Evoluția Administrației Publice Locale

Evoluția administrației publice locale

românești

CUPRINS

EVOLUȚIA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE

ROMÂNEȘTI

Introducere

În tratatele de teorie administrativă se optează frecvent pentru o etapizare a procesului evolutiv al administrației publice locale funcție de particularitățile specifice ale perioadelor în care se înscrie. Astfel, se pot parcurge următoarele etape:

administrația publică locală până la Statutul lui Cuza;

administrația publică locală în perioada domniei lui Alexandru Ioan Cuza;

administrația publică locală în contextul dispozițiilor Constituției din 1866;

administrația publică locală în perioada interbelică;

administrația publică locală postbelică;

administrația publică locală după 1990.

Pe parcursul său istoric, administrația publică locală românească a avut o anumită importanță în viața administrativă a statului; mai mult, prezintă importanță modurile în care sunt reglementate raporturile dintre puterea centrală și administrația locală.

Astfel, s-au cristalizat două mari sisteme:

sistemul centralizat – în care administrația locală este dependentă de puterea centrală (administrația locală este reprezentată prin organe numite);

sistemul descentralizat – în care administrația publică locală (reprezentată prin organe liber alese) se caracterizează prin libertatea de a dispune a colectivităților locale.

În decursul istoriei, administrația publică locală a fost reglementată prin normă constituțională, în cadrul sistemului puterii executive.

Administrația publică locală până la statutul lui Cuza

În tratatul său de drept administrativ, Anibal Teodorescu, sublinia faptul că apariția vieții administrative locale a precedat cu mult pe cea a administrației generale, deoarece, în ordinea istorică a lucrurilor, comuna cu nevoile ei proprii a apărut înainte de nașterea statului cu marile lui interese și probleme.

Primele organizații politice au fost cnezatele. Acestea, conform opiniei lui Erast Diti Tarangul nu erau altceva decât comune care aveau un teritoriu mai vast și care erau reprezentate de asociațiuni naturale de familii, legate între ele prin legături de sânge și vecinătăți; la baza creării acestor asociațiuni au stat: instinctul de sociabilitate și motivele economico-morale. Cnezatele încetează a mai fi organizații politice odată cu apariția statului, după înfiinațrea principatelor românești. Totodată, comuna, pierde carcterul politic și devine doar o circumscripție, o unitate administrativă a statului; drepturile politice sunt concentrate în mîinile principelui sau ale domnitorului, comunei revenindu-i doar atribuții administrative și judecătorești.

Apoi, destul de timpuriu, apar orașele (târgurile) care erau structurate pe trei categorii: orașe libere, orașe proprietate domnească și orașe proprietate particulară. Chiar de la înființare unele orașe au căpătat personalitate juridică și de dreptul de a dispune de un patrimoniu, iar altora – prin Regulametul Organic – li se recunoștea chiar dreptul la autonomie. Astfel, târgurile erau conduse de un consiliu alcătuit din 6 până la 12 pârgari, având în fruntea sa un județ (în Muntenia) și un șoltuz (în Moldova) – adică, în terminologia actuală, un consiliu și un primar. Conform părerii comune mai multor autori (Constantin Giurescu, Ioan Filitti, Paul Negulescu și Anibal Teodorescu), persoanele ce ocupau astfel de funcții erau aleși de cetățeni – după obiceiul pământului – și confirmați de domn. Alți autori (Ioan Brezoianu în lucrarea Vechile instituții ale României) afirmă că membrii municipalității erau aleși de către comunitatea unui târg în fiecare an, iar satele aveau administratori și judecători aleși dintre țăranii satului respectiv; până în perioada Regulamentelor Organice, satul era caracterizat printr-o organizare rudimentară. Regimul administrativ al târgurilor a fost unul descentralizat (uneori având chiar și o largă autonomie).

Județele (alcătuite din mai multe comune), întâlnite pentru prima dată în organizarea administrativă a principatelor în secolul al XV-lea (în Muntenia), au fost considerate creațiuni artificiale ale statului, circumscripții administrativ-teritoriale ce se interpun între stat și comună. În fruntea județelor se aflau dregători-pârcălabi (sau vornici) care erau numiți de domni tocmai pentru a reprezenta autoritatea centrală.

Se poate concluziona că diviziunile teritoriale ale Principatelor erau județul (fără personalitate juridică), orașul (care avea personalitate juridică, organele lor fiind constituite pe bază electivă) și satul (care era condus de un sfat alcătuit din 6 săteni: preotul satului și proprietarul localului sau îngrijitorul moșiei acestuia și patru din cei mai cinstiți și mai în vârstă săteni). Satul mai alegea câte un pârcălab în Muntenia și câte un vornicel în Moldova, prin știrea și cu învoirea cârmuitorului județului și a stăpânului moșiei. Ca unități administrative tranzitorii, în Moldova, au mai fost ținuturile și ocoalele.

