Dreptul European al Mediuluidocx
=== Dreptul european al mediului ===
FLORICA BRAȘOVEANU
DREPTUL EUROPEAN AL MEDIULUI
CURS UNIVERSITAR
2013
CUPRINS
CUVANT INAINTE ………………………………………………………………………………….
INTRODUCERE ………………………….
CONFERINȚE INTERNAȚIONALE ȘI EUROPENE ÎN DOMENIUL PROTECȚIEI MEDIULUI ………………………………………..
2. 1. Conferințe internaționale în domeniul protecției mediului ………………
2.1.1.Conferința de la Stockholm …………………………………………………..
2.1.2.Conferința de Rio de Janeiro …………………………………………………
2.1.3. Conferința de la Johannesburg ………………………………………………
2.1.4. Conferința de la Copenhaga ……………………………………………..
2.2. Conferințe europene în domeniul protecției mediului …………………
2.2.1. Prima Conferință Ministerială “Mediu pentru Europa”, Dobriș (Cehia), 21-23 iunie 1991 …………………………………………………………………………………..
2.2.2. A doua Conferință Ministerială “Mediu pentru Europa”, Lucerna, 28 – 30 Aprilie 1993 …………………………………………………………………………..
2.2.3. A treia Conferință Ministerială “Mediu pentru Europa”, Sofia, 23-25 octombrie 1995 ………………………………………………………………………………………..
2.2.4. A patra Conferință Ministerială “Mediu pentru Europa”, Aarhus, 23-25 iunie 1998 ………………………………………………………………………………………….
2.2.5. Cea de a cincea Conferință Ministerială “Mediu pentru Europa”, Kiev, Ucraina, 21-23 mai 2003 ………………………………………………………………………….
2.2.6. Cea de a șasea Conferință Ministerială “Mediu pentru Europa”, Belgrad, Serbia, 10 – 12 octombrie 2007 ……………………………………………………………
III. POLITICI ȘI INSTITUȚII JURIDICE EUROPENE ÎN DOMENIUL PROTECȚIEI MEDIULUI ………………………………………………………………………………
Scurt istoric al reglementărilor juridice europene în materie de mediu ………….
3.2. Programe de acțiune ……………………………………………………………………………
3.3. Strategii ale politicii de mediu…………………………………………………….
IV. PRINCIPIILE GENERALE ALE DREPTULUI EUROPEAN AL MEDIULUI .
4.1. Principiul subsidiarității ……………………………………………………………………………….
4.2. Principiul „poluatorul plătește” ……………………………………………………………………..
4.3. Principiul acțiunii preventive ……………………………………………………………………….
4.4. Principiul precauției ……………………………………………………………………………..
4.5. Principiul corectării cu prioritate la sursă a atingerilor aduse mediului ……………….
4.6. Principiul integrării considerațiilor ecologice în toate politicile europene …………..
4.7. Principiile formulate în jurisprudența Curții de Justiție a U.E. ………………………..
V. organisme internaȚionale Și europene cu atribuȚii În domeniul protecȚiei mediului ……………………………………………………..
5.1. Funcțiile organizațiilor internaționale în materie de mediu
5.1.1. Funcția de cercetare ………………………………………………………………………..
5.1.2. Funcția de schimb de informații …………………………………………………….
5.1.3. Funcția de reglementare …………………………………………………………………
5.1.4. Funcția de control ……………………………………………………………………….
5.1.5. Funcția de gestiune a resurselor naturale ……………………………………………
5.2. Organizația Națiunilor Unite (ONU) …………………………………………………………….
Programul Națiunilor Unite pentru Mediu (UNEP) ………………
Comisia pentru Dezvoltare Durabilă a Națiunilor Unite (CSD) .
Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD) …………
5.2.4. Agenția Internațională pentru Energia Atomică (AIEA) ……………….
5.3. Principalele instituții ale Uniunii Europene cu atribuții în domeniul protecției factorilor de mediu ……………………………………………………………………………………………
5.3.1. Comisia Europeană …………………………………………………………..
5.3.2. Consiliul de Mediu al Uniunii Europene ………………………………..
5.3.3. Parlamentul European ………………………………………………………..
5.3.4. Agenția Europeană de Mediu ……………………………………………….
5. 4. Cooperarea instituțională europeană în domeniul protecției mediului ……………..
5.4.1. Comisia Economică a ONU pentru Europa (CEE/ONU) ………….
5.4.2. Consiliul Europei ……………………………………………………………….
5.4.3. Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică …
5.5. Organizații subregionale în domeniul protecției mediului …………………………………
5.5.1. Comisia Dunării pentru navigație …………………………………………………….
5.5.2. Comisia Rinului privind navigația și poluarea apelor interioare ……………
– Comisia Centrală pentru Navigația pe Rin (C.C.N.R.)……………………
– Comisia Internațională pentru Protecția Rinului Împotriva Poluării ..
5.5. 3. Comisia subregională pentru aplicarea Convenției de la Oslo, din 1972 .
5.5.4. Comisia subregională pentru aplicarea Convenției de la Helsinki, 1974 ..
5.6. Instituțiile financiare internaționale cu atribuții în domeniul protecției mediului ….
5.6.1. Fondul pentru Mediul Mondial (FMM) …………………………………
5.6.2. Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare (BERD) ….
5.7. Organizații internaționale neguvernamentale cu atribuții în domeniul protecției factorilor de mediu ……………………………………………………………………………………………
5.7.1. Uniunea Internațională pentru Conservarea Naturii (UICN) ………………
5.7.2. World Wildlife Fund (WWF) ………………………………………………………
5.7.3. Greenpeace …………………………………………………………………………………
5.7.4. Tribunalul Internațional al Apei (I.W.T.) …………………………………………
5.7.5. Crucea Verde Internațională …………………………………………………………
VI. APLICAREA DREPTULUI EUROPEAN AL MEDIULUI …………….
Instrumente de aplicare a politicii de mediu ………………………………………….
C.E.D.O. și legislația europeană în domeniul protecției mediului ……………
Aplicarea politicii de mediu în România ……………………..…………….
VII. RĂSPUNDEREA JURIDICA ÎN MATERIE DE MEDIU ……………….
Principiile și formele răspunderii juridice de mediu la nivelul Uniunii Europene ………………………………………………………………………………………….
Elementele generale ale răspunderii juridice pentru prejudiciile aduse mediului .
Răspunderea statelor pentru prejudiciile cauzate mediului ……………………………..
7.4. Reglementări europene în materia răspunderii pentru prejudiciile cauzate mediului ………
7.5. Mijloace juridice de protecție a factorilor de mediu în legislația europeană ..
BIBLIOGRAFIE ……………………………………………………………………………………….
CUVÂNT ÎNAINTE
Grija pentru mediu este una din marile provocări actuale ale Europei, dată fiind amploarea prejudiciilor aduse mediului de către poluare. Deșeurile produse de statele membre se ridică la două milioane de tone pe an, cifra crescând anual cu 10%, acestea afectând calitatea vieții locuitorilor, în special din zonele urbane. Uniunea Europeană a fost adesea criticată că a pus dezvoltarea economică și comerțul înaintea problemelor de mediu, ceea ce a condus la o schimbare de optică. La ora actuală, modelul european de dezvoltare, care nu se bazează pe deteriorarea mediului și sărăcirea resurselor naturale, este recunoscut ca unul avansat.
Această carte s-a dorit a fi un curs destinat pregătirii studenților și masteranzilor de la Facultatea de Drept și Științe Administrative din cadrul Universității Ovidius din Constanța. Dar prin conținutul ei, prin bogăția de date și informații, riguros și științific prezentate, depășește un simplu curs universitar, devenind o monografie.
Evolutia dreptului internațional al mediului este marcată de Conferințele mondiale pentru mediu – Stockholm 1972, Rio de Janeiro 1992, Johannesburg 2002 și Copenhaga 2009. În urma acestor conferințe au fost elaborat documente de o importanță capitală pentru revoluționarea modului de a gândi, relațiile omului cu natura, din perspectiva dezvoltării durabile și a solidarității între generații.
