Economie Si Finante Publice

RĂZVAN MIHAIL PAPUC

ECONOMIE ȘI FINANȚE PUBLICE

Concepte, problematică

București

2015

CUPRINS

Capitolul 1: Sistemul finanțelor publice

Capitolul 2: Sistemul financiar și fondurile de resurse financiare

Capitolul 3: Sistemul bugetar.

Capitolul 4: Procesul bugetar.

Capitolul 5: Trezoreria finanțelor publice.

Capitolul 6: Împrumuturile publice. datoria publică. datoria publică internă și externă.

Capitolul 7: Resursele financiare publice.

Capitolul 8: Impozitele: generalități.

Capitolul 9: Impozitele directe.

Capitolul 10: Impozitele indirecte.

Statul ocupă un loc singular și adesea ingrat în economiile de piață moderne. Când economia de piață piața funcționează bine și produce venituri ridicate pentru majoritatea categoriilor socio-profesionale statul, ca actor economic este cel mai adesea ignorat, atât de agenții economici cât și de consumatori. Cel mult este criticat, în realitatea sa de organism birocratic, parazitar, „extractiv”, ale cărui reglementări sunt privite ca obstacole în calea a mai ”multă piață”, mai multă eficiență. Nici rolul de ”colector”, de vector al unor preferințe sociale uniforme nu este, de cele mai multe ori, semnificativ apreciat, pentru că, așa cum postulează anumite curente ale teoriei economice, preferințele individuale nu se pot agrega pentru a contura o funcție de bunăstare socială. Această condiție de ”absent” în cadrul economiei de piață cvasi- funcționale, se schimbă atunci când apar situații de disfuncționalitate ale acesteia, de criză, fie că este vorba de crize economice, sociale sau de încredere. În aceste situații, „Statul”, apare, în discursul public într-o dublă și contradictorie reprezentare, ca „vinovat de serviciu”, sau ca „ultimă șansă” pentru ieșirea din criză. Această dublă natură, nu face decât să reliefeze o criză de reprezentare, o spațioasă ambiguitate, în relația dintre cetățean, agenți economici și agenții de stat care îi conduc. Adesea constatăm că, aflate în criză de legitimitate, agențiile publice și-o recapătă, doar când șocuri puternice, amenință cu disoluția, spații publice extinse.

Această incoerență intelectuală, are la bază o confuzie recurentă, aceea de a prezenta semnul, drept lucrul însuși.

Analizele economice contemporane, au de fapt, un alt referent, altul, decât statul: economia de piață. Încărcată de virtuți pentru unii reprezentanți și amenințată constant de Stat, constant imperfectă pentru alții și ajutată de Stat, economia de piață este de fapt obiectul de studiu. Programele de cercetate apărute din cele două reprezentări, ridică probleme fundamentale de funcționare ale economiei de piață, și prin deviere, probleme fundaționale pentru reglementarea operată de agențiile statului în acest mecanism de redistribuire directă. Întrebările, constant recurente, în această dezbatere sunt mai ales, normative: 1.ce instituții publice sunt necesare și suficiente pentru funcționarea economiei de piață?, 2.ce mecanisme trebuie să dezvolte statul pentru a „stabiliza dinamic” economia?, 3.pe ce postulate trebuie să fie construită relația dintre politic-economic-birocrație, pentru a nu dezangaja mecanismele de piață?. Alături de acestea, una pozitivă pare a fi preferata analizelor economice: există o legătură între crizele economice și modul de reglementare a economiei?, reglementarea economiei angajează disfuncțiuni în funcționarea mecanismelor de piață?

Vechi și în același timp, noi, problemele de mai sus reflectă și spațiile teoretice interesate de Stat și Economia de piață. Astfel, în esență pluridisciplinar, domeniul așează laolaltă, multiple “mecanisme autoconstrângătoare folositoare” (Goodin, 20005), între care alăturăm Macroeconomia, Economia politică, Economia sectorului public, Finanțele publice sau Polititologia. Apropierea dintre aceste fronturi ale cunoașterii, reflectă un nou spirit, mult mai concesiv, ce animă pe varii cercetători ai domeniului, disputele, în mare parte neproductive, existente în secolul al XX-lea asupra fundamentelor domeniului, fiind înlocuite de o comuniune de idei, de o punere în comun a abordărilor, care nu au dat naștere unei noi și arogante științe, cu rol de a arăta “adevărata natură a problemelor puse” ci unor constructe diferențiate, care mai modeste, taie realitatea în secvențe mai mici sperând să producă mai multă cunoaștere mică.

Paginile următoare, caută să reflecte bogata problematică a relației mai sus amintită, aducând în prezent, atât aspecte și abordari clasice, cât și situațiile noi, vocile noi ori ceea ce profesioniștii unui domeniu numesc “clasic instant”, lucrări atât de revelatoare asupra unei probleme încât devin imediat “sursă”.

CAPITOLUL 1

SISTEMUL FINANȚELOR PUBLICE – CONCEPT / CLARIFICĂRI TERMINOLOGICE:

Etimologie:

Termenul, ce desemenează discliplina pe care o studiem, dar, în egală măsură‚ și un domeniu de activitate sau un grup de acțiuni particulare, își are originea în limba latină în care – Finis – semnifica termen; În dreptul roman, conceptul marca sfârșitul unor operațiuni juridice, prin efectuarea unei plăți.

Romanii sunt primii care organizează propriile finanțe publice, centralizând veniturile statului și operând distincția între fiscus (Tezaurul personal al împăratului) și l’aerarium (Tezaurul statului roman), gestionat, cel puțin formal, de Senatul roman.

În franceza medievală a secolului al XIII-lea termenul finer însemna „a finaliza o tranzacție, a plăti”. Începând cu secolul al XVI-lea același termen se utilizează cu sensul de „afaceri cu bani”.

În Anglia medievală, prinde contur, din franceza medievală, termenul fine, cu sensul originar de plată a unei datorii, compensare sau răscumpărare, iar mai târziu, se adaugă sensul de venit, fiscalitate. (Oxford Dictionaries).

Sensul curent al termenului își are originea în secolul al XVIII-lea, tot din dezvoltările de sens apărute în limba franceză și evident, în economia franceză.

Termenul “buget” provine din “bougette”, diminutivul lui bouge, reprezentând o geantă pentru bani.

În Anglia „buget”, reprezenta valiza în care Ministrul de Finanțe aducea Parlamentului actele privind cheltuielile și veniturile publice (de unde și expresia “a deschide bugetul”). Termenul de “buget” apare, se pare, în 1733, fiind folosit de Walpole, Prim Ministru și Cancelar. Inițial termenul a fost folosit doar cu sensul de dare de seamă anuală a Cancelarului asupra finanțelor statului. De mentionat este faptul că în Anglia, funcția de Chancellor of the Exchequer (Ministru de Finanțe), datează din 1221. Termenii bogett, bouget, bowgette – denotând o geantă mică din piele – sunt documentați din 1432.

Finanțele publice reprezintă o parte importantă a spațiului instituțional ce caracterizează și formează Statul modern, a structurii de putere constitutivă acestuia. Istoria statului (-elor) ne relevă o similitudine a dezvoltării instituționale, în sensul în care, istoria construcției instituțiilor statului modern implică și dezvoltarea arhitecturii sale financiare. Apariția finanțelor publice reflectă o etapă nouă în relația dintre guvernați și guvernanți. Finanțele publice permit autorității politice atât existența cât și afirmarea. Cu cât dimensiunea resurselor legitime, proprii este mai mare, cu atât autonomia de decizie devine mai mare, iar puterea suveranului devine, nu numai mai mare, dar și mai autonomă, față de grupurile de putere multiple ce desciu funcținarea puterii în societatea premodernă. Apariția statului de drept și dezvoltarea sa a fost favorizată de finanțele publice, deoarece acestea implică instituirea unor reguli de drept, în acțiunea de apropriere a unor resurse financiare ce nu aparțin de drept celui ce le utilizează.

Introducerea principiului consimțământului la impozitare, reprezintă un exemplu de întărire a Statului ca urmare a introducerii unor condiționări reciproc acceptate de membrii corpului social.

Odată cu schimbările de paradigmă privind rolul statului în societate, din a doua jumătate a secolului al XIX-lea – în sensul lărgirii spațiului său acțional – construcția unor sisteme finaciare publice legitime și stabile a devenit o prioritate pentru autorități.

Scurt excurs istoric

Antichitatea

Incă din Antichitate statele sunt preocupate de organizarea propriilor finanțe. O analiză a marilor sisteme statale ale antichității, ne arată că există un sincronism, între principiile de organizare a fiscalității în aceste spații, Egiptul Antic, Persia, Atena, Sparta, Imperiul Roman cunoscând similitudini în organizarea instituțiilor sistemului fiscal. Imperiul roman este cel în timpul căruia finanțele publice sau centralizat administrativ și sau adaptat diverselor spații economice ce compuneau teritoriul său imens. Dezvoltarea convergentă a acestor instituții poate fi argumentată din perspectiva nevoii de consolidare a spațiilor statale respective. Resurse financiare publice constante erau necesare pentru rezolvarea unor probleme care aparțineau nucleului puterii statale. Astfel, resursele financiare constante puteau susține construcția administrativă a statelor, aparatul administrativ constituind unul din pilonii fundamentali funcționării instituțional-pragmatice a autorității de stat. Aceleași resurse financiare erau necesare pentru susținerea puterii de stat legitime, în fața agresiunilor interne, și, în egală măsură, era necesară susținerea unui puternic aparat juridic intern, unificat, pentru a ajuta la ”împărțirea dreptății”, mai bine și mai egal decât o făcea justiția ecleziastică.

În Atena se plăteau impozite și taxe numeroase – printre acestea, putând enumera, plata chiriei pentru exploatarea de către particulari a minelor de plumb argentifer, taxe pe vânzări, taxe vamale, taxe de trecere, metoikon – impozit plătit de străini cu domiciliul în Atena, amenzi, tributul plătiți de aliați, la acestea adăugându-se și împrumuturi făcute de la particulari sau de la administratorii tezaurelor templelor, eisphora – impozit direct plătit în caz de război de către cetățeni. Sumele erau folosite pentru plăți diverse precum: salariul plătit celor ce dețineau o funcție publică (mistophore), salariile plătite participanților la diferite foruri de decizie, soldele militarilor, salariile polițiștilor, pensiile pentru invalizi și orfani de război, finanțarea cheltuielilor prilejuite de sărbători religioase sau finanțarea construcțiilor cu caracter religios. În sec al IV-lea î.H, în finanțele publice ateniene este creat un fond special pentru persoanele cele mai sărace din stat, pentru ca acestea să poată primi o sumă de bani cu care să poată merge la teatru, mai apoi acesta este format din excedentele Atenei, iar scopul său era să acorde ajutoare celor mai săraci dintre locuitorii statului. .

In Roma antică, întâlnim numeroase forme de impozitare și taxare precum: plata redevențelor pentru exploatațiile agricole realizate pe ager publicus, numite vectigal (plată în natură) sau stipendium ori tributum pentru plata în monedă. Persoanele care exploatau minele de sare plăteau de asemenea o redevență. Tributum era principalul impozit direct pe proprietățile funciare și pe șeptel, a cărui valoare era stabilită în urma cadastrului, are se reînoia la 15 ani.

Un alt impozit constant în Roma antică era capitatio, al cărui materie impozabilă erau bunurile mobile și persoanele, cu excepția celor ce aveau proprietate funciară (mai ales persoanele din orașe).

 Anumite persoane plăteau impozite speciale (decurionii, senatorii), iar proprietarii de imobile plăteau gleba. Chiar și persoanele fără avere plăteau o capitatio de 7 soldi. Chrysargyrum era un alt impozit instituit asupra activităților de comerț și industrie.

In Egiptul Antic puteau fi întâlnite atât taxe locale cât și taxe impuse de la centru. Acestea sunt in totalitate taxe în natură (recolte, animale), dar și în muncă. Shat-ul, moneda de cont apărută încă din Vechiul Regim, ne-având niciodată o reprezentare fizică, dar fiind denominat în aur. Chiar dacă avea o valoare de 7.5g aur, metalul nobil nu a fost niciodată suport pentru monedă în Egiptul Antic datorită valorii sale metafizice enorme. Până în Epoca helenistică, in Egiptul antic toată fiscalitatea era stabilită în natură. Impozitele sunt percepute de către funcționarii regatului de la țărani, artizani și de la proprietarii domeniilor, pe baza unor reguli cadastrale atent utilizate de scribii cadastrali sau cei agricoli. Fiscalitatea din epoca ptolemaică este reprezentată de diferite corvezi, de taxe profesionale și de impozite pe pământ. Alături de aceste taxe directe, fiscalitatea indirectă furnizează venituri din monopoluri, taxe vamale, dreptul de a acosta la chei etc.

Evul Mediu

În Europa occidentală, pe parcursul perioadei de început a Evului Mediu putem vorbi de o disoluție în practica stabilirii centralizate a impozitelor. Seniorii feudali sunt principalii beneficiarii ai impozitelor, finanțele publice de facto, privatizându-se.

Impozitele senioriale sunt eterogene și numeroase, putând enumera: corvezile, censul, taxe pe cuptoare, prese de vin sau taxe pe morile de vânt, zeciuiala. Impozitele respective le întâlnim în egală măsură în Vestul Europei ca și în Estul acesteia. Practic asistăm la o identitate aprope totală între finanțele publice și cele private. Nu există nicio distincție între veniturile senioriale și nevoile domeniului pentru organizarea vieții economico-sociale.

Odată cu începutul cruciadelor, dar și cu înmulțirea sarcinilor de interes general pe care le aveau de îndeplinit regii, ideea finanțelor regale revine în atenția politicului. Dealtminteri, acest element (finanțarea razboaielor) stă la baza organizării unor sisteme de impozitare stabile pe parcursul anilor, regalitatea, la început, reunind doar veniturile din domeniile proprii. Pentru a putea percepe un impozit în numele Statului, condiția principală este aceea a dovedirii utilității suveranului. Dacă acesta poate acționa în numele binelui comun, atunci el poate solicita o contribuției publică pentru finanțarea unei acțiuni comune, plata impozitelor, pe baza acceptării acestui bine comun de către o comunitate politic constituită. În Franța, de pildă, Filip cel Frumos, în 1314, reunește Statele Generale, pentru a solicita mai multe donații, pentru a acoperi cheltuielile apărute ca urmare a noilor funcții ale suveranului și îndeosebi pentru finanțarea războaielor. La început impozitul este provizoriu (1349-1355), iar după 1439, devine, în mod tacit, permanent.

Începând cu secolul al XV-lea, nevoile tot mai mari ale regalității impun identificarea și altor surse de venit, cea mai importantă fiind reprezentată de împrumuturi. Pe parcursul anilor, monarhii, pentru a impiedica grevarea trezoreriei de dobânzile acumulate, adoptă diverse măsuri discreționare, ce permit manipulări ale monedei între care cea mai cunoscută este cea a deprecierii administrative a monedei. Totuși, aceste demersuri nu asigură resurse suficiente pentru autorități, acestea fiind într-un constant deficit de finanțare. O caracteristică fundamentală a perioadei târzii a Evului Mediu, din perspectivă fiscală, este aceea a unei triple structuri a sistemului de prelevare, sarcinile fiscale fiind dirijate – în sensul destinatarilor impozitelor – către monarh, cler și seniori. Suntem încă departe de caracteristicile fundamentale ale sistemelor actuale: periodicitate, caracter național și unicitate.

Permanentizarea impozitelor este o problemă recurentă în Evul Mediu deoarece impunerea era condiționată de consimțământ. În condițiile în care, dialogul cu plătitorii acestora era fragmentar și marginal și, realizat doar conjunctural, legitimitatea impunerii este des contestată și, în consecință, resursele bugetare ale regalității erau permanent nesigure și insuficiente. Deși în Anglia, medievală, consimțământul la impozitare reprezintă preponderent o expresie a  “teoriei rezistenței la puterea prințului” aceasta apare și ca o condiție pentru ca regele să poată stabili un impozit, încă din 1215, când, în Magna Carta, se stipulează că pentru a putea fi ridicat un impozit trebuie ca acesta să fie aprobat de consiliul regelui, care mai tîrziu se va transforma, în Parlament. În 1689, articolul 4, din Bill of Rights, consacră principiul consimțământului la impozit.

Mai târziu, Adunarea Națională franceză, în 1789, declară nule și ilegale toate impozitele existente, deoarece nu erau obținute prin consimțământ. În articolul 14, din Declarația drepturilor omului și cetățeanului, se precizează că « cetățenii au dreptul de a constata ei înșiși sau prin reprezentanții acestora, necesitatea contribuției publice, de a consimți liber la aceasta, de a supraveghea utilizarea acesteia, de a determina cuantumul, asieta, perceperea și durata. »

Consimțirea la impozit, reprezintă o metodă prin care, în perioada medievală și în cea modernă, puterea reprezentativă își construiește și întărește progresiv puterea și suveranitatea, fără a primi însă puterea fără limite, așa cum s-a putut observa, în materie fiscală.

În Romania, Constituția din 1866, afirmă implicit principiul consimțământului la impozit, în articolul 109, după cum urmează:

“Nici un impozit al Statului, nu se pote stabili si percepe decat numai în puterea unei legi”.

Organizarea finanțelor publice de-a lungul istoriei a reflectat și creșterea importanței statului în viața socială, în raport cu cea a orașelor, dezvoltarea acțiunii publice centrale, în privința orașelor, traducându-se, pe de o parte, prin diminuarea autonomiei acestora și prin preluarea de către stat a unor categorii de cheltuieli administrative. Astfel, în Franța, în Evul Mediu, orașele pot să își aleagă conducerea executivă doar dacă plătesc un impozit pentru acest drept, statul preluând cheltuielile cu ordinea publică sau cu salubritatea.

În Europa Occidentală, transformarea statului feudal în stat modern are drept atribut fundamental și legitimarea unei fiscalități permanente, care înlocuiește treptat vechile forme de prelevare.

Pe de altă parte, organizarea și dezvoltarea finanțelor publice a reprezentat și reprezintă o expresie a legăturii dintre politic și social, exprimată prin ideea consimțământului față de acțiunea de impozitare, din partea cetățenilor, dar în același timp, reflectă și responsabilitatea pe care trebuie să o manifeste autoritățile față de utilizarea acestor resurse (reflectată de transparența utilizării resurselor publice prin crearea unui cadru legislativ privind controlul utilizării acestor fonduri.

Organizarea finanțelor publice a permis și asumarea unor funcții noi de către stat pe măsura creșterii importanței statului în societate. Acțiunea publică a acoperit și acoperă noi și numeroase sectoare. Această extindere a domeniului de intervenție s-a amplificat, începând cu a doua jumătate a secolului al XIX-lea și mai ales, în secolul al XX-lea, pe măsură ce noi aranjamente constituționale erau adăugate celor tradiționale. De pildă, a doua parte a secolului al XIX – lea a adus intervenția publică în plan social, ceea ce a impus apariția unui nou tip de fiscalitate – cea socială – statul reglementând regimul acesteia, creând instituții cu atribuții în domeniul atragerii de resurse financiare și distribuirii acestora pe destinații ”sociale”

Importanța finanțelor publice a crescut și pe măsură ce resursele financiare mobilizate de stat au devenit sursă de ”putere de cumpărare”, nu numai pentru categoriile calificate pentru transferurile de natură socială cât și pentru acele categorii calificate pentru transferuri de natură economică (i.e.subvenții) permițând unei categorii și mai mari de persoane (fizice și juridice) să obțină venituri relativ sigure indiferent de evoluțiile economice.

Evoluția finanțelor publice poate constitui un indicator de încredere pentru măsurarea calității legăturii între politic și social, atât din perspectiva consimțământului la impozit (la declarare și plată) – prin rezultatele obținute în sensul diminuării fraudei fiscale – cât și din perspectiva utilizării transparente a resurselor publice și a unui control eficient al reprezentanților alegătorilor asupra modului de constituire și utilizare al resurselor financiare publice.

Acțiunea economică a statului a fost și rămâne un subiect constant de dezbatere publică atât în planul teoriei economice cât și în cel, mai prozaic al acțiunii publice. Întreaga problemă a acestei acțiuni poate fi rezumată la întinderea acesteia și la metodele prin care se manifestă. Un fapt, statistic, rămâne evident: amplitudinea intervenției publice a crescut continuu în ultimul secol, indiferent de categoria ideologică din care se revendică acțiunea publică. De la asumarea de către stat a așa numitelor ”funcții regaliene” din secolul al XIX-lea (ceea ce conducea la puține destinații ale resurselor publice – militare, economice, juridice sau pentru plata datoriilor – , dar si pentru ceea ce Norbert Elias numea prestigiul autorității publice) azi, domeniile acțiunii publice sunt mult diversificate, dimensiunea cheltuielilor publice fiind, în consecință, mult mărită (ponderea finanțelor publice în PIB a ajuns de la mai puțin de 10% la începutul sec. XX, la peste 40% în 2012 în UE și 36% în OECD). În România, în 2012, ponderea veniturilor fiscale și nefiscale în PIB, a fost de 32%, ceea ce ne plasa pe ultimele locuri în UE în privința ponderii veniturilor bugetare efectiv atrase în PIB, în principal datorită slabei fiscalizări a agriculturii și a extracției resurselor naturale, dar și datorită fiscalizării reduse a averilor și evaziunii fiscale (10-12% anual). Acestor dezvoltări li se adaugă existența unui spațiu extins al economiei subterane, nefiscalizate.

Finanțarea sectorului public afectează atât echilibrul politic și echilibrele piețelor (alocarea eficientă a resurselor) cât și distribuția veniturilor, fiind important, prin urmare, să putem analiza efectele productive ale cheltuielilor publice sau bugetare, impactul dezechilibrelor bugetare asupra conjuncturii economice și invers, precum și efectele prelevărilor fiscale asupra incitației la muncă sau asupra consumului etc.

Analiza finanțelor publice cuprinde, alături de problemele de drept și cele economice și aspectele sociologice ale deciziei financiare a autoritățlor publice. Conceptele sociologice ne permit să înțelegem care sunt structurile sociale ce stau în spatele deciziei financiare publice, care sunt raporturile de forțe între diferitele grupuri sociale, cum influențează tradiția alegerea bugetară. De asemenea, analizele sociologice ale finanțelor publice ne permit să înțelegem motivațiile creșterii cheltuielilor publice în variate spații economice (efectele grupurilor de interes, ciclurile electorale, dezvoltarea instituților statului asistențial etc.)

Finanțarea sectorului public are doar o legătură marginală cu logica pieței. În general, orice serviciu sau bun produs de sectorul public este oferit fie la prețuri sub costurile producției acestora, fie gratuit. Achitarea unei taxe de către contribuabil nu este o condiție obligatorie pentru accesarea unui serviciu sau bun public. La baza accesului fără contraprestație sau cu o contraprestație sub costul acelui serviciu, stau numeroase argumente din spații ideatice diferite. Ceea ce azi considerăm dezirabil din punctul de vedere al acestei intervenții, acum câțiva ani era de neconceput, la fel ca și acum 100 de ani. În acest sens este important să înțelegem că intervenția publică și instrumentele sale sunt rezultatele unor ajustări, negocieri instituționale între structuri eterogene ale spațiului social (sindicate, partide politice , asociații, guverne, instituții non-guveernamentale etc.), în general, rezultatul unei practici sociale, și, prin urmare, supusă unei continue construcții și deconstrucții.

Opiniile specialiștilor:

Finanțele publice reprezintă o ramură a economiei ce studiază activitățile de taxare și cheltuire a resurselor publice.

Finanțele publice implică:

Studiul finanțelor persoanelor morale de drept public (stat, colectivități locale, instituții publice).

Studiul finanțelor administrațiilor publice – ca organisme ce produc și distribuie servicii ne-comerciale, cu resurse provenite din impozite și contribuții. In această abordare sunt vizate și organismele de drept privat care participă la activități ale puterii publice, dar sunt excluse instituțiile publice cu activități comercializabile.

Finanțele publice sunt încadrate de reguli ale dreptului public.

Ele sunt dependente de decizia politică în mod fundamental, reprezentând un instrument al deciziei politice deoarece exprimă alegeri publice, preferințe publice. Răspunsul sub forma acțiunii guvernamentale la întrebări precum: Ce tip de impozit privilegiem? Cum finanțăm asigurările de sănătate? Impozităm suplimentar averile mari? Impozităm mai mult veniturile din salarii sau pe cele din capital? etc., reprezintă alegeri politice și în același timp preferințe pentru anumite valori sociale.

Argumentele ce legitimează intervenția publică în economie sunt numeroase, putând decela următoarele puncte comune:

Alocarea resurselor pentru:

Finanțarea activităților de producție de servicii proprii administrațiilor locale și centrale de stat;

A permite sistemului politic să își manifeste seturi de preferințe vizând în mod obișnuit posibilitatea sau/și imposibilitatea de excludere prin instituirea sistemului de taxe și contribuții ce pot deschide accesul la bunurile și serviciile publice.

A permite manifestarea unor preferințe comune vizând susținerea sau dimpotrivă diminuarea unor activități economice (i.e.susținerea prin mai puțină impozitare a activităților de producție „verzi” și impozitarea mai ridicată a celor mai poluante, diminuarea consumului unor produse nocive prin creșterea impozitării consumului acestora, simularea consumului unor produse prin diminuarea fiscalității etc.

Realizarea de investiții publice în infrastructură.

Redistribuirea veniturilor prin impozitarea progresivă pentru a asigura creșterea puterii de cumpărare și pentru categorii socio-profesionale care prin negociere directă nu o pot realiza.

Menținerea unor echilibre macroeconomice.

Richard Musgrave în lucrarea din 1959, The Theory of Public Finance, consideră că politica bugetară – ca element fundamental al intervenției statului în economie – îndeplinește trei funcții:

1. Funcția de alocare:

Prin politica bugetară statul își asumă producerea și distribuirea bunurilor sociale, publice – non-exclusive și non-rivale – prin intermediul autorităților publice sau prin mecanisme de alocare de resurse financiare subiecților economici de drept privat pentru a produce astfel de bunuri; statul, asigură astfel, satisfacerea unor nevoi publice operând și ajustările necesare în afectarea resurselor pentru aceste bunuri;

Problemă: Cât de eficient este statul ca agent economic producător de bunuri și servicii? Cum putem defini, o funcție de bunăstare socială colectivă, care să duca la o bunastare colectiva maximă, dacă, așa cum o sugerează Kenneth Arow nici nu putem agrega preferințele individuale (teorema imposibilității – vezi nota de la sfărșitul capitolului) ?

2. funcția de redistribuire:

Echitatea și egalitatea socială – așa cum sunt acceptate de corpul social, ca urmare a unei istorii sociale și economice comune și a unor practici comune în această direcție sau ca urmare a unei anumite configurații a raporturilor de forțe între grupurile și categoriile sociale – se pot realiza doar prin redistribuirea directă și indirectă a veniturilor de către autoritățile și instituțiile statului;

Realizarea redistribuirii se face prin instituțiile statului cu atribuții în colectarea, sub formă de impozite și taxe a unei părți din veniturile create de persoanele fizice și juridice; Acestea, redistribuie apoi prin transferuri cu caracter social și economic, în cadrul instituțiilor statului social. Impozitul negativ pe venit este unul din mecanismele care ajută la realizarea acestei funcții.

Probleme: Care sunt limitele redistribuirii? Există un normativism al egalități sociale? Care este pragul redistribuirii veniturilor, dincolo de care, poate apărea o cultură a dependenței și o societate egalitară care încurajează ne-munca?

3. funcția de stabilizare a conjucturii economice:

prin politica fiscală statul urmărește atingerea unui set de obiective economico-sociale sau/și soluționarea unor dezechilibre macro-economice (șomaj, scădere PIB, inflație, diminuarea cererii agregate, scăderea ratei economisirii etc.)

aceaste obiective pot fi atinse prin folosirea unui mix de politici macroeconomice: politica monetară, politici sectoriale, politici bugetare etc.

Economistul Nicholas Kaldor reține patru obiective fundamentale ale politicilor de stabilizare:

Creșterea PIB-ului – sporirea veniturilor individuale și creșterea alocărilor de bunuri colective reprezentând un rezultat al evoluției pozitive a economiei.

Creșterea ocupării – un obiectiv fundamental al intervenției guvernamentale il reprezintă diminuarea șomajului pe termen mediu și lung, atât pentru diminuarea decalajului PIB, cât și pentru diminuarea cheltuielilor – suport, pe care statul le face pentru menținerea puterii de cumpărare a populației inactive și pentru reinserția profesională a acesteia.

Stabilitatea prețurilor – în acest caz, preocuparea autorităților publice este menținerea unui nivel cât mai scăzut al ratei inflației, prin intermediul politicilor monetare; Obiectivul menținerii stabilității prețurilor este asumat de către autorități pentru a se putea menține un nivel constant al puterii de cumpărare al populației și, în același timp, pentru a menține sau a permite creșterea ratei economisirii. Stabilitatea prețurilor menține competitivitatea produselor interne la export, deoarece prețurile acestora vor evolua mai încet decât cele ale concurenților, pe piețele internaționale.

Stabilitatea prețurilor influențează pozitiv și comportamentul firmelor care, pot lua mai ușor decizii în privința producției atât pe termen scurt cât și pe termen lung.

De asemenea menținerea stabilă a prețurilor păstrează coeziunea socială și stabilitatea internă, spre deosebire de perioadele cu inflației ridicată când puterea de cumpărare a clasei medii și a celor cu venituri modeste scade, determinând creșterea riscului de sărăcie, cu efecte asupra stabilității sociale și politice interne. Dealtfel, pe toată durata secolului al XX-lea s-au putut observa efectele negative ale perioadelor cu inflație ridicată, de la criza din anii 1922-1923, din Germania, când la două zile nivelul prețurilor se dubla, ajungând până la o rată a inflației de 16.000.000 la %, și terminând cu Zimbabwe care, între 2001-2004 a cunoscut o creștere a prețurilor de 150.000%, sărăcirea populației a condus la mișcări sociale, revolte și destabilizare economică de lungă durată.

Echilibrul extern – Este reflectat de situația balanței contului curent și a celorlalte conuri sintetice din cadrul balanței de plăți. Echilibrul extern reprezintă o preocupare constantă a autorităților guvernamentale, datorită funcției sale de semnal pe care o reprezintă în analiza competitivității internaționale a propriei economii. Excedentul balanței comerciale poate fi interpretat în două registre: fie această situație poate fi datorată unor importuri scăzute, reflectând o creștere slabă sau o recesiune, fie este rezultatul unor exporturi ridicate, expresie a competitivității internaționale și sursă de bogăție publică și individuală.

Analiza balanței de plăți ne oferă importante date și cu privire la asimetriile comerțului internațional.

Spre exemplu, în Romania, în anul 2013, deficitul contului curent era determinat în proporție de ¾ de deficitul cu țările UE, din care zona euro era responsabilă tot cu ¾. În cazul balanței bunurilor deficitul era exclusiv cu Uniunea Europeană. Tot pentru ilustrarea asimetriilor comerțului internațional, și a vulnerabilităților posibile pentru economia națională, putem exemplifica și situația exporturilor. Acestea, în același an luat ca referință erau în proporție de 67.5% realizate din comerțul intracomunitar, din care zona euro 48.2%.

Ajustările balanței de plăți pot fi realizate prin intermediul ratei de schimb (în caz de deficit, depreciere a cursului de schimb, în cazul economiilor având cursuri de schimb flexibile sau devalorizare, în cazul celor având cursuri de schimb fixe și invers în caz de excedent) sau prin modificarea cererii interne (diminuări sau creșteri de salarii, sau de cheltuieli guvernamentale).

Balanța de plăți oferă date importante privind inserția țării respective în economia mondială, dar și date despre sitația economică și cea financiară a țării.

Probleme: 1.dimensiunea temporală și cantitativă a intervenției macroeconomice a statului; de la conjunctură la permanență; 2. Datoria publică și efectele sale: evicțiune, creșterea ratelor dobânzii pe termen lung, diminuarea investițiilor, efectul Ricardo-Barro și creșterea economică.

Clasic versus modern în finanțele publice.

Concepția clasică (liberală și/sau walrasiană) – bazată pe principiul laissez-faire-ului, susține derularea activităților de producție de bunuri și servicii prin intermediul firmelor private, statul, prin intermediul instituțiilor finanțelor publice având rolul de asigurare a resurselor necesare pentru întreținerea acelor agenții ce asigură educația, apărarea ordinii interne și externe, existența unui cadru legal de acțiune a agenților economici și asigurarea circulației monetare necesare schimburilor. Este epoca finanțelor menite să sprijine exercitarea funcțiilor regaliene ale statului.

Sistemul financiar public este neutru.

Ordinea naturală, conceptul fundamental al liberalismului clasic asupra legăturilor sociale se aplică și legăturilor economice, care nu trebuie să sufere de pe urma interferențele statului. Acesta nu trebuie să încurajeze prin niciun mecanism fiscal (scutire de impozit, reducere a fiscalității, subvenționare, comenzi) o întreprindere sau un tip de activitate, prin urmare este neproductiv.

Statul liberal nu este însă amorf și indiferent față de modul în care se defășoară interacțiunile între agenți economici, în condițile unor diferențe mari de putere între aceștia. Prin urmare, statul liberal reglementează pentru a corecta ineficiențele pieței pentru maximizarea welfare-ului, cum este cazul legislației în domeniul financiar, a celei din domenul căilor ferate (legea Grangers), a celei din 1887 (Interstate Commerce Acte), privind afacerile, sau celebra Sherma Anti Trust Act, din 1890, în SUA. Există numeroase cazuri în care, totuși, reglementările publice servesc un grupuri, ceea ce le face să opereze mai curând excluderi, decât includeri

Bugetul trebuie să fie în echilibru. Excedentul este la fel de neconceput ca și deficitul. El este expresia unei deturnări ineficiente a capitalurilor agenților economici privați și pe cetățenilor. Un buget clasic este deasemenea, un buget care ”face curte” deficitului fără al atinge. Riscul major al unui deficit este acela al apariției inflației prin recursul la crearea de monedă și la împrumuturi.

În sfârșit, finanțele publice clasice sunt finanțe închise. Nu există transferuri de finanțe publice între state cu o singură excepție notabilă și semnificativă – plata datoriilor de război – urmare a negocierii diferitelor tratate de pace.

La nivelul instrumentelor politicii bugetare diferența între clasic și modern în finanțele publice ține, în primul rând de structura monobugetară, ce conține doar cheltuielile omogene și veniturile ordinare. Omogeneitatea este evidentă din perspectiva criteriilor de clasificare actuale ale cheltuielilor publice. În perioada “clasică”, aceste cheltuieli erau de tip administrativ, pentru finanțarea funcționării serviciilor publice indispensabile, expresie a deținerii de către stat a monopolului violenței legitime (armată, poliție), precum și pentru finanțarea acelor servicii publice ce asigură susținerea intereselor naționale legitime în exterior (diplomația) și soluționarea litigiilor (justiția), așa cum am arătat mai sus. În Franța, spre exemplificare, conform autorului citat anterior, cheltuielile cu educația reprezentau doar 1% din buget, cele sociale tot atât, iar cele cu caracter economic doar 6%. În 1913, cheltuielile culturale și cele educaționale ajungeau la 9%, iar cele economice (cheltuieli de infrastructura) ajungeau la 26%. Veniturile fiscale reprezentate de impozite sunt cele mai uzitate, în timp ce împrumuturile publice sunt considerate inechitabile pentru generațiile viitoare, cu rol perturbator asupra piețelor financiare și cu rezultate incerte, prin urmare, trebuind folosite doar marginal. De asemenea, creația monetară este interzisă ca modalitate de finanțare a cheltuielilor bugetare, producând inflație și scăderea uniformă a puterii de cumpărare.

Concepția modernă pune accentul pe caracterul conjunctural al intervenției publice în economie pentru menținerea unor echilibre macroeconomice și pentru stimularea unor variabile importante pentru dezvoltarea economică. De aici utilizarea finanțelor publice ca instrumente pentru atingerea acestor obiective.

Concepția modernă, consacră o legătură simbiotică între piață și stat, având în vedere și argumentele imposibilității unei raționalități organizațiuonale exclusiv centrate pe prețuri și costuri, așa cum a demonstrat-o laureatul Nobel pentru economie Herbert Simon, prin teoria raționalității instrumentale sau procedurale, diferită de cea substanțială a pieței.

Finanțele publice moderne sunt preocupate, în mod distinctiv, de efectele la nivel microeconomic ale acțiunilor guvernamentale, de modul în care autoritățile afectează alocarea resurselor și distribuirea veniturilor. Pentru că în finanțele publice moderne suprafața intervenției publice a crescut (atât ca volum al cheltuielilor cât și ca destinație a acestora) principiul monobugetarismului sau al unității bugetare a pierdut din acuratețe, alături de bugetul de stat, finanțele publice fiind completate cu bugetele anexe, autonome, sau pe proiecte, etc., pentru a permite o mai eficientă gestionare a resurselor, o destinație precisă a cheltuielilor trebuind să fie precedată de o destinație precisă a contului în care sunt evidențiate resursele.

Deși, în ultimii 30 de ani a existat un discurs public deosebit de animat asupra raționalității economice ca principiu de evaluare a politicii bugetare, bugetul a rămas și un instrument prin care se sponsorizează economia și în zonele sale marginale, o modalitate prin care se subvenționează arii economice în care se manifestă eșecurile pieței, dar și un spațiu al câștigării de capital de încredere prin cheltuieli realizate fără o evaluare strictă a utilității acestora sau a impactului asupra echilibrului bugetar.

În finanțele moderne asisatăm, în continuare, la o creștere a cheltuielilor publice – chiar dacă în ritm mai scăzut decât în perioada primelor decenii de după cel de al doilea război mondial – datorită unei multitudini de factori, între care putem accentua: schimbările în structura administrativă (unitățile administrativ teritoriale primind competențe bugetare), apariția unităților autonome, participarea la acțiuni externe, economice sau de altă natură, socializarea riscurilor privind sănătatea sau cele derivând din statutul ocupațional, ori din cel de persoană activă – inactivă, stabilirea unor noi competențe pentru guvern și administrațiile publice de către puterea legislativă, ceea ce determină o creștere a numărului instituțiilor publice cu atribuții în acest sens, suplinirea unor activități acolo unde inițiativa privată eșuează în a le realiza la nivelurile necesare, finanțarea unor acțiuni privind noile atribute ale statutului de cetățean, dar și ca o consecință de structură, așa cum afirma Parkinson în 1966 (oricare agent aflat pe un palier oarecare de decizie va cauta să-și realizeze propria echipă de management, ceea ce conduce la creșterea posturilor din organigrame și evident, la creșterea cheltuielilor salariale). O altă sursă de evoluție pozitivă a cheltuielilor publice este cea reprezentată de evoluția tehnologică, care determină creșterea cheltuielilor din școli (echipamente electronice, conexiuni internet, mijloace multimedia de predare și învățare), din spitale (aparatură performantă sau medicamente mai eficiente) sau a acelora din apărarea națională (nu doar pentru mijloace moderne de luptă ci și pentru mijloace moderne pentru supraveghere transfrontalieră), ori pentru asigurarea ordinii interne (în condițiile în care apar noi categorii de criminalitate, ce implică nu numai personal specializat pentru investigare ci și aparatură necesară pentru aceste investigații). De asemenea, administrația publică ce oferă servicii publice prin sistemul egovernance, reprezintă un factor important de creștere a cheltuielilor publce.

Intervenționismul bugetar are multiple obiective printre acestea putând enumera: (1) acțiuni asupra structurilor economiei naționale (dezvoltarea regională, restructurarea activităților industriale, susținerea activităților cu obiective calitative, precum reducerea poluării sau cercetarea științifică, dezvoltarea ramurilor strategice), etc., acțiuni asupra (2) structurii sociale (bugetul ca instrument al justiției sociale, intra și intergeneraționale), și (3) acțiuni asupra conjuncturii economice.

Prin urmare bugetul național devine un buget productiv, deschis(fonduri de la FMI pentru situații de deficit pe termen scurt, finanțare de organizați internaționale, coordonare regională, etc), determinat excedentar sau deficitar în funcție de conjunctura economică.

Alături de aceste elemente putem observa și o clasă specială de intervenții determinate de diferențe de poziție. Astfel statul intervine pentru îmbunătățirea poziției de negociere sau pentru a crea această poziție prin mecanisme reglementative diverse între care putem menționa: legislația privind condițile de muncă, prevederile legislative privind aabuzul de putere asupra celor incapabili în a se apăra, legislația pentru protecția consumatorului, legislația de abuz de putere de poziție în cazuri economice (antimonopol), reglementările supranaționale privind drepturile omului, legislația privind deficitul de informație (drepturile privind liberul acces la informațiile publice) sau cea care permite accesul la bunuri și servicii al căror caracter de piață este greu de definit și în consecință și condițiile de acces etc.

În fine, o importantă școala economică contemporană (Public choice theory), prin cadrul conceptual ”logrolling”, quid pro quo sau tranzacționarea de favoruri, arată că diferitele grupuri de interese realizează o tranzacționare de favoruri, prin care se vor susține în satisfacerea revendicărilor proprii. Astfel, oamenii politici acționează pentru satisfacerea intereselor numeroaselor grupuri electorale minoritare, existente în societate, fiind prea puțin interesați de eficiența redistributivă a unor cheltuieli publice ci doar de satisfacerea intereselor respectivelor grupuri. Consecința unui astfel de parti – pris minoritar, afirmă Buchanan și Tullock este creșterea cheltuielilor publice.

Normativ versus pozitivism .

Abordarea normativă a finanțelor publice pune accentul pe aspectele etice ale măsurilor financiare. Abordarea normativă caută să răspundă unor probleme precum: “Este corect să aplici TVA-ul în mod diferențiat sau egal, în funcție de categoria bunurilor vândute sau în funcție de anumite obiective de politică publică?”. “Este corectă impozitarea cu o rată egală a veniturilor salariale, indiferent de mărimea acestora?”, dar a profiturilor?”. ”Impozitarea progresivă este modul cel mai bun de impozitare al veniturilor din punct de vedere etic?” „Trebuie guvernul să se implice în politica monetară?”, „Bugetul trebuie să fie echilibrat?”, ”Contribuția de asigurări de sănătate trebuie plătită de pensionari.” etc.

Abordarea normativă este considerată o abordare, subiectivă, expresia unor opinii, valori care pot fi rațional discutate și apărate. Când se afirmă „Statul trebuie să asigure învățământ obligatoriu gratuit pentru cetățeni până la finalizarea liceului” ne confruntăm cu un enunț economic normativ. Așa cum se poate cu ușurință observa, dezbaterile publice, ne dezvăluie persistența unor neînțelegeri între diferite grupuri din societate privind această problemă, deoarece niciunul din aceste grupuri nu poate proba o dată pentru totdeauna că opinia sa este corectă și a oponentului este incorectă.

Un alt exemplu de propoziție normativă este aceasta: „Inflația este expresia unui dezechilibru macroeconomic mult mai important decât șomajul.” Această judecată, în planul politicilor macroeconomice și aranjamentelor instituționale a avut rezultate evidente atunci când Banca Centrală Europeană a considerat că singurul său obiectiv este menținerea ratei inflației în apropierea cifrei de 2%.

Economia sectorului public reflectă puternic aceste divergențe și în privința funcționării altor sectoare publice (sănătatea, asigurările de pensii).

Ea a fost dominantă în evoluția economiei și finanțelor publice până în deceniul șapte al secolului trecut.

Obiectivul principal al acestei abordări este acela al „evitării incertitudinii”, guvernanții căutând, prin intermediul finanțelor publice să diminueze incertitudinea, și ambiguitatea în construcția socială. Economiștii publici au definit funcții maximizatoare ale bunăstării colective, al căror scop era să creeze ”modele de răspuns” ale agenților economici la diferite politici guvernamentale privind fiscalitatea. Scopul identificării acestor „modele de răspuns” este acela de a permite, prin anticipare și planificare, obținerea unei eficiențe mai ridicate atunci când se adoptă o inițiativă fiscală a statului sau a unei comunități locale.

La sfârșitul sec. al XIX-lea și la începutul celui de al XX-lea, noua funcție a statului, „socială”, transformă economiștii în „reformatori sociali”, ce trebuie să indice o calea rațională de diminuare a inegalităților sociale, o politică economică optimă pentru acest obiectiv. Utilitarismul social al economiei publice este prevalent cunoașterii pozitive. Pentru Wicksell, economist suedez, decidenții politici sunt un fel de despoți ce acționează pentru maximizarea funcției de bunăstare socială.

O întrebare fundamentală a raportării normative este aceea a modului de finanțare a cheltuielilor publice declarate exigibile la un moment dat. Exigibilitatea unei cheltuieli publice este un aspect important în analiza unei politici fiscal-bugetare, dar, fără o desemnare a sursei de finanțare și analiza efectelor finanțării asupra unor variabile structurale (consum, investiții, atât în analiză de stoc cât și în analiza de trend), design-ul politicilor financiare rămâne incomplet. Exigibilitatea cheltuielilor poate fi analizată – ca și sursele de finanțare cele mai eficiente – din perspectivă cultural – istorică. În acest caz, s-ar putea spune – ca în cazul luării deciziilor pe baza ”analizei fundamentale” care oferă argumente pentru o modalitate de a investiții pe piețele financiare – trendul este prietenul expertului în politici fiscale, extrapolarea pe baza datelor istorice, constituind o metodă alternativă, utilă pentru judecarea unei politici fiscale. Exemplul istoriei, drept criteriu pentru exigibilitate, nu este suficient pentru a justifica alegerea. Elementele de factualitate economică sunt egal importante pentru aceasta. Constrângerile bugetare conjuncturale, diminuarea activității economice, schimbările de politică economică etc sunt egal importante în declararea unor destinații ale veniturilor publice ca exigibile.

În sfârșit, o altă problemă importantă, din punct de vedere normativ este aceea a tipului de funcții și responsabilități în domeniul financiar atribuite diferitelor niveluri ale administrației publice. ”Trebuie diminuată intervenția alocativă prin bugetul de stat către autoritățile locale sau dimpotrivă este nevoie de o coordonare mai mare a măsurilor fiscale?”, ”Până la ce categorie de cheltuieli autoritățile locale trebuie să își asigure independența financiară și de la care încolo pot și trebuie să solicite sprijinul autorităților centrale? ”, Este etică acceptarea formării unor ”enclave-financiare favorizate” într-un stat – prin aceasta înțelegând existența unor comunități bogate, cu nivel de impozitare foarte mic, iar altele cu impozite mai mari dar mai sărace?” – (atâta vreme cât avantajul comparativ al unora din aceste enclave este determinat de condiții naturale favorabile și /sau politici publice discreționare în domeniul infrastructurii și nu de capacitatea acestora de a exploata mai eficient oportunități egale de afaceri) ?,etc., sunt întrebări la care abordările normative trebuie să ofere răspunsuri. Începând cu deceniul șapte al secolului XX, date fiind constrângerile bugetare apărute pe termen scurt, eșecul unor abordări normative (keynesismul, relația dintre inflație și șomaj exprimată de Philips, prin curba ce îi poartă numele, etc), guvernele au început să fie mai mult preocupate de efectele pe termen scurt ale politicilor publice și de eficiența acestor cheltuieli, în locul abordărilor normativiste pe termen mediu și lung. Abordarea politicilor publice în termeni de constrângeri pe termen scurt în locul constrângerilor determinate de valori pe termen lung, devine predominantă. Termeni precum, gestionare eficientă, creșterea performanțelor, abordarea metrică a obiectivelor guvernamentale, transparența ridicată în utilizarea resurselor publice, reflectă o transformare a regulilor guvernării, care nu mai are la bază o funcție a bunăstării colective, larg acceptată de „agenții” economiei.

Abordarea pozitivă, tratează incremental chestiunile financiare publice căutând să releve eficiența sau ineficiența unor măsuri de politică fiscală sau bugetară.

Teoria pozitivă a finanțelor publice va analiza comportamentul persoanelor afectate de o decizie fiscală publică și variantele de răspuns la un anumit tip de stimulus fiscal, motivant or demotivant. În acest sens, teoria alegerii publice, fundamentată de laureatul Nobel pentru economie James Buchanan reprezintă un model de tratare pozitivistă a problematicii finanțelor publice. Așa cum am arătat mai sus, acesta afirmă că fenomenul creșterii cheltuielilor publice se datorează faptului că alegătorii supraestimează beneficiile cheltuielilor curente și, în același timp, subestimează povara impozitării viitoare.

Așa cum comentează profesorul Alberto Alesina alegătorii nu internalizează (ca în situația cheltuielilor proprii pentru consum) constrângerile bugetare guvernamentale, politicienii luând decizii publice profitând de această iluzie sau lipsă de informație ori de educație economică. Cel mai adesea aceste decizii sunt în favoarea creșterii cheltuielilor publice mai mult decât taxele, și deci a împrumuturilor publice, în perioade de creștere economică. Politica fiscală miopică, cum o numește autorul mai sus adus în discuție, prociclică, fiind un efect al unei probleme de tipul principal-agent. Politica fiscală este prociclică deoarece alegătorii raționali, dar neinformați „înfometează Leviathanul”, cerând mai mult în vremuri bune decât în vremuri rele.”. Pentru Alesina, situația este expresia unui eșec guvernamental.

Guvernul, pentru Buchanan, dar și pentru alți autori ce îmbrățișează cadrul conceptual al școlii alegerii raționale (Wagner, Tullock, Niskanen) este parte endogenă a sistemului economic, fiind influențat în deciziile financiare publice de numeroase și eterogene grupuri de interes. Această opinie este fundamental diferită de cea reprezentată în paradigmele economiei bunăstării care pleacă de la ideea optimalității deciziei guvernamentale – determinate de ”accesul” la o funcție a bunăstării ce implică preferințe omogene pentru masa alegătorilor. Alături de autorii mai sus menționați, în economia publică, o abordare pozitivistă putem întâlni și la Kenneth Arrow, Duncan Black, Anthony Downs și Mancur Olson. Adăugăm acestora pe Milton Friedman, care prin „Metodologia economiei pozitive”(1953), a fundamentat argumentul filosofic (alături de lucrările lui Karl Popper, mai ales Logica cercetării, 1935) pentru o mare parte a studiilor economice contemporane, chiar dacă, surprinzător, în economie, pozitivismul cunoaște gloria asincron față de filosofie.

Într-o frază simplificatoare, putem aserta că diferența dintre abordarea normativă și cea pozitivă, factuală este aceea că, în primul caz, economia publică face predicții asupra lumii așa cum ar trebui să fie, în timp ce abordarea pozitivistă spune că economia explică faptele economice așa cum sunt. Îi datorăm lui John Neville Keynes, economist englez, această prolifică diferențiere, care adaugă și existența unei „arte a economiei politice”, al cărei scop este de a furniza reguli de acțiune publică.

Abordările pozitiviste sunt descriptive, explicative și constatative (descriu o situație, care poate fi judecată ca adevărată sau falsă). De pildă, „Ratele înalte ale dobânzii au diminuat prețul locuințelor personale.” este o propoziție constatativă. Ea poate fi interpretată ca adevărată sau falsă dacă analizăm, pe o serie temporală, datele statistice privind evoluțiile ratei dobânzii și pe cele ale achizițiilor de locuințe. Atunci putem descoperi că există o corelație intre diminuarea cererilor de credite, urmare a creșterii ratei dobânzii și diminuarea cererii de locuințe cu o consecință de lungă durată în sensul scăderii prețurilor acestora. Analiza seriilor temporale poate, pe de altă parte, infirma această constatare.

Propoziția de mai sus poate fi transformată într-un enunț explicativ, atunci când o reformulăm astfel: „Scăderea prețurilor locuințelor în mediul urban, în perioada 2008-2014, s-a datorat diminuării lichidității în sistemul bancar. Fenomenul a fost determinat de creșterea costului refinanțării, ceea ce a favorizat creșterea dobânzilor la împrumuturile acordate pe termen lung. În consecință, a avut loc o diminuare a cererii de împrumuturi pentru achiziționarea de locuințe și o scădere a cererii pe piața acestora. În această situație, adaptarea ofertei s-a realizat prin diminuarea prețurilor. ”

Alături de aceste aserțiuni cu privire la cele două categorii de abordări ale faptelor și proceselor economice trebuie să mai subliniem că nici in sens pozitivist, dar nici in sens normativist, economiștii nu se pot bucura de prezumția ”neutralității axiologice” (Max Weber), deoarece ipotezele care conduc la un model economic fac parte din valorile la care aderă economiștii. De pildă, pentru a argumenta intervenția publică în economie, se pleacă de la postulatul pieței cu concurență imperfectă, tratând astfel, imperfecțiunile, drept consubstanțiale pieței, și nu drept accidente. Dacă a priori datoria publică este considerată o sursă de dezechilibre structurale și ineficiență alocativă, atunci soluțiile pentru a redobândi eficiența alocativă vor fi cauționate de această asumare de valori. Astfel, valorile asumate sunt valori reflectate în teoria economistului respectiv. Angajamentul personal nu poate fi eliminat din spațiul „rațional” al construcției teoretice.

Pe de altă parte, fundațional, am putea spune, analizele economiei publice ca și cele realizate de alte zone ale științei economice sunt greu transformabile în ”soluții pentru același tip de probleme”, deoarece economiștii nu pot valida rezultatele obținute prin ”experimente” similare, neputând reconstitui ”scena” anterioară pentru a proba identitatea de evoluție și, evident, identitatea de soluții.

În plus, soluțiile sunt dependente și de modalitatea de colectare a datelor statistice, ce poate determina o deformare a rezultatelor. Spre exemplu, unele din analizele ce au susținut politicile guvernamentale de ”cut spending” din perioada crizei economice din 2007-2011 (spre exemplu, Reinhardt și Rogoff, Growth in the time of debt, 2010, ce aserta că dincolo de un prag de 90% datorie publică în PIB, acesta va coborî, în medie, cu 0.1% anual) au constituit, pentru anumite autorități guvernamentale prilejul pentru a ”pivota de la stimulus la austeritate”, fără a se căuta și alte validări ale acestei ipoteze, luată de aceștia, ca un fapt cert, chiar dacă au existat critici ce au evidențiat erori statistice, erori de colectare sau omisiuni voluntare, în agregarea și utilizarea datelor utilizate. Paul Krugman a numit, această eroare tehnică într-un articol din New York Times ”Excel Depression”. Acest caz este important pentru a înțelege cum se validează inferențele economice, deoarece relevă, nu numai o problemă de colectare exhaustivă a situațiilor ce susțin inferența ci și o problemă de ”poziție”, în relația de corelație de mai sus. Concret, inferența – ipoteză – a studiului era ”O rată a datoriei publice mai mare de 90%, duce la scăderea abruptă a creșterii economice”. În termeni statistici aceasta înseamnă că o rată mare creșterii economice este corelată cu o rată mică a datoriei publice în PIB ( adjectivul „mică”, semnificând sub 90%). Această inferență ne poate conduce la o concluzie ce ține de un anumit tip de valori fundamentale – statul dator afectează eficiența alocativă a agenților economici ce nu vor fi capabili să „dea tot ce pot” pentru creșterea economică. Retragerea statului, trebuie să afirmăm totuși, nu înseamnă că în mod obligatoriu piețele vor ajunge la optimalitate paretiană.

Ipoteza – inferență 2 – poate fi aceasta: ”O rată mare a datoriei publice este determinată de o creștere economică insuficientă”. Variabila dependentă este în acest caz rata datoriei publice, în timp ce, în prima era rata de creștere a economiei. Concluzia, aici ține de un alt corp de valori fundamentale, acelea care afirmă, că statul, în ultimă instanță este obligat să intervină pentru că piețele sunt constitutiv, ineficient alocative. Ele nu sunt Pareto optimale. Intervenția statului, în acest caz, nu înseamnă, obligatoriu că determină apariția optimalității paretiene. Și pentru stat există costuri de tranzacționare sau costuri informaționale, ca și pentru firmele private. Natura acțiunii guvernamentale, însăși, poate determina, în ciuda onorabilității obiectivelor, ineficiență alocativă. Faptul că statul trebuie să intervină nu înseamnă că intervenția va fi un succes. Designul programului va arăta dacă intervenția publică va asigura o îmbunătățire alocativă.

Exemplu de mai sus evidențiază și altceva, – în formularea lui Krugman – ”Policy makers abandoned the unemployment and turned to austerity because they want to do not because thye had to”.

Analizele pozitive trebuie să fie capabile să testeze, prin urmare, testările se pt realiza pentru a demonstra atât inferența 1 cât și inferența numărul 2.

În alte cuvinte, numerele nu spun cu certitudine ceva, noi alegem ce dorim să spună, pentru că “obiectele” asupra cărora ne îndreptăm atenția de specialiști, conțin, în sine “posibilitatea tuturor situațiilor”, cum afirma Wittgenstein.

Studiile pozitiviste, factuale, pot constitui “cărămizi” ale unei viitoare construcții normativiste sau cel puțin ale unor politici publice mai bune (în sensul adecvării la obiectivele propuse). Rămâne problema deosebită a capacității de a agrega “cunoașterea unor circumstanțe particulare în timp și spațiu” (Hayek), pentru a o transforma în cunoaștere – soluție, a unor probleme fundamentale ale economiei.

Clarificări terminologice:

Relațiile financiare publice cuprind relațiile bănești care reflectă un transfer de monedă de la persoanele fizice și cele de drept moral și stat și, de la acesta către beneficiari, persoane fizice și juridice, îndreptățiți să beneficieze de acest transfer prin legislație națională sau prin cea comunitară, ori prin aranjamente instituționale regionale și globale.

Transferul de resurse este un transfer de putere de cumpărare, deoarece se diminuează puterea de cumpărare a plătitorilor de impozite și taxe și se mărește puterea de cumpărare a celor îndreptățiți prin lege să beneficieze de aceste transferuri .

Transferul se realizează fără contraprestație directă (persoanele fizice sau juridice, plătitoare de taxe, contribuții și impozite, nu pot solicita statului rambursarea lor sau contraprestații egale).

Rambursabilitatea transferului apare doar în situația împrumuturilor contractate de stat pe piața internă sau în situația garanțiilor vărsate de persoanele ce gestionează bani.

Solidaritate socială intra și inter generațională. Transferul de resurse financiare creează și o legătură socială sui generis, atât intra – cât și între – generații. În interiorul aceleași generații transferul este reflectat, de pildă, de situația în care, datorită resurselor prelevate de către stat, persoanele care nu au loc de muncă în mod involuntar (șomaj sau incapacitate de muncă), beneficiază de resurse financiare publice sub forma ajutoarelor de reinserție, venitului minim garantat, ajutorului de șomaj, ș.a.m.d. Între generații, solidaritatea poate fi evidențiată de sistemele de asigurare a veniturilor pentru populația inactivă, aflate la vârsta de pensionare, de tipul PAYGO sau în cazul sumelor folosite pentru participarea la sistemul public de educație națională.

Finanțe publice – finanțe private – diferențe și convergențe.

Finanțele publice prezintă particularități ce le disting net de cele ale finanțelor private. În tabelul următor, vă prezentăm sintetic, care sunt diferențele fundamentale între sistemul finanțelor publice și cel al finanțelor private.

Creșterea cheltuielilor publice și, ca o consecință directă, a împrumuturilor publice, a determinat o preocupare din ce în ce mai mare a autorităților pentru a „cheltui mai bine”, dacă nu este posibil „mai puțin”, utilizând instrumente de analiză bugetară preluate din sectorul privat. Analizele costurilor, cele ale randamentelor asociate diferitelor categorii de costuri, introducerea principiului responsabilității ministeriale sunt expresii ale noului managerialism în gestionarea sectorului public, ce apropie gestionarea fondurilor publice de cea privată.

Relevantă, pentru noua direcție a managementului finanțelor publice este și dimensiunea controlului, care nu vizează doar respectarea reglementărilor juridice ci și calitatea gestiunii, eficiența acesteia.

O altă situație de convergență este reprezentată de evoluția dobânzilor pentru creditele publice și cele private. Ratele dobânzilor pentru finanțarea celor două sectoare sunt apropiate, mai ales atunci când discutăm de cele ale împrumuturilor pe termen lung.

Concluzie:

Relațiile financiare publice cuprind următoarele categorii:

relații ce exprimă un transfer de resurse bănești fără echivalent și cu titlu nerambursabil, transfer realizat, în principal, prin: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale, bugetele locale, fonduri publice extrabugetare.

relații ce exprimă un transfer de resurse bănești pe o perioadă de timp determinată, pentru care se percepe contraprestație (i.e. dobânda în cadrul împrumuturilor guvernamentale).

relații ce exprimă un transfer facultativ sau obligatoriu de resurse bănești în schimbul unei contraprestații (fondul pentru ajutor de șomaj sau contribuțiile la sistemul de pensii public) – în aceste cazuri, vom întâlni obligativitatea doar dacă se realizează prin efectul legii, iar rambursabilitatea și contraprestația se realizează doar dacă se produce riscul asigurat.

Obiectul de studiu al finanțelor publice îl constituie:

relațiile economice ce apar în procesul constituirii și repartizării fondurilor bugetare și extrabugetare ale autoritățiilor publice, denumite generic fonduri de resurse publice;

metodele de gestionare folosite în cadrul sectorului public;

modalitățile de stabilire, percepere și urmărire a impozitelor, taxelor și a veniturilor nefiscale;

metode de dimensionare și repartizare a cheltuielilor publice pe obiective, acțiune și beneficiari;

procedura de angajare și efectuare a cheltuielilor publice din fonduri bugetare și extrabugetare;

întocmirea, aprobarea, executarea și încheierea bugetelor de venituri și cheltuieli;

modalități de echilibrare a diferitelor categorii de bugete;

organizarea controlului financiar;

plasarea și rambursarea împrumuturilor de stat;

politica financiară promovată de stat.

Sub aspect juridic obiectul de studiu al finanțelor publice, poate denomina:

a.dreptul bugetar și principiile de elaborare a diferitelor categorii de bugete.

b.dreptul contabilității bugetare și principiile de excuție a cheltuielilor publice și veniturilor publice;

c. regulile și instituțiile de control ale finanțelor publice;

Structura finanțelor publice

Legea 500-2002, cu modificările ulterioare, specifică care sunt componentele finanțelor publice naționale, după cum urmează:

a.bugetul de stat;

b.bugetul asigurărilor sociale de stat;

c.bugetele fondurilor speciale (fondul pentru asigurările sociale de sănătate și bugetul asigurărilor de șomaj);

d.bugetul trezoreriei statului;

e.bugetele instituțiilor publice autonome;

f.bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial de la bugetul de

stat, din bugetul asigurărilor sociale de stat sau din bugetele fondurilor speciale;

g.bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii;

h.bugetul fondurilor provenite din credite externe contractatee sau garantate de stat și ale căror rambursare și dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice;

i.bugetul fondurilor externe nerambursabile,

j.bugetele locale;

k.datoria publică;

Note:

1.Teorema imposibilității (Kenneth Arrow). A fost enunțată în lucrarea din 1951, Social choices and individual values, pornind de la ideea enunțată de Condorcet la 1785, cunoscută sub numele de Paradoxul lui Condorcet.Acesta afirmă că în procedura votării unor opțiuni (ABC) este posibil ca o majoritate să prefere A lui B, o alta să prefere B lui C, și o a treia să prefere C lui A, după cum o arată exemplul următor:

Presupunem că avem un nuăr de 60 de votanți care pot să aleagă între A, B, C. Rezultatul votului este următorul:

23 aleg A>B>C

17 preferă B>C>A

2 aleg B>A>C

10 preferă C>A>B

8 preferă C>B>A

Rezultatul final pe perechi este următorul:

33 preferă A>B iar 27, B>A

42 preferă B>C, iar 18, C>B

35 preferă C>A, iar 25, A>C, ceea ce relevă o contradicție internă A>B>C>A.

Într-un sistem de vot cu un singur tur de scrutin A va câștiga, deși acesta are cea mai mică diferență de scor în raport cu ceilalți

Acest fapt arată că alegerea majorității nu este coerentă cu decizia luată de un individ rațional.

Lucrarea lui Arrow reia problema raționalizării alegerilor unei colectivități în condițiile cunoașterii preferințelor individuale ale membrilor acesteia.

Autorul pleacă de la ipoteza coerenței alegerilor individuale. Orice individ poate face o alegere între două opțiuni, stabilind o ordine a preferințelor. Dacă este pus în fața unei noi opțiuni, Y, alături de X și Z, acesta va ierarhiza în continuare, în funcție de alegerea de bază și, ciclul se va repeta în funcție de noile opțiuni. El va alege X >Y sau Z >Y. Preferințele sunt stricte, în sensul în care un individ nu va face un clasament ex equo.

O exprimare neformalizată matematic a teoremei lui Arrow poate lua forma următoare:

Pentru o situație reprezentată de doi indivizi și cel puțin 3 opțiuni, nu există funcție a alegerii sociale care să respecte următoarele condiții:

Universalitatea: funcția alegerii colective trebuie să poată fi definită indiferent de profilul preferințelor fiecărui individ. Orice preferință este posibilă, deoarece putem avea preferințe câți indivizi.

Non-dictatura: nu există nici un individ pentru care lista alegerilor personale coincide cu funcția alegerii colective, independent de preferințele celorlalți.

Optimalitatea paretiană: deoarece toți indivizii preferă o anumită opțiune unei alteia, funcția alegerii sociale trebuie să asocieze această preferință întregii societăți. Utilitățile interpersonale nu pot fi comparate, ceea ce înseamnă că nu se poate compensa creșterea utilității personale a unui individ cu scăderea altuia.

Independența alternativelor non-pertinente: dacă A este preferat lui B, apariția unei alternative noi Z, nu va afecta situația preferinței inițiale A>B.

Arrow demonstrează că nu există sistem de alegere socială indiscutabil, care să permită exprimarea unei ierarhii de preferințe validate de o colectivitate prin agregarea preferințelor individuale.

Acest lucru face ca la nivel guvernamental decizia politică sau economică să reflecte un arbitraj imperfect. Concluzia lui Arrow pune sub semnul întrebării capacitatea statului de a răspunde preferințelor individuale în mod colectiv.

Amartya Sen, un alt economist laureat al premiului Nobel, consideră că relaxarea unor condiții ale teoremei lui Arrow, permite un rezultat pozitiv pentru problema transformării preferințelor individuale în funcții de bunăstare colectivă. Prima condiție ce poate fi ridicată este cea a universalității, decidenții putând opta pentru clasamente parțiale, incomplete ale preferințelor.A doua condiție relaxată este aceea a acceptării comparațiilor interpersonale, trecerea de la o stare socială la alta fiind legitimă dacă pierderile unora sunt compensate de căștigurile altora. În sfărșit, Sen consideră că putem asocia intensitate preferințelor, (în sensul atribuirii unor valori acestora), cele mai importante preferințe putând fi folosite pentru a construi funcția de decizie socială.

În discursul rostit la ceremonia de acordare a premiului Nobel pentru economie din 8 decembrie 1998, Sen arăta, cu un exemplu sugestiv, cât de dificil este să agregi o funcție de bunăstare colectivă din preferințe individuale astfel:

„Spunem că o „cămilă” reprezintă un „cal conceput de un comitet de decizie”. Această propoziție am spune că reprezintă o imagine pertinentă a enormelor slăbiciuni apărute în luarea deciziilor de către diferite comitete, dar această acuzație este totuși prea ușoară. Poate că o cămilă nu are viteza unui cal, dar este un animal armonios și foarte util, bine conceput pentru parcurgerea unor distanțe lungi fără apă și hrană. Un comitet care desenând un cal, ține seama de diferitele nevoi ale membrilor săi, va sfărși prin a concepe ceva, mult mai puțin convenabil: poate un centaur din mitologia greacă, jumătate cal jumătate altceva, o creație ingenioasă ce apropie brutalitatea de confuzie”…

CAPITOLUL 2

SISTEMUL FINANCIAR ȘI FONDURILE DE RESURSE FINANCIARE

A. Sistemul finanțelor publice – poate fi abordat din mai multe perspective, Iulian Văcărel, propunând următoarele direcții :

sistem de relații economice – Finanțele publice, exprimă un transfer de resurse financiare produse în anumite condiții (vezi concluziile din capitolul precedent); Finanțele publice analizează condițiile în care este organizată producția publică de bunuri și servicii într-un stat; tratează impactul fiscalității asupra comportamentelor de consum și investiții, analizează efectul deficitelor bugetare asupra evoluției macroeconomice, dar și modul în care relațiile de putere existente între diferitele grupuri de interes afectează sistemul de redistribuție publică.

sistem de fonduri de resurse financiare – constituite pe diferite niveluri ale economiei naționale; Finanțele publice reprezintă finanțele administrațiilor publice, sintagmă ce sintetizează diferite tipologii instituționale: finanțele statului, cele ale colectivitățlor teritoriale, finanțele protecției sociale și ale subdiviziunilor acesteia, fiecarei instituții fiindu-i afectate diferite fonduri de resurse financiare.

sistem de planuri financiare – pentru fenomene ce se vor produce în economie sau care vor influența activitatea economică; În această abordare finanțele publice tratează probleme de planificare și programare bugetară pe termen scurt și mediu prin diversele categorii de bugete publice;

sistem de instituții – ce organizează, supravegehează, controlează relațile generate de sistemul financiar public și privat.

B. Componente:

Analiza sistemului financiar public trebuie să ofere date clare privind modul de formare al veniturilor publice, destinația acestora, sectoarele răspunzătoare de deficitul sau excedentul sistemului, pentru a putea, permite autorităților publice să ia decizii corecte privind viitoarele politici publice, dar și pentru a permite înțelegerea evoluțiilor sistemului financiar public propriu în diacronie sau față de alte sisteme financiare publice naționale.

Orice analiză a sistemului financiar public trebuie, prin urmare, să aibă un obiect de studiu, un referent, cu caracteristici individualizate, clar delimitate, omogene acceptate de întreaga comunitate științifică.

În finanțele publice, această raționalizare a obiectului de studiu este acceptată la nivel internațional, prin normele de încadrare elaborate de instituții internaționale.

Statistica națională ține seama în definirea componentelor sistemului financiar public de reglementările statistice ale Uniunii Europene, și anume de normele ESA95 (European System of Accounts), norme consistente cu SNA 2008, ce reprezintă Sistemul de Conturi al Natiunilor Unite. Începând din septembrie 2010, acest sistem este înlocuit cu normele ESA 2010, ca urmare a succesivelor modificări în normele metodologice ale primului sistem , apărute în 1998, 2000, 2001, 2002.

În aceste norme sunt definite sintagmele „sector public” și “sector guvernamental general”.

Sectorul public cuprinde sectorul guvernamental general la care se adaugă corporațiile publice (companii de stat).

Sectorul guvernamental general este definit ca: “Toate unitățile instituționale care sunt producători non-marfari (vânzările nu acoperă mai mult de 50% din costurile de producție) , ale căror produse sunt destinate consumului colectiv și individual, și a căror activitate este finanțată prin plăți obligatorii, realizate de unități aparținând altor sectoare”

Sectorul guvernamental general cuprinde 4 subcategorii, astfel:

1.guvernul central ce reprezintă toate departamentele administrative ale statului inclusiv agențiile guvernamentale cu excepția agențiilor securității sociale.

2.instituții ale statului ce cuprinde toate instituțiile separate ce indeplinesc anumite funcții ale guvernului , dar care sunt structural imediat sub guvernul central și deasupra instituțiilor locale.

3.autorități locale.

4.agențiile securității sociale.

Caracteristica principală a sectorului guvernamental general este aceea că produce servicii non-marfare pentru consum colectiv și individual, finanțate prin plăți obligatorii realizate de alte sectoare.

Pentru a face parte din categoria sectorului guvernamental general, conform Manualului Esa2010, trebuie determinat dacă:

este o unitate instituțională (o unitate rezidențială care are autonomie decizională și ține o contabilitate completă);

este o unitate instituțională publică (ceea ce înseamnă că este controlată de către autoritatea guvernamentală centrală);

este o unitate insituțională publică ce produce servicii non-marfare.

De exemplu: o universitate publică, este o unitate instituțională rezidentă în Romania, ea are autonomie decizională și ține contabilitate separată a conturilor, produce servicii educaționale non-marfare și este sub control guvernamental din mai multe puncte de vedere (crearea de noi specializări și programe de studiu, reglementarea accesului la posturile didactice și la cele de conducere, reglementarea numărului de studenți pe ciclu de studiu, reglmentare a structurii programelor de studii etc.)

Corespunzător definițiilor mai sus asumate de autoritățile guvernamentale naționale, structura sectorului financiar public este alcătuită din:

1.bugetul de stat – în acesta sunt reflectate relațiile de repartizare a PIB (între 32 – 55%, în statele dezvoltate, dar și în unele economii emergente membre ale EU, vezi tabelul), în scopul satisfacerii unor nevoi sociale, așa cum au fost ele definite prin programele naționale de guvernare, prin tradiție (path dependecy) sau prin participarea la acțiuni transnaționale etc.

Sursa: EUROSTAT, CIA STATISTICS, 2014

Veniturile la aceste componente ale sistemului financiar public se obțin prin mijloace de constrângere (impozite, taxe, contribuții, penalități, amenzi) sau pe baze contractuale (chirii, arenzi, dividende, redevențe), datorită utilizării unor bunuri publice sau datorită exploatării resurselor naturale.