Ulterior Regulamentelor organice apar și alte acte ce reglementează modul de organizare al administrației publice locale. Astfel, Proclamația de la Islaz prevedea dreptul pentru fiecare județ de a-și alege dregătorii săi, drept care purcede din dreptul poporului întreg de a-și alege domnul. Divanul ad-hoc al Moldovei, la propunerea lui Mihail Kogălniceanu, recunoaște dreptul fiecărui ținut, oraș sau comună de a-și controla administrațiile lor locale prin sfaturi ținutale, municipale și comunale. Convenția de la Paris din 1856 (preconozând revizuirea Regulamentelor Organice) reglementa ca instituțiile municipale, atât cele orășenești cât și cele câmpenești, să dobândească toată dezvoltarea ce le poate da stipulările acestei convenții. Proiectul de Constituție elaborat de Comisia Centrală de la Focșani (1859) proclama electivitatea instituțiilor ținutale, municipale și comunale și prevedea faptul că domnul nu putea destitui sau suspenda vreun funcționar municipal sau comunal, decât după o vină constatată judecătorește. În 1861, Ion Ghica elaborează un proiect de organizare comunală bazat pe descentralizare.

Concluzionând, se poate afirma că această primă perioadă din evoluția administrației publice locale se caracterizează printr-o orientare spre descentralizare. Mai mult, fapt care ne interesează în mod deosebit, administrațiile locale aveau instituții și organe proprii a căror membri erau aleși din cadrul colectivităților respective. Putem spune că odată cu preocuparea pentru descentralizarea administrativă s-a pus și problema inființării unor organe locale proprii care să reprezinte interesele locale.

Administrația publică locală în perioada domniei lui Alexandru Ioan Cuza

Așa cum apreciază profesorul Ioan Muraru în lucrarea Drept constituțional și instituții publice (1997), Statutul lui Cuza a reprezentat prima constituție a României. Statutul recunoaște principiile descentralizării ca ca principii de organizare a statului Român. Legea comunală (1864) și Legea pentru înființarea consiliilor județene (1b64) sunt primele acte normative ce reglementează organizarea administrației locale din această perioadă. Potrivit acestor legi, comunele și județele erau declarate circumscripții teritorial-administrative, investite cu personalitate juridică, având atribuții cu caracter patrimonial și de putere publică. Comunele (rurale și urbane) erau conduse de un consiliu comunal și de primar, ambele organe alese de locuitorii comunei (primarul era executor al deciziilor consiliului comunal). Județele erau conduse de un consiliu, având în frunte un prezident, ales dintre membrii săi.

Astfel, județele și comunele erau administrate de consilii alese și reprezentau interesele locale ale colectivităților respective. La nivel de județ erau numiți – de către autoritatea centrală – un prefect (și subprefecți). Prefectul era comisar al guvernului și executor al deciziilor consiliului județean.

Această a doua perioadă s-a caracterizat printr-o autonomie oarecum limitată a autorităților locale, fapt ce reiese și din cele două legi menționate:

prefectul era numit în fruntea Consiliului județean;

membrii Consiliului județean erau aleși;

primarii comunelor rurale erau aleși și confirmați în funcție;

primarii comunelor urbane erau numiți.

Majoritatea actelor acestor autorități locale trebuiau să fie aprobate de autoritatea tutelară (în cazul comunelor) sau de tutela administrativă (în cazul județelor). Tot ca particularitate apare și faptul că durata mandatului primarilor era destul de redusă (2 ani) ceea ce nu permitea asigurarea continuității în activitatea administrativă.

În opinia multor autori, această perioadă istorică este considerată perioada în care s-au pus bazele organizării administrative moderne. Legile administrative din 1864, cu toate modificările ulterioare, au reprezentat scheletul pe care se va așeza întreaga organizare ulterioară a administrației locale a statului modern.

Administrația publică locală în contextul dispozițiilor constituției din 1866

Constituția de la 1866 reglemetează modul de organizare al administrației publice locale și a instituțiilor județene și comunale (întărește principiul descentralizării administrației și cel al autonomiei locale). Teritoriul României era împărțit în județe, plăși (circumscripție administrativ-teritorială intermediară între județ și comună) și comune. Dintre cele trei unități administrativ-teritoriale doar județul și comuna aveau personalitate juridică. Administrarea intereselor județene și comunale se realiza prin consiliile județene și comunale, iar legile ce reglementau funcționarea acestor instituții trebuia să aibă la bază descentralizarea administrativă și independența comunală. Dar, tot prin Constituție, erau definite și limitele acestei autonomii locale în sensul că se impunea intervenția autorităților tutelare în ceea ce privește impozitele stabilite de consiliile județene și comunale (pentru aceasta era necesară confirmarea din partea puterii legiuitoare și întărirea Domnului).

La nivel comunal activau consiliul comunal și primarul, iar la nivel de județ organele administrației publice locale consiliul județean și prefectul.

Pentru a caracteriza această a treia perioadă, considerăm relevantă opinia profesorului Paul Negulescu, care afirma: instituțiile județene și comunale exercitau atribuții de putere politică în vederea soluționării și satisfacerii intereselor locale, prin investire constituțională, însă în limitele stabilite de lege și subordonate statului.

Administrația publică locală în perioada interbelică

După primul război mondial, odată cu reîntregirea teritoriilor românești, s-a pus problema armonizării legislației tutror provinciilor care cunoscuseră regimuri cu totul deosebite. Legea din 24 iunie 1925 a fost prima lege a României Mari care a realizat unificarea administrativă prin extinderea legislației vechiului regat și în provinciile alipite. În anul 1929 a fost elaborată o reformă administrativă , care a urmărit o mai mare descentralizare administrativă.

Constituția de la 1932 proclamă aceleași principii pentru organizarea administrației locale ca și Constituția de la 1866, dar precizează și obligativitatea ca legile aferente administrației publice locale să aibă la bază descentralizarea.