Summit-ul mondial al Organizației Națiunilor Unite (2005), care a marcat cea de a 60-a aniversare a Organizatiei, a înscris problemele mediului și dezvoltării durabile printre obiectivele sale, reafirmate în Documentul final al acestei prestigioase reuniuni.
Toate aceste documente au activat Comunitatea Internațională, în ansamblul său, și statele în opera de creare a unui drept al mediului, cu valențe globale, apt să genereze un nou modus vivendi al omului cu natura și pentru ca lumea să devină o lume a păcii, prospera, justă, locuibilă, fertilă și curată.
În contextul acestui sistem de valori, dreptul european al mediului este nu numai o știință juridică, ci și una social-politica și etică, cu valențe culturale și de civilizație modernă, pusă în slujba armoniei universale pe Planeta Albastră.
Conținutul lucrării, redat sistemic și sistematic, pe baza unei bogate și îndelungate experiențe a autoarei, exprimă legături organice, bine motivate specifice diferitelor etape istorice de dezvoltare a societății umane și elementele de realizare ale acestora.
Perseverența autoarei în studiul dreptului european al mediului este de apreciat în sensul că demonstrează cu argumente juridice prezența unui domeniu de activitate, reglementat pe larg într-o lucrare distinctă.
O recomand, cu deosebită căldură, tuturor cărora cartea le-a fost refugiu în vremuri de opreliște și rampă de lansare într-o societate democratică, într-o lume în continuă schimbare, transformare și adaptare din mers la nou, la binefacerile unei civilizații durabile.
Prof. univ. dr. Dumitru MAZILU,
Membru al Academiei Diplomatice Intenționale
INTRODUCERE
Protecția mediului constituie un element esențial al dezvoltării durabile economice și o condiție a stabilității politice și sociale pentru termen lung. Totuși, pentru multe țări în curs de dezvoltare, această temă este un lux pornind de la obiectivele economice propuse, deoarece nu dispun de sumele necesare efectuării unor investiții importante pentru repararea pagubelor aduse mediului.
Grija pentru mediu este una din marile provocări actuale ale Europei, dată fiind amploarea prejudiciilor aduse mediului de către poluare. Deșeurile produse de statele membre se ridică la două milioane de tone pe an, cifra crescând anual cu 10%, acestea afectând calitatea vieții locuitorilor, în special din zonele urbane. Uniunea Europeană a fost adesea criticată că a pus dezvoltarea economică și comerțul înaintea problemelor de mediu, ceea ce a condus la o schimbare de optică. La ora actuală, modelul european de dezvoltare, care nu se bazează pe deteriorarea mediului și sărăcirea resurselor naturale, este recunoscut ca unul avansat.
În prezent conceptul de dezvoltare durabilă se află pe agenda Uniunii Europene, înțelegând importanța si rolul acesteia.
În legislația de mediu normele juridice trebuie să contribuie la realizarea unui scop concret, constând în prevenirea poluării de orice fel, menținerea și îmbunătățirea condițiilor de viață pe Terra. În cadrul măsurilor (inclusiv juridice) care vizează protecția naturii un accent deosebit trebuie pus pe măsurile preventive și de reconstrucție ecologică, fiindcă mediul, de cele mai multe ori, fiind distrus nu mai poate fi readus în stare normală.
Omul a acționat o foarte mare perioadă de timp fără a realiza ca resursele pământului sunt limitate perturbând astfel echilibrul ecologic stabilit în mod natural. Aproape fără să-și dea seama, oamenii au pus în mișcare vaste experimente ecologice care implică întregul Pământ, fără a crea însă mijloace de a urmări rezultatele în mod sistematic. El a sesizat destul de târziu că este creația și creatorul mediului său care îi asigură existența biologică și, totodată, cea intelectuală. Exploatarea irațională, în primul rând, a resurselor regenerabile (păduri, floră,faună, etc.), apoi a celor neregenerabile (bogății minerale ale subsolului) a accentuat efectul nociv al acțiunilor omului asupra naturii. După cum apreciază Barry Commener „Degradarea mediului înconjurător se datorează unui neajuns al activității umane.Pământul este poluat, nu pentru că omul ar fi un animal deosebit de murdar și nici pentru că specia umană ar fi prea numeroasă. Vina o are societatea umană – modul în care societatea înțelege să obțină, să repartizeze și să folosească bogățiile pe care munca umană le atrage din resursele planetei”.
Poluarea este una din formele cele mai insidioase de atentat în masă asupra sănătății colectivităților umane. Pe măsură ce societatea omenească se dezvoltă, ea devine tot mai distructivă în procesul productiv și în consumul personal, casnic, deși ar fi fost de așteptat ca, dispunând de atâtea mijloace tehnice și de know-how, situația să fie tocmai inversă. Așa cum s-a arătat, pe drumul sinuos parcurs de la armonie (omul aliat al naturii) la violență (omul împotriva naturii) fenomenul dezvoltării existente a generat noi cauze de poluare constând în căderile și reziduurile radioactive, datorate experiențelor nucleare, centralelor atomice, deșeurilor radioactive; pesticidele și insecticidele, răspândite în exces pe suprafețele agricole fără a ține seama de cerințele privind degradabilitatea și remanența acestora; suspensiile și substanțele chimice ale unor emisii și gaze și fum, specifice centrelor industriale care nu au fost reținute sau neutralizate și nu în ultimul rând, deșeurile menajere specifice tuturor centrelor urbane, care nu au fost evacuate și tratate în mod corespunzător. Se mai poate menționa fenomenul subdezvoltării, ca circumstanță agravantă pentru anumite zone ale lumii, poluarea fiind considerată ca „fiică a mizeriei și penuriei”; cele determinate de războaie locale și industriile de război care, provoacă mari perturbări nu numai sistemelor naturale ci și celor artificiale și care prin potențialitatea extinderii lor, a transformării într-o conflagrație mondială pot să pună sub semnul întrebării însăși supraviețuirea speciei umane. Tuturor formelor de poluare ale mediului s-au adăugat poluarea electro-magnetică, poluarea estetică și poluarea genetică. Se consideră că cel puțin trei îndeletniciri umane generează poluarea în lumea contemporană: industria, cu mediul de viață urban pe care îl promovează, agricultura intensivă și industrializată și transporturile.
Debutul procesului de integrare europeană a avut loc într-o perioadă în care mediul nu constituia o preocupare la nivel de politici publice, iar prioritățile Comunităților erau centrate pe obiective economice legate de reconstrucția Europei după cel de-al doilea război mondial, creștere economică, stabilitate și dezvoltare, ocuparea forței de muncă.
Apărută pe agenda de lucru europeană la începutul anilor 1970, preocuparea pentru mediu dobândește un caracter distinct odată cu semnalarea, de către Clubul de la Roma, a diminuării resurselor naturale și a deteriorării rapide a calității apei, aerului și solului.
În 1972 s-a pus problema creării politicii comunitare de mediu, și de aici la dezvoltarea acesteia ca una dintre cele mai importante politici comunitare. De la o abordare sectorială, europenii au trecut la elaborarea de strategii de dezvoltare durabilă, integrând mediul în toate componentele politicilor comunitare. Politica de mediu a Uniunii Europene, așa cum a fost stabilită prin Tratatul CE, are ca scop asigurarea sustenabilității activității de protecție a mediului, prin includerea acesteia în politicile sectoriale ale Uniunii Europene, prin elaborarea de măsuri de prevenire, prin respectarea principiului “cel care poluează plătește”, prin combaterea la sursă a poluării și prin asumarea în comun a responsabilității. Politica europeana in domeniul protectiei mediului este o politica orizontala. Acquis-ul comunitar cuprinde aproximativ 400 de instrumente legislative care acoperă un număr mare de sectoare, precum poluarea apei și a aerului, gestionarea reziduurilor și produselor chimice, biotehnologia, protecția împotriva radiațiilor și conservarea naturii și care a promovat cercetarea și inovarea tehnologică pentru a găsi tehnologii nepoluante, a dezvoltat eco-piețe, a încercat să acționeze la nivelul comportamentelor de consum și de producție, s-a implicat activ în acțiunea la nivel global în direcția reorientării politicilor economice către o dezvoltare durabilă în toate țările lumii.