Distribuirea veniturilor colectate se face prin sistemul alocațiilor bugetare, ale căror destinații sunt stabilite pe principiul cheltuielilor în regim de plafon maxim.

Veniturile bugetului de stat sunt grupate în:

a.venituri curente (fiscale si nefiscale). Cele mai importante categorii de astfel de venituri sunt: impozitul pe profit, TVA, accizele, taxele vamale, impozitul pe venit, vărsămintele din profitul net al regiilor autonome, vărsăminte ale instituțiilor publice centrale, venituri din gestiunea domeniului public, redevențe, permise de tranzit, taxe pentru rețele de canal de apă, electricitate, concesionări, venituri din bunuri confiscate, din bunuri fără stăpân etc.;

b.venituri din capital – din vânzări de bunuri de capital

Notă:În Romania, în bugetul general consolidat din 2013 ponderea principalelor taxe și impozite era următoarea: tva 26.3%, accize 10,5%, cas 26.7%, impozitul pe profit 5.6%, impozitul pe salarii și venit 11.9%, alte venituri 6.5%, sume UE 4.1% . Veniturile din taxe ce reveneau guvernului central reprezentau 18% din PIB (EU-27-19.1) sau 63.8 din total taxe (49.1 –medie ponderată UE-27).

Veniturile bugetului general consolidat sunt repartizate pentru finanțarea cheltuielilor privind învățământul, sănătatea, cultura, securitatea și asistența asocială etc. Din bugetul de stat se fac si transferuri de resurse catre bugetele locale pentru echilibrarea acestora .

Notă:În Romania, în bugetul general consolidat din 2013, structura economică a cheltuielilor publice era următoarea: asistență socială 32.2%, cheltuieli de personal 19.6%, bunuri și servicii 16.6%, cheltuieli de capital 9.3%, proiecte din fonduri UE 6.4%, dobânzi 5.2%, subvenții 2.9%, alte cheltuieli 7.8%.

Sursa (Ministerul Finantelor Publice, 2015, milioane de lei)

2.Bugetele locale

Bugetul local reprezintă actul juridic în care se înscriu veniturile și cheltuielile colectivităților locale, pe o perioadă de un an.

Bugetele locale sunt instrumente de planificare și conducere a activității financiare a unităților administrativ-teritoriale care au personalitate juridică (comuna, oras, municipiu, sector al municipiului București, județ, municipiul București);

Origine – apariția bugetelor locale se datorează apariției principiilor autonomiei și descentralizării locale apărute în administrația locală în majoritatea statelor moderne.

Aceste principii reprezintă premizele obligatorii ale autonomiei financiare, deoarece autonomia administrativă nu este posibilă fără autonomia financiară.

Motivație – organizarea distinctă a finanțelor locale pe baza autonomiei lor financiare este necesară deoarece:

comunitățile locale cunosc, cel mai bine, nivelul și structura resurselor banești de proveniență publică locală și nevoile de resurse financiare respectiv cheltuielile ce pot fi și trebuie acoperite din resurse publice locale;

permite delimitarea mai exactă a patrimoniului public aflat în proprietatea primăriilor, de cel aflat în proprietatea statului;

permite degrevarea finanțelor centrale de numeroase cheltuieli ce pot fi acoperite foarte bine și din resurse locale;

permite o urmărire mai eficientă și un control mai eficient a modului în care sunt utilizate fondurile financiare constituite;

autoritățile locale pot satisface mai bine cerințele de servicii și utilități Descentralizarea financiară – principii (Văcărel, 2001) :

principiul diversității, explicat pe seama varietății de forme și a măsurii diferite a solicitărilor de bunuri și servicii publice;

principiul echivalenței în finanțarea serviciilor publice, explicat pe baza beneficiilor geografice pe care acestea le aduc cetățenilor;

principiul acceptării costului descentralizarii, determinat de diferențele fiscale regionale, care se interferează cu răspândirea în spațiu a activităților economice;

principiul redistribuirii și stabilizării centralizate, impus de realitatea conform căreia comunitățile locale nu dispun de instrumentele macroeconomice pentru infăptuirea unor obiective de importanță națională;

principiul compensării fluxurilor financiare dintre colectivități, cauzate de transferurile involuntare de venituri, pe seama deosebirilor economice și care prejudiciaza infăptuirea programelor de cheltuieli;

principiul asigurarii serviciilor sociale vitale, conform căruia această sarcina cade în seama autorităților centrale; Guvernul trebuie sa ofere minimum de servicii publice esențiale (sănătate, siguranță socială, educație) tuturor cetățenilor țării;

principiul accesului echitabil la resursele financiare publice, determinat de situația unor colectivități locale a căror balanță de nevoi și capacitate fiscală este deficitară, necesitând compensarea minusului de resurse prin transferuri guvernamentale, pe seama unei scheme prestabilite;

principiul echilibrului financiar, conform căruia repartizarea între nivelurile de autoritate publică ale finanțelor publice trebuie să asigure exercitarea conducerii în limita atribuțiilor și competențelor ce revin fiecăreia (adică, resursele financiare publice trebuie redistribuite, deopotrivă, pentru acoperirea cheltuielilor cu funcționarea sectorului public în administrarea statului și în aceea a colectivității locale).

Conform legii 273/2006 modificată și completată, resursele bugetelor locale sunt formate din a.Venituri proprii (venituri din impozite, taxe si venituri cu destinatie speciala, alte venituri și sume și cote defalcate din impozitul pe venit (82% din totalul impozitul pe venit,conform OUG nr.9-2005, se aloca la nivelul unităților administrativ teritoriale). Conform acelorași statistici, ponderea pr.

b.sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat,

c.subvenții primite de a bugetul de stat și alte bugete,

d.donații și sponsorizări,

e.sume de la UE, în contul prefinanțărilor și plăților efectuate.

f.împrumuturicontratate pe piața financiară internă sau externă.

Veniturile sunt destinate pentru realizarea acțiunilor administrației locale (cheltuieli pentru întreținerea autoritatilor executive locale (cheltuieli pentru funcționare), o parte a cheltuielilor pentru invatamantul preuniversitar, cheltuieli pentru gospodaria comunală, subvenții, dobânzi, bunuri și servicii, rambursări de credite,cheltuieli pentru actiuni economice de importanta locală, etc.) și cheltuieli pentru dezvoltare ) cheltuieli de capital, sume rezultate din valorificarea unor bunuri, sume primite de la UE. Aprobarea bugetelor locale este de competența consiliilor comunale, orașenești și județene. Proiectele bugetelor anuale ale comunelor și orașelor sunt aprobate de către consiliile locale, în timp ce proiectele bugetelor județene sunt supuse aprobării consiliilor județene de către președinții acestora. Ordonatorii principali de credite pentru bugetele locale sunt președinții consiliilor județene și primarii celorlalte unități administrativ-teritoriale. Ordonatorii secundari sau terțiari de credite bugetare sunt conducatorii instituțiilor sau serviciilor publice cu personalitate juridică din subordinea fiecarui consiliu local, județean și consiliului general al municipiului București.
Procesul de repartizare se derulează astfel:

ordonatorii principali repartizează creditele între bugetul propriu și bugetele ordonatorilor subordonați;

ordonatorii secundari repartizeză creditele bugetare către unitățile subordonate și către bugetul propriu;

ordonatorii terțiari utilizează creditele ce le-au fost repartizate.

Efectuarea cheltuielilor din bugetele locale și ale instituțiilor publice finanțate din aceste bugete este supusă procedurii de angajare, lichidare, ordonanțare și plată a tuturor cheltuielilor din bugetul statului.

Transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale se efectuează, în limitele prevăzute, de către Ministerul Finanțelor Publice, prin Direcțiile generale ale finanțelor publice, în funcție de necesitățile execuției bugetare.

Notă:

În UE, în anul 2010 volumul veniturilor locale era de 16%, pondere în PIB, iar veniturile locale proprii erau de 13% din PIB. Ponderea acestora în finanțele sectorului public era de de 36,4%, iar veniturile proprii ale comunităților reprezentau 29.5% din PIB. Veniturile fiscale locale reprezentau 6.4% din PIB, iar cele nefiscale (redevențe, tarife, venituri ale proprietății, cotizații sociale, fonduri cu destinație specială etc.), 9.6% din PIB. Ca procent din finanțele publice naționale, veniturile fiscale locale reprezentau 25.1% din acestea, iar sursele nefiscale reprezentau 52.2% din acestea. Cea mai mare parte a veniturilor locale (46%), provine din sume defalcate și subvenții (în Romania aprox.70%.) Cheltuielile, analizate după criteriul economic, sunt grupate astfel: învățământul aprox. 21% din total, protecția socială 20%, servicii generale 16%, 13% sănătate, 12% afaceri economice, 6% locuințe, 5% securitate și ordine publică, 4% mediu, 5% timp liber, cultură, culte (Dexia, Raport, 2011).

3.Asigurările sociale de stat

Cu ajutorul acestora se realizează protecția salariaților și altor categorii sociale, în caz de manifestare a situațiilor de risc social definite prin lege (șomaj, deces, incapacitate temporară sau definitivă de muncă, maternitate, bătrânețe) prin pensii, indemnizații, suportarea costului medicamentelor. Sistemul de asigurări sociale din Romania este un sistem fundamentat pe ideea mutualizării riscurilor sociale.

Bugetul asigurărilor sociale de stat reprezintă planul financiar anual care reflectă modul de constituire, repartizare și utilizare al fondurilor bănești necesare ocrotirii pensionarilor, salariaților și membrilor de familie.

În sistemul financiar din Romania începând cu anul 1991, bugetul asigurărilor sociale de stat se întocmește distinct de bugetul de stat. Acest buget se aprobă de Parlament o dată cu bugetul de stat, având o autonomie deplină.

Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat sunt structurate pe șase resurse principale, patru de natură fiscală (contribuții pentru asigurări sociale datorate de angajatori, contribuții pentru asigurări sociale datorate de angajați, contribuții pentru asigurări sociale datorate de alte persoane asigurate și contribuții pentru asigurări sociale datorate de persoane aflate în șomaj), și două de natură nefiscală – contribuția pentru bilete de tratament și odihnă și încasări din alte surse).

Veniturile bugetului asigurărilor pentru șomaj se constituie din contribuția angajatorilor, angajaților și contribuții datorate de persoanele care încheie contracte de asigurări de șomaj, precum și din alte surse.

Cheltuielile bugetului asigurarilor sociale de stat au ca principală destinație pensiile de asigurări sociale de stat, cheltuielile pentru creșterea copiilor până la doi ani, trimiterile la tratament balnear și odihnă, indemnizațiile și ajutoarele de asigurări sociale. Astfel principalele capitole la cheltuieli sunt:

Pensiile plătite prin oficiile poștale;

Pensiile plătite prin unități economice;

Indemnizațiile pentru incapacitate temporară de muncă;

Indemnizațiile pentru prevenirea îmbolnăvirilor, refacerea și întărirea capacității de muncă;

Indemnizațiile în caz de maternitate și pentru îngrijirea copilului bolnav;

Indemnizațiile pentru creșterea și îngrijirea copilului până la împlinirea vârstei de doi ani;

Ajutoarele sociale;

Acordarea biletelor de tratament balnear și odihnă;

Cheltuielile cu plata ajutorului de șomaj, a alocației de sprijin, a ajutorului de integrare profesională;

Ajutoarele în caz de deces etc.

Cheltuielile bugetului asigurărilor pentru șomaj sunt reprezentate de indemnizațiile de șomaj, contribuția pentru asigurările sociale de stat pentru șomeri, plățile compensatorii, alocațiile de sprijin.

Bugetul asigurarilor sociale de stat se elaborează și administrează de către Ministerul Muncii și Protecției Sociale prin Direcția generală a asigurărilor sociale și pensiilor.

Dupa avizare, proiectul bugetului asigurarilor sociale de stat se depune la Guvern. Acesta îl examineaza și, cu eventualele amendamente aduse la venituri și la cheltuieli, îl înaintează Parlamentului, până la 30 noiembrie, pentru dezbatere și adoptare.

La fel ca și în cazul bugetului de stat Parlamentul analizează proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat prin comisiile de specialitate și apoi este supus dezbaterilor în plenul Parlamentului. După adoptarea de către Parlament, bugetul asigurărilor sociale de stat se publică în Monitorul Oficial.

Executarea bugetului asigurărilor sociale de stat este în competența Ministerului Muncii și Protecției Sociale și a organelor sale locale, a organelor financiar-contabile din cadrul unităților economice și instituțiilor publice. La executarea bugetului participă și Ministerul Finanțelor, Trezoreria Statului, CEC, oficiile Poștei .

Veniturile și cheltuielile bugetului asigurarilor sociale de stat se repartizează pe trimestre în scopul echilibrării.

Creditele bugetare de asigurări sociale sunt administrate de către ordonatorii de credite bugetare. Ca și în cazul altor categorii de bugete execuția revine ordonatorilor de credite, împărțiți în:

a.ordonatori principali (sau de gradul I)- ministrul muncii și protecției sociale, iar secretarii de stat – ordonatori principali delegați;

b.ordonatori secundari (sau de gradul II) – Oficiul central de plati pensii, subordonat Ministerului Muncii și Protectiei Sociale, caruia ordonatorii principali ii repartizeaza credite bugetare atât pentru cheltuielile proprii, cât și pentru distribuirea lor între ordonatorii de gradul III aflati în subordine

c.ordonatori terțiari (sau de gradul III) – șefii oficiilor de asigurări sociale, pensii și asistență socială din cadrul direcțiilor județene de muncă și protecție socială și a municipiului București, care primesc credite de la ordonatorii principali sau secundari.

Executarea cheltuielilor centralizate de asigurări sociale presupune în prealabil deschiderea creditelor bugetare. Închiderea bugetului asigurarilor sociale de stat trebuie realizată ca și în cele două cazuri de bugete anterior analizate la 31 decembrie.

Scopul protecție sociale este prin urmare, să amelioreze capacitatea persoanelor și grupurilor sărace și vulnerabile să iasă din situația de sărăcie sau să le împiedice să ajungă în această situație, din lipsa unor venituri suficiente și stabile .

Fondurile necesare acestor prestații așa cum am arătat mai sus se constituie prin contribuțiile la asigurările sociale stabilite prin lege, plata acestora fiind obligatorie la termenele legale.

Alături de Bugetul asigurărilor sociale de stat se elaborează și se aprobă prin lege și bugetul asigurărilor pentru șomaj.

Notă: Datorită diferenței mari între numărul de pensionari (5.307 milioane, în trim 2, 2015) și cel al populației salariate (4.77 milioane), dar și creșterii mai mari a nivelului pensiilor raportat la evoluția salariului mediu brut, deficitul bugetul asigurărilor de pensii reprezintă principala cauză (87%) din deficitul public. Putem alătura acestor cauze și preluarea unei părți din contribuțiile de asigurări sociale, la pilonul 2 privat obligatoriu.

În UE 28, ponderea cheltuielilor cu protectia socială în PIB era în 2012 de 10.9 % , pondere stabilă din 2000, așa cum se poate observa din tabelul de mai jos. În Romania, în același an, ponderea era de 9.1% , în scădere față de anul 2000, 11.1%.

Sursa: Taxation trends in the European Union, 2014 Edition

Din totalul veniturilor guvernamentale generale, asigurările sociale reprezentau 32%, medie EU 28, în creștere față de 2002 (30.7%), în Romania ponderea fiind de 31.2%, în scădere însă față de 2000 (36.6%).

Sursa: Taxation trends in the European Union, 2014 Edition.

Într-o comunicare a Comisiei Europene din 2006, adresată Parlamentului și Consiliului, diferența de viabilitate, între poziția bugetară structurală din 2005 și o poziție bugetară durabilă era de 3.5% din PIB, ceea ce corespunde unui deficit structural de 2% din PIB. Pentru ca această diferență să se diminueze, deficitul bugetar structural trebuie să fie 1.5% din PIB. Dacă se realizează acest lucru, atunci datoria publică în UE va ajunge, în 2050, în medie la 80% din PIB și nu la 200%, țintă, fără politici bugetare consolidate.

Înainte de a vedea pe scurt ce a condus la nesustenabilitatea bugetelor de asigurări sociale, vom analiza modul în care sunt organizate sistemele de pensii moderne.

Scopul economic al oricărui sistem de pensii este acela de a lineariza (nivela) consumul unei persoane atât în perioada activă cât și în cea inactivă, atât în perioada sa de producție cât și în cea de “odihnă”. Transferul veniturilor peste ani în scopul linearizării consumului este sarcina asumată de sistemele moderne de pensionare.

Un sistem de pensionare nu face nimic altceva decât să permită schimbul veniturilor prezente cu drepturi asupra unor venituri viitoare.

Două posibilități de schimb de drepturi se deschid unei persoane: prima este să capitalizeze venituri pentru sine însuși, cea de a doua este să obțin o promisiune că cineva îmi va finanța cererea de bunuri viitoare dacă acum accept să fac același gest pentru alții.

Cele două posibilități se metamorfozează la nivel organizational în SISTEME DE PENSIONARE PRE-FINANȚATE INTEGRAL și SISTEME PAYGO (SISTEME CU BENEFICII DEFINITE NEFINANȚATE).

În primele, contribuțiile plătite sunt investite în diferite active, fonduri, care mai târziu vor genera beneficii utilizate pentru plata pensiilor (anuităților). Viitoarele beneficii financiare (sume economisite plus dobânzi) pot fi cunoscute în avans, deci un anumit nivel de contribuții va genera un nivel prestabilit de beneficii viitoare, caz în care vorbim de scheme cu beneficii definite. De pildă o formula utilizată poate fi aceea a “30% din salariul final per an de serviciu”. Riscul financiar este suportat de asigurator (firmă, industrie, atunci când vorbim de scheme ocupaționale).

O a doua variantă a sistemelor finanțate prin capitalizare este aceea a contribuțiilor definite. Contributivitatea este fixată ca o proporție din salariu, riscul fiind asumat de contributor, mărimea sa fiind determinată de compoziția portofoliului, de rata inflației, cât și de capacitățile de administrator ale managerului fondului (-rilor) ce gestionează portofoliul respectiv.

Cel de al doilea sistem este finanțat din contribuțiile angajaților și angajatorilor prezenți. Statul nu acumulează fonduri pentru plata pensiilor viitoare, dar impune taxe pentru plata pensionnarilor actuali. Plata se face pentru pensionarii actuali, pe baza principiului beneficiilor definite. Riscurile, în acest sistem sunt asumate de gestionarul sistemului (stat).

Creșterea gradului de nesustenabilitate a datoriei publice se datorează în principal creșterii costurilor publice asociate îmbătrânirii, ce au afectat echilibrele bugetelor de asigurări sociale, indiferent de tipul de organizare al acestor sisteme.

Perspectivele demografice, dar și anumite tendințe pe piața muncii, influențează negativ perspectivele financiare ale sistemelor de pensionare publice, în principal prin:

– reducerea populației active. În țările UE diminuarea volumul ocupării și dezvoltarea fenomenului de rezistență a șomajului la măsurile active de creștere a participării pe piața muncii sunt evoluțiile cele mai evidente. Alături de acestea creșterea șomajului pe termen lung (4% din populația activă din UE) este extrem de preocupantă pentru autorități. Populația ocupată tânără prezintă la rândul ei o evoluție în declin, la care vom adăuga perspective slabe de creștere economică, cu efecte negative asupra volumului contribuțiilor sociale – pentru finațarea pensiilor „în plată”.

– creșterea numărului de pensionari. Această tendință se datorează atât creșterii speranței de viață – cel puțin un an pentru fiecare deceniu parcurs – cât și creșterii numărului de ieșiri ale persoanelor născute în anii ’50, ’60 (așa numita generație a baby-boom-ului, în țările occidentale) cu efecte directe asupra sarcinii financiare publice pe termen scurt și mediu. Absorbția naturală a acestei populații va deveni efectivă în jurul anului 2030).

– modificarea ratei economisirii pe termen lung. Reformele actuale, conțin o puternică componentă de adecvare a nivelului pensiei la nivelul contribuției de-a lungul vieții, rata de înlocuire a salariului cu pensia diminuându-se. În acest sens se va asigura un raport mai echilibrat între cotizații și prestații. Această adecvare, pe termen lung va influența nivelul veniturilor pensionarilor (pensie medie în scădere) și implicit nivelul economisirii.

Cadrul actual al reglementării sistemelor de pensii europene demonstrează că autoritățile publice au utilizat un spectru larg de opțiuni pentru reconfigurarea sistemelor de pensii, pentru a menține atât drepturile câștigate de contributori dar și pentru a obține o guvernare sustenabilă a sistemelor fără a prejudicia șansele generațiilor viitoare la bunăstare datorită unei creșteri a datoriilor publice.

Numeroasele măsuri de reformă din țările europene scoat în evidență tratarea divergentă a direcțiilor reformei.

Conceptul asociat evoluției reformelor sistemelor de pensii este acela al hibridizării. Aranjamentele instituționale diversificate au făcut ca deopotrivă „regime theory” de tip Esping Andersen sau „dualitatea fondatoare” a sistemeor PAYGO – regim de tip bysmarckian sau de tip beveridgean, să nu mai poată constitui cadre conceptuale adecvate pentru caracterizarea sistemelor reformate de pensii. Evoluția reformelor relevă un continuum între reforme parametrice și politici reformiste de tip paradigmatic (structural), scopul fiind același, diminuarea sau, cel puțin, limitarea creșterii cheltuielilor publice pentru finanțarea sistemelor de pensionare și asigurarea unei convergențe între nivelul contribuțiilor și cel al drepturilor deschise prin pensionare.

Reforma de tip parametric reprezintă acel tip de reformă care nu atinge arhitectura, substanța sistemului existent, ci doar anumite « volume » ale acesteia. Parametrii sistemelor de pensii sunt eterogeni (de la parametrii de natură demografică, până la parametrii de natură macroeconomică), cu influențe diferențiate asupra sistemului (i.e.utilizarea ratei inflației pt.indexare, menține puterea de cumpărare a pensiilor, în timp ce utilizarea indicelui salariului net sau a celui brut aduce spor de putere de cumpărare, după cum, creșterea constrângerilor privind pensionarea anticipată diminuează constrângerile bugetelor publice și degrevează astfel statul de la plata unor drepturi obținute prea devreme). Creșterea vârstei legale de pensionare, a vechimii minime pentru o pensie integrală, indexarea pe baza evoluției nivelului prețurilor sau modificarea nivelului contribuției la asigurările sociale la angajatori și la angajați, constituie modificări parametrice, abordate în diferite combinații, în cazul sistemelor bazate pe repartiție, de tipul PAYGO. Măsurile parametrice cu efecte imediate asupra evoluției cheltuielilor publice cu pensiile sunt cele care vizează modificarea metodelor de revalorizare anuală a valorii pensiilor. Astfel, metoda „tradițională” este aceea de a menține puterea de cumpărare a pensiei prin cuplarea sa la evoluția salariului brut (creșterea nominală a acestuia ducând automat și la creșterea valorii pensiei). Reforma parametrică în acest caz se poate exemplifica prin indexarea doar la nivelul salariului net (mai mic) sau prin indexarea cu rata anuală a inflației. Politicile parametrice de acest tip duc la o creștere mai redusă a cheltuielilor cu pensile decât în cazul indexării după indicele brut sau net al salariilor. O altă reformă parametrică este și cea a ratei de acoperire. Legislația ce modifică modul de calcul al venitului pentru obținerea unei pensii integrale (de pildă, în loc să se ia în calcul salariile ultimilor zece ani sau salariul celor mai buni n ani, se iau in calcul salariile pe toată perioada contributivității, determină diminuarea salariul mediu de referință). Asemenea modificări parametrice au fost realizate de toate țările din UE.

Opțiunea primă a autorităților publice pentru asemenea măsuri de reformă, reflectă și o continuitate fundamentarea socială a sistemelor bazate pe repartiția intergenerațională, chiar dacă studii din cadrul noului instituționalism scot în evidență, abordând problema din perspectiva „echității între generații” că un grad mai scăzut astăzi de suport pentru sistemele PAYGO, apare datorită perceperii unor diferențe ridicate între beneficiile actuale, mai mari, obținute de pensionarii de acum, față de beneficiile prezumate mai mici, obținute în viitor de generația-suport actuală. Această diferență de suport-generațional se datorează atât schimbărilor în structura demografică, cât și celor de pe piața muncii. De pildă, sistemele de tip bismarckian sunt mult mai afectate decât cele beveridgene de evoluțiile de tipul „ocupării atipice” pe piața muncii, deoarece creșterea ratei activităților derulate sub incidența contractelor cu durată determinată, part-time sau de tipul interim a condus la diminuarea prestațiilor la fondurile publice, unele din aceste aranjamente contractuale neobligând la plata cotizațiilor de asigurări sociale.

Reformele de tip structural sau paradigmatic sunt, în general, asociate unor schimbări de substanță pentru sistem. Acestea pot schimba arhitectura întregului sistem – prin trecerea de la un sistem bazat pe repartiție, la unul pe capitalizare sau atunci când, așa cum noua epistemă multipilon a realizat, sistemul public prin repartiție a fost dublat de unul complementar, bazat pe capitalizare și chiar de un al treilea bazat pe contribuții voluntare la fonduri private. Schimbarea de paradigmă mai poate fi ilustrată și prin apariția sistem implementat în Suedia bazat pe „Notional Defined Contribution” sau „Non-financial Defined Contribution” (NDC). Tot în cadrul reformelor paradigmatice sunt incluse și SIMPLIFICĂRILE aduse prin unificarea unor ansambluri de regimuri de pensionare sau trecerea de la sisteme bazate pe beneficii definite, la sisteme bazate pe prestații definite.

Pentru reducerea acestor influențe negative asupra bugetelor publice de asigurări sociale, angajamentele politice de reformă au mobilizat și vor trebui să mobilizeze în continuare instrumente de politică publică care să urmărească:

a) diminuarea ritmului de deteriorare a ratei dependenței economice de vârstă, îndeosebi prin schimbarea criteriilor de eligibilitate pentru deschiderea drepturilor de pensionare. Amânarea vârstei legale de pensionare, reprezintă măsura parametrică cel mai des utilizată pentru a diminua constrângerile pe termen lung. Această măsură are însă un impact destul de redus pe termen lung, deoarece, o creștere a vârstei minime pentru deschiderea drepturilor de pensionare la 67 de ani nu poate schimba trendul de creștere a drepturilor plătite pensionarilor, evoluțiile speranței de viață sugerând o creștere cu mai mult de 1 an la fiecare 10 ani.

b) scăderea drepturilor financiare de pensionare. Acest lucru se realizează prin diminuarea ratei de înlocuire a salariului prin pensie. Introducerea unui factor de sustenabilitate (numit și de durabilitate) a beneficiilor, reprezintă o opțiune sugerată de specialiști și agreată de politicieni.

c) creșterea veniturilor sistemului (problema fundamentală aici rezidă în faptul că previziunile realizate pe termen lung iau în considerație o evoluție a salariului real egală cu creșterea productivității individuale și o creștere a ocupării, cu aceeași rată cu care crește numărul persoanelor peste 65 de ani, ceea ce nu modifică nivelul veniturilor pentru sistem). Totuși, pentru creșterea veniturilor la bugetele publice, utilizate mai apoi pentru transferuri către sistemele de pensii, o serie de țări au început să utilizeze alte surse de finanțare cum sunt taxele de mediu (Suedia și Germania, dintre țările prezentate în studiu).

In UE, există o politică de coordonare a regimurilor protecției socială, ce are următoarele obiective: a.garantarea egalității de tratament, ținând seama de diferențele legislative naționale, b.asigurarea, în condițiile mobilității persoanei în spațiul UE, a transferului de dreptruilor obținute prin participarea la sistemele de protecție socială naționale, c.evitarea dublei asigurări.

4.Fondurile speciale extrabugetare.

În prezent aceste fonduri sunt în număr de două(șomaj și sănătate) dar au fost perioade când numărul acestora era de 20 (2003), practic, fiecare minister dispunând, la un moment dat, de câte un asemenea fond.

Pentru fiecare din acestea se constituie, din taxe, contribuții și alte vărsăminte, un buget propriu, aprobat anual de Parlament. Acestea reprezintă, anexe la bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat. Vărsămintele sunt obligatorii și fără contraprestație directă. Soldurile aferente unui an se reportează în anul următor.

5.Creditul public – Se referă la procurarea de resurse financiare de către autoritățile centrale și cele din unitățile administrativ teritoriale, de pe piața internă sau externă, în scopul finanțării unor obiective economice sau /și sociale. Romania are o datorie publică care se situează sub plafonul solicitat de Tratatul de la Maastricht (60% din PIB), situându-se la aproximativ 38% din PIB, cu tendință de stabilizare.

Instrumentele folosite de autoritățile publice pentru realizarea finanțării prin credit public sunt diverse, ele cuprinzând, în anul 2013, următoarele: certificate de trezorerie (4.1%), instrumente de cash management, obligațiuni (38%), eurobligațiuni (18.2%), leasing financiar, împrumuturi de stat (31%), împrumuturi din disponibilitățile CGTS, conform BNR.

C. Fondurile de resurse financiare:

În scopul înțelegerii structurii fondurilor de resurse financiare se utilizează gruparea acestora după mai multe criterii astfel:

a. după eșalonul la care se constituie:

fonduri la nivel central sau macroeconomic:

fondul bugetar de stat;

fondul asigurărilor sociale;

fondul asigurărilor de bunuri, persoane și răspundere civilă;

fondurile de creditare.

la nivel intermediar (la dipoziția unităților administrativ teritoriale):

fondurile bugetare ale județelor, municipiilor, orașelor, comunelor.

la nivel microeconomic (agenți economici, instituții, gospodării ale populației):

fonduri proprii ale întreprinderilor, instituțiilor și persoanelor fizice;

b. după destinația pe care o capătă:

fonduri de înlocuire și dezvoltare:

a mijloacelor fixe scoase din folosință datorită uzurii;

de creare de întreprinderi noi, restructurare, retehnologizare, dezvoltarea celor existente.

fonduri de consum:

o parte din fondurile bugetare;

o parte din fondurile asigurărilor sociale;

o parte din fondurile proprii ale întreprinderilor;

o parte din resursele proprii ale populației.

fonduri de rezervă:

fondurile înscrise în bugetul de stat cu acest titlu servind pentru finanțarea unor acțiuni și sarcini intervenite în cursul anului bugetar;

fondurile de risc constituite de către întreprinderi.

fonduri de asigurare:

constituite la dispoziția societăților de asigurare servind la acoperirea pierderilor suferite de pe urma calamităților naturale, accidentelor și a altor fenomene aleatorii, dar și pentru achitarea sumelor datorate persoanelor asigurate, în urma producerii riscului asigurat;

fondul de intervenție al Guvernului, pentru înlăturarea rapidă a efectelor calamităților naturale.

c. după forma de proprietate

fonduri proprietate publică:

fondul bugetar central de stat.

fondurile unităților administrativ teritoriale.

fondul asigurărilor sociale.

fondurile speciale extrabugetare.

fondurile proprii ale întreprinderilor de stat și ale instituțiilor publice.

fondurile proprii ale băncilor cu capital de stat.

fondurile unor instituții naționale cu caracter autonom.

1.a. fondurile statului în calitate de autoritate publică

1.b.fondurile statului în calitate de agent economic

1.c.fondurile statului în calitate de asigurator

1.d.fondurile statului în calitate de bancher

fonduri în proprietate privată

fondurile aparținând societăților comerciale, agricole, bancare, de asigurare și reasigurare cu capital privat sau mixt;

fondurile ce aparțin întreprinzătorilor particulari;

resursele bănești aparținând populației.

d. după titlul cu care se fac prelevări la fonduri și plăți de la acestea:

prelevări cu titlu definitiv și caracter obligatoriu (impozite, taxe, contribuții);

prelevări cu titlu rambursabil și caracter facultativ (depuneri în bănci și alte instituții de credit ale statului, subscrieri la împrumuturi de stat);

transferuri externe rambursabile (împrumuturi sau credite contractate în străinătate);

transferuri externe nerambursabile (donații, ajutoare).

CAPITOLUL 3

SISTEMULBUGETAR

”Să refuzi adoptarea bugetului este de negândit, să il reformezi a devenit imposibil, rămâne să îl aprobi”.

Elemente de analiză:

Conceptul de buget;

Principiile bugetare;

Elaborarea proiectului de buget;

Aprobarea proiectului de buget;

Execuția bugetului;

Incheierea și aprobarea contului de execuție bugetară;

Controlul bugetar;

Execuțiabugetară.

Conceptul de buget

Termenul de „buget” apare în limbajul comun, în Evul Mediu. În limba franceză medievală cuvintele „bouge”, „bougette”, desemnau o pungă din piele în care se păstrau banii. Odată cu trecerea termenului peste Canalul Mânecii termenul devine abstract, desemnând o sumă, o anvelopă financiară.

În limbajul modern, „buget”, este folosit într – un dublu sens:

1.în sens comun, vorbim de buget ca ansamblul veniturilor și cheltuielilor unei persoane sau familii,

2.în sens financiar termenul desemnează, ansamblul conturilor anuale și previzionale cuprinzând resursele și cheltuielile statului și al altor instituții publice sau colectivități.

În Romania termenul este utilizat prima oară în Regulamentele Organice.

În Constituția României din 1864 (Statutul dezvoltător al Convenției de la Paris) întâlnim sintagma „bugetul cheltuielilor și al recentelor” , iar în cea din 1866 observăm enunțul „toate veniturile și cheltuielile sau cheltuielile statului trebuie trecute în buget și socoteli”, pentru ca în cea din 1923 să se mențină formularea din Constituția anterioară: „Toate veniturile sau cheltuelile Statului trebuiesc trecute in buget și în socoteli . În Constituția Romaâniei, din 2003, la art. 138 – Bugetul public national, se specifică:

(1) Bugetul public național cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele locale ale comunelor, ale orașelor și ale județelor.
(2) Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat și pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului.
(3) Dacă legea bugetului de stat și legea bugetului asigurărilor sociale de stat nu au fost adoptate cu cel puțin 3 zile înainte de expirarea exercițiului bugetar, se aplică în continuare bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la adoptarea noilor bugete.
(4) Bugetele locale se elaborează, se aprobă și se execută în condițiile legii.
(5) Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare.

Definiție:

Bugetul de stat reprezintă ansamblul documentelor aprobate de Parlament care previzionează și autorizează resursele și cheltuielile statului pentru un an.

Bugetul permite o trasabilitate clară și integrală a veniturilor și cheltuielilor statului. Regulile după care se realizează și este executat bugetul de stat sunt prezentate în legea finanțelor publice și în alte acte normative naționale ordinare.

Bugetul de stat este și un instrument transparent de intervenție publică în economie – transparența fiind reprezentată atât prin existența unor forme diverse de control cât și prin capacitatea oferită publicului, prin lege, de a putea urmări execuția bugetară pe instituții, pe capitole de cheltuieli sau la nivel global.

Caracteristici:

Caracter juridic – ”Bugetul de stat” reprezintă un act prin care sunt stabilite și autorizate veniturile și cheltuielile anuale ale statului. Legile finanțelor publice stabilesc sursa, mărimea și destinația resurselor statului. Prezentarea juridică a bugetului grupează operațiunile cu caracter definitiv și operațiuni cu caracter temporar, așa cum vom vedea în prezentarea principiilor bugetare.

În Romania, cele mai importante reglementări legislative realtive la sistemul financiar publice sunt Constituția Romaniei, Legea finanțelor publice, Legea finanțelor publice locale, Legea responsabilitatii fiscal-bugetare.

În sistemul financiar românesc există diferențe semnificative între prevederile Constituției și cele ale Legii 500-2002 – legea finanțelor publice. În Constituție la art.138, alin (1) se folosește termenul de „buget public național” ce cuprinde „bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele locale ale comunelor, ale orașelor, și ale județelor.” Legea 500-2002 folosește termenul de “sistem bugetar” – ce desemnează un sistem unitar de bugete care cuprinde bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) :

a) bugetului de stat;

b) bugetului asigurărilor sociale de stat;

c) bugetelor fondurilor speciale;

d) bugetului trezoreriei statului;

e) bugetelor instituțiilor publice autonome;

f) bugetelor instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale, după caz;
g) bugetelor instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii;
h) bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și ale căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice;
i) bugetului fondurilor externe nerambursabile și bugetele locale.

Prin urmare, atunci când ne referim la legea finațelor publice vom avea în vedere un criteriu instituțional de prezentare a finanțelor publice, având în vedere că această lege se referă la finanțele: statului, administrațiilor publice locale (județe, comune, orașe), administrațiile asigurărilor sociale de stat, instituții ale administrației centrale cu activități de producție de servicii gratuite către populație.

Sursele dreptului bugetar, ale legislației financiare sunt multifilon și guvernate, ca și în alte domenii ale dreptului public, de principiul ierarhizării normelor, începând cu prevederile constituționale și finalizând, cu cele apărute din jurisprudență (surse constituționale, reglementări europene (directive și regulamente), legislație organică, surse legislative comune (de tipul legii bugetare anuale sau de tipul legilor pentru rectificare bugetară), ordonanțe de urgență.

În țările UE, Pactul de stabilitate și creștere (Amsterdam, 1997), dar și Regulamentul (CE) nr. 1467/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind accelerarea și clarificarea aplicării procedurii de deficit excesiv [Jurnalul Oficial L 209 din 2.8.1997] 
și Regulamentul (CE) nr. 1466 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind consolidarea supravegherii pozițiilor bugetare și supravegherea și coordonarea politicilor economice [Jurnalul Oficial L 209 din 2.8.1997]  impun constrângeri bugetare la nivelul țărilor membre ale zonei euro, dar și asupra celorlalte țări membre ale UE, printr-un mecansim legislativ cvasi-constituțional. Supravegherea multilaterală, pentru realizarea unor poziții bugetare echilibrate sau excedentare pe termen mediu, reprezintă principala măsură de coordonare bugetară la nivelul zonei euro. În caz de depășire a pragului superior al datoriei, de 3% asupra statelor cu astfel de probleme se declanșează procedura ”deficitului public excesiv”, care, în decurs de un an, se poate finaliza cu sancțiuni asupra acestora. În țările euro această procedură declanșa aplicarea de sancțiuni financiare, iar în țările non euro, poate determina blocarea accesului la fondurile UE. Față de deciziile din 1997, privind procedura mai sus amintită, în 2005 regulamentul nou aprobat a condus la o atenuare a modalităților de sancționare. Astfel, în anumite circumstanțe se permite depășirea deficitului de 3%, după cum, în caz de creștere negativă, depășirea automată a acestuia este acceptată temporar. Deasemenea dacă, apare necesitatea unor cheltuieli publice mai mari – datorate unor obiective comune, precum dezvoltarea activităților de cercetare-dezvoltare, creșterea nivelului investițiilor, apariția unr cheltuieli noi determinate de intervenții externe sau creșterea nivelului contribuțiilor la bugetului european, ori pentru reforme structurale, de tipul reformei pensiilor – prin apariția sistemelor obligatorii prin capitalizare – se pot obține derogări de la obiectivul deficit 3%. Procedura de deficit excesiv a fost declanșată până acum pentru mai multe state – Franța, Germania, Italia, Olanda, Polonia, Marea Britanie, Grecia, Lituania, Malta, Ungaria, precum și pentru Romania – fără a se ajunge la finalizarea acesteia (amendă de 0.2% din PIB, la care se adaugă o zecime din diferența între deficitul constatat și plafonul maxim prevăzut), în niciunul din cazurile de mai sus.

Caracter obligatoriu – Bugetulde stat este aprobat sa anual de către Parlament sub denumirea generică de „legi bugetare anuale”, devenind astfel obligatorie execuția acestuia în parametrii stabiliți de Parlament;

Caracter previzional – Bugetul este instrumentul cel mai important la dispoziția Guvernului pentru a atinge obiectivele de creștere economică și de dezvoltare sustenabilă. El reflectă politica economică și socială a statului, obiectivele prioritizate, politicile sectoriale prin care statul alege să susțină anumite activități economice..

Bugetul este un ”tablou de bord” al vieții naționale, ce a suscitat din partea cercetătorilor în economie și alte științe sociale polemici ascuțite, pentru unii find un panaceu pentru ciclicitatea economică, o soluție împotriva șomajului, în timp ce alții îl consideră o cutie a Pandorei, o sursă a dezechilibrelor economice.

Chiar dacă s-au făcut importante progrese în cunoașterea ”cadru cu cadru” a efectelor unei politici bugetare, previziunea pe termen scurt și mediu este în continuare o provocare imensă pentru instituțiile care elaborează, votează și pun în practică bugetul național. Multitudinea modelelor prin care se calculează efectele unei măsuri bugetare, ipotezele reținute, reflectă un proces constant și continuu de raționalizare în construcția bugetară, care trebuie însă să facă față unei incertitudii accentuate și constante în spațiul economic. Acest proces de previziune, de adaptare anticipativă – reprezentat de construcția bugetară – este cu atât mai dificil, cu cât, economiile naționale, datorită unui proces de dependență internațională tot mai evident, pot fi supuse, imprevizibil, unor importante șocuri externe de origine diversă (de la criză bursieră sau monetară până la crize politice). De pildă, în România, scăderea drastică a PIB-ului cu 6.6% în 2009, este expresia unei asemenea influențe externe, care a făcut extrem de dificilă susținerea unor angajamente bugetare, în condițiile diminuării volumului veniturilor atrase la buget din sursele curente. Faptul că bugetul rămâne, în final, un act de ”aproximare” a unei realități viitoare este reflectat și în recunoașterea implicită a acestei situații de către legiuitori – prin introducerea în cadru legislativ bugetar a sistemul ”rectificării” – prin care se realizează ajustări pe parcurs ale deciziilor ce privesc sistemul bugetar, atât din punct de vedere al procedurilor bugetare cât și din punct de vedere al difuzării corecțiilor.

Caracter financiar – așa cum am arătat bugetul este un instrument financiar previzional, creat pe baza evaluării realiste a veniturilor (mai precis o subevaluare) și a plafonării creditelor bugetare. Acest tip de abordare în designul bugetar se datorează faptului că tipul de impozitare bazat pe repartiție face, pe de o parte, imposibilă evaluarea exactă a veniturilor, iar pe de altă parte, deoarece destinațiile suplimentare, neprevăzute ale veniturilor apărute pe parcursul execuției bugetare pot fi mai ușor gestionate. Pe de altă parte, mecanismul financiar public nu trebuie privit doar din perspectivă tehnică (instrumente ale construcției bugetare, consistență a regulilor interne, gestionare a deficitelor ori excedentelor etc), acesta fiind parte a unui sistem mai amplu, de legitimare a puterii publice. Introducerea unor principii de responsabilitate publică în gestionarea finanțelor și asumarea acestora de către puterea politică au diminuat puterea discreționară a acesteia, diminuând și capacitatea de manipulare a fondurilor publice pentru câștigarea „bunăvoinței” alegătorilor.

Tabellini și Alesina, într-un articol fundamental din 1990, concluzionau asupra nevoii de a fi realizate aranjamente instituționale care trebuie să separe alegerile intertemporale de deciziile vizând alocarea resurselor publice. Scopul acestor aranjamente este acela de a preveni utilizarea deficitelor bugetare în scopuri strategice. Pentru aceștia, datoria publică, este utilizată ca o variabilă strategică, ce leagă actul guvernării de azi, de actele guvernelor ce succed. Ori de câte ori există diferențe de strategie economică între partidele aflate în competiție, această interacțiune strategică între prezentul guvernării și viitorul acesteia generează o situație de suboptimalitate în evoluția datoriei publice. Ori de câte ori cetățenii exprimă divergențe puternice asupra compoziției consumului public, guvernul are tendința de a supraevalua problema datoriei publice, față de situația în care ar exista un acord între cetățeni sau față de situația în care realegerea guvernului ar fi sigură. Cu cât polarizarea politică este mai mare, cu atât mai mare este tendința de supraevaluare a problemei datoriei publice. Deficitele fiscale reprezintă,în opinia acestora, rezultatul agregat al conflictelor politice între grupuri diferite de cetățeni.

Persson și Svenson într-o lucrare din 1986, într-un model de analiză cu două partide politice – unul conservator, celălalt liberal – afirmă că partidul „conservator” va alege să lase moștenire deficite mai mari și să colecteze mai puține taxe, pentru a forța partidul „succesor” la putere să cheltuiască mai puțin. Partidul „liberal” succesor, în schimb, va alege să lase un surplus conservatorilor.

Cele două lucrări arată că, un sistem de guvernare democratic, în care cetățenii au viziuni puternic polarizate asupra compoziției cheltuielilor publice va experimenta, deficite mai mari și datorie publică mai mare, în raport cu societățile, fără sisteme democratice, cu planificatori sociali desemnați pentru totdeauna. În sistemele democratice, guvernele care nu au certitudinea câștigării alegerilor, nu internalizează în întregime costurile asociate datoriei public (taxe mai mari și consum mai puțin în viitor pentru a putea plăti datoria).

Necesitatea gestionării eficiente a banilor publici, chiar și pentru considerente pragmatice (realegerea și diminuarea constrângerilor bugetare viitoare) pentru asigurarea sustenabilității finanțelor publice pe termen lung este adesea conturnată de o ”preferință pentru cheltuieli publice” în statele moderne, în care se angajează – așa cum consideră reprezentanți ai dreptei politice sau ai curentului neoliberal – cheltuieli prea multe pentru prestații sociale, pentru servicii publice sau pentru mai mulți funcționari publici – fenomen pe care Niskanen îl numește derivă birocratică, ”deoarece performanța economică nu este nici încurajată nici sancționată”.

Preferința pentru cheltuieli publice are și o puternică dimensiune culturală și istorică. Socializarea unor bunuri și servicii publice este și o expresie a dependenței de cale (path dependecy). De pildă, studiul OECD din 2007, ”Perspective economice” arată că în țările care fac parte din respectiva organizație nivelul cheltuielilor publice este între 30% din PIB în Coreea de Sud și 55.5% în Suedia. În SUA, cheltuielile pentru sănătate (15% din PIB sunt mai mari decât media UE, dar sunt preponderent finanțate din surse private. Ponderea cheltuielilor publice în PIB în SUA este de 44%, în timp ce media UE este de 75%, iar procentele respective reflectă un trend relativ constant cel puțin după cel de al doilea razboi mondial.

Realitatea finanțelor publice în statele dezvoltate contemporane, nu poate fi însă, caracterizată, doar printr-o simplă ”preferință” expresie a utilității individuale a publicului și a guvernelor, determinată de latența dată de obișnuință, cultural, ori datorată intereselor de tip politic. Dealtfel, evoluția istorică a ratei prelevărilor obligatorii, arată că, în țările OECD, în ultimii 50, acestea au crescut constant după cum urmează: 1965: 27%, 1975: 33%, 1985:37%, 1998:39% și 2007:39%, proces ce nu poate fi doar expresia unor rigidități culturale ori de structură.

În analiza evoluției ascendente a veniturilor și cheltuielilor publice trebuie să disjungem între argumente privind “utilitatea politică” și argumentele de “management public”. În continuare vom prezenta o parte a acestei ultime categorii de argumente.

A.Unele din cheltuielile publice au crescut – în numeroase state – ca urmare a unei strategii generale de descentralizare și transfer de sarcini financiare (de pildă trecerea unor spitale, școli generale sau a instituțiilor de învățământ secundar ori a unor instituții culturale și de loisir în gestiunea administrațiilor locale sau a comunitățile teritoriale) cheltuielile publice au crescut. Transferul, în sine, nu ar trebui să ducă decât la o redistribuire a resurselor financiare (de la bugetul de stat la cel local), determinată de aplicarea principiului subsidiarității, prin care se urmărește apropierea deciziei de cetățean. Aplicarea acestui principiu a determinat însă, o diluare a responsabilităților și parcurgerea unui drum critic mai lung de către contribuabili pentru rezolvarea unei probleme specifice. Descentralizarea a condus la costuri de personal mai ridicate, deoarece fiecare „strat local” revendică o responsabilitate și deci un personal suplimentar capabil să soluționeze problema apărută. O autoritate locală, poate fi astfel considerată, în terminologia lui Acemoglu o „instituție extractivă” de resurse financiare, ce redimensionează în sus, costurile aferente rezolvării unei probleme ce implică o autoritate publică (de pildă creșterea numărului de autorizații pentru începerea unei afaceri). Acesta este fenomenul „derivei birocratice” pe care îl semnala Niskanen.

Un exemplu suplimentar pe care putem să îl prezentăm este următorul: pentru realizarea unui proiect civic pe râul Dimbovita, în Piața Unirii din București sunt necesare avize de la următoarele instituții: Primăria Generală, Primăria sectorului 3, Primaria sectorului 4, Apele Romane, Apa Nova, Biblioteca Națională și Ministerul Culturii, Ministerul Mediului.

Tot o situație care explicitează, din perspectiva acestui criteriu, creșterea cheltuielilor publice este și acela al apariției regimurilor de asigurări de pensii private obligatorii (așa numitul pilon 2). Prin această reglementare s-au creat fonduri de resurse de pensii private obligatorii preluând din contribuțiile de asigurări sociale de stat procente ce au mers către aceste fonduri. Plata actuală a pensiilor realizându-se din fonduri mai reduse a determinat o creștere a nevoii de împrumuturi publice.

B.Un al doilea argument pentru o creștere determinată structural și nu de preferințe, subiectivă este furnizat de situația bugetelor asigurărilor sociale, a căror creștere este determinată nu doar de suplimentarea beneficiilor fără a exista o concordanță cu nivelul contribuților (creștere determinată de conjuncturi politice, grupuri de presiune sau situații economice dificile și dilematice – ce faci atunci când restructurarea unor industrii creează șomeri în perioadă de evoluție slabă a economiei?, plătești ajutoare de șomaj sau pensionezi anticipat?) ci de o creștere demografică puternică a populației în vârstă de pensionare, deci de un factor structural. În unele țări dezvoltate creșterea cheltuielilor cu asigurările sociale explică 70 % din sporul cheltuielilor publice între 1980 și 2005. Dacă luăm în considerare și asigurările de sănătate, putem observa că asumarea de către autorități, a unui obiectiv precum creșterea nivelului de sănătate a populației, indiferent de venit sau categorie socio profesională, a condus la sporirea alocațiilor financiare pentru diversele programe din domeniul sănătății.

C.În același timp, o serie de achiziții publice devin mai scumpe deoarece produsele în sine devin mai scumpe (cazul tehnologiei implicate în actul medical), dar și datorită costurilor cu cercetarea pentru noile produse din domeniul farmaceutic (în acest caz compensarea implică cheltuieli mai mari, statul cheltuind mai mult cu medicamentele subvenționate). Deasemenea, în domeniul apărării naționale, achizițiile au devenit mai scumpe, în principal datorită creșterii performanțelor tehnice ale noilor mijloace de apărare, dar și datorită existenței unui număr redus de „furnizori agreați” de autorități. Nu trebuie uitată în acest caz și nevoia unor bugete mai ridicate pentru apărare, ca urmare a creșterii numărului de conflicte internaționale și participării la acțiunile unor organizații de apărare colectivă.

D.Globalizarea economică reprezintă un alt proces pe care îl putem considera cauză a creșterii cheltuielilor publice (cel puțin a unor componente ale acestora). Pentru Pierson, unul din reprezentanții neo-instituționalismului prin teoria rezilienței statului și a compensării critice, statul urmărește limitarea efectelor negative ale globalizării economice – precarizarea muncii, insecuritatea ridicată, fenomenul sărăciei la persoanele cu venituri salariale, creșterea inegalităților – prin creșterea finanțării programelor sociale pentru inserție, pentru asigurarea unui venit minim garantat, recalificării ori sprijinirii întreprinzătorilor ce angajaează șomeri tineri sau în vârstă. Pierson explică această idee prin conceptul de retroacțiune politică(policy feedback), instituțiile statului fiind structuri – consecință (consequential structures) ale altor politici publice. Politicile publice sunt deopotrivă punctul de plecare și cel final al analizei deoarece politicile creează politici. Pentru Pierson, politicile publice se reformează puțin sau deloc deoarece autoritățile politice: a.sunt prizonierele perioadei scurte datorită ciclului electoral; b.au dificultăți să recunoască și să măsoare eficacitatea unor politici publice; c.au probleme de mobilitate decizională dearece, în democrațiile moderne există „instituții” care rigidizează decizia – cum este de pildă, Constituția; d. trebuie să mobilizeze masiv public interesat dar și inițiat, pentru schimbări de paradigmă de acțiune publică, sarcină dificilă având în vedere „abstinența electorală” a cetățenilor.

Chiar dacă tehnic, se justifică, reforma instituțiilor ce creează și pun în practică politici publice, reformele radicale sunt practic imposibile deoarece aceasta înseamană retragerea unor beneficii importante acordate unor segmente socioprofesioanale semnificative, autoritățile guvernamentale adoptând strategii de evitare a blamului (blame avoidance). Autorul la care am facut referire in randurile de mai sus, consideră că situația rezilienței politicilor publice și a cheltuielilor bugetare ridicate poate fi explicată pe baza unor raționamente valabile în dezvoltarea și menținerea unei afaceri. Pentru acesta, patru considerente importante fundamentează mecanismele de ranforsare: a.Costurile ridicate pentru investiții și instalare, ce pot fi rentabilizate doar pe termen mediu și lung, b.efectul de învățare – savoir faire-ul obținut în procesul de producție conduce la randamente ridicate pe măsura creșteri scalei producției, ceea ce face ca, pe măsura creșterii inerțiale a producției să crească și eficiența, c.efectele de coordonare – adoptarea de catre alții a unei proceduri de producție existente, ca urmare a unei constrângeri de coordonare, face ca avantajul inițial să creasc, și 4. așteptări adaptative – să știi să faci o bună alegere, indivizii și instituțiile trebuie să se adapteye anticipând evoluțiile comune.

E.Un alt motiv pentru creșterea structurală a cheltuielior publice este acela determinat de costurile de reglementare. Statele și entitățile de gestionare suprastatală, regională cheltuie mai mult pentru administrații de supraveghere, de reglementare, de protecție a consumatorilor, de standardizare etc., în condițiile în care accesul la ”structurile de producție” s-a democratizat și numărul firmelor ofertante de diverse produse și servicii a crescut. Concurența ridicată din domeniul producției de bunuri a determinat și o strategie cost, race to the bottom a firmelor, uneori cu efecte negative asupra calității producției și siguranței consumatorului. Autoritățile publice, urmărind satisfacerea corectă și sustenabilă a nevoilor consumatorilor, au birocratizat procesul de producție, impunând – prin autoritățile de reglementare și protecție – norme tehnice de producție, pentru siguranța consumatorului – ceea ce a determinat o creștere a cheltuielilor publice aferente acestor autorități de reglementare. În același timp, administrațiile naționale, datorită participării la organizații supranaționale, au fost obligate să creeze divizii, compartimente, posturi de muncă sau chiar ministere care joacă rol de intermediar în legătura dintre instituțile administrației naționale și cele supraregionale. Evident acestea structuri contribuie la creșterea numărului de salariați în sectorul public.

F.Autorul francez Pierre Rosanvallon, consideră că evoluția ascendentă a cheltuielilor publice este expresia unei ”aprofundări a democrației”, prin adăugirea drepturilor sociale celor politice, expresie a modernității statutului de cetățean. Rezultatul acestor acumulări în drepturile cetățeanului modern este o creștere a nevoii de resurse publice, mai ales că cetățenii statelor moderne au devenit extrem de atașați de protecția socială și de drepturile derivate din atributul de ”social”. Statele europene cheltuiau, in perioada de final a Evului Mediu și până în a doua jumătate a secolului al XIX-lea, sume insignifiante pentru ”calitatea vieți” (de până la 2.5% din PIB). După această perioadă cheltuielile pentru creșterea calității vieții au crescut constat, expresie, așa cum am arătat, a noului statut al cetățeanului.

G.O altă sursă de creștere a cheltuielilor publice este, pe termen scurt, conjunctura economică. În caz de conjunctură nefavorabilă, nivelul cheltuielilor cu prestații sociale crește. Nivelul indemnizațiilor pentru șomaj cunoaște un nivel mai ridicat, numărul șomerilor crescând în perioade de criză economică. Volumul indemnizațiilor de sprijin sau al resurselor vizând venitul minim crește datorită efortului de ”compensare de venituri” realizat de stat.

H.În acest context, trebuie amintit și argumentul ”culturii politice” în creșterea cheltuielilor publice, expus de de Wildavsky (1986). Acesta distinge patru tipologii culturale susceptibile să influențeze politicile bugetare și deci cheltuielile publice.

1.Cultura pieței libere și autoreglementării care limitează bugetul public și refuză egalizarea veniturilor prin redistribuirea indirectă.

2.Cultura ierarhiei instituționalizate legitimează o ordine colectivă inegalitară, într-o societate de status diferențiat și încurajează cheltuielile publice, dar o slabă redistribuire către clasele de status inferior.

3.Cultura egalitară – sectariană – bazată pe redistribuiri masive pe verticală, încurajând programele sociale, dar și o colectare a impozitelor mai scăzută.

4.Cultura fatalistă, fără strategie bugetară.

Pentru aceste categorii sursa eșecurilor guvernamentale este mereu alta. Pentru fundamentaliștii pieței de vină este lipsa de productivitate a indivizilor, pentru egalitariști sunt autoritățile care tolerează inegalitățile, iar pentru reprezentanții ierarhiei instituționalizate de vină sunt devianții.

I. Evenimentele catastrofice. Peacock și Wiseman (1967), reprezentanți ai teoriei ireversibilității creșterii cheltuielilor publice și a fiscalității corelează evoluția taxării cu evenimentele catastrofice din societate (cele două razboaie mondiale). Cheltuielile publice cresc, în epoca modernă, dar rata nu este constantă. Cei doi autori utilizează sintagma „displacement effect” pentru a arăta de ce cresc cheltuielile publice masiv după perioade de război.

“In settled times, notions about taxation are likely to be more influential than ideas about desirable increases in expenditure in deciding the size and rate of growth of the public sector. There may thus be a persistent divergence between ideas about desirable public spending and ideas about the limits of taxation. This divergence may be narrowed by large-scale social disturbances, such as major wars. Such disturbances may create a displacement effect, shifting public revenues and expenditures to new levels. After the disturbance is over new ideas of tolerable tax levels emerge, and a new plateau of expenditure may be reached, with public expenditures again taking a broadly constant share of gross national product, though a different share from the former one.”

Perioadele de război determină o mai mare indulgență publică, toleranță față de taxe care în perioadă de pace par intolerabile, pentru a putea fi susținut efortul financiar masiv pentru război. În perioada de după război această toleranță pentru cheltuieli mai mari se menține, scopul fiind țintirea unor nevoi sociale apărute ca urmare a derulării războiului (pensii de război, plata datoriilor și a dobânzilor pentru acestea, cheltuieli pentru reparații de război, pensii pentru urmașii celor căzuți în război)..

J. Pentru teoria tradițională a finanțelor publice, creșterea dimensiunilor statului se datorează creșterii cereri sociale pentru bunuri și servicii produse de stat. Cererea socială de bunuri colective a condus la creșterea cheltuielilor statului. Această explicație este atribuită lui Wagner, autorul legii care îi poartă numele. Acesta este preocupat de trendul secular de evoluție a cheltuielilor publice. Pe baza observațiilor statistice consideră că valoarea raportului dintre cheltuielile publice și produsul național brut este mai mare decât 1, cu alte cuvinte, relația este elastică. Semnificația acestei valori este aceea că cererea pentru bunuri colective crește mai repede ca veniturile produse de comunitatea națională. Creșterea veniturilor populației, o determină pe această să afecteze o parte și mai importanță a veniturilor (prin impozite mai mari) pentru cheltuieli publice. Creșterea impozitelor determină o creștere și mai mare a cererii de bunuri publice, care nu este sensibilă la variația prețului bunurilor respective. Astfel, cererea de bunuri publice explică creșterea impozitelor. La această relație putem adăuga și evoluția ascendentă a prețului bunurilor respective.

Următorul reper explicativ, atrage atenția asupra influenței costurilor în producția de bunuri publice

K. Baumol și efectul de imitație indusă. Pentru Baumol, creșterea unor cheltuieli publice se datorează așa numitei „boli a costurilor”. Autorul american afirmă că în anumite sectoare economice are loc o creștere a salariilor fără legătură cu creșterea productivității. Pentru acesta modelul clasic al evoluției salariului în strânsă legătură cu nivelul productivității nu poate explica evoluții divergente față de evoluția productivității a salariilor în anumite sectoare ale economiei. În general, în sectoare economice intensive în muncă, productivitatea nu poate să crească sau crește puțin (educație, asistență copii în creșe, servicii culturale, servicii administrative). Cu toate acestea, nivelul salariilor în aceste sectoare crește și el deoarece, afirmă Baumol, dacă nu are loc creșterea respectivă există riscul ca aceste sectoare să nu mai producă serviciile respective deoarece angajații vor dori să activeze în sectoarele cu productivitate ridicată și deci, cu salarii mari.

L.Urbanizarea. Procesul neîntrerupt de urbanizare din epoca modernă a determinat o semnificativă cerere pentru investiții publice în infrastructură. Străzi asfaltate cu semnalizările necesare, canalizare, apă curentă, iluminat public, reprezintă elemente de infrastructură ce au impus utilizarea unor fonduri publice din ce în ce mai mari.

M.Nu trebuie uitate concluziile Școlii alegerilor publice (Downs, Buchanan, Tullock) care aduc o alternativă explicativă pornind de la critica modelelor tradiționale (ultimele trei puncte de mai sus), afirmând că venitul mediu nu este singurul parametru determinant al evoluției cheltuielilor publice. Unele studii econometrice, arată că o elasticitate puternic superioară unității privind cererea de bunuri publice se regăsește doar în privința serviciilor de pompieri, parcurilor și sălilor de sport. Pentru școala alegerilor publice ipotezele finanțelor publice clasice privind creșterea cheltuielilor publice nu se susțin, în cazul unei analize substanțiale. Aceștia pun în cauză în primul rând principiul unanimității, al posibilității agregării de preferințe individuale, în preferințe sociale, chestiune avută în vedere, încă din anii ‘50, de Kenneth Arrow, atunci când enunța teorema imposibilității. Producția de bunuri publice nu sunt nici rezultatul unei unanimității (toți cetățenii sunt de acord cu păstrarea ordinii interne de un serviciu public de ordine și pază), nici cel al unei majorități. Ea este rezultatul unei coaliții de minorități. Statul nu este capabil să rezolve problema imperfecțiunilor pieței, pentru că el caută să răspundă cererii unei coaliții, creând două categorii de cetățeni: favorizați (facțiuni-în sensul formulat de politicianul roman Cicero), ce plătesc mai puțin decât primesc și prejudiciați (plătitori non-utilizatori). Grupul, grupurile de favorizați, facțiunile, beneficiază prin redistribuire de anumite bunuri, fără a fi preocupați de eficacitatea distribuției respective.

Pentru Anthony Downs beneficiarii sunt categoriile sărace, pentru Niskanen, Buchanan și Tullock – birocrația și electorul median pentru Black și Stigler. Pentru această școală birocrația este în același timp principal și agent. Distribuția, este în acest context un joc cu sumă nulă (între favorizați și prejudiciați) sau cu sumă negativă. Nivelurile superioare de management ale instituțiilor publice, autodilată, din perspectiva numărului de personal și atribuțiilor, instituțiile conduse, ceea ce duce la o nevoie mai ridicată de taxe pentru finanțarea aparatului administrativ. Această nevoie, nu este chestionată sau blocată de legislativ, deoarece acesta este vote dependent urmărind câștigarea alegerilor viitoare.

Astfel, talia instituțiilor publice și nivelul cheltuielilor publice cresc, urmare a unor procese de mimesis instituțional și de automaximizare a utilității.

Pe fondul pesrsistenței unor asemenea practici instituționale cu efecte negative asupra evoluției cheltuielilor publice, în practica financiară internațională au fost dezvoltate constrângeri legislative, cu rol de reguli fixe, pentru diminuarea acestor practici.

În Romania, putem evidenția prevederile legislative ce permiteau angajarea în sectorul public pe baza regulii 1 la 7, sau 1 la 2, ori 1 la 1, ce încerca menținerea nivelului angajarilor în sectorul public relativ stabil. Totuși, aceste prevederi, de tip numerus clausus, alături de cele ce introduc reguli stricte privind evoluțiile salariale, au condus la apariția altor dezechilibre, cu efecte negative evidente chiar pe termen scurt (evoluția negativă a PIB-ului, creșterea șomajului datorită diminuării consumului intern, disfuncții în activitatea unor instituții ca urmare a diminuării numărului de salariați).

Caracter politic – bugetele publice sunt expresia afirmării unor alegeri politice. Bugetele sunt expresia manifestării unei autorități politice. Ele exprimă alegeri politice, valori politice. Bugetele moderne sau post-moderne (așa cum par ele în secolul al XXI-lea) nu reflectă, în sine, valorile politice consacrate care au marcat clivajul tipic secolului al XX-lea stânga-dreapta. Clivajul stânga-dreapta, nu este neapărat semnificativ, în finanțele publice moderne, în privința construcției bugetare.

Astfel, studii realizate în Marea Britanie, SUA, Franța sau în țările OECD, au scos în evidență situații relativ eterogene pe care le putem sumariza astfel: în Anglia, stânga la putere, se traduce în plan bugetar și fiscal prin creștere a ratei fiscalitții, a nivelului cheltuielilor publice.

În SUA, democrații și republicanii au atitudini opuse în privința evoluției cheltuielilor publice, dar, la republicani atitudinea conservatoare (influența partizană) privind cheltuielile publice a fost mult mai puternică atunci când a fost președinte democratul Bill Clinton.

În Marea Britanie impozitele ridicate pe patrimoniu și pe succesiuni au fost introduse, după primul război mondial, de guvernul conservator.

Studiul Cusack (1999) pe 14 țări OECD, a arătat că stânga, în perioada 1961-1991, a fost mai atentă la disciplina bugetară în comparație cu dreapta care, preocupată de reduceri fiscale nu a mai avut aceeași atitudine față de cheltuielile bugetare.

Un meta-studiu realizat în 2001 (Imbeau și alții), pe lucrări realizate pe acest subiect evidențiază că din 43 de studii doar 14 au demonstrat că este importantă „ culoarea” guvernului, în analiza evoluției cheltuielilor bugetare.

La fel s-a întâmplat în Franța guvernată de președintele Sarkozy.

În același spațiu economic, în intervalul 1977-2001, intr-un studiu realizat pe bugetele orașelor de peste 50000 de locuitori s-a observat că, după alegeri, bugetele au fost diminuate atât în spațiile câștigate de dreapta cât și în cele de stânga.

În țările scandinave, creșterile cheltuielilor publice nu se pot explica prin factorul politic așa cum argumentează studiul Midtbo (1999).

Nici în Romania, in ultimii ani nu putem afirma că dihotomia stânga-dreapta, în guvernare este responsabilă de evoluția deficitelor publice. Mai curând, constrângerile internaționale, determinate de adeziunea la insituții și aranjamente supranaționale, determină evoluția deficitului bugetar. Structura cheltuielilor publice, însă, poate fi un predictor pentru explicațile de tip ideologic. De pildă, finanțarea pe bază de performanță în învățământul superior poate fi o expresie a unei abordări ideologice de dreapta privind politicile publice, în timp ce finanțarea pe student-echivalent expresia unei politici de stânga, deoarece finanțează în mod egal toți participanții la activitatea din sectorul terțiar ale educației.

Studiile respective vin să confirme în mare măsură opinia ”obsolescenței clivajului stânga-dreapta” (Lasch, 1991), pe motivul împărtășirii, atât de stânga cât și de dreapta, a acelorași valori fundamentale privind construcția bugetară.

Finanțele clasice (aproximativ secolul al XIX-lea și începutul secolului al XX-lea) consideră bugetul public ca o listă a cheltuielilor și a veniturilor publice fără existența unei legături cu dinamica economiei naționale, cu evoluțiile îndicatorilor macroeconomici și cu obiectivele de guvernare. Așa cum am mai arătat, concepția neutralității bugetare, a limitării cheltuielilor, a echilibrului bugetar predomină în discursul economiștilor și politicienilor din secolul al XIX-lea și începutul secolului al XX-lea. Economistul francez Maurice Duverger a adăugat acestor caracteristici și o a patra caracterul neproductiv al acestuia. Bugetul clasic este consumator, investițiile nu reprezintă un articol bugetar.

Finanțele moderne leagă existența bugetui de dinamica întregii economii naționale, politica bugetară reprezentând un element definitoriu al politicilor conjuncturale, macroeconomice sau structurale aflate la dispoziția autorităților publice. Bugetul în proiecția sa modernă, abandonează principiile clasice. El este deschis (statul fiind un participant activ pe piața împrumuturilor naționale și internaționale), este dezechilibrat (ciclic sau sistematic), este intervenționist și productiv (cheltuielile bugetare reprezintă o soluție pentru asigurarea unei dezvoltări armonioase și de lungă durată a economiei).

Bugetul public se elaborează plecând de la indicatorii economiei naționale, cuprinzând numai resursele și cheltuielile autorităților publice.

În discursul specializat se face diferența între bugetul general consolidat și sistem bugetar.

Buget general consolidat – reprezintă ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate si consolidate într-un întreg.

Prin consolidarea bugetară se înțelege operațiunea de eliminare a transferurilor de sume dintre două bugete componente ale bugetului general consolidat, în vederea evitării dublei evidențieri a acestora. Diversele categorii de bugete publice la nivel național sunt tratate ca un întreg, așa cum în practica financiar contabilă din spațiul privat se întâmplă în cazul bugetelor firmelor multinaționale, când bugetele societăților din conglomerat sunt agregate.

De exemplu, conform clasificației bugetare, de la bugetul de stat se realizează transferuri consolidabile, precum:

– transferuri din bugetul de stat către bugetele locale pentru investiții finanțate parțial din împrumuturile externe;

-transferuri din bugetul de stat pentru echilibrarea bugetelor locale;

– transferuri din bugetul de stat catre bugetul asigurărilor sociale de stat;

– transferuri din bugetul de stat catre bugetul fondului de asigurari sociale de sanatate (contributia datorata de persoanele care satisfac serviciul militar in termen, etc.).

Astfel, dacă nu se realizează operațiunea de consolidare bugetară sumele respective pot fi evidențiate de două ori.

Conform prevederilor legale „sistemul bugetar” este alcătuit din:

a.bugetul de stat;
b.bugetul asigurarilor sociale de stat;
c.bugetele fondurilor speciale;
d.bugetul trezoreriei statului;
e.bugetele institutiilor publice autonome;
f. bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, dupa caz;
g. bugetele institutiilor publice finantate integral din venituri proprii;
h. bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si ale caror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura din fonduri publicei);

i. bugetul fondurilor externe nerambursabile și

j) bugetele locale.

Structura administrativă a statelor moderne furnizează un criteriu important pentru organizarea sistemului bugetar public.

Astfel, în statele unitare, sistemul bugetar este organizat pe două nivele: bugetul administrației centrale de stat și finanțele teritoriale , bugetele administrației locale. În statele federale (Germania, Austria sau Belgia, SUA, Brazilia), sistemul bugetar este stabilit pe trei nivele : bugetul federației (1), și bugetele bugetele statelor membre, ale provinciilor sau ale landurilor (2) și bugetele locale (3).

Aspecte generale și proceduri bugetare:

Înscrierea și aprobarea oricărei cheltuieli publice se face doar în condițiile stabilirii resurselor din care se vor efectua. Sumele care se cuvin statului se fac venit la bugetul de stat, dacă prevederile legale nu prevăd altfel.

Niciun impozit sau taxa nu se înscriu în buget dacă nu sunt stabilite prin lege.

În sistemul financiar public românesc de regulă, toate impozitele indirecte sunt venituri ale administrației centrale de stat, iar impozitul pe avere, este venit la bugetele locale.

Sumele aprobate în limitele cărora se pot efectua cheltuieli cu caracter public reprezintă credite bugetare care nu pot fi depășite.

Excedentele anuale rezultate din execuția bugetelor instituțiilor publice, finanțate integral din venituri proprii, se reportează în anul următor.

În execuția bugetului se interzice acoperirea cheltuielilor bugetului de stat prin recurgerea la emisiune monetară sau prin finanțarea directă de către bănci.

Dacă în execuția bugetului apar goluri temporare de casă, acestea pot fi acoperite, până la încasarea veniturilor corespunzătoare, pe seama:

resurselor aflate în conturile de trezorerie ale statului;

bonurilor de tezaur, purtătoare de dobânda a căror scadență nu poate depăși sfârșitul anului bugetar (totalul bonurilor de tezaur și al altor instrumente specifice aflate în circulație nu va putea depăși 8% din volumul total al cheltuielilor bugetului de stat aprobat);

împrumutului fără dobândă acordat de BNR, care nu poate depăși într-un an financiar 10% din totalul cheltuielilor bugetului aprobat, precum și dublul capitalului acestuia și cel al fondului de rezervă; acest împrumut trebuie rambursat până la sfârșitul anului financiar respectiv, pe seama veniturilor bugetare sau a unui împrumut de stat efectuat în condițiile legii.

