurisdicție administrativă, în special.

În timp ce prin jurisdicția contencioasă se înțelege soluționarea oricărui fel de litigiu, prin contenciosul administrativ se înțelege soluționarea unui anumit gen de litigii, și anume, litigiile în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică. Deci, sfera contenciosului administrativ este mai restrânsă decât aceea de jurisdicție contencioasă.

Raportată însă la noțiunea de jurisdicție administrativă, noțiunea de contencios administrativ este mai largă, deoarece jurisdicția administrativă se referă numai la litigiile soluționate de organele administrației publice cu atribuții jurisdicționale, în timp ce contenciosul administrativ cuprinde toate litigiile în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, litigii soluționate de către instanța de judecată.

O autoritate publică poate emite mai multe categorii de acte: acte specifice statutului său constituțional, acte de drept al muncii, acte de drept comercial și acte administrative.

Din toate aceste categorii de acte pe care le emite un organ public, în contenciosul administrativ nu vor putea fi atacate decât actele administrative ale acestuia.

Autoritățile administrației publice ca și celelalte autorități administrative care acționează în vederea organizării executării și executării legii, în conformitate cu competențele pe care le au, pot încălca drepturi ce aparțin persoanelor fizice sau juridice și prin aceasta se creează litigii ce trebuie soluționate pe calea activității jurisdicționale.

Astfel, contenciosul administrativ a apărut în condițiile aplicării principiului separației puterilor în stat, cu referire la litigiile ivite între administrația de stat și cei administrați, a căror soluționare se făcea prin aplicarea regulilor dreptului public.

În acest context, termenul de contencios administrativ cunoaște mai multe accepțiuni:

• în sens funcțional, de activitate, contenciosul administrativ se referă la activitatea propriu-zisă de soluționare a litigiilor, în care cel puțin una dintre părți este un organ al administrației publice;

• în sens organizatoric, de sistem de organe, contenciosul administrativ se referă la totalitatea organelor care soluționează litigiile, în care cel puțin una dintre părți este un organ al administrației publice.

• în sensul de instituție juridică, contenciosul administrativ se referă la ansamblul normelor juridice care reglementează relațiile sociale care apar în activitatea de soluționare a litigiilor, în care cel puțin una dintre părți este un organ al administrației publice.

Totodată, din literatura de specialitate, rezultă ideea conform căreia, noțiunii de contencios administrativ i s-a dat, încă din perioada interbelică, un sens formal, care avea în vedere natura organului care îl exercită, și un sens material, care ținea seama de anumite elemente specifice și inerente litigiilor din care este alcătuit, considerate prin ele însele independente de natura jurisdicțiunii căreia îi sunt supuse.

Conform prevederilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, contenciosul administrativ este definit drept activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Ca urmare, instituția contenciosului administrativ este o instituție fundamentală în orice stat de drept, ea reprezentând intrumentul prin intermediul căruia administrații se pot apăra de abuzurile administrației.

Categorii de contencios administrativ

În funcție de aplicarea unor criterii diverse, astfel cum rezultă din doctrină, jurisdicția cunoaște mai multe clasificări.

Din punct de vedere al litigiilor cu care sunt investite instanțele: contencios de drepturi și contencios administrativ

Din punct de vedere al litigiilor ce formează obiectul judecății, funcțiunea jurisdicțională a statului, se împarte în două ramuri și anume:

– contenciosul de drept comun, alcătuit din totalitatea litigiilor de competența organelor judecătorești propriu-zise, de natură civilo-comercială și penală;

– contenciosul administrativ, compus din totalitatea litigiilor de natură administrativă, de competența, fie a tribunalelor de drept comun, fie a unor tribunale speciale administrative, după sistemul de drept pozitiv adoptat în diverse state.

Din punct de vedere al competenței instanței judecătorești: contencios administrativ de anulare, contencios administrativ de plină jurisdicție

În funcție de competența instanțelor de contencios administrativ, adică după cum instanța de contencios administrativ este competentă, potrivit legii, să anuleze ori să modifice un act administrativ de autoritate adoptat sau emis de un serviciu public administrativ, să oblige autoritatea administrativă să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege și să oblige serviciul public administrativ la repararea pagubelor cauzate, fie prin adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate, fie prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, se deosebesc două categorii de contencios administrativ:

– contenciosul administrativ în anulare, este acela în care instanța de contencios administrativ este competentă să anuleze sau să modifice un act administrativ de autoritate, adoptat ori emis cu nerespectarea legii sau să oblige serviciul public administrativ să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.

În cadrul acestui tip de contencios administrativ, instanța nu este competentă să rezolve și problema reparării daunelor. Această problemă se rezolvă, în cadrul unui litigiu separat, de către instanțele de drept comun.

– contenciosul administrativ de plină jurisdicție, este acela în care instanța de contencios administrativ este competentă, potrivit legii, să anuleze ori să modifice actul administrativ de autoritate atacat, să oblige serviciul public administrativ să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege și să acorde daunele cauzate, de serviciul public administrativ, particularului – persoană fizică sau juridică – prin actul administrativ de autoritate adoptat sau emis ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. Cererea pentru despăgubiri se poate formula, fie în cadrul acțiunii inițiale, fie separat, după cum, la data introducerii acțiunii, îi era sau nu recunoscută paguba sau întinderea ei.

Astfel, din literatura de specialitate, reiese ideea conform căreia, suntem în prezența unui contencios de plină jurisdicție în cazurile în care instanța de contencios administrativ este competentă să:

• anuleze actul administrativ de autoritate p-a dat, încă din perioada interbelică, un sens formal, care avea în vedere natura organului care îl exercită, și un sens material, care ținea seama de anumite elemente specifice și inerente litigiilor din care este alcătuit, considerate prin ele însele independente de natura jurisdicțiunii căreia îi sunt supuse.

Conform prevederilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, contenciosul administrativ este definit drept activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Ca urmare, instituția contenciosului administrativ este o instituție fundamentală în orice stat de drept, ea reprezentând intrumentul prin intermediul căruia administrații se pot apăra de abuzurile administrației.

Categorii de contencios administrativ

În funcție de aplicarea unor criterii diverse, astfel cum rezultă din doctrină, jurisdicția cunoaște mai multe clasificări.

Din punct de vedere al litigiilor cu care sunt investite instanțele: contencios de drepturi și contencios administrativ

Din punct de vedere al litigiilor ce formează obiectul judecății, funcțiunea jurisdicțională a statului, se împarte în două ramuri și anume:

– contenciosul de drept comun, alcătuit din totalitatea litigiilor de competența organelor judecătorești propriu-zise, de natură civilo-comercială și penală;

– contenciosul administrativ, compus din totalitatea litigiilor de natură administrativă, de competența, fie a tribunalelor de drept comun, fie a unor tribunale speciale administrative, după sistemul de drept pozitiv adoptat în diverse state.

Din punct de vedere al competenței instanței judecătorești: contencios administrativ de anulare, contencios administrativ de plină jurisdicție

În funcție de competența instanțelor de contencios administrativ, adică după cum instanța de contencios administrativ este competentă, potrivit legii, să anuleze ori să modifice un act administrativ de autoritate adoptat sau emis de un serviciu public administrativ, să oblige autoritatea administrativă să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege și să oblige serviciul public administrativ la repararea pagubelor cauzate, fie prin adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate, fie prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, se deosebesc două categorii de contencios administrativ:

– contenciosul administrativ în anulare, este acela în care instanța de contencios administrativ este competentă să anuleze sau să modifice un act administrativ de autoritate, adoptat ori emis cu nerespectarea legii sau să oblige serviciul public administrativ să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.

În cadrul acestui tip de contencios administrativ, instanța nu este competentă să rezolve și problema reparării daunelor. Această problemă se rezolvă, în cadrul unui litigiu separat, de către instanțele de drept comun.

– contenciosul administrativ de plină jurisdicție, este acela în care instanța de contencios administrativ este competentă, potrivit legii, să anuleze ori să modifice actul administrativ de autoritate atacat, să oblige serviciul public administrativ să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege și să acorde daunele cauzate, de serviciul public administrativ, particularului – persoană fizică sau juridică – prin actul administrativ de autoritate adoptat sau emis ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. Cererea pentru despăgubiri se poate formula, fie în cadrul acțiunii inițiale, fie separat, după cum, la data introducerii acțiunii, îi era sau nu recunoscută paguba sau întinderea ei.

Astfel, din literatura de specialitate, reiese ideea conform căreia, suntem în prezența unui contencios de plină jurisdicție în cazurile în care instanța de contencios administrativ este competentă să:

• anuleze actul administrativ de autoritate prin care un reclamant a fost vătămat într-un drept al său recunoscut de lege;

• modifice un act administrativ de autoritate care, prin prevederile a căror modificare se cere, reclamantul a fost vătămat într-un drept al său recunoscut de lege;

• oblige serviciul public administrativ să rezolve cererea unui reclamant, referitoare la un drept al său recunoscut de lege;

• oblige serviciul public administrativ la repararea pagubei ce i-a fost cauzată reclamantului prin actul administrativ de autoritate emis ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.

Conținutul contenciosului administrativ de plină jurisdicție poate fi desprins din prevederile art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora, instanța, soluționând acțiunea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte – când îl anulează în parte înseamnă că îl modifică – actul administrativ, să oblige autoritatea administrativă să emită un act administrativ sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operațiune administrativă, sub sancțiunea penalităților de întârziere sau a amenzii.

Din punct de vedere al interesului legitim încălcat: contencios obiectiv și contencios subiectiv

În literatura de specialitate se vorbește și despre o clasificare a contenciosului administrativ în funcție de interesul legitim încălcat, astfel:

– contenciosul obiectiv are la bază noțiunea de „drept obiectiv” care exprimă faptul că acel ansamblu de norme juridice existente este independent de subiectele raportului juridic concret în care ele apar cu drepturi și obligații determinate și care decurg din dreptul obiectiv.

– contenciosul subiectiv se bazează pe noțiunea de „drept subiectiv”, înțeleasă ca facultate sau prerogativă recunoscută de lege unei persoane fizice sau juridice, subiect activ al raportului juridic, de a pretinde subiectului pasiv să săvârșească o anumită acțiune sau să se abțină de la săvârșirea acestei acțiuni.

Contenciosul subiectiv are ca scop protejarea drepturilor subiective care aparțin unei persoane fizice sau juridice determinată, individualizată, în timp ce contenciosul obiectiv are ca scop asigurarea legalității și promovarea intereselor generale.

CAPITOLUL II

EVOLUȚIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ÎN ROMÂNIA

2.1 Perioada 11 februarie 1864 – 12 iulie 1866

Având în vedere diversitatea de reglementări în legislațiile diferitelor state, contenciosul administrativ, din punctul de vedere al criteriului organizatoric, a cunoscut în decursul timpului trei mari sisteme, și anume:

– sistemul francez, caracterizat prin existența unor jurisdicții speciale administrative, care cuprinde Consiliul de stat și tribunalele administrative;

– sistemul anglo-saxon, în care activitatea de contencios administrativ, în general, este dată în competența instanțelor de drept comun;

– sistemul administratorului judecător.

Legislația românească a consacrat, inițial, sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon, cu anumite particularități, într-o perioadă sau alta, dar a menținut și sistemul administratorului judecător.

În România, contenciosul administrativ a fost conceput inițial după sistemul francez, fiind instituit prin Legea pentru înființarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, și având apoi o evoluție istorică deosebită, determintată de schimbările politice.

În această perioadă, contenciosul administrativ a fost realizat de Consiliul de Stat care, după cum rezultă din art. 1 al actului normativ de înființare a acestuia, „se află pus pe lângă puterea executivă, spre a prepara proiectele de legi ce guvernul va avea să prezinte Adunării Elective și regulamentele administrative, relative la punerea în lucrare a legilor.”. Totodată în alineatul 2 al aceluiași articol se prevede că acesta „exercită și atribuții contencioase, care i se dau de legi în materie administrativă și nu are atribuțiuni legislative”.

Din legea de organizare a Consiliului de Stat rezultă că acesta avea trei categorii de atribuții:

a) în materie legislativă – de pregătire a proiectelor de legi;

b) administrative;

c) de contencios administrativ.

Atribuțiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se exercitau, astfel cum rezultă din art. 51 din Legea din 11 februarie 1864:

– în contra hotărârilor miniștrilor, date cu exces de putere, sau cu călcarea legilor și regulamentelor în ființă;

– în contra hotărârilor sau actelor de executare ale prefecților sau altor agenți administrativi, date cu călcare de legi și regulamente;

– în contra hotărârilor comisiunilor de lucrări publice, precum și în toate cazurile de natură contencioasă administrativă ce i se vor atribui printr-o anume lege.

De asemenea, Consiliul de Stat mai era competent să soluționeze și alte cauze. În acest sens, art. 26 dispunea că „reclamațiile ridicate de particulari pentru apărarea inereselor lor, în cazurile anume determinate de legi, se pot adresa direct Consiliului de Stat, dacă acei particulari au reclamat înainte la ministerul respectiv și n-au dobândit îndestulare, în timp de 15 zile, cel mult, de la data primirii reclamării”.

Deliberările, atât în adunarea generală a Consiliului de Stat, cât și în ședințele comitetelor în materie de contencios administrativ erau publice și fiecare din părți se putea apăra verbal sau în scris, direct sau prin avocat (art. 36 alin. 2 din Legea pentru înființarea Consiliului de Stat). În aceste materii, comitetul putea chema părțile înaintea sa, spre a le lua interogatoriu sau a le cere orice informație.

Cu privire la avocații care apărau pe reclamanți, art. 37 prevedea că nu vor putea pleda în fața Consiliului de Stat ca avocați, decât cei care pot pleda înaintea Curții de Casație.

Având în vedere faptul că prin hotărârile Consilului de Stat nu se anulau actele administrative ilegale – decât în cazul celor pronunțate în soluționarea conflictelor juridice date în competența acestuia prin legi speciale – și nici nu se acordau despăgubiri, în literatura de specialitate s-a considerat că această activitate era un început de contencios administrativ, pentru că hotărârile sale erau considerate numai niște avize, hotărârea definitivă aparținând ministerului respectiv, căruia îi era supus avizul spre confirmare.

Tot din prevederile Legii pentru înființarea Consiliului de Stat rezultă că aceasta cuprindea și norme ce reglementau: procedura prealabilă, repararea daunelor și înlăturarea actelor ilegale.

Conform dispozițiilor art. 26, reclamațiile ridicate de particulari pentru apărarea intereselor lor, în cazurile anume determinate de lege se puteau adresa direct Consiliului de Stat, dacă acei particulari „au reclamat înainte la ministerul respectiv și nu au dobândit îndestulare în timp de 15 zile, cel mult, de la data primirii reclamării”.

Referitor la repararea pagubelor suferite prin acte administrative ilegale, potrivit dispozițiilor art. 33 din același act normativ, în materie contencioasă, când se atinge interesul unui particular sau persoane juridice, hotărârea Consiliului de Stat nu închide drumul jurisdicțiunii tribunalelor ordinare, decât în cazurile care anume se vor determina de lege, sau în cazul în care părțile vor da în scris că sunt mulțumite de hotărârea Consiliului.

Conform prevederilor art. 54 din Legea pentru înființarea Consiliului de Stat, hotărârile acestuia în materie contencioasă se citesc în public, se transcriu într-un registru special și se vor înainta ministerului respectiv. Totodată, potrivit art. 55, dacă hotărârea este definitivă sau dacă a fost dată cu mulțumirea părților, aceasta era executată prin ministerul respectiv sau direct – prin decret domnesc, anulându-se sau modificându-se, după caz, conform hotărârii Consiliului de Stat, actul administrativ atacat în contenciosul administrativ.

Calea revizuirii hotărârilor definitive pronunțate de Consiliul de Stat a fost reglementată în art. 34, astfel încât, asupra unei hotărâri definitive, partea nemulțumită în materie contencioasă, putând cere, în termen de 3 luni, de la comunicarea hotărârii sau încheierii, revizuirea hotărârii respective sau a încheierii, în următoarele cazuri:

când hotărârea este efectul unei erori de fapt, care rezultă din actele sau documentele ce s-au prezentat;

când în urma pronunțării hotărârii s-au descoperit documente noi, are pot să schimbe starea chestiunii;

când prin hotărâre s-a dat mai mult decât s-a cerut;

când hotărârea s-a dat cu încălcarea formelor cerute de legi și regulamente.

Totodată, în afară de soluționarea conflictelor juridice de natura contenciosului administrativ, particularii de puteau adresa direct Consiliului de Stat spre a cere interpretarea unui decret, ordonanțe sau regulament, dat în materie administrativă, dacă cererea se referea la unul sau mai multe puncte din acel decret, ordonanță sau regulament prin care s-ar atinge un interes al altor particulari și dacă acea cerere nu este relativă la o hotărâre a Consiliului de stat, dată în materie contencioasă și sancționată anterior de Domn. De asemenea, Guvernul putea cere asemenea interpretări când era în conflict de interese cu particularii.

În afara competențelor prezentate mai sus, s-a atribuit Consiliului de Stat, prin unele legi speciale, dreptul de a verifica legalitatea unor acte administrative de autoritate.