Importanța politicii europene de mediu nu este datorată anvergurii fondurilor alocate ci faptului că politica de mediu a devenit politică orizontală a Uniunii Europene, aspectele de protecție a mediului fiind considerente obligatorii ale celorlalte politici europene. Prin adoptarea strategiei dezvoltării durabile ca element principal al câmpului său de acțiune – adică prin preocuparea pentru natură ca moștenire și resursă a generațiilor viitoare, politica de mediu este permanent conectată la tendințele globale de protecție a mediului, așa cum apar ele în urma evenimentelor internaționale precum conferințele de la Rio (1992) și Johanesburg (2002), a protocolului de la Kyoto, etc. În plus, această conectare și implicare în progresele internaționale de mediu transformă Uniunea Europeană în promotor global al dezvoltării durabile. Prin însuși caracterul ei, dezvoltarea durabilă reprezintă nevoia de responsabilizare și educație pentru mediu, iar acest aspect este reflectat de evoluția politicii europene a ultimilor ani, politică marcată de trecerea de la o abordare bazată pe constrângere și sancțiune, la una mai flexibilă, bazată pe încurajare. Deci, se acționează în direcția unei abordări voluntare, în scopul de a promova această responsabilizare față de mediu și a de a încuraja utilizarea sistemelor de management al mediului. O cerință majoră născută din reconstrucția ecologică este regândirea tehnologiilor productive actuale pentru a se conforma cât mai mult cu putință cerințelor ecologice, urmând ca majoritatea activităților industriale, agricole și de transport să fie reorganizate în funcție de aceste structuri. Noile invenții în aceste domenii trebuie să fie conduse mai ales de deziderate ecologice, astfel încât structura generală a investițiilor să poată fi guvernată de imperative ecologice și nu de profit și alte criterii economice tradiționale.
Politica de mediu nu acționează independent, ci reflectă interesul societății civile în această direcție, manifestat prin crearea a numeroase mișcări și organizații de mediu. Mai mult, în unele țări s-a ajuns la crearea și dezvoltarea unor partide politice „verzi”, cu un real succes în arena politică. Nu trebuie însă uitate nici rezistența – sau, mai bine spus reținerea și inerția care se manifestă, atunci când obiectivele de mediu par a limita competitivitatea industrială și creșterea economică; însă acest aspect nu face decât să sublinieze o dată în plus nevoia unei abordări concertate la nivel european și necesitatea existenței unei politici de mediu active și integrate, capabilă să răspundă provocărilor care apar în plan economic.
CONFERINȚE INTERNAȚIONALE ȘI EUROPENE ÎN DOMENIUL PROTECȚIEI MEDIULUI
Această etapă este plasată în timp între anii 1960, o dată cu declanșarea crizei ecologice, și momentul actual. Caracterul global și universal al problematicii protecției mediului a impus intervenția organizațiilor internaționale, care și-au înscris preocupări în domeniu și în cadrul cărora aveau să se adopte numeroase documente în materie.
2.1. CONFERINȚE INTERNAȚIONALE ÎN DOMENIUL PROTECȚIEI MEDIULUI
Anul 1968 constituie, din punctul de vedere al formării Dreptului internațional al mediului și cooperării internaționale în materie, un moment hotărâtor; în acel an, Organizația Națiunilor Unite și două organizații internaționale regionale, respectiv Consiliul Europei și Organizația Unității Africane, au declanșat activități în domeniul protecției mediului.
Astfel, Consiliul Europei a adoptat, la începutul lui 1968, primele două texte în timp proclamate de către o organizație internațională în materie de protecție a mediului: Declarația asupra luptei contra poluării aerului și Carta europeană a apei. În același an, organizația de la Strasbourg a adoptat și primul dintre tratatele europene în domeniul mediului, respectiv Acordul european privind limitarea folosirii unor detergenți în produsele de spălare și curățire.
În ce privește Organizația Unității Africane, la 15 septembrie 1968, șefii de state și guverne ai țărilor membre au semnat Convenția africană asupra conservării naturii și resurselor naturale. Documentul se remarcă prin caracterul său global, referindu-se la conservarea și utilizarea solului, apei, florei și resurselor faunei, practic la ansamblul factorilor de mediu. În același timp, această generalitate are drept consecință faptul că unele părți ale convenției nu fac decât să enunțe mari principii. Totuși, au fost adoptate reglementări precise în ce privește conservarea florei și resurselor faunei, prevăzându-se crearea de rezervații, reglementarea vânătorii, capturării și pescuitului, protecția particulară a unor specii. Referitor la această din urmă problemă, Convenția africană stabilește două principii de conservare care au influențat dezvoltarea ulterioară a dreptului mediului:
protecția nu numai a indivizilor, speciilor amenințate, ci și a habitatului lor și
proclamarea responsabilității speciale a statului al cărui teritoriu este singurul care adăpostește o specie rară (art. VIII, al. 1).
În sfârșit, tot în anul 1968, Adunarea Generală a ONU a adoptat Rezoluția nr. 2398 (XXIII), prin care se prevedea convocarea unei conferințe mondiale asupra „mediului uman“, care a stat la baza pregătirii a primei conferințe mondiale privind mediul (Stockholm, iunie 1972).
În paralel cu lucrările preparatorii pentru reuniunea convocată de ONU, sub impulsul unor catastrofe ecologice sau al consecințelor tot mai evidente ale continuării procesului de degradare a mediului, statele și-au amplificat cooperarea multilaterală, în special în domeniul luptei împotriva poluării mediului marin prin hidrocarburi, Convenția de la Bruxelles, din 29 noiembrie 1962, privind responsabilitatea civilă pentru pagubele produse prin poluarea cu hidrocarburi și Convenția, de la aceeași dată, asupra intervenției în marea liberă împotriva navelor care arborează un pavilion străin, în caz de accident care antrenează sau ar putea antrena o poluare prin hidrocarburi, Acordul de la Copenhaga din 16 septembrie 1971 privind cooperarea între statele scandinave pentru combaterea poluării mării prin hidrocarburi, Convenția de la Bruxelles din 18 decembrie 1971 privind crearea unui fond de indemnizare pentru pagubele provocate de poluarea prin hidrocarburi) sau în cel al conservării faunei sălbatice.
2. 1.1. Conferința de la Stockholm
În urma pregătirilor coordonate de un comitet special compus din reprezentanții a 28 de state, între 5 și 16 iunie 1972 s-a desfășurat în capitala Suediei, Stockholm, prima Conferință ONU privind mediul. Aceasta a reunit cel mai mare număr de participanți de până atunci la o conferință consacrată problemelor mediului, respectiv 6.000 de persoane, care au inclus delegații din 113 state, reprezentanți, practic, ai tuturor marilor organizații guvernamentale, 700 de observatori trimiși de 400 de organizații neguvernamentale, personalități invitate cu titlu individual și circa 1.500 de ziariști.
În cadrul conferinței a fost aprobat un mare număr de texte, printre care o declarație generală, adoptată prin aclamații, 109 recomandări care au constituit un „Plan de acțiune“ și o rezoluție privind dispozițiile instituționale și financiare recomandate organizației mondiale.
