Energia Strategii Energetice ALE Tarilor Dezvoltate ALE Tarilor In Dezvoltare
CUPRINS
INTRODUCERE …………………………………………………………………………….. 3
CAPITOLUL I – PROCESE BUGETARE ……………………………………….. 4
Conținutul, etapele și caracteristicile procesului bugetar ……………. 4
Instituțiile cu atribuții în realizarea procesului bugetar în țările cu economie de piață ………………………………………………………………………………… 6
Procesul bugetar ia nivelul autorităților centrale în România …….. 7
CAPITOLUL II – BUGETUL DE …………………………………………. 11
Conținutul și caracteristicile bugetului de stat ………………………….. 11
2.Principii bugetare………………………………………………………………………. 14
3. Tipuri de bugete utilizate în practica internațională ……………………………….. 25
4. Metode de dimensionare a veniturilor și cheltuielilor bugetare ………………. 28
4.1. Metode clasice de dimensionare a indicatorilor……………………. 29
4.2. Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari ……. 30
4.3 Incertitudine și risc în optimizarea indicatorilor bugetari ………. 36
CAPITOLUL – BUGETELE LOCALE ……………………………………… 38
Autonomia finanțelor publice locale …………………………………………. 38
Organizarea finanțelor publice locale ………………………………………… 43
Locul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat …….. 47
Nivelul și structura veniturilor și cheltuielilor bugetelor locale……. 49
Procesul bugetar la nivelul colectivităților locale din România …… 53
CONCLUZII ………………………………………………………………………………….. 58
BIBLIOGRAFIE ……………………………………………………………………………. 60
=== ENERGIA – STRATEGII ENERGETICE ALE TARILOR DEZVOLTATE; ALE TARILOR IN DEZVOLTARE ===
CUPRINS
INTRODUCERE …………………………………………………………………………….. 3
CAPITOLUL I – PROCESE BUGETARE ……………………………………….. 4
Conținutul, etapele și caracteristicile procesului bugetar ……………. 4
Instituțiile cu atribuții în realizarea procesului bugetar în țările cu economie de piață ………………………………………………………………………………… 6
Procesul bugetar ia nivelul autorităților centrale în România …….. 7
CAPITOLUL II – BUGETUL DE STAT …………………………………………. 11
Conținutul și caracteristicile bugetului de stat ………………………….. 11
2.Principii bugetare………………………………………………………………………. 14
3. Tipuri de bugete utilizate în practica internațională ……………………………….. 25
4. Metode de dimensionare a veniturilor și cheltuielilor bugetare ………………. 28
4.1. Metode clasice de dimensionare a indicatorilor……………………. 29
4.2. Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari ……. 30
4.3 Incertitudine și risc în optimizarea indicatorilor bugetari ………. 36
CAPITOLUL III – BUGETELE LOCALE ……………………………………… 38
Autonomia finanțelor publice locale …………………………………………. 38
Organizarea finanțelor publice locale ………………………………………… 43
Locul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat …….. 47
Nivelul și structura veniturilor și cheltuielilor bugetelor locale……. 49
Procesul bugetar la nivelul colectivităților locale din România …… 53
CONCLUZII ………………………………………………………………………………….. 58
BIBLIOGRAFIE ……………………………………………………………………………. 60
INTRODUCERE
Procesul bugetar, sub aspectul conținutului, reprezintă ansamblul acțiunilor și măsurilor întreprinse de instituțiile competente ale statului în scopul concretizării politicii financiare aplicate de autoritatea guvernamentală. Optând, în cadrul politicii económico-financiare, pentru n anumit volum și structură de bunuri și servicii publice (educație, grijirea sănătății, cultură, apărare, ordine publică etc.), distribuite prin rețeaua instituțiilor guvernamentale, autoritatea de stat este împuternicită, prin Constituția țării și sistemul de legi specifice, să procedeze la punerea în mișcare a complexului mecanism de producere și distribuire a acestor bunuri și servicii. Această abordare este confirmată de teoria și practica privind finanțele publice în țările cu economie de piață dezvoltată.
Procesul bugetar presupune existența unor resurse financiare, precum și alocarea lor în scopul furnizării către cetățeni a bunurilor și serviciilor publice.
Instrumentul în care își găsesc reflectarea toate resursele financiare publice și cheltuielile publice îl constituie bugetul general consolidat. Acesta cuprinde ansamblul bugetelor care reflectă fluxurile de venituri și de cheltuieli ale sectorului public, și anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale – care constituie, laolaltă, bugetul public național, bugetele fondurilor speciale (extrabuge-tare), bugetul trezoreriei statului, bugetele altor instituții publice cu caracter autonom (spre exemplu, în țările în tranziție, bugetul instituției care se ocupă cu privatizarea societăților comerciale cu capital de stat).
CAPITOLUL I
PROCESE BUGETARE
1. Conținutul, etapele și caracteristicile procesului bugetar
Procesul bugetar presupune existența unor resurse financiare, precum și alocarea lor în scopul furnizării către cetățeni a bunurilor și serviciilor publice.
Instrumentul în care își găsesc reflectarea toate resursele financiare publice și cheltuielile publice îl constituie bugetul general consolidat. Acesta cuprinde ansamblul bugetelor care reflectă fluxurile de venituri și de cheltuieli ale sectorului public, și anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale – care constituie, laolaltă, bugetul public național, bugetele fondurilor speciale (extrabuge-tare), bugetul trezoreriei statului, bugetele altor instituții publice cu caracter autonom (spre exemplu, în țările în tranziție, bugetul instituției care se ocupă cu privatizarea societăților comerciale cu capital de stat).
Pentru ca acest complex sistem de bugete să devină operațional, &te necesară, ca o premisă esențială, elaborarea politicii financiare a guvernului pentru o anumită perioadă. Se impune, deci, existența cadru-ții juridic care să reglementeze, pe de o parte, categoriile și nivelurile opozitelor, taxelor și contribuțiilor percepute de la persoanele fizice și juridice, iar, pe de altă parte, destinațiile spre care pot fi orientait alocațiile bugetare în vederea furnizării de bunuri și servicii publice.
Având la bază un anumit cadru legislativ, ce trebuie să se afle in concordanță cu obiectivele programului de guvernare aprobat de Paria-ment, Executivul poate declanșa procesul bugetar. Etapele consecutive ale procesului bugetar se referă la elaborarea proiectului de buget, aprobarea bugetului, execuția bugetului, încheierea execuției bugetului, controlul execuției bugetului, aprobarea execuției bugetului.
Dincolo de unele particularități, care pot exista într-o țară sau alta, generate de experiența acumulată în domeniul democrației și în cel al finanțelor publice, procesul bugetar prezintă o serie de caracteristici comune, care-i conferă acestuia trăsăturile specifice unui proces:
decizional, deoarece conținutul său constă în alocarea unor resurse bugetare limitate în raport cu nevoile societății pentru bunuri și servicii publice,
Stabilirea destinațiilor de alocare a resurselor bugetare presupune realizarea, în prealabil, a unui proces complex de inventariere a nevoilor societății, urmat de ierarhizarea priorităților acesteia și, în final, de selectare a categoriilor de bunuri și servicii care satisfac într-o măsură cât mai ridicată prioritățile economico-sociale ale țării la un moment dat,
democratic, deoarece în cursul derulării etapelor procesului bugetar se manifestă atât atributele statului de drept – între care cel al separației puterilor în stat, cât și posibilitatea impunerii intereselor economico-sociale ale diferitelor grupuri de cetățeni care dețin majoritatea politică de decizie;
preponderent politic, deoarece opțiunea pentru un anumit tip de politică economică, în general, de politică financiară și monetară, în special, toate reflectate în conținutul bugetului, reprezintă un act de decizie politică al forțelor majoritare în Parlament. La rândul lor, forțele politice majoritare reprezintă, în forul legislativ al țării, interesele economico-sociale ale anumitor grupuri de cetățeni, care le-au acordat votul la desemnarea Parlamentului. Optând pentru un tip sau altul de politică fiscală și selectând anumite destinații de alocare a resurselor bugetare, reprezentanții forțelor politice care decid asupra bugetului iau, cu certitudine, o hotărâre de ordin politic;
cu continuitate ciclică, deoarece etapele procesului bugetar sunt stabilite prin legi specifice, în baza principiilor anualității și publicității bugetare, cu precizarea termenelor concrete de derulare și finalizare.
de larg impact public, cu implicații la nivel macro și microeconomic, care se manifestă atât în plan economic, cât și social. Fundamentarea bugetului se înscrie ca o componentă esențială a procesului de stabilizare macroeconomică durabilă, prin aceea că soldul bugetului influențează, direct sau indirect, atât evoluția creșterii economice, a nivelului prețurilor, a șomajului, cât și evoluția ratei dobânzii și a soldului contului curent al balanței de plăți. Totodată, prin consecințele unei anumite opțiuni de politică financiară, reflectată și în conținutul bugetului, la nivel microeconomic, operatorii resimt influențe pozitive sau negative în activitatea lor curentă. Din unghiul de analiză al domeniilor afectate de conținutul procesului bugetar, considerăm că acesta exercită, deopotrivă, influențe atât în profil economic, cât și social, deoarece elaborarea, aprobarea și executarea unui anumit tip de buget se repercutează direct asupra cererii și ofertei agregate din economie, precum și asupra gradului de satisfacere cu bunuri și servicii publice a nevoilor societății.
2. Instituțiile cu atribuții în realizarea procesului bugetar în țările cu economie de piață
Transpunerea în practică a etapelor procesului bugetar în țările democratice din punct de vedere politic, economic și social se realizează prin sistemul instituțiilor publice specifice statului de drept. Caracteristica fundamentală a acestui sistem instituțional o reprezintă, pe de o parte, separarea, pe orizontală, în subsisteme instituționale ale celor trei puteri din stat (legislativă, executivă și judecătorească), iar pe de altă parte, subordonarea, pe verticală, a instituțiilor în cadrul fiecăruia din aceste subsisteme.
Acest mod de organizare și funcționare a instituțiilor, care participă la realizarea procesului bugetar, asigură prevenirea abuzului de putere din partea uneia sau a alteia dintre instituții. Apariția conflictului de interese între puterile statului se evită prin aceea că fundamentarea bugetului se face de către Guvern, iar aprobarea lui de către Parlament, precum și prin faptul că organismele publice din cadrul Guvernului care execută bugetul aprobat sunt supuse controlului financiar al unei instituții exterioare Guvernului (Curtea de Conturi), aceasta funcționând sub autoritatea Parlamentului.
Autonomia subsistemelor instituționale aparținând celor trei puteri ale statului, precum și controlul public democratic asupra activității instituțiilor respective asigură premisele pentru armonizarea alocării resurselor publice, direcția satisfacerii într-o măsură cât mai ridicată a solicitărilor populației pentru bunuri și servicii publice, precum și utilizarea cu eficiență crescândă a alocațiilor bugetare.
3. Procesul bugetar la nivelul autorităților centrale în România
Respectăndu-se structurarea consacrată în plan teoretic și practic a procesului bugetar, derularea acestuia în România se realizează în conformitate cu prevederile Constituției.
Legea privind finanțele publice stabilește în mod concret atribuțiile și obligațiile fiecărei instituții publice raportat la etapele procesului bugetar, după cum urmează;
ordonatorii principali de credite au obligația să depună la Ministerul Finanțelor, până la data de 1 iunie a anului, propunerile pentru bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale, conform metodologiei stabilite la Ministerul Finanțelor;
Ministerul Finanțelor examinează proiectele de buget transmise de ordonatorii principali de credite și poartă discuții cu aceștia privind piețele maxime posibile ale cheltuielilor bugetare în contextul constrângerilor (restricțiilor) impuse de stabilitatea cadrului macroeconomic Apoi, până la data de 1 iulie a anului, Ministerul Finanțelor, cu acordul primului-mínístru, comunică ordonatorilor principali de credite limitele de cheltuieli stabílite în raport cu politica financiară a Guvernului, în scopul definitivării proiectelor de buget propriu;
ordonatorii principali de credite au obligația ca, pe baza limitelor de cheltuieli primite, să depună la Ministerul Finanțelor, până la data de 1 august a fiecărui an, proiectele de buget definitivate, însoțite de fundamentări complete și detaliate atât pentru venituri, cât și pentru cheltuieli în caz de necorelări între solicitările ordonatorilor de credite și resursele posibile de alocat, după concilierea la nivelul Ministrului Finanțelor, conflictele nesoluționate se rezolvă de către Guvern;
pe baza proiectelor de buget primite de la ordonatorii principali de credite și a propriului proiect de buget, Ministerul Finanțelor întocmește proiectul bugetului de stat, al bugetului asigurărilor sociale de stat și proiectele bugetelor fondurilor speciale, pe care trebuie sâ le depună la Guvern până la data de 25 septembrie a fiecărui an, însoțite de proiectele legilor bugetare;
după dezbaterea și însușirea proiectelor de buget menționate anterior, Guvernul le supune spre aprobare Parlamentului până la data de 10 octombrie a fiecărui an, însoțite de un raport privind situația economico-financiara a țării și protecția socială, precum și de proiectele legilor bugetare (privind bugetul de stat și privind bugetul asigurărilor sociale de stat); prevederile referitoare la bugetele fondurilor speciale sunt cuprinse, în funcție de conținutul lor, în primul sau al doilea dintre cele două proiecte de legi bugetare menționate).
În mod normal, Parlamentul dezbate și aprobă, în ședință a Camerelor reunite (Senatul și Camera Deputaților), proiectele legilor bugetare până la începerea noului exercițiu bugetar. Dacă din anumite motive, obiective (nefinalizarea unor acorduri internaționale care condiționează și asigură finanțarea externă, inclusiv a deficitului bugetar proiectat; neaprobarea unor legi ale reformei fiscale sau privind cheltuieli bugetare care trebuie avute în vedere în conținutul bugetului etc.). proiectele legilor bugetare nu sunt aprobate cu cel puțin 3 zile înainte de expirarea exercițiului bugetar, Guvernul este abilitat, prin legea finanțelor publice, să aplice în continuare prevederile bugetelor anului precedent, până la adoptarea noilor bugete;
execuția bugetelor se realizează pe parcursul anului bugetar, care corespunde anului calendaristic (1 ianuarie-31 decembrie);
În cursul exercițiului bugetar, legea bugetară anuală poate fi modificată prin legi rectificative, care se prezintă Parlamentului cel mai târziu până la data de 30 noiembrie.
De subliniat că legea finanțelor publice prevede că, pe parcursul execuției bugetare, angajarea și efectuarea de cheltuieli din sumele aprobate prin legile bugetare se efectuează numai cu viza prealabilă a controlului financiar preventiv intern (organizat de ordonatorul de credite) și extern, pentru unele operațiuni, exercitat de Curtea de Conturi;
pe baza dărilor de seamă contabile transmise de ordonatorii principali de credite, a conturilor privind execuția de casă a bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat și bugetelor fondurilor speciale, Ministerul Finanțelor întocmește contul general anual de execuție a acestor bugete, pe care îl prezintă Guvernului.
Acesta, la rândul său, analizează lucrările privind contul general anual de execuție a bugetelor de mai sus și îl prezintă Parlamentului, până la data de 1 iulie a anului următor celui de execuție;
Parlamentul transmite spre verificare contul general de execuție bugetară Curții de Conturi. In conformitate cu legea proprie de organizare și funcționare, Curtea de Conturi controlează legalitatea modujui de formare și de administrare a resurselor financiare la nivelul fiecărei instituții publice și pe ansamblul bugetelor. Constatările rezultate și măsurile de intrare înlegalitate adoptate în urma controlului execuției bugetare sunt sintetizate într-un raport al Curții de Conturi, care se înaintează Parlamentului;
i)pe baza raportului de verificare a execuției bugetare, Parlamen-
tul organizează, în ședință a Camerelor reunite, dezbaterea și aproba-
rea proiectului de lege privind aprobarea contului de execuție bugetară.
De subliniat faptul că modul de organizare și desfășurare a procesului bugetar în România este adaptat practicilor în materie din țările cu economie de piață matură. Totodată, este de menționat că s-au perfecționat și fluxurile dintre bugetul administrației centrale de stat și administrația locală de stat, prin faptul că, începând cu exercițiul bugetar 1999, intră în funcțiune legea privind finanțele publice locale. Această lege stabilește competențe mai largi și surse suplimentare de venituri pentru autoritățile locale, ceea ce este de natură să îmbunătățească cantitativ și calitativ serviciile publice furnizate comunităților locale și să contribuie la creșterea eficienței utilizării generale a fondurilor publice.
CAPITOLUL II
BUGETUL DE STAT
1. Conținutul și caracteristicile bugetului de stat
Bugetul de stat este o categorie fundamentală a știintei finanțelor, la definirea căreia concură o abordare juridică și alta economică. Sub aspect juridic, bugetul reprezinta un act prin care sunt prevăzute și autorizate veniturile și cheltuielile anuale ale statului. „Bugetul de stat prevede și autorizează, în forma legislativă, cheltuielile și resursele statului”. Această definiție pune în evidență necestitatea aprobării parlamentare a indicatorilor bugetari. Fiind un document ce necesită autorizarea prealabilă a puterii legislative, bugetul de stat are caracter obligatoriu. Totodată, se subliniază faptul că bugetul este un act de previziune a resurselor publice și a modului de utilizare a acestor resurse. Bugetul de stat se elaborează pentru o perioadă de un an. Între prevederile înscrise în legea bugetului de stat și execuția veniturilor și cheltuielilor publice intervin neconcordanțe care impun anumite corective și aprobarea de către puterea legislativă a unor rectificări ale bugetului în cadrul aceluiași exercițiu bugetar.
În statele democratice moderne, elaborarea, exercuția și controlul bugetar sunt realiyate în conformitate cu procedurile de drept bugetar și în cadrul principiilor contabilității publice, asigurându+se, în egală măsură, un echilibru între puterea legislativă și cea executivă, în conformitate cu prevederile constituționale.
Legea bugetului de stat este influențată de concepțiile politice, economice și sociale specifice fiecărei perioade, ca și de interesele grupurilor care exercită puterea politică.
Ca document oficial, bugetul de stat evidențiază nivelul aprobat al cheltuirlilor ce se vor efectua în viitor și mărimea veniturilor ce pot fi mobiliyate la dispoziția statului, ca și durata de timp pentru care se elaborează bugetul.
Abordarea economică a conceptului de buget subliniază corelațiile macroeconomice și, în special, legătura cu nivelul și evoluția produsului intern brut. În teoria economică modernă, bugetul este considerat ca o veritabilă în determinarea produsului intern brut și a nivelului folosirii resurselor. În acest context, politica bugetară generalizează numeroase dispute, iar efectele acesteia sunt, cel mai adesea, cantradictorii.
Un anumit nivel al produsului intern brut și măsura în care acesta este realizat pentru formarea brută de capital și consum determină nivelul indiatorilor bugetari și constituie baza evoluției favorabile a resurselor în viitor.
Bugetul de stat exprimă relațiile economice în formă bănească ce iau nașterea în procesul repartiției produsului intern brut, în conformitate cu obiectivele de politică economică, socială și financiară ale fiecărei perioade. Aceste realții se manifestă în dublu sens: pe de altă parte, ca relații prin intermediul cărora se mobilizează resursele bănești la dispoziția statului, iar pe de altă parte, ca relații prin care se repartizează aceste resurse.
Relațiile de mobilizare a resurselor sunt în principal relații de repartiție a produsului intern brut în valoarea statului, prin intermediul impozitelor, taxelor și contribuțiiloe, al prelevărilor din venituri, la care se adaugă atragerile de disponibilități temporar libere din economie prin intermediul împrumuturilor de stat interne. Insuficiența resurselor generată de repartiția produsului intern brut determină relații ale statului cu străinătatea, concretizate în diverse tipuri de finanțări externe.
Repartizarea resurselor prin intermediul bugetului de stat se realizează prin fluxurile reprezentând finanțarea serviciilor publice în conformitate cu gruparea funcțională a cheltuielilor statului.
Bugetul de stat poate recurge la împrumuturi, ceea ce înseamnă că se substituie finanțarea prin impozite cu finanțarea nebugetară prin împrumuturi. Gestiunea acestui buget anexă este concepută astfe încât să limiteze la minimum cheltuielile de funcționare ale serviciilor de poștă și telecomunicații, în aceeași manieră, au fost concepute în Franța și alte bugete anexă, cum ar fi bugetul navigației aeriene, prin care se asigură degrevarea bugetului Ministerului Transporturilor.
Repartizarea veniturilor și cheltuielilor între verigile sistemului bugetar în fiecare stat se face în funcție de modul în care au fost delimitate atribuțiile între aparatul de stat central și cel local. De regulă, veniturile cele mai importante și principalele categorii de cheltuieli fac obiectul bugetului central sau federal, în bugetele statelor membre ale federației și in bugetele locale fiind înscrise venituri și cheltuieli de importanță mai mică.
Structura veniturilor și cheltuielilor aferente fiecărei verigi a sistemului bugetar diferă de la o perioadă la alta, fiind influențată de sarcinile ce revin organelor centrale și respectiv celor locale.
În România nevoile de resurse la nivelul societății și posibilitățile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate în bugetul general consolidat. Legea privind finanțele publice precizează faptul că gestionarea resurselor financiare publice se realizează printr-un sistem unitar de bugete care cuprinde: „bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului și bugetele altor instituții cu caracter autonom, în condițiile asigurării echilibrului financiar.” Acest sistem unitar și corelat de fonduri formează bugetul general consolidat, prin care se dimensionează și se compară, la nivelul unui an veniturile și cheltuielile statului și ale celorlalte instituții publice. Bugetul general consolidat reflectă, așadar, fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale și nefiscale și de repartizare a acestora pe destinații în conformitate cu nevoia socială și cu obiectivele de politică financiară specifice anului la care se referă.
Principii bugetare
Bugetul se prezintă ca un act de previziune administrativă și, în același timp, este un tablou comparativ al veniturilor și cheltuielilor publice aferente perioadei la care se referă. Astfel, bugetul trebuie să reflecte cât mai real posibil resursele ce pot fi mobilizate și destinația acestora, să permită compararea la finele exercițiului bugetar a veniturilor încasate și a cheltuielilor efectuate și să ofere posibiltatea analizării veniturilor pe surse de proveniență și a cheltuielilor pe destinații. Aceste cerințe sunt specifice principiilor bugetare clasice.
Modul de aplicare în practică a acestor principii bugetare diferă de la o țară la alta și de la o perioadă la alta în cadrul aceluiași stat.
Anualitatea bugetului
Alegerea perioadei de înregistrare contabilă și de execuție a operațiunilor bugetare este esențială din punctul de vedere al gestionării resurselor publice.
Anualitatea este primul principiu bugetar aplicat în practică care s-a menținut de-a lungul timpului, deși conținutul tradițional a fost uneori reconsiderat din rațiuni tehnice legate de asigurarea stării de echilibru sau din cauze economice referitoare, mai ales, la finanțarea cheltuielilor de investiții care necesită alocarea resurselor pe intervale mai mari de un an.
Principiul anualității a fost impus, inițial, din considerente de natură politică. Eficiența controlului parlamentar asupra gestiunii financiare a Guvernului nu poate fi reală decât în condițiile în care aprobarea cheltuielilor se realizează pe perioade de timp nu foarte îndelungate. în virtutea principiului anualității, puterea legislativă a fiecărei țări trebuie să se pronunțe anual în legătură cu toate veniturile și cheltuielile înscrise în bugetul pentru anul următor. Examinarea în fiecare an a proiectului de buget permite și analiza modului de realizare a veniturilor și efectuarea cheltuielilor în perioada precedentă.
Universalitatea bugetului
Universalitatea este principiul potrivit căruia veniturile și cheltuielile publice trebuie să fie înscrise în buget în sumele lor totale, fără omisiuni și fără compensări reciproce. Această regulă a bugetului brut se bazează pe necesitatea înscrierii în buget a veniturilor și cheltuielilor statului în sume brute sau totale. Scopul urmărit de acest principiu este de a facilita controlul financiar, interzicând compensarea între cheltuieli și venituri proprii.
Bugetul de stat, elaborat sub forma unui buget „brut", permite ana-liza corelațiilor existente între diferite categorii de venituri și cheltuielile corespunzătoare acestora, precum și cunoașterea volumului total *' cheltuielilor de efectuat și al veniturilor de încasat. în practică, cerințele universalității bugetului nu se mai respectă decât parțial. Astfel, în locul bugetelor „brute", întocmite cu includerea tuturor veniturilor și cheltuielilor în sume totale, s-a trecut la elaborarea de bugete „mixte", în care veniturile și cheltuielile unor instituții publice figurează cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldurile. Printre veniturile și cheltuielile ce se pot înscrie în buget numai cu soldul, se numără: veniturile de la întreprinderile publice sau subvențiile către acestea; vărsămintele către bugetul de stat sau subvențiile primite de la acesta, în relațiile dintre bugetele locale și bugetul general al statului; subvențiile primite în completare de unele instituții din sfera nematerială (institute de cercetare științifică, universități, școli, spitale etc.) ce realizează unele venituri pe care le rețin în vederea acoperirii unei părți din cheltuielile lor.
Aplicarea strictă a principiului universalității conduce și la situația în care bugetul evidențiază un rulaj artificial al sumelor reprezentând venituri și cheltuieli publice. Astfel, de exemplu, în cazul regiilor publice, ale căror cheltuieli se acoperă integral din buget, iar eventualele venituri se varsă în totalitate la buget, realizarea unor venituri proprii, chiar și cu caracter întâmplător, care sunt prelevate la buget, determină creșterea artificială a rulajelor de încasări și plăți prin buget. Totodată, în astfel de situații, nici mărimea subvenției înscrise la partea de cheltuieli a bugetului nu jeflectă realitatea.
Unitatea bugetară
În conformitate cu accepțiunea lui clasică, principiul unității bugetare conduce la elaborarea unui buget dar, care oferă informații de ansamblu privind resursele publice și utilizarea lor, permite aprecierea importanței relative a diverselor categorii de venituri și cheltuieli și facilitează nivelul soldului general al bugetului prevăzut pentru anul următor. Un buget unitar permite puterii legislative să emită judecăți de valoare asupra structurii și volumului cheltuielilor propuse de Guvern, pe baza cărora se pot lua decizii de amânare sau respingere a anumitor cheltuieli considerate inoportune, oferind cadrul favorabil exercitării unui control mai riguros asupra execuției veniturilor și cheltuielilor publice.
Unitatea bugetului este asigurată prin intermediul sistemului conturilor naționale, în cadrul căruia conturile administrației publice grupează atât cheltuielile și veniturile statului, cât și pe cele aferente colectivităților locale și bugetului asigurărilor sociale.
Conturile speciale de trezorerie evidențiază încasări ce nu reprezintă un venit propriu-zis pentru bugetul de stat și plăți care nu au caracter definitiv.
Încasarea veniturilor și efecutarea cheltuielilor în contul bugetului de stat se realizează în multe țări prin intermediul sistemului trezoreriei. Contabilitatea trezoreriei publice permite degrevarea bugetului general de unele operațiuni cu caracter temporar, care trebuie să se încheie în mod echilibrat și care sunt evidențiate în conturi speciale de trezorerie. Se pot deschide conturi speciale de trezorerie pentru: evidențierea sumelor de bani depuse drept garanție de funcționarii publici care gestionează bani și alte valori materiale; pentru reflectarea în contabilitate a avansurilor acordate de stat unor întreprinderi particulare și care urmează a fi decontate pe măsura livrării bunurilor comandate de stat; pentru achiziționarea la prețuri avantajoase a unor bunuri necesare statului, în cantități ce depășesc nevoile anuafe de consum și care urmează a fi, apoi decontate din resursele bugetare ale anilor următori etc.
Conturile speciale de trezorerie au caracterul unor „conturi în așteptare", deoarece, în condiții normale, dacă angajamentul care le-a generat este executat, ele trebuie să se soldeze. Indiferent de caracterul și scopul pentru care se deschid conturi speciale de trezorerie, veniturile și cheltuielile care se înscriu în aceste conturi trebuie să se echilibreze, dar există frecvente situații când echilibrul nu se realizează, iar soldurile debitoare sunt acoperite pe seama resurselor generale ale bugetului de stat. accentuându-se deficitul bugetului ordinar.
Întocmirea bugetelor extraordinare contravine, însă, principiilor contabilității naționale, ceea ce a determinat guvernele să renunțe în prezent la acest tip de bugete.
Bugetele autonome sunt elaborate de întreprinderile publice cu personalitate juridică și cu largă autonomie funcțională, de instituțiile publice din sfera administrației de stat, de serviciile publice care dispun de personalitate juridică și nu au caracter industrial și comercial, cum ar fi: serviciile sociale, financiare, culturale și de educație.
Neafectarea veniturilor bugetare
Cerința acestui principiu rezidă în faptul că veniturile încasate la buget se depersonalizează, astfel încât veniturile în totalitatea lor se utilizează pentru acoperirea tuturor cheltuielilor. Acest principiu interzic ca un anumit venit bugetar să fie afectat acoperirii unei anumite cheltuieli. Aceasta, deoarece nu se poate realiza o concordanță deplină între mărimea unui venit și nivelul cheltuielilor ce urmează a fi finanțate pe seama venitului special afectat. Veniturile cu afectație specială, fei că depășesc necesarul de resurse pentru acoperirea cheltuielii respective ceea ce conduce la o folosire nerațională a fondurilor, fie că sunt insuficiente, ceea ce pune sub semnul întrebării posibilitatea realizării acțiunii respective din fondurile de resurse bănești ale bugetului de stat.
În practică se înregistrează frecvente abateri și de la acest principiu. Astfel, pentru finanțarea unor servicii ale statului sunt scoase în afara bugetului ordinar venituri care provin din anumite surse. Acestea fac obiectul unor bugete extraordinare, anexe, autonome sau conturi speciale de trezorerie. Deci, abaterile de la principiul unității bugetare reprezintă, în același timp, și abateri de la regula neafectării veniturilor. Chiar în cadrul bugetului ordinar poate fi permisă afectarea unor venituri. Este cunoscută, de asemenea, practica afectării anumitor venituri publice în scopul restituirii unor împrumuturi de stat. Uneori, când se introduce un nou impozit, Guvernul pentru a preveni nemulțumirea contribuabililor indică și scopul în care vor fi utilizate încasările din impozitul respectiv.
În România, Legea privind finanțele publice prevede expres destinația resurselor publice, înțelese ca resurse totale, și care vizează: domeniul social, asigurarea cerințelor de apărare a țării și a ordinii publice, susținerea unor programe de cercetare fundamentală, domeniul economic și finanțarea administrației de stat centrale și locale și a altor cheltuieli prevăzute de lege.
Fondurile speciale, aprobate anual prin legea bugetară, evidențiază venituri cu afectație specială reprezentând o excepție de la principiul neafectării veniturilor bugetare.
Specializarea bugetară
Specializarea bugetară reprezintă principiul potrivit căruia veniturile bugetare trebuie să fie înscrise în buget și aprobate de către Parlament pe surse de proveniență, iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli. Prin credit bugetar se înțelege suma limită, înscrisă în bugetul de stat și aprobată de puterea legislativă, până la care se pot efectua plăți în contul fiecărei cheltuieli publice.
Pentru ca puterea legislativă să poată avea o imagine clară asupra bugetului de stat este necesar ca veniturile și cheltuielile să fie înscrise în buget după o schemă unitară. Gruparea veniturilor și cheltuielilor într-o anumită ordine și pe baza unor criterii precis determinate poartă denumirea de clasificație bugetară.
Clasificația bugetară trebuie să fie astfel concepută încât să grupeze veniturile după proveniență, iar cheltuielile pe destinația lor efectivă și în funcție de conținutul economic.
O altă cerință a clasificației bugetare se referă la faptul că schema respectivă trebuie să fie simplă, concisă și clară, pentru a fi înțeleasă cu ușurință de toți cei chemați să examineze bugetul. Astfel, clasificația bugetară trebuie să ofere o imagine clară în legătură cu sursele de proveniență a veniturilor și să permită indentificarea impozitelor directe, iar în cadrul acestora, a impozitului pe veniturile persoanelor fizice și a impozitului pe profit, să evidențieze nivelul impozitelor indirecte percepute la vânzarea bunurilor de larg consum în mod distinct față de celelalte categorii de bunuri și să reflecte veniturile cu caracter extraordinar.
Echilibrul bugetar
În teoria finanțelor clasice, cerința de bază a echilibrului bugetar o constituia acoperirea integrală a cheltuielilor din veniturile ordinare ale fiecărui an bugetar. Anualitatea și echilibrul bugetului erau indisolubil legate, având drept rezultat echilibrul anual al bugetului, considerat drept „principiul de aur al gestiunii bugetare".
Echilibrul bugetar se referă atât la întocmirea unor bugete balansate, cât și la păstrarea echilibrului în perioada de execuție a bugetului. Existau țări în care legislația financiară nu permitea întocmirea unor bugete dezechilibrate. De exemplu, în Germania dreptul bugetar interzicea elaborarea de bugete deficitare, precizând că veniturile și cheltuielile publice aprobate de lege, trebuie să fie echilibrate.
Acest principiu al echilibrului bugetar strict a fost, în mod progresiv, abandonat, atât sub impulsul teoreticienilor finanțelor funcționale care promovau teoria bugetelor ciclice și cu caracter regulator, cât mai ales sub impactul economiei reale care nu asigura un randament fiscal suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale. Principiul echilibrului nu putea fi respectat, ceea ce a determinat recurgerea la diferite practici cum ar fi: întocmirea a două bugete, unul ordinar echilibrat și altul extraordinar deficitar, ce putea fi echilibrat pe seama veniturilor provenind din împrumuturi și emisiune bănească (în Germania), asigurarea echilibrului prin operațiunea de „debugetizare" (în Franța) sau elaborarea de bugete ciclice (în Suedia și alte țări scandinave). Treptat o serie de state au renunțat la aplicarea în practică a principiului echilibrării bugetare, elaborând și prezentând Parlamentului spre aprobare bugete deficitare.
Deficitul bugetar actual în numeroase țări dezvoltate sau în curs de dezvoltare, ca urmare a creșterii mai rapide a cheltuielilor decât a veniturilor publice, bugetele se întocmesc și se încheie, tot mai frecvent, cu deficit. Deficitul bugetar este considerat un fenomen cronic al finanțelor contemporane. Cauzele deficitului bugetar sunt multiple și vizează atât propria economie, cât și conjunctura internațională. Deficitul bugetar este cauzat de creșterea accelerată a cheltuielilor publice, de încetinirea ritmului de creștere a veniturilor publice sau de fenomene conjuncturale ce își transmit influența prin intermediul cursului de schimb și al ratei dobânzii. În anii ‘70-80, deficitul bugetar a fost puternic influențat de criza petrolului și de accenuarea cursei înarmărilor. .
Analizând comparativ veniturile și cheltuielile publice in perioada 1985-1995 se constată că dintre țările dezvoltate luate în studiu numai în Norvegia veniturile sunt acoperitoare pentru ansamblul cheltuielilor publice în timp ce exercițiul financiar se încheie cu deficit în toate celelalte tări. Ecartul dintre veniturile și cheltuielile publice totale, în anu 1995, a fost în medie de 1,01 %-11,05% din P.I.B. în țările dezvoltate.
În țarile în curs de dezvoltare s-au înregistrat, în intervalul 1990-1995, deficite importante în țări, cum sunt: Siria, Lanka, Etiopia, India, Republica Democrată, Congo sau Mexic, la începutul perioadei analizate. Deficitele țărilor în curs de dezvoltare au fost generate nu numai de deficiențele structurale ale fiecărei economii naționale, ci și de poziția nefavorabilă a acestor țări pe piața internațională.
O politică bugetară aparte au promovat Statele Unite ale Americii, adepte ale teoriei deficitului voluntar ca mijloc de redresare a economiei, în perioada analizată, deficitul bugetului public a reprezentat în medie aproximativ 3% din P.I.B., adică circa 200 mld dolari anual.
Mărimea deficitului bugetar, în fiecare an considerat, a fost influențată de nivelul și fluctuațiile produsului intern brut și de gradul de redistribuire a acestuia prin intermediul instrumentelor financiare. Cheltuielile publice, ca de exemplu, cele pentru ajutor de șomaj și asistență publică, cresc atunci când rata șomajului crește.
Veniturile din impozite cresc aproape automat atunci când crește numărul populației ocupate și, implicit, sporește produsul intern brut. Totodată, impozitele și taxele plătite de corporații sunt cu atât mai mari cu cât profitul și cifra de afaceri cresc. Impozitele pe veniturile persoanelor fizice, având la bază o structură de cote progresive, oscilează, de asemenea, în funcție de nivelul activității economice.
Publicitatea bugetului
În practica bugetară, publicitatea este principiul potrivit căruia după ce este supus dezbaterii și aprobării Parlamentului, bugetul trebuie adus la cunoștința opiniei publice.
Legea privind adoptarea bugetului de stat și contul de încheiere a exercițiului bugetar pe anul precedent celui în curs sunt publicate în Monitorul Oficial și în culegeri de legi.
Pentru ca populația să se poată informa asupra situației financiare a statului, este necesar ca bugetul să fie publicat într-o formă simplă, clară și precisă. Diversitatea clasificațiilor bugetare folosite nu răspunde întotdeauna acestei cerințe. Volumul mare și complexitatea documentelor privind bugetul de stat fac tot mai dificile, mai ales pentru nespecialiști, înțelegerea și urmărirea veniturilor pe surse de proveniență și a cheltuielilor pe destinații. Totodată, în condițiile folosirii atâtor modalități de abatere de la aplicarea principiilor bugetare, informarea opiniei publice asupra situației financiare a statului devine din ce în ce mai puțin exactă.
Publicitatea bugetului se impune ca o necesitate și în contextul participării fiecărei țări la relațiile economice, financiare și monetare internaționale, în cadrul cărora statele partenere solicită informații cu privire la situația finanțelor publice, evoluția veniturilor și a cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, nivelul fiscalității, evoluția serviciului datoriei publice și alte asemenea date, pe baza cărora să poată fi stabilit gradul de bonitate și de risc al țării respective.
3. Tipuri de bugete utilizate în practica internațională
Bugetul de stat, în forma sa tradițională, este considerat a fi un „buget de mijloace" care prezintă și detaliază mijloacele financiare alocate diferitelor categorii de servicii publice. Resursele financiare ale statului sunt însă limitate și de aceea se impune o selectare, pe baza unor criterii ce se referă, în principal, la costul și la randamentul serviciilor publice, a cheltuielilor ce pot fi finanțate la un moment dat. Un astfel de buget este orientat în funcție de mijloacele ce pot fi utilizate la nivelul unui an și nu în funcție de scopuri sau obiective ce ar urma să fie atinse în anul bugetar respectiv, având caracterul unui buget funcțional. Avantajele unui buget funcționai sunt legate de faptul că facilitează informarea asupra modului de utilizare a resurselor publice și permite o gestionar» riguroasă și clară a acestor resurse. Informațiile furnizate de bugetul funcțional sunt complexe, deoarece regrupează cheltuielile după finalitatea lor. În acest mod, parlamentarii și opinia publică percep mai bine opțiunile guvernamentale și, în același timp, controlul bugetar poate realizat mai facil. Bugetul funcțional permite evidențierea exactă a soldului dintre veniturile și cheltuielile publice, eliminând dublele înregistrări și mișcările de fonduri între bugetul general, conturile speciale de trezorerie și bugetele anexe. Prin urmare, bugetul funcțional grupează cheltuielile publice pe destinații.
Pe lângă caracterul său informativ, bugetul funcțional prezintă avantajul că sporește eficacitatea gestionării resurselor, reflectând costurile reale și clare ale opțiunilor bugetare. Cunoscând mijloacele alocate și costurile serviciilor publice finanțate, într-un astfel de buget pot fi ierarhizate diversele cheltuieli în raport de utilitatea lor socială și de eventualele economii pe care le degajă. în plus, bugetul funcțional nu este condiționat de trecut. Finanțarea unei cheltuieli va fi menținută numai dacă se justifică, și în viitor, utilitatea socială a acesteia.
Utilizarea în practică a bugetului funcțional este diferită de la o țară la alta. Astfel, de exemplu, în S.UA. elaborarea bugetului funcțional a avut drept principiu alocarea de credite bugetare diverselor sectoare ale administrației publice, urmărindu-se atingerea obiectivelor propuse cu costuri cât mai scăzute și în cel mai scurt timp. Bugetul american cuprinde o dublă nomenclatură: una administrativă care prevede mijloacele puse la dispoziția diferitelor servicii publice, alta funcțională care reflectă creditele bugetare în funcție de sarcinile administrației publice, urmărindu-se performanța în materie de buget. Acest al doilea punct de vedere introduce, de fapt, în sectorul administrativ principiile sectorului privat, unde contează în primul rând rezultatul obținut.
Obstacolele și dificultățile de natură juridică s-au semnalat în toate fazele principale ale procesului bugetar (elaborarea și aprobarea execuția și controlul). În mod necesar, procedura de elaborare și aprobare a trebuit să fie adoptată pentru trecerea la o programare bugetară pe termen mediu și lung. S-a recurs, astfel, la prezentarea a două proiecte de buget: unu clasic, cu caracter funcțional, iar altul reflectând obiectivele și rezultatele finanțării lor cu înscrierea în buget a indicatorilor de eficiență a cheltuielilor publice. Principiul eficacității deține supremația, în sensul că deciziile Parlamentului au drept fundament efectele diferitelor programe și obiective alternative. într-un „buget-program", ansamblul resurselor este destinat a finanța ansamblul cheltuielilor, în raport de utilitatea acestora. Această abordare globală este completată cu studii punctuale, bazate pe analiza „cost-eficacitate", referitoare la diferite obiective. Structura unui program cuprinde un anumit număr de elemente către care se pot îndrepta creditele bugetare prin modificarea destinației acestora pe baza unor chei de repartizare între cheltuielile de funcționare și cele de echipament și investiții, în practică, s-a recurs la planuri glisante, pe termen lung, de realizare a obiectivelor cu eficacitate maximă.
În cazul unui „buget-program", controlul este efectuat într-un spirit diferit față de controlul jurisdicțional sau parlamentar. Prin control se verifică dacă execuția programelor se realizează în conformitate cu normele acceptabile, sancționându-se numai greșelile de gestiune. Spre exemplu, pentru programele destinate educației naționale se efectuează un control al rezultatelor, bazat pe rate fizice și financiare ce urmăresc evidențierea măsurii în care programele respective avansează:
ratele fizice reprezintă rapoarte procentuale între indicatorii de rezultate realizați și cei prevăzuți;
ratele financiare sunt rapoarte procentuale între creditele utilizabile (pe total sau pe categorii de cheltuieli) și cele consumate (pe total sau pe categorii de cheltuieli).
Scopul controlului este acela de a accelera realizarea programului în condiții de eficacitate maximă.
„Bugetele-program" sunt, de asemenea, supuse unor restricții economice și financiare. Pentru a aprecia oportunitatea cheltuielilor publice se pornește de la comparația dintre costuri și avantajele actualizate ale realizării unui obiectiv. Acest criteriu de bază al elaborării „bugetelor-pro-gram" este completat cu ipoteza repartiției optimale a veniturilor. Aceasta înseamnă că sunt admise consecințele sociale ale repartiției veniturilor așa cum decurg ele din opțiunile formulate pe baza condițiilor pieței. Opțiunile bugetare sunt reformulate și cheltuielile bugetare sunt recalculate în funcție de restricțiile de redistribuire a veniturilor în favoarea unor grupuri sociale defavorizate. Determinarea grupurilor „țintă", constituite din acele categorii ale populației afectate de deciziile și măsurile bugetare adoptate, garantează eficacitatea și gestiunea unui buget de obiective.
Aplicarea analizei sistemice la gestiunea finanțelor publice și întocmirea „ bugetelor-program" reprezintă un privilegiu al țărilor bogate" (S.U.A., Marea Britanie și țările Europei occidentale). Generalizarea acestor bugete este, încă, pusă sub semnul întrebării datorită costurilor ridicate aie identificării, formalizării și selectării opțiunilor bugetare precum și inconvenientelor generale de dedublarea arcuitelor de etabo-rare și gestionare a două tipuri de bugete; anul tradițional și altul bazai pe obiective.
4. Metode de dimensionare a veniturilor și cheltuielilor bugetare
Analiza economică și financiará a bugetului facilitează înțelegerea modului de funcționare a economiei de piață, în care statul poate acționa prin intermediul instrumentelor fiscale și al fluxurilor de cheftuieîi pentru a corecta, a genera sau a agrava dezechilibrele economice.
Metodele de previzionare a fluxurilor de venituri și cheltuieli prezintă importantă deosebită pentru politica guvernamentală și pentru gestiunea finanțelor publice, în general.
Bugetul de stat trebuie să reflecte, prin intermediul indicatorilor săi. pe de o parte, necesitățile de resurse financiare ale statului ce decurg din înfăptuirea programului guvernamental propus pentru perioada imediat următoare iar pe de altă parte, posibîltățile de acoperire a acestor resurse în condiții considerate normale din punct de vedere económico-financiar. Se pune. astfel, problema dimensionării corecte a nivelului veniturilor și cheltuielilor publice. Pentru determinarea cuantumului veniturilor și cheltuielilor, în practica financiară se folosesc metode clasice, căi și metode moderne bazate pe analiza cost-avantaje și alte studii de eficiență.
Elaborarea unui buget modem presupune folosirea tehnicilor de previziune și a analizei macro-econom ice, care permit evidențierea impactului economic, social și politic al opțiunilor privind procurarea resurselor și efectuarea cheltuielilor.
4.1. Metode clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari
Metodele clasice de dimensionare a veniturilor și cheltuielilor bugetare sunt: metoda automată, metoda majorării (diminuării) și metoda evaluării directe.
Potrivit metodei automate se iau drept bază pentru întocmirea bugetului pe anii următor (t+1) veniturile și cheltuielile penultimului an (t-1). An ai cărui exercițiu a fost încheiat. Aceasta deoarece la întocmirea proiectului de buget pentru anul următor nu se cunosc încă realizările certe ale bugetului pe anul în curs (t). Metoda este simplă, nu necesita un volum mare de lucrări, dar prezintă dezavantajul că este departe de realitate, deoarece condițiile economice, sociale și politice existente cu doi ani în urmă nu se pot menține ca atare și în anul pentru care se elaborează proiectul de buget.
Metoda majorării (diminuării) constă în aceea că se iau în considerare rezultatele exercițiiior bugetare pe un interval de cinci sau mai mulți ani consecutivi din perioada premergătoare anului pentru care se elaborează proiectul de buget. Pe baza acestor date se determină ritmul mediu anual de creștere (sau descreștere) a veniturilor și cheltuielilor bugetare. Prin aplicarea acestui ritm asupra veniturilor și cheltuielilor anului bugetar în curs se determină nivelul veniturilor și cheltuielilor bugetului de stat pe anul următor. Determinarea veniturilor și cheltuielilor prin extrapolarea tendințelor rezultate din evoluția indicatorilor, aferenți perioadei considerate drept bază, este aproximativă, deoarece în fiecare an intervin factori noi care pot avea o influență mai mare sau mai mică asupra bugetului de stat. In plus, procedeul transpune în viitor influențele negative ale unor fenomene economico-financiare ce s-au manifestat în anii care au servit drept bază de calcul.
Metoda automată și cea a majorării (diminuării) nu corespund unei practici bugetare moderne, a cărei cerință principală este evaluarea cât mai realistă a nevoilor și posibilităților de procurare a resurselor publice. Aceste metode au lăsat locul evaluării directe a veniturilor și cheltuielilor bugetare.
Metoda evaluării directe presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursă de venit și fiecare categorie de cheltuieli. în acest scop, se au în vedere execuția preliminată a bugetului pe anul în curs și previziunile în domeniul economic și social pentru anul bugetar următor. La estimarea veniturilor aferente bugetului pe anul viitor se ține seama de nivelul acestora prevăzut pentru anul în curs, care se ajustează în funcție de eventualele modificări ce vor interveni în legislația cu privire la impozite și alte venituri, precum și de influența unor factori de natură economică, socială și politică, ca și de conjunctura internațională.
Metoda evaluării directe, deși este considerată a fi mar aproape de realitate, totuși nu asigură o dimensionare riguroasă a indicatorilor bugetari, impunându-se rectificări ale acestora în timpul execuției veniturilor și cheltuielilor publice.
4.2. Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari
Metodele clasice de evaluare a veniturilor și cheltuielilor bugetare prezintă anumite limite determinate de volumul insuficient de informații și de imposibilitatea previzionării și cuantificării efectelor unor factori ce vor influența în viitor economia reală și financiară a unei țări. în plus, metodele clasice nu vizează eficiența acțiunilor ce se vor realiza cu mijloace bugetare și nu urmăresc corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor instituțiilor ce concură la realizarea unui anumit obiectiv din resursele bugetului de stat. în aceste condiții, multe state au renunțat la unele procedee tradiționale de evaluare a cheltuielilor bugetare în favoarea unor metode moderne. În practica internațională s-au structurat două categorii principale de metode:
metode de tip american: „Planned Programmed Budgeting System" (P.P.B.S.), „Management by objectives" (M.B.O.) și „Zero Base Budgeting" (Z.B.B.);
metode de inspirație franceză: „La Rationalisation des Choix Budgétaires" (R.C.B.)
Indiferent, însă, de tehnica de dimensionare a cheltuielilor și de luare a deciziei cu privire la utilizarea pe termen scurt, mijlociu sau lung a resurselor statului, practicată în fiecare țară, metodele moderne de raționalizare a opțiunilor bugetare se bazează, în principal, pe analiza cost-avantaje sau cost-eficacitate, a cărei aplicabilitate este condiționată de existența a două sau mai mutle soluții de realizare a unui obiectiv, cu costuri diferite. Analiza cost-avantaje (cost-benefit analysis) reprezintă un set de tehnici construite în vederea asigurării unei alocări eficiente a resurselor limitate, în primul rând între sectorul public și cel privat și, în ai doilea rând, între diferitele proiecte ale sectorului public. Această analiză constituie, în fapt, o încercare de a măsura costurile și câștigurile ce s-ar degaja ca urmare a unor direcții alternative de acțiune. Când există un urnit număr de proiecte de investiții și se impune alegerea unuia dintre „agentul rational" are drept criteriu de selectare maximizarea utilității, nd pentru acel proiect care generează cea mai mare valoare actualizată a beneficiilor nete, în condițiile unor resurse limitate. Simplificând, analiza „cost-avantaje" reprezintă un mod practic de a alege acel proiect care maximizează rezultatele obtenabile cu un anumit nivel al costurilor, sau conduce la obținerea acelorași efecte cu costuri minime. Metoda «n-plică evaluarea și ierarhizarea tuturor costurilor și beneficiilor relevante.
Metoda de Planificare, programare, bugetizare (P.P.B.S.)
„Planned Programmed Budgeting System" este metoda de dimensionare a cheltuielilor publice, aplicată inițial în domeniul militar și extinsă, apoi, la nivelul bugetului federal al S.U.A., având la bază analiza „cost-avantaje". Obiectivul urmărit în elaborarea metodei P.P.B.S. a fost acela de a defini criterii mai raționale de gestionare a banului public, în sensul repartizării creditelor bugetare pe baza randamentului sau avantajelor nete pe care le comportă diferitele categorii de cheltuieli.
Fazele metodei P.P.B.S. sunt: planificarea, programarea și bugetizarea (sau includerea în buget).
Planificarea reprezintă construirea perspectivei pe termen lung în contextul unei anumite strategii administrative. Prin studii prospective se stabilesc obiectivele pe termen lung și căile de realizare a acestora. În această perspectivă, pe termen lung se integrează procesul administrativ de elaborare a bugetului. în realitate, dacă sunt identificate proiecțiile pe 10-20 de ani pot fi definite mai facil politicile bugetare cele mai adecvate prin intermediul așa-numitului „plan-revolving". Acesta are la bază o abordare secvențială a obiectivelor, în sensul că se aleg obiectivele ce corespund necesităților perioadei pentru care se întocmește bugetul, urmând ca și acestea să fie supuse unor revizuiri periodice în funcție de condițiile economice, sociale, politice nou apărute.
Programarea corespunde tacticii administrative și presupune definirea clară a obiecfivelor de urmat în cadrul programelor alternative și al termenelor precise la care urmează să se realizeze programele respective. Această fază prezintă o importanță deosebită pentru că în cadrul ei se identifică costurile directe și indirecte pe sare le implică realizarea fiecărui program și se iau în considerare toate informațiile utile recalculării costurilor. Tehnica cercetărilor operaționale permite alegerea unuia dintre programele alternative, care răspunde cel mai bine obiectivelor de perspectivă și care maximizează rezultatele la același efort bugetar.
Bugetizarea reprezintă înscrierea în bugetul de stat a tranșei anuale din creditul bugetar aferent programului pentru care s-a optat. Așadar, programul ales va fi finanțat pe parcursul mai multor exerciții bugetare, iar în bugetul fiecărui an se va reflecta tranșa corespunzătoare realizării obiectivelor din program, prevăzute pentru acel an.
Limitele metodei P.P.B.S., de natură politică și tehnică, au reprezentat un obstacol în calea aplicării pe scară largă a acestei metode. Din punct de vedere politic, s-au adus următoarele critici metodei P.P.B.S.:
-aplicarea pe scară largă a metodei prezintă riscul creșterii puterii tehnocratice și al diminuării libertății de alegere a decidentului public, în măsura în care acceptând criteriile științifice, se va opta pentru alternativa clasată pe primul loc;
metoda conduce la centralizarea deciziei în detrimentul puterii efective a adminsitratorilor locali, deoarece puterea de decizie aparține oganismelor care, la nivel național, elaborează programul de perspectivă;
puterea Parlamentului privind elaborarea și controlul bugetar ar fi limitată prin generalizarea bugetelor-program.
Metoda Managementului prin obiective (M.B.O.)
Metoda M.B.O. a fost concepută în contextul unei planificări globale pe termen de cinci ani, astfel încât să permită o coordonare a obiectivelor între ministere. Spre deosebire de P.P.B.S., metoda are drept scop identificarea opțiunilor orizontale privind diferențierea mărimii creditelor bugetare pe ministere. în procesul selectării obiectivelor, decidentul este diferit de utilizator, în timp ce în cazul metodei P.P.B.S. decizia aparține utilizatorului. încadrarea obiectivelor în contextul general al bugetului presupune alocarea globală a resurselor necesare pentru atingerea țintei prin obiectivele alese.
Din punct de vedere oficial, s-a renunțat la managementul prin obiective, dar principiile sale esențiale se mențin în contextul elaborării bugetelor-program și al aplicării metodei Z.B.B., care este înțeleasă ca o tehnică bazată pe obiective.
Metoda Raționalizării Opțiunilor Bugetare (R.C.B.)
„Rationalisation des Choix Budgétaires"a constituit metoda franceză bazată pe analiza sîstemică, folosită pentru dimensionarea indicatorilor bugetari, în contextul gestiunii prin obiective a resurselor publice. Analiza sistemică are drept scop, ca prin iterații succesive să reformule-ze obiectivele și mijloacele utilizate pentru atingerea lor, permițând deci-dentului să aleagă un mod de acțiune preferențial dintre mai multe alternative posibile. Ținând seama de un număr de restricții referitoare la caracterul limitat al mijloacelor, metoda raționalizării opțiunilor bugetare constă în identificarea și studierea obiectivelor, compararea soluțiilor alternative, adoptarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje și controlul permanent al cheltuirii resurselor. Originalitatea metodei constă în capacitatea de adaptabilitate și de reformulare a opțiunilor. Având caracter iterativ, metoda permite analiza obiectivelor și glisarea acestora prin intermediul așa numitului „plan-revoivinc.
Metoda „Raționalizării opțiunilor bugetare" urmărește realizarea pe termen mijlociu a obiectivelor propuse, prin intermediul bugetelor-ogram și oferă posibilitatea reexaminării pe parcurs a opțiunilor, în ncție de condițiile nou apărute. Aplicarea în practică a acestei metode a js în evidență o serie de dificultăți legate de elaborarea, aprobarea și xecuția bugetului. Astfel, prin aplicarea metodei R.C.B. nu pot fi respecte cerințele unor principii bugetare, cum ar fi anualitatea și neafectarea niturilor bugetare.
Raționalizarea opțiunilor bugetare implică o programare pe termen u, ceea ce constituie o derogare de la principiul anualității. Totodată, metoda R.CB. pornește de la comensurarea cheltuielilor generate de un anumit program și de la identificarea resurselor ce pot fi mobilizate, ceea ce reprezintă tocmai venituri special afectate. în faza aprobării bugetului elaborat după metoda R.C.B., parlamentarii votează, practic, varianta optimă ce a rezultat dintr-o multitudine de soluții posibile, ceea ce reduce la minimum decizia politică. în contextul execuției bugetare, pe de altă parte, ministerele beneficiare ale creditelor bugetare, care fn sistemul tradițional își păstrează libertatea gestionării resurselor, în cazul metodei R.CB. își asumă angajamentul de a realiza un obiectiv precis, într-o anumită cantitate, la un anumit nivel calitativ și într-un interval de timp strict delimitat.
Utilizarea metodei „Raționalizării opțiunilor bugetare'', ca tehnică de elaborare a bugetelor-program, prezintă numeroase avantaje. Astfel, metoda permite determinarea costului global al operațiunilor, indiferent de sursa de finanțare, ceea ce înseamnă că s-a trecut de la finanțarea exclusiv bugetară la acoperirea cheltuielilor publice din surse multiple, Un alt avantaj al metodei constă în aceea că oferă informații cu privire la costul unui anumit capitol de cheltuieli înscris în bugetul funcționai ale cărui elemente sunt dispersate pe mai multe credite bugetare. Un buget elaborat prin folosirea metodei R.CB. reflectă obiectivele ce urmează a fi realizate în cadrul fiecărui minister și facilitează controlul prin intermediul "indicatorilor de impact", ce pun în evidență măsura în care scopul urmărit a fost realizat. Totodată, un astfel de buget prezintă ansamblul resurselor, existente și suplimentare, ce vor fi antrenate pentru realizarea obiectivelor propuse și în același timp substituie autorizarea de a cheltui cu obligația de realizare a obiectivelor înscrise în buget, reducându-se importanța structurării cheltuielilor în cheltuieli curente și de capital deoarece esența rezidă în contribuția acestora la atingerea obiectivelor și nu în natura cheltuielilor.
Cu toate avantajele ce decurg din determinarea opțiunilor bugetare pe baza criteriilor economice, nici in țările de origine, nici în țările care le-au adoptat și adaptat nu s-a reușit generalizarea metodelor moderne de elaborare a indicatorilor bugetari.
4.3 Incertitudine și risc în optimizarea indicatorilor bugetari
Metodele moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari se bazează pe estimarea costurilor și avantajelor viitoare, care intră în calculul, indicatoripr bugetari drept variabile certe. Cum însă, viitorul nu poate fiJiiciodată pe deplin prefigurat, totdeauna se înregistrază diferențe mărimea previzională și cea reală a indicatorilor considerați. Efecul unei anumite politici bugetare sunt greu de cuantificat. Chiar și în estimarea costurilor realizării unui obiectiv bugetar se manifestă un grad mare de risc. Astfel, costurile și avantajele viitoare nu pot fi cunoscute cu certitudine, dar totuși decidentul trebuie să evidențieze toate rezultatele posibile și să atribuie probabilități de realizare pentru fiecare dintre ele. Există și situații în care anumite efecte nu pot fi previzionate, rămânând, în fapt, necunoscute, sau avantaje pentru care nu se prevede nici o posibilitate de apariție în viitor. Toate acestea au făcut necesară găsirea unor modalități de încorporare a riscului și incertitudinii în procesul decizional de investire în sectorul public.
Una dintre metodele de încorporare a riscului în analiză este calcularea valorii așteptate a rezultatelor.
O altă metodă este analiza sensibilității, folosită în cazurile în care rezultatele sunt puțin previzibile sau posibilitățile de ierarhizare a rezultatelor sunt mai greu de estimat. În acest caz, se procedează la calcularea valorii prezente a beneficiului net în funcție de cele mai pesimiste, cele mai optimiste și de nivelurile medii ale rezultatelor așteptate. Ierarhizarea proiectelor și gradul lor de acceptabilitate sunt considerate în raport de sensibilitatea acestora la variațiile valorilor pțesupuse și la parametrii sistemului.
Aceste tehnici demonstrează ca adoptarea deciziei cu privire la selectarea proiectelor ce urmează a fi finanțate de la buget, în condițiile unei economii incerte, prezintă un grad de dificultate ridicat. Cu toate acestea, într-un mediu caracterizat prin risc și incertitudine, în procesul de elaborare a bugetului, locul deciziei politice trebuie să fie luat, din ce în ce mai mult, de decizia economică bazată pe informare, previziune și calcule de eficiență.
CAPITOLUL III
BUGETELE LOCALE
1. Autonomia finanțelor publice locale
Comunitățile locale reprezintă colectivități umane, delimitate teritorial din punct de vedere politic și administrativ, care au autorități publice diferite de cele ale statului. Autonomia financiară a acestora este absolut necesară, deoarece autonomia administrativă nu ar fi posibilă fără autonomia financiară, care-i asigură suportul material al funcționării. Există și un alt argument puternic, și anume acela, conform căruia, comunitățile locale își cunosc posibilitățile proprii privind resursele bănești de proveniență publică și, mai ales, nevoile privind cheltuielile ce trebuie acoperite pentru producerea de servicii publice pe plan local.
În statele democratice, administrația locală se bazează pe principiile descentralizării și autonomiei locale. Aceasta necesită un cadru legislativ și mecanisme necesare adecvate privind finanțele administrațiilor locale. Prin asemenea reglementări se urmărește: delimitarea patrimoniului public aflat în proprietatea primăriilor, de cel aflat în proprietarei statului; crearea instrumentelor administrative necesare autorităților locale pentru îndeplinirea atribuțiilor care le revin acestora; asigurarea condițiilor pentru asumarea responsabilității privind dezvoltarea locală.
Problema consolidării autonomiei locale este o preocupare universală, statele democratice contemporane fiind interesate de aplicarea pricipiului descentralizării serviciilor publice, prin transmiterea, prin lege, a mai multor competențe organelor puterii și administrației locale. De altfel, trebuie subliniat că această preocupare, pentru statele europene, se manifestă în condițiile în care ele nu au cunoscut efectele „centralismului democratic". Dar, pe de altă parte, statele respective au avut grijă întotdeauna să coordoneze lucrurile în așa fel, încfl descentralizarea să nu conducă și la divizarea națiunii. în acest context justiția și apărarea sunt servicii publice care nu pot fi descentralizate.
Problematica generală a autonomiei locale pentru statele europene este obiectul Cartei Europene a Autonomiei Locale. Întocmită de către Consiliul Europei pe baza unui proiect propus de conferința Permanentă a Autorităților Locale și Regionale din Europa, căreia Europeană a Autonomiei Locale a fost deschisă semnăturilor conform convenției încheiate între statele membre, din octombrie 1985. Protejarea și întărirea autonomiei locale în Europa prin intermediul unui document, care să explice principiile adoptate de toate statele democratice din Europa, constituie un obiectiv al organelor locale de guvernare, recunoscându-se de la început că un asemenea text ar trebui să țintească la asigurarea adeziunii celor care sunt implicați în apărarea autonomiei locale.
Carta obligă semnatarii să aplice regulile de bază ce garantează independenta politică, administrativă și financiară a autorităților locale. Conform Cartei, gradul de autonomie de care se bucură autoritățile locale poate fi privit ca o piatră de încercare pentru o democrație reală.
Între procesul de descentralizare și cel de consolidare a democrației există o relație directă. Autonomia locală și descentralizarea serviciilor publice reprezintă garanția stabilității unei democrații funcționale.
Principiile generale enumerate de Carta Europeană a Autonomiei locale sunt:
Colectivitățile locale au dreptul, în cadrul politicii economice naționale, la resursele proprii adecvate, de care să poată dispune liber, nvederea exercitării atribuțiilor lor;
Resursele financiare ale colectivităților locale trebuie să fie proporționale cu responsabilitățile stabilite pentru ele prin Constituție sau lege;
Cel puțin o parte din resursele financiare ale colectivităților locale trebuie să provină din impozite și taxe locale, în proporțiile stabilite în cadrul autorităților locale, în limitele legii; 4. Sistemul financiar din care fac parte resursele de care dispun comunitățile locale trebuie să fie de natură suficient de diversificată și dinamică, încât să le permită să urmărească, pe cât posibil, evoluția costurilor exercitării competențelor proprii;
5. Protecția colectivităților locale mai slabe din punct de vedere
financiar impune instituirea unor proceduri de ajustare sau a altor măsuri
echivalente care să corijeze efectele repartiției inegale a potențialelor
de finanțare, cât și sarcina financiară care le revine acestora.
Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să reducă libertatea de colectivităților locale în cadrul propriului lor domeniu de sponsabilitate;
6. Colectivitățile locale trebuie să fie consultate, într-o manieră asupra modalităților în care le vor fi alocate resursele distribuite;
7. Subvențiile acordate colectivităților locale nu trebuie să fie
ale, în măsura în care este posibil, finanțării uner proiecte expres specificate. Acordarea subvențiilor nu trebuie să aducă atingere libertății fundamentale a autorităților locale de a-și stabili politici proprii îft domeniul tor de competență;
8. în scopul finanțării propriilor obiective de investiții, colectivitățile locale trebuie să aibă acces, conform legii, la piața națională de capital.
Având în vedere deosebirile teritoriale și demografice ale fiecărei țări, în prezent se constată o mare diversitate de sisteme determinate de mai mulți factori: statutul colectivităților locale; numărul nivelurilor de administrație publică locală; repartizarea competențelor; regimul finanțelor locale.
În Europa există trei modele, care au influențat organizarea administrativă în statele de pe continentul nostru: modelul francez, modelul german și modelul britanic.
Modelul francez. Unitățile administrativ-teritoriale sunt: regiunea, departamentul și comuna. Franța se compune din 21 de regiuni, fiecare fiind formată din două până la opt departamente, care cuprind mai multe comune. în total, Franța are aproximativ 36 500 de comune, din care 98% au sub 10 000 de locuitori.
Intervenția statului în plan local se realizează prin instituția prefecturii.
O caracteristică a modelului francez de organizare administrativ-teritorială este identitatea competențelor la toate structurile.
Modelul francez se regăsește, cu unele modificări, în țări ca Spania, Portugalia, Italia.
Modelul german. Elementul de bază al vieții politice și administrative germane este federalismul. Geneza sa se datorează landurilor germane ca formațiuni statale preexistente statului. Constituțiile landurilor garantează autonomia colectivităților locale, care dispun și de competența legislativă în materie de drept comun.
Principiul subsidiarității stă la baza modelului german de administrație locală, ceea ce permite evitarea unui centralism excesiv la nivelul landurilor, arondismentele și comunele beneficiind de o reală autonomie și gestiune. Modelul german se regăsește cu anumite particularități naționale în Austria și Elveția.
Modelul britanic. Acesta este eterogen. Astfel, sistemul de administrație locală din Anglia nu se regăsește în Scoția, în Țara Galilor sau în Irlanda de Nord, care au sisteme specifice de organizare locală. Pentru fiecare dintre cele trei națiuni – scoțiană, galeză și irlandeză -ființează câte un minister (Ministerul afacerilor scoțiene a celor galezeși respectiv nord-irlandeze), care exercită o anumită tutelă asupra administrațiilor acestor regiuni.
Autoritățile locale sunt comitatele și districtele, ale căror sarcini sunt: aplicarea politicii guvernamentale pe plan local; exercitarea unor competențe delegate importante în domenii ca: educația, asigurarea] fondului locativ sau protecția socială.
Din punctul de vedere al dreptului administrativ, sistemele organizării locale se clasifică în:
-autonomie completă, conform căreia comunitățile locale au libertate deplină în administrarea intereselor lor, fără nici un control din partea autorității centrale;
-autonomie limitată, pentru rezolvarea pe plan local a principalelor probleme curente, care, în plus, sunt supuse controlului din partea autorităților centrale;
-tutela, conform căreia, problemele locale sunt rezvolvate de către autoritățile centrale, administrațiilor locale revenindu-le competențe doar inacțiuni de mică importanță.
În ceea ce privește formarea veniturilor locale, se disting, de asemenea, trei modalități:
-constituirea veniturilor proprii necesare pentru acoperirea cheltuielilor, în virtutea dreptului de a percepe impozite și taxe;
-completarea veniturilor proprii, cu sume defalcate dm veniturile bugetului autorităților publice centrale;
-finanțarea integrală de la bugetul central. Gradul de autonomie rezultă, deci, din următoarele:
-independența deplină sau parțială în formarea veniturilor;
-competența atribuită pentru contractarea și gestionarea împrumuturilor;
-asigurarea echilibrului bugetar și, respectiv, gestionarea excedentului sau a deficitului anual;
-după cum organele administrațiilor publice locale au competența dea introduce impozite și taxe locale.
Desigur, autonomia finanțelor locale rezultă și din raporturile de interdependență față de verigile superioare; în structura proprie a bugetelor locale, sau între bugetele locale, în general, și bugetul de stat, ca buget central.
În România, după Revoluția din decembrie 1989, bazele organizării unitare a finanțelor publice locale au fost puse prin Legea administratei publice locale, capitolul „Administrarea finanțelor publice", ale cărei prevederi s-au bazat pe cele din Constituție. De asemenea, reglementări referitoare la finanțele locale au fost adoptate succesiv prin Legea privind finanțele publice, din 1991 și prin cea din 1996, prin Legea privind finanțele publice locale și, anual, prin Legile de adoptare a bugetului de stat.
În Legea privind finanțele publice locale, bugetele locale și raporturile dintre diferitele categorii de bugete locale sunt definite astfel: „Prin bugete locale se înțelege bugetele de venituri și cheltuieli ale unităților administrativ-teritoriale. Fiecare comună, oraș, municipiu, sector al municipiului București, județ, respectiv municipiul București, întocmește bugetul focal, în condiții de autonomie potrivit legii. între aceste bugete nu există relații de subordonare".
2. Organizarea finanțelor publice locale
Finanțele publice locale își au originea în autonom autonomizarea autorităților teritoriale în administrarea comunitățîior respective.
Organizarea distinctă a finanțelor tocate, pe baza autonomiei financiare a administraților locale, permite degrevarea finanțelor cercat de o seamă de cheltuieli, reducerea numărului și amploarei fluxurior bănești între cele doua niveluri structurale aie finanțelor publice, precum și o mai clară, urmărire a modului cum sunt folosite fondurile constituite. Până la urmă, separarea finanțelor locale de cele centrale, ca și în ale domenii, este determinată de rațiuni de eficiență. Finanțele locale satisfac mai bine și mai eficient cerințele de utilități publice în teritoriu Problema care rămâne deschisă este următoarea: până unde se poate întinde autonomia financiară, cu alte cuvinte, cat ar trebui să reprezinte centralizarea și cât descentralizarea iri domeniul finanțelor publice.
În fiecare țară, raportul dintre finanțele publice centrale și cefe locale este diferit.
Gradul de centralizare financiară diferă în funcție de concentrarea administrației țării, de măsura în care organele locale sunt subordonate conducerii centrale. Oricum, obiectivele și acțiunile majore, de interes național, strategic, cele care afectează pe toți cetățenii, cum sunt apărarea, ordinea publică statală, relațiile externe, protecția mediului și a cetățeanului, precum și politicile macrosociale de regularizare, stabilizare și bunăstare, sunt finanțate din fonduri centrale.
Descentralizarea financiară începe să funcționeze dincolo de limita de la care aria utilizării bunurilor și serviciilor publice de interes național începe să se restrângă, iar costul comparativ al luării deciziilor la nivel central devine prea ridicat. Este vorba de anumite utilități cum ar fi: construirea de drumuri, poliția, iluminatul public, gospodăria comunală, transporturile locale, școlile etc;
Există, totodată, deosebiri în,ceea ce privește cererea de utilități publice și posibilitățile de oferire a lor de fa o unitate adminisțraiiy-terîtorîală la alta. În plus, comunitățile locale sunt deschise, au reiați variate între ele. Toate acestea implică autofinanțarea locală.
Indiferent de gradul de autonomie a comunităților locale, se consideră că la descentralizarea financiară trebuie avute în vedere anumite ''principii' ca fiind cerințe ale stabilității finanțelor publice ale țării, astfel:
principiul diversității, explicat pe seama varietății de forme și a măsurii diferite a solicitărilor de bunuri și servicii publice;
principiul echivalenței m finanțarea serviciilor publice, explicat pe seama beneficiilor geografice pe care acestea le aduc cetățenilor;
principiul acceptării costului descentralizării determinat de diferențele fiscale regionale, care se interferează cu răspândirea în spațiu a activităților economice;
principiul redistribuirii și stabilizării centralizate, impus de lealitatea coform căreia comunitățile locale nu dispun de instrumetele macroeconomice necesare pentru înfăptuirea unor obiective de importanță națională;
principiul compensării fluxurilor financiare dintre colectivități, cauzate de tranterurile involuntare de venituri, pe seama deosebirilor economice, și care prejudiciază înfăptuirea programelor de cheltuieli pentru unele din acestea. Prevenirea unor astfel de situații implică intervenția guvernamentală cu măsuri corective;
principiul asigurării serviciilor sociale vitale, conform căruia această sarcină cade în seama autorităților centrale. Guvernul trebuie să ofere minimum de servicii publice esențiale (sănătate, educație, siguranță socială) tuturor cetățenilor țării;
principiul accesului echitabil la resursele financiare publice, determinat de situația unor colectivități locale a căror balanță dintre nevoi și capacitatea fiscală este deficitară, necesitând compensarea minusului de resurse prin transferuri guvernamentale, pe seama unei scheme prestabilite;
h)principiul echilibrului financiar, conform căruia repartizarea între
nivelurile de autoritate publică ale finanțelor publice trebuie să asigure
exercitarea conducerii în limita atribuțiilor și competențelor ce revin
fiecăreia. Aceasta înseamnă ca resursele financiare publice să fie
deopotrivă redistribuite pentru acoperirea cheltuielilor cu funcționarea
sectorului public în administrarea statului și în aceea a colectivității
locale.
Funcționarea finanțelor locale pe baza descentralizării financiare beneficiază de tehnici comune finanțelor publice.
Efectele obținute în funcționarea finanțelor colectivităților locale se referă mai întâi la preluarea unor atribuții ale finanțelor autorităților publice centrale, apoi ia creșterea necesarului de resurse financiare pentru finanțarea cheltuielilor locale, ceea ce a dus în ultima vreme la obținerea dreptului de a se împrumuta pe piața capitalului de împrumut. De asemenea, finanțele locale au câștigat largi competențe în materie de control juridic și bugetar, autoritățile locale dispun de un sistem contabil propriu.
În România, organizarea teritorială a finanțelor publice este așezată pe împărțirea țării în unități administrativ-teritoriale. Ea apare astfel structurată pe niveluri ierarhice în limitele fiecărei unități administrative: județe, municipii, orașe, comune. Organele financiare locale, care funcționează în aceste structuri, acoperă prin activitatea lor întregul teritoriu al țării și îndeplinesc atribuții cu caracter financiar în toate localitățile.
Din punct de vedere juridic, organele financiare teritoriale sunt instituții ale administrației publice; cu administrație și gestiune proprie de instituție. Sfera lor de acțiune diferă, după nivelul organizatoric, astfel:
Direcțiile generale ale finanțelor publice și controlului financiar de stat, la nivel de județ și municipul București;
Administrațiile financiare, la nivelul municipiilor și al sectoarelor municipiului București;
– Circumscripțiile financiare la orașe;
– Percepțiile rurale și agențiile fiscale, la nivelul comunelor. Toate aceste organe sunt îndrumate și controlate de către Direcția
Generală a Finanțelor Publice și Controlul Financiar de Stat din Ministerul Finanțelor. Actuala organizare teritorială a finanțelor publice datează din 1992.
3. Locul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat
Pentru a aprecia locul bugetelor locale în sistemele bugetare din statele contemporane, ne folosim de ponderile pe care le au veniturile și cheltuielilor locale în totalul celor consolidate.
În țările dezvoltate cuprinse în analiză, ponderea veniturilor bugetelor locale în totalul veniturilor consolidate este mai mare decât cea din țările în curs de dezvoltare. În cazul țărilor dezvoltate, în 1995, aceste ponderi erau cuprinse între circa 9% (8,8% în Marea Britanie) și 48% (în Suedia și Danemarca). În țările în curs de dezvoltare și cele aflate în tranziție, ponderile sunt, în general, mai mici.
Spre deosebire de venituri, ponderea cheltuielilor bugetelor locale în totalul cheltuielilor bugetelor generale consolidate este mai mare. în țările dezvoltate, în 1995, acestea erau cuprinse între aproximativ 25% (24,6% în Franța) și 82% (în Danemarca). În țările în curs de dezvoltare și în cele aflate în tranziție, aceste ponderi sunt mai mici.
În România proporțiile privind veniturile și cheltuielile în totalul bugetului consolidat în perioada 1990 – 1997, față de celelalte țări cu economie în tranziție, sunt cu mult mai mici. Acest fenomen se regăsește mai ales începând cu anul 1991, an care marchează intrarea în vigoare a Legii privind finanțele publice, respectiv demararea reformei sistemului financiar public.
Ponderea veniturilor
Sursa. Government Finance Statistics Yearbook, 1997
Se poate spune că, în lipsa unei legi a finanțelor publice locale și a unei poziții bazate pe norme și principii formulate în contextul autonomiei locale, atât veniturile cât și cheltuielile publice locale au fost menținute la un nivel extrem de scăzut.
4. Nivelul și structura veniturilor și cheltuielilor bugetelor locale
Prin buget local înțelegem actul în care se înscriu veniturile și cheltuielile colectivităților locale, pe o perioadă de un an.
Bugetele locale sunt bugetele unităților administrativ-teritoriale care au personalitate juridică. În România, fiecare comună, oraș, municipiu și sector al municipiului București întocmește buget propriu, în condiții de autonomie.
Bugetele locale reprezintă instrumentele de planificare și de conducere a activității financiare a unităților administrativ-teritoriale. Structura acestora reflectă gradul de autonomie a administrației locale față de puterea centrală și legăturile existente între diferitele administrații teritoriale.
De asemenea, bugetele locale reflectă fluxurile formării veniturilor și efectuării cheltuielilor administrațiilor locale, modalitatea de finanțare a cheltuielilor pe destinații șt de acoperire a deficitelor.
Bugetul local este o componentă a sistemului de bugete definit, conform reglementărilor legale, ca o verigă a acestuia, în contextul autonomiei în raport de celelalte componente (bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele instituțiilor publice autonome, bugetul trezoreriei statului).
Bugetele locale au o anumită structură, în cadrul administrațiilor publice locale, delimitate teritorial. Fiecare dintre acestea este autonom unul față de celălalt.
Astfel, în România cele două verigi ale bugetelor locale sunt;
Bugetele proprii ale județelor și al municipiului București, administrate de Consiliile județene;
Bugetele proprii ale comunelor, orașelor, municipiilor și ale sectoarelor municipiului București, administrate de către primării.
Conform clasificațiilor economice și funcționale ONU folosite în raportările statistice internaționale, structura veniturilor și a cheltuielilor bugetelor locale este comună cu cea a bugetului central (de stat) și a altor bugete în cadrul sistemului de bugete. Este vorba, desigur, de pnncfpalele categorii, conform grupărilor folosite în clasificațiile bugetare, așa cum sunt ele prezentate în capitolele anterioare.
Totuși, fiind vorba de o componentă distinctă, a cărei autonomie, în general, nu este încă deplină, existând raporturi de dependență față de bugetul central, structura specifică, mai ales a veniturilor, se prezintă astfel:
Veniturile:
1. Veniturile proprii ale bugetelor locale, reglementate prin Legea privind finanțele publice și Legea privind finanțele publice locale.
Acestea cuprind impozite și taxe și vărsăminte de venituri cuvenite de la plătitori (agenți economici și instituții publice) de importanță locală și din impozite și taxe locale (de la populație sau de ta persoanele juridice). în mod normal, aceste venituri ar trebui să reprezinte majoritatea în totalul veniturilor bugetelor locale.
2. Venituri atribuite, în care intră sumele defalcate din anumite
venituri cuvenite, potrivit legii, bugetului de stat. în mod frecvent sunt
folosite sumele defalcate din impozitul pe salariu sau chiar atribuirea, cel
puțin temporară, a altor impozite pe veniturile persoanelor fizice.
Transferuri acordate de la bugetul de stat pentru finanțarea unor obiective de interes național, dar care pot fi mai eficient organizate și controlate de către organele locale: acțiuni de protecție socială, unele investiții etc.
împrumuturile contractate pe piața financiară internă sau edemă, direct, în numele organelor administrației publice locale, fie garantate de către Guvern.
Conform clasificației economice, Legea privind finanțele publice locale prezintă următoarele categorii de venituri proprii:
Venituri curente (impozite, vărsăminte, diverse venituri);
Venituri din capital (încasări din valorificarea unor bunuri);
Venituri cu destinație specială (taxe speciale, venituri din vânzări de bunuri; din fondul pentru intervenție; din fondul pentru locuințe; din amortizarea mijloacelor fixe; donații și sponsorizări).
Cheltuielile:
Acestea se prevăd în bugetele locale, în conformitate cu clasificația bugetară, șl concretizează căile de finanțare a acțiunilor specifice realizate pe plan local Desigur, unele cheltuieli nu figurează la acest nivel, ele fund numai de importanță locală.
Datorită faptului că, în prezent, această structură a cheltuielilor publice din bugetele locale ale României este aliniată la cea internațională, putem prezenta lista cheltuielilor respective, în Legea privind finanțele publice locale, încadrându-le în categoriile specifice clasificației funcționale:
1. Autoritățile executive (serviciile publice generale);
2. învățământ, sănătate, cultură și religie, asistență socială,
ajutoare și indemnizații (Acțiuni social-culturale);
3. Servicii, dezvoltare publică și locuințe;
4. Transporturi, agricultură, alte acțiuni economice (Acțiuni economice);
5. Alte acțiuni;
6. Fondul pentru garantarea împrumuturilor externe, plata
dobânzilor și a comisioanelor aferente;
7. Plăți de dobânzi și comisioane (Datoria publică și altele);
8. Rambursări de împrumuturi (Rambursări de împrumuturi și pentru echilibrare bugetară);
9. Fonduri de rezervă;
10. Cheltuieli cu destinație specială (finanțate din fonduri speciale).
Structura pe subdiviziuni a cheltuielilor nu este identică la cele două verigi ale bugetelor locale.
În România, sursele de formare a veniturilor bugetelor locale sunt următoarele;
1) Impozite, taxe și alte venituri, precum și cotele adiționale la unele venituri ale bugetului de stat șl bugetelor locale.
Consiliile locale, consiliile județene și Consiliul general al municipiului București stabilesc impozitele și taxele locale. Repartizarea cotelor defalcate din impozitul pe salarii este stabilită de Legea privind împrumuturile interne sau externe, pe termen mediu și lung.
Împrumuturile se aprobă prin vot de către consiliile locale și, respectiv, de Consiliul General al Municipiului București. Datoria publică locală se rambursează din resursele aflate la dispoziția unităților administrativ-teritoriale, cu excepția transferurilor de bugetul de stat, cu destinație specială.
Pentru angajarea datoriei publice locale, se folosesc titlurile de floare și împrumuturile de la băncile comerciale sau de la alte instituții de credit. Titlurile de valoare se emit și se lansează direct sau prin intermediul unor agenții sau instituții specializate. Împrumuturile pot fi garantate de către Guvern sau negarantate.
Angajarea de împrumuturi fără garanția Guvernului comportă o formarea prealabilă a Ministerului Finanțelor. Împrumuturile externe se contractează numai cu aprobarea Comisiei de autorizare, formată din reprezentanți ai autorităților locale, ai Guvernului și ai Băncii Naționale a României și aprobată prin hotărâre a Guvernului. Aprobarea este condiționată de posibilitățile de rambursare a dobânzilor și de răscumpărare a titlurilor.
Sumele maxime care pot fi contractate ca împrumuturi se stabilesc până la nivelul a 20% din totalul veniturilor constituite ale bugetelor locale, inclusiv cotele defalcate din impozitul pe salarii. Calculul acestei limite comportă luarea în considerare a valorii datoriei la rata dobânzii valabilă la data efectuării calculului, iar împrumuturile în valută se iau în calcul la valoarea cursului de schimb comunicat de Banca Națională a României la data efectuării calculului.
5. Procesul bugetar la nivelul colectivităților locale din România
Elaborarea proiectelor bugetelor locale se bazează pe proiectele de bugete proprii ale administrației, ale instituțiilor și serviciilor publice din subordine. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale propun programele prin care sunt inițiate acțiunile de implementare a finanțării cugetare.
Procedurile implicate în vederea examinării și adoptării bugetelor locale și calendarul acestora sunt, în ordinea lor cronologică, sintetizate astfel:
1, Prezentarea proiectelor de bugete echilibrate de către ordonatorii principali de credite la Direcțiile generale ale finanțelor publice și controlul financiar de stat, până la 15 mai a fiecărui an; acestea la rândul lor, depun proiectele de bugete elaborate, până cel mai târziu la inlâi iunie a fiecărui an, la Ministerul Finanțelor.
Până la 1 iulie a fiecărui an, Ministerul Finanțelor comunică Direcțiilor generale județene limitele aprobate ale sumelor defalcate din impozitul pe salarii și transferurile cu destinație specială și criteriile de repartizare a acestora pe unitățile administfativ-teritoriale, în vederea definitivării proiectelor bugetare de către ordonatorii principali de credite bugetare.
Până la 20 iulie a fiecărui an, se depun la Direcțiile generale județene noile propuneri pentru proiectul de buget.
Până la 1 august a fiecărui an, Direcțiile generale depun proiectele bugetelor locale pe ansamblul județului și al Municipiului București, la Ministerul Finanțelor
Competența de aprobare revine consiliilor locale, consiliilor județene și Consiliului General al Municipiului București, după caz. Aprobarea se acordă în termen de maximum 30 de zile de la intrarea în vigoare a legii pentru aprobarea bugetului de stat pe anul respectiv, înainte de aprobare, proiectele se publică în presa locală sau se afișează la sediul primăriei, după care, în termen de 15 zile, se supun aprobării.
Pe parcursul exercițiului bugetar, aceleași autorități pot aproba rectificarea bugetelor locale, în termen de 30 de zile de lâ intrarea în vigoare a rectificării bugetului de stat, precum și ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite.
Aprobarea comportă: pronunțarea asupra contestațiilor; votarea pe capitole, subcapitole, articole și anexe; adoptarea proiectului în ansamblu de către consiliile locale, județene sau Consiliului General al Municipiului București.
Repartizarea pe trimestre a veniturilor și cheltuielilor se efectuează conform termenelor de încasare a acestora și de perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor.
După aprobarea lor de către organele locale, Direcțiile generale ale finanțelor publice ale județelor și municipuluî București întocmesc și transmit Ministerului Finanțelor bugetele pe ansamblul fiecărui județ și pe celelalte subdiviziuni, împreună cu repartizarea pe trimestre a veniturilor și cheltuielilor, pe structura clasificației bugetare.
Repartizarea creditelor bugetare pe instituții este de competența ordonatorilor principali de credite.
Ordonatorii principali de credite bugetare sunt președinții consiliilor județene, primarul general al municipiului București și primarii celorlalte unități administrativ-teritoriale.
Ordonatorii secundari sau terțiari sunt conducătorii instituțiilor sau serviciilor publice cu personalitate juridică din subordinea fiecărui consiliu local, județean și Consiliul General al Municipiului București. Procesul de repartizare se derulează astfel:
1. Repartizarea efectuată de către ordonatorii principali bugetul propriu și bugetele ordonatorilor subordonați;
2. Repartizarea subordonate și a celor cuprinse în bugetul efectuată de către ordonatori secundari la bugetare aprob.
3. Ordonatorii terțiari utilizează creditele ce le-au fost repartizate. Competențele privind finanțarea cheltuielilor revin ordonatorilor de credite bugetare. Practic, au loc deschiderile de credite de ordonatorii principali ai acestora, în limita creditelor bugetare orobate și potrivit destinației stabilite, în raport cu gradul de folosire a imelor puse la dispoziție anterior și cu respectarea dispozițiilor legale.
Transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale se efectuează, în limitele prevăzute.de către Ministerul Finanțelor, prin Direcțiile generale ale finanțelor publice, la cererea ordonatorilor principali, în funcție de necesitățile execuției bugetare.
Angajarea și efectuarea cheltuielilor din creditele bugetare prevăzute în buget și deschise se aprobă de către ordonatorul de credite, electuându-se numai cu viza prealabilă de control financiar preventiv, prin care se atestă respectarea dispozițiilor legale, încadrarea în idilele bugetare aprobate și în destinația lor. Efectuarea cheltuielilor comportă existența documetelor justificative, care confirmă angajamente contractuale sau din convenții, precum și primirea bunurilor materiale, prestarea serviciilor, executarea lucrărilor, plata salariilor și a obligații bugetare. Plățile în avans efectuate la anumite categorii de cheltuieli nu pot depăși 30%.
Execuția de casă a bugetelor locale se efectuează prin unitățile Mortale ale trezoreriei statului, prin evidențierea în conturi distincte a witurilor și cheltuielilor, a altor operațiuni dispuse de ordonatorii de bugetare, a veniturilor și a cheltuielilor extrabugetare, pe categorii de resurse. Ordonatorii principali de credite întocmesc dări de seamă contabile trimestriale asupra execuției bugetare pe care le depun la Direcțiile generale ale finanțelor publice, care le centralizează și le depun la Ministerul Finanțelor.
Pentru stabilirea rezultatelor finale ale execuției bugetelor locale, ordonatorii principali de credite întocmesc conturile anuale de execuție a bugetelor locale pe care le transmit spre aprobare consiliilor județene, Consiliului General al Municipiului București șl consiliilor locale. în cadrul acesuicont se înscriu:
a) La venituri: 1. prevederile aprobate inițial;
prevederile bugetare definitive;
încasările realizate.
b) La cheltuieli: 1. creditele aprobate inițial;
creditele definitive;
plățile efectuate.
Pe baza acestor date, se stabilește rezultatul execuției. Excedentul anual al bugetului local rezultat în urma regularizării în
Nota transferurilor din bugetul de stat, se utilizează în ordine pentru:
1) rambusarea eventualelor împrumuturi restante, plata dobânzilor
a comisioanelor aferente;
2) constituirea fondului de rulment;
CONCLUZII
În pofida progreselor care s-au făcut în ultimii ani, în România încă nu se poate vorbi de o autonomie locală reală. Bugetele locale depind foarte mult de resursele pe care le primesc de la nivel central, proporția acestora din urmă depășind 50% în cele mai multe cazuri. Foarte puține comunități locale sunt cele care reușesc să realizeze venituri proprii suficiente. În același timp echilibrarea bugetelor locale este o necesitate. În prezent o mare parte a comunităților locale românești au un pronunțat caracter de ruralitate ceea ce nu le permite să realizeze destule venituri. În plus, având în vedere că România dorește să se integreze în Europa, nu trebuie uitat faptul că principii ca cel al solidarității și al eliminării dezechilibrelor existente între zone sau localități sunt principii adoptate de Uniunea Europeană și pe care trebuie să ni le asumăm.
Modul în care echilibrarea se realizează însă, stârnește discuții aprinse în fiecare an, până în prezent negăsindu-se o formulă optimă în acest sens. De altfel, și criteriile suferă schimbări. Cele mai multe suspiciuni sunt legate de repartizarea acestor sume către județe în condițiile în care nu există prevederi legale clare care să o reglementeze, existând influențe de natură politică, dar și economică. O soluție cu care au fost de acord atât reprezentanți ai comunităților localităților dezvoltate cât și ai celor care realizează venituri insuficiente a fost ca un procent mai mare din impozitul pe venit să rămână pe plan local, în acest caz numărul localităților care ar avea nevoie de sume pentru echilibrare micșorându-se în mod evident.
Creșterea veniturilor pe plan local prin această modalitate ar reprezenta o soluție și în cazul descentralizării. Deși considerată în sine un lucru pozitiv și în deplin acord cu procesul democratic implementarea descentralizării a ridicat probleme, cele mai importante fiind neasigurarea resurselor financiare necesare precum și inexistența unei pregătiri anterioare. Aceste aspecte duc către o singură concluzie și aceea este lipsa unei strategii clare și de comună cunoaștere în privința descentralizării.
Nu există încă o viziune națională inițiată de autoritățile centrale în consultare cu cele locale dar nici strategii de dezvoltare locală în conformitate cu problemele punctuale sesizate.
Insuficiența fondurilor este și o cauză dar și un motiv pentru elaborarea unor politici publice locale corespunzătoare. În spiritul acestei idei, autoritățile locale în cooperare cu cele naționale și inclusiv pe baza sprijinului acestora, ar trebui să aibă în vedere o proiecție bugetară multianuală.
Tocmai din acest motiv devine imperativ necesară deprinderea membrilor consiliilor locale și respectiv județene cu practici și tehnici de management local ca și cu particularitățile de elaborare a politicilor publice locale.
Chiar dacă statul asigură încă importante resurse, în cea mai mare proporție acestea au destinație specială, ceea ce nu permite comunităților locale să aibă libertate în gestionarea fondurilor. În acest caz mărirea cotei din impozitul pe venit reprezintă o soluție în sensul unei mai largi autonomii care să permită autorităților locale să cheltuiască în funcție de propriile necesități.
În același timp, responsabilitatea pentru asigurarea unor venituri locale suficiente nu trebuie să aparțină în mare măsură autorităților centrale. Autoritățile locale ar trebui să fie preocupate în primul rând de găsirea unor soluții de suplimentare a veniturilor pe plan local și abia apoi de obținere unor fonduri sporite de la nivel central.
BIBLIOGRAFIE
Henry Sempe, Budget et tresor, Ed. Cujas, Paris, 1988.
Christian Bigaut, Finances publique, droit budgetaire, Ed. Eyrolles, Paris, 1991.
Alain Euzeby, Marie-Luise Herschtel, Finances publiques, Dunod, Paris, 1990.
Raymond Muzellac, Finances publiques, Ed. SYREY, 1989.
Iulian Văcărel, Politici economice și financiare de ieri și de azi, Editura Economică, București, 1996.
C. V. Brown, P. M. Jackson, Public sector economics, 4th edition, Basil Blackwell, Oxford, U.K., 1991.
David N. Hyman, Public Finance, the Dryden Press, North Carolina State University.
Constituția României, Legea privind finanțele publice, nr 72 din 1996, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 152 din 17 VII 1996.
Mariana-Cristina Cioponea, „Descentralizarea bugetară în România”, Buletin financiar nr. 9/1997, Academia Română, Institutul de cercetări financiare și monetare „Victor Slăvescu”.
Tatiana Moșteanu, „Buget și trezorerie publică”,Ed. Didactică și pedagogică, București, 1997.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Energia Strategii Energetice ALE Tarilor Dezvoltate ALE Tarilor In Dezvoltare (ID: 161767)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.