Astfel, potrivit dispozițiilor art. 27 din Legea pentru regularea proprietății rurale din 15 august 1864, împotriva hotărârilor consiliilor județene sau ale comitetelor permanente, organisme competente să soluționeze recursurile împotriva hotărârilor comisiilor județene de stabilire a prețului pământurilor primite, Consiliul de Stat se pronunța, în ultimă instanță, asupra recursului.

Totodată, conform prevederilor art. 9 alin. 4 din Legea de expropriațiune pentru cauză de utilitate publică din 20 octombrie 1864, împotriva hotărârii consiliului județean de aplicare a unor amenzi membrilor comisiilor județene pentru expropriere, care nu-și justificau absența de la lucrările acesteia, se putea face recurs la Consiliul de Stat.

În doctrină, referitor la natura activității Consiliului de Stat, în scurta sa existență, profesorul C.G. Rarincescu a subliniat că: „în această fază, Consiliul de Stat exercita o justiție reținută, cum de altfel, exercita, la acea vreme, și Consiliul de Stat francez, care servise, în mare parte, ca model legiuitorului român”.

2.2 Perioada 12 iulie 1866 – 1 iulie 1905

În anul 1866 s-a renunțat la sistemul francez, fiind adoptat sistemul anglo-saxon.

Astfel, Consiliul de Stat a fost desființat prin Legea pentru împărțirea diferitelor atribuțiuni ale Consiliului de Stat din 12 iulie 1866. Acest act normativ a fost adoptat în temeiul art. 131 din Constituția din 1 iulie 1866, potrivit căruia: „Consiliul de Stat va înceta a exista îndată ce se va vota legea menită a prevedea autoritatea chemată de a înlocui atribuțiunile sale”.

Astfel, atribuțiile Consiliului de Stat referitoare la contenciosul administrativ au fost împărțite, după caz, între curțile de apel și instanțele judecătorești de drept comun. În conformitate cu dispozițiile art. 7 din Legea din 12 iulie 1866, toate cauzele deferite Consiliului de Stat, ca instanță superioară a consiliilor județene sau a comitetelor permanente, prin art. 27 al Legii rurale, se vor judeca de curțile de apel respective, cu recurs în casație pentru cauză de incompetență și de exces de putere, iar potrivit art. 8 din același act normativ, celelalte afaceri de natură contencioasă, pe care Consiliul de Stat le judecă, în temeiul legii sale constitutive, sau în temeiul unei legi speciale, se vor judeca de instanțele judecătorești, după regulile ordinare.

În absența unor dispoziții exprese, s-a pus problema de a se ști ce acte puteau fi atacate în fața instanțelor judecătorești, făcându-se distincție între acte de gestiune, cu caracter contractual, de administrare a patrimoniului, și acte de autoritate, adoptate de administrație, în calitate de „putere publică”. Instanțele judecătorești s-au declarat competente să soluționeze numai litigiile privind actele de gestiune, iar pentru actele de autoritate numai pe calea unei acțiuni indirecte, pe calea excepției de ilegalitate sub aspectul cauzării injuste de prejudicii și acordării de despăgubiri pentru pagubele constatate, apreciind doar legalitatea actului atacat, dar fără să-l poată anula.

Caracterizând această perioadă, cu prilejul motivării unei decizii, astfel cum rezultă jurisprudența Curții de Casație și Justiție din acea vreme, s-a arătat că, de la 1866 și până în anul 1905, particularul nu putea cere decât despăgubiri pe calea dreptului comun, dar actul administrativ continua să își producă efectele.

Astfel, în această perioadă, în temeiul excepției de ilegalitate, instanțele judecătorești verificau legalitatea unor acte administrative și dacă le apreciau ca fiind ilegale, la pronunțarea soluției nu țineau seama de cuprinsul acestora. Această practică a instanțelor judecătorești se întemeia pe dispozițiile cuprinse în art. 385 alin. 9 din Codul penal român, conform cărora: „se vor pedepsi cu amendă acei care vor încălca regulamentele făcute după lege”. În baza acestor prevederi, tribunalele erau împuternicite să cerceteze legalitatea acestor regulamente și să înlăture aplicarea lor în cazul dedus în instanță, admițând excepția de ilegalitate invocată de reclamant.

Cu toate acestea, în numeroase acte normative era prevăzut dreptul instanțelor de a verifica, pe calea apelului sau a recursului în casație, legalitatea unor acte administrative. Un exemplu în acest sens sunt prevederile art. 43 din Legea pentru constatarea și perceperea contribuțiilor directe din 10 martie 1882, deciziile comisiilor județene de apel se pot ataca cu recurs în casație pentru exces de putere, necompetență și violare de lege. Tot astfel, conform dispozițiilor art. 13 alin. 4 din Legea pentru monopolul chibritelor și a cărților de joc din 31 martie 1886, cei nemulțumiți de cuantumul despăgubirilor acordate de comisiile județene pentru cumpărarea stocurilor de chibrite și cărți de joc, pot face în contra deciziei acestei comisii apel la tribunalul civil local, care va judeca de urgență, în ultimă instanță și fără recurs.

Această competență a fost în vigoare până la 1 iulie 1905, când a fost adoptată Legea pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, cunoscută și sub denumirea de Legea Bădărău.

2.3 Perioada 1 iulie 1905 – 25 martie 1910

Prin Legea pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție din 1 iulie 1905, Secțiunea a III-a a Înaltei Curți de Casație și Justiție a devenit competentă să judece recursurile în contra unor categorii de acte administrative, sau chiar de jurisdicție, enumerate la literele a) până la j) ale articolului 4 alineatul 9.

Potrivit acestei legi, particularii dobândesc dreptul de a ataca pe calea unui recurs direct actele administrative ilegale, și să solicite instanței judecătorești să pronunțe anularea acestora. Pentru judecarea recursului, în cadrul Înaltei Curți de Casație și Justiție, a fost înființată ca instanță obișnuită, de drept comun, o a treia secțiune. Dar, competența Curții a rămas limitată numai la materiile precizate în actul normativ mai sus menționat.

La litera h) a alineatului 9 din articolul 4, se prevedea faptul că această secțiune judecă recursurile împotriva „regulamentelor și ordonanțelor făcute cu încălcarea legii de puterea centrală, județeană, comunală sau de alte autorități publice, în afară de actele de guvernământ”.

La litera j) se prevedea că tot această secțiune judecă recursurile „în contra deciziunilor și ordonanțelor prefecților, primarilor și altor autorități publice, prin care s-ar viola un drept patrimonial, precum și în contra refuzului acestor autorități de a rezolva o cerere relativă la un asemenea drept”.

Deși aparent extinsă, această competență era, însă, limitată la un număr de șase tipuri de acte administrative de autoritate. În acest scop, alineatul 10 al articolului 4 din actul normativ mai sus menționat, prevedea că „acest recurs este deschis numai în contra următoarelor acte”:

Ordonanțele date în conformitate cu prevederile art. 153 din Legea sanitară și ale art. 97 și 98 din Legea pentru organizarea comunelor urbane. În acest sens, art. 153 alin. 1 din Legea sanitară din 3 aprilie 1885 prevedea că prefecții de județe, și în orașele București, Iași, Craiova, Ploiești, Brăila, Galați, Focșani și Botoșani primarii, luând avizul consiliului de igienă publică, vor ordona executarea măsurilor necesare pentru îndreptarea locuințelor nesalubre. De asemenea, ei puteau lua măsuri în contra aglomerării unui număr excesiv de locuitori în case neîncăpătoare.

Tot în cest sens, art. 97 și 98 din Legea pentru organizarea comunelor urbane din 31 iulie 1894 reglementau dreptul celor vătămați în drepturile lor prin deciziile primarilor, referitoare la demolarea unor clădiri construite cu nerespectarea alinierii stradale, precum și pentru cei care deschideau străzi fără autorizația primăriei, de a cere prin justiție despăgubiri contra comunelor, dacă vor dovedi că aceste măsuri au fost luate în contra dispozițiilor legii și regulamentelor.

Deciziunile date de prefect și de primarii comunelor urbane, de inspectorul comunal, încheierile consiliului de igienă, în cazurile prevăzute de art. 143 și art. 147 din Legea sanitară. Astfel, în art. 143 era reglementat dreptul și condițiile în care organele administrației puteau închide un stabiliment industrial deschis în contra prescripțiilor legii menționate anterior, sau a regulamentelor bazate pe această lege. În alineatul 2 al aceluiași articol era stipulat dreptul Ministerului de Interne de a opri întrebuințarea de copii, în unele așezăminte industriale, în care sănătatea lor era periclitată.

Deciziile date de consiliile județene sau de alte autorități administrative, prin care se respinge sau se admite numai în parte o cerere făcută de un particular, în cazurile prevăzute de art. 54 și 96 din Legea pentru organizarea comunelor urbane.

Potrivit dispozițiilor art. 54 din legea mai sus menționată, primarul dă autorizația necesară pentru construcții, reparații de edificii și împrejmuiri, conform planurilor de aliniere și regulamentelor. El era obligat să se pronunțe în termen de 30 de zile pentru reparații și în termen de două luni pentru construcții. În alineatul 3 al aceluiași articol se prevedea că, în contra deciziei se putea face apel la Ministerul de Interne pentru comunele urbane, reședințe de județ și la prefectul județului, pentru celelalte comune urbane.

Totodată, conform prevederilor art. 96 din aceeași lege, nimeni nu putea să deschidă străzi, pasaje sau înfundături fără autorizația primăriei. Străzile, pasajele sau înfundăturile ce se vor deschide fără autorizație vor putea fi închise de către primar. Clădirile și orice alte lucrări ce se vor face fără autorizația primăriei pe asemenea străzi, pasaje sau înfundături, vor fi dărâmate.

Deciziile camerelor de comerț și industrie, în cazurile prevăzute de articolele 10, 52 și 60 din Legea pentru organizarea meseriilor din 5 martie 1902. Aceste texte reglementau drepturile și obligațiile, atât ale patronilor, cât și ale camerelor de comerț. În aceste sens, art. 10 dispunea că, în cazul în care comitetul corporației ar refuza sau ar elibera fără drept brevetul prevăzut la articolul precedent, camera de comerț și industrie va elibera sau va anula brevetul, iar alineatul 2 al aceluiași articol regelmenta dreptul solicitantului de brevet de a se adresa Ministerului Agriculturii, Industriei, Comerțului și Domeniilor cu recurs împotriva deciziei Camerei de Comerț și Industrie. În art. 52 alin. 2 se prevedea că, în contra încheierii camerei de comerț pot apela, la Ministerul Agriculturii, Industriei, Comerțului și Domeniilor, orice membru din corporație, precum și comisarul Guvernului, în termen de 15 zile de la darea acelei încheieri, iar în art. 60 era reglementată calea de atac împotriva hotărârilor adunării generale sau a comitetului corporației, care era apelul la camera de comerț și industrie; la rândul lor, hotărârile acestor camere erau supuse recursului la Ministerul Agriculturii, Industriei, Comerțului și Domeniilor.

Deciziile ministrului de domenii, date potrivit dipsozițiilor art. 7 și art. 16 din Codul silvic. În acest sens, art. 7 din Codul silvic din 1881 era reglementat dreptul Ministerului Agriculturii și al Domeniilor de a aplica amenzi celor care exploatau pădurile supuse regimului silvic fără amenajament sau regulament de exploatare, iar art. 16 cuprindea norme referitoare la exploatarea pădurilor, fie de către proprietari, fie de către cumpărători, cu nerespectarea prevederilor art. 12 și 13 referitoare la defrișarea pădurilor.

Deciziile autorităților administrative, prin care s-ar retrage unui industriaș avantajele ce-i fuseseră acordate potrivit Legii pentru încurajarea industriei naționale.

Printre avantajele acordate investirorilor români sau străini, importante erau cele cuprinse în art. 4 din Legea de măsuri generale spre a veni în ajutorul industriei naționale, din 12 mai 1887. Aceste avantaje priveau următoarele scutiri în timp de 15 ani:

• de orice impozit direct către stat, județ sau comună;

• de taxe vamale pentru importul de mașini și accesorii aduse din străinătate;

• de taxe vamale pentru materiile prime importate, dacă acestea nu s-ar găsi în țară în cantități îndestulătoare;

• transportul pe căile ferate la prețurile cele mai mici pentru produsele fabricate și pentru materiile prime cumpărate.

În toate cele 6 categorii de acte menționate mai sus, partea care se considera vătămată, se putea adresa cu recurs la Secțiunea a III-a a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Pe lângă această limitare, în art. 34 pct. 7 din Legea din 1905, se mai instituia încă una, pentru care, în articolul menționat, se prevedea că „cererile în casație în cazurile enumerate în art. 4 și date în competența Secțiunii a III-a, nu vor fi primite decât pentru motivul de exces de putere, incompetență, denaturare a actelor și violarea legii sau a unui regulament și numai în cazul în care printr-unul din catele enumerate prin acel articol s-ar viola un drept al recurentului”. Pentru cazurile enumerate la litera j) cererile se puteau întemeia și pe greșita apreciere a faptelor.

În cazul în care, pentru judecarea recursurilor în cazurile prevăzute la art. 4 lit. j), dacă Secțiunea a III-a avea nevoie de anumite probe, ea le putea obține prin comisii rogatorii adresate tribunalelor sau curților de apel, care le puteau executa în complet sau prin delegarea unui membru.

Admițând recursul, potrivit art. 37, Curtea de Casație, respectiv Secțiunea a III-a din cadrul acesteia, nu trimitea pricina la un alt tribunal, curte de apel sau autoritatea administrativă, ci numai declara fără nicio putere actul administrativ, în cazurile date în competența Secțiunii a III-a, în pricinile enumerate la art. 4 lit. h) și j).

Din prezentarea prevederilor referitoare la contenciosul administrativ, cuprinse în Legea pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție din 1 iulie 1905, rezultă că, pe lângă faptul că acest contencios administrativ avea în vedere un număr relativ mic de categorii de acte administrative de autoritate, el era numai un contencios în anulare; în acest sens, în art. 62 se prevedea că „actul administrativ casat se socotește ca și cum nu ar fi fost și nu mai are nicio putere”.

Caracterizând acest contencios, în doctrina de specialitate s-a emis opinia conform căreia „este neîndoielnic că legiuitorul din 1905 a voit să înființeze în această formă un contencios de anulare, adică un mijloc judecătoresc de a cerceta legalitatea actelor administrative și de a hotărî anularea lor”.

Referitor la aspectele de procedură ale contemciosului administrativ, Legea din 1905 prevedea următoarele:

– conform art. 41 alin. 5, în cazurile date în competența Secțiunii a III-a și prevăzute de art. 4 lit h), se putea face oricând recurs în casație, în timp ce, în cazurile prevăzute la lit. j), recursul se putea face în termen de 20 de zile de la comunicarea actului administrativ sau de la notificarea ordinului de executare. În cazul în care particularul a adresat o cerere administrației, recursul se făcea după expirarea unui termen de 30 de zile de la înregistrarea ei de către autoritatea administrativă și în teremen de 30 de zile de la această dată;

– potrivit prevederilor art. 43 alin. 1, cererile în casație erau însoțite de copia hotărârii judecătorești, a actului administrativ sau, în caz de lipsă, numai de o copie de pe cererea adresată de reclamant autorității administrative și certificată de recurent pentru conformitate cu originalul;

– conform dispozițiilor art. 43 alin. 2 se prevedea că cererile trebuiau să fie însoțite de taxele (dovada plății) prevăzute de legea timbrului sau de actul de sărăcie;

– potrivit prevederilor art. 43 alin. 3, Curtea de Casație, respectiv Secțiunea a III-a, putea acorda cheltuieli de judecată părții câștigătoare;

– totodată, în articolul menționat mai sus, se mai prevedea că, în cazurile date în căderea Secțiunii a III-a și enumerate în art. 4 lit. e) și următoarele, inclusiv lit. h) și i), se citau recurentul și autoritatea administrativă a cărei decizie se ataca. În cazul în care această autoritate era un consiliu județean, o delegație județeană sau consiliu de igienă, era citat prefectul județului, ca reprezentantul lor legal. Pentru consiliile comunale, urbane sau rurale, erau citați primarii;

– potrivit art. 48 alin. 8, Curtea de Casație (Secțiunea a III-a) judeca de urgență și cu precădere cauzele prevăzute la lit. h), până la lit. j) din art. 4;

– în art. 52 alin. 1 este consacrat dreptul de apărare. În acest sens, textul citat prevede că, după citarea petiției de casare și a memoriului recurentului, părțile pârâte sau avocații lor puteau să ia cuvântul, cerând voie de la președintele Curții sau al completului;

– conform dispozițiilor alineatului 2 al articolului 52, în recursurile formulate în materiile date spre soluționare Secțiunii a III-a și enumerate la art. 4 lit. h) și următoarele, Curtea/completul judecă recursul, chiar în lispa reucrentului;

– conform ultimului alineat al articolului menționat anterior, hotărârile pronunțate de Secțiunea a III-a erau fără drept de opoziție;

– deoarece potrivit prevederilor art. 62 alin. 1, în cazul admiterii recursului actul administrativ casat se socotește ca și cum nu ar fi fost și nu mai avea nicio putere, conform alineatului 2 al aceluiași articol, orice act de asigurare sau de executare ce s-ar fi făcut în puterea unui asemenea act administrativ se desființa cu totul;

– în ultimul alineat al art. 62 este reglementată răspunderea funcționarilor publici pentru nerespectarea hotărârilor pronunțate de Secțiunea a III-a în cauzele de contencios administrativ, în sensul că administratorii care, după o nouă cerere a părții interesate, nu vor ține seama de decizia Secțiunii a III-a a Curții de Casație, vor fi ei personal răspunzători de daune către partea vătămată.