Declarația Conferinței Națiunilor Unite privind Mediul (Declarația de la Stockholm) cuprinde un preambul în șapte puncte, urmat de 26 de principii. Preambulul constituie o introducere generală în problematica mediului și cuprinde idei precum: omul este, deopotrivă, creația și creatorul mediului său: elementul natural și cel pe care omul l-a creat el însuși sunt indispensabile bunăstării și exercitării depline a drepturilor și libertăților sale fundamentale, inclusiv dreptul la viață; protecția și ameliorarea mediului au o importanță majoră pentru bunăstarea populației și dezvoltarea ei etc. Reflectând concepția exprimată în preambul, principiile reprezintă un amalgam de cerințe de natură politico-juridică. Sub raportul conținutului lor, acestea exprimă multiple semnificații. Primul principiu afirmă dreptul fundamental al omului la libertate, egalitate și condiții de viață satisfăcătoare, într-un mediu a cărui calitate să-i permită să trăiască în demnitate și bunăstare. El are meritul de a fi promovat o concepție având în centrul său apropierea și apoi unitatea dintre protecția mediului și drepturile omului.
Principiile 2-7 ale declarației cuprind conținutul propriu-zis al documentului; ele proclamă că resursele naturale ale Globului nu sunt numai petrolul și mineralele, ci și aerul, apa, solul, fauna și flora, precum și eșantioanele reprezentative ale ecosistemelor naturale și trebuie prezervate în interesul generațiilor prezente și viitoare; omul are o responsabilitate specială în salvarea patrimoniului constituit de flora și fauna sălbatice și habitatul lor; resursele renovabile trebuie să poată salvgarda capacitatea lor de a se reconstitui și resursele nerenovabile nu trebuie să fie epuizate; necesitatea unei gestiuni raționale etc.
Principiile 8-20 ale documentului se referă la realizarea protecției mediului. Sub raportul conținutului prevederilor acestora, se remarcă stabilirea unor legături interdependente între dezvoltarea economică și socială și protecția mediului, implicațiile subdezvoltării și căile lichidării sale, necesitatea unei concepții integrate și coordonate a planificării etc.
Ultima grupă de principii (21-26) este consacrată cooperării internaționale și stabilește, printre altele: dreptul suveran al statelor de a exploata propriile lor resurse potrivit politicii lor ecologice și îndatorirea de a face astfel încât activitățile exercitate în limitele jurisdicției lor naționale ori sub controlul lor să nu cauzeze pagube mediului altor state ori celui din regiuni nesupuse vreunei jurisdicții naționale (principiul 21), obligația statelor de a coopera pentru dezvoltarea dreptului internațional în ce privește responsabilitatea și indemnizarea victimelor poluării și altor daune ecologice produse în afara frontierelor lor, cooperarea pentru protejarea și ameliorarea mediului etc.
Al doilea rezultat important al Conferinței de la Stockholm îl reprezintă „Planul de acțiune pentru mediu“. Prevederile sale se referă în principal la trei categorii de probleme: evaluarea calității mediului (analiza, cercetarea, supravegherea și schimbul de informații privind mediul, în cadrul „Planului Vigie“ (Ecarthwatch), gestiunea mediului și măsurile de susținere.
Urmările Conferinței de la Stockholm
S-a considerat, pe drept cuvânt, că Conferința de la Stockholm a avut imensul merit de a fi abordat problema protecției mediului și a metodelor pentru a o asigura de o manieră globală, și aceasta în toate sensurile termenului. Globalitate în sensul unei concepții planetare asupra mediului, dar și în ceea ce privește structurile instituționale ale lumii. În sfârșit, globalitate întrucât toate temele au fost abordate și au făcut obiectul reflecțiilor mai mult sau mai puțin aprofundate.
Această viziune și metodele promovate au influențat și caracterizat evoluțiile care au urmat.
Sub raport instituțional, organismele create în sânul ONU, respectiv PNUM și Fondul pentru Mediu, menit să alimenteze financiar acțiunile pertinente, au jucat rolul coordonator pentru alte organizații internaționale, atât pentru cele din sistemul Națiunilor Unite, cât și pentru cele regionale.
Sub egida organizației mondiale s-au elaborat și s-au adoptat documente internaționale care au reglementat cooperarea internațională în diferite sectoare ale protecției mediului.
Astfel, Conferința ONU privind dreptul mării, prin adoptarea Convenției de la Montego Bay din 10 decembrie 1982, a consacrat cadrul juridic general al protecției mediului marin împotriva poluării. Alte reguli cu caracter general au fost cuprinse în alte instrumente internaționale elaborate și adoptate sub egida organizației mondiale. Așa de exemplu, prin Convenția de la Geneva din 18 mai 1977 s-a interzis utilizarea tehnicilor de modificare a mediului în scopuri militare ori în oricare alte scopuri ostile. Totodată, este vizată orice tehnică având ca obiect modificarea, datorită unei manipulări deliberate a proceselor naturale, a dinamicii, compoziției ori structurii Pământului, inclusiv biotopurile sale, litosfera, biosfera, atmosfera ori spațiul extraatmosferic.
La rândul său, primul Protocol adițional la convențiile de la Geneva din 12 august 1949, semnat la 10 iunie 1977, interzice utilizarea de metode ori mijloace de război concepute pentru a cauza ori putând determina pagube întinse, durabile și grave mediului natural. În același timp, aspectele protecției mediului au fost incluse în diverse documente privind cooperarea internațională. Menționăm, în acest sens, art. 30 din Carta drepturilor și îndatoririlor economice ale statelor, adoptată de către Adunarea Generală a ONU la 12 decembrie 1974, care proclamă că protecția, prezervarea și valorificarea mediului pentru generațiile prezente și viitoare sunt responsabilități ale tuturor statelor.
În cazul unei faze pregătitoare a adoptării Cartei mondiale a naturii, care avea să marcheze deschiderea unei noi faze în istoria Dreptului internațional al mediului, la 30 decembrie 1980, Adunarea Generală a ONU a proclamat responsabilitatea istorică a statelor pentru prezervarea naturii în interesul generațiilor prezente și viitoare.
Anumite principii de drept cutumiar s-au sedimentat în această perioadă, mai ales în cadrul OCDE și PNUE, ca „Principiile de conduită în domeniul mediului, în materie de conservare și utilizare armonioasă a resurselor partajate între două sau mai multe state“.
Printre aceste principii se numără: dreptul suveran al statelor de a exploata propriile lor resurse și îndatorirea de a face astfel încât activitățile exercitate în limitele jurisdicției ori sub controlul lor să nu cauzeze daune mediului în alte state, îndatorirea de a informa și, la nevoie, de a intra în consultări cu acestea, informarea și cooperarea în caz de situații neprevăzute, când se pot produce efecte dăunătoare mediului etc.
În domeniul conservării naturii au fost adoptate convenții cu vocație mondială, precum: Convenția de la Ramsar, din 2 februarie 1971, asupra zonelor umede de importanță internațională, în special ca habitat al păsărilor acvatice, Convenția din 16 noiembrie 1972, asupra protecției patrimoniului mondial, cultural și natural, ambele elaborate sub egida UNESCO, Convenția de la Bonn, din 23 iunie 1979, asupra conservării speciilor migratoare aparținând faunei sălbatice etc.
În același timp, în deceniile care au urmat Conferinței de la Stockholm s-au afirmat noi probleme, cu caracter global, precum poluarea atmosferică la lungă distanță, diminuarea stratului de ozon, efectul de seră etc., care au reclamat adoptarea de reglementări juridice adecvate. Rezultatul principal al acestor preocupări a constat în documente precum: Convenția asupra poluării atmosferice transfrontaliere pe distanțe lungi, încheiată la Geneva la 13 noiembrie 1979, Convenția-cadru de la Viena din 22 martie 1985 și Protocolul de la Montreal din 1989, privind stratul de ozon etc.
În sfârșit, accidentul de la Cernobîl din 26 aprilie 1986 a determinat adoptarea, în cadrul AIEA, a două convenții: una privind notificarea rapidă a unui accident nuclear și o alta cu privire la asistența în caz de accident nuclear sau urgență radiologică.