4. Principiile bugetare

Principiile bugetare sunt norme orientative ce guvernează realizarea procesului bugetar.

Scop: precizarea condițiilor în care se face elaborarea și execuția bugetului public.

În România, aceste principii bugetare sunt precizate în Legea finanțelor publice 500/2002, fără a cuprinde toate principiile tratate mai jos.

Principiile bugetare:

principiul universalității bugetului;

principiul unității bugetului;

principiul realității bugetare;

principiul anualității bugetului;

principiul echilibrului bugetar;

principiul neafectării veniturilor bugetare;

principiul specializării;

principiul publicitații bugetului;

principiul unității monetare.

I.Principiul universalității bugetului:

Art. 8. – (1) Veniturile și cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute.
(2) Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepția donațiilor și sponsorizărilor, care au stabilite destinații distincte.
Totalitatea veniturile și cheltuielile unui nivel al autorității publice trebuie să fie cuprinse în proiectul de buget pe total venituri și cheltuieli (total brut). Acest tip de raportare a cheltuielilor instituie regula non-compensării (non-echivalării PIB sau non-regularizării) eliminând posibilitatea compensării veniturilor și a cheltuielilor bugetare. Astfel, conform acestei reguli, nu pot fi făcute compensări între venituri și cheltuieli, pe niciun nivel al fondurilor publice de resurse financiare. Toate veniturile trebuie să fie vărsate la buget și mai apoi, pot fi aprobate și realizate cheltuielile necesare.

Exemplu: Activele fizice deținute de un ordonator de credite care sunt propuse spre vânzare nu pot fi utilizate pentru a compensa o anumită cheltuială publică. Ordonatorul de credite trebuie întâi să obțină bani din activele respective, pe care le înregistrează în contul de venituri, după care îi poate folosi, pe baza procedurilor definite privind realizarea cheltuielilor publice pentru instituția respectivă.

Acest principiu al non-compensării asigură evitarea risipei, dar și posibilele deturnări ale sumelor respective, și, în același timp , asigură premizele un bun control financiar.

Principiul universalității are o dublă funcționalitate: a. Tehnică, asigurând claritate în prezentarea conturilor publice, b.politică, asigurând un control eficace al parlamentului.

In practica bugetară, principiul universalității bugetului se respectă doar parțial, deoarece, în locul bugetelor brute s-a trecut la elaborarea unor bugete mixte, în care veniturile și cheltuielile unor instituții publice figurează cu sumele lor totale în buget, iar altele numai cu soldurile.

În practica bugetară din Romania se inscriu numai cu soldul :

veniturile de la întreprinderile publice;

subvențiile către întreprinderile publice;

vărsămintele către bugetul de stat sau subvențiile primite de la acesta, în relațiile dintre bugetele locale și bugetul statului;

subvențiile primite în completarea resurselor financiare proprii a unor instituții publice (universități, unități de cercetare științifică, școli, spitale etc.) și vărsămintele către bugetul Uniunii Europene.

Veniturile proprii ale instituțiilor publice;

Excepțiile de la principiul universalității au fost acceptate în finanțele moderne din considerente de eficiență organizațională (soldarea veniturilor proprii ale unor instituții oferă un impuls acestora de a realiza mai multe venituri proprii, pe care le poate utiliza pentru suplimentarea resurselor proprii, diminuând inerția administrativă), dar și pentru a permite o menținere a birocrației la niveluri suportabile (vânzarea și introducerea la venituri a sumelor respective și apoi utilizarea acestora, înseamnă proceduri birocratice laborioase consumatoare de timp și resurse financiare). De asemenea, excepțiile pot favoriza o participare mai activă a cetățeanului la politica fiscal-bugetară, atâta vreme cât acesta poate aprecia mai ușor care este destinația resurselor pe care le plătește către stat.

Acest principiu este cuprins în Legea 500/2002, Capitolul II, Secțiunea 1.

În finanțele publice europene regăsim acest principiu în Regulamentul 1605-2002, la articolul 17, precizându-se că: „veniturile totale acoperă creditele totale de plată (…). Toate veniturile și cheltuielile se înregistrează integral fără a fi regularizate între ele (…). Regulament prevede, la rândul său excepții, după cum urmează:

-contribuțiile financiare din partea statelor membre la anumite programe de cercetare;

-veniturile alocate pentru un anumit scop, precum veniturile din fundații, subvenții, donații și moșteniri, inclusiv veniturile alocate specifice fiecărei instituții;

-contribuțiile la activitățile comunitare din partea țărilor terțe sau a diferitelor organisme

-veniturile obținute din rambursarea sumelor plătite în mod necuvenit;

-veniturile din vânzarea publicațiilor și filmelor, inclusiv a celor pe suport electronic, etc.

II.Principiul unității bugetului:

Art. 10. – (1) Veniturile și cheltuielile bugetare se înscriu într-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficientă și monitorizarea fondurilor publice.
(2) Toate veniturile reținute și utilizate în sistem extrabugetar, sub diverse forme și denumiri, se introduc în bugetul de stat, urmând regulile și principiile acestui buget, cu excepția celor prevăzute la art. 62 alin. (1) lit. b) și c) și la art. 68, precum și a celor pentru constituirea, potrivit legii, a fondurilor de stimulare a personalului.
(3) Veniturile și cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic și ale Fondului special al drumurilor publice se introduc în bugetul de stat ca venituri și cheltuieli cu destinație specială, urmând regulile și principiile acestui buget.

Toate veniturile și cheltuielile statului trebuie cuprinse într-un singur document după o schemă unitară de clasificare a veniturilor și cheltuielilor (de regulă clasificația funcțională ce ține seama de destinațiile acestora).

Avantajele unui astfel de aranjament instituțional sunt de ordin politic, tehnic dar și practic, astfel:

permite prezentarea exactă a surselor de proveniență a resurselor bugetului și a utilizării lor, înlesnind analiza și controlul, dificile de realizat din punct de vedere tehnic, dar și costisitoare în timp și bani, atunci când sunt mai multe conturi, datorită nevoii de un corp mai mare de control.

permite realizarea unor analize comparative la nivel internațional, dar și intern pe serii cronologice, relevante statistic.

crează posibilitatea determinării exacte a modului în care a fost realizat – respectiv echilibrat, excedentar, deficitar – execuția bugetară fiind mult mai greu de urmărit în condițiile în care ar exista numeroase conturi.

Această regulă nu trebuie interpretată, în sensul că, anual se aprobă și execută doar un singur buget, la nivelul tuturor instituțiilor publice, așa cum am arătat în capitolul consacrat componentelor sistemului financiar public.

Pe de altă parte, legislația financiară permite rectificări bugetare (două), cu anumite condiționări (nu pot fi făcute în primele șase luni ale execuției bugetare, dar nici mai tărziu de 30 noiembrie), ce schimbă datele inițiale ale execuției bugetare.

De asemenea legislația națională interzice suplimentarea cheltuielilor publice, cu excepția suplimentării sumelor vărsate în contul datoriei publice și a celor vizând contribuția României la bugetul UE.

Acest principiu nu este riguros respectat, în practica bugetară, deoarece se întocmesc și alte categorii de bugete cum sunt:

bugete autonome – pentru instituții ale statului cu autonomie financiară deplină și personalitate juridică care nu figurează în bugetul general.

bugete anexe – în care sunt cuprinse anumite resurse financiare alocate pentru destinații specifice. Acestea sunt alăturate bugetului statului sau bugetuli de asigurari sociale de stat, operațiunile fiind previzionate, autorizate și executate după procedurile celor două categorii de bugete mai sus menționate. În cadrul acestor bugete viramentele și transferurile sunt interzise.

bugete extraordinare – pentru înscrierea unor cheltuieli cu caracter extraordinar, temporar cum ar fi un buget în caz de război, calamități naturale,crize economice, realizate pe baza unor venituri speciale.

conturile speciale de trezorerie – evidențiază anumite încasări ce nu reprezintă un venit la bugetul de stat și plăți fără caracter definitiv.Tipologie:

conturi cu afectație specială- specified purpose account – (pentru cheltuieli cu acoperire în resurse special disponibilizate;) Aceste conturi descriu operațiuni finanțate prin resursele adoptate prin decizii legislative speciale, cheltuielile făcute fiind în relație directă cu veniturile încasate, legiuitorul permitând transgresarea regulii nefectării veniturilor bugetare. Sumele angajate trebuie să fie egale cu cele așteptate din venituri. Ex. conturile în care sunt încasate sumele provenind din tarife percepute de oficiile Registrului comerțului).

conturi de comerț (pentru operațiuni cu caracter comercial ale unor instituții ale statului, fără personalitate juridică; aceste conturi derivă din activitățile industriale și comerciale efectuate cu titlu auxiliar prin serviciile publice ale statului; Dintre aceste operațiuni putem menționa vânzări, de exemplu, contul de recepționare și vânzare a mărfurilor primite ca ajutor străin).

conturi de reglementare cu guvernele altor țări (pe baza unor acorduri internaționale alte state contribuie la finanțarea unor cheltuieli publice ale țării care deschide aceste conturi; aceste conturi descriu operații monetare efectuate cu Guverne străine sau organisme internaționale)

conturi de operațiuni monetare (pentru venituri și cheltuieli rezultate din emisiunea monetară metalică sau din operațiunile țării cu FMI).

conturi de avans (pentru avansuri acordate colectivităților locale până la încasarea impozitelor locale).

bugete bazate pe programe – pentru perioade mai mari de un an.

Principiul unității este prezent și în cadrul procedurilor la nivelul bugetului Uniunii Europene. Articolul 268 din Tratat prevede că Uniunea Europeană are un singur buget.

Urmând practica națională excepțiile sunt și ele prezente la acest nivel, astfel:

Agențiile europene au propriile lor bugete,

Fondul european de dezvoltare.

Politica Externă și de Securitate Comună, Justiția și Afacerile Interne sunt și ele finanțate din bugetul general al U.E., dar trebuie făcută distincția între cheltuielile administrative (care se regăsesc în bugetul general) și cheltuielile de operare (operative), care pot lipsi din bugetul general, dacă Consiliul European decide în unanimitate acest lucru.

Un caz aparte poate fi observat la capitolul Politica Externă și de Securitate Comună, atunci când se face referire la cheltuielile legate de operațiuni militare sau de apărare. În aceste situații de excepție, cheltuielile vor fi susținute de statele membre, în concordanță cu PNB-urile lor, dacă Consiliul nu decide în unanimita te altceva, sau, în cazul operațiunilor militare și de apărare, pe baza unei declarații formale a statelor membre.

Și la nivelul bugetului Uniunii Europeme se admit rectificări, fără a exista un plafon al acestora.

Abaterile de la principiul unității bugetare, după cum am exemplificat, sunt acceptate, ba chiar unele promovate, devenind practică bugetară comună, având în vedere că, în anumite situații, ele pot determina creșterea eficienței prin stimularea apariției unor comportamente apropiate de principiile economiei de piața, în care nivelul plăților serviciilor este apropiat de standardele de calitate ale acelor servicii.

Utilizarea excesivă a fondurilor extrabugetare ca principiu de finanțare și utilizare a banilor publici poate avea și efecte negative, după cum urmează:

Poate diminua capacitatea de control a modului în care sunt realizate cheltuielile publice prin înmulțirea operațiunilor birocratice pentru aceasta;

Poate determina o creștere a costurilor de funcționare prin nevoia de personal suplimentar însărcinat cu gestionarea și controlul acestor fonduri;

Poate distorsiona alocarea resurselor, prin ocolirea procedurilor publice privind procesul bugetar;

Diminuarea transparenței alocative, sursă pentru ineficiență și utilizare improprie a fondurilor;

Facilitarea comportamentului de rent-seeking și abuzul de putere de monopol.

Conduce la mai puțină flexibilitate în alocarea și realocarea veniturilor bugetare, în lipsa unei puteri discreționare care, atunci când se impune, poate lua decizii privind realocările de resurse financiare publice.

Nu în ultimul rând poate determina apariția unei grupări privilegiate de ordonatori de credite. Anumite venituri pot fi realizate mult mai ușor decât altele, datorită modului în care este așezată asieta fiscală. De pildă, o taxă pentru autostradă, ca procent din prețul unui litru de benzină este ușor de încasat și practice sigură, deoarece cererea de benzină este relativ inelastică la creșterea prețului la pompă. Astfel, un buget bazat pe aceste încasări este mult mai ușor de executat, față de unul în care impozitul pe profit ar reprezenta tipul predominant de venit.

III. Principiul realității bugetare (bunei gestiuni financiare):

Realizarea bugetului public reprezintă unul din cele mai importante și dificile exerciții de guvernanță. Așteptările privind construcția bugetară sunt ridicate pentru toate categoriile de persoane morale și fizice implicate în procesul de redistribuire publică, fie ca ”ținte” ale acestui proces, fie ca furnizori de resurse financiare. Dacă în perioadele de relativă stabilitate economică așteptările sunt centrate pe ideea unei mai reduse impozitări sau pe furnizarea unor servicii publice mai consistente pentru aceleași resurse atrase, în perioadele de criză, bugetul statului este vazut atât ca un spațiu ce permite repriza economică cât și ca unul al risipei de resurse, prociclicitatea (diminuarea cheltuielilor în perioada de recesiune) impunându-se în opinia unor actori politici sau economiști.

Indiferent de timp și situație economică, bugetizarea este o practică socială ce suscită un continuu și pregnant interes în întreaga societate și mai ales, pentru actorii implicați pe piața politică, în construirea sau în analiza sa. Construcția bugetară devine un element important în dobândirea sau dimpotrivă, în pierderea de legitimitate a guvernului.

Din acest motiv, o construcție cât mai ”curată” a bugetelor din sistemul public reprezită atât o responsabilitate firească pentru puterea publică, cât și o importantă sursă de legitimitate.

În practica bugetară, construcția diferitelor categorii de bugete trebuie să țină seama de faptul că veniturile și cheltuielile trebuie previzionate plecând de la starea reală a economiei naționale. Bugetizarea realistă implică, în opinia lui Anthony (1965), Schick (1966), trei etape definitorii:

Planificarea strategică, prin această funcție stabilindu-se obiectivele organizaționale, schimbarea obiectivelor, resursele ce vor fi utilizate și politicile prin intermediul cărora resursele necesare vor fi obținute.

Controlul managerial, ca și în cadrul organizațiilor,controlul managerial realizat la nivel macroeconomic prin intermediul instituțiilor desemnate, asigură realizarea eficientă și efectivă a obiectivelor macro-economice și macro-sociale.

Control Operațional, ce urmărește o execuție adecvată a sarcinilor specific fiecărei instituții implicate în procesul bugetar.

Bugetizarea realistă în finanțele publice moderne, implică utilizarea unor criterii de performanță în aprecierea intervenției publice pentru a putea observa în ce măsură, de-a lungul unei perioade de timp, s-a produs o „optimizare a serviciilor publice oferite populației” . Bugetizarea realistă reflectă și eforturile făcute de guvern de a își îmbunătăți productivitatea, eficiența ca și eficacitatea actului decizional. Azi, indicatorii de performanță sunt elemente asociate nu numai întreprinderilor și acțiunilor private ci și celor publice, guvernamentale.

Orice proces bugetar, oricât de mică este instituția care îl realizează și pentru care se realizează bugetul, implică utilizarea unor metode diverse pentru realizarea unei previzionări cantitative, în care spațiul indeterminării să fie cât mai redus, pentru a putea apoi, ex post, analiza performanța în serviciile publice. Deși putem prezuma buna capacitate tehnică și de cunoștințe a guvernului în realizarea construcției bugetare, există dificultăți inerente ale acestui tip de proces. Dimensionarea corectă a veniturilor și a cheltuielilor statului este întâi de toate afectată de capacitatea de previzionarea realistă a agregatelor macroeconomice (rata de creștere reală și nominală a PIB, rata inflației, rata dobânzii (pentru a previziona evoluția datoriei publice), rata șomajului (pentru a previziona anumite cheltuieli sociale ale statului, dar și pentru a înțelege care sunt veniturile pierdute ale statului ca urmare a utilizării parțiale a resurselor economice), dar și de delictele de previziune incorectă, ale autorității publice. Pentru guvernanți este util ca într-o construcție bugetară să subestimeze nivelul veniturilor. Acest act reflectă consistența unui model de abordare a relației cu destinatarii politicilor bugetare, bazat pe ideea ”câștigului din orice situație”. Astfel, subestimarea ajută atunci când apare un excedent pentru că este expresia unei politici publice de succes, dar și atunci când apare un deficit bugetar (care va fi mai mic, decât cel previzionat) – deci situația va fi interpretată tot ca un succes al autorității publice.

Corecta dimensionare a cheltuielilor publice este necesară și, pentru că, în practica bugetară, evaluarea politicilor publice a devenit un proces obligatoriu.

Ea pune față în față costurile intervenției publice cu rezultatele sale, cu impactul său și cu nevoile pe care se afirmă că le satisface. Cadrul epistemic al Noului Management Public, argumentează în acest sens, în favoarea introducerii unor criterii de performanță în politicile publice, apropiate de cele din mediul afacerilor private. Dealtfel, începând din anii ’80, constrângerile de natură financiară au impus introducerea unor principii de gestiune eficientă.

Cadrul evaluării finanțelor politicilor publice este însă, unul extrem de dificil de clarificat, având în vedere următoarele:

Dificultatea de a defini cu acuratețe obiectivele finanțării publice ținând cont de numeroșii și eterogenii actori implicați, dar și de modificarea în timp a obiectivelor intervenției. Alături de dificultatea definirii obiectivelor, este dificil de realizat o prioritizare a acestora dar și realizarea unui calcul real al costurilor de oportunitate, asociate diferitelor alternative de finanțare. De pildă obiectivul fundamental al politicii agricole este asigurarea competitivității produselor românești pe piețele internaționale? sau funcționarea unei piețe libere pe plan național pentru aceste produse? sau asigurarea necesarului de produse agricole din producția internă? În primul caz, pare că o politică de subvenționare pentru asigurarea competitivității este oportună pentru o perioadă de timp, în timp ce, în cel de al doilea, și al treilea răspunsul ar putea fi politicile antiprotecționiste, sau cele asupra cursului de schimb.

Greutatea de a construi indicatori de rezultat relevanți; Pe baza exemplului de mai sus putem observa și dificultatea construirii unui indicator relevant. Astfel, în primul caz este relevant indicatorul „costuri pe ha rapiță produsă” sau ”cantitatea produsă de rapiță la ha” sau „producția de rapiță vândută pe piața externă” sau „evoluția producției de rapiță în perioada…”? Dacă este corect unul din indicatori, putem asocia logic o producție mai mare de politica de subvenționare sau această producție suplimentară este pur și simplu rodul unor condiții climaterice mai bune sau este doar răspunsul agricultorilor naționali la creșterea pe plan mondial a solicitărilor de ulei de rapiță? În al doilea caz, putem lua în considerare „eliminarea barierelor vamale” sau „încheierea de acorduri comerciale”.

Anthony Atkinson (citat in Galdemar et all, 2012) consideră că cerințele tehnice pe care trebuie să le îndeplinească un indicator de politică publică socială sunt următoarele:

Țintirea pertinentă;

Posibilitatea interpretării facile și acceptată de toți;

Robustețea statistică și fiabilitatea;

Capacitatea la adaptare la intervențiile politice fără a fi manipulabil;

Comparativitatea de la o țară la alta și în timp;

Actualitatea;

Eforturi scăzute pentru producția sa;

Integrarea într-un ansamblu de indicatori;

Coerența în ansamblu indicatorilor;

Transparență și accesibilitate.

Greutatea interpretării variației indicatorilor selectați; Odată obținute anumite rezultate, consonante cu intențiile autorităților decidente este important să se răspundă la întrebări clarificatoare de tipul „Sunt cifrele obținute rezultatul politicii publice respective sau avem o falsă cauzalitate?”, Care este orizontul de timp, în interiorul căruia sau obținut rezultatele?”.

Formatul bugetului și regulile după care sunt stabiliți indicatorii sunt importante deoarece arată atât modul în care se iau deciziile bugetare dar și pentru că elaborează standardele după care sunt măsurate performanțele.

Preocupările naționale pentru analiza în termeni de indicatori de performanța a deciziei publice de finanțare a unui obiectiv oarecare datează de la începutul secolului al XX-lea. În SUA, în 1912 este creată Comisia pentru economie și eficacitate, ce recomanda schimbarea metodelor de gestiune în finanțele publice, în principal prin introducerea principiului finanțării pe bază de programe. La început aceste recomandări nu au fost luate în considerare de către decidenți. După mai mult de trei decenii, în 1947, comisia Hoover propune bugetizarea pe bază de performanță. În 1961, fostul președinte al Ford, McNamarra, introduce în ministerul apărării, metoda bugetului pe bază de programe (metoda Planificare, programare, bugetizare – PPB), însemnând introducerea de obiective strategice pe termen lung (planificare), urmată de identificarea mijloacelor pentru atingerea obiectivelor strategice (programare), și de bugetizarea resurselor. În 1973, se introduce în bugetizare logica rezultatului și scorarea rezultatelor în urma prezentării acestora de responsabilul decizional.

În Franța, în 1968 este introdusă metoda PPB, în instituțiile administrației publice, sub numele de Raționalizarea Alegerilor Bugetare, metoda ce va fi utilizată în aceste instituții până în 1971. Abia în 2001, apariția LOLF (Legea finanțelor publice ), sunt introduse din nou criteriile de performanță în judecarea activității în sectorul public.

Uniunea Europeană, pentru anul 2014, recomanda consolidarea finanțelor publice pentru toate țările membre.

În continuare vom prezenta cele mai importante metode prin care este stabilit nivelul cheltuielilor publice și destinația acestora laolaltă cu principalele nivele de management implicate și rolul acestora, dar și modul de realizare al controlului bugetar.

Metoda contabilă (Line item budgeting sau object class budgeting); reprezintă o formă tradițională de prezentare a bugetului în care destinațiile veniturilor bugetare sunt grupate pe centre de cost, cheltuielile fiind, prezentate, separat. De asemenea, cheltuielile pe centre de cost pot fi prezentate și într-o formă comparativă, fiind evidențiate și cheltuielile aferente anului anterior. Destinațiile veniturilor publice sunt desemnate pe baza experienței anterioare în construcția bugetară. În acestă situație vorbim de incrementalism bugetar, cheltuielile și veniturile unui an fiind determinate prin raportare la experiența anterioară.

Metoda este folosită, de obicei, acolo unde cheltuielile guvernamentale sunt grupate pe unități administrative.

Evaluare

Acest tip de prezentare a bugetului este utilă analizelor financiare deoarece este simplă, flexibilă, permițând identificarea surselor de risipă sau de fraudă precum și o modelarea bugetară pe baza execuției bugetare anterioare, atunci când structura și dinamica cheltuielilor sunt consistente pe o perioadă mai lungă.

Line item budgeting este și o modalitate de realizare a bugetului în care argumentarea unei destinații sau cantitatea de resurse alocată este se realizează pe baza experienței anterioare în modelarea bugetului, atât din perspectiva structurii cheltuielilor cât și dimensiunii acestora.

Metoda este puțin costisitoare în timp și în bani, atât în perioada de proiectare cât și în perioada execuției bugetului, implicând restucturări minore ale cheltuielilor de-a lungul unei perioade, doar corijări ale distribuției. De asemenea prin această metodă se pot evita situațiile de alocare eronată a fondurilor publice. Este o metodă extrem de utilă când apar restricții temporale în elaborarea bugetului. Dacă se impune o construcție bugetară rapidă, această metoda facilitează luarea rapidă a deciziilor.

Între dezavantajele majore ale metodei se pot evidenția : a. acceptarea status quo-ului și limitarea analizelor de structură (analiza se realizează plecând de la întrebarea « cât se cheltuie și nu pe ce se cheltuie » și b.manifestarea structurală a fenomenului de ”febră a cheltuielilor” , de regulă – în acest tip de aranjamente bugetare – în apropierea finalului anului fiscal. În această perioadă, în mod obișnuit, se înregistrează o creștere a nivelului achizițiilor publice, pe principiul ”folosește creditele bugetare aprobate sau le vei pierde!”, deoarece în execuția bugetară, reportarea acestora de la un an la altul, în cele mai multe cazuri nu este posibilă. Astfel, scade eficiența și eficacitatea utilizării fondurilor publice.

Metoda este folosită nu numai în managementul financiar al instituțiilor publice sau guvernamental ci și în cel al firmelor private.

Metoda automată sau a penultimei – în această tehnică de construcție bugetară se ia ca bază execuția bugetară a penultimului an bugetar; pentru întocmirea bugetului pentru anul n se utilizează ca bază veniturile și cheltuielile anului n-2, deoarece nu se cunosc realizările ecuației bugetului anului n-1 (anul în curs). Avantajele derivă din simplitatea tehnică a acestei construcții, necesitând, prin urmare, un volum mic de lucrări și timp redus. Dezavantajul principal provine din factorul timp luat în considerare ca bază de previziune, doi ani fiind suficienți, uneori în spațiul economic pentru a se schimba complet realitățile economice, sociale și politice.

În sistemul financiar public din Romania, în construcția bugetară, se iau în considerare, pentru stabilirea indicatorilor bugetari, executia anului n-2 și situația provizorie a execuției pe anul n-1, alături de care se realizează estimarile pentru n-3.

Metoda majorării – diminuării; Utilizarea acestei variante presupune luarea în calcul a unui ritm de variație a indicatorilor bugetari pe o perioada de 5 -10 ani; Acuratețea actului previzionar prin folosirea acestei metode este, nu de puține ori pusă sub semnul întrebării deoarece, în fiecare an intervin factori noi de natură macroeconomică sau microeconomică ori noi reglementări (evoluții divergente ale PIB-ului, ale inflației, ale ocupării, ale investițiilor, noi acorduri comerciale, etc) cu o influență mai mare sau mai mică asupra bugetului de stat. Astfel, se pot transpune în viitor influențele negative ale unor fenomene economico-financiare care s-au manifestat în anii care reprezintă baza de calcul. Alături de aceasta se pot transpune în viitor și factori pozitivi, prezenți în exercițiile bugetare anterioare, fără relevanță pentru bugetul anului următor. Spre exemplu, în Romania, dacă se utiliza doar acestă metodă de previzionare pentru bugetul anului 2009, s-ar fi luat în considerare trecutul bugetar fundamentat pe creșterea consistentă a PIB-ului din anii anteriori, fără a lua în considerare efectele recentei recesiunii globale asupra indicatorilor macroeconomici naționali. Prin urmare, pentru a fi eficientă această metodă trebuie să fie utilizată când avem un trend (pozitiv sau negativ) consistent pe o perioadă lungă de timp. În lipsa consistenței temporale metoda este ineficientă.

Metoda evaluării directe; Coroborează analiza evoluției veniturilor și cheltuielilor și cu cea a modificărilor legislative; previziunea veniturilor se face în funcție de situațiile conjuncturale reflectate în evoluția bazei fiscale, prin: evoluția PIB, evoluția volumului producției de bunuri și servicii, salariilor, profiturilor, veniturilor etc. Creșterea veniturilor, a tranzacțiilor, pot determina o creștere a încasărilor fiscale. O scădere a acestora, va determina situația inversă. Revizuirea cheltuielilor presupune modificarea, în sensul de solicitări suplimentare față de nivelul reînnoit al cheltuielilor din anul în curs sau de diminuare a cuantumurilor. Spre exemplu, modificarea codului fiscal sau a unor articole ale acestuia, determină modificarea bazei fiscale. Creșterea accizelor poate mări veniturile bugetare creând un spațiu fiscal mai mare pentru autoritățile publice. Același lucru este valabil în situația impozitelor pe locuințe și autovehicule, a căror creștere poate contribui la mărirea spațiului fiscal al autorităților locale. Invers, o diminuare a cotei pentru asigurările sociale diminuează încasările bugetare, diminuând spațiul fiscal la dispoziția guvernului.

Trebuie menționat faptul că, ultimele trei metode reprezintă, mai curând, tehnici de bugetare subsidiare Line item budgeting, și nu metode de sine stătătoare. Dealtfel, numeroși autori nu le analizează de sine stătător.

Bugetarea pe bază de performanță (Performance base budgeting). Poate răspunde la întrebarea „Pentru ce există o structură publică instituțională?” într-o manieră directă și fără echivoc. Bugetarea pe baza performanței reprezintă un tip de construcție bugetară în care se stabilește apriori ceea ce o unitate monetară cheltuită va trebui să realizeze, în sensul atingerii unui rezultat măsurabil (i.e. creșterea numărului de studenți angajați în domeniul pentru care s-au specializat la finalul unui ciclu de studii sau creșterea numărului de kilometri de autostradă realizați ori diminuarea numărului de accidente rutiere ca urmare a utilizării unor resurse publice pentru panotajul de atenționare și semnalizare etc.). Bugetul pe bază de performanțe va măsura utilitatea unei cheltuieli publice din perspectiva unui acces superior pentru un grup sau o categorii socio-profesională la anumite servicii și bunuri publice. Aceasta metodă de bugetare presupune trecerea de la bugetul pe articole, bazat pe logica mijloacelor (intrărilor), anterior prezentat, la bugetul fundamentat pe logica rezultatelor (output-urilor), substituând organizării de tip administrativ-birocratic o organizare pe bază de programe, ce regrupează activități determinate de un obiectiv comun. B.B.P. are drept scop creșterea eficienței unei cheltuieli publice legând actul finanțării unei instituții publice operaționale de rezultatele pe care le va obține.

Pentru ca această metodă să permită o mai bună gestionare a resurselor publice trebuie să fie îndeplinite mai multe condiții între care: 1.formularea clară a obiectivelor și rezultatelor scontate, pentru justificarea resursele solicitate, 2.simplitatea formulării obiectivelor și a procedurilor de lucru, 3.aplicarea metodei la toate acțiunile omogene ale autorităților, pentru a conferi consistență sistemică demersului, 4.crearea unui set de indicatori de rezultat lipsiți de echivoc, indiferent în ce mod vor măsura aceștia (volum absolut, indice, grad de realizare comparativ cu o altă perioadă).

Evaluare

Punctele tari ale unei asemenea abordări sunt reprezentate de a.capacitatea de a prioritiza constant cheltuielile în funcție de rezultatele anterioare, b.încurajarea cheltuirii cu eficiență a banilor publici, c.creșterea disciplinei fiscale (îmbunătățirea prioritizării permite obținerea de ”spațiu fiscal” pentru alte cheltuieli publice, fără a crește nivelul agregat al acestora. Bugetizarea pe bază de rezultate se poate face și în interiorul unui buget clasic, prin utilizarea unor indicatori de performanță instituțională, de îndeplinirea acestora fiind condiționată și politica salarială, a unui departament, instituții etc.

Forma cea mai utilizată a bugetizării pe bază de performanță este BUGETAREA PE BAZĂ DE PROGRAME (PROGRAM BUDGETING). Ea implică prezentarea veniturilor și cheltuielilor pe activități funcționale sau pe programe.

O categorie de cheltuieli (de pildă cheltuielile cu salariile va fi prezentată nu în mod global – ca în cazul bugetării pe articole – ci pe categorii de programe).

”Programul” va fi unitatea de bază pentru toate destinațiile veniturilor guvernamentale, prin urmare, bugetul va fi de fapt o structură formată din “minibugete”. Programul este definit ca un ansamblu de acțiuni sau activități coordonate în timp și spațiu destinate să atingă rezultate ușor verificabile și intrpretabile. De regulă, programele sunt gândite pe termen mediu (2-5 ani), ele fiind asociate priorităților strategice identificate în faza planificării guvernamentale. Un program trebuie să fie distinct de alte programe și să aibă o strategie proprie. O structură de autoritate independentă trebuie să fie asociată fiecărui program. De pildă, în cadrul Ministerului sănătății pot exista Programul de luptă împotriva cancerului sau Programul de prevenție a fumatului sau de prevenție a obezității, fiecare având o structură proprie de decizie și indicatori de rezultat specifici.

Bugetarea pe program asigură o conexiunea logică, firească între resurse și rezultate. Programul este unitatea de bază prin care se va asigura definirea și măsurarea performanțelor. În cazul bugetelor multianuale, ce corespund unei abordări de tip MTO (Medium term objectives), bugetele anuale trebuie să fie tratate în acest context ca primul an de realizare a unui program și nu ca un buget separat, permițând astfel, în caz de nevoie, o remodelare bugetară în anul următor. Bugetul anual devine astfel un instrument financiar pentru implementarea și ajustarea unor politici create anterior. Clasificarea bugetară pe programe implică dividerea programului în activități și finanțarea pe activități. Impune realizarea unei contabilități pe funcții și organizații, funcțiile nereprezentând însă, nivel de control.

Nivelurile de control pentru bugetul pe program vor fi în ordine: organizația, programul, activitățile și elementele de cost (salarii, investiții, cheltuieli materiale etc.).

Pentru ca un program să fie dezvoltat ținând seama de nevoile prioritare ale unei economii, trebuie ca sarcina definirii acestuia(-ora) să nu fie doar o opțiune a Ministerului de Finanțe sau extern definite (de import, indicatori asumați datorită participării la inițiative internaționale). Ministerele trebuie să poarte răspunderea arhitecturii programelor dezvoltate. Pentru a fi eficientă, bugetarea pe bază de programe trebuie să fie realizată având ca unitate tutelară Ministerul și nu Ministerele. În scopul gestionării pe baza principiilor sound management, un program trebuie să primească bugete ce cuprind toată paleta de cheltuieli (directe, de caital, indirecte).

Notă:

Bugetarea pe bază de programe a fost o metodă folosită pentru prima data, în politica executivului din SUA în 1961, de către Secretarul de Stat pentru Apărare Robert McNamara. Mai apoi, președintele Lyndon Johnson a solicitat o astfel de planificare bugetară tuturor departamentelor executivului.

Bugetizarea pe bază de programe a fost introdusă în anii 70 și în instituții globale, cum este cazul Organizației Mondiale a Sănătății din 1975, pentru 70 de programe.

Agenția Internațională pentru energie atomică a utilizat această metodă începând cu anii 80.

Noua Zeelandă a introdus în aceeași ani, “output based model”, ca bază pentru analiza performanței în finanțele publice.

Elveția, prin cantonul Geneva a introdus această metodă în 2011 (bugetizare pe politici publice și pe programe).

Brazilia folosește bugetarea pe bază de programe (385 programe), consistente cu planul financiar pe 4 ani obligatoriu a fi realizat prin Constituție.

Bugetul UE, a fost realizat utilizând bugetizarea pe programe. De pildă, Programul Erasmus, al UE, a început în 1987, în cadrul Lifelong Learning Programme.

Republica Coreea are cea mai avansată bugetizare oe bază de programe din toate statele dezvoltate, acțiunea începând din 2005.

Romania, începând cu anul 2000 a introdus bugetarea pe bază de programe în 8 ministere, iar din 2002 a fost extinsă la toate ministerele.

Până acum nicio țară din lume nu a realizat o implementare integrală a acestei metode de bugetizare.

Metodele de bugetare pe bază de programe, presupun proiectarea bugetului în mai multe variante și alegerea uneia dintre ele în funcție de rezultatele cuantificate în cadrul analizei specifice bazate pe criterii diferite de optimizare a raporturilor: costuri – avantaje, costuri – eficiență, sau alte criterii.

Metoda Planificare, Programare, Bugetizare – (PPB) are drept argument nevoia de cuantificare a necesităților financiare pe termen lung. Această metodă își propune să stabilească o relație clară, dezambiguitizată, între intrările de resurse și ieșirile de bunuri și servicii publice. Punctul de plecare al acestei metode este răspunsul la întrebarea „Care este misiunea pe care ne-o asumăm atunci când concepem un program?”, urmat de întrebarea „Ce obiective dorim să atingem?”. După ce aceste nevoi sunt stabilite se estimează costurile (minime – maxime) ale unor variante alternative relevante și mărimea creditelor bugetare asociate acestor variante.

Fazele metodei planificare, programare, bugetizare sunt:

– Planificarea. În această fază se stabilesc, în urma unor studii prospective, obiectivele pe termen lung al politicii guvernamentale și căile de realizare ale acestora, integrând, în procesul administrativ de elaborare a bugetului respectivele obiective. Acestea pot fi reevaluate periodic, funcție de noile contingențe economico sociale.

– Programarea. Presupune definirea clară a obiectivelor, după alegerea unuia din programele alternative propuse,ce maximizează rezultatele utile la același efort bugetar. Programul ales trebuie să corespundă cel mai bine politicii publice din domeniul intervenției guvernamentale.

– Bugetizarea. Reprezintă etapa de înscriere în buget a tranșei anuale din creditul bugetar corespunzător realizării obiectivelor de program prevăzute pentru anul de referință. Metoda utilizează planul financiar multianual, în care, alături de costurile inițiale trebuie să fie integrate și costurile de operare și mentenanță.

O greșeală frecventă, cel puțin în utilizarea acestei metode, în bugetizarea din economia românească este ignorarea acestor costuri, în programarea inițială, ceea ce a făcut, ca anumite facilități finanțate să nu poată fi utilizate conform obiectivelor inițiale. Nu de puține ori aceste costuri ajung să fie la fel de mari ca cele inițiale de achiziționare a faciității respective.

Această metodă ce funcționează pe criterii uneori strict tehnocratice, limitează într-o oarecare măsură libertatea deciziei politice de a se pronunța asupra unor programe întocmite pe criterii științifice, dar este eficientă în cazul asumării responsabilității administratorului de a realiza obiective pe termen mijlociu sau lung.

Deși promițătoare ca model de bugetizare PPB, implică costuri ridicate și resurse umane foarte bine pregătite, ceea ce a făcut ca această metodă să nu fie dorită, și deci, nici ușor de implementat.

Impoplaritatea acestei metode este logică, deoarece implică:

a.analize complexe și dificultăți în alegerea celor mai dezirabile acțiuni, din punct de vedere social.

b.dificultăți în măsurarea performanțelor și în prioritizarea acțiunilor.

c.costuri mari de personal și dificultăți în a beneficia de un corp suficient de mare de tehnocrați rezistenți la implicarea politicului.

Metoda bază bugetară zero – (ZBB) A fost utilizată pentru prima dată în practica bugetară din SUA, mai întâi de firma Texas Instruments pentru divizia de cercetare, apoi de către statul american Georgia pentru funadmaentarea bugetului propriu. Președintele american Jimmy Carter, în anii ’70, solicită tuturor ministerelor implementarea acestei metode. În practica bugetară americană, oficial, la această metodă s-a renunțat în 1981. Argumentul principal utilizat pentru o astfel de procedură de planificare bugetară a fost nevoia de a implica și responsabiliza eșaloanele inferioare ale agențiilor administrației publice în modelarea bugetară. De asemenea, apariția fenomenului „inflației bugetare” a constituit o bună oportunitate pentru dezvoltarea acestei metode, al cărui obiectiv central era asigurarea unui control eficace al gestiunii bugetare. Metoda este bazată pe analizele cost-beneficiu și cost-eficacitate ale diverselor programe alternative. Această metodă se opune incrementalismului bugetar (luarea deciziilor bugetare într-un an pe baza rezultatelor anului anterior), deoarece presupune construirea bugetului plecând de la zero, de la definirea obiectivelor strategice, urmată de definirea activităților și în final, atribuirea resurselor. Sarcinile noi și cele vechi sunt abordate egal, nicio cheltuială fiind considerată ab initio necesară.

Metoda constă în examinarea critică, periodică, a tuturor cheltuielilor finanțate de la buget, inclusiv cele aprobate și înscrise în bugetele anilor precedenți, reexaminandu-se astfel utilitatea lor, și pornindu-se totodată de la zero in fiecare nou exercițiu bugetar. Prin urmare metoda, cel puțin teoretic, nu permite manifestarea, în elaborarea bugetului a „efectului de moștenire”, în fapt integrarea în noul buget a unor cheltuieli moștenite. Aplicarea metodei presupune realizarea unor programe alternative, grupate în așa numitele „decizii pachet”, fiecare ”pachet” este realizat pe aceeași filozofie ca întregul buget. Toate cheltuielile trebuie justificate pentru fiecare perioadă. În calculul nevoii de finanțare viitoare se pleacă de la o valoare 0 a alocațiilor bugetare, fiecare departament sau politică a unei organizații fiind analizată din perspectiva funcțiunilor și obiectivelor urmărite și a costurilor finanțării. Bugetele sunt create plecând de la necesitățile perioadei următoare, exprimate de „pachetele de decizie” acceptate la alocare, fără a face o evaluare a dimensiunii bugetului din perioada anterioară. Implementarea strategiilor în finanțarea bugetară se realizează prin metoda custom fit utilizată pentru diferitele funcțiuni ale unei agenții.

Abordarea bugetizării din perspectiva Custom fit implică parcurgerea următoarelor etape :

a. identificarea a trei niveluri de finanțare pentru fiecare unitate decizională (nivel de bază zero, valoare curentă a finanțării, finanțare suplimentară).

b. determinarea impactului fiecărei metode de finanțare asupra programului – ca unitate de decizie.

c. clasificarea deciziilor de finanțare.

Programele considerate ineficiente pot fi eliminate sau combinate cu alte programe ale agenției respective.

În acest tip de abordare a construcției bugetare, asigurarea cadrului legal pentru a face posibilă descentralizarea deciziei financiare este obligatorie, agențiile guvernamentale ce solicită finanțarea fiind obligate să justifice nevoile de finanțare într-un mod concret și riguros.

Metoda este utilă deoarece permite parcurgerea unui proces reiterativ, în sensul unei interogări permanente asupra utilității unor cheltuieli publice, permițând astfel, alocări bugetare pe baza unor criterii de utilitate publică și nu discreționare, proces a cărui finalitate este diminuarea risipei.

Evaluare

Deși încurajează analizele alternative și gândirea critică, metoda B.B.Z. poate fi o sursă de risipă de timp pentru structurile de management, și o sursă constantă de conflicte între respectivele structuri, acestea fiind într-o competiție constantă pentru „demonstrarea utilității”.

Metoda poate fi și o importantă sursă de prioritizare a acțiunilor cu efecte pe termen scurt în dauna celor de planificare pe termen lung, deoarece fiecare unitate operațională va căuta cele mai bune (în ochii săi) argumente pentru a-și justifica existența.

Ea poate fi utilă pentru structuri organizaționale mici, atât din punct de vedere al programelor de a căror implementare sunt responsabile cât și din punctul de vedere al resurselor umane implicate.

ZBB poate servi ca element de comparație între programe, permițând asistarea factorilor de decizie în luarea hotărîrilor privind finanțarea, dar, metoda, în sine, nu stabilește programe și nu identifică probleme.

Un efect stimulativ al metodei este acela că a încurajat comunicarea atât pe orizontală cât și între eșaloanele de management, datorită obligativității de fundamentare riguroasă a deciziilor pachet.

Autorul mai sus indicat, citând studii realizate în perioada implementării la nivel guvernamental american a metodei analizate afirma că procedura nu a condus la diminuarea cheltuielilor guvernamentale, dar, a permis menținerea multora dintre acestea sub control.

Metoda aici analizată a început a fi reconsiderată odată cu manifestarea recentei recesiuni economice. O anchetă din 2012, în 36 de state, a Observatorului Internațional de Control al Gestiunii, arată că 25% din întreprinderi folosesc metoda în pofida dificultăților de implementare recunoscute. Ea este acceptată ca o metodă „parașoc”, fiind utilizată de întreprinderile cu tradiție, mai rigide în procesul decizional, împotriva noilor intrați, mult mai flexibili și dinamici.

În sfârșit, trebuie să menționăm opinia lui McLean (1987) acesta afirmând că metoda a cunoscut mai multe eșecuri deoarece nivelul de informații și raționalitate solicitat pentru construcția bugetară este mult prea ridicat față de capacitățile umane, ce trebuie să agrege ”deciziile pachet”.

Metoda “The flexible freeze” – (propusă de George Bush în SUA, in 1988), reprezintă o metodă de dimensionare a cheltuielilor publice fundamentată pe ideea că acestea nu trebuie să crească mai repede decât inflația și, pentru anumite cheltuieli, doar în tandem cu creșterea populației, până în momentul în care veniturile bugetare sunt suficient de mari astfel încât să permită echilibrul bugetar. Intr-un sistem fiscal, în care economia este în creștere, nivelul veniturilor bugetare crește ca urmare a creșterii veniturilor produse în întreaga economie. Acest lucru poate determina o echilibrare a bugetului atâta vreme cât cheltuielile rămân pe un trend de creștere egal cu rata inflației sau mai mic. „Flexibilitatea” din sintagma de mai sus se referă la faptul că, pentru anumite cheltuieli se acceptă o creștere mai mare decât inflația, atâta vreme cât, totalul cheltuielilor are o rată de creștere egală sau apropiată de cea a inflației. La nivel macroeconomic această metodă poate avea consecințe pozitive importante, diminuarea ratei dobânzii și diminuarea nivelului îndatorării publice reprezentând cele mai importante consecințe. De asemenea, este introdus un instrument de reglare automată a cheltuielilor publice, diminuând discreționarismul în decizia financiară publică restrângând „negocierea de favoruri” după expresia folosită de Buchanan și Tulock. Pe de altă parte, potențialul de reducere al discreționarismului în politica bugetară este diminuat de dimensiunea „flexibilității”, deoarece pentru unele departamente publice se vor putea aloca resurse suplimentare, în condițiile mențineri înghețate a sumei totale, ceea ce va da naștere unui război al argumentelor între instituții, cu scopul de a convinge puterea discreționară de necesitatea alocărilor suplimentare.

Metoda prioritizării – reprezintă o alternativă la metodele clasice utilă în condiții economice precare, înțelegând prin aceasta creștere economică slabă sau recesiune, cu reprercursiuni negative asupra nivelului încasărilor publice. Metoda impune fixarea cheltuielilor și distribuirea acestora pe programe, pe baza prioritizării acestora. Principala dificultate a acestei practici bugetare constă în alegerea unor criterii coerente de prioritizare a cheltuielior publice, dar și de evaluare a riscurilor, în cazul neefectuării unor cheltuieli. În practica bugetară sunt folosite criterii diferite de prioritizare, între care putem aminiti:

1.criteriul recurenței cheltuielilor; anumite cheltuieli publice sunt recurente pentru perioade lungi de timp. In această categorie pot intra de pildă cheltuielile pentru funcționarea agențiilor publice de tipul cheltuielilor salariale sau pentru utilități. Prin urmare, pe o scală a priorităților acestea vor fi primele .

2.criteriul productivitatii; Creșterea productivității cheltuielilor publice este importantă datorită multiplelor efecte pozitive indirecte și directe asupra actului de decizie publică. Ea permite economii bugetare, realocări de resurse, diminuarea efectelor negative induse asupra altor agenți economici, dar și creșterea alocărilor bugetare către alte destinații, considerate importante într-o anumită perioadă a ciclului economic. Dealtfel, numeroase studii au urmărit să stabilească o legătură între nivelul cheltuielilor publice și creșterea economică dar și între divrsele categorii de cheltuieli publice și influența lor asupra creșterii economice. Studiile realizate au arătat că există numeroase canale prin care cheltuielile publice pot afecta productivitatea firmelor și creșterea economică. Într-un studiu din 1997, realizat în cadrul seriei Working Papers a FMI, Tanzi și Zee, au atras atenția asupra a două canale de influență: a. direct-prin creșterea stocului de capital din economie și 2.indirect-prin creșterea productivității marginale a factorilor de producție din sectorul privat, ca urmare a serviciilor educaționale și de sănătate oferite populației. În privința primului canal, cei doi arată că de cea mai mare importanță în politica economică este determinarea raportului optim între investițiile publice și cele private din economie, deoarece și investițiile publice sunt supuse legii randamenteleor descrescătoare de scală. Cei doi cercetători arată că, de o importanță majoră pentru determinarea productivității cheltuielilor publice sunt modalitățile de finanțare. Finanțarea printr-o creștere a impozitelor directe (prin marirea cotelor de impozitare) poate avea un impact negativ asupra creșterii sau aceasta poate fi nesemnifiicativă statistic.

În modelarea bugetară se pot utiliza mai multe tehnici pentru a analiza productivitatea cheltuielilor publice:

a.raportul cost – eficacitate; anumite cheltuieli publice pot fi ineficiente datorită numărului mare de rezultate și obiective urmarite. În această situație se ajunge atunci când nu se face o diferență netă între obiectivele principale și cele secundare ale politicii respective, ceea ce conduce la o difuziune a cheltuielilor, pe multe categorii de obiective.

Și intrările în sistem sunt in egală măsură importante pentru asigurarea utilizării cu eficiență a resurselor publice. Astfel, cheltuirea unor resurse pentru achiziționarea unor aparate de ultima generație pentru diagnosticare medicală este inutilă dacă nu există suficienți tehnicieni și medici să le utilizeze și să facă interpretarea rezultatelor. De asemenea, o politică publică ce își propune realizarea unor facilități infrastructurale pentru practicarea de masă a sportului este inutilă dacă populația tânără din zonele în care s-a construit este redusă.

O provocare mare pentru planificatorii de politici publice este decelarea acelor „intrări” în sistem care au cea mai mare influență asupra realizării obiectivelor stabilite.

Să examinăm următorul exemplu: Autoritățile guvernamentale decid că un obiectiv dezirabil de politică demografică pe termen mediu este creșterea natalității. Pentru realizarea acestuia se pot folosi un număr oarecare de „intrări” de tipul : a.imbunătățirii formulei de calcul a alocației pentru concediul de maternitate, b.dezvoltării unor servicii de îngrijire copii de tipul creșelor sau serviciilor de creșă la domiciliu prin asistenți maternali, c.creșterii alocației pentru copii, d.asigurării unor prețuri reduse pentru articolele pentru copii, prin cote mai reduse de TVA pentru acestea etc.

În toate aceste cazuri este dificil de calculat care dintre măsuri are o relevanță mai mare în asigurarea satisfacerii obiectivului respectiv. Chiar dacă nu pot fi identificate cu precizie variațiile variabilei endogene asociate variabilelor exogene din exemplul de mai sus, autoritățile pot identifica dozajele inadecvate. De exemplu, alocarea unor fonduri ridicate pentru asistenți maternali acasă este posibil să fie ineficientă având în vedere modul tradițional de îngrijire al copiilor din societatea noastră. Reducerea TVA, la articolele de îngrijire copiii poate constitui o măsură indirectă eficientă în asigurarea unei puteri de cumpărare mai ridicate, dar, se poate dovedi ineficientă dacă oferta este inelastică la modificarea taxării. La fel, utilizarea a prea multor resurse financiare pentru dezvoltarea sistemului de învățământ terțiar, în condițiile în care abandonul școlar este foarte ridicat pe celelalte cicluri de învățământ reflectă un dozaj inadecvat de politici publice.

În cadrul analizei cost-eficacitate, analiza costurilor de oportunitate este o „analiză semnal” utilă în analiza efectelor posibile asupra altor variabile economice sau categorii de cheltuieli publice. De pildă, creșterea cheltuielilor pentru apărare, în condițiile unui PIB constant sau cu o creștere redusă (însemnând încasări bugetare scăzute) se face sacrificând alte cheltuieli publice, cu egală îndreptățire la prioritizare. Analiza structurală a unei asemenea politici trebuie realizată pentru a putea face un arbitraj just între avantajele și inconvenientele acestei decizii.

Eficacitatea se referă la la efectele politicii respective asupra unei probleme-țintă. Pentru că este o evaluare ex-ante pentru a decide asupra gradului de prioritate a unui program public, eficacitatea poate fi exprimată doar în rezultate așteptate cu un grad de probabilitate ridicat. Aceste rezultate, pentru a putea constitui un criteriu cât mai obiectiv în alegerea unui program guvernamental, pot fi deconstruite, la început în rezultate intermediare, prin de-compunerea lanțului efectelor așteptate. Rezultatele intermediare, pentru că sunt mai apropiate de punctul zero al deciziei pot constitui un bun predictor pentru succesul unei politici și un element util în prioritizare. Un alt beneficiu al calculului efectelor intermediare este acela că permite o intervenție pe parcurs, atunci când modelul nu are consistență internă.

Costurile reprezintă la rândul lor un puternic argument pentru prioritizare. Nu doar costurile angajate de guvern ci și cele suportate de alți actori sunt importante. Alături de aceasta sunt egal importante repartiția acestora în timp și gradul lor de vizibilitate.

Analiza cost-eficacitate poate fi realizată și in forma analizei consacrate din mediul privat, anume a valorii prezente nete, dar autoritățile de analiză, trebuie să fie atente la câteva aspecte astfel:

1.nu în toate situațiile prețurile pieței pot fi luate ca element de evaluare a unui proiect. În anumite situații nu avem posibilitatea unei asemenea determinări din simplul motiv că bunurile sau serviciile respective nu au valoare de piață (aerul curat, gospodăriile sau viețile salvate de pompieri, accidentele evitate prin utilizarea unui far costier etc.).

2.nu toate costurile pot fi evaluate și nici nu trebuie evaluate financiar, deoarece nu doar profitabilitatea financiară trebuie să determine acțiunea guvernamentală. Investiția într-un sistem național de avertizare în caz de cutremur contează social din perspectiva vieților salvate, indiferent de costurile acesteia, la fel ca și în cazul serviciului public de ambulanță.

b.utilizarea analizei normative și a judecăților de valoare; eficiența unei politici publice depinde nu numai de „desăvârșirea tehnică” a construcției bugetare. Eficiența unei politici bugetare depinde, în bună măsură, nu numai de evaluarea tehnică a acesteia ci și de credibilitatea celor ce o impun publicului avizat.

Incertitudinile legate de efectele unei politici bugetare pot fi diminuate dacă nu se subestimează judecata etică a publicului. „Dimensiunea” capitalului de încredere al populației poate constitui un predictor important al succesului ori insuccesului unei politici bugetare. Capacitatea partidelor și autorităților publice de a acționa, depinde de „dovezile de credință” pe care trecutul lor le oferă celor țintiți de politicile publice. Comportamentul indivizilor față de o politică publică și eficiența acesteia depind de credibilitatea celui care „dă semnalul”. Stabilitatea unor politici poate fi un semnal pentru eficiența acestora, ceea ce înseamnă că ele sunt percepute a îmbunătăți poziția celor mai multe grupuri din societate.

3.criteriul efectului multiplicator; de inspirație keynesistă. Problema multiplicatorului bugetar rămâne un subiect de interes constant și prilej de studii empirice numeroase și contradictorii, fără a se putea trage concluzii decisive privind relevanța sa în creșterea economică.

Adepții teoriei keynesiene asupra multiplicatorului consideră că relansarea pe baze bugetare poate stimula activitatea economică dacă valoarea acestuia este ridicată, în timp ce consolidarea (diminuarea cheltuielilor publice) riscă să o penalizeze puternic, degradând și situația finanțelor publice prin efectul negativ asupra creării de venituri bugetare.

Dacă valoarea multiplicatorul este scăzută, relansarea nu are efecte puternice asupra economiei. Consolidarea, în aceste condiții, nu este penalizatoare pentru economie dar nici nu imbunătățește situația macroeconomică generală, cu excepția situației în care este utilizată în tandem cu o politică fiscală expansivă (reducere a fiscalității).

Talia multiplicatorului variază de-a lungul ciclului economic: capacitatea acestuia de a stimula economia pare mai mare in condițiile în care economia este in recesiune – întărind argumentele celor ce consideră că politica bugetară trebuie să fie contraciclică și nu prociclică – și mai redusă atunci când economia este în perioada de avânt.

Evidențe:

Într-un studiu recent Crichton –Riera et all (2014), realizat pe un eșantion de 29 țări membre OECD, arată că în 44% din cazuri guvernele adoptă politici inadecvate, prociclice – cresc cheltuielile în perdioadă de creștere și le scad în perioadă de recesiune. Multiplicatorul inregistrează valorile cele mai mari atunci când cheltuileile bugetare cresc ca o consecință imediată a unei recesiuni (2.3 după patru trimestre). Autorii mai sus citați arată că după recesiuni extreme, valoarea multiplicatorului cheltuielilor bugetare pe termen lung este cea mai mare (3.2), ceea ce inseamnă că atunci când sunt recesiuni extreme, reducerea cheltuielilor publice este mai mică decât a producției, ceea ce face ca o politică monetară restrictivă să fie contraproductivă. Concluzia specialiștilor mai sus menționați este aceea că analiza multiplicatorului nu este concludentă dacă se iau in calcul metode lineare de analiză, deoarece valoarea sa este asimetrică de-a lungul perioadelor de recesiune. Date fiind situațiile constrângătoare privind dimensiunea deficitelor publice în Uniunea Europeană, deciziile privind destinațiile cheltuielilor publice trebuie să ia în considerare care sunt acele sectoare publice ce pot avea un efect multiplicator mai important asupra creșterii economice.

Fondul Monetar Internațional (2010) estima o valoare a multiplicatorului fiscal de 0.5% în ultimele trei decenii, înainte de 2009, iar pentru 2012, estima o valoare a sa între 0.9 și 1.7, în consonanță cu estimările că acesta are o valoare mai mare, după recesiuni majore.

Totuși, trebuie spus că puterea unei politici publice de a crea venituri, bazată pe ideea multiplicatorului este serios cauționată de gradul de deschidere al unei economii. Fluxurile de importuri ridicate pot afecta serios importanța multiplicatorului.

Echivalența Barro-Ricardo

Pentru macroeconomistul Robert Barro, multiplicatorul investițional nu poate avea efectele previzionate de Keynes, datorită comportamentului anticipativ al menajelor. o creștere a cheltuielilor publice prin recurs la datorie publică, nu stimulează consumul prezent deoarece menajele pun semnul echivalenței între datoria publică și mărimea impozitelor viitoare. Creșterea datoriei publice acum înseamnă impozite viitoare mai mari, această așteptare determinând o creștere a economiilor menajelor și nu a consumului. Această anticipare adaptativă poate avea efecte intertemporale generaționale, dacă achitarea datoriei se realizeză pe termen lung. Generația tânără de azi va suporta, în opinia autorului de mai sus, datoriile acumulate de generația anterioară. Costurile îndatorării vor fi transferate în viitor iar beneficiile vor rămâne în prezent, „taxând adolescenții”

4.criteriul bunăstării; Statul determina care sunt serviciile publice ce trebuie oferite societății, permițând satisfacerea interesului privat dar și a celui public. Prioritizarea cheltuielilor publice, implică o alegere între facilitarea accesului la bunuri publice sau la bunuri private, evaluate după criteriile pieței și alegerea unor servicii publice produse prin raportarea la o functie de bunăstare colectivă, definită pe criterii politice. Din acest punct de vedere intrebarea dificilă la care trebuie găsit un răspuns (fie acesta contextual) este în ce măsură statul face alegerea corectă privind funcția de bunăstare colectivă? Este alegerea bunurilor și sericiilor publice finanțate corectă din punct de vedere al necesității lor viitoare ? O politică publică privind recalificarea șomerilor pe baza nevoilor actuale ale cererii de muncă, se poatedovedi ineficientă, dacă nu se analizează cu atenție posibilitatea ca cererea manifestă acum să nu reprezinte decât un “accident”, în condițiile unui context favorabil pentru o anume activitate.

Practica bugetară națională oferă numeroase exemple de prioritizare cărora de multe ori le lipsesc studiile de fundamentare care să justifice prioritizarea sau acestea, în cel mai bun caz sunt superficial făcute. Cu titlu de exemplu, enumerăm câteva: care sunt criteriile pe baza cărora timp de zece ani, în România a continuat programul public de investiții în săli de sport (1000 de săli în mediul rural) sau care sunt aceste criterii de prioritizare pentru programul „Cornul și laptele”?, ori cum poate fi înțeles rațional un program de creare de parcuri și locuri de joacă pentru copii la sate?

În marea majoritate a cazurilor de construcție bugetară modernă, metodele prezentate mai sus sunt utilizate sub forma unui mix de metode de construcție bugetară, preeminența unora fiind determinată, în general de conjunctura economică favorabilă sau nu laxismului bugetar, dar și de constrângeri structurale impuse prin acorduri internaționale sau zonale.

În Romania, conform prevederilor Legii 69/2010, până la data de 30 mai a fiecărui an, Guvernul, la propunerea Ministerului Finanțelor Publice, aprobă strategia fiscal-bugetară pentru următorii 3 ani, ce conține ”cadrul macroeconomic care stă la baza politicii fiscal-bugetare, cadrul fiscal-bugetar cu prognozele bugetare și politica fiscal-bugetară, cadrul de cheltuieli pe termen mediu”.

Guvernul este obligat să depună și proiectul legii pentru aprobarea limitelor specificate în cadrul fiscal-bugetar.

De asemenea legea prevede că ”Limitele pentru soldul total și cheltuielile de personal ale bugetului general consolidat, aprobate de Parlament, sunt obligatorii pentru următorii 2 ani bugetari. ”Cadrul macroeconomic” conține informații privind situația macroeconomică și prognozele, după cum urmează:

1. pentru anul bugetar curent și 3 ani ulteriori, rezultatele efective ale ultimilor 2 ani bugetari, referitoare la:

a) produsul intern brut și componentele sale;

b) indicele prețurilor de consum și deflatorul produsului intern brut;

c) șomajul și ocuparea forței de muncă;

d) poziția de cont curent a balanței de plăți;

e) premisele ce stau la baza prognozelor;

f) o declarație privind concordanța sau diferențele față de prognozele Comisiei Europene;

2. prognozele macroeconomice pe termen mediu ce afectează politica fiscală.

”Cadrul fiscal-bugetar” cuprinde plafoane pentru anul bugetar următor și 2 ani ulteriori, rezultatele efective pe 2 ani anteriori anului bugetar în curs și rezultatele estimate ale anului în curs pentru:

soldul bugetului general consolidat, exprimat ca pondere în produsul intern brut;

b) cheltuielile de personal ale bugetului general consolidat, exprimate ca pondere în produsul intern brut, conform prevederilor Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice;

c) plafoanele privind finanțările rambursabile care pot fi contractate, precum și cele privind tragerile din finanțările rambursabile contractate sau care urmează să fie contractate de către unitățile administrativ-teritoriale;

d) plafoanele privind emiterea de garanții de către Guvern, prin Ministerul Finanțelor Publice, și de către unitățile administrativ-teritoriale;

e) nivelul nominal al cheltuielilor totale și de personal pentru bugetul general consolidat, bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele instituțiilor autofinanțate, bugetele fondurilor speciale și alte bugete componente ale bugetului general consolidat, exclusiv asistența financiară din partea Uniunii Europene și a altor donatori;

f) soldul nominal al bugetului general consolidat, bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale și al altor bugete componente ale bugetului general consolidat;

g) soldul primar al bugetului general consolidat.

Acest principiu nu este cuprins în Legea 500/2002.

În cadrul bugetului Uniunii Europene, principiul bunei gestiuni financiare este reglementat în interiorul Regulamentului 1605-200, la articolele 27 și 28, în care putem observa următoarele formulări:

 Creditele bugetare se utilizează în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, adică în conformitate cu principiile economiei, eficienței și eficacității.

 Principiul economiei prevede ca resursele utilizate de instituție pentru desfășurarea activităților sale să fie puse la dispoziție în timp util, în cantitatea și la calitatea adecvate și la cel mai bun preț.

Principiul eficienței vizează cel mai bun raport între resursele utilizate și rezultatele obținute.

Principiul eficacității vizează îndeplinirea obiectivelor specifice stabilite și obținerea rezultatelor scontate.

Regulamentul prevede, în continuare că: „pentru toate sectoarele de activitate incluse în buget se stabilesc obiective specifice, măsurabile, realizabile, relevante și datate, realizarea acestor obiective monitorizându-se prin indicatori de performanță pentru fiecare activitate

 Pentru a îmbunătăți procesul decizional, instituțiile sunt obligate la evaluări ex ante și ex post, conform orientărilor furnizate de Comisie. Aceste evaluări se aplică tuturor programelor și activităților care implică cheltuieli semnificative, iar rezultatele evaluării sunt comunicate autorităților însărcinate cu efectuarea cheltuielilor, autorităților legislative și bugetare.”

IV. Principiul anualității bugetului:

Art. 11. – (1) Veniturile și cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioadă de un an, care corespunde exercițiului bugetar.
(2) Toate operațiunile de încasări și plăți efectuate în cursul unui an bugetar în contul unui buget aparțin exercițiului corespunzător de execuție a bugetului respectiv.

Bugetul se intocmește pentru un an.

Aprobarea dată de Parlament pentru realizarea veniturilor și cheltuielilor bugetare este valabilă pentru o perioadă de un an. Dacă autorizarea dată este pe un an, atunci se poate concluziona că nu poate exista o lege care să permită unui guvern să perceapă un impozit permanent. Anualitatea priveste nu numai execuția veniturilor ci și pe cea a cheltuielilor, autorizarea pentru realizarea acestora acoperind de asemenea, doar un an. Intocmirea pe un an a bugetului este justificată, prilejuind un control regulat al finanțelor publice;

Execuția anuală este totodată justificată din punct de vedere economic. Bugetizarea este un proces de predicție la nivel macroeconomic. Pentru ca acest proces să aibă o acuratețe cât mai mare, trebuie ca orizontul de timp să nu fie foarte îndepărtat, permițând apariția diverselor fenomene perturbatorii asupra economiei. De asemenea, unele activități economice au un ritm anual (i.e.agricultura sau sectorul construcțiilor), ceea ce permite înregistrarea clară atât a rezultatelor activităților respective, cât și a procesului de redistribuire a acelei părți a rezultatului final prin intermediul mecansimelor bugetare. Mai mult bugetarea anuală operată de guvern relevă o convergență cu bugetarea anuală a întreprinderilor. Acestea fac bilanțul activităților proprii cu aceeași frecvență, anuală, ca și statul.

În finanțele publice anualitatea definește:

Perioada pentru care se întocmește și se aprobă bugetul.

Elaborarea și aprobarea bugetului de stat și a celorlalte categorii de bugete din sistemul bugetar național se realizează pentru o perioadă de 12 luni.

În sistemele fiscale anul bugetar poate coincide sau nu cu cel calendaristic.

În România, Franța, Germania, sau Italia, anul bugetar coincide cu anul calendaristic, în timp ce în Japonia, Marea Britanie, Canada, Israel, anul bugetar începe în 01.04 și se încheie în 31.03. În Australia și Suedia începe în 01.07 și se încheie în 30.06, iar în SUA, începe la 01.10 și se încheie pe 30.09.

Perioada în care se execută bugetul.

În practica financiară internațională putem decela două categorii de sisteme bugetare, după modul în care se face execuția bugetară:

II.A Sisteme de gestiune bugetară:

În acest tip de procedură bugetară cheltuielile și veniturile sunt luate în considerare în momentul încasării acestora, indiferent de perioada autorizării. Execuția, realizată în aceste condiții are la bază principiul perioadei în care se realizează plata.

Deschiderea de credite pe un anumit buget nu are efecte decât pe acel buget. Această modalitate de execuție bugetară are câteva avantaje importante între care putem aminti: permite o mai bună urmărire a autorizării bugetare, permite închiderea rapidă și facilă a bugetului, se poate cunoaște cu exactitate cât anume s-a cheltuit în timpul execuției bugetare și permite o execuție de casă riguroasă.

Principalul dezavantaj este acela că dată fiind imposibilitatea reportării creditelor bugetare, posibilitatea cheltuirii fără discernământ, discreționar a unor mari sume de bani, pe ultimele luni de execuție bugetară are o probabilitate ridicată. Chiar dacă nu este absolut necesară cheltuirea resurselor respective, la sfărșitul anului sunt autorizate și efectuate cheltuieli în limita bugetului respectiv, pentru a nu fi pierdute veniturile repective și, mai mult, pentru a nu se ridica problema, la realizarea bugetul anului următor ca indicatorii bugetari să se diminueze pentru că nu era nevoie de sumele respective. Totodată, rigiditatea sistemelor de gestiune face ca într-un an financiar anume să nu poată fi înscrise operatțiunile începute în anul respectiv dar nefinalizate în acel an.

Caracteristici:

la sfîrșitul anului se închide automat bugetul.

în contul de încheiere al bugetului unui an sunt înscrise veniturile încasate și cheltuielile efectuate din acel an.

veniturile neîncasate și cheltuielile angajate și neefectuate se evidențiază în bugetul anului următor.

ca regulă generală, reportul veniturilor și cheltuielilor de la un an la altul este interzis, cu anumite excepții.

Țări care practică metoda cash integral, în raportarea financiar-contabilă sunt Germania, Israel, Mexic, Slovenia, iar bugetizare cash cu elemente de drepturi constatate sunt Estonia, Finalanda, Italia, Norvegia, Suedia, SUA.

Bugetizare în întregime cash se realizează de către Brazilia, Canada, China, Cehia, Franța, Gerania, Grecia, Ungaria, Irlanda, Israel, Japonia, Corea, Polonia, Olanda.

II.B De exercițiu bugetar cu drepturi constatate (situația mai este cunoscută și sub denumirea de principiul „zilei complementare”).

Rezultatul unei operațiuni este luat în considerare imediat ce operațiunea dă naștere la o creanță sau la o datorie, indiferent de data încasării. „Exercițiu” se referă la angajare, lichidare și ordonanțare, data finală a actelor ce certifică plata contând mai puțin.

Țări care folosesc acest sistem în sistemul de raportări financiar-contabile sunt: Australia, Canada, Chile, Estonia, Finlanda, Coreea, Polonia, Suedia, Turcia, Marea Britania, SUA, iar bugete integral cu drepturi constatate Australia, Noua Zeelandă și Marea Britanie. Brazilia și China sunt in perioadă de tranziție de la bugetele de gestiune (metoda cash).

Bugetizarea pe bază de drepturi constatate are câtva avantaje majore astfel:

1.permite obținerea unor informații de mai bună calitate asupra costurilor și facilitează respectarea indicatorilor bugetari. Responsabilii bugetari vor lua decizii fondate pe costul total pentru producerea unui output și nu pe deconturil immediate. Autoritățile vor fi mai puțin înclinate să ia decizii ale căror efecte vor avea impact asupra eexercițiilor bugetare ulterioare.

2.favorizează planificarea investițiilor și ameliorează gestiunea stocurilor de capital.

3.permite o abordare sustenabilă a finanțelor publice pe termen lung, deoarece în cadrul bugetizării se include un bilanț ce înglobează ansamblul activelor și pasivelor statului.

Principalul inconvenient este reprezentat de întârzierea apărută în închiderea bugetului. De asemenea, ridică dificultăți tehnice privind contabilizarea creanțelor fiscale și a definirii faptului generator de înregistrare contabilă.

În aceste sisteme, instituțiile publice au la dispoziție o perioadă de timp, de la expirarea anului bugetar până la încheierea contului de exercițiu bugetar, în care pot face operațiuni în contul bugetului anterior. În această perioadă se continuă încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor, toate operațiunile de încasare a veniturilor și efectuare a cheltuielilor se reflectă în contul de încheiere a execuției bugetare în anul în care au fost prevăzute și autorizate, ceea ce înseamnă că veniturile și cheltuielile sunt reflectate integral în bugetul anului respectiv, chiar dacă sunt efectuate în anul următor.

Acest principiu este cuprins în Legea 500/2002, Capitolul II, Secțiunea 1.

Finanțele publice moderne cunosc numeroase excepții de la acest principiu.

Ele sunt reprezentate de:

a. legile bugetare rectificative. Pentru că nivelul veniturilor publice este determinat de evoluția economiei naționale dar și a celei regionale ori chiar mondiale, ele sunt dificil de previzionat cu acuratețe, chiar și în perioade de stabilitate economică. Acest lucru impune existența unui mecanism constituțional de ajustare a cheltuielilor publice, realizat prin instituția rectificării bugetare. Art.108 din Constituția României, art. 2 din Legea finanțelor publice, la care se adaugă prevederile Legii 69/2010, creează cadrul legal ce permite rectificarea bugetară. Conform acestora nu pot fi mai mult de două rectificări anuale, nu înainte de primele șase luni ale anului și nu mai târziu de 30 noiembrie.

b.reportarea creditelor: prin care se oferă posibilitatea – stabilită prin lege – de a utiliza partea de credite rămasă în cursul anului anterior. Scopul acestui aranjament este acela de a evita realizarea unor plăți inoportune la sfărșitul anului. Reportul creditelor poate cuprinde atât cheltuielile de funcționare cât și capitolele investiționale din buget.

c.creditele de angajament: Prin acestea se determină creditele maxime pe care un ordonator le poate angaja într-un cadru plurianual. Plățile se fac odată cu finalizarea unor etape din programul convenit. Procedura bugetară consacră că aceste credite trebuie de la început înscrise în buget, pentru un anumit obiectiv plurianual, urmând ca în timpul anului bugetar respectiv să se realizeze doar o parte din plăți. În anul următor se înscrie în buget suma rămasă de cheltuit, și așa mai departe, până la sfărșitul angajamentului plurianual.