– întrucât, așa cum rezultă din teza a doua a textului cuprins la lit. j) a art. 4, recursul în casație se va putea formula și pentru refuzul unei autorități de a rezolva o cerere relativă la un drept patrimonial vătămat, potrivit prevederilor art. 35 alin. 5 în cazurile date în căderea Secțiunii a III-a și enumerate în art. 4 lit. j), Curtea admițând recursul, hotăra ca autoritatea competentă să satisfacă cererea.

– pentru reapararea daunelor cauzate, printr-un act ilegal sau prin refuzul de a rezolva o cerere, recurentul era în drept, potrivit alin. 2 al acestui text, ca cererea pentru daune interese să o ducă la judecata instanțelor ordinare;

– în art. 74 erau reglementate actele administrative exceptate de la controlul exercitat de Secțiunea a III-a a Curții de Casație. În acest sens, articolul citat prevedea că toate dispozițiile privitoare la exercițiul tutelei administrative sau la controlul ierarhic nu erau întru nimic atinse prin această lege.

Conform literaturii de specialitate, Legea pentru reorganizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție din 1905 a reliefat elemente ale reglementărilor cuprinse în Legea pentru contenciosul administrativ din 1925, precum și în Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990.

2.4 Perioada 25 martie 1910 – 17 februarie 1912

Prin dispozițiile Legii Curții de Casație și Justiție din 25 martie 1910, cunoscută și sub denumirea de Legea Toma Stelian, sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea din 1905 a fost desființat, iar cauzele de această natură se soluționau de către tribunalele de județ.

În acest sens, art. 74 prevedea că „pricinile dintre particulari și stat, județe și comune sau alte autorități publice, pentru vătămarea drepturilor particularilor din acte administrative de autoritate, venite înaintea instanțelor judecătorești, conform principiilor generale ale dreptului, se vor judeca de urgență și cu precădere asupra tuturor celorlate afaceri”.

Tot în acealși articol erau reglementate unele chestiuni de procedură specifice acestei categorii de litigii, și anume:

• potrivit alineatului 2, tribunalele de județe judecau asemenea pricini în ședințe publice și în complete de cel puțin 2 judecători;

• conform prevederilor alineatului 3, termenul de apel în asemenea afaceri era de 15 zile de la pronunțarea hotărârii atacate;

• în alineatul 4 se prevedea că termenul de recurs era de 15 zile de la pronuțarea deciziei atacate. Din aceste texte rezultă căpricinilor de natura contenciosului administrativ șe erau consacrate trei grade de jurisdicție;

• în temeiul dispozițiilor alineatului 5, instanța de fond, care a pronunțat hotărârea atacată, era datoare să redacteze hotărârea cel mai târziu până la a cincea zi de la prununțare;

• potrivit ultimului alineat al articolului 74, respectiv alineatul 5, recursul în casație era de drept suspensiv de executare, fără nicio cauțiune.

În art. 75 din actul normativ menționat mai sus, erau cuprinse norme ce reglementau modul de executare al creanțelor particularilor de către autoritățile administrative obligate la plată. În acest sens, articolul citat prevedea că plata creanțelor certe, lichide și exigibile, recunoscute în mod legal sau constate prin titlu executoriu, în contra județelor, comunelor sau stabilimentelor publice și neînscrise în bugetul anului financiar, imediat următor epocii exigibilității lor, va putea fi urmărită asupra tuturor veniturilor județului, comunei sau stabilimentului public debitor.

Din literatura de specialitate, a rezultat că, deși contenciosul din 1905 fusese desființat, totuși, ideea lui de bază își făcuse drum în conștiința generală juridică și că, datorită acestei conștiințe juridice, tribunalele noastre au dat o interpretare in extenso articolului 74 din Legea din 1910, care deferea pricinile de contencios administrativ judecății acestor tribunale, conform principiilor generale ale dreptului, considerând că, dacă, potrivit acestor principii, nu putea pronunța anularea actului ci numai condamnarea la daune, nimic nu se opunea ca statul, județul sau comuna, să fie condamnat la daune cominatorii, cel puțin atunci când împiedică exercițiul legal al unui drept sau refuză de a da staisfacție unui drept al reclamantului.

2.5 Perioada 17 februarie 1912 – 23 decembrie 1925

Competența stabilită prin Legea Curții de Casație și Justiție din 25 martie 1910 nu a durat decât aproape doi ani, pentru că prin Legea de reorganizare a Curții de Casație și Justiție din 17 februarie 1912, denumită și Legea Cantacuzino, cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Secțiunii a III-a. În acest sens, art. 5 lit. f) prevedea că această Secție judecă „recursurile acelor care s-ar pretinde vătămați în drepturile lor, printr-un act administrativ de autoritate făcut cu călcarea legii, precum și recursurile în contra refuzului autorităților administrative de a rezolva o cerere relativă la acest drept”.

Erau exceptate actele de guvernământ, adică măsurile luate pentru ocrotirea unui interes general, privitor la ordinea publică, la siguranța statului, internă sau externă, sau la alte cerințe de ordine superioară, cum ar fi: declararea stării de asediu, faptele de război, care ar rezulta dintr-o forță majoră sau din necesitățile imediate ale luptei, executarea și interpretarea tratatelor și convențiilor diplomatice cu statele străine, măsurile împotriva epidemiilor, epizootiilor, inundației, foametei, tulburărilor interne, extrădarea străinilor, expulzarea și altele de aceeași natură.

Cu toate acestea, deciziile de expulzare puteau fi atacate cu recurs, dar numai pentru eroare asupra calității de străin.

De asemenea, erau exceptate actele privitoare la exercitarea tutelei administrative și la controlul ierarhic.

Secțiunea a III-a a Curții de Casație și Justiție era competentă să judece și recursurile militarilor împotriva actelor autorităților militare superioare, însă numai în privința decretelor de punere la retragere și numai pentru cuantumul pensiei.

Admițând recursul, Curtea va acorda recurentului pensia gradului său, socotindu-l că ar fi îndeplinit maximum de ani de serviciu, fără ca prin acesta să i se închidă și dreptul la daune, conform prevederilor art. 33. Potrivit acestui text, daunele interese care ar putea izvorî din asemenea acte sau fapte, se vor cere de către cei interesați de la curtea de apel în circumscripția căreia s-a îndeplinit actul administrativ atacat, oricare ar fi valoarea acestor daune. Aceste cereri se judecau de urgență și cu precădere.

Aceeași secțiune mai era competentă să judece recursurile în contra județelor, comunelor sau altor stabilimente publice de a înscrie în bugetele lor o datorie constatată prin titlu executor.

Prin actul normativ menționat mai sus era reglementat dreptul părții vătămate de a se adresași organului ierarhic superior celui care a adoptat sau emis actul administrativ de autoritate vătămător. În acest sens, dispozițiile art. 31 alin. 2 prevedeau că partea vătămată printr-un act administrativ de autoritate sau prin refuzul administrației de a da curs unei cereri legale, se va putea adresa autorității administrative superioare, potrivit legilor speciale, ori de câte ori va avea interes.

Se observă că și prin Legea din 1912, ca și prin aceea din 1905, cererile de contencios administrativ se puteau formula „pentru motivul de exces de putere, incompetență, denaturare a actelor, violare a legii sau a unui regulament și greșita apreciere a faptelor și numai în cazul când prin unul din actele enumerate s-ar viola un drept al recurentului”, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 32 pct. 7.

Potrivit prevederilor art. 63 alin. 5, Curtea de Casație, Secțiunea a III-a, admițând recursul în contra unui act administrativ de autoritate, nu anulează acest act, arată numai că actul este ilegal față de recurent și invită autoritatea administrativă să satisfacă cererea, să desființeze sau să modifice actul. Din textul următor rezultă că decizia Curții se comunică autorității administrative pârâte și i se arată că actul este ilegal. În acest sens, în continuare, în text se prevedea că „dacă în intervalul de 30 de zile de la comunicare nu se dă nici o urmare deciziei, Curtea, după cererea recurentului, prin simpla petiție și fără taxe de recurs, va cita de urgență, în camera de consiliu, pe recurent și pe administrație și va condamna administrația ca să plătească recurentului daune de cel puțin 200 lei de fiecare zi de întârziere, cu începere de la expirarea celor 30 de zile. Aceste daune vor fi cu titlu definitiv și nu vot putea fi reduse”.

În legătură cu aplicarea acestor dispoziții legale, în practică, s-au ridicat două probleme:

a) efectele comunicării deciziei instanței de contencios administrativ altei persoane decât capului administrației: privind efectele, instanța noastră supremă a statuat că decizia Curții de Casație prin care administrația este invitată să satisfacă o cerere, trebuie să fie comunicată personal capului acelei administrații, pentru ca, cererea de daune cominatorii să poată fi admisă contra acelei administrații care nu a dat nicio urmare deciziei Înaltei Curți. Astfel, o cerere de daune nu poate fi admisă contra primăriei, dacă decizia prin care Curtea de Casație invită primăria să satisfacă cererea recurentului de a-i da o autorizație de construcție, nu a fost comunicată personal capului administrației, adică primarului, ci ajutorului de primar, deoarece, printr-o asemenea comunicare, primarul nu a fost legalmente pus în întârziere în sensul art. 63 din Legea Curții de Casație și Justiție.

b) caracterul termenului de 30 de zile: cât privește caracterul termenului de 30 de zile, în practică s-a statuat că, potrivit art. 63, dacă în intervalul de 30 de zile de la comunicare nu se dă nicio urmare deciziei de admitere a recursului în contencios, Curtea va cita părțile în cam era de consiliu și va condamna administrația să plătească recurentului daune de întârziere pentru fiecare zi de întârziere, cu începere de la expirarea celor 30 de zile menționate.

Deși contenciosul instituit prin Legea din 1912 se asemăna cu cel introdus prin Legea din 1905, el se deosebește esențial în caracterul său, prin aceea că, în timp ce contenciosul organizat prin Legea din 1905 era un contencios în anulare, cel reglementat prin Legea din 1912 era un contencios de constatare a ilegalității actelor administrative de autoritate.

2.6 Perioada 23 decembrie 1925 – 9 iulie 1948

Constituția adoptată la 29 martie 1923 a reglementat, în art. 99, dreptul celor vătămați printr-un decret sau o dispoziție semnată sau contrasemnată de un ministru de a obține despăgubiri. În acest sens, articolul menționat prevedea că „orice parte vătămată de un decret sau o dispozițiune semnată sau contrasemnată de un ministru care violează un text expres al Constituției sau al unei legi, poate cere statului, în conformitate cu dreptul comun, despăgubiri bănești pentru prejudiciul cauzat”.

În alineatul 2 al același articol prevedea că „fie în cursul judecății, fie după pronunțarea hotărârii, ministrul poate fi chemat, după cererea statului, în urma votului unuia din corpurile legiuitoare, înaintea instanțelor ordinare, la răspunderea civilă pentru dauna pretinsă sau suferită de stat”, iar în alineatul 3 se prevedea că „actul ilegal al ministrului nu descarcă de răspundere solidară pe funcționarul care a contrasemnat, decât în cazul când acesta a atras atenția ministrului, în scris”.

O importanță deosebită o au prevederile art. 107 din Constituția din 1923, care, în alineatul 1, prevăd că „autorități speciale de orice fel, cu atribuții de contencios administrativ, nu se pot înființa”, iar în alineatul 2 menționa: „Contenciosul administrativ este în căderea puterii judecătorești, potrivit legii speciale”.

Alineatul 3 al articolului 107 consacra principiul potrivit căruia, cel vătămat într-un drept al său printr-un act administrativ ilegal, poate cere instanțelor judecătorești recunoașterea dreptului său, iar în alineatul 4 al aceluiași articol este determinată competența instanțelor judecătorești în soluționarea pricinilor de contencios administrativ.

În aplicarea prevederilor constituționale cuprinse în art. 107 din Constituția din 1923 a fost aplicată Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. Potrivit art. 1 din lege, oricine se pretinde vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate făcut cu călcarea legilor și a regulamentelor, sau prin reaua-voință a autorităților administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere pentru recunoașterea dreptului său la instanțele judecătorești competente.

Potrivit art. 2 din același act normativ, puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de guvernământ și actele de comandament cu caracter militar, instanța noastră supremă statuând că actele de guvernământ sunt în afară de prevederile legii, ele derivând din dreptul impus de o necesitate superioară și de împrejurările de forță majoră care periclitează statul, punându-l astfel într-o stare de legitimă apărare.

În conformitate cu prevederile art. 3, nu puteau fi atacate pe cale judecătorească:

actele privitoare la exercițiul tutelei administrative și controlul ierarhic, prin acestea înțelegându-se acele acte făcute de autoritatea inferioară, executivă sau deliberativă, care acte nu devin valabile și nu produc efecte decât în momentul când au fost confirmate de autoritatea superioară. Prin urmare, de esența actului de tutelă administrativă este ca validitatea lui să depindă de autorizarea, aprobarea sau confirmarea autorității superioare.

deciziile date de consiliile disciplinare și declarate de statutul funcționarilor publici sau alte legi definitive și executorii;

actele autorităților militare, excepție făcând decretele de punere în retragere și numai pentru cuantumul pensiei;

actele administrative de autoritate și actele de gestiune ale Președintelui Senatului și ale Președintelui Adunării Deputaților, care sunt supuse controlului exclusiv al adunării plenare, al corpului legislativ ce prezidează.

În cele două alineate ale sale, art. 4 reglementează două probleme distincte. Astfel, după ce în alineatul 1 prevede că cererile de contencios administrativ, întemeiate pe prevederile art. 99 și 107 din Constituție și art. 1 din Legea pentru contenciosul administrativ, vor fi introduse înaintea curții de apel în circumscripția căreia reclamantul își are domiciliul, în alineatul 2 reglementează termenul de sesizare a instanței.

Acest termen este la rândul lui reglementat în trei moduri diferite și anume:

• un termen general, aceste cereri putând fi făcute oricând;

• un termen pentru funcționarii publici inamovibili;

• un termen pentru cazurile în care particularul a adresat o cerere prealabilă administrației.

După cum prevede alineatul 1 al articolului 5, cererile la instanțele de contencios administrativ se timbrau și taxau potrivit legii pentru acțiunile de drept comun.

Judecarea cererii avea loc, potrivit alineatului 2 cu citarea reclamantului și a autorității administrative a cărei decizie se atacă. În cazurile în care acestă autoritate va fi un consiliu județean sau o delegație județeană, conform prevederilor alineatului 3 , se va cita prefectul județului ca reprezentant legal. Consiliile comunale, urbane sau rurale se vor cita în persoana primarului.

Curtea de apel, prevedea alineatul 1 al articolului 6, investită cu asemenea cereri, judecă dacă actul este ilegal, îl poate anula sau poate pronunța daune civile până la data restabilirii drepturilor vătămate, având și căderea de a judeca și cererea de despăgubiri, fie contra autoritătii administrative chemate în judecată, fie contra funcționarului vinovat.

Prevederile articolului 8 sunt consacrate reglementării contenciosului administrativ în cauzele ce au ca reclamant o anumită categorie de funcționari publici.

Curtea de apel este obligată, potrivit art. 9, să judece asemenea cereri (prevăzute în articolul 8) în sedința publică, de urgență și cu precădere asupra tuturor celorlalte afaceri și în complet de trei. Ea era ținută să redacteze deciziunile date în această materie, cel mai târziu în 5 zile de la pronunțare.

Potrivit prevederilor art. 10, când curtea de apel are nevoie, pentru rezolvarea cererii, de lucrările administrației chemate în judecată, aceasta va fi obligată a comunica de urgență Curții întreg dosarul afacerii. În caz de nerespectare a celor dispuse, instanța va putea pronunța în contre administratorului care refuză comunicare dosarului, daune pentru fiecare zi de întârziere.

Deciziile curților de apel erau supuse, conform articolului 11, recursului la Curtea de Casație, în termen de 15 zile de la comunicare, în 1932 acest termen a fost stabilit la 30 de zile libere.

Alineatul 2 prevedea că recursul trebuia motivat prin petiția de recurs sau prin petiție deosebită, depusă inăuntrul termenului de recurs socotit numai de la comunicare. Conform alineatului 3, recursul în casație este de drept suspensiv de executare, fără nici o cauțiune.

Ca o concluzie a prezentării pe scurt a Legii pentru contenciosul administrativ din 1925 2, rezultă că prin această lege, în temeiul Constituției din 1923, în țara noastră s-a instituit un contencios de plină jurisdicție, ce se caracterizează prin aceea că instanța de contencios administrativ, soluționând cererea particularului care se consideră vătămat într-un drept al său recunoscut de lege printr-un act administrativ de autoritate ilegal sau prin refuzul autorităților administrative de a-i rezolva cererea privitoare la un drept recunoscut de lege, putea anula actul administrativ de autoritate ilegal, putea obliga autoritatea administrativă la rezolvarea cererii și acorda despăgubiri pentru acoperirea pagubelor produse prin actul administrativ ilegal ori prin refuzul de a rezolva o cerere pentru recunoașterea dreptului său.