Importante evoluții au avut loc și pe plan regional. La nivel european, Actul final al Conferinței de la Helsinki din 1 august 1975 a consacrat un întreg capitol problemelor cooperării continentale în materie de mediu. Un rol important în domeniu au jucat și alte instituții regionale, precum: Consiliul Europei, Consiliul Nordic etc.
Totodată, acțiunea privind regiuni determinate ale lumii se poate situa și la nivel mondial. Astfel, PNUM, în colaborare cu ale instituții specializate ale ONU, a inițiat adoptarea unei serii de convenții privind „mările regionale“. Este vorba cel mai frecvent despre un ansamblu de instrumente cuprinzând planuri de cooperare și dezvoltare, o convenție generală și protocoale adiționale.
Un rol important în amplificarea preocupărilor vizând cooperarea în domeniul protecției mediului a revenit și organizațiilor neguvernamentale, în frunte cu Uniunea Internațională pentru Conservarea Naturii și Resurselor (UICN), Greenpeace etc. De exemplu, unul dintre rezultatele cele mai semnificative ale UICN este elaborarea Cartei mondiale a naturii, adoptată de către Adunarea Generală a ONU la 28 octombrie 1982.
Concepte și principii de Dezvoltare Durabilă și de drept internațional al mediului
Evaluările periodice ale Conferinței de la Rio (+5, +10, +20)
Teoria dezvoltării durabile este relativ nouă și se află în curs de formare. Conceptul de dezvoltare durabilă s-a conturat într-un moment în care subiectul mediului se afla în prim planul dezbaterilor politice.
Comunitatea internațională a decis să trateze problemele mediului prin măsuri colective la nivel global, pe care a căutat să le definească și să le aplice prin intermediul unui cadru internațional adecvat.
Acest cadru de acțiune la nivel internațional s-a format în timp și se află într-o evoluție dinamică, cuprinzând măsuri legale cu caracter obligatoriu în forma tratatelor sau convențiilor sau cu caracter neobligatoriu, în forma declarațiilor, rezoluțiilor sau seturilor de linii directoare și orientări politice, măsuri instituționale și mecanisme de finanțare viabile.
Comunitatea internațională s-a reunit pentru prima dată în 1972 la Conferința de la Stockholm privind Mediul Uman (Stockholm Conference on Human Environment) pentru a dezbate problema mediului global și a necesităților de dezvoltare.
În urma conferinței au rezultat:
Declarația de la Stockholm, conținând 26 de principii;
Planul de Acțiune pentru Mediul Uman, cu trei componente:
programul pentru evaluarea mediului global (Earthwatch);
activitățile pentru managementul mediului;
măsurile de sprijin.
Programul Națiunilor Unite pentru Mediu (United Nations Environment Programme – UNEP) al cărui Consiliu de Conducere și Secretariat au fost înființate în decembrie 1972 de Adunarea Generală ONU
Fondul voluntar pentru Mediu (Voluntary Environment Fund) înființat în ianuarie 1973, în conformitate cu procedurile financiare ONU.
Toate acestea sunt considerate a fi piatra de temelie a primului cadru internațional pentru tratarea problemelor mediului.
Conferința a recunoscut că problemele de mediu ale țărilor industrializate, cum sunt degradarea habitatelor, toxicitatea și ploile acide nu reprezintă probleme neapărat importante pentru toate țările, adică strategiile de dezvoltare nu îndeplinesc necesitățile și prioritățile țărilor și comunităților celor mai sărace.
Conferința a fost însă dominată în principal de problemele de mediu și a condus la creșterea conștientizării publice în acest domeniu.
De la înființarea sa, în baza recomandărilor Conferinței de la Stockholm, UNEP a desfășurat o serie de activități pentru a-și manifesta, în cadrul sistemului ONU, rolul său de catalizator și coordonator în domeniul mediului.
Activitățile programului pot fi clasificate în două mari grupe:
orientate pe probleme sectoriale ale factorilor de mediu: poluarea apelor, a aerului și a solurilor (în special degradarea terenurilor);
orientate pe probleme globale: ploi acide, epuizarea stratului de ozon, schimbările climatice, defrișarea și deșertificarea, conservarea biodiversității, traficul internațional de produse și deșeuri toxice și periculoase, protejarea mediului în perioadele de conflict armat.
Problemele globale ale mediului au început să devină predominante și au creat necesitatea inițierii unor acțiuni suplimentare pentru creșterea conștientizării publice, care să determine comunitatea internațională să ia în timp util măsuri funcționale, atât pe plan internațional cât și național.
Evaluarea efectelor acestor "noi" probleme ale mediului a condus la recunoașterea faptului că s-a realizat un progres prea redus în integrarea protecției mediului în politicile și activitățile de dezvoltare, respectiv obiectivul consacrat prin principiul 13 al declarației de la Rio nu a fost realizat.
Declarația de la Stockholm, Principiul 13
Pentru a realiza un management mai rațional al resurselor, care să conducă astfel la îmbunătățirea mediului, Statele trebuie să adopte o abordare integrată și coordonată a planurilor lor de dezvoltare, pentru a asigura că dezvoltarea lor este compatibilă cu necesitatea de a proteja și îmbunătăți mediul în beneficiul propriei populații.
Necesitatea reorientării eforturilor pentru realizarea obiectivului de integrare s-a concretizat după unsprezece ani de la Conferința de la Stockholm, respectiv în 1983, când Națiunile Unite au înființat Comisia Mondială pentru Mediu și Dezvoltare cunoscută sub denumirea de Comisia Brundtland.
Această comisie a elaborat și publicat în 1987 documentul "Viitorul nostru comun", prin care s-a formulat cadrul care avea să stea la baza celor 40 de capitole ale Agendei 21 și a celor 27 de principii ale Declarației de la Rio și care a definit dezvoltarea durabilă ca fiind "dezvoltarea care îndeplinește necesitățile generației prezente, fără a compromite capacitatea generațiilor viitoare de a-și îndeplini propriile necesități".
2.1.2. Conferința de la Rio de Janeiro
În ciuda acestor rezultate înregistrate în planul colaborării internaționale, mediul planetei a continuat să se deterioreze într-o manieră generală. În această situație s-a căutat o nouă abordare, mai eficientă, care avea să se reflecte într-o concepție diferită asupra problematicii generale a protecției și conservării factorilor naturali. Aceasta și-a găsit expresia în două documente publicate și examinate în anul 1987 de către Adunarea Generală a ONU, respectiv studiul PNUM „Perspective în materia mediului până în anul 2000 și în continuare“ și raportul Comisiei Mondiale pentru Mediu și Dezvoltare (CMED), așa-numitul „Raport Brundtland“, intitulat „Viitorul nostru comun“.
Astfel, după ce denunță eroarea de a concepe mediul și dezvoltarea ca două obiective distincte și adverse, documentul CMED promovează pentru politicile și proiectele de dezvoltare o abordare integrată, potrivit căreia, dacă acestea sunt raționale din punct de vedere ecologic, trebuie să determine o dezvoltare durabilă atât în țările în curs de dezvoltare, cât și în cele dezvoltate. În această viziune, rolul prioritar revine măsurilor preventive și anticipative, fără a neglija însă măsurile corective imediate. Potrivit termenilor proprii raportului CMED, dezvoltarea durabilă este aceea care „răspunde nevoilor actuale, fără a compromite capacitatea generațiilor viitoare de a răspunde nevoilor proprii“.
Raportul recomandă, de asemenea, realizarea de reuniuni regionale și mondiale pentru a promova integrarea mediului și a dezvoltării economice. Pe linia unor asemenea evoluții generale, la 22 decembrie 1989, Adunarea Generală a ONU a adoptat Rezoluția nr. 44/228, prin care s-a convocat o reuniune mondială pe tema dezvoltării și mediului. Potrivit documentului, conferința urma să elaboreze strategii și măsuri destinate să oprească și să înlăture consecințele deteriorării mediului, în contextul unor mari eforturi naționale și internaționale pentru a promova în toate statele o dezvoltare susținută și sănătoasă din punct de vedere ecologic.