Problema plurianualității

În finanțele moderne plurianualitatea bugetară apare ca o procedură din ce în ce mai necesară, datorită câtorva inconveniente ale anualității din care putem aduce în prim-plan:

a.imposibilitatea pentru anumite investiții publice să fie angajate și realizate în decurs de un an (i.e.investițiile în infrastructură majoră: autostrăzi, poduri, rețele de canalizare, gazoducte etc.).

b.evoluția economiei pe un model al ciclicității care nu are are la bază anualitatea. În teoria economică putem întâlni forme ale ciclicității, care nu au un cadru de referință anual. Ciclurile Juglar (8 -10 ani, determinate de dereglări ale creditării), Kuznets (15-25 ani), Kondratieff (40-60) sunt dintre cele mai cunoscute, la care se pot adăuga cicluri determinate de marile industrii (autoturisme sau construcții); Aceaste modele de evoluție a economiei, prin efectele pe care le au asupra variabilelor macroeconomice impun utilizarea unor politici bugetare caracterizate prin flexibilitate, pentru a putea răspunde oportun variațiilor activității economice, fie prociclic, fie contraciclic.

Plurianualitatea produce o transparență mai mare, o eficacitate mai ridicată (pentru că permite o strategie coerentă privind programele publice și finanțarea acestora, dar și pentru că permite o mai bună reactivitate în fața conjuncturii economice), o responsabilitate mai ridicată, recursul la reforme structurale și o prioritizare corectă a nevoilor de finanțare, dar și diminuarea discreționarismului politic în favoarea unor reguli fixe. Plurianualitatea poate contribui mai repede la “întoarcerea la echilibru” a conturilor publice, pentru că admite mai puțin discreționarism în utilizarea finanțelor în scopuri strategice, politice, fiind mai puțin dependentă de ciclul electoral.

Principiul plurianualității este recunoscut în finanțele moderne prin:

a.programarea plurianuală și

b.bugetizarea plurianuală.

Suedia are, începând cu 1997, bugete votate pe o prezentare plurianuală, revizuirea acestora realizându-se în fiecare an. Parlamentul aprobă un plafon nominal de cheltuieli totale (exceptând plătile dobânzilor la datorie). Plafoanele sunt fixate pe o bază trienală glisantă, putând însă să se revină asupra lor de către parlament.

Olanda, din 1997, folosește un cadrul plurianual, egal cu cel al executivului. Pentru 3 categorii de cheltuieli (administrație centrală, securitate socială și muncă și sănătate) sunt stabilite plafoanele de cheltuieli publice reale anuale. Aceste cheltuieli se indexează cu inflația. Dacă pe anumite categorii volumul cheltuielilor este depășit, atunci trebuie compensată această creștere cu o scădere a acestora pe o altă categorie, a aceluiași sector.

În Franța, modificarea Constituției în 2008 a dus la apariția conceptului de legi de programare ale finanțelor publice, prin care se introduce plafonarea creditelor bugetare pe o perioadă de trei ani.

În Marea Britanie, începând cu 1997, dispozitivele de planificare bugetară implică două aspecte. Primul se referă la limita cheltuielilor pe ministere, creditele bugetare facând obiectul unei programări trienale. Cel de al doilea aspect se referă la cheltuieli cu gestionare anuală, ce reprezintă cheltuieli ce nu pot fi programate plurianual. Ele cuprind cheltuielile cu securitatea socială, vărsămintele pentru politica agricolă comună, cheltuielile autofinanțate ale colectivităților locale, vărsămintele nete către UE, plățile în contul datoriei., toate fiind revizuite de două ori pe an.

În Canada, începând cu 1993-1994, s-a trecut la bugetizrea bienală glisantă. Chiar dacă al doilea an bugetar nu este obligatoriu el fixează priorități ale guvernului.

Și alte țări (Ungaria, Grecia, Irlanda, Italia, Norvegia) utilizează previzionări ale cheltuielilor pe 2 sau 3 ani, în timp ce Germania , realizează previziuni cincinale.

Specifiul bugetului UE.

Anualitatea înseamnă că toate creditele înregistrate în buget se autorizează pentru un exercițiu financiar care începe la 1 ianuarie și se finalizează la 31 decembrie (art.313, din Tratatatul de la Lisabona). În Tratat la art.312 se afirmă „Cadrul plurianualare drept scop evoluția anuală ordonată a cheltuielilor Uniunii, în limitele resurselor proprii.”, pentru ca, mai apoi să afirme că „Bugetul anual al Uniunii respectă cadrul multianual.”

În Tratat dar și în Regulamentul financiar se face distincția între credite diferențiate și creditele nediferențiate, nedisociate. Primele cuprind credite de plată și credite de angajament. Diferența între cele două este determinată de decalajul între momentul în care angajamentele sunt contractate și momentul în care plațile sunt lichidate.

Creditele de angajament sunt creditele pentru care UE se angajează să cheltuiească în exercițiul în curs ca și în exercițiile ulterioare pentru acțiunile plurianuale.

Creditele de plată sunt creditele ce permit acoperirea cheltuielilor prevăzute pentru anul bugetar și cele angajate în exercițiul multianual , dar care nu au fost încă plătite.

Creditele nediferențiate sunt reprezentate de cheltuielile administrative, plățile directe și măsurile de susținere a agriculturii, în care creditele de angajament egalează creditele de plată).

La articolul 8 din Regulament putem observa următoarele prevederi privind executarea bugetului UE :

„Veniturile unui exercițiu financiar se înregistrează în contabilitate pentru exercițiul financiar pe baza sumelor încasate în cursul exercițiului financiar”, alături de care întâlnim  „Creditele autorizate pentru un anumit exercițiu financiar pot fi utilizate numai pentru acoperirea cheltuielilor angajate și plătite în exercițiul financiar în cauză și pentru acoperirea sumelor datorate pentru angajamente din exercițiile financiare anterioare” și „ Plățile se înregistrează în contabilitatea unui exercițiu financiar pe baza plăților efectuate de contabil până la data de 31 decembrie a exercițiului în cauză.”.

La articolul 9 se poate observa: „ Creditele care nu au fost utilizate până la sfârșitul exercițiului financiar pentru care au fost înregistrate se anulează.” Reportul creditelor este acceptat totuși în anumite situații conform prevederilor art.9 alineatele 2-4.”

Aceste articole scot în evidență faptul că bugetul U.E. este un buget a cărui execuție se face pe baza principiilor gestiunii bugetare.

V. Principiul echilibrului bugetar:

Impune ca acoperirea cheltuielilor statului să se realizeze pe seama veniturilor ordinare ale acestuia. Principiul nu face parte din corpul principiilor tradiționale ale finanțelor publice moderne, dar are o relevanță din ce în ce mai importantă în practica bugetară actuală, lupta împotriva deficitelor fiind expresia unei bune guvernări. Acest principiu nu a fost impus tradițional prin lege asupra finanțelor, deoarece bugetele , în epoca clasică a finanțelor erau concepute echilibrat, după aceleași principii utilizate în finanțele private.

Recunoașterea importanței sale crescute în economiile actuale se traduce, prin decizii politice ce adaugă valoare juridică acestei condiții. Această valoare adăugată – juridică – pentru echilibrul bugetar se traduce prin formularea unor constrângeri constituționale asupra situației bugetare.

Regula de aur, în materie bugetară se regăsește sub diferite forme, în finanțele internaționale: ea poate fi condiție, după caz, pentru: toate categoriile de bugete ale „statului” sau pentru anumite componente ale acestuia (buget de stat, bugetele administrațiilor centrale, bugetele administrațiilor locale, etc.).

Notă.

În SUA, aceasta ia forma Balanced Budget Amendament, pe care statele federale le legiferează sub diferite aranjamente legale. Dacă bugetul nu se menține într-un an fiscal în deficitul aprobat, „sequestration rule” intră în mod automat în funcțiune, ceea ce înseamnă ajustarea automată a cheltuielilor discreționare și a unei părți acelor obligatorii, cu nivelul depășirii pragului inițial votat.

În România, nu există aranjament constituțional în această direcție, dar există o convergență între opțiunile partidelor în ideea de a menține, în limitele Tratatului de la Maastricht, datoria publice și deficitele structurale, având în vedere obiectivul adoptării pe termen mediu a monedei euro.

În UE, regulile „plafonului de 3% deficit bugetar”, și a „deficitului structural maxim de 1 %” , statuate în cadrul Pactului de stabilitate si creștere (1997), și întărite prin Six Pack (2011) sunt obligatorii, statele ce depășesc rata de referință de 3%, intrând sub prevederile „procedurilor deficitului excesiv”. În 2012, din 27 de state ale UE, pentru 24 era declanșată procedura deficitului excesiv.

In Tratatul de la Lisabona la art.310 (al.1) se precizează: „Bugetul trebuie să fie în echilibru”.

Principiul echilibrului în formularea Regulamentului financiar al U.E. afirmă că „veniturile și creditele de plată din buget trebuie să fie în echilibru” și „Soldul fiecărui exercițiu financiar se înscrie în bugetul exercițiului următor ca venit, în cazul unui excedent, sau ca și credit de plată, în cazul unui deficit”. Articolul 126, utilizează conceptual de rată de referință a deficitului, concept clarificat în regulamentul nr.1467 din 1997 și regulamentul 1056 din 2005, care fixează și valoarea acestei rate de referință.

În Germania începând cu 2016, conform legii fundamentale (art.109, paragraf 3), deficitul structural al bugetului federal nu va putea să depășească 0.35% din PIB.

În Ungaria, Constituția, nu permite votarea unui buget a cărui construcție impune depășirea peste jumătate procentului datoriei publice în PIB.

Marea Britanie, folosește o regulă de aur, deosebită, adoptată în 1998. Aceasta spune că guvernul se poate imprumuta doar pentru a face investiții. În mod obligatoriu, soldul public curent trebuie să fie în echilibru.

Din punct de vedere economic conotațiile conceptului de „echilibrul” sunt mai bogate decât simpla egalitate contabilă între conturile de venituri și cheltuieli.

Echilibrul trebuie înțeles și în sensul în care trebuie respectat plafonul cheltuielilor, așa cum a fost el convenit prin bugetul public, la votarea acestuia.

De asemenea, așa cum am arătat, finanțele publice reprezintă o categorie eterogenă de instituții publice, iar finanțele acestora pot fi analizate din perspectiva echilibrelor parțiale și /sau generale.

În finanțele publice post 1945, se admite bugetizarea cu deficit bugetar anticipat la nivel anual, cu posibilitatea absorbției sale într-un interval redus de timp.

Pentru economiști deficitul bugetar joacă diferite roluri în economie: keynesiștii consideră că acesta poate avea efecte pozitive, contribuind la stimularea economiei și rezultând din aceasta, în viitor, o creștere a bazei generatoare de venituri publice (cum ar fi cheltuieli pentru efectuarea de investiții), atunci când firmele private nu cheltuie suficient pentru a întreține creșterea PIB. În teoria economică, această logică a creșterii economice, se obiectualizează prin intermediul conceptului de multiplicator bugetar keynesian. Creșterea cheltuielilor publice se traduce prin suplimentarea veniturilor, utilizate apoi pentru consum, economisire și pentru taxe mai mari plătite statului. Acest impuls inițial determină, mai apoi creșterea investițiilor private, a angajării. Efectul multiplicator este cu atât mai mare cu cât o mai mică parte a veniturilor suplimentare este economisită și cu cât consumul este mai mare pentru bunurile produse intern.

John Maynard Keynes considera că bugetul trebuie să fie ciclic echilibrat, să fie deficitar în fazele economice de recesiune ce impun o interventie stimulativă, finanțând deficitul prin intermediul datoriei publice ce va putea fi amortizată cu excedentul altor ani. Cu toate acestea, aplicarea politicii keynesiene de către guvernele occidentale după al doilea razboi mondial s-a tradus în realitate, printr-un laxism bugetar ce a făcut ca deficitele publice să fie o prezență susținută an dupa an și printr-o deplasare a acțiunii guvernamentale în acest sens de la conjunctură la recurență. Chiar dacă în anii de expansiune economică deficitul se diminuează ca procent din PIB, el se păstrează lungi perioade de timp contribuind la ceea ce FMI numește deficite structurale ale balanțelor de plăți.

Economiștii neoclasici aduc în prim plan efectele negative ale dezechilibrelor dacă sunt de lungă durată și de dimensiuni mari (ca în situația deficitelor apărute ca urmare a creșteri mari a cheltuielilor fără efecte productive imediate – cheltuieli de consum). Reprezentanții acestui din urmă curent pun sub semnul întrebării eficiența multiplicatorului keynesist, din perspectiva mai multor efecte posibile (creșterea împrumuturilor conduce la creșterea ratei dobânzii, fapt ce determină diminuarea investițiilor cu aceeași sumă folosită pentru finanțarea deficitului, tratatele comerciale internaționale privind liberul schimb fac dificile practicile protecționiste, fapt ce face sigură diluarea efectului multiplicator asupra producției interne).

Baro, consideră, așa cum am mai arătat, că anticipările agenților privind o creștere a fiscalității în viitor pentru plata împrumuturilor contractate de stat determină o reducere a consumului actual.

VI. Principiul neafectarii veniturilor bugetare

Orice categorie de venituri bugetare se administrează global, fiind destinată acoperirii cheltuielilor în ansamblul lor. Veniturile bugetare se depersonalizează. Veniturile bugetare fac parte din aceeași masă bugetară, neputând fi destinate acoperirii unui tip special de cheltuială. In acest caz nu există nicio legătură juridică între încasarea unui venit și afectarea sa pe o categorie de cheltuieli.

Această regulă de construcție bugetară se justifică atât din punct de vedere politic cât și economic. Astfel, din punct de vedere politic sunt evitate situațiile de ierarhizare a cheltuielilor – cele mai importante din punct de vedere electoral beneficiind de resurse sigure – (fără a fi necesară justificarea, tehnică a unei anume destinații).

Din punct de vedere economic, putem considera că astfel poate fi evitată risipa (în caz de excedent rezultat din analiza execuțiilor intermediare ale unei instituții publice, aceasta ar fi determinată să cheltuiească fără discernământ resursele respective, pentru a a nu fi în situația ca, în modelarea bugetului instituției pentru anul următor, să se considere că au fost supraevaluate necesitățile sale financiare și prin urmare să îi fie afectate mai puține resurse).

Neafectarea veniturilor bugetare este în același timp, justificată și din considerente structurale, tehnice, deoarece în execuția bugetară, alocarea resurselor se face cu întreruperi. Acestea apar ca urmare a existenței unui decalaj temporal între încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor, dar în același timp, și ca urmare a unui decalaj de ”rezultat așteptat” între veniturile programate și cele realizate. Decalajul este determinat, pe de o parte, de termenele legale la care se fac incasarile către bugetele publice, iar pe de alta, de nevoile curente ale agențiilor publice, care implică plăți realizate cu o regularitate aproape zilnică (cheltuieli cu materiale, salariale, intreținere etc). Diferența între încasări și plăți ar putea afecta activitatea instituțiilor cărora le sunt afectate legal anumite categorii de venituri, a căror încasare este dificilă atât datorită conjuncturii economice (încasări mai mici din taxele pe consum) cât și, așa cum spuneam, modului de formare al acestor resurse (de pildă intrarea unor venituri din impozite la anumite intervale regulate (lunar, trimestrial anual, la depunerea declarației etc.).

În practica bugetară sunt consemnate ca și în celelalte cazuri, derogări de la acest principiu, între acestea putând enumera:

Menținerea la dispoziția instituțiilor publice a unor cote din veniturile proprii, pentru diverse acțiuni instituționale (de exemplu utilizarea resurselor proprii ale unei instituții de învățământ pentru cursuri de formare profesională).

Relizarea bugetelor extraordinare, autonome, anexe sau a conturilor speciale de trezorerie, ale căror operațiuni sunt prevăzute, autorizate și executate în aceleași condiții ca și cele din bugetul de stat.

Taxele parafiscale, sunt justificate atât din perspectiva gestiunii eficiente (cheltuirea autonomă a resurselor proprii, dar și alocare discreționară a unor venituri pot oferi informații importante privind capacitatea unor instituții sau întreprinderi publice de a gestiona eficient resurse) cât și din perspectiva problemei consimțământului la impozit (introducerea unui nou impozit va fi mai ușor acceptată de populației sau de către agenții economici dacă veniturile atrase din acesta vor fi utilizate pe obiective clare, de utilitate publică).

Acest principiu nu este cuprins în Legea 500/2002.

VII. Principiul specializarii bugetare:

Art. 12. – Veniturile și cheltuielile bugetare se înscriu și se aprobă în buget pe surse de proveniență și, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate după natura lor economică și destinația acestora, potrivit clasificației bugetare.

Principiul a apărut, în practica bugetară, în Anglia, în sec.al XVII, iar în Franța în 1831.

În bugetul de stat, cheltuielile și veniturile, se cuprind atât în sumă globală cât și defalcat, dar autorizarea bugetară nu este globală. Acest lucru înseamnă că în legile financiare se prevede o specializare a creditului pe anumite categorii de cheltuieli. Principiul specializării se aplică utilizând două criterii: a.criteriul naturii cheltuielii (de pildă cheltuieli de personal) sau criteriul destinației (îmbunătățirea infrastructurii școlare) Așa cum arată articolul mai sus menționat, pentru clasificarea cheltuielilor se folosește criteriul naturiii și efectului lor economic, dar și cel al clasificației funcționale – ce grupează cheltuielile după destinația lor.

Principiul specializării creditului, în finanțele publice din Romania, se reflectă în modul în care este structurat bugetul pe subdiviziuni (părți, capitole, subcapitole, titluri, articole și alineate).

Derogările sunt prezente prin creditele globale (la dispoziție pentru cheltuieli neprevăzute) sau prin fondurile speciale la dispoziția primului ministru.

Votarea pe capitole a bugetului ridică insă dificultăți majore, ceea ce a facut ca țări precum Franța să renunțe la acest tip de vot și să utilizeze votul pe întreg bugetul. Una din principalele probleme este aceea a numărului de capitole bugetare (în Franța este de aprox.5000), votarea capitol cu capitol implicând un consum enorm de timp.

Această structurare a bugetelor se regăsește și în reglementările europene, în Regulamentul financiar 1605 din 2002, precizându-se „creditele sunt specializate pe titluri și capitole, capitolele sunt divizate în articole și posturi”, la articolul 21.

Acest principiu este cuprins în Legea 500/2002, Capitolul II, Secțiunea 1.

VIII. Principiul publicității bugetului :

Art. 9. – Sistemul bugetar este deschis și transparent, acestea realizându-se prin:
a) dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora;
b) dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuție a bugetelor, cu prilejul aprobării acestora;
c) publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor și conturilor anuale de execuție a acestora;
d) mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea informațiilor asupra conținutului bugetului, exceptând informațiile și documentele nepublicabile, prevăzute de lege.

IX. Principiul unității monetare:

– toate operațiunile se exprimă în monedă națională.

Acest principiu este cuprins în Legea 500/2002, Capitolul II, Secțiunea 1.

În Romania, Legea 69/2010, adaugă principiilor de mai sus, următoarele reguli în construcția și execuția bugetară:

1. Principiul transparenței în stabilirea obiectivelor fiscal-bugetare și derularea politicii fiscale și bugetare – fixând obligativitatea 
Guvernului și autoritaților publice locale de a face publice și de a menține în dezbatere un interval de timp rezonabil toate informațiile necesare, ce permit evaluarea modului de implementare a politicilor fiscale și bugetare, rezultatelor acestora și a stării finanțelor publice centrale și, respectiv, locale. 

2.Principiul stabilității 
”Guvernul are obligatia de a conduce politica fiscal-bugetara intr-un mod care sa asigure predictibilitatea acesteia pe termen mediu, in scopul mentinerii stabilitatii macroeconomice.”

 
3. Principiul responsabilității fiscale

Guvernul are obligatia de a conduce politica fiscal-bugetara in mod prudent si de a gestiona resursele si obligatiile bugetare, precum și riscurile fiscale de o manieră care să asigure sustenabilitatea poziției fiscale pe termen mediu si lung. Sustenabilitatea finanțelor publice presupune ca, pe termen mediu si lung, guvernul să aibă posibilitatea să gestioneze riscuri sau situații neprevăzute, fără a fi nevoit sa opereze ajustări semnificative ale cheltuielilor, veniturilor sau deficitului bugetar cu efecte destabilizatoare din punct de vedere economic sau social. 

4Principiul echității 
Guvernul va derula politica fiscal-bugetara luand in calcul impactul financiar potential asupra generatiilor viitoare, precum si impactul asupra dezvoltarii economice pe termen mediu si lung. 

5.Principiul eficientei 
Politica fiscal-bugetara a Guvernului va avea la baza utilizarea eficientă a resurselor publice limitate, va fi definită pe baza eficienței economice, iar deciziile de alocare a investițiilor publice, inclusiv cele finanțate din fonduri nerambursabile primite de la Uniunea Europeana și alți donatori, se vor baza inter alia pe evaluarea economică, precum și pe evaluarea capacității de absorbție. 

6. Principiul gestionarii eficiente a cheltuielilor de personal plătite din fonduri publice 
Politica salarială și a numărului de personal aferentă instituțiilor, autorităților, entităților publice și/sau de utilitate publică trebuie să fie în conformitate cu țintele fiscal-bugetare din strategia fiscal-bugetara, cu scopul de a eficientiza gestiunea fondurilor cu aceasta destinatie. 

CAPITOLUL 5

PROCESUL BUGETAR

Elemente de analiză:

Elaborarea proiectului de buget.

Aprobarea proiectului de buget .

Execuția bugetară.

Încheierea și aprobarea contului de execuție bugetară.

Controlul bugetar.

Realizarea bugetului, execuția acestuia și controlul bugetar sunt ghidate de un cadru juridic dens și precis.

În continuare vom prezenta etapele procesului bugetar și acțiunile ce se întreprind de diferitele instituții publice și în interiorul acestora de departamentele și persoanele specializate în domeniul execuției bugetare, așa cum apar ele în cadrul legislativ din Romania.

Calendarul bugetar

Procesul bugetar putem afirma că se întinde pe o perioadă de 3 ani, deoarece acesta începe cu elaborarea proiectului de buget în anul n-1 și se încheie odată cu încheierea contului de execuție bugetară, în anul n+1.

1.Elaborarea prognozelor indicatorilor macroeconomici
Prognozele indicatorilor macroeconomici si sociali, in conformitate cu prevederile art.28 lit.a), se elaboreaza de catre Comisia Nationala de Prognoza, pana la data de 1 iunie a anului curent. Aceste prognoze trebuie actualizate, pe parcursul desfasurarii procesului bugetar, si publicate pe site-ul Comisiei Nationale de Prognoza."

Până la data de 31 iulie, Ministerul Finantelor Publice trebuie să înainteze Guvernului limitele de cheltuieli pentru anul bugetar următor, precum și estimările pentru următorii 3 ani, stabilite pe ordonatorii principali de credite."

Până la data de 1 august, Ministrul finanțelor publice va transmite ordonatorilor principali de credite, o scrisoare-cadru, care va specifica contextul macroeconomic pe baza caruia vor fi intocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum si limitele de cheltuieli aprobate de Guvern.
(2) Limitele de cheltuieli aprobate si stabilite pe ordonatori principali de credite potrivit alin.(1) pot fi redimensionate de catre Ministerul Finantelor Publice, pe baza prognozelor de toamna ale Comisiei Nationale de Prognoza sau in cazul modificarii ulterioare a legislatiei din domeniu, in functie de specificul ordonatorului principal de credite, cu informarea Guvernului."

Ordonatorii principali de credite au obligatia ca, pana la data de 1 septembrie a fiecarui an, sa depuna la Ministerul Finantelor Publice propunerile pentru proiectul de buget si anexele la acesta, pentru anul bugetar urmator, cu incadrarea in limitele de cheltuieli si estimarile pentru urmatorii 3 ani,

Proiectele de buget si anexele la acesta, refacute, se depun la Ministerul Finantelor Publice, pana la data de 15 septembrie a fiecarui an."

Ministerul Finantelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite si a bugetului propriu, intocmeste proiectele legilor bugetare si proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern pentru prima lectura, pana la data de 30 septembrie a fiecarui an."

Ministerul Finantelor Publice, pe baza prognozelor de toamna ale Comisiei Nationale de Prognoza, definitiveaza proiectele de buget ale ordonatorilor principali de credite si al bugetului propriu si proiectele legilor bugetare anuale, pe care le depune la Guvern, pana la data de 1 noiembrie a fiecarui an."

Dupa insusirea de catre Guvern a proiectelor legilor bugetare si de buget, prevazute la alin. (3^1), acesta le supune spre adoptare Parlamentului, cel mai tarziu pana la data de 15 noiembrie a fiecarui an."

Bugetele se aproba de Parlament pe ansamblu, pe parti, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum si alineate, dupa caz, si pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum si creditele de angajament pentru actiuni anuale si multianuale.

Legea 270/2013 pentru modificarea si completarea Legii nr. 500/2002 privind finantele publice.

1.Elaborarea bugetului de stat:

Bugetul de stat cât și bugetul asigurărilor sociale de stat se elaborează de executiv, guvernul având dreptul unic de inițiativă legislativă în acest sens. Proiectul de buget se elaborează de către Ministerul Finanțelor, după parcurgerea etapelor prevăzute în calendarul prezentat mai sus.

Elaborarea proiectului începe de la jumătatea anului precedent, deoarece doar atunci se cunoaște execuția bugetului din penultimul an și, astfel, se pot utiliza date macroeconomice mai apropiate de realitatea financiară a anului pentru care se creează bugetul.

Pentru realizarea bugetului sunt utilizate numeroase documente naționale, atât de natura politică cât și de natură tehnică, între care putem repertoria: obiectivele programului de guvernare, rapoarte ale Institutului național de statistică, analize ale Ministerului Finanțelor, prognoze ale indicatorilor macroeconomici și sociali realizate de Institutul Național de Prognoză, acordurile încheiate cu organizații financiare internaționale, documente de politică și strategie sectorială, propunerile pentru cheltuieli realizate de ordonatorilor principali.

Documentele trimise Parlamentului cuprind prevederile privind mărimea veniturilor și a creditelor bugetare, anexele la proiectul de lege, propuneri de modificări legislative, expunerea de motive și proiectul de lege pentru aprobarea bugetului (art.15-Legea 500/2002).

2.Aprobarea bugetului:

Proiectul de buget se prezintă Parlamentului pentru aprobare.

Atribuțiile Parlamanetului în cadrul procesului bugetar sunt următoarele :

1.Dezbaterea și aprobarea proiectului de buget în Parlament. Acestea presupun, parcurgerea următoarelor etape:

prezentarea de către primul ministru sau ministrul finanțelor, a proiectului de buget în Parlament;

analiza proiectului de buget în comisiile parlamentare de specialitate;

concilierea amendamentelor (modificărilor) propuse la proiectul de buget;

aprobarea proiectului de buget în Parlament;

ratificarea bugetului de președintele statului.

În timpul dezbaterilor, Parlamentul nu poate aproba amendamente la legile bugetare anuale, care determină majorarea nivelului deficitului bugetar.

2.adoptarea legilor bugetare anuale și a legilor de rectificare.

3.adoptarea legilor contului general anual de execuție.

Bugetul este votat pe entitate administrativă și pe categorie de cheltuieli.

Entitatea administrativă desemnează orice instituție publică care face parte din administrația de stat și care nu are o altă instituție tutelară (ministere, Senat, Administrația Prezdențială, ANI, Autoritatea Electorală Permanentă, Societatea Română de Radiodifuziune, etc.).

Titlul bugetar este cel mai înalt nivel de votare al cheltuielilor și corespunde categoriilor mari economice de cheltuieli (de personal, bunuri și servicii, transferuri, investiții).

3. Execuția bugetului:

După promulgare execuția bugetară devine o sarcină a executivului.

Pentru execuția bugetară anuală, legea prevede, condiții restrictive, a căror nerespectare poate atrage răspunderea patrimonială și penală a ordonatorului, atât în privința execuției cheltuielilor cât și în cea a veniturilor.

Astfel, cele mai importante prevederi privind execuția bugetului sunt următoarele:

Alocațiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali de credite si, in cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate și nu pot fi virate și utilizate la alte articole de cheltuieli.

Alocatiile pentru cheltuielile de investiții aprobate pe ordonator principal de credite nu pot fi virate și utilizate pentru alte categorii de cheltuieli.

Ordonatorii principali de credite trebuie să întreprindă toate măsurile necesare pentru încadrarea în alocațiile de cheltuieli de personal și în numărul maxim de posturi aprobate prin legile bugetare anuale.

Se interzice transferul de credite bugetare de la un ordonator la altul și transferul creditelor de la un capitol bugetar la altul. În ultimul caz, se pot realiza virări de credite bugetare în limita a 20% din prevederile capitolului bugetar cu justificări temeinice și doar cu aprobarea Ministerului Finanțelor, ordonatorii principali de credite fiind obligați să transmită lunar Ministerului Finanțelor Publice, în termen de 5 zile de la închiderea lunii, situația virărilor de credit bugetare aprobate.

Execuția bugetară se realizează de către Ministerul Finanțelor și de către administrațiile financiare și constă în realizarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor previzionate.

Așa cum s-a mai arătat prevederile de venituri sunt sarcini minime (cu execpția împrumuturilor care sunt sarcini maxime), iar cheltuielile sunt limite maxime.

Veniturile și cheltuielile se repartizează, în cadrul execuției bugetare pe trimestre.

Creditele bugetare aprobate pot fi folosite de către ordonatorii principali numai după deschiderea de credite de Ministerul Finanțelor a conturilor bancare deschise pentru acestea.

Pentru a asigura execuția cheltuielilor s-a organizat sistemul ordonatorilor de credite.

Ordonatorul este o persoană care are dreptul de a repartiza creditele bugetare.

Ordonatorii principali de credite sunt miniștrii, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, conducătorii altor autorități publice și conducătorii instituțiilor publice.

Ordonatori secundari sau terțiari de credite sunt după caz, conducătorii instituțiilor publice cu personalitate juridică din subordinea ordonatorilor principali de credite.

Ordonatorii terțiari sunt spre exemplu rectorii, inspectorii generali în învațâmântul preuniversitar, directorii institutiilor publice operaționale: spitale, școli, teatre, muzee, etc.

Pentru bugetele locale exista doar ordonatori principali și secundari sau terțiari. Ordonatori principali sunt: președinții consiliilor locale județene și primarii, iar ordonatori secundari sau terțiari, după caz, conducatorii instituțiilor publice cu personalitate juridică din subordinea organului de decizie al fiecărei unităti administrativ – teritoriale. Între bugetele consiliilor locale și bugetele județene nu există relații de subordonare. Finanțarea din bugetele locale se asigură prin deschideri de credite de către ordonatorii principali, în limita creditelor bugetare aprobate și potrivit destinației.

Notă: Rolul ordonatorilor de credite (, Legea 500/ 2002, art. 21)

(1) Ordonatorii principali de credite repartizeaza creditele de angajament si creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu si pentru bugetele institutiilor publice din subordine sau coordonare, ai caror conducatori sunt ordonatori secundari sau tertiari de credite, dupa caz, in raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.
(2) Ordonatorii principali de credite transmit bugetele institutiilor publice din subordine sau coordonare, ai caror conducatori sunt ordonatori secundari sau tertiari de credite, dupa caz, in termen de 15 zile de la intrarea in vigoare a legii bugetare anuale.
(3) Ordonatorii secundari de credite repartizeaza creditele de angajament si bugetare aprobate, potrivit alin. (1), pentru bugetul propriu si pentru bugetele institutiilor publice subordonate, ai caror conducatori sunt ordonatori tertiari de credite, in raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.
(4) Ordonatorii tertiari de credite angajeaza cheltuieli in limita creditelor de angajament repartizate si utilizeaza creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor institutiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate si in conditiile stabilite prin dispozitiile legale.
(5) Pentru asigurarea unei executii bugetare prudente, ordonatorii principali de credite vor repartiza, potrivit alin. (1), creditele de angajament si creditele bugetare dupa retinerea a 10% din prevederile aprobate acestora.
(6) Fac exceptie de la prevederile alin. (5) urmatoarele:
a) cheltuielile de personal, inclusiv cheltuielile de personal care se regasesc in structura altor subdiviziuni ale clasificatiei bugetare;
b) cheltuielile acordate in bani de natura asistentei sociale si asigurarilor sociale, precum si contributiilor de asigurari sociale aferente, cheltuielile cu bursele acordate din fonduri publice, potrivit dispozitiilor legale in vigoare;
c) cheltuielile cu datoria publica;
d) cheltuielile care decurg din obligatii internationale;
e) sumele alocate ordonatorilor principali de credite din Fondul de rezerva bugetara la dispozitia Guvernului si Fondul de interventie la dispozitia Guvernului, care vor fi repartizate integral.
(7) Repartizarea sumelor retinute in proportie de 10% se face in semestrul al doilea, dupa examinarea de catre Guvern a raportului semestrial privind situatia economica si bugetara si a opiniei Consiliului Fiscal cu privire la acesta.
(8) Ordonatorii de credite prevazuti la alin. (1) si (3) au obligatia de a fundamenta, justifica si utiliza, in conditii de legalitate, regularitate, economicitate, eficienta si eficacitate, creditele bugetare repartizate din bugetele lor institutiilor subordonate si altor beneficiari ai acestor fonduri."

Ordonatorii răspund de execuția bugetului în domeniul lor.

Ordonatorii de credite răspund (art.22 Legea 500/2002), de:
a) angajarea, lichidarea și ordonanțarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare repartizate și aprobate;
b) realizarea veniturilor;

c)angajarea și utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;
d)integritatea bunurilor încredințate instituției pe care o conduc;
e) organizarea și ținerea la zi a contabilității și prezentarea la termen a situațiilor financiare asupra situației patrimoniului aflat în administrare și execuției bugetare;
f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziții publice și a programului de lucrări de investiții publice;
g) organizarea evidenței programelor, inclusiv a indicatorilor aferenți acestora;
h) organizarea și ținerea la zi a evidenței patrimoniului, conform prevederilor legale.

Finanțarea de la bugetul de stat a ordonatorilor de credite de subordonare centrală se realizează în două etape:
– în prima etapă se repartizează pe trimestre veniturile si cheltuielile prevăzute în bugetul de stat , se aprobă de către Ministerul Finantelor pe capitole la propunerea ordonatorilor principali de credite si a organelor teritorile ale Ministerului Finantelor pentru cotele sau sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si pentru transferurile din bugetul de stat, pe structura aprobată pentru bugetele locale;
– în a doua etapă ordonatorii principali de credite repartizează veniturile si cheltuielile pentru bugetele unitătilor subordonate precum si pe celelalte subdiviziuni ale clasificatiei bugetare.

Finanțarea propriu-zisă de la bugetul statului se realizează mai întâi prin deschiderea de credite bugetare de către Ministerul Finanțelor pentru două destinații:
-acoperirea cheltuielilor lor proprii și,
– pentru repartizări la instituțiile publice subordonate.

Deschiderea de credite bugetare se face de către Ministerul Finanțelor pe baza cererii de deschidere a creditelor bugetare pentru fiecare capitol de cheltuieli aprobat cu defalcarea pe categorii de cheltuieli.

Execuția veniturilor bugetare este un proces distinct de execuția cheltuielilor bugetare.

Încasarea veniturilor cuvenite bugetului și, efectuarea plăților de la buget se realizează prin trezoreria statului sau prin sistemul băncilor comerciale, pe baza unor convenții privind prestarea de servicii, încheiate între acestea și Ministerul Finanțelor

Pentru a se putea realiza atât execuția cheltuielilor cât și cea a veniturilor trebuie ca patru principii să fie respectate. Acestea sunt:

1.unitatea bugetară și cea de casă;

2.adoptarea unui plan contabil al instituțiilor statului;

3.compatibilitatea între nomencaltura bugetară și nomencaltura contabilă;

4.separația clară între atribuțiile ordonatorului și cele ale contabilului. Această separație este justificabilă atât din punctul de vedere al execuției eficiente a bugetului (separarea sarcinilor facilitează execuția), cât și din punct de vedere juridic, permițând un control mai bun al execuției.

Execuția cheltuielilor:

Execuția cheltuielilor publice este supusă unor restricții legale stricte. Cheltuielile ce se realizează din toate categoriile de bugete trebuie să aibă la bază două autorizări: autorizarea legală și autorizarea bugetară. Prima se referă la reglementarea juridică din care rezultă direct sau indirect o obligație de plată în sarcina statului, cea de a doua se referă la creditul prin care se afectează fondurile bănești necesare stingerii obligațiilor de plată.

În legea finanțelor publice se face distincția între angajamentul legal și cel bugetar. Primul se referă la un „act juridic prin care se creează, în cazul actelor administrative sau contractelor ori se constată, în cazul legilor, hotărârilor de guvern, acordurilor, hotărârilor judecătorești, obligația de plată pe seama fondurilor publice”, iar prin angajament bugetar se înțelege un act administrativ prin care se rezervă creditul bugetar în vederea stingerii obligației de plată ce decurge din executarea angajamentului legal sau „orice act prin care o autoritate competentă, potrivit legii, afectează fonduri publice unor anumite destinații, în limita creditelor bugetare aprobate”.

Doar în condițiile în care sunt obținute ambele autorizări se poate realiza o cheltuială publică. În continuare, în același manual, se precizează că „din perspectiva ordonatorului (institutiei publice), creditul reprezinta un titlu de creanță asupra casei statului (trezoreriei), în baza (și în limita) căruia titularii bugetelor aprobate pot dispune acesteia să plătească datoriile rezultate în urma executării angajamentelor juridice. Din perspectiva agentului plătitor (trezoreriei), creditul reprezintă acea parte din fondurile publice (constituie pe caile prevăzute de lege) în limita cărora poate efectua plăți din dispoziția titularului de creanță.”.

Pentru că în finanțele publice există o separație strictă între ordonatorii de credite și contabilitatea conturilor publice, alegerea unei operațiuni prin care se face o cheltuială publică și realizarea sa sunt făcute de persoane diferite, (ordonator, respectiv contabil).

Efectuarea cheltuielilor publice implică respectarea destinației și a cuantumului aprobat pentru fiecare categorie de cheltuieli bugetare și impune parcurgerea mai multor faze procedurale succesive, pentru fiecare alocație bugetară asfel,: angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata. Primele trei faze sunt în responsabilitatea ordonatorului de credite, iar ultima în sarcina contabilului instituției publice.

1.angajarea cheltuielilor – Presupune asumarea unei obligații de plată a unei instituții publice către un terț. : „Această obligație, datorie poate fi creată de ordonator sau doar constatată, ea fiind făcută de predecesori. Angajarea se divide în două faze: 1. actul juridic pe baza căruia se face creează angajamentul juridic, 2.angajamentul contabil prin care ordonatorul se asigură de existența disponibilităților bugetare și afectează creditele bugetare pentru realizarea cheltuieli, fără a depăși volumul autorizărilor bugetare. Angajarea are astfel un temei legal și se realizează prin semnarea unui contract, acceptarea unei oferte, trimiterea unei comenzi, hotărâre judecătoarească și unul contabil, fiind făcută de către ordonatorii de credite principali numai în limita stabilită în buget pentru acțiunile sau obiectivele respective. În rezumat, operațiunea de angajarea poate rezulta din: 1. Dispoziții legale; 2.Acte individuale al ordonatorului (o comandă pentru un activ material sau pentru un serviciu); din combinația celor două (de pildă atunci când este angajată o persoană și i se stabilește o anumită încadrare de către ordonator); 3.decizie judecătoarească.

2.lichidarea – Este faza în care se verifică existența angajamentelor, se determină sau se verifică realitatea sumei datorate, și se verifică condițiile de exigibilitate ale angajamentului legal pe baza documentelor justificative care să ateste operațiunile respective.

Ea se realizează pe baza unor acte justificative ( ex. proces verbal de recepție, nota de recepție și constatare a diferențelor) sau prin constatare faptică (furnizarea efectivă a bunurilor și/sau serviciilor contractate), de către angajații instituției publice. Actele justificative pot fi și titlul executoriu, acordul de împrumut sau acordul de grant. Documentele care atestă bunurile livrate, lucrările executate și serviciile prestate sau din care reies obligații de plată certe se vizează pentru "Bun de plată" de ordonatorul de credite sau de persoana delegată cu aceste atribuții

3.ordonanțarea – Reprezintă actul administrativ prin care se dă o dispoziție de plată contabilului instituției pentru plata datoriei. Persoana desemnată de ordonatorul de credite confirmă că există o obligație certă și o sumă datorată, exigibilă la o anumită dată, și în acest caz ordonatorul de credite bugetare poate emite "Ordonanțarea de plată" pentru efectuarea plății. Această fază este în exclusivitate, responsabilitatea ordonatorului, având nevoie și de viza de control financiar preventiv. Ea reprezintă acea fază în procesul execuției bugetare în care se confirmă că livrările de bunuri și de servicii au fost efectuate sau alte creanțe au fost verificate și că plata poate fi realizată. (Legea 500/2002).

4.plata – reprezintă actul final prin care instituția publică achită obligațiile sale față de terți, deci se stinge obligația statului față de persoanele fizice sau juridice. Această ultimă fază, ce aparține serviciului contabil, începe cu verificarea documentelor justificative urmărind semnătura ordonatorului, disponibilitatea creditelor, și validitatea creanței. Plata se efectuează de conducătorul compartimentului financiar (financiar-contabil) numai dacă sunt îndeplinite următoarele condiții:

cheltuielile care urmează să fie plătite au fost angajate, lichidate și ordonanțate;

există credite bugetare deschise/repartizate sau disponibilități în conturi de disponibil;

subdiviziunea bugetului aprobat de la care se efectuează plata este cea corectă și corespunde naturii cheltuielilor respective;

există toate documentele justificative care să justifice plata;

semnăturile de pe documentele justificative aparțin ordonatorului de credite sau persoanelor desemnate de acesta să exercite atribuții ce decurg din procesul executării cheltuielilor bugetare, potrivit legii;

beneficiarul sumelor este cel îndreptățit potrivit documentelor care atestă serviciul efectuat;

suma datorată beneficiarului este corectă;

documentele de angajare și ordonanțare au primit viza de control financiar preventiv;

documentele sunt întocmite cu toate datele cerute de formular;

alte condiții prevăzute de lege

După aceasta se achită obligația de plată.

Execuția veniturilor

Și în cadrul acestei etape vom întâlni restricții legale ce trebuie respectate de responsabilii angajați în această fază a execuției bugetare. Ca și în cazul execuției cheltuielilor trebuie parcurse mai multe etape pe parcursul cărora vom întâlni separația între responsabilitățile ordonatorilor de credite și cele ale contabililor instituțiilor publice.

Ordonatorul are responsabilitatea realizării a trei operații administrative:

1.Constatarea drepturilor statului în privința încasării venitului respectiv. Acesta trebuie să verifice existența creanței în profitul statului. Ordonatorul trebuie să verifice producerea faptului generator de impozit (de pildă faptul că o mașină există în proprietatea unei persoane fizice), pentru a se putea percepe impozitul respectiv. Cu alte cuvinte acesta trebuie să verifice existența asietei fiscale, pentru a putea realiza operațiunea de așezare a impozitului.

2. După constatarea faptului generator ordonatorul trebuie să stabilească creanța, adică să stabilească suma cuvenită în cazul impozitului sau taxei respective. Calcularea impozitului se poate face de către contribuabil (ca în cazul impozitului pe profit sau TVA), de către administrația financiară (cazul impozitului pe venit sau impozitului pe locuință ori pe mașină) sau de către un terț (impozit pe salariu), când calculul se face la sursă.

3.ordonanțarea propriu zisă: emiterea ordinului de încasare, titlului de încasare, ce desemnează deschiderea rolului, adică înscrierea cuantumului impozitului într-un act pe baza căruia se autorizează perceperea unui anumit venit (el poate fi titlu de încasare sau ordin de încasare – după cum contribuabilul achită spontan sau silit datoria sa).

După aceste faze, contabilul primește un 4. aviz de impunere, care reprezintă un extras din rolul persoanei respective, suma de plată (impozit) și intervalul de plată, urmând să se facă stingerea datoriei.ș

Așezarea, lichidarea și emiterea titlului de percepție a impozitului se execută prin organe specializate ale Ministerului Finanțelor, iar încasarea propriu-zisă a creanțelor se realizează prin contabili (încasatori) din serviciul trezoreriei.

Procedura execuției este identică pentru toate celelalte tipuri de venituri bugetare.

Actele emise de ordonatorii principali sau secundari trebuie să poarte viza controlului financiar, pe baza acestora efectuându-se plăți ce vor afecta resursele statului.

Plata este efectuată de către gestionarii de bani publici: contabili, casieri, plătitori.

Pentru realizarea veniturilor este necesară încasarea acestora la termenul legal și în cuantumul prevăzut. Încasarea veniturilor se face prin unitățile trezoreriei sau prin alte persoane împuternicite special, prin plăți prin virament (agentul economic dispune virarea din contul propriu de la bancă în contul bugetului de stat a sumelor datorate bugetului de stat), plăți prin numerar (în cazul persoanelor fizice), prin aplicarea de timbre fiscale mobile pe acte.

Execuția veniturilor non-fiscale (veniturile din patrimoniul statului, chirii RAPPS, dividende de la întreprinderile statului, din întreprinderile comerciale, industriale și financiare ale statului, amenzi, venituri din licențe pentru jocuri de noroc, venituri din amnezile date de consiliul concurenței) se realizează în aceeași manieră ca cele fiscale.

4. Incheierea și aprobarea contului de execuție bugetară:

În această etapă se realizează o analiză completă privind stadiul realizării veniturilor și cel al efectuării cheltuielilor pentru anul bugetar expirat. Contul de încheiere a execuției bugetare este alcătuit din totalitatea veniturilor realizate și a cheltuielilor efectuate și reflectă rezultatul execuției bugetare (deficit sau excedent).

-Contul de încheiere a execuției bugetare, este întocmit de Ministerul Finanțelor și este prezentat Guvernului, care, după discutare, îl supune spre dezbatere și aprobare Parlamentului.

Procedurile privind încheierea contului de execuție bugetară se diferențiază astfel:
-În sistemele de exercițiu:

contul de execuție bugetară pe un an cuprinde toate operațiunile aferente bugetului respectiv, chiar dacă efectuarea operațiunilor este ulterioară datei care marchează încheierea anului bugetar;

pentru o perioada de timp, funcționează conturi duble:

-unul referitor la anul bugetar precedent;

-altul privind anul în curs.

-În sistemele de gestiune:

operațiunile prevăzute în bugetul unui anumit an, neefectuate până la sfârșitul anului bugetar, se reflectă în contul de încheiere a bugetului pe anul următor;

prin urmare, contul de încheiere a execuției bugetare cuprinde operațiunile efectuate în anul bugetar respectiv, aferente atât anului respectiv cât și celui anterior.

-Contul de execuție bugetară este aprobat și dezbătut de Parlament în al treilea trimestru al anului următor, odată cu examinarea proiectului de buget prezentat de Guvern pentru anul viitor.

5.Controlul bugetar:

Controlul poate fi:

1. politic și legislativ este exercitat de către Parlament, în trei situații distincte:

a. cu ocazia examinării și adoptării proiectului de buget ;

b. în timpul execuției bugetare, la cerere sau din oficiu, de comisiile financiare de specialitate ale acestuia și în baza rapoartelor prezentate de guvern în cursul anului bugetar ;

c. în momentul examinării și aprobării contului de încheiere a exercițiului bugetar.

2. jurisdicțional – exercitat de Curtea de Conturi ( se realizează prin verificarea, piesă cu piesă a actelor justificative, după care acesta se pronunță asupra legalității actelor justificative și dă sau nu descărcarea de gestiune); Curtea de Conturi cuprinde magistrați inamovibili a căror atribuție principală este de a judeca pe toti administratorii, contabilii și gestionarii statului. Pe lângă Curtea de Conturi funcționeaza procurorul general financiar și procurorii financiari. în fiecare județ și în municipiul București funcționeaza câte o Cameră de Conturi ce cuprinde compartimentul de control financiar și un colegiu jurisdicțional alcătuit din judecători financiari și condus de un președinte. Atribuțiile jurisdicționale ale Curții de Conturi sunt detaliate în Legea 94/1992.

3. administrativ sau de specialitate – acesta este un control ierarhic exercitat în cadrul autorității executive, astfel:

Guvernul exercită conducerea generală a activității executive în domeniul finanțelor publice, deci examinează periodic sistemul financiar pe economie, execuția bugetului de stat și stabilește măsuri pentru îmbunătățirea echilibrului financiar.

Ministerul finanțelor exercită, în numele statului, controlul în întreaga economie asupra administrării și utilizării fondurilor de la bugetul de stat, a realizării veniturilor bugetare și pentru prevenirea și combaterea evaziunii fiscale. Organe specializate din cadrul Ministerului Finanțelor:

Direcția Generală a Controlului Financiar de Stat și Garda Financiară.

La nivelul județelor și a municipiului București: Direcții de control financiar de stat inclusiv secții ale Gărzii financiare ce funcționează în cadrul Direcției Generale de finanțe publice locale.

Controlul propriu al Ministerelor.

Controlul bugetar se poate exercita:

a) Controlul preventiv

poate opri derularea operațiilor ilegale, sau ineficiente.

b) Controlul concomitent

în momentul plății unei marfi sau al unui serviciu prestat.

c) Controlul posterior (postoperativ)

are ca obiectiv principal identificarea incălcărilor legii, a neregulilor în execuția bugetului, stabilirea persoanelor vinovate și sancționarea acestora, urmărirea recuperării prejudiciilor aduse statului.

Politica Bugetară

Alături de politica monetară, politica bugetară reprezintă cel mai important levier de intervenție a statului în economie.

Politica bugetară înseamnă folosirea unor instrumente bugetare – datorie publică, cheltuieli publice sau fiscalitate – pentru a influența conjunctura economică.

Ea reflectă o luptă constantă între comunități și coaliții de idei, între elitele politice și cele tehnocratice implicate în formularea politicilor publice, conducând la o importantă polarizare a ideilor privind rolul politicii bugetare în economie, evidentă pe parcursul secolului al XX-lea și a celui în care ne aflăm. Agenda politicilor, transformarea unor conjuncturi sau a unor fenomene recurente constante ale economiei în probleme de soluționat, reflectă situația luării deciziilor publice în „condițiile unor certitudini contradictorii” așa cum numea acest proces Michael Thompson.

Așa cum am mai arătat, până în anii ’30, volumul cheltuielilor publice, nu reprezenta o variabilă susceptibilă să influențeze activitatea economică sau pentru economie a guvernelor.

Începând cu această perioadă, sub influența concepției lui John Maynard Keynes dar și datorită Marii Crize din perioada 1929-1930, în timpul căreia, sistemele de autoreglare ale piețelor nu au fost capabile să reasigure decolarea economică, politica bugetară devine rețeta standard împotriva ciclicității economice. Fie că discutăm de politici redistributive, de reglementare, distributive și constitutive, păstrând taxonomia lui Theodore Lowi sau cea a lui Ingram și Schneider care pune accentul pe țintele politicilor publice (avantajați, oponenți, dependenți sau devianți) acestea au reprezentat și reprezintă instrumente puternice ale intervenție publice asupra unor ”ținte – constructe sociale” constante de-a lungul anilor.

Odată cu criza petrolului din anii ’70, pe fondul creșterii deficitelor bugetare și a datoriei publice, criticile împotriva politicilor bugetare contraciclice se înmulțesc, mai ales din partea reprezentanților curentelor de gândire neoclasice sau neoliberale. Aceștia aduc în prim plan eșecuri ale guvernării – de tipul unor rigidități instituționale în abordarea grupului țintă (de pildă politicile pentru asigurarea șanselor egale femeilor pe piața muncii mai sunt adecvate acum? sau ajutorul social acordat de guvern este acordat unui public corect țintit?), problemelor în definirea unei funcții de bunăstare socială sau problemele privind modul inadecvat de funcționare a procedurilor utilizate în activitățile de management public.

Politicile bugetare pot fi împărțite în două mari categorii: politici conjuncturale- utilizate pe termen scurt pentru a permite revenirea la echilibru sau diminuarea dezechilibrelor pe diferite piețe și politici structurale cu obiective pe termen mediu și lung.

Prima categorie de politici bugetare – cele conjuncturale – sunt cele de inspirație keynesistă, scopul lor fiind influențarea diferitelor componente ale cererii globale (consum privat, consum public, investiții și exporturi). Necesitatea lor pleacă de la constatarea că în perioade de recesiune nivelul cererii globale nu este suficient de ridicat pentru a se ajunge la ocupare deplină, prin situația de „ocupare deplină” înțelegând utilizarea întregii forțe de muncă din economie, cu excepția aceleia aflate în situația de șomaj fricțional (2-7% din forța de muncă).

Scopul politicilor bugetare conjuncturale în perioadă de criză este acela de a stimula cererea globală prin două categorii de instrumente:

a.diminuarea impozitelor (pentru a crește venitul disponibil al menajelor sau pentru creșterea veniturilor firmelor) și,

b.creșterea cheltuielilor publice (cheltuieli mai mari pentru asistență socială, reinserție profesională, subvenții pentru întreprinderi, investiții publice, alte categorii de cheltuieli de transfer, creșterea veniturilor salariale prin modificarea pragului salariului minim pe economie etc.).

Politicile bugetare conjuncturale se pot utiliza sau trebuie utilizate nu numai când economia este în situație de recesiune ci și atunci când este într-o perioadă de creștere prea mare (supraîncălzire). În aceste condiții, nivelul cererii globale este mai mare decât oferta, situație ce produce inflație. Scopul intervenție publice în această situație este restrângerea cererii globale printr-o varietate de instrumente (reducere de cheltuieli publice pentru funcționarea instituțiilor publice, pentru investiții, diminuarea puterii de cumpărare a unor grupuri socio-profesionale prin diminuarea cheltuielilor de transfer etc.). Într-o frază rămasă celebră, aparținând celui mai stabil Președinte al FED (Banca Centrală a SUA), 19 ani – William McChesney Martin – scopul intervenției guvernamentale în perioade de supraîncălzire economică este să „ia punch-ul când petrecerea este în toi” (taking away the punch bowl).

Politicile conjuncturale, mai sus numite și contraciclice sunt cunoscute în literatura de specialitate și sub denumirea de STOP AND GO, sintagma sugerând utilizarea alternativă a unor politici bugetare, monetare sau de altă natură restrictive, urmate de unele de relansare.

Dacă volumul cheltuielilor publice și rata fiscalității rămân neschimbate pe parcursul ciclului economic atunci politica bugetară este contraciclică. Politicile bugetare contraciclice și îndeosebi componenta fiscală a acestora, au fost considerate un instrument cu impact major asupra ciclului economic, diminuând amploarea oscilațiilor acestora, dacă sunt utilizate corect și „la timp”. Promovarea „la timp” a unei politici fiscale nu este o treabă ușor de realizat. Între declanșarea unei crize economice și înțelegerea acestei situații de către autorități se poate scurge un interval mare de timp. Perioada crește până la instrumentalizarea unei abordări fiscale deoarece trebuie parcurși pași procedurali numeroși până la votarea legii menite să transforme ideea în politica fiscală. În mod obișnuit acest decalaj poate de la 6 până la 24 de luni. Prin urmare, pentru a fi eficientă o politică bugetar-fiscală, este nevoie de o mare capacitate de previziune. Așa se poate ajunge ca în perioade de creștere să se adauge stimulente fiscale, iar în perioade de recesiunesă se restrângă instrumentele stimulative.

În practica financiară, alături de politicile conjuncturale contraciclice sunt utilizate și politici prociclice, numite și de stabilizare al căror scop este diminuarea inflației și reducerea deficitelor. Rezultatul acestor politici este cel mai adesea diminuarea creșterii economice pentru a se obține stabilizarea.

Cele mai obișnuite măsuri prociclice, de stabilizare, în perioade de recesiune sunt reprezentate de diminuarea deficitelor publice (prin cheltuieli publice mai mici și prin creșterea fiscalității) pentru menținerea datoriei publice la niveluri sustenabile și creșterea ratei dobânzii alături de limitarea administrativă a creditării, în cazul politicilor monetare. Dimpotrivă, în caz de boom, sunt de așteptat politici expansioniste privind cheltuielile publice și diminuarea impozitelor. Pentru adepții prociclicității un asemena demers economic este necesar deoarece cea mai mare problemă în perioadele de recesiune este cea a creditării. Banii sunt disponibili la rate ale dobânzii ridicate, ceea ce face să crească în viitor efortul financiar al statului pentru plata datoriilor contractate în perioade de recesiune.

Obiectivul politicilor conjuncturale este acela de a face recesiunile mai suportabile și nu de a le elimina.

Politicile bugetare cu efecte structurale urmăresc obiective pe termen mediu și lung al căror scop este modificarea structurală a ofertei. Politicile structurale pot lua forma politicilor sectoriale (agricolă, industrială, serviciilor turistice), pentru imbunătățirea cadrului concurențial (privatizări), politicilor pentru creșterea ocupării (stimulente pentru întreprinderile care angajează tineri, reducerea timpului de lucru pentru a evita șomajul, cursuri și stagii de formare, creșterea duratei școlarizării, crearea de slujbe publice, măsuri împotriva muncii la negru), politicilor de reglementare privind mediul (creșterea subvențiilor pentru producătorii de energie verde, penalizarea poluatorilor).

În afara acestora, autoritățile publice utilizează politici de liberalizare a prețurilor (i.e.diminuarea subvenționării prețului gazului natural sau al energiei electrice la agenții economici pentru a îmbunătăți alocarea resurselor în economie), reforme fiscale pentru promovarea civismului fiscal (diminuarea exonerărilor, îmbunătățirea și simplificarea procedurilor pentru plata și calcularea impozitelor, încurajarea conformării voluntare la plata impozitelor prin prime fiscale pentru plata impozitelor înainte de termen, loterii fiscale), politici pentru îmbunătățirea alocativă a resurselor pe piața muncii (diminuări ale venitului minim dacă acesta încurajează inactivitatea, diminuarea cotizațiilor sociale dacă acestea sunt prea mari pentru angajatori, dezvoltarea de programe de recalificare), reforme asupra piețelor financiare (dezvoltarea piețelor secundare a titlurilor publice).

Câteva din aceste instrumente sunt folosite recurent de către diverse autorități guvernamentale astfel:

1.utilizarea subvențiilor și ajutoarelor guvernamentale,

2.degrevări fiscale (scutirea de plată a impozitului pentru profitul reinvestit, scutire de plată a impozitului pe profit pentru angajarea tinerilor, reducerea de impozit pentru veniturile din zonele libere, etc.),

3.politici de favorizare a acțiunilor de creștere a competitivității unor firme (în Romania, putem identifica, amortizarea accelerată a brevetelor și a unor echipamente tehnologice precum mașini, unelte, instalații, computere și echipamente periferice aferente, stimularea activităților de cercetare-dezvoltare, prin acordarea către societățile care efectuează astfel de activități a unor deduceri suplimentare la calculul profitului impozabil în proporție de 20% a cheltuielilor eligibile, schemele de minimis, etc). Pentru incurajarea inființării și dezvoltării de parcuri industriale, știintifice și tehnologice, sunt prevăzute scutiri de taxe locale pentru activități situate în incinta acestora, impozite reduse asupra activelor corporale și necorporale, scutiri ale impozitului pe terenuri, programe de dezvoltare pentru infrastructură etc.),

4.creearea unui cadru fizic mai favorabil desfășurării de activități lucrative (infrastructură rutieră, conectarea centrelor de transport terestru, maritim, fluvial și aerian).

Politicile structurale pot fi folosite alături de politici conjuncturale de stabilizare, împreuna având efecte pozitive (implementarea măsurilor privind dezvoltarea mediului concurențial poate conduce la diminuarea prețurilor și la diminuarea ratei inflației)

Macroeconomiștii, pot fi împărțiți – acceptând că, totuși, această operațiune este destul de abruptă și schematică – în două mari categorii: adepții stabilității naturale a economiei și cei ce o consideră de facto, structural instabilă. Dacă ne raportăm la curentele economice, atunci am putea introduce în prima categorie economiștii clasici liberali, așa cum este Jean Baptiste Say sau reprezentatul principal al Școlii monetariste, Milton Friedman iar în cea de a doua, economiștii curentului keynesist și neokeynesiștii.

Pentru prima categorie, ineficiența și fluctuațiile economice se datorează deciziilor neadecvate de politică economică luate de guverne.

Milton Friedman, într-un articol – reper din 1951,  Effects of a Full-Employment Policy on Economic Stability, consideră că o politică conjuncturală este imposibilă deoarece acțiunii statului îi sunt proprii numeroase temporizări, procrastinări, ceea ce conduce de numeroase ori la agravarea situațiilor de dezechilibru.

Spre exemplu, menținerea prin legislație a posibilității pensionării anticipate, fără penalități corelate cu durata pensionării anticipate determină o creștere a dezechilibrelor bugetelor de asigurări sociale, la fel ca și în situația legislației ce permite acordarea facilă a unor pensii, al căror cuantum nu este corelat cu contributivitatea.

Pentru autorul mai sus citat, agenții vizați de politicile bugetare își formează anticipări adaptative ținând cont de experiența proprie și erorile anterioare de politică economică ale agențiilor guvernamentale.

De pildă, agenții economici, pe baza experienței anterioare, vor anticipa creșteri ale prețurilor de a lungul unui an. Dacă banca centrală și guvernul au în vedere politici expansioniste pentru creșterea consumului (creșterea salariilor bugetarilor sau creșterea salariului minim pe economie), acest lucru poate determina apariția inflației, pe termen scurt volumul investițiilor fiind rigid și deci și oferta. Moneda nu poate face nimic, în sensul că o ofertă monetară mai mare nu poate influența volumul activității economice. Prin urmare, orice evoluție (pozitivă sau negativă) a masei monetare se va reflecta asupra prețurilor.

Milton Friedman consideră că politicile bugetare expansioniste, de tip keynesian, nu pot avea efecte pe termen lung datorită modului în care se formează consumul unui menaj. Friedman a observat că menajele au un consum mult mai regulat decât evoluția veniturilor.

Pentru cheltuielile de consum, publicul dispune de două categorii de venit: a.un venit permanent – determinat de pregătirea profesională și de capacitățile proprii de dezvoltare a carierei, b.un venit tranzitoriu – venit ce depinde de conjuncturi benefice acestuia (oportunități neașteptate în carieră, prime pentru obiective deosebite).

Venitul permanent este venitul pe care un consumator îl poate utiliza menținând constantă valoarea capitalului său. Conceptul reflectă veniturile anuale stabile pe o perioadă îndelungată ale unui menaj, a cărui valoare actualizată prezentă este egală cu bogăția menajului respectiv.

Venitul permanent reprezintă componenta stabilă a venitului (i.e. salariul de bază al unui funcționar public sau venitul dintr-o chirie a apartamentului). Acesta poate fi estimat prin anticipări adaptative (venitul permanent viitor poate fi egal cu cel al unei perioade precedente, la care se adaugă sau se scade un coeficient, în funcție de venitul tranzitoriu).

Venitul tranzitoriu este un venit pe care nu te aștepți să îl mai obții în viitor, pe termen scurt fiind diferența între venitul curent și venitul permanent.

Venitul curent are o componentă permanentă și una tranzitorie.

Sursa:http://www.contrepoints.org/2012/07/31/92049-milton-friedman-et-la-critique-du-keynesianisme/revenu-permanent.

Comportamentul consumatorului este afectat de componenta permanentă a venitului și nu de cea tranzitorie. Dacă temporar, veniturile scad, datorită diminuării componentei tranzitorii, consumatorul va apela la economiile anterioare pentru a menține un anumit nivel al consumului. Pentru a se modifica cheltuielile de consum ale menajelor trebuie să se modifice venitul permanent și nu cel al perioadei curente (pentru Kaynes, consumul curent crește dacă crește venitul actual și scade dacă scade acesta).

Consumul curent reprezintă o parte din venitul disponibil curent, dar este mai mare ca pondere pentru partea reprezentată de venitul permanent, menajele economisind o mai mare parte din venitul tranzitoriu, în raport cu venitul permanent. Menajele economisesc o parte mai mare din veniturile tranzitorii decât o fac din cel permanent. În perioade de creștere economică, când veniturile tranzitorii cresc, economiile sunt mai ridicate, ceea ce va contribui la creșterea averii acestor consumatori. Invers se întâmplă în perioade de recesiune.

Politica de relansare, afirmă Friedman, are efecte doar în privința venitului tranzitoriu, care, în opinia acestui autor nu este total consumat datorită așteptărilor adaptative ale utilizatorilor .

Un alt exemplu de eșec al politicilor guvernamentale datorită „așteptărilor adaptative” este exemplul curbei lui Philips pe termen lung. Cum spuneam agenții își formează previziunile pe baza experienței valorilor trecute ale indicatorilor economici. Exemplul următor poate fi edificator:

Fie situația inițială descrisă printr-o anumită rată a inflației și un anumit nivel al șomajului natural exprimată de curba cererii în TO.

Dacă autoritățile publice doresc să reducă rata șomajului prin creșterea cererii agregate, șomajul se reduce, dar rata inflației crește. În timp, inflația observată ajunge la 13% ceea ce determină o revizuire a anticipărilor salariaților în sensul diminuării salariului real. Aceștia solicită o creștere a salariului nominal pentru menținerea salariului real la nivelul anterior. În aceste condiții întreprinderile măresc salariul nominal, dar diminuează rata ocupării, șomajul ajungând la nivelul său natural (NAIRU – non accelerating rate of unemployment). Noul nivel al inflației de 13% permite trasarea pe verticală a curbei lui Philips pe termen lung CPTL.

Robert Lucas, iar înaintea sa Muth, caută să demonstreze cu ajutorul “teoriei așteptărilor rationale” că orice politică intervenționistă a agențiilor guvernamentale este structural ineficientă. Pentru Lucas, deciziile majore pe care le așteptăm de la guvern, determină o remodelare a comportamentelor firmelor și consumatorilor, printr-un mecanism al unor “așteptări autorealizatoare” al acestora. Ipoteza de la care pleacă cei doi este aceea că agenții beneficiază de toate informațiile economice necesare unei decizii și că aceștia știu să le folosească. Agenții în opinia celor doi nu fac erori sisematice de previziunedeoarece nu se bazează doar pe experiența trecută ca în cazul lui Friedman

Lucas afirmă, în opoziție cu J.M. Keynes, că avem de a face cu o mare instabilitate a comportamentului agenților vizați de o politică guvernamentală. Datorită acestei instabilități, o politică guvernamentală nu poate fi eficace decât dacă ea nu este anticipată de agenți economici sau de către menaje, altminteri fiind dejucată de așteptările rationale ale acestora.

De pildă, dacă Banca Națională – în virtutea transparenței informaționale – consideră că ne putem aștepta la un anumit curs de schimb al leului față de euro la sfârșitul anului financiar (de pildă o depreciere cu 10%), atunci agenții economici sau menajele vor reacționa la această informație, autorealizator, încercând să cumpere euro acum, deoarece este mai ieftin. O creștere a cererii de euro pe termen scurt (deplasarea curbei spre dreapta) va determina o depreciere mai rapidă a cursului față de cea previzionată, punând în pericol alți indicatori – cum ar fi o anumită țintă de deficit comercial.

La fel, dacă scepticismul pe piața bursieră este ridicat, așteptându-se diminuări mari ale activităților economice în anumite sectoare economice, speculatorii bursieri vor vinde mai rapid activele lor, provocând o și mai rapidă deteriorare a indicilor bursieri și o mai rapidă apropiere a unui crah bursier.

În cazul unei politici guvernamentale de diminuare a deficitului, rezultatul acesteia depinde atât de credibilitatea guvernului cât și de capacitatea anticipării rationale a agenților economici. O politică consecventă de diminuare a deficitului (prin reforme parametrice ale sistemelor de pensii, prin diminuarea alocațiilor de șomaj și a altor sume asistențiale – văzute ca măsuri de diminuare a efectelor distorsiunilor de pe piață), va ameliora anticipațiile agenților economici și astfel va corecta efectele diminuării cheltuielilor publice prin reluarea investițiilor private, anticipând o diminuare a ratelor dobânzilor pe termen lung (deoarece cererea de împrumuturi guvernamentale scade, în condițiile ameliorării deficitelor bugetelor respective).

Conform acestui autor, rezultatul anterior al unei politici economice nu poate constitui un indicator pentru a judeca eficacitatea viitoare a unei politici, deoarece regula “deciziei optimale” luată de un agent economic oarecare se schimbă odată cu structura seriilor de decizie. Dimensiunea temporală este fundamentală în finanțele publice. Dacă, în cazul unei politici de ajustare a deficitelor publice, anticipațiile asupra veniturilor viitoare sunt optimiste, ele sunt suficiente pentru a conduce la o creștere a consumului pe termen scurt și în consecință a producției, ceea ce contrazice abordarea clasică privind reducerea deficitului (ce ar determina o reducere a consumului și mai apoi a producției). Credibilitatea unei politici publice, determină ca anticipările să devină “autorealizatoare” (în conceptualizarea lui Lucas).

În finanțele publice alături de credibilitatea politicii la fel de importantă este eșalonarea în timp și starea finanțelor publice. Orice acțiune publică care poate ameliora anticipările va diminua costurile implicate de politicile de reducere ale deficitelor. În consecință reducerea deficitelor va determina o ameliorare a anticipărilor pe termen lung privind evoluția producției și reducerea taxelor

În consecință, o politică conjuncturală trebuie să fie limitată la adoptarea de reguli stabile și previzibile, care să amelioreze anticipările consumatorilor și agenților economici.

Echivalența ricardiană sau teorema Barro-Ricardo, adaugă încă un moment, în critica intervenției conjuncturale. Conjectura respectivă afirmă că în condițiile unui comportament rațional al agenților economici sau al menajelor, o politică de relansare conjuncturală, prin creșterea veniturilor distribuite prin politică bugetară bazată pe deficit, nu va determina o creștere a consumului sau a investițiilor, deci nu va avea nici un efect din punct de vedere macroeconomic

Acest lucru este posibil deoarece destinatarii politicilor respective vor alege să economisească, anticipând creșteri viitoare ale impozitelor pentru finanțarea deficitului actual. Practic avem de-a face cu o echivalență între creșterea datoriei publice și creșterea viitoare a impozitelor. Între finanțarea prin impozite și cea prin imprumut nu există o diferență fundamentală.

Dacă pornind de la o situație dată în care bugetul statului este în echilibru și guvernul va dori să activeze o politică de relansare a consumului, diminuând impozitele cu un miliard de euro, atunci va trebui să se imprumute. Împrumutul poate lua forma unui emisiuni de obligațiuni cu cupon zero de un miliard de euro, pe n ani. Această operațiune este pentru Barro una neutră, nesporind consumul, deoarece beneficiarii politicilor de relansare vor considera că în viitor „ trebuie să plătească un preț” pentru relansare, adică vor fi subiecții unor impozite mai mari pentru plata împrumutului actual ajuns la scadență. În consecință aceștia vor reveni la o afectare intertemporală optimală (pentru ei), achiziționând obligațiuni la termen pentru ca din economii să plătească viitoarele impozite sau vor face economii la termen pentru același scop. Astfel creșterea economisirii private va compensa cheltuiala publică, volumul economisirii naționale rămânând neschimbat. Politica bugetară este astfel neutră din punct de vedere macroconomic.

Totuși, în opinia unor reputați economiști, acest efect nu este foarte plauzibil deoarece:

a.unele menaje nu vor putea propune planuri de economisire, deoarece nu au suficiente venituri, și, astfel, vor consuma mai mult acum.

b.are loc un fenomen numit „miopia consumatorilor”. Aceștia nu acordă suficientă atenție efectelor viitoare ale relaxării fiscale, nefiind interesați de soarta descendenților, ceea ce va provoca efecte expansioniste pe termen scurt, așa cum sugerează Solow (2002).

Pentru oponenții teoriilor eșecurilor politicilor guvernamentale șocurile legate de cererea sau oferta agregată sunt realități constante ale economiei, politicile bugetare macroeconomice având rolul de „parașocuri”, de amortizoare ale economiei.

Este dificil, atât de o parte cât și de cealaltă să fii „avocatul diavolului”. Politicile economice active, voluntariste sunt prezente în țările lumii de cel puțin 70 de ani. Ele au luptat și continuă să o facă, cu cererea agregată prea mică sau cu șomajul constant ridicat. Luptă de asemenea, constant, cu insuficienta dezvoltare a ofertei în sectoare economice cu potențial de creștere ridicat sau cu reparțizări prea inegalitare ale valorii create în economiile naționale.

În același timp, nu poate fi ignorată realitatea că, anumite dezechilibre macroeconomice sunt induse de politici macroeconomice greșite. Inflația mare, oferta inadecvată, strategiile industriale prost alese, politicile sociale în domeniul pensionării sau al asigurărilor pentru inactivitate ce dau naștere unor comportamente economice procrastinatoare din punct de vedere al căutării unui loc de muncă, sunt fenomene care pun sub semnul intrebării activismul politicilor bugetare. Distorsiunile induse de grupurile de interese sau timingul inadecvat produc de asemenea, alocări ineficiente.

Dacă totuși guvernele propun și implementează politici macroeconomice, ce tip de decizii trebuie încurajate: cele bazate pe reguli fixe sau politicile discreționare?