Pentru a se ajunge la această formă de contencios administrativ a fost necesară o evoluție legislativă de aproximativ 60 de ani de la Legea pentru înființarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864. Cât privește aspectele care fac ca Legea din 1990 să se deosebească de aceea din 1925, potrivit Legii din 1925, singura instanță competentă să judece cererile celor vătămați într-un drept al lor, era curtea de apel, cu recurs la Curtea de Casație.

2.7 Perioada 9 iulie 1948 – 1 septembrie 1967

Această perioadă se împarte la rândul ei în două subperioade, și anume:

prima, de la 9 iulie 1948, data emiterii Decretului nr. 128 pentru desființarea contenciosului administrativ și a curților administrative și până la data de 19 iunie 1952, data Decretului nr. 132 pentru modificarea codurilor de procedură civilă, procedură penală și procedură fiscală, în lagătură cu restructurarea organizării judecătorești;

a doua perioadă începe la 19 iunie 1952 și se încheie la 1 septembrie 1967, data intrării în vigoare a Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale.

Prima subperioadă nu iese foarte tare în evidență. Totuși, referitor la concepția despre legalitate a acelei perioade, este relevant art. 2 din Decretul nr. 128/1948, potrivit căruia, acțiunile în contenciosul administrativ, în curs de judecată la data intrării în vigoare a prezentei legi se consideră stinse, iar hotărârile date în această materie și neduse la îndeplinire până la aceeași dată se consideră nule.

Cât privește cea de-a doua subperioadă, care începe în august 1952, data intrării în vigoare a Decretului nr. 132/1952, se arată că, prin introducerea în Codul de procedură civilă, la Capitolul I din Titlul II al Cărții a II-a, a unei noi secțiuni – Secțiunea a V-a, intitulată „Plângere” – care cuprindea două articole: art. 1201 și 1202, s-a deschis totuși o cale de atac împotriva unor acte administrative date de organele administrației publice, a persoanelor interesate.

După cum s-a susținut în literatura de specialitate, plângerea este un mijloc procedural, o varietate de cerere, prin care persoanele interesate, în cazurile admise de lege, atacă unele acte date de un organ al administrației de stat, cerând instanțelor judecătorești sau reformarea, sau desființarea lor.

În acet sens, se prevedea că în cazurile în care legea prevede dreptul de a cere reformarea sau desființarea de către instanțele judecătorești a unei decizii sau dispoziții date de un organ al administrației de stat, persoanele interesate vor putea face plângere la tribunalele populare, în termen de 15 zile de la comunicarea deciziei sau dispoziției.

După cum s-a susținut în literatura de specialitate, plângerea este un mijloc procedural prin care persoanele interesate, în cazurile admise delege, atacă unele acte date de un organ al administrației de stat, cerând instanțelor judecătorești reformarea sau desființarea lor.

Era prevăzut, de asemenea, dreptul instanței ca, după primirea plângerii, să dispună suspendarea, cu sau fără cauțiune, a executării deciziei sau dispoziției. Cu cel puțin 5 zile înainte de termenul de judecată, se vor comunica organului administrației de stat plângerea și actele anexate. În cazul acestor litigii depunerea întâmpinării nu era obligatorie, iar judecarea plângerii se făcea cu citarea părților.

Hotărârile privitoare la plângeri erau supuse recursului.

În afară de această cale directă de atacare la instanțele judecătorești, de către partea interesată, a actelor administrative ilegale, mai era folosită o cale indirectă și anume aceea a invocării excepției de ilegalitate a unui act administrativ într-un conflict juridic de competența instanțelor judecătorești sau a altor organe de jurisdicție.

Excepția de ilegalitate se consideră a fi insituția juridică pe care partea interesată o invocă, în propria cauză , în fața organelor jurisdicționale , fie prin acțiune, fie prin întâmpinare, pentru a se constata ineficiența unui act administrativ ce nu este conform cu legea sau cu alte dispoziții normative superioare.

Această perioadă se caracterizează prin dreptul discreționar al organelor administrației de stat de a adopta sau emite acte administrative după bunul lor plac, iar cele câteva categorii de acte a căror legalitate putea fi controlată de instanțele judecătorești erau menite să salveze aparențele cu privire la legalitatea activității desfășurate de aceste organe de stat.

Sfera actelor organelor administrației de stat, supuse controlului instanțelor judecătorești, s-a lărgit odată cu intrarea în vigoare a Legii 1/1967, moment de la care se poate considera că a început o nouă prioadă în evoluția contenciosului administrativ în țara noastră, perioadă care a durat până la 8 decembrie 1990, data intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990.

2.8 Perioada 1 septembrie 1967 – 8 decembrie 1990

Contenciosul administrativ, în această perioadă, a fost reglementat în temeiul Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale.

Acest act normativ a fost adoptat în temeiul prevederilor art. 35 din Constituția din 1965, potrivit căruia, cel vătămat într-un drept al său printr-un act ilegal al unui organ de stat poate cere organelor competente, în condițiile prevăzute de lege, anularea actului și repararea pagubei, precum și în temeiul dispozițiilor cuprinse în art. 96 alin. 3, care prevedeau că tribunalele și judecătoriile judecă cererile celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative, putând să se pronunțe, în condițiile legii, și asupra legalității acestor acte.

Astfel, conform art. 1 din Legea nr. 1/1967, cel vătămat într-un drept al său printr-un act administrativ ilegal poate cere instanței judecătorești competente, anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat în judecată să ia măsura corespunzătoare pentru înlăturarea încălcării dreptului său, precum și repararea pagubei.

Totodată, în alin. 2 al aceluiași articol se prevede faptul că, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, cât și nerezolvarea unei astfel de cereri în termenul prevăzut de lege se socotește act administrativ ilegal.

Din aceste prevederi se pot trage următoarele concluzii:

– aveau dreptul la acțiunea în contencios administrativ cei care erau vătămați într-un drept al lor;

– vătămarea trebuia să fie cauzată de un act administrativ ilegal;

– cel vătămat putea cere instanței judecătorești competente anularea actului administrativ ilegal sau obligarea organului administrativ, chemat în judecată, să ia măsura corespunzătoare pentru înlăturarea încălcării dreptului său;

– cel vătămat avea dreptul să ceară și repararea pagubei cauzate prin actul administrativ ilegal;

– cel vătămat într-un drept al său prin refuzul nejustificat al unui organ administrativ, de a face o cerere privitoare la un drept, cât și nerezolvarea unei astfel de cereri în termenul prevăzut de lege – respectiv de 30 de zile de la comunicarea refuzului sau de la împlinirea termenului stabilit de lege pentru rezolvarea cererii, conform prevederilor art. 4 – avea dreptul să ceară instanței judecătorești competente obligarea la satisfacerea cererii, pentru că, conform aceluiași text, acest refuz era considerat act administrativ ilegal.

În art. 2 al legii era reglementată competența instanțelor judecătorești de soluționare a litigiilor de contencios administrativ, în sensul că cererile se judecau de instanța judecătorească în circumscripția căreia domiciliază reclamantul, astfel:

– de judecătorie, când cererea privea un act al unui organ local al administrației de stat sau al unei instituții subordonate unui asemenea organ;

– de tribunalul județean sau de tribunalul Capitalei, după caz, când cererea privea un act al unui minister sau al unui alt organ central al administrației de stat, ori al unei instituții subordonate unuia dintre aceste organe centrale.

Procedura prealabilă sesizării instanțelor judecătorești era reglementată în art. 3 din Legea nr. 1/1967. Astfel, înainte de a cere instanței judecătorești competente anularea actului, cel vătămat trebuia să se adreseze, pentru apărarea dreptului său, în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ, organului emitent care este obligat să rezolve reclamația în termenul prevăzut de lege.

Dacă cel vătămat nu era mulțumit de soluția dată reclamației sale, putea sesiza instanța judecătorească competentă, în termen de 30 de zile de la comunicarea soluției, iar dacă cel vătămat s-a adresat cu reclamație și la organul administrativ ierarhic superior, termenul de 30 de zile se calculează de la comunicarea, de către acel organ, a soluției date reclamației.

Caracterizând efectele reclamației formulate la organul ierarhic superior, jurisprudența a statuat că sesizarea organului administrativ superior, atunci când are loc, determină numai o prorogare a termenului în care poate fi sesizată instanța de judecată.

Chiar dacă cel vătămat s-a adresat sau nu cu reclamație și la organul administrativ superior, acțiunea în fața instanțelor judecătorești competente se va formula împotriva organului competent să rezolva cerere. Astfel, conform jurisprudenței, procesul se poate porni, în mod valabil, numai împotriva organului administrativ competent să rezolve petiția reclamantului, iar nu împotriva organului ierarhic superior, această consecință rezultând din caracterul facultativ al sesizării organului administrativ ierarhic superior de către cel vătămat intr-un drept al său de către organul administrativ inferior.

În toate cazurile, introducerea cererii la instanța judecătorească competentă nu se putea face, însă, mai târziu de 6 luni de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere.

În art. 5 erau reglementate dreptul și condițiile în care instanțele judecătorești de contencios administrativ erau competente să dispună suspendarea executării actului administrativ, pentru prevenirea unei pagube datorate actului administrativ emis ilegal. În acest sens, se prevedea că, în cazuri grabnice pentru prevenirea unei pagube iminente, cel vătămat poate odată cu sesizarea organului administrativ care a emis actul, să ceară instanței judecătorești competente să dispună suspendarea executării actului administrativ, până la rezolvarea reclamației adresate organului administrativ. Instanța rezolva cererea de suspendare, de urgență, cu citarea părților, hotărârea de suspendare fiind executorie de drept.

Cererea de suspendare a executării actului administrativ se putea introduce la instanța judecătorească competentă odată cu reclamația la organul administrativ care a emis actul.

Astfel, în literatura de specialitate, s-a considerat că soluția adoptată de legiuitorul din 1967, în legătură cu momentul în care se poate introduce la instanța judecătorească competentă, cererea de suspendare a executării actului administrativ, este mai bună decât cea adoptată de legiuitorul din 1990 care, prin Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 prevedea că, în cazuri bine justificate și pentru a se preveni producerea unor pagube iminente, reclamantul poate cere instanței judecătorești competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea acțiunii. A fost considerată astfel, deoarece, actul normativ din 1967 leagă dreptul de a cere instanței judecătorești competente suspendarea executării actului administrativ emis ilegal, de momentul introducerii reclamației la organul administrativ emitent, în timp ce actul normativ din 1990 leagă acest moment de cel al introducerii acțiunii la instanța judecătorească competentă, moment care intervine, cel mai devreme, la 30 de zile de la data publicării sau comunicării actului administrativ emis ilegal, perioadă de timp în care se pot produce pagubele cauzate de aplicarea actului administrativ pe care partea vătămată îl consideră ilegal.

Art. 6 din Legea nr. 1/1967 reglementează dreptul instanțelor judecătorești competente de a solicita organului administrativ pârât să-i comunice actul administrativ, la care se referă cererea, dacă acesta nu a fost depus de reclamant, lucrările pe care se întemeiază actul, și, de asemenea, orice alte lucrări necesare pentru rezolvarea cererii. Totodată, este reglementată și obligația pentru organul administrativ de a se conforma cererilor instanțelor judecătorești competente, precum și sancțiunea nerespectării termenelor stabilite pentru conformare.

Art. 8 se referă la introducerea în cauză a funcționarului care poartă răspunderea pentru actul administrativ la care se referă cererea. Ca urmare, la cererea organului administrativ pârât, instanța judecătorească competentă poate dispune introducerea în cauză a funcționarului care poartă răspunderea pentru actul administrativ la care se referă cererea, spre a-i fi opozabile probele administrate și constatările rezultate din hotărârea ce se va pronunța.

În concepția legiuitorului din 1967 puteau fi atacate numai actele administrative individuale, nu și cele normative (art. 9 și 10).

Soluțiile pe care le puteau adopta instanțele judecătorești competente în soluționarea cauzelor de contencios administrativ sunt reglementate în art. 9-11. Astfel, examinând, cu ocazia judecății, legalitatea dispoziției actului cu caracter normativ pe care s-a întemeiat actul administrativ individual la care se referă cererea și constatând că această dispoziție este în neconcordanță cu legea, instanța judecătorească în fața căreia hotărârea a rămas definitivă o va comunica în copie organului administrativ local sau ministerului ori altui organ central al administrației de stat care a emis actul normativ.

Organul administrativ, în termen de 15 zile de la primirea copiei de pe hotărârea definitivă, va revoca actul său normativ ori, dacă socotește că actul este legal, va sesiza organul ierarhic superior.

Conform dispozițiilor art. 9 alin. 1, instanța judecătorească competentă, judecând cererea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ la care se referă cererea, să oblige pe pârât să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris. În cazul admiterii cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor cerute.

Referitor la termenul de executare a celor dispuse prin hotărârea judecătorească, cu privire la obligarea organului administrativ de a emite un act sau să elibereze un certificat, adeverință ori alt înscris, art. 11 prevedea că executarea se va face în termenul stabilit în cuprinsul hotărârii, sau în lipsa unui termen, nu mai târziu de 30 de zile de la comunicarea hotărârii.

Nerespectarea acestor termene atrăgea – ca și sancțiune – plata unei amenzi în favoarea statului, deosebit de drepturile reclamantului la despăgubiri.

Excepțiile de la controlul judecătoresc al instanțelor competente să verifice legalitatea unor acte administrative erau prevăzute în art. 14, 15 și 16astfel:

– acte administrative în legătură cu apărarea țării, securitatea statului sau ordinea publică;

– acte administrative de jurisdicție;

– acte administrative pentru controlul legalității cărora legea prevedea o altă procedură jurisdicțională decât cea a contenciosului administrativ (de exemplu, în cazul hotărârilor luate de organele cu atribuții privind eliberarea de pașapoarte și acordarea de vize se poate introduce contestație la Comisia pentru probleme de pașapoarte de pe lângă Consiliul de Miniștri, nefiind aplicabile dispozițiile Legii nr. 1/1967).

– acte în care organul administrativ participă ca persoană juridică de drept civil;

– cererile organizațiilor de stat privitoare la actele administrative;

– acte privitoare la măsurile urgente luate pentru prevenirea și combaterea epidemiilor, epizotiilor și epifiziilor sau în alte cazuri de calamitate și orice măsuri luate în situații excepționale de aceeași natură;

– cererile privitoare la stabilirea și scăderea impozitelor și a taxelor, a primelor de asigurare prin efectul legii, precum și a amenzilor prevăzute în legile de impozite și taxe.

Totodată, în art. 17 se prevedea faptul că prevederile legii erau aplicabile, în mod corespunzător, și în cazurile în care cel vătămat într-un drept al său pretinde numai înlăturarea vătămării, fără a cere și anularea actului administrativ, precum și în cazurile în care cel vătămat a cerut anularea actului, fără a cere în același timp și despăgubiri, întinderea pagubei nefiindu-i cunoscută la data judecării cererii în anulare.

Termenul de prescripție în aceste cazuri era cel de drept comun.

Totodată, se prevedea și taxa de timbru aferentă cererilor introduse în temeiul legii.

Legea nr. 1/1967 se completa cu dispozițiile Codului de procedură civilă în ceea ce privea cuprinsul cererii, procedura de judecată și căile de atac.

Participarea la judecată a procurorului în cauzele prevăzute de Legea nr. 1/1967 era obligatorie.

În literatura de specialitate, s-au tras unele concluzii în legătură cu dreptul instanțelor judecătorești de a verifica, în temeiul Legii nr. 1/19967, legalitatea unor acte administrative, emise de organele administrației de stat:

– cu privire la calitatea de reclamantă, aceasta o putea avea orice persoană fizică și persoanele juridice de drept privat;

– calitatea de pârât o puteau avea doar organele locale ale adminstrației de stat și instituțiile de stat subordonate acestor organe, precum și ministerele și celelalte organe centrale ale administrației de stat ori instituții de stat subordonate unora din aceste organe;

– referitor la obiectul acțiunii, acesta putea fi: anularea în tot sau în parte a unui act adminstrativ individual, obligarea la emiterea unui act adminstrativ, ori la eliberarea unui certificat, a unei adeverințe sau orice alt înscris, precum și la repararea pagubei cauzate;

– cu privire la sfera actelor administrative supuse controlului instanțelor judecătorești, aceasta cuprindea numai actele administrative individuale emise sau adoptate de organele locale ale administrației de stat, de ministerele și de celelalte organe centrale ale administrației de stat, precum și de instituțiile de stat subordonate acestor organe. Totodată, instanțele judecătorești aveau competența să examineze legalitatea actelor administrative cu caracter normativ, pe care s-au întemeiat actele administrative individuale, la care se referă cererea părții vătămate. În cazul actelor administrative cu caracter normativ, dreptul instanțelor judecătorești competente de a le examina legalitatea se limita tot numai la actele administrative cu caracter normativ, adoptate sau emise de aceleași organe, organele locale ale administrației de stat, ministere și celelalte organe centrale ale administrației de stat;

– contenciosul administrativ instituit de Legea nr. 1/1967 era un contencios de plină jurisdicție.