În intenția organizatorilor, Conferința de la Rio trebuia să realizeze un nou consens internațional asupra unor teme de transcendență mondială, precum: protecția atmosferei, protecția resurselor terestre, conservarea diversității biologice, protecția resurselor de apă dulce, protecția oceanelor, mărilor și zonelor de coastă, gestiunea rațională, din punct de vedere ecologic, a biotehnologiilor, deșeurilor de produse și deșeurilor toxice, creșterea calității vieții și a sănătății umane, ameliorarea condițiilor de viață și muncă ale săracilor, eradicarea sărăciei și oprirea degradării mediului.
Pentru pregătirea acestei ambițioase agende și a celorlalte aspecte necesare desfășurării conferinței s-a creat un comitet pregătitor format din reprezentanți ai statelor și organizațiilor internaționale. După o reuniune organizatorică preparatorie desfășurată la New York, în martie 1990, au urmat cele de la Geneva, din martie-aprilie și august-septembrie 1991, și New York, din martie-aprilie l992, în cadrul cărora, în trei grupe de lucru și în plenară, s-au analizat problemele și s-au propus măsurile de adoptat în vederea soluționării lor. Desfășurată între 3 și 14 iunie 1992, Conferința Națiunilor Unite privind Mediul și Dezvoltarea a reunit 145 de președinți, prim-miniștri și vicepreședinți, fiind socotită cea mai amplă reuniune la nivel înalt din secolul al XX-lea. Referitor la rezultatele concrete ale reuniunii, acestea s-au exprimat în adoptarea unor documente precum: Declarația de la Rio asupra mediului și dezvoltării, supranumită Carta Terrei, Agenda 21‚Convenția asupra biodiversității, Convenția-cadru privind schimbările climatice, Declarația privind pădurile și Declarația privind deșertificarea.
Declarația de la Rio privind mediul și dezvoltarea
Deși, în mod evident, nu are forță juridică obligatorie, ea reprezintă rezultatul unei soluții de compromis între țările industrializate și Grupul celor 77 de țări în curs de dezvoltare. Sub raportul structurii și obiectivelor sale, Declarația de la Rio de Janeiro este, în mare parte, asemănătoare cu cea de la Stockholm, consacrând drepturile și responsabilitățile ce revin statelor în raport cu protecția mediului. Ea reflectă și preocupările apărute în cei 20 de ani care despărțeau în timp cele două reuniuni tutelate de ONU: deteriorarea mediului și a capacității sale de a susține viața, și conștientizarea mai profundă a faptului că progresul economic pe termen lung și protecția ecologică sunt fenomene interdependente. Cea mai importantă inovație a documentului constă în conjugarea celor doi termeni, de acum înainte protecția mediului și dezvoltarea fiind strâns legate. Așa cum remarca Al. Kiss, textul reflectă o puternică influență tiermondistă în problematica conservării mediului. Astfel, una dintre tezele care se degajă este aceea că nu vom putea proteja mediul planetei contra ori chiar fără marea majoritate a populației mondiale care, în stare de sărăcie fiind, deține o importantă proporție a unor resurse naturale.
După un preambul mult mai redus decât cel al documentului din 1972, prin care se stabilește ca obiectiv instituirea unei alianțe mondiale „noi și echitabile, prin crearea de noi niveluri de cooperare între state, sectoarele-cheie ale societății și persoane“, se proclamă 27 de principii.
Stabilind că ființele umane constituie centrul preocupărilor privind dezvoltarea durabilă, documentul proclamă dreptul fundamental al omului la o viață sănătoasă și productivă în armonie cu natura (principiul 1). Este o formulare mult mai perfecționată și mai exactă a noului drept uman fundamental, care își dobândește tot mai evident un statut propriu în rândul drepturilor omului. În completarea semnificațiilor sale, principiul 3 imprimă o relevantă dimensiune dreptului la dezvoltare, care trebuie să se exercite într-o manieră care să răspundă în mod echitabil nevoilor de dezvoltare și celor ecologice ale generațiilor prezente și viitoare.
Preluând principiul 21 al Declarației de la Stockholm, principiul 2 al documentului de la Rio recunoaște statelor „dreptul suveran de a-și exploata resursele potrivit propriilor lor politici din domeniul mediului și de dezvoltare și responsabilitatea de a se asigura că activitățile exercitate în limitele jurisdicției lor nu provoacă daune mediului în alte state sau în regiuni care sunt în afara limitelor jurisdicției naționale“.
Consacrat deja ca regulă de drept internațional cutumiar, principiul cuprinde două elemente constructive. În primul rând, este reafirmat dreptul suveran asupra resurselor naturale (recunoscut prin numeroase declarații ale Adunării Generale a ONU, începând cu Rezoluția nr. 1803- XVII din 14 decembrie 1962 până la altele recente, precum și de instrumentele internaționale privind drepturile omului), iar precizarea exercitării sale conform „politicilor din domeniul mediului și de dezvoltare“ face să i se confere semnificații mai precise și o legătură mai directă între mediu și dezvoltare.
În al doilea rând, este reafirmată datoria statelor de a asigura că activitățile desfășurate sub jurisdicția lor nu cauzează daune mediului altor state sau regiunilor aflate în afara jurisdicțiilor naționale ale statelor. În acest sens, se impun câteva precizări. Mai întâi, că statele sunt responsabile nu numai pentru propriile activități, dar și pentru cele aflate sub autoritatea lor, indiferent că sunt publice sau private. Așa cum se aprecia în sentința din afacerea Trail, statele au o obligație de diligență în acest sens. Ca o consecință, ele trebuie să instituie un fel de regim de supraveghere permanentă a activităților care pot prejudicia mediul situat în afara jurisdicției naționale a statelor. În sfârșit, statul trebuie să aplice această regulă nu numai asupra elementelor supuse jurisdicției naționale, ci și asupra celor față de care exercită un control, ca de exemplu nave, avioane, obiecte cosmice etc.
Comparație între Declarația de la Stockholm (1972)
și Declarația de la Rio de Janeiro (1992)
Deși între cele două documente există o distanță în timp de două decenii, prin tematică și experiențele pe care le consacră, ele se sprijină și se completează reciproc.
Într-adevăr, prima constatare este aceea că declarațiile se completează în anumite privințe. Faptul se explică mai ales prin aceea că tematica fundamentală a celor două conferințe care le-au adoptat a fost diferită. Astfel, la Stockholm, în 1972, pentru prima dată în lume, a fost abordată într-un asemenea context problematica mediului uman. Douăzeci de ani mai târziu, în 1992, Conferința de la Rio de Janeiro se axa pe studiul raportului dintre mediu și dezvoltare din perspectiva „dezvoltării durabile“. Dacă în urma Conferinței de la Stockholm se presupunea că mediul nu poate fi conceput fără dezvoltare, la Rio s-a ajuns la concluzia că dezvoltarea durabilă nu poate fi concepută fără un mediu de calitate. Datorită acestui lucru, Declarația de la Rio face loc mai puțin naturii; nu întâlnim decât o referință generală la biosferă și nu sunt prevăzute principii consacrate poluării mărilor și oceanelor ori conservării naturii, chiar în legătură cu dezvoltarea, cum afirmă art. 4 al Declarației de la Stockholm: „Conservarea naturii și în special a florei și faunei sălbatice trebuie astfel să ocupe un loc important în planificarea pentru dezvoltarea economică.“
Redactorii Declarației de la Rio au decis să nu reia textele vechi, ci să facă referiri la principiile de la Stockholm, care sunt citate în bloc în primul articol al scurtului preambul al textului. Ca atare „dezvoltarea durabilă“ ocupă în documentul de la Rio un loc privilegiat, fiindu-i consacrate nu mai puțin de șapte articole. Compararea celor două texte, de la Stockholm și de la Rio, relevă apariția anumitor nuanțe ori schimbări de limbaj, datorate în principal celor 20 de ani care s-au scurs între cele două reuniuni mondiale.