Kydland și Prescott, într-un articol din 1977, Rules rather than discretion: the inconsistency of optimal plan, consideră că regula fixă asigură o mai mare credibilitate politicilor macroeconomice, asigurând și o mai mare eficiență. Politicile eficiente sunt politici care îmbunătățesc situația alocativă a tuturor, în timp ce o politică discreționară o face pentru o parte a publicului, ceea ce creează după aceea, oportunitatea și justificarea unei reconsiderări viitoare a politicii în scopul îmbunătățirii situației alocative a altui grup interesat.

Politicile pasive pot fi asimilate unui asemenea tip de abordare – bazat pe reguli fixe – în timp ce politicile active le putem acorda cu cele discreționare. Chiar dacă politicile macroeconomice bazate pe reguli fixe sunt de preferat celor discreționare, nici construcția acestora nu este lipsită de dificultăți. Principala problemă este că funcționează într-un cadru contractual imperfect, după sintagma folosită de unul din reprezentanții cei mai importanți ai noii economii instituționale, Williamson. Aceasta inseamnă că de-a lungul execuției contractului, pot fi identificate situații „care nu au fost luate în considerare ex ante, deoarece ele nu au fost imaginate la momentul încheierii contractului”. Soluția, în opinia lui Wiliamson este de a se realiza o „contractare relațională”, în care se cade de acord asupra obiectivelor și criteriilor de alegere a instrumentelor de intervenție și nu asupra detaliilor acțiunii.

Un exemplu în acest sens este Pactul de stabilitate și creștere economică, (Amsterdam 1997), acordul politic între statele UE pentru coordonarea politicilor fiscale și monetare. Statele membre se angajează să respecte obiectivul bugetar pe termen mediu vizând o situație bugetară apropiată de echilibru sau excedentară, angajându-se să: a.facă publice, din proprie inițiativă, recomandările care le-au fost adresate de către Consiliu; b.ia măsurile bugetare corective necesare pentru atingerea obiectivelor din programele lor de stabilitate sau de convergență; c.aplice ajustările bugetare corective necesare în momentul în care sunt informate cu privire la existența unui risc de deficit excesiv; d.corecteze deficitele excesive în cel mai scurt timp posibil de la apariția acestora; e. nu invoce caracterul excepțional al unui deficit legat de o scădere anuală a PIB-ului cu cel puțin 2 %, cu excepția cazului în care se află într-o situație de recesiune gravă (o scădere anuală a PIB-ului real cu cel puțin 0,75 %).

După cum se poate observa, acordul semnatarilor a fost realizat pe reguli generale și nu pe detalii de acțiune, acestea fiind responsabilitatea autorităților naționale.

Revizuirea Pactului, din 2004, introduce precizări suplimentare ce conferă substanță ideii de “contractare relațională”. Astfel, în privința menținerii sau atingerii criteriului de convergență “datorie publică”, se stipulează că trebuie luate în considerare condițiile de creștere specifice fiecărei țări, astfel, încât, dacă creșterea potențială este mai mică decât cea prevăzută, atunci un ritm mai redus de scădere a datoriei publice este conform cu pactul. Obiectivele pe termen mediu sunt intregite cu cel al obligației de a nu se depăși rata de 3% a deficitului bugetar, în cursul unei perioade de recesiune, fără a se recurge la o politică bugetară prociclică, dar și de cel al scăderii datoriei publice pentru ca țările membre să fie mai bine pregătite șocului viitor al îmbătrânirii populației.

În practica economică națională pot fi întâlnite și alte “reguli fixe” ce condiționează politicile macroeconomice. Între acestea putem menționa: “tunelul valutar” (evoluția cursului de schimb în limite predefinite), marja de evoluție a ratei inflației (1-3%) sau ritmul de creștere al masei monetare.

Intervenția macroeconomică a statului este problematică nu doar pentru că poate fi inconsistentă temporal din considerente politice, dar și datorită decalajului de implementare, constitutiv oricărei politici publice. În sistemele financiare publice moderne, politicile bugetare au nevoie de un anumit orizont de timp pentru a fi puse în operă. De pildă, în Romania, între modificarea Codului fiscal și implementarea noilor prevederi există o diferență șase luni. Pentru politica monetară decalajul este mult mai redus putând fi chiar sub o lună.

Economistul american Gregory Mankiw explică problema decalajului de implementare realizând o comparație sugestivă între condusul unui autoturism și cel al unui vapor.

Dacă politicile de stabilizare ar intra în opera imediat ce se ia decizia de schimbare a direcției atunci economia ar fi relativ ușor de stabilizat. Este ceea ce se intamplă atunci când conduci o mașină, schimbarea direcției necesitând o simplă mișcare a volanului în direcția necesară.

Decizia de politică bugetară seamănă, din păcate, mai mult, cu pilotajul unei nave petroliere, spune Mankiw. Mișcarea inerțială a unei nave este atât de mare, încât, după revenirea cârmei la poziția inițială ea continuă să se miște în direcția solicitată anterior.

În cazul politicilor macroeconomice, decalajele mari de reacție constituie o regulă. Acestea pot fi împărțite în două categorii: decalaje interne și decalaje externe, numite uneori și decalaje politice și respectiv de sistem, utilizând tipologia propusă de Milton Friedmann.

Decalajul intern este decalajul care separă șocul destabilizator de măsura de politică economică care îi este adresată. Decalajul intern este de-compus în decalajul de recunoaștere și cel administrativ.

Primul este de natură psihologică deoarece reprezintă perioada ce se scurge între momentul în care trebuie obiectiv intervenit și cea în care autoritățile devin conștiente că trebuie să o facă. De pildă, dacă măsura supraaccizării carburanților se dovedește ineficientă producând comportamente evazive ale agenților economici și consumatorilor privați, autoritățile publice devin conștiente de aceasta după un interval de timp destul de lung deoarece acestea trebuie să judece dacă scăderea vânzărilor și a încasărilor bugetare din accize pe benzină se datorează acestei taxe sau sunt alte cauze, conjuncturale de vină.

Cel de al doilea decalaj se referă la timpul scurs între conștientizarea problemei și punerea în opera a instrumentelor de intervenție. Introducerea pe ordinea de zi și votarea de către legislativ a unei măsuri reactive implică un interval de timp mare, ceea ce produce și mai multă ineficiență alocativă.

Decalajul extern este acela apărut între luarea măsurilor de intervenție și timpul în care apar efectele acestor politici.

Un exemplu simplu este cel furnizat recent de dezbaterile privind măsurile pentru creșterea ocupării și relansarea investițiilor în finanțele publice din Romania. După ieșirea din recesiune, una din preocupările imediate a autoritățlor a fost aceea de a stimula creșterea ocupării și a investițiilor pentru o creștere mai accelerată a PIB. În cazul României, unul din spațiile de intervenție conștientizate de autorități și dezbătute în spațiul public a fost aceea acela al diminuării costurilor cu mâna de lucru, prin diminuarea CAS la angajatori. Acesta este momentul conștientizării, care în cazul nostru poate fi circumscris anului 2013. Anul 2014 este cel în care decalajul intern ajunge în ultima etapă, deoarece apare măsura de politică economică solicitată (diminuarea CAS cu 5%), al cărei punct de start este octombrie 2014. Decalajul extern, în acest caz, nu poate fi măsurat având în vedere perioada scurtă de timp scursă de la apariția măsurii care face imposibilă analizarea modului în care se conturează trade-off-ul realizat de mediul de afaceri (spațiul fiscal mai lejer ii va determina să crească ocuparea sau să își ridice profiturile).

Impingând la extrem modelul decalajului de intervenție, putem afirmă că datorită rigidităților decizionale și inerție ridicate o măsură de politică bugetară odată luată poate fi imediat obsoletă, inutilă și chiar destabilizatoare.

Decalajul de intervenție poate fi diminuat prin mecanismul stabilizatorilor automați.

Definiție: Stabilizatorii automați reprezintă mecanisme ce stimulează sau diminuează încasările bugetare în mod automat, fără a exista o acțiune deliberată a autorităților în acest sens. Prin urmare aceste mecanisme sunt endogene, ele se manifestă și își produc efectele spontan.

Aceste mecanisme intră în acțiune atunci când cererea globală fluctuează sau când apar șocuri ale productivității, ale investițiilor sau ale prețului petrolului.

Deși unele cheltuieli bugetare sunt rigide, inelastice, față de evoluția economiei (cheltuielile cu salariile funcționarilor publici sau cheltuielile cu pensile nu se diminuează atunci când economia este în recesiune), alte cheltuieli sunt legate mecanic de conjunctură.

Cotizațiile sociale, cheltuielile cu caracter de prestații sociale, contribuția pentru asigurări de șomaj, reprezintă astfel de cheltuieli de transfer, legate de conjuncture.

Dacă activitatea economică se diminuează, ceea ce provoacă o diminuare a veniturilor bugetare, cheltuielile publice, pe de altă parte, se măresc.

Astfel, cheltuielile cu indemnizațiile pentru șomaj sau ajutoarele sociale cresc atunci când conjunctura economică este defavorabilă, menținând, în parte, puterea de cumpărare a populației ce ajunge în situația de a beneficia de aceste ajutoare.

În perioada de creștere economică, veniturile fiscale, dar și sumele din cotizațiile sociale cresc în mod automat, deoarece ele vor fi obținute din venituri salariale mai mari, datorită volumului mai mare de forță de muncă utilizată.

Pe de altă parte, volumul ajutoarelor sociale acordate se diminuează automat atunci când economia este în perioadă de creștere, datorită creșterii numărului de salariați sau depășirii pragurilor de venituri ce justificau obținerea ajutoarelor sociale, ceea ce contribuie la frânarea cererii interne.

Bugetele asigurărilor de șomaj vor fi pe excedent în perioade de boom și în deficit în perioade de recesiune, permițând menținerea economiei “pe traseu” fără a implica declanșarea procedurilor legislative consumatoare de timp.

Stabilizatorii automați minimizează astfel, problema luării “la timp” a deciziei fiscal bugetare.

Stabilizatorii automați nu elimină fluctuațiile. Aceștia pot contribui doar la diminuarea amplitudinii acestora, în jurul unei situații mediane. Ei nu modifică mijloacele la dispoziția statului. Capacitatea de stabilizare nu este aceeași pentru bugetul public, indiferent de natura șocurilor exogene. Astfel, pentru un nivel dat de creștere a PIB, creșterea încasărilor din TVA, va fi mult mai importantă dacă variația activității provine din creșterea consumului menajelor, decât dacă ea provine dintr-o creștere a exporturilor sau din creșterea investițiilor.

Pentru a funcționa aceste mecanisme, trebuie să fie satisfăcute două condiții:

1. menajele nu trebuie să își modifice într-o manieră semnificativă comportamentul de consum. Dacă într-o perioadă de recesiune, ajutoarele de șomaj nu determină o menținere relativ stabilă a puterii de cumpărare a menajelor, atunci cererea internă se va diminua și mai mult, adâncind criza.

2. rata dobânzii nu trebuie să fie afectată de cererea de împrumut mai mare a autorităților. Acestea, ca urmare a diminuării încasărilor și creșterii deficitului vor împrumuta mai mult de pe piața internă sau cea externă. Dacă cererea de lichidități crește atunci este posibilă o creștere a ratelor dobânzii pe piețele financiare, ceea ce ar putea determina o scădere a consumului.

Tehnic vorbind, dacă rata dobânzii este rigidă la creștere, atunci când cererea de finanțare crește, efectul pozitiv al stabilizatorilor poate fi mai ridicat..

Conform teoriei consumului fondată pe ipoteza „venitului permanent” mai sus prezentată, pe termen scurt, cheltuielile de consum sunt puțin dependente de variațiile veniturilor, ceea ce face ca evoluția economiilor să devină un factor stabilizator.

Dacă comportamentul consumatorului ar fi dominat de ideea „venitului curent” atunci recesiunea economică ar determina o creștere a economiilor pentru a securiza persoana de pierderile viitoare de venituri, ceea ce ar afecta mecanismul de stabilizare automată.

Alți factori ce pot afecta acțiunea stabilizatorilor automați sunt:

a.mărimea sectorului public; Cu cât raportul cheltuieli publice/PIB este mai mare cu atât mai sensibilă este poziția bugetară la variația activității economice.

b.sensibilitatea veniturilor și cheltuielilor publice la variațiile conjuncturale ale activitații economice.

c.structura fiscală; cu cât impozitarea veniturilor sensibile la fluctuațiile economice este mai mare, cu atât vor fi mai dependente veniturile bugetare de fazele ciclului economic.

d.progresivitatea impozitării;

e.nivelul prestațiilor sociale acordate. Cu cât acesta este mai ridicat cu atât este mai mare efectul stabilizator.

Avantajele stabilizatorilor automați derivă din faptul că sunt „automați”, cu alte cuvinte derivă din faptul că nu implică manifestarea "slăbiciunilor” interne, deciziilor luate prin căutarea cvorumului de legitimitate. Controversele care apar atunci când se propune un pachet de decizii economice, pot amâna decizia politică și astfel pierde „fereastra de oportunitate” pentru o anumită politică. Nu este cazul stabilizatorilor automați, care implică decizii luate anterior perioadei în care se pot manifesta.

Stabilizatorii automați nu reprezintă soluția ideală în controversele legate de politicile bugetare, o a treia cale, la politicile conjuncturale prociclice și contraciclice. Controversele legate de efectele acestor stabilizatori nu sunt mai puțin prezente în articolele de specialitate. Spre exemplificare Brunila et alli (2002), Van den Noord (2000), R. Barrel et A. M. Pina (2000,2003), Allsopp et alii (1997), Giorno et alii (1995), reprezintă exemple de analiză a efectelor stabilizatorilor, care nu aduc nici pe departe o concluzie de tipul « one size fits all ». Cifrele ce reflectă mărimea stabilizării automate a PIB sunt departe de a fi egale, modelele utlizate în calcul oferind agregări diferite ale indicatorilor și în consecință efecte diferite. Unele din studiile de mai sus pun în evidență și faptul că anumiți stabilizatori si-au pierdut din forță datorită unor politici guvernamentale restrictive.

Așa cum sublinia Solow, numere magice pentru țintele de producție agregată sau de nivel al ocupării, nu există. Ele variază adesea de o manieră imprevizibilă. Singura certitudine este aceea că politica macroeconomică, trebuie să aibă un caracter definitoriu explorator, localizând țintele prin aproximări succesive. Pentru autorul mai sus citat, atributul fundamental al stabilizatorilor automați trebuie să fie « flexibilitatea programată ». De pildă « în cazul TVA, caracterul temorar al creșterii sau scăderii valorii taxei, constituie o incitație puternică pentru a amâna sau anticipa achiziții ceea ce este exact efectul așteptat ».

Utilizarea politicii fiscal-bugetare și a diferitelor sale configurații (pro-ciclică, anti-ciclică, pasivă, activă, bazată pe reguli fixe sau pe discreționarism) pentru eliminarea instabilității în economie, a constituit subiectul major al analizelor economiștilor și al acțiunii politice, de la J.M. Keynes încoace.

Dacă la început, majoritatea economiștilor și a practicienilor considerau că acesta este cel mai important și cel mai puternic instrument pentru diminuarea amplitudinii evoluției ciclice a economiei, după anii ’70, opiniile au devenit mult mai nuanțate.

Una din principalele probleme ridicate de economiști a fost aceea a capacității de intervenție la timp, prin politica fiscal bugetară. Am arătat mai sus că decalajul de intervenție, îmbracă forme diverse și are cauze diferite, datorită inerentei complexități a modului în care funcționează mecanismul de luare a deciziilor într-o societate democratică. Unele studii au arătat că acest decalaj de intervenție poate fi de 12 pânăla 24 de luni.

O altă problemă structurală este aceea a raționalității limitate pe care putem să o mobilizăm pentru a face predicții asupra evoluției mediului economic.

Anticiparea evoluțiilor economice se face pe seama a ceea ce economiștii numesc indicatori precursori (leading indicators). Aceștia sunt variabile economice care au o tendință de fluctuație, înainte ca ansamblul economiei să fie atinsă de o anumită fluctuație.

De pildă, firma Conference Board realizează, în fiecare lună Leading Economic Index® care include:

a.Average weekly hours, în sectorul producției manufacturiere. Creșterea numărului de ore lucrate săptămânal, arată că angajatorii, la un moment dat, pot să angajeze data find creștrea cererii reflectată de creșterea numărului de ore lucrate săptămânal.

b.Average weekly initial claims for unemployment insurance. Arată care au fost acțiunile anterioare ale firmelor privind forța demuncă. Cereri mai mari semnifică anterior trimiteri mai mari în șomaj, mai puține înseamnă stabilitate a șomajului sau diminuarea acestuia.
c.Manufacturers’ new orders, consumer goods and materials. Creșterea comenzilor reflect o creștere a cererii, o diminuare a stocurilor și deci o relansare posibilă a producției.
d.ISM® Index of New Orders. Reflectă performanța vânzărilor. Dacă are loc o scădere a livrărilor aceasta este considerată un effect al creșterii cererii pentru bunurile respective.
e.Manufacturers' new orders, nondefense capital goods excluding aircraft orders. Privește bunurilede investiții și creșterea sau scăderea cererii pentru aceste bunuri din partea firmelor, altele decât cele din sectorul apărării și producției de avioane.
f.Building permits, new private housing units. Creșterea numărului de premise semnifică o reluare a activităților în acest sector și evident în cele conexe, dar și o reluare a activității economice globale, deoarece achiziția unei locuințe are loc când veniturile salariale cresc și au o probabilitate ridicată să se mențină ridicate.
g.Stock prices, 500 common stocks. Reflectă anticipările privind condițiile economice. O creștere a lor semnifică o încredere mare în obșinerea unor profituri viitoare mai mari și invers.
h.Leading Credit Index™. Creșterea ofertei de monedă M2, arată o creștere a cheltuielilor, adică o creștere a producției și o diminuare a șomajului.
i.Interest rate spread, 10-year Treasury bonds less federal funds. Reflectă diferența dintre rata dobânzii pentru bonurile de tezaur cu scadență la 10 ai și cele cu scadență la 3 luni. O creștere a diferenței reflectă anticipări în sensul creșterii ratelor dobânzii, care, la rândul lor sunt un proxy pentru o creștere economică în viitor.

j.Average consumer expectations for business conditions. Optimismul consumatorilor poate constitui un semn pentru o creștere a cererii de bunuri și servicii din viitor.

Chiar dacă imperfecți, acești indicatori pot constitui un element important pentru planificarea acțiunilor agenților economici și pentru cele ale guvernului.

Dealtfel, înaintea recentei recesiuni din 2008-2010, anticipările au fost în mare parte corecte…

Alături de acești indicatori autoritățile beneficiază și de modelarea econometrică, prin care se creează mari modele macroeconomice. Alegerea variației variabilelor exogene este un element într-o măsură ridicată subiectiv, ceea ce face, evident ca și previziunea să devină reflexul acestei alegeri.

În fine o a treia problemă pentru construcția unei politici bugetare este în ce măsură ne putem bază pe istoria economiei. Prizonieri ai unui „economist defunct” sau ai propriilor noastre idiosincrazii, vom da acele interpretări ce ne vor conveni asupra evoluției unui fenomen economic. O criză economică devine astfel rezultatul unei diminuări a cererii sau dimpotrivă unei diminuări a ofertei, ceea ce ne aduce în situația de a găsi vinovați diferiți. De regulă, nu practicăm apostazia, nu renunțăm la propriile convingeri ușor. Nu acceptăm a avea „iluzii optice”, cum spunea economista Christina Romer.

În definitiv, putem concluziona că alegerea unui „rol” pentru politica bugetară este de fapt alegerea unor argumente, încărcate nu numai de date statistice mai mult sau mai puțin precise ci și de valori asumate. Politică bugetară obiectivabilă nu există.

CAPITOLUL 8

TREZORERIA FINANȚELOR PUBLICE

Elemente de analiză: 

Trezorerie publică;

Funcțiile trezoreriei;

Execuție de casă a încasărilor și plăților;

Bancher al statului;

Bugetul trezoreriei finanțelor publice;

Trezoreria finanțelor publice – aspecte generale:

Sensuri:

casieriile statului;

o instituție, administrație publică – realizează un serviciu public-gestiunea fondului public.

Funcțiile trezoreriei:

casier public – prin depunerea și gestionarea fondurilor publice;

Aspecte:

1.1Execuția de casă a încasărilor și plăților:

Obiectul acestor operații îl constituie execuția operațiunilor statului și ale instituțiilor publice și ale corespondenților. În calitate de casier al statului, Trezoreria efectueaza un numar mare de încasari și plati, care sunt operațiuni prevăzute de legea bugetara (adica venituri și cheltuieli bugetare propriu-zise), precum și operațiuni ale conturilor speciale ale trezoreriei.

Trezoreria este și casierul corespondenților care depun cu titlu obligatoriu sau facultativ fondurile la Trezorerie sau sunt autorizate să procedeze la operații cu venituri și cheltuieli prin intermediul trezoreriei.

 De asemenea, Trezoreria are ca sarcina emisiunea titlurilor de împrumut public și gestionarea datoriei statului.

1.2. Asigurarea disponibilităților bănești în cuantum suficient pentru a face față cheltuielilor statului și corespondenților săi.

Pentru echilibrarea Trezoreriei se poate apela la trei categorii de resurse:

utilizarea fondurilor corespondenților (colectivitati locale, instituții publice, intreprinderi publice ș.a..) în intervalul de timp până când acestia își retrag din conturi sumele necesare pentru efectuarea plăților proprii;

emisiunea bonurilor de tezaur (înscrisuri ce certifică împrumuturi pe termen scurt și mediu) – regulată;;

avansurile acordate de Banca Centrală, statului, realizate prin convenție încheiată între Banca Națională și Ministerul Finanțelor;

bancher al statului – activitate de creditare pe termen scurt, cu sarcina de a echilibra intrările și ieșirile de fonduri; ea este o bancă de afaceri și bancă de emisiune. În România, se interzice acoperirea cheltuielilor bugetului de stat prin recurgerea la emisiune monetara sau prin finanțarea directa de către banci. Refinantarea datoriei publice interne, finanțarea deficitului bugetar și echilibrarea balantei de plati externe se efectueaza prin contractarea și garantarea de către Ministerul finanțelor pe piața financiară internă și externă, de împrumuturi în limitele aprobate anual de către Parlament.

Pe parcursul executiei bugetului de stat, acoperirea golurilor temporare de casa și a deficitului înregistrate se efectueaza prin:

folosirea resurselor disponibile aflate în conturile Trezoreriei statului; legea prevede ca aceste resurse se pot folosi pentru finanțarea temporară de până la 20% din deficitul înregistrat pe parcurs;

emisiunea de bonuri de tezaur sau alte instrumente specifice, în primele zece luni ale fiecarui an și care sunt purtatoare de dobânda și cu scadenta până la sfârsitul anului financiar (valoarea totala a acestor inscrisuri aflate în circulatie nu poate depasi 7% din volumul total al cheltuielilor statului);

imprumuturi fără dobânda acordate de Banca naționala a României, pe baza resurselor de creditare ale acesteia și pe o perioada de maxim 6 luni și fără a depasi anul financiar în curs (imprumuturile acordate nu pot depasi într-un an financiar 10% din totalul cheltuielilor bugetare, precum și dublul capitalului Bancii naționale a României și fondului de rezerva constituit);

suplimentarea unor credite bugetare aprobate prin Legea bugetului de stat în vederea finantarii unor actiuni și sarcini noi, aparute pe parcursul anului.

control asupra ansamblului de activități financiare a statului

Funcțiile trezoreriei (Sempe,1989):

administrator al banilor publici;

intermediar financiar;

mandatar al puterii publice;

agent al intervenției financiare publice în economie,

supravegehetor al echilibrelor macroeconomice.

Principiile funcționării trezoreriei:

centralizarea fondurilor publice – generată de necesitatea exercitării depline a suveranității de către statele moderne; pas important în planul separarii finanțelor publice de cele private;

gestionarea fondurilor publice – se efectueaza în timp și în spațiu

Gestionarea fondurilor publice în timp se efectuează în cadrul anului financiar. Previziunea anuală a incasărilor și cheltuielilor bugetare este necesara deoarece nu exista o egalitate în timp între ritmul încasărilor și cel al plăților, rolul Trezoreriei fiind să ajusteze încasările și cheltuielile, în timp – apelând la împrumuturi pe termen foarte scurt, în așteptarea încasăriilor prevăzute de buget.

Previziunile exceptionale, pe perioade mai lungi, se pot realiza numai prin conturi speciale – acestea se referă numai la cheltuieli publice cu caracter provizoriu ce trebuie compensate prin intrări corespondente (Ex.avansuri acordate de stat unor întreprinderi, garanțiile depuse de gestionarii de bani și valori publice) – aceasta deoarece în veniturile și cheltuielile publice nu se contabilizează decât veniturile și cheltuielile cu caracter definitiv.
Gestionarea fondurilor publice în spațiu presupune compensațiile între diferitele casierii, din teritoriu, unele fiind excedentare iar altele deficitare; raporturile între trezoreriile locale și cea centrala. Sarcina trezoreriei – ținerea contabilității mișcării fondurilor publice, adică a contabilității trezoreriilor.

CAPITOLUL 9

IMPRUMUTURILE PUBLICE. DATORIA PUBLICĂ. DATORIA PUBLICĂ INTERNĂ ȘI EXTERNĂ

Elemente de analiză: 

Împrumut de stat;

Denumirea împrumutului;

Valoare nominlă și valoare reală;

Plasarea împrumuturilor de stat;

Conversiune;

Consolidare;

Rambursare;

Datorie publică;

Serviciul datoriei publice;

Datorie externă;

Indicatori ai datoriei.

Structurile de decizie din sistemele bugetare publice moderne se confruntă constant cu problema asigurării unor resurse financiare constante pentru realizarea obiectivelor politicilor publice naționale, locale sau regionale, după caz.

Chiar dacă în perioada pe care o traversăm, ponderea sectorului public s-a diminuat prin diverse forme de dezangajare a statului, îndeosebi prin privatizare și externalizarea unor activități producătoare de bunuri și servicii, nevoile financiare au rămas constant mai mari decât veniturile publice. Extinderea finanțelor publice s-a datorat intervenționismului în sectorul industrial și agricol – îndeosebi prin ajutoare financiare și diverse dispozitive de incitare fiscală (ajutoare pentru întreprinderi în dificultate, pentru investiții, sprijin pentru activități de cercetare-inovare, sprijin pentru ocupare, finanțare pentru formarea continuuă și conversia profesională, credite cu dobânzi subvenționate), precum și expansiunii sectorului social (de la asigurarea unor venituri minime de subzistență, până la pensii și resurse financiare pentru tratament în unități specializate).

Accentuarea nevoii de resurse a sectorului public a crescut nu numai datorită „îmbogățirii” paletei intervenționiste a statului, așa cum am arătat pe parcursul lucrării, ci și diminuării unor venituri fiscale, ce erau asigurate prin unele din activele economice ale statului. Privatizarea activelor publice, începută în statele europene dezvoltate din anii ’60 (cu firma Volkswagen) și documentată impresionant de autorii italieni Bortolotti, Fantini și Siniscalo (2003) pe 2459 de cazuri din 121 țări, deși a determinat o creștere a competitivității activelor respective, precum și o diminuare a cheltuielilor statului cu subvenții și transferuri, face statul modern mult mai dependent financiar de resursele financiare obținute din împrumuturi publice interne și externe. Acest aspect este observabil atât din perspectiva dimensiunilor datoriei publice, cât și prin perioadele de constantă revenire la dimensiuni nesustenabile ale acesteia (cel puțin din punctul de vedere al criteriilor Maastricht).

După cum se poate vedea în tabelul de mai jos, în 2013, 14 state ale UE, aveau datorii publice superioare la 60% din PIB, față de 10 în 1995.

Eurostat, ianuarie 2014

1.Clarificări terminologice și scurtă abordare istorică

În continuare vom analiza care sunt principalele concepte utilizate în finanțele publice ce pot ajuta la caracterizarea „datoriei publice”, printr-o scurtă incursiune în istoria recentă a Europei. Mai mult vom încerca să clarificăm și anumite aspecte tehnice și procedurale ce privesc accesul la la împrumuturile publice (titluri de împrumut, perioada împrumutului etc.).

Împrumutul de resurse financiare este o activitate recurentă în istoria economiei mondiale. De la împrumuturile realizate de persoanele fizice până la cele realizate de agenți economici, așezăminte religioase, orașe sau suverani, împrumutul a constituit o formă importantă de atragere a resurselor financiare pentru finanțarea unor obiective extrem de diverse (de la producție artistică, până la finanțarea războaielor și obiectivelor de infrastructură sau finanțarea unor acțiuni culturale, ce privesc sănătatea publică sau acțiuni sociale).

Dacă în privința agenților amintiți mai sus, împrumutul și împrumutatul erau ușor de caracterizat, nu la fel stătea lucrurile în privința a ceea ce definim astăzi, fără a avea divergențe în interpretare, „împrumuturi publice” și „datorie publică”.

Sunt datoriile făcute de suveranii imperiului chinez datorii publice?, Dar cele realizate de monarhii regimurilor absolutiste din regatul francez medieval?. Putem vorbi de datorie publică atunci când avem în vedere împrumuturile publice făcute de suveranii europeni din secolul al XVII-lea? Sunt datorii publice cele făcute de conducătorii romani, în Epoca Imperială? Dar cele făcute în secolul al XIII-lea de Veneția?

Pentru unele din întrebări răspunsul este pozitiv, în timp ce, pentru altele acesta este negativ.

Ce face diferența între aceste împrumuturi?

1.În numele cui? Cine este subiectul împrumutului?

Datoriile făcute de împărații romani erau datorii făcute în nume personal, cele făcute de suveranii absolutiști francezi, de asemenea.

Pentru a putea fi considerat împrumut public, angajamentul financiar nu trebuie confundat cu angajamentul financiar al persoanei ce întruchipează statul, ce reprezintă autoritatea supremă în interiorul organizației numită stat. Din acest motiv, împrumutul și datoria publică sunt concepte aplicabile situațiilor de împrumut din statele moderne, în care, persoana fizică a suveranului este diferită din punct de vedere legal de atribuțiile sale în calitate de lider al statului. În secolul al XVII-lea, în Europa, putem afirma că se creează treptat această diferență.

2.Pentru cât timp?

Ce se întâmplă cu datoria publică dacă suveranul care a contractat-o moare? Dispare odată cu acesta sau îî supraviețuiește? Cine preia sarcina plății?

Pentru că în statele moderne persoana conducătorului (monarh, președinte, dicatator) nu se confundă cu statul, datoria angajată este considerată publică dacă este definită ca perenă, supraviețuind șefului statului, laun moment dat. Din acest motiv, se afirmă că pentru a fi datorie publică, împrumuturile făcute de puterile publice trebuie să fie consolidate, adică să fie considerate drept o „datorie globală”. În plus se pot substitui datoriile pe termen scurt cu creanțe pe termen lung, ce pot fi schimbate pe piețele financiare.

Datoriile făcute de Republica Veneția sau de Florența în sec. al XII-lea și al XIII-lea, reprezintă datorie publică, fiind făcută în numele orașului și nu în numele personal al conducătorului acestor orașe.

În Veneția, istoria datoriei publice începe în 1262, cu Monte Vecchio, apoi în 1482, cu la Monte Nuovo și în 1509, cu la Monte nuovissimo.

În Florența, în 1343, a fost creată „datoria consolidată sau perpetuă” (monte comune), în valoare de 570.000 de florini cu 5% rată a dobânzii, corespunzătoare imprumuturilor făcute de cetățeni, pentru finanțarea unor războaie anterioare. L’Ufficio del Monte Comune, era un birou unde cetățenii veneau să își înscrie într-un registru sumele cu care împrumutau Republica.

În Franța medievală, Francisc I, a fost primul rege care a emis prima rentă perpetua a monarhiei franceze, ce permite, în consecință creșterea continuă a datoriilor publice. Acest fapt s-a întâmplat, în 1522, când Edictul din 15 octombrie stabilește de Jure că statul are singura obligație de a plăti dobânda datoriei, păstrându-și dreptul de a plăti când crede de cuviință datoria propriu-zisă.

Spania habsburgilor este cunoscută în istorie ca un spațiu economic în care, imposibilitatea de plată a datoriilor a determinat regii să se folosească de puterea lor discreționară aruncând blamul pe creditori, condamnând bancherii și „imoralitatea” acestora, marcând astfel, un element important al caracteristicilor puterii absolutiste, ca putere constituită împotriva grupurilor intermediare. Filip al II-lea, în 1557, 1575, 1598, Filip al III – lea, în 1607, 1627, 1647 a abolit datoria publică și au întrerupt plățile către bancheri, deși aceștia, genovezi sau membrii ai familiei Fugger, au continuat să imprumute constant imperiul spaniol.

În Anglia, John Law după ce analizează situația datoriilor monarhie franceze, propune, în 1704, Parlamentului englez și în 1705, celui scoțian, o lege pentru înființarea băncilor funciare, pentru a elibera coroana de dependența finanțelor și rentierilor.

La început, datoria publică a statelor a fost preponderent realizată pentru satisfacerea nevoii de finanțare a confruntărilor militare.

Sociologul britanic Michelmann, în teoriile sale despre coordonare ca trăsătură esențială a puterii și despre puterea infrastructurală, arată că semnificativa creștere a fiscalității din perioada sfărșitului Evului Mediu este produsul costurilor din ce în ce mai mari ale războaielor. De pildă Olanda, în timpul războiului cu Spania, a fost obligată să plătească dobânzi ridicate finanțatorilor, chiar dacă sistemul său fiscal era unul din cele mai sofisticate din Europa.

În același timp, însă, Anglia, în sec. XVI și XVII, plătea dobănzi uriașe, chiar dacă era ferită de războaie, datorită incapacității sale de a transforma sistemul de taxare medieval într-unul eficient. La sfârșitul secolului al XVII-lea, datoria publică engleză ajunge de la un milion de livre la 16 milioane, în numai 20 de ani, ajungând apoi, în 1766, la 133 milionane de lire sterline, iar în 1817, ajunge 850 milioane datorită războaielor cu francezii. Fiscalitatea reglementată central și posibilitatea contractării de împrumuturi publice reprezintă, în același timp, atribute ale noilor capacități de coordonare ale statului și consecințe ale acestei capacități. Războiul legitimează împrumutul public și datorită unei incapacități tehnice a statului de a produce venituri din taxe, în astfel de perioade de risc. Impozitul – ca alternativă la împrumut – este dificil de perceput și încasat în timp util, în caz de pericol militar iminent. Împrumutul, în schimb, este facil de obținut și flexibil. Mai mult, concepția privind împrumutul public era, în secolul al XVIII-lea, că diminuarea și lichidarea datoriei publice nu reprezentau atributele fundamentale ale unei gestiuni financiare sănătoase, deoarece „rambursarea sa nu era o necesitate absolută și nici obiectul cel mai important al unei bune administrări”.

Odată cu creșterea datoriilor publice, are loc o reducere a ratelor dobânzilor, de la 12-14 % (în Anglia), la 3%, în jurul celei de a doua jumătăți a secolului al XVIII-lea – pe o perioadă de aproximativ 400 de ani. Această scădere a dobânzilor, a fost însoțită de apariția unui „efect pervers al datoriei publice” prin creșterea constantă a fiscalității și formalizarea legislativă a acesteia, pentru asigurarea unui flux constant de resurse publice, inclusiv pentru plata unui serviciu din ce în ce mai ridicat al datoriei publice. Între 1820-1850, Anglia utiliza aproape jumătate din buget pentru plata datoriei publice.

În secolul al XIX-lea se constată, în principalele economii ale lumii, o stabilizare a relației puterii suverane cu creditorii, primii renunțând la practicile dese de bancrută, din secolele precedente, plătind cu regularitate, datoriile acumulate.

Jurnalistul Paul Leroy Beaulieu afirma că diferența între un credit privat și unul public este aceea că Statul poate fi considerat drept „o ființă eternă”, plata constantă a datoriilor publice de către agențiile statului asigurând o încredere sporită a creditorilor în aceste agenții, diminuând astfel și prima de risc reprezentată de dobânzi.

Atracția guvernelor față de împrumutul public se menține în Europa Occidentală și la începutul secolului al XX-lea, Marea Britanie constituind, din nou, un bun exemplu. La începutul Primului Război Mondial datoria acesteia ajunsese la 140% din PIB, pentru ca în 1930 să atingă 170% și din 1933, 190%. Abia în 1990 Marea Britanie atinge nivelul datoriei de dinaintea Primului Război Mondial, ca pondere din PIB.

Recursul costant la împrumut public în secolul al XX-lea, se datorează nu numai nevoilor de susținere a activităților militare, ci, în primul rând, creșterii nevoii de finanțare ca urmare a asumării noilor roluri ale statului în economie.

Din 1870 și până în anii 1980 creșterea cheltuielilor publice a fost considerabilă, în toate țările industrializate. Acest fapt s-a datorat „activismului de stat” în economie, urmare a influentei opere din perioada interbelică a lui J.M. Keynes, popularizată de, la rândul lor, influentele figuri ale economiștilor Hansen, Lerner sau Klein. În egală măsură, creșterea cheltuielilor publice s-a datorat apariției unei noi categorii de drepturi, „welfare rights”, care devin drepturi constituționale, purtătoare de efort financiar din partea statului.

Creșterea economică slabă, îmbătrânirea populației, nevoile financiare asociate gestionării șocurilor endogene (i.e.catastrofe naturale) sau exogene (i.e.războaie), transferurile pentru susținerea economiei sau pentru susținerea unor categorii socio-profesionale au condus la un recurs constant la împrumut public, al cărui nivel a ajuns la peste 100% din PIB, în numeroase țări industrializate.

De asemenea, în cadrul spațiului comun economic al UE, tendința constantă spre deficit public, marchează lipsa unei politici fiscale comune, capabile să contracareze tendințele de concurență fiscală între statele membre ale UE.

În opinia unor analiști, o altă situație comună, pentru numeroase țări din UE este aceea că, deficitul bugetar constant este expresia unei utilizări ineficiente a fondurilor publice și nu expresia unui „efort specific pentru creștere economică” (Pebereau, 2006).

În UE, problemele de nesustenabilitate apar datorită a ceea ce putem numi „datoria rea” – expresia împrumuturilor publice pentru finanțarea deficitelor cronice ale sistemelor de protecție socială. Datoria bună – reprezintă dimpotrivă, datoria utilizată pentru realizarea cheltuielilor cu investiții publice, cu efecte pozitive economice pe termen lung.

Clarificări terminologice și concepte utilizate în discursul financiar asupra împrumuturilor publice:

Discursul specializat al finanțelor publice folosește, pentru definirea și înțelegerea sistemului „datoriei publice” o metodologie unitară la nivelul Uniunii Europene, sub numele de SEC 95 (Sistemul european de contabilitate, apărut în 1995) – mai detaliat față de sistemul utilizat exclusiv până atunci (Sistemul de contabilitate al ONU, SCN, din 1993) – ce a cunoscut succesive reformulări, ultima fiind în 2010, cu aplicabilitate obligatorie pentru țările EU din 2014.

Deficitele bugetare publice (solduri bugetare negative între veniturile și cheltuielile publice), reprezintă nevoia de finanțare a „SECTORULUI GUVERNAMENTAL GENERAL”, așa cum este definit în secțiunea S 13 a normelor SEC 95, cuprinzând datoria guvernului central, a sectorului de stat, a autorităților locale și a fondurilor securității sociale.

Creditul public reprezintă operațiunile prin care statul achiziționează resurse pentru acoperirea tuturor cheltuielilor publice, din sectoarele mai sus menționate, în condițiile de rambursabilitate, cu plata unei dobânzi sau cu acordarea altor avantaje subscriitorilor titlurilor de stat.

Datoria publică reprezintă totalitatea angajamentelor (obligațiilor) financiare ale statului, colectivitățiilor publice, securității sociale și a organizațiilor deconcentrate. Ea este rezultatul fluxului de resurse financiare împrumutate și rambursate de stat până la data la care aceasta se calculează. Ea cuprinde: valute și depozite, securities altele decât acțiunile, derivate financiare, împrumuturi.

În Europa, Protocolul anexă la Tratatul de la Maastricht, consideră că „Datoria înseamnă datoria totală brută, la valoarea nominală existentă la sfârșitul anului și consolidată între și în interiorul sectorului guvernamental general.”

Referentul, denotatul pentru sintagma „datorie publică” nu este totuși același, în limbajul financiar al tuturor statelor. Pentru unele este vorba doar de datoria statului, în timp ce altele iau în considerare pasivele acumulate de toate instituțiile administrației publice (stat, administrații locale și instituțiile protecției sociale), după cum, în alte state sunt luate în considerare și datoriile întreprinderilor publice. Fiecare abordare implică dificultăți de conceptualizare și măsurare, din acest motiv asistând, la constante reconceptualizări.

Un exemplu, poate fi edificator: când analizăm situația unei întreprinderi publice, ce beneficiază de subvenții, de pe urma unui împrumut public, subvenția trebuie să intre în contorizarea datoriei publice a administrației centrale sau nu?. Dar dacă, intreprinderea beneficiază de un împrumut garantat de către stat, unde introducem ca datorie suma respectivă?

Datoria publică nu trebuie confundată cu deficitul, datoria este un stoc (măsurat după normele SEC 95 la valoarea de piață), în buget fiind încluse la capitolul cheltuieli, doar dobânzile.

Datoria netă se referă la diferența între datoria brută și activele financiare de care dispune statul, reflectând, totalul deficitelor bugetare acumulate.

Activele financiare ale statului sunt formate din două componente: activele deținute de stat ca intermediar financiar (fonduri pe care Statul le împrumută pentru a finanța diverse acțiuni economice private sau ale unor instituții de interes public) și activele protecției sociale (provizioane pentru plățile viitoare, în beneficiul contribuabililor).

Deficitul reprezintă, cum am arătat mai sus, doar un sold anual negativ între resurse și cheltuieli, fiind prin urmare, un flux. La cheltuielile publice anuale se adaugă dobânzile la împrumuturi, pe care trebuie să le plătească în acel an.

Deficitul, la rândul său este denominat în deficit structural și deficit conjunctural.

Deficitul structural reprezintă soldul negativ al finanțelor publice a cărui valoare este dată eliminând variațiile conjuncturale ale activității economice, fluctuațiile în PIB determinând fluctuații pe termen scurt ale deficitului.

Pentru a putea fi calculat soldul structural al datoriei publice trebuie parcurse următoarele etape:

a. estimarea PIB potențial (fără existența fluctuațiilor), însemnând nivelul maxim al producției pe care îl poate atinge economia fără inflație.

b.estimarea diferenței între PIB efectiv și cel potențial, estimând componenta conjuncturală, prin pierderea de venituri publice sau căștigarea de venituri, , acceptând ipoteza că veniturile publice evoluează cu PIB (elasticitatea veniturilor raportată la PIB este egală cu 1).

c.estimarea componentei conjuncturale a soldului (la o elasticitate egală cu 1 a veniturilor publice relativă la PIB), pe baza condiției că veniturile publice evoluează cu evoluția PIB.

d.calcularea soldului structural (Soldul efectiv minus componenta conjuncturală)

Acest sold structural reflectă efortul pe care trebuie să îl facă guvernul pentru a ajunge la echilibru bugetar.

Deficitul conjunctural reprezintă soldul negativ al finanțelor publice determinat de variațiile pe termen scurt ale activității economice.

Deficitul primar se referă la situația soldului bugetar înainte de plata serviciului datoriei publice, adică fără dobânzile anului respective.

Dacă ținem seama de situația soldului primar, atunci evoluția datoriei publice de la un moment t-1 la momentul t se calculează asstfel:

unde:

Dt – datoria publică în momentul final.

Dt-1 – este datoria publică în momentul anterior.

r Dt-1 – povara datoriei în momentul inițial (r fiind rata dobânzii) .

Chpt –cheltuielile publice în momentul t fără serviciul datoriei publice .

VPt – Veniturile publice în momentul t fără serviciul datoriei pubice.

SBPt – Soldul primar bugetar .

Conform acestei formule pentru ca datoria publică să se reducă sau să se stabilizeze trebuie ca soldul primar să fie excedentar sau cel puțin egal cu dobânzile plătite.

Dacă ținem seama de prevederile plafon pentru datoria publică ca procent din PIB, pentru zona euro (60%), atunci, valoarea datoriei publice depinde de deficitul primar și de raportul între rata dobânzii și rata de creștere a economiei naționale.

Dacă statul nu se mai imprumută, deci soldul primar este zero, atunci datoria publică se diminuează sau se stabilizează (ca pondere din PIB), doar dacă rata de creștere a PIB, va fi mai mare sau cel puțin egală cu rata nomială a dobânzii. În caz contrar, riscul de apariție al efectului „bulgărelui de zăpadă” este extrem de ridicat.

Cele două concepte,deficit bugetar și datorie publică, așa cum se poate vedea, sunt strâns legate, fluxul deficitului bugetar alimentând datoria publică, care crescând, determină creșterea deficitelor bugetare prin sumele mai mari plătite pentru dobânzi.

Rata de îndatorare a unui stat crește deoarece suma între deficitul primar și dobânzile vărsate în contul datoriei cresc mai repede decât PIB.

Dacă nu se intervine, fie prin diminuarea cheltuielilor publice, fie prin multiplicarea resurselor, datoria publică se majorează printr-un proces autoîntreținut. Pentru economiștii keynesiști, deficitul bugetar poate reprezenta un element important al politicilor de relansare, în timp ce alții consideră că orice deficit public reprezintă un semn de gestiune proastă a bugetului public.

Strict logic, este rațional pentru stat să se îndatoreze doar dacă rata randamentelor investițiilor publice este mai mare decât rata dobânzii sau dacă rata medie a dobânzii plătite la datoria publică este mai mică decât rata de creștere a PIB. Dacă rata dobânzii este mai mare decât rata de creștere a PIB, atunci, pentru a se menține constant nivelul datoriei publice trebuie ca soldul primar să fie pozitiv.

Dacă analizăm raportul dintre datorie publică și PIB, din perspectiva efortului general al statului pentru finanțare trebuie să ținem seama și de rata inflației. Creșterea ratei inflației va determina diminuarea valorii reale a imprumutului, favorizând împrumutatul (adică statul). În caz de inflație, valoarea nominală a datoriei rămâne neschimbată, dar numitorul se schimbă, PIB-ul nominal crescând ceea ce detrmină o scădere a raportului, deci a datoriei publice raportată la PIB. Acest lucru se întâmplă deoarece, în general, împrumuturile pe care statul le face sunt cu doândă fixă, și nu vaiabilă, ca în cazul creditelor acordate agenților privați.

Dacă, economia se află într-o situație deflaționistă raportul Datorie Publică/PIB, crește pentu că se diminuează valoarea numitorului.

Datoria externă se referă la sumele împrumutate de la non rezidenți, rambursabile în devize străine, bunuri sau servicii, de către ansamblul agenților unei țări (privați sau publici). Datoria externă totală este suma datoriei publice pe termen lung, a celei private negarantate, a creditelor de la FMI și datoria pe termen scurt.

Toate categoriile menționate mai sus permit specialiștilor și autorităților guvernamentale să poată pe de o parte, caracteriza mai bine situația soldului financiar al unui stat, și, în egală măsură să poată gestiona mai eficient datoria acumulată, pentru a nu pune în pericol sustenabilitatea pe termen mediu și lung a finanțelor publice.

Datoria publică este sustenabilă atunci când statul nu riscă să se afle în situația de insolvabilitate sau în situația de a opera ajustări majore, în conturile financiare, fapt ce ar putea determina diminuări agresive ale cheltuielilor publice, afectând direct puterea de cumpărare a angajaților sectorului public, consumul public și privat sau economisirea și investițiile.

Dealtfel, nu puține sunt exemplele ce au în centrul lor situația unor țări cu datorii suverane nesustenabile, care au primit rezolvări dintre cele mai diverse: în Islanda, în 2013, statul a hotărât să șteargă 26000 de euro din datoria menajelor făcută pentru achiziții imobiliare, în Franța există o procedură de anulare a datoriilor persoanelor fizice din 2003, numită „retablissement personnel”.

Definițiile la care ne-am oprit mai sus, introduc clarificări asupra modului în care „înțelegem” conceptele de datorie publică și deficit bugetar, dar nu spun nimic despre nivelul „optimal” al acestora. Autorități publice naționale, economiști, instituții regionale, bănci naționale, au căutat să răspundă dilemei „Există un prag optim al datoriei publice și al deficitului public?” Pentru a putea răspunde la această întrebare trebuie să vedem dacă există divergențe între eonomiști în privința descrierii obiectului.

Din păcate, în calcularea deficitului bugetar există controverse între economiști pe care vom încerca să le clarificăm în rândurile următoare. Într-o lucrare din 2006, doi autori de la Harvard, William Fay și Robert Porter, citează din Alan J Auerbach, Jagadeesh Gokhale, & Laurence J. Kotlikoff, Generational Accounting: A Meaningful Way To Evaluate Fiscal Policy: „Obiectivul de a avea deficit bugetar zero pare de-a dreptul ciudat în lumina incertitudinii cu privire la modul în care deficitul trebuie măsurat. Dacă nu suntem siguri asupra a ceea ce deficitul este, atunci cum putem fi siguri că el trebuie să fie zero?”

Probleme de abordare conceptuală

Economiștii au căzut de acord asupra existenței a trei probleme importante legate de măsurarea datoriei și deficitului:

1.Corelarea valorii deficitului cu inflația. Datoria și deficitul trebuie măsurate în mărime reală și nu nominală. În cheltuielile publice intră plata dobânzilor plătite pentru datoria publică. Cheltuielile publice vor include rata reală a dobânzii și nu pe cea nominală. Dacă se face calculul deficitului bugetar la rata nominală, atunci acesta este supraevaluat, având în vedere că difereța între rata reală sișcea nominal este dată de rata inflației.

Ex. Presupunem deficitul public în valoare de 8 miliarde euro și rata inflație de 4%, iar datoria publică de 45 miliarde, atunci:

Deficitul public este supraevaluat cu suma reprezentată de :

0.04x45mld=1.8 mld, valoarea reală a acestuia fiind de 6.2 mld.

2.Luarea în calcul a activelor imobilizate ale statului. Pentru unii specialiști, valoarea netă a deficitului trebuie să fie aceea în care se deduc activele imobilizate, întocmai cum fac și agenții economici privați.

Exemplu: Când achiziționăm un teren cu un credit realizăm o compensare: activele cresc în același timp cu mărimea datoriei, ceea ce face ca mărimea netă a bogăției să nu se modifice. Așa cum arată Mankiw (2010) problema principală a acestui mod de a măsura deficitul public și datoria publică este aceea a posibilității de evaluare a activelor respective. Care este valoarea unei autostrăzi sau a unei rețele de termoficare ori a unei rețele de distribuție a energiei electrice? Dacă tot discutăm de investiția în capitalul uman, atunci o parte din cheltuielile de educație sunt cheltuieli în active imobilizate?

Pentru că operaționalizarea unui asemenea calcul bugetar este extrem de dificilă, ele este dacă nu ignorat, cel mult folosit marginal.

3.Problema ciclului conjunctural.

În situația unei recesiuni economice, veniturile statului se reduc, ceea ce determină, în mod natural, o creștere a datoriei publice. Dimpotrivă, în caz de creștere economică, putem observa creșteri ale veniturilor publice, ceea ce trebuie să ducă la diminuarea de datoriei publice. Evoluțiile alternative ale perioadelor de creștere cu cele de criză economică impun trecerea la un nivel de analiză a datoriei publice și a deficitelor publice care să privilegieze o abordare pe termen lung a acestora. Chiar dacă stimulus-ul fiscal pe termen scurt poate fi benefic, efectele pe termen lung ale stimulentelor fiscale sunt de nedorit. Dacă deficitul bugetar persistent va diminua economiile guvernamentale, singura șansă ca investițiile să se mențină la nivelul anterior, creșterii deficitului este aceea ca investițiile străine să crească sau investițiile private interne să cunoască aacelași trend. Numai că, percepția unui creșteri a dificultăților financiare întâmpinate de o economie, diminuează interesul investițional din exterior. În acelați timp creșterea împrumutruilor publice poate determina un efect de crowdinfg aut, ceea ce va afecta și nivelul investițiilor interne. Chiar dacă, în unele economii, defiicite mari si persistente din anii 80 au putut fi diminuate în anii 90, nu prin politici discreționare adecvate ci prin creșteri neașteptate ale productivității atături de rate mici ale șomajului.

Pentru a avea o dimensiune mai exactă a efectelor acestui deficit pe termen lung economiștii au creat un nou concept: deficitul bugetar în condiții de ocupare deplină.

Aceasta înseamnă că veniturile și cheltuielile publice se calculează pentru o rată naturală a șomajului, fără a se ține seama de vaariațiile conjuncturale.

De ce sunt importante aceste precizări?

Datoria publică și deficitul bugetar reprezintă aspecte definitorii ale politicilor bugetare, alături de politica fiscală. Preocuparea pentru înțelegerea modului în care mărimea acestora afectează capcitatea de intervenție a guvernului și acțiunile agenților economici este firească atâta vreme cât mărimea cheltuielilor guvernamentale în societatea modernă se menține la cote foarte înalte, așa cum am mai arătat pe parcursul lucrării. De aici și nevoia de a da un răspuns cât mai precis întrebării „Până unde se pot finanța aceste cheltuieli prin împrumuturi publice și până unde prin creșterea veniturilor fiscale?” sau mai curând trebuie să acceptăm ideea că trebuie diminuate cheltuielile publice.

Dacă anumite cheltuieli publice cresc structural (de pildă cele pentru pensii sau pentru sănătate) cum trebuie împărțită sarcina: impozite mai mari de la toți sau trebuie reduse beneficiile și împărțită responsabilitatea pentru a diminua presiunile asupra guvernelor în termeni de finanțare. Fiecare din soluții este prezentă în abordările specialiștilor.

Domeniul posibilului

Deficitele fiscale ridicate preocupă specialiștii din perspectiva a două efecte importante:

A.Inechitatea generațională. Sunt reprezentate interesele generațiilor viitoare atunci când se decide asupra unor împrumuturi publice?

Atunci când realizăm un împumut privat, pentru o casă, mașină sau orice alt bun personal, atât creditorul cât și viitorul debitor, consimt la o “legătură” cu final așteptat, pe parcursul vieții active a debitorului. Obligațiile unui astfel de contract nu sunt opozabile succesorilor, ele nu sunt preluate de drept de succesori. Dacă intervine decesul înainte de îndeplinirea obligațiilor fie bunul este preluat de creditor, fie obligațiile sunt transferate unui terț, atunci când există un contract subsecvent (de asigurare, de pildă). O astfel de legătură între cele două părți este considerată de la sine înțeleasă.

Atunci când contractul este semnat de către “Stat”, transferabilitatea datoriei către succesori este considerată, de multe ori ca o soluție de optimalitate, mai ales când costul său este mai scăzut (dobândă mai mică) sau când se mărește astfel, capacitatea de intervenție prezentă a statului.

Statul, într-un mod vizibil și pentru publicul neavizat, este actor într-un scenariu care se “joacă” având la bază două idei: constrângerea de a se împrumuta (adesea neimputabilă unor erori de guvernare sau eșecuri ale guvernării, așa cum am mai arătat) și dilema morală a răsfrângerii consecințelor îndatorării (asupra contractanților actuali sau asupra supraviețuitorilor). O dilemă morală întâlnim și în prima situație din cele două și anume dacă eșecurile unei guvernări nu ii sunt imputabile, de ce guvernul ar trebui să afecteze standardele de viață curente ale populației.

Acțiunii statului îi este propriu arbitrajul în situația de reciprocitate indirectă descendentă (Masson, 2001). Ireversibilitatea temporală, duce la apariția a ceea ce Rawls numea “injustiție cronologică”, pentru că noi putem lucra asupra viitorului nenăscuților, iar acestora nu le rămâne să lucreze decât asupra viitorului nenăscuților lor, neputându-ne întoarce serviciile.

Așadar, alături de efectele intergeneraționale, deciziile privind datoria publică au efecte intrageneraționale. Nu doar “tatăl” plătește pentru deciziile guvernamentale, care sunt și ale sale, în calitatea sa de cetățean “miop”, ci și “fiul”, ale cărui interese nu sunt reprezentate atunci când sunt luate decizii “acum” privind datoria publică.

“Bună” atunci când este utilizată moderat, datoria publică devine “rea” mai ales când nivelurile sale ridicate afectează capacitatea viitoare a statelor de a se împumuta, deci de a finanța cheltuieli considerate legitime și necesare de guvernele următoare. “Rău” este u concept etic, prin urmare problema pe care trebuie să o rezolvăm atunci când analizăm un deficit public este aceea a cum fixăm granițele etice ale datoriei publice. Din această perspectivă considerăm că abordarea rawl-siană privind justiția distributivă poate să ofere o soluție acestei dileme astfel: Dacă o datorie publică este persistentă peste generații, ea poate fi considerată “bună”, dacă și numai dacă, plata datoriei publice va afecta bunăstarea generației viitoare, fără însă, a coborâ nivdlul bunăstării acele igenerații sub cel al genrației curente.

Împrumutul permite consumatorilor să își uniformizeze consumul de-a lungul unei perioade fără să țină seama de variația veniturilor, și, în aceeași măsură permite statului să mențină taxele stabile atunci când sursele de venituri nu se mai regăsesc la același nivel.

Contractarea datoriei publice, ne oferă o reprezentare concretă, a ceea ce într-un plan antropologic este problematica “darului” și a “ambivalenței” ontologice a acestuia. “Darul”, pe o piață a bunurilor simbolice cere dar. Transferul, prin împrumut, cere un comportament așteptat, atât acum, cât și în viitor. Acum, o propensiune mai mare spre consum care să conducă la creșterea stocului de investiții, iar mai târziu, acceptarea unei fiscalități mai ridicate. Cu alte cuvinte cere un comportament optimal pentru creștere economică pe termen lung. Darul, însă, afectează, atât pe cel ce dăruiește cât și pe beneficiar. Cum?

1.Abilitatea guvernelor de a interveni în economia reală cu ajutorul împrumuturilor publice se diminuează dacă nivelul acesteia este ridicat.

O datorie mare afectează capacitatea guvernelor viitoare de a mai împrumuta. În condiții defavorabile pe piață, când nevoia de resurse financiare este ridicată, o datorie mare va ridica creditorilor semne de întrebare privind capacitatea de acțiune fiscală a guvernelor (de a crește taxele pentru plata serviciului datoriei), și, în consecință vor solicita dobânzi mai ridicate, pe termen scurt.

2.Niveluri ridicate ale datoriei publice impiedică și vor impiedica guvernele să își asume funcții “comune” în economiile moderne. Finanțarea sistemelor de asigurări sociale sau a celor de sănătate va fi în pericol datorită diminuării capacității de îndatorare și, deci de finanțare a unor cheltuieli sociale curente (plata pensiilor) sau a celor de investiții în sănătate.

3.Datoria publică ridicată creează probleme și datorită transferului de bogăție în profitul generațiilor prezente și în detrimentul celor viitoare. Acest transfer poate determina o creștere a ratei dobânzii și o reducere a ratei de acumulare a capitalului pe termen lung (efectul de evicțiune pe termen lung). Potențialul de creștere a Pib real se va diminua.

4.Creșterea datoriei prin efectul bulgărelui de zăpadă, poate determina guvernele să diminueze serviciul datoriei prin recurgerea la metoda “devalorizării prin inflație.”.

Optimalitatea transferului este o chestiune atât de normativitate (statul trebuie să apere interesele legitime ale succesorilor), cât și una de pragmatică, pozitivă (guvernul acționează într-un spațiu într-o mare măsură, exogen, dat, pe care trebuie să îl gestioneze sub constrângeri de care nu este neapărat responsabil).

B.Efectul “Crowding out” (de evicțiune).

Literatura economică abundă de analize privind efectul “crowding out” al datoriei publice. Teoria economică care analizează efectele împrumuturilor publice asupra creșterii economice are în vedere influența deficitului public și nu a datoriei publice, influența fluxului și nu a stocului. Cum apare fenomenul mai sus menționat? Atunci când crește deficitul bugetar, guvernul are nevoie de bani împrumutați pentru a acoperi dimensiunea deficitului. Cererea de fonduri a guvernului este o cerere de fonduri deținute de sectorul privat (bănci societăți financiare, fonduri de pensii, public etc.), din țară și din exterior. Solicitările guvernului de fonduri de împrumut reprezintă cerere pe o piață cu foarte mulți actori interesați în obținerea de astfel de fonduri, dar și cu o ofertă relativ fixă, factorii ce o influențează pe aceasta din urmă fiind separați de cei determinați de cerere.

O creștere a cererii de împrumut va determina astfel o creștere a ratelor dobânzii și o reducere a investițiilor în sectorul privat, deoarece costul de oportunitate al împrumutului financiar crește. Această reducere va determina o reducere a stocului de capital în întreaga economie, ceea ce va afecta creșterea economică viitoare.

La cele afirmate mai sus trebuie făcută totuși o precizare importantă: efectul de evicțiune se manifestă doar dacă este afectat procesul de economisire, în spațiul privat. Dacă procesul de economisire la bănci, societăți de asigurări sau fonduri de pensii continuă atunci efectul de evicțiune este incert. Prin urmare, o legătură de cauzalitate poate fi între nivelul deficitului și rata dobânzii, și nu între nivelul datoriei și rata dobânzii.

Alături de cele afirmate în paragraful anterior trebuie spus că efectul de evicțiune este un fenomen negativ doar dacă economia nu operează la întreaga sa capacitate (nivelul maxim de PIB pe care îl poate obține). Stimulus-ul guvernamental obținut prin împrumuturile publice este mai redus, în aceste condiții, decât investițiile din capital realizate de firmele private. Dacă, dimpotrivă, creșterea împrumuturilor este realizată în perioade de activitate la subcapacitate, atunci efectul de crowding out este mult mai redus.

Datoria publică poate avea și un efect “crowding in”, atunci când guvernul poate utiliza veniturile astfel obținute pentru a oferi lichidități firmelor sub forma subvențiilor directe ori creditelor subvenționate.

Datoria publică poate influența economia națională prin apariția unui „deficit de încredere”, pe plan internațional în capacitatea autorităților de a face față serviciului datoriei, a plăților în cuantumurile și la termenele convenite o dată cu emisiunea titlurilor de stat. Un grad ridicat de îndatorare poate genera o fugă a capitalurilor din respectiva economie, datorită unei probabilități ridicate de a se intra în incapacitate de plată și de a se refuza plata datoriei. Imprumutătorii internaționali vor deveni reticenți în a finanța nevoile respectivelor autorități, ceea ce va conduce la o creștere a ratelor dobânzii, dar și la deprecierea cursului de schimb. Creșterea ratelor dobânzii, va determina o creștere a serviciului datoriei publice, celelalte lucruri fiind egale.

Lichiditate, solvabilitate, sustenabilitate

Problema crizelor datoriilor nu este una nouă pentru sistemul financiar mondial. Chiar dacă în ultimii ani, criza de lichiditate a Greciei a fost pe agenda responsabililor sistemului financiar global, istoria recentă este presărată cu asemenea exemple. Ceea ce dorim să clarificăm în următoarele rânduri sunt „momentele sensibile” ale relației statului cu creditorii săi. Ca și în alte domenii ale acțiunii umane încrederea dintre participanții la tranzacție este capitalul cel mai important pe care îl pot deține cei doi. O criză de încredere în sistemul financiar poate conduce nu doar la o încetare a relației contractuale dintre două entități ci la un risc sistemic, la o neîncredere generalizată, cu consecințe greu de anticipat pentru toți actorii sistemului financiar așa cum au „dovedit” din păcate crizele sistemice din anii 30 sau cea mai recentă din 2008.

Criza de lichiditate

Dacă un stat acumulează constant deficite bugetare ridicate, finanțate prin împrumuturi publice, datoria se acumulează într-o asemenea măsură încât duce la o criză de lichiditate. Aceasta apare atunci când instituțiile creditoare refuză să se angajeze în noi împrumuturi acordate acelui stat, datorită riscului ridicat de a pierde banii împrumutați.

În aceste condiții statul respectiv este în situația de a nu putea să își onoreze angajamentele de plată. Acesta este în situația de a nu avea cash flow, pentru că dobânzile cerute de bănci sunt extrem de mari și deci prohibitive. De pildă Grecia, în 2011, lua bani cu împrumut cu o rata a dobânzii cu 9 puncte procentuale mai mare decât Germania.

Deși nu există un nivel de alertă privind nivelul datoriei publice nesustenabile, datorită atât diferențelor de potențial economic al statelor cât și posibilității de acces la surse de împrumut diversificate, un nivel de peste 90% al datoriei în PIB poate fi considerat un nivel de alertă important.

În acest sens, este cunoscută, între dezbaterile economice actuale privind nivelul sustenabil al datoriei publice, disputa HAP versus RR (Herndon, Ash, Pollin, cercetători la MIT, și Reinhard, Rogoff, cercetători la Harvard, respectiv Maryland. Ultimii doi cercetători într-un articol deosebit de citat, din 2010, concluzionau că la depășirea nivelului de 90% al datoriei publice, raportate la PIB, va avea loc, o scădere, în medie, a PIB real cu 0.1%. Datele colectate pentru 20 de economii dezvoltate, în perioada 1946-2009 și în ultimii 200 de ani, la care adăugau datele pentru 20 de economii emergente, în perioada 1970-2009., arătau că până la 90% raport datorie publică pe PIB, rata de creștere reală a PIB se situează în jurul a 3%, după care, la depășirea respectivului prag, are loc o diminuare a PIB real.

Primii, afirmau, într-un articol din 2013, că dimpotrivă, o utilizare corectă a datelor statistice disponibile ar evidenția, dimpotrivă, o creștere medie a PIB de 2.2%.

John Irons an d Josh Bivens consideră că evaluările de tipul RR, ridică unele probleme, între care enumerăm:

Lipsa unor argumente convingătoare pentru aserțiunea că un anumit stock al datoriei publice, la un anumit moment va pune în pericol creșterea economică contemporană.

Pragul RR, reprezintă doar o simplă corelație între nivele înalte ale datoriei și încetinire a creșterii economice. Situațiile actuale pot să reflecte o altă cauzalitate: o creștere scăzută a PIB va determina o creștere a datoriilor publice.

O abordare mai apropiată de realitatea actuală a datoriei publice este aceea de a nu lua în considerare datoria publică brută ci pe cea publică, ceea ce implică excluderea intraguvernamental holdings (datoria intraguvernamentală).

O analiza realizată de cei doi autori menționați mai sus arăta că pe termen scurt, legătura cauzală semnificativă este cea între creșterea economică și datorie. O creștere economică slabă va determina o creștere a datoriei publice și nu invers

Notă – Situații statistice:

În ultimii douăzeci de ani, Argentina, Thailanda, Mexicul (1994), Chile (1982), Grecia (2015), Rusia (1998), dar și mai recent Islanda, Irlanda, Italia sau Portugalia au fost în situația de a solicita măsuri de salvare de urgență, din partea FMI, Bancii Mondiale sau Băncilor Centrale.

Prin „măsuri de salvare de urgență” înțelegem asigurarea de lichidități pe termen scurt pentru onorarea angajamentelor de plată imediate.

În Japonia, datoria publică de peste 240% din PIB (2013), este împărțită între administrația publică (cea mai mare parte și în creștere în ultimii 15 ani), societățile non-financiare și menaje (stabilă în ultimii 15 ani). Principalii finanțatori ai datoriei publice sunt menajele cu 94 % din titlurile emise de stat. Statul japonez deși s-a împrumutat pentru a susține economia și cu un ritm de 5% din Pib pe trimestru, a eșuat în obiectivul său de reluare sustenabilă a creșterii economice.

SUA, cu o datorie publică de 103% din PIB, în 2012, este datoare în principal exteriorului, China și Japonia reprezentând principalii creditori, cu peste 45% din total.

În zona euro, băncile centrale ale statelor membre dețin 41% din datorie , iar restul lumii 20%.

Criza de solvabilitate

Insolvabilitatea desemenează incapacitatea unui stat de a rambursa datoriile făcute și de a plăti dobânzile convenite. Acest fapt atrage după sine retragerea creditorilor de pe piața respectivă.

Pentru a ieși din criza de solvabilitate o țară trebuie să își restructureze și să își reducă datoria publică.

Solvabilitatea unui stat se poate aprecia și în funcție de comportamentul creditorilor. Dacă aceștia împrumută statul la dobânzi scăzute și pe termen lung, acestea sunt semne că statul respectiv nu va fi în criză de sustenabilitate. De asemenea, dacă aceștia doresc să participe la împrumuturi licitând mai mult decât emisiunea pe care o propune statul respectiv și acesta este un semn de solvabilitate și încredere.

Sustenabilitatea datoriei unui stat înseamnă că acesta nu riscă să se afle pe termen lung în fața unei probleme de insolvabilitate sau de ajustare radicală a cheltuielilor publice.

Matematic vorbind aceasta înseamnă că datoria publică trebuie să fie egală cu suma actualizată a excedentelor primare viitoare.

Datoria devine sustenabilă dacă soldul primar, ca procent din PIB, este egal cu diferența dintre rata reală a dobânzii și rata de creștere, înmulțit cu raportul datorie publică/PIB.

Asigurarea sustenabilității; politici de reducere a datoriei și deficitelor publice.

În 2015, datoria publică la nivel mondial era de aproximativ 57.000 miliarde dolari, față de aproximativ 26.000 miliarde în 2004 sau 46.000 miliarde în 2011 . Nivelul ridicat al acesteia indiferent de nivelul de dezvoltare al țărilor lumii și creșterea costurilor asociate acesteia impun pachete de măsuri de reforme neîntârziate și ferme. Deși uneori discuțiile asupra măsurilor respective au fost puternic grevate de aspecte ideologice, reducerea datoriilor este importantă din motive expuse în paragrafele anterioare. Poate cele mai influente opțiuni de reformă a datoriilor publice se datorează economistului englez Williamson, unul din promotorii „Consensului de la Washington”, un set de propuneri de politică economică substanțial orientate către reabordarea economiei din perspectiva fundamentelor pieței libere. Cele 10 propuneri prezentate de autor în What Washington Means by Policy Reform , ca propuneri adresate țărilor emergente din America Latină sunt următoarele:

1.o strictă politică bugetară;

2.cheltuieli publice orientate preponderent către sectoare cu rate de revenire a investiției ridicate;

3.reforme fiscale, ce să urmărească creșterea asietei și diminuarea ratelor marginale de impozitare;

4.asigurarea liberalizării ratelor dobânzii;

5.liberalizarea comerțului exterior;

6.rate de schimb unice;

7.eliminarea barierelor pentru investițiile directe;

8.privatizarea monopolurilor de stat și vânzarea participațiilor statului;

9.dereglementare piețelor-abolirea barierelor la intrare și ieșirea pe piețe;

10.protecția proprietății private;

Propunerile de mai sus, considerate pe nedrept, așa cum afirma Williamson – consubstanțiale curentului filosofic și economic neoliberal – au constituit o „colecție” de politici publice a cărei autori au fost experți din America Latină și nu au reprezentat niciodată un „pachet de politici” de tipul one size fits all, pentru reforma economiilor în dificultate.

Pentru unii comentatori, ideile „consensului” au încetat să mai fie mantra guvernelor în dificultate până la apariția crizei din 2008, când politicile intervenționiste au fost masiv utilizate pentru diminuarea efectelor induse de criza financiară.

Dealtminteri și poziția organismelor financiare internaționale s-a schimbat de la apariția conceptului. În 2008, Banca Mondială afirma necesitatea intervenției statului și a unui stat puternic ce poate fi un catalizator pentru dezvoltare.

În 2008, FMI, recomanda în 16 din 19 planuri pentru evitarea depresiunii, creșterea cheltuielilor sociale. Dealtminteri, dacă e necesar un exemplu sugestiv statistic, următorul este suficient: în 1980, în America Latină erau 120 milioane de săraci, în 1999 erau 220 de milioane. Datoria publică, poate din aceste motive a ajuns de la 492 miliarde în 1990, la 787 miliarde în 2001.

Într-un studiu din 2010, (Blanchard et all), afirma: „Criza economică a repus politica fiscală ca principal instrument macroeconomic din două motive: în primul rând datorită faptului că politica monetară incluzând credit and quantitative easing, și-a atins limitele…. În al doilea rînd, încă din fazele incipiente, recesiunea era așteptată a fi de lungă durată, și în aceste condiții era clar că stimulii fiscali aveau o perioadă suficient de lung să își dovedească beneficiile, în ciuda decalajelor de implementare.” (Notă: Credit easing se referă la politica băncilor centrale de a cumpăra active ale sectorului privat pentru a crește lichiditatea pe piețele financiare și având ca țintă principală reluarea creditării. Quantitative easing : se folosește pentru a desemna situația în care achizițiile de active de către banca centrală se fac prin creație monetară.) Chiar dacă autorii respectivi reflectă substanțial pozițiile instituțiilor financiare promotoare ale ajustărilor structurale și ale politicilor prociclice, limitele politicilor monetare au fost clar exprimate. În același timp, ei subliniază nevoia de a proiecta stabilizatori automați mai buni, deoarece „măsurile fiscale discreționare vin prea târziu” (gândiți-vă la diferența între a conduce un autoturism si un vapor, formulată de Mankiw, prezentată în paginile de mai sus).