În doctrină, s-a precizat faptul că, partea negativă a Legii nr. 1/1967 rezulta din aceea că, de regulă, cererile celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale erau respinse pentru că judecătorii, care soluționau aceste conflicte juridice, erau "aleși" de către consiliile populare, ale căror comitete executive adoptau sau emiteau acte administrative ce vătămau drepturile celor care cereau instanțelor judecătorești anularea unor asemenea acte. Față de această practică, cei vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale, renunțau la introducerea unor cereri la instanțele judecătorești, în temeiul acestei legi. Astfel, rolul Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 a fost de a face din această acțiune un mijloc efectiv de control al legalității activității organelor administrației publice, organe ale puterii executive, de către instanțele judecătorești.

CAPITOLUL III

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ROMÂN ORGANIZAT PRIN LEGEA NR. 29/1990

3.1 Părțile în litigiile de contenciosul administrativ guvernat de Legea 29/1990

Prin Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 s-a instituit, în țara noastră, un contencios de plină jurisdicție, în sensul că, instanța de contencios administrativ, soluționând acșiunea în contencios, va putea, în cazul în care o găsește întemeiată,să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ de autoritate emis cu nerespectarea legii, să obilge autoritatea administrativă să emită actul, la care reclamantul avea dreptul, iar atunci când prin actul emis ori prin refuzul administrației de a-l emite, i s-au cauzat prejudicii reclamantului, să oblige autoritatea administrativă la acoperirea daunelor materiale și morale cauzate acestuia.

3.1.1 Calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ

Calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ era reglementată de prevederile art. 1 conform cărora, orice persoană fizică sau juridică dacă se considera vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se putea adresa instanței judecătorești competente pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate.

Ca urmare, poate avea calitatea de reclamant orice persoană fizică sau juridică, română sau străină, care se consideră vătămată în drepturile sale recunoscute de lege printr-un act administrativ emis sau care i-a fost refuzat de o autoritate administrativă română. Ca urmare, dreptul în care se consideră vătămate persoanele fizice sau juridice, trebuie să fie recunoscut de lege, adică să fie prevăzut în lege în favoarea acestora. De exemplu, nu poate cere în fața unei instanțe de contencios administrativ, obligarea unei facultăți să-i elibereze diploma de licență, persoana fizică/studentul care, deși a urmat cursurile acelei facultăți și a susținut toate examenele, mai puțin cel de licență, pentru că legea prevede dreptul de a opține diploma de licență numai persoanelor fizice (studenților) care au promovat toate examenele, insclusiv cele de licență.

Totodată, jurisprudența a statuat că au dreptul la acțiunea în contencios administrativ numai persoanele fizice sau juridice care sunt vătămate în drepturile lor existente și recunoscute de lege, nu și cele care solicită apărarea unor interese sau vocații.

În cazul în care persoana vătămată în dreptul său prin actul administrativ este un incapabil, acțiunea în justiție este introdusă de reprezentantul legal al incapabilului, respectiv de părintele sau tutorele acestuia.

De exemplu, dacă un minor obținea prin moștenire un imobil, iar în legătură cu acest imobil a fost emis un act de demolare, în situația în care sepune în discuție legalitatea acestuia, acțiune în justiție împotriva actului în cauză putea fi introdusă de părintele minorului sau, după caz de tutorele acestuia.

Deoarece litigiile de contencios administrativ se referă la drepturi ale cetățenilor recunoscute de lege, procurorul, ca organ de supraveghere a legalității, poate să pornească, din oficiu, o acțiune în justiție împotriva unui act administrativ, are deci legitimare procesuală activă în această acțiune.

Cu atât mai mult, astfel cum s-a precizat și în literatura de specialitate, trebuie recunoscut acest drept al procurorului, cu cât este posibil ca un act administrativ să creeze avantaje ilicite unor persoane, cu încălcarea legii. Beneficiarul avantajelor nu va fi interesat în anularea actului.

3.1.2 Calitatea de pârât în litigiile de contencios administrativ

Calitatea de pârât, în litigiile de contencios administrativ guvernat de Legea nr. 29/1990, o putea avea, așa cum rezulta din prevederile art. 1 orice autoritate administrativă. Prin autoritate administrativă se înțelegea serviciile publice administrative, care realizează sarcinile puterii executive de satisfacere a intereselor generale ale societății. Astfel, puteau fi pârâți în litigiile de contencios administrativ organele administrației publice, instituțiile publice, regiile autonome de interes public, adică toate acele servicii publice adminstrative create pentru a satisface interesele generale ale societății.

Nu vor putea avea calitatea de pârâți, în litigiile de contencios adminstrativ, organizațiile cooperatiste obștești, agenții economici și persoanele juridice cu scop nelucrativ.

În cazul în care se solicită instanței judecătorești numai anularea actului, socotit a fi ilegal, dar fără să se pretindă, totodată, și despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul atacat, este suficient ca organul emitent al actului respectiv să fie subiect de drept administrativ, să aibă deci capacitate de drept administrativ, chiar dacă nu are personalitate juridică, adică nu este totodată, și subiect de drept civil.

În situația în care se pretind, însă, și despăgubiri, pe lângă anularea actului, instanța judecătorească nu poate obliga la plata acestora decât un subiect de drept civil, care să poată răspunde cu bunurile din patrimoniul său pentru plata despăgubirilor ce au fost stabilite de către instanța judecătorească.

Calitatea de subiect debitor a unui organ al administrației publice, în litigiile privind pagubele provocate prin acte administrative, nu poate fi stabilită decât împotriva organului răspunzător de cauzarea prejudiciului care are personalitate juridică.

În situația în care prin acțiune se umrărește valorificarea unei răspunderi patrimoniale, acțiunea în justiție trebuie îndreptată numai împotriva unui organ al adminsitrației publice având presonalitate juridică.

În ceea ce privește capacitatea pasivă de a sta în justiție în litigiile în legătură cu actele administrative, în literatura de specialitate a fost emisă opinia, potrivit căreia, organele administrației de stat fără personalitate juridică nu pot fi părți în procesele în cadrul cărora se pretind, pe lângă anularea actului, și despăgubiri. În această situație, calitatea de pârât o va avea numai organul ierarhic superior al organului emitent al actului atacat, în calitatea sa atât de autoritate administrativă, cât și de persoană juridică.

Se consideră că acest organ, fiind singurul în măsură să plătească despăgubiri, va trebui să figureze doar el, în calitate de pârât, în proces. Cu toate acestea, alături de organul ierarhic superior, în proces trebuie să figureze și organul emitent al actului atacat.

Astfel, organul emitent al actului administrativ atacat trebuie să figureze în proces ca să se poată apăra, să poată dovedi legalitatea actului. Ca urmare, ca părți pârâte în proces trebuie să figureze ambele organe, atât organul emitent al actului, cât și roganul ierarhic superior al acestuia.

S-a pus problema care trebuie să fie soluția în situația în care se pretinde numia anularea actului atacat, fără să se ceară însă și despăgubiri.

Astfel, în literatura de specialitate s-au formulat două opinii:

într-o opine s-a susținut că roganul administrativ fără personalitate juridică, emitent al actului administrativ atacat, ar putea sta singur în justiție în calitate de pârât.

într-o altă opinie, s-a afirmat că, și în cazul când se cere numai anularea actului, fără a se pretinde și despăgubiri, vor trebui să ste în justiție, în calitate de pârâți, atât organul emitent al actului atacat, fără personalitate juridică, cât și organul ierarhic superior al acestuia, cu personalitate juridică.

Din prevederile art. 13, potrivit cărora, acțiunile în justiție vor putea fi formulate și personal împotriva funcționarului autorității pârâte, care a eliberat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul emis sau prin întârziere rezultă că, pârât, în anumite acțiuni de contencios administrativ, poate fi și un funcționar public și anume acela care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, ori al eliberării unui certificat, a unei adeverințe sau a oricărui înscris.

Ca urmare, funcționarii publici pot deveni pârâți în astfel de acțiuni, numai în cazurile în care, prin cerere, se solicită și plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul emis sau prin întârziere, în rezolvarea unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege ori în eliberarea unui certificat, a unei adeverințe sau a oricărui alt înscris.

S-a pus întrebarea dacă funcționarul public poate fi chemat în judecată prin aceeași acțiune formulată împotriva serviciului public administrativ, în care acesta funcționează, sau printr-o acțiune separată.

În dotrină s-a opinat că, din moment ce legea nu dispune, pot fi folosite ambele situații, deși finalitatea s-ar realiza mai bine dacă, prin aceeași acțiune ar fi chemați în judeactă, atât serviciul public, cât și funcționarul public în cauză.

La rândul său, astfel cum prevedeau dispozițiile art. 13 alin. 2, funcționarul public acționat astfel în justiție, poate chema în garanție pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordin scris să semneze actul a cărui legalitate, totală sau parțială, este supusă judecății.

Determinarea calității de pârât în aceste litigii a prezentat importanță pentru stabilirea sferei de aplicare a Legii nr. 29/1990 și a competenței instanței de contencios administrativ, astfel încât, persoanele fizice sau juridice să fie apărate, prin această lege, numai împotriva serviciilor publice administrative, organisme ale puterii executive, cunoscând faptul că pentru celelalte litigii se aplică normele de drept material și procesual de drept comun.

3.2 Actul administrativ ce poate forma obiectul unei acțiuni în contenciosul administrativ potrivit Legii 29/1990

Potrivit prevederilor Legii nr. 29/1990, orice act administrativ, care nu este exceptat de lege, poate fi atacat în justiție, asupra legalității sau ilegalității sale urmând să se pronunțe numai instanța judecătorească.

Cerința ilegalității trebuie interpretată în sensul că pot fi atacate în justiție acele acte administrative decât numai pentru motiv de ilegalitate. Totodată, cererea pentru acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin actul atacat, chiar dacă nu se cere anularea acesteia, nu se poate întemeia decât tot pe ilegalitatea actului producător de daune.

Pentru a forma obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, este necesar ca actul administrativ prin care o persoană fizică sau juridică se consideră vătămată în drepturile ei, trebuie să fie:

un act administrativ de autoritate

un act administrativ pentru care legea să nu prevadă o altă procedură judiciară de atac.

Problema care s-a pus a fost aceea de a ști dacă prevederile Legii nr. 29/1990 se puteau aplica și în cazul în care prejudiciul era cauzat de un act administrativ legal.

Astfel, Constituția României adoptată în anul 1991 nu făcea nici un fel de distincție între acte legale și acte ilegale, prevăzând doar că o persoană se poate adresa organelor competente, potrivit legii, în cazul în care a fost vătămată într-un drept al său de către o autoritate publică, ărintr-un act administrativ.

Nici Legea contenciosului administrativ din anul 1990 nu făcea distincție între acte legale și cele ilegale, prevăzând că o persoană se poate adresa direct instanței dacă se consideră vătămată în drepturile, recunoscute de lege, printr-un act administrativ.

Și în Constituția României, și în Legea 29/1990 se prevedea că instanța judecătorească poate anula, total sau parțial, un act administrativ. Or, un act legal nu poate fi anulat. Așadar, instanța acordă despăgubiri, în condițiile legii contenciosului administrativ numai dacă prejudiciul a fost cauzat de un act ilegal. Referitor la vătămările produse prin acte administrative legale, acoperirea prejudiciilor cauzate de aceste acte va fi decisă de instanța judecătorească potrivit dreptului comun, în temeiul prevederilor Codului civil.

3.2.1 Acte administrative individuale și acte administrative normative

Actul administrativ normativ creează, modifică sau stinge reguli de conduită formulate în abstract, în timp ce actul administrativ individual creează, modifică sau stinge drepturi și obligații pentru una sau mai multe persoane dinainte determinate.

Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 prevedea că orice persoană, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ, se poate adresa instanței judecătorești pentru anularea actului, recunoașterea dreptului și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Astfel, aceste dispoziții utilizează noțiunea de act administrativ, în general, fără să facă distincție între acte normative și cele individuale.

În literatura de specialitate s-au conturat, în acest sens, două opinii.

Potrivit unei opinii, pot fi supuse controlului judecătoresc atât actele administrative normative cât și cele individuale. Controlul se exercită însă în mod diferențiat în raport cu natura juridică a actului supus controlului.

Această opinie, însă, nu ține seama de un element esențial în ceea ce privește controlul instanțelor judecătorești asupra actelor administrative, anume faptul că acest control este declanșat numai în cazul în care este vătămat un drept printr-un act administrativ.

În ceea ce privește actele administrative individuale, întrucât prin ele se creează, se modifică sau se sting raporturi juridice, aceste acte administrative pot să aducă atingere unor drepturi subiective. Așadar, aceste acte pot fi atacate în justiție.

În majoritatea cazurilor, pentru ca un drept subiectiv să ia naștere, să fie modificat sau desființat, este necesar ca, în aplicarea unui act normativ, să fie emis un act individual, fie să intervină un fapt material. De exemplu, dreptul de a practica o activitate productivă ia naștere în baza unui act administrativ individual, emis în aplicarea unui act administrativ normativ.

Așadar, numai printr-un act administrativ individual o persoană poate fi vătămată într-un drept al său, ceea ce îi conferă posibilitatea de a se adresa instanței judecătorești pentru anularea actului respectiv, în situația în care este declarat ilegal și pentru acordarea de despăgubiri, dacă au fost produse prejudicii prin acel act.

În ceea ce privește actele administrative normative, se pune întrebarea dacă prin asemenea acte, prin ele însele, fără ca pe baza lor să intervină un act administrativ individual, pot fi vătămate drepturi subiective.

Astfel, potrivit altei opinii, s-a susținut că un act adminsitrativ normativ nu poate cauza prejudicii susceptibile de a fi obiectul unei acțiuni în justiție, deoarece un astfel de act nu generează în mod nemijlocit drepturi și obligații reciproce pentru părți.

3.3 Refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept subiectiv sau nerezolvarea cererii în termenul stabilit de lege

Potrivit dispozițiilor art. 1 alin. 2 din Legea conteciosului administrativ nr. 29/1990, se consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege și faptul de a nu răspunde petiționarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

În acest caz, acțiunea în contencios administrativ trebuie să cuprindă cererea ca instanța de contencios să oblige autoritatea administrativă să emită un act administrativ, ori să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris la care reclamantul avea dreptul recunoscut de lege, precum și faptul de a nu rezolva aceste cereri în termen de 30 de zile de la înregistrarea lor.

Refuzul nejustificat de a rezolva o cerere, cât și nesoluționarea acesteia constituie acte administrative ilegale.

Spre a putea forma obiectul unei acțiuni în justiție, atât nerezolvarea cererii, cât și refuzul de a o rezolva trebuie să provină de la un organ al administrației publice, de la o autoritate administrativă.

Refuzând să satisfacă o cerere cu privire la un drept recunoscut de lege, autoritatea administrativă căreia i s-a adresat cererea nu este obligată să își motiveze refuzul de a satisface cererea, fiind suficientă respingerea pretenției formulate în cerere.

Chiar dacă refuzul este motivat, acest fapt nu are efect asupra dreptului reclamantului de a se adresa justiției. Dacă refuzul este nejustificat, aducându-se astfel atingere dreptului subiectiv, titularul dreptului încălcat se va putea adresa instanței de judecată, atacând acest refuz.

În literatura de specialitate s-au exprimat mai multe opinii cu privire la natura juridică a refuzului de a satisface o cerere și la efectele juridice pe care acesta le produce.

Astfel, potrivit unei opinii, refuzul nu este un act administrativ, deci el nu produce efecte juridice, deci el nu duce la dispariția dreptului pe care cererea încearcă să-l valorifice. Titularul dreptului poate oricând să formuleze o nouă cerere, după cum și organul care și-a exprimat refuzul poate în orice moment să revină asupra soluției de respingere.

Ca urmare, din moment ce refuzul de a satisface o cerere nu are niciun efect juridic asupra dreptului ce formează obiectul cererii, ar rezulta că acțiunea în justiție a titularului dreptului împotriva acelui refuz nu s-ar mai justifica.

Într-o altă opinie, refuzul de a satisface o cerere reprezintă un veritabil act administrativ.

Această opinie a fost argumentată prin invocarea faptului că, dacă o hotărâre judecătorească de respingere a unei acțiuni este socotită act juridic, trebuie să se adopte aceeași atitudine și în cazul refuzului de a satisface o cerere.

Totodată, în altă opinie, refuzul de a satisface o cerere este un fapt material, asimilat unui act administrativ. Acest fapt nu modifică natura refuzului, ci îl identificăcu actele administrative numai din punctul de vedere al drepturilor ce sunt acordate celui vătămat prin acel refuz.

Ceea ce trebuie reținut este faptul că, atât împotriva actelor administrative, cât și împotriva refuzului nejustificat de a satisface o cerere cu privire la un drept recunoscut de lege se poate introduce acțiune în justiție, pentru restabilirea legalității încălcate prin actul administrativ sau prin refuz.

În cazul nerezolvării cererii în termenul stabilit de lege, cel căruia nu i s-a răspuns la cerere se poate adresa instanței judecătorești pentru a obține înlăturarea încălcării dreptului său.

Acțiunea în justiție poate avea caracterul unei cereri, fie al unei reclamații.

În cazul unei cereri, instanța judecătorească va putea obliga organul administrației de stat să emită actul solicitat în acțiune sau să îndeplinească anumite fapte materiale.