Se poate remarca, de exemplu, că, după catastrofe ecologice, riscurile majore și responsabilitatea statelor unul față de altul în caz de accident nu ar putea să nu aibă un loc mai important decât cel avut în urmă cu două decenii.
Notăm, de asemenea, că, după numeroși ani de discuții asupra gazelor cu efect de seră ori stratului de ozon, referirea la starea științei și aportului acesteia, marjele sale de incertitudine sunt luate în calcul prin recunoașterea „principiului precauției“ (principiul 15). Putem constata, totodată, că la Rio se consacră un principiu care la Stockholm era în curs de formulare în cadrul OCDE: „poluatorul plătește“.
O altă diferență notabilă: referirea la planificare. Prezentă la Stockholm, ea este absentă la Rio, unde îi este preferată referirea la integrarea politicilor, care ia mai bine în calcul, fără îndoială, diferiții actori ai societății civile.
Ca alte diferențe între cele două declarații pot fi menționate:
referirea la situația țărilor în curs de dezvoltare și la prioritățile acestora este mult mai explicită în documentul de la Stockholm, datorită, mai ales, accentului pus cu precădere pe dezvoltare decât pe mediu;
atenția acordată țărilor în curs de dezvoltare se caracterizează prin locul pe care îl consacră declarația și Agenda 21 vectorilor foarte importanți pentru acestea, în frunte cu transferul de tehnologie;
referirea la resurse, la Stockholm, a permis deja a ralia mediul la dezvoltare. De altfel, să nu uităm că toate principiile de la prima Conferință ONU privind Mediul au fost reluate în Declarația de la Rio;
un singur principiu se regăsește neschimbat la Rio și la Stockholm, cel al suveranității asupra resurselor.
În sfârșit, ca o noutate importantă, declarația din iunie 1992 acordă o importanță deosebită participării „grupurilor majore“ din cadrul societăților civile – femeile, tinerii, persoanele indigene – ori rolului cetățenilor în general.
Agenda 21
Unul dintre documentele majore adoptate în cadrul reuniunii de la Rio de Janeiro este planul de acțiune intitulat „Agenda 21“ format din 40 de capitole, care acoperă diverse probleme și menit să ducă la aplicarea principiilor „Cartei Pământului“, pe o perioadă care se întinde dincolo de anul 2000. Calificat drept documentul „cel mai politic și cel mai complex din punct de vedere tehnic realizat vreodată de ONU în domeniul ecologic“, planul stabilește perioadele, obiectivele, costurile estimative, modalitățile de acțiune și responsabilitățile ce revin statelor și organismelor internaționale în această privință.
Totodată, Planul de acțiune aduce ca inovație instituirea unei responsabilități globale pentru ONU și organismele din sistemul său față de abordarea și soluționarea problemelor mediului. Aceasta se exprimă mai ales în sensul că, dacă până atunci fiecare structură sau conferință a ONU aborda sectoare specifice – protecția apei, problemele populației, habitatului, științei și tehnologiei etc. –, în viitor, instituțiile Națiunilor Unite sunt plasate în fața unei responsabilități globale. O asemenea situație necesită fără îndoială mecanisme noi de funcționare și perfecționarea celor existente.
El consacră o nouă concepție asupra aplicării unei dezvoltări compatibile cu prezervarea mediului și recunoaște mai explicit decât planul de acțiune de la Stockholm interdependența dintre problemele mediului, dezvoltării și sărăciei.
Referitor la conținut, prevederile documentului sunt cuprinse în 115 programe specifice, grupate în jurul a patru axe tematice:
dimensiunea social-economică;
conservarea și managementul resurselor umane și naturale;
rolul organizațiilor neguvernamentale și grupurilor sociale;
mijloacele de implementare a măsurilor stabilite (finanțare, instituții etc.).
Planul promovează concepția unei dezvoltări durabile, adică cea care semnifică maximul și cea mai bună valorificare a biosferei de către actualele generații, care să ofere cele mai mari beneficii, în condițiile prezervării potențialului său, pentru a oferi aceleași beneficii generațiilor viitoare.
Din punct de vedere juridic, unul dintre capitolele cele mai importante rămâne cel referitor la aranjamentele instituționale (nr. 33). Astfel, prevederile sale stabilesc că procesul interguvernamental de urmat după conferință se va înscrie în cadrul rolului jucat de către organismele ONU, mergând în sensul restructurării și revitalizării activității organizației mondiale. Altfel spus, nu s-a preconizat crearea unei autorități mondiale exterioare Națiunilor Unite. Acesteia din urmă i-ar fi revenit sarcina de a găsi structurile cele mai adecvate, probabil cele de sub autoritatea Consiliului Economic și Social, putându-se inspira din situația existentă în materia drepturilor omului.
În anul 1992, la Summitul Mondial de la Rio de Janeiro – Conferința Națiunilor Unite pentru Mediu și Dezvoltare – s-a prezentat conceptul de dezvoltare durabilă la nivel de președinți de state și guverne (120 de țări) și un plan concret pentru punerea în aplicare, numit "Agenda 21" care să permită administrațiilor locale din întreaga lume să-și definească dezvoltarea durabilă pe termen mediu și lung.
Agenda 21 este un program de acțiune pentru secolul 21 orientat către dezvoltarea durabilă. A fost adoptat de către statele semnatare ale Declarației de la Rio din iunie 1992.
Principalele linii de acțiune sunt lupta împotriva sărăciei și a exluderii sociale, producția de bunuri și servicii durabile, protecția mediului.
Agenda Locală 21 în România
În anul 2000 Centrul Național pentru Dezvoltare Durabilă (CNDD), ca agenție de implementare a Programului Națiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD), împreună cu Capacity 21 și cu sprijinul Guvernelor Marii Britanii și Canadei, a început implementarea Agendei Locale 21.
În primul proces de implementare, desfășurat în perioada 2000–2003, au fost alese nouă “orașe pilot” (Baia Mare, Galați, Giurgiu, Iași, Miercurea Ciuc, Oradea, Ploiești, Râmnicu Vâlcea și Târgu Mureș).
Proiectul, apreciat atât la nivel central guvernamental cât și la nivelul autorităților locale, s-a bucurat de o cerere mare din partea altor autorități locale pentru a fi incluse în acest proces.
În perioada 2003–2007 Guvernul României a decis extinderea programului la nivel național în peste 40 de municipalități.
Summitul de la Rio a generat de asemenea o serie întreagă de reacții pozitive, incluzând demararea a numeroase inițiative pentru implementarea Agendei 21 la nivel local și a reorientării politicii de protecție a mediului.
În același an, în multe state s-au înființat comisii naționale pentru dezvoltarea durabilă și s-au întocmit strategii pentru dezvoltarea durabilă.
În ciuda acestor consecințe pozitive, obiectivul global al Agendei 21, care a făcut apel la o schimbare radicală a sistemelor de valori convenționale dominante existente și a proceselor instituționale, nu a putut fi atins.
Convențiile-cadru
Două importante convenții internaționale au fost semnate la forumul ecologic de la Rio: Convenția-cadru asupra schimbărilor climatice și Convenția privind diversitatea biologică.
1. Convenția-cadru asupra schimbărilor climatice
Încă din anul 1988, prin Rezoluția nr. 43/53, Adunarea Generală a ONU a recunoscut faptul că schimbările climatice constituie o preocupare comună a întregii umanități, și pornind de aici, în decembrie 1990 s-a constituit un comitet interguvernamental pentru elaborarea unei convenții generale asupra schimbărilor climatice. Adoptat în iunie 1992, documentul are ca obiectiv stabilizarea concentrațiilor de gaze termoactive din atmosferă la un nivel care să împiedice interferența antropogenă periculoasă pentru climă, într-o perioadă suficientă pentru ca ecosistemele să se poată adapta în mod natural la aceste schimbări, astfel încât să nu fie amenințată producția de alimente, iar activitățile economice să se deruleze într-o manieră durabilă și curată din punct de vedere ecologic. Recunoscându-se dreptul suveran al fiecărui stat de a-și exploata propriile resurse potrivit politicilor sale ecologice, se prevede obligația ca această folosire să se realizeze în consens cu cerințele unei dezvoltări durabile și fără a se aduce atingeri mediului altor țări. Angajamentele statelor privesc în mod esențial adoptarea unor măsuri în limitele competenței lor teritoriale.