Teritoriul României era împărțit în județe și comune cu atribuții specifice intereselor locale. S-a admis existența unor interese județene și comunale distincte într-o anumită măsură de interesele generale ale țării, fapt pentru care li s-au atribuit consiliilor locale calitatea de a reprezenta aceste drepturi. Organele județelor și comunelor – în calitate de persoane morale de drept public – aveau drept de organizare și reglementare; aceste organe erau pluripersonale- alcătuite din membri aleși de către cetățeni prin vot universal, egal, secret, direct, obligatoriu și cu reprezentarea minorității.

Textele constituționale referitoare la administrația publică locală stabilesc principiile de bază:

județele și comunele au o sferă de atribuțea de a reprezenta aceste drepturi. Organele județelor și comunelor – în calitate de persoane morale de drept public – aveau drept de organizare și reglementare; aceste organe erau pluripersonale- alcătuite din membri aleși de către cetățeni prin vot universal, egal, secret, direct, obligatoriu și cu reprezentarea minorității.

Textele constituționale referitoare la administrația publică locală stabilesc principiile de bază:

județele și comunele au o sferă de atribuții ce cuprinde interesele locale, asupra cărora organele lor au un drept de reglmentare și de organizare;

organele de decizie ale circimscripției administrative (în calitatea lor de persoane morale de drept public) sunt pluripersonale, alcătuite din membri aleși de către cetățenii din localitate prin vot universal, egal, secret, direct, obligatoriu și cu reprezentarea minorității;

instituțiile județene și comunale sunt organizate prin legi ce au la bază descentralizarea administrativă;

județele și comunele au dreptul să stabilească impozite (până la nivelul unei limite maxime definite de legiuitorul ordinar);

legiuitorul constituant a admis că există interese județene și comunale distincte într-o anumită măsură de interesele generale ale țării (reprezentarea acestor interese era atribuită consiliilor locale)

În spiritul Constituției de la 1932 apar și alte acte normative ce reglementează județul ca unitate teritorială de bază a colectivităților locale, dotată cu personalitate juridică, ca zonă teritorială pentru serviciile descentralizate ale unor ministere. Această dublă calitate a județului se regăsește și în prezent în administrația publică locală.

Primul act normativ ce a prevăzut o reală descentralizare administrativă a fost Legea pentru organizarea administrației publice locale din 1929, care stabilea că administrația locală este încredințată cetățenilor înșiși sau reprezentanților lor aleși. În opinia unor autori această lege a fost considerată o utopie deoarece asigura:

separarea netă a intereselor și titularii cărora le reveneau aceste interese (prefectul pentru interesele generale și președintele delegației județene pentru interesele locale);

dizolvarea consiliilor județene putea fi cerută de către autoritățile abilitate numai în fața organelor jurisdicționale și numai în cazuri limitative prevăzute de lege;

tutela administrativă jurisdicțională.

Legea pentru organizarea administrației publice locale din 1929 a fos abrogată odată cu apariția Legii administrației din 1936, care a întărit centralismul și regimul de guvernare prin funcționari, ca reprezentanți ai puterii centrale în administrația locală. Primul funcționar local era prefectul județului, funcționar politic, care era reprezentantul guvernului în teritoriu și șeful administrației județene (avea dreptul să controleze tote serviciile publice din județ). Pe lângă prefect se stabilea funcționarea unui consiliu de prefectură (compus din șefii autorităților din județ) care avea rolul de a informa prefectul cu privire la întreaga activitate a județului (având rol organ consultativ pentru exercitarea atribuțiilor prefectului).

Constituția din 1938 vine să limiteze descentralizarea și că reducă autonomia locală, iar organizarea instituțiilor locale pierde caracterul constituțional, trecând în seama legiuitorului ordinar. Desconcentrarea administrativă s-a realizat prin organe (rezidentul regal, prefectul, pretorul și notarul) instituite în circumscripții administrative de control (ținutul, județul, plasa și comuna).

În fruntea comunei se afla un organ de dispoziție numit pe 6 ani de prefectul județului sau de rezidentul regal, ca șef al administrației comunale și președinte al consiliului comunal. Ținuturile erau conduse de către un rezident regal și de un consiliu ținutal. Rezidentul era numit de către guvern (pentru 6 ani) la propunerea ministrului de interne și era reprezentantul guvernului în ținut. Consiliul ținutal era format din membri aleși (de consiliile comunale și de camerele profesionale –agricolă, de comerț, industrie și muncă) și membri de drept care erau desemnați de către Ministerul de Interne dintre șefii instituțiilor locale). Atribuțiile consiliului ținutal erau: înființarea veniturilor locale revăzute prin lege, votarea bugetului și aprobarea conturilor anuale de gestiune și gestionarea împrumuturilor.

În spiritul noului act normativ se impunea depolitizarea administrației în sensul că aceasta trebuia să fie condusă doar de funcționari de carieră, pregătiți special pentru misiunea administrativă. Pentru funcționarii din administrația publică locală se impunea o ierarhie pe grade și clase, stabilindu-se totodată și condițiile de recrutare și avansare în funcție.

Administrația publică locală postbelică

Prin Constituția de la 1948 se menține vechea organizare administrativ-teritorială a țării: comune, plăși, județe și regiuni. Această organizare administrativă a fost ulerior modificată prin Legea nr. 5/1950 (care prevedea următoarele subdiviziuni administrativ-teritoriale: regiunea, raionul, orașul și comuna) și prin Legea nr. 2/1968 (care definește actualele unități administrativ-teritoriale: județul, orașul și comuna).

În perioada 1950-1989 așa-numitul “centralism democratic” (înțeles ca principiu de organizare) a determinat subordonarea directă a organelor locale ale administrației de stat Consiliului de Miniștri și aparatului central al fostului Partid Comunist. Mai mult, în condițiile transformărilor care au marcat existența statului socialist pe teritoriul României s-a înregistrat o puternică implicare în viața economico-socială prin asumarea dirijării centraliste. În această perioadă – a puterii populare – are loc pierderea totală a autonomiei locale.

Constituțiile de la 1948 și 1952 prevedeau că organele locale ale puterii de stat sunt sfaturile populare (consiliile populare locale) – ca organe reprezentative alese pentru un mandat de 4 ani (prin vot universal, direct, egal și secret) – și comitetele executive – ca organe de direcție și execuție. Conform principiului de organizare și funcționare adoptat (centralism democratic), organele administrației locale sunt supuse unei duble subordonări: pe orizontală – consiliilor populare și pe verticală – comitetelor executive superioare și organelor centrale ale administrației de stat. Consiliile populare dispuneau de secțiuni organizate pe ramuri de activitate care erau subordonate din punct de vedere administrativ, atât consiliilor populare, cât și comitetelor executive, iar din punctul de vedere al îndrumării tehnice de specialitate erau subordonate secțiunilor corespunzătoare și organelor administrative centrale de stat competente. Legea nr. 6/1957 privitoare la organizarea și funcționarea sfaturilor populare prevedea norme destinate să lărgească împuternicirile acestora în conducerea activității locale de stat.

Constituția de la 1965 prevedea o structurare administrativ-teritorială pe județe, orașe și comune; capitala țării (municipiul București) era împărțită pe sectoare, iar orașele mai importante erau organizate ca municipii. În spiritul acestei Constituții organele locale ale puterii de stat sunt consiliile populare și biroul executiv al consiliului popular. În baza Legii 57/1968 de organizare și funcționare a consiliilor populare se stabilește rolul și poziția acestora ca organe reprezentative prin care se exercită puterea de stat în județe, municipii, orașe și comune.

În baza celor prezentate, putem afirma că în perioada postbelică regimul administrației locale a fost unul dintre cele mai centralizate sisteme din istorie.

Administrația publică locală după 1990

După revoluția din decembrie 1989 a urmat o scurtă perioadă când organizarea și funcționarea organelor locale ale administrației de stat erau în relație directă cu Consiliile Frontului Salvării Naționale, care numeau primarii și care se subordonau Guvernului.

Constituția din 1991, la Titlul III, capitolul V – consacrat autorităților publice, reglementează modul de organizare și funcționare a întregii administrații publice românești. Unitățile administrativ-teritoriale sunt județele, orașele și comunele. Conform Constituției, administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice. Autoritățile administrației publice prin care se realizezază autonomia locală în comune și în orașe sunt consiliile locale alese și primarii aleși în condițiile legii. Consiliul județean (ca organ ales) este autoritatea administrației publice pentru coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești în vederea realizării serviciilor publice de interes județean. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale.

Apariția Legii nr. 69/1991 privind administrația publică locală și a Legii 70/1991 privind alegerile locale a permis constituirea autorităților administrative proprii colectivităților locale din România pe principiul autonomiei locale și al descentralizării administrative.

Reforma demarată în perioada 1990-2000 a avut la bază câteva principii, dintre care menționăm: separarea funcțiilor administrative de cele politice; crearea și funcționarea unor servicii publice profesionale și neutre politic, autonomia decizională; transparența actului de guvernare și respectul față de cetățeni.

Actele normative ce reglementează organizarea și funcționarea administrației publice locale s-au îmbunătățit și completat permanent pentru a asigura cadrul de realizarea a autonomiei locale și descentralizării administrative. Dintre acestea menționăm: Legea administrației publice locale (nr. 215/2001), Legea finanțelor publice locale (nr. 189/1998), Hotărârea nr. 333/1999 privind aprobarea Protocolului-cadru și a acțiunilor de predare preluare a exercității de către consiliile județene, consiliile locale și Consiliul General al Municipiului București a atribuțiilor prevăzute de Legea 189/1998 privind finanțele publice locale, Hotărârea nr. 9/2001 privind reorganizarea și funcționarea prefecturilor etc. Ulterior, au fost emise noi acte normative ce au reglementat organizarea locală.

BIBLIOGRAFIE

FLORIN NEGOIȚĂ, Istoria administrației publice din România, Editura Universitară, 2009.

MANUEL GUTAN, Istoria administratiei publice romanesti, Editura Hamangiu, 2006.

TEODEORESCU, ANIBAL, Tratat de drept administrativ, vol. II., Institutul de Arte Grafice “Eminescu” S.A., București, 1929 .

CORNELIU MANDA, CEZAR CORNELIU MANDA, Administrația publică locală din România, Editura Lumina Lex, București, 1999.

TARANGUL, ERAST DITI, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuți, 1944.

APOSTOL, STAN, Putere politică și democrație în România 1859-1918, Editura Albatros, București, 1995.

ALEXIANU, GEORGE, Curs de drept constituțional, Editura Casei Școalelor, 1930.

