Evaluarea Programelor Sociale

Capitolul 1

POLITICI SOCIALE – CADRU CONCEPTUAL, TIPOLOGIZĂRI

_____________________________________________________________________

1.1. Definirea cadrului conceptual

Nu putem începe demersul nostru fără o clarificare a termenilor – cheie vehiculați în această lucrare, iar pentru a defini conceptele de „program social” și „politică socială” trebuie să pornim de la conceptele de bază, acelea de „nevoi sociale” și „probleme sociale”.

Nevoile și problemele sociale „stau la baza elaborării obiectivelor politicilor sociale și a proiectării serviciilor sociale”. (

Bradshaw identifică patru categorii principale de nevoi:

nevoile normative sunt cele care sunt identificate prin raportarea la o normă sau cu un standard. În general, nevoile de acest gen sunt formulate de experți .

nevoile comparative se referă la problemele care apar prin compararea cu acele categorii care nu resimt nevoi. Una dintre cele mai des întâlnite metode în cadrul acestei abordări constă în compararea problemelor sociale din diferite zone cu scopul de a determina care zone sunt mai defavorizate.

nevoile resimțite definesc nevoile așa cum sunt ele simțite de populație.

nevoile exprimate sunt nevoile declarate ale populației. Oamenii pot să nu declare nevoile pe care le resimt sau pot să declare nevoi care de fapt nu-i afectează. (

G. Mățăuan identifică două abordări majore ale nevoilor sociale:

una care raportează nevoile la necesitățile de dezvoltare proprii oricărei ființe umane;

a doua care consideră nevoia un raport social, determinat de nivelul general de dezvoltare a societății și de măsura în care societatea recunoaște anumite discrepanțe ca nevoi, legitimându-le social. (

Dacă în cazul nevoilor definite prin raportare la necesitățile de dezvoltare individuală, societatea nu are altceva de făcut decât să ofere șanse și să creeze oprortunități, de preferință egale, atunci când este vorba de nevoi – raport social, datoria societății este de a interveni pentru satisfacerea lor.

Astfel, nevoile sociale sunt raportul dintre starea, la un moment dat, a unui individ, a unui grup sau a unei colectivități și starea considerată normală de către societate.

Ne-satisfacerea nevoilor sociale poate genera probleme sociale, definite de Perron drept ” abaterea care există între normele unei societăți și un comportament anormal, contrar acestor norme, al unui număr mai mult sau mai puțin important de membri ai acelei societăți”. (

Acțiunile realizate de către guvern (central / local) ca răspuns la problemele sociale definesc politicile publice. Acestea constau într-un program de acțiune coordonat să modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali.

Politicile sociale reprezintă un ansamblu coerent de intervenții prin care puterile publice încearcă afectarea normativă a resurselor și a distribuirii veniturilor. (

Ca tip de politică publică, „politica socială se referă la acțiunile explicite, precum și la ceea ce se abține să întreprindă statul (autoritățile de stat) în domeniul condițiilor de viață ale populației.” (

Serviciile sociale semnifică, în opinia lui Mățăuan, „totalitatea resurselor alocate de societate, concretizate în prestații și furnizate, de regulă, în forme instituționalizate, pentru satisfacerea nevoilor sociale, pentru prevenirea și rezolvarea problemelor sociale, în general, pentru promovarea unor schimbări sociale dezirabile”. (

În acest context, programele sociale sunt un ansamblu planificat și coordonat de resurse (materiale, financiare, umane) și activități alocate, respectiv, desfășurate pentru o perioadă determinată de timp sau până la atingerea unui obiectiv clar stabilit, în scopul satisfacerii unui set de nevoi sociale, al prevenirii sau rezolvării unui set de probleme sociale. Astfel, furnizarea de servicii pot realiza obiectivele programelor, cei doi termeni diferențiindu-se atât prin durată (serviciile sociale au o distribuție permanentă), cât și prin metode (programele sunt implementate prin metode manageriale, în timp ce în cazul serviciilor predomină practicile și tehnicile profesionale specifice domeniului respectiv). (

1.2. Tipologii de politici sociale

Orice stat are o politică socială proprie, caracterizată prin anumite obiective specifice. Ceea ce apare nou, însă, în politica socială a societăților dezvoltate din ultimele 6 -7 decenii este punerea bunăstării ca un obiectiv central.

Bunăstarea colectivă este, în opinia lui C. Zamfir „asigurarea întregii colectivități cu bunurile și serviciile necesare realizării unui mod de viață considerat a fi normal la nivelul respectivei colectivități”, în timp ce statul bunăstării este statul care își asumă funcția în asigurarea bunăstării colective.(

Olsson identifica o dualitate a conceptului de stat al bunăstării sociale, acesta cuprinzând, pe de o parte, o componentă redistributivă având drept scop, dar și drept rezultate, bunăstarea socială, iar pe de altă parte, un aspect instituțional (statul), cu referire la input – urile și output – urile legate de implementare. (

În același timp, se poate spune că acest concept are mai multe fațete, cu diferite componente. Astfel, se poate identifica o componentă politică (ca o manifestare a unei comunități politice), una socială (ca expresie a solidarității sociale) și una economică (promovând creșterea economică, securitatea și bunăstarea economică și eliminând sărăcia).

În secolul 20 s-au confruntat două modele distincte de producere a bunăstării colective:

statul capitalist al bunăstării, care s-a dezvoltat în Occident, pe baza unei economii de piață, ca o reacție (sau ca o dezvoltare inevitabilă) la modul capitalist al secolului 19 de producere a bunăstării, și

statul socialist al bunăstării fundat pe o economie de tip socialist.

Ambele modele ale statului bunăstării, precizează C. Zamfir, au reprezentat o reacție la limitele economiei de piață de a realiza o bunăstare colectivă acceptabilă.(

Richard Titmuss a realizat una dintre primele și cele mai importante tipologizări ale statelor bunăstării, după cum urmează:

statul rezidual al bunăstării, puternic orientat spre piață, bazându-se preponderent pe un sistem de asisitență socială bazată pe testarea mijloacelor în asigurarea bunăstării membrilor săi. Premiza acestui model este că nevoile de bază ale unui individ pot fi satisfăcute pe deplin prin intermediul a două canale „naturale”, acestea fiind economia de piață și familia. Numai când acestea dispar sau eșuează, pot acționa mecanismele instituționalizate de protecție socială, dar și atunci numai temporar. Așadar, politica socială nu are ca obiectiv întreaga colectivitate, ci doar un segment al ei, marginal. Exemple: SUA, Canada, Marea Britanie, Australia.

statul industrial de atingere a performanțelor este fondat pe rolul important pe care instituțiile bunăstării sociale îl au în sprijinirea economiei. Se încearcă satisfacerea nevoilor sociale în funcție de merit, performanță a muncii și productivitate, bunăstarea socială fiind subordonată structurii economice. Exemplu: Germania.

Statul instituțional redistributiv al bunăstării (universalist) este orientat spre asigurarea de servicii sociale universale prin implicarea puternică a statului și în scopul reducerii inegalităților sociale. Universalitatea se referă, pe de o parte, la faptul că întreaga colectivitate este vizată de politicile de bunăstare, iar pe de altă parte, la faptul că toate sferele vieții umane sunt puse sub semnul bunăstării. Statul este principalul responsabil în asigurarea bunăstării sociale, și pentru aceasta, fiscalitatea este ridicată, ca și cheltuielile publice sociale. Exemple: Țările Scandinave, Olanda, Austria. (

Aceste modele teoretice sunt utilizate adesea pentru a sprijini părerile privind evoluția statului bunăstării pornind de la modelul rezidual, trecând printr-unul industrial, al atingerii performanțelor, către unul de tip instituțional. Realitatea statelor bunăstării actuale arată existența unor combinații de elemente ale celor trei modele, neputându-se vorbi de cazuri „pure”.

C. Zamfir apreciază că variația sistemului de bunăstare poate fi sistematizată pe următoarele coordonate:

Nivelul cheltuielilor publice sociale în raport cu potențialul economic

Acesta se măsoară cu indicatorul „cheltuieli sociale ca procent din PIB”.

Dacă luăm două perioade semnificative în evoluția statului bunăstării, vom observa diferențe subsatanțiale în cheltuieli sociale între diferitele țări dezvoltate, dintre care doar unele sunt explicabile prin diferențe de nivel economic. În general, țările europene prezintă cheltuieli sociale semnificativ mai ridicate : țările nordice sunt pe primele locuri, iar țări precum SUA, Canada, Australia, Noua Zeelandă, Japonia, în ciuda nivelului lor de dezvoltare ridicat, tind să se plaseze pe ultimele locuri.

Opțiunea cheltuieli publice /cheltuieli private

Unele sisteme de bunăstare sunt caracterizate prin dezvoltarea unor largi și cuprinzătoare servicii publice : sănătate, educație, asigurări sociale. Este cazul țărilor nordice cu sisteme, în titulatura acordată de Esping- Andersen, de tip socialist. Alte șări (cele cu orinetare liberală) preferă ca aceste sisteme să fie acordate prin mecanismele economiei de piață, prin utilizarea de către fiecare persoană a propriilor sale resurse : sisteme private de pensii, asigurări medicale private, educație finanțată direct de către populație. Diferența este structurală ca mecanism. În primul caz, statul preia sub formă de impozite și contribuții de asigurări sociale o parte a veniturilor primare și le redistribuie, sub formă de servicii sociale, în funcție de nevoi sau, în cazul asigurărilor sociale, parțial după contribuție. În al doilea caz, populația utilizează resursele financiare primare de care dispune pentru a cumpăra respectivewle servicii de pe piață.

În cazul serviciilor sociale publice, cheltuielile sociale publice sunt inevitabil mai ridicate. În cazul serviciilor private, cheltuielile nu mai sunt publice, ci individuale. Diferența este că o parte a veniturilor primare sunt preluate de către stat și utilizate pentru finanțarea serviciilor sociale, sau sunt utilizate direct de către fiecare persoană în parte.

Corespunzător acestor distincții putem găsi sisteme publice de furnizare a serviciilor – educașie publică, îngrijire medicală publică, asigurări sociale publice – sau sisteme private de furnizare a serviciilor. Și din acest punct de vedere există o largă varietate structurală:

servicii publice organizate de stat;

servicii publice organizate de stat și controlate de organisme democratice comunitare (de exemplu sisteme tripartite de organizare a sistemului de pensii – stat, sindicate, patronat);

servicii private non-profit;

servicii private de tip profit.

c) Opțiunea universal-rezidual

Statul își asumă responsabilitatea pentru satisfacerea unor nevoi ale tuturor membrilor comunității (opțiunea universalistă) sau doar a unui segment marginal, rezidual al acestora, a celor lipsiți de resurse financiare primare. Transferul de resurse este în primul caz universal, în raport cu nevoile; în al doilea caz este rezidual în raport cu nevoile și cu lipsa de mijloace financiare primare, detectată prin intermediul unei proceduri speciale de testare a mijloacelor individuale.

d) Gradul de transfer prin intermediul statului de la cei cu venituri primare ridicate la cei cu venituri primare scăzute (gradul de angajare a statului în micșorarea inegalității sociale).

Aceste dimensiuni nu sunt reciproc independente, ci dependente, tinzând să formeze o structură. Opțiunea servicii publice/servicii private pare să fie primară. „Accentul pe servicii publice generează un sistem universalist de bunăstare, în timp ce opțiunea pentru servicii prizidual

Statul își asumă responsabilitatea pentru satisfacerea unor nevoi ale tuturor membrilor comunității (opțiunea universalistă) sau doar a unui segment marginal, rezidual al acestora, a celor lipsiți de resurse financiare primare. Transferul de resurse este în primul caz universal, în raport cu nevoile; în al doilea caz este rezidual în raport cu nevoile și cu lipsa de mijloace financiare primare, detectată prin intermediul unei proceduri speciale de testare a mijloacelor individuale.

d) Gradul de transfer prin intermediul statului de la cei cu venituri primare ridicate la cei cu venituri primare scăzute (gradul de angajare a statului în micșorarea inegalității sociale).

Aceste dimensiuni nu sunt reciproc independente, ci dependente, tinzând să formeze o structură. Opțiunea servicii publice/servicii private pare să fie primară. „Accentul pe servicii publice generează un sistem universalist de bunăstare, în timp ce opțiunea pentru servicii private generează un sistem rezidual”.(

Singurul mijloc de transfer social în sistemul rezidual este asistența socială bazată pe testarea mijloacelor.

Capitolul 2

POLITICI ȘI PROGRAME SOCIALE ÎN ROMÂNIA

________________________________________________________

2.1. Coordonate ale politicii sociale în România în tranziție

Începând cu 1990, odată cu trecerea de la un regim dictatorial la unul democratic, România s-a angajat în schimbări structurale majore care au influențat toate sectoarele vieții publice și private. În contextul acestor transformări drastice, atenția acordată populației vulnerabilizate a devenit subiect de controversă politică, în încercarea de a se identifica un tip de politică socială funcțional.

Politica socială socialistă se baza pe următoarele elemente:

folosirea integrală a forței de muncă. În această concepție, bunăstarea bazată pe muncă reprezintă, în ultimă instanță, motivatorul suprem al muncii.

asigurarea unei bunăstări colective relativ omogene pe coordonatele unei eradicări complete a sărăciei, a promovării unei bunăstări colective relativ omogene, a unei politici active de compensare a dezechilibrelor dintre nevoi și resurse prin beneficii sociale și a unei politici active de suport social al locuirii.

o schemă înalt comprehensivă de asigurări sociale pusă la baza sistemului de protecție socială.

lipsa unui sistem de ajutor social bazat pe testarea mijloacelor.

preferința pentru oferirea de beneficii sociale (atât în bani, cât și în natură) universale/categoriale, dar de regulă condiționate de prezența în câmpul muncii și diferențiate de nivelul veniturilor.

întreprinderea are un rol deosebit de important în furnizarea bunăstării.

atenție specială acordată copiilor.

puternică preferință pentru servicii sociale în raport cu transferurile directe în bani.

o politică de nediscriminare a grupurilor tradițional discriminate pe fondul unei politici etnice echilibrate. (

În ciuda imaginii publice, politica socială a regimului socialist a fost un mix de stat al bunăstării bazate pe muncă (workfare state) și un stat al bunăstării în sensul celui dezvoltat în mare măsură în Occident. Aceasta înseamnă că, în timp ce munca era considerată atât ca un drept, cât și ca o datorie, politica bunăstării universale (la care cetățeanul avea acces), era legată de participarea în sistemul muncii, prin intermediul instituției în care persoana respectivă lucra.

În contextul trecerii de la o economie socialistă la una de piață, politica socială în România post – decembristă a îndeplinit mai multe funcții:

● funcția reparatorie – corectarea deformărilor sociale produse de socialism. Componentele acestei funcții se referă la corectarea unor nedreptăți structurale precum persecuția politică a unor persoane sau naționalizarea proprietăților și corectarea politicii de sacrificare a standardului de viață al populației din ultima parte a perioadei socialiste.

● funcția compensatorie – prevenirea și minimizarea costurilor sociale ale tranziției.

● funcția de facilitare a tranziției – crearea unui cadru social favorabil tranziției, de mobilizare a resurselor sociale pentru susținerea proceselor de schimbare socială și economică, concomitent cu stimularea restructurării, motivarea performanțelor și stimularea reorientării pe piața muncii.

● dezvoltarea unui sistem de securitate socială standard în contextul noii economii de piață. (

Politicile sociale adoptate în Europa de Est post -socialistă prezintă câteva caracteristici comune, dincolo de diferențele specifice fiecărei țări. Aceste trăsături comune se referă la:

creșterea incoerenței politicii sociale ca rezultat al intervenției masive a diferitelor agenții occidentale. Modelele de plotică socială promovate de diferite agenții internaționale sunt nu numai sensibil deosebite, dar chiar contradictorii.

Inducerea unui idealism acțional lipsit în mare parte de feed-back (fără priză la realitate).

Împiedicarea cristalizării unei gândiri naționale coerente a unei politici sociale proprii.

Un masiv proces de alienare a specialiștilor locali de organismele de decizie guvernamentale (agențiile internaționale și-au impus proprii specialiști).

Descurajarea dezbaterilor naționale asupra proiectelor de reformă (procesul democratic de decizie a fost abrogat, guvernele trebuind să explice populației ce reforme s-au luat). (

Florin Lazăr remarcă faptul că „este foarte dificil, dacă nu chiar imposibil, de a încerca să aplici tipologiile vestice la realități diferite și la contexte diferite”. (

În ceea ce privește statul bunăstării în România, același autor sublinia faptul că acesta este puternic zdruncinat de problemele sociale, economice, dar și politice cu care țara se confruntă, existând un stat al bunăstării numai în termeni de structuri și mai puțin în termeni de rezultate, din punctul de vedere al furnizării unui nivel de trai decent pentru populație. În aceeași ordine de idei, punctul nevralgic al politicilor sociale din România ultimilor ani ar fi reprezentat de lipsa lor de coordonare, de luarea unor măsuri ad hoc.

C. Zamfir susține, de asemenea, ideea conform căreia politica socială în România a fost mai degrabă confuză, lipsită de o strategie clară și de un sistem explicit de priorități, bazată pe presupoziții teoretice și ideologice naiv – primitive. În opinia lui C. Zamfir, România s-a caracterizat printr-un deficit de politică socială. Pe de o parte, resursele alocate programelor sociale au fost reduse, nu numai în raport cu nevoile accentuate ale tranziției, dar și cu posibilitățile efective. Din acest punct de vedere, reacția României a fost singulară în raport cu cea a celorlalte state europene în tranziție care au optat pentru o protecție socială extraordinară.

În acest context, punctul tare al politicilor sociale actuale este dezvoltarea structurilor legale și instituționale modern – europene; rezistența față de procesele adverse dezagregative și o anumită voință de a rezolva mai ales probleme presante. În schimb, punctul slab este lipsa de strategie globală, risipa resurselor limitate pentru programe slab eficiente, măsuri mai degrabă reactive și punctuale. În fine, tentația de a reduce politica socială la transferurile financiare și ignorarea celorlate forme de protecție socială, acordată prin lege și instituții. (

2.2. Politica socială în România în contextul U.E.

Politicile sociale europene au jucat un rol esențial în construirea unei Europe puternice, prin dezvoltarea unui model social unic, care s-a dovedit a fi atât flexibil, cât și dinamic în reacția sa la schimbările rapide din economia și societatea Europei din ultimele decenii.

Comisia Europeană a anunțat, în februarie 1999, un program de acțiune pentru perioada 2000 – 2005, obiectivul acestuia fiind „modelarea unei noi Europe”. Guvernele europene și-au trasat, în acest context, un nou obiectiv startegic pentru următoarea decadă : să devină „cea mai competitivă și dinamică economie bazată pe cunoaștere, capabilă de o dezvoltare economică susținută cu mai multe slujbe de o calitate superioară și cu o mai mare coeziune socială”. ( Atingerea acestui țel reclamă formularea unei strategii de modernizare a modelului social european.

Noua Agendă de politică socială concretizează ideile discutate în forul european, scopul său fiind acela de a asigura interacțiunea pozitivă și dinamică dintre economie, piața muncii și politica socială, precum și întărirea unui acord politic de mobilizare a tuturor actorilor – cheie implicați în acest proces pentru realizarea noului obiectiv strategic. Unul dintre principiile fundamentale ale Agendei constă în rolul politicii sociale ca factor productiv.

În trecut, politica socială a dat posibilitatea Uniunii Europene să administreze schimbarea structurală minimizând consecințele sociale negative. În viitor, modernizarea modelului social european și investiția în oameni vor fi elemente cruciale în păstrarea valorile sociale europene ale solidarității și justiției odată cu îmbunătățirea performanțelor economice.

Obiectivele noii agende de politică socială europeană:

● modernizarea și îmbunătățirea protecției sociale pentru a răspunde transformărilor economice, a schimbărilor din structura socială și familială, precum și pentru construirea rolului de factor productiv a protecției sociale. În practică, aceasta înseamnă adaptarea sistemelor de protecție socială astfel încât să asigure veniturile, să garanteze pensiile și sistemul de pensii administrabil, să promoveze incluziunea socială și să asigure calitatea serviciilor sanitare.

● prevenirea și eradicarea sărăciei și excliziunii și promovarea integrării și participării tuturor în cadrul vieții economice și sociale. Lupta împotriva excluziunii sociale reclamă un parteneriat puternic la toate nivelurile, între autoritățile publice, partenerii sociali, organizațiile non-guvernamentale. Educația și formarea joacă un rol deosebit de important, oferind aptitudinile de bază.

● promovarea participării totale a femeilor în viața economică, științifică, socială, politică și civică ca o componentă – cheie a democrației. Aceasta nu este o problemă care să țină doar de respectarea drepturilor omului, ci este și o componentă majoră a promovării progresului social și economic.

● asigurarea dezvoltării și respectării drepturilor sociale fundamentale ca un element primordial al unei societăți echitabile și al respectului pentru demnitatea umană.

● transformarea dialogului social într-un factor pozitiv în fața dificultăților apărute; promovarea competitivității și solidarității și echilibrarea flexibilității și securității.

● contribuția la pregătirea pentru lărgirea Uniunii în condițiile unei dezvoltări economice și sociale echilibrate. Acțiunile luate în acest sens trebuie să cuprindă continuarea monitorizării implementării acqius-ului U.E. în țările candidate, sprijinirea procesului de întărire a dialogului social în țările candidate, susținerea dezvoltării viitoare a organizațiilor non – guvernamentale relevante în țările respective, promovarea cooperării dintre organizațiile societății civile din Uniunea Europeană și țările candidate, identificarea nevoilor și tematicilor comune în scopul unei analize comune în domeniul protecției sociale, asigurarea participării reușite a țărilor candidate la programele de acțiune ale Comunității Europene în domeniul social, ca element al strategiei de pre – aderare.

● facilitarea schimbului de experiență și în special a bunei practici cu organizațiile internaționale (Consiliul Europei, ILO, OECD).

Modernizarea modelului social european presupune faptul că întărirea mutuală a politicii sociale și economice va fi maximizată eficient în contextul unui mediu schimbător. În acest sens, Agenda joacă un rol fundamental pentru reformele economice și sociale ca element al unei strategii pozitive, care combină dinamismul, inovația și competitivitatea. De asemenea, în opinia UE, Agenda va confirma țărilor candidate că drumul „calității” pe care au pornit pregătindu-se pentru aderare va fi profitabil pentru îmbunătățirea situației lor economice și sociale.

În ciuda unor dezvoltări pozitive, nu putem vorbi încă de constituirea unui sistem global de protecție socială a indivizilor. Procesul de armonizare a modelelor de protecție socială în cadrul UE este anevoios și datorită diferențelor importante dintre ele, și datorită intereselor naționale, uneori divergente, care fac foarte dificilă unificarea.

În ceea ce privește țările candidate la aderare, chestiunea este complicată prin faptul că, „pe de o parte, nu se poate transfera total responsabilitatea guvernelor naționale asupra unor organisme internaționale (și implicit a țărilor bogate), pentru că nu sunt nici resurse suficiente și nici cadrul politic adecvat, pe de altă parte, generozitatea țărilor bogate față de cele sărace este extrem de limitată datorită intereselor interne și, adesea, condiționată politic, fapt neacceptat întotdeauna de țările sărace.” (

Ca și în cazul politicilor sociale naționale, deciziile privind globalizarea politicilor sociale sunt adesea criticate, argumentele celor care critică globalizarea și consecințele ei fiind însoțite în special de critici privind inegalitățile sociale și economice dintre țările și regiunile bogate și cele sărace. M. Preda notează protestele violente din 30 noiembrie 1999 din Seattle, Londra etc., care au marcat începutul reuniunii mondiale a WTO, și care au afectat serios programul de desfășurare a reuniunii , fiind afișate și scandate expresii precum „excluziunea țărilor în curs de dezvoltare de la luarea deciziilor în comerțul mondial”, nevoia de „echitate, corectitudine și justiție în comerțul internațional” etc.

Atât formularea unui model european unic de politică socială, cât și procesul de globalizare a politicilor sociale reprezintă tendințe ale țărilor occidentale, pe plan economic și social. Ele sunt însă departe de a fi pe deplin clarificate, ceea ce îngreunează sarcina țărilor candidate în a – și formula o politica coerentă și care să satisfacă toate părțile implicate.

Experimentarea continuă, provizoratul și incertitudinea caracteristice estului Europei sunt alimentate și de raportarea la diversitatea de modele ale statului bunăstării occidental, o diversitate traversând propria criză. La ambiguitatea și incertitudinea posibilelor modele contribuie din plin organismele internaționale care, în plină perioadă a globalizării, păstrează încă nuanțele modelelor din zonele cu influență mai puternică din cadrul organizației. „Diferențele dintre statele membre ale Uniunii Europene, ca reprezentante în primul rând ale modelului european (nu atât unul coerent, cât unul diferit de cel american), și cele ale F.M.I., reprezentante ale modelului american, sunt adesea evidente și greu de gestionat de țările în tranziție.” (

Chiar dacă România nu satisface încă pe deplin criteriile impuse de UE în domeniul protecției sociale în vederea aderării, aruncând o privire înspre țările Europei Centrale, membre U.E. de aproape 30 de ani, putem găsi motive de optimism.

În domeniul protecției sociale, țările aderente au făcut un efort considerabil pentru a converge cu standardele Uniunii Europene, subliniază Jan Delhey. Înaintea aderării, dar și mulți ani după, țările sud – europene erau percepute ca state ale bunăstării sub – dezvoltate sau ca „reprezentanți ai modelului sudic de stat al bunăstării insuficient în context” (

În anii 1970 și 1980 ( iar în cazul Portugaliei, inclusiv în anii 1990), protecția socială a făcut progrese considerabile în cadrul tuturor țărilor aderente. Cu excepția Spaniei, toate aceste schimbări au avut loc după intrarea în Comunitatea Europeană. Irlanda, Grecia și Portugalia au aderat la UE cu un procent de 13% din PIB alocat pentru securitatea socială, un nivel cu mult sub standardle UE.

Precizăm că în 1998, România aloca 16,6% din PIB pentru cheltuielile publice sociale, în timp ce media țărilor europene în tranziție era de 27% în 1994, iar în majoritatea țărilor membre UE, procentajul depășea 30%.

Tendința spre convergență europeană este, în opinia lui Delhey , remarcabilă, având în vedere existența limitată a strategiilor comprehensive pentru crearea unei politici sociale comune. Integrarea europeană pare însă să creeze un efect puternic, autonom, și anume îmbunătățirea protecției sociale în țările mai slab dezvoltate.

Ajungerea din urmă a celorlalte state europene ale bunăstării a constituit un punct principal în discursul politic din sudul Europei (și, am adăuga noi, din estul Europei). „În lumina schimbărilor cantitative și calitative din sistemele sudice ale bunăstării, practica etichetării lor drept state ale bunăstării rudimentare a fost pusă sub semnul întrebării.” (

2.3. Politica socială și sectorul non-profit.

După perioada de consens social și politic asupra statului bunăstării sociale din anii 1950-1960, și chiar de apologie a acestuia în disputa dintre capitalism și socialism, pe fondul unei evoluții specifice în domeniul economic (orientarea spre dezvoltarea de tip intensiv) au început să se manifeste criticile și, pe alocuri, să se pună la îndoială valabilitatea lui.

„Dincolo de disputele partizane, cu trimiterile de natură filosofică, socială, economică, politică și general umană (morală) nu se poate pune la îndoială faptul că, deși sistemul welfare state-ului se află în criză financiară, el continuă să fie un element semnificativ de influențare a bunăstării sociale în lumea modernă dezvoltată. Direcțiile de reformă se îndreaptă spre constituirea unui mix public – privat în domeniul social, și nu spre eliminarea welfare state-ului”. (

M. Vlăsceanu subliniază faptul că: „forma clasică, (cvasi)monolitică, de elaborare și aplicare a politicilor sociale de către stat / guvern, tinde să fie înlocuită treptat de o formă nouă a raporturilor dintre agențiile guvernamentale, sectorul non – profit și comunitatea locală.” (

În societatea britanică sau americană contemporană, sectorul non – profit sau voluntar acoperă un spectru cuprinzător de activități de asistență și protecție socială, incluzând o mare diversitate de instituții care sunt exceptate de la impozitare sau de la alte taxe de fiscalitate, întrucât se consideră că scopul lor primordial nu este de a obține profituri, ci de a oferi servicii utile comunității. Dacă în privința implicării agențiilor guvernamentale în elaborarea și distribuția serviciilor sociale finanțate din fonduri publice tradițiile erau de mult statornicite, amploarea recentă a activităților desfășurate de organizațiile non – profit generează nu numai noi opțiuni pentru publicul beneficiar, dar și un întreg nou sector social, cu problemele și referințele sale globale sau particulare.

Descoperirea sau, mai degrabă, redescoperirea sectorului non – profit, voluntar sau independent, este de altfel strâns legată de dezbaterea privind „restructurarea bunăstării” prin introducerea pluralismului sau „economiilor mixte” de finanțare și furnizare de servicii. Perpetua criză fiscală a statului, lipsa de eficiență în modul de alocare a resurselor și în organizarea și furnizarea serviciilor sociale, precum și incapacitatea guvernului de a oferi consumatorilor servicii alternative sunt doar câteva dintre argumentele ce susțin ideea „restructurării statului bunăstării”. ( Iar în cadrul noilor politici de asigurare a bunăstării, organizațiile sectorului non – profit au jucat un rol extrem de important.

Referitor la interferențele dintre activitatea guvernamentală și cea a sectorului non – profit, C. Zamfir sublinia faptul că, în funcție de organizarea socială, de ideologia actorilor politici, politica socială poate cuprinde o arie mai mare sau mai redusă de obiective sociale de realizat prin acțiuni statale specifice. Aceste acțiuni statale, la rândul lor, pot stimula sau bloca inițiativele organizațiilor non – guvernamentale sau ale celor private de a participa alături de instituțiile publice, de stat, la rezolvarea problemelor sociale. După cum multe din organizațiile non – guvernamentale / private pot prelua o parte din atribuțiile statului în sfera protecției sociale, ajutând astfel la stabilirea unui echilibru social și uman dezirabil la nivelul comunității. (

În acest context, organizațiile non – profit ar putea avea următoarele roluri organizaționale:

ca avangardă ( cu scopul de a inova, iniția și experimenta programe, din care unele pot fi eventual preluate de guvern) ;

ca agenții complementare, cu roluri ameliorative (critici și stimulatori ce presează guvernul să inițieze, să extindă sau să îmbunătățească serviciile necesare) ;

ca protectoare valorice (pentru promovarea strategiilor de participare a cetățenilor și de stimulare a conducerii participative pentru protejarea intereselor și valorilor specifice diferitelor grupuri sociale, culturale sau minoritare) ;

ca ofertante de servicii (furnizează servicii importante pe care guvernul nu are capacitatea sau dorința de a le furniza direct sau integral).

Este important însă să reținem că, deși sectorul non – profit poate juca un rol important în configurația serviciilor publice, el nu poate determina structura decizională a policii sociale. G. Mățăuan susține această idee : „Rămânem la convingerea că nimeni, în afara instituțiilor abilitate ale statului, nu poate lua decizii de politică socială. Societatea civilă poate, pe de o parte, influența procesul de luare a deciziilor prin mijloace specifice (diseminare de informații, proiecte demonstrative, lobby, etc.), iar pe de altă parte, poate implementa segmente ale politicii sociale. Dar nu mai mult de atât!” (

2.4. Programe sociale în România în prezent

Dintre programele sociale care se desfășoară în România în prezent, cele finanțate de Uniunea Europeană (PHARE, ISPA, SAPARD) au cea mai mare pondere, atât ca nivel financiar, cât și ca diversitate de domenii abordate. În afară de cele menționate în tabelul de mai jos, PHARE susține proiecte și în domeniul justiției și afacerilor interne, al culturii și audiovizualului (prin programul Euroart ), în reforma administrației publice, statistică, IMM-uri și dezvoltare regională.

Banca Mondială finanțează programe destinate să vină în ajutorul grupurilor dezavantajate de restructurarea întreprinderilor (pentru atenuarea impactului social în urma închiderii minelor, spre exemplu) și pentru reducerea sărăciei.

Fundația „Carpatica” încurajează, prin programe speciale, comunicarea inter – etnică și dezvoltarea instituțională, în timp ce „World Vision” acționează în domeniul drepturilor omului, a protecției copilului și pentru grupurile dezavantajate, iar „America’s Development Foundation” sprijină dezvoltarea societății civile, în direcția educației civice și responsabilității sociale.

Canada își exprimă interesul pentru România printr-un „Program de investiții” în domeniul dezvoltării societății civile și prin agenția internațională GPS care finanțează promovarea egalității între sexe și protejarea grupurilor defavorizate.

Oficiul Elvețian de Cooperare acordă importanță domeniului economic, sănătății publice și educației, în timp ce Ambasada Japoniei adaugă la această listă de preocupări pe cele legate de protecția mediului și de agricultură, iar agenția internațională DFID (Anglia) sprijină eradicarea sărăciei prin dezvoltare economică, alături de sprijinirea grupurilor defavorizate și protecția mediului. Programele Socrates încurajează domeniul educațional.

Guvernul României finanțează în prezent programe de susținere a grupurilor dezavantajate, a agriculturii și transportului.

PHARE (Poland Hungary Aid for Reconstruction of Economy) este un program de asistență tehnică și financiară, elaborat în 1989, pentru primele două țări care renunțaseră la comunism și economia centralizată. Pe măsură ce alte state din centrul și estul Europei au trecut la un regim democratic, acestea au fost incluse, de asemenea, în program, astfel încât PHARE a ajuns să numere 13 țări partenere în 1996. Începând cu anul 2000, PHARE a devenit, alături de programele ISPA și SAPARD, unul dintre cele trei instrumente de pre – aderare.

Odată cu lansarea celor două instrumente de pre – aderare, programul PHARE a fost regândit spre susținerea țărilor candidate în eforturile lor de adoptare a acqius – ului comunitar (legislația UE și instituțiile însărcinate cu aplicarea și urmărirea respectării ei). Pentru fiecare țară candidată a fost realizat un Parteneriat pentru Aderare (PA), care stabilește domeniile prioritare în care țara respectivă trebuie să facă progrese. Descrie de asemenea modalitățile în care PHARE va sprijini pregătirile de aderare. Fiecare Parteneriat pentru Aderare este completat de un Program Național pentru Adoptarea Acquis-ului comunitar (PNAA). Acest program oferă detalii despre proiectele țării respective în vederea atingerii priorităților stabilite în Parteneriatul pentru Aderare, împreună cu finanțarea pentru fiecare dintre domeniile de activitate propuse.

În timp ce programul SAPARD oferă ajutor în dezvoltare agriculturii și cea rurală, ISPA finanțează proiecte de infrastructură în transporturi și mediu, iar PHARE sprijină dezvoltarea instituțională, investițiile pentru întărirea infrastructurii menite să adopte acquis – ul, și investițiile în coeziunea economică și socială. PHARE ajută țările candidate să dezvolte mecanisme și instituții care vor fi necesare pentru implementarea Fondurilor Structurale după accedere.

Programul PHARE a alocat în România suma de 2 bilioane de Euro în perioada 1992 – 2002, iar în 2002 a alocat 275,5 milioane €. Pentru anii 2000 – 2003, asistența financiară pentru România s – a ridicat la aproximativ 280 milioane € anual de la PHARE, 156 milioane € de la SAPARD și 247 milioane € de la ISPA.

„PHARE 2003 România” constă în alocarea a 265.5 milioane de Euro pentru programul Naționale. În plus, 13 milioane € au fost alocate pentru programele de cooperare cu Bulgaria și Ungaria.

Programul PHARE 2003 pentru România s-a concentrat asupra următoarelor priorități:

→ Criteriul politic. PHARE își continuă sprijinul pentru acțiuni în domeniul protecției copilului și în asistență pentru implementarea strategiei naționale de îmbunătățire a condițiilor Romilor (cu accent pe educație). De asemenea, se acordă asistență în implementare strategiei de integrare a persoanelor handicapate, întărind instituțiile anti – discriminatorii și sprijinind societatea civilă (34.9 milioane €).

→ Criteriul economic. Se acordă ajutor Băncii Naționale Române pentru întărirea capacității sale în domeniile legate de acquis, pentru a ajuta guvernul la îmbunătățirea analizelor economice și capacităților de planificare macro – economică, precum și pentru cadastrul național (11.4 milioane €).

→ Întărirea capacității administrative. PHARE sprijină întărirea capacității de a administra, monitoriza și evalua programele finanțate de UE, dezvoltând sistemul informatic (IT) al Ministerului de Finanțe, sprijinind reforma serviciului civil prin continuarea programului „Tinerilor Profesioniști” și prin constituirea instituțiilor pentru Parlamentul Român (27.4 milioane €).

→ Respectarea obligațiilor impuse de acquis. Experții UE acordă asistență tehnică și investițională în următoarele domenii : agricultură, energie, transport, statistică, ocuparea forței de muncă, mediu, sănătate, telecomunicații, justiție și vamă (56.4 milioane €).

→ Coeziunea economică și socială. Se acordă sprijin investițional pentru programele de dezvoltare regională din zonele care se confruntă cu probleme speciale. Sunt finanțate și măsurile instituționale de la nivel național și regional (112 milioane €).

→ Participarea la programele Comunității (23.4 milioane €).

România participă de asemenea la programele multi – naționale finanțate de PHARE, cum ar fi TAIEX (Oficiul de schimb de informații în asistență tehnică), programul pentru întreprinderi mici și mijlocii, SIGMA (Sprijin pentru îmbunătățirea guvernării și a managementului public), precum și la programul de de siguranță nucleară.

Mai mult decât atât, România participă în prezent și la următoarele programe și agenții ale Comunității Europene : Leonardo da Vinci II, Socrates II, Youth , Life III, Întreprinderi și Antreprenoriat, Cultura 2000, Schema de Programe 6 pentru Cercetare și Dezvoltare Tehnologică, Egalitatea între sexe, Combaterea excluziunii sociale, Combaterea Discriminării, IDA II, Vamă, Fiscalitate, Acțiune Comunitară în domeniul Sănătății Publice, Mecanismul Protecției Civile. Participarea la Agenția Europeană de Protecție a Mediului a început în ianuarie 2002.

În mare, impactul PHARE a fost unul pozitiv. Transferul eficient de „know – how”, de echipament și resurse financiare au avut loc într-un număr important de domenii cum ar fi:

Infrastructura transporturilor (reabilitarea secțiunii Vestem – Miecurea de pe șoseaua București – Arad și a secțiunii Râmnicu Sărat – Mărășești, precum și extinderea secțiunilor de pe șoseaua București – Giurgiu).

Justiție și afaceri interne – întărirea administrării granițelor și a managementului migrației, suport pentru întărirea prevenirii și controlului spălării banilor.

Sprijinirea investițiilor în inițierea de noi afaceri și în dezvoltarea micilor afaceri existente.

Inițierea activităților în domeniul dezvoltării resurselor umane și a educației și formării educaționale în concordanță cu priorităților Fondului Social European.

Lupta împotriva marginalizării și a excluziunii sociale prin îmbunătățirea accesului la educație a grupurilor dezavantajate, cu un accent deosebit pe comunitatea romilor.

Sprijinirea colaborării dintre autoritățile naționale și locale în cadrul implementării strategiei naționale pentru îmbunătățirea situației romilor, în special prin alocarea de fonduri pentru proiectele de parteneriat (Centrul de Resurse pentru Comunitățile de Romi).

Sprijinirea societății civile pentru întărirea corpurilor și asociațiilor non -guvernamentale în domenii precum: anti – discriminarea, educația civică, promovarea drepturilor omului, administrația locală, media, dezvoltarea și formarea ONG – urilor, organizarea și practica parlamentară, reforma sistemului penal, egalitatea între sexe, suport pentru grupurile dezavantajate, parteneriate între ONG-uri și autoritățile locale, precum și înființarea birourilor de informare și consiliere pentru cetățeni.

Sprijinirea dezvoltării serviciilor moderne de protecție a copilului prin proiecte propuse și implementate de autoritățile locale și atragerea atenției asupra drepturilor copilului. (

Bugetele alocate de PHARE pentru programele naționale în țările candidate la UE:

2002

2001

După cum se observă din tabel, bugetul PHARE alocat României a crescut constant. Dacă în 2001, acesta se ridica la 273,7 milioane Euro, în 2002 finanțările au crescut la 275,5 milioane Euro, iar în 2003, 280 milioane Euro au fost rezervate susținerii României în procesul de aderare, țara noastră fiind a doua principală beneficiară în cadrul candidaților, după Polonia. (

Capitolul 3

TEORIA ȘI PRACTICA EVALUĂRII PROGRAMELOR SOCIALE

Definiția și scopurile evaluării

„Programele sociale și deciziile politice care le generează și le justifică își propun să amelioreze bunăstarea persoanelor individuale, organizațiilor și societății”. ( Importanța evaluării este dată de necesitatea aprecierii gradului în care contribuie la creșterea bunăstării orice program social, cum realizează acest lucru și cum o poate face și mai eficient.

O categorie de definiții este cea care consideră evaluarea un proces de determinare a nivelului de atingere a obiectivelor programului. Tyler scria, în 1949 : „Evaluarea este procesul de determinare a măsurii în care obiectivele unui program au fost atinse”. ( Anderson extinde aria de cuprindere a evaluării, rămânând însă în sfera obiectivelor : „evaluarea se poate referi și la validarea obiectivelor însele”. Weiss, una dintre cele mai influente autoare în domeniu definea evaluarea drept „un demers rațional care examinează efectele politicii și ale programelor asupra grupurilor lor țintă, în termenii îndeplinirii obiectivelor asumate. Prin metode obiective și sistematice, evaluarea estimează măsura în care obiectivele au fost realizate și analizează factorii de care depind succesul sau insuccesul unui program”. (

O altă categorie de definiții abordează evaluarea ca un instrument managerial și de decizie. În acest sens, Rutman și Mowbray defineau evaluarea drept utilizarea unor metode științifice pentru a măsura implementarea și rezultatele programelor, în scopul luării deciziilor.” În 1986, Tripodi și Epstein ajung la concluzia că evaluarea programelor sociale „este o tehnică managerială care furnizează feed-back informațional administratorilor programului. Ea reprezintă acumularea sistematică de date care să furnizeze informații despre îndeplinirea cerințelor programului și realizarea obiectivelor, luând în considerare eforturile, eficacitatea și eficiența în fiecare etapă a dezvoltării programului”.

Alte definiții subliniază rolul evaluării în procesul decizional și în rezolvarea problemelor. Thompson sublinia, în 1975, că evaluarea „este un proces care furnizează informații în vederea luării deciziilor, ea este un cuvânt tot mai des utilizat pentru a desemna orice proces analitic care ghidează acțiunile viitoare.”

Patton scrie, în 1986: „Practica evaluării implică o colectare sistematică de informații despre activitățile, caracteristicile și rezultatele, personalul și produsele programului, în scopul de a fi utilizate de anumiți oameni pentru a reduce incertitudinea, a îmbunătăți eficacitatea și a lua decizii cu privire la acel program.” (

O altă categorie de definiții pune la baza evaluării procesul de judecare și de valorizare. Astfel, Barry & Rae afirmă : „A evalua înseamnă a atașa lucrurilor anumite valori sau, mai simplu spus, a determina dacă sunt bune sau rele.” Patton remarca rolul evaluării în furnizarea de informații referitoare la programul respectiv care să permită persoanelor interesate să facă judecăți asupra unor aspecte specifice ale programului pentru a-l îmbunătăți.

O definiție mai cuprinzătoare este formulată de Sanderson (1995) : „Evaluarea reprezintă o estimare a rezultatelor unor variate activități, incluzând politicile, programele, proiectele și acțiunile individuale, iar Hasan afirma în 1991: „Evaluarea poate fi definită ca o examinare sistematică și critică a obiectivelor, implementării și impactului programelor și politicilor sociale.”

Sistematizând aceste definiții, G. Mățăuan afirmă că, în sens larg, evaluarea poate privi fiecare element structural și/sau fiecare etapă din ciclul de viață al programului, fiind așadar un proces cu desfășurare periodică sau continuă ; evaluarea depășește cadrul strict al programului, luând în discuție relevanța acestuia în raport cu problema adresată, influențele mediului în care operează programul, impactul programului asupra societății; de asemenea, evaluarea poate fi și un proces de descriere (a unor modele, procese, practici), de valorizare (raportarea la valori este inerentă evaluării, chiar dacă unele valori sunt implicite), de judecare și, mai ales, de învățare. Același autor subliniază caracteristicile evaluării într-un sens restrâns, ca fază distinctă a vieții programului, care are loc către sfârșitul acestuia; din punct de vedere al sferei de cuprindere, evaluarea urmărește elementele interne ale programului: gradul de realizare a obiectivelor, calitatea și adecvarea proceselor; de asemenea, natura procesului evaluativ se referă la măsurare (a nivelului de atingere a obiectivelor, spre exemplu), comparare (între diferite variante de intervenție, spre ex) și, eventual, identificare (a unor probleme, a punctelor tari și/sau a slăbiciunilor programului). (

Elene Chelimsky propune trei perspective asupra evaluării, fiecare dintre ele putând fi considerată un scop în sine :

responsabilitatea pentru program față de agențiile finanțatoare și chiar în fața publicului sau a oricăror altor grupuri în fața cărora managerul este răspunzător pentru îndeplinirea programului. Această perspectivă asupra evaluării consideră că, pentru ca programul să se bucure în continuare de sprijin (legislativ, financiar, public), el trebuie să demonstreze că merită acest lucru. În acest context, principalele întrebări la care evaluarea trebuie să formuleze răspunsuri sunt: este programul implementat în modul în care a fost stabilit și autorizat? Își atinge el obiectivele? Sunt beneficiarii lui și publicul,în general, satisfăcuți de program? Cum se situează programul în raport cu alte mijloace alternative de realizare a acelorași obiective?

perfecționarea implementării programului sau perspectiva managerială consideră evaluarea ca un instrument pentru luarea unor decizii legate de proiectarea programului în viitor, de alocarea resurselor și de îmbunătățirea serviciilor oferite. În acest caz, evaluarea este chemată să răspundă unor întrebări de tipul : cum este implementat programul? Este el realizat în maniera stabilită la inițierea sa? Ce impedimente apar în implementarea programului? Care sunt rezultatele și consecințele estimate ale programului? În ce măsură poate produce efecte neașteptate? Ce factori facilitează sau împiedică atingerea obiectivelor? etc.

adăugarea de noi cunoștințe în științele sociale este cea de-a treia perspectivă asupra evaluării programelor sociale. Uneori, evaluarea poate produce informații care să nu fie de utilitate imediată pentru manageri sau finanțatori. În acest fel, ea poate contribui la dezvoltarea unor noi teorii, punând bazele pentru inovare și dezvoltare în practica programelor viitoare.

În opinia lui Sanderson, „evaluarea pune bazele învățării din experiență și ale procesului de îmbunătățire continuă a proiectării și implementării politicilor și programelor, astfel încât să se maximizeze valoarea adăugată a acestora”. În acest context, cunoștințele obținute în urma evaluării contribuie la :

mai buna înțelegere a misiunii și scopului intervenției și definirea mai exactă a misiunii și strategiei;

creșterea eficacității și eficienței programelor și serviciilor existente în raport cu obiectivele și cu nevoile adresate;

dezvoltarea unor noi programe și servicii;

furnizarea de informații pentru luarea unor decizii mai judicioase în privința alocării resurselor între diferite programe și servicii, astfel încât să se maximizeze valoarea adăugată a intervențiilor. (

E. Suchman atrăgea atenția, încă din 1967, asupra pericolului unor deturnări ale evaluării, menționând între acestea : promovarea unei imagini mai „luminoase” a programului, care nu reflectă de fapt calitatea acestuia; distrugerea sau oprirea programului din interese subiective; compromiterea echipei care implementează programul sau a managerului său.

G.Mățăuan identifică patru scopuri ale evaluării :

● Strategic – generarea de informații pentru luarea de decizii privind politica domeniului.

● Praxiologic – rezultatele evaluării sunt îndreptate spre îmbunătățirea practicilor în interiorul programului (evaluări formative).

● Demonstrativ – constatările evaluării nu servesc nemijlocit pentru luarea unor decizii, ci sunt utilizate pentru a demonstra anumite aspecte legate de program și pentru a genera percepții dezirabile, din punctul de vedere al celor care au inițiat evaluarea, asupra programului. Trebuie subliniat că natura demonstrativă a scopului unei evaluări nu este neapărat un aspect negativ.

● Formal-birocratic – evaluarea nu servește decât la consolidarea unor structuri birocratice, neavând nici un rol în luarea vreunei decizii legate direct de program sau de politica domeniului.

„Enciclopedia Internațională de Politici Publice și Administrație” (1998) identifică următoarele scopuri ale evaluării de programe sociale :

■ informarea unor decidenți în legătură cu dezvoltarea unor politici;

■ de a răspunde la întrebările politice și a determina dacă o evaluare este necesară sau nu;

■ înregistrarea progresului programului și identificarea problemelor care apar în implementarea lui;

■ determinarea respectării implementării programului așa cum a fost planificat;

■ determinarea atingerii sau nu a scopurilor și obiectivelor programului;

■ măsurarea eficacității și eficienței programului;

■ identificarea consecințelor neașteptate ale programului;

■ determinarea satisfacției publicului față de program;

■ compararea diferitelor programe în vederea determinării celui mai bun;

■ unii cercetători caută să descopere dacă evaluarea este utilă.

Motivația evaluării, în opinia lui Carter McNamara, rezidă în :

Înțelegerea, verificarea sau creșterea impactului produselor sau serviciilor livrate clienților. Aceste evaluări ale rezultatelor sunt cerute din ce în ce mai mult de finanțatorii ONG-urilor pentru a verifica dacă organizațiile respective își ajută cu adevărat clienții. Prea des, furnizorii de servicii (atât în organizațiile pro sau non – profit) se bazează pe propriile instincte și pasiuni pentru a identifica nevoile clienților lor sau pentru a afla ce tip de produse sau servicii dintre cele pe care le furnizează, sunt necesare.

Îmbunătățirea mecanismelor de livrare pentru ca acestea să fie mai eficiente și mai puțin costisitoare. De-a lungul timpului, furnizarea de servicii sau de produse sfârșește prin a fi o colecție ineficientă de activități care sunt mai puțin eficiente și mai costisitoare decât ar trebui să fie. Evaluarea poate identifica punctele tari și pe cele slabe ale programului cu scopul de a îmbunătăți respectivul program.

Ceea ce faci este ceea ce gândești că faci? De obicei, planurile referitoare la modul în care sunt livrate serviciile se schimbă pe măsură ce aceste planuri sunt puse în aplicare. Evaluările pot verifica dacă programul se desfășoară într-adevăr așa cum s-a plănuit.

Facilitarea reflecțiilor managerilor în legătură cu scopurile programului, cu modul în care sunt acestea atinse și cu modul în care vor afla dacă obiectivele sunt realizate.

Producerea datelor sau verificarea rezultatelor care pot fi folosite în relațiile publice și promovarea serviciilor în cadrul comunității.

Producerea unor comparații valide între programe pentru a se decide care dintre ele vor fi păstrate, raportat la reducerile bugetare.

Examinarea completă și descrierea programelor eficiente pentru a fi duplicate în altă parte.(

3.2. Obiectul evaluării

Obiectele evaluării se referă la elementele structurale ale programului și la relațiile acestora cu mediul extern, fiecare obiect al evaluării putând fi abordat în funcție de mai multe criterii de evaluare.

Mățăuan subliniază existența a două abordări majore față de ceea ce se evaluează : „una care se concentrează pe realizările programului în cadrul fixat de obiectivele sale și, eventual, pe modul în care au fost atinse acestea (procesul), pe care o vom numi Evaluarea performanței programului; o a doua, care lărgește perspectiva, luând în considerare nu numai măsura în care obiectivele au fost atinse, ci și justețea și relevanța acestor obiective în raport cu politica domeniului sau cu problema / nevoia adresată de program, ca și impactul programului asupra problemei abordate și asupra societății în general. A doua abordare este din ce în ce mai mult preferată de evaluatorii contemporani.” (

Posavac și Carey (1992) disting patru posibile obiecte ale evaluării, fiecare dintre ele răspunzând unui set propriu de întrebări:

● evaluarea nevoilor:

− care este profilul socio-economic al comunității?

− care sunt nevoile nesatisfăcute ale populației –

țintă în relație cu standardul?

− ce servicii pot fi considerate atractive pentru un

anumit grup?

● evaluarea procesului:

− este programul atractiv pentru un număr suficient

de clienți?

− sunt clienții reprezentativi pentru populația – țintă?

− în ce măsură se află, de fapt, personalul, în

contact cu clienții?

− este încărcarea cu activități a personalului una

eficientă?

− există diferențe între eforturile depuse de membrii

personalului?

● evaluarea rezultatelor:

− au fost satisfăcute nevoile/ rezolvate problemele

grupului -țintă?

− ce diferențe există între aceștia și cei care nu au

beneficiat de program?

− ce dovezi există că nevoile/ problemele au fost

satisfăcute de program și nu de alți factori?

− ce probe există că programul poate fi realizat din

nou, în oricare alt loc?

● evaluarea eficienței:

− sunt fondurile folosite pentru scopurile propuse?

−își atinge programul obiectivele cu costuri rezonabile?

− pot fi rezultatele exprimate în unități monetare?

− este succesul programului mai mare decât al altor programe

care dispun de fonduri egale sau mai mici ? (

Studiul OECD (1986) relevă o serie de potențiale obiecte ale evaluării – „Unele evaluări sunt proiectate pentru a ghida și îmbunătăți implementarea, altele fiind menite să măsoare impactul, eficacitatea și relevanța programelor în raport cu strategiile de dezvoltare.” ( În opinia OECD, evaluarea impactului pornește de la ideea că nu este suficientă examinarea output – urilor, ci este necesar să se investigheze dincolo de acestea, determinând în ce măsură s-a produs schimbarea, criteriile de evaluare în acest context fiind:

■ eficacitatea (măsura în care obiectivele au fost atinse)

■ eficiența (resurse cel mai puțin costisitoare pentru atingerea obiectivelor)

■ impactul (indică dacă programul a avut vreun efect asupra mediului în care s-a desfășurat, din punct de vedere tehnic, economic, socio-cultural, instituțional)

■ sustenabilitatea (măsura în care obiectivele programului vor continua să se realizeze și după închiderea acestuia ).

În opinia lui G. Mățăuan, obiectul evaluării unui program social îl poate constitui „relevanța, procesul, performanța sau impactul său, la fel ca și orice combinație a acestora”. (

Evaluarea relevanței programului se referă la articularea acestuia cu politica domeniului și/sau nevoile/probleme sociale care l – au generat. Acest tip de evaluare se poate face înainte de demararea programului sau pe parcursul acestuia. Criteriile de evaluare a relevanței se referă la măsura în care obiectivele, structura și/sau modul de operare a programului sunt adecvate cu:

− problema socială pe care o adresează programul;

− nevoile specifice ale grupului țintă;

− prioritățile politicii;

− alte intervenții făcute pentru rezolvarea celor de mai sus (integrarea programului în ansamblul intervențiilor sociale).

Evaluarea procesului are în vedere modul în care programul funcționează și livrează serviciile pentru care a fost inițiat. Această abordare este în concordanță cu teoriile și practicile moderne de asigurare a calității, bazate pe principiul că un proces de calitate va conduce la obținerea unor rezultate de calitate. Criteriile de evaluare a procesului:

− managementul programului;

− structura și organizarea programului;

− activitățile desfășurate;

− procedurile formale și informale;

− relațiile interne și externe ale programului;

− structura costurilor programului;

− coerența tuturor celor de mai sus și adecvarea lor la obiectivele programului;

− reacțiile programului la schimbările din mediul extern.

Evaluarea performanței se referă la măsura în care programul a reușit să realizeze ceea ce și-a propus, în limitele fixate prin propriile obiective. Criteriile uzuale de măsurare a performanței programului sunt:

− eficacitatea (obiectiv realizat/ obiectiv planificat);

− eficiența (output – uri/ input – uri);

− economia (costuri reale/ costuri planificate);

− disponibilitatea (cantitatea și calitatea serviciilor oferite);

− accesibilitatea (apropierea serviciilor oferite de clienți);

− targeting (număr de clienți eligibili/ număr de clienți serviți);

− acceptabilitatea (număr de clienți satisfăcuți/ număr de clienți serviți).

Evaluarea impactului. G. Mățăuan înțelege prin impact „două categorii de consecințe ale programului : pe de o parte, contribuția globală a acestuia la realizarea politicii domeniului, iar pe de altă parte, consecințele neprevăzute ale programului asupra comunității în care se desfășoară și chiar asupra societății, în general”.( Criteriile de evaluare a impactului, în acest context, sunt:

− măsura în care programul a contribuit la atingerea obiectivului său general;

− măsura în care programul a influențat formularea politicilor viitoare;

− participarea (număr de clienți serviți/ număr de clienți potențiali);

− conștientizarea (gradul de cunoaștere a programului în rândul segmentului țintă sau al populației totale);

− efecte de multiplicare (output total/ output program);

− efecte de antrenare ( input total/ input program);

− efecte de dislocare – dislocarea se produce atunci când activitatea generată de program face să nu se mai desfășoare activități similare în alte părți;

− efecte secundare – care pot avea în vedere aspecte legate de calitatea rezultatelor, de echitate, de dezvoltare a unor parteneriate, sau efecte negative.

3.3. Evaluarea de politici sociale – evaluarea de programe sociale

C. Zamfir consideră că „la ora actuală, formulările criteriilor de performanță ale politicilor sociale ale bunăstării există doar într-o formă destul de confuză.”

Cauza acestei situații nu poate fi atribuită în primul rând lipsei de efort intelectual, ci unui factor social structural. Societatea actuală este caracterizată printr-o largă diversitate de interese, fiecare dintre acestea exprimându-se prin obiective distincte în câmpul politicii bunăstării și prin priorități distincte. Nu este întâmplător că cele mai multe analize ale diversității sistemelor de bunăstare sugerează ca factor determinant puterea politică a diferitelor segmente ale populației. Lipsa de claritate a obiectivelor și în mod special cunoașterea rudimentară a efectelor complexe a diferitelor opțiuni politice reprezintă, în opinia lui C. Zamfir, un factor important suplimentar al diversității acestor opțiuni. Din acest motiv, o anumită clasificare a obiectivelor majore și a priorităților reprezintă un instrument important al opțiunilor conștiente și responsabile. În plus, o asemenea cunoaștere este de natură a diminua influența, mai mult sau mai puțin interesată, a diferitelor mituri ideologice.

Pot fi identificate câteva mari criterii de evaluare a performanțelor sistemelor de securitate socială:

→ Protecția fiecărui individ împotriva riscurilor majore ale vieții (bătrânețe, boală, accident, pierderea locului de muncă etc.).

Criteriul securității veniturilor, și prin aceasta a standardului de viață indiferent de împrejurările vieții, poate fi măsurat prin gradul de acoperire cu asigurări sociale a populației și prin măsura în care asigurările sociale oferă un standard de bunăstare satisfăcător în condiții de dificultate.

→ Accesibilitatea serviciilor de interes colectiv (nivel de educație, sănătate etc).

→ Calitatea serviciilor obținute (învățământ, locuință, sănătate, cultură, timp liber).

→ Universalitatea asigurării unui minim de bunăstare.

→ Asigurarea posibilității ca fiecare persoană în dificultate să – și poată depăși situația de dificultate, reînscriindu-se în viața normală a colectivității după o perioadă limitată de sprijin.

→ Costurile funcționării sistemului bunăstării.

→ Gradul de selectivitate al furnizării bunăstării. Există, în acest caz, două tipuri de erori : acordarea de beneficii celor care nu ar trebui să le primească și eroarea care constă în faptul că nu toți cei îndreptățiți se califică pentru a-l primi.

→ Gradul de egalitate/ inegalitate al colectivității.

→ Reducerea sărăciei. (

În administrația publică evaluarea desemnează un ansamblu de metode si abilități necesare pentru a determina dacă un serviciu public este necesar societății sau unei comunități și va fi utilizat pentru rezolvarea problemei ivite, dacă este suficient de bine organizat pentru a răspunde nevoilor existente, dacă este oferit la nivelul la care s-a dorit și dacă acest serviciu oferă asistență celor care au nevoie, la un cost rezonabil si fără efecte secundare inacceptabile.(

În cazul administrației publice există următoarele abordări ale conceptului de evaluare:

evaluarea acțiunii unui program poate însemna explicarea mecanismului prin intermediul căruia acțiunea în cauză este susceptibilă a atinge obiectivul vizat.

evaluarea unui program poate viza care sunt nevoile colective care trebuie satisfăcute, dacă sunt reale și în ce măsură pot fi ele satisfăcute.

evaluarea unui program poate însemna realizarea unui control asupra activității managerului de program (dacă a urmărit recomandările făcute, dacă a îndeplinit obiectivele stabilite, dacă a propus modificări pentru ameliorarea erorilor ivite).

Evaluarea unui program poate permite asigurarea coerenței dintre obiectivele acestuia și scopurile organizației.

Pentru cunoașterea consecințelor unui program este necesar un demers de evaluare a impactului real al programului respectiv.

Evaluarea politicilor publice poate fi sub forma studiilor de impact și a studiilor de proces. Studiile de impact măsoară efectul pe care o politică sau un program îl are în rândul unui anumit grup de populație. Efectele pot fi factuale (date, cifre despre venituri, taxe etc) sau atitudinale (felul în care populația percepe măsura respectivă), fiind efectuate cel mai frecvent prin sondaje de opinie, pentru dimensiunea evaluativă. Studiile de proces caută să răspundă la cum, de ce, în ce condiții o anumită politică este un succes sau un eșec. Studiile de acest gen sunt importante pentru a optimiza costurile de implementare a politicilor publice.

O politică publică poate fi evaluată dacă există un grup țintă identificabil, dacă scopul și obiectivele sunt identificabile și măsurabile, dacă rezultatele pot fi măsurate.

Cea mai frecventă întrebare în cadrul procesului de evaluare este dacă au fost îndeplinite scopurile și obiectivele politicii, programului sau proiectului. Trebuie văzut dacă scopul a fost valid, adică dacă într-adevăr răspunde la nevoile proiectului sau politicii și este realizabil. Apoi trebuie să existe o legătură cauzală între scop și acțiunile prevăzute de politica respectivă. E posibil ca anumite scopuri sa se îndeplinească nu în virtutea unui program sau politici anume, ci să fie rezultatul direct sau efectul secundar al unei alte politici.

Activitățile de evaluare au scopul de a contribui la propunerea unor servicii de calitate celor care au nevoie de ele. Realizarea acestui scop se face prin oferirea de feed – back referitor la activitățile și rezultatele programelor celor care decid ce tip de servicii vor fi inițiate. Evaluările pot întări proiectele referitoare la un serviciu public și funcționarea acestuia în ideea îmbunătățirii rezultatelor programului și creșterii eficienței. În al doilea rând evaluările pot ajuta la luarea deciziilor privind începerea sau continuarea unui program.

În administrația publică, evaluarea de programe a cunoscut o evoluție rapidă datorită faptului că informația este necesară pentru a realiza obligația de a oferi servicii eficiente. Obiectivele evaluării de programe în cazul administrației publice pot fi exprimate prin intermediul a șapte responsabilități care transpun în practică această obligație de a oferi servicii eficiente (cf. cu evaluarea programelor în administrația publică, curs, Universitatea Babeș Bolyai, Facultatea de Științe Politice și Administrație Publică):

1) Direcționarea resurselor înspre satisfacerea unor nevoi ignorate – serviciile publice trebuie să vizeze satisfacerea unor nevoi ignorate până atunci;

2) Necesitatea de a verifica dacă programele planificate oferă cu adevărat servicii – este necesar ca evaluatorii să confirme că personalul necesar a fost angajat, birourile au fost deschise, serviciile sunt oferite, iar clienții beneficiază de ele.

3) Examinarea rezultatelor – finanțatorii, managerii, legislatorii doresc să observe activitate când un program începe să se desfășoare, iar aceste activități există când rezultatele pot fi observate. Cei care elaborează programe trebuie să stabilească criterii pentru a identifica rezultatele.

4) Determinarea serviciilor care produc cele mai bune rezultate – trebuie alese programele care pot oferi cele mai bune rezultate la problema ivită.

5) Selectarea tipurilor de programe ce oferă cele mai cerute servicii – administrația publică oferă multe tipuri de servicii dar nu pe toate pe care și le-ar dori o persoană; evaluatorii sprijină administrația în compararea beneficiilor programelor care se adresează diferitelor nevoi fapt ce ajută la luarea deciziilor atunci când resursele sunt limitate.

6) Furnizarea informației necesare pentru a menține și îmbunătăți calitatea serviciilor – evaluatorii au dezvoltat tehnici pentru a verifica dacă serviciile sunt oferite și pentru a asigura clienții că această calitate va fi menținută. Se va putea căuta astfel îmbunătățirea serviciilor programului.

7) Observarea efectelor secundare – de multe ori un program poate crea efecte secundare semnificative.

Scopul demersurilor de evaluare este de a vedea ce se întâmplă o dată ce o anumită politică publică a fost pusă în aplicare. Evaluarea trebuie să fie avută în considerare în etapele anterioare elaborării politicii publice, dar și în cele următoare implementării ei. Pentru ca evaluarea să reprezinte un demers semnificativ trebuie să fie îndeplinită următoarea condiție: activitățile prin care o politică devine operațională trebuie să fie precizate, iar output -,urile (produsele) pe cât posibil identificate.

3.4.Tipuri și metode de evaluare.

Criteriile de clasificare a evaluării acoperă o paletă extrem de variată, „mergând de la scopuri și obiective până la metode și tehnici și trecând prin fazele ciclului de viață a programului și prin relația evaluatorului cu programul.” (

Cele mai des utilizate tipuri de evaluare sunt formativă/ sumativă. Scriven definește această clasificare astfel (1967) : „Evaluarea sumativă reprezintă proiectarea și utilizarea evaluării pentru a judeca performanța programului. Evaluarea formativă reprezintă proiectarea și utilizarea evaluării pentru a îmbunătăți programul”. (

O altă definiție a evaluării formative îi stabilește funcția de a îmbunătăți o intervenție, în special când aceasta este în curs de desfășurare, în timp ce evaluarea sumativă este evaluarea menită să prezinte concluzii referitoare la meritul sau valoarea unei intervenții, precum și recomandări privind susținerea, modificarea sau eliminarea ei. (

Pe aceeași linie merge și Patton : „Evaluarea formativă este întreprinsă în scopul îmbunătățirii programului. Evaluarea sumativă este întreprinsă pentru a se fundamenta decizii cu privire la eficacitatea / ineficacitatea programului și / sau continuarea / întreruperea acestuia.” (

Evaluarea bazată pe obiective este tipul clasic de evaluare, dar care nu și-a pierdut încă actualitatea. Posavac și Carey consideră că acest tip de evaluare constă în definirea clară a obiectivelor programului și măsurarea gradului în care au fost îndeplinite, dar termenul de obiective nu are numai semnificația de rezultate, ci acoperă o gamă mai largă de obiective și scopuri legate de satisfacerea nevoilor comunității, eficiența sau punerea în funcțiune la timp a unor sisteme de livrare a serviciilor sociale. (

Întrebările care sunt vehiculate în cadrul unei evaluări bazate pe obiective sunt:

Care este țelul programului?

Pentru fiecare obiectiv, ce informație va indica dacă obiectivul a fost sau nu atins?

● Din ce surse vor fi culese informațiile?

Cum poate fi culeasă informația într-un stil rezonabil?

În ce moment e necesară informația?

Ce resurse sunt necesare pentru colectarea informației? (

Evaluarea bazată pe proces este aleasă pentru a înțelege pe deplin cum este dus până la capăt un program și pentru a identifica punctele slabe și punctele forte ale programului. Acest tip de evaluare este folositor dacă programul este unul de durată și dacă s-a schimbat de-a lungul anilor, dacă angajații și clienții sunt nemulțumiți, dacă se pare că sunt elemente ineficiente în livrarea serviciilor de program, fiind de asemenea folositoare pentru a arăta unor părți ne – implicate în program cum operează acesta.

Întrebări folosite în cadrul evaluării procesului progamului:

Pe ce bază decid angajații sau/ și clienții că serviciile programului sunt necesare?

Ce se cere angajaților pentru ca serviciile să fie livrate?

Cum sunt formați angajații referitor la livrarea serviciilor?

Cum intră clienții în program?

Ce li se cere clienților care intră în program?

Cum selectează angajații serviciile care sunt livrate clienților?

Care sunt punctele tari ale programului, din perspectiva clienților?

Care sunt punctele tari ale programului, din perspectiva angajaților?

Ce recomandă angajații și / sau clienții pentru îmbunătățirea programului?

Evaluarea bazată pe rezultate (identificarea beneficiilor pentru clienți). Acest tip de evaluare este cerut din ce în ce mai mult de către ONG-uri și finanțatorii acestora. Evaluarea bazată pe rezultate răspunde la întrebarea dacă sunt puse în aplicare activitățile potrivite pentru atingerea rezultatelor pe care organizația crede că sunt cerute de clienți. Rezultatele sunt reprezentate de beneficiile pe care clienții le obțin în urma participării la program. (

Etapele necesare în cadrul evaluării bazate pe rezultate:

Identificarea rezultatelor majore din cadrul programului pe care organizația vrea să le verifice.

Alegerea rezultatelor care trebuie examinate, ierarhizarea acestora și, dacă timpul și resursele sunt limitate, accentuarea primelor două.

Pentru fiecare rezultat, specificarea măsurilor observabile sau a indicatorilor care sugerează realizarea rezultatului respectiv.

Specificarea unui grup țintă de clienți – ce număr/ procent de clienți este de așteptat să beneficieze de program.

Identificarea informațiilor relevante pentru indicatorii aleși.

Identificarea modului în care informațiile respective pot fi adunate într-un mod realist și eficient (documentare, chestionare, interviuri, studii de caz etc).

Analiza și interpretarea rezultatelor. (

Un alt tip de evaluare este cea naturalistă, lansat de Guba și Lincoln în anii 1980. Modelul naturalist este acela în care evaluatorul nu dorește să-și restrângă viziunea concentrându-se pe obiectivele precis statuate ale programului, ci își propune să rămână sensibil la toate aspectele descoperite. Kellz (1986) sintetizează astfel caracteristicile investigației naturaliste:

● derularea cercetării într-un cadru mai degrabă natural decât experimental, pentru a putea înțelege realitatea globală;

● utilizarea instrumentului uman, în locul celui clasice, pentru strângerea datelor;

● utilizarea cunoștințelor intuitive pentru a reflecta mai exact paternurile de valori ale investigatorului;

● utilizarea metodologiei calitative în locul celei cantitative;

●confirmarea reprezentativității eșantionului în funcție de criterii considerate utile pentru cercetare, în locul criteriului aleatoriu;

● analiza inductivă a datelor, în locul celei deductive;

● utilizarea teoriilor bazate pe realitate în locul celor considerate a priori a fi indicate;

● proiectarea emergentă a cercetării;

● negocierea analizei rezultatelor cu subiecții, astfel încât percepția lor asupra realității să fie încorporată în evaluare;

● comunicarea rezultatelor sub forma studiului de caz, în locul rapoartelor științifice sau tehnice;

●interpretarea datelor fără a încerca să li se confere putere de generalizare;

● aplicarea constatărilor numai în limitele evaluării respective;

● utilizarea unor noi criterii pentru judecarea gradului de încredere al datelor (credibilitatea, transferabilitatea, dependența și confirmabilitatea).

În aceeași categorie se încadrează și evaluarea receptivă, consacrată de Robert Stake. Acest tip de evaluare este orientat mai mult spre activitățile programului decât spre obiectivele acestuia, reacționează la nevoile de informare ale beneficiarilor mai degrabă decât să se bazeze pe categorii predeterminate de informații și ia în considerare diferitele valori ale celor interesați în program atunci când judecă adecvarea acestuia. Aspectele care trebuie evaluate și modelele folosite nu sunt impuse, ci se conturează în timpul evaluării, pe măsura observării programului.

„Pentru a face o evaluare receptivă, evaluatorul trebuie să conceapă un plan de observare și negociere. El aranjează ca diferite persoane să observe programul și pregătește cu ajutorul lor scurte descrieri, portretizări, expunerea produsului, grafice etc. El află care aspecte sunt valorizate pozitiv de către public și adună opinii de la persoane cu puncte de vedere diferite. Evident, el trebuie să verifice calitatea înregistrărilor sale : cere personalului programului să confirme / infirme acuratețea descrierilor sale, iar participanților să-și exprime părerile asupra relevanței constatărilor. El face aceste lucruri într-un mod informal, iterând și înregistrând acțiunile și reacțiile.” (

Evaluarea centrată pe utilizare este propusă de un alt cunoscut adept al metodelor calitative în evaluare – Michael Quinn Patton. Ea presupune identificarea decidenților și a celor care vor utiliza informația. Nevoia de informație a utilizatorului este considerată cel puțin la fel de relevantă ca programul însuși. În cadrul acestui model, evaluatorul este „activ – reactiv – adaptativ” (Patton, 1982). Utilizatorii sunt implicați în proiectarea evaluării printr-un dialog continuu, menit să clarifice problemele și întrebările la care ei așteptau o soluție sau un răspuns. În opinia lui Patton, încă din momentul în care este proiectată, evaluarea trebuie să aibă inclusă componenta de utilizare care să fie adecvată circumstanțelor specifice ale utilizărilor intenționate.

Evaluarea diferențială este creația lui Tripodi, Fellin și Epstein (1986). Ea constă în formularea obiectivelor și alegerea tehnicilor de evaluare în funcție de stadiul de dezvoltare a programului. Autorii o consideră un proces care caută să elucideze diferite aspecte privind eforturile, eficacitatea și eficiența programului, pentru a alege apoi acele tehnici de evaluare care sunt cele mai adecvate obiectivelor evaluării.

O altă categorie intens uzitată de tipuri de evaluare e cea propusă de Evaluation Reserch Society (ERS, 1982). Acest organism a identificat șase tipuri de evaluări, care sunt întreprinse cu cea mai mare frecvență.

Analiza previzională se întreprinde, de obicei, înainte de a decide asupra demarării unui program și corespunde tipurilor de întrebări caracteristice fazei de formulare a politicii.

Evaluarea procesului a fost deja discutată în lucrarea de față (v. Tipologie McNamara). În opinia ERS, aceasta este o formă de evaluare care poate fi întreprinsă de sine stătător sau în combinație cu alte tipuri de evaluare. Atunci când este întreprinsă separat, evaluarea procesului servește scopurilor legate de implementarea politicii, anlizând procesele implementării programului: strategiile manageriale, operațiile, costurile, interacțiunile dintre echipa programului și clienți, rata de eroare etc., pentru a le îmbunătăți.

În combinație cu alte tipuri de evaluare, poate include: furnizarea de sprijin pentru proiectarea evaluării eficacității programului; explicarea rezultatelor evaluării eficacității. În primul caz, precede celuilalt tip de evaluare, iar în cel de-al doilea, îl succede.

Evaluarea eficacității sau a impactului servește, în primul rând, scopului legat de responsabilitate și caută să determine cât de bine funcționează programul. Ea trebuie să fie capabilă să dovedească faptul că schimbările observate sunt rezultatul programului și nu al altor factori sau forțe. De aceea, în proiectarea acestui tip de evaluare trebuie inclusă o bază de comparație care să permită înțelegerea a ceea ce ar fi fost observat în absența programului.

Monitorizarea programului și a problemei urmărește progresul produs (pe termen lung sau scurt) și soluționarea problemei de care se ocupa programul, conformitatea programului cu politica, livrarea serviciilor și numărul de clienți. Metodele cele mai utilizate sunt cele cvasiexperimentale, cum ar fi seriile de tip întrerupt.

Schemele de monitorizare sunt proiectate pentru a răspunde la întrebări referitoare la evaluare cum ar fi :

− Cât de multe persoane primesc serviciul?

− Sunt cei care primesc serviciul grupul țintă?

− Primesc ei cantitatea, tipul și calitatea corespunzătoare de servicii?

− Există grupuri țintă care nu primesc serviciul?

− Sunt membrii populației țintă conștienți de program?

− Sunt funcțiile necesare programului îndeplinite adecvat?

− Este staff – ul programului suficient ca număr de membrii și competențe pentru funcțiile pe care trebuie să le îndeplinească?

− Este programul bine organizat? Lucrează conducerea bine?

− Este programul coordonat efectiv cu alte programe și agenții cu care trebuie să interacționeze?

− Sunt resursele, facilitățile și fondurile programului adecvate pentru a susține funcțiile importante ale programului?

− Sunt resursele programului utilizate efectiv și eficient?

– Sunt costurile pe serviciile furnizate rezonabile?

− Este programul în acord cu cererile impuse de bord, agențiile finanțatoare și administrația de la nivel înalt?

− Este programul în acord cu standardele legale și profesionale adecvate?

− Performanța programului este mai bună sau mai proastă decât a altor programe?

− Sunt participanții satisfăcuți de interacțiunile cu personalul și procedurile programului?

− Sunt participanții satisfăcuți de serviciile pe care le-au primit?

− Sunt participanții angajați în comportamente adecvate după încheierea intervenției?

− Sunt condițiile, status-ul și funcțiile participanților satisfăcătoare în domeniile pe care serviciul le adresează după ce acesta a fost încheiat?

Evaluarea evaluabilității. Unul dintre constanții săi promotori este Joseph Wholey, care o descrie astfel (1979): „estimarea măsurii în care programul este pregătit să realizeze rezultatele stabilite, identificarea schimbărilor necesare pentru a-l aduce în această stare și estimarea măsurii în care evaluarea ar contribui la îmbunătățirea performanțelor programului”. La interval de câțiva ani, completează această definiție: „Estimarea evaluabilității este utilizată pentru a stimula acordul asupra unor obiective realiste și măsurabile ale programului, asupra unor indicatori de performanță adecvați și asupra utilizării informațiilor rezultate din evaluare. Obiectivele programului sunt analizate din punctul de vedere al consistenței lor cu proiectarea programului, al probabilității de realizare șia al măsurabilității” (Wholey, 1983).

Metaevaluarea reprezintă evaluarea evaluării. Este o creație a lui Michael Scriven, care o consideră o modalitate de control asupra subiectivismului prin „evaluarea evaluatorului” (Scriven, 1969). El construiește o listă de ghidare a evaluării care poate fi folosită și în metaevaluare. metaevaluarea verifică validitatea, credibilitatea și relevanța și stimulează evaluatorii să-și aleagă cu grijă instrumentele evaluării.

Alte tipuri de evaluări, identificate de Posavac și Carey (1992) sunt:

Modelul tradițional este modelul folosit mai mult în perioadele de început când tehnicile de evaluare erau încă slab dezvoltate, bazându-se mai mult pe intuiția și experiența evaluatorului, decât pe modele formalizate.

Modelul cercetării sociale se bazează pe analiza grupurilor experimentale și a grupurilor de control, încercând să surprindă eventualele diferențe apărute ca efect al programului.

Modelul „cutiei negre” evaluează rezultatele programului fără a lua în considerare procesele și operațiile interne ale acestuia.

Evaluarea fiscală se folosește atunci când obiectul evaluării nu depinde de anumite standarde de calitate, ceea ce contează fiind numai suma de bani investită și efectele produse.

Evaluarea responsabilității este utilizată pentru a afla dacă și în ce măsură fondurile puse la dispoziție de finanțator sunt utilizate conform procedurilor stabilite și pentru atingerea obiectivelor fixate.

Modelul „opinia expertului” se aseamănă mai mult cu critica de artă sau literară, unde judecățile de valoare au puternică tentă subiectivă. În cazul evaluării programelor sciale, expertul pornește totuși, de la date obiective. Acest tip de evaluare este numit de către Lincoln și Guba (1986) „opinia cunoscătorului”.

Evaluarea prin metoda mixtă este evaluarea care include folosirea atât a metodelor cantitative, cât și a celor calitative. Payne (1994) subliniază faptul că acest tip de evaluare permite triangulația (combinarea de metodologii în studierea aceluiași fenomen). Pot fi descrise patru tipuri de triangulații:

→ folosirea mai multor evaluatori cu orientări diferite;

→ folosirea mai multor surse de date;

→ folosirea mai multor metode de culegere a datelor;

→ folosirea unor abordări teoretice diferite.

Folosirea metodelor multiple îmbunătățește designul evaluării în ansamblu pentru că punctul slab al unui design poate fi compensat de punctul tare al altuia. Un alt mod de a privi combinația de date cantitative și calitative rezultă din conștientizarea faptului ca datele cantitative pot arăta ce se întâmplă, în timp ce datele calitative pot arăta de ce.

Evaluarea calitativă este o abordare descriptivă și interpretativă a evaluării, în timp ce evaluarea cantitativă este o abordare care implică folosirea măsurării numerice și a analizei datelor bazate pe metode statistice. Metodele calitative oferă o mai bună înțelegere a contextului în care are loc intervenția; atunci când obiectivul major al evaluării este generalizarea rezultatelor, datele cantitative sunt necesare. Atunci când evaluarea își propune ca rezultat înțelegerea percepțiilor și reacțiilor populației țintă, o metodă calitativă este mai potrivită. (

Herman, Morris și Fitz-Gibbon observau, în 1987 că nu există o abordare corectă singulară a problemei evaluării. Unii evaluatori vor avea nevoie de o abordare cantitativă; alții de o perspectivă calitativă; probabil că majoritatea vor beneficia de o combinație între acestea două(

Rossi și Freeman urmăreau aceeași idee atunci când afirmau că alegerea design – ului evaluării include întotdeauna compromisuri, deoarece nu există un design unic, perfect care să fie folosit ca un „obiectiv de aur”. (1993) (

Din moment ce nu există reguli bine stabilite privind designul unei evaluări, cum ar trebui să procedeze evaluatorul în a – și alege procedurile pe care le va urma?

Evaluarea are de obicei două etape. În prima etapă, evaluatorul emite o judecată referitoare la scopul principal al evaluării și asupra perspectivei de ansamblu care îi va furniza tiparul scopului respectiv. Această judecată va duce la o decizie privind tipul de metode pe care îl va folosi – dacă acesta va fi predominant calitativă, se va baza pe studii de caz, observații și materiale descriptive, iar dacă va fi predominant cantitativă, se va baza pe analize statistice. Nu este exclus ca evaluatorul să aleagă o abordare mixtă.

În timp ce unii experți în evaluare sunt de părere că evaluările calitative nu ar trebui să fie tratate ca un proces științific, tehnic (Guba și Lincoln, 1989), alții (de ex. Yin, 1989) au adoptat strategii de design care satisfac cerințe științifice riguroase. Studii cantitative executate competent vor avea componente calitative. De asemenea, un evaluator experimentat va dori să vadă un proiect în acțiune și să conducă interviuri informative înainte de a formula instrumente pentru o evaluare cantitativă. (

Tabel 2. Privire de ansamblu asupra metodelor de colectare a informației în procesul de evaluare (Carter Mc Namara, 1998) .

Modele în evaluarea programelor sociale

Țările în curs de dezvoltare sunt principalele beneficiare ale programelor de asistență oferite de agențiile internaționale și/sau de guvernele statelor dezvoltate. Finanțatorii au constatat că o bună parte a resurselor alocate programelor de dezvoltare nu produc efectele scontate. Mățăuan precizează că din cele 192 de proiecte ale Băncii Mondiale, la nivelul anului 1985, 20% s-au încheiat cu rezultate nesatisfăcătoare sau neconcludente. ( În acest context, a devenit esențial pentru guvernele și agențiile donatoare, ca și pentru autoritățile statelor recipiente să obțină în mod sistematic informații care să le permită să desprindă din trecut lecții pentru viitor. Se estimează că, în prezent, o agenție de finanțare medie realizează între 10 și 30 de evaluări pe an, iar USAID și Banca Mondială, peste 250 de evaluări anual.

Anumite agenții consideră programele de educație și sănătate ca investiții în capitalul uman și le evaluează și monitorizează în aceeași manieră în care sunt evaluate programele de investiții. O a doua abordare, îmbrățișată de o mare parte a guvernelor donatoare, de agențiile Națiunilor Unite și de un număr important de ONG-uri, se bazează pe principiul potrivit căruia anumite lucruri (alfabetizarea, serviciile primare de sănătate, locuința, furnizarea apei potabile) sunt drepturi umane fundamentale și nu au nevoie de nici o justificare economică. În acest caz, evaluările sunt centrate pe analize cost – eficacitate ale sistemelor de livrare a serviciilor și pe accesibilitatea acestor servicii pentru grupurile țintă. A treia abordare, adoptată de multe ONG-uri, de UNICEF și, mai recent, de Banca Mondială, pleacă de la ipoteza că obiectivul fundamental al dezvoltării sociale în a – și dezvolta capacitatea organizațională și cunoștințele necesare pentru a-și satisface și identifica propriile nevoi.

„Dată fiind marea diversitate a programelor sociale, obiectivele și orientările politice diferite ale organizațiilor implicate, nu există și nici nu trebuie căutat un model standard de evaluare a acestor programe.” ( Totuși, câteva noi precepte par a câștiga tot mai mult teren în ultimii ani. În primul rând, tot mai multe autorități încep să recunoască faptul că stakeholder-ii principali, și în special grupurile beneficiare ale programelor, trebuie să fie implicate activ în selectarea, monitorizarea și evaluarea programelor. În al doilea rând, tehnicile de evaluare a impactului social sunt tot mai larg utilizate înainte de începerea programului sau în timpul implementării acestuia, pentru a estima modul în care diferitele grupuri socio-economice vor fi afectate de program. În al treilea rând, metodele calitative încep să ia, într-o tot mai mare măsură, locul metodelor cantitative convenționale, bazate pe indicatori de performanță precis definiți. În al patrulea rând, se manifestă un interes crescând pentru procedeele de evaluare rapidă, care implică un nivel mai scăzut al costurilor și sunt mai sensibile la caracteristicile socio – culturale ale mediului în care se desfășoară programul. În fine, se face simțită o cerere tot mai pronunțată pentru evaluări holistice, care fac posibilă înțelegerea interacțiunilor complexe dintre program / proiect și mediul social, cultural, politic și economic.

Deși aflată într-un stadiu timpuriu al dezvoltării sale, evaluarea europeană pare a-și contura deja propriile caracteristici. Una dintre cele mai pregnante este acceptarea diversității, concept pe care se sprijină însuși procesul de integrare. De aici derivă, în opinia lui G. Mățăuan, și accentul pus, în majoritatea sistemelor de evaluare, pe contextul local și, legat de acesta, cultivarea autoevaluării sau cel puțin implicarea directă a principalilor actori ai programelor în evaluare.

a) Unitatea de Evaluare din cadrul Uniunii Europene acoperă cooperarea externă în toate regiunile geografice cu excepția celor în care se desfășoară programe PHARE. Obiectivul principal al evaluărilor conduse de această unitate este obținerea unor lecții din succesele și eșecurile trecute, prezentându-le drept recomandări care sunt aplicate în programele prezente și viitoare. Din acest motiv, evaluările sunt de tipul ex – post și formativ.

Etapele procesului de progamare, pregătire și execuție a acestor evaluării inițiate de programele cooperării externe ale Comisiei Europene:

formularea termenilor de referință în concordanță cu standardele Unității de Evaluare;

consultarea Serviciilor relevante – delegații si alte organisme interesate direct sau indirect;

recrutarea consultanților care să schițeze evaluarea în cadrul unei proceduri adecvate;

dacă este necesar, formarea unui grup de reprezentanți din partea Serviciilor interesate, pentru a fi consultat pe parcursul evaluării;

consultanții încep lucrul, inițiind un contact direct cu Serviciile pentru culegerea informațiilor relevante;

consultanții înaintează un raport Unității de Evaluare, precizând metodologia propusă pentru evaluare;

consultanții merg în țările implicate, pentru a-și completa documentarea, ținând în același timp la curent Unitatea de Evaluare cu descoperirile de pe parcurs;

se redactează un raport final care este trimis Unității de Evaluare și celorlalte Servicii interesate;

Unitatea de Evaluare își formulează recomandările și comentariile, de care consultanții țin cont și pe care le introduc în raport;

Unitatea de Evaluare pregătește un sumar „EvInfo”, pe care îl distribuie apoi tuturor Serviciilor interesate.

Criterii de evaluare Niveluri

Impact și sustenabilitate

Eficacitate

Eficiență

Relevanță

Criterii de evaluare

Relevanța.

Relevanța unui program se raportează în primul rând la designul său și se referă la măsura în care obiectivele sale declarate se adresează în mod corect problemelor identificate și nevoilor sociale. De asemenea, este un criteriu care nu trebuie pierdut din vedere pe parcursul întregului program, datorită eventualelor schimbări care pot apărea fie în ceea ce privește natura problemelor identificate inițial, fie în circumstanțele fizice, economice, politice, economice, etc, fapt care ar necesita schimbarea centrului de analiză. Cu alte cuvinte, relevanța se referă la oportunitatea unui design de prgram raportat la problemele ce trebuie rezolvate în două momente: atunci când este formulat designul programului și în momentul evaluării.

Eficiența.

Criteriul eficienței se referă la măsura în care diferitele activități au transformat resursele disponibile în rezultatele urmărite (output – uri), în termeni de calitate, cantitate și rapiditate. Întrebările esențiale sunt : „Au fost făcute bine lucrurile?” și „Se puteau obține rezultate similare cu mijloace mai puțin costisitoare în același interval de timp?”.

Eficacitatea .

Criteriul eficacității se referă la cât de mult s-au folosit rezultatele proiectului sau dacă beneficiile potențiale au fost realizate. Cu alte cuvinte, dacă s-au atins scopurile programului.

Impactul.

Termenul de impact (numit uneori și „rezultat”) denotă relația dintre scopul proiectului și obiectivele generale, adică măsura în care beneficiile au avut un efect general asupra unui număr mare de oameni din regiune sau din țară. Analiza ar trebui să fie atât calitativă, cât și cantitativă.

Sustenabilitatea.

Ultimul criteriu de evaluare aplicat de Unitatea de Evaluare a Uniunii Europene, sustenabilitatea, este legat de întrebarea dacă rezultatele pozitive ale programului vor continua chiar și după ce ia sfârșit finanțarea externă și dacă impactul său pe termen lung asupra proceselor de dezvoltare mai largi poate fi susținut la nivel de regiune sau țară. (

b) Într-un raport publicat în 1998, Comisia Europeană încearcă o evaluare interimară a programului PHARE. Raportul a fost întocmit prin studierea a 81 de rapoarte de monitorizare primite de Comisie de la programele în desfășurare. Într-o notă metodologică, autorii consemnează dificultățile întâmpinate în evaluare, derivate în principal din natura intangibilă a rezultatelor multora dintre programe. Aceasta se datorează focalizării programului PHARE pe servicii de asistență tehnică, pe investiții în resursele umane și în dezvoltarea instituțională, efectele tuturor acestor activități fiind dificil de cuantificat și de măsurat pe termen scurt. În consecință, se arată că nu au putut fi luate în considerare comparații între scenarii „cu și fără intervenție”, ceea ce a împiedicat în bună măsură ajungerea la concluzii inatacabile asupra impactului programului. De caeea, evaluarea s-a concentrat pe estimarea relevanței programului pentru probleme adresat, pe tipurile de inputuri necesare și pe răspunsurile altor donatori. Raportul evidențiază, de asemenea, rezultatele directe ale programului și încearcă să judece eficacitatea acestora în contextul specific al fiecărui program.

Fiecare program PHARE este supus unor evaluări anuale și finale. Revizuirile urmăresc progresul programului din punct de vedere operațional și implică colaborarea tuturor actorilor principali, utilizându-se principalele elemente statuate în Memorandumul de finanțare și în Planul strategic, respectiv nevoile, activitățile, obiectivele și factorii externi, precizează G. Mățăuan.(

În esență, revizuirile reflectă trei elemente principale: nivelul contractării fondurilor, nivelul plăților efectuate și implementarea efectivă a programului. În plus, ele trebuie să identifice eventualele lecții pentru viitor, desprinse din procesul de implementare, și să sugereze, dacă este cazul, măsuri corective pentru îmbunătățirea implementării programului. Ne aflăm, așadar, în fața unor exerciții evaluative de tip preponderent formativ, aspectele sumative fiind mai degrabă opționale.

Întregul sistem de monitorizare și evaluare este coordonat de Comisia Europeană, partea operațională fiind contractată cu un consorțiu (OMAS) care asigură culegerea datelor din teren și redactarea rapoartelor de evaluare. Consorțiul operează la nivel regional (nord, centru și sud), existând antene ale acestuia în fiecare țară eligibilă pentru programele PHARE.

Sistemul face distincția între monitorizare, care este considerată a reprezenta „urmărirea permanentă a parametrilor implementării programului”, și evaluare, care constă în „revederea, la intervale regulate, a input – urilor, managementului și obiectivelor programelor”.

Principiile sistemului sunt următoarele:

■ Implicarea și proprietatea comună – toate părțile sunt interesate într-o calitate cât mai bună a managementului programului, iar sistemul contribuie la realizarea acestui deziderat;

■ Evaluarea independentă a performanțelor programului, de către experți imparțiali;

■ Proceduri deschise și transparente – toți actorii principali ai programelor PHARE au acces, în principiu, la rapoartele de monitorizare și evaluare;

■ Acoperirea comprehensivă a tuturor programelor PHARE, de toate categoriile și din toate sectoarele, ca și a tuturor componentelor acestora;

■ Integrarea în sistemul de implementare descentralizată (DIS) – monitorizarea și evaluarea sunt vitale pentru acest sistem, având strânse legături atât în amonte, cu procesul de planificare, cât și în aval, cu livrarea serviciilor ; totodată, prin monitorizare și evaluare sunt identificate măsurile corective necesare, pe durata întregului ciclu de viață al programului.

■ Consumul redus de resurse – sistemul utilizează, în măsura posibilităților, sistemul de raportare existent și minimizează necesitatea unor rapoarte suplimentare.

Scopurile sistemului de monitorizare și evaluare :

Furnizarea unui flux constant de informații referitoare la program;

Asigurarea realizării obiectivelor programului;

Identificarea problemelor care apar în timpul implementării;

Sugerarea unor acțiuni corective adecvate.

Obiectivele sistemului sunt următoarele:

îmbunătățirea calității proiectării și managementului programului;

creșterea volumului plăților efectuate;

creșterea performanțelor programului;

îmbunătățirea procesului de planificare a programului și proiectelor;

accelerarea procesului de aprobare a documentelor programului.

Sunt produse două tipuri de rapoarte – anuale, care identifică nivelul implementării programului și problemele care apar, indicând și măsurile corective, atunci când este necesar, iar pe de altă parte, iau în considerare nevoile noilor programe operaționale de țară (COP), și finale, produse imediat după încheierea programului și care se referă la realizarea obiectivelor, relevanța rezultatelor și eficacitatea implementării programului.

Capitolul 4

STUDIU DE CAZ

_______________________________________________________

Studiul de caz al acestei lucrări constă în prezentarea unui proiect al Asociației Române de Sociologie care a fost acceptat spre finanțare de către PHARE în ianuarie 2003. Proiectul își propune evaluarea implementării legii 34/1998, lege care se constituie de fapt într-un program de protecție socială inițiat de Guvernul României și care oferă finanțare proiectelor de intervenție socială formulate de organizații ne-guvernamentale interesate în acest sens. Prin urmare, cadrul în care funcționează acest proiect este unul complex deoarece cuprinde instituții ale statului, intervenția PHARE, precum și acțiuni ale ONG-urilor din România în domeniul securității sociale. Contextul este întregit de prezența Asociației Române de Sociologie, ca evaluatori imparțiali.

Evaluarea participativă a practicii contractării sociale în România

proiect –

Asociația Română de Sociologie este o organizație non-guvernamentală fără scop lucrativ, cu personalitate juridică, având ca scop fundamental afirmarea sociologiei ca știință și profesie, precum și afirmarea corpului profesional al sociologilor în viața științifică și în viața publică.

Istoricul Asociației este legat de cercetările de teren și activitățile din cadrul comunităților care au fost inițiate de către Dimitrie Gusti în perioada interbelică prin “Legea socială” destinată să creeze oportunități păturii sărace din cadrul comunităților rurale. Asociația a fost reînființată în anul 1991 în baza legii 21/ 1924 și a pornit ca și asociație profesională având titlul Asociația Sociologilor din România, denumită ulterior Asociația Româna de Sociologie.

Scopul Asociației este dezvoltarea și consolidarea conștiinței democratice la nivelul claselor sociale dezavantajate în sensul încurajării independenței persoanei și autodeterminării care se realizează prin minimizarea distanței sociale și îmbunătățirea atitudinii autorităților locale sau centrale vis-a-vis de nevoile populației.

De la înființare Asociația Română de Sociologie a organizat activități ca:

Sesiuni de comunicări științifice, simpozioane, dezbateri;

Acordarea de sprijin sociologilor români, membri în organizații sociologice internaționale;

Crearea și implementarea unor asociații comunitare locale în vederea asistenței comunităților pentru dezvoltare durabilă.

Crearea unor de baze de date sociale;

Editarea unor publicații electronice ;

Editarea unor publicații de specialitate;

Afilierea Asociație la organizații sociologice internaționale

După 1989 au avut loc o serie de schimbări profunde în serviciile de asistență socială oferite populației. Serviciile sociale în domeniul asistenței sociale se adresează unor beneficiari care prezintă un deficit de capacități în a face fața problemelor cotidiene având ca scop dezvoltarea acestora prin sprijin acordat în conștientizarea problemelor, prin identificarea unor soluții pentru rezolvarea acestor probleme. Pe lângă serviciile acordate în instituții specializate de asistență socială au apărut și servicii de asistență acordate în mediul natural de viață al beneficiarilor, accentul fiind pus pe dezininstituționalizare. Serviciile de asistență socială au o funcție dublă: de a conecta individul la mediul social și de activa procesele de mobilizare a resurselor sociale. ( Ca urmare a dezvoltării acestor servicii de asistență socială s-a înregistrat și o creștere a nevoii de analiză și evaluare a politicilor care reglementează oferirea acestor servicii. În acest sens se impune o profesionalizare crescută a specialiștilor din domeniul social în domeniul designului, implementării și evaluării politicilor publice în domeniul social.

În întâmpinarea acestei nevoi vine și proiectul derulat de Asociația Română de Sociologie intitulat – Evaluarea participativă a practicii contractării sociale în România. Studiu de caz – legea 34/1998.

Această lege, inițiată de Ministerul Muncii si Protecției Sociale, urmărea punerea în aplicare a obiectivelor specifice din domeniul asistenței sociale prevăzute în Programul de Guvernare 1998 – 2000 și anume: asigurarea unui cadru legal, instituțional și financiar, în vederea eficientizării serviciilor de asistență socială prin participarea organizațiilor societății civile și de cult la punerea în aplicare a măsurilor de asistență socială. Prin această lege statul susținea dezvoltarea și diversificarea intervenției organizațiilor private în furnizarea de servicii sociale, practicând o intervenție de politică publică de tip contractual, modern. Pe de altă parte legea a reprezentat și o recunoaștere a rolului organizațiilor neguvernamentale în domeniul furnizării de servicii sociale. Prin aplicarea acestei legi, Ministerul Muncii și Protecției Sociale este prima instituție publică centrală care definește și dezvoltă un program de finanțare coerent, pe termen lung, pentru dezvoltarea serviciilor sociale furnizate de organizațiile neguvernamentale. Deci prin intermediul acestei politici publice statul a avut în vedere realizarea a două obiective: dezvoltarea serviciilor de asistență socială, pentru o mai bună acoperire a segmentelor de populație aflate în nevoie, și dezvoltarea sectorului neguvernamental prin suportul acordat asociațiilor și fundațiilor pentru prestarea serviciilor de asistență socială. Pe lângă aceste două obiective declarate, un alt obiectiv a fost cel de combatere și prevenire a sărăciei, programul fiind inclus în 1999 în lista Programelor guvernamentale de prevenire și combatere a sărăciei.

Legea nr. 34 / 1998 a devenit funcțională în toamna anului 1998, după aprobarea Normelor Metodologice privind stabilirea criteriilor de acordare a subvențiilor, prin Hotărârea de Guvern nr. 539 / 1998.

Legea 34/1998 a inițiat în România un tip de politică publică în domeniul social caracterizată prin transferuri directe către organizații non-guvernamentale, respectiv indirecte către beneficiarii serviciilor de asistență socială. În același timp, prin Legea 34/1998 statul susține dezvoltarea și diversificarea intervenției organizațiilor private în furnizarea de servicii sociale, practicând o intervenție de politică publică de tip contractual, modern și conform cu trendurile în managementul public din țările comunitare.

Apariția Legii 34/1998 este legată de implementarea cu succes în România a programului Uniunii Europene “PHARE – SESAM” (1995-1999), program inițiat de Comisia Europeană sub forma unui sprijin tehnic și financiar acordat Ministerului Muncii, Solidarității Sociale și Familiei pentru susținerea și accelerarea reformei în domeniul social. Acest proiect a permis implementarea cu succes și pe scară largă a proiectelor în parteneriat public – privat (autorități publice – organizații non-guvernamentale) în zona serviciilor sociale. În cadrul programului „PHARE-SESAM” au fost dezvoltate 41 de proiecte de servicii sociale la nivelul comunităților, administrate în principal de către organizații non-guvernamentale în parteneriat cu autoritatea publică locală.

Experiența de parteneriat în furnizarea de servicii sociale între autorități publice și organizații non-guvernamentale a demonstrat eficiența formulelor de tip finanțare publică – implementare privată și fezabilitatea administrativă a acestei formule în contextul de politică publică românesc.

Astfel, prin contribuția nemijlocită a organizațiilor non-guvernamentale la design-ul proiectului de lege și prin introducerea input – urilor valoroase din experiența “PHARE- SESAM” a fost adoptata legea 34/1998. Elaborarea proiectului de lege precum și a hotărârilor de guvern H.G. 539/1998 (aprobarea normelor metodologice privind stabilirea criteriilor de acordare a unor subvenții asociațiilor și fundațiilor române cu personalitate juridică care înființează și administrează unități de asistență socială) și H.G. 800/1998 (privind modificare și completarea H.G.539/1998) au fost făcute prin consultarea organizațiilor non-guvernamentale.

Nevoia de evaluare a implementării legii 34/1998 în scopul de a îmbunătății elemente care țin de managementul tehnic și financiar a fost adesea evocată atât de către organizațiile non-guvernamentale cât și de către reprezentanții autorităților publice (MMSSF). Au avut loc și probabil că se vor mai propune diverse formule de evaluare parțială, secvențială a acestei experiențe de contractare socială. Proiectul propus de Asociația Română de Sociologie – Evaluarea participativă a practicii contractării sociale în România. Studiu de caz –legea 34/1998 – vine să răspundă acestei nevoi identificate de evaluare și formulare de propuneri concrete de reformare a cadrului de implementare pentru legea 34/1998 oferind o metodologie integratoare și participativă.

Proiectul va oferi organizațiilor non-guvernamentale având experiență în contractarea de fonduri publice posibilitatea de a se angaja într-un efort de evaluare a rezultatelor implementării legii 34/1998 și de a genera o dezbatere pe marginea rezultatelor evaluării în vederea stabilirii unor standarde de bună practică în activitatea de contractare socială a fondurilor publice.

Proiectul va promova o dimensiune participativă, atât prin implicarea organizațiilor și autorităților publice în structurarea metodologiei de evaluare, cât și prin organizarea unui cadru de dezbatere profesionist, realizat pe baza unui raport de analiză a politicii publice privind practica subvenționării din bugetul public a unor organizații non -guvernamentale care înființează și administrează unități de asistență socială.

Proiectul adresează la un nivel foarte concret însăși practica contractării sociale în România, adresându-se specific situației determinate de implementarea legii 34/1998. Această lege funcționează în România de 6 ani fără să beneficieze până în prezent de un program de evaluare complex, care să adreseze atât aspectele tehnice cât și cele financiare, atât cele care țin de soluțiile de management public practicate (targeting, benchmaking, modernizarea formulelor de contractare, training, evaluare și monitorizare tehnică și financiară), cât și cele care țin de comunicare între autoritățile publice și organizațiile non-guvernamentale (asigurarea feed-back-ului de la beneficiari, design eficient al informației, managementul informației).

Scopul acestui proiect este de a susține implicarea organizațiilor non-guvernamentale în formularea și/sau implementarea unor politici eficiente în beneficiul persoanelor și grupurilor marginalizate, prin implicarea acestora alături de parteneri din administrația publică locală și centrală într-un program complex de evaluare, analizare și formulare de standarde de calitate aplicate cazului implementării Legii 34/1998.

Proiectul Asociației Române de Sociologie are grupuri țintă directe, dar și indirecte. Grupurile țintă directe sunt reprezentate de organizațiile non-guvernamentale (activând în domeniul social) care au primit și utilizează în activitatea lor de asistență socială subsidii de la bugetul de stat, precum și autoritățile publice (MMSSF și administrația locală, Autoritatea Națională pentru Persoane cu Handicap, Agenția Națională pentru Protecția Drepturilor Copilului etc și unitățile lor deconcentrate) care gestionează și asigură managementul acestor fonduri. Acestea vor beneficia de rezultatele proiectului.

În același timp proiectul vizează și grupuri țintă indirecte:

beneficiarii unităților de asistență socială (7016 persoane raportate în / de organizațiile non-guvernamentale care au contractat subsidii pe baza legii 34/1998 în 2003);

alte organizații non-guvernamentale activând în domeniul social (peste 20% din totalul organizațiilor non-guvernamentale activând în România); (

alte autorități publice care contractează fonduri publice organizațiilor non-guvernamentale în diverse formule contractuale.

Grupurile țintă directe alese sunt cele care interacționează nemijlocit în cadrul procesului de implementare a Legii 34/1998 cu privire la subvenționarea unor organizații non-guvernamentale care înființează și administrează unități de asistență socială, respectiv organizațiile non-guvernamentale activând în domeniul social care au primit subsidii de la bugetul public conform prevederilor legii și autoritățile publice care sunt implicate direct în managementul aplicării legii.

Proiectul de evaluare participativă a legii 34/1998 are fixate o serie de obiective:

Obiectiv general:

Creșterea capacității organizațiilor non- guvernamentale de a se implica activ și eficient în structurarea deciziilor de politică publică în domeniul combaterii marginalizării sociale (politici sociale) prin stabilirea unor standarde de bună practică în domeniul contractării sociale.

Obiective specifice:

Obs.1. Implementarea unui proces de evaluare participativă a rezultatelor implementării legii 34/1998 realizat prin implicare organizațiilor non- guvernamentale și reprezentanților autorităților publice în designul metodologiei de evaluare și în redactarea raportului de evaluare (raport de evaluare participativă).

Obs.2. Creșterea capacității organizațiilor non- guvernamentale de a formula și propune alternative/ opțiuni cu privire la reformarea/ îmbunătățirea cadrului legislativ și instituțional legat de parteneriatul dintre organizațiile non- guvernamentale și autoritățile publice în oferta de servicii sociale (Legea 34/1998 și altele) prin realizarea unui raport de politică publică bazat pe rezultatele evaluării.

Obs.3. Stabilirea unor standarde de bună practică în materie de contractare socială bazate pe concluziile raportului de evaluare participativă a implementării legii 34/1998 și a raportului de analiză de politică publică vizând modernizarea/ îmbunatățirea prevederilor legii 34/1998 cu privire la subvenționarea unor organizații non- guvernamentale care înființează îi administrează unități de asistență socială.

La un nivel general, proiectul de față răspunde necesităților de modernizare și eficientizare a politicilor sociale din România în conformitate cu cerințele acquis-ului comunitar. Când ne referim la cerințele acquis-ului comunitar avem în vedere nu numai ceea ce se numește „hard acquis” realizat prin transpoziție legislativă, cât mai ales la „soft acquis” care include cerința de a moderniza practicile instituționale și respectarea unor principii de bună practică în politica publică. Exemple de astfel de principii sunt subsidiaritatea și promovarea practicii parteneriatului.

Calitatea parteneriatului public-privat reprezintă o preocupare constantă a ultimilor 10 ani atât pentru organizațiile non-guvernamentale cât și pentru autoritățile publice. Acest lucru apare cu claritate din analiza tuturor documentelor generate de forumurile naționale și sectoriale ale organizațiilor non- guvernamentale din România din 1994 până în 2002. Aceste documente (Cărțile Albe ale sectorului non- guvernamental) includ pentru fiecare an din intervalul 1994-2002 o secțiune specială de analiză a dimensiunii parteneriale a relației cu sectorul guvernamental. În fiecare dintre aceste documente de referință pentru evoluția sectorului non-guvernamental este subliniată necesitatea de a dezvolta și îmbunătății cooperarea și parteneriatul între „sectorul public” și „sectorul non-guvernamental”, având ca rezultat îmbunătățirea performanțelor guvernării și a calității politicilor publice din România, prin deschiderea câtre societatea civilă și apropierea de cetățean.

În ultimii 12 ani s-au îmbunătățit constant cantitatea și calitatea parteneriatului public – privat (între autoritățile publice și sectorul non-guvernamental) , dar foarte multe lucruri rămân încă de realizat pentru a valorifica la maxim potențialul de parteneriat existent în România. În multe zone de politică sectorială (protecția copilului, mediu, politică de tineret etc) parteneriatul public – privat reprezintă un element important.

Indicatorul principal al strategiei guvernamentale în domeniul societății civile îl constituie Planul Național de Acțiune pentru Tineret (PNAT), care a fost elaborat în conformitate cu Planul Național pentru aderarea României la UE , în care au fost luate în considerare măsurile propuse în cadrul Programului de guvernare 2001- 2004. Pentru atingerea obiectivelor prevăzute în PNAT s-a prevăzut combinarea intervențiilor administrației publice cu inițiativele organizațiilor non- guvernamentale (cf. cu Documentul de programare multianuala 2003- 2007 a sectorului societate civilă, elaborate de Fundația pentru Dezvoltarea Societății Civile în colaborare cu Ministerul Integrării Europene,)

Atât organizațiile non-guvernamentale cât și autoritățile publice au, în momentul de față, capacități limitate de design și organizare a unui proces de evaluare participativă complex și eficient, pentru a pune în valoare și a analiza pe baza unor date concrete importanța parteneriatului și contractării sociale. Această limitare nu are exclusiv cauze financiare (lipsa de resurse pentru a organiza un astfel de proces de evaluare participativă). Semnalăm și cauzele tehnice determinate de lipsa de training și experiența practică în realizarea unor astfel de procese participative incluse în practica de politică publică din România.

Pornind de la identificarea acestor necesități și constrângeri, proiectul de față își propune să antreneze organizațiile non-guvernamentale care au practica contractării de subsidii de la bugetul public în conformitate cu prevederile Legii 34/1998 într-un amplu proces de învățare prin participare a unor tehnici de evaluare participativă, realizare de propuneri alternative de politică publică și stabilire de standarde de calitate în domeniul contractării sociale din România.

Metodologia participativă selectată pentru implementarea proiectului angajează grupurile țintă directe în diverse activități în parteneriat care vor conduce nemijlocit la creșterea calității managementului în implementarea unor programe bazate pe contractare socială (finanțare publică – implementare privată) și creșterea implicării eficiente a organizațiilor non-guvernamentale în implementarea unor politici eficiente în beneficiul persoanelor și grupurilor marginalizate. Grupurile țintă directe vor fi asistate tehnic de către Asociația Română de Sociologie în vederea realizării unor activității finalizate cu produse concrete, de utilitate atât pentru organizațiile publice (autorități publice, respectiv MMSSF și DGMPS) cât și cele private (organizații non-guvernamentale): raport de evaluare privind implementare Legii 34/1998, raport asupra politicii publice în domeniul contractării sociale conform legii 34/1998, dezbatere publică pe baza concluziilor și recomandărilor documentelor sus amintite, stabilirea de standarde de bună practică în materia contractării sociale în România. Atât organizațiile publice cât și cele private vor beneficia de informațiile și pachetele de training oferite prin Centrul de Training on-line de evaluare participativă a politicilor sociale, de sesiunile de training în analiza de politici publice, redactare de rapoarte de analiză de politici publice și management participativ de program realizate în vederea facilitării participării eficiente a grupurilor țintă în realizarea produselor proiectului.

Activitățile principale ale proiectului sunt:

proces de evaluare participativă a implementării legii 34/1998;

analiza de politică publică în domeniul contractării sociale în România (policy report);

dezbatere pe marginea raportului și

formulare de standarde de calitate în practica contractării sociale în România.

În detaliu aceste activități presupun o serie de acțiuni:

Formarea grupului de lucru care va asigura coordonarea procesului participativ de evaluare a implementării legii 34/1998. Grupul de lucru va cuprinde atât reprezentanți ai sectorului non-guvernamental cât și ai autorităților publice (grupuri țintă directe ale proiectului) având experiența nemijlocită a contractării de servicii sociale în conformitate cu legea 34/1998. Grupul de lucru va avea drept sarcini stabilirea termenilor de referință (obiectivele evaluării) pentru activitatea de evaluare tehnică a implementării legii 34/1998, va oferi input pentru designul tehnic al instrumentelor și metodologiei de evaluare. În grupul de lucru vor participa 22 organizații non-guvernamentale și 8 reprezentanți ai autorităților publice (MMSSF și DGMS). Grupul de lucru va fi constituit prin invitarea unor organizații non-guvernamentale care contractează de mai mult de patru ani fonduri publice pentru administrarea unor servicii sociale sau/ și autopropunere din partea unor organizații care doresc să contribuie la lucrările grupului de lucru. Reprezentanții autorităților publice vor fi invitate să participe la lucrările grupului de lucru. Toate sesiunile grupului de lucru vor fi găzduite de Facultatea de Sociologie și Asistență Socială.

Pregătirea suportului tehnic pentru realizarea site-ului dedicat diseminării rezultatelor proiectului și diseminării extinse on-line a materialelor de training, instrumentelor de lucru pentru realizarea de evaluare participativă, ghidul pentru realizarea de evaluări participative, organizarea suportului tehnic pentru lista de discuții on-line. Toate aceste elemente se vor regăsi în conceptul de „ Centrul on-line de evaluare a activității de contractare de servicii sociale”. Acest Centru virtual este conceput ca facilitator al scopului principal al Proiectului, anume acela de creștere a capacității organizațiilor non-guvernamentale în implicarea activă și eficientă în deciziile de politică publică vizând domeniul social (vezi „Obiectivul principal” al proiectului). Pagina de pe Internet a Centrului va fi astfel concepută încât să ofere, în primul rând, posibilitatea participării grupurilor țintă directe și indirecte ale proiectului la activități de evaluare a activităților de contractare de servicii sociale.

Pregătirea instrumentelor de evaluare participativă și planificarea procesului de evaluare participativă, pregătirea materialelor de training, resurselor info care vor fi afișate on-line.

Colectarea datelor prin utilizarea unui mixt de metode cantitative și calitative, analiza datelor primare și secundare.

Pregătirea raportului preliminar de evaluare.

Analiza raportului preliminar de evaluare în cadrul grupului de lucru pentru evaluarea participativă a implementării Legii 34/1998, finalizarea raportului de evaluare.

Diseminareaextinsă a raportului de evaluare atât prin implicarea activă a reprezentanților grupului de lucru pentru evaluarea implementării legii 34/1998. Diseminarearaportului de evaluare se va face prin participarea activă a membrilor grupului de lucru, on-line prin site-ul dedicat (vezi activitatea 2), reviste de specialitate (Revista de Asistență Socială și Revista de Sociologie)

Pe baza rezultatelor evaluării participative se va pregăti un raport de analiza al politicii publice (policy report). Respectând opțiunea generală pentru întregul proiect de a asigura participarea stakeholderilor în toate etapele proiectului, propunerea echipei tehnice asigurate de către Asociația Română de Sociologie privind structura raportului va fi discutata în cadrul echipei de lucru pentru evaluarea participativă. Acest raport de analiză al politicii publice (policy report) va conține stabilirea unor criterii de bună practică în materie de contractare socială în România, evaluarea status-quo-ului de politică publică legat de implementarea legii 34/1998, propuneri alternative de status-quo modificat (propuneri de îmbunătățire a situației actuale, atât din punct de vedere legislativ cât și tehnic, legat de implementare).

Raportul de analiză a politicii publice va reprezenta documentul de baza în jurul căruia va fi organizat un proces de dezbatere publică pe tema contractării sociale în România. Asociația Română de Sociologie va avea rolul de organizare a procesului de dezbatere publică sub forma unei întâlniri de lucru (workshop) moderate, la care vor fi invitați să participe reprezentanți ai diverselor categorii de stakeholderi direcți și indirecți, pre-identificați pe parcursul procesului de evaluare participativă. Concluziile dezbaterii se vor constitui în recomandări pentru viitoare acțiuni ale factorilor de decizie (autorități publice) și stabilirea unui set de principii de bună practică (standarde) în activitatea de contractare socială în România.

Managementul proiectului este orientat spre rezultate, fiecare etapă a proiectului conducând la realizarea, pe baza unei metodologii participative și prin cooperarea dintre organizațiile non – guvernamentale și autoritățile publice, a unui produs de maximă relevanța pentru dezvoltarea capacității organizațiilor non -guvernamentale de a participa la designul și implementarea de politici eficiente în beneficiul grupurilor și persoanelor marginalizate (raport de evaluare realizat prin aplicarea unei metodologii participative, policy report, standarde de bună practică).

Prin participarea la proiect organizațiile non-guvernamentale își vor crește capacitatea de a se implica activ și eficient în designul și evaluarea politicilor publice din zona în care acționează. Metodologia participativă propusă în proiect este reflexivă, orientată spre acțiune și determină îmbunătățirea capacității instituționale a participanților la proces.

Proiectul va avea un impact major asupra capacităților tehnice și manageriale ale grupurilor țintă. Prin realizarea proiectului nostru 70 de organizații non-guvernamentale (totalul organizațiilor care contractează în momentul de față subsidii conform Legii 34/1998) vor obține perfecționarea abilităților de evaluare, analiză și scriere de rapoarte de politică publică (policy report). Cu aceste abilități dezvoltate vor fi mai eficienți în implicarea lor activă în schimbarea/ îmbunătățirea cadrului legal și de politică publică.

Principalele rezultate ale proiectului sunt următoarele:

Informarea corectă a organizațiilor non – guvernamentale și autorităților publice cu privire la rezultatele implementării Legii 34/1998 – oportunități și probleme în implementare.

Pregătirea organizațiilor non – guvernamentale și autorităților publice în utilizarea unor tehnici eficiente de analiză și evaluare a programelor în parteneriat.

Îmbunătățirea capacităților și abilităților de a dezvolta și a se angaja în procese participative vizând schimbarea/ îmbunătățirea cadrului de politică publică.

Formularea unor standarde de bună practică în domeniul contractării de fonduri publice.

Asociația Română de Sociologie intenționează ca acest proces de evaluare participativă a implementării unei politici publice să fie primul dintr-o serie mai largă care să conducă la constituirea bazelor unei noi abordări în materie de design, implementare și evaluare de politică publică.

Evaluarea implementării acestei legi este realizată în special prin analiza rezultatelor. Pentru a evalua implementarea politicii publice va fi analizat fiecare dintre aspectele importante pentru fiecare criteriu propus.

Fezabilitate administrativă

Legea 34 prevede acordarea de subvenții asociațiilor și fundațiilor care înființează și administrează unități de asistență socială, aceste subvenții putând veni de la bugetul de stat sau de la bugetele locale. De la bugetul de stat fondurile se alocă pentru acele asociații și fundații care, prin activitatea lor, se adresează unor beneficiari din mai multe județe sau administrează unități de asistență socială în mai multe județe. O condiție este ca acestea să aibă încheiată o convenție cu Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei pentru prestarea serviciilor de asistență socială.

De la bugetele locale, conform legii, se pot aloca fonduri asociațiilor și fundațiilor ale căror activități de asistență socială se adresează unor beneficiari dintr-un singur județ, condiția fiind în acest caz ca ele să aibă încheiate cu consiliile locale convenții pentru prestarea de servicii de asistență socială.

Prin Hotărârea de Guvern nr. 539/1998, completată cu HG nr. 800/1999 sunt stabilite și normele metodologice de aplicare a legii. Aceste norme metodologice stabilesc: cuantumul subvenției; modalitatea de acordare a subvenției, care este lunară; modul cum trebuie cheltuite aceste sume; documentația necesară pentru a depune cererea de acordare a subvenției; perioada când trebuie depusă documentația și încheiată convenția; criteriile de evaluare a cererilor; criteriile de evaluare a asociațiilor și fundațiilor care au primit subvenție.

Deși legea prevede că subvențiile pot fi acordate atât la nivel central cât și la nivel local, la nivel local aceste subvenții nu sunt acordate decât la nivelul a foarte puține consilii locale și acest lucru s-a realizat începând cu anul 2000. Probabil că motivul pentru care nu s-au acordat aceste subvenții la nivel local a fost lipsa de fonduri sau lipsa de implicare a autorităților locale, lipsa de încredere a acestora în ONG-uri, lipsa de informare și comunicare între acești parteneri sociali.

Cu toate că documentația pe care ONG-urile trebuie să o depună este destul de stufoasă și acestea se plâng că li se cer prea multe justificări, totuși numărul celor care depun actele necesare pentru a solicita subvenția a crescut față de primul an.

O problemă ar putea apărea în momentul în care ONG-urilor li se va cere să fie declarate ca fiind de utilitate publică și va dispărea convenția pe care acestea o încheiau fie cu ministerul, fie cu consiliile locale. Aceasta fapt presupune că acelea care nu au întocmit documentația pentru a fi considerate organizații de interes public să mai aibă o sarcină administrativă destul de neplăcută având în vedere că durează destul de mult această autorizare și mai ales că solicită mult timp de alergat pe la factorii de decizie.

Numărul în creștere al organizațiilor neguvernamentale care solicită aceste subvenții demonstrează faptul că legea este fezabilă la nivel administrativ. Problemele pe care le-au semnalat asociațiile și fundațiile care oferă servicii de asistență socială și au solicitat fonduri de la MMSSF sunt legate de procedura greoaie de evaluare și de decontare a cheltuielilor. În plus o problemă este și cea legată de categoriile de cheltuieli aprobate care sunt prea stricte și limitate față de nevoile ONG-urilor. Astfel Irina Drăgoi de la Asociația Sfântul Stelian declara că medicamentele, asistetnța medicală nu intră în categoriile de cheltuieli aprobate de minister: ei ne dau bani conform proiectului pe care îl facem noi și proiectul pe care îi facem noi sunt servicii sociale însemnând: alimente, cazarmamente(cearșafuri, fețe de pernă), încălțăminte care se acordă de două ori pe an, că trebuie să le cumperi o încălțăminte de iarnă și una de vară nou-nouțe completate cu ce mai avem noi la mâna a doua(asta e partea noastră), servicii medicale, consiliere psihologică și igienizare completă. Mai e ceva. Ăsta e proiectul care cuprinde și niște chestii de urgența: aragaz, frigider, niște chestii care nu intră în banii lor. Nici medicamentele nu intră; asistența medicală înseamnă nu numai consultatul ci și rezolvarea cazurilor, pe care noi putem s-o facem fiindcă avem centrul medical; ne mai costă foarte mult dar asta e.

Deși inițial legea nu prevedea că în categoriile de cheltuieli eligibile intră și salariile asistenților sociali, ulterior s-a revenit asupra acestui aspect deoarece nu poți dezvolta un serviciu social fără ca oamenii care fac acest lucru să fie motivați și din punct de vedere financiar.

Evaluarea are două etape: cea întocmită de asociație sau fundație și care cuprinde un raport financiar și unul narativ și cea a ministerului, respectiv al consiliilor locale. Deși evaluările ONG-urilor sunt făcute la timp de multe ori se întârzie cu virarea banilor necesari desfășurării activității ceea ce le pune pe acestea uneori în imposibilitatea de a furniza serviciile. În plus, banii pentru desfășurarea activităților sunt dați după derularea acestora, după întocmirea rapoartelor de evaluare și nu înainte cum ar fi normal. Tot Irina Drăgoi afirmă în legătură cu procedura de acordare a subvenției: au fost luni în primul an, și m-am certat cu ei pentru că nu se putea altfel dacă nu te cerți, au trecut 2 luni, se făcuse luna a treia și ăștia nu-mi dădeau banii. Deci îți dai seama la atâtea proiecte, la atâtea probleme și la atâtea chestii de cheltuieli zilnice pe care noi le avem cu mâncarea, cu educatorii, cu rechizite, cu salarii să plătești, hai să zic 96 de milioane e una, dar să plătești și luna următoare și ailaltă lună și să te uiți în zare și să vezi că ăștia nu îți dau, te apucă nebunia. Deci ei sunt cu o lună în urmă, am ajuns la această treabă că tot trebuie să-i ajutăm.(Irina Drăgoi, asociația Sf. Stelian)

II. Stabilitate

Obiectivele pe care legea le-a avut în vedere au fost, așa cum am mai spus, următoarele: dezvoltarea serviciilor de asistență socială, pentru o mai bună acoperire a segmentelor de populație aflate în nevoie, și dezvoltarea sectorului neguvernamental prin suportul acordat asociațiilor și fundațiilor pentru prestarea serviciilor de asistență socială. În principal politica și-a atins aceste obiective, însă mai sunt unele imperfecțiuni.

Prin intermediul acestui parteneriat public-privat în furnizarea de servicii sociale serviciile de asistență socială au fost dezvoltate, ele adresându-se unui număr destul de mare de persoane aflate în nevoie. Problema este că ar mai fi fost nevoie și de alte servicii care să fie furnizate (de exemplu asistență pentru femeile care au fost victimele violenței domestice, asistență pentru victimele traficului de femei etc) însă acestea nu sunt realizate fie datorită lipsei unor organizații care să ofere astfel de servicii, fie datorită faptului că acele cheltuieli care sunt necesare nu se încadrează în cele aprobate. Însă subvențiile se acordă și în funcție de încadrarea serviciilor de asistență socială pentru care se solicită finanțare în prioritățile ministerului.

În ceea ce privește cel de-al doilea obiectiv, respectiv dezvoltarea sectorului neguvernamental, nu putem spune că s-a realizat. Sunt zone cu un nivel ridicat de sărăcie unde activează foarte puține organizații care solicită subvenții (zona Moldovei). Deși numărul de ONG-uri care aplică este în creștere nu putem spune că sunt unele noi apărute. Una dintre condițiile impuse pentru a putea aplica este să ai o experiență în domeniu de cel puțin doi ani. Ori în zonele unde este realmente nevoie de servicii de asistență socială acestea nu pot fi oferite pentru că nu are cine să le ofere.

Mai mult deși numărul ONG-urilor a crescut an de an cuantumul sumei alocate a scăzut per total și astfel suma acordată a fost diminuată la cele mai multe dintre acestea. În ciuda acestor probleme apărute în realizarea celor două obiective, legea 34 a continuat să fie aplicată, ea reprezentând un punct de plecare pentru alte finanțări acordate de autoritățile centrale sau locale asociațiilor și fundațiilor pentru realizarea unor activități prin care sunt furnizate servicii persoanelor aflate în nevoie.

III. Echitate

În ceea ce privește acest criteriu aspectele pe care vreau să le urmăresc sunt transparența decizională și accesibilitatea la fondurile acordate. Accesibilitatea presupune ca la fondurile alocate să poată accede oricare ONG, dar și orice persoană aflată în nevoie, deci să nu existe discriminări nici în ceea ce privește asociațiile și fundațiile care solicită subvenții și nici în ceea ce privește beneficiarii serviciilor de asistență socială.

Transparența – am în vedere atât transparența în evaluarea cererilor depuse și a activităților de furnizare de servicii sociale,cât și accesul la informații. Asociațiile și fundațiile depun documentația la MMSSF iar în urma evaluării făcute de o comisie de specialitate sunt anunțate cele care vor primi fonduri. Dar și cele care nu au primit fonduri sunt anunțate, ele primind un răspuns care explică motivul pentru care nu au primit subvenție. Problema este că multe asociații nu se pot pronunța asupra corectitudinii competiției pentru aceste subvenții și asta deoarece ele depun doar dosarul. Procedura de evaluare a dosarelor nu este publică ei află doar rezultatul, ceea ce poate da naștere la anumite suspiciuni din partea organizațiilor.

În plus deși criteriile de evaluare a cererilor sunt publicate ele nu sunt cunoscute suficient de bine de către ONG-uri. Sesiuni de informare asupra aplicării legii și a documentației necesare au fost extrem de puține, însă ONG-urile au declarat că au primit asistență din partea personalului din minister de câte ori au avut nevoie, în plus s-au informat despre lege din Monitorul oficial și de pe internet. Apoi la evaluările făcute asupra activității de furnizare de servicii sociale pentru care au primit subvenție asociațiile și fundațiile au acces mai ales că de multe ori aceste evaluări se fac și în prezența reprezentanților ONG-urilor. Din păcate unele dintre acestea nu au cerut să vadă evaluările făcute. În legătură cu procedura de evaluare Mariuca Ivan, de la Fundația Crucea Alb-Galbenă de clară: dar se face evaluare și împreună cu Crucea Alb-Galbenă. Celor de la fundație li se cere să-i însoțească pe evaluatorii ministerului la domiciliul pacienților pentru a se vedea cum au lucrat. Nu am cerut niciodată rapoartele de evaluare și deci nu știu dacă aș avea acces la ele. Dar am fost mulțumiți pentru că trimit din persoanele care vin la Minister la fundație pentru a fi îngrijiți.

Accesibilitatea – deși documentația așa cum am mai afirmat este destul de stufoasă numărul ONG-urilor care depun cereri a crescut. Există un criteriu de selecție care nu oferă acces tuturor asociațiilor și fundațiilor la aceste fonduri ci numai acelora care au experiență în furnizarea de servicii sociale de cel puțin 2 ani. De altfel unele organizații care nu aveau această vechime au avut dosarele respinse. Putem afirma că în ceea ce privește ONG-urile nu există dicriminare în aplicarea legii. Problema este că unora cuantumul subvenției li s-a diminuat, pe când la altele a crescut, motivul pentru care subvenția a fost diminuată nefiind explicat.

Discriminări apar în rândul beneficiarilor acestor servicii deoarece, datorită nivelului redus al fondurilor, sunt selectați numai cei aflați în situații critice. Și nici aceia toți. Deși majoritatea ONG-urilor consideră că au atins grupul țintă, ei afirmă că doar l-au atins deoarece mai sunt mulți care au nevoie însă pe care nu îi pot ajuta din lipsa banilor. Astfel mulți dintre cei aflați în nevoie sunt excluși de la a beneficia de aceste servicii sociale. Acest lucru se întâmplă deoarece nivelul fondurilor aprobate a rămas același deși numărul celor care au nevoie de aceste servicii este în creștere.

Eficiență

Deși poate cea mai indicată în acest caz ar fi fost o analiză cost-beneficiu, pentru a vedea care este eficiența acestei politicii publice am luat în calcul mai mulți indicatori (cf. cu). Din analiza lor se poate observa și eficacitatea programului adică măsura în care programul și-a atins obiectivele prin rezultatele avute.

Nivelul susținerii financiare, în miliarde lei, a programului de la bugetul de stat în raport cu nivelul sumelor alocate ONG

Se constată că anual s-au prevăzut în bugetul MMSSF sumele necesare susținerii programului. Însă în unii ani sumele nu au fost cheltuite în totalitate din cauză că:

în anul 1998 , programul a fost aplicat după apariția H.G. nr.539/1998, respectiv din luna noiembrie ;

în anul 1999, bugetul a fost aprobat cu întârziere la sfârșitul lunii martie, programul de finanțare aplicându-se din luna aprilie ;

în anul 2000, aplicarea acesteia începe în luna februarie, fiind prevăzută și posibilitatea unei noi selecționări, în conformitate cu prevederile H.G. nr. 800/1999;

în anul 2002 inițial a fost anunțată o sumă mai mică ca fiind alocată. Ulterior s-a revenit și suma alocată a fost mărită.

Deși sumele sunt prevăzute acestea nu pot fi acordate datorită faptului că uneori ONG-urile nu se încadrează în categoriile de cheltuieli pentru care se pot aloca fonduri. În plus deși se mai putea face o altă licitație pentru realocarea fondurilor rămase acest lucru nu a fost realizat.

Observație: În opinia noastră, simpla alocare de resurse nu validează criteriul eficienței. Importante sunt efectele pe care această politică de finanțare o are în calitatea și echitatea furnizării de servicii sociale, prin aceasta urmărindu-se și o evaluare a modului în care sectorul privat contribuie la îmbunătățirea protecției sociale în România.

Interesul organizațiilor neguvernamentale de a solicita subvenții de la bugetul de stat

Față de numărul mare de ONG care au trecut în statut ca obiect de activitate acordarea de servicii sociale persoanelor defavorizate, interesul acestora pentru subvenții este scăzut.

Posibile cauze:

mediatizarea insuficientă a programului și lipsa sesiunilor de informare și chiar de training;

slaba capacitate a ONG de a obține informații, neconsultarea regulată a Monitorului Oficial;

slaba relaționare dintre ONG și DGMPS care deține informațiile;

incapacitatea ONG de a răspunde criteriilor impuse de actul normativ;

reticența ONG de a cheltui bani publici, de a face obiectul unui control al Gărzii Financiare, respectiv neîncrederea în structurile statului;

birocrația prea mare cu care se confruntă ONG-urile atât pentru depunerea documentației cât și pentru evaluarea activității lor;

sumele prea mici acordate pe cap de beneficiar;

reticența reprezentanților DGMPS de a atribui bani publici ONG, respectiv gradul scăzut de încredere în noi parteneri sociali;

Cu toate aceste neajunsuri totuși numărul ONG-urilor care cer subvenție este în creștere, ajungând ca în 2003 să se dubleze față de anul 1998. Numărul organizațiilor care răspund cerințelor actului normativ a crescut și el proporțional cu cel al ONG-urilor care solicită subvenție.

Numărul de unități de asistență socială administrate de ONG și de beneficiari

Numărul unităților de asistență socială este mai mare decât al ONG subvenționate, de unde reiese că, în medie, o organizație neguvernamentală are mai multe unități de asistență socială. În plus numărul acestor unități de asistență socială a crescut foarte mult, el dublându-se față de primii ani(1999). Numărul de beneficiari este și el în creștere.

Tipurile de unități de asistență socială administrate de ONG

În timp ce instituțiile publice oferă numai îngrijiri de tip rezidențial (cămine, centre de plasament, cămine pentru persoane cu handicap), ONG dezvoltă unități de asistență socială atât cu caracter rezidențial cât și cu caracter rezidențial temporar , în centre de zi sau la domiciliul beneficiarilor. Chiar se poate remarca o diversificare a activităților asociațiilor și fundațiilor. Se remarcă o creștere a numărului serviciilor medicale furnizate la domiciliu, al centrelor sociale, al celor multifuncționale.

Se prestează o serie de servicii diverse, în funcție de nevoile sociale ale beneficiarilor, de unde reiese capacitatea ONG de a răspunde nevoilor personalizate ale acestora. De exemplu, în județul Satu Mare, Organizația Caritas Satu Mare administrează grădinițe sociale pentru copii romi oferind acestora următoarele servicii: educaționale, igienă corporală, masă, sprijin material, informare și consultanță pentru părinți.

Creșterea numărului de beneficiari în cazul ONG care au beneficiat de subvenții

Se constată o creștere a dezvoltării instituționale a ONG care au beneficiat de subvenție, luând ca indicator creșterea numărului de beneficiari. Însă numărul beneficiarilor fluctuează, probabil în funcție de cuantumul sumei obținute. Însă multe din asociațiile sau fundațiile care au aplicat mai târziu au un număr mare de beneficiari.

Dacă ne referim la obiectul privind combaterea sărăciei se observă că ONG-urile s-au dezvoltat mai ales în județele bogate, și nu în cele sărace. Deși organizațiile neguvernamentale din județele mai bogate administrează unități de asistență socială și în zonele mai sărace totuși acestea nu sunt suficiente. Lipsa organizațiilor neguvernamentale în județele sărace privează locuitorii acestora de serviciile de asistență socială, de care ar avea mult mai multă nevoie.

Până în prezent, coordonatorii proiectului au ajuns la următoarele concluzii:

Deși se poate afirma că legea raportată la obiectivele propuse a fost un succes datorită faptului că: sumele necesare au fost alocate anual, subvenția a contribuit la dezvoltarea asociațiilor și fundațiilor care și-au diversificat gama de servicii sociale oferite, numărul de beneficiari a crescut ca și cel al unităților de asistență socială, sunt și multe puncte în minus.

Sumele de la buget au fost prevăzute anual, însă nu s-au alocat în totalitate. Deși s-a discutat că s-ar mai organiza o licitație pentru redistribuirea fondurilor rămase acest lucru nu s-a petrecut. În plus cuantumul acestei sume nu a înregistrat o mărire. Având în vedere că numărul organizațiilor care depun cerere pentru a obține aceste subvenții este în creștere iar suma este aceeași, cuantumul sumei acordate pe cap de beneficiar a scăzut. Acest fapt a condus la o scădere a calității serviciilor și au obligat asociațiile și fundațiile să caute în continuare surse de finanțare externe.

Birocrația excesivă le face pe multe dintre organizații să renunțe la a mai solicita fonduri de la bugetul de stat. Pe lângă faptul că documentația pe care trebuie să o depună este foarte stufoasă, și evaluările cerute fac să se piardă mult timp cu completarea hârtiilor. Adăugând aceasta la suma mică primită nu este un lucru atractiv pentru organizații. În plus multe dintre ONG-uri au reticențe față de un eventual control din partea organelor fiscale, respectiv a Curții de Conturi.

Modalitatea de alocare a subvenției este neatractivă pentru organizații. Ele își fac activitățile și abia apoi primesc banii după evaluare, fapt ce presupune ca acestea să aibă fonduri pentru a desfășura acele activități. Ori multe ONG-uri nu au poate toate fondurile necesare.

Nu există o comunicare reală între ONG-uri și MMSSF fapt ce conduce la o anumită neîncredere și de o parte și de alta. Putem spune că lipsa sesiunilor de informare își spune cuvântul și chiar lasă să persiste confuziile în ceea ce privește prevederile legii.

Oricum, pentru stat, această politică publică a adus numeroase beneficii datorită faptului că având cheltuieli minime a reușit să adreseze nevoile unui număr semnificativ de persoane. Deși cuantumul sumelor acordate s-a micșorat ONG-urile au oferit aceleași servicii de asistență socială cu fonduri obținute din alte surse. (

CONCLUZII.

Ne-am întrebat, pe parcursul redactării acestei lucrări, dacă subiectul tratat nu ar putea fi abordat (sau continuat, cu altă ocazie) și altfel. Răspunsul este afirmativ.

Evaluarea programelor sociale poate fi privită dintr-o varietate de unghiuri. Spre exemplu, din perspectiva instituțiilor statului, pentru a afla în ce mod aceste schimbări în politica socială românească determină transformări structurale la nivel organizațional sau logistic; în ce măsură sunt organele decizionale pregătite pentru a înțelege sau chiar a desfășura activități de evaluare. Perpectiva angajaților instituțiilor respective, modul în care aceștia se adaptează sau se raportează la noile cerințe ar fi fost, de asemenea, un subiect interesant de discuție.

Un alt unghi de abordare ar fi relația evaluat- evaluator, temă destul de spinoasă la ora actuală datorită unui anumit gen de mentalitate existent în cadrul administrației publice (coordonatorii proiectului care face obiectul studiului de caz pot confirma acest lucru), conform căruia evaluarea este doar un pretext pentru a reduce bugetul și a face „restructurări de personal” urmate de concedieri sau de transferuri de posturi. Se observă o reticență deosebită (ca să nu-i spunem „teamă”) față de evaluare, iar faptul că aceasta din urmă poate reprezenta o oportunitate reală pentru îmbunătățirea programului respectiv rămâne o necunoscută pentru mulți dintre agenții implicați în proces.

Pentru ca evaluarea să nu fie doar un rezultat al acquis-ului, impus legislativ sau politic, este necesară și o schimbare în mentalitate.

Aș dori să remarc faptul că am întâmpinat dificultăți în culegerea informațiilor referitoare la programele sociale finanțate de la bugetul statului, precum și la procesele de evaluare care se desfășoară în aceeași zonă (a instituțiilor guvernamentale). Absența trasparenței este, din punctul nostru de vedere, un fapt incontestabil – zeci de e-mailuri trimise diferitelor departamente ministeriale (departamente de evaluare, departamente de relații cu publicul etc) au rămas fără răspuns.

Nu putem decât să sperăm că evaluarea programelor sociale în România este un capitol care, deși de-abia a fost deschis, va înregistra în curând evoluții pozitive. Nu am avea, cu toții, decât de câștigat din acest lucru.

BIBLIOGRAFIE.

Mățăuan, G. – Evaluarea programelor sociale, Editura FIMAN, București, 1999.

Zamfir, C, Zamfir, E. (coordonatori) – Politici sociale – România în context european, Editura Alternative, București, 1995.

Zamfir, C. (coordonator) – Politici sociale în România 1990-1998, Editura Expert, București, 1998.

Mărginean, I. – Politica socială și sistemul protecției sociale în România, Editura Polirom, Iași, 2001.

Lazăr, F. – Statul bunăstării din România, în căutarea identității, internet.

Preda, M. – Politica socială românească între sărăcie și globalizare, Editura Polirom, Iași, 2003.

Vlăsceanu, M. – Politica socială și sectorul non-profit, în Politici sociale- România în context european, Editura Alternative, 1995.

Zamfir, E. – Dicționar de politici sociale (coordonator Luana Pop), Editura Expert, 2003.

Evaluarea programelor în administrația publică – curs, Universitatea Babeș Bolyai, Facultatea de Științe Politice și Administrație Publică, Cluj.

Crețoiu, I.- Politici publice – lucrare de master, 2001.

Delhey, J. – The prospects of catching up for new EU members, Revista Calitatea Vieții, nr. 1-4, 2002.

Shadish, WR,Jr, Cook, Th.D, Leviton, LC – Fundamentele evaluării programelor, Editura FIMAN, 2003.

Titmuss, R.M. – Social Policy, Allen and Unwin, London, 1974.

McNamara,C. – Basic Guide to Program Evaluation, internet.

Olsson, S. – Social Policy and Welfare State in Sweden, Lund, Arkiv, 1993.

Rossi – Evaluation – A systematic approach, Newbury Park, CA, Sage, 1993.

Posavac, Carey – Program Evaluation. Methods and case studies, Prentice Hall, New Jersey, 1992.

User Friendly Handbook for Project Evaluation, NSF, 1993, internet.

Herman, Morris, Fitz-Gibbon – How to design a program evaluation, Newbury Park, CA, Sage, 1987.

Monitoring Program Process Performance – www.usaid.gov.

Evaluation Handbook – EHR/ NSF, internet.

Social Policy Agenda, www.eu.org

Raport Phare România 2002, www.infoeuropa.ro

Referințe internet :

www.socialpolicy.org.

www.infoeuropa.ro

www.eu.org

www.unitedway.org./outcomes

www.cc.cec/SCR/ecofin/tools/guideline_en.htm

www.fdsc.ro