Și neokeynesiștii pledează pentru stimulare bugetară, ce trebuie să fie guvernată de un număr de 7 reguli (în viziunea lui Stiglitz): rapiditate, capacitate de reacție la problemele sociale pe termen scurt (șomaj, locuire), rezolvarea problemelor privind energia și clima pe termen lung, prioritate acordată cheltuielilor pentru investiții, justiție fiscală, țintirea bazinelor cu forță de muncă cu probleme, eficiență ridicată a multiplicatorului keynesian (prin creșterea consumului menajelor cele mai defavorizate).

Date statistice și aspecte tehnice:

În următoarele pagini ne propunem să oferim câteva date statistice referitoare la evoluția datoriei publice în țările UE și, să prezentăm implicit o tipologie a împrumuturilor publice. La nivel internațional criteriile de analiză a datoriei publice sunt reprezentate de scadență, deținător, subsector și moneda de emisiune.

1.Datorie pe termen scurt – datorie pe termen lung.

Una din dihotomiile folosite în comparațiile internaționale este cea care ia în considerare perioada de timp de contractare. Putem distinge astfel datoria pe termen lung, mediu și cea pe termen scurt. Așa cum va reieși din cele câteva exemple, la nivel internațional, nu putem vorbi de o unanimitate în standaridizarea conceptuală a tipologiei datoriei publice.

Datoria pe termen scurt se referă la titluri de creanță emise pe piețele financiare sau împrumuturi bancare ori împrumuturi de la organisme financiare internaționale (Banca Mondială, FMI ) a căror scadență, în funcție de țară, poate fi de la un an (SUA sau Marea Britanie) până la 5-7 ani, ca în cazul Franței. Banca Mondială și FMI consideră datorie pe termen scurt orice datorie cu o maturitate de cel mult un an.

Datoria pe termen mediu are maturități între 6 și 12 ani, în timp ce datoria pe termen lung este cea cu maturități de peste 12 ani.

Organismele financiare internaționale definesc datoria pe termen lung ca datoria publică ce depășește un an.

O creanță pe termen scurt poate fi reprezentată de titlurile de creanță negociabile de tipul Bonurilor de Trezorerie cu rată fixă (maturitatea acestora este la maximum un an)

Pe termen mediu putem întâlni Bonuri de Trezorerie cu dobândă anuală (2-5 ani maturitatea), iar pe termen lung cele mai cunoscute titluri de creanță negociabile sunt obligațiunile.

Statele lumii implementează diferite strategii de contractare pentru împrumuturile publice, cu scopul de a diminua diversele categorii de riscuri la care se pot expune (risc valutar, risc de rată a dobânzii sau risc de concentrare a serviciului datoriei publice și de refinanțare) și, în general, pentru a preîntâmpina o degradare a clasificărilor internaționale privind datoria publică. Împiedicarea degradării scorului internațional al datoriei, evident nu este un scop în sine pentru o strategie consistentă de management al datoriei publice. Scopul principal este acela al evitării apariției a trei categorii de probleme deosebit de grave în fața cărora pot fi puse autoritățile naționale (pierderea capacității de a implementa politici economice, creșterea dobânzilor și adâncirea nesustenabilității datoriei publice și incapacitatea de plată).

Chiar dacă tipologia riscurilor de mai sus este comună pentru toate țările lumii, diferențele de strategie privind îndatorarea la nivel internațional sunt determinate nu numai de mărimea absolută și relativă a datoriei, dar și de denominarea ei sau de maturitatea acesteia. La acestea se adaugă riscurile macroeconomice de tipul instabilității financiare.

În ceea ce privește Romania, în anul 2014 ponderea datoriei publice în lei în totalul datoriei publice era de 39.6%, iar a datoriei publice în Euro, în totalul datoriei publice în valută era de 81.9%.

Pentru diminuarea riscului valutar, strategia pe 2016 era de a atinge pentru prima categorie minimum 35% sau cel mult 50%. Pentru a doua categorie tunelul acceptat era între 75% min și 90%.

În privința scadenței, în 2014, datoria de până la un an era de 17%, iar a celei în lei scadente la un an era de 24%.

În Uniunea Europeană, Suedia, cu 29% și Bulgaria cu 21%, și Italia cu 15% erau țările cu cea mai mare datorie publică brută cu scadență de maximum un an, conform raportului Eurostat (2015).

Pentru cele două în scopul gestionării atente a riscurilor de refinanțare tunelul de evoluție era de 10-20% maximum, pentru prima categorie (datorie cu maturitate maaximă la un an) și 25-30% maximum, pentru a doua categorie.

În sfărșit pentru riscul de rată a dobânzii, ponderea datoriei care își modifica rata dobanzii într-un an (% din total), trebuie să evolueze între 20-30%, în condițiile îîn care în 2014 era de 22%, iar ponderea datoriei în lei care își modifica rata dobanzii într-un an (% din total), să fie între 25-35%, în condițiile în care în 2014 era de 19%.

Asigurarea atingerii acestor indicatori arată că principalele elemente de strategie pentru gestionarea cu costuri cât mai reduse a datoriei publice naționale sunt:

1.finanțarea preponderentă a datoriei în monedă națională, pentru a asigura dezvoltarea unei piețe interne a titlurilor de stat.

2.asigurarea unui profil uniform al rambursării în timp, pentru a se evita suprasolicitarea pe termen scurt a finanțelor publice.

3.asigurarea unei rezerve valutare importante pentru a preîntâmpina riscurile valutare.

4.menținerea unor parteneriate preventive cu instituțiile financiare internaționale, având în vedere costurile mai mici ale împrumuturilor la acestea față de instituțiile de creditare din mediul privat.

5.la acestea mai putem adăuga creșterea ponderii datoriei în instrumente tranzacționabile pe piața financiară din Romania în defavoarea celei netranzacționabile (împrumuturi de la instituțiile financiare internaționale) și

6.diminuarea expunerii pe dolari având în vedere că volatilitatea cursului de schimb leu-dolar a fost, în ultimii 3 ani de 4-5 ori mai mare decât cea a leului față de euro.

2.În funcție de deținător întâlnim datorie deținută de rezidenți financiari, de non rezidenți, rezidenți non financiari

În categoria rezidenților financiari intră corporațiile financiare sau cvasi corporațiile cu obiect principal de activitate intermedierea financiară.

În categoria non rezidenților, tipologiile internaționale includ ceea ce generic se numește restul lumii.

În categoria rezidenților non financiari sunt incluse corporațiile non financiare, menajele și instituțiile non profit.

Sursa: Eurostat, General government gross debt by sector of debt holder, 2015.

După cum se pooate observa din graficul anterior, în UE, non rezidenții dețin cea mai mare parte a datoriei publice brute în 17 state.

Rezidenții financiari urmează ca pondere între deținătorii datoriei cu ponderi mergând de la 18 % în Finalanda și 97.8 % în Luxemburg.

Rezidenții non-financiari sunt deținători importanți ai datoriei publice în Malta (36.2 %), Ungaria (11.8 %), Irlanda și Italia cu 10.4 %.

3.În funcție de subsectorul guvernamental vom întâlni datoria guvernului central, datoria statelor din interiorul federațiilor, datoria locală, datoria securității sociale.

Sursa: Eurostat, General government gross debt by sector of debt holder, 2015

Din totalul datoriei publice, guvernul central, în țările UE, are cea mai mare pondere în totalul datoriei cu aprox.75% din total. Datoria locală reprezenta 34% in Estonia și 17.6% Suedia, Olanda 11%, în timp ce în Romania ea reprezintă aprox. 5%.

4. Datoria în funcție de denominare: valute sau monedă națională.

Sursa: Eurostat, General government gross debt by currency of issuance, 2015

Mai mult de jumătate din țările UE, au denominată peste 90% din datorie în moneda națională în timp ce trei au peste 50% din datorie denominate în valute (Romania, Bulgaria și Croația.

Clauzele unui imprumut public

Imprumuturile publice au, ca oricare alte categorii de contracte, anumite clauze. În marea lor majoritate împrumuturile publice cuprind:

1Valoarea nominală sau pari.

Reprezintă valoarea unui titru de creanță fixate odată cu emisiunea titlului.De regulă valoarea nominală este egală cu prețul de subscripție sau de rambursare.Dacă există o diferență între valoarea nominală și prețul de subscripție, aceasta poartă denumirea de primă de subscripție și poate fi pozitivă sau negativă (sub pari sau supra-pari).

Preț de emisiune egal cu valoarea nominală – „al pari".

Preț de emisiune mai mic decât valoarea nominală – „sub pari".

Preț de emisiune mai mare decât valoarea nominală – „supra pari".

.Scadența.

Reprezintă perioada de contractare, uzual împărțită, în funcție de scadență, în termen scurt (max.1 an), mediu (max.5 ani) și lung (până la 20-30 de ani).

2.Modalitatea de rambursare sau de amortizare.

Rambursarea se poate face în rate progresive, constante (anuități) sau la scadență. Atunci când se realizează, ea acoperă o parte a capitalului și dobânda stabilită la emisiunea titlurilor. Există și cazuri în care obligațiunile nu au data de maturitate (obligațiuni perpetue), emițătorul fiind obligat la plata cuponului.

3. Dobânda (cuponul).

Cuponul este dobânda pe care o primește deținătorul obligațiunii. Până la dematerializarea activelor mobiliare deținătorul unei obligațiuni primea suma datorată de către stat detașând unul din cupoanele atașate obligațiunii pentru a-și primi suma de bani datorată.

În mod uzual, în creditarea publică, rata dobânzii se întâlnește sub forma:

a. Ratelor fixe. Un titlu de credit cu rată fixă înseamnă că titlul respectiv are un cupon sau o dobândă fixă determinate în momentul emisiunii. Periodicitatea plății este predefinită până la scadență.

b.Ratelor indexate. (floating rate note) Cuponul unei obligațiuni este indexat având la bază un indice au un anumit preț. De pildă, poate fi utilizată rata inflației, indicele pieței monetare etc. Pe piața monetară europeană principalul indice utilizat este EURIBOR, dar se utilizează și indicele LIBOR sau un alt indice IBOR (interbank offered rate), ce aparține unei bănci de prim rang (centrale). Valoarea cuponului este egală cu VALOAREA NOMINALĂ x RATA DOBÂNZII x COEFICIENTUL DE INDEXARE

c.Rata variabilă. Reprezintă un titlu de creanță a cărui valoare la scadențe nu este cunoscută ferm la emisiune. Rata dobânzii este fixate având drept referent dobânda interbancară (de pildă EURIBOR). La fiecare scadență a cuponului, valoarea acestuia va fi calculată în funcție de referentul acceptat.

Anumite obligațiuni au un cupon zero. Câștigul pentru deținător, va fi dat, în aceste condiții, doar de diferența între prețul de emisiune și prețul de rambursare.

Destinatia împrumuturilor publice:

1.Necesități de trezorerie

Pe parcursul execuției anuale bugetare, putem observa neconcordanțe recurente între termenele la care se încasează veniturile publice și cele la care se efectuează cheltuielile aprobate. Numeroase cheltuieli publice (achiziții de bunuri și servicii, plăți de salarii) se fac constant în perioada execuției lunare bugetare. În același timp, legea impune un anumit calendar al încasărilor bugetare fie că vorbim de încasarea tva-ului, impozitului pe profit sau cel pe salariu. Veniturile încasate depind și de evoluția activității economice generale, de evoluția acesteia pe semestre sau pe structuri ale economiei naționale. Datorită acestei situații obiective, constant apare un decalaj temporal între intrările și ieșirile de resurse financiare, ceea ce face ca ordonatorii de credite să fie în situația de a nu putea onora anumite obligații financiare la timp, deoarece nu există întotdeauna, un disponibil de casă. Fluctuația lichidităților impune o permanentă activitate de acoperire a golurilor temporare de casă cu ajutorul fondurilor corespondenților sau ale ordonatorilor de credite cu disponibilități. Acordarea de împrumuturi bugetelor locale și bugetelor fondurilor speciale se face în interiorul u ui an bugetar, dobânda fiind convenită prin convenții între părți.

Dacă resursele financiare disponibile ale instituțiilor publice nu sunt suficiente pentru a acoperi golurile de casa ale bugetului, atunci se fac împrumuturi pe termen scurt, prin emisiuni de certificate de trazorerie. Alături de aceste împrumuturi se pot lua credite de la banca centrală (sub forma unui avans în contul veniturilor bugetare viitoare, în limitele și în condițiile prevăzute de lege). Banca Națională a României poate acorda împrumuturi, pe o perioadă de cel mult 180 de zile și în conditii de dobânda la nivelul pietei, pe baza unor convenții incheiate cu Ministerul Finanțelor. Suma totala a împrumuturilor acordate statului, de către Banca naționala a României, nu poate depăși în nici un exrecițiu financiar anual echivalentul a 7% din veniturile bugetului de stat realizate în anul precedent, iar soldul permanent al împrumuturilor acordate și nerambursate nu poate depăși suma totală rezultată din dublarea capitalului și a fondului de rezervă al Bancii Naționale a României.

2Necesități de echilibru bugetar.

Pentru finanțarea deficitului bugetar, statul se împrumută pe piața internă sau externă.
– Pentru împrumuturile contractate pe piața internă, pe termen scurt, se emit bonuri de tezaur. Emisiunea bonurilor de tezaur, în unele țări, este limitată prin lege, în timp ce în altele este nelimitată. Când nu este plafonată devine mijloc de echilibrare a bugetului de stat.
– Pentru acoperirea deficitelor bugetare, se utilizează deasemenea contractarea de împrumuturi, pe termene medii (1-5 ani) și lungi (mai mari de 5 ani).

CAPITOLUL 10

RESURSELE FINANCIARE PUBLICE

Elemente de analiză:

Resurse financiare;

Structura resurselor financiare publice;

Clasificarea resurselor financiare publice;

Resursele financiare – definiții, aspecte generale, clarificări terminologice:

Resursele financiare reprezintă totalitatea mijloacelor bănești necesare realizării obiectivelor economice și sociale într-un interval de timp determinat (Văcărel, 2001)

Proveniență: PIB și importuri.

Destinații: consum, formare brută a capitalului, exporturi.

Resursele financiare naționale: resurse financiare publice + resursele întreprinderilor publice și private + resursele organizațiilor fără scop lucrativ + resursele populației.

Resursele financiare publice: resursele administrației centrale de stat + resursele locale + resursele asigurărilor sociale de stat + resursele instituțiilor cu caracter autonom

Structura resurselor financiare publice – clasificări:

Din punct de vedere al conținutului economic:

I.1. Prelevările cu caracter obligatoriu:

Impozite.

Taxe.

Contribuții.

I.2. Resurse de trezorerie (pentru acoperirea temporară a deficitelor curente ale bugetului de stat, bugetelor locale și bugetului de asigurări sociale, pentru acoperirea golurilor de casă și a deficitelor temporare ale bugetelor fondurilor speciale)

I.3. Împrumuturi publice

I.4. Finanțarea prin emisiune monetară fără acoperire, nerecomandabilă pe termen mediu și lung . O creștere a inflației determină creșterea resurselor fiscale (cresc încasările din impozitele pe venit și din impozitele indirecte, determinând o diminuare relativă a obligațiilor de plată ale statului, îndeosebi în ceea ce privește datoria publică, în situația în care rata dobânzii la împrumuturi este sub nivelul inflației.

II. Din punct de vedere al ritmicității încasării la buget distingem

II.1. Resurse ordinare,curente: venituri fiscale, nefiscale, cotizații, etc.

II.2. Resurse extraordinare: împrumuturi de stat, transferuri, ajutoare, donații, emisiunea bănească fără acoperire, valorificarea unor bunuri ale statului.

III. Conform structurii organizatorice a statelor

1. În statele de tip federal: resurse ale bugetului federal, ale statelor membre, locale.

2. În statele de tip unitar: resurse ale bugetului central, ale bugetelor locale.

IV. În funcție de proveniență:

Interne

Externe: împrumuturi de la organisme financiare internaționale, bănci străine sau guverne ale altor țări, transferuri externe nerambursabile, etc.

Evoluția resurselor publice – comparații internaționale (Văcărel,2003):

Cea mai mare parte a resurselor publice din țările cu economie de piață sunt rezultatul procesului de redistribuire al PIB.

Veniturile curente ale țărilor OECD, reprezintă aprox.1/3 din PIB.

Ponderea cea mai mare din resursele publice o dețin veniturile fiscale (impozitul pe venitul persoanelor fizice și cel al persoanelor juridice), impozitele indirecte, taxe vamale, taxe de timbru și de înregistrare.

Veniturile fiscale (% din PIB) se situează între 19% (Canada) și 43% (Olanda și Belgia) pentru țările dezvoltate și între 1% și 25% în țările în curs de dezvoltare. În România în 2000 – 27,5%.

Veniturile nefiscale (de la întreprinderile și instituțiile publice) au un nivel redus – aprox. 4%.

Impozitele constituie principalul canal de procurare a veniturilor publice.

Impozitele , taxele și contribuțiile pentru A.S reprezintă aprox. 9/10 din veniturile curente în țările foarte dezvoltate.

Veniturile curente cresc mai rapid decât PIB dar mai lent decât cheltuielile publice, de aici apelul la resursele extraordinare.

În România: ponderea veniturilor în bugetul general consolidat a evoluat de la 38% din PIB în 1990 la 31% în 2000, din care veniturile fiscale au reprezentat 35% din PIB în 1990 și 29% în 2000. Gradul de fiscalitate sub 30 %.

Din veniturile fiscale cea mai mare parte o reprezintă veniturile indirecte (68%) cu TVA reprezentând 41% din acestea, în timp ce veniturile directe au reprezentat 26%, în 2000, reprezentând o inversare a accentului către impozitele indirecte (în 1994 – impozite directe 51% și impozite indirecte 42% din veniturile bugetului de stat)

CAPITOLUL 11

IMPOZITE: GENERALITĂȚI

Elemente de analiză:

Elementele impozitului.

Principiile impozitării.

Așezarea și perceperea impozitelor

Clasificarea impozitelor.

Impozitarea, acțiunea de a solicita resurse financiare sau în natură, a reprezentat o constantă preocupare a actorilor spațiului public, de la începutul civilizației. Cu sau fără consimțământ, prelevarea resurselor de către centrele de putere din societate a reprezentat un subiect ce a tensionat relațiile sociale de a lungul istoriei statului. Văzut ca expresie a unei puteri discreționare și a dorinței de a prezerva această putere sau ca expresie a unui statut egal pentru toți, impozitul a fost considerat când un furt („Impozitul este un furt, pur și simplu”, Murray Rothbard), când expresie a muncii fără plată („Impunerea bunurilor provenind din muncă este pe picior de egalitate cu munca forțată” – Robert Nozick), când un mijloc de susținere a unor drepturi pentru toți, considerate legitime în societatea modernă, atribute ale cetățeanului modern.

În epoca modernă, se multiplică fenomenele de rezistență la impozitare, în primul rând, datorită freneziei de a fiscaliza a autorităților, cu scopul obținerii unor venituri a căror utilizare nu era legitimă în ochii plătitorilor, dar și datorită numeroaselor exemple, recurente de folosire atât ilegală a banilor publici cât și ineficientă.

Chiar dacă pare din alte timpuri, apetența autorităților pentru a fiscaliza, în epoca napoleoniană, descrisă de Chateaubriand, avea similitudini mari cu situația actuală. Astfel autorul spunea: „Franța întreagă era jefuită. Infirmitățile, sărăcia, moartea, educația, artele, științele, toate plăteau un tribut prințului…. Dacă săracul dorea să dea ceva educație unuia din copii săi, trebuia mai întăi să dea o sumă universității, apoi o redevență la pensia unui profesor. Dacă un autor modern citează unul vechi, deoarece opera acestuia din urmă aparține, de ceea ce numim domeniul public, cenzura solicita o centimă pentru fiecare foaie citată. Dacă traduceți, citând, nu trebuie să plătiți decât o jumătate de centimă, deoarece acum citarea face parte din domeniul mixt, o jumătate aparținând muncii traducătorului și cealaltă jumătate autorului mort..”. În aceeași perioadă, criticată de autorul de mai sus, vinul în Paris, ajunsese să fie taxat cu 94.1%, fiind plătite diferite taxe precum: dreptul de mișcare, dreptul de intrare în oraș, dreptul de vânzare en detail, taxa de timbru și înregistrare.

Dealtfel, în perioada 1805-1813, veniturile fiscale au cunoscut o creștere de 10 ori, prin introducerea a numeroase taxe indirecte, ceea ce a devenit sinonim pentru cetățenii francezi cu tirania imperială. Rezistența acestora, firească, la un sistem confiscatoriu apăsător se reliefează de facto, prin faptul că în primul semestru al anului 1814, încasările din impozite au fost de doar 12 milioane franci, la venituri anuale preconizate de 171 milioane.

În schimb în statul contemporan suntem martorii unui paradox care guvernează întreaga atitudine față de impozitare: cu toate că drepturile asociate noului statut al cetățeanului sunt în general dorite de toți membrii societății, dispoziția noastră în direcția plății taxelor pentru a beneficia de aceste drepturi se diminuează simțitor.

În aceste capitol urmărim să prezentăm problematica impozitului, conceptele care contribuie la conturarea sa, cât și anumite elemente de procedură fiscală.

Impozitele – definiție, aspecte generale:

Impozitele reprezintă o formă de prelevare a unei părți din veniturile sau averea persoanelor fizice și juridice la dispoziția statului în vederea acoperirii cheltuielilor publice.

Definiție alternativă: ”Impozitul reprezintă o prestație de tip pecuniar, cerută persoanelor fizice și celor morale de drept privat și de drept public, după capacitățile lor contributive, pe cale autoritară, cu titlu definitiv și fără contraprestație detrminată pentru acoperirea cheltuielilor publice sau în scopul intervenției puterii publice” (Lucien Mehl și Pierre Beltrame).

Termenul de „impozit”, provine din latină, „imponere”, însemnând a impune. Asociat acestui termen este și cel de fisc, care în, aceeași limbă, însemna o cutie de presat strugurii, un storcător de struguri.

Prelevarea prin impozit are următoarele caracteristici:

este obligatorie – plata impozitelor este o sarcină impusă tuturor persoanelor fizice și juridice care posedă o anumită sursă de venit. Refuzul de a achita un impozit expune contravenienții la sancțiuni care pot fi penale (închisoare) sau fiscale (amenzi). Dreptul de a introduce impozite îl are Parlamentul și organele de stat locale. Sursele dreptului fiscal sunt numeroase începând cu cele Constituționale (art.139), continuând cu cele legislative – așa cum am arătat mai sus – la care putem adăuga, tratatele internaționale, convenții internaționale sau dreptul european. Jurisprudența, reprezintă și ea o sursă importantă pentru dreptul fiscal .

este cu titlu definitiv, nerambursabil. Impozitul reprezintă un sacrificiu de putere de cumpărare sau de utilitate, făcut de un individ sau un agent economic în folosul comunității și in extenso al său personal.

este fără contraprestație directă din partea statului – în schimbul prelevării, plătitorii nu au dreptul să solicite statului un contraservicu de valoare egală. De asemenea impozitul nu poate fi folosit pentru realizarea unui serviciu public specific, ci pentru finanțarea serviciilor publice în integralitatea lor. În finanțele moderne, anumite taxe plătite de contribuabil pot fi utilizate pentru obiective prestabilite (ex.taxa pentru drumuri, sau taxele pentru susținerea efortului de război), dar ele sunt excepționale, fiind slab recurente în practica fiscală internațională.

Impozitul este utilizat pentru finanțarea persoanelor juridice publice.

Prelevarea prin impozite este certă și non-arbitrară. Modul de percepere al impozitului și rata impozitări trebuie cunoscute în avans. Contribuabilul trebuie informat din timp în privința obligațiilor și drepturile sale în materie fiscală. Această caracteristică modernă a fiscalității se asigură prin publicarea constantă de către corpul legislativ a legilor și reglementărilor în materie fiscală. Instabilitatea juridică și deficitul de comunicare reprezintă surse importante de evaziune fiscală și rezistență la impozitare.

Impozitele se plătesc după constituirea bazei de impozitare (venitul, consumul, bunurile impozabile).

O altă caracteristică modernă a taxării este monetizarea.

Impozitul nu trebuie confundat cu taxele fiscale. Conceptual, dar și tehnic, între cele două, diferențele sunt majore. Pentru taxe, administrația este obligată să ofere un serviciu sau accesul la un bun public, în condițiile plății tarifului solicitat. Chiar dacă o persoană nu folosește serviciul respectiv ea trebuie să plătească taxa. Mai mult, o taxă se plătește înainte de realizarea serviciului solicitat.

Prin urmare, taxa poate fi definită ca o prelevare publică obligatorie pentru realizarea unor servicii specifice, de utilitate publică, obligatorii pentru autoritatea care încasează venitul respectiv. Spre exemplu, taxa impusă de un consiliu local pentru ridicarea gunoiului este o taxă plătită de toate menajele, chiar dacă unele pot să nu utilizeze respectivul serviciu public, taxa TV esteun alt exemplu în sensul celor prezentate mai sus.

Taxele pot fi pentru eliberarea unor acte, pentru realizarea unor activități, pentru utilizarea unor drumuri naționale etc.

Taxele parafiscale sunt o formă de prelevare de către un organism privat sau public (altul decât statul sau colectivitatea locală) cu ocazia producției sau comercializării unui bun, cu scopul de a finanța activități de care poate beneficia ansamblul sectorului respectiv. Pot fi întâlnite taxe pentru încurajarea cercetării științifice, taxe pentru protecția mediului (i.e. taxa Bonus-malus, pentru încurajarea achizițiilor de autovehicule noi), taxe pentru formarea profesională, taxa pentru pasaport, timbrul ecologic, asigurarea obligatorie pentru locuințe, taxe pentru licențiere, taxe pentru obținerea unor documente etc.

Regimul juridic al acestor taxe este hibrid, deoarece au și caracteristici ale unui impozit (sunt obligatorii și se poate recurge la constrângeri pentru plata lor), dar, pe de altă parte sunt afectate unor organisme parapublice sau private. Taxele parafiscale reprezintă venituri extrabugetare.

Redevența reprezintă o sumă vărsată pentru folosirea sau dreptul de folosire al unui serviciu sau bun public, autorităților administrative. Redevența ( în bani sau în natură) este plătită doar de utilizatorii serviciului sau bunului respectiv. Redevențele, conform Codului fiscal se plătesc pentru: drepturi de autor, brevet, inovație, franciză, marcă de comerț, formulă secretă, procedeu de fabricare, transmisiuni prin cablu etc.

Notă: În Romania, în 2014, existau 364 de taxe parafiscale, ce erau gestionate de 24 de instituții și reglementate de 215 acte normative, în descreștere față de anul 2009, când erau aprox.500. Pentru 2011, nivelul taxelor parafiscale era estimat la aproximativ 9.7% din PIB (Dragos Nicolae-Accace)

Notă: Curiozități în taxare

În Anglia, în secolul al XVIII-lea, a fost introdusă o taxă ce trebuia plătită de către orice persoană ce achiziționa o pălărie.

În SUA, în Tennesse, între 2005-2009, a fost instituită o taxă pentru consumatorii de droguri.

În Danemarca, ca urmare a ratei ridicate a obezității, autoritățile au instituit o taxă suplimentară pe unt și uleiul alimentar.

Takuro Morinaga, un economist japonez a făcut o propunere guvernului japonez de a introduce o taxă pentru oamenii frumoși și bogați. Motivația este următoarea: taxarea oamenilor frumoși, va oferi un avantaj comparativ celor ”urâți”. Aceștia, discriminați pozitiv, iși vor recăpăta încrederea în forțele propri, se vor căsători și vor avea copii ce vor contribui la creșterea economcă. Stabilirea unui individ ca fiind ”frumos” sau ”urât” (clasați pe o scală care mai cuprinde, ”normalii” și ”urâții medii” se face de către un juriu format din cinci femei, tras la sorți.

În Irlanda a existat o propunere pentru suprataxarea deținătorilor de cirezi de vaci, datorită contribuției ridicate a șeptelului la degradarea mediului.

În Romania, plata cotei ”unice” de 16% pe venituri a fost impusă și vrajitoarelor pentru ritualurile făcute pentru un solicitant.

Taxa pe ferestre sau pe coșurile de fum este o taxă binecunoscută din secolul al XIX-lea, în Anglia, Franța sau în Olanda în secolul al XVII-lea.

Notă:Statistici privind taxarea (Eurostat, Tax Trends, 2014) :

Raportul Taxe/Pib este de 28.2 %, cel mai mic din EU cu excepția Lituaniei (26%), Bulgariei (27.2%) și Letonia (27.6%). În EU 27, rata medie a fiscalității era de 38.8%, față de 25.2%, SUA, sau 28.7%, Japonia. Conforma acestui studiu cea mai ridicată rata a fiscalității dinU.E. se înregistra în Danemarca 47.7%.

Romania este a doua între țările europene cu cea mai mare pondere a taxelor indirecte în totalul veniturilor din taxe, cu 46.9% din total.

Media în Uniunea Europeană este de 34.5%.

Ponderea TVA în total taxe rămâne foarte ridicată, evoluția la nivel european a acestei taxe in total venituri fiind în creștere din 2010. În 2013 ponderea TVA a fost de 25.9% din total taxe sau 8.1% din PIB. Dacă alăturăm accizele (10.5% din total taxe), ponderea taxelor indirecte în total venituri curente se ridică la peste 36%.

Taxele directe ( impozit pe profit, salarii, venituri și câștiguri din capital reprezentau 17.4%, în 2013, din total taxe (EU-27 33.2 %).

Contribuțiile la asigurări sociale reprezentau 31.9%, în timp ce media europeană este de 33.5%

Contribuțiile la asigurările sociale sunt de 35% (EU-27 31.4 %)

Dacă avem în vedere nivelul autorității publice, atunci guvernul central primește 63.8% din total venituri, în timp ce veniturile locale erau doar 3.8 %, iar instituțiile securității sociale beneficiau de 31.7%.

Pe plan internațional, îndeosebi în țările dezvoltate, caracteristica esențială a evoluției impozitelor după cel de-al doilea război mondial a fost creșterea continuă atât în mărime absolută cât și în mărime relativă.

Creșterea s-a realizat prin:

creșterea numărului de plătitori. Creșterea în mărime absolută a populației ocupate sau creșterea numărului de întreprinderi ce produc valoare adăugată reprezintă au condus la creșterea numărului de contribuabili;

prin extinderea bazei de impunere. Aceasta a crescut atât prin introducerea mai multor categorii de venituri în baza de impozitare (exemplu introducerea contribuțiilor la asigurările de sănătate pentru pensionari) cât și prin diminuarea posibilităților de deducere (de pildă carburantul pentru o firmă);

majorarea cotelor de impunere.

Totuși, trebuie să facem această precizare,în ultimile două decade, cel puțin în spațiul european, au fost luate măsuri legislative care au diminuat nivelul fiscalității, mai ales în condițiile creșterii concurenței la nivel internațional.

Elementele impozitului:

SUBIECTUL IMPOZITULUI (CONTRIBUABILUL) – Este reprezentat de persoana fizică, menajul sau persoana morală, juridică obligate prin lege la plata impozitului.

În cazul impozitului pe salariu – subiectul este reprezentat de funcționar, profesor, salariații unei firme private, salariații unei instituții publice, în timp ce în cazul impozitului pe profit – subiectul este reprezentat de firma respectivă, etc.).

În situația taxelor indirecte contribuabilul este persoana juridică ce este obligată la plata acestora, în condițiile realizării unei anumite cifre de afaceri. Pentru accize, contribuabilul este antrepozitarul autorizat, destinatarul inregistrat, importatorul autorizat. Chiar dacă impozitul este vărsat la stat de către o altă persoană (cum ar fi patronul în cazul impozitului pe salariu) subiectul impozitului este tot salariatul respectiv.

SUPORTĂTORUL (DESTINATARUL) – implicit sau explicit – IMPOZITULUI – persoana care suportă efectiv impozitul .

În cazul impozitelor directe suportătorul este același cu persoana ce varsă impozitul la stat (contribuabil). În acest caz, se vorbește de incidență directă.

În cazul impozitelor indirecte, suportătorul este persoana ce achiziționează bunul sau serviciul al cărui preț conține TVA, accize sau taxe vamale. În acest caz discutăm despre incidență indirectă. Firma este „debitorul legal” către agenția fiscală, în timp ce „debitorul real” este persoana care plătește bunul respectiv.

Identificarea corectă a suportătorului impozitului reprezintă o sarcină esențială în designul strategiei fiscal bugetare, deoarece, de identificarea corectă a acestuia și a strategiei adoptate față de o acțiune fiscală, poate depinde succesul măsurii respetive. Asfel, în cazul unei strategii guvernamentale de relaxare fiscală, măsura reducerii TVA-ului, la alimente vizează direct consumatorul, a cărui putere de cumpărare ar trebui să crească. Dacă, însă, patronii spațiilor comerciale, aleg să își „însușească” relaxarea fiscală, atunci puterea de cumpărare a consumatorilor nu se va mări.

OBIECTUL IMPUNERII – Se referă la materia supusă impunerii (ex. venitul, averea, profitul, salariul – pentru impozitele directe și produsul vândut, serviciul prestat, bunul importat – pentru impozitele indirecte). Definirea acesteia este de resortul administrație publice. Pentru exprimarea dimensiunii acestuia se folosesc anumite unități de măsură (numite unități de impunere) – moneda pentru impozitul pe venit – metrul pătrat de suprafață utilă pentru impozitul pe clădiri – hectarul la impozitul funciar – bucata – litru – kg la taxele de consumație.

SURSA IMPOZITULUI – din ce se plătește impozitul: venit (obiectul coincide cu sursa) sau avere (impozitul se plătește din venitul realizat de pe seama averii respective). Modalitățile de evaluare a sursei impozitului sunt precis definite de legislația fiscală. În practica fiscală pot fi întâlnite trei modalități de evaluare a sursei. a. Evaluarea reală sau declarația fiscală controlată – implică o cunoaștere precisă a valorii reale a bazei de impozitare. Pentru aceasta trebuie ținută o contabilitate detaliată a activității, iar evaluarea sursei se realizează de către contribuabil prin diversele categorii de declarații la care este obligat prin lege. Declarațiile fiscale reflectă un act de colaborare cu autoritățile fiscale și în același timp, reprezintă o piesă justificativă. Este cea mai uzitată modalitate de stabilire a sursei impozitului. b.Evaluarea forfetară – fiscul determină materia impozabilă și deducerile, în condițiile în care evaluarea exactă reprezintă o sarcină foarte dificilă și complicată administrativ. c.Metoda pe baza indiciilor- evaluarea se realizează pe baza indiciilor exterioare ale avuției

FAPTUL GENERATOR – Se definește ca evenimentul, situația sau actul ce face posibilă apariției datoriei fiscale. Realizarea serviciului solicitat, achiziția unui bun, importul unui bun, momentul înregistrării declarației vamale pentru importatori, reprezintă fapte generatoare pentru datoria fiscală. Faptul generator nu trebuie confundat cu exigibilitatea, ce reprezintă dreptul trezoreriei publice de a solicita, după o anumită dată, plata impozitului. Uneori acestea pot coincide (de exemplu plata unei taxe vamale).

COTA IMPOZITULUI – reprezintă impozitul aferent unei unități de impunere

În practica fiscală întâlnim numeroase forme de calcul al impozitului, astfel: Cota de impunere poate fi a. în cote fixe (valoarea accizei sau a impozitului pe cm cub în cazul autoturismelor și motocicletelor), b. cote procentuale proporționale – aceeași cotă indiferent de mărimea obiectului impozabil (cum este cazul cotei unice pentru impozitul pe venit sau a TVA-ului), c.cote procentuale regresive, în cazul impozitelor indirecte, ponderea TVA sau a accizelor în venitul cumpărătorului denotă o mărime învers proporțională cu veniturile sale, d.cote procentuale progresive – cota crește pe măsura creșterii materiei impozabile, sub forma d.1.cotelor progresive simple – cota de impozit este diferită în funcție de tranșa de impozitare (ex. dacă sunt două tranșe de venit, între 0-1000 lei și 1001-2000 lei, pentru prima transă se aplică o cotă de 5%, iar pentru a doua de 7%) și sub forma d.2.cotelor progresive compuse – se divide materia impozabilă în mai multe tranșe, iar pentru fiecare tranșă este stabilită o altă cotă de impozit, din limita superioară a tranșei de venit se scade limita inferioară a tranei de venit și se înmulțește rezultatul cu impozitul aferent acelei tranșe. De pildă, dacă avem patru tranșe de venit, impozitul se calculează astfel:

Nota:

Exemplu de calcul, Franța:

În Franța, tranșele de impozitare sunt următoarele:

Până la 9 690 : 0%

de 9 691 la 26 764 : 14,00%

de 26 765 la 71 754 : 30,00%

de 71 755 la 151 956 : 41,00%

peste 151 956 : 45%

Calcularea impozitului pentru un celibatar se face astfel:

Venit net impozabil: 42 000 €

1) 42 000 / 1 = 42 000 €

2) Calculul impozitului se face astfel :

De la 9690 € la 0 % = 0

De la 9 690 € la 26764 €  = 17 074 € cu 14 % = 2390 €

De la 26 764 € la 42 000 € = 15 236 € cu 30 % = 4571 €

Adică 4571 + 2390 = 6961 €

Rata marginală de impozitare este în acet caz 30 %

Rata medie de impozitare este 6961/42000=16,57%

Exemplul 2 (Cuplu căsătorit cu 2 copii minori):

Venit impozabil 36000 euro și 3 unități (2+0.5+0.5)

1.36000:3 = 12000 euro

De la 9690 € la 0 % = 0

De la9690 € la 12 000 €  = 2310 € cu 14 % impozit = 323 € impozit pentru o unitate de impozitare

Rata marginală de impozitare este 14%, venitul impozitat fiind de 12000.

Rata medie de impunere este de 323:12000 =2.69%

Cotele progresive simple se aplică astăzi foarte rar, spre exemplu în cazul veniturilor nete din jocurile de noroc.

Cotele de impozitare diferă mult de la o țară la alta, și de la o perioadă la alta.

Diferențele țin atât de nivelul de dezvoltare al țărilor lumii, dar și de nivelul de cultură fiscală al contribuabililor precum și de beneficiile percepute a fi obținute atât colectiv cât și individual, ca urmare a aplicării unui sistem de impozitare.

De asemenea, în ultimele două-trei decenii, ca urmare a accentuării configurațiilor economice ce reflectă procesul de globalizare, asupra structurii fiscale naționale și asupra cotelor de impozitare o amprentă însemnată o are și politica fiscală a altor guverne. Nevoia de a obține beneficii cât mai ridicate de pe urma globalizării sau dorința de a preîntâmpina efectele negative ale acțiunii economice globale au împins unele state la o competiție fiscală accentuată. Deși o analiză atentă – justifică doar în parte aserțiunea conform căreia fiscalitatea națională se caracterizează printr-o adevărată ”race to the bottom”, pentru obținerea unui avantaj fiscal competitiv în economia mondială globalizată – fiscalitatea apăsătoare este considerată o barieră puternică în calea dezvoltării unei economii mobile și sustenabile pe termen lung, fără a se putea însă, modela economic o corelație clară și stabilă între nivelul fiscalității și creșterea economică. Realitatea economică este departe de a fi atât de ”normalizată” statistic, în privința politicilor fiscale, de aceea se impun câteva precizări astfel:

1.Yardstick competition (Interjurisdictional competition). Concurența fiscală apare ca un efect al nevoii politicului de a seduce votanții. Aceștia din urmă, ca urmare a transparenței informaționale ridicate din societatea modernă, pot compara politicile fiscale ale „vecinilor” solicitând mai multă performanță fiscală din partea propriilor guvernanți. Aceștia, utilizează „vocea” publicului pentru a-și îmbunătăți propriile performanțe în politicile publice, invocând presiunea publicului pentru o anumită politică fiscală și legitimând-o prin aceasta. Strategia non cooperativă solicitată de cetățeni, aduce beneficii astfel și politicienilor.

2.Concurența fiscală se manifestă la început, pe orizontală, între statele din interiorul unei federații sau între diferitele alte forme de organizare administrativă locală. Cu cât materia impozabilă este mai mobilă și costurile asociate mobilității, mai mici, cu atât crește concurența fiscală între autorități.

3.În cadrul UE, concurența fiscală se manifestă pe orizontală, între statele membre. Asietele fiscale au devenit din ce în ce mai mobile, datorită diminuării costurilor mobilității, ceea ce face concurența fiscală posibilă atât în privința veniturilor populației ocupate cât și în privința asietei veniturilor agenților economici. Creșterea mobilității ocupaționale se datorează și oportunităților fiscale, în sensul unor asiete fiscale mai mici. Firmele la rândul lor, exploatează diferențele de fiscalitate, pentru o cât mai redusă rată a fiscalității pe venituri sau a contribuțiilor sociale.

4.Impozitarea societăților reflectă, în UE, concurența fiscală, chiar dacă ponderea mai ridicată a acestui impozit în PIB, poate oferi o pistă falsă pentru înțelegerea politicilor fiscale înterUE. Deși, față de 1995 (2.1% din PIB), în 2005 ele reprezentau 2.6%, ratele de impunere au scăzut de la aproape 70% la aprox.3 0%, în medie, în țările OECD, între 1979-2005. Menținerea ridicată a veniturilor publice a fost totuți posibilă datorită lărgirii bazei fiscale.

5. La scăderea cotelor impozitelor pe societăți putem adăuga eliminarea impozitelor pe patrimoniu din țările UE.

6.Un efect indirect al diminuării acestui tip de fiscalitate este creșterea fiscalității pe consum, adică pe asiete imobile.

Unele țări, din Estul Europei, de pilă, care au căutat obținerea unor avantaje competitive prin reducerea fiscalității sau prin acordarea unor avantaje fiscale conjuncturale, după cum sunt țări ale căror evoluții fiscale nu reflectă nicicum o astfel de tendință (țările din Vestul Europei). Modelări economice precum cunoscuta ”curbă a lui Laffer”, (subsumată și aceasta cunoscutei sintagme ”prea mult impozit omoară impozitul”) nu au reușit să ofere un cadru pentru a identifica ceea ce putem numi o ”fiscalitate optimă”. Cu toate că au fost avansate și interpretări numerice ale acestei curbe (50-60 % rată a fiscalității maxime, pentru a nu diminua încasările bugetare), o abordare pozitivistă a fiscalității a arătat, că există situații în economiile contemporane în care creșterea încasărilor bugetare a avut loc și în condiția unor rate marginale ale taxării de peste 70% (cazul țărilor scandinave, Lindert).

În cazul impozitelor pe venit, conjectura asumată este aceea că rata de impozitare mai mare pe măsură ce venitul crește va face activitatea mai puțin lucrativă și astfel, va determina o diminuare a ofertei de muncă. Rata ridicată a impozitării devine astfel, apriori, un obstacol pentru creșterea ofertei de muncă. Astfel, economiștii vorbesc de manifestarea unui efect de substituție, preferința pentru loisir luând locul celei pentru muncă.

Creșterea impozitelor poate determina însă și un efect de venit, dorința de a menține un anumit standard de viață, determinând o persoană să muncească mai mult, în pofida creșterii ratei marginale a impozitării.

Astfel, cele două efecte sunt de sens opus ceea ce face ambiguă relația dintre creșterea impozitului și incitația la muncă.

Alături de manifestarea celor două efecte contradictorii, mai putem releva încă un efect posibil: diminuarea ofertei de muncă din partea unei persoane (ale cărei venituri suplimentare nu mai sunt satisfăcătoare datorită impozitului marginal mai ridicat), poate determina o creștere a cererii de muncă, în condițiile în care durata muncii scade. Firmele pot să angajeze suplimentar forță de muncă pentru a putea să satisfacă cererea existentă de bunuri sau servicii de pe piață, chiar dacă persoanele angajate vor prefera loisirul în locul venitului suplimentar.

Sursele citate în volumul la care am făcut referire, in nota anterioară, concluzionează că efectul demotivant al taxarii inalte este mai puternic în privința deciziei de a participa ori nu pe piața muncii și nu in privinta duratei muncii.

7. LICHIDAREA – se referă la calculul impozitului, adică la determinarea datoriei fiscale a contribuabilului .

8. TERMENUL DE PLATĂ – data până la care trebuie achitat, făă a se plăti penalizări. Exemple: in cazul impozitului pe salarii, plata se face până pe 25 ale lunii următoare celei pentru care s-a plătit venitul salarial; pentru impozitul pe venituri, plăți anticipate până pe 25 martie, 25 iunie, 25 septembrie, 25 decembrie; 25 ale lunii următoare celei în care s-a înregistrat obligația de plată a accizei, etc.

9. ASIETA FISCALĂ – se referă la totalitatea măsurilor luate de organele fiscale pentru identificarea obiectului impozabil, stabilirea mărimii materiei impozabile și determinarea impozitului datorat statului. Aceasta reprezintă tehnicile prin intermediul cărora autoritățile administrației fiscale stabilesc baza de impozitare. Asieta fiscală este suma care servește ca bază de calcul pentru un impozit sau o taxă (baza fiscală).

În sistemele fiscale contemporane, trei componente economice formează elementele asietei: a.Veniturile; b.Cheltuilile; c.Capitalul

În cazul impozitului pe venit, asieta fiscală este suma tuturor veniturilor impozabile , în timp ce pentru TVA, asieta este cifra de afaceri a firmei.

Pentru impozitul pe profit, asieta este rezultatul net al activității înainte de impozitare.

Pentru impozitul funciar asieta fiscală este valoarea cadastrală a terenului respectiv.

După determinarea materiei impozabile se înmulțește aceasta cu rata taxării și se obține impozitul brut, din care, după caz se scad diferitele categorii de deduceri.

Ca principiu general, asieta fiscală este calculată prin scăderea din materia impozabilă (venit, profituri, cifra de afaceri), a deducerilor permise prin lege.

Între nivelul asietei fiscale și rata impozitării este o legătură apropiată deoarece, pentru a menține aceleași venituri la bugetul statului, dacă asieta se diminuează printr-o măsură fiscală oarecare, atunci nivelul impozitării trebuie să crească, dacă nu crește baza de impozitare.

Din acest motiv putem spune că ratele de impozitare ridicate nu înseamnă în mod obligatoriu că rata fiscalității este penalizantă pentru plătitori sau că presiunea fiscală este ridicată, pănă când nu analizăm nivelul deducerilor fiscale. Dacă acestea sunt numeroase, atunci, evident, nivelul taxării nu este același cu rata fiscalității.

Obiectivele naționale în materie economică și socială impun utilizarea unor resurse financiare publice ridicate, obținute în principal, prin sistemul fiscal și politicile fiscale. Din acest motiv, dar și datorită efectelor directe pe care acesta le are asupra tuturor actorilor economici este important ca orice modificare a politicii fiscale să fie atent evaluată in principal ținând seama de:

a.capacitatea acesteia de a determina schimbări comportamentale în privința incitației la muncă, la consum sau la desfășurarea unor activități productive a populației, capabile să determine adaptări ineficiente din punct de vedere economic,

b.modul în care se repartizază incidența măsurilor fiscale angajate,

c.costurile administrative și aplicabilitatea măsurilor fiscale,

d.modul în care contribuabilul tratează politica fiscală,

deoarece toate influențează eficiența politicilor guvernamentale de acest tip.

Această evaluare se poate realiza corect dacă sunt bine cunoscute principiile care stau la baza unui sistem fiscal. Acestea joacă un rol de ”decalog” pentru construcția politicilor fiscale și au reprezentat un element constant de analiză și de redefinire, începând cu întemeietorul teoriei economice moderne Adam Smith.

Principiile impunerii:

Teoria taxării propune două categorii de abordări privind sistemul de taxare: pozitivă și normativă.

Abordare pozitivă ”deconstruiește” sistemul fiscal din perspectiva efectelor economice ale diferitelor forme de taxare și mix de politici de taxare.

Abordarea normativă analizează sistemul de taxare din perspectiva modului în care poate fi realizată bunăstarea socială, prin satisfacerea a două condiții aparent divergente, pe care sistemele trebuie să le satisfacă: echitatea și eficiența.

În rândurile următoare vom analiza care sunt principiile ce stau la baza abordării normative a fiscalității, analizând principiile fiscale.

Principiul echității fiscale

Când punem problema nevoii de echitate fiscală, la nivelul discursului public specializat sau doar interesat, putem observa numeroase opinii divergente, care pot fi sintetizate astfel:

a. Compensarea inegalităților. Echitatea fiscală este definită în raport cu inegalitățile apărute în condițiile funcționării spontane a pieței. Inegalitățile mari de venituri sunt considerate dăunătoare solidarității sociale. Inegalitățile de venituri apărute datorită funcționării pieței libere impun folosirea sistemului fiscal pentru a echilibra veniturile individuale, contribuind astfel la justiția socială. Distribuirea directă a veniturilor, consideră aceștia, trebuie însoțită și de una indirectă prin sistemul fiscal, deoarece nu toți suntem egali în fața pieței, și nici nu vom putea fi. Impozitul este considerat un mecanism de optimizare a accesului la mecanismele pieței, participând la asigurarea “egalității de șanse” în economie pentru toți membrii societății.

b. Producție de bunuri. Alți actori sociali, consideră sarcina fiscală, drept un ”efort” determinat de nevoia de satisfacere a unor nevoi apărute în condițile vieții în comun, în societate (apărare, securitate internă, justiție), implicând o contribuție fiscală în acord cu beneficiile publice obținute (principiul contrapartidei). Când se pun problema neparticipării la acest sistem de redistribuire se are în vedere pierderea, în sens de utilitate publică și individuală suferită de actorii sociali. Neplata impozitelor “sacrifică” servicii publice necesare (sănătate, educație, apărare). Chiar dacă pentru actorii economici ce plătesc mai mult, datorită veniturilor mai ridicate, utilitatea marginală, obținută din sporul de consum al unui serviciu sau bun public este mai mică, utilitatea totală a celor cu venituri reduse este mai mare.

c. În schimb, o altă categorie de analiști consideră fiscalitatea ca o modalitate sui generis de apropriere a unor resurse pentru cei care fac parte din grupurile ce au și distribuie puterea și activele asociate acesteia la nivel politic. Pentru aceștia sistemul fiscal nu reprezintă nimic altceva decât o modalitate de extragere și direcționare a unor venituri pentru grupuri de interese. Din acest motiv, în opinia unor economiști, principiul contrapartidei ar trebui aplicat și în cazul consumului individual, indivizii trebuind să contribuie, în opinia acestora, cu o prorata, proporțională utilizării bunurilor publice, ceea ce aduce în prin plan principiile justiției comutative așa cum au fost ele enunțate de Aristotel.

d. Impozitul este considerat o formă de caritate obligatorie și nelegitimă. Frederic Bastiat, unul din clasicii abordării liberale a economiei spunea: „Imi este imposibil să separ cuvântul fraternitate de cuvântul voluntar. Imi este de asemenea imposibil să concep fraternitatea ca legal impusă, fără ca libertatea să fie distrusă și justiția călcată în picioare” .

Din punct de vedere constituțional principiul echității fiscale a apărut relativ recent, în istoria modernă, odată cu Declarația Revoluției franceze de la 1789, la art.13 afirmându-se că ”pentru întreținerea forței publice și pentru cheltuielile administrației, o contribuție comună este indispensabilă, aceasta trebuind să fie în mod egal împărțită în funcție de capacitățile fiecăruia.” Principiul expus în acest articol al Declarației, ca și opiniile pe care formulează în sec. al XIX-lea Adam Smith și John Stuart Mill sunt reformulate în economia modernă sub denumirea ”principiului capacității de plată” (ability to pay principle) – revoluționar diferit față de principiul medieval al ”beneficiilor obținute”, conform căruia plata unei taxe de către nobili suveranului se făcea în schimbul protecției oferite de acesta.

Principiul echității fiscale implică satisfacerea următoarele condiții:

Stabilirea unui minim neimpozabil – de pildă, în cazul impozitelor directe – autoritățile legiferează scutirea de impozit a unui venit minim, ce trebuie să poată satisface un set de nevoi minime.

Sarcina fiscală trebuie să fie stabilită în funcție de puterea contributivă a fiecărui plătitor, luând în considerare atât mărimea venitului sau averii care face obiectul impunerii, cât și situația personală a contribuabilului. Această condiție reprezintă o trăsătură importantă a sistemelor fiscale moderne față de cele ale perioadei medievale, când impozitele erau preponderent stabilite fără a ține seama de situația personală. Astfel, un impozit cunoscut ca inechitabil, păstrat în Franța până în 1926, în Spania până in 1910 și în Anglia până în 1851, a fost impozitul pe ferestre. Mărimea sa era cu atât mai mare cu cât numărul de ferestre era mai mare, indiferent de situația familială a contribuabilului.

Realizarea echității orizontale – Persoanele care se află într-o situație identică trebuie să fie tratate în aceeași manieră. Dacă două persoane ce consumă două bunuri au aceeiași utilitate și înainte și după taxare atunci sistemul fiscal este echitabil pe orizontală. Contribuabilii care au aceeeași capacitate contributivă, trebuie să plătească același impozit chiar dacă nu obțin aceeași utilitate, consumând bunurile sociale ce sunt produse ca urmare a impozitării. De pildă, o persoană ce nu se îmbolnăvește, dar este salariat plătește aceeași contribuție la asigurările de sănătate, la același venit salarial, ca o altă persoană cu probleme de sănătate și utilizează, în aceste condiții serviciile publice de sănătate, ca urmare a apariției riscului asigurat. Economistul laureat al premiului Nobel Herbert Simon, a propuse o metodă prin care să se poată analiza cea mai bună bază a taxării și echitatea orizontală, propunând următoarele principii analitice:

1.consumatorul este cel care suportă, în ultimă instanță o taxă – incidența taxării este conceptul ce ne permite să analizăm un sistem ideal de taxare.

2.consumatorii sacrifică utilitate atunci când suportă o taxă, prin urmare, un sistem echitabil este acela în care doi consumatori cu utilități egale înainte de taxare vor avea aceelași utilități după taxare (Feldstein,1976).

3.baza ideală a taxării reprezintă cea mai bună măsură surogat a utilității (pentru Haig-Simon, această măsură surogat este venitul, în timp ce pentru alții această bază este consumul).

Realizarea echității verticale – Echitatea verticală reprezintă un concept normativ, spații politico- economice diverse, conceptualizând diferit acestă direcție de acțiune fiscală. În general, modul în care guvernele tratează această problemă se poate observa din structura sistemului impozitelor pe venit și sistemului transferurilor intergeneraționale. Persoanele care se află în situații diferite trebuie să fie tratate într-o manieră diferită – în exprimarea lui Martin Feldstein (o persoană care are o utilitate mai mare față de o altă persoană înainte de taxare trebuie să aibă o utilitate mai mare față de cealaltă persoană și după taxare). Problema echității fiscale verticale este pusă și în context internațional, poziția unor organisme de genul OECD, fiind aceea că veniturile fiscale naționale trebuind să fie diferite în funcție de beneficiile ce decurg din activitățile economice transnaționale.

Abordarea echității fiscale din perspectiva conceptelor de mai sus (echitate verticală și echitate orizontală) reflectă modul în care a fost conceptualizată și aplicată ideea capacității contributive – (ability to pay principle).

Contribuabilul va finanța cheltuieli publice în funcție de capacitatea sa contributivă și nu în funcție de utilizarea bunurilor și serviciilor publice. Dacă nu ar exista un astfel de ”compromis” ar însemna că persoanele care nu pot realiza venituri sau realizează venituri foarte scăzute nu vor beneficia de servicii publice. Această condiție îmbină, cum spuneam, realizarea echității orizontale cu cea verticală. Pentru realizarea condiției capacității contributive trebuie să existe o unitate de măsură a acesteia. În general, măsurarea se face luând ca indicatori averea, venitul și consumul. Alegerea unui mod de măsurare ținând seama de cei trei indicatori implică atât constrângeri instituționale (un impozit pe venit are o eficiență scăzută în cazul economiilor cu o populație rurală mare sau o valoare prea mare a TVA poate determina scăderea consumului) cât și judecăți de valoare (care este gradul optim de inegalitate a veniturilor?, de la ce valoare a diferențialului între veniturile mici și cele foarte ridicate, inegalitățile devin neproductive social, adâncind clivajele sociale sau accesul la servicii de sănătate și de educație mai bune ? etc.).

Calcularea capacității contributive este o sarcină dificilă, în primul rând datorată impreciziei conceptuale în definirea indicatorilor mai sus amintiți. Astfel, ”venitul” poate fi înțeles ca o retribuție a factorilor de producție sau ca venit complet, integral, total, cuprinzând, de pildă, în cazul contribuabililor din zone rurale și autoconsumul sau în cazul populației asistate transferurile publice cu caracter social (subvenționarea transportului public, asigurarea unor bilete de tratament subvenționate, prețuri mai mici la muzee, teatre săli de concert etc.) sau transferurile cu caracter economic în cazul agenților economici.

Egalitatea în fața impozitului – Dimensiunea egalitară a echității este reflectată cel mai bine prin această condiție. Impunerea trebuie să fie suportată de toți cetățenii, cuprinzând toate categoriile sociale care realizează venituri sau care au o anumită avere. Toate persoanele care obțin venituri din aceeași sursă trebuie să fie impozitate. Toată materia impozabilă trebuie să fie supusă impozitului. Toți cetățenii sunt egali în fața legii fiscale.

Echitatea intergenerațională – efectele distribuționale pe care politica fiscală le are nu numai asupra grupurior socio-profesionale și demografice prezente ci și efectele acesteia asupra viitoarei generații. Problema principală a acestui tip de evaluare este una fundațională: ce cadru de analiză luăm în considerare? De pildă, Cowen(2007) consideră că un criteriu de echitate sau inechitate intergenerațională este capacitatea politicii fiscale de a contribui sau nu la o rată de creștere ridicată a economiei, sustenabilă pe termen lung.

Pentru anumiți autori analiza efectelor intergeneraționale este una ce presupune utilizarea instrumentarului filosofiei morale și al analizei politice, în timp ce pentru alții, alături de costurile monetare sunt importante și cele nonpecuniare (de pildă, o măsură fiscală ce scumpește un bun sau serviciu, al căror consum produce poluare, limitează consumul acestora, limitând efectele negative asupra mediului).

Egalitatea prin impozit – se realizează prin progresivitate (rata se modifică odată cu modificarea materiei impozabile – pentru a tinde spre o egalitate a sacrificiului în termni de utilitate individuală) – și selectivitate (de natura nevoilor – impozitare mai redusă pentru nevoile primare, mai mare pentru produsele de lux – sau în funcție de forma întreprinderilor).

Dificultăți în operaționalizarea principiului echității:

– evaziunea legală (organizată prin lege – toleranță mai mare pentru anumiți contribuabili prin subevaluarea materiei – precum este cazul persoanelor angajate în zone rurale, zilieri, etc.)

– evaziune prin exploatarea ambiguităților și lacunelor legale. Pentru realizarea echității fiscale autoritățile trebuie să diminueze condițiile de fraudă și evaziune fiscală. Diminuarea posibilităților de evaziune fiscală datorită lacunelor legale este importantă deoarece, în condițiile în care un impozit este inaplicabil, ansamblul contribuabililor poate considera impozitul respectiv inechitabil și ineficace.

– evaziune ilegală. Economiile moderne sunt martorele unei diversificări a metodelor de fraudare între care putem aminti: modificarea bazei de impozitare prin disimularea parțială sau totală a acesteia, cu ajutorul plăți fără factură, prin necompletarea declarațiilor sau prin multiplicarea cheltuielilor – creștere exagerată sau realizare de cheltuieli fictive.

Les pays scandinaves sont parmi les plus riches au monde, leurs niveaux d’imposition sont élevés et le montant de lleur redistribution de revenus est parmi les plus importants. Le ratio impôts sur PIB et les taux d’imposition sont plus élevés au Danemark, en Norvège et en Suède qu’ailleurs. Les taux marginaux d’imposition sont compris entre 60 et 70 % dans les pays scandinaves, contre par exemple 43 % aux Etats-Unis. Ces faits suggèrent deux choses : non seulement une forte imposition et une forte redistribution n’empêchent pas forcément un pays d’avoir une forte croissance, mais peut-être qu’elles y ont précisément contribué. Kleven (2014) s'est alors demandé comment les pays scandinaves (en l’occurrence le Danemark, la Norvège et la Suède) sont capables d’imposer autant les revenus tout en maintenant l’un des niveaux de vie les plus élevés au monde.

Kleven estime que tout un ensemble de politiques et d'institutions semble jouer un rôle pour expliquer « l’énigme scandinave ». Tout d’abord, le système fiscal des pays nordiques repose étroitement sur l’information fournie par les tiers, notamment les employeurs et le secteur financier, qui déclarent le revenu imposable au nom de leurs salariés et clients directement auprès du gouvernement. Kleven, Kreiner et Saez (2009) et Kleven, Knudsen, Kreiner, Pedersen et Saez (2011) montrent qu’il ne peut y avoir de conformité fiscale que si l’information fournie par un tiers couvre une large fraction du revenu imposable. En effet, le taux d’évasion total croît fortement avec la part du revenu qui est autodéclarée, tandis que le taux d’évasion est toujours très proche de zéro pour le part du revenu qui est déclarée par les tiers (cf. graphique). Kleven et alii (2011) observent notamment que si le taux d’évasion au Danemark est extrêmement faible (représentant 2,2 % du revenu), c’est parce que presque tout le revenu (environ 95 %) est sujet à une déclaration d’information par un tiers où l’évasion fiscale est pratiquement nulle.

Selon Kleven, l’élasticité du revenu imposable vis-à-vis du taux marginal d’imposition est un paramètre clé pour évaluer la politique fiscale puisqu’elle permet de déterminer comment la variation du taux d’imposition influence les revenus. Kleven et Schultz (2014) ont observé l’impact d’une série de réformes fiscales danoises menées au cours des 25 dernières années pour calculer l’élasticité du revenu imposable vis-à-vis du taux marginal d’imposition au Danemark. Leur analyse suggère que celle-ci est considérablement plus faible que celle obtenue dans bien d’autres pays, notamment aux Etats-Unis. Pour Kleven, les larges assiettes fiscales dont font usage le Danemark et les autres pays scandinaves freinent fortement l’évitement fiscal et permettent ainsi de réduire les élasticités du revenu imposable vis-à-vis du taux marginal d’imposition.

Beaucoup ont suggéré que les Scandinaves étaient à même de fortement imposer leurs résidents parce que leur culture les y prédisposait. D’après les indicateurs de confiance au travers les enquêtes de la World Values Survey (en l’occurrence, en utilisant la réponse moyenne à la question « si l'on peut avoir confiance en la plupart des gens »), les pays scandinaves sont parmi ceux présentant les plus hauts niveaux de confiance, or il semble effectivement y avoir une corrélation positive entre la confiance (mesurée ainsi) et les rentrées fiscales lorsque l’on observe l’ensemble des pays. Kleven s’est demandé si la volonté de payer des impôts finançant une redistribution au profit des pauvres s’explique, ne serait-ce qu’en partie, par les croyances que les contribuables nourrissent vis-à-vis des pauvres. Il utilise à nouveau les réponses obtenues à une question posée dans le cadre de la World Values Survey ; celle-ci demandait aux sondés s'ils pensaient que les gens vivent dans le besoin parce qu’ils sont paresseux ou en raison d’injustices sociales, de malchance ou de d’autres facteurs sur lesquels l’individu n’a pas de contrôle. Il apparaît que la croyance que les pauvres sont paresseux est négativement corrélée avec les rentrées fiscales ; or seulement 10-15 % des Scandinaves estiment que les pauvres sont paresseux, une part plus petite qu’ailleurs dans le monde. Ensuite, si l’on mesure le capital social à partir d’un indice utilisant les données sur la participation civique, la participation électorale et le crime, les pays scandinaves semblent davantage dotés en capital social que les autres pays. Enfin, Kleven s’est demandé si les contributions obligatoires aux biens publics et à la redistribution via les impôts évinçaient les contributions volontaires telles que les dons. Les données ne font pas apparaître un tel effet d’éviction : il n’y a pas de relation négative entre imposition et donation volontaire et les Scandinaves ne sont pas moins charitables que les populations ayant de plus faibles niveaux d’imposition.

Les comparaisons que réalisent Kleven ne l’amène pas à rejeter l’idée que les pays scandinaves jouissent de facteurs sociaux et culturels plus favorables à l’imposition que les autres pays. Toutefois, son analyse ne parvient pas à faire apparaître clairement si les facteurs sociaux et culturels influencent les dynamiques macroéconomiques ou s’ils sont le produit de ces mêmes dynamiques, des institutions et des politiques économiques qui sont mises en œuvre. Kleven prend l’exemple de la confiance : son analyse ne permet pas de déterminer si elle est le fruit d’attitudes culturelles qui sont « structurelles » aux pays scandinaves ou si elle est générée de façon endogène par les institutions. Ces divers facteurs sont en outre susceptibles de se renforcer mutuellement : les spécificités sociales et culturelles propres aux pays scandinaves facilitent peut-être la mise en œuvre de politiques et d’institutions favorables à l’imposition, tandis que ces dernières influencent en retour les normes sociales et culturelles en vigueur. 

Pour autant, Kleven estime qu’il est difficile de tirer des enseignements de ces pays qui soient directement applicables aux autres : les pays scandinaves sont de petits pays homogènes, marqués par une faible diversité raciale et religieuse, fortement dotés en capital humain et ils ont été largement préservés des conflits violents au cours de l'histoire.

Références

KLEVEN, Henrik Jacobsen (2014), « How can Scandinavians tax so much? », in Journal of Economic Perspectives, vol. n°4, automne. 

KLEVEN, Henrik Jacobsen, Martin B. KNUDSEN, Claus Thustrup KREINER, Søren PEDERSEN, & Emmanuel SAEZ (2011), « Unwilling or unable to cheat? Evidence from a tax audit experiment in Denmark », in Econometrica, vol. 79, n° 3.

KLEVEN, Henrik Jacobsen, Claus Thustrup KREINER, & Emmanuel SAEZ (2009), « Why can modern governments tax so much? An agency model of firms as fiscal intermediaries », NBER, working paper, n° 15218.

KLEVEN, Henrik Jacobsen, & Esben Anton SCHULTZ (2014), « Estimating taxable income responses using Danish tax reforms », in American Economic Journal: Economic Policy.vol. 6, n° 4.

Eficiența intervenției publice în economie depinde atât de modul în care sunt alocate pe categorii de cheltuieli, veniturile publice cât și de modul în care se finanțează și se cheltuiesc acestea. Minimizarea costurilor economice ale politicii de impozitare reprezintă unul din aspectele importante de care autoritățile trebuie să țină seama atunci când susțin un anumit tip de politică fiscală. Aspectele legate de eficiența sistemului fiscal întregesc preocupările privind crearea unui ” sistem fiscal bun”, principile de politică financiară reprezentând o preocupare semnificativă pentru orice autoritate academică sau guvernamentală în domeniul fiscal.

Principiul eficienței impozitării.

Randament fiscal ridicat – Măsurile fiscale, oricare ar fi acestea, trebuie să conducă la realizarea obiectivelor guvernamentale prin asigurarea unui flux constant de venituri, pe toată perioada exercițiului bugetar. Pentru a putea fi realizată această condiție sistemul fiscal nu trebuie să interfereze cu principiul alocării eficiente a resurselor. Sistemele de taxare sunt însă, distorsionare, împiedicând realizarea condiției de optimalitate paretiană (principiul alocării eficiente). Acest lucru este posibil deoarece luarea deciziilor de a consuma sau de a produce nu au la bază același argument, adică același nivel al prețurilor bunurilor și serviciilor vizate de cumpărători și vânzători.

Prețul relevant pentru consumator și pentru producător nu este aceleași. Spre exemplu, în cazul unei taxe precum acciza, decizia consumatorului pentru achiziția unui litru de benzină se bazează pe prețul final al bunului, la pompă. Nu același lucru se întâmplă în cazul producătorului care i-a decizia de producție în funcție de prețul litrului de benzină fără acciză, adică pe baza costurilor de producție și a profitului pe care dorește să il obțină.

La fel, în cadrul negocierii unui salariu, potențialul angajat i-a decizia privind acceptarea sau nu a unui post ținând seama de nivelul salariului de bază sau a celui net, pe când angajatorul ține seama de nivelul salariului plătit cu contribuțiile sociale care sunt în sarcina sa. Pentru că deciziile de producție și de consum sau de acceptare a unui post pe o anumită piață a muncii, în cele două cazuri de mai sus, nu au drept fundament același nivel al prețului, apare o situație de ineficiență alocativă, condiția de optimalitate paretiană (RMS=RMT) nefiind satisfăcută datorită efectelor distorsionare ale sistemului de taxare.

Pentru că această condiție de eficiență alocativă nu poate fi satisfăcută, nici ”spot” nici în dinamică, convenția este ca un sistem de taxare să fie considerat eficient economic atunci când determină apariția unui nivel redus de ineficiență alocativă. Provocarea oricărei politici fiscale este să determine obținerea unui anumit venit public cu un nivel de ineficiență alocativă cât mai scăzut, pentru a nu ajunge în situația paradoxală, pe care președintele american Ronald Reagan o prezenta astfel:

"Tot ce mișcă taxăm ; ceea ce mișcă și după asta, reglementăm ; în fine, ceea ce nu mai mișcă, subvenționăm."

Pentru a avea un randament fiscal ridicat – în sensul mai sus exprimat – sistemul de impozitare trebuie să îndeplinească câteva condiții, astfel:

Generalitate: Impozitul trebuie să fie plătit de toți cetățenii, care posedă surse de impozitare. De asemenea, trebuie să nu existe posibilități de sustragere de la impunere a unei părți din materia impozabilă (exonerări sau diminuări ale cotei puține sau deloc).

Simplitate administrativă – Volumul cheltuielilor privind stabilirea materiei impozabile, calcularea și perceperea trebuie să fie cât mai scăzut posibil, iar gestionarea sistemului trebuie să fie cât mai simplă. Eficiența fiscală este în acest sens o funcție a monitorizării plătitorilor de taxe.

Gestiunea sistemelor de impozitare implică costuri instituționale ce pot fi disociate în: a.costuri de administrare din partea autorităților fiscale și b.costuri determinate de subiecții impozitului. EXPLICATII………

Productivitatea unui sistem fiscal depinde nu numai de capacitatea de a genera venituri pentru obiectivele publice cât și de costurile aparatului fiscal ce gestionează sistemul.

Acestea pot fi:

1.Costuri de intervenție fiscală, definite ca RAPORTUl între costurile nete ale funcționării sistemului și veniturile nete încasate sunt determinante în judecarea eficienței sistemului fiscal. Densitatea rețelei de administrare fiscală, utilizarea extinsă sau dimpotrivă o utilizare minoră a metodelor electronice de plată, cheltuielile de personal sau cele de investiții în infrastructura fiscală sunt elemente ce determină costurile gestionării sistemului fiscal.

2.Costurile determinate de subiecții sistemului. Efectele distorsionare ale unei politici de taxare sunt amplificate de situațiile de nonconformitate la impozit, ce vor determina din partea autorităților, măsuri de reîntărire a controlului, ce vor genera, la rândul lor, alte costuri de administrare. De pildă, practica vânzării fără bonuri fiscale sau fără factură, diminuează baza de impozitare și cuantumul veniturilor statului din tva sau impozit pe profit, ceea ce impune realizarea unor controale extinse la contribuabili, deci cheltuieli mai mari pentru administrația fiscală. Același fapt se întâmplă și în condițiile în care angajatorii plătesc salariul în parte fiscalizat, în parte, nefiscalizat.

Pe de altă parte, cu cât sarcina fiscală determină o creștere mai mare a constrângerii bugetare asupra contribuabilului cu atât vor fi mai multe situațIile de non-conformitate, de evitare a taxării, realizate prin i.optimizare fiscală, ii. evaziune fiscală.

Costurile administrării sistemului fiscal sunt determinate și de capacitatea de a măsura corect, fără omisiuni a materiei impozabile, precum și de gradul de partajare al informațiilor privind contribuabilul între diferitele niveluri ale instituțiilor administrației fiscale.

De asemenea, costurile de administrare sunt dependente și de combinațiile de taxe utilizate.. Astfel, prin sistemul de colectă al unei taxe, de pildă, în cazul accizei – se pot dobândi informații utile care pot ajuta în stabilirea mai corectă a nivelului de impozit pe profit, plătit sau ce trebuie plătit suplimentar.

Calcularea simplă și înțelegerea facilă a procedurilor fiscale din perspectiva consumatorului. Complexitatea sistemului de impozitare diminuează lizibilitatea acestuia, afectând și INTELEGEREA sa, indiferent de bunele intenții exprimate de guvernanți. Prestații sociale universale, asigurări sociale pentru salariați, impozite pe venit, impozite pe avere, pe suprafața de teren, multiplicarea nișelor fiscale, derogări fiscale etc. eterogeneitatea acestor prelevări reprezintă un element important în compromiterea oricărei politici fiscale și a rezultatelor acesteia. Fișele fiscale numeroase și bogate în ”rubrici”, dificultatea completării documentației pentru prelevările la care sunt supuse afacerile sau comunicarea inadecvată a autorităților față de publicul interesat constituie ”argumente” importante pentrua înțelege ”rezistența” la fiscalitate. Nivelul de educație al populației, nu numai cel în materie economică, ci și cel general, determină grade diferite de ”rezistență” la sistemul de impozitare, ceea ce impune o adecvare a politicii fiscale la ”agenții țintă” ai sistemului. Pentru uniii autori (Tresch, 2008) acesta este motivul pentru care, în țările cu rată mică a alfabetizării sunt preferate taxele pe întreprinderi în locul celor personale. La fel, preferința pentru TVA, și în general, pentru impozite indirecte a autorităților este determinată, în opinia unor autori, de caracterul ”ascuns” al acestui impozit, ceea ce face ca rezistența să fie mai scăzută.

Pluralitate: sistemul de impozitare trebuie să fie divers pentru a permite așezarea sa pe majoritatea surselor de venituri din economie. În general, trebuie privilegiate acele politici de mix fiscal care au în vedere asiete largi și rate scăzute. Acest principiu atrage după sine și o altă condiție, exonerările legale, ce pot diminua asieta, trebuie să fie cât mai scăzute, pentru a nu reprezenta o sursă de ineficiență fiscală, diminua încasările.

Stabilitate și automatism – randamentul trebuie să fie constant o perioadă lungă de timp a ciclului economic. Dacă în anumite perioade de timp este nevoie de resurse publice mai ridicate, este de preferat să se mențină stabilitatea sistemului fiscal și să se apeleze la resurse obținute din împrumuturi, evitând creșterea nivelului taxării și etcicheta de sistem fiscal instabil. EXEMPLE

Elasticitatea, fllexibilitatea – presupune ca sistemul de taxare să fie permanent adaptabil necesităților de venituri ale statului, putând răspunde ușor la schimbările economice. În același timp, caracteristicile structurale ale sistemului fiscal trebuie să fie, pe cât posibil neschimbate perioade mai lungi de timp, pentru a nu crea incertitudine printre actorii economici, făcând astfel dificil de luat decizii economice, de cătrea aceștia. Diminuarea ratelor de taxare poate constitui un element important în menținere a consumului la niveluri ridicate și diminuarea efectelor unei recesiuni, după cum, creșterea taxelor poate fi folosită cu succes în a preîntâmpina creșterea inflației în perioade de creștere prea accentuată a economiei. EXEMPLE

Realizarea flexibilității este determinată de realizarea a două condiții: a.autoritățile guvernamentale trebuie să poată schimba sistemul de taxare rapid, și b.schimbarea în modul de taxare al activelor trebuie să influențeze rapid cererea agregată (în condițiile în care introducerea mixului nou nu este percepută ca o măsură circumstanțială).

O măsură fiscală trebuie pe cât posibil să răspundă regulii ”elasticității inverse”, ceea ce înseamnă că pentru a obține o eficiență ridicată trebuie fiscalizate acele asiete cel mai puțin mobile geografic – taxarea locuințelor, taxarea imobilizărilor întreprinderilor (de tipul taxei pe stâlp), taxarea consumului pentru bunuri cu cerere inelastică, taxarea terenurilor, a autovehiculelor, etc. În cazul taxelor asupra veniturilor, dacă avem un coeficientul de elasticitate subunitar, atunci, orice creștere a ratei de impozitare duce la creșterea veniturilor fiscale, și dacă, dimpotrivă, acesta este supraunitar atunci efectul este invers.

Creșterea randamentului fiscal al unui sistem de impozitare prin creșterea presiunii fiscale are anumite limite, între care putem enumera:

1.limite tehnice: în general, în statele dezvoltate, câteva categorii de impozite asigură 2/3 din totalul veniturilor publice. Acestea sunt impozitele pe venituri și impozitele pe consum. Astfel, această concentrare face dificilă orice creștere a presiunii fiscale, după cum, având în vedere nivelul ridicat al presiunii fisale din UE este practic imposibilă creșterea acesteia fără a se pierde venituri la buget.

2.limite psihologice: un nivel ridicat al impozitării, va mări tendința fraudare, creeând senzația unui sistem fiscal confiscatoriu, deși, în același timp, contribuabilii doresc să primească un număr mai ridicat de „utilități” de la stat. Sistemele fiscale moderne sunt în general, sisteme a căror funcționare eficientă se datorează consimțământului populației la taxare. Acest aspect psihologic este determinant în relația dintre administrația statului și contribuabil deoarece, acesta din urmă, într-un prim pas, nu „vede” utilitatea directă a sistemului de impozitare. Mai mult, consimțământul la impozitare este determinat și de „performanțele” sau „eșecurile” anterioare ale administrației publice. Lipsa de eficiență în diminuarea inegalităților, a sărăciei, în creșterea gradului de securitate, percepția negativă asupra modului de alocare a resurselor necesare pentru derularea contractelor publice, corupția la nivel înalt, diminuează serios șansele la o atitudine pozitivă față de o anumită măsură fiscală. În egală măsură, o presiune fiscală mai ridicată asupra unei categorii socio-profesionale, determină o autovictimizare a acesteia în raport cu o alta, prin impozitarea diferențiată apărând imaginea publică a “sacrificatului”. Aceasta imagine a „sacrificatului” poate fi evidentă și privind lucrurile din perspectiva structurii contribuțiilor fiscale în totalul veniturilor statului. Astfel, în condițiile în care de foarte mulți ani se observă o diferență majoră între veniturile din consum la bugetele publice și cele din capital – în sensul în care primele dau o cotă constant mai mare decât ultimele – consumatorul se poate considera un continuu „sacrificat”, mai ales în economiile în care veniturile salariale sunt scăzute. Dacă adăugăm și dimensiunea contribuțiilor din muncă, atunci percepția „eternului sacrificat” este și mai pregnantă. Rezistența la impozitare trebuie serios avută în vedere de autorități pentru că aceasta depinde și de proiecțiile pe care populația le face cu privire la veniturile sale viitoare sau pur și simplu de dorințele acesteia privind viitorul veniturilor proprii. Astfel, în Franța în anii ’80, numeroși contribuabili au manifestat împotriva unei măsuri fiscale ce viza impozitarea unei tranșe de venituri cu 65%, în condițiile în care, cei mai mulți dintre aceștia nu dețineau o asietă fiscală care să justifice o astfel de atitudine.Teama de un „efect de contagiune” a fost probabil, mai ridicată decât argumentele logice. Consimțământul la impozit, trebuie în mod particular luat în considerare, în spațiile economice transnaționale comune, cum este și UE. În condițiile mobilității accentuate pe piețele sectoriale, lipsa de consimțământ la impozitare poate fi bine „semnalizată” prin evitarea impunerii în statele cu fiscalitate ridicată și transferarea consumului, economisirii sau afacerilor în spațiile mai prietenoase din punct de vedere fiscal. Un exemplu actual, poate ilustra relevant aserțiunea de mai sus. În urma măsurii de supraaccizare a combustibililor din primăvara lui 2014, diminuarea veniturilor din aceasta sursă fiscală a fost de 16% în prima lună de la aplicare, explicația venind din analiza comportamentului agenților economici ce realizează activități de transport marfuri. Aceștia au preferat să achiziționeze combustibil din țări cu prețuri mai scăzute ale carburanților, pentru a nu-și diminua rata rentabilității.

Rezistența la impozitare este determinată nu numai de aspectele legate de „poziția” în sistem a unei categorii socioprofesionale față de o alta, sau de mărimea presiunii fiscale ci și de efortul făcut pentru „conformitate”, de efortul făcut pentru plata impozitelor, măsurabil în timpul sacrificat activității productive pentru a îndeplini procedurile administrative necesare acestei sarcini. Reformulare

Administrațiile fiscale, în urma introducerii în activitatea de furnizare a bunurilor sociale, a principiilor „noului managerialism public”, duc o activitate din ce în ce mai consistentă și coerentă de comunicare și de relații publice, prin care urmăresc o apropiere a relațiilor cu grupurile foarte eterogene de stackeholderi. În fața problemelor ridicate de complexitatea legislației fiscale, aceste instituții au realizat diverse instrumente menite să îmbunătățească atât accesul la informația fiscală, și înțelegerea acesteia, cât și realizarea procedurilor pentru plata obligațiilor fiscale. Aceste instrumente îmbracă forme diverse, de la scrisori de informare către contribuabil, până la pliante și ghiduri practice sau formulare pentru declarații fiscale simple atât ca formă cât și ca limbaj, clipuri publicitare

Concluzionând, asemenea măsuri, chiar dacă nu reușesc să ne facă să iubim administrația fiscală, au rolul de a o face mai înțeleasă.

3.Principii de politică economică:

Sistemul fiscal poate fi utilizat și cu alte scopuri decât cele strict bugetare. Sistemele fiscale pot fi utilizate de autorități pentru:

Promovarea unor ramuri economice și diminuarea activităților lucrative nefiscalizate. Autoritățile publice pot utiliza politica fiscală pentru a determina o creștere a producției de bunuri sau servicii în ramuri economice cu potențial ridicat pentru dezvoltarea economică. În anumite sectoare de activitate, statul utilizează rate diferite ale tva-ului ca o modalitate de luptă împotriva producției de servicii nedeclarate și deci nefiscalizate, în timp ce diminuarea tva-ului în altele, poate determina creșterea ratelor de activitate. Astfel, în domeniul HORECA, diminuarea tva-ului poate conduce la creșterea consumului pachetelor de servicii turistice, determinând creșterea activității în aceste sectoare, favorizând astfel și ocuparea. Pentru firmele producătoare de venituri și în alte state, în sistemul fiscal din Romania se folosește procedura creditului fiscal prin care impozitul pe profit plătit în țara străină, se deduce din impozitul pe profit determinat în țară.

Corectarea externalităților negative și promovarea activităților producătoare de externalități pozitive.

În primul caz, utilizarea unei taxe contra poluării reprezintă o modalitate de intervenție tipică, în economiile contemporane, alături de utilizarea sistemului de accizare pentru produse dăunătoare sănătății. Principiul „poluatorul plătește”a fost adoptat încă din 1972, în Codul mediului, fiind asimilat ca un principiu economic, ce impune imputarea economică a cheltuielilor ce derivă din activități economice poluante. În cel de al doilea, creearea unor „enclave” economice favorizate din punct de vedere fiscal pentru desfășurarea unor activități economice cu căștiguri sociale mari reprezintă o altă practică fiscală des întălnită.

Încurajarea sau descurajarea unor activități cu obiective de tip social, demografic, investițional sau ce vizează dezvoltarea durabilă, ori cercetarea științifică. TVA mai scăzut pentru construcția de locuințe sociale, exonerări de la impozitare sau creșterea nivelului deducerilor fiscale pentru familiile cu mai mulți copii, neimpozitarea sumelor utilizate pentru economii la fonduri de pensii sunt exemple comune din practica fiscală națională. Utilizarea ”creditului fiscal” pentru activități precum izolarea termică a locuințelor, folosirea energie regenerabile prin achiziționarea centralelor termice solare, activitățile de cercetare ale întreprinderilor, reprezintă și acestea exemple de utilizare a politicii fiscale pentru obiective economice și sociale. Putem adăuga acestor exemple și scutirea de plata impozitului pe profitul reinvestit în utilaje de producție așa cum se realizează aceasta conform legislației românești, începând cu 2014. Privitor la acest aspect conform unui studiu din 2014 al Deloitte, privind politicile fiscale naționale pentru cercetare dezvoltare (Global survey of R&D tax incentives), pe 30 de state, în toate din acestea statul, încuraja prin stimulente fiscale, activitățile de cercetare dezvoltare.

Concluzii:

Politicile fiscale actuale trebuie să țină seama de un set de constrângeri structurale, ce fac din sarcina autorităților fiscale de creare a unui sistem fiscal sustenabil, un exercițiu extrem de complex, cu soluții dificil de pus în practică și nu de puține ori contradictorii. Deși pare un exercițiu de schimbare de furnizor (un furnizor privat de educație terțiară este înlocuit sau parțial înlocuit de un furnizor public, prin veniturile „puse în comun” de membrii societății), măsurile fiscale nu sunt nicidecum așa de „neutre” cum lăsam să se creadă mai sus. Un impozit oarecare nu ar avea, conjunctural, o importanță mai mare sau mai mică. Schimbarea de sistem de impozitare sau incrementalismul bugetar nu ar avea nici o relevanță asupra ocupării sau ofertei de bunuri pe piață, după cum nu ar avea nicio relevanță asupra economisirii și consumului. Dacă ar exista nutralitate fiscală, substituirea între impozite nu ar avea efecte asupra economiei reale.

Măsurile fiscale însă, conduc la pierderi de bien etre, la ineficiență alocativă, în sensul conceptualizat de Vilfredo Pareto. Introducerea unei taxe conduce la pierderi economice atât pentru consumatori cât și pentru producători. O taxă pe consum produce o creștere a prețurilor și a cantităților tranzacționate pe piață. Cu cât vor fi mai mari cantitățile neschimbate ca urmare a aplicării taxei pe vânzări, cu atât mai mare va fi pierderea economică, ceea ce ne determină să afirmăm că elasticitățile cererii și ale ofertei sunt primii determinanți ai pierderii economice.

Ineficiența alocativă sau pierderea economică poat fi analizată prin utilizarea triunghiului lui Harberger.

Prin urmare, pierderea economică indusă de o măsură fiscală, nevoia de a urma principii de justiție socială, nevoia de eficiență în taxare sau dorința de a răspunde unor nevoi particulare sociale, reprezintă constrângeri importante pentru autorități în construcția fiscală. Un impozit forfetar sau un impozit pe asiete inelastice poate constitui un factor important pentru diminuarea ineficienței alocative, dar el nu satisface criterii de justețe socială sau de politică economică, deoarce veniturile statului nu ar fi suficiente să satisfacă nevoia de bunuri sociale sau să influențeze comportamente dezirabile pentru societate. Creditul fiscal pentru activități dezirabile pe termen lung (pentru activitățile de cercetare dezvoltare), chiar dacă pare, principial necesar, tot trebuie să lase loc unei evaluări atente a avantajelor economice, deoarece ‚ prin creșterea creditului fiscal în acesastă zonă, trebuie ridicată fiscalitatea în altele pentru asigurarea banilor necesari subvenționării R&D. Echitatea impozitării este un alt element ce asigură succesul unei politici fiscale. Ea este un element important pentru asigurarea consimțământului la impozitare, dar nu mai asigură neutralitatea, deoarece va trebui aplicat un sistem progresiv de impozitare a veniturilor. Tot principiile de echitate impun impozitarea tuturor veniturilor, dar nu de puține ori, exonerarea de la plată a unor asiete ale impozitului greu de evaluat, asigură eficiență mai mare prin diminuarea costurilor administrative. De pildă, o modificare a codului fiscal din 2013, impozita, în agricultură,după cum urmează:

Pentru patru vaci trebuia să plătească un impozit de 145 de lei pe an, pentru 10 porci achita statului aproape 36 de lei, iar pentru 5 hectare de grâu și porumb datora statului 215 lei. Pentru un hectar de legume cultivate în câmp plătea 320 lei, iar pentru un hectar de viță-de-vie 110 lei. 

Analiza sistemelelor și politicilor fiscale din perspectiva utilizării principiilor fiscale în construirea acestora permite totuși, formularea unor ”condiții” de ameliorare a politicilor fiscale prin:

1.reducerea distorsionărilor asupra comportamentelor economice determinate de taxarea economiilor și a activităților întreprinderilor.

2.stabilirea unui echilibru mai bun între eficiență și echitate în impunerea muncii și consumului.

3.creșterea puterii de politică fiscală a colectivităților locale.

4.utilizarea unor măsuri – tandem de creștere a asietei, dar de diminuare a ratei impozitării.

5.privilegierea asietelor inelastice.

Politica fiscală în Uniunea Europeană

Principes essentiels

La stratégie de politique fiscale de la Commission européenne a fait l'objet d'une communication, datée du 23 mai 2001 et intitulée "Politique fiscale de l'Union européenne – Priorités pour les prochaines années" (COM (2001) 260); voir également le communiqué de presse IP/01/737  et la foire aux questions MEMO/01/193  ) .

Dans cette communication, la Commission a réaffirmé la conviction selon laquelle une harmonisation totale des systèmes fiscaux des Etats Membres n'est pas nécessaire. Tant qu'ils respectent la législation de l'UE, les Etats Membres sont libres de choisir le système fiscal qui correspond le mieux à leurs préférences. En outre, toute proposition d' action fiscale au niveau de l'UE doit prendre en compte les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Des mesures s'imposent au niveau européen uniquement lorsque les Etats Membres sont dans l'impossibilité d'apporter une solution efficace. De fait, de nombreux problèmes fiscaux nécessitent simplement une meilleure coordination (voir COM(2006)823(61 kB)  du 19.12.2006) des politiques nationales.

Cette communication attribue à la politique fiscale la mission principale de répondre aux préoccupations des particuliers et des entreprises opérant sur le marché intérieur en insistant sur l'élimination des entraves fiscales à toute forme d'activité économique transfrontalière, tout en poursuivant la lutte contre la concurrence fiscale dommageable et en favorisant une plus grande coopération entre les administrations fiscales en matière de contrôles et de lutte contre la fraude.

Cette approche axée sur les contribuables est liée à l'objectif général de la Commission, qui consiste à veiller à ce que la politique fiscale soutienne les buts plus larges de l'UE, comme la Stratégie "Europe 2020" pour une croissance intelligente, durable et inclusive  et l' Acte pour le marché unique – ainsi que les objectifs de l'UE dans les domaines de l'environnement et de l'énergie. Une coordination renforcée de la politique fiscale aiderait les États membres à atteindre ces objectifs.

 Lever les obstacles pour les citoyens

Le 20 décembre 2010, la Commission européenne a annoncé des mesures destinées à garantir que les règles fiscales ne découragent pas les citoyens de tirer profit du marché intérieur; elles font partie d'un des objectifs de la stratégie Europe 2020, celui qui consiste à donner aux citoyens européens les moyens de jouer pleinement leur rôle dans le marché unique. La Communication "Lever les obstacles fiscaux transfrontaliers pour les citoyens de l'UE" expose les problèmes fiscaux les plus graves que les citoyens de l'UE rencontrent dans des situations transfrontalières: discrimination, double imposition, difficultés à réclamer des remboursements d'impôts et difficultés à obtenir des renseignements sur les dispositions fiscales étrangères. La communication annonce des solutions.

Voir le communiqué de presse (IP/10/1751  ), le résumé pour les citoyens(154 kB)  en 22 langues, la communication (COM/2010/769(48 kB)  ) et le document de travail des services (SEC/2010/1576(59 kB)  ); ce dernier décrit les services fournis par la Commission pour résoudre les problèmes des citoyens et les types de dispositions fiscales qui s'avèrent incompatibles avec les traités européens.

 Autres actions

A ce jour, certaines actions coordonnées ont été réalisées pour s'attaquer aux entraves fiscales et aux lacunes constatées dans les domaines de l' impôt sur les sociétés, de la TVA, des droits d'accise et des taxes sur les véhicules. Des mesures ont aussi été prises pour s'attaquer à l'évasion fiscale au moyen de la directive sur la fiscalité de l'épargne et de directives qui prévoient une assistance mutuelle entre administrations fiscales. La Commission a adopté une attitude plus dynamique en recourant à des moyens juridiques lorsque les dispositions ou les pratiques fiscales des États Membres ne sont pas conformes au Traité.

La Recherche et leDéveloppement (R&D) constituent également un domaine d'action, étant donné son impact sur la croissance et l'emploi. Dans la communication COM (2006) 728(83 kB)  du 22 novembre 2006 (voir le communiqué de presse IP/06/1598  , le MEMO/06/440  et l'étude(1.04 Mb) publiée en 2004), la Commission envisage un usage plus efficace des incitations fiscales en faveur de la R&D. La Communication clarifie les exigences juridiques qui découlent de la jurisprudence de l'UE et présente quelques principes de base et de bonnes pratiques utiles à l'élaboration d'incitants fiscaux en faveur de la R&D. Elle encourage les Etats Membres à améliorer l'utilisation et la coordination de tels incitants. Elle offre également aux Etats Membres des orientations quant aux principales options existantes pour la conception de ces mesures.

Dans le cadre de la Convention sur le futur de l'Europe (COM(2003) 548 final), la Commission a souligné que, s'agissant du mode de décision, le maintien de l'unanimité dans le domaine fiscal limite les possibilités de parvenir à un niveau de coordination fiscale nécessaire à l'Europe. Elle a donc fait des propositions pour passer à un vote à la majorité qualifiéedans certaines matières fiscales. Toutefois, les Etats membres n'ont pas entériné cette proposition.

Pour obtenir des avancées dans le domaine fiscal, la Commission a par ailleurs commencé à privilégier des approches non contraignantes, en formulant par exemple des recommandations plutôt qu'en présentant des propositions législatives. Des modes de coopération plus étroite entre sous-groupes d'États Membres partageant les mêmes positions sont aussi à l'examen.

La Commission a régulièrement publié des analyses statistiques et économiques des systèmes d'imposition dans les États membres de l'UE afin de fournir des informations aux États Membres et au public sur les tendances des dernières années dans le domaine fiscal.

La Commission a également pris diverses mesures afin de promouvoir la bonne gouvernance dans le domaine fiscal, à savoir la transparence, l'échange d'information et la concurrence loyale en matière fiscale (voir la Communication du 28 avril 2009). Cette Communication a pour but d'identifier la contribution spécifique de l'UE en faveur de la bonne gouvernance concernant la fiscalité directe, aussi bien au sein de l'UE qu'à l'extérieur. Des accords sur des principes communs de bonne gouvernance avec autant de pays tiers que possible permettront aux Etats membres de l'UE et à leurs partenaires de concilier le besoin de protéger les recettes fiscales pour financer les dépenses publiques et les politiques sociales avec la nécessité d'ouvrir les économies afin de promouvoir la croissance et l'emploi.

Le développement et la mise en application de la politique de la Commission dans le domaine desservices financiers ont mis en exergue le besoin de supprimer les barrières fiscales qui affectent ces services. Le 19 octobre 2009, la Commission européenne a adopté un recommandation (provide link to relevant page) qui définit la manière dont les Etats membres pourraient faciliter les procédures de réduction des retenues à la source applicables aux dividendes, aux intérêts ou à tous les autres revenus générés par des valeurs mobilières, perçus par des investisseurs résidant dans d'autres Etats membres de l'UE. La recommandation suggère également de mettre en place des mesures visant à éliminer les barrières fiscales entravant les investissements en valeurs mobilières effectués par les institutions financières, tout en protégeant les recettes fiscales contre les erreurs et la fraude. La recommandation vise à aider les Etats membres à faire en sorte que les procédures de contrôle du droit à la réduction de la retenue à la source soient compatibles avec le fonctionnement du marché unique. La recommandation est basée sur les rapports rédigés en 2006 et 2007 par le groupe d'experts sur les questions de conformité fiscale en matière de compensation et de règlement ("FISCO") voir le communiqué de presseIP/07/1569  . Elle fait suite à une large consultation des parties prenantes et à de nombreux échanges avec des représentants du secteur financier et des administrations fiscales des Etats membres.

Clasificarea impozitelor

A. În funcție de trăsăturile de fond și de formă:

1. Impozitele directe se stabilesc nominal în sarcina unor persoane fizice sau/și juridice, în funcție de veniturile sau averea acestora, pe baza cotelor legale de impunere și se percep direct de la subiectul impozitului la anumite termene precis stabilite. De regulă, în cazul acestor impozite, subiectul și suportatorul impozitului sunt una și aceeași persoană.
Pe baza criteriilor care stau la baza așezarii impozitelor directe, acestea se grupează în:
a) impozite reale (obiective, pe produs), care:

se stabilesc în legătură cu deținerea unor obiecte materiale (cum sunt pamântul, clădirile, magazinele etc.), făcându-se abstracție de situația personală a subiectului impozitului;

au cunoscut o largă aplicabilitate în perioada capitalismului premonopolist, dar ele se practică și în prezent în cazul clădirilor, terenurilor ocupate de clădiri, exploatărilor agricole;

în această categorie se includ:

impozitul funciar;

impozitul pe clădiri;

impozitul pe activități industriale, comerciale și profesii libere;

impozitul pe capitalul mobiliar sau bănesc.

b) impozite personale (subiective), care:

se așează asupra veniturilor sau averii avându-se în vedere și situația personală a subiectului impozitului;

în această categorie se includ:

impozitele pe veniturile persoanelor fizice;

impozitele pe veniturile societăților de capital;

impozitele pe averea propriu-zisă;

impozitele pe circulația averii;

impozitele pe sporul de avere.

2. Impozitele indirecte se percep cu ocazia vânzării unor bunuri și al prestării unor servicii, fiind vărsate la bugetul public de către producători, comercianți sau prestatori de servicii și suportate de către consumatorii bunurilor și serviciilor impozabile.
În cazul acestor impozite, prin lege, se atribuie calitatea de subiect al impozitului altei persoane fizice sau juridice decât suportatorului acestora.
În funcție de forma lor de manifestare, impozitele indirecte se grupează în:

taxe de consumație;

venituri care provin de la monopolurile fiscale;

taxe vamale;

taxe de timbru și de înregistrare.

B. Obiectul asupra cărora se așează:

Impozite pe venit;

Impozite pe avere;

Impozite pe consum (sau pe cheltuieli).

C. Scopul urmărit de stat prin introducerea lor:

1. Impozite financiare, instituite de stat în scopul realizării de venituri necesare acoperirii cheltuielilor statului (cum sunt, de exemplu, impozitele pe venit, taxele de consumație etc.).
2. Impozite de ordine, introduse de stat în scopul limitării unei activități anume sau în vederea realizării unor obiective nefiscale cum sunt, de exemplu, introducerea unor accize ridicate asupra consumului de alcool și tutun sau utilizarea unor taxe vamale antidumping în scopul limitării importului anumitor mărfuri ce au preț de dumping.

D. Frecvența cu care se realizează – percep la buget:

1. Impozite permanente (ordinare), care se percep cu regularitate (de regulă, anual), fiind înscrise în cadrul fiecărui buget public.
2. Impozite incidentale (extraordinare), care se instituie în situații excepționale (cum ar fi, de pildă, în situații de criză și război) și se percep o singură dată, motiv pentru care ele nu sunt înscrise în bugetul public.

E. Instituția care le administrează:

1. în statele de tip federal

impozite federale;

impozite ale statelor, landurilor, cantoanelor, regiunilor sau provinciilor membre ale federațiilor;

impozite locale, ale departamentelor, provinciilor sau județelor, ale municipiilor, orașelor și comunelor.

2. în statele de tip unitar:

impozite ale administrației centrale de stat;

impozite locale, ale organelor administrativ-teritoriale.

CAPITOLUL 11

IMPOZITELE DIRECTE

Elemente de analiză:

Caracteristicile impozitelor directe .

Impozitele reale.

Impozitele personale.

Caracterizare generală

In decursul timpului, impozitele directe au evoluat o dată cu dezvoltarea economiei, ele stabilindu-se pe diferite obiecte materiale, genuri de activități, pe venituri sau pe averi.

Sunt individualizate.

Constituie cea mai veche formă de impunere. în primele decenii ale secolului al XX-lea, impozitele așezate pe obiecte, materiale și genuri de activități (adică impozitele de tip real) au fost înlocuite treptat cu impozitele stabilite pe diferite venituri (salarii, profit, renta) sau pe avere (mobiliară sau imobiliară), adică cu impozite de tip personal.

Începând cu ultimele decenii ale secolului al XIX-lea, datorită creșterii continue a cheltuielilor publice, sporul de venituri realizat de stat prin introducerea impozitelor personale nu a fost suficient pentru acoperirea acestora, astfel încât s-a recurs și la impunerea indirectă.

Deoarece impozitele directe sunt nominative, reglementate în funcție de mărimea venitului sau a averii și au termene de plată stabilite și cunoscute în anticipație, ele sunt preferabile față de impozitele indirecte.

avantaje:

constituie venituri sigure pentru stat, cunoscute din timp și pe care se poate baza la anumite intervale de timp;

îndeplinesc obiective de justiție fiscală, deoarece sunt exonerate veniturile necesare minimului de existență;

se calculează și se percep relativ ușor.

dezavantaje:

nu sunt agreabile plătitorilor;

se apreciază că nu sunt productive, deoarece conducerile statelor nu ar avea interes să devină nepopulare, prin creșterea acestor impozite;

pot genera abuzuri în ceea ce privește așezarea și încasarea impozitelor.

Impozitele directe pot fi reale și personale.

Impozitele reale

Impozitele reale au fost larg utilizate în perioada capitalismului ascendent.
În primele stadii de dezvoltare a capitalismului, când pamântul reprezenta principalul mijloc de producție, în anumite țări europene a fost introdus impozitul funciar (pe pamânt). Mărimea acestui impozit se stabilea pe baza unor criterii ca, de exemplu:

numărul plugurilor utilizate în vederea lucrării pamântului;

suprafața terenurilor cultivate;

calitatea terenurilor cultivate;

mărimea arenzii;

prețul pământului etc.

Utilizarea acestor criterii, în stabilirea impozitului funciar, nu permitea stabilirea reală și corectă a capacității de plată a proprietarului funciar, deoarece se aveau în vedere numai unii dintre factorii care influențau nivelul producției agricole. De aceea, un pas important în stabilirea mai aproape de realitate a impozitului funciar l-a reprezentat introducerea cadastrului.
Cadastrul reprezintă atât acțiunea de descriere a bunurilor funciare din fiecare localitate, cu precizarea veniturilor pe care le produc, cât și registrele în care figureaza înscriși contribuabilii cu bunurile lor, pe baza cărora se stabileau impozitele directe. Cadastrul este, de fapt, starea civilă a terenurilor și a fost folosit nu numai pentru impozitul funciar, ci și pentru alte impozite denumite cadastrale.

În afară de pamânt, impozitul real s-a calculat și pentru clădiri în funcție de destinatia lor (locuințe, magazine, birouri etc.).

Stabilirea impozitului pe clădiri avea la bază, de asemenea, anumite criterii, cum sunt:

numărul și destinația camerelor;

suprafața construită;

numărul ușilor, ferestrelor și al coșurilor;

suprafața curții;

mărimea chiriei etc.

Utilizarea acestor criterii nu asigură o imagine clară asupra mărimii obiectului impozabil, iar impunerea devenea inechitabilă,

datorită dezvoltării manufacturilor, a fabricilor, a comerțului și a altor activități libere, numărul meșteșugarilor, fabricanților, comercianților și liber-profesioniștilor a crescut. Pentru impunerea acestora, a fost instituit impozitul pe activitățile industriale, comerciale și profesiile libere, care avea la baza stabilirii lui, de asemenea, anumite criterii de ordin exterior, ca de exemplu:

mărimea localității în care se desfășurau aceste activități;

natura întreprinderii (atelier, fabrică, comerț cu ridicata, comerț cu amanuntul etc.);

mărimea capitalului;

numărul lucrătorilor;

capacitatea de producție;

forta motrice folosită etc.

Nici acest impozit nu era așezat în funcție de capacitatea contributivă a plătitorului și nu asigura echitate fiscală.

Dezvoltarea industriei și comerțului a generat extinderea relațiilor de credit, a activității bancare și a comerțului cu hârtii de valoare. în aceste condiții a apărut o categorie de persoane care s-a ocupat cu plasarea propriilor capitaluri bănești în operații speculative, iar pentru impunerea acestora s-a introdus impozitul pe capitaluri bănești. Acest impozit se stabilea fie pe baza sumei dobânzilor pe care debitorul le platea pentru capitalul luat cu împrumut, fie în funcție de volumul dobânzilor pe care creditorul le încasa pentru capitalul acordat cu împrumut.
Și acest impozit a avut un randament fiscal scăzut, deoarece atât debitorul cât și creditorul nu erau interesați să informeze corect organele fiscale despre relațiile de credit existente între ei, pentru a se sustrage de la obligațiile de plată.

Unele impozite de tip real se practică și în prezent într-o serie se țări în curs de dezvoltare (în special exploatațiile agricole sunt supuse unor impozite de tip real).

Impozitele personale

În a doua jumătate a secolului al XIX-lea și în primele decenii ale secolului al XX-lea, în diverse țări s-a trecut de la impozitul de tip real la cel de tip personal.
Spre deosebire de cele reale, impozitele personale privesc în mod direct persoana contribuabilului.
Înlocuirea impunerii reale cu impunerea personală se datorează mai multor cauze, astfel:

în primul rând, muncitorii din perioada capitalismului ascendent fiind lipsiti de proprietăți funciare, clădiri sau capitaluri mobiliare nu puteau fi supuși la plata impozitelor reale; în schimb ei suportau greul impozitelor indirecte;

în al doilea rând, trecerea la impozitele personale a devenit o necesitate, deoarece impozitele indirecte erau tot mai greu de suportat de cei cu venituri mici.

Drept urmare, s-a recurs la o anumita diferențiere a sarcinii fiscale, în funcție de mărimea veniturilor sau a averii și de situația personală a fiecărui plătitor, ceea ce a marcat, de fapt, trecerea la sistemul impozitelor personale.

Impozitele personale se întâlnesc sub forma:

impozitelor pe venit;

impozitelor pe avere.

Impozitul pe venit

Forma de bază a impozitelor personale, impozitele pe venit, au fost introduse în perioada când s-a înregistrat o diferențiere suficientă a veniturilor realizate de diferite categorii sociale. Practic, introducerea acestor impozite a fost posibilă când muncitorii și funcționarii realizau venituri sub forma salariilor, când industriașii, comercianții și bancherii realizau venituri sub forma profitului, iar proprietarii funciari sub forma rentei.
În calitate de subiecte ale impozitului pe venit apar atât persoanele fizice, cât și cele juridice care realizează venituri din diferite surse.

Impozitul pe veniturile persoanelor fizice

La plata acestui impozit sunt supuse persoanele fizice care au domiciliul sau rezidența într-un anumit stat, precum și persoanele nerezidente care realizează venituri din surse aflate pe teritoriul acelui stat, cu unele excepții prevăzute de lege.
De la plata impozitului pe venit sunt scutiți, frecvent, suveranii și familiile regale, diplomații străini acreditati în țara respectivă (cu condiția reciprocității), uneori militarii, instituțiile publice și persoanele fizice care realizează venituri sub nivelul minimului neimpozabil.

Obiectul impozabil îl reprezintă veniturile obținute din industrie, agricultura, comerț, bănci, asigurări, profesii libere etc. de către proprietari, întreprinzatori, mici meșteșugari, muncitori, funcționari, liber-profesioniști.

Venitul impozabil reprezintă suma care rămâne după ce se efectuează anumite scăzăminte din venitul brut, cum sunt:

cheltuielile de producție;

sumele prelevate la fondul de amortizare și la cel de rezervă;

primele de asigurare plătite;

dobânzile plătite pentru creditele primite;

cotizațiile la asigurările de boală, de accidente și șomaj, precum și la casele de pensii;

pierderile provocate de calamități naturale etc.

De regulă, impozitul pe venit este o impunere individuală, fiind așezat pe fiecare persoană care a realizat venituri. Exista și situații când veniturile se obțin în comun de mai multe persoane și nu pot fi individualizate (cum ar fi de pildă impozitul agricol).
În aceste situații, impozitul de plată se stabilește fie cu luarea în considerare a unor factori sociali (starea civilă a plătitorului de impozit, vârsta, numărul persoanelor aflate în întreținerea sa etc.) fie fără să se țină cont de aceștia.
În practica fiscală se întâlnesc două sisteme de așezare a impozitelor pe veniturile persoanelor fizice, și anume:

sistemul impunerii separate care presupune fie o impunere diferențiată pentru fiecare categorie de venit în funcție de natura acestuia, fie instituirea mai multor impozite, care vizează fiecare în parte venitul obținut dintr-o anumită sursă;

sistemul impunerii globale care presupune cumularea tuturor veniturilor realizate de o persoana fizică, indiferent de sursa de proveniență și supunerea venitului cumulat unui singur impozit.

Impunerea globală a veniturilor realizate de persoanele fizice este cea mai des întâlnită, ea utilizându-se în țări ca: SUA, Germania, Franța, Italia, Belgia, Marea Britanie, Ungaria, ș.a.

Pentru stabilirea impozitului pe veniturile persoanelor fizice se utilizeaza cote proporționale sau progresive. Cea mai frecvent utilizată este impunerea în cote progresive pe tranșe de venit. Astfel, în SUA se utilizează două cote de impozit, respectiv 15% pentru cei care realizează venituri între 2.001-30.000 dolari și 28% pentru cei cu venituri mai mari de 30.000 dolari.

În Japonia nivelul progresivității ajunge până la 50%, iar în Australia până la 60%.
De regulă, impozitul pe veniturile persoanelor fizice se stabilește anual, pe baza declarației de impunere întocmite de subiectul impozitului. După stabilirea impozitului datorat statului, acesta se înregistrează în debitul contribuabilului în registrul de rol. De regulă, încasarea impozitului stabilit asupra veniturilor din salarii, dobânzi, rente ș.a. se realizează prin stopaj la sursă, iar impozitul asupra celorlalte venituri se încasează direct de la contribuabili.

Se supun impozitului pe venit următoarele categorii de venituri:

Veniturile din salarii;

Veniturile din activități independente;

Veniturile din cedarea folosinței bunurilor;

Veniturile din dividende și dobânzi;

Alte venituri.

Nu sunt impozabile și nu se impoziteaza următoarele:

Ajutoarele, indemnizațiile și alte forme de sprijin cu destinație specială, acordate din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale, bugetele locale și din alte fonduri publice, precum și cele de aceeași natură primite de la terțe persoane, cu excepția indemnizațiilor pentru incapacitate temporară de munca, de maternitate și pentru concediul plătit pentru îngrijirea copilului în vârstă de până la 2 ani, care sunt venituri de natură salarială;

Sumele încasate din asigurări de bunuri, de accidente, de risc profesional și din altele similare, primite drept compensație pentru paguba suportată;

Sumele primite drept despăgubiri pentru pagubele suportate ca urmare a calamităților naturale, precum și pentru cazurile de invaliditate sau de deces, produse ca urmare a unor acțiuni militare, conform legii;

Sumele fixe de îngrijire pentru pensionarii care au fost încadrați în gradul I de invaliditate, precum și pensiile de orice fel;

Contravaloarea cupoanelor ce reprezintă bonuri de valoare care se acordă cu titlu gratuit persoanelor fizice conform dispozițiilor legale în materie;

Contravaloarea echipamentelor tehnice, echipamentului individual de protecție și de lucru, alimentației de protecție, medicamentelor și materiilor igienico-sanitare, ce se acordă potrivit legislației în vigoare;

Sumele sau bunurile primite sub formă de sponsorizări sau mecenat;

Alocația individuală de hrană acordată sub forma tichetelor de masa, suportată integral de angajator și hrana acordată potrivit dispozițiilor legale;

Veniturile obținute ca urmare a transferului dreptului de proprietate asupra bunurilor imobile și mobile corporale din patrimoniul personal, exclusiv cele obținute din transferul dreptului de proprietate asupra valorilor mobiliare și părților sociale;

Sumele primite pentru acoperirea cheltuielilor de natura celor de transport, cazare, indemnizației sau diurnelor acordate pe perioada delegării și detașării în altă localitate (în țară și în străinatate), precum și cazul deplasării (în cadrul localității), în interesul serviciului, inclusiv sumele primite pentru acoperirea cheltuielilor de mutare în interesul serviciului;

Drepturile în bani și în natură primite de militarii în termen, militarii cu termen redus, studentii și elevii militari ai instituțiilor de învățământ militare și civile;

Bursele primite de persoanele care urmează orice formă de școlarizare sau perfecționare profesională în cadru instituționalizat;

Sumele sau bunurile primite cu titlu de moștenire sau donație;

Veniturile din agricultură și silvicultură.

Impozitul anual se calculează prin aplicarea asupra venitului anual global impozabil a unui barem anual de impunere, care se actualizează semestrial prin Hotărârea Guvernului, în funcție de indicele de inflație realizat pe 6 luni, comunicat de Comisia Națională pentru Statistică.

Impozitul pe profitul persoanelor juridice

Impunerea profitului realizat de persoanele juridice este determinată de organizarea acestora ca societăți de persoane sau ca societăți de capital.
În cazul societăților de persoane, impunerea veniturilor acestora se face frecvent ca în cazul impunerii veniturilor persoanelor fizice, deoarece este greu de realizat o demarcație precisă între averea fiecăreia din persoanele asociate și patrimoniul societății respective.
În cazul societăților de capital se poate efectua o demarcație precisă între averea personală a acționarilor și patrimoniul societății, iar acționarii răspund pentru actele și faptele societății numai în limitele părții de capital pe care o dețin.
Deoarece profitul obținut de o societate de capital se repartizează atât acționarilor (sub formă de dividende) cât și la dispoziția societății (pentru constituirea unor fonduri), putem vorbi de:

profitul societății inainte de repartizare;

profitul repartizat acționarilor sub forma de dividende;

profitul rămas la dispoziția societății.

Aceasta repartizare a profitului permite luarea în considerare a mai multor modalități de impunere a veniturilor realizate de societățile de capital, și anume:

o primă modalitate constă în impunerea inițială a profitului total obținut și apoi, separat, profitul repartizat acționarilor sub forma de dividende (acest sistem, considerat clasic, se practică în: SUA, Olanda, Belgia, Luxemburg, Elveția, Suedia);

o a doua modalitate constă în aceea că se impun numai dividendele, în timp ce partea de profit lăsată la dispoziția societății de capital este scutită de impozit;

a treia modalitate presupune numai impunerea părții din profit care rămâne la dispoziția societății de capital, dividendele repartizate acționarilor nefiind impozitate;

a patra modalitate presupune impunerea separată mai intâi a dividendelor repartizate acționarilor și apoi a părții din profit rămase la dispoziția societății de capital.

Pentru stabilirea venitului impozabil din venitul brut se scad:

cheltuielile de producție;

dobânzile plătite;

prelevările la fondul de rezervă și la alte fonduri speciale permise de lege etc.

În ceea ce privește impozitarea propriu-zisă a profitului net obținut de societățile de capital, practica fiscală internaționala permite evidențierea următoarelor situații:

diferențierea cotelor de impunere în funcție de proprietarul capitalului social (întreprinderi de stat de interes național sau local, societăți private, societăți cu capital străin);

diferențierea cotelor de impunere în funcție de natura activităților din care se obține profitul (aceasta situație se întâlnește în Franța, Germania, Ucraina, Bulgaria și România);

stabilirea nivelului cotelor de impunere în funcție de cifra de afaceri a societăților comerciale (în Marea Britanie);

utilizarea unor cote de impozit diferite, după cum impozitul este un venit al bugetului de stat (federal) sau al bugetelor locale (aceasta situație se întâlnește în Rusia, Norvegia, Portugalia, Finlanda etc.);

utilizarea unei singure cote de impunere (de exemplu în Polonia și Ungaria – 40%, Australia și Belgia – 39%, Danemarca – 38%, Italia – 36%, Spania și Olanda – 35%, Romania, 16% etc.).

în România, după decembrie 1989, sistemul de impozitare a persoanelor juridice care realizează profit a cunoscut o evoluție continuă, în strânsă legătură cu schimbările intervenite în derularea reformei economice și sociale.
În categoria plătitorilor impozitului de profit, potrivit legislației în vigoare, se includ următoarele persoane juridice și fizice (contribuabili):

persoanele juridice române pentru profitul impozabil obținut din orice sursă, atât în România, cât și din străinatate; în această categorie de contribuabili se cuprind:

regiile autonome, indiferent de subordonare;

societățile comerciale, indiferent de forma de proprietate și de forma juridică de organizare, inclusiv cele cu participare de capital străin sau cu capital integral străin;

societățile agricole;

organizațiile cooperatiste;

instituțiile financiare și de credit;

alte persoane juridice române.

persoanele juridice străine care desfășoara activități printr-un sediu permanent în România, pentru profitul impozabil aferent acelui sediu permanent, cum ar fi: companiile, organizațiile, fundațiile, trusturile sau alte entități similare.

persoanele juridice și fizice străine, atunci când participă, în baza unui contract de asociere, la realizarea de activități în scopul obținerii de profit;

persoanele juridice și fizice române, partenere într-un contract de asociere care nu dă naștere unei persoane juridice, pentru profitul realizat, caz în care impozitul datorat de persoana fizică se calculează, se reține și se varsă de către persoana juridică;

instituțiile publice, pentru veniturile extrabugetare obținute din activități economice în condițiile legii.

De la plata impozitului pe profit sunt exceptate:

trezoreria statului, pentru operațiunile din fondurile publice derulate prin contul general al trezoreriei;

instituțiile publice, pentru fondurile publice constituite potrivit legii finanțelor publice;

unitățile economice, fără personalitate juridică, ale organizațiilor de nevăzători, de invalizi și ale asociațiilor persoanelor cu handicap;

persoanele juridice fără scop lucrativ (asociațiile, fundațiile, cultele religioase, organizațiile sindicale, partidele politice ș.a..), care obțin venituri din cotizații, contribuții bănești, donații, sponsorizări, dobânzile și dividendele obținute din plasarea disponibilităților rezultate din asemenea venituri și din alte venituri de aceeasi natură;

fundațiile testamentare;

cooperativele care funcționeaza ca unități protejate, special organizate, potrivit legii;

instituțiile de învățământ particular acreditate, precum și cele autorizate provizoriu, potrivit legii, pentru veniturile realizate în activitatea de invatamânt, cu conditia utilizarii acestora pentru baza tehnico-materiala;

asociatiile de proprietari, constituite ca persoane juridice, pentru veniturile obținute din activități economice, care sunt utilizate pentru îmbunătățirea confortului și a eficienței cladirilor, pentru întreținerea și repararea proprietății comune.

in cazul Bancii Naționale a României, cota de impozit pe profit este de 80% și se aplică asupra veniturilor rămase după scăderea cheltuielilor deductibile și a fondului de rezervă;

se impozitează cu o cotă de 10% orice majorare a capitalului social efectuată prin încorporarea rezervelor precum și a profiturilor, cu excepția rezervelor legale și a diferențelor favorabile din reevaluarea patrimoniului;

contribuabilii care au realizat venituri în valută, din export, și încasarea acestora are loc printr-un cont bancar din România, plătesc o cotă de impozit de 5% pentru partea din profitul impozabil care corespunde ponderii acestor venituri în totalul veniturilor realizate de contribuabil.

Profitul impozabil se determină ca diferență între veniturile contribuabilului și cheltuielile aferente acestor venituri realizate cu excepția cheltuielilor nedeductibile.

Veniturile contribuabilului reprezintă sumele sau valorile încasate ori de încasat și includ:

veniturile din exploatare, respectiv veniturile din vânzarea produselor, lucrărilor executate și serviciilor prestate, din producția stocată, din producția de imobilizări, din subvenții de exploatare, precum și alte venituri din exploatarea curentă;

veniturile financiare, respectiv veniturile din participații, din alte imobilizări financiare, din creanțe imobilizate, din titluri de plasament, din diferențe de curs valutar, din dobânzi, din sconturi obținute, creanțe imobilizate și alte venituri financiare;

veniturile excepționale, încasate din operațiuni de gestiune, din operațiuni de capital (despăgubiri, penalități încasate, venituri din cedarea activelor, cote-părți de subvenții pentru investiții virate la rezultatul exercițiului) și alte venituri excepționale.

La stabilirea profitului impozabil se iau în calcul numai cheltuielile care contribuie direct la realizarea veniturilor și care se regăsesc în costul produselor și serviciilor.

Cheltuielile efectuate pentru realizarea veniturilor reprezintă sumele sau valorile plătite ori de plătit, și includ:

cheltuielile de exploatare, respectiv cheltuielile cu materiile prime, cu materialele și mărfurile, cheltuielile cu lucrările și serviciile executate de terți, cheltuielile cu personalul, cheltuielile cu impozitele, taxele și vărsămintele asimilate, alte cheltuieli de exploatare;

cheltuielile financiare, respectiv cheltuielile privind titlurile de plasament cedate, cheltuielile din diferențele de curs valutar, cheltuielile cu dobânzile, pierderile din creanțele legate de participații, alte cheltuieli financiare;

cheltuielile exceptionale, respectiv cheltuielile privind operațiunile de capital și cele privind operațiunile de gestiune.

Pentru determinarea profitului impozabil, cheltuielile sunt considerate deductibile dacă sunt aferente realizării profitului și în limitele prevederilor legale. dacă o cheltuială este aferenta mai multor activități, ea se repartizează pe fiecare activitate în parte proporțional cu veniturile realizate de fiecare din aceste activități.

Exista, însă, anumite cheltuieli, expres prevăzute de lege, care nu sunt deductibile, cum sunt:

cheltuielile cu impozitul pe profit, inclusiv cele reprezentând diferente din anii precedenti, precum și impozitele platite în străinătate;

impozitele cu retinere la sursa, platite în numele persoanelor fizice și juridice nerezidente, pentru veniturile realizate în România;

amenzile, confiscarile, majorarile de întârziere și penalitățile datorate către autoritățile române, altele decât cele prevăzute în contractele economice;

amenzile, penalitățile sau majorările datorate către autorități străine sau în cadrul contractelor economice încheiate cu persoane nerezidente în România;

cheltuielile de protocol care depășesc limita de 1% aplicată asupra diferenței rezultate dintre totalul veniturilor și cheltuielilor aferente, inclusiv accizele, mai puțin cheltuielile cu impozitul pe profit și cheltuielile de protocol înregistrate în cursul anului;

cheltuielile cu diurna care depășesc limitele legale stabilite pentru instituțiile publice;

sumele utilizate pentru constituirea sau majorarea rezervelor peste limita legală, cu excepția celor create de bănci în limita a 2% din soldul creditelor acordate și a fondului de rezervă potrivit Legii bancare nr. 58/1998, a rezervelor tehnice ale societăților de asigurare și reasigurare create conform reglementărilor în vigoare, precum și a fondului de rezervă, în limita a 5% din profitul contabil anual, până când acesta va atinge a cincea parte din capitalul social subscris sau varsat;

sumele pentru constituirea provizioanelor peste limitele legale;

sumele care depășesc limitele cheltuielilor considerate deductibile, potrivit legii bugetare anuale;

cheltuielile privind bunurile de natura stocurilor constatate lipsă din gestiune sau degradate și neimputabile, precum și pentru activele corporale pentru care nu au fost încheiate contracte de asigurare, taxa pe valoarea adaugată aferentă acestor cheltuieli, taxa pe valoarea adaugată aferentă bunurilor, altele decât cele din producția proprie, acordate salariaților sub forma unor avantaje în natură, precum și taxa pe valoarea adaugată nedeductibila, aferentă cheltuielilor care depășesc limitele prevăzute de lege;

cheltuielile de asigurare care nu privesc activele corporale și necorporale ale contribuabilului, inclusiv asigurările de viața ale personalului angajat;

orice cheltuieli făcute în favoarea acționarilor sau asociatilor, inclusiv dobânzile plătite în cazul contractelor civile, în situația în care nu sunt impozitate la persoana fizică;

sumele angajate la nivelul contractului de asociere în participațiune în favoarea partenerului contractual, sub forma unor sume fixe sau cote procentuale raportate la venit, altele decât cele rezultate pe baza decontului întocmit;

cheltuielile de conducere și cheltuielile de administrare, înregistrate de un sediu permanent care apartine unei persoane fizice sau juridice straine, indiferent dacă s-au efectuat în statul în care se afla sediul permanent sau în alta parte, care depasesc 10% din salariile impozabile ale sediului permanent din România;

cheltuielile înregistrate în contabilitate pe baza unor documente care nu indeplinesc, potrivit Legii contabilitatii nr. 82/1991, cu modificările ulterioare, condițiile de document justificativ;

cheltuielile de sponsorizare peste limitele prevăzute de normele legale în vigoare;

cheltuielile cu dobânzile aferente împrumuturilor altele decât cele acordate de bănci și de alte persoane juridice autorizate potrivit legii, care depășesc dobânzile active medii ale băncilor, comunicate de Banca Națională a României;

cheltuielile cu serviciile, inclusiv de management sau consultanță, în situația în care nu sunt justificate de un contract scris și pentru care nu pot fi verificate prestatorii în legătură cu natura acestora;

cheltuielile determinate de diferențele nefavorabile de valoare ale titlurilor de participare înregistrate la societatea la care se dețin participațiile, cu excepția celor determinate de vânzarea-cumpararea acestora.

Impozitul pe profit se calculează lunar și cumulat de la începutul anului calendaristic prin aplicarea cotelor de impozit, legal stabilite, asupra profitului impozabil.
Dacă, în cursul anului, în anumite luni se înregistreaza pierderi și, ulterior, profit, pierderea se recuperează din profitul realizat în următoarele luni. dacă se înregistreaza o pierdere anuala, aceasta se recupereaza din profitul obținut în următorii 5 ani, iar pierderea fiscala , datorata divizarii sau fuziunii contribuabililor (persoane juridice), nu se recupereaza.
Impozitul pe profit se plateste trimestrial, până la data de 25 inclusiv a primei luni din trimestrul următor, cu exceptia Bancii Naționale a României și a societăților bancare care efectueaza plăți lunar, până la data de 25 inclusiv a lunii următoare celei pentru care se calculeaza impozitul.

Contribuabilii, cu excepția Bancii Naționale a României și societăților bancare, au obligația să plătească în contul impozitului pe profit pentru trimestrul IV, până la data de 25 ianuarie inclusiv a anului următor, o sumă egală cu impozitul calculat și evidențiat pe lunile octombrie și noiembrie, iar pentru luna decembrie adauga o sumă echivalentă cu impozitul calculat pentru luna noiembrie. Ulterior, se efectuează regularizarea pe baza datelor din bilanțul contabil, până la termenul prevazut pentru depunerea bilanțului contabil.

În cursul anului fiscal, contribuabilii sunt obligati sa depuna declaratia de impunere până la termenul de plata al impozitului inclusiv, urmând ca după definitivarea impozitului pe profit, pe baza datelor din bilantul contabil anual, sa depuna declaratia de impunere pentru anul fiscal expirat până la termenul prevazut pentru depunerea bilantului contabil.
Dacă organul fiscal apreciaza ca impozitul pe profit nu a fost corect determinat, îl recalculeaza și îl comunică, în scris, contribuabilului. Contribuabilul este obligat să plătească impozitul pe profit comunicat de către organul fiscal, prin înștiințare de plată. Dacă impozitul pe profit, recalculat, este considerat prea mare, sarcina probării acestui fapt revine, exclusiv, contribuabilului.
De asemenea, organul fiscal determină impozitul pe profit și în cazul contribuabililor care fie nu au completat declarația de impunere, fie nu au furnizat informațiile necesare pentru a determina obligația fiscală.

Plata impozitului pe profit se face în lei. În situațiile în care încasarea veniturilor de către beneficiarii de venit se face în valută, plata impozitului, a eventualelor majorari de întârziere și a amenzilor se efectuează în lei proveniți din schimbul valutar la cursul în vigoare la data plății.
Pentru neplata la termen a impozitului pe profit, contribuabilul este obligat la plata majorărilor de întârziere, pentru suma respectivă, pe perioada cuprinsă între termenul de plată și data la care obligația fiscală este efectuată. De asemenea, majorări, de acest fel, sunt plătite și de organul fiscal pentru sumele platite în plus, ca impozite, de către contribuabili și nerestituite în termenul legal.

Constatarea, controlul, urmărirea și încasarea impozitelor, precum și a majorărilor de întârziere aferente se efectuează de organele fiscale din subordinea Direcțiilor generale ale finanțelor publice și controlului financiar de stat.

În afară de majorări se pot aplica și amenzi contravenționale, executarea silită, iar în cazuri de abateri grave se aplică pedepse penale.

CAPITOLUL 13

IMPOZITELE INDIRECTE

Elemente de analiză:

Taxe de consumație;

Monopolurile fiscale;

Taxe vamale;

Taxe;

Impozitele indirecte definiții, aspecte generale, clasificări, clarificări terminologice

Au fost introduse începând cu deceniul trei al sec.XX.

se percep la vânzarea mărfurilor și serviciilor;

se încasează de la toate persoanele care cumpără mărfuri și servicii, indiferent de veniturile, averea sau situația personală a acestora;

se stabilesc în cote proporționale asupra prețului mărfurilor supuse vânzării și serviciilor sau în sumă fixă pe unitatea de măsură a acestora;

au un caracter regresiv;

au un caracter inechitabil, deoarece nu prevăd venit minim neimpozabil sau facilități în cazul celor care au copii sau persoane în întreținere;

nu există o concordanță între plătitorul acestora la buget și suportatorul lor; se plătesc la bugetul public de producători, comercianți, dar sunt suportate de către consumatori, fiind incluse în prețurile mărfurilor sau tarifele serviciilor ;

utilizarea lor conduce la scăderea nivelului de trai al populației;

mărimea lor este necunoscută de consumatori, fiind inclusă în prețuri sau tarife;

manifestă sensibilitate ridicată față de conjunctura economică (de pildă, când o economie are o evolutie ascendenta, impozitele indirecte pot avea un randament fiscal ridicat și invers în situația de recesiune economică);

perceperea lor este comodă și reclamă un cost relativ redus.

în țările dezvoltate, aportul impozitelor indirecte la resursele bugetare publice este mai mic decât cel al impozitelor directe;

în țările în curs de dezvoltare, ponderea impozitelor indirecte o devansează pe cea a impozitelor directe, datorită nivelului mediu scăzut al veniturilor și averii realizate și deținute de majoritatea populației acestor țări.

forme:

taxe de consumație;

monopoluri fiscale;

taxe vamale;

alte taxe;

.

1.Taxele de consumație

reprezintă, cel mai important impozit indirect.

sunt impozite indirecte care se includ în prețul de vânzare al mărfurilor și serviciilor realizate în interiorul țării care percepe impozitul.

se percep asupra mărfurilor de larg consum.

pot fi:

taxe generale pe vânzări, când se percep la vânzarea tuturor mărfurilor, indiferent dacă acestea sunt bunuri de consum sau mijloace de producție;

taxe speciale de consumație, care se aplică numai asupra unor categorii de mărfuri sau servicii.

1.1.Taxele generale pe vânzări

Taxele generale pe vânzări apar sub forma impozitului pe cifra de afaceri.

În funcție de unitatea economică la care se încasează (unitatea producătoare, unitatea comerțului cu ridicata sau cu amănuntul), impozitul pe cifra de afaceri apare sub forma de:

impozit cumulativ;

impozit pe cifra de afaceri.

Impozitul cumulativ – utilizat o anumită perioadă în Olanda, Germania etc. s-a aplicat mărfurilor la toate verigile pe la care au trecut din momentul ieșirii lor din producție și până ajungeau la consumator. Cu cât o marfa trecea prin mai multe verigi, cu atât se plătea statului un impozit mai mare.

Impozitul pe cifra de afaceri, apare sub forma de:

a. impozit pe cifra de afaceri brută – se determină prin aplicarea cotei de impunere asupra întregii valori a mărfurilor vândute, care include și impozitul plătit la verigile precedente;

Inconveniente:

utilizarea lui conduce la o stratificare de impozit, la perceperea de impozit la impozit;

are ca efect concentrarea producției, unitățile economice integrate evitând plata impozitului la verigile intermediare;

este lipsit de transparență, adică nu se cunoaște precis cât s-a platit la buget de la producător la consumatorul final.

nu are caracter neutru în privința schimburilor economice internaționale.

b. impozit pe cifra de afaceri netă: se aplică numai asupra diferenței dintre prețul de vânzare și prețul de cumpărare, adică numai asupra valorii adaugate de către fiecare participant la procesul de producție și circulație al mărfii respective. Acest impozit este cunoscut și sub denumirea: Taxa pe valoarea adaugată (T.V.A.).

Caracteristici:

are un caracter universal, deoarece se aplică tuturor mărfurilor și serviciilor din economie;

asigură o buna transparență, deoarece fiecare plătitor cunoaște exact care este mărimea impozitului și a obligației de plată ce-i revine;

are un randament fiscal ridicat, deoarece este perceput la fiecare tranzacție cu produse și servicii;

asigura neutralitatea.

taxa pe valoarea adaugată se aplică operațiunilor cu plată, precum și asupra celor asimilate acestora, efectuate de o manieră independentă de către persoanele fizice și juridice, în mod obișnuit sau ocazional, cum sunt:

livrarile de bunuri mobile, executările de lucrări și prestările de servicii efectuate în cadrul exercitarii activitatii profesionale;

transferul proprietatii bunurilor imobiliare între agentii economici, între acestia și instituții sau persoane fizice;

importul de bunuri și servicii.

Livrarile de bunuri mobile corporale sunt considerate a fi:

operatiunile de vânzare obișnuite;

schimbul reciproc de bunuri (barterul) – care este interpretat ca fiind constituit din două livrări separate, ce se impoziteaza distinct.

Operațiunile asimilate livrărilor și prestărilor de servicii sunt cele care vizează:

vânzarea cu plata în rate sau închirierea bunurilor pe baza unui contract cu clauza transferării proprietății asupra acestora după plata ultimei rate sau la o anumită dată;

preluarea de către agenții economici a unor bunuri în vederea folosirii sub orice forma, în scop personal sau pentru a fi puse la dispoziția altor persoane fizice sau juridice în mod gratuit.

 În categoria bunurilor imobiliare, în sensul T.V.A., se includ:

toate construcțiile imobiliare prin natura lor, cum sunt: locuințele, vilele, construcțiile industriale, comerciale, agricole sau cele destinate exercitării altor activități;

terenurile;

bunurile mobile care nu pot fi detașate fără a fi deteriorate sau fără a antrena deteriorarea imobilelor înseși (instalații de forță, cazane montate în subsoluri tehnice, conducte etc.).

prestările de servicii impozabile sunt realizate pe baza de contract în scopul obținerii de profit. În sensul T.V.A., prin prestare de servicii impozabile se întelege orice activitate desfășurata de o persoana fizica sau juridica și care nu reprezintă transfer al dreptului de proprietate asupra bunurilor mobile sau imobile. În categoria prestărilor de servicii impozabile se includ, printre altele:

lucrările de construcții-montaj;

transportul de persoane și mărfuri;

serviciile de poștă și telecomunicații;

închirierea de bunuri mobile sau imobile;

operațiunile de comision și intermediere;

reparațiile de orice natură;

cesiunea unor bunuri mobile necorporale, cum sunt: drepturile de autor, de brevete și licențe, titlurile de participare, mărcile de fabrică și de comerț;

operațiunile de consulting, publicitate, expertizare ș.a..

Importurile de bunuri și servicii impozabile sunt cele pentru care se datorează și taxele vamale, potrivit Regulamentului vamal de import al României, indiferent dacă bunurile sau serviciile au fost introduse în țară pentru producție, investiții, comercializare sau uz personal. De asemenea, în această categorie se includ și materiile prime, materialele și subansamblele scutite de taxe vamale, dar folosite în continuare pentru obținerea de produse destinate schimbului sau consumului propriu al agenților economici.

SCUTIRI DE TAXA PE VALOAREA ADAUGATĂ:

a) spitalizarea, îngrijirile medicale, inclusiv veterinare, și operațiunile strâns legate de acestea, desfășurate de unități autorizate pentru astfel de activități, indiferent de forma de organizare și de titularul dreptului de proprietate, respectiv: spitale, sanatorii, centre de sanatate rurale sau urbane, dispensare, cabinete și laboratoare medicale, centre de ingrijire medicala și de diagnostic, statii de salvare și alte unități autorizate să desfășoare astfel de activități, precum și cantinele organizate pe lângă aceste unități. Sunt de asemenea scutite serviciile de cazare, masa și tratament prestate cumulat de către persoane impozabile autorizate care își desfășoara activitatea în stațiuni balneoclimaterice și a căror contravaloare este decontată pe baza de bilete de tratament, precum și serviciile funerare prestate de unitățile sanitare.

b) prestările de servicii efectuate în cadrul profesiunii lor de către tehnicienii dentari, precum și livrarea de proteze dentare efectuata de către stomatologi și de către tehnicienii dentari, indiferent de forma de organizare și de titularul dreptului de proprietate;

c) prestările de îngrijire și supraveghere la domiciliu a persoanelor efectuate de personal specializat, cu exercitarea profesiunilor medicale și paramedicale;

d) livrarile de organe, de sange și de lapte uman;

e) activitatea de învățământ prevăzută la art. 15 alin. (5) din Legea învățământului nr. 84/1995, republicată, cu modificările ulterioare, desfășurată de unitățile autorizate de Ministerul Educației și Cercetării și care sunt cuprinse în sistemul național de învățământ, precum și achiziționarea de către acestea de documentație tehnică și materiale de construcții destinate învățământului de stat și particular, precum și de aparatură, utilaje, publicații și dotări pentru procesul didactic. Sunt de asemenea scutite cantinele organizate pe lângă unitățile cuprinse în sistemul național de învățământ autorizate de Ministerul Educației și Cercetării;

f) prestările de servicii și livrarile de bunuri strâns legate de asistența și protecția socială efectuate de instituțiile publice, instituțiile de interes public, sau de alte organisme recunoscute ca având caracter social;

g) prestările de servicii și livrarile de bunuri strans legate de protectia copiilor și tinerilor, efectuate de instituțiile publice, instituțiile de interes public sau de alte organisme recunoscute ca avand caracter social;

h) prestările de servicii și livrarile de bunuri furnizate membrilor în interesul lor colectiv, în schimbul unei cotizații fixate conform statutului, de organizații fără scop patrimonial ce au obiective de natură politică, sindicală, religioasă, patriotică, filozofică, filantropică sau civică, precum și obiective de reprezentare a intereselor membrilor lor, în condițiile în care această scutire nu provoacă distorsiuni de concurență;

i) serviciile ce au strânsă legătură cu practicarea sportului sau a educației fizice prestate de organizații fără scop patrimonial în beneficiul persoanelor care practică sportul sau educația fizică;

j) prestări de servicii culturale și livrarile de bunuri legate nemijlocit de acestea, efectuate de instituții publice;

k) prestările de servicii și livrările de bunuri efectuate de unități ale caror operațiuni sunt scutite conform lit. a), e), f), g), h), i) și j) cu ocazia manifestărilor destinate să le aducă sprijin financiar și organizate în profitul lor exclusiv, cu condiția ca aceste scutiri să nu producă distorsiuni concurențiale.

l) realizarea și difuzarea programelor de radio și televiziune, cu excepția celor de publicitate;

m) vânzarea de filme sau licențe de filme destinate difuzarii prin televiziune, cu excepția celor de publicitate;

n) transportul bolnavilor sau răniților cu vehicule special amenajate și autorizate în acest sens.

o) activitățile de cercetare-dezvoltare și inovare pentru realizarea programelor, subprogramelor, proiectelor și temelor componente ale Programului național de cercetare științifică și dezvoltare tehnologică, precum și acțiunile cuprinse în acestea, în baza Ordonanței Guvernului nr. 25/1995 privind reglementarea organizării și finanțării activității de cercetare-dezvoltare, cu modificările ulterioare, aprobată prin Legea nr. 51/1996, sau ale Planului național de cercetare-dezvoltare și inovare prevazut în Ordonanța Guvernului nr. 8/1997, aprobată prin Legea nr. 95/1998. Sunt de asemenea scutite activitățile de cercetare-dezvoltare și inovare finanțate în parteneriat internațional, regional și bilateral;

p) livrările de bunuri și/sau prestările de servicii efectuate de producătorii agricoli individuali;

r) următoarele operațiuni bancare și financiare:

acordarea de credite, inclusiv acordarea de împrumuturi de asociații/acționarii societăților comerciale în vederea asigurării resurselor financiare ale societății, precum și acordarea de împrumuturi de către orice persoană fizică sau juridică în condițiile prevăzute la art. 100 din Legea nr. 99/1999 privind unele măsuri pentru accelerarea reformei economice, cu modificările ulterioare;

operațiunile prevăzute la art. 8 din Legea bancară nr.58/1998, cu modificările ulterioare, efectuate de băncile, persoane juridice române, sucursalele din România ale băncilor persoane juridice străine, organisme financiar-bancare internaționale, casele de economii, casele de ajutor reciproc, cooperativele de credit și alte societăți de credit, casele de schimb valutar precum și alte persoane juridice autorizate să desfășoare activități bancare, cu excepția următoarelor operațiuni: operațiunile de leasing financiar, închirierea de casete de siguranța, tranzacții în cont propriu sau în contul clienților cu metale prețioase, obiecte confecționate din acestea și/sau pietre prețioase, expertizare de studii de fezabilitate, acordarea de consultanță, evaluări de patrimoniu;

operațiunile specifice efectuate de Banca Naționala a României, reglementate în mod expres prin Legea nr.101/1998 privind Statutul Băncii Naționale a României, cu modificările ulterioare. Nu sunt scutite de taxa pe valoarea adaugată achizițiile de aur, argint, alte metale și pietre pretioase efectuate de Banca Naționala a României de la persoane impozabile înregistrate ca plătitori de taxa pe valoarea adaugată.

operațiunile de investiții financiare, de intermediere financiară, operațiunile cu valori mobiliare sau instrumente financiare derivate, inclusiv cele cu valori mobiliare care nu sunt tranzacționate pe piața de capital, precum și operațiunile cu alte instrumente financiare;

intermedierea în plasamentul de valori mobiliare și oferirea de servicii legate de acesta;

s) gestiunea fondurilor comune de plasament și a fondurilor comune de creanță efectuate de Fondul de garantare a depozitelor în sistemul bancar, Fondul Român de Garantare a Creditelor pentru Întreprinzatorii Privați – ș.a.., Fondul de Garantare a Creditului Rural – ș.a.., Fondul Național de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici și Mijlocii ș.a.., precum și de alte organisme constituite în acest scop;

ș) operațiunile de asigurare și de reasigurare, precum și prestările de servicii aferente acestor operațiuni efectuate de intermediarii în operațiuni de asigurare;

t) activitățile de organizare și exploatare a jocurilor de noroc efectuate de Compania Națională "Loteria Română" – ș.a.. și contribuabilii autorizati de Comisia de coordonare, avizare și atestare a jocurilor de noroc;

ț) livrările de bunuri și/sau prestările de servicii realizate cu deținuți de unitățile din sistemul penitenciar;

u) lucrările de construcții, amenajări, reparații și întreținere executate pentru monumente comemorative ale combatanților, eroilor, victimelor de război și ale Revoluției din decembrie 1989, precum și pentru muzee, case memoriale, monumente istorice și de arhitectură;

v). încasările din taxele de intrare la castele, muzee, târguri și expoziții, grădini zoologice și botanice, biblioteci, precum și operațiunile care intră în sfera de aplicare a impozitului pe spectacole;

x) editarea, tiparirea ăi/sau vânzarea de manuale școlare și/sau de cărți, exclusiv activitatea de publicitate;

y) livrările de proteze de orice fel, accesorii ale acestora, precum și de produse ortopedice;

w) valorificarea obiectelor și veșmintelor de cult, tipãrirea cărților de cult, teologice sau cu conținut bisericesc, necesare practicării cultului, precum și a celor asimilate obiectelor de cult, potrivit art. 1 din Legea nr.103/1992 privind dreptul exclusiv al cultelor religioase pentru producerea obiectelor de cult;

z) Sunt scutite de taxa pe valoarea adaugată activitățile persoanelor impozabile cu venituri din operațiuni taxabile declarate, sau după caz realizate anual, de până la 1,5 miliarde lei inclusiv. În situația realizării unor venituri superioare plafonului de impozitare de 1,5 miliarde lei în cursul unui an fiscal, persoanele impozabile au obligația să solicite înregistrarea ca plătitori de taxa pe valoarea adaugată în conformitate cu prevederile legale în vigoare. După înscrierea ca plătitori de taxa pe valoarea adaugată, persoanele impozabile respective nu mai beneficiază de scutire chiar dacă ulterior realizează venituri inferioare plafonului de 1,5 miliarde lei. Persoanele impozabile înregistrate ca plătitori de taxa pe valoarea adaugată, care în anul 2001 au realizat venituri din operațiuni taxabile sub plafonul de 1,5 miliarde lei, pot solicita scoaterea din evidență ca plătitori de taxa pe valoarea adaugată, în condițiile stabilite prin normele de aplicare a prezentei legi, etc.

SCUTIRI LA IMPORTURI:

bunurile importate destinate comercializării în regim duty-free, precum și prin magazinele pentru servirea în exclusivitate a reprezentanțelor diplomatice și a personalului acestora;

bunurile introduse în țară de călători sau alte persoane fizice cu domiciliul în țară sau în străinătate, în condițiile și în limitele stabilite prin hotãrâre a Guvernului, potrivit regimului vamal aplicabil persoanelor fizice;

reparațiile și transformările la nave și aeronave românești în străinătate, precum și carburanții și alte bunuri, aprovizionate din străinătate, destinate utilizării pe nave și/sau aeronave;

importul de bunuri a caror livrare de către persoane impozabile este scutită de taxa pe valoarea adaugată în interiorul țării. Același regim se aplică pentru serviciile efectuate de prestatori cu sediul sau cu domiciliul în străinătate pentru care locul prestării se consideră a fi în România potrivit prevederilor art.7;

licențe de filme și programe, drepturi de transmisie, abonamente la agenții de știri externe și altele de această natură, destinate activității de radio și televiziune;

importul de bunuri primite în mod gratuit cu titlu de ajutoare sau donații destinate unor scopuri cu caracter umanitar, social, filantropic, religios, de apărare a sănătății, cultural, artistic, educativ, științific, sportiv, de protecție și ameliorare a mediului, de protecție și conservare a monumentelor istorice și de arhitectură și importurile de bunuri finanțate direct din împrumuturi nerambursabile, acordate României de organisme internaționale, de guverne străine și/sau de organizații nonprofit și de caritate, în condiții stabilite prin normele de aplicare a prezentei legi;

importul următoarelor bunuri: mostrele fără valoare comercială, materialele publicitare și de documentare, bunurile de origine română, bunurile străine care potrivit legii devin proprietatea statului, bunurile reparate în străinătate sau bunurile care le înlocuiesc pe cele necorespunzatoare calitativ, returnate partenerilor externi în perioada de garanție, bunurile care se înapoiaza în țară ca urmare a unei expedieri eronate, echipamentele pentru protecția mediului stabilite prin hotărâre a Guvernului,

SCUTIRI PENTRU EXPORTURI SAU ALTE OPERAȚIUNI SIMILARE ȘI PENTRU TRANSPORTUL INTERNAȚIONAL:

exportul de bunuri, transportul și prestările de servicii legate direct de exportul bunurilor, precum și bunurile comercializate prin magazinele duty-free;

transportul internațional de persoane în și din străinătate, precum și prestările de servicii legate direct de acesta;

transportul de marfă și de persoane, în și din porturile și aeroporturile din România, cu nave și aeronave sub pavilion românesc, comandate de beneficiari din străinătate;

trecerea mijloacelor de transport de mărfuri și de călători cu mijloace de transport fluvial specializate, între România și statele vecine;

transportul, prestările de servicii accesorii transportului precum și alte prestări de servicii aferente marfurilor din import, și a caror contravaloare este inclusa în baza de impozitare conform art.19 alin (1) și (2);

livrările de bunuri destinate utilizarii pe nave și aeronave, sau încorporarii în nave și aeronave, care prestează transporturi internaționale de persoane și de mărfuri;

prestările de servicii efectuate în aeroporturi aferente aeronavelor în trafic internațional, precum și prestările de servicii efectuate în porturi aferente navelor de comerț maritim și pe fluvii internaționale;

reparațiile la mijloacele de transport contractate cu beneficiari din străinătate;

alte prestări de servicii efectuate de persoane impozabile cu sediul în România, contractate cu beneficiari din străinătate;

prestările de servicii pentru navele aflate în proprietatea companiilor de navigație care își desfășoara activitatea în regimul special maritim sau operate de acestea, precum și livrările de nave în întregul lor către aceste companii;

livrările de bunuri și prestările de servicii în favoarea directăa a misiunilor diplomatice și oficiilor consulare, precum și a personalului acestora, pe baza de reciprocitate; livrările de bunuri și prestările de servicii în favoarea directăa a reprezentanțelor internaționale interguvernamentale acreditate în România, precum și a personalului acestora ;

bunurile cumpărate din expozițiile organizate în România, precum și din rețeaua comercială, expediate sau transportate în străinătate de către cumpărătorul care nu are domiciliul sau sediul în România;

livrarile de bunuri și prestările de servicii finanțate din ajutoare sau împrumuturi nerambursabile acordate de guverne străine, de organisme internaționale și de organizații nonprofit și de caritate din străinătate și din țară, inclusiv din donații ale persoanelor fizice;

construcția, extinderea, reabilitarea și consolidarea lacasurilor de cult religios.

livrările de utilaje, echipamente și prestările de servicii legate nemijlocit de operațiunile petroliere, realizate de titularii acordurilor petroliere persoane juridice străine în baza Legii petrolului nr. 134/1995;

livrarile de utilaje, echipamente și prestările de servicii aferente obiectivului de investitii "Dezvoltarea și modernizarea Aeroportului internațional Bucureșsti – Otopeni".

FAPTUL GENERATOR

Faptul generator al taxei pe valoarea adaugată ia naștere în momentul efectuării livrării de bunuri și/sau în momentul prestării serviciilor, cu excepțiile prevăzute de prezenta lege.

Pentru operațiunile prevăzute mai jos, faptul generator al taxei pe valoarea adaugată ia naștere la:

a) data înregistrării declarației vamale, în cazul bunurilor plasate în regim de import;

b) data primirii facturii externe pentru serviciile contractate de persoane impozabile din România cu prestatori cu sediul sau domiciliul în străinătate, pentru care locul prestării se consideră a fi în România;

c) data plății prestatorului extern în cazul plăților efectuate fără factura pentru serviciile contractate de persoane impozabile din România cu prestatori cu sediul sau domiciliul în străinătate, pentru care locul prestării se consideră a fi în România;

d) data la care bunurile aflate într-un regim vamal suspensiv sunt plasate în regim de import;

e) data stabilirii debitului pe bază de factură pentru prestările de servicii care dau loc la decontări sau plăți succesive, acestea fiind considerate că au fost efectuate în momentul expirării perioadelor aferente acestor decontări sau plăți ;

f) data vânzării bunurilor către beneficiari, în cazul operațiunilor efectuate prin intermediari sau prin consignație;

g) data emiterii documentelor în care se consemnează preluarea de către persoane impozabile a unor bunuri achiziționate sau fabricate de către acestea pentru a fi utilizate în scopuri care nu au legătură cu activitatea economică desfășurată de acestea, sau pentru a fi puse la dispoziția altor persoane fizice ori juridice în mod gratuit;

h) data documentelor prin care se confirmă prestarea de către persoane impozabile a unor servicii în scopuri care nu au legătură cu activitatea economică desfășurată de acestea sau pentru alte persoane fizice ori juridice în mod gratuit;

i) data colectării monedelor din mașina pentru mărfurile vândute prin mașini automate;

j) termenele de plată a ratelor prevăzute în contracte pentru operațiunile de leasing;

EXIGIBILITATEA TAXEI PE VALOAREA ADAUGATĂ

Exigibilitatea este dreptul organului fiscal de a pretinde plătitorului de taxa pe valoarea adaugată, la o anumita dată, plata taxei datorate bugetului de stat.

Exigibilitatea ia naștere concomitent cu faptul generator, cu excepțiile prevăzute de prezenta lege.

Pentru livrarile de bunuri cu plata în rate exigibilitatea taxei pe valoarea adaugată intervine la data prevăzută pentru plata ratelor.

Exigibilitatea taxei pe valoarea adaugată este anticipată faptului generator atunci când:

a) factura fiscală este emisă înaintea efectuării livrării bunurilor sau prestării serviciilor ;

b) contravaloarea bunurilor sau a serviciilor se încasează înaintea efectuării livrării bunurilor sau prestării serviciilor;

c) se încasează avansuri, cu excepția avansurilor acordate pentru:

1. plata importurilor și a datoriei vamale stabilite potrivit legii;

2. realizarea producției destinate exportului;

3. efectuarea de plăți în contul clientului;

4. livrări de bunuri și prestări de servicii scutite de taxa pe valoarea adaugată.

Pentru livrările de bunuri și/sau prestările de servicii care se efectuează continuu – energie electrică, energie termică, gaze naturale, apă, servicii telefonice și altele similare- exigibilitatea taxei pe valoarea adaugată intervine la data stabilirii debitului beneficiarului pe baza de factura fiscală sau alt document legal.

Exigibilitatea taxei pe valoarea adaugată aferentă avansurilor încasate de persoanele impozabile înregistrate ca plătitori de taxa pe valoarea adaugată care au câștigat licitații pentru efectuarea obiectivelor finanțate din credite acordate de organismele financiare internaționale statului român sau garantate de acesta ia naștere la data facturării situațiilor de lucrări.

Exigibilitatea taxei pe valoarea adaugată aferentă sumelor constituite drept garanție pentru acoperirea eventualelor reclamații privind calitatea lucrărilor de construcții-montaj ia naștere la data încheierii procesului verbal de recepție definitivă sau, după caz, la data încasării sumelor, dacă încasarea este anterioară acestuia.

Exigibilitatea taxei pe valoarea adaugată pentru lucrările imobiliare intervine la data încasării avansurilor pe bază de situații de lucrări, dar antreprenorii pot să opteze pentru plata taxei pe valoarea adaugată la data livrării, în condiții stabilite prin normele de aplicare a prezentei legi.

BAZA DE IMPOZITARE

(1) Baza de impozitare a taxei pe valoarea adaugată este constituită din:

a) pentru livrările de bunuri și/sau prestările de servicii, altele decât cele prevăzute la lit. b)-c), din tot ceea ce constituie contrapartida obținută sau care urmează a fi obținută de furnizor sau prestator din partea cumpărătorului, beneficiarului, sau a unui terț, inclusiv subvențiile direct legate de prețul acestor operațiuni, exclusiv taxa pe valoarea adaugată.

b) prețurile de achiziție sau, în lipsa acestora, prețul de cost determinat la momentul livrării/prestării;

c) compensațiile;

(2) Sunt cuprinse în baza de impozitare:

a) impozitele, taxele, dacă prin lege nu se prevede altfel, exclusiv taxa pe valoarea adaugată;

b) cheltuieli accesorii cum ar fi: comisioanele, cheltuielile de ambalare, transport și asigurare, decontate cumpărătorului sau clientului.

(3) Nu se cuprind în baza de impozitare următoarele:

a) rabaturile, remizele, risturnele, sconturile și alte reduceri de pret acordate de furnizori direct clientilor în vederea stimulării vânzărilor, în condițiile prevăzute în contractele încheiate;

b) penalizările, precum și sumele reprezentând daune-interese stabilite prin hotărâre judecătorească definitiva, solicitate pentru neîndeplinirea totală sau parțială a obligațiilor contractuale;

c) dobânzile percepute pentru: plăți cu întârziere, vânzări cu plata în rate, operațiuni de leasing;

d) sumele achitate de furnizor sau prestator în contul clientului și care apoi se decontează acestuia;

e) ambalajele care circulă între furnizorii de marfă și clienți, prin schimb, fără facturare;

(4) Baza de impozitare se reduce corespunzător:

a) în cazul refuzurilor totale sau parțiale privind cantitatea, prețurile sau alte elemente cuprinse în facturi ori în alte documente legal aprobate, precum și în cazul retururilor de pânã la 15% din presa scrisă;

b) în situația în care reducerile de preț prevăzute la alin. (3) lit. a) sunt acordate conform contractelor încheiate după livrarea bunurilor sau prestarea serviciilor;

c) în cazul în care cumpărătorii returnează ambalajele în care s-a expediat marfa, pentru amblajele care circulă prin facturare.

La importul de bunuri

(1) Pentru bunurile importate baza de impozitare este constituită din valoarea în vamă, determinată potrivit legii, la care se adaugă taxele vamale, comisionul vamal, accizele și alte taxe datorate potrivit legii.

(2) Sunt cuprinse în baza de impozitare, în măsura în care nu au fost cuprinse în baza de impozitare determinată potrivit alin. (1), cheltuieli accesorii cum ar fi: comisioanele, cheltuielile de ambalare, transport și asigurare care intervin după intrarea bunului în tara până la primul loc de destinație a bunurilor.

(3) Prin primul loc de destinație se întelege locul care figureaza pe documentul de transport care însoțește bunurile la intrarea în țară.

COTELE DE IMPOZITARE ȘI CALCULUL TAXEI

(1) în România cota standard a taxei pe valoarea adaugată este de 24% și se aplica operațiunilor impozabile, cu excepția celor scutite de taxa pe valoarea adaugată.

(2) Cota de taxa pe valoarea adaugată aplicabila este cea în vigoare la data la care ia naștere faptul generator al taxei pe valoarea adaugată.

(3) Taxa pe valoarea adaugată se calculeaza prin aplicarea cotei standard asupra bazei de impozitare.

(4) Prin derogare de la prevederile alin. (1), taxa pe valoarea adaugată se calculează prin aplicarea cotei recalculate, determinată potrivit metodologiei stabilite prin normele de aplicare a prezentei legi, asupra:

a) sumelor obținute din vânzarea bunurilor comercializate prin comerțul cu amănuntul – magazine comerciale, consignații, unități de alimentație publică sau alte unități care au relații directe cu populația, ale căror prețuri cuprind și taxa pe valoarea adaugată;

b) sumelor obținute din unele prestări de servicii – transport, poșta, telefon, telegraf și altele de aceeași natură ale căror tarife practicate cuprind și taxa pe valoarea adaugată;

c) sumelor obținute din vânzarea de bunuri pe baza de licitație, pe bază de evaluare sau expertiză, precum și pentru alte situații similare;

d) compensației, pentru transferul dreptului de proprietate a unor bunuri din patrimoniul persoanelor impozabile în domeniul public, în condițiile prevăzute de legislația referitoare la proprietatea publică și regimul juridic al acesteia.

Principiul de baza pe care se sprijină sistemul de funcționare a T.V.A. constă în aceea ca din taxa facturată pentru bunurile livrate și serviciile prestate se scade taxa aferentă bunurilor și serviciilor prestate sau executate în unitățile proprii destinate realizării operațiunilor impozabile. Diferența de taxă în plus se prelevă la bugetul de stat, iar diferența în minus se regularizează în condițiile legii.

Taxa pe valoarea adaugată deductibilă (T.V.A./d) reprezintă taxa înscrisă în facturile primite pentru bunurile și serviciile destinate realizării de operații impozabile.
Deci,

T.V.A./d = totalul sumelor de T.V.A. din facturile primite

adica

T.V.A./d = valoarea mărfurilor din facturile primite x cota de T.V.A.

Taxa pe valoarea adaugată colectată (T.V.A./c) reprezinta taxa înscrisă distinct în facturile emise pentru bunurile și serviciile destinate realizării de operații impozabile la intern.
Deci,

T.V.A./c = totalul sumelor de T.V.A. din facturile emise

adica

T.V.A./c = valoarea mărfurilor din facturile emise x cota de T.V.A.

Taxa pe valoarea adaugată de plată (T.V.A./p) reprezintă diferența dintre T.V.A./c și T.V.A./d.
T.V.A./p se poate determina și pe baza valorii adaugate (V.A.) cu relația:

T.V.A./p = V.A. x cota de T.V.A. = (Mf/FE – Mf/FP) x cota de T.V.A.

unde: Mf/FE – valoarea mărfurilor din facturile emise;

Mf/FP – valoarea mărfurilor din facturile primite

Taxa pe valoarea adaugată de încasat (T.V.A./i) reprezintă diferența dintre T.V.A./d și T.V.A./c.
Deci,

T.V.A./i = T.V.A./d – T.V.A./c

Aceasta situatie se intâlneste mai rar și apare atunci când valoarea facturilor primite plus valoarea facturilor emise pentru mărfurile exportate, este mai mare decât valoarea facturilor emise la intern.

Când întreaga producție este destinată exportului, T.V.A./d se restituie integral, realizându-se egalitatea:

T.V.A./d = T.V.A./i

iar T.V.A./c = 0 și T.V.A./p = 0.

dacă întreaga producție a unei unități economice constă în realizarea de produse scutite de la plata T.V.A, T.V.A./d se trece pe costuri, T.V.A./c nu se calculează și nu se aplică T.V.A./p și T.V.A./i.

Plătitorii de T.V.A. sunt obligați să depună, sub semnatura persoanelor autorizate, la organul fiscal competent, o declarație de înregistrare fiscală, în termen de 15 zile de la data eliberarii certificatului de inmatriculare, a autorizației de funcționare sau a actului de constituire, după caz.

De asemenea, în caz de încetare a activității, plătitorii T.V.A. sunt obligați să solicite organului fiscal competent scoaterea din evidență ca plătitor de T.V.A.

1.2.ACCIZE

Sunt incluse în prețul de vânzare a mărfurilor importate sau produse și vândute în interiorul țării și apreciate că nu sunt de strictă necesitate în consumul populației.

Unii economiști consideră că accizele sunt impozite indirecte pe lux și vicii.

Spre deosebire de T.V.A., care se percepe la vânzarea tuturor mărfurilor, accizele sunt taxe de consumație care se percep asupra produselor ce se consumă în cantități mari și care nu pot fi înlocuite, de cumpărători, cu altele.

Prin urmare, accizele au un randament fiscal ridicat și se instituie asupra unor produse de larg consum, cum sunt: alcoolul etilic alimentar, berea, țuica și rachiurile naturale, vinurile și orice alte produse destinate industriei alimentare și consumului care conțin alcoole etilic alimentar, cafeaua, produsele din tutun, unele confecții din blănuri naturale cu excepția celor din iepure, oaie și capra, articole de cristal, mobilierul sculptat, articolele de parfumerie și toaleta, cărțile de joc, bijuteriile din metale prețioase (exclusiv verighetele de aur), produsele petroliere, gazul metan sau gazul de sondă, benzina, motorina ș.a..

Accizele se datorează bugetului de stat într-o singură fază a circuitului economic, respectiv de către producători sau achizitori. Ele se calculează fie în sumă fixă pe unitatea de masură, fie pe baza unor cote procentuale proporționale aplicate asupra prețului de vânzare.

Nivelul cotelor utilizate pentru determinarea accizelor diferă de la o țară la alta și de la un produs la altul.

Dupa decembrie 1989, în România, regimul accizelor a fost stabilit prin Legea nr. 42/1993, când accizele se calculau, în principal, în baza sistemului ad-valorem prin aplicarea unor cote procentuale asupra bazei de impozitare. La țigarete, acciza se calcula în sumă fixă pe unitatea de măsură.

Datorită unor aspecte negative apărute ca urmare a utilizării sistemului ad-valorem (fenomene de evaziune fiscală prin subevaluarea bazei de impozitare a băuturilor alcoolice, comercializarea ilicita a băuturilor alcoolice, concurența neloiala între producătorii de alcool ș.a.) prin Ordonanța Guvernului nr. 82/1997 s-a trecut la calcularea accizelor pe baza unei sume fixe stabilite pe unitatea de măsură și exprimată în ECU. Acest sistem a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1998 și viza produse și grupe de produse ca: alcool, băuturi alcoolice, țigarete, cafea și produse petroliere.
Deși a reprezentat un pas important în direcția armonizării legislației fiscale românești cu cea din Uniunea Europeană, sistemul de accize stabilite în ECU pe unitatea de măsură a creat anumite dificultăți în aplicarea lui. De asemenea, acest sistem nu a putut contracara extinderea evaziunii fiscale frauduloase astfel ca s-a înregistrat o scădere considerabilă a veniturilor bugetare provenite din accize.

Drept urmare, de la 1 ianuarie 1999, s-a trecut la:

stabilirea de accize în lei/U.M. pentru alcool, băuturi alcoolice, vinuri și produse de baza de vin, bere, produse din tutun și cafea;

actualizarea trimestriala, prin ordin al ministrului finanțelor, a nivelului accizelor stabilite în lei, în funcție de evolutia ratei inflației și a cursului de schimb valutar pentru alcool, băuturi alcoolice, produse din tutun și cafea.

De asemenea, conform Ordonanței Guvernului nr. 50/1998, pentru a se diminua evaziunea fiscală și a ușura activitatea de control a organelor fiscale, privind determinarea corectă a cuantumului accizelor datorate bugetului de stat, în cazul alcoolului etilic alimentar, al băuturilor alcoolice și al oricăror altor produse destinate industriei alimentare sau consumului, care conțin alcool etilic alimentar, accizele se calculează și se datorează o singură dată de către agentul economic producător sau importator.

Accizele se plătesc până la 25 ale lunii următoare, pe baza decontului lunar de impunere depus la organul financiar până la aceeași dată, prin virament sau în numerar, după caz, în contul bugetului de stat deschis la unitățile teritoriale ale Trezoreriei Publice.

Sunt scutite de la plata accizelor:

produsele exportate direct sau prin agenții economici care își desfășoara activitatea pe bază de comision;

mărfurile vândute prin magazinele autorizate să comercializeze mărfuri în regim duty-free (fără taxe vamale);

produsele exportate în regim de tranzit sau impozit temporar, atât timp cât se află în această situație;

bunurile din import provenite din donații sau finanțate direct din împrumuturi nerambursabile, precum și din programe de cooperare științifică și tehnică, acordate de guverne străine, organisme internaționale și organizații nonprofit și de caritate, instituțiilor de învățământ și cultura, ministerelor, altor organe ale administrației publice;

produsele livrate la rezerva de stat și la rezerva de mobilizare, pe perioada cât au acest regim;

alcoolul etilic alimentar, utilizat în producția de medicamente, de alcool sanitar și de oțet alimentar;

alcool etilic alimentar utilizat în scop medical în spitale și farmacii.

Neplata la termen a accizelor sau a impozitului la țițeiul și gazele naturale din producția internă, se sancționeaza prin aplicarea unei majorări pentru fiecare zi întârziere din ziua următoare expirării termenului de plată până în ziua plății inclusiv.

dacă prin controlul efectuat, de către organele de specialitate ale Ministerului Finanțelor, se constată diferențe în minus, acestea trebuie plătite în termen de 7 zile de la data încheierii actului de control, împreună cu majorările de întârziere aferente.

Daca se constată diferențe în plus, acestea se compensează cu plățile ulterioare sau se restituie la cererea plătitorilor în același termen.

Toate documentele emise de organele de control ale Ministerului finanțelor constituie titluri executorii, iar unitățile bancare sunt obligate să le pună în aplicare fără acceptul plătitorilor.

Stabilirea accizelor ca și executarea silită a acestora se prescriu după cinci ani.

In țările Europei Occidentale, hidrocarburilor le este rezervată o impozitare specifică, făcându-se distincție între impozitarea acestora și accizele practicate.

2.Monopolurile fiscale

Monopolul reprezintă dreptul ce și-l rezervă statul de a produce sau/și de a vinde anumite bunuri de consum.

Monopolul fiscal nu este un impozit special, ci o modalitate de percepere a impozitului indirect și este egal cu diferența dintre prețul de vânzare stabilit de către stat și costul de producție inclusiv profitul întreprinzatorului.

Monopoluri fiscale au fost instituite, de către stat, asupra producției și/sau vânzării unor mărfuri ca: tutunul, sarea, alcoolul, zahărul, cărțile de joc, chibriturile și alte produse specifice.
Printre tarile in care monopolurile fiscale aduc incasari relativ importante, putem mentiona: Italia (asupra tutunului si chibriturilor), Germania (asupra alcoolului sau bauturilor autorizate), Spania (asupra tutunului si petrolului) si Tunisia.

In Romania tutun, alcool, bauturi alcoolice, spirt, produse petroliere, bijuterii, blanuri, electronice si automobile din importuri, mese de joc din casinouri (40000 ECU-anual pentru BlackJack si Poker ). Veniturile realizate de catre stat de pe urma monopolurilor fiscale sunt formate, pe de o parte, din profitul creat in procesul de producere a acestor marfuri – pe care statul il realizeaza ca orice intreprinzator -, iar pe de alta parte, din impozitul indirect cuprins in pret, care se incaseaza de la consumatorii marfurilor respective. Deoarece numai statul produce sau numai statul vinde astfel de marfuri, el poate stabili un pret in care sa fie inclus si un asemenea impozit indirect.

În funcție de sfera lor de cuprindere, monopolurile fiscale pot fi:

depline, când se stabilesc de către stat atât asupra producției, cât și asupra vânzării cu ridicata și cu amănuntul;

parțiale, când se așează fie numai asupra producției și comerțului cu ridicata, fie numai asupra comerțului cu amănuntul.

În România, monopoluri fiscale se instituie asupra chibriturilor, parțial asupra alcoolului și diferitelor produse alcoolice, tutunului, timbrelor fiscale, judiciare și poștale, Loteriei naționale, subsolului ș.a..

Acolo unde se utilizează, monopolurile fiscale deși aduc venituri importante statului, afectează veniturile reale ale consumatorilor.

Principalele venituri publice nefiscale

Ponderea lor este mai scazuta in sis veniturilor statului.

Venituri din activitati economice:

Isi au izvorul in proprietatea statului asupra unor bunuri sau din exploatarea facuta de stat cand acesta functioneaza ca sub ec. Statul si unit admin teritoriale au proprietati pe care le exploateaza singure sau pe care le dau in exploatare altora. Statul realizand venituri atat din exploatare, in mod direct sau indirect, dar si ca rezultat al activ ec pe care il desfasoara in sine, in acest caz statul realiz venituri care intra la buget in parte cu acest titlu, si in parte ca impozit pe profit.

Statul detine inca participatie la societati comerciale si in cazul acestora, statul realiz venituri din activ ec ale acestora cu capital integral sau majoritar de stat, cand venitul realizat intra la stat ca atare sau ca taxe si impozite.

Venituri din monopoluri:

Prin monopol se intelege dr exclusiv pe care il are cineva sau pe care si-l aroga cineva. Termenul de monopol il intalnim la proprietatea inelectuala si este un monopol recunoscut in favoarea autorului unei opere sau unei creatii intelectuale, aici dr este recunoscut de stat prin autoritatea competenta sau a succesorului sau in dr cu durata limitata si o exploateaza. Cu acest inteles, cuv monopol desemneaza privilegiul exclusiv de a fabrica, de a vinde sau de a exploata anumite bunuri, dar cuv monopol il mai intalnim si in domeniul concurentei cu inteles diferit, ca putere pe care o are o societate sau un grup de soc care controleaza productia si desfacrea productiei intr-un domeniu de activ. O intreprindere are monopol at cand este singura care produce un bun sau serviciu si satisface intreaga cerere, pentru acestea inpunandu-si preturile in lipsa concurentei.

Unii autori incud aceste monopoluri in randul impozitelor indirecte, pe considerentul ca ar fi modalitati de impunere care constau in dreptul statului fie atat a productiei , cat si a vanzarii unor produse (sarea, tutunul, produsele alcoolice) – monopoluri depline, fie numai asupra productiei, fie numai asupra comertului cu amanuntul. In cazul taxelor si impozitelor puterea de constrangere a statului se exercita asupra contribuabilului de la care preleva contributia sa, repr o parte a venitului realiz de acesta. In cazul monopolului, statul isi rezerva pt sine un dr, o activ, un anume tip de comert de pe urma caruia realiz si un alt tip de venit decat cel obtinut prin impunere, de aceea, a califica monopolurile ca venituri fiscale pare a fi o solutie criticabila. In cazul monopolurilor, statul realiz venituri pe de o parte din activ desfasurata pe baza de monopol ca profit al acestei activ, iar in parte din desfacerea produselor realiz in regim de monopol. Monopolurile statului sunt intreprinderi si activ in care este exclusa initiativa privata si care sunt puse sub conducerea admin publice. Limita in care statul intelege sa excluda particularii de la anumite activ depinde de conceptia dominanta a fortelor aflate la putere, de aceea si nr monopolurilor si activ in regim de monopol difera. Dr statului de a desfasura activ ec trebuie sa fie cat mai reduse, unele intreprinderi sunt puse sub controlul statului numai cu scopul de a realiz venituri, dar altele alcatuiesc obiect de monopol si din ratiuni de siguranta, de aparare nationala ori de dezvoltare culturala, intre acestea amintind posta, caile ferate. Daca activ desfasurate in regim de monopol se soldeaza cu pierderi, monopolurile apartin mai degraba cheltuielilor publice decat veniturilor publice.

Regimul monopolului in Romania a fost stabilit prin legea 31/1996, cu modificari ulterior 171/2001, prin monopol de stat in intelesul acestei legi este dr statului de a stabili regimul de acces al agentilor ec cu capital de stat si privat inclusiv producatori individuali la activ ec constituind monopol de stat si conditiile exercitarii acestora. Legea noastra a instituit monopol asupra urmatoarelor activ: 1. fabricarea si comercializarea armamentului, munitiilor si explozibilului; 2 producerea si comercializarea stupefiantelor; 3 extractia, producerea si prelucrarea in scopuri industriale a metalelor pretioase si pietrelor pretioase; 4 productia si comercializarea de timbre fiscale; 5 fabricarea si importul in vederea comercializarii a alcoolului si a bauturilor spirtoase distilate ; 6 fabricarea si importul in vederea comercializarii a produselor de tutun si a hartiei pt tigarete; 7 org si exploatarea sis de joc cu miza; 8 org si exploatare pronosticurilor sportive.  Productia de alcool in gospodariile individuale pt consum propriu nu este supusa regimului de monopol. Adm monopolurilor de stat pt aceste activ se face de catre Min Finantelor. Exploatarea activ constituind monopol de stat se face de catre ag ec cu capital de stat ori privat inclusiv de catre prod individuali pe baza de licente eliberate de min finantelor cu avizul Min de Resort. Licenta repr o autorizatie data de stat pt o perioada det in baza careia titularul, pers fizica sau juridica, poate sa produca, sa prelucreze ori sa comercializeze in cantitatea solicitata si de o anume calitate un produs sau serviciu care face obiectul monopolului de stat in schimbul unui tarif de licenta. Niv tarifului de licenta se stabileste de Guv in functie de niv monopolului si calitate. Titularii de licenta sunt obligati sa respecte cond de licentiere si sa plateasca tariful de licenta. Aceasta este nominala, se elibereaza pt locurile solicitate si nu poate fi cedata direct sau indirect. 

3.Taxele vamale

Taxele vamale sunt impozite indirecte ce se percep de către stat asupra importului, exportului și tranzitului de mărfuri.

Plătitorii taxelor vamale sunt persoanele fizice și juridice care au ca activitate importul, exportul și tranzitul de mărfuri.

Cele mai frecvent utilizate sunt taxele vamale de import, deoarece alimentează bugetul statului cu venituri importante, limitează – într-o anumită măsură – importul de mărfuri și au un randament fiscal ridicat.

Taxele vamale au un caracter complex și exercită o mare influență asupra competitivității și schimbului de mărfuri pe plan internațional.

Datorită diversității și complexității acestora, taxele vamale se clasifică așa cum se prezintă în figura 6.1.

Taxele vamale de import se instituie asupra importului de mărfuri și se calculează asupra valorii acestora când trec frontiera țării importatoare.
Odata cu depunerea documentelor necesare pentru a intra în posesia mărfurilor importate, importatorul achită și taxa vamală de import corespunzătoare.
Totodata, taxele vamale de import au fost și sunt considerate mijloc de protecție a economiilor naționale, deoarece prin aplicarea lor asupra mărfurilor importate, rezultă o scumpire a acestora si, implicit, se realizează o protecție a producției autohtone de același gen.
De regulă, nivelul taxelor vamale de import este determinat de raportul cerere-ofertă din țara importatoare și de politica economică și fiscală pe care aceasta le promovează. Taxele vamale de import au un nivel diferit în funcție de natura mărfurilor care fac obiectul taxării (mărfuri agro-alimentare, industriale, materii prime, semifabricate, produse finite ș.a.). De regulă, nivelul taxelor vamale pentru produsele finite importate este superior nivelului taxelor vamale la materii prime și semifabricate. Atunci când o țară nu dispune de anumite materii prime, ea poate reduce sau chiar elimina taxele vamale pentru importul acestora.

4.Alte taxe

Principalele trăsături ale taxelor:

reprezintă plata neechivalentă pentru servicii sau lucrări efectuate de organe sau instituții care primesc, întocmesc sau eliberează diferite acte, prestează servicii și rezolvă alte interese legitime ale persoanelor fizice sau juridice;

subiectul plătitor este determinat în momentul când acesta solicită efectuarea unei activități din partea unui organ sau instituții publice;

se datorează numai atunci când are loc o ontraprestație din partea organului de stat.

au caracter nerambursabil.

au caracter obligatoriu

Subiecți ai taxelor (plătitori) sunt atât persoanele fizice cât și cele juridice pentru care se prestează un serviciu, se întocmesc acte sau se efectuează activități supuse taxelor de timbru.
Principalele categorii de acte sau servicii supuse taxelor de timbru sunt următoarele:

actele și serviciile prestate de birourile notariale și de organele administrației publice cu atribuții notariale;

reclamatiile și memoriile adresate organelor administrației publice și certificatele de orice fel;

actele de stare civilă;

actele de identitate;

acțiunile și cererile adresate instanțelor judecătorești;

autorizațiile eliberate de organele administrației publice și autorizațiile acordate;

eliberarea permiselor de conducere și a certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor.

Cuantumul taxelor de timbru se stabilește în funcție de natura și complexitatea serviciului prestat, de valoarea bunurilor sau a drepturilor ce fac obiectul actului taxabil, de caracterul actelor sau faptelor solicitate. De aceea, în practică, distingem două categorii de taxe de timbru, și anume:

taxe fixe, care se aplică, de regulă, actelor neevaluabile valoric și se exprimă în sume absolute;

taxe procentuale (proporționale, progresive sau regresive pe tranșe de valoare), care se aplica „ad-valorem" în cazul actelor evaluabile valoric.

Obiectul taxelor de timbru îl constituie actele și faptele întocmite sau prestate de instituții publice sau alte organe specializate. În funcție de organele care primesc, întocmesc, eliberează sau prestează servicii taxabile, taxele de timbru se grupează în:

taxe de timbru pentru actele și serviciile notariale;

taxe judiciare de timbru pentru actele și faptele cu caracter jurisdicțional; în literatura de specialitate, referitor la expresia taxa de timbru s-au conturat două accepțiuni, și anume:

– în sens restrâns (stricto sensu), taxele de timbru sunt acele plăți efectuate prin aplicarea de timbre fiscale (practica legislativă a lărgit sensul acestei noțiuni, incluzând în sfera sa și unele plăți pentru care nu există condiția perceperii lor prin timbre fiscale, aceasta fiind motivată de dificultățile de încasare a taxelor de timbru, atunci când sumele sunt mari);
b) – în sens larg (lato senso), taxele de timbru sunt plățile referitoare la timbru, efectuate pentru soluționarea unor interese legitime ale persoanelor fizice și juridice, sau pentru anumite servicii prestate de către anumite instituții de drept public.

Initial, taxele de timbru erau definite ca fiind „acele contribuții, datorate de către particulari, cu ocazia formării diferitelor acte sau formulări de pretențiuni în justiție și înaintea autorităților publice pentru ca în schimbul achitării lor, să se obțina dreptul de a li se lua în considerare cererile și admite prezentarea actelor ca instrumente probatorii".
În prezent, taxele de timbru reprezintă plata serviciilor prestate ori a lucrărilor efectuate de diferite organe sau instituții publice care primesc, întocmesc sau eliberează diferite acte, prestează diferite servicii sau rezolvă anumite interese legitime ale părților.
Rezultă, din definiția de mai sus, că taxele de timbru au un echivalent în serviciile prestate sau lucrările efectuate de către diferite instituții de drept public, chiar dacă raportul de echivalență exista numai principial (între cuantumul fiecarei taxe și valoarea economică a serviciului sau a activității aferente nu poate fi un raport de egalitate). De aici rezultă și deosebirea dintre taxele de timbru și impozite (care se percep fără vreun echivalent direct și imediat plătitorului), precum și între taxele de timbru și prețul mărfurilor, prestările de servicii etc., care includ cheltuielile de producție, de circulație și alte elemente de acumulare bănească și sunt încasate de toți agenții economici care le produc și execută.

CAPITOLUL 14

CHELTUIELILE PUBLICE

Elemente de analiză:

Concept; Criterii de grupare a cheltuielilor publice;

Indicatori privind cheltuielilor publice;

Modele economice cu privire la creșterea cheltuielilor publice.

Definiții, aspecte generale, clasificări, clarificări terminologice

Cheltuielile publice concretizează cea de-a doua fază a funcției de repartiție a finanțelor publicc.

Prin cheltuielile publice statul acoperă necesitățile publice de bunuri și servicii considerate prioritare într-o anumită perioadă de timp sau de un anumit partid politic.

Definiție: exprimă relații economico-sociale în formă bănească, care se manifestă între stat, pe de o parte, și persoane fizice și juridice pe de alta, cu ocazia repartizării și utilizării resurselor financiare ale statului, în scopul îndeplinirii funcțiilor acestuia.

Ele se materializează în plăți făcute de stat din resurse mobilizate pe diferite căi, pentru achiziții de bunuri sau servicii necesare pentru îndeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului cum ar fi:

– servicii publice generale

– acțiuni social-culturale

– întreținerea armatei și a întregii activități desfășurate în acest domeniu

– acțiuni economice, etc.

– Unele din cheltuieli reprezintă un consum definitiv de PIB, reprezentând valoarea plăților pe care le efectuează instituțiile publice sub forma cheltuielilor curente

– Altele reprezintă o avansare de PIB, reprezentând participarea statului la finanțarea formării brute de capital în sfera porducției materiale și a celei nemateriale.

Cheltuielile publice contemporane se află în forme extrem de diversificate, fiind folosite ca instrumente de intervenție.

Ele înglobează:

a. cheltuieli efectuate de administrațiile publice centrale de stat, din fonduri bugetare și extrabugetare

b. cheltuielile colectivităților locale

c. cheltuielile finanțate din fondurile asigurărilor sociale de stat

d. cheltuielile organismelor internaționale finanțate din resurse publice prelevate de la membrii acestora.

Cheltuielile publice consolidate:

1. Cheltuielile administrației publice centrale:

cheltuielile administrației publice centrale finanțate de la bugetul de stat (din bugetul guvernului central)

cheltuielile finanțate din fondurile securității sociale (din bugetul asigurărilor sociale de stat)

cheltuielile administrației publice centrale finanțate din fonduri speciale.

2. Cheltuielile publice ale subdiviziunilor politice și administrative intermediare, finanțate de la bugetele acestor subdiviziuni (bugetele statelor, ale provinciilor și ale regiunilor membre ale federației)

3. Cheltuielile colectivităților locale, finanțate din bugetele unităților administrativ teritoriale

Suma celor trei formează totalul cheltuielilor publice neconsolidate

Cheltuielile publice consolidate se stabilesc prin scăderea din CPN a Transferurilor între componentele sistemului de bugete.

4. Cheltuielile autorităților supranaționale.

Având în vedere aceată clasificare trebuie făcută distincția dintre cheltuieli publice și cheltuieli bugetare

Cheltuielile publice se referă la totalitatea cheltuielilor efectuate prin intermediul instituțiilor publice (aparat de stat, instituții socio-culturale, armată, ordine internă și siguranță națională, cercetare științifică) acoperite fie de la buget, fie din fondurile extrabugetare sau de la bugetele proprii ale instituțiilor, pe seama veniturilor obținute de acestea ca și cheltuielile efectuate din fondul trezoreriei publice

Cheltuielile bugetare se referă numai la acele cheltuieli care se acoperă de la bugetul de stat, din bugetele locale, din bugetul asigurărilor sociale de stat.

Cheltuielile bugetare < Cheltuielile publice

Delimitarea cheltuielilor publice bugetare în cadrul celor publice se bazează pe câteva principii:

a. efectuarea cheltuielilor bugetare este condiționată de prevederea expresă și aprobarea nivelului acestora de către Parlament sau de consiliile locale.

b. nerambursabilitatea sumelor alocate și cheltuite conform destinațiilor pentru care s-au aprobat aceste sume.

c. efectuarea cheltuielilor este deteminată de îndeplinirea condițiilor legale și nu numai de constituirea (existența) resurselor bănești.

d. finanțarea se efectuează în funcție de gradul de subordonare a instituțiilor sau activităților cu caracter bugetar: din bugetul de stat, din bugetul asigurărilor sociale de stat, din bugetele locale sau din bugetele fondurilor speciale.

e. exercitarea controlului financiar cu caracter preventiv și acordarea vizei cu ocazia operațiunilor de deschidere a finanțării, de alocare și utilizare a resurselor financiare publice.

CRITERII DE GRUPARE A CHELTUIELILOR PUBLICE

Motivație: cunoașterea modului în care sunt orientate resursele bănești ale statului spre anumite obiective.

Tipuri de clasificații:

A. administrativă.

B. economică.

C. funcțională.

D. financiară.

E. în funcție de rolul lor în procesul reproducției sociale.

F. gruparea folosită de organismele ONU.

G. clasificații mixte sau combinate.

A.Clasificația administrativă

Are la bază criteriul instituțiilor prin care se efectuează aceste cheltuieli: ministere, departamente, agenții guvernamentale, instituții publice autonome, unități administrativ teritoriale. Utilă prin identificarea bneficiarilor, dar nu permite comparații în timp datorită modificărilor de structură ale instituțiilor beneficiare.

B.Clasificația economică

După natura lor, prin prisma conținutului economic al acțiunilor de finanțat:

cheltuieli curente (de funcționare)

cheltuieli de capital (de investiții)

cheltuieli ale serviciilor publice sau administrative

cheltuieli de transfer.

Cheltuieli curente

Asigură întreținerea și funcționarea instituțiilor publice, finanțarea satisfacerii acțiunilor publice, transferarea unor sume de bani anumitor categorii de persoane, onorarea unor angajamente speciale ale statului.

Reprezintă un consum definitiv de PIB și trebuie reînnoite anual. Reprezintă cea mai mare parte a cheltuielilor publice.

Cheltuielile de capital (de investiții)

Pentru achiziționarea de bunuri de folosință îndelungată, destinate sferei producției materiale sau sferei nemateriale (școli, spitale,cultură).Dezvoltă patrimoniul public

Cheltuieli ale serviciilor publice sau administrative

Cuprind remunerarea serviciilor, a prestațiilor, a furniturilor necesare bunei funcționări a instituțiilor publice sau achiziționării de mobilier, aparatură sau echipamente.

Cheltuielile de transfer

Reprezintă trecerea unei sume de bani de la buget la dispoziția unor persoane juridice, unor persoane fizice (șomeri, pensionari) sau a unor bugete ale administrațiilor locale. Ele pot avea caracter economic (subvenții pentru acoperirea unor cheltuieli de producție, stimularea exportului, redresarea financiară, restrângerea unor activități economice sau caracter social (burse, pensii, ajutoare, indemnizații definitive) și fără contraprestație.

Transferurile sunt consolidabile și neconsolidabile

C. Clasificația funcțională

Folosește drept criteriu ramurile, domeniile, sectoarele de activitate, spre care sunt dirijate resusele financiare publice sau alte destinații ale cheltuielilor legate de efectuarea unor tranferuri între diferitele niveluri ale administrațiilor publice, plata dobânzilor la datoria publică sau constituirea de rezerve la dispoziția autorității executive.

În România aceste domenii sunt definite de Legea privind finanțele publice astfel:

– Domeniul social-învățământ, sănătate, ocrotiri sociale, cultură, artă, tineret și sport,refacere și ocrotire a mediului.

– Domeniul economic-investiții și acțiuni de interes public, subvenții, facilități

– Domeniul cercetării-programe prioritare.

– Domeniul finanțării apărării țării, menținerii ordinii publice și siguranță națională

– Domeniul finanțării administrației publice centrale și locale.

– Dobânzile aferente datoriei publice și cheltuieli determinate de emisiunea și plasarea valorilor mobiliare necesare finanțării acestor datorii.

D. Clasificația financiară

1. În funcție de modul în care se efectuează și de modul în care afectează resursele financiare publice vom întâlni:

-cheltuieli definitive

– cuprind atât cheltuieli curente cât și de capital

– se finalizează cu plăți la scadențe scurte atenstând lichidarea completă a angajării statului pentru a efectua cheltuielile prevăzute în buget.Sunt cuprinse ca posturi distincte în bugetele publice.

– cheltuieli temporare sau-și operațiuni de trezorerie

– sunt urmate de finalizarea prin plăți cu scadenț certe.

– sunt evidențiate în conturile speciale ale trezoreriei (i.e. finanțarea rambursării împrumuturilor)

– nu figurează în bugetele publice, ci se gestionează separat prin trezoreria publică

– cheltuieli virtuale sau posibile.

– cheltuieli pe care statul se angajează să le realizeze în anumite condiții.

– ex: .garanțiile acordate de stat pentru împrumuturi, cheltuieli pentru acțiuni sau obiective neprevăzute, pe seama rezervelor la dispoziția guvernului.

2. După forma de manifestare pot fi:

– cu sau fără contraprestație

au caracter de alocații bugetare, reprezentând finanțare definitivă, fără contraserviciu din partea colectivității beneficiare de resurse publice

cu contrprestație se referă la încasarea unor sume de bani de către stat (dobânzi la împrumuturi acordate, comisioane pentru garanțiile guvernamentale.

– definitive și povizorii

nu presupun restituirea sumelor bănești alocate de stat

sunt urmate de rambursarea sau lichidarea obligației de furnizare de produse sau servicii instituțiilor statului.

– speciale și globale.

E. Clasificația după rolul chltuielilor publice în procesul reproducției sociale

– Cheltuieli reale (negative): cheltuielile cu întreținerea aparatului de stat, plata anuităților, dobânzilor și a comisioanelor la împrumuturile de stat, întreținerea și dotarea armatei cu armament, etc. Reprezintă un consum definitiv de PIB.

– Cheltuieli economice: investiții efectuate de stat pentru înființarea de unități economice, dezvoltarea și modernizarea celor existente, construirea de drumuri, poduri. Ele au ca efect crearea de valoare adăugată și reprezintă o avansare de PIB.

F. Gruparea folosită de organismele ONU:

Criterii:

a. clasificația funcțională

– servicii publice generale, apărare, educație, sănătate, securitate socială, locuințe și servicii comunale, recreație, cultură și religie, acțiuni economice, alte scopuri.

b. clasificația economică

– cheltuieli ce reprezintă un consum final:dobânzi aferente datoriei publice, subvenții de exploatare și alte transferuri curente.

– formarea brută de capital: investiții brute și creșterea stocurilor materiale,

– achiziții de terenuri și active necorporale,

– transferuri de capital

Înscrierea cheltuielilor publice în buget se efectuează conform principiului „cheltuielile sunt plafoane maxime” deaorece nivelul cheltuielilor aprobate de Parlament poartă denumirea de credit bugetar.

Suma totală a cheltuielilor efectuate este formată din repartizarea resurselor financiare interne la care se adaugă intrările de credite externe.

La partea de cheltuieli este prevăzut și deficitul ca diferență între totalul cheltuielilor și totalul veniturilor.

Calculul deficitului include și intrările de credite externe, care reprezintă angajamentele statului față de străinătate, pentru partea de cheltuieli neacoperită de resurse interne.

-D.total= – (Da+Crex)

Dt=Deficitul total

Da=Deficitul anului

Crex=Credite externe (intrări)

INDICATORI PRIVIND CHELTUIELILOR PUBLICE

A. NIVELUL

1.Volumul cheltuielilor publice în expresie nominală

2.Volumul cheltuielilor publice în expresie reală

calculat în prețuri constante, pentru a exprima efortul financiar real

transformarea valorilor din prețuri curente în prețuri constante se efectuează cu ajutorul indicelui PIB deflator, ce măsoară modificarea nivelului general al prețurilor în anul considerat ,0 sau 1, față de anul de bază, pentru prețuri constante

Indicele PIB deflator se calculează cu relațiile:

0

Cheltuielile reale se calculează cu formulele:

În care:

Indicatorii de mai sus sunt utili doar la efectuarea de analize pe plan intern, neavând nici o putere de comparație internațională

Pentru comparații internaționale se pot utiliza indicatorii:

3.Ponderea cheltuielilor în PIB

4.Cheltuielile publice medii pe un locuitor, în dolari SUA

B. STRUCTURA

Se stabilește ponderea fiecărei categorii de cheltuieli publice în totalul cheltuielilor publice.

Se urmărește în dinamică modificare opțiunilor bugetare sau extrabugetare ale statelor

Se pot efectua comparații între state cu diferite niveluri de dezvoltare.

Elemente de statistică internațională:

– în țările dezvoltate cheltuielile pentru securitate socială și bunăstare au ponderea cea mai mare ( între 29% SUA și 51% SUEDIA)

– educația (între 1,8% SUA și 10,8 % OLANDA)

– sănătate (între 0.3 % SUEDIA și 19.7 % SUA)

– apărare (2.1 % AUSTRIA și 15.9 % SUA)

C. DINAMICA CHELTUIELILOR PUBLICE

1.Creșterea nominală și reală a cheltuielilor publice

Pentru dinamica reală se utilizează indicele deflator:

2.Modificarea ponderii cheltuielilor publice în PIB

3.Modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor

4.Modificarea structurii cheltuielilor publice

5.Indicatorul privind corespondența dintre creșterea cheltuielilor publice și creșterea PIB.

în care K este coeficientul de corespondență dintre creșterea cheltuielilor publice și creșterea PIB

6.Elasticitatea cheltuielilor publice față de PIB

-măsoară amploarea reacției cheltuielilor publice la modificarea PIB.

Dacă coeficientul de elasticitate este mai mare decât 1- exprimă tendința de utilizare într-o măsură mai mare a PIB, pentru finanțarea cheltuielilor publice-cheltuielile publice sunt elastice față de creșterea PIB.

MODELE ECONOMICE CU PRIVIRE LA CREȘTEREA CHELTUIELILOR PUBLICE

1.MODELELE DEZVOLTĂRII:
MUSGRAVE ȘI ROSTOW

– În stadiile de început ale creșterii și dezvoltării economice, investițiile publice ca pondere în total investiții erau considerate mari.

– Sectorul public trebuia să asigure infrastructura socială globală, și investițiile în resursele umane.

– Aceste investiții erau considerate necesare pentru a se realiza trecerea către o etapă mai dinamică a dezvoltării economice.

– În stadiile de mijloc ale creșterii economice guvernul trebuie să asigure în continuare realizarea de investiții dar acestea sunt complementare celor private.

– Și în continuare statul trebuie să asigure susținerea unor activități deoarece piața este insuficientă și imperfectă.

– Musgrave susține că după perioada de dezvoltare, în timp ce investițiile totale, ca proporție PIB cresc, cele publice, ca proporție în PIB, scad.

– Rostow consideră că în stadiile de maturitate ale dezvoltării economice, marea majoritate a cheltuielilor publice trebuie să se realizeze în infrastructură, în învățământ, sănătate și asistență socială.

2.MODELUL LUI WAGNER:

– Preocuparea lui Wagner (economist german din sec.XIX) a fost să explice partea din PNB însușită de sectorul public.

– Explicația sa a rămas în economie sub numele de legea lui Wagner enunțată astfel:

„Cauzele interne ale extinderii activității statului, și în principal a activităților publice se pot deduce în parte din caracterul statului și comunițății, stabilit prin experiență la popoarele civilizate aflate în progres (a proiori), iar în altă parte ele rezultă inductiv din diferite fapte în care iese în evidență extinderea acestor activități.”

– „Dacă veniturile pe locuitor într-o economie, cresc, mărimea relativă a sectorului public crește, de asemenea.”

Bazele formulării legii erau empirice, prin observații asupra creșterii sectorului publice într-o serie de state europene, dar și în SUA și Japonia.

– Wagner este și cel care formulează pentru prima oară cu acuitate și ideea externalităților ca „rațiuni” pentru creșterea cheltuielilor guvernamentale.

– Explică prin elasticitatea cererii în funcție de venituri și creșterea cheltuielilor publice pentru educație, recreație și cultură, arătând că la o creștere a veniturilor reale din economie aceste cheltuieli cresc mai mult decât cresc cheltuielile totale în PIB.

3. MODELUL PEACOCK-WEISEMAN

– Punctul de plecare al analizei celor doi este ipoteza că guvernele trebuie să țină seama de dorințele cetățenilor lor exprimate sub forma: să nu plătească impozite mai mari dar să beneficieze de servicii publice sporite. Când decide asupra cheltuielilor publice din bugeet guvernul urmărește îndeaproape reacția electoraltului la impozitarea aplicată. Ei cred că există un nivel tolerabil de impozitare care acționează ca un element de constrângere asupra comportării guvernului.

– Dacă economia și veniturile cresc în ritm egal, impozitele cresc, de asemenea, paralel la cote constante de impunere, ceea ce face posibilă creșterea cheltuielilor publice în ritmul creșterii PIB.

În perioadele de transformare socială, tendința graduală a creșterii cheltuielilor publice este dereglată, după cum apar perioade de criză economică, care necesită o creștere rapidă a cheltuielilor publice. O asemenea creștere determină guvernul să mărească nivelurile de impozitare, care pot fi privite ca acceptabile de electorat în perioade de criză.

– Acesta a fost numit „efectul de transfer”. În perioadele de criză cheltuielile private sunt transferate cheltuielilor publice.

– În perioada următoare crizei, cheltuielile publice nu vor reveni la nivelul inițial.Tările împrumutate în vreme de criză sporesc datoriile pe care le suportă în perioadele următoare.

– Mai există conform celor doi un efect și anume „efectul inspecției”.Aceștia au sugerat că acest efect provine din vigilența mai mare a electoratului cu privire la problemele sociale în timpul perioadei de transformare. Astfel, guvernul își exprimă scopul programului său de îmbunătățire a condițiilor sociale pe baza percepției electoratului față de nivelul tolerabil de impozitare, mai mare decât în perioada anterioară, capabil să finanțeze niveluri înalte de cheltuieli publice, determinate de scopul de consum al guvernului și datoriile existente.

– Teoria celor doi poate fi aplicată fenomenului creșterii cheltuielilor publice și presiunii fiscale înregistrate în perioade de criză economică, contribuind la explicarea creșterii presiunii fiscale în perioade de criză.

– Analiza creșterii cheltuililor publice se poate efectua pornind de la constatarea tendinței de creștere mai rapidă a acestora față de ansamblul activităților economice exprimate sintetic prin PIB sau PNB.

– Acest mod de abordare pornește de la studiul elasticității cererii de servicii publice, a căror mărime este supraunitară, situându-se la categoria bunuri superioare care au cererea foarte sensibilă la creșterea economică și creșterea nivelului de viață. În aceste cazuri cheltuilile publice cresc mai repede decât PIB sau PNB.

– Alte analize se bazează pe studiul ofertei de bunuri publice, demonstrând că creșterea cheltuililor publice nu rezultă din cererea venită de la agenții privați ci din comportamentul de ofertă al administrațiilor și decidenților politici care să maximizeze satisfacția lor în afara arbitrajului eficient al contribuabililor alegători.

Legea finanțelor publice

Legea nr. 500/2002 (publicată în Monitorul Oficial nr. 597 din 13.08.2002),

modificat și completat prin:

– Legea nr. 314/2003 (publicată în Monitorul Oficial nr. 506 din 14.07.2003)

– Legea nr. 96/2006 (publicată în Monitorul Oficial nr. 380 din 03.05.2006)

– HG nr. 1865/2006 (publicată în Monitorul Oficial nr. 12 din 08.01.2007)

– OUG. nr. 34/2009 (publicată în Monitorul Oficial nr. 249 din 14.04.2009)

– Legea nr. 305/2009 (publicată în Monitorul Oficial nr. 680 din 09.10.2009)

– OUG. nr. 57/2010 (publicată în Monitorul Oficial nr. 436 din 29.06.2010)

– OUG. nr. 121/2010 (publicată în Monitorul Oficial nr. 890 din 30.12.2010)

Art. 33

Alocarea cotelor și sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat

(1) Pentru finanțarea cheltuielilor publice prevăzute la art. 6, precum și pentru echilibrarea bugetelor locale ale unităților administrativ-teritoriale, prin legea bugetului de stat se aprobă sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cu destinație specială și, respectiv, pentru echilibrarea bugetelor locale.

(2) Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale vor fi repartizate pe județe, potrivit următoarelor criterii:

a) capacitatea financiară determinată pe baza impozitului pe venit încasat pe locuitor, în proporție de 70%, potrivit următoarei formule de calcul:

unde:

b) suprafața județului în proporție de 30%. Sumele defalcate cu destinație specială se repartizează conform legii.

(3) Din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale, aprobate anual prin legea bugetului de stat, și din cota de 21% prevăzută la art. 32 alin. (1), o cotă de 27% se alocă bugetului propriu al județului, iar diferența se repartizează pentru bugetele locale ale comunelor, orașelor și municipiilor, astfel:

a) 80% din sumă se repartizează în două etape, prin decizie a directorului direcției generale a finanțelor publice județene, în funcție de următoarele criterii: populație, suprafața din intravilanul unității administrativ-teritoriale și capacitatea financiară a unității administrativ-teritoriale;

b) 20% din sumă se repartizează, prin hotărâre a consiliului județean, pentru susținerea programelor de dezvoltare locală și pentru susținerea proiectelor de infrastructură care necesită cofinanțare locală. Hotărârea consiliului județean se comunică directorului direcției generale a finanțelor publice județene, instituției prefectului și consiliilor locale din județ.

(4) Pentru repartizarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale, conform prevederilor alin. (3) lit. a), direcțiile generale ale finanțelor publice județene procedează astfel:

a) calculează indicatorii impozitul pe venit mediu pe locuitor/pe unitatea administrativ-teritorială și, respectiv, impozitul pe venit mediu pe locuitor/pe ansamblul județului, după următoarele formule:

Ivm.l = Iv.l/Nr. loc.l

Ivm.j = Iv.j/Nr. loc.j,

unde:

Ivm.l – impozitul pe venit mediu pe locuitor, încasat pe unitatea administrativ-teritorială în anul anterior anului pentru care se face repartizarea;

Iv.l – impozitul pe venit încasat pe unitatea administrativ-teritorială în anul anterior anului pentru care se face repartizarea;

Nr.loc.l – numărul locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială;

Ivm.j – impozitul pe venit mediu pe locuitor, încasat pe ansamblul județului în anul anterior anului pentru care se face repartizarea;

Iv.j – impozitul pe venit încasat pe ansamblul județului în anul anterior anului pentru care se face repartizarea, obținut prin însumarea impozitului pe venit încasat pe fiecare unitate administrativ-teritorială a județului;

Nr.loc.j – numărul locuitorilor din județ;

a1) în situația în care datele privind impozitul pe venit nu sunt disponibile la finele anului anterior anului pentru care se face repartizarea, impozitul pe venit pe unitățile administrativ-teritoriale componente ale județului, utilizat în calculele prevăzute la lit. a), se determină după următoarea formulă:

unde:

Iv.l – impozitul pe venit încasat pe o unitate administrativ-teritorială componentă a județului;

Ivn – impozitul pe venit încasat în lunile anterioare lunii de calcul pe unitatea administrativ-teritorială componentă a județului;

n – numărul de luni anterioare lunii în care se efectuează repartizarea.

Impozitul pe venit pe total județ se obține prin însumarea impozitului pe venit pe unitățile administrativ-teritoriale componente ale județului, stabilit conform formulei prevăzute în prezenta literă.

b) datele utilizate, modul de calcul și repartizarea efectuată conform alin. (3)-(9) se transmit în format electronic Ministerului Internelor și Reformei Administrative, în termen de 5 zile calendaristice de la repartizarea aprobată prin decizie a directorului direcției generale a finanțelor publice județene, respectiv a municipiului București, precum și prin hotărâri ale consiliilor județene, respectiv a Consiliului General al Municipiului București.

c) în prima etapă se repartizează sumele calculate potrivit prevederilor alin. (3) lit. a) numai către unitățile administrativ-teritoriale al căror impozit pe venit mediu pe locuitor, încasat pe unitatea administrativ-teritorială în anul anterior anului de calcul, este mai mic decât impozitul pe venit mediu pe locuitor, încasat pe ansamblul județului în anul anterior anului de calcul, pe baza următoarelor criterii:

– ponderea populației unităților administrativ-teritoriale care participă la această etapă în totalul populației acestora, în proporție de 75%;

– ponderea suprafeței din intravilanul unităților administrativ-teritoriale care participă la această etapă în totalul suprafeței din intravilanul acestora, în proporție de 25%;

d) sumele repartizate în prima etapă unităților administrativ-teritoriale sunt limitate, astfel încât media rezultată pe locuitor, calculată conform formulei de mai jos, să fie mai mică sau egală cu impozitul pe venit mediu pe locuitor, încasat pe ansamblul județului în anul anterior anului de calcul:

Mloc.el = [Iv.l + Sr.el]/Nr.loc.l,

unde:

Sumele rămase nerepartizate în prima etapă se reportează pentru etapa a doua;

e) sumele rămase nerepartizate în prima etapă se repartizează la toate unitățile administrativ-teritoriale din județ, în funcție de capacitatea financiară a acestora, determinată pe baza impozitului pe venit încasat pe locuitor în anul anterior anului de calcul, folosindu-se următoarea formulă:

unde:

f) sumele stabilite pe fiecare unitate administrativ-teritorială în parte în urma derulării celor două etape de echilibrare, precum și pe județ și municipiul București vor fi diminuate cu gradul de necolectare, prin înmulțirea cu coeficientul subunitar, calculat ca raport între suma impozitelor și taxelor locale, chiriilor și redevențelor încasate în anul financiar anterior încheiat și suma impozitelor și taxelor locale, chiriilor și redevențelor de încasat în anul financiar anterior încheiat. La calculul gradului de necolectare nu se iau în considerare creanțele fiscale aflate în litigiu;

g) sumele reținute potrivit lit. f) vor fi repartizate conform alin. (3) lit. b);

h) repartizarea sumelor conform lit. a)-f) se face de către directorul direcției generale a finanțelor publice județene sau al Direcției Generale a Finanțelor Publice a Municipiului București, după caz, prin decizie ce se comunică prefectului, consiliului județean și consiliilor locale din județ;

i) directorii direcțiilor generale ale finanțelor publice județene și al Direcției Generale a Finanțelor Publice a Municipiului București, precum și prefecții au obligația publicării deciziei prevăzute la lit. h) pe pagina de internet a instituțiilor acestora.

(5) Pentru repartizarea sumelor conform criteriilor prevăzute la alin. (3) lit. b), precum și a celor prevăzute la alin. (4) lit. f) consiliul județean are obligația ca, în termen de 5 zile de la publicarea legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României, Partea I, să solicite în scris tuturor unităților administrativ-teritoriale din cadrul județului prezentarea de cereri pentru cofinanțarea programelor de dezvoltare locală care necesită cofinanțare locală.

(6) Pentru municipiul București, din cota de 10% prevăzută la art. 32 alin. (4) se alocă o cotă de 25% pentru bugetul local al municipiului București, iar diferența se repartizează pentru bugetele locale ale sectoarelor municipiului București, astfel:

a) 85% din sumă se repartizează prin decizie a directorului Direcției Generale a Finanțelor Publice a Municipiului București, utilizându-se în mod corespunzător prevederile, procedura și criteriile de repartizare prevăzute la alin. (4) lit. a)-f);

b) 15% din sumă, precum și sumele reținute prin aplicarea corespunzătoare a prevederilor alin. (4) lit. f) se repartizează prin hotărâre a Consiliului General al Municipiului București, cu respectarea procedurii prevăzute la alin. (5), pentru susținerea programelor de dezvoltare locală și pentru susținerea proiectelor de infrastructură care necesită cofinanțare locală. Hotărârea Consiliului General al Municipiului București se comunică directorului Direcției Generale a Finanțelor Publice a Municipiului București, Instituției Prefectului – Municipiul București și consiliilor locale ale sectoarelor municipiului București.

(7) Nerespectarea prevederilor alin. (3)-(6) atrage nulitatea absolută a deciziilor directorilor direcțiilor generale ale finanțelor publice și a hotărârilor adoptate de consiliile județene, respectiv a hotărârilor Consiliului General al Municipiului București, pentru repartizarea sumelor și a cotelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale, urmând să se emită o nouă decizie, respectiv o nouă hotărâre, în termen de 5 zile lucrătoare de la data anulării acestora. Nulitatea se constată de către instanța de contencios administrativ, la sesizarea prefectului sau a oricărei alte persoane interesate.

(71)Abrogat.

(72) Abrogat.

(8) Abrogat.

(9) Numărul locuitorilor din unitățile administrativ-teritoriale utilizat în calculele prevăzute în prezentul articol este cel comunicat de direcțiile județene de statistică, respectiv de Direcția Regională de Statistică a Municipiului București, după caz, la data de 1 iulie a anului anterior anului de repartizare. Suprafața din intravilanul unităților administrativ-teritoriale utilizată în calculele prevăzute în prezentul articol este cea comunicată de oficiul de cadastru și publicitate imobiliară de la nivelul județului sau, după caz, al municipiului București, la data de 1 iulie a anului anterior anului de repartizare.

Legea finanțelor publice locale actualizată prin:

Ordonanță de urgență nr. 63/2010 – pentru modificarea și completarea Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, precum și pentru stabilirea unor măsuri financiare din 30 iunie 2010, Monitorul Oficial 450/2010;

Ordonanță de urgență nr. 63/2010 – pentru modificarea și completarea Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, precum și pentru stabilirea unor măsuri financiare din 30 iunie 2010, Monitorul Oficial 450/2010;

Ordonanță de urgență nr. 28/2008 – pentru modificarea și completarea Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale din 19 martie 2008, Monitorul Oficial 217/2008;

Detalii: http://legeaz.net/legea-273-2006-finantelor-publice-locale/art-33-alocarea-cotelor-si-sumelor-defalcate-din-unele-venituri-ale-bugetului-de-stat-proceduri-privind-elaborarea-bugetelor-procesul-bugetar

Cote defalcate din impozitul pe venit

(1) Din impozitul pe venit încasat la bugetul de stat la nivelul fiecărei unități administrativ-teritoriale se alocă lunar, în termen de 5 zile lucrătoare de la finele lunii în care s-a încasat acest impozit, o cotă de:

a) 44% la bugetele locale ale comunelor, orașelor și municipiilor pe al căror teritoriu își desfășoară activitatea plătitorii de impozit pe venit;

b) 12% la bugetul local al județului;

c) 21% într-un cont distinct, deschis pe seama direcției generale a finanțelor publice județene la trezoreria municipiului reședință de județ, pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, ale orașelor și ale municipiilor, precum și a bugetului local al județului.

(2) În execuție, cota de 21% se alocă de către direcțiile generale ale finanțelor publice județene, în termenul prevăzut la, pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, ale orașelor și ale municipiilor, precum și a bugetului local al județului, proporțional cu sumele repartizate și aprobate în acest scop în bugetele respective, potrivit prevederilor.

(3) Cota de 77% din impozitul pe venit pentru municipiul București se repartizează, astfel:

a) 22,5% la bugetele locale ale sectoarelor municipiului București;

b) 44,5% la bugetul local al municipiului București;

c) 10% într-un cont distinct, deschis pe seama Direcției Generale a Finanțelor Publice a Municipiului București la Trezoreria Municipiului București, pentru echilibrarea bugetelor locale ale sectoarelor, precum și a bugetului local al municipiului București.

(4) În execuție, cota de 10% se alocă de către Direcția Generală a Finanțelor Publice a Municipiului București, în termenul prevăzut la alin. (1), pentru echilibrarea bugetelor locale ale sectoarelor, precum și a bugetului local al municipiului București, proporțional cu sumele repartizate și aprobate în bugetele respective, potrivit prevederilor art. 33 alin. (6).

(5) În situații deosebite, prin legea bugetului de stat, cotele defalcate din impozitul pe venit pot fi majorate.

(6) Operațiunile de virare la bugetele locale a cotelor cuvenite din impozitul pe venit se efectuează de Ministerul Finanțelor Publice, prin direcțiile generale ale finanțelor publice județene, respectiv a Direcției Generale a Finanțelor Publice a Municipiului București.

(7) Orice persoană subiect al unui raport juridic fiscal, inclusiv operatorul economic, instituția publică și instituția publică locală, care are organizată o entitate, cu sau fără personalitate juridică, la altă adresă decât sediul social al subiectului respectiv, cu minimum 5 persoane care realizează venituri din salarii, are obligația să solicite înregistrarea fiscală a entității respective, ca plătitoare de salarii și de venituri asimilate salariilor, la organul fiscal din subordinea Agenției Naționale de Administrare Fiscală în a cărui rază teritorială se află adresa unde se desfășoară efectiv activitatea acelei entități. Solicitarea se face în termen de 30 de zile de la data înființării, pentru entitățile nou-înființate. Organul fiscal are obligația ca, în termen de 5 zile de la înregistrarea fiscală, să transmită o copie de pe certificatul de înregistrare fiscală primarului unității administrativ-teritoriale/sectorului municipiului București în a cărei/cărui rază teritorială își desfășoară efectiv activitatea entitatea respectivă. Plătitorii de salarii și de venituri asimilate salariilor au obligația să organizeze și să conducă contabilitatea astfel încât aceasta să reflecte impozitul aferent veniturilor fiecărei luni, calculat, reținut și virat, pe fiecare entitate care intră sub incidența prezentului alineat.

(8) Primarul, prin compartimentele de specialitate, poate verifica corecta înregistrare fiscală a contribuabililor la organul fiscal teritorial atât a sediului social principal, cât și a sediului secundar.

Bibliografie:

Bortolotti B, Fantini M, Siniscalco, Privatisation around the world: evidence from

panel data, Journal of Public Economics 88 (2003) 305 – 332

Leroy Mark, Sociologie des finances publiques, La Decouverte, Paris, 2007.

ANDREAU, Jean (dir.) ; BÉAUR, Gérard (dir.) ; et GRENIER, Jean-Yves (dir.). La dette publique dans l’histoire : « Les Journées du Centre de Recherches Historiques » des 26, 27 et 28 novembre 2001. Nouvelle édition [en ligne]. Paris : Institut de la gestion publique et du développement économique, 2006 (généré le 12 juillet 2014). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/igpde/1180>. ISBN : 9782821828339.

An Anatomy of Power The Social Theory of Michael Mann Edited by John A. Hall Ralph Schroeder, Cambridge University Press 2005

Rapport Pebereau, 2006, Paris

Council Regulation 479/2009

EUROSTAT, Manual on Government Deficit and Debt M e t h o d o l o g i e s a n d Working papers ,2008 edition, Implementation of ESA95,

Règlement (CE) n° 3605/93 du Conseil, du 22 novembre 1993, relatif à l'application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne 

Palier Bruno, Bonoli Giuliano. Phénomènes de Path Dependence et réformes des systèmes de protection sociale. In: Revue

française de science politique, 49e année, n°3, 1999. pp. 399-420.

2. Grâce à ses études de l'évolution des politiques économiques britanniques des années soixante-dix et quatre-vingt, Peter Hall a récemment distingué trois formes de changement de politiques publiques (cf. Peter A. Hall, Governing the Economy, New York, Oxford University Press, 1986 ; Peter A. Hall, « Policy Paradigm, Social Learning and the State, the Case of Economic Policy in Britain », Comparative Politics, avril 1993, p. 275-296). Pour lui, les politiques publiques sont caractérisées par des buts, des instruments de politiques publiques et le niveau ou le mode d'utilisation (settings) de ces instruments. Les changements de premier ordre que Peter Hall distingue correspondent à la seule modification du niveau d'utilisation des instruments (changement du taux de change, par exemple); les changements de deuxième ordre sont marqués par l'introduction de nouveaux instruments de politiques publiques (nouveau système de contrôle des dépenses publiques, par exemple); les changements de troisième ordre sont caractérisés par un changement simultané des trois composantes des politiques publiques, leurs buts, leurs instruments, et leurs usages (passage de politique keynésiennes aux politiques monétaristes). Peter Hall montre que les changements de troisième ordre correspondent à de véritables changements de paradigme des politiques publiques, qu'il est possible d'analyser à la façon dont Thomas Kuhn a étudié les révolutions scientifiques. Nous savons qu'en France, François-Xavier Merrien et Yves Surel, notamment, proposent eux aussi d'analyser les changements de politiques publiques sur le modèle des changements de paradigmes scientifiques (cf. François-Xavier Merrien, « État et politiques sociales : contribution à une théorie "néo- institutionnaliste" », Sociologie du travail, 3,1990 ; et Yves Surel, L'État et le livre. Les politiques publiques du livre en France (1957-1993), Paris, L'Harmattan, 1997).

1. Paul Pierson, « Increasing Returns, Path Dependence and the Study of Politics », Jean

Monnet Chair Paper n° 44. Florence, Institut universitaire européen, Centre Robert-Schuman,

1997.

_ ito Tanzi & Howell H. Zee, 1997. "Fiscal Policy and Long-Run Growth," IMF Staff Papers, Palgrave Macmillan, vol. 44(2), pages 179-209, June.

BAUNSGAARD, Thomas, & Steven A. SYMANSKY (2009), « Automatic fiscal stabilizers: How can they be enhanced without increasing the size of government? », FMI, staff position note, septembre.

FATÁS, Antonio, & Ilian MIHOV (2012), « Fiscal policy as a stabilization tool », CEPR.

MCKAY, Alisdair, & Ricardo REIS (2013), « The role of automatic stabilizers in the U.S. business cycle », NBER working paper, n° 19000, avril.

SOLOW, Robert M. (2002), « Peut-on recourir à la politique budgétaire ? Est-ce souhaitable ? », in Revue de l’OFCE, n° 83, octobre.

Growth in a Time of Debt

Carmen M. Reinhart, Kenneth S. Rogoff

NBER Working Paper No. 15639
Issued in January 2010
NBER Program(s):   IFM   ME 

Cecchetti, Stephen G. and Mohanty, Madhusudan S. and Zampolli, Fabrizio, The Real Effects of Debt (September 1, 2011). BIS Working Paper No. 352. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1946170 

Economie du débat intergénérationnel Points de vue normatif, comptable, politique André Masson CNRS and DELTA (joint Résearch Unit CNRS- EHESS-ENS), Paris Mai 2001 Résumé, ftp://repec-pse.ens.fr/pse/abstracts/wp200107.pdf