Efectele Politicilor Asupra Culturii Organizatiilor Publice

CUPRINS

INTRODUCERE

CAPITOLUL I POLITICI PUBLICE

Definirea politicilor publice

Ciclul unei politici publice

Taxonomia politicilor publice

Rolul guvernului în politicile publice

Planificarea politicilor publice

Procesul de implementare al unei politici publice

CAPITOLUL II CULTURA ORGANIZAȚIILOR PUBLICE

Definirea conceptului de cultură a organizației publice

Raportul dintre cultura organizațională și climatul organizațional

Nivelurile culturii organizaționale și subculturule componenente

Variabilele culturii organizaționale

Condiționări culturale ale politicilor publice

Cultura organizațiilor publice

Organizația care învață

Crearea unei culturi organizaționale bazate pe încredere

Dimensiunea culturală a tranziției

CAPITOLUL III BARIERELE CULTURALE ALE IMPLEMENTĂRII POLITICILOR PUBLICE

Modelul de sus în jos

3.2. Modele alternative

Disfuncționalitățile implementării politicilor publice

CAPITOLUL IV POLITICI PUBLICE PRIVIND SISTEMUL SOCIAL PENTRU COPII CU DIZABILITĂȚI ÎN ROMÂNIA

Considerații introductive

Direcția de Asistență Socială din Primăria Cluj-Napoca

Strategia europeană 2010-2020 pentru persoanle cu dizabilități

CONCLUZII

BIBLIOGRAFIE

ABREVIERI

alin. – alineatul

art. – articolul

lit. – litera

M.Of. – Monitorul Oficial

op.cit. – operă citată

p. – pagina

pct. – punctual

vol. – volumul

INTRODUCERE

La nivel național, procesul de transformări din sectorul public trebuie să capete noi valențe și asta pentru că se impune ca, în cadrul instituțiile publice, să se răspundă noilor schimbări din economia mondială, al crizei actuale, dar în egală măsură și noilor cerințe ale procesului de integrare în structurile Uniunii Europene.

Prezenta lucrare, structurată în patru capitole, își propune a face o analiză exhaustivă a procesului politicilor publice.

Astfel, lucrarea debutează cu o prezentare teoretică a conceputului de politică publică, a ciclului unei politici publice precum și rolul guvernului în cadrul procesului de implementare a politicilor publice.

În carul celui de-al doilea capitol am considerat oportun a face o decriere detaliată a culturii organizațiilor publice, prezentând în detaliu conceptul de cultură organizațională așa cum se regăsește acesta creionat în cadrul literaturii de specialitate.

În cadrul celui de-al treilea capitol am evidențiat modele de implemnetare a politicilor publice și asta pentru a înțelege cât mai exact mecanismul politicilor publice, de la inițierea politicii și până la punerea acesteai în aplicare în cadrul unie comunități.

Și pentru că lucrarea de dorește a fi o analiză teoretică și practică în cadrul ultimului capitol am prezentat politici publice în cadrul sistemului social pentru copii cu dizabilități cu aplicați în cadrul Serviciul Asistența Persoanelor cu Nevoi Speciale din cadrul Direcției de Asistență Socială al Primăriei Cluj-Napoca.

Metode de cercetare utilizate în elaborarea lucrării

Pentru elaborarea conținutului lucrării s-a făcut apel la mai multe metode de cercetare fapt datorat specificității conținutului fiecărui capitol.

S-au utilizat principalele surse bibliografice din domeniile de cunoaștere specifice temei, cum sunt: politici publice, managment public.

Au fost consultate tratate și lucrări de specialitate, prin aceasta urmărind a analiza cât mai exact procesul de formulare și implementare a politicilor publice la nivelul organizațiilor publice.

Am folosit ca metodă principală-metoda inductivă deoarece știința folosește experiența ca mijloc de confirmare a concluziilor și ipotezelor sale.

Pentru studierea temei s-a avut în vedere complexitatea acesteia pentru care s-a preferat o îmbinare a unor metode clasice de cercetare cu câteva metode noi.

Astfel observația directă s-a utilizat pentru sublinierea importanței cadrului general privind necesitatea formulării de politici publice în noul context mondial

Alte metode folosite de-a lungul elaborării lucrării se numără :

metoda sociologică necesară pentru colectarea, analiza și interpretarea informațiilor;

cercetarea documentară în scopul creionării aspectelor generale ce țin de domeniul formulării și implementării politicilor publice ;

cercetarea indirectă prin consultarea numeroaselor articole ale revistelor de specialitate care, încearcă a evidenția oportunitatea implementării de politici publice într-un stat european cum este România.

CAPITOLUL I

POLITICI PUBLICE

Definirea politicilor publice

Diversitatea de opinii, obișnuită în sfera politicii, nu lipsește nici în definirea politicii publice.

Diferențiată prin modul de abordare, criterii de clasificare, importanța dată scopurilor sau instrumentelor folosite nivelului de acțiune, numeroși autori au definit un stil propriu politicii publice, care, privit complementar, oferă o imagine multidimensională politicilor.

Astfel, Thomas Dye pozițonează politicile publice în sfera de acțiune a autorităților publice, considerându-le drept „orice decid guvernele să facă sau să nu facă”, în mod deliberat. O formulare apropiată este dată și de James Anderson care susține că „politicile sunt elaborate și urmate de organe guvernamentale și funcționari guvernamentali”.

După cum se poate observa politicile publice sunt strâns legate de acțiunile și
non-acțiunile guvernamentale și de cele ale administrației publice.

O altă definiție care pune accentul asupra legitimității decidentului este dată de
Meny și Thoering. În opinia acestor autori „o politică publică este rezultatul activității unei autorități cu putere publică și legitimitate instituțională”. În lipsa unei legitimități de a exercita puterea politică, procesul de elaborare și implementare a unei politici poate fi afectat.

Grupurile opozitare vor simți nedreptatea, se vor împotrivi măsurilor contrare propriilor interese, drept urmare pot declașa o stare de conflict social și criză, ce poate afecta politicile, iar în cazuri extreme sistemul însăși.

Wiliam Jankins formulează politicile publice ca „un set de decizii interdependente luate de un actor politic sau de un grup de actori politici, cu privire la slecția țelurilor și la mijloace de a atinge aceste țeluri, într-o situație specifică, în care ar trebuie ca acei actori politici să poată, în principiu, să ia aceste decizii.”.

De exemplu, în România reformele în orice domeniu de activitate depind de un proces decizional interdependent care include diverși actori cum sunt: Parlamenzul, Partidele politice, Ministerul de Finanțe, Ministerul Sănătății, Sindicatele și nu în ultimul rând Președintele care are atribuția de promulgare a legilor.

Într-o altă ordine de idei, Barbara J.Nelson definește politicile publice prin prisma a patru imperative intelectuale: un interes pentru întregul tipar al sistemelor politice și proceselor lor, o credință potrivit căreia consecințele acțiunilor guvernamentale sunt importante, o luptă pentru a produce cunoaștere utilă și solidă din punct de vedere teoretic și empiric și o convingere că democrația este importantă.

Specialiști în sănătate precum Beaglehole, Bonita și Kjellstrom văd politica publică ca pe un proces decizional care dă formă societății, ca „un determinant major al sănătății populației”, ceea ce definește gama de opțiuni din care persoanele particulare și organizațiile pot să aleagă și influențează astfel, în mod direct, mediul înconjurător și stilul de viață”.

Dezvoltând subiectul, autorii menționați, precizează că politica sanitară se concentrează deseori pe „măsurile de îngrijire medicală dar sănătatea este influențată de o gamă largă de decizii politice, nu numai de cele referitoare la domeniile medical sau sanitar.

Așadar, o adevărată politică sanitară trebuie să ofere un cadru pentru acțiunile de promovare a sănătății în economia generală a comunității, ca și în agricultură, industrie,
muncă, energie, transport și educație.

Această viziune multidimensională a politicilor publice de sănătate, lărgește aria de preocupări, considerându-se un domeniu de interes pentru politica sanitară, orice politică publică care, într-un mod sau altul, direct sau indirect, atinge sau influențează starea de sănătate a populației.

Ciclul unei politici publice

Descrierea succintă a ciclului unei politici publce ne va ajuta să constinetizăm cat mai clar traseul teoretic parcurs de o chestiune, de-a lungul procesului de înfăptuire a politicilor publice.

Harold Lasswell distinge următoarele etape:

Informarea-concentrată pe culegerea de informații, previziune și planificare;

promovarea-accentuată pe generarea politicilor alternative;

prescrierea-concentrată pe enunțarea regulilor de conduită;

invocarea-caracterizată prin aprecieri provizorii ale conduitei pe baza prescrierilor;

aplicarea-caracterizată prin aprecieri definitive ale conduitei pe baza prescrierilor;

evaluarea-momentul aprecierii succesului sau eșecului deciziilor;

încheierea-momentul încetării prescrierilor și instruirilor.

În mod asemănător și influențat de modelul Iui Laswell, în anii '70 Gery Brewer, construiește astfel stadiile ciclului politicilor:

inițierea politicii;

estimarea alternativelor;

selecția opțiunilor;

implementarea politicii;

evaluarea politicii;

terminarea politicii

O abordare apropiată a etapelor de elaborare a politicilor se regăsește și la Hogwood și Gunn. Autorii descriu o multitudine de etape semiautonome prin care va “naviga” procesul de înfăptuire a politicilor publice. Acest ciclu include:

a decide să decizi-identificarea chestiuniior sau stabilirea agendei;

a decide cum să decizi-sau filtrarea chestiunilor pe baza unor criterii precise;

definirea chestiunii;

prognoza (este utilă generarea posibilelor alternative de viitor);

stabilirea de obiective și priorități (este necesară identificarea constrângerilor;

analiza opțiunilor (cu criterii de departajare accentuat pe lobby sau pe analiza cost-beneficii, cost-eficiență etc);

implementarea, monitorizarea și controlul politicilor;

evaluarea și revizuirea

menținerea, succesiunea și încheierea politicilor.

Howlett și Ramesh în încercarea de a simplifica ciclul politicilor publice ne oferă un ciclu politic cu 5 etape respectiv stabilirea agendei, formularea politicii, luarea deciziilor, implementarea politicii, evaluarea politicii.

Acest model de prezentare a etapelor are ca scop înțelegerea procesului și teoriei acesteia prin reducerea complexității.

În accepțiunea simplificată de Howlett și Ramesh, stabilirea agendei se referă la procesul prin care problemele atrag atenția autorităților și administrației publice; formularea politicilor coincide cu procesul de evaluare și selectare a alternativelor din partea decidenților; luarea deciziilor este etapa prin care autoritățile publice aleg calea reacției sau non-reacției; implementarea politicii se referă la procesul schimbărilor reale prin care instituțiile administrației publice pun politica în aplicare; evaluarea politicii se referă la monitorizarea rezultatelor politicii de către .structurile de stat și reprezentanții societății civile, proces care poate ajuta la reconceptualizarea chestiunilor și soluționării lor ulterioare.

Taxonomia politicilor publice

În cadrul teoriei politicilor se consacră un loc important problemelor de taxonomie, adică a delimitării și clasificării variabilelor, deoarece prin potențialul său explicativ contribuie la înțelegerea comportamentelor decidenților publici.

Potrivit unor autori ai literaturii de specialitate delimitarea taxonomică fundamentală rezidă între politicile cantitative și cele calitative.

În timp ce oliticile cantitative se concentrează asupra adaptărilor permanente la schimbările continue ale mediului, în condițiile în care nici structura și nici organizarea sectorului nu se modifică, politicile calitative presupun schimbări structurale, aceast tip de politică devenind una a transformării.

Adesea, modificările calitative sunt precedate de schimbări cantitative, diferența între cele două tipuri de politici fiind necesară pentru cchimbărilor reale prin care instituțiile administrației publice pun politica în aplicare; evaluarea politicii se referă la monitorizarea rezultatelor politicii de către .structurile de stat și reprezentanții societății civile, proces care poate ajuta la reconceptualizarea chestiunilor și soluționării lor ulterioare.

Taxonomia politicilor publice

În cadrul teoriei politicilor se consacră un loc important problemelor de taxonomie, adică a delimitării și clasificării variabilelor, deoarece prin potențialul său explicativ contribuie la înțelegerea comportamentelor decidenților publici.

Potrivit unor autori ai literaturii de specialitate delimitarea taxonomică fundamentală rezidă între politicile cantitative și cele calitative.

În timp ce oliticile cantitative se concentrează asupra adaptărilor permanente la schimbările continue ale mediului, în condițiile în care nici structura și nici organizarea sectorului nu se modifică, politicile calitative presupun schimbări structurale, aceast tip de politică devenind una a transformării.

Adesea, modificările calitative sunt precedate de schimbări cantitative, diferența între cele două tipuri de politici fiind necesară pentru că presupun implicații asupra relațiilor, instrumentelor și obiectivelor politicii.

Una dintre clasificările structurale formale ale politicilor publice este următoarea:

finalități, percepute prin motivațiile calitative ale politicilor publice;

obiective, ce reprezintă dimensionarea cantitativă din perspectivele finalităților, care la rândul lor pot fi: economice-creșterea producției, stabilitatea prețurilor și sociale, precum securitatea socială, educația, sănătatea etc.

Este oportun a preciza că, în anumite condiții, rigiditățile taxonomice pot deveni periculoase.

Rolul guvernului în politicile publice

În cadrul literaturii de specialitate s-a subliniat că strategia guvernamentală privind accelerarea reformei în administrația publică centrală indentifică faptul că aceasta are la bază următoarele principii:

prioritatea elaborării politicilor publice și a planificării strategice;

diferențiarea funcțiilor managementului între nivelul politic și cel administrativ, în vederea garantării și evaluării eficacității politicilor;

metamorfozarea ministerului într-o instituție publică centrală care să ofere servicii suport politicilor publice din domeniul de activitate al acesteia.

Principale obiective ale strategiei de guvernare se focusează asupra delimitării rolului managementului politic și administrativ prin specificarea responsabilității politice și administrative a Guvernului și prin îmbunătățirea calității politicilor publice în vederea garantării rezolvării eficiente a problemelor.