În cazul unei reclamații, se solicită instanței de judecată să anuleze un act administrativ emis anterior și să oblige organul administrativ pârât în proces să elibereze un nou act ori să sisteze faptul material prin care s-au adus prejudicii reclamantului.

3.4 Actele administrative exceptate de la controlul legalității de către instanțele de contencios administrativ potrivit Legii nr. 29/1990

Actele administrative pot fi atacate în justiție de către cei vătămați în drepturile lor prin acele acte, fără să fie nevoie de o dispoziție specială a legii de abilitare a instanțelor judecătorești de a controla legalitatea actelor atacate în justiție.

Cu toate acestea, unele acte administrative nu pot fi controlate de către instanțele judecătorești, fiind exceptate, prin lege, de la acest control. Aceste acte reau prevăzute în Legea nr. 29/1990, fiind grupate în patru categorii:

– acte excepate datorită naturii organului emitent; aceste tipuri de acte sunt: catele care privesc raporturile dintre Parlament sau Președintele României și Guvern; actele administrative de autoritate și actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului; actele de gestiune săvârșite de stat în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului.

– acte exceptate ca urmare a materiei în care a intervenit actul administrativ, a specificului raporturilor sociale în legătură cu care au fost emise acele acte. Din această categorie fac parte următoarele acte:actele administrative referitoare la siguranța internă și externă a statului; actele administrative prin care se adoptă măsuri urgente pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente rezentând pericol public; actele de comandament cu caracter militar; actele administrative adoptate în exercitarea atribuțiilor de control ierarhic; actele referitoare la interpretarea și executarea actelor internaționale la care România este parte.

De asemenea, nu puteau fi atacate în justiție potrivit Legii contenciosului administrativ cererile privitoare la stabilirea și scăderea impozitelor și a taxelor, precum și a amnezilor prevăzute în legile de impozite și taxe.

– acte pentru care legea prevede un alt control jurisdicțional decât cel reglementat de Legea nr. 29/1990; actele din această categorie pot fi repartizate în mai multe grupe: acte administrative cu caracter jurisdicțional, adică actele prin care organe administrative cu atribuții jurisdicționale soluționează litigii juridice, prin hotărâri cu putere de lucru judecat, pe baza unei proceduri stabilite de lege; acte administrative pentru controlul cărora legea prevede o altă procedură judiciară decât cea organizată prin Legea contenciosului administrativ.

– acte exceptate de la controlul judecătoresc ca urmare a timpului în care au fost emise.

3.5 Instanțele de contencios administrativ

Dacă petiționarul nu este mulțumit de modul cum a fost rezolvată cererea sa de către organul administrației publice căruia i-a fost adresată în cadrul procedurii administrative prealabile, după consumarea acesteia, cel vătămat în dreptul sau prin acțiunea sau inacțiunea organului respectiv se poate adresa instanței judecătorești, respectiv tribunalului județean sau al municipiului București., sau, după caz, curții de apel, în a cărei rază teritorială își are domiciliul sau sediul reclamantul.

Pentru soluționarea litigiilor în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, au fost înființate la Curtea Supremă de Justiție, la curțile de apel, precum și la tribunalele județene și al municipiului București secții de contencios administrativ.

Competența teritorială a instanței judecătorești fiind stabilită în favoarea reclamantului, nu îl împiedică nimic, însă, să introducă cererea de chemare în judecată a organului administrației de stat pârât la tribunalul sau la curtea de apel în a cărei rază teritorială se află sediul acestuia.

În cazurile prevăzute de lege, și judecătoriile sunt competente să judece plângerile împotriva hotărârilor autorităților administrației publice cu activitate jurisdicțională și ale altor organe cu astfel de activitate.

Tribunalul județean și al municipiului București judeca în primă instanță procesele și cererile în materie de contencios administrativ, în afară de cele date în competența curților de apel, anume procesele și cererile privind actele emise de consiliile județene, consiliile locale, primării și alte organe ale administrației publice la nivelul județului, comunelor, orașelor, municipiilor și ale sectoarelor municipiului București.

Tribunalul judecă, de asemenea, recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de judecătorii în primă instanță.

Curțile de apel judecă, în primă instanță, procesele și cererile în materie de contencios administrativ privind actele de competența autorităților administrației publice centrale, precum și recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de tribunale în primă instanță.

Curtea Supremă de Justiție judecă recursurile declarate împotriva hotărârilor curților de apel și a altor hotărâri, în cazurile prevăzute de lege.

3.6 Fazele contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 29/1990

Înainte de a se adresa instanței judecătorești în legătură cu actul administrativ, cel vătămat în dreptul său prin acel act are obligația de a se adresa, pentru realizarea dreptului său, organului emitent al actului, care este obligat să rezolve reclamația în termenul prevăzut de lege.

În acest sens, art. 5 din Legea nr. 29/1990 prevedea că, cel vătămat în dreptul său printr-un act administrativ, înainte de a ataca acel act în justiție, trebuie să se adreseze organului emitent al actului . Numai dacă, pe această cale, nu a obținut satisfacție de la acel organ, va putea să introducă acțiune la instanța judecătorească.

Răspunsul negativ la cererea adresată organului emitent sau lipsa răspunsului în termenul prevăzut de lege din partea acelui organ sunt suficiente pentru a se putea introduce acțiune în justiție.

În ceea ce privește refuzul nejustificat de a staisface o cerere referitoare la un drept, ca și nerezolvarea unei astfel de cereri în termenul prevăzut de lege, termenul pentru sesizarea instanței judecătorești se calculează de la împlinirea termenului stabilit de lege pentru rezolvarea cererii de către organul administrativ căruia i s-a adresat cererea.

Procedura prealabilă desfășurată în cadrul organelor administrației de stat, având ca scop restabilirea drepturilor încălcate printr-un act administrativ, potrivit literaturii de specialitate, are o dublă semnificație.

Pe de o parte, procedura prealabilă administrativă constituie o modalitate mai rapidă de rezolvare a plângerii celui vătămat în dreptul său prin actul administrativ atacat.

Ca urmare a plângerii, organul administrației publice care a emis actul îl poate modifica sau îl poate retrage, după caz, iar dacă este sesizat organul ierarhic superior celui emitent, acesta poate dispune anularea actului în cauză.

Procedura prealabilă mai prezintă un avantaj pentru reclamant, în sensul că organul administrației de stat emitent al actului sau organului ierarhic superior al acestuia pot verifica și dispune asupra actului atacat atât în ceea ce privește legalitatea, cât și oportunitatea acestuia, în timp ce instanțele judecătorești nu se pot pronunța decât asupra legalității actului atacat în justiție.

Pe de altă parte, procedura administrativă prealabilă prezintă importanță pentru înseși autoritățile administrative, deoarece prin reclamația pe care o adresează acestor autorități cel vătămat în dreptul său prin actul atacat, organul sesizat, el însuși, fără să mai fie necesară intervenția instanțelor judecătorești, poate adopta măsurile corespunzătoare pentru restabilirea legalității încălcate prin actul administrativ reclamat.

Astfel, organele administrației publice realizează o importantă economie de timp, prin evitarea recurgerii la procedura judiciară, care necesită o serie de formalități și, uneori, o îndelungată perioadă de timp până la soluționarea litigiului.

După consumarea procedurii administrative prealabile, dacă petiționarul nu este mulțumit de modul cum a fost rezolvată cererea sa de către organul administrației publice, se poate adresa instanței judecătorești competente.

Instanța judecă de urgență acțiunile în ședință publică, în completul stabilit de lege. Sentințele erau redactate în cel mult 5 zile de la pronunțare.

Judecarea litigiului se judeca potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, care se completau cu dispozițiile din Codul de procedură civilă, astfel cum prevedeau dispozițiile art. 18 din actul normativ menționat.

Astfel, acțiunea trebuia întocmită cu respectarea prevederilor art. 82 și art. 112 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora orice cerere adresată instanțelor judecătorești trebuie să fie făcută în scris și să cuprindă arătarea instanței, numele, domiciliul sau reședința părților, obiectul cererii cu arătarea motivelor de fapt și de drept, a dovezilor pe care se sprijină fiecare capăt de cerere.

Când dovada se face prin înscrisuri, se vor alătura cererii atâtea copii câți pârâți sunt și o copie pentru instanță, iar când dovada se face prin martori, se vor arîta numele și domiciliul sau reședința martorilor.

Cererea trebuia semnată de reclamant.

Dacă cererea era făcută prin mandatar, trebuia alăturată procura în original sau în copie legalizată. Când mandatarul este avocat, certificarea copiei de pe procură se va face de acesta.

La cererea de chemare în judecată se alătură atâtea copii de pe cerere câți pârâți sunt. În cazuri bine justificate, și pentru a se putea preveni producerea unor pagube iminente, reclamantul putea cere instanței să dispună suspendarea executării actului atacat în justiție, până la soluționarea acțiunii.

Instanța soluționează cererea de suspendare, de urgență, chiar și fără citarea părților, hotărârea pronunțată în acest caz fiind executorie de drept.

Primind cererea de chemare în judecată, instanța judecătorească fixează termenul de judecată. Totodată, aduce la cunoștința organului administrației publice, pârât în proces, termenul stabilit, cerându-i să prezinte la data hotărâtă de către instanță actul administrativ la care se referă cererea, în situația în care actul în cauză nu a fost depus de reclamant, lucrările pe care se întemeiază actul, precum și orice alte lucrări necesare pentru rezolvarea litigiului.

În cazul în care autoritatea administrativă pârâtă nu dă curs cererii instanței judecătorești, conducătorul acesteia va fi obligat la plata unei amenzi care era reactualizată pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.

Controlul pe care îl exercitau instanțele judecătorești asupra activității autorităților administrative, în baza Legii nr. 29/1990 era un control de plină jurisdicție.

În aceste condiții, instanțele judecătorești puteau să adopte orice măsură având ca scop restabilirea legalității încălcate, precum și aplicarea de sancțiuni, constând în acordarea de despăgubiri celor care au suferit prejudicii ca urmare a încălcării dispozițiilor legale, prin emiterea de acte administrative ilegale.

O primă măsură pe care o putea adopta instanța judecătorească, sesizată cu verificarea legalității unui act administrativ, era ca, la cererea reclamantului, în cazul în care constata că este întemeiată, să dispună anularea actului administrativ atacta în justiție, dacă prin acel act au fost încălcate prevederile legale.

Anularea putea fi, conform Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, toatală sau parțială.

Pentru ca anularea să fie totală, este necesar ca toate prevederile actului administrativ să fie ilegale.

Dacă ilegalitatea nu afecta decât unele dispoziții ale actului atacat, anularea se vor produce doar asupra dispozițiilor respective, celelalte prevederi ale actului în cauză continuând să producă efecte juridice.

Un act administrativ este susceptibil de anulare parțială doar în cazul în care dispoziția ilegală din conținutul acelui act poate fi detașată de toate celelalte dispoziții ale acestuia. Dacă o asemenea detașare nu este posibilă, existând o legătură indisolubilă între dispozițiile legale și cele ilegale, într-un astfel de caz, actul administrativ va trebui anulat în totalitatea lui.

În afară de anularea actului, reclamantul putea cere instanței judecătorești să constate că organul administrației de stat a refuzat în mod nejustificat de a satisface o pretenție juridică a acestuia, încălcându-se în acest fel un drept subiectiv al reclamantului, pe care organul pârât în proces era obligat să-l respecte.

Astfel, reclamantul poate cere instanței să oblige autoritatea administrativă în cauză să emită un act administrativ, să elibereze o adeverință, un certificat sau orice alt înscris la care reclamantul are dreptul.

Obligând organul chemat în judecată să emită un act administrativ, instanța judecătorească nu va putea hotărî conținutul actului și nici condițiile în care organul administrativ ar urma să rezolve cererea ce i-a fost adresată de reclamant. În caz contrar, ar însemna să se recunoască instanțelor judecătorești dreptul de a rezolva ele însele cererea, în locul organelor administrației publice competente, ceea ce ar reprezenta, de asemenea, o încălcare a principiului separației puterilor în stat.

Scopul urmărit de legislația în domeniul contenciosului administrativ a fost de a se pune la dispoziția instanțelor judecătorești o cale procedurală de a înlătura pasivitatea autorităților administrative și de a le obliga să se pronunțe asupra cererilor ce le sunt adresate.

După ce au fost epuizate toate căile de atac, sau în cazul în care nu au fost folosite căi de atac, hotărârea judecătorească urmează a fi pusă în executare.

În cazul în care autoritatea administrativă a fost obligată să emită un act administrativ sau să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris, executarea hotărârii trebuia făcută în termenul stabilit în acea hotărâre, iar dacă un asemenea termen nu era prevăzut, legea stabilește termenul de 30 de zile de la comunicarea hotărârii judecătorești irevocabile organului administrației publice obligat la executare.

CAPITOLUL IV

FUNDAMENTE CONSTITUȚIONALE ȘI LEGALE ACTUALE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

4.1 Dispoziții constituționale în materia contenciosului administrativ

Constituția României, revizuită în anul 2003, dispune în art. 52, intitulat Dreptul persoanei vătămate a o autoritate publică, respectiv în alin. (1) al acestui articol: persoana care a fost vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. Totodată, în alin. (2) al articolului menționat să prevede că limitele de exercitare a dreptului se stabilesc prin lege organică. De asemenea, conform alin. (3), statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condițiile legii și nu înlătură răspunderea magistraților care și-au exercitat funcția cu rea-credință sau gravă neglijență.

Anterior revizuirii, alin. (1) avea următorul conținut: „persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei.”

Totodată, anterior revizuirii, alin. (3) avea următorul cuprins: „statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare săvârșite în procesele penale”.

Art. 52 din Constituția României, republicată, consacră un drept tradițional, respectiv dreptul celui vătămat într-un drept al său de o autoritate publică aparținând categoriei drepturilor-garanții. Ca urmare, acest articol reprezintă fundamentul constituțional al apărării cetățenilor față de abuzurile autorităților publice, și, implicit, al răspunderii acestora pentru pagubele produse cetățenilor. Astfel cum s-a afirmat și în doctrina de specialitate, reprezintă fundamentul constituțional principal al contenciosului administrativ, o sinteză cuprinzătoare a unei întregi evoluții a normelor juridice în materie pe plan european.

Modificările aduse alin. (1) prin Legea de revizuire a Constituției au urmărit o corelare cu celelalte dispoziții constituționale și, în primul rând cu art. 21, care reglementează accesul liber la justiție, în sensul că orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime, nicio lege neputând îngrădi exercitarea acestui drept. În acord cu această prevedere constituțională, astfel cum rezultă și din literatura de specialitate, textul a fost completat în sensul că, este îndreptățită la acțiunea în instanța de contencios administrativ, nu doar persoana vătămată într-un drept al său recunoscut de lege, ci și persoana vătămată într-un interese legitim, direct și personal.

În doctrină, ca și critică a textului constituțional, s-a apreciat că revizuirea nu a vizat alte două aspecte esențiale în această materie, respectiv unul de natură procesuală și altul de fond. În primul rând, calitatea reclamantului a rămas redusă numai la persoana vătămată, limitând pe titularul acțiunii procesuale la cunoscutele categorii de persoană fizică și persoană juridică, omițându-se faptul că în acest domeniu vătămările pot viza, deopotrivă, organizații, asociații, dar mai ales autorități și structuri administrative, inclusiv conducătorii acestora, vătămați în drepturile sau interesele legitime ale instituțiilor reprezentate de ei. În al doile rând, s-a omis consacrarea constituțională și a refuzului nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv sau interes legitim, ceea ce menține valoarea unui asemenea demers procesual numai la nivelul legii organice, oricând modificabile, lipsindu-l de protecția conferită de Constituție.

Ambele aspecte prezentate mai sus au fost rezolvate la nivel legislativ prin adoptarea Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și completările ulterioare.

Textul art. 52 din Constituție are în vedere două categorii de acte juridice prejudiciabile ale autorităților publice: actele administrative, pe de o parte, și actele jurisdicționale, pe de altă parte. În prima categorie intră toate actele administrative emise de autoritățile publice, cu excepțiile și limitările stabilite prin lege organică, pe când ce de-a doua categorie are în vedere răspunderea statului pentru prejudiciile cauzate prin orice eroare judiciară, noua formulare extinzând vechea dispoziție care viza doar actele jurisdicționale rezultate din „procesele penale”. În acest fel, are loc o lărgire a garanției constituționale pe care o reprezintă această răspundere. Cu atât mai mult, pentru a se realiza o corelare cu sistemele judiciare străine, cât și o responsabilizare juridică sporită a magistraților în soluționarea cauzelor, se dă posibilitatea unei acțiuni în regres a statului obligat să răspundă patrimonial, împotriva judecătorilor care și-au exercitat funcția cu rea-credință sau gravă neglijență. Astfel, aceștia vor fi direct implicați în consecințele actului de justiție eronat.

Din analiza dispozițiilor art. 52 alin. (1) din Constituție se constată că legiuitorul a avut în vedere nu doar actele administrative emise de autoritățile administrației publice din sfera puterii executive, ci și alte acte administrative emise de alte autorități publice din sfera celorlalte două puteri, legislativă și judecătorească, sau cu atribuții de control, prevăzute sau nu în Constituție.

