Etica In Administratia Publicadoc
=== Etica in administratia publica ===
UNIVERSITATEA DE VEST „VASILE GOLDIȘ” DIN ARAD
FACULTATEA DE ȘTIINȚE UMANISTE, POLITICE ȘI ADMINISTRATIVE
SPECIALIZAREA: Administrație Publică
LUCRARE DE LICENȚĂ
Coordonator științific
Lect.univ.dr. Oana Lidia MATEI
Absolvent
Dariana Morena SAVICI
ARAD
2014
UNIVERSITATEA DE VEST „VASILE GOLDIȘ” DIN ARAD
FACULTATEA DE ȘTIINȚE UMANISTE, POLITICE ȘI ADMINISTRATIVE
SPECIALIZAREA: Administrație Publică
ETICA ÎN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ
Coordonator științific
Lect.univ.dr. Oana Lidia
MATEI
Absolvent
Dariana Morena SAVICI
ARAD
2014
Declarație
Prin prezenta declar că Lucrarea de licență cu titlul “Etica în Administrația Publică” este scrisă de mine și nu a mai fost prezentată niciodată la o altă facultate sau instituție de învățământ superior din țară sau străinătate. De asemenea, declar că toate sursele utilizate, inclusive cele de pe Internet, sunt indicate în lucrare, cu respectarea regulilor de evitare a plagiatului:
toate fragmentele de text reproduse exact, chiar și în traducere proprie din altă limbă, sunt scrise între ghilimele și dețin referința precisă a sursei;
reformularea în cuvinte proprii a textelor scrise de către alți autori deține referința precisă;
rezumarea ideilor altor autori deține referința precisă la textul original.
Arad,
Absolvent Dariana Morena Savici
_________________________
(semnătura în original)
Cuprins
Introducere
Dispariția comunismului în țările est-europene, între care și România, a fost însoțită de dezintegrarea vechilor structuri politice, economice, juridice și administrative, dominate de centralism, birocrație, conformism și imobilism. Treptat, au început să fie create premisele pentru trecerea la societatea civilă și statul de drept, la economia de piață liberă și concurențiala și la orientarea acțiunilor și comportamentelor sociale și individuale pe bază de raționalitate, eficientă și profit.
Dar, procesul de tranziție de la un tip de societate la altul nu se derulează lin și nici uniform, ci contradictoriu și conflictual, deoarece continuă să se mențină o serie de instituții, structuri și mentalități birocratice, precum și unele reguli și norme sociale (și juridice) depășite sau perimate, dând naștere stării de anomie – lipsa eficienței și funcționalității unor prescripții normative, care perturbă normala desfășurare a relațiilor dintre indivizi, grupuri și instituții.
În acest cadru, societatea românească cunoaște, în prezent, o creștere debordantă a delictelor și crimelor comise prin violență și agresivitate contra persoanei și patrimoniului, precum și o multiplicare fără precedent a actelor de corupție care au efecte negative asupra structurii și stabilității grupurilor și instituțiilor sociale și perturbă major ordinea socială și normativă a ansamblului social.
Primul capitol al prezentei lucrări are scopul de a face o introducere în etică și comportament moral.
Astfel, etica a reprezentat de-a lungul timpului o încercare de pedagogie și educare a "cetății". Una dintre structurile cu care operează statul de drept este reprezentat de administrația publică. Studiul administrației publice trebuie să clarifice care sunt scopurile pe care și le asumă în interiorul statului de drept, scopuri care reprezintă sistemul de valori promovat la nivel democratic.
Al doilea capitol introduce fenomenul corupției- fenomen tipic al statului birocratic, bugetar care dirijează direct sau occult toate energiile națiunii către permanenta sa alimentare cu resurse și nu către o evoluție sănătoasă, normală.
Capitolul trei cuprinde studiul de caz, care prezintă fenomenul corupției în România.
Cuprinde parte a legislației românești privind această problem a statului, cât și partea care face referire la infracțiuni de corupție și la căile prin care se poate realiza corupția.
Capitolul 1
Noțiunea de Etică
Definirea noțiunii de etică
Etica este una din principalele ramuri ale filosofiei și poate fi numită știința realității morale, încearcă elucidarea problemelor morale printr-un demers cognitiv. Noțiunea de etică provine de la cuvântul grecesc ethos (morav,obicei, caracter).
Pornind de la cuvântul ethos în sensul lui de caracter, Aristotel a creat adjectivul etic pentru a elucida o clasă specifică de calități umane, numite de el virtuți etice. Aceste virtuți reprezintă, după Aristotel, niste facultăți ale caracterului, temperamentului omului, car emai sunt numite calități spirituale. Cu scopul de a reliefa totalitatea virtuților etice într-un domeniu separat al gnoseologiei și de a elucida acest domeniu al cunoașterii într-un domeniu separat al științei, Aristotel introduce în uz noțiunea de etică.
Urmărind scopul de a traduce exact noțiunea de etică din limba greacă în limba latină, Cicero, marele filozof al Romei antice, a creat noțiunea de moralis (moral), de la latinescul moris ( moravuri), similar cuvântului grecesc ethos ce înseamnă, după cum am remarcat mai sus, caracter, temperament, obicei. Cicero scria despre filozofia morală, înțelegând prin ea aceeași sferă a cunoașterii pe care Aristotel o numea etică.
În secolul al IV-lea d. Hr., în limba latină s-a încetățenit noțiunea de moralitas (morală), care era de fapt o analogie directă a noțiunii grecești de etică. În sensul inițial, în limbile europene care s-au consolidat în Evul Mediu, termenii etică, morală, moralitate, deși reprezentau cuvinte diferite, totuși erau utilizați ca sinonime, într-un singur sens. Odată cu elucidarea particularităților eticii ca domeniu al gnoseologiei, fiecare noțiune capătă treptat o semnificație proprie. Prin etică se subînțelege o ramură respectivă a cunoașterii, o știință specifică, iar prin morală (moralitate), obiectul pe care îl studiază etica.
Noțiunea de etică are același înțeles cu cea de morală, ele au aceeași proveniență înlatină ca și în greaca veche, ele fac trimitere la obiceiurile, moravurile unei societăți, principiilemorale ale acesteia sau la știința ei.
Conceptul de morală se referă la un anumit cod social, la un ansamblu de reguli căroratrebuie să ne supunem pentru a fi admiși într-o societate dată.
Definiții :
• Etica, conform dictionarului este "știința care se ocupă cu studiul priincipiilor morale, cu legile lor de dezvoltare și cu rolul în viața socială".
• Etica reprezintă un set de reguli care definesc ceea ce este drept și greșitîn conduita noastră. Din această definiție reiese întrebarea despre ceea ce ar putea reprezentaregulile. Acest termen poate include: legislația, codurile de conduită nescrise, dar generalacceptate drept ghiduri de comportament. Prin urmare fiecare individ are propriile sale ideidespre ceea ce înseamnă un comportament etic bazat pe propriile sale valori.
Etica Principiu- Abordarea deontologică
Immanuel Kant (1724 – 1804) a abordat problema etică dintr-un unghi diferit, considerând etica (morala) drept dimensiune distinctivă, fundamentală a omului modern. Pe parcursul cercetărilor sale metodice asupra etosului din perspectiva obiectivității științei, Kant surprinde sensul de proces al naturii moralei și inaugurează o abordare analitică a legilor sale de manifestare.
Aristotel și utilitariștii susțin că scopul final al tuturor ființelor umane este, în mod
natural, fericirea, fiecare dintre ei înțelegând fericirea în felul său. Kant nu neagă tendința naturală a indivizilor către fericire, contestă faptul că tendința naturală a indivizilor de a căuta fericirea poate constitui o teorie morală. Primul pas în elaborarea acestei teorii morale, îl reprezintă pentru Kant, eliminarea tuturor elementelor de ordin empiric și psihologic din folosofia morală. Etica trebuie să argumenteze un sistem coerent de reguli pe care orice om ar trebui să le înțeleagă, acceptând necesitatea punerii lor în practică. Temeiul obligației nu trebuie căutat în natura omului sau în circumstanțele lumii în care este el plasat; ci exclusiv a priori (ceea ce precede experiența, ceea ce este total independent de de orice experiență) în conceptele rațiunii pure.
Aristotel propune un demers teleologic axat pe fericire înțeleasă drept scop ultim, absolut. Utilitariștii postulează o abordare consecvențialistă, potrivit căreia evaluarea faptelor noastre se face după calculul rezultatelor cu care se soldează. Pentru Kant, intenția și nu consecințele actului contează pentru stabilirea valorii sale morale. Oricât de benefice ar fi rezultatele actelor noastre, ele nu au valoare morală dacă sunt efectele unor gesturi accidentale sau dacă sunt săvârșite ca urmare a unor intenții egoiste.
Morala aristotelică încearcă să răspundă la următoarea întrebare: cum ar trebui să trăiesc pentru a avea o viață fericită? Omul trebuie să promoveze anumite scopuri bune iar etica (știință practică, nu pură) ne învață cum să facem acest lucru: prin cultivarea virtuților caracterului. Dar ea nu furnizează legi universale de conduită, valabile în mod invariabil pentru orice persoană, ci, mai degrabă, o pedegogie morală capabilă să ne arate cum putem trăi înțelept.
Opinia lui Kant a plecat de la ipoteza că, de vreme ce fiecare om are o voință rațională, el își poate avea în sine sursa legislării morale (acțiunile morale sunt o specie a acțiunilor raționale; voința rațională este voință bună, liberă, autonomă; nu avem nevoie de pedepse sau recompense pentru a fi morali.). A fi moral înseamnă, din această perspectivă, a-ți face datoria dictată de conștiință.
Originea legilor morale ale omului este exclusiv în rațiunea ființei umane. Ceea ce este moral nu poate fi ceea ce e determinat de plăceri, dorințe care țin de natura pasională a omului, ci doar de conștiința sa de ființă rațională, înrudită cu divinitatea.
Kant intră în contradicție cu morala aristotelică, măsura justă impusă de rațiune în
manifestarea afectelor și acțiunilor, fiind în ochii săi un concept empiric (ex.: Căci fără principiile de bază ale unei voințe bune ele pot deveni rele în cel mai înalt grad și sângele rece al unui răufăcător nu numai că îl face periculos, dar îl face de îndată și mai abominabil în ochii nostru decât în cazul că nu l-ar avea.)
Kant a cercetat principiile morale care nu se bazează pe contingențe și a argumentat că acțiunile au conținut moral numai dacă sunt efectuate în acord cu un principiu (imperativul categoric) valabil în mod universal și necesar pentru orice ființă
rațională. Din această perspectivă, rezultatele acțiunilor noastre nu contează în plan moral, singurul criteriu al moralității fiind conformitatea cu principiul. Pentru Kant, numai atunci când acționăm din datorie, acțiunea noastră are un conținut moral, prin urmare, atunci când acțiunile noastre sunt determinate de impulsuri, sentimente sau interes personal nu au valoare morală.
Acțiunile au reală valoare morală numai dacă sunt izvorâte din sentimentul datoriei, adică din respect necondiționat pentru legea morală în sine, pentru imperativul categoric.
Valoarea morală a unei acțiuni nu poate proveni decât din principiul voinței raționale care determină acea acțiune, dar un principiu care face, totodată, abstracție de scopuri. Etica lui Kant este neconsecinționistă, o etică a intenției bune (a voinței bune), definită ca respectare a principiilor formale pe care rațiunea practică (voința rațională) și le dă singură.
Voința liberă repezintă capacitatea de a te sustrage influenței impulsurilor externe și de a acționa numai conform reprezentarii unor principii pure ale rațiunii. Principilie rațiunii practice sunt de două feluri: principii pur empirice, stimulate de impulsuri (impulsul e încorporat într-un principiu rațional subiectiv de acțiune, numit maximă materială) și principii raționale obiective, legile practice. O ființă rațională acționează atât pe baza unor principii empirice adoptate sub influența impulsurilor și înclinațiilor (maxime materiale), cât și sub influența unor principii ale rațiunii care sunt independente de înclinații (legi).
Etica în Administrația Publică
Etica, de-a lungul timpului, a reprezentat o încercare neobosită de pedagogie și educare a cetății, prin intermediul structurilor care i-au stat la dispoziție, indiferent că este vorba de cetatea greacă democratică, de principatul florentin sau de societatea contemporană. Etica pretinde că alegerile făcute, deciziile luate și acțiunile întreprinse de cineva au efecte și asupra celorlalți, că scopurile propuse sunt atinse într-o mai mare sau mai mică măsură și că oamenii și grupurile trebuie să fie responsabili/responsabile pentru acțiunile lor.
Astăzi, una dintre structurile cu care operează statul de drept este reprezentată de administrația publică. Administrația publică îndeplinește un dublu rol: acela de a pune în aplicare politicile publice și acela de a transpune cererile și necesitățile publice în proiecte de politici publice supuse spre aprobarea Parlamentului. Așadar, studiul administrației publice, trebuie să clarifice care sunt scopurile pe care aceasta și le asumă în interiorul statului de drept, scopuri care reprezintă sistemul de valori promovat la nivel democratic: promovarea interesului public, suveranitatea poporului, responsabilitatea, ordinea socială, justiția socială, dezvoltarea spiritului civic, egalitatea politică, eficiența, garantarea libertăților cetățenești.
În mod tradițional, studiul administrației publice a fost asociat cu studiul științelor juridice și cu studiul știițelor politice, pentru ca mai târziu, o dată cu împrumutarea tehnicilor managemenutului științific, să fie asociată cu studiul managemntului. Una dintre definițiile administrației publice atribuie acesteia exclusiv tehnici și abilități manageriale: Administrația publică reprezintă managementul resurselor umane și materiale în vederea realizării scopurilor statului.
Administrația publică este văzută ca o organizație ce se supune regulilor organizaționale, care dezvoltă structuri integratoare ale acțiunilor și interacțiunilor
oamenilor în vederea atingerii scopurilor specifice dar și regulilor manageriale, de organizare și coordonare a a resurselor umane, fizice și tehnice.
Administrația publică, privită ca o organizație, ar putea să îi absolve pe angajații săi de responsbilitate morală, datorită faptului că aceștia nu sunt liberi să îș urmeze propriile principii morale, ci trebuie să se supună principiilor impuse de organizație și datorită faptului că organizațiile însele și nu angajații lor sunt responsabile pentru acțiunile întreprinse în numele acestora.
Principiile morale specifică drepturile și îndatoririle pe care cineva trebuie să le respecte atunci când acțiunile sale afectează alți membri ai societății, precum și codițiile
pe care practicile colective și politicile publice trebuie să le satisfacă atunci când acestea afectează alți membri ai societății. Principiile morale pretind o perspectivă dezinteresată, întrebându-se cât de bine au servit politicile publice întregii societăți, și nu doar unui anumit grup.
Etica administrativă insistă pe ideea de responsabilitate personală tocmai datorită faptului că dă o semnificație morală rutinei administrative care are tendința de a evita asumarea responsabilității ( problema „mai multor mâini” – the problem of many hands).
Dennis. F. Thompson distinge foarte clar între ceea ce presupune un tip de etică personală (personal ethics) și un tip de etică instituțională (legislative ethics). Etica instituțională este un tip de etică politică ce prescribe principiile de acțiune în instituții publice. Etica instituțională nu este echivalentă cu etica personală.
În vreme ce etica personală stabilește principii pentru relațiile interpersonale, astfel încât actorii să se comporte tolerabil din punct de vedere moral, etica instituțională apare din necestiatea de a fi instituite standarde pentru relații impersonale, stabilite între actori care poate nu se vor întâlni niciodată.
Etica instituțională servește pentru a ghida acțiunile personale dar numai în contextul în care rolurile se manifestă la nivel instituțional și numai pentru a menține binele instituțional.
Principiile eticii instituționale ocupă un teritoriu situat între concepțiile generale despre bine și teoriile despre dreptatea socială pe de-o parte, și regulile particulare ale procedurii politice și administrative, pe de cealaltă parte. Scopul eticii instituționale este mai mult pozitiv decât negativ, referindu-se la comportamente morale și legislație echitabilă. Aspectul pozitiv al eticii instituțioale este important nu numai datorită faptului că instituie scopuri în sine ( respectarea principiilor, urmărirea echității sociale, acționarea numai pe baza unor motivații imparțiale, etc.), ci și datorită faptului că exercită influență asupra felului în care regulile negative sunt interpretate și impuse.
Chiar dacă etica nu este un scop în sine pentru nici un fel de sistem guvernamental sau administrativ (așa cum securitatea națională sau prosperitatea economică sunt), standardele etice facilitează și garantează o bună politică publică. În acest sens, se poate afirma că etica este un mijloc de a atinge scopurile politicii guvernamentale (transpusă în politici publice) și pe cele ale administrației publice.
Într-un plan axiologic, politica guvernamentală și administrația publică se subordonează eticii, deoarece scopurile finale ale politicii guvernamentale și ale administrației publice reprezintă valori morale fundamentale: promovarea interesului public, suveranitatea poporului, responsabilitatea, ordinea socială, justiția socială, dezvoltarea spiritului civic, egalitatea politică, eficiența, garantarea libertăților cetățenești. O politică guvernamentală onestă reprezintă un bine în sine, independent de câte politici publice eficiente a realizat, dar succesul tuturor politicilor publice depinde de caracterul etic al politicilor și de comportamentul etic al oficialităților.
Capitolul 2
Despre Corupție
2.1. Definirea conceptului de corupție
Din punct de vedere teoretic s-au cristalizat mai multe abordări ale definirii corupției ca fenomen politico-administrativ. Abordarea tradițională trata subiectul într-o manieră moralizatoare, corupția fiind văzută ca efect al faptului că există situații în care puterea ajunge în mâinile unor persoane care nu o merită și sunt în același timp investite cu încredere. Abordarea revizionistă definea corupția în termenii desprinderii de normele specifice de comportament acceptabil și care-i explica existența prin referire la cutumele sociale și deficiențele din sistemele politicoeconomice, enumerând condițiile în care corupția poate determina aprobare mai degrabă decât condamnare.
Specialiștii din științele sociale doreau definiții precise, obiectivitate, și o anumită legătură cauzală între modul în care acționează societatea și existența fenomenului corupției. Abordarea tradițională a fost găsită drept inadecvată și s-a născut o noua abordare, revizionistă, care definea corupția în termenii desprinderii de normele specifice de comportament acceptabil și care-i explica existența prin referire la cutumele sociale și deficiențele din sistemele politico-economice, enumerând condițiile în care corupția poate determina aprobare mai degrabă decât condamnare. Această abordare, pe lângă aportul incontestabil din sfera cunoașterii, a reprezentat punctul de plecare al unui studiu mai elaborat al corupției din mediul administrativ, studiu realizat de către non-revizionisti.
Definițiile corupției se pot clasifica astfel: una centrată pe interes public, alta pe datorie publică și a treia pe piață. Prima, respinsă de revizionișt i aproape în mod unanim, consideră corupția ca fiind prezentă :… oriunde un deținător al puterii (…) de ex. un funcționar sau un șef de birou este, prin mijloace pecuniare sau de altă natură (nelegale), determinat să întreprindă o acțiune în favoarea celui care oferă aceste recompense și, astfel, aduce atingere interesului public.
Astfel de definiții condamnă a priori rezultatele corupției și sunt imprecise deoarece sensul termenului de „interes public” este deschis oricăror interpretări și va condiționa înțelegerea fenomenului corupției de analizarea și clarificarea înțelegerii noțiunii de interes public.
Al doilea tip de definiții, cele elaborate prin prisma datoriei publice, pare mult mai promițător. Deși există un număr de variațiuni, ideea principală apare în cea mai des
utilizată definiție :. . . comportamentele care deviază de la datoriile formale ale unui rol public din cauza unor câștiguri (personale, ale familiei sau ale unui grup de cunoștiințe apropiate) pecuniare sau de status; sau violează reglementările referitoare la exercitarea unui anumit tip de influență.
Reținând o definiție reziduală a corupției dar respingând standardele specific cărora le aparține, revizioniștii au dizolvat corupția. În concepția lor, corupția apare prin definiție în cazuri excepționale, corupția în sine nu poate constitui o normă. O dată ce corupția devine suficient de răspândită pentru a constitui normalul mai degrabă decât un model excepțional de comportament, ea încetează să mai existe.
Corupția reprezintă o amenințare majoră la adresa democrației și economiei de piață. Ea împiedică dezvoltarea economică și socială, subminează încrederea cetățenilor în democrație, erodează regula legii, constituind o negare a drepturilor omului și a principiilor democratice.
Montesquieu arată antinomia dintre corupție și democrație. Corupția destructurează principiile fundamentale ale statului de drept, demolează încrederea în mecanismele democrației, slăbește ordinea constituțională. Antrenând confuzia și suspiciunea, corupția afectează starea de legalitate.
Corupția nu poate fi asimilată, în mod automat, cu faptele de natură penală, chiar dacă în majoritatea cazurilor ea este strâns legată de criminalitate. Corupția în sens larg, ca și corupția penală scot în evidență aceași atitudine față de morală și etică și pentru a merge la esență trebuie precizat că în toate situațiile ea ține de abuzul de putere și de incorectitudine în luarea unei decizii. Coruptia reprezintă utilizarea abuzivă a puterii publice pentru obținerea de foloase personale necuvenite.
Corupția implică utilizarea abuzivă a puterii publice, în scopul obținerii, pentru sine ori pentru altul, a unui câștig necuvenit:
abuzul de putere în exercitarea atribuțiilor de serviciu;
frauda (înșelăciunea și prejudicierea unei alte persoane sau entități);
utilizarea fondurilor ilicite în finanțarea partidelor politice și a campaniilor electorale;
favoritismul;
instituirea unui mecanism arbitrar de exercitare a puterii în domeniul privatizării sau achizițiilor publice;
conflictul de interese (prin angajarea în tranzactii sau dobândirea unei poziții sau unui interes comercial care nu este compatibil cu rolul și îndatoririile oficiale).
2.2. Formele corupției
In funcție de modalitățile de săvârșire, există corupție activă și pasivă.
Corupția activă reprezintă „promisiunea, oferirea sau darea, cu intenție, de câtre orice persoană, direct sau indirect, a oricărui folos necuvenit, câtre un funcționar public, pentru sine ori pentru altul, în vederea îndeplinirii ori abținerii de la a îndeplini un act în exercitiul funcțiilor sale".
Corupția pasivă reprezintă „solicitarea ori primirea, cu intenție, de către un funcționar public, direct sau indirect, a unui folos necuvenit, pentru sine sau pentru altul, sau acceptarea unei oferte sau promisiuni a unui astfel de folos, în vederea îndeplinirii ori abținerii de la a îndeplini un act în exercitiul funcțiilor sale".
În functie de amploarea faptelor de corupție, se ține seama de existența „marii corupții" și a „corupției mici".
Marea corupție, asociată atât funcțiilor de nivel înalt și factorilor de decizie majoră cât și formelor grave de fraude, extorcări de fonduri, mergând pâna la criminalitatea organizată, constituie o problemă și în țarile superdezvoltate. Controlul social al acestei forme este în primul rând unul represiv-punitiv.
Conform sondajului BEEPS există o distincție între mecanismele de 'State Capture' și corupția administrativă. Sintagma 'State Capture' se referă la acțiunile unor persoane, grupuri
sau firme – atât din sectorul public cât și din cel privat – ce sunt realizate cu scopul de a influența în folos propriu conținutul unor legi, reglementări, decrete și al altor tipuri de acte guvernamentale, prin acordarea de avantaje personale unor persoane publice, pe căi ilicite sau alte mecanisme netransparente.
În timp ce 'State Capture' se materializează prin avantaje pentru anumite persoane sau grupuri din domeniul legislativului sau de reglementare, corupția administrativă se referă la distorsionarea intenționată a aplicarii legilor, normelor și reglementarilor existente pentru a crea avantaje unor actori – de stat sau nu, prin acordarea de castiguri personale unor oficialități, pe căi ilicite sau alte mecanisme netransparente.
Tipologia corupției poate fi împărțită în patru sfere de acoperire care se referă la nivelurile relative de 'State Capture' și de corupție administrativă.
Țările din categoria mediu-mediu au fost capabile să aducă ambele tipuri de corupție la dimensiuni oarecum controlabile, deși rămân încă serioase provocari în acest domeniu.
În categoria mediu-inalt sunt incluse țarile în care corupția administrativă rămâne problema centrală, dar statul a fost mai puțin "capturat" de sectorul privat decât în alte țări aflate în tranziție.
Categoria înalt-mediu cuprinde țările ce au fost capabile să mențină sub control corupția administrativă, prin comparație cu alte țări în tranziție, dar totul s-a petrecut, totuși, în contextul unei rate înalte de 'State Capture'.
În sfârșit, la categoria înalt-înalt sunt incluse țările ce au serioase probleme de corupție administrativă – deci țări la care puterea statului este slabă -, pe fondul existenței unui stat puternic "capturat" de sectorul privat.
Întrucât ca fenomen negativ și obstacular pentru activitatea de guvernare a unei societăți, corupția presupune utilizarea funcțiilor politice și administrative pentru scopuri ilegale și imorale – primire de mită, vânzarea de informații, furt din bunul public, facilitare de speculații financiare în folos propriu etc. – acțiuni care, asa dupa cum s-a mai arătat, urmăresc, în ultima instanță, obținerea unui avantaj economic sau politic, el nu poate fi conceput decât în contextul unui comportament politic sau administrativ abuziv și discreționar. Actul de corupție, presupunând o încalcare a normativelor de serviciu de către un funcționar public, deci depășirea cadrului juridic care-i guvernează activitatea, poate fi privit și ca un abuz de putere sau ca o atitudine discreționara față de limitele mandatului și puterilor ce i-au fost încredințate.
Pe de alta parte, pentru ca omul politic sau funcționarul public, raportându-se la regimul instituțional în care lucrează, este nevoit, nu de puține ori, să adopte un comportament ambivalent, oscilând între conduita formală, afișată și oficială și conduita ascunsă, reală și, uneori mult mai eficientă pentru propriile interese, ceea ce reprezintă o reală premisă pentru deturnarea acțiunii de la slujirea interesului public, putem considera corupția și ca factor generator de putere discreționara.
În principiu , corupția în administrația publică ar putea fi înteleasă ca deturnarea funcției publice în scopuri private .Gama fenomenelor de corupție cuprinde darea și luarea de mită, traficul de influență , nepotismul , fraude și falsuri , culegerea de foloase necuvenite , detrunarea de fonduri și multe altele. Deși , în principal, corupția apare ca apanajul funcției publice, ea se manifestă și în sectorul privat.
Forme diferite de corupție au consecinte diferite. Acele fenomene de corupție prin care se subminează însăși regulile jocului democratic ( cum ar fi fenomenele de corupție din sfera justiției sau a sectorului bancar și de credit), au grave consecințe politice și economice. De asemenea , atunci când prin corupție se permite poluarea mediului înconjurator sau când serviciile medicale devin prea costisitoare , consecințele privind mediul sau consecințele sociale sunt înseminate .
2.3. Cauzele fenomenului de corupție (referire la societatea românească)
Corupția este un fenomen tipic al statului birocratic, al statului bugetar care dirijează direct sau ocult toate energiile națiunii către permanenta sa alimentare cu resurse și nu către o evoluție sănătoasă, normală.
Fenomenul corupției este universal și nu este propriu numai societății românești. Experiența democratică a arătat că fenomenul corupției are un impact direct asupra dezvoltării economice și sociale, distruge beneficiile potențiale ale forțelor de piață libere, regulile economiei de piață sunt distorsionate, iar societățile comerciale „licitează pe comision” pentru a obține un contract economic profitabil.
Fenomenul corupției are și el o dinamică proprie, în sensul că a suferit și suferă în continuare modificări cantitative și calitative. Trecerea la economia de piață și descătușarea inițiativei private pe fondul unei aparat birocratic învechit a făcut ca fenomenul de corupției să prolifereze într-o multitudine de noi domenii.
În esență, corupția reprezintă utilizarea abuzivă a puterii publice în scopul obținerii, pentru sine ori pentru altul, a unui câștig necuvenit implicând:
– abuzul de putere în exercitarea atribuțiilor de serviciu;
– anomia;
– frauda (înșelăciunea și prejudicierea unei alte persoane sau entități);
– utilizarea fondurilor ilicite în finanțarea partidelor politice și a campaniilor electorale;
– favoritismul;
– instituirea unui mecanism arbitrar de exercitare a puterii în domeniul privatizării sau al achizițiilor publice;
– conflictul de interese (prin angajarea în tranzacții sau dobândirea unei poziții ori a unui interes comercial care nu este compatibil cu rolul și îndatoririle oficiale).
Cercetarea criminologică a fenomenului corupției are drept obiectiv imediat identificarea și explicarea cauzelor de ordin obiectiv și subiectiv care determină săvârșirea unor astfel de fapte antisociale, iar ca finalitate, propunerea unor măsuri și programe eficiente de prevenire și controlare a acestui fenomen.
Există o complexitate cauzală a genezei corupției, pe ansamblul său și pe diferite forme concrete de manifestare în virtutea căreia pot fi explicate nu numai explozia infracțională din prezent, ci și evoluția sa probabilă.
Etiologia devianței și delincvenței nu poate fi abordată în termenii unor indicatori distincți, luați separat, ci numai ținându-se seama de interacțiunea și intercondiționarea factorilor bio-psiho-sociali. Factorii criminogeni se localizează la nivelul macrosocialului, socialului cu grad mediu de generalizare, microsocialului și individualului, iar relaționarea lor configurează complexitatea cauzală generală și complexitatea cauzală a unor tipuri distincte de fapte penale. Procesul complex și dificil, uneori contradictoriu, de transformări și restructurări radicale pe care îl implică trecerea de la un sistem politic la altul, de la economia hipercentralizată la economia de piață, are în conținutul său intense fenomene de dezorganizare socială, inerente oricărei noi organizări. De aceea, ca și în cazul altor tipologii infracționale, cauzele de ordin individual și social ale actelor de corupție trebuie privite într-o strânsă interdependență și raportate la procesele schimbării profunde care afectează ansamblul societății românești.
Specialiștii privesc corupția ca un fenomen complex și aproape universal. Ceea ce nu înseamnă că flagelul corupției se manifestă în același grad și cu aceleași forme pretutindeni. În fapt, formele, cauzele și intensitatea fenomenului de corupție diferă în funcție de anumiți factori economici, sociali, culturali și comportamentali. Altfel spus, corupția ca dimensiune și forme de manifestare este întotdeauna expresia unui anumit context socio-cultural.
Factori cu rol determinant în geneza fenomenului de corupție
Transformările structurale produse în societatea românească în ultimii ani au dezvăluit lipsa unor principii morale solide și a unui redus sentiment de responsabilitate la unii indivizi, ca urmare a unei educații și a unei formări spirituale grav afectate de intenția de depersonalizare, într-o societate care-și propunea uniformizarea prin reducerea pretențiilor de viață ale omului la nevoile sale primitive.
Corupția nu poate fi desprinsă din cortegiul proceselor antrenate de profundele schimbări care afectează societatea din zilele noastre. Astfel, o primă cauză e negarea ordinii sociale și a legilor, ceea ce conduce la procese destructive, neurmate în timp util de procese de restructurare pe baze noi ale statului de drept.
Principala cauză a corupției, ca fenomen social, se află în zona politicului. S-a manifestat din plin incoerența politică în materia adoptării legilor necesare funcționării statului de drept și, în special, a legilor destinate să asigure cadrul corect de desfășurare a vieții economice. Abrogarea unora din legile anterioare (ex. Legea patrimoniului cultural-național) și neadoptarea rapidă a altora (ex. Legea responsabilității ministeriale) ori adoptarea unor legi cu serioase vicii de fond (ex. Legea nr. 18/1990) au creat un vid legislativ tactic care a încurajat disoluția ilicită a avuției publice (vânzarea flotei, a întreprinderilor rentabile, a terenurilor, a valorilor care trebuiau protejate).
Încapacitatea factorilor politici s-a suprapus peste o situație-premisă deosebit de bine organizată, anume complexul birocratico-totalitar. Format timp de decenii, acest complex nu a putut fi înlăturat de evenimentele revoluționare. Consolidat, greoi și complicat, acest aparat funcționează încă la toate nivelele administrației de stat. În plus, în condițiile democratice, el acționează fără reținere, în interes propriu, fără riscul de a mai fi supravegheat și tras la răspundere de cineva. Așa s-a ajuns la obligativitatea obținerii "bunăvoinței" funcționarului public pentru soluționarea oricărei probleme administrative, situație înrăutățita uneori de utilizarea funcțiilor publice ca recompensă pentru clientele partidelor politice, ducând, în final, la politizarea administrației. Neaplicarea criteriului profesionalismului și competenței afectează serios activitatea administrației de stat și, implicit, a instituțiilor abilitate să depisteze sau să sancționează corupția.
Starea de criză economică rezultată din starea de dereglare a normelor care guvernează aria economicului a favorizat apariția unui "homo economicus" hrăpăreț, necinstit, agresiv, incapabil să recunoască valoarea unei norme legale sau morale.
Corupția își mai are sorgintea și în descentralizarea deciziilor și a structurilor administrative, autonomia funcțională și liberalizarea economică la nivelul instituțiilor publice și al agenților economici, în condițiile lipsei de fermitate și de autoritate a organelor de control și instituțiilor publice, precum și în întârzierea restabilirii legalității încălcate, în absența unei legislații corespunzătoare, în implicarea directă în acte de corupție și alte infracțiuni a celor desemnați să apere legea, în imoralitatea unor funcționari ai statului.
Legislația e și ea un factor coruptogen în sensul că unele acte normative incită la ilegalități.
Factori cu caracter agravant în amplificarea corupției
Factorii care generează amplificarea corupției sunt multipli. Se consideră că, în perioada actuală, corupția este favorizată, în special la nivel local, în principalele sfere de activitate socială, constând în scăderea controlului social și normativ, criza de autoritate și credibilitate a unor instituții și organe, slaba influența a normelor legale asupra conduitei indivizilor, toleranța manifestată de cei care controlează aplicarea legii, implicarea unor funcționari publici în activități ilegale și abuzuri.
De amplificarea corupției sunt responsabile vechile structuri și grupări ale vechiului regim care dispun de resurse financiare importante, ca și modul defectuos, inadecvat și chiar ilicit în care se desfășoară procesul de privatizare. După câștigarea puterii în urma alegerilor generale, libere și democratice, factorii de putere au eșuat în planul competenței celor numiți în posturile cheie ale proceselor economice majore.
c. Factori generali și specifici care influențează sau determină fenomenul de corupție
Ca și în cazul altor tipologii infracționale, cauzele de ordin individual și social ale actelor de corupție trebuie privite într-o strânsă interdependență și raportate la procesele schimbării profunde care afectează societatea românească în ansamblul ei.
Astfel, avem cauze economice: starea de sărăcie, deteriorarea nivelului de trai, criza din economie (haos economic, absența controlului, a legislației, modul inadecvat de privatizare, insuficienta delimitare între proprietatea de stat și cea privată), șomajul, incompetența profesională, menținerea vechilor structuri în economie etc.
Fără îndoială că principalele cauze care determină și amplifică fenomenul corupției (favorizează corupția ca fenomen social) se află în zona politicului: lipsa de competență și de fermitate a autorităților politice și economice în exercitarea unui control eficient, implicarea directă a puterii și liderilor politici în acte de corupție, perpetuarea vechilor structuri la nivelul puterii, ineficiența funcționării instituțiilor politice, "setea" de putere politică, chiar cu riscul tolerării corupției, ritmul lent imprimat de autorități procesului de democratizare.
Fenomenul de corupție este privit astăzi ca o "maladie" a unui organism social bolnav, măcinat de conflicte endemice și dominat de o puternică tendință de dereglare în toate planurile și la toate nivelele.
2.4. Efectele corupției
Conform Raportului Bancii Mondiale, corupția contribuie la creșterea sărăciei și furnizarea unor servicii mai slabe prin plata unor sume neoficiale de bani pentru multe servicii publice inclusiv sănătate și învătământ, racordări la utilități publice, înscrieri în registrele civile, etc., Plățile neoficiale reprezintă o parte mai mare din veniturile celor săraci. Servicii esențiale cum sunt cele de sănătate devin inaccesibile persoanelor sărace.
Acapararea statului afectează însuși modul de formare a legilor si reglementărilor. Un mare număr de întreprinderi declară că sunt afectate de acapararea statului, în special prin influențarea voturilor parlamentare în favoarea anumitor interese private. Există posibilitatea ca firmele activ angajate în acapararea statului să facă contribuții politice și să participe și la corupția administrativă.
Acapararea statului se leagă strâns de multe din problemele cu care se confruntă întreprinderile în activitatea pe care o desfășoară.
Corupția din mediul de reglementare reprezintă o povară importantă pentru firme. Firmele declară că fac plăți neoficiale diverșilor controlori și inspectori de stat. Instituțiile de stat ale căror servicii sunt cel mai slab apreciate sunt cele de care firmele consideră că este inutil să se plângă.
Costul implicit al reglementărilor si corupției este suficient de ridicat pentru ca firmele să se declare dornice să plătească o parte importantă din veniturile pe care le realizează pentru a reduce această povară.
Corupția este alimentată de punctele slabe din administrația publică. În cadrul sectorului de stat, nivelul corupției este mai scăzut în organismele ale căror sisteme de administrație publică sunt mai bune.
Corupția este percepută ca fiind extinsă, iar reformele pentru combaterea corupției se bucură de puțină credibilitate.
Deși multe din măsurile de reducere a corupției se bucură de un larg sprijin, există foarte puțină încredere în seriozitatea structurilor politice în ceea ce privește reducerea corupției.
2.5. Combaterea fenomenului corupției
Rețetele standard de combatere a fenomenelor de corupție cuprind, în mod tradițional, măsuri de reducere a corupției administrative prin reformarea administrației și finanțelor publice.
Odată însă cu întelegerea faptului că rădăcinile corupției se întind mult dincolo de slăbiciunile sistemului de prevenire, repertoriul măsurilor anti-corupție a fost treptat lărgit pentru a ajunge să abordeze și relații structurale mai vaste, inclusiv organizarea internă a sistemului politic, relațiile dintre instituțiile-cheie ale statului, interacțiunile stat-firme, relațiile dintre stat si societatea civilă. O schiță a acestei agende de lucru este prezentată în figura de mai jos.
Principalele modalități de prevenire și combatere a corupției sunt:
Creșterea responsabilității politice: Responsabilitatea politică se referă la constrângerile impuse de către organizații sau alte grupuri de presiune ce au puterea să aplice sancțiuni asupra comportamentului politicienilor și al oficialităților. Pe măsură ce crește responsabilitatea politică cresc și costurile plătite de politicieni atunci când iau decizii aducătoare de avantaje personale pe seama intereselor publice.
Două dintre principalele instrumente de stimulare a responsabilizării politice sunt: (i) mai multă transparență in luarea deciziilor de către oficialități și (ii) creșterea competiției politice prin organizații ce-și înzestrează grupurile largi de presiune cu mijloace puternice de exprimare a cerințelor colective (astfel de grupuri sunt partidele politice de masă).
Sporirea constrângerilor instituționale în cadrul statului: Structura instituționala a statului poate fi un important mecanism de supraveghere a fenomenului corupției. Un exemplu particular este separarea efectivă între puterile statului, fiecare organism operând ca un controlor al abuzurilor de putere comise de celelalte puteri.
Consolidarea si creșterea credibilitatii sistemului judiciar prin cresterea independenței și responsabilității judecatorilor, precum și adaptarea funcțiilor respective la bugetul și capacitățile existente sunt două aspecte deosebit de importante. Pentru a trage guvernul la răspundere, instituția parlamentului are nevoie să cunoască conturile publice, are nevoie de comisii de control financiar, de abilitatea de a deschide documente guvernamentale, și de capacitatea de a aplica sancțiuni credibile.
Consolidarea participării societății civile: În calitatea lor de entități implicate în calitatea guvernării, dar și ca agenți de comunicare între populație și instituțiile statului organizațiile ce alcătuiesc societatea civilă pot avea un rol important în limitarea corupției.
Încurajarea mediilor de informare independente: Mediile de informare libere și deschise pot sprijini acțiunile de supraveghere a corupției prin descoperirea și dezvăluirea unor abuzuri.
Crearea unui sector privat competititv: Statul este în poziția cea mai vulnerabilă în fața mecanismelor de 'State Capture' atunci când puterea economică este concentrată în doar câteva firme sau domenii industriale și când interesele economice concurente nu au real acces la mediile politice decizionale. Posibilitatea de 'State Capture' de către puternice grupuri de interese economice poate fi ținută sub control dacă sunt tăiate beneficiile pe care aceste firme le dobândeau prin "capturare".
Reformarea administrării sectorului public: Consolidarea mecanismelor de responsabilizare externă este la fel de importantă pentru restrângerea corupției și condițiilor ce o favorizează ca și îmbunătățirea managementului intern al resurselor și administrației publice.
Pentru aceasta este nevoie de instituirea meritocrației personalului și plata lui adecvată, în administrația publică. Sunt necesare și modificari în organismele guvernamentale pentru a se realiza separația funcțiilor de reglementare de cele economice și a reinstala controlul financiar în poziția lui de drept.
Transparența și responsabilitatea în gestiunea veniturilor fiscale trebuie consolidate printr-un buget asigurator și controlat, prin implementarea unor scheme funcționale de planificare și execuție bugetară, și prin promovarea unor sisteme solide de contabilitate și control financiar.
Condițiile ce favorizează corupția în serviciile sectoriale pot fi restrânse prin introducerea reformelor și a unei supravegheri sporite din partea societății. În sfârșit, măsurile de descentralizare trebuie să se concentreze spre sporirea responsabilității și crearea de capacități locale de gestiune financiară încă din primele etape ale descentralizării.
* * *
Luate împreună, cele cinci blocuri de acțiune ale strategiei multipolare pentru combaterea corupției ar putea apărea drept prea complexe, ele implicând schimbări profunde în structura instituțională curentă, atât politica cât și economică, în chiar nucleul relațiilor intra-statale și în relațiile dintre stat și societate, sau în practicile politice guvernamentale curente. Nici un guvern nu are capacitatea de a reforma simultan toate domeniile menționate deodată.
Pentru a fi eficientă o strategie multipolară are nevoie să-și stabilească câteva linii directoare pe baza cărora să-și selecteze și programeze prioritățile la capitolul reformă, în funcție de tipurile particulare de corupție din fiecare țară.
Măsurile necesare a fi adoptate sunt orientate spre următoarele domenii:
a. Reforma instituțională
reformarea sistemului judiciar;
consolidarea capacității de prevenire și control al corupției;
reforma administrației publice;
b. Crearea unui sector privat competitiv.
c. Reforma legislativă
Reforma Instituțională urmărește crearea unui sistem instituțional eficient în prevenirea săvârșirii faptelor de corupție și înfâptuirea reformelor în domeniile fundamentale ale exercitării autorității statului: justiția, administrația publică și finanțele publice.
Reforma sistemului judiciar are în vedere exercitiul independent și imparțial al actului de justiție, cu atât mai mult cu cât acesta constituie premisa unei bune administrări a justiției. Cea de a doua premisă – existența unei magistraturi de elită – se va realiza printr-un sistem de recrutare, formare și perfecționare profesională bine fundamentat, în care numirea și promovarea se vor realiza numai pe baza competenței și a eticii profesionale.
Reforma administrației publice, centrale și locale se constituie într-un obiectiv fundamental urmărind principiile restructurării administrației publice, descentralizării serviciilor publice și consolidării autonomiei administrative și financiare, întăririi autorității statului și a răspunderii acestuia precum și ale coerenței actului administrativ și perfectionării managementului în administrație.
Astfel, se au în vedere:
Realizarea stabilității instituționale, corelată cu stabilitatea funcționarilor publici în scopul asigurării continuității activităților și programelor derulate de către autoritățile și instituțiile publice;
Accelerarea procesului de descentralizare a serviciilor publice, însoțită de mecanisme eficiente de angajare a răspunderii;
Constituirea la nivelul ministerelor și al altor instituții publice a unor structuri cu atribuții în implementarea măsurilor preventive cuprinse în planurile sectoriale de acțiune împotriva corupției;
Instituirea unor proceduri interne, în cadrul fiecărei instituții publice, prin care să se reglementeze obligații clare și precise privind modul de sesizare a faptelor de corupție;
Reglementarea activității compartimentelor cu atribuții de control, organizate la nivelul autorităților și instituțiilor publice;
Organizații de audit, care să investigheze și să publice rapoarte cu privire la orice deturnare a destinației fondurilor publice, urmând a fi prezentate spre analiză comisiilor parlamentare;
Transparența și existența căilor de atac în procesul decizional administrativ. Procedurile administrative trebuie să fie previzibile, transparente și dublate de mecanisme de angajare a răspunderii organului emitent. Ele trebuie să asigure transparența deciziilor, răspunsuri adecvate la petițiile formulate de cetățeni și existența căilor de atac, care includ: sesizarea organului administrativ ierarhic superior, apelul judiciar și avocatul poporului.
Prevenirea corupției în administrația publică trebuie fundamentată pe reformarea managementului sectorului public prin instituirea și dezvoltarea unui sistem obiectiv de selecție, promovare și evaluare a funcționarilor publici, îmbunătățirea calității serviciilor publice, reconsiderarea relației cetățean-funcționar public, stoparea birocrației, și nu în ultimul rând eliminarea surselor de corupție din administrația fiscală și vamală.
Astfel, se au in vedere:
a. Instituirea unui sistem obiectiv de selecție, promovare și evaluare a funcționarilor publici
Instituirea unui sistem de selectare, promovare și evaluare a funcționarilor publici precum și a unui sistem de control, bazate exclusiv pe recunoașterea obiectivă a meritelor și performanțelor profesionale;
Elaborarea și implementarea codului deontologic pentru funcționarii publici;
Realizarea unei stricte și precise delimitări a atribuțiilor de serviciu prin intermediul fișei postului, pentru fiecare functionar;
Stabilirea unui sistem de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar în funcție de pregătirea profesională, gradul de răspundere și complexitate a atribuțiilor și în raport cu condițiile în care se desfășoară munca, bazat pe recompensarea performanțelor. Se va avea în vedere și regularizarea beneficiilor non – salariale;
Asigurarea transparentei veniturilor persoanelor care își desfășoară activitatea în sectorul bugetar.
b. Îmbunătățirea calității serviciilor publice
Reproiectarea sistemului de management din instituțiile care oferă servicii publice, în funcție de cererea de servicii și de nevoile consumatorilor;
Crearea unui sistem de supraveghere și control a instituțiilor care desfășoară servicii publice;
Descentralizarea serviciilor publice;
Reducerea tranzacțiilor efectuate cash;
Continuarea reformelor în sistemului sănătății publice și educației;
Întârirea controlului public asupra prestării serviciilor publice (inclusiv prin sondaje de opinie publice, pe baza cărora să se redacteze topuri ale companiilor care activează în acest domeniu).
c. Relația cetățean – funcționar public
Monitorizarea implementării Codului etic al funcționarilor publici;
Creșterea rigurozității în motivarea și formularea răspunsurilor, precum și scurtarea termenelor în care autoritățile și serviciile publice au obligația să răspundă solicitărilor cetățenilor;
Prevederea în regulamentele de organizare și functionare ale autorităților și instituțiilor publice a unor norme care să reglementeze relația cetătean – funcționar public;
Adoptarea unei noi legi cu privire la exercitarea dreptului la petiționare;
• Asigurarea accesului permanent la informațiile publice și elaborarea unor programe de informare a opiniei publice care să vizeze o mai bună cunoaștere a rolului și atribuțiilor instituțiilor, precum și a procedurilor și formalităților care trebuie respectate pentru a se putea beneficia de un serviciu public.
d. Stoparea birocrației
• Raționalizarea circuitului documentelor;
Simplificarea procedurilor de emitere de către autoritățile administrative a avizelor, autorizațiilor sau licențelor necesare desfășurării unor activități specifice (ex. avize de urbanism, autorizații de construcție);
Înființarea în fiecare instituție din administrația publică a oficiului unic de primire a solicitărilor cetățenilor.
e. Corupția în administrația fiscală și cea vamală
Cadrul legislativ care reglementează scutirile de impozite va cuprinde și metodologii clare și precise care să permită aplicare unitară tuturor beneficiarilor acestora;
Reducerea fiscalității, prin diminuarea numărului de taxe și impozite;
Înființarea cazierului fiscal al contribuabililor, ca mijloc de evidență și de urmărire a contribuabililor cu risc fiscal ridicat;
Constituirea unei baze de date la nivel național, cu agenții economici care au restanțe mari la bugetul de stat;
Dezvoltarea și implementarea unui program coerent de educație etică a personalului autorității vamale precum și intensificarea activității organismului propriu de control și aplicarea fermă a măsurilor de prevenire a corupției în domeniul vamal;
Dezvoltarea fluxului de raportare, informare și popularizare, atât a performanțelor, cât și a cazurilor de conduită inadecvată a personalului vamal
Standardizarea procedurilor de vămuire și de percepere a taxelor vamale precum și folosirea sistemelor computerizate de control la punctele de trecere a frontierei;
Înființarea ghiseului unic de încasare a taxelor în punctele de control la trecerea frontierei;
Folosirea frecventă a sondajelor de opinie în rândul plătitorilor de taxe și impozite.
Capitolul 3
Studiu de caz
Fenomenul corupției în România
Corupție se numește un abuz, activ sau pasiv, al funcționarilor publici (fie numiți fie aleși), în scopul obținerii de avantaje financiare private sau de alte beneficii.
Corupția reprezintă folosirea abuzivă a puterii publice, în scopul satisfacerii unor interese personale sau de grup. Ca act antisocial, corupția este foarte frecvent întâlnită însocietate și este deosebit de gravă deoarece favorizează interesele unor particulari, mai ales în aria economică, afectând interesele colective prin: însușirea, deturnarea și folosirea resurselor publice în interes personal, ocuparea unor funcții publice prin relații preferențiale, încheierea unor tranzacții prin eludarea normelor morale și legale.
Corupția vizează un ansamblu de activități imorale, ilicite, ilegale realizate nu numai de indivizi cu funcții de conducere sau care exercită un rol public, ci și de diverse grupuri și organizații, publice sau private, în scopul obținerii unor avantaje materiale sau morale sau unui statut social superior prin utilizarea unor forme de constrângere, șantaj, înșelăciune, mituire, cumpărare, intimidare.
Printre cauzele care favorizează apariția corupției se regăsesc și: slăbirea autorității statului datorită ineficienței instituțiilor acestuia, degradarea nivelului de trai al indivizilor, lipsa unor valori sociale însoțită de alterarea respectării principiilor morale, lipsa unei reforme la nivelul instituțional și legislativ care să fie în concordanță cu condițiile socio-economice.
Este deja o afirmație comună cea conform căreia fenomenul corupției este larg răspândit în toate țările din lume. Clasamentele care descriu situația în domeniu indică, de obicei, un grad mai ridicat de corupție în țările sărace și mai redus în cele bogate.
Între cele din urmă, țările din nordul Europei sunt considerate a fi cele mai puțin
corupte. Cu toate acestea, cazuri importante de corupție au fost semnalate de-a lungul timpului în țări precum SUA, Franța, Marea Britanie sau Germania. Recent au fost raportate comportamente neetice și în țări considerate imune la acest fenomen, precum Olanda sau Finlanda, iar specialiștii din domeniu din aceste țări exprimă din ce în ce mai mult îngrijorări privind posibilitatea ca ele să cunoască o creștere semnificativă a actelor aflate în conflict cu normele morale. Toate acestea întăresc teoriile potrivit cărora corupția afectează toate statele lumii și furnizează argumente importante în favoarea identificării unor mijloace eficiente pentru menținerea fenomenului în limite cât mai reduse.
3.1. Cazul României
Tema corupției a devenit, pentru societatea românească, în ansamblul ei, dar, mai ales, pentru forțele și structurile angajate în lupta politică, un subiect atât de intens discutat, încât riscă să alunece pe panta banalității, condiții în care s-ar compromite și eficiența măsurilor de contracarare care s-ar putea întreprinde. Opinia publică, din câte se constată, este tot mai indiferentă față de acest fenomen, chiar dacă astfel de cazuri, unele mai grave decât altele, sunt dezvaluite de mass-media sau chiar de către politicieni.
Corupția, fiind legată nemijlocit de putere și de guvernare, o putem considera tot atât de veche ca și organizările politice.
Corupția este una dintre problemele cele mai grave cu care se confruntă țara noastră. Aceasta este semnalată de către cercetările sociologice efectuate în rândul populației, de către organizațiile societății civile specializate în domeniu, dar și de organismele internaționale partenere.
Există o dificultate în ceea ce privește realizarea unei analize comparate între diferitele cercetări sociologice realizate în România, deoarece metodologia și structura acestora este foarte diferită. Mai mult, unele dintre ele nu au fost publicate decât sub forma unor comunicate de presă. Pot fi trase totuși anumite concluzii. Astfel, în toate sondajele realizate la nivelul cetățenilor de către instituții publice implicate în combaterea corupției sau de către ONG-uri de profil, în jur de 40% dintre cei chestionați (cu mici variații în funcție de metodologia utilizată), consideră că aceasta este cea mai gravă problemă cu care se confruntă România. Putem constata diferențe între diferitele sondaje în ceea ce privește instituția sau domeniile considerate a fi cele mai corupte. Astfel, în cercetările realizate la comanda Direcției Generale Anticorupție din
cadrul Ministerului Administrației și Internelor în anii 2007, 2008 și 2009 sistemul sanitar este situat pe primul loc, fiind urmat de Parlament, Guvern și autoritățile locale. Cercetările realizate de către Asociația pentru Implementarea Democrației plasează Parlamentul în fruntea clasamentului, urmat de Guvern, sistemul sanitar și autoritățile locale. Observăm că, chiar dacă ordinea diferă, fruntașii rămân aceeași.
O altă concluzie care se desprinde din studierea diferitelor cercetări disponibile este pesimismul populației în legătură cu evoluția fenomenului corupției. Astfel, în toate sondajele peste 50% dintre cei intervievați consideră că situația s-a înrăutățit de-a lungul timpului, iar perspectivele pentru viitor sunt negative.
În rapoartele anuale realizate de către Transparency International punctajul obținut
de țara noastră s-a îmbunătățit ușor de la 2,6 în 2001 la 3,7 în 2010, cu un maxim de 3,8 în 2009, corespunzător situației din 2008. Poziția în clasament a fluctuat, în primul rând datorită faptului că țările având același punctaj ocupă locuri identice. Trebuie să mai menționăm că ierarhizarea țărilor în clasamentul Transparency International se face în funcție de un punctaj de la 0 la 10, un 10 reprezintă nivelul cel mai redus de corupție. Spre exemplificare, în ultimul raport, cel pe 2010, publicat foarte recent, locul întâi a fost ocupat de către Danemarca cu 9,3 puncte.
În legătură cu evaluările realizate de către Transparency International, trebuie să exprim totuși anumite rețineri. Este greu de crezut totuși, că România se poate clasa în mod constant în ierarhia realizată de Transparency International mai jos decât țări precum Columbia, Mali, Thailanda sau Bosnia Herțegovina, pentru a da doar câteva exemple.
Evoluția situației corupției în România poate fi analizată și pe baza rapoartelor Comisiei Europene privitoare la progresul înregistrat de România în procesul de aderare la Uniunea Europeană și pe baza rapoartele privind Mecanismul de Verificare și Cooperare, după 01.01.2007. Primul raport a fost prezentat în 1998 și cuprindea referiri foarte negative la starea corupției și la modul în care autoritățile din România abordează fenomenul:
„Lupta împotriva corupției trebuie întărită în continuare. Dacă Legea pentru prevenirea și combaterea corupției nu va fi adoptată, responsabilitățile instituționale neclare și absența unor structuri specializate care să gestioneze această problemă vor continua să afecteze orice efort în domeniu. Unitatea de luptă împotriva corupției, recent creată pe lângă cabinetul primului-ministru nu va avea succes fără o bază legală. Aceasta rămâne incompletă. Eforturi considerabile trebuie să fie depuse pentru o precizare clară a responsabilităților și funcțiilor instituționale. Este necesar să fie întreprinse reforme care să includă o definiție clară a corupției în Codul Penal, o reformă administrativă, în primul rând prin adoptarea Legii privind Statutul funcționarilor publici și implementarea efectivă a unui cadru de politici interinstituționale” (Comisia Europeană, Raport asupra progreselor României în procesul de integrare europeană, 1998).
Raportul pe anul 1999 menționează în subtitlul la capitolul Măsurile anti-corupție
„Corupția rămâne o problemă larg răspândită în România”, aceeași afirmație fiind reluată aproape identic în cel din anul 2000. Din rapoartele următoare se poate observa o evoluție pozitivă, deși lentă în procesul de reducere a gradului de corupție. După integrarea în Uniunea Europeană și pe fondul înrăutățirii climatului politic din țară, rapoartele au evidențiat o încetinire a măsurilor de reformă și o slăbire a eforturilor anticorupție. Raportul privind progresele în cadrul Mecanismului de Verificare și Cooperare prezentat în luna iulie 2010 utilizează o expresie extrem de dură la adresa României, afirmând că: „Acest raport dovedește … o încetinire a ritmului reformelor …în general, România nu dovedește suficiență voință politică în susținerea reformelor”.
Indiferent că este vorba de sondaje sau studii efectuate de instituții publice sau de către ONG-uri sau de rapoarte ale organismelor internaționale, caracteristica generală a acestora este accentul aproape exclusiv asupra deficiențelor din funcționarea justiției. Nimeni nu poate nega importanța eficienței instanțelor de judecată. Nici o campanie anticorupție nu poate avea sorți de izbândă fără factorul de descurajare pe care justiția trebuie să îl reprezinte pentru cei care încalcă legea. Dar majoritatea specialiștilor sunt de acord că cel puțin la fel de importante sunt măsurile de natură managerială prin intermediul cărora oportunitățile de a comite fapte ilegale sunt reduse sau chiar eliminate. Urmărirea și pedepsirea corupților este dificilă, costisitoare și cu rezultate
nesigure. Mai mult, între efectele negative ale activităților ilegale ale acestora trebuie neapărat să includem și coruperea altor persoane din jurul lor, cu alte cuvinte, un adevărat fenomen de multiplicare. Toate aceste pagube pot fi evitate prin măsuri care să elimine posibilitățile celor tentați să comită fapte de corupție de a-și pune planurile în aplicare. „Mita oferită pentru obținerea unei autorizații dispare cel mai ușor dacă dispare cerința legală de a obține acea autorizație” .
Dacă analizăm rapoartele emise de către Comisia Europeană putem observa că până în anul 2006 nu găsim nici o referință la absența măsurilor active de eliminare a posibilităților de încălcare a legii. În egală măsură lipsesc propuneri ale Comisiei sau sarcini pe care aceasta să le stabilească pentru autoritățile române.
Care sunt cauzele eșecului luptei anticorupție în România după 20 de ani de tranziție spre democrație? De ce fenomenul persistă, iar în ultimii ani pare chiar să se accentueze? De ce instituții și legi adaptate după modele occidentale nu produc în România rezultatele pe care le-au produs în țările de origine?
În primul rând, majoritatea studiilor empirice privind corupția arată că persistența este o caracteristică a corupției, odată instalată fiind greu de eliminat. Înțeleasă din perspectiva teoriei jocurilor, odată ce ne confruntăm cu corupția sistemică și existența practicilor corupte extinse devine larg cunoscută, se pare că ne aflăm în fața unui echilibru ineficient, dar robust. Pentru a utiliza exprimarea lui Bardan Rothstein, „corupția reprezintă un exemplu a ceea ce numim echilibru dependent de frecvență, iar câștigurile pe care le așteptăm de la activitățile corupte depind crucial de numărul persoanelor care ne așteptăm să fie corupte” . Cu alte cuvinte, conștientizarea faptului că și alte persoane sunt corupte reprezintă un soi de stimul pentru cei tentați să comită fapte ilegale. Dacă numărul celor necinstiți este mare și pericolul de a fi pedepsit este redus. Corupția este prin urmare un fenomen care se autoalimentează.
În altă ordine de idei, exemplele de succes în eradicarea corupției sunt, în ultimele decade, foarte puține. Practic doar două țări au reușit să aducă fenomenul la niveluri foarte scăzute, respectiv Hong Kong și Singapore. Dar aceste țări sunt foarte mici și metodele utilizate în lupta anticorupție au fost deseori incompatibile cu principiile democratice. Prin urmare Rothstein susține că măsurile prin care se încearcă să se rezolve probleme punctuale sau sectoriale sunt ineficiente. Împotriva corupției, spune autorul suedez, se poate lupta doar prin ceea ce el numește „big bang”, adică măsuri radicale adoptate de cineva înzestrat cu o foarte mare autoritate.
Așa cum am menționat mai sus, practicile neetice răspândite pot fi cauzate, între altele și de tradițiile și cultura unui anumit popor, așa cum pare să fie și cazul României. Corupția are rădăcini adânci în țara noastră. Este bine cunoscut faptul că în cazul regimului fanariot vânzarea și cumpărarea de funcții publice, începând cu cea de domnitor, care se târguia la Istambul, era practica curentă. La fel și deturnarea banilor publici și spolierea populației.
Fenomenul corupției nu a scăzut semnificativ după întemeierea statului roman modern, fiind destul de amplu și în perioada interbelică.
Situația s-a agravat în timpul regimului comunist, datorită a cel puțin două caracteristici ale sale: numirile în funcțiile publice pe criterii exclusiv subiective și penuria accentuată de bunuri și servicii. Astfel, era o regulă cvasi-generală că pentru a accede în anumite poziții era nevoie de carnetul de partid și de o relație la nivelurile superioare ale acestuia.
Pe de altă parte, faptul că bunurile și serviciile nu se găseau în cantități suficiente a obligat populația să apeleze la metode alternative pentru a le obține, în general la mită sau trafic de influență. Rezultatul acestor îndelungate tradiții este un grad relative mare de acceptare a corupției în rândul populației. Obișnuit cu metodele informale de a obține bunuri și servicii, cetățeanul român nu consideră comportamentele corupte la fel de nocive precum le consideră cetățenii din țările occidentale.
Vidul legislativ și de putere creat după 1990 a avut efecte extrem de negative asupra integrității publice. Instituțiile care asigurau respectarea legii în timpul regimului comunist au fost desființate sau contestate, iar noile structuri au avut nevoie de timp pentru a deveni operaționale. Treptat au fost adoptate legi după modelul statelor din Uniunea Europeană, împreună cu instituții destinate combaterii corupției. Astfel, raportul Comisiei Europene din anul 2005 menționa că: „în cea mai mare măsură legislația în domeniu din România este compatibilă cu cea din celelalte state ale Uniunii”.
În anul 2000 a apărut Legea privind prevenirea și combaterea faptelor de corupție și a fost creat Departamentul de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată în cadrul Parchetului General. Pentru anul 2001 cele mai importante evoluții au fost promovarea Ordonanței 60/2001 privind achizițiile publice și a Legii 544/2001 privind liberul acces la informațiile publice. În anul 2002 a fost înființat Parchetul Național Anticorupție, organism specializat în combaterea corupției la nivel înalt.
Trei importante legi au fost adoptate în anul 2003 și anume Legea 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, Legea 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției și Legea 43/2003 privind finanțarea activității partidelor politice. În perioada 2004-2008 accentul a fost pus pe îmbunătățirea legislației, astfel încât, după cum am mai afirmat, aceasta este în cea mai mare măsură compatibilă cu legislația țărilor din Uniunea Europeană. Dar una dintre marile problema ale României este implementarea legilor existente.
Așa cum arată toate rapoartele Comisiei Europene, sistemul judiciar românesc se confruntă cu mari dificultăți, cea mai importantă fiind lipsa de personal și calitatea slabă a acestuia. Din acest motiv eficiența instanțelor lasă de dorit. De asemenea, de-a lungul timpului s-a manifestat, în grade diferite și o lipsă de voință politică privind lupta împotriva corupției. În timp au apărut numeroase acuzații în legătură cu influențe politice asupra justiției.
3.2. Legislația
Legislația românescă în materie de combatere a comportamentelor corupte și de încurajare a atitudinilor etice a debutat cu Legea nr. 115 din 16 octombrie 1996, pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici. Legea nu își propunea doar să verifice veniturile demnitarilor, magistraților și ale funcționarilor publici, ci și să monitorizeze modalitățile în care au fost achiziționate bunurile, valorile, cuantumul depozitelor bancare, precum și dacă aceste din urmă categorii ar fi putut fi acoperite din totalul veniturilor legale realizate de cei în cauză.
Legea face referire și la instanța îndreptățită să efectueze controlul declarațiilor de avere. Inițial era vorba despre o comisie de control care, ulterior, a fost înlocuită cu Agenția Națională de Integritate (Legea nr. 115/1996). Agenția Națională de Integritate a fost înființată printr-un alt act normativ care poate fi inclus în tipul de legislație menționat mai sus, respectiv Legea nr. 144 din 21 mai 2007, privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate. Agenția Națională de Integritate avea ca principale atribuții verificarea privind averea dobândită în perioada exercitării mandatelor sau a îndeplinirii funcțiilor ori demnităților publice (Legea nr. 144/2007), dar și de implementare a prevederilor legale privind declarațiile de avere și de interese (Legea nr. 144/2007).
Agenția își îndeplinea atribuțiile de verificare din oficiu sau la sesizarea oricărei persoane fizice sau juridice interesate. În cazul în care între averea dobândită pe parcursul exercitării funcției și veniturile realizate în aceeași perioadă există o diferență care nu poate fi justificată sesizesză instanța competentă pentru stabilirea părții de avere sau a bunului determinat dobândite cu caracter nejustificat, a cărăr confiscare o solicită. Activitatea Agenției Naționale de
Integritate era monitorizată de Consiliul Național de Integritate, instituit prin același act normativ, organism aflat sub control parlamentar exercitat de Senat.
Această lege a fost modificată, prin Legea 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice. În conformitate cu această lege, Agenția evidențiază, afișează și monitorizează declarațiile de avere, întocmind rapoarte de evaluare, transmise organelor fiscale, organelor de urmărire penală, comisiei de cercetare a averilor prevăzute în Legea nr. 115/1996.
Diferențele semnificative în declarațiile de avere sunt considerate acele diferențe care depășesc suma de 10,000 de Euro.
Legea nr. 78 din 8 mai 2000, pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție a reprezentat prima măsură reală, luată în România, de combatere a comportamentelor corupte. Textul legii se aplică tuturor persoanelor care exercită o funcție publică, indiferent de modul în care au fost investite, în cadrul autorităților publice sau instituțiilor publice, celor care au atribuții de control sau acordă asistență specializată, în măsura în care participă la luarea deciziilor sau le pot infulența, cât și persoanelor care dețin o funcție de conducere într-un partid sau într-o formațiune politică, într-un sindicat, într-o organizație patronală ori într-o asociație fără scop lucrativ sau fundație. Sunt considerate infracțiuni de corupție: infracțiunile de luare de mită, de dare de mită (art. 255 Cod Penal), de primire de foloase necuvenite (art. 256
Cod Penal), și de trafic de influență (art. 257 Cod Penal). Sunt considerate infracțiuni asimilate infracțiunilor de corupție (Legea nr. 78/2000):
• Stabilirea, cu intenție a unei valori diminuate, față de valoarea reală, a bunurilor
aparținând operatorilor economici la care statul sau o autoritate a administrației
publice este acționar;
• Acordarea de subvenții cu încălcarea legii, neurmărirea, conform legii, a
destinațiilor subvențiilor;
• Utilizarea subvențiilor în alte scopuri decât cele pentru care au fost acordate, precum
și utilizarea în alte scopuri a creditelor garantate din fonduri publice sau acre
urmează să fie rambursate din fonduri publice;
• Fapta persoanei care, în virtutea funcției, a atribuției ori a însărcinării primite, are sarcina de a supraveghea, de a controla sau de a lichida un agent economic privat, de a îndeplini pentru acesta vreo însărcinare, de a intermedia sau de a înlesni efectuare unor operațiuni comerciale sau financiare de către agentul economic privat ori de a participa cu capital la un asemenea agent economic, dacă fapta este de natură a-i aduce direct sau indirect foloase necuvenite;
• Efectuarea de operațiuni financiare, ca acte de comerț, incompatibile cu funcția, atribuția sau însărcinarea pe care o îndeplinește;
• Folosirea, în orice mod, direct sau indirect, de informații ce nu sunt destinate publicității ori permiterea accesului unor persoane neautorizate la aceste informații;
• Fapta persoanei care îndeplinește o funcție de conducere într-un partid, într-un sindicat sau patronat ori în cadrul unei persoane juridice fără scop patrimonial, de a folosi influența sau autoritatea sa în scopul obținerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite;
• Infracțiunea de șantaj;
• Infracțiunea de abuz în serviciu contra interselor publice, infracțiunea de abuz în serviciu contra interselor persoanelor și infracțiunea de abuz în serviciu prin îngrădirea unor drepturi, dacă fucționarul public a obținut pentru sine sau pentru altul un avantaj patrimonial sau nepatrimonial.
Sunt considerate infracțiuni în legătură directă cu infracțiunile de corupție (Legea nr.
78/2000):
• Tăinuirea bunurilor provenite din săvârșirea unei infracțiuni prevăzute mai sus,
precum și favorizarea persoanelor care au comis asemenea infracțiuni;
• Asocierea în vederea săvârșirii unei infracțiuni prevăzute mai sus;
• Falsul și uzul de fals săvârșite în scopul de a ascunde comiterea uneia dintre infracțiunile prevăzute mai sus sau săvârșite în realizarea scopului urmărit printr-o asemenea infracțiune;
• Abuzul în serviciu contra intereselor publice, abuzul în serviciu contra interselor persoanelor și abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi, săvârște în realizarea scopului urmărit, printr-o infracțiune prevazută mai sus.
Sunt considerate infracțiuni împotriva interselor financiare ale Uniunii Europene (art. 18
Legea nr. 78/2000):
• Folosirea sau prezentarea de documente ori declarații false, inexcate sau incomplete, care are ca rezultat obținerea pe nedrept de fonduri din bugetul general al Comunităților Europene sau din bugetele administrate de acestea orin în numele lor;
• Omisiunea de a furniza, cu știință, datele cerute potrivit legii pentru obținerea de fonduri din bugetul general al Comunităților Europene sau din bugetele administrate de acestea ori în numele lor, dacă fapta are ca rezultat obținerea pe nedrept a acestor fonduri;
• Schimbarea, fără respectarea prevederilor legale, a destinației fondurilor obținute din bugetul general al Comunităților Europene sau din alte fonduri administrate de acestea ori în numele lor;
• Schimbarea, fără respectarea prevederilor legale, a destinației unui folos legal obținut, dacă fapta are ca rezultat diminuarea ilegală a resurselor din bugetul general al Comunităților Europene sau din alte bugetele administrate de acestea ori în numele lor;
• Folosirea sau prezentarea de documente ori declrații false, inexacte sau incomplete, care are ca rezultat diminuarea ilegală a resurselor din bugetul general al Comunităților Europene sau din alte bugetele administrate de acestea ori în numele lor;
• Omisiunea de a furniza, cu știință, datele cerute potrivit legii, dacă fapta are ca rezultat diminuarea ilegală a resurselor din bugetul general al Comunităților Europene sau din alte bugetele administrate de acestea ori în numele lor.
Ordonanța de Urgență nr. 43 din 4 aprilie 2002, privind Direcția Națională Anticorupție a înființat acestă instituție, ca structură cu personalitate juridică, în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin reorganizarea Parchetului Național Anticorupție.
Direcția Națională Anticorupție este autorizată să dețină și să folosescă mijloace adecvate pentru obținerea, verificarea, prelucrarea și stocarea informațiilor privitoare la faptele de corupție prevăzute în legea nr. 78/2000, cu modificările ulterioare, în condițiile legii (cap. IV, art. 15 OUG nr.43/2002): Legea nr. 161 din 19 aprilie 2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, modificată și completată de OUG nr. 40/2003 împreună cu Legea nr. 52 din 21 ianuarie 2003 privind transparența decizională în administrația publică au ca scop să sporească gradul de responsabilitate a administrației publice față de cetățean, ca beneficiar al deciziei administrative, să stimuleze participarea activă a cetățenilor în procesul de luare a deciziilor administrative și în procesul de elaborare a actelor normative și să sporească gradul de transparență la nivelul întregii administrații publice. Principiile care stau la baza acestor acte normative sunt următoarele (Legea nr. 52/2003):
• Informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de inters public care urmează a fi dezbătute de autoritățile administrației publice centrale și locale în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;
• Consultarea cetățenilor și a asociațiilor legal constituite, la inițiativa autorităților publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;
• Participarea activă a cetățenilor la luarea deciziilor administrative și în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative.
Autoritățile administrației publice au obligația de a informa și de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative, de a permite accesul la luarea deciziilor administrative și la minutele (documentele scrise în care se consemnează în rezumat punctele de vedere exprimate de participanți la o ședință, precum și rezultatul dezbaterilor) ședințelor publice.
3.3. Infracțiuni de corupție
În literatura de specialitate, infracțiunea are tenta de corupție și nu există înca o unitate de opinii în privința sferei de cuprindere a infracțiunilor, de aceea unii autori ( cum ar fi, de exemplu, prof. Anton Parlagi) , susțin că în cadrul infarcțiunilor de corupție ar intra doar patru infarcțiuni și anume :
luarea și darea de mită ,
primirea de foloase necuvenite
traficul de influență .
Restul infracțiunilor, care ar putea fi incluse în această categorie, ar reprezenta doar niște căi spre realizarea corupției : abuzul în serviciu contra intereselor personale sau prin infracțiuni de fals sau prin deturnare de fonduri, etc. O astfel de opinie are la bază o abordare dualistă a fenomenelor de corupție , în sensul că întotdeauna trebuie să existe un corupt și un corupător. Când apar aceste două elemente, infracțiunea respectivă poate fi inclusă în categoria infracțiunilor de corupție , iar când nu apar împreună , nu le putem include în aceeași categorie.
Totuși, din alt punct de vedere , domeniul infracțiunilor de corupție nu se limitează doar la cele patru infracțiuni amintite, o infarcțiune de corupție nu trebuie să includă doar acele raporturi juridice de drept penal în care este necesară participarea celor doua părții. Mai ales în cazul corupției manifestate la nivelul administrației publice , dar nu numai , forma în care se manifestă aceasta , vizează îndepartarea funcționarului public sau a reprezentanților aleși care activează în structurile administrației de la normele unui comportament etic. Din această perspectivă , simpla purtare abuzivă este suficientă pentru a fi încadrată în sfera infarcțiunilor de corupție . Deoarece, din mai multe puncte de vedere , toate infracțiunile prin care se realizează și o încălcare a normelor etice profesionale în adminisțratia publică , pot fi incluse în sfera de cuprindere a infracțiunilor publice și se creaza o stare de neîncredere în privința acestora .
Datorită Codului Penal , infracțiunile au fost împarțite în infractiuni caracteristice de corupție și infracțiuni conexe corupției. Prin aceasta, putem defini corupția ca fiind deturnarea funcției publice în scopuri private . Cu alte cuvinte , orice infracțiune , prin care un funcționar public , sau reprezentant ales , ce activează în structurile administrației publice , deturnează în scopuri particulare funcția sa publică , intră în categoria infracțiunilor de corupție.
Putem considera economia ca fiind domeniul în care excesul de putere a atins cotele cele mai înalte de dispreț față de interesul național și, mai ales, fața de voința populară. Regulile democrației impun, ca în privința deciziilor importante de care depinde starea națiunii și viitorul ei, sa se recurgă la consultarea electoratului.
Este de observat că, deși acest fenomen a invadat exploziv toate structurile de putere chiar începând din 1990, el a intrat în sfera de preocupări a unor organisme internaționale de abia în ultimii ani, iar mai serios în 2002.
Presiunile pe tema corupției asupra Guvernului român, mai ales din partea instituțiilor Uniunii Europene, s-au întețit în cea de a doua parte a anului 2002, datorită, în primul rând, dezvaluirilor din presa occidentala cu privire la cheltuirea fondurilor destinate în cadrul programelor PHARE și SAPARD, ceea ce a facut să se creeze un curent de opinie nefavorabil României chiar în rândul populației statelor comunitare.
Datorită corupției, România întâmpină serioase dificultăți în primirea și gestionarea acestor fonduri, care se cifrează, numai ca ajutoare nerambursabile acordate de Uniunea Europeană, la un miliard de euro.
O bună parte dintre acțiunile care au fost întreprinse în aceasta direcție (înființarea Parchetului Național Anticorupție, promovarea unor inițiative legislative, printre care și cea privind obligativitatea demnitarilor de a-și declara averile, reglementarea unor incompatibilități, arestarea unor funcționari cu rang superior etc.), precum și faptul că problema corupției a devenit practic nelipsită din orice discurs politic, atât al exponenților puterii cât și ai opoziției, sunt rezultatul direct al acestor presiuni. În raportul de țară, atât pe 2002 cât și pe 2003, al Comisiei Europene se precizează, printre altele, că în continuare pentru România o prioritate trebuie sa fie lupta împotriva coruptiei, "care este larg raspândita".
Atât timp cât "lupta împotriva corupției" va reprezenta mai mult un slogan politic și centrul ei de greutate va fi plasat asupra nivelelor inferioare de execuție, șansele de contracarare sau de stapânire ale acestui fenomen sunt iluzorii. Sursele generatoare de corupție sunt, în primul rând, legea și decizia politică. Ori la acest nivel, singura forța capabilă și interesată să exercite presiuni nu este decât societatea civilă. Pentru ca acțiunea ei să devină eficientă, o primă și de mare importanță condiție este ca ea să se maturizeze spiritual și organizatoric, să devină conștientă de drepturile și interesele ei. Numai astfel raporturile de putere s-ar putea echilibra, condiție esențială pentru ca actul de autoritate politică să nu poată fi deturnat de la interesul public.
Democrația și statul de drept se fundamentează la nivelul ansamblului social pe un echilibrul de forțe între care, în prim plan, sunt puterea politică si societatea civilă. Dacă una dintre ele dă semne de slabiciune cealaltă, inevitabil, va deveni excesivă si discreționară. Acest fapt este lesne de observat în evoluția raporturilor de putere în România postdecembristă. Prin urmare, descurajarea modului discreționar de gestionare a afacerilor publice poate fi realizată printr-o diversitate de acțiuni și măsuri, însa, factorul cel mai important, în această privință, îl reprezintă societatea civilă, care ar trebui să nu mai accepte asemenea nereguli din partea autorităților publice, să-și cunoască mai bine drepturile și să aibă curajul să demaște pe orice funcționar sau persoană care face abuz de putere , și nu să participe activ la aceste abuzuri de putere ; doar dacă societatea civilă va fi în stare să nu mai accepte abuzurile de putere și să fie un sprijin pentru cei care vor să pună capăt acestor nereguli, se vor mai îndrepta cât de cât lucrurile.
Concluzii
Corupția reprezintă un fenomen larg răspândit și este o problemă cu care se confruntă toate țările lumii. Cauzele apariției sale sunt multiple. Începând cu Platon, o lungă perioadă de timp natura umană a fost considerată vinovată de apariția și răspândirea comportamentelor neetice. Abordări mai recente au evidențiat importanța contextului pentru asigurarea integrității publice. Astfel corupția poate fi cauzată de tradiții îndelung înrădăcinate în anumite comunități, tradiții care intră în conflict cu regulile birocratice impersonale caracteristice statelor occidentale. S-a constatat, de asemenea că tipul de regim politic influențează la rândul său gradul de corupție.
Pornind de la singurele exemple de succes în combaterea acestui fenomen, Hong Kong și Singapore, unii specialiști au opinat că democrația ar fi mai puțin capabilă să combată comportamentele corupte, regimurile autoritare (cazul celor două țări amintite) și chiar cele totalitare fiind mai puțin afectate de acest sindrom. Această ipoteză este contrazisă de către Rothstein care arată că regimul hitlerist a fost un regim caracterizat de un nivel foarte ridicat al corupției.
Numărul redus de cazuri în care corupția a fost eradicată conduce de asemenea, spre o altă concluzie: acest flagel este unul persistent, odată instalat fiind greu de eliminat sau chiar de redus. Această constatare pesimistă este importantă pentru țara noastră. Să fie oare această aserțiune întemeiată? Să fie prin urmare eforturile țării noastre pentru limitarea acestui fenomen lipsite de orice șansă de reușită?
Venind la cazul țării noastre, toate documentele referitoare la această problemă, sondaje de opinie, studii ale unor instituții publice și ale unor organizații nonguvernamentale românești, dar și rapoarte și studii ale organizațiilor internaționale indică un nivel foarte ridicat al corupției. Între altele, clasamentele realizate de către Transparency International plasează România mult în urma unor țări precum Columbia sau Bosnia Herțegovina. Ceea ce considerăm că este discutabil, dar este totuși sugestiv pentru situația țării noastre.
Tradiția, slăbiciunea instituțiilor statului și în primul rând lipsa de voință politică sunt principalele cauze care alimentează corupția din țara noastră. Măsurile luatede-a lungul timpului s-au dovedit ineficiente, în primul rând datorită implementării defectuoase a acestora. Rapoartele Comisiei Europene au arătat că legislația referitoare la combaterea corupției pe care România a adoptat-o în ultimii ani este într-o foarte mare măsură compatibilă cu cea care există în celelalte state ale Uniunii, dar că sunt deficiențe majore în ceea ce privește aplicarea acesteia.
O constatare care credem că se impune în ceea ce privește combaterea corupției din
țara noastă este că accentul a fost pus aproape exclusiv pe sancționarea acestor fapte de către justiție, aspect vizibil chiar și în documentele prezentate mai sus. Nimeni nu poate contesta importanța justiției în combaterea corupției. Cu toate acestea, considerăm că măsurile de prevenție, prin intermediul cărora să fie eliminate oportunitățile și riscurile asociate corupției sunt în egală măsură importante și uneori chiar mai eficiente. O dovadă în acest sens o constituie rezultatele obținute în urma politicilor publice de simplificare a procedurilor administrative derulate de către Ministerul Administrației și Internelor în perioada 2005-2006.
Cu toate că legislația românescă în materie de combatere a comportamentelor corupte este suficient de completă, normele care să încurajeze comportamente etice sunt relati puține. Deși sau creat inclusiv instituțiile necesare pentru a impune legislația existentă, aceste instituții nu sunt în măsură să stimuleze comportamente etice decât indirect. Măsurile legislative nu sunt capabile decât să sancționeze comportamnentele care deviază de la normele impuse și doar indirect să încurajeze o conduită morală a administratorilor publici. Pentru a stimula în mod direct comportamente etice în administrația publică, este nevoie de exercițiu direct. Codurile etice și măsurile de management orientate către implicarea administratorilor în procesul decizional reprezintă pârghii adecvate pentru a impune moralitatea și integritatea în sistemul administrativ. Codul etic reprezintă o componentă de bază a sistemului educațional în ceea ce privește etica în administrația publică, atât pentru a valida imperativele: onestitate, competență, protejarea interesului public, cât și pentru a exprima idealurile serviciului public în așa fel încât să regleze comportamentul funcționarilor publici. Legislația etică este în măsură să le arate funcționarilor publici ceea ce nu trebuie să facă însă, nu reprezintă un adevărat ghid pentru aceștia decât indirect, neajutându-i să descopere care ar fi atitudinea potrivită în situații diferite, ci doar sancționând acele comportamente care se abat de la regulă. Statutul conferă siguranță funcționarului public, situându-1 în afara imixtiunilor politicului. Pentru a se realiza acest lucru, este nevoie însă, pe lângă reglementări etice, și de manageri responsabili și competenți, care să fie în măsură să stimuleze administratorii publici să se implice în procesul decizional astfel încât, prin exercițiu, să cunoască foarte bine care sunt scopurile și obiectivele propuse, care sunt metodele prin care se pot realiza aceste scopuri și obiective, să reorienteze cultura organizațională din cadrul instituțiilor publice, să insiste pe realizarea bunurilor interne, păstrând pe plan secund realizarea bunurilor externe să identifice principiile etice adecvate pe care se sprijină realizarea acestor bunuri, care sunt virtuțile asociate acestor principii cât și de suportul și participarea cetățenilor.
Sporirea normelor și regulilor nu reprezintă în mod necesar un temei pentru asigiurarea moralității în câmpul administrației publice. Rămâne în sarcina managementului să realizeze acest deziderat. Simpla orientare a managementului către atingerea obiectivelor specifice domeniului administrației publice reprezintă o strategie pe termen scurt. Moralitatea și integritatea sunt obiectivele către care trebuie să se orienteze managementul public pe termen lung iar calitatea morală a procesului decizional reprezintă, în sine, o condiție în vederea realizării sustenabile a obiectivelor propuse.
Bibliografie
Lecturi generale
BANCIU D., RĂDULESCU S.M., Corupția și crima organizată în România, Editura Continent XXI, București, 1994
BENAISSA, H., "Corruption and the Socio-Cultural Context" (Coruptia si contextul socio-cultural), A cincea conferinta internationala anticoruptie. Amsterdam, 1992
BOUHRIS, R.Y., LEYNES ,Ph., Stereotipuri, discriminare si relatii între grupuri , Ed. Polirom , Iasi ,1977
BUCK, J. Susan, review on N. Dale Wright, Papers on the Ethics of Administration, in The American Political Science Review, Vol. 83, No. 4 (Dec., 1989)
BUHALIS, Dimitrios, LAWS, Eric, Tourism distribution channels, Practices issues and transformation, London,2001
CAIDEN, E. Gerald, CAIDEN J. Naomi, Understanding Fraud, Waste, Abuse and Corruption, in William Richeter, Frances Burke, Jameson W. Doig, Combating Corruption, Encouraging Ethics, American Society for Public Administration, 1990
CAPCELEA, Valeriu, Etica, Manual pentru instituțiile de învățământ superior, Editura Arc, Chișinău, 2003
DENNIS F. THOMPSON, F. Dennis, Etica neutralității, The Possibilty of Administrative Ethics, in Peter Madsen and Jay M. Shafritz (ed.), Essentials of Government Ethics, Meridian Book, 1992
DJUVARA, Neagu, Între orient și occident. Țările Române la începutul epocii moderne, București: Editura Humanitas, 1995.
DOBRINOIU, V., Coruptia in dreptul penal român, Ed. Atlas Lex, Bucuresti, 1995.
EALY, D. Steven , review on Dennis F. Thompson, Political Ethics and Public Office, in The Journal of Politics, Vol. 50, No. 4 (Nov., 1988)
IOAN, Alexandru și colectivul , Drept administrativ, Ed. Omnia, Brasov, 1999
J. BLALOCK, J., "Mismanagement and corruption" (Proasta organizare si coruptia), A cincea conferinta internationala anticoruptie. Amsterdam, 1992
KANT, Immanuel, Întemeierea metafizicii moravurilor, trad de Filotheia Bogoiu, Valentin Mureșan, Miki Ota, Radu Gabriel Pârvu, Ed. Humanitas, București, 2007,
KLITGAARD, Robert, Controlling Corruption, Berkely: University of California Press, 1988
PROFIROIU, Marius , Etica si coruptie în administratia publica , Ed. Economica, Bucuresti,1999
THOMPSON, F. Dennis, Legislative ethics is a species of political ethics, which prescribes principles for action in public institutions , Ethics in Congress. From Individual to Institutional Corruption, The Brooking Institution, Washington, 1995
VLĂSCEANU, Mihaela, Organizații și comportament organizațional, Polirom, Iași, 2003,
Lecturi speciale
BEEPS – Business Environment and Enterprise Performance Survey, pentru 1999, finantat in comun de Banca Mondiala si Banca Europeana pentru Reconstructie si Dezvoltare (BERD).
Legea nr. 115 din 16 octombrie 1996, pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici, Cap. II, art. 7-20.
Legea nr. 144 din 21 mai 2007, privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, Cap. IV, art. 33-38.
Legea nr. 52 din 21 ianuarie 2003 privind transparența decizională în administrația publică, Cap. I, art. 2, lit. a-c.
Legea nr. 78 din 8 mai 2000, pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție, Secțiunea a III-a, art. 10-16.
Legea nr. 78 din 8 mai 2000, pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție, Secțiunea a IV-a, art. 17-18.
MATEI, Oana, " Etica Principiu – Abordarea Deontologică în administrația publică "
NYE, J.S, "Corruption and Political Development. A Cost Benefît Analyses", American Political Science Review ,vol 61, 1967
RADU Liviu, GULYAS, Gyula, "Corupția în România. O problemă de nerezolvat?", Revista Transilvană de Științe Administrative 2 (26)/2010,
ROTHSTEIN, Bardan, "Anti-Corruption – A Big Bang Theory", Q&G Working Paper Series, no. 3/2007, The Quality of Government Institute, Goteborg University
WALDO, Dwight, "Public administration is the management of men and materials in the accomplishment of the purposes of the state", Public Administration, in The Journal of Politics, vol.30, No.2 ,May
WRIGHT, Quincy, "Moral Standards in Government and Politics", in Ethics, Vol. 64, No. 3 Apr.,1954
Articole sau documente descărcate de pe Internet:
http://if.politiaromana.ro/prevenirea.php?pc=8
*** Cauzele coruptiei in societatea romaneasca actuala, disponibil online la http://www.rasfoiesc.com/legal/drept/Cauzele-coruptiei-in-societate13.php#_ftnref1
European Commission, European Commission Report on the Progress in Romania under the Co-operation and Verification Mechanism, 2010, Online disponibil la adresa http://www.just.ro/LinkClick.aspx?fileticket=vyEYhnf9JgE%3d&tabid=1474
European Commission, The Regular Report on Romania’s Progress towards Accession, 2005, Online disponibil la adresa http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2005/sec1354_cmr_master_ro_college_en.pdf
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Etica In Administratia Publicadoc (ID: 114930)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.