Însă, pentru punerea în practică a acestor obiective se impune colaborarea permanentă a tuturor actorilor implicați, prin acumularea, de către managementul politic și cel public, de cunoștințe și abilități ce se fundamentează pe desfășurarea politicilor publice atât în interiorul, cât și între instituțiile abilitate.

Prin procesul de elaborare a politicilor publice, guvernul nu poate „administra vremea economică”, și asta pentru că nu poate preveni sau depăși fluctuațiile economice pe termen scurt, cum ar fi cele din timpul recesiunilor.

Însă, principala capacitate a guvernul este aceea cde a evita depresiuni.

De-a lungul timpului, evitarea creșterii cheltuielilor guvernamentale, în vederea creșterii consumului s-a dovedit contraproductivă.

Dacă se dorește succesul elaborării și implementării politicilor publice, precum și menținerea capacității de a face față schimbărilor dorite, în condiții de criză economică, socială, politica de management public se înscrie într-un ciclu coerent extins la o perioadă durabilă.

Din experiența statele industrializate, unica cale de a contracara efectele negative specifice perioadelor de schimbări structurale o reprezintă direcționarea fluxurile investiționale în infrastructură. Însă, pentru aceasta se impune ca executivul să mențină deficitelul bugetar, utilizarea banilor fiind destinată doar pentru finanțarea permanentă a capacității economiei în scopul generării de bogăție.

Conchizând se poate afirma că, în noile circumstanțe, acțiunea redefinirii rolului statului trebuie focusat asupra creării climatului economic și nu asupra „gestionării vremii economice.”

Cea de-a doua sferă a politicilor publice este reprezentată de politicile sociale.

Datorită presiunilor instituțiilor europene, la nivel național s-au impus creșteri atât a acțiunilor, cât și a ajutoarelor sociale direcționate spre familiile și adulții aflați în dificultate, persoanele în vârstă sau cele cu handicap.

Un sistem democratic presupune un nou tip de societate, acest tip de societate necesitând politici la nivelul sectorului social, atât în vederea satisfacerii nevoilor sociale apărute o dată cu procesul de tranziție, cât și pentru a stabili un sens consistent al comunității față de cei aflați în dificultate.

Literatura de specilaitate a subliniat faptul că „rezolvarea eficace a nevoilor sociale, aflate într-o dinamică permanentă, ține, pe de-o parte, de măsura în care raportul existent între centralizare și descentralizare este reflectat în politicile sociale adoptate, iar, pe de altă parte, de atingerea obiectivelor de natură economică capabile să asigure creșterea eficienței economice, protecția nivelului de trai, reducerea inegalităților, întărirea integrării sociale”.

Planificarea politicilor publice

Ideea de planificare a politicilor presupune acele activități și decizii care reprezintă suportul dezvoltării și implementării politicilor.

Prin planificarea politicilor publice se înțelege efortul orientat spre susținerea procesului politicii atât cât este posibil, care conține cunoștințele de bază necesare, opiniile relevante și instrumentele adecvate.

Procesul de planificare presupune fixarea, în timp, a viziunii, misiunii și, nu în ultimul rând, valorilor și a strategiei reprezentativă pentru o anumită politică publică.

Planificarea prespunune dezvoltarea unui plan de acțiune amănunțit al tuturor activităților și resurselor necesare formării funcționarilor publici care vor implementa politica schimbării/modificării sistemelor în concordanță cu cerințele politicii, comunicării schimbării proiectate, precum și stabilirea calendarului și a bugetelor aferente.

Aplicabilitatea planului se impune a fi dublată de inițierea unui proces de monitorizare care va furniza date certe referitoare la modul în care acesta este executat.

De asemenea, este recomandabilă existența unui plan de rezervă, utilizabil

În ipoteza în care planul original întâmpină dificultăți la implementare se recomandă existența unui plan de rezervă.

Este necesar a menționa că, la acest moment, procesul de planificare a politicilor publice este destul de controversat.

Relațiile dintre politici și planificare sunt destul de tensionate și asta pentru că, potrivit unor autori ai literaturii de specialitate, politicile și planificarea sunt activități diametral opuse.

Există voci care consideră că cele couă concepte cooperează susținându-se reciproc.

Acceptarea legăturii dintre cele două concepte presupune readucerea în discuție a unei probleme esențiale și anume condiționările dintre abordările empirice și cele normative. Conchizând se poate afirma că relația dintre politici și planificare face obiectul unei dezbateri referitoare la planificarea societății, în care autori celebrii s-au implicat într-o măsură considerabilă.

Realizarea unui sistem național de planificare nu presupune reducerea importanței deciziei politice.

La acest moment, este tot mai evidentă solicitarea performanței în coordonarea numărului în creștere a politicilor guvernamentale, dar și pentru existența unui suport profesional pentru procesul guvernamental al politicilor.

Raporturile dintre diferitele tipuri de politici sunt din ce în ce mai greu de gestionat, acestea putând fi contraproductive și chiar contradictorii.

Raportat la cele menționate se poate afirma că din perspectivă națională planificarea politicilor publice trebuie să se focuseze pe:

planificarea sectorială, concentrată pe sarcinile specifice, sectoriale, ale guvernului.

La nivel general, planificarea sectorială are un caracter tehnic, de exemplu, construirea infrastructurii rutiere;

planificarea implicațiilor, focalizată pe aspectele generale ale politicilor publice ale guvernului, traversând sectoarele (și ministerele), și prin care se încearcă integrarea diferitelor politici sectoriale într-o perspectivă specifică;

planificarea integrată presupune sintetizarea planificării sectoriale și cele generale.

Fundamentul planificării integrate o reprezintă viziunea de ansamblu asupra viitoarelor dezvoltări ale societății.

Procesul de implementare al unei politici publice

La nivelul oricărui stat social aflat într-un proces continuu de dezvoltare presupune necesitatea amplificării folosirii politicilor publice, finalitatea acestora vizând modificări comportamentale la nivelul societății, în ansamblul ei.

În etapa de realizare a politicilor, modificările afectează, cu precădere, raporturile dintre grupurile de interese, dintre personalități sau chiar dintre instituțiile statului.

Realizarea unui consens între toți participanții la implementarea unei politici publice constituie un adevărat deziderat, punerea în practică a unei politici publice presupunând abordarea concomitentă a două aspecte:

Modificarea, pe parcursul politicii de implementare, a intențiilor celor ce le elaborează;

atitudinea grupurilor de interese sau a clienților politicii respective.

În cadrul literaturii de specialitate s-s subliniat faptul că focalizarea atenției asupra procesului de implementare a fost determinată, în primul rând, de limitele și, chiar, de eșecurile ce au fost asociate acestui proces, de-a lungul timpului.

Ținând cont de faptul implementarea unei politici publice reprezintă o aspect care depășește „granițele” sectorului public, succesul acesteia materializându-se în schimbarea comportamentală a întregii societăți, este necesară acordarea unei atenții deosebite relațiilor dintre instituțiile guvernamentale, societatea civilă și sectorul privat.

În cadrul literaturii de specialitate s-a afirmat influența forțelor sociale asupra procesului de implementare, remarcându-se necesitatea existenței unor legături complexe între organizațiile guvernamentale și multitudinea de organizații sociale, în scopul atingerii obiectivelor proiectate.

Implementarea politicilor publice din domeniul sănătății, educației, protecției sociale și al asigurărilor sociale se face, în marea lor majoritate, de către organizații neguvemamentale sau private, procesul fiind, parțial sau în totalitate, finanțat din fonduri publice.

Rezultatele acestei realități au o deosebită importanță și asta pentru că, în primul rând, atunci când se formează convingerea că statul a eșuat în asigurarea bunăstării sociale, organizațiile sociale, neguvernamentale și private, vor trebui să suporte, de asemenea, acest eșec.

Un al doilea aspect ce ține importanța consecințelor privind implementarea politicilor sociale de constă în faptul că organizațiile guvernamentale și-au dezvoltat o serie de conexiuni în scopul elaborării și implementării politicilor publice.

.

CAPITOLUL II
CULTURA ORGANIZAȚIILOR PUBLICE

Definirea conceptului de cultură a organizațiilor publice

La nivelul literaturii de specialitate, precum și în rândul analiștilor politicii s-a conturat ferm convingerea rolului esențial pe care cultura organizațională o are în cadrul politicilor publice. Conceptul este format din libertate și identitate individuală, coeziunea grupurilor implicate în promovarea și îmbunătățirea calității unei politici publice și, nu în ultimul rând din capacitatea de a inova pe toate aceste planuri.

Evoluția culturii organizaționale reprezintă un aspect ce afectează toate domeniile administrației publice, de la cel european, la cel național, regional și local.

La nivelul administrațiiilor publice manageri privesc cultura ca pe o componentă organizațională, întâmpinând diferite greutăți de percepție atunci când se vorbește de un domeniu strategic a cărui importanță depășește granițele organizației.

Analizele sistemelor organizaționale complexe au evidențiat identificarea unei serii de factori care au un impact esențial asupra capacității organizației de a-și evidenția strategiile formulate și de a-și atinge obiectivele previzionate, acești factori constituind ideea de cultură. Este cunoscut faptul că, pe măsura ce se dezvoltă și învață să facă față noilor provocări, organizațiile suportă o serie de schimbări ale caracteristicilor specifice.

La nivelul unei organizații se înregistrează etape de dezvoltare evolutivă, fiecare fiind urmată de o etapă de criză revoluționară, care marchează sfârșitul unei etape naturale de dezvoltare.

Din cerectările privind relațiile existente între cultura organizațională și organizația însăși pot fi creionate o serie de aspecte precum:

istoricul oricărei organizații are un impact important asupra culturii sale acesta fiind motivul pentru care istoricul influențează procesul decizional al organizației.

La nivelul organizației dimensiunea cunoașterii este direct legată de istoricul său, ca efect al acțiunilor din trecut;

managerii organizației sunt purtătorii de cultură și, din această postură, pot întări cultura deja existentă sau pot să înfluențeze schimbarea acesteia;

sistemul de valori recunoscut de toți membrii organizației poate deveni o sursă de putere și devotament față de organizație;

clarificarea reprezentării organizaționale și a sistemului de valori contribuie la întărirea loialității față de organizație;

cultura organizațională adânc înrădăcinată este extrem de greu de schimbat.

Conchizând se poate afirma că la nivel organizațional cultura poate ridica dificultăți în calea dezvoltării, și asta pentru că aceasta este puternic ancorată în trecut.

La nivel de analiză a principalelor dificultăți cu care se confruntă managerii la ideea de schimbare, Schein este cel care a indentificat diferite modalități de intervenție asupra unei organizații în scopul obținerii unei schimbări la nivel de cultură..

La nivel general, aceste tehnici de intervenție se impun a fi coroborate cu stadiul de dezvoltare al organizației, iar dacăcultura deja existentă este adânc implementată, tehnicile pot deveni din ce în mai mai coercitive.

În cadrul literaturii de specialitate cultura a fost definită în diferite feluri, acasta fiind considerată a fi „stereotipuri de comportament detectabile; limbaj; filozofie; regulile unui joc pe care trebuie să le respecți pentru a fi acceptat; aranjament în plan concret studiat.”

La rândul său, Schein oferă o definiție care pare să sintetizeze marea majoritate a elementelor de cultură existente. Astfel, potrivit lui Schein „cultura organizațională este un model de ipoteze elementare, inventat sau dezvoltat de un grup dat, pe măsură ce a învățat să facă față problemelor de adaptare externă și integrare internă, care a funcționat îndeajuns de bine pentru a fi considerat valabil și, prin urmare, pentru a fi însușit de noii membri ca modalitatea cea mai corectă de a percepe, gândi și-simți în raport cu aceste probleme”.

Din definiția lui Schein se poate deduce polivalența și dimensiunea conceptului de cultură organizațională.

Indirect, definiția evidențiază ideea că, la nivel general, culturile se opun progresului, având un caracter retrograd și conservator, în sensul că se fundamentează pe strategii ce au funcționat în trecut.

Raportul dintre cultura organizațională și climatul organizațional

În sens figurat, climatul are sensul de „mediu social, politic”.

Între cultura organizațională și climatul organizational se stabilesc o serie de raporturi care crează o anumită dinamică, o serie întreagă de influențe de care orice manager trebuie să țină seama.

Trebuie menționat faptul că, în primul rând, orice organizație își desfășoară activitatea într-un anumit stat în care se manifestă o cultură națională. Ori, fiecare cultură națională are anumite caracteristici care-i sunt specifice și care o deosebesc de cultura altor state. Geart Hofstede în lucrarea Managementul structurilor multiculturale prezintă un studiu realizat pe angajați din 40 de țări. Pe baza acestui studiu el ajunge la concluzia că societățile (țările) se deosebesc în raport cu patru dimensiuni culturale de bază:

distanța față de putere (mare /mică);

individualism – colectivism;

feminitate – masculinitate;

nivel de evitare a incertitudinii (ridicat /scăzut).

În societățile cu nivel ridicat de evitare a incertitudinii, eforturile angajaților sunt orientate spre procesul muncii, aceștia se concentrează asupra activităților de realizat și asupra mijloacelor utilizate. Asumarea riscului este mică. în societățile cu nivel scăzut de evitare a incertitudinii, eforturile angajaților sunt orientate spre atingerea obiectivelor, au libertate totală spre a-și folosi spriritul de inițiativă, de a găsi soluții noi, își asumă și riscurile implicate.

Alți autori ai literaturii de specialitate au preluat și continuat studiile în această direcție și au identificat și alte dimensiuni ale culturii naționale după care țările pot fi clasificate. Între acestea cele mai importante pot fi considerate:universalism / particularism; egalitate/ierarhie; orientare spre interior/- orientare spre exterior, specific / difuz; neutru – afectiv; secvențial – sincronic.

Aceste dimensiuni culturale au o anumită influență asupra organizațiilor publice, acestea putându-se caracteriza astfel:

Distanța față de putere variază de la stat la stat. Influența politicului asupra organizațiilor publice este diferită în raport de sistemul dominant

Universalismul constă în posibilitatea preluării și aplicării ideilor și practicilor de la un stat la altul, fără a fi necesare modificări, în acest caz accentul cade asupra regulilor și procedurilor formale.

Particularism presupune faptul că ideile și practicile sunt aplicate doar în anumite condiții specifice, punându-se accentul pe structurile informale și pe relațiile interumane.

Individualism presupune faptul că oamenii se consideră persoane independente.

Colectivism: oamenii se definesc ca membri ai grupului, văd posibilă rezolvarea problemelor proprii prin rezolvarea problemelor grupului de care aparțin și cu care tind să se identifice

Egalitate: oamenii sunt tratați în mod egal, sunt apreciați (evaluați) în funcție de merite și nu de alte criterii.

Ierarhie: autoritatea de decizie este dată de nivelurile ierarhice din cadrul organizației.

Feminitate / masculinitate: oamenii au acces în mod egal la a ocupa anumite poziții în ierarhia socială, fără discriminări pe criterii sexuale.

Orientare spre interior: managerii au convingerea că pot controla mediul în care organizația își desfășoară activitatea.

Orientare spre exterior: mediul înconjurător este considerat de importanță vitală pentru organizație, controlul acestuia nu se poate realiza cu ușurință.

Specific: în organizație acționează un mod de abordare analitică a fenomenelor și proceselor.

Difuz: structurile și relațiile se manifestă într-un context mai larg, nu toate acestea au claritatea necesară, există un anumit grad de incertitudine.

Neutru: oamenii se caracterizează prin stăpânire de sine, sunt mai introvertiți.

Afectiv: oamenii se exprimă firesc și deschis, sunt extravertiți, manifestă încredere reciprocă.

Secvențial: oamenii își organizează activitatea după programe de acțiune, sunt specializați pe domenii sau grupe de activități.

Sincronic: oamenii doresc să-și extindă domeniul de activitate, accentul cade îndeosebi pe relațiile interumane.

Managementul organizației trebuie să țină seama de aceste dimensiuni culturale întrucât valorile enumerate se manifestă prin intermediul următoarelor aspecte:

modul de distribuire a rolurilor sociale și statutul conferit lor;

criteriile care stau la baza aprecierii succesului și insuccesului în viața socială;

raportul dintre valorile democratice și cele autocratice, și între valorile spirituale și cele materiale;

responsabilitatea și loialitatea față de familie, colectivitate și grup etnic;

atitudine față de schimbările sociale și tehnologice

metodele de comunicare și contactele sociale;

Chiar dacă culturile naționale au un caracter unic, ele nu sunt sisteme închise.

Se impune a preciza că valorile culturale circulă, există posibilitatea interinfluențării lor, fie prin interacțiune îndelungată cu alte culturi, fie sub influența unor factori de altă natură, precum creșterea nivelului de trai, creșterea gradului de instruire etc.

Totodată politicul poate avea o influență destul de mare asupra culturii organizaționale. Nu e foarte greu de făcut o comparație între organizațiile care își desfășoară activitatea într-un regim autocratic sau democratic, acestea fiind caracterizate de valori cu totul diferite.

De asemenea, nici mediul moral, încetățenit pe baza cutumelor păstrate în cadrul fiecărei culturi naționale, nu trebuie neglijat, deoarece și acesta poate avea o influență destul de consistentă asupra culturii organizaționale. Aceasta e bine, aceasta nu e bine, acest lucru e acceptat, acela nu – sunt noțiuni ce diferă de la cultură la cultură.

Nivelurile culturii organizaționale și subculturule componenente

În cadrul literaturii de specialitate conținutul culturii organizaționale este tratat într-o formă foarte diversă. Astfel, Wiliams, Dobson și Walters structurează elementele culturii organizaționale pe trei nivele:

al credințelor și convingerilor, întipărit în conștiința personalului și de care adesea acesta nu este conștient. (Am spune noi la nivelul cutumelor);

al valorilor și al atitudinilor, pentru care membrii organizației optează și pe care le etalează;

al comportamentului individual și de grup în cadrul organizației, care poate fi perceput prin observații spontane și sistematice;

Aceste trei niveluri interacționează în variate moduri. Orice schimbare produsă la nivel de convingeri se reflectă în diverse feluri

În valorile, atitudinile, comportamentele persoanelor respective în cadrul organizației. Orice modificări ale comportamentului individual și de grup, în mod analog, generează schimbări și în convingerile atitudinile etc. ale salariaților organizației.

O abordare diferită, dar extrem de utilă, ne oferă D. Roberts, care decelează în cadrul culturii organizaționale alte trei niveluri:

nivelul exterior, de suprafață, compus din comportamente, sloganuri, documente și alte elemente observabile ale culturii organizaționale;

nivelul secund, alcătuit în principal din valorile și normele încetățenite între membrii organizației prin prisma a ce este bun și ce este rău. (nivelul cutumiar, am spune noi) și

nivelul terțiar sau profund, ce reunește credințele, convingerile salariaților, ipotezele lor majore privind sensul și modalitățile de desfășurare a activităților în cadrul organizației; detectarea acestora este dificilă chiar și pentru salariații în cauză fără o investigație focalizată asupra lor. (idem).

Schein ne prezintă o altă abordare, oarecum similară, în concepția acestui autor distingându-se trei niveluri:

primul nivel, cel vizibil, cuprinde manifestările aparente ale vieții colective, precum comportamentele specifice (ritualuri, ceremonii, tipuri de comunicare, vocabular), simboluri, procese tehnologice sau tehnice – în cadrul firmelor, proceduri administrative, procese de lucru – în cadrul organizațiilor publice;

nivelul secund, parțial vizibil, cuprinde valorile (cum trebuie să se desfășoare lucrurile în organizație, cum trebuie să răspundă și să se comporte un membru al acesteia etc.)

Aceste valori servesc ca referință în comportamentul individual. Dar cultura organizației nu trebuie redusă numai la nivelul valorilor, chiar dacă acestea ocupă un rol central. Ele definesc ceea ce în organizație este considerata fi bine sau rău, eficace sau ineficace etc. și joacă un rol extrem de important, chiar dacă nu întotdeauna clar conștientizat și explicat. Valorile țin de motivații profunde și se traduc prin manifestări vizibile.

Nivelul terțiar, mai profund și mai puțin conștientizat cuprinde postulatele fundamentale ce stau la baza modului de operare a indivizilor din organizație: viziunea aspra lumii ce prevalează în organizație; concepția asupra omului și societății; rolul statului; natura puterii; dacă deciziile se iau pe bază de competență, analiză sau pe criterii birocratice.

Dimensiunile cheie ale postulatelor fundamentale sunt:

Relația organizației cu mediul său; De ex. Membrii organizației o pot percepe ca fiind dominantă sau dominată;

Natura realității – adevărului și baza deciziilor; Cum anume se iau deciziile? Ele sunt bazate pe tradiție sau pe abordări științifice. Subdimensiuni: natura timpului și spațiului;

Caracteristicile naturii umane: Cum anume sunt percepuți oamenii, ca ființe negative sau pozitive, transformabile sau imobile;

Natura activității umane: De exemplu: proactivitate versus reactivitate.

Se poate observa că există o mare varietate de abordare a conținutului culturii organizaționale dar, cu toate diferențele, aceste abordări au un punct comun: identificarea mai multor niveluri care se suprapun.

Autori ai literaturii de specialitate arată că multe organizații tind să aibă propria lor cultură, definită ca “totalitatea valorilor, atitudinilor, normelor, obiceiurilor, tradițiilor și comportamentelor, respectiva combinațiilor dintre acestea, care sunt unice pentru o anumită organizație”.

Organizațiile care au propria lor cultură o consideră pe aceasta ca pe un instrument strategic, puternic, pe care-l folosesc pentru a mobiliza toți angajații în realizarea obiectivelor fundamentale, comune, pentru a mobiliza inițiativa acestora, a asigura loialitatea și a facilita comunicarea. Scopul acestor organizații este de a asigura înțelegerea culturii proprii de către toți angajații și a-i determina pe toți să adere în totalitate la aceasta.

Problema nivelurilor culturii organizaționale este în strânsă legătură cu cea a subculturilor care o alcătuiesc. în cadrul firmelor private acestea sunt mai ușor de decelat. Majoritatea specialiștilor din domeniu delimitează subculturile organizaționale în funcție de două criterii: apartenența organizatorică și profesia salariaților. Se conturează astfel două categorii de subculturi: instituționale și profesionale.

Subculturile instituționale se conturează în jurul convingerilor, aspirațiilor și modului de comportament caracteristice și definitorii pentru anumite organizații, fie ele firme private sau instituții publice. Se manifestă, în special, în cazul unor organisme mai mari ca dimensiuni, cu o activitate de mai mare complexitate și diversitate, care dispun de mai multe compartimente între care există diferențe majore.

Subculturile profesionale se conturează în situația unor organizații în care lucrează mai multe feluri de profesioniști, în cazul în care există mai mulți angajați care au aceeași profesie sau profesii înrudite. Sunt specifice organizațiilor mari.

Și subculturile organizaționale, atât instituționale, cât și profesionale, prezintă caracteristici identice cu cele ale culturii organizaționale. În situații în care acestea se manifestă, important este să nu apară diferențe semnificative între cultura organizațională și subculturi, deoarece acestea pot afecta buna funcționare a organizației.

Variabilele culturii organizaționale

Orice organizație își desfășoară activitatea într-un anumit mediu. Cultura organizațională a acestuia este influențată de o serie întreagă de factori/variabile care vin, o parte din interiorul organizației (factori sau variabile endogene), altă parte din mediul extern (factori sau variabile exogene).

Trebuie remarcat că variabilele endogene sunt mai numeroase și au o influență directă mai mare asupra culturii organizaționale, însă un bun manager nu trebuie să neglijeze nici variabilele exogene. Identificarea corectă a tuturor variabilelor va contribui în mod efectiv la îmbunătățirea managementului și la abordarea și soluționarea corectă și mai facilă a problemelor.

Factori endogeni/variabile endogene

Asemeni oricărei organizații privată și organizațiile publice au o istorie proprie, au fost create la un moment dat pentru a îndeplini anumite obiective, au avut o dezvoltare proprie, și-au creat o cultură organizațională proprie. Această istorie poate conferi organizației continuitate, prestigiu și forță de influențare a elementelor culturii organizaționale.

Dacă în cazul firmelor private poprietarii pot fi reprezentați de o persoană sau de un grup, care pot exercita o influență variabilă asupra culturii organizaționale, în cazul organizațiilor publice proprietarul este statul, reprezentatele persoane care, în anumite cazuri, ajung în fruntea organizațiilor prin procedeul alegerilor, în alte situații, fiind numiți pe bază de concurs.

Managerii constitue o variabilă care întotdeauna marchează substanțial cultura organizațională. Personalitatea acestora, nivelul lor de pregătire de specialitate și managerială, liedership-ul care-i caracterizează variază între limite foarte largi, de la caz la caz, fapt ce se reflectă direct și asupra culturii organizaționale. Cu cât profesionalizarea funcțiilor publice devine mai consistentă, cu atât impactul managerilor asupra culturii organizaționale devine din ce în ce mai constructiv.

Salariații din cadrul organizației sunt și ei, alături de manager (manageri), factori determinanți ai culturii organizaționale. Sistemul de valori al personalului, cerințele, așteptările și aspirațiile sale, normele și comportamentul organizational etc. sunt marcate de numărul de personal, de pregătirea, vârsta, sexul și temperamentul angajaților. Parametrii umani sunt într-o continuă dinamică, ei se reflectă direct și intens în evoluția culturii organizaționale.

Mărimea organizației se exprimă, în cazul organizațiilor publice, nu prin cifra de afaceri sau valoarea capitalului (cazul firmelor private), ci prin numărul de personal care poate fi mai mare sau mai mic, de la caz la caz. Cu cât numărul angajaților este mai mare, cu atât se amplifică și se diversifică și cultura organizațională.

Tehnica și tehnologia utilizată. în cazul firmelor private gradul de înzestrare tehnică și randamentul tehnologiilor folosite joacă un rol de primă importanță. în cazul organizațiilor publice acest factor este de mai mică relevanță, deoarece și tehnica din dotare este mult mai redusă, prin urmare și influența acesteia asupra culturii organizaționale este direct proporțională

Informatizarea joacă un rol deosebit de important, atât în cazul firmelor, cât și în instituțiile publice. Existența calculatoarelor, a softurilor ușurează în mod substanțial munca salariaților și, în egală măsură, a managerilor, marchează puternic conținutul și modalitățile de realizare și rezolvare a problemelor, fapt care se reflectă și în sistemul de valori, aspirații și așteptări, în simboluri, ceremonii, roluri, statuturi, mituri etc.

Situația economică a organizației influențează în mod substanțial și cultura organizațională. în cazul organizațiilor publice bugetul se realizează din veniturile colectate prin sistemul taxelor și impozitelor și din alocațiile de la bugetul de
stat. Un buget satisfăcător are un impact benefic asupra psihicului salariaților, le conferă acestora un sentiment de siguranță și satisfacție, deoarece le permite să realizeze
anumite obiective pe care le au în vedere. Un buget insufficient generează o stare de insatisfacție, nesiguranță, conduce la imposibilitatea realizării corespunzătoare a obiectivelor
propuse, fapt ce are un impact negativ și asupra culturii organizaționale.

Faza ciclului de viață al organizației. în cazul firmelor “metafora biologică” este mai potrivită pentru comparație, dar ea poate fi folosită și cu referire la organizațiile publice. Considerându-le drept organisme, indiferent dacă ne referim la sectorul public sau privat, putem spune că fiecare organizație, la fel ca omul, trece prin anumite stadii de dezvoltare: naștere sau înființare, tinerețe sau creștere rapidă, maturitate sau
fructificarea investițiilor precedente, bătrânețea sau declinul (economic). În fiecare fază și cultura organizațională prezintă parametri și dinamici parțial diferite. Un bun manager trebuie să țină seama de această evoluție și să ia măsuri manageriale în așa fel, încât să poată converti declinul într-o nouă tinerețe.

Din punct de vedere al scopurilor și obiectivelor organizațiilor există o mare diferență între firmele private și organizațiile publice.

Dacă firmele private își stabilesc singure scopurile și obiectivele de atins,
raportându-se la beneficiul economic, la profit, la tendințele pieței etc, scopurile și obiectivele organizațiilor publice sunt stabilite prin legislația în vigoare și prin regulamente de funcționare.

În cazul organizațiilor publice managerii n-au nici o competență de a schimba ceva, ci doar de a găsi modalitățile cele mai eficiente de a-și putea îndeplini atribuțiile. Astfel în sarcina managerului stă doar cunoașterea în detaliu a menirii organizației pe care o conduce, a obiectivelor și atribuțiilor, trecerea acestora în fișele posturilor angajaților cu claritate și precizie, încât fiecare să-și cunoască în amănunt atribuțiile. Astfel, toate aceste elemente pot servi la modelarea culturii organizaționale.

Sistemul de management al organizației depinde în mare măsură de calitatea managerului, de metodele folosite, de modul în care se iau deciziile, de modul în care stăpânește și folosește informațiile, cum le prelucrează, de atmosfera de lucru pe care acesta o crează.

Prin toate acestea managerul poate avea o influență puternică asupra configurației culturii organizaționale. Profesionalismul angajaților, competitivitatea culturii organizaționale depind, în mare măsură, de profesionalismul managerului, de capacitatea acestuia de a proiecta și implementa un mod de lucru performant în organizația pe care o conduce.

Factorii exogeni

Mediul juridico – instituțional cuprinde ansamblul legilor, ordonanțelor (simple sau de urgență), hotărârile de guvern, ordine ale miniștrilor, metodologiile, instituțiile pe care statul de drept le pune în operă în fiecare țară.

În cazul instituțiilor publice prin aceste acte normative le sunt stabilite și acordate competențele, modul de desfășurare a activităților și de exercitare a prerogativelor.

Mai mult, venind în atingere cu publicul, cu cetățeanul de rând, organizațiile publice au menirea de a-l determina și pe acesta să procedeze în concordanță cu prevederile legale și de a-l feri să cadă în greșeală.

De multe ori legislația este incompletă sau lacunară, insuficient armonizată și în această situație organizațiilor publice le revine sarcina de a suplini neajunsurile, de a găsi modalitatea cea mai corectă pentru a rezolva o serie întreagă de probleme și a presta serviciile necesare publicului. Membrii organizațiilor trebuie în primul rând să cunoască foarte bine legislația domeniului de care răspund, să o poată aplica în situațiile concrete cu care se întâlnesc în activitate. Cunoașterea și aplicarea corectă a legislației le oferă acestora și protecția necesară, autoritate și legitimitate, fapt care are o influență pozitivă și asupra culturii organizaționale din instituție.

Mediul economic care reflectă starea de funcționalitate și performanță a economiei naționale are o influență mai mică asupra culturii organizaționale din instituțiile publice. Nu același lucru se întâmplă însă în raport cu mediul politic care, de cele mai multe ori, exercită o mare presiune asupra instituțiilor publice, încearcă să le impună un anumit mod de procedură, care să fie în ton cu promisiunile electorale făcute în campanie. Această presiune își pune amprenta și pe cultura organizațională a instituției. Membrii acesteia, chiar funcționari publici fiind (și în această situație ar trebui să fie echidistanți față de toate forțele politice în acțiune), sunt totuși oameni, au simpatii sau antipatii politice, care se fac simțite și în cadrul culturii organizaționale. De arta managerului depinde păstrarea verticalității, a liniei de mijloc și anihilarea imixtiunilor nocive care ar putea dăuna bunului mers al organizației.

Cultura națională în cadrul căreia funcționează organizația-acest factor a fost identificat și luat în considerare numai în ultimele decenii, dar influența sa, atât asupra firmelor, cât și asupra organizațiilor publice, este deosebit de importantă.

E nevoie să se țină seama de faptul că fiecare persoană a acumulat pe parcursul devenirii sale un anumit cuantum de cunoștințe în care se reflectă cultura noastră națională, a învățat să se raporteze și să respecte sistemul de valori existent și acceptat. Ori acest sistem de valori, credințele, așteptările, cutumele etc. din cultura noastră națională influențează în mod direct și cultura organizațională și, poate că dintre toate variabilele, are cea mai mare influență.

Condiționări culturale ale politicilor publice

În scopul înțelegerii cât mai exacte a modalităților în care cultura organizațională a celor implicați afetează procesul politicilor publice voi face apel la Metaorganizației.

Pe baza definiției oferite conceputului de cultură organizațională coroborat procesul politicii publice puetm susține fapzul că procesul politicilor publice este orientat spre viitor, în timp ce cultura metaorganizației pare să-și aibă originile în trecut.

Ținând cont de această contradicție și pentru a înțelege pe deplin implicațiile se impune analizarea fiecărei etape importante din cadrul procesului unei politici publice.

O analiză completă a procesului politicii publice îngăduie formularea unor ipoteze. Astfel:

Procesul politicilor publice nu este doar o simplă succesiune de etape de acțiune, acest proces presupunne și un set de valori și ipoteze care, deși nu sunt explicite, fac parte integrantă din proces.

Analizând întreg procesul ni se oferă indicii clare la faptul că acest proces se desfășoară în condiții optime în metaorganizații care funcționează pe principii democratice, fiind mai mult flexibile decât organizațiile birocratice. Acest tip de organizații utilizează diferite mecanisme de motivare, mecanisme ce promovează deschiderea și angajamentul față de organizație. De asemenea, în cadrul unei astfel de organizații poate fi indentificată o atmosferă de colaborare ce favorizează munca în echipă, manifestând, în același timp, interes în găsirea unor soluții inovative.

Acest tip de organizație, care la nivel național sunt extrem de greu de indentificat, se caracterizează, comparativ cu eșantionul reprezentativ al celorlalate organizații publice, prin maturitate.

Organizația nu este un „adunătură” de oameni și resurse

La nivel teoretic aceasta ar trebui să reprezinte un set de valori și ipoteze care îi determină propriul climat și propria cultură organizațională. Mai mult, maturitatea unei organizații este direct proporțională cu ideea de culturp organizațională.

La nivel de practică și această ipoteză a fost confirmată și asta pentru că indiferent de felul în care sunt structurate, organizațiile nu sunt niște doar niște „mașinării fără viață”.

Resura umană implicată, experiența acestora propriul sistem propriu de convingeri și de valori își pun amprenta asupra organizației.

Analizele efectuate la nivel internațional au evidențiat ideea potrivit căreia organizația se va caracteriza prin maturitate pe măsură ce va acumula cunoștințe și va reuși să soluționeze diferite probleme.

Cercetările efectuate pe plan internațional reflectă faptul că organizația devine matură pe măsură ce acumulează cunoștințe și reușește să rezolve problemele complexe cu care se confruntă..

În măsura în care valorile esențiale ale procesului unei politici publice sunt sau nu compatibile cu cele ale organizației atunci vor exista șanse ca procesul să fie adoptat și politica să fie una de succes..

În ipoteza în care între valorile care fundamentează procesul unei politici publice și valorile metaorganizației există un conflict atunci este posibil ca politica să devină un fiasco.

Cercetările realizate au evidențiat existența unor obstacole în dezvoltarea acestui procesului politicilor publice. Însă, eșecul implementării unei politici publice nu poate fi atribuit, în mod unilateral, doar sistemului de valori al conglomeratului de organizații ce compun metaorganizația.

În ipoteza în care metaorganizația a depus eforturi decisive în vederea reușitei procesului politicii, marea majoritate a obstacolelor nu vor mai reprezenta adevărate bariere.

Însă, pentru depășirea unor astfel de bariere se impune ca organizația să se caraterizeze prinmaturitate.

Schimbarea sistemului de valori sau a culturii la nivelul organizația va avea loc numai dacă se va produce un eveniment important care să justifice schimbarea

Studiile care au tratat teoria schimbării organizaționale au confirmat aceastp ipoteză Marea majoritate a cercetărilor în acest domeniu, consideră cultura obstacolul de care se împiedică procesul schimbării

Ceea ce se impune a fi înțeles din cele prezentate este faptul că, la nivel de organizație, cultura trebuie armonizată cu politica publică pe care o promovează.

Însă, procesul de schimbare este unul extrem de anevoios, impunându-se susținerea unei culturi puternice.

În cadrul literaturii de specialitate s-a susținut ipoteza conform căreia „pentru ca o cultură să fie puternică este nevoie ca valorile, credințele și atitudinile să fie intense și mai larg răspândite și împărtășite de actorii ce constituie metaorganizația.”

Cultura unei metaorganizații este alcătuită din culturile actorilor implicați în procesul politicilor publice cu care aceasta interrelafionează. Situațiile în care cultura metaorganizației se suprapune peste cultura actorilor sunt cele în care aceștia au un trecut corporativ comun.

Există situații când diferențele culturale între actorii implicați împiedică comunicarea și colaborarea cu diferitele grupuri de experți care participă la proiectul politicilor publice.

Însă, managementul politicilor publice este favorabil acestui gen de diversitate culturală, cu condiția ca această diferență să nu afectează bunul mers al procesului politicii publice.

În lipsa unor justificări solide, tentativa de omogenizare culturală reprezintă o sursă generatoare de conflicte.

Cultura organizațiilor publice

Cultura metaorganizației reprezintă locul unei diversități culturale, loc ce se impune a oferi coerență și consistență structurii complexe pe care o definește.

La nivelul structurii organizaționale sunt acceptate organizații neguvernamentale, private și publice, naționale, internaționale și transnaționale.

Deși se încearcă o omogenizare culturală, în cadrul acestor culturi se impune existența unei anumite compatibilități

Aceasta implică angajarea entităților, componente ale metaorganizației, în eforturi susținute dirijate spre crearea unei culturi noi, bazate pe valori și credințe adecvate contextului propriu reușitei proiectelor de politici publice.

Parte integrantă a unei noi filosofii a culturii organizaționale o reprezintă îmbunătățirea continuă, renunțarea la atitudini rigide, tradiționale.

Autori ai literaturii de specialitate au evidențiat în lucrările lor faptul că „diminuarea performanțelor la nivelul societății apare ca o diferență dintre oportunitățile mediului și capacitatea de-a promova proiecte publice prin care aceste oportunități să fie fructificate, îmbunătățirea calității proiectelor publice, a previziunilor asupra evoluției viitoare și asumarea riscului managerial în lăspunsul formulat în timp real reprezintă capacitatea de a elimina acest decalaj.”

Modelul cultural al organizației organice este cel spre care trebuie concentrate demersurile de schimbare a culturii organizațiilor publice, modelul cultural mecanicist, caracteristic birocrației, fiind total inadecvat actualului context al lumii reale.

La diferitele probleme cu care se confruntă organizațiile, marea majoritate a răspunsurilor birocrației constă în crearea de noi instituții și elaborarea unor noi proiecte, cu ajutorul cărora se speră să fie rezolvate problemele.

Însă, de cele mai multe ori o astfel de atitudine nu oferă satisfacțiile prognozate, și asta din cauza circumstanțelor greșite care fundamentează inițierii răspunsului, în ideea că, se încearcă ca, rezolvarea unei probleme de comportament să fie soluționată printr-o soluție structurală.

Mai mult, există situații când organizațiile așteaptă modificarea programelor deja existente cu programe noi, în derularea cărora, din nefericeire, sunt folosite aceleași practici neperformante și care favorizează aceeași clientelă.

În interiorul organizațiile responsabile, denumite în literatura de specialitate organizații care învață-learning organizations, se evidențiază preocupări privind valoarea adăugată proceselor pe care le dezvoltă, acest tip de organizații devinind active doar în momentul apariției semnalelor referitoare la necesitatea renunțării la satisfacerea clientelei.

În vederea schimbării culturii organizaționale se impune ca tipul nou de manager din sectorul public să acumuleze foarte rapid capabilități inovative și creative uitle definirii unor noi așteptări, precum și să ușureze transpunerea acestora în practică.

Altfel spun este necesar a se renunța la vechile obiceiuri și angajarea într-un amplu proces de schimbare definit pe termen lung, în sensul exigențelor managementului sistemelor complexe.

În interiorul unei culturi organizaționale puternice, membrii acesteia vor renunța la vechile mentalități caracterizate prin așteptarea de recompense materiale, făcând loc unor mentalități noi caracteristica dominantă fiind dezvoltarea personală.

De regulă, cultura reprezintă modalitatea prin care membrii unui grup comunică atât între ei, cât și cu alte grupuri din societate, în cadrul procesului de comunicare fiind evidențiate comportamente, obiceiuri, practici credințe comune.

În cadrul cercetărilor de specialitate a iești în evidență faptul că „organizațiile publice a căror cultură este adaptivă au o contribuție remarcabilă la dezvoltarea proceselor politicilor publice comparativ cu cele în care nu există o astfel de cultură”

Esența noii culturi, articulate în jurul transformării mentalității, constă tocmai în implicațiile ce îi revin la punerea în practică a proiectului unei politici publice.

De-a lungul timpului au fost realizate o serie importantă de cercetări, cercetări ce au evidențiat faptul că într-o serie de instituții ale administrației publice o parte importantă a dificultăților pe care acestea le întâmpină în aplicarea corectă a unui management public performant sunt cauzate de înrădăcinarea unui sistem birocratic învechit.

Cu alte cuvinte, în cadrul unui astfel de organizații procesul muncii se defășoară ignorând egectele produse, comunicarea dintre membrii organizație fiind aproape inexistentă.

Autori ai literaturii de specilitate au propus, alături de eliminarea obstacolelor introduse de un sistem rigid, și o altă modificare, modificare ce constă în dezvoltarea aptitudinii și a atașamentului profesional, care ar trebuie să înlocuiască sentimentele de teamă și frică ale funcționarilor publici.

În practică au fost evidențiate ipoteze în care sistemele organizaționale fie demotivează, fie nu sunt capabile să asigure instrumentele necesare realizării performanței în muncă.

Este necesar a preciza că aceste disfuncționalități pot fi eliminate prin regândirea și reorganizarea resurselor umane, în sensul adoptării acelor modificări care să stimuleze motivarea intrinsecă, creativitatea, entuziasmul în procesul de muncă.

În ipoteza în care se vor produce schimbări la nivel organizațional, efectele se vor reflecta în mod pozitiv atât prin ameliorarea performanței, cât și prin îmbunătățirea gradului de satisfacere a așteptărilor funcționarilor publici față de condițiile de muncă și sistemul de recompense.

Altfel spus succesul schimbării culturii organizaționale este strâns legată de implicarea managementului public în satisfacerea cerințelor cetățenilor, cât și ale funcționarilor publici.

În cazul în care menagmentul organizeție afișează o atitudine ignorantă în susținerea demersului privind schimarea culturii organizaționale vom vorbi de efecte negative atât asupra cetățenilor, ale căror cerințe nu vor fi satisfăcute, cât și asupra funcționarilor, care se vor simt demotivați în situația în care, în lipsa unei susțineri manageriale, nu-și pot finaliza proiectele.

Premisele organizaționale în care conceptul împuternicirii devine operațional sunt create prin:

dezvoltarea unui sistem de comunicare deschis, a cărui caracteristică de definiție este circulația liberă a mesajelor formale și informale. Mesajele sunt transmise în toate direcțiile, pe verticală, în ambele sensuri, și pe orizontală, fără constrângerile și inhibițiile impuse de lanțul de comandă ierarhic.

gradul în care funcționarii publici sunt implicați în procesul de luare a deciziei.

Grupurile de rezolvare a problemelor și oricare altă formă de redistribuire a responsabilităților în cadrul echipelor de lucru sunt modalități de creștere a gradului de participare.

Validarea, din punct de vedere pragmatic, conceptului de împuternicire determină comportamente precise ale funcționarilor publici, reflectate în capacitatea de concentrare a acestora asupra satisfacerii cerințelor și așteptărilor cetățenilor.

Conchizând, se poate afirma că orientarea spre nevoile cetățeanului rezultă și din disponibilitatea managerială de a satisface nevoile funcționarului public, și asta pentru că numai atunci când nevoile îi sunt satisfăcute acesta va fi în măsură să-și canalizeze toată atenția asupra satisfacerii intereselor cetățeanului.

Cee ace mai trebuie peecizat este faptul că o nouă cultură a organizațiilor publice se caracterizează prin extinderea împuternicirii în interiorul organizației, pe baza conceptului market-in, prin care clientul este introdus în interiorul organizației publice.

În acest fel, funcționarii publici devin ei înșiși clienții în sistemul organizational, ceea ce contribuie la crearea și menținerea cultului client în întreaga organizație publică,

Organizația care învață

Sistemul de învățare constituie cea mai avansată cale de schimbare a culturii și, nu în ultimul rând de reînnoire a mentalităților membrilor organizației publice.

Promovarea unui sistem ce presupune învățarea are la vază asumarea de către manageri a unei duble responsabilități, respectiv recunoașterea necesităților individuale de dezvoltare personală și profesională ale angajaților și crearea oportunităților de satisfacere a acestor necesități.

În cadrul literatruii de specialitate s-a susținut că profesionalismul instituțiilor publice are o dinamică ascendentă ce este direct proporțională cu numărul de funcționari publici care

își redefinesc continuu rolurile și responsabilitățile pe baza îmbunătățirii și adaptării permanente a activităților publice.

Există numeroase cazuri de organizații publice care ignoră, voit sau involuntar potențialul fiecărui angajat. Realitățile actuale evidențiază că, pe măsură ce birocrația se adâncește, construcția unui sistem de învățare devine i misiune imposibilă.

În încercarea de a defini organizația care învață autorii literaturii de specialitate susțin că aceasta este „organizația în care oamenii își dezvoltă în permanență capacitatea de a crea rezultatele pe care le doresc cu adevărat. în care sunt protejate și stimulate modele de gândire inedite și exploratorii, în care aspirația colectivă este liberă și în care oamenii învață tot timpul să învețe împreună”.

Procesul de învățare poate presupune uneori dezvățarea de anumite comportamente și mentalități învechite, care se dovedesc adevărate obstacole în acceptarea noului.

Conceptul learning organization transformă organizațiile din punct de vedere al receptivității acestora față de amenințările și oportunitățile mediului, precum și al modului în care încearcă să le rezolve sau să le exploateze

Organizației care învață presupune un proces continuu de îmbunătățire a proceselor și tehnicilor de realizare a obiectivelor colective, prin exploatarea cunoștințelor, a aptitudinilor și calităților intuitive ale tuturor membrilor organizației.

Potrivit lui Senge disciplinele de studiu ale organizației care învață se fundamentează pe cinci strategii convergente, denumite tehnologii componente și care pot fi caracterizate astfel:

gândire sistemică, prin elaborarea unui cadru de lucru conceptual potrivit căruia organizațiile sunt o înlănțuire de activități și grupări interdependente care alcătuiesc împreună mai mult decât suma pârtilor;

măiestria personală, care presupune capacitatea de a produce rezultate în mod consecvent și competent;

modelele mentale; Senge are în vedere faptul că pentru organizația care învață, este foarte important ca oamenii să devină conștienți de premisele și prejudecățile cu care operează, astfel încât să poată analiza în orice moment dacă acestea continuă să fie relevante și pertinente;

perspectiva comună-se referă la instituirea unui cadru de lucru și a unui set de procese care să permită apariția unei perspective și a unui scop comun, în jurul cărora toți oamenii, indiferent de rangul ierarhic, își pot găsi un sens al destinului personal.

Modelul learning organization poate și trebuie adoptat inclusiv de organizațiile publice, constituind un instrument care poate face să devină realitate, cu o probabilitate rezonabilă, idealul de schimbare a culturii organizațiilor publice.

Deța lungul timpului importanți „producători de prosperitate” au devenit informația și cunoștințele.

Crearea unei culturi organizaționale bazate pe încredere

Institutul de Personal și Dezvoltare sugerează, în declarația intitulată People Make the Difference – Oamenii contează, că edificarea încrederii este singura bază de pe care se poate ajunge la angajament liber asumat. Institutul de Personal și dezvoltare arată că: „În prea multe organizații diferența dintre ce se spune și ce se face subminează sentimentul de încredere, generează scepticism în rândul angajaților și face dovada unor contradicții în gândirea managerială”.

De asemenea, Herriott sugerează că încrederea ar trebui privită ca un gen de capital social-fondul de bună intenție din orice grup social care le dă posibilitatea membrilor grupului să colaboreze unul cu celălalt. Thompson vede încrederea ca pe „o resursă umană cu caracter de unicat, care ajută organizația să-și împlinească avantajul competitiv” – o competență de bază care conduce la înaltă performanță economică.

Așadar, există o necesitate economică de a edifica un climat de încredere, în aceeași măsură în care există și necesitatea economică de a introduce procese eficace de remunerare a contribuției, care nu sunt întemeiate pe încredere.

Cultura organizațională este considerată „cimentul întreprinderii moderne”, asigurând coeziunea unor oameni diferiți, care pot avea chiar păreri antagoniste, prin împărtășirea unor valori comune, în limita în care acestea există.

O cultură organizațională puternică are efecte pozitive pe multiple planuri:

a) facilitează comunicarea și coordonarea acțiunilor colectivului prin cunoscuta aderare la valorile întreprinderii;

b) dezvoltă descentralizarea, deoarece delegarea de putere este mai ușoară atunci când există siguranța că subordonații au aceleași valori ca superiorii lor;

c) reduce adversitatea, întrucât persoanele ce se ghidează după valori comune sunt mai solitare în fața agresiunilor din exterior;

d) întărește motivația, deoarece alinierea la valorile organizației întreține sentimentul unei mai bune justiții.

Așa cum observă Thompson, mai mulți autori au conchis, în general, că încrederea „nu este un lucru care să poată fi sau care ar trebui să fie gestionat în mod direct”. Thompson îl citează pe Sako, care spune: „Încrederea este o normă culturală care nu poate fi decât rareori creată deliberat, deoarece tentativele calculate să inspire încredere ar distruge temeiul efectiv al acestui sentiment”.

Posibil să nu existe căi de „gestionare” efectivă a încrederii, dar așa cum susține Thompson, încrederea este un rezultat al managementului judicios. Ea se creează și se păstrează prin comportament managerial și prin ajungerea la o mai bună cunoaștere reciprocă a așteptărilor celor două părți: angajați și angajatori.

Herriott evidențiază însă că, în ultimă instanță, considerentele relative la încredere nu au de-a face cu gestionarea personalului sau a proceselor, ci se referă mai mult la raporturi și susținere reciprocă prin schimbare.

Evident, genul de comportament cel mai susceptibil să dea naștere la încredere este cel al unei conduceri manageriale oneste cu oamenii, care se ține de cuvânt (adică respectă înțelegerile) și face ceea ce spune. Organizațiile care adoptă valori fundamentale („oamenii sunt cel mai prețios activ al nostru”) dar apoi încep să le ignore sunt organizații cu grad scăzut de încredere.

Mai precis, încrederea există dacă managerii se comportă după principiile corectitudinii, echității și consecvenței, dacă se implementează o politică a transparenței, dacă intențiile și rațiunile de la baza propunerilor sau deciziilor sunt comunicate atât angajaților în general, cât și indivizilor pe care îi privesc, dacă există o implicare deplină în dezvoltarea proceselor de recompensare și dacă așteptările reciproce sunt convenite prin management al performanței.

Incapacitatea de a îndeplini aceste criterii, complet sau parțial, reprezintă probabil principalul motiv din cauza căruia atâtea și atâtea sisteme de remunerare în funcție de performanță nu s-au ridicat la înălțimea așteptărilor. Punctul de plecare este dat de înțelegerea și aplicarea principiilor justeții repartiției și a celei procedurale.

Dimensiunea culturală a tranziției

Cercetarea procesului schimbării reprezintă o preocupare a statelor dezvoltate, acest subiect devenind de actualitate în statele foste comuniste din estul și centrul Europei, îninteriorul cărora s-au produs transformări politice, economice, culturale importante.

Astfel este binecunoscut faptul că după 1989 regimul politic a fost schimbat în fostele țări comuniste, fiind tulburate atât la nivel politic cât și economic.

Printre principalele schimbări survenite după 1989 evidențiez pluralismul politic, implementarea principiului separării puteriulor în stat, alegerile libere, punerea în funcțiune a mecanismelor economiei de pieță, modificări la nivelul structurii proprietății, aderarea la Uniunea Europenă.

Întotdeauna, schimbarea culturilor organizaționale se află în strânsă legătură cu procesele de schimbare din aceste țări.

În cadrul literaturii de specialitate s-a susținut ideea potrivit căreia „procesul de tranziție la economia de piață reprezintă un proces complex de schimbare a structurilor politico-juridice, tehnologice, economice, organizatorice și sociale, a valorilor, a modurilor de a gândi și de a se comporta ce stau la baza indivizilor, grupurilor și organizațiilor din societatea respectivă.”

Este binecunoscut faptul că, în fostele state comuniste s-a impus traversarea proceselor de schimbare, procese direcționate nu numai asupra structurilor politice, juridice, economice și sociale, ci și asupra sistemelor de valori, a normelor și a convingerilor indivizilor, grupurilor și societății în ansamblu.

Așadar, se poate vorbi de existența unei dimensiuni culturale a tranziției a cărei vizibilitate nu este la fel de evidentă comparativ cu alte dimensiuni.

Principala explicație constă în „viteza lentă cu care se propagă procesul de schimbare a valorilor”..

În cadrul noilor sieteme democratice apar valori noi, unele valori tradiționale fiind eclipsate sau chair supuse dispariției.

În cazul României chiar și după 23 de ani de „tânără democrație” pot i evidențiate „valori” ale sistemului comunist precum: conformismul, dependența de statul paternalist; superioritatea șefului etc.

Printre noile valori specifice unei democrații au câștigat teren, uneori impus, diminuarea dependenței față de stat; alinierea la cerințele pieței, competența, profesionalismul, parteneriatul, compromisul, negocierea, acceptarea posibilității șomajului.

Potrivit teoriei sistemelor, valorile organizaționale pot fi reprezentate ca intermediare între valorile individului și cele ale societății mentalitatea organizației reprezentând sistemul de convingeri privind sensul lumii și al vieții.

Exemplificând putem spune că vechea mentalitate românească se caracterizează prin spirit colectivist, spirit ce limita inițiativa particulară acest aspect evidențiindu-se în problema muncii și a atitudinii față de muncă.

O pleiadă de cercetători români analizând procesul de tranziție din spațiul centarl și est-european au pornit de la ideea existenței unui spațiu cultural valoric, mai difuz și mai puțin structurat din punct de vedere formal, a cărui semnificație în cadrul proceselor reformatoare este aceea de a construi un mediu al schimbărilor sociale.

Cultura de bloc comunist reprezintă fondul cultural comun al tuturor statelor central și est-europene, dobândite în mai bine de patru decenii de regim totalitar.Această cultură a apărut ca efect al încercărilor regimurilor socialiste de a modificare forțată a societății, concomitent cu păstrarea unor elemente tradiționale premoderne.

Potrivit cercetătorilor realizate ce analiștii români „valorile pregnante ale acestei culturi se caracterizează printr-o orientare predominantă către sfera vieții private în defavoarea celei publice, către trecut în defavoarea viitorului, către o atitudine mai degrabă fatalistă, în defavoarea încrederii în puterea acțională a individului, către utilitate în defavoarea adevărului. O astfel de cultură de bloc se plasează: la un nivel intermediar între culturile naționale și cele globale, iar efectul ei asupra proceselor de schimbare este profund negativ, permanentizând mai degrabă acele condiții care au hrănit-o. Ea sintetizează, practic, toată gama de reminiscențe culturale ale experienței socialismului real, fiind deci un factor de rezistență la schimbarea efectivă, un mediu de blocare a proceselor reformatoare. „

CAPITOLUL III

BARIERELE CULTURALE ÎN IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE

Odată finalizată etapa de formulare a politicii diferiții actori implicați în procesul politicii își focusează atenția spre faza de implementare.

Imlementarea reprezintă etapa procesului politicii prin care trebuie sa se atingă obiectivele stabilite. În cadrul acestei etape, deciziile adoptate devin executorii și trebuie să fie puse în practică.

Potrivit literaturii de specialitate prin implementare se înțelege „acea fază a unei politici publice pe durata căreia sunt generate acte și efecte pornind de la un cadru normativ de intenții, texte sau discursuri politice.”

Practicienii sunt principalii răspunzători de realizarea unei anumite politici, uneori aceștia având tendința de a supraevalua importanța deciziei individuale care precede realizarea politicii.

Pccatica a evidnețiat faptul că adeseaa există o lungă perioadă de timp ce se scurge între luarea deciziei și implementarea sa efectivă în practică.

Atunci când se are în vedere implementarea unei anumite politici se impune a fi realizată o evaluare a modelelor normative de politică publică ce ar putea fi folosite pentru realizarea ei.

O deosebită importanță o reprezintă alegerea „instrumentului de reglare” sau a combinației de instrumente-piață, guvern, responsabilitatea societății civile.

Unii autori ai literaturii de specialitate susțin că „nicio politică nu are șansa să se realizeze, argumentând că principalele probleme ale implementării unei politici în cadrul unei societăți sunt:

autonomia dezvoltării sociale versus eforturile de a influența într-un anumit fel această dezvoltare.

complexitatea crescândă a mediului în care trăim, care face mult mai dificilă identificarea precondițiilor necesare pentru implementarea cu succes a politicii;

considerabila influență exercitată de valori, atitudini și comportamente, atât ale oamenilor, cât și ale instituțiilor;

nicio politică nu este realizată în izolare. În același timp, pot fi realizate sute de alte politici;

dificultatea în anticiparea dezvoltărilor viitoare și posibilitățile limitate de a le pregăti dinainte;

problema simulării politicii: există uneori o minciună intenționată într-o politică ce pretinde că anumite politici ajung să fie puse în practică și să ofere susținere simbolică chiar dacă adevăratele interese ale implementatorilor ei se află în altă parte;

problema cauzată de consecințele nedorite ale politicii, care pot discredita implementarea ei.

În practică s-a demonstrat că, odată cu trecerea timpului, actorii își vor ajusta punctele de vedere în funcție de rezultate.

dispozițiile stabilite de factorii de decizie;

procesele concrete care se derulează pe teren.”

Cei care oficial, sunt responsabili cu implementarea unei politici publice nu acționează niciodată singuri, ci în cooperare sau prin intermediul altor actori ai scenei sociale, prin intermediul unor indivizi, grupuri sau instituți.

Se poate susține că acest sistem interorganizațional rămâne, în marea majoritate a cazurilor, unul neoficial.

Cetățenii sau grupurile de indivizi, beneficiari ai deciziilor rămân rareori într-o stare de pasivitate. Aceștia interacționează, în mod direct, prin intermediul relațiilor pe care le au ori, în mod indirect, prin intermediul rețelei de reprezentanți mai mult sau mai puțin autorizați, cu factorii însărcinați cu punerea în aplicare și cu cei implicați în luarea deciziilor.

Aplicarea în practică a unei politici publice nu este una simplă.

Procesul punerii în aplicare se prezintă ca o serie de activități dispersate pe parcursul unei perioade de timp destul de lungi, al cărui început și al cărui sfârșit sunt dificil de diferențiat și care introduce în acțiune numeroși alți actori.

Tehnicile de studiu și de observație sunt extrem de utile în procesul de analiza a procesului de implementare a politicilor. Pentru culegerea de informații este nevoie să se recurgă la numeroase surse și tehnici precum:

discuții nestructurate cu actorii implicați;

interviuri structurate, în principal cu scopul de a complementa observațiile din alte surse;

extragerea de informații din documentele administrative;

observația participantă, cu alte cuvinte, investigatorul ca actor în acest proces;

observația de la distanță, cu alte cuvinte urmărirea cotidianului de către investigatorii care preferă rolul strict de observatori neutri.

Strângerea de informații reprezintă o activitate și cu totul altă activitate este reprezentată de extragerea datelor esențiale și combinarea acestora cu scopul de a facilita analiza. Din acest punct de vedere, punerea în acțiune sugerează utilizarea de proceduri, cum ar fi: o preanaliză rapidă a tuturor datelor culese cu privire la ceea ce se petrece pe teren; construirea de secvențe cronologice bazată pe evenimente și efecte cauzalitate; confruntarea sistematică pe același subiect de informații, provenind însă din mai multe surse;

În doctrină s-a amintit de existența a patru modele teoretice de implementare a politicilor publice:

modelul autoritar, ce se caracterizează prin accentuarea instrumentelor precum instrucțiuni și ordine ale conducerii, planificare, control, ierarhie și responsabilitate;

modelul participativ care vizează mai mult instrumente indirecte de control, cum ar fi stabilirea obiectivelor, spontaneitate, negociere, cooperare și încredere, ca metode și condiții de urmat în cadrul implementării;

modelul de coaliție a actorilor rezultă din presupunerea existenței unei pluralități de actori care participă la actualizarea unei anumite politici și care comunică între ei, negociază, fac compromisuri și care, în același timp, împărtășesc același set comun de valori și care se străduiesc să îndeplinească aceleași obiective;

modelul de învățare continuă, în care cei care legiferează politica, în încercarea de a atinge în mod gradual soluția optimă, optimizează structura obiectivelor lor și tehnicile utilizate pentru atingerea acestora.

Modelul de sus în jos

Supoziția conform căreia politica se ocupă de definirea și atingerea anumitor scopuri este adânc înrădăcinată în paradigma dominantă a acțiunii umane.

Astfel, se consideră că acțiunea socială este îndreptată către anumite scopuri, că politica reprezintă urmărirea unor scopuri de interes general și că declarațiile politice indică anumite scopuri.

Această perspectivă consideră procesul politicii ca pe o exercitare a autorității.

Ea explică rolul participanților în cadrul acțiunii în funcție de relația acestora cu autoritatea: oamenii pot acționa împreună deoarece liderii autorizați au determinat obiectivele colective pentru care toți participanții trebuie să muncească pentru a le îndeplini.

Aceste figuri ale autorității sunt numiți „factori de decizie” și sunt cei care aleg obiectivele și modul de atingere a acestora.

Mai există și „implementatorii” al cărora rol este de a duce la îndeplinire deciziile autorităților și care pot fi, eventual, subiecți ai analizei evaluatorilor, care vor raporta factorilor de decizie dacă obiectivele au fost sau nu îndeplinite.

Modelul top-down și-a concentrat atenția asupra controlului și execuției, adică asupra subordonaților și superiorilor ierarhici, asupra relației dintre administrație și grupul-țintă. Din perspectiva top-down, gradul de îndeplinire a obiectivelor politicii depinde în mare măsură de modalitatea de implementare. Deficitele de implementare se pot imputa atât organizării, cât și comportamentului executanților.

Ceea ce se întâmplă la baza mașinăriei piramidale este însă mult mai complicat decât se consideră la vârf, aici existând o mare autonomie în acțiune. Executanții, ale căror comportamente sunt, în principiu, condiționate de proceduri tehnice și administrative, și le însușesc în mod discreționar, până la a le transforma în suport pentru propria lor putere internă în fața șefilor sau în fața destinatarilor deciziilor sau a clienților executanți.

Eșaloanele de execuție, ale căror logici de acțiune particulariste transformă modul în care obiectivele generale devin realitate. Ele se sustrag ordinelor și controlului de la vârf.

Nepunerea în aplicare trimite la o problemă de capacitate de control și de coordonare.

Punerea în aplicare este o sursă de lipsuri în funcționare, de disfuncționalități.

Primele critici ale modelului de sus în jos considerau că acest tip de abordare rareori poate fi eficace, deoarece nu ia în considerare factorii care cauzează întârzierea, proasta coordonare, incoerența obiectivelor și conflictele. Astfel s-a ajuns la concluzia că cei mai importanți decidenți nu sunt cei formali, ci birocrații care comunică direct cu grupurile sociale. Controlul ierarhic din partea decidenților este practic imposibil, iar obiectivele politicilor aproape niciodată nu sunt clare, astfel încât complexitatea socială se reflectă și asupra politicilor.

Anumiți autori consideră această perspectivă ,,de sus în jos” asupra politicii ca fiind distorsionată deoarece reflectă interesele personale și o înțelegere a managerilor și oferă o imagine inadecvată asupra procesului politic ca întreg.

Trebuie recunoscut că cei care pun politicile în aplicare modelează în același timp și forma acestora

Este demonstrat faptul că implementarea politicilor implică rareori doar superiori și subordonați din aceeași ierarhie organizațională, cel mai probabil, fiind necesară și cooperarea altor persoane, care pot face parte din altă organizație guvernamentală-membri ai aceleiași structuri ierarhice-sau din organizații nesubordonate guvernului sau care nu fac parte din nicio organizație.

În practică se poate remarca faptul că atât formularea politicii, cât și implementarea acesteia presupune implicarea mai multor participanți, cu moduri diferite de a înțelege chestiunea politicii și obiectivele acesteia.

3.2. Modele alternative

Ca o reacție la abordarea de sus în jos și din cauza insatisfacției în ceea ce privește capacitatea de a explica multe dintre rezultatele nesatisfăcătoare ale unor politici publice, autorii literaturii de specialitate au început să analizeze etapa de implementare, nu numai din perspectiva celor de la nivelul cel mai înalt ci și de la nivelul birocraților de pe teren.

Biroctrațiile de pe teren sunt profesorii, asistenții sociali, polițiștii și alți agenți, funcționari care implementează politicile și se află în contact direct cu populația care constituie grupul-țintă al politicii.

Modelul de jos în sus

Inspirat de teoria lui Hjern propune un mod de abordare care să fie bottom-up, care să plece de jos și să se îndrepte spre partea superioară.

Acest mod de abordare se fundamentează pe situațiile concrete în care se găsesc cetățenii pentru a prescrie un proces generat de punerea în aplicare, care să fie implementat în special în cazul țărilor cu economie mixtă.

Formula de jos în sus atrage atenția, chiar dacă teoretiv a fost destul de controversată, decât constructivă. Această abordare pornește de la toți actorii publici și privați implicați în programele de implementare și analizează obiectivele personale și organizaționale ale acestora, strategiile lor și relațiile de contacte pe care le-au construit.

Potrivit lu Hjern și Porter “atenția nu ar trebui focalizată asupra unei singure organizații, ci asupra tuturor actorilor implicați, de a căror seriozitate și capacitate depinde succesul sau eșecul unui program.”

Orice întrebare despre politică va implica oameni din mai multe organizații, nu numai organizații ca întreg, ci și persoane individuale din cadrul acestora. Ce îi aduce împreună este un program de acțiune la care fiecare dintre ei poate contribui; chiar dacă nu din aceleași motive, un sens există pentru fiecare dintre ei; ei nu pot fi de acord în ceea ce privește lucrurile care trebuiesc făcute fără a se pune de acord în ceea ce privește motivele pentru care le fac.

Principalul avantaj al abordării de jos în sus este faptul că ea își îndreaptă atenția asupra relațiilor oficiale și neoficiale care alcătuiesc rețelele administrative implicate în elaborarea și implementarea politicilor.

Modelul de planificare înainte și înapoi

Potrivit lui Elmore “planificarea în amonte pune explicit în discuție ipoteza că cei care stabilesc politicile publice ar trebui să exercite sau chiar exercită o anumită influență determinantă asupra ceea ce se întâmplă în procesul de implementare.”

Potrivit acetsuia se impune a fi abandonat ceea Elmore numește minciuna științei administrative, respective ideea potrivit căreia factorii de decizie îi controlează sau îi pot controla pe cei însărcinați cu punerea în acțiune. Dimpotrivă, punctul de plecare se situează în formularea concretă a comportamentului sau a situației care, pe teren, solicită, incită intervenția unei autorități publice.

De asemenea, în implemnetarea politicilor publice este vorba de definirea soluțiilor organizaționale datorită cărora acest comportament sau această situație poate fi afectată, modificată de politica publică și de a analiza efectul așteptat.

Succesul planificării înapoi „impune o percepție mai adâncă a modului de utilizare a structurii și procesului în organizații pentru a elabora, specifica și implementa politici”.

Un astfel de raționament oferă un cadru analitic care ține cont de reciprocitate în relația dintre superiori și subordonați în organizații, de conexiunea între control ierarhic și complexitate tot mai mare, de discreție ca instrument de adaptare și negociere, ca o condiție necesară pentru efectele locale.

Ulterior Elmore s-a gândit să combine ideea sa de planificare înapoi cu elemente de planificare înainte.

Astfel, potrivit opiniei acestuia privind atât înainte, cât și înapoi, se poate înțelege că cei de la nivelul cel mai înalt al elaborării politicii fac alegeri în ceea ce privește instrumentele pentru structura de implementare, luând însă în considerare motivațiile și nevoile celor aflați la nivelul de jos al implementării.

Modelul de abordare sistemică

Teoria punerii în aplicare, lansată la începutul anilor '70 de științele politice americane teoria punerii în aplicare a găsit un sol fecund în Europa Occidentală a sfârșitului anilor '70, mai ales în Marea Britanie și în fosta Republică federativă Germană.

Modul sistemic de abordare oferă două avantaje și anume:

în primul rând, detectează efectele de retroacțiune pe care le antrenează însuși conținutul politicii publice.

în al doilea rând, determină punerea în aplicare drept o activitate constituantă a sistemului politic.

În loc să fie liniar și unidirecțional, procesul punerii în aplicare apare modificat de un principiu al circularității. Acesta poate fi definit ca o declarație de preferințe guvernamentale, mediatizată de un anumit număr de actori care creează un proces circular caracterizat prin relații reciproce de putere și de negocieri.

Altfel spus orice participant la procesul de implementare poate, în orice moment, să intervină asupra oricărei alte părți a procesului, chiar dacă, din punct de vedere oficial, acestuia i-a trecut rândul la acțiune.

În cadrul literaturii de specialitate s-a subliniat că “la momentul punerii în aplicare, jocul este dominat, conform unor proporții variabile, de trei imperative diferite care pot fi mai mult sau mai puțin conflictuale unele cu altele”:

un imperativ legal, și anume respectul pe care actorii îl acordă legii și subordonării ierarhice în ceea ce privește autoritățile mandatate;

un imperativ organizational, altfe spus atașamentul pe care actorii îl manifestă față de norme, cum ar fi interesul de serviciu, fezabilitatea tehnică, moralitatea profesională,

un imperativ consensual, aică căutarea de către actori a unui nivel considerat ca fiind acceptabil, al acordului între părțile influente care au o miză afectată de politica pusă în aplicare”.

Disfuncționalitățile implementării politicilor publice

Politica publică poate fi privită ca o implementare a unor scopuri, iar din această perspectivă, se poate afirma că politica înseamnă nu numai alegerea unor obiective, ci și alegerea mijloacelor prin care obiectivele vor fi atinse.

Altfel spus, politica presupune o teorie a cauzei și a efectului. Vom vorbi de implementare din momentul în care există intențiile creatorilor de politici.

Dacă la fața locului găsim altceva decât rezultatul dorit se poate afora că politica nu a fost implementată.

În toate domeniile politicii există o „problemă de implementare”, adică era probabil ca rezultatele obținute să fie diferite față de intențiile exprimate inițial. Deci problema nu se rezumă numai la identificarea scopurilor, ci și la realizarea lor.

O serie a autrilor literaturii de specialitate au identificat cauzele următoarele disfuncționalități ale ploticilor de implementare:

O primă cauză o reprezintă numărul mare de participanți la proces, fiecare cu o perspectivă diferită asupra problemei și cu un nivel deosebit de încredere și implicare, și diversificarea scopurilor. Astfel, se poate afirma că dacă o politică depinde mai mult de clarificări și explicații, cu atât mai mult cresc șansele ca obiectivele inițiale să nu fie atinse;

O altă cauză a unui posibil eșec al implemnetării unei politici publice o reprezintă ambiguitatea scopului inițial. În același registru se înscroe și faptul că obiectivul nu a fost considerat ca fiind prioritar sau că nu au existat suficiente resurse pentru a-i îndeplini.

De asemenea, a existat un conflict cu alți participanți importanți sau grupul vizat de politică a fost greu de implicat, contactat. Lucrurile făcute nu au avut impactul aștepta sau în timp, circumstanțele s-au schimbat și atenția a fost acaparată de alte probleme, aparent mai importante, reprezintă posibile probleme ale implementării unei politici publice

Calificarea implementării ca fiind problematică depinde de perspectiva abordată:

din perspectivă verticală, implementarea se referă la deciziile autorizate de conducere care coincid întocmai rezultatelor obținute de nivelurile inferioare; este deci o problemă de asigurare a subordonării.

din perspectivă orizontală, implementarea este un exercițiu de negociere colectivă: atenția se mută de pe obiectivul propus pe procesul de realizare a acestuia și oamenii implicați în acest proces.

Politica este văzută ca un proces în curs de desfășurare, iar participanții sunt considerați ca posesori ai unor agende de lucru proprii și, prin urmare, a unor perspective diferite asupra procesului.

Toate aceste realități sunt importante în desfășurarea politicii, și implementarea acesteia va presupune negocieri între aceste realități diferite și diverși participanți implicați.

În ipoteza în care apare o dificultate a procesului de implementare soluțiile vor fi :

Din perspectivă verticală, există o tendință de a privi politica drept stabilită în totalitate de mintea unui creator de politici detașat.

Pe orizontală, politica este ceva care ia naștere din interacțiunea participanților.

Politica nu este văzută ca fiind completă în momentul elaborării și apoi testată în cadrul interacțiunilor următoare, ci ca rezultat al acestui proces colectiv. Aceasta schimbă perspectiva asupra implementării (din realizarea unui anumit obiectiv) în realizarea unei acțiuni colective care să fie compatibilă cu toate perspectivele participanților importanți.

Dacă prezentarea politicii ca „urmărire a obiectivelor" este „normală", frecventă și, în anumite cazuri, indiscutabilă, în practică procesul politicii implică mai mulți participanți, care, cel mai probabil, vor avea idei diferite despre scopuri și priorități. Nu este vorba despre idei diferite pentru soluționarea problemei, ci despre perspectivele diferite asupra a ceea ce este într-adevăr problemă.

Politica implică și o dimensiune temporală, adică procesul nu începe cu elaborarea unei politici în momentul scrierii acesteia, ci este parte a unui joc continuu, în cadrul căruia un grup de participanți recunosc întrebările legate de politică și reacționează la acestea.

Conceptul de implementare privește într-un mod specific acțiunea.

Anumite lucruri devin mai importante decât altele, iar oamenii și procesele sunt definiți în raport cu pozițiile lor în cadrul politicii.

Există cazuri în care o politică publică este concepută și structurată fără ca vreo atenție să fie acordată modului în care actorii sociali sunt capabili de a neutraliza sau deturna această politică.

În această situație, naivitatea celor are concep aceste politici se lovește de surpriza cauzată de reacțiile societății: ei cred că vor face un bine, dar presupușii beneficiari se simt agresați și inamicii încearcă să se opună.

Recurgerea, din partea autorităților, la politici ambigue, cu caracter abstract, vagi din punct de vedere operațional, reîntărește rolul celor însărcinați cu punerea în aplicare. Totul se petrece ca și cum decizia pertinentă pentru cetățeni ar fi descentralizată înspre respectivele eșaloane de execuție. De unde derivă și acest paradox conform căruia executantul trebuie, în activitatea sa de zi cu zi, prin intermediul actelor sale, să rezolve problema absenței consensului sau a existenței falsului consens care a guvernat la formularea soluțiilor în rândul celor care, în mod oficial, dețin puterea – parlamentul, guvernul .

Există voci care susțin că implementarea unei politici este similară cu cea a unui program sau proiect, dar la o altă scală, însă acest punct de vedere este un mod superficial de a privi lucrurile, deoarece există între acestea diferențe semnificative și anume:

implementarea politicii este rareori un proces linear și coerent. Spre deosebire de aceasta, programele și proiectele au un început și un sfârșit. Ele au termene bine stabilite, ținte și obiective clar specificate în fiecare fază, iar planurile și acțiunile sunt definite pentru a atinge aceste ținte.

Deși statutele politicilor fixează scopuri și obiective, măsura în care acestea sunt clar stabilite în termeni de cauză și efect poate varia, ele fiind vagi, în mod frecvent, până în ultimele stadii ale procesului. Ca rezultat, implementarea politicii poate fi uneori multidirecțională, fragmentată, cu întreruperi frecvente, impredictibilă și pe un termen foarte lung;

efortul de implementare politicii nu poate fi condus doar de o singură organizație (minister, departament, agenție etc). Spre deosebire de aceasta, proiectele și programele au un manager de proiect sau un conducător de program.

Dar, implementarea politicii necesită, în cele mai multe cazuri, acțiuni concertate ale mai multor ministere, agenții sau grupuri, din cadrul sau din afara guvernului, din societatea civilă sau din sectorul privat. Chiar dacă unul dintre acestea este nominalizat drept conducător, nicio entitate individuală nu poate fi singură responsabilă de implementarea unei politici.

Autoritatea și responsabilitatea sunt dispersate printre actorii implicați, ceea ce semnifică faptul că tradiționala funcție de comandă-control a managementului este rareori aplicabilă;

implementarea politicii creează câștigători și perdanți, în timp ce proiectele și programele furnizează beneficii tuturor celor pe care îi afectează.

Atunci când se schimbă politicile, apar noi grupuri de beneficiari, în timp ce alte grupuri, care aveau de câștigat de pe urma vechii politici, se pot afla acum în situația de perdanți. Ceea ce complică și mai mult implementarea noii politici este faptul că, de obicei, cei care pierd dețin o poziție mult mai puternică pentru a-și apăra interesele, se opun și rezistă schimbării în raport cu cei care au de câștigat. In special în cazul politicilor regulatorii există o relație confortabilă între legislatori, cei care implementează și grupurile de interese și aceasta dă naștere unui echilibru special care este dificil de disturbat (vezi abordarea „triunghiului de fier");

în general, noile politici nu sunt însoțite de bugete, ceea ce nu este cazul proiectelor și al programelor.

În lipsa bugetelor, acestea din urma nu ar putea exista. Spre deosebire de acestea, politicile, mai ales la începutul procesului de reformă, rareori sunt însoțite de ceva mai mult decât o promisiune de resurse. A face progrese în procesul de reformă înseamnă a face lobby pentru noi fonduri, a identifica sursele existente pentru susținerea implementării și a negocia realocarea resurselor.

Utilizând Folosind o metaforă, Brinkerhoff și Crosby afirmă că „managementul de proiect poate fi asemănat cu construcția unui pod, în timp ce implementarea politicii poate fi asemuită cu renovarea unui oraș”, deoarece are în vedere un ansamblu de procese în locuri diferite; ea depinde de acțiunile coordonate ale guvernului, ale comunității și ale oamenilor de afaceri; în lipsa resurselor, ea are o dinamică fluctuantă, uneori controversată și conflictuală; ea se realizează cu pași mici și pe termen lung și necesită deseori reformarea diferitelor componente pentru a atinge rezultatele prognozate.

CAPITOLUL IV

POLITICI PUBLICE PRIVIND SISTEMUL SOCIAL PENTRU COPII CU DIZABILITĂȚI ÎN ROMÂNIA

4.1. Coniderații introductive

În România existau, la nivelul sfârșitului de an 2012, aproximativ 60.000 de copii cu dizabilități diverse care trăiesc în familii naturale. Acești copii nu se pot bucura de drepturile lor și asta pentru că există foarte puține servicii care sprijină familii copiilor cu dizabilități, accesul la informații, educație, recuperare, viața socială fiind extrem de redusă, unul din marile lipsuri fiind accesibilitatea.

În vederea asigurării pentru acești copii a unei șanse de integrare socială, societatea civilă și O.N.G-urile se implică permanet în derularea unor proiecte pentru facilitarea recuperării copiilor cu dizabilități și pentru educația lor.

La nivel național există puține servicii comunitare pentru adulții cu dizabilități intelectuale severe.

În ultima perioadă, serviciile comunitare au consoscut o ușoară dezvoltare evidențiindu-se dezvoltarea programelor pentru copiii cu dizabilități.

Societatea românească încă este o societate conservatoare acceptând cu greu persoanele cu dizabilități.

Categoria cea mai dezavantajată este cea a persoanelor cu dizabilități multiple și severe, aceștia fiind practic izolați.

Prin procesul de descentralizare s-a urmărit restructurarea instituțiilor de tip vechi de protecție a copilului, creeându-se în același timp alternative de tip familial pentru protecția copilului, precum și servicii de prevenire a abandonului acestora

Prin intrarea în vigoare a Legii 272/2004 privind protecția și promovarea drepturilor copilului, schimbările aduse de acest act normativ îi vizeazză și pe cei cu dizabilități.

Desființarea instituțiilor rezidențiale clasice se răsfrânge și asupra sistemului de protecție a copilului cu dizabilități.

Prin intrarea în vigoare a Legii nr. 272/2004 s-a procedat la desființarea unui număr considerabil de cămine care funcționau pe lângă școlile speciale.

Aceste instituții fie se transformă în centre de zi, centre de recuperare sau îngrijire, fie dispar prin plasamentul copiilor către asistenții maternali sau prin integrarea în familiile de origine.

În România, permanenta criză a sistemului de sănătate are efecte și asupra copiilor cu dizabilități datorită insuficienței materialelor sanitare și prețurile ridicate ale medicamentelor.

Un alt aspect al societății românești îl reprezintă dificultatea descoperirii și prevenirii nașterii copiilor cu dezabilități. La nivel european există state care au introdus gratuitatea investigațiilor prenatale pentru toate femeile însărcinate în vederea depistării din timp a malformațiilor și dizabilităților ce pot afecta fătul, acest tip de investigații având caracter obligatoriu la femeile însărcinate cu vârste de peste 40 ani, unde riscul apariției malformațiilor fetale este extrem de ridicat.

În România, testele aănuțite cum sunt ecografiile tridimensionale sau amniocenteza nu sunt suportate din fondurile asigurărilor de sănătate, femeile care doresc astfel de investigații fiind obligate să le plătească.

La nivel național, dreptul la recuperare a copilului cu dizabilități este mai mult scriptic și afirm acest lucru deoarece în practică, din cauza comasării serviciilor medicale și de recuperare din marile orașe și a lipsei posibilităților de acces la acestea pentru copiii din zonele rurale fac aproape imposibilă recuperarea ciopiilor cu dizabilități.

Potrivit recomandărilor europene copiii cu dizabilități ar trebui să urmeze cursurile școlare în unități integrate alături de copii normali. Realitatea românească este alta…foarte puțini copii cu dizabilități sunt cuprinși în învățământul de masă și asta pentu că lipsesc amenajările speciale care să le asigure accesul fizic în clădiri, lipsește personalul specializat în domeniul educației copiilor cu nevoi speciale etc.

De asemenea, la ora actuală există școli speciale cu internate în care se asigură găzduire și masă copiilor cu dizabilități înscriși, însă transportul reprezintă problema personală a fiecărui dintre elevi.

Însă ceea ce trebuie menționat este faptul că în aceste școli sunt înscriși cu precădere copiii cu dizabilități intelectuale ușoare și medii și copiii cu dizabilități fizice ușoare.

Copiii cu dizabilități fizice accentuate sau grave ar trebui școlarizați la domiciliu, dar acest lucru nu se întâmplă decât atunci când părinții sunt foarte insistenți, din cauza lipsei de personal.

În comparație cu celelalte state europene, în România procesul de dezinstituționalizare a fost unul fără oportunități pozitive pentru copiii cu dizabilități, aceștia schimbând un mediu cu altul.

Faptul că nu s-a proiectat în viitor un program de întâmpinare a nevoilor sociale și de relaționare a acestor copii constituie o latură negativă a procesului de dezinstituționalizare.

Din punct de vedere legislativ precum și al implementării unor politici publice pentru copiii cu dizabilități s-au făcut ușoare progrese și asta datorită recomandărilor Uniunii europene în domeniul promovării drepturilor copiilor cu dizabilități.

Prin intrarea României în Uniunea Europeană au fost înregistrate o serie de progrese privind implementarea unor măsuri ce vizează drepturile copiilor cu dizabilități însă, în continuare, rămâne problema asigurării generale a acestor servicii.

În cele ce urmează voi prezenta politicile Serviciul Asistența Persoanelor cu Nevoi Speciale din cadrul primăriei Cluj-Napoca, precum și cazuri concrete de implementare a politicilor publice a acestui serviciu la nivelul comunității din Cluj-Napoca.

Direcția de Asistență Socială din Primăria Cluj-Napoca

La nivelul județului Cluj erau înregistrați, la finele anului 2012, 23.765 de persoane cu handicap din care 3374 de copii cu dizabilități.

În cadrul Direcției de Asistență Socială din Primăria Cluj-Napoca funcționează Serviciul Asistența Persoanelor cu Nevoi Speciale, serviciu ce funcționează în baza Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată și actualizată, a H.G. nr. 268/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, a O.U.G. nr. 14/2007 pentru modificarea și completarea Legii nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap,a H.G. nr. 89/2010 pentru modificarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, a H.G. nr. 430/2008 pentru aprobarea Metodologiei privind organizarea și funcționarea comisiei de evaluare a persoanelor adulte cu handicap.

Servicii acordate de Primăria Cluj-Napoca prin intermediul Serviciul Asistența Persoanelor cu Nevoi Speciale se numără

efectuarea anchetei sociale/referatului social prin care se propune angajarea asistentului personal al persoanei cu handicap grav, la nivelul luna aprilie 2012 fiind angajate 902 persoane;

acordarea indemnizației lunare în locul asistentului personal-preluarea cererii, obținerea avizului de la DGASPC, efectuarea anchetei sociale, întocmirea documentației în vederea acordării dreptului și întocmirea unei liste lunare către Biroul Financiar-Contabil cu toți beneficarii;

acordarea gratuității pe toate liniile la transportul urban cu mijloace de transport în comun pentru persoanele cu handicap grav și accentuat, însoțitorii acestora, asistenții personali ai persoanelor cu handicap grav – întocmirea referatului și a documentației necesare în vederea acordării dreptului, precum și a listelor lunare cu beneficiarii, transmise RATUC Cluj-Napoca – aprox 4000 de beneficiari/lună,

întocmirea și acordarea Cardului-legitimație pentru locurile gratuite de parcare la care au dreptul persoanele cu handicap – 393 carduri eliberate până în present;

efectuare referate sociale în vederea obținerii rovignetei pentru persoane cu handicap sau reprezentanții legali ai acestora;

efectuare anchete sociale pentru persoanele care sunt programate la Serviciul de evaluare complexă a persoanelor cu handicap în vederea încadrării într-un grad de handicap – aprox. 400 cereri noi lunar;

întocmirea dosarului și efectuarea anchetei sociale pentru admiterea persoanelor cu handicap în Centre de îngrijire și asistență precum și transmiterea acestoara DGASPC Cluj.

deplasarea la spitale în urma sesizărilor telefonice sau în scris venite în special din partea medicilor cu privire la persoane fară acte de identitate și fără aparținători abandonate în spitale, cu probleme de sănătate în vederea întocmirii actului de identitate, a identificării unor aparținători dacă este cazul, acordarea drepturilor cuvenite precum și facilitarea accesului acestora în Centre specializate.

efectuarea unor lucrări de curățenie și igienizare cu ajutorul beneficiarilor de ajutor social la domiciliul persoanelor cu handicap, în special cu probleme psihice sau fară ajutor, la sesizarea asociației de locatari;

identificarea aparținătorilor pentru persoane decedate a căror cadavru nu e ridicat de la morga, obținerea adeverinței de înhumare în cazul în care nu sunt aparținători precum și efectuarea demersurilor necesare înmormântării;

acordare pachete cu alimente cu ocazia sărbătorilor de Paște și Crăciun;

distribuire zahăr și făină atât la depozit cât și la domiciliul persoanelor cu handicap;

monitorizare persoane cu handicap;

consiliere, informare persoane cu handicap

Se impune a sintetiza că în functie de gradul de handicap Serviciul Asistența Persoanelor cu Nevoi Speciale oferă:

angajare asistent personal/cu carte de muncă  sau indemnizație

transport urban gratuit cu toate mijloacele de transport în comun în Cluj-Napoca;

card-legitimație de parcare pentru locurile special amenajate;

anchetă socială pentru scutire de rovinetă

anchetă socială pentru admitere în Centru de îngrijire și asistență. 

În cele ce urmează voi prezenta succint câteva cazuri a unor copii cu nevoi speciale, care beneficiază de asistență socială din partea Primăriei Cluj-napoca, prin intermediul Serviciul Asistența Persoanelor cu Nevoi Speciale

Copil Sindrom Down

În cazul unui copil în vârstă de 8 ani cu domiciliul în Municipiul Cluj-Napoca, diagnosticat cu Sindrom Down, a fost încadrat în gradul de handicap grav.

În baza actelor depuse, a anchetei sociale efectuale la domiciliu, precum și a  Acordului dat de DGASPC Cluj s-a stabilit, prin dispoziția primarului acordarea dreptuluila indmenizație începând cu 01.03.2010.

În cazul acesui copil, tatl a optat pentru primirea indemnizației lunare și nu pentru angajare asistent personal.

La acest moment copilul beneficiază de o indemnizația lunară în cuantum de
610 lei/lunar, această indemnizație fiind stabilită în functie de salariul unui asistent social debutant..

De asemenea, copilul mai beneficaiză de buget complementar, respectiv de suma de 91 lei acordată de DGASPC, alocație dubla de la A.J.P.I.S., abonament gratuit pentru transportul urban pe toate liniile, abonament acordat atât persoanei cu handicap cât și însoțitorului acestui.

De asemenea, părinții copilului au dreptul la rovineta gratuită oferită de DGASPC, card parcare din partea Primăriei, 12 călătorii de transport interurban la alegere cu tren sau autobus de la DGASPC.

Copilul locuiește cu părinții care lucrează și o soră îvarsta de 11 ani., eleva.  Ceea ce trebuie menționat este faptul că minorul frecventează Centrul Educațional  Raluca Down.

La acest moment se află în evidența Serviciul Asistența Persoanelor cu Nevoi Speciale, toate benefiicle amintite anterior prelungindu-se în fiecare an în baza certificatului de încadrare în grad de handicap care are valabilitate 12 luni.

Copil cu politraumatism-accident rutier

În vârstă de 12 ani, elev la școala normală copilul a fost dignosticat cu politraumatism din accident rutier, edem cerebral, fractură femur. 

În accident au murit ambii bunici. Este încadrat în gradul grav de handicap și beneficiază de asistent personal.

În 2011 mama a optat pentru indemnizație în locul asistentului personal, iar din 2013, din cauza obstacolelor întâlnite la școală, în sensul că profesorii și conducerea școlii au cerut un însoțitor permanent, iar părinții lucreză, s-a ajuns la angajarea unui asistent personal

Acordarea indemnizație a încetat deoarece părințăă au optat pentru angajare asistent personal.

În acest caz copilul cât și asistentul personal beneficiază de abonament urban gratuit pe toate liniile de transport. De asemenea, copilul cu handicap beneficiază de buget complementar în sumă de 91 lei acordat de DGASPC, transport interurban gratuit, 12 calatorii de la DGASPC, scutire la rovinetă, card parcare gratuit., alocație dubla. 

Legislație europeană pentru persoanele cu dizabiblități

La nivelul Uniunii Europene, o persoană din șase suferă de handicap, de la o formă ușoară până la o formă gravă, iar în total, aproximativ 80 de milioane de persoane nu pot participa la viața socială și economică din cauza dizabilităților.

Nivelul de sărăcie a persoanelor cu handicap este semnificativ și asta se datorează în mare parte accesulu limitat al persoanelor cu handicap la ocuparea forței de muncă.

În domeniul dizabilității legislația europeană gravitează în jurul a două instrumente esențiale și anume: Carta Europeană a Drepturilor Omului și Convenția Națiunilor Unite pentru Drepturile persoanelor cu dizabilități, adoptată la nivelul Uniunii Europene prin Decizia Consiliului 2010/48/EC din 26 noiembrie 2009.

Alături de aceste instrumente, denumite legislație primară, la nivelul Uniunii Europene au fost adoptate, de-a lungul vremii, o serie de acte normative, care reglementează sfera dizabilității din mai multe perspective, acestea reprezentând legislația secundară pe care Consiliul sau Comisia le pun la dispoziția statelor membre pentru ajuta persoanele cu dizabilitati.

În afara sferei legislative, Uniunea Europeana propune politici prin intermediul unor documente strategice precum: Strategia Europeană pentru Dizabilitate 2010-2020: Un angajament reafirmat pentru o Europă fără bariere, planurile subsecvente de acțiune, recomandări, propuneri și comunicări către statele membre.

Uniunea Europeană dispune de un mandat ferm pentru îmbunătățirea situației sociale și economice a persoanelor cu handicap.

Astfel, articolul 1 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene prevede următoarele: „Demnitatea umană este inviolabilă. Aceasta trebuie respectată și protejată”. Articolul 26 prevede că „Uniunea recunoaște și respectă dreptul persoanelor cu handicap de a beneficia de măsuri care să le asigure autonomia, integrarea socială și profesională, precum și participarea la viața comunității.” Mai mult, articolul 21 interzice orice discriminare pe motiv de handicap.

În cuprinsul Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene-TFUE-se solicită Uniunii să combată orice discriminare pe motiv de handicap în definirea și punerea în aplicare a politicilor și acțiunilor sale și îi conferă puterea de a adopta legislație în vederea combaterii unei astfel de discriminări.

Convenția Națiunilor Unite privind drepturile persoanelor cu handicap, primul instrument obligatoriu din punct de vedere juridic în domeniul drepturilor omului la care U.E. și statele membre sunt parte, se va aplica în curând pe teritoriul întregii U.E.

Convenția Națiunilor Unite solicită statelor care sunt parte la aceasta „să protejeze și să garanteze faptul că persoanele cu handicap se pot bucura de toate drepturile omului și de libertățile fundamentale”. Potrivit Convenției Națiunilor Unite persoanele cu handicap sunt „acele persoane cu incapacități fizice, mentale, intelectuale sau senzoriale pe termen lung, care, în interacțiune cu diferite obstacole, pot împiedica participarea lor deplină și efectivă la viața socială în condiții de egalitate cu ceilalți.”

Comisia va colabora cu statele membre pentru a elimina obstacolele din calea unei Europe fără bariere, în baza rezoluțiilor recente ale Parlamentului European și ale Consiliului.

Strategia europeană 2010-2020 furnizează un cadru de acțiune la nivel european, care împreună cu acțiunile la nivel național este menit să abordeze problemele diverse ale bărbaților, femeilor și copiilor cu handicap.

Pentru succesul Strategiei Europa 2020 a UE în promovarea unei creșteri inteligente, durabile și favorabile incluziunii participarea la viața economică și socială a persoanelor cu handicap este esențială.

Construirea unei societăți din care nimeni nu este exclus oferă oportunități de piață și stimulează inovația. Faptul de a oferi tuturor acces la servicii și produse prezintă un atu economic major având în vedere cererea din partea unui număr din ce în ce mai mare de consumatori în vârst ă

.

CONCLUZII

Una dintre provocările cu care se confruntă România în calitate de stat membru, rezidă în gestionarea corectă și eficientă a fondurilor europene, atât din perspectiva autorităților publice care vor coordona administrarea acestor resurse financiare, cât și din perspectiva beneficiarilor propriu-ziși ai acestor fonduri.

O dată cu aderarea României la Uniunea Europeană, politicile prioritare la nivel european devin priorități la nivel național. Astfel, România s-a văzut pusă în fața unor noi provocări ce derivă, pe de o parte, din decalajele în relația cu celelalte state membre, iar pe de altă parte din problematici existente la nivel național, cum ar fi ar fi competitivitatea și capacitatea administrativă scăzută, capital fizic și uman insuficient și capacitatea de inovare redusă.

Reforma statului presupune modificări de substanță ale componentelor sale majore, atât la nivelul administrației publice centrale. Administrația publică trebuie să-și întărească continuu capacitatea de ameliorare a rezultatelor, să încorporeze schimbarea și îmbunatățirea permanentă în viziunea și modul său de lucru.

Unul dintre punctele-cheie ale acestei provocări îl constituie întărirea mecanismelor de formulare, implementare și evaluare a politicilor publice.

În final, mă întreb dacă politicile publice au schimbat sau vor schimba politica? Politicienii au atitudini care nu pot fi traduse cu ușurință în limbajul funcționarilor publici, iar lipsa unor practici de constituire și întărire a încrederii la nivelul administrației publice conduce nu numai la politici publice și decizii slabe, ci stimulează și promovarea practicilor ineficiente.

BIBLIOGRAFIE

Doctrină

M. Armstrong, Managementul Resurselor Umane -Manual de Practică, Editura Codecs, București,

D.W. Brinkerhoff, D.L. Crosby, Managing Policy Reform: concept and Tools for decision, KUmarian Press, Bloomfield 2002;

F. Richard Elmore, Backward mapping: Implementation reasearch and Policy decision, iîn political Science Quaterly, 1979

Ionescu, Ghe.Ghe. Cultura organizațională și managmentul tranziției, Editura Economică, 1998;

B. Hjern, D.O. Porter, Implementation Strusctures: A New Unit of Administrative Analysis, organisation Studies 1981;

M. Howlett, M. Ramesh, Studiul politicilor publice: cicluri și subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chișinău, 2004;

H.D. Lasswell, The decision proces, Seven Categories of Functional Analysis, University of Maryland, 1956;

Miroiu, A.M. Rădoi, M. Zulean, Politici publice, Editura Politea-SNSPA București 2002

Popescu, L. G., Politici publice, Ediția a doua, Editura Economică, București 2005;

Popescu, L.G. Comunicare în administrația publică, ediția a doua, Editura Economică, București 2007;

Popescu, L.G. Politici publice, Editura Pro Universitară, București 2009

Profirou, M. Teorie, analiză, practică, Editura Economică, București 2006;

E.H. Schein, Organizational Culture and Leadership, Jossey-Bass, San Francisco, 1993

Articole din reviste de specialitate

V. Junjan, R. Bere, Revista transilvană de științe admiistrative nr. 2/2002;

M. Potucek, L. Vass, Dimensions of Public policy: Values, Processes, Implememntation and Results, în Public Policy CEE: Theories, Methods, Practices, NISPAcee, 2003;

St. Linder, B. Guy Peters, A design perspective on policy implementation: the fallacies of misplaced prescription, în Policy Review, 1987

Surse electonice

http://www.anph.ro/tematica.php?idt=13&idss=41

http://www.anph.ro/