Deși autoritatea legiuitoare are drept principală activitate adoptarea de legi, iar autoritatea judecătorească urmărește, în principal, la sesizare, soluționarea litigiilor apărute în societate, structurile administrative ale Parlamentului sau conducătorii instanțelor de judecată pot emite la rândul lor, ca o activitate subsidiară activității lor fundamentale, și acte administrative, susceptibile de a fi atacate în instanța de contencios administrativ.

De asemenea, în practica administrativă se întâlnesc situații în care o autoritate publică, fie refuză nejustificat să răspundă la o cerere, fie întârzie cu răspunsul, fie nu răspunde deloc. Toate aceste cazuri sunt asimilate actului administrativ, putând fi atacate în instanța de contencios administrativ. În identificarea autorităților publice competente să emită acte administrative susceptibile de control în contencios administrativ, trebuie făcută distincție între administrația publică realizată de structuri statale sau locale, conduse sau tutelate de Șeful satului sau Guvern, și activitatea administrativă desfășurată de celelalte autorități publice, precum: Parlamentul, instanțele judecătorești, Curtea Constituțională, Avocatul Poporului. Prima evocă un fapt administrativ de sorginte politică, fapt administrativ politico-statal, cea de-a doua evocă un fapt ce mijlocește realizarea competenței. Mai mult, în jurisprudența administrativă s-a admis, de regulă, că instanța este competentă să judece chiar și actele emise de unele structuri cu caracter privat care satisfac un interes public, cum ar fi, de exemplu, Uniunea Avocaților din România.

Art. 52 alin. (1) din Constituție nominalizează, de asemenea, și pretențiile pe care le poate formula cel care se pretinde vătămat, fiind vorba despre: recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei.

În ceea ce privește consacrarea constituțională a principiului răspunderii patrimoniale a statului/administrației pentru daune, în doctrina administrativă se arată că există constituții occidentale care nu conțin niciun fel de dispoziții în această problemă, există constituții care conțin dispoziții cu valoare de principii, dar există și constituții care conțin norme de detaliu.

Problema răspunderii administrativ-patrimoniale se pune numai în cazurile în care s-a produs un prejudiciu material sau moral prin acte sau activități ale unei autorități publice, în calitatea lor de persoane juridice de drept public.

Față de conținutul complex al dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică, semnificațiile și implicațiile sale juridice, art. 52 alin. (2) trimite la o lege organică pentru stabilirea condițiilor și limitelor exercitării sale. Limitele la care se referă aceste dispoziții sunt chiar actele administrative exceptate de la controlul în contencios administrativ, cunoscute în doctrina clasică sub denumirea „fine de neprimire”.

Legiuitorul constituant reglementează, de asemenea, în art, 52 alin. (3), și o răspundere patrimonială a statului, care a fost extinsă cu ocazia revizuirii din anul 2003 de la erorile judiciare săvârșite în procesele penale la toate erorile judiciare, fără excepție. Cu privire la varianta inițială a acestei dispoziții constituționale, s-a apreciat că, instituirea unei asemenea obligații pentru stat constituie o contribuție la ideea statului de drept, despăgubind în mod justificat persoanele care au fost victime ale unor erori judiciare, pentru prejudiciile care le-au fost cauzate.

4.2 Contenciosul administrativ român în reglementarea Legii nr. 554/2004

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, oferă o definiție a acestei instituții, până în acest moment vorbindu-se doar de definiția doctrinară a contenciosului administrativ. Astfel, în art. 2 alin. (1) prin contencios administrativ se înțelege: „activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”.

Din analiza Legii nr. 554/2004 rezultă o serie de trăsături ale contencisoului administrativ, respectiv:

• Obiectul litigiilor de contencios administrativ – în ceea ce privește actul administrativ care poate face obiectul contenciosului administrativ – art. 2 alin. (1) lit. c) – este vorba atât de acte administrative unilaterale cu caracter individual sau normativ, cât și acte administrative bi și multilaterale, repsectiv contracte administrative, care privesc punerea în valoare a unui bun proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public sau efectuarea unei achiziții publice.

Totodată, se recunoaște posibilitatea de a se ataca la instanțele de contencios administrativ și ordonanțele de Guvern.

De asemenea, se reglementează posibilitatea autorității publice, emitentă a actului administrativ, de a solicita instanței de contencios administrativ constatarea nulității acestuia, în situația în care actul administrativ nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.

• Calitatea părților în litigiu – în cadrul acțiunilor în contencios administrativ pot fi atacate actele emise de autoritățile publice, care vor avea calitatea de pârâte.

În ceea ce privește calitatea de reclamant, art. 1 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prevede că „orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim”. Pe lângă orice persoană care se consideră vătămată, au calitate procesuală activă și următoarele categorii:

persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept – adică un terț în raport cu actul administrativ atacat;

Avocatul Poporului, în urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorității administrative de a-și realiza atribuțiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiție;

Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuțiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenței unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităților publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora;

autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice;

persoana vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe ale Guvernului neconstituționale;

Prefectul, Agenția Națională a Funcționarilor Publici și orice subiect de drept public.

• Tipul de contencios administrativ, și anume un contencios de plină jurisdicție, în sensul că puterile judecătorului sunt mai largi și în deciziunea lui nu se limitează numai la a pronunța anularea unui act ilegal, ci poate ordona și alte măsuri, cum ar fi recunoașteri de drepturi subiective, despăgubiri, și chiar reformarea unui act sau a unei deciziuni administrative. În acest sens, reclamantul poate să solicite și instanța poate dispune una dintre următoarele soluții:

anularea actului, fie totală, fie parțială;

recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, respectiv posibilitatea instanței de a obliga autoritatea pârâtă la emiterea actului solicitat de reclamant, atunci când apreciază că legea îi conferă acestuia un asemenea drept;

repararea pagubei, respectiv despăgubiri materiale cât și morale.

• Caracterul obligatoriu al plângerii prealabile – semnifică o posibilitate a subiectului vătămat de a se adresa administrației care i-a produs vătămarea, sau celei superioare ei, prin care să ceară acesteia să-și revizuiască atitudinea, respectiv anularea, modificarea, înlocuirea unui act administrativ, iar printr-o accepțiune foarte largă, chiar să adopte o anumită atitudine, să săvârșească o prestație sau să se abțină de la o acțiune sau o operațiune materială.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, aceasta reprezintă: „cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia”.

• Dublul grad de jurisdicție, respectiv fondul și recursul, care se judecă în cadrul secțiilor speciale de contencios administrativ, existente la nivelul tribunalelor, Curților de Apel și Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Astfel, potrivit prevederilor art. 10 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 de lei se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

De asemenea, recursul împotriva sentințelor pronunțate de tribunalele administrativ-fiscale se judecă de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, iar recursul împotriva sentințelor pronunțate de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel se judecă de Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

• Posibilitatea de a fi atacate în justiție și actele administrative cu caracter jurisdicțional.

• Posibilitatea ca acțiunea să poată fi formulată și personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului, ori care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau un interes legitim, numai în situația în care se solicită despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere.

• Consacrarea unor garanții procesuale pentru judecarea cererilor de contencios administrativ și pentru punerea în executare a hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile.

Efectuarea procedurii prealabile este o condiție stabilită de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, și în consecință persoanele fizice sau juridice vătămate în drepturile lor prin acte administrative, trebuie să se adreseze autorităților administrative emitente sau celor ierarhic superioare, solicitând modificarea sau după caz, desființarea actului administrativ ilegal, înainte de a se adresa cu acțiune la instanța de contencios administrativ.

În legatură cu momentul de la care începe să curgă termenul de 30 de zile necesar introducerii recursului grațios, respectiv de la comunicarea actului atacat, el nu va putea coincide cu data expedierii actului, ci va curge din momentul luării la cunoștință efectivă de către cel căruia i s-a adresat actul și care solicită ulterior anularea lui. Acest moment al luării la cunoștință, nu este limitat doar la forma comunicării scrise, existând și alte posibilități de încunoștiințare, cum sunt, de exemplu, comunicarea verbală directă sau, mai rar, publicarea actului administrativ individual.

Comunicarea actului trebuie făcută de autoritatea publică emitentă, întruât, orice altă comunicare făcută de autoritatea publică subordonată sau de organul ierarhic superior este lipsită de relevanță.

Potrivit dispozițiilor art. 11, termenul de introducere a acțiunii pentru cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate este de 6 luni de la:

– data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;

– data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii;

– data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii;

– data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;

– data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.

Judecarea acțiunilor în contencios administrativ se face de urgență și cu precădere, în ședință publică, în completul stabilit de lege. Termenele de judecată sunt scurte, așa încât acțiunile să fie rezolvate într-un timp rezonabil, fiindcă altfel, în multe împrejurări, soluționarea cu întârziere a litigiului nu ar mai prezenta utilitate pentru apărarea drepturilor celor vătămați.

Așa se explică și mențiunea din art. 17 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, în sensul că hotărârile vor fi redactate și motivate, în cel mult 30 zile de la pronunțare.

În soluționarea acțiunilor în contencios administrativ, instanțele au în vedere atât dispozițiile Legii nr. 554/2004, cât și pe cele ale Codului de procedură civilă cu care se completează, potrivit art. 28 din Legea contenciosului administrativ, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. Compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă se stabilește de instanță, cu prilejul soluționării cauzei.

Problema centrală a soluționării cauzelor de contencios administrativ gravitează în jurul legalității actelor administrative. Sarcina reclamantului este de a demonstra în fața instanței ilegalitatea actului administrativ și încălcarea prin acesta a drepturilor recunoscute de lege sau a intereselor legitime. Drept urmare, instanța își va întemeia hotărârea pe constatarea ilegalității actului contestat și va lua măsurile care se impun pentru restabilirea legalității încălcate.

Dintre cauzele de ilegalitate ale actelor administrative constatate cu prilejul soluționării unor acțiuni în contencios administrativ amintim:

încălcarea normelor și a principiilor de drept de către autoritatea publică ce a emis actul contestat;

încălcarea regulilor de competență în emiterea actelor administrative.

Odată învestită cu acțiunea în contencios administrativ, instanța cercetează existența dreptului subiectiv al reclamantului sau a interesului legitim și ilegalitatea actului administrativ prin care i s-a încalcăt acest drept sau interes legitim. De aceea, și soluțiile pe care le adoptă instanțele judecătorești, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004 rezolvă, în principiu, cele două aspecte: anularea totală sau parțială a actului administrativ și recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim.

De fapt, din nelegalitatea actului a cărui anulare se cere și din încălcarea dreptului subiectiv al reclamantului sau a interesului legitim rezultă și paguba materială sau morală de care este ținută să răspundă autoritatea pârâtă.

În afară de anularea în tot sau în parte a actului administrativ, instanța poate obliga autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ, să elibereze un înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă.

În cazul acțiunii în contencios administrativ împotriva unui act administrativ normativ nu se va proceda la anularea întregului act normativ, ci a dispoziției din el care a stat la baza actului administrativ individual contestat.

Particularitățile contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004 se regăsesc și în specificul efectelor juridice pe care le au hotărârile judecătorești pronunțate în acțiunile supuse prevederilor acestei legi. Acțiunea în contencios administrativ fiind condiționată de existența vătămării unui drept subiectiv recunoscut de lege sau a unui interes legitim în favoarea reclamantului și în sarcina administrației pârâte de a-l realiza, hotărârea va produce efecte juridice față de părțile în litigiu (reclamant și autoritatea publică pârâtă, eventual funcționarul vinovat și superiorul ierarhic chemat în garanție).

După ce au rămas definitive, hotărârile pronunțate de instanțele de contencios administrativ urmează să-și producă efectele juridice, în sensul că autoritatea publică pârâtă are obligația de a lua măsurile ce se impun pentru realizarea drepturilor sau intereselor legitime ale reclamantului, așa cum rezultă ele din hotărârea judecătorească.

Potrivit art. 22 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-au respins acțiunile formulate potrivit dispozițiilor acestei legi și s-au acordat cheltuieli de judecată se învestesc cu formulă executorie și se execută silit, potrivit dreptului comun.

În conformitate cu dispozițiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ, hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanțelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori al municipiului București, fiind scutite de plata taxelor de publicare.

În baza dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive și irevocabile se face în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.

În cazul în care termenul nu este respectat, instanța de executare, care potrivit art. 2 alin. (1) litera ț) din Legea nr. 554/2004 este cea care a soluționat fondul litigiului de contencios administrativ, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.

Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile pronunțate de instanța de contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la data aplicării amenzii prevăzută mai sus, constituie infracțiune și se pedepsește cuînchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 2.500 lei la 10.000 lei.

Pentru recuperarea sumelor la plata cărora a fost obligat cu titlu de amenzi și daune, în baza art. 26 din Legea nr. 554/2004, conducătorul autorității publice pârâte se poate îndrepta cu acțiune în regres împotriva funcționarilor vinovați de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun. În cazul în care cei vinovați sunt demnitari sau funcționari publici, se aplică reglementările speciale.

Toate aceste măsuri prevăzute în Legea nr. 554/2004 asigură reclamantului realizarea drepturilor sau a intereselor legitime vătămate, atunci când recurge la acțiunea în contencios administrativ. Acest lucru evidențiază utilitatea deosebită a instituției contenciosului administrativ, într-un stat de drept.

4.3 Modificări aduse Legii contenciosului administrativ prin Legea 262/2007 și intervențiile legislative ulterioare

Ulterior publicării sale în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 a suferit intervenții legislative printr-o serie de acte normative, respectiv: Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 190/2005, Legea nr. 262/2007, Legea nr. 97/2008, Legea nr. 100/2008, Legea nr. 202/2010 și, respectiv, Legea nr. 299/2011. Primul act care a avut intervenții majore asupra Legii nr. 554/2004, de la publicarea sa, a fost Legea nr. 262/2007.

Totodată, asupra prevederilor unor articole din Legea nr. 554/2004 au fost invocate unele excepții de neconstituționalitate, pe unele dintre ele Curtea Constituțională admițându-le, respectiv prin Decizia 189/2006 – referitor la art. 20 alin. (1) -, Decizia nr. 647/2006 – referitor la art. 4 alin. (3) -, Decizia nr. 65/2007 – referitor la art. 1 alin. (9) teza întâi -, Decizia nr. 660/2007 – referitor la art. 9 -, Decizia nr. 797/2007 – referitor la art. 7 alin. (7) -, Decizia nr. 1609/2010 – referitor la art. 21 alin. (2) teza a doua – și Decizia nr. 302/2011 – referitor la art. 5 alin. (3).

Potrivit dispozițiilor art. 147 alin. (1) din Constituția României, republicată, prevederile din legile și ordonanțele în vigoare, constatate ca fiind neconstituționale, își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile declarate neconstituționale cu dispozițiile Constituției. Pe durata acestui termen, dispozițiile constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept.

Având în vedere cele precizate mai sus, menționăm faptul că Legea nr. 262/2007 a pus de acord prevederile declarate neconstituționale prin Deciziile Curții din perioada 2006-2007, dar nerespectându-se termenul de 45 de zile prevăzut de Constituție. Ca urmare, considerăm că pentru acele prevederi declarate neconstituționale – până la publicarea Legii modificatoare nr. 262/2007 – a existat vid legislativ.

Astfel, modificarea Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007, a fost impusă de:

lipsa coerenței legislative în domeniu, determinată de multitudinea actelor normative existente;

lipsa clarității actelor normative în domeniu și limitarea accesabilității determinate.

de modificările succesive ale legislației specifice;

lipsa sistematizării regulilor, care să guverneze activitatea autorităților administrației publice, în așa fel încât sistemul normativ să fie înțeles de toți și, prin urmare, să fie în mod facil controlabil;

lipsa unei terminologii unitare;

lipsa coroborării regulilor, conceptelor și instituțiilor juridice specifice procedurii administrative cu cele proprii contenciosului administrativ.

Prin modificările făcute prin Legea nr. 262/2007 s-au adus elemente de noutate procedurii contenciosului administrativ, astfel:

– reforma serviciilor publice de bază și a utilităților publice de interes local;

– consolidarea procesului de descentralizare administrativă și fiscală;

– întărirea capacității instituționale a structurilor din administrația publică centrală și locală;

– simplificarea procedurilor și reglementarea unitară a regulilor care privesc funcționarea administrației publice;

– înlăturarea incompatibilităților sau conflictelor generate de diferite prevederi normative aplicabile aceleiași materii;

– uniformizarea soluțiilor legale disparate existente în legislația actuală, precum și reglementarea pentru prima dată a unor situații juridice semnalate de practica administrativă;

– coroborarea regulilor, conceptelor și instituțiilor juridice specifice procedurii administrative cu cele proprii contenciosului administrativ;

– simplificarea mijloacelor de acțiune a administrației publice prin coerența și predictibilitatea procedurilor;

– creșterea transparenței decizionale și îmbunătățirea comunicării în interiorul și exteriorul administrației publice;

– asigurarea stabilității procedurilor administrative și indirect predictibilitatea actului de administrație publică.