=== Lucrare (1) ===

Evoluția administrației publice locale

românești

CUPRINS

EVOLUȚIA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE

ROMÂNEȘTI

Introducere

În tratatele de teorie administrativă se optează frecvent pentru o etapizare a procesului evolutiv al administrației publice locale funcție de particularitățile specifice ale perioadelor în care se înscrie. Astfel, se pot parcurge următoarele etape:

administrația publică locală până la Statutul lui Cuza;

administrația publică locală în perioada domniei lui Alexandru Ioan Cuza;

administrația publică locală în contextul dispozițiilor Constituției din 1866;

administrația publică locală în perioada interbelică;

administrația publică locală postbelică;

administrația publică locală după 1990.

Pe parcursul său istoric, administrația publică locală românească a avut o anumită importanță în viața administrativă a statului; mai mult, prezintă importanță modurile în care sunt reglementate raporturile dintre puterea centrală și administrația locală.

Astfel, s-au cristalizat două mari sisteme:

sistemul centralizat – în care administrația locală este dependentă de puterea centrală (administrația locală este reprezentată prin organe numite);

sistemul descentralizat – în care administrația publică locală (reprezentată prin organe liber alese) se caracterizează prin libertatea de a dispune a colectivităților locale.

În decursul istoriei, administrația publică locală a fost reglementată prin normă constituțională, în cadrul sistemului puterii executive.

Administrația publică locală până la statutul lui Cuza

În tratatul său de drept administrativ, Anibal Teodorescu, sublinia faptul că apariția vieții administrative locale a precedat cu mult pe cea a administrației generale, deoarece, în ordinea istorică a lucrurilor, comuna cu nevoile ei proprii a apărut înainte de nașterea statului cu marile lui interese și probleme.

Primele organizații politice au fost cnezatele. Acestea, conform opiniei lui Erast Diti Tarangul nu erau altceva decât comune care aveau un teritoriu mai vast și care erau reprezentate de asociațiuni naturale de familii, legate între ele prin legături de sânge și vecinătăți; la baza creării acestor asociațiuni au stat: instinctul de sociabilitate și motivele economico-morale. Cnezatele încetează a mai fi organizații politice odată cu apariția statului, după înfiinațrea principatelor românești. Totodată, comuna, pierde carcterul politic și devine doar o circumscripție, o unitate administrativă a statului; drepturile politice sunt concentrate în mîinile principelui sau ale domnitorului, comunei revenindu-i doar atribuții administrative și judecătorești.

Apoi, destul de timpuriu, apar orașele (târgurile) care erau structurate pe trei categorii: orașe libere, orașe proprietate domnească și orașe proprietate particulară. Chiar de la înființare unele orașe au căpătat personalitate juridică și de dreptul de a dispune de un patrimoniu, iar altora – prin Regulametul Organic – li se recunoștea chiar dreptul la autonomie. Astfel, târgurile erau conduse de un consiliu alcătuit din 6 până la 12 pârgari, având în fruntea sa un județ (în Muntenia) și un șoltuz (în Moldova) – adică, în terminologia actuală, un consiliu și un primar. Conform părerii comune mai multor autori (Constantin Giurescu, Ioan Filitti, Paul Negulescu și Anibal Teodorescu), persoanele ce ocupau astfel de funcții erau aleși de cetățeni – după obiceiul pământului – și confirmați de domn. Alți autori (Ioan Brezoianu în lucrarea Vechile instituții ale României) afirmă că membrii municipalității erau aleși de către comunitatea unui târg în fiecare an, iar satele aveau administratori și judecători aleși dintre țăranii satului respectiv; până în perioada Regulamentelor Organice, satul era caracterizat printr-o organizare rudimentară. Regimul administrativ al târgurilor a fost unul descentralizat (uneori având chiar și o largă autonomie).

Județele (alcătuite din mai multe comune), întâlnite pentru prima dată în organizarea administrativă a principatelor în secolul al XV-lea (în Muntenia), au fost considerate creațiuni artificiale ale statului, circumscripții administrativ-teritoriale ce se interpun între stat și comună. În fruntea județelor se aflau dregători-pârcălabi (sau vornici) care erau numiți de domni tocmai pentru a reprezenta autoritatea centrală.

Se poate concluziona că diviziunile teritoriale ale Principatelor erau județul (fără personalitate juridică), orașul (care avea personalitate juridică, organele lor fiind constituite pe bază electivă) și satul (care era condus de un sfat alcătuit din 6 săteni: preotul satului și proprietarul localului sau îngrijitorul moșiei acestuia și patru din cei mai cinstiți și mai în vârstă săteni). Satul mai alegea câte un pârcălab în Muntenia și câte un vornicel în Moldova, prin știrea și cu învoirea cârmuitorului județului și a stăpânului moșiei. Ca unități administrative tranzitorii, în Moldova, au mai fost ținuturile și ocoalele.

Ulterior Regulamentelor organice apar și alte acte ce reglementează modul de organizare al administrației publice locale. Astfel, Proclamația de la Islaz prevedea dreptul pentru fiecare județ de a-și alege dregătorii săi, drept care purcede din dreptul poporului întreg de a-și alege domnul. Divanul ad-hoc al Moldovei, la propunerea lui Mihail Kogălniceanu, recunoaște dreptul fiecărui ținut, oraș sau comună de a-și controla administrațiile lor locale prin sfaturi ținutale, municipale și comunale. Convenția de la Paris din 1856 (preconozând revizuirea Regulamentelor Organice) reglementa ca instituțiile municipale, atât cele orășenești cât și cele câmpenești, să dobândească toată dezvoltarea ce le poate da stipulările acestei convenții. Proiectul de Constituție elaborat de Comisia Centrală de la Focșani (1859) proclama electivitatea instituțiilor ținutale, municipale și comunale și prevedea faptul că domnul nu putea destitui sau suspenda vreun funcționar municipal sau comunal, decât după o vină constatată judecătorește. În 1861, Ion Ghica elaborează un proiect de organizare comunală bazat pe descentralizare.

Concluzionând, se poate afirma că această primă perioadă din evoluția administrației publice locale se caracterizează printr-o orientare spre descentralizare. Mai mult, fapt care ne interesează în mod deosebit, administrațiile locale aveau instituții și organe proprii a căror membri erau aleși din cadrul colectivităților respective. Putem spune că odată cu preocuparea pentru descentralizarea administrativă s-a pus și problema inființării unor organe locale proprii care să reprezinte interesele locale.

Administrația publică locală în perioada domniei lui Alexandru Ioan Cuza

Așa cum apreciază profesorul Ioan Muraru în lucrarea Drept constituțional și instituții publice (1997), Statutul lui Cuza a reprezentat prima constituție a României. Statutul recunoaște principiile descentralizării ca ca principii de organizare a statului Român. Legea comunală (1864) și Legea pentru înființarea consiliilor județene (1b64) sunt primele acte normative ce reglementează organizarea administrației locale din această perioadă. Potrivit acestor legi, comunele și județele erau declarate circumscripții teritorial-administrative, investite cu personalitate juridică, având atribuții cu caracter patrimonial și de putere publică. Comunele (rurale și urbane) erau conduse de un consiliu comunal și de primar, ambele organe alese de locuitorii comunei (primarul era executor al deciziilor consiliului comunal). Județele erau conduse de un consiliu, având în frunte un prezident, ales dintre membrii săi.

Astfel, județele și comunele erau administrate de consilii alese și reprezentau interesele locale ale colectivităților respective. La nivel de județ erau numiți – de către autoritatea centrală – un prefect (și subprefecți). Prefectul era comisar al guvernului și executor al deciziilor consiliului județean.

Această a doua perioadă s-a caracterizat printr-o autonomie oarecum limitată a autorităților locale, fapt ce reiese și din cele două legi menționate:

prefectul era numit în fruntea Consiliului județean;

membrii Consiliului județean erau aleși;

primarii comunelor rurale erau aleși și confirmați în funcție;

primarii comunelor urbane erau numiți.

Majoritatea actelor acestor autorități locale trebuiau să fie aprobate de autoritatea tutelară (în cazul comunelor) sau de tutela administrativă (în cazul județelor). Tot ca particularitate apare și faptul că durata mandatului primarilor era destul de redusă (2 ani) ceea ce nu permitea asigurarea continuității în activitatea administrativă.

În opinia multor autori, această perioadă istorică este considerată perioada în care s-au pus bazele organizării administrative moderne. Legile administrative din 1864, cu toate modificările ulterioare, au reprezentat scheletul pe care se va așeza întreaga organizare ulterioară a administrației locale a statului modern.

Administrația publică locală în contextul dispozițiilor constituției din 1866

Constituția de la 1866 reglemetează modul de organizare al administrației publice locale și a instituțiilor județene și comunale (întărește principiul descentralizării administrației și cel al autonomiei locale). Teritoriul României era împărțit în județe, plăși (circumscripție administrativ-teritorială intermediară între județ și comună) și comune. Dintre cele trei unități administrativ-teritoriale doar județul și comuna aveau personalitate juridică. Administrarea intereselor județene și comunale se realiza prin consiliile județene și comunale, iar legile ce reglementau funcționarea acestor instituții trebuia să aibă la bază descentralizarea administrativă și independența comunală. Dar, tot prin Constituție, erau definite și limitele acestei autonomii locale în sensul că se impunea intervenția autorităților tutelare în ceea ce privește impozitele stabilite de consiliile județene și comunale (pentru aceasta era necesară confirmarea din partea puterii legiuitoare și întărirea Domnului).

La nivel comunal activau consiliul comunal și primarul, iar la nivel de județ organele administrației publice locale consiliul județean și prefectul.

Pentru a caracteriza această a treia perioadă, considerăm relevantă opinia profesorului Paul Negulescu, care afirma: instituțiile județene și comunale exercitau atribuții de putere politică în vederea soluționării și satisfacerii intereselor locale, prin investire constituțională, însă în limitele stabilite de lege și subordonate statului.

Administrația publică locală în perioada interbelică

După primul război mondial, odată cu reîntregirea teritoriilor românești, s-a pus problema armonizării legislației tutror provinciilor care cunoscuseră regimuri cu totul deosebite. Legea din 24 iunie 1925 a fost prima lege a României Mari care a realizat unificarea administrativă prin extinderea legislației vechiului regat și în provinciile alipite. În anul 1929 a fost elaborată o reformă administrativă , care a urmărit o mai mare descentralizare administrativă.

Constituția de la 1932 proclamă aceleași principii pentru organizarea administrației locale ca și Constituția de la 1866, dar precizează și obligativitatea ca legile aferente administrației publice locale să aibă la bază descentralizarea.

Teritoriul României era împărțit în județe și comune cu atribuții specifice intereselor locale. S-a admis existența unor interese județene și comunale distincte într-o anumită măsură de interesele generale ale țării, fapt pentru care li s-au atribuit consiliilor locale calitatea de a reprezenta aceste drepturi. Organele județelor și comunelor – în calitate de persoane morale de drept public – aveau drept de organizare și reglementare; aceste organe erau pluripersonale- alcătuite din membri aleși de către cetățeni prin vot universal, egal, secret, direct, obligatoriu și cu reprezentarea minorității.

Textele constituționale referitoare la administrația publică locală stabilesc principiile de bază:

județele și comunele au o sferă de atribuții ce cuprinde interesele locale, asupra cărora organele lor au un drept de reglmentare și de organizare;

organele de decizie ale circimscripției administrative (în calitatea lor de persoane morale de drept public) sunt pluripersonale, alcătuite din membri aleși de către cetățenii din localitate prin vot universal, egal, secret, direct, obligatoriu și cu reprezentarea minorității;

instituțiile județene și comunale sunt organizate prin legi ce au la bază descentralizarea administrativă;

județele și comunele au dreptul să stabilească impozite (până la nivelul unei limite maxime definite de legiuitorul ordinar);

legiuitorul constituant a admis că există interese județene și comunale distincte într-o anumită măsură de interesele generale ale țării (reprezentarea acestor interese era atribuită consiliilor locale)

În spiritul Constituției de la 1932 apar și alte acte normative ce reglementează județul ca unitate teritorială de bază a colectivităților locale, dotată cu personalitate juridică, ca zonă teritorială pentru serviciile descentralizate ale unor ministere. Această dublă calitate a județului se regăsește și în prezent în administrația publică locală.

Primul act normativ ce a prevăzut o reală descentralizare administrativă a fost Legea pentru organizarea administrației publice locale din 1929, care stabilea că administrația locală este încredințată cetățenilor înșiși sau reprezentanților lor aleși. În opinia unor autori această lege a fost considerată o utopie deoarece asigura:

separarea netă a intereselor și titularii cărora le reveneau aceste interese (prefectul pentru interesele generale și președintele delegației județene pentru interesele locale);

dizolvarea consiliilor județene putea fi cerută de către autoritățile abilitate numai în fața organelor jurisdicționale și numai în cazuri limitative prevăzute de lege;

tutela administrativă jurisdicțională.

Legea pentru organizarea administrației publice locale din 1929 a fos abrogată odată cu apariția Legii administrației din 1936, care a întărit centralismul și regimul de guvernare prin funcționari, ca reprezentanți ai puterii centrale în administrația locală. Primul funcționar local era prefectul județului, funcționar politic, care era reprezentantul guvernului în teritoriu și șeful administrației județene (avea dreptul să controleze tote serviciile publice din județ). Pe lângă prefect se stabilea funcționarea unui consiliu de prefectură (compus din șefii autorităților din județ) care avea rolul de a informa prefectul cu privire la întreaga activitate a județului (având rol organ consultativ pentru exercitarea atribuțiilor prefectului).

Constituția din 1938 vine să limiteze descentralizarea și că reducă autonomia locală, iar organizarea instituțiilor locale pierde caracterul constituțional, trecând în seama legiuitorului ordinar. Desconcentrarea administrativă s-a realizat prin organe (rezidentul regal, prefectul, pretorul și notarul) instituite în circumscripții administrative de control (ținutul, județul, plasa și comuna).

În fruntea comunei se afla un organ de dispoziție numit pe 6 ani de prefectul județului sau de rezidentul regal, ca șef al administrației comunale și președinte al consiliului comunal. Ținuturile erau conduse de către un rezident regal și de un consiliu ținutal. Rezidentul era numit de către guvern (pentru 6 ani) la propunerea ministrului de interne și era reprezentantul guvernului în ținut. Consiliul ținutal era format din membri aleși (de consiliile comunale și de camerele profesionale –agricolă, de comerț, industrie și muncă) și membri de drept care erau desemnați de către Ministerul de Interne dintre șefii instituțiilor locale). Atribuțiile consiliului ținutal erau: înființarea veniturilor locale revăzute prin lege, votarea bugetului și aprobarea conturilor anuale de gestiune și gestionarea împrumuturilor.

În spiritul noului act normativ se impunea depolitizarea administrației în sensul că aceasta trebuia să fie condusă doar de funcționari de carieră, pregătiți special pentru misiunea administrativă. Pentru funcționarii din administrația publică locală se impunea o ierarhie pe grade și clase, stabilindu-se totodată și condițiile de recrutare și avansare în funcție.

Administrația publică locală postbelică

Prin Constituția de la 1948 se menține vechea organizare administrativ-teritorială a țării: comune, plăși, județe și regiuni. Această organizare administrativă a fost ulerior modificată prin Legea nr. 5/1950 (care prevedea următoarele subdiviziuni administrativ-teritoriale: regiunea, raionul, orașul și comuna) și prin Legea nr. 2/1968 (care definește actualele unități administrativ-teritoriale: județul, orașul și comuna).

În perioada 1950-1989 așa-numitul “centralism democratic” (înțeles ca principiu de organizare) a determinat subordonarea directă a organelor locale ale administrației de stat Consiliului de Miniștri și aparatului central al fostului Partid Comunist. Mai mult, în condițiile transformărilor care au marcat existența statului socialist pe teritoriul României s-a înregistrat o puternică implicare în viața economico-socială prin asumarea dirijării centraliste. În această perioadă – a puterii populare – are loc pierderea totală a autonomiei locale.

Constituțiile de la 1948 și 1952 prevedeau că organele locale ale puterii de stat sunt sfaturile populare (consiliile populare locale) – ca organe reprezentative alese pentru un mandat de 4 ani (prin vot universal, direct, egal și secret) – și comitetele executive – ca organe de direcție și execuție. Conform principiului de organizare și funcționare adoptat (centralism democratic), organele administrației locale sunt supuse unei duble subordonări: pe orizontală – consiliilor populare și pe verticală – comitetelor executive superioare și organelor centrale ale administrației de stat. Consiliile populare dispuneau de secțiuni organizate pe ramuri de activitate care erau subordonate din punct de vedere administrativ, atât consiliilor populare, cât și comitetelor executive, iar din punctul de vedere al îndrumării tehnice de specialitate erau subordonate secțiunilor corespunzătoare și organelor administrative centrale de stat competente. Legea nr. 6/1957 privitoare la organizarea și funcționarea sfaturilor populare prevedea norme destinate să lărgească împuternicirile acestora în conducerea activității locale de stat.

Constituția de la 1965 prevedea o structurare administrativ-teritorială pe județe, orașe și comune; capitala țării (municipiul București) era împărțită pe sectoare, iar orașele mai importante erau organizate ca municipii. În spiritul acestei Constituții organele locale ale puterii de stat sunt consiliile populare și biroul executiv al consiliului popular. În baza Legii 57/1968 de organizare și funcționare a consiliilor populare se stabilește rolul și poziția acestora ca organe reprezentative prin care se exercită puterea de stat în județe, municipii, orașe și comune.

În baza celor prezentate, putem afirma că în perioada postbelică regimul administrației locale a fost unul dintre cele mai centralizate sisteme din istorie.

Administrația publică locală după 1990

După revoluția din decembrie 1989 a urmat o scurtă perioadă când organizarea și funcționarea organelor locale ale administrației de stat erau în relație directă cu Consiliile Frontului Salvării Naționale, care numeau primarii și care se subordonau Guvernului.

Constituția din 1991, la Titlul III, capitolul V – consacrat autorităților publice, reglementează modul de organizare și funcționare a întregii administrații publice românești. Unitățile administrativ-teritoriale sunt județele, orașele și comunele. Conform Constituției, administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice. Autoritățile administrației publice prin care se realizezază autonomia locală în comune și în orașe sunt consiliile locale alese și primarii aleși în condițiile legii. Consiliul județean (ca organ ales) este autoritatea administrației publice pentru coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești în vederea realizării serviciilor publice de interes județean. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale.

Apariția Legii nr. 69/1991 privind administrația publică locală și a Legii 70/1991 privind alegerile locale a permis constituirea autorităților administrative proprii colectivităților locale din România pe principiul autonomiei locale și al descentralizării administrative.

Reforma demarată în perioada 1990-2000 a avut la bază câteva principii, dintre care menționăm: separarea funcțiilor administrative de cele politice; crearea și funcționarea unor servicii publice profesionale și neutre politic, autonomia decizională; transparența actului de guvernare și respectul față de cetățeni.

Actele normative ce reglementează organizarea și funcționarea administrației publice locale s-au îmbunătățit și completat permanent pentru a asigura cadrul de realizarea a autonomiei locale și descentralizării administrative. Dintre acestea menționăm: Legea administrației publice locale (nr. 215/2001), Legea finanțelor publice locale (nr. 189/1998), Hotărârea nr. 333/1999 privind aprobarea Protocolului-cadru și a acțiunilor de predare preluare a exercității de către consiliile județene, consiliile locale și Consiliul General al Municipiului București a atribuțiilor prevăzute de Legea 189/1998 privind finanțele publice locale, Hotărârea nr. 9/2001 privind reorganizarea și funcționarea prefecturilor etc. Ulterior, au fost emise noi acte normative ce au reglementat organizarea locală.

BIBLIOGRAFIE

FLORIN NEGOIȚĂ, Istoria administrației publice din România, Editura Universitară, 2009.

MANUEL GUTAN, Istoria administratiei publice romanesti, Editura Hamangiu, 2006.

TEODEORESCU, ANIBAL, Tratat de drept administrativ, vol. II., Institutul de Arte Grafice “Eminescu” S.A., București, 1929 .

CORNELIU MANDA, CEZAR CORNELIU MANDA, Administrația publică locală din România, Editura Lumina Lex, București, 1999.

TARANGUL, ERAST DITI, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuți, 1944.

APOSTOL, STAN, Putere politică și democrație în România 1859-1918, Editura Albatros, București, 1995.

ALEXIANU, GEORGE, Curs de drept constituțional, Editura Casei Școalelor, 1930.

BIBLIOGRAFIE

FLORIN NEGOIȚĂ, Istoria administrației publice din România, Editura Universitară, 2009.

MANUEL GUTAN, Istoria administratiei publice romanesti, Editura Hamangiu, 2006.

TEODEORESCU, ANIBAL, Tratat de drept administrativ, vol. II., Institutul de Arte Grafice “Eminescu” S.A., București, 1929 .

CORNELIU MANDA, CEZAR CORNELIU MANDA, Administrația publică locală din România, Editura Lumina Lex, București, 1999.

TARANGUL, ERAST DITI, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuți, 1944.

APOSTOL, STAN, Putere politică și democrație în România 1859-1918, Editura Albatros, București, 1995.

ALEXIANU, GEORGE, Curs de drept constituțional, Editura Casei Școalelor, 1930.