Concepțiile fundamentale ale Convenției sunt puțin obișnuite în raport cu Dreptul internațional tradițional. Astfel, în primul rând, proclamând responsabilitatea comună, dar diferențiată a părților contractante, textul documentului contravine exigențelor principiilor egalității și reciprocității între state. Țările dezvoltate enumerate într-o anexă va trebui în realitate să-și asume toate cheltuielile ocazionate de aplicarea convenției și să înceapă să depună eforturi de reducere a emisiilor nocive. Țările în tranziție, printre care și România, desemnate în anexa I ca fiind „în tranziție către o economie de piață“, au o anumită latitudine în aplicarea angajamentelor lor. Concret, aceasta înseamnă că măsurile decise în comun vor putea fi adaptate la situațiile lor particulare și că acestea nu sunt obligate să contribuie la finanțarea acțiunii în țările sărace.
Se instituie, de asemenea, obligația statelor de a conserva și de a reduce toate emisiile sau concentrațiile de gaze care produc efectul de seră și în special emanațiile de anhidrid carbonic, de a diminua și de a înlătura cauzele și efectele schimbărilor climatice, precum și o serie de drepturi și responsabilități specifice pentru țările în curs de dezvoltare și cele industrializate.
Din punct de vedere instituțional, periodic se va reuni o conferință a părților pentru a examina aplicarea și completarea convenției, precum și un comitet consultativ care, la anumite intervale, va analiza datele tehnico-științifice ale evoluțiilor climatice și va avansa propuneri corespunzătoare.
Conferinței îi este conferit un rol important nu numai în aplicarea ei și în dezvoltarea regulilor internaționale decurgând din principiile convenției, aceasta putând lua decizii și adopta instrumente juridice conexe. În afara funcțiilor obișnuite de gestiune a convenției și de supraveghere a aplicării ei – în special prin examenul, adoptarea și publicarea de rapoarte periodice –, aceasta trebuie să se preocupe și de mobilizarea resurselor financiare necesare, creând un mecanism special în acest sens.
Aplicarea convenției trebuie asigurată, de asemenea, prin alte mijloace, în special printr-un sistem de rapoarte, a cărui funcționare este stabilită cu precizie de document (art. 12).
Convenția a intrat în vigoare la 22 martie 1994, numeroase țări mari producătoare de gaze cu efect de seră fiind primele care au ratificat-o. Prima conferință a părților a avut loc în aprilie 1995 la Berlin, stabilind importante și ambițioase obiective pe termen lung.
O a doua conferință a părților s-a desfășurat la Kyoto (Japonia) între 1 și 13 decembrie 1997. Cu această ocazie, reprezentanții a 161 de state semnatare ale convenției au reușit să ajungă la un acord privind etapele de diminuare a emisiilor de gaze cu efect de seră, astfel încât echilibrul dinamic să nu fie perturbat în mod semnificativ într-o perspectivă pe termen mediu și cu aplicarea principiului „discriminării pozitive“. Rezultatele conferinței au fost exprimate în Protocolul de la Kyoto, ce preconizează ca, până în anul 2012, volumul mediu de gaze cu efect de seră să fie redus cu 5,2 la sută în raport cu nivelul din 1990. Ca expresie a unui compromis între, pe de o parte, țările dezvoltate (din Nord) și țările în curs de dezvoltare (aparținând Sudului) și, pe de altă parte, SUA și aliații săi tradiționali și Uniunea Europeană, în frunte cu Germania și Franța, documentul a prevăzut grade diferențiate pentru diminuarea emisiilor poluante, în funcție și de angajamentele asumate unilateral: 8 la sută pentru țările Europei Occidentale, 5 la sută pentru SUA, Australia etc., 0 la sută pentru Federația Rusă sau Ucraina.
Printre exigențele fixate de document se numără:
industria să devină mult mai eficientă din punctul de vedere al consumului de energie și va trebui să treacă de la utilizarea combustibililor fosili bogați în carbon (cărbune, petrol) la combustibili săraci în carbon (gaze naturale) sau la combustibili alternativi;
conducătorii auto să opteze pentru modele mult mai eficiente, cu emisii reduse de C02, care să funcționeze, măcar parțial, pe baterii sau alte surse nepoluante de energie;
proprietarii de locuințe să folosească surse nepoluante de energie (țigle cu baterii solare încorporate, pentru acoperișul caselor, de exemplu);
aparatele electrice va trebui să se bazeze din ce în ce mai mult pe surse de energie regenerabile, precum cele eoliene, solare, hidroelectrice etc.;
consumatorii să înceapă să cumpere produse care consumă mai puțină energie, precum: becurile fluorescente compacte, aparatură casnică reproiectată pentru a folosi minimum de electricitate.
La nivelul țărilor ce vor ratifica tratatul, se cere:
țările dezvoltate să-și reducă emisiile de CO2 și alte gaze generatoare ale efectului de seră, în medie cu 5,2 la sută până în anul 2012;
țărilor în curs de dezvoltare li se recomandă să adopte reduceri asemănătoare, dacă acestea nu vor fi propria lor opțiune;
„schimburile de emisii“ vor permite țărilor cu reduceri substanțiale de CO2 să-și „vândă“ surplusul de reducere celor cu rezultate mai slabe.
Refuzul SUA (martie 2001) de a ratifica protocolul a pus sub semnul întrebării șansele aplicării importantelor măsuri preconizate.
2. Convenția privind diversitatea biologică (biodiversitatea)
Ideea elaborării unui instrument internațional vizând conservarea și utilizarea rațională a diversității biologice a fost lansată în anul 1987 în cadrul PNUE. Pe baza hotărârii acestui organism a fost elaborat un text, adoptat de către Conferința de la Rio de Janeiro. Este vorba despre un document care a generat unele controverse, mai ales în ce privește condițiile în care țările industrializate vor avea acces la materialele genetice și alte resurse biologice existente în pădurile tropicale și în statele în curs de dezvoltare ori cele în care acestea din urmă vor accede la tehnologia „curată“ din punct de vedere ecologic sau la biotehnologie. Așa se face că, deși anumite state au aderat la convenție, SUA nu au semnat-o, pe motiv că prevederile sale ar afecta negativ industria biotehnologiilor și că bugetul financiar al acesteia ar fi nerealist.
Documentul semnat la Rio nu a reușit să realizeze totuși progrese deosebite, generând unele decepții. Prima ar fi aceea a neinsistenței deosebite asupra suveranității statelor deținătoare de specii amenințate cu dispariția, fixându-se totodată ca obiectiv utilizarea durabilă a elementelor diversității biologice și partajarea echitabilă a avantajelor care decurg din exploatarea resurselor genetice (art. 1). Echilibrul dintre acești doi poli este stabilit în art. 15 și 16 ale convenției. Astfel, statele deținătoare de resurse biologice au, în virtutea dreptului lor la suveranitate, puterea de a determina accesul la resursele genetice care se găsesc în limitele competenței lor teritoriale. Totuși, ele trebuie să se străduiască să creeze condiții proprii de a facilita accesul la resursele genetice în scopul utilizării lor raționale din punct de vedere ecologic de către alte state semnatare (art. 15, alin. 2).
În urma acordării, accesul este guvernat de condițiile convenite de comun acord. Desigur, contrapartidele pot fi înainte de toate financiare, dar documentul consacră o însemnată parte accesului la tehnologie și transferului acesteia