Printre modificările aduse Legii contenciosului administrativ prin Legea nr. 262/2007, menționăm:

modificări referitoare prevederile care reglementează subiectele care pot sesiza instanța;

modificări privind înțelesul unor termeni și expresii definite de Legea nr. 554/2004;

modificări referitoare la tutela administrativă și excepția de nelegalitate;

modificări referitoare la actele administrativ jurisdicționale;

modificări referitoare la procedura prealabilă;

modificări referitoare la obiectul acțiunii judiciare;

modificări referitoare la acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului;

modificări referitoare la instanța competentă, la termenul de introducere a acțiunii, la documentele necesare, citarea părților, suspendarea executării actului, introducerea în cauză a funcționarului sau a altor subiecte de drept care au contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului atacat, judecarea cererilor, soluțiile pe care le poate da instanța, termenul de prescripție, calea de atac, titlul executoriu, obligația publicării hotărârii instanței, obligația executării hotărârii, instanța de executarea, și respectiv acțiunea în regres.

CAPITOLUL V

STUDIU DE CAZ

Prezentăm în cele ce urmează o acțiune privind anularea unui act administrativ.

Prin cererea înregistrată la data de 11 iunie 2009 pe rolul Tribunalului Suceava – Secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. N., în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local al orașului B. și Instituția Prefectului Municipiului Suceava, a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea hotărârii nr. 12/30. 04. 2009 cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. 

Reclamantul a arătat că actul atacat este nelegal motivat de faptul că acesta a fost emis de un organ necompetent. Astfel, potrivit dispozitiilor art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003 în situația în care alesul local aflat în stare de incompatibilitate, nu renunță la cele două funcții incompatibile, prefectul va emite un ordin prin care constată încetarea de drept a mandatului la propunerea secretarului unități administrativ teritoriale. Acesta a apreciat că măsura luată este netemeinică întrucât a respectat termenul prevăzut la art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 renunțând la funcția de administrator in favoarea sotiei sale, Axinia Iustina. 

În drept, au fost invocate dispozițiile art. 91 alin. (5) din Legea nr. 161/2003 și art. 1 din Legea nr. 554/2004. 

Ca și mijloace de probă, au fost anexate în copie, înscrisuri. 

Prim-pârâtul a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii reclamantului ca nefondată. Secund-paratul a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, motivat, în esență, de faptul că, raportat la dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, calitatea procesuală pasivă în cauză are Consiliul Local al orașului Broșteni. 

Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea acțiunii motivat de faptul că hotărârea contestată este legală și temeinică. În ședința publică din data de 15 octombrie 2009, în virtutea rolului activ, reglementat de art. 129 alin. (5) din Codul de procedură civilă, instanța a pus în vedere reclamantului să facă dovada îndeplinirii procedurii prealabile, însă reclamantul nu s-a conformat dispozițiilor instanței. 

Prin sentința nr.2039/20.11.2009, Tribunalul Suceava-Secția comercială, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea ca inadmisibilă. 

S-a reținut că: Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, menționează în art. 7 că, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competentă, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, printr-un act unilateral, trebuie să solicite autorității publice emitente revocarea, în tot sau în parte a acestuia, fără a distinge în raport cu caracterul său individual sau normativ. 

Această reglementare este pe deplin justificată, întrucât instituie o cale mai rapidă de restabilire a legalității, având ca scop atât protecția autorității publice emitente care, prin repararea eventualelor erori săvârșite cu ocazia emiterii actului poate evita chemarea sa în judecată în calitate de pârât.

 În acord cu principiile cristalizate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, Curtea Constituțională a statuat, în mod constant că, stabilirea unor condiționări pentru introducerea acțiunilor în justiție nu constituie o încălcare a dreptului la liberul acces la justiție și la un proces echitabil în însăși substanța sa, statul dispunând de o anumită marjă de apreciere în acest sens. 

Având în vedere că reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile, deși i s-a acordat termen în acest sens, procedură care reprezintă o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, în baza art. 109 alin. (2) din Codul de procedură civilă, s-a respins acțiunea ca inadmisibilă. 

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul, arătând, în esență, că din adresa nr. 473/P/114/2009 din 5.05.2009, rezultă că procedura prealabilă a fost îndeplinită. 

Totodată, mai arată că schimbarea sa din funcție putea fi dispusă doar printr-un ordin al Instituției Prefectului și nu prin hotărârea Consiliului Local. 

Curtea de  Apel Suceava – Secția comercială, de contencios administrativ și fiscal a constatat că recursul care, în drept, se încadrează conform art. 304 pct. 5 din Codul de procedură civilă, este întemeiat. 

Problema pe care instanța trebuie să o dezlege în recurs, constă în a decela dacă, din conținutul adresei nr. 473/P/114/2009 din 15.05.2009 (f. 22 dosar fond) rezultă că reclamantul a formulat recurs administrativ față de măsura schimbării sale din funcție, dispusă prin Hotărârea Consiliului Local B. nr. 12/30.04.2009. 

Instanța a constatat că, potrivit terminologiei folosite de art. 7 din Legea nr. 554/2004, procedura prealabilă administrativă se exercită pe calea unei plângeri, prin care persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ individual, trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, revocarea, în tot sau în parte, a acesteia. 

Art. 2 alin. (1) lit. j) din aceeași lege definește plângerea prealabilă ca fiind „cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia”. Plângerea prealabilă se circumscrie noțiunii mai largi de petiție, definită de art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor, aprobată cu modificări și completări, prin Legea nr. 233/2002, drept „cererea, reclamația, sesizarea sau propunerea formulată în scris ori prin poșta electronică, pe care un cetățean sau o organizație legal constituită o poate adresa autorităților și instituțiilor publice centrale și locale, serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, companiilor si societatilor naționale, societăților comerciale, de interes județean sau local, precum și regiilor autonome, denumite în continuare autorități și instituții publice”. 

Deși art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că prin plângerea prealabilă petiționarul trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, în speță prefectului, competent a efectua controlul de legalitate al hotărârii consiliului local, revocarea, în tot sau în parte, a actului vătămător, considerăm că interpretarea literală a acestui text ar impune un formalism excesiv în exercitarea recursului administrativ. 

În aceste condiții, Curtea de Apel Suceava – Secția comercială, de contencios administrativ și fiscal a constatat că solicitarea reclamantului adresată Instituției prefectului, de a i se reanaliza situația „după actul adițional de numire a unui nou administrator”, solicitare formulată la data de 30.04.2009, întrunește condițiile plângerii prealabile în sensul art. 7 din Legea nr. 554/2004, astfel încât, în baza art. 312 alin. 5 din Codul de procedură civilă, a casat sentința atacată cu trimitere pentru rejudecare la prima instanță, ocazie cu care vor fi analizate și celelalte motive din cererea de recurs.

CONCLUZII

Contenciosul administrativ este una din cele mai importante institutii ale statului de drept. Doctrina îl califica, în mod constant, ca instrumentul prin intermediul căruia cetățeanul,

justițiabilul, se apără împotriva abuzurilor comise de autoritatea publică. O asemenea semnificație a impus adoptarea unei noi reglementari, după revizuirea Constituției din anul 2003, necesitate satisfacută prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare.

Legea nr. 29/1990, predecesoarea actualei reglementări referitoare la instituția contenciosului administrativ, a fost una dintre primele reglementări adoptate de Parlamentul ales democratic în luna mai 1990.

Specificul contenciosului administrativ instituit în România, în decursul timpului, inclusiv prin Legea 29/1990, era controlul direct de legalitate al actelor administrative și faptelor asimilate lor de instanțele judecătorești competente. Trăsătura de bază a contenciosului administrativ a fost aceea că a reprezentat o forma de control direct a actelor administrative.

Adoptarea legii din 1990 a fost de o importanță deosebită pentru crearea statului de drept în România. Legiuitorul a avut ca sistem de referință, legea interbelică a contenciosului administrativ, dar s-a raportat și la cuceririle acumulate, între timp, în dreptul public.

Însă de la adoptarea legii a trecut o perioadă considerabilă, nu neapărat prin întindere, cât prin semnificația transformărilor săvârșite în dreptul românesc și avem în vedere, adoptarea Constitutiei României din anul 1991 și revizuirea acesteia în anul 2003, dar și alte reglementări care vizează această instituție.

S-a acumulat o bogată jurisprudență, pe care Înalta Curte de Casație și Justiție a fructificat-o, în ceea ce privește propria practică, prin publicarea celor mai semnificative soluții în culegeri de decizii.

În concluzie, apreciem că prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, reglementarea în vigoare în această materie, se asigură o mai bună protecție cetățeanului împotriva actului administrativ abuziv sau ilegal, dând șansa acestuia de a-și proteja mai bine interesele în raport cu autoritatea publică.

Față de vechile reglementări, actualul act normativ, prin dispozițiile sale, a creat posibilitatea integrării României în familia europeană, sub aspectul controlului actelor publice, în raport direct de către partea lezată cât și în raport indirect, prin intermediul altor subiecți cum sunt Ministerul Public, Avocatul Poporului. În același timp, se dă posibilitatea autorității administrative care își recunoaște și determină efectele negative produse de un act public pe care l-a emis în mod ilegal, de a solicita instanței de judecată stoparea și înlăturarea acestor efecte create.

BIBLIOGRAFIE

Autori români

a) Tratate, cursuri, monografii

Albu, Emanuel, Dreptul contenciosului administrativ, Editura Universul Juridic, București, 2008;

Alexandru, Ioan; Cărăușan, Mihaela; Bucur, Sorin, Drept administrativ, ediția a III-a revizuită și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2009;

Brezoianu, Dumitru; Oprican,Mariana, Contenciosul administrativ, Editura Universității Titu Maiorescu, București, 2002;

Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, volumul I, Editura Nemira, București, 2000;

Muraru, Ioan; Tănăsescu, Simina, Constituția României, Comentariu pe articole, Editura C.H. Beck, București, 2008;

Porumb, Grigore, Codul de procedură civilă, comentat și adnotat,volumul 1, Editura Științifică, București, 1960

Preda, Mircea; Vasilescu, Benonica, Drept administrativ, partea specială, Editura Lumina Lex, București, 2007;

Prisacaru, Valentin I., Contenciosul administrativ român, Editura All Beck, București, 1998;

Rarincescu, Constantin G., Contenciosul administrativ român, Ediția a II-a, Editura Universală Alcalay&Co, București, 1931;

Riciu, Iuliana, Procedura contenciosului administrativ, Editura Hamangiu, București, 2009;

Tarhon, Gheorghe, Răspunderea patrimonială a organelor administrației de stat și controlul judecătoresc, Editura Științifică, București 1967;

Vasilescu, Benonica, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, București, 2009;

Vedinaș, Verginia, Drept administrativ, ediția a IV-a, revăzută și actualizată, Editura Universul Juridic, București, 2009;

b) Articole din reviste

Drăganu, Tudor; Iovănaș, Ilie, Capacitatea procesuală în cauzele privind atacarea actelor administrative ilegale, Revista Română de Drept nr. 8/1972;

Lepădătescu, M., Judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative de ilegale, Revista Română de Drept nr. 8/1967;

Santai, Ioan, Implicații vizând unele prevederi revizuite ale Constituției în materia contenciosului administrativ, Revista de Drept Public, nr. 1/2004;

Tănăsescu, Elena Simina, Prezentarea comparativă a abordărilor constituționale din alte state cu privire la răspunderea autorităților publice față de cetățeni și relativ la integrarea în Uniunea Europeană, Revista de Drept Public, nr. 2/2002;

Zilberstein, Savelly, Părțile în acțiunile întemeiate pe dispozițiile din Legea nr. 1/1967, Studii și cercetări juridice, nr. 4/1968;

c) Acte normative

Constituția României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003;

Legea pentru regularea proprietății rurale din 15 august 1864, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 181 din 15 august 1864;

Legea nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale, publicată în Buletinul Oficial, Partea I, nr. 67 din 26 iulie 1967, act normativ abrogat prin Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990;

Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, și abrogată prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004;

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare.

CUPRINS

Introducere ……………………………………………………………………………………1

CAPITOLUL I – INTRODUCERE ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ROMÂN …………………………………………………………………………………………………………………………………..3

Noțiunea de contencios administrativ ……………………………………………………………………….3

Categorii de contencios administrativ ……………………………………………………………………….5

CAPITOLUL II – EVOLUȚIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ÎN ROMÂNIA ……………………………………………………………………………………………………………….8

2.1 Perioada 11 februarie 1864 – 12 iulie 1866 ……………………………………………………………….8

2.2 Perioada 12 iulie 1866 – 1 iulie 1905 ……………………………………………………………………..11

2.3 Perioada 1 iulie 1905 – 25 martie 1910 …………………………………………………………………..13

2.4 Perioada 25 martie 1910 – 17 februarie 1912 …………………………………………………………..18

2.5 Perioada 17 februarie 1912 – 23 decembrie 1925 ……………………………………………………..19

2.6 Perioada 23 decembrie 1925 – 9 iulie 1948 ……………………………………………………………..22

2.7 Perioada 9 iulie 1948 – 1 septembrie 1967 ………………………………………………………………25

2.8 Perioada 1 septembrie 1967 – 8 decembrie 1990 ………………………………………………………27

CAPITOLUL III – CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ROMÂN ORGANIZAT PRIN LEGEA NR. 29/1990 ………………………………………………………………………………………33

3.1 Părțile în litigiile de contenciosul administrativ guvernat de Legea 29/1990 ………………..33

3.1.1 Calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ …………………………………33

3.1.2 Calitatea de pârât în litigiile de contencios administrativ ………………………………………..34

3.2 Actul administrativ ce poate forma obiectul unei acțiuni în contenciosul administrativ potrivit Legii 29/1990 ………………………………………………………………………………………………..37

3.2.1 Acte administrative individuale și acte administrative normative …………………………….38

3.2.2 Actele administrative complexe …………………………………………………………………………..39

3.3 Refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept subiectiv sau nerezolvarea cererii în termenul stabilit de lege …………………………………42

3.4 Actele administrative exceptate de la controlul legalității de către instanțele de contencios administrativ potrivit Legii nr. 29/1990 ………………………………………………………………………..44

3.5 Instanțele de contencios administrativ …………………………………………………………………….45

3.6 Fazele contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 29/1990 ……………………….46

CAPITOLUL IV – FUNDAMENTE CONSTITUȚIONALE ȘI LEGALE ACTUALE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ………………………………………………50

4.1 Dispoziții constituționale în materia contenciosului administrativ ………………………………50

4.2 Contenciosul administrativ român în reglementarea Legii nr. 554/2004 ………………………53

4.3 Modificări aduse Legii contenciosului administrativ prin Legea 262/2007 și intervențiile legislative ulterioare …………………………………………………………………………………………………..57

CAPITOLUL V – STUDIU DE CAZ …………………………………………………………………………60

Concluzii ………………………………………………………………………………………………………………….63

Bibliografie ………………………………………………………………………………………………………………65

BIBLIOGRAFIE

Autori români

a) Tratate, cursuri, monografii

Albu, Emanuel, Dreptul contenciosului administrativ, Editura Universul Juridic, București, 2008;

Alexandru, Ioan; Cărăușan, Mihaela; Bucur, Sorin, Drept administrativ, ediția a III-a revizuită și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2009;

Brezoianu, Dumitru; Oprican,Mariana, Contenciosul administrativ, Editura Universității Titu Maiorescu, București, 2002;

Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, volumul I, Editura Nemira, București, 2000;

Muraru, Ioan; Tănăsescu, Simina, Constituția României, Comentariu pe articole, Editura C.H. Beck, București, 2008;

Porumb, Grigore, Codul de procedură civilă, comentat și adnotat,volumul 1, Editura Științifică, București, 1960

Preda, Mircea; Vasilescu, Benonica, Drept administrativ, partea specială, Editura Lumina Lex, București, 2007;

Prisacaru, Valentin I., Contenciosul administrativ român, Editura All Beck, București, 1998;

Rarincescu, Constantin G., Contenciosul administrativ român, Ediția a II-a, Editura Universală Alcalay&Co, București, 1931;

Riciu, Iuliana, Procedura contenciosului administrativ, Editura Hamangiu, București, 2009;

Tarhon, Gheorghe, Răspunderea patrimonială a organelor administrației de stat și controlul judecătoresc, Editura Științifică, București 1967;

Vasilescu, Benonica, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, București, 2009;

Vedinaș, Verginia, Drept administrativ, ediția a IV-a, revăzută și actualizată, Editura Universul Juridic, București, 2009;

b) Articole din reviste

Drăganu, Tudor; Iovănaș, Ilie, Capacitatea procesuală în cauzele privind atacarea actelor administrative ilegale, Revista Română de Drept nr. 8/1972;

Lepădătescu, M., Judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative de ilegale, Revista Română de Drept nr. 8/1967;

Santai, Ioan, Implicații vizând unele prevederi revizuite ale Constituției în materia contenciosului administrativ, Revista de Drept Public, nr. 1/2004;

Tănăsescu, Elena Simina, Prezentarea comparativă a abordărilor constituționale din alte state cu privire la răspunderea autorităților publice față de cetățeni și relativ la integrarea în Uniunea Europeană, Revista de Drept Public, nr. 2/2002;

Zilberstein, Savelly, Părțile în acțiunile întemeiate pe dispozițiile din Legea nr. 1/1967, Studii și cercetări juridice, nr. 4/1968;

c) Acte normative

Constituția României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003;

Legea pentru regularea proprietății rurale din 15 august 1864, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 181 din 15 august 1864;

Legea nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale, publicată în Buletinul Oficial, Partea I, nr. 67 din 26 iulie 1967, act normativ abrogat prin Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990;

Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, și abrogată prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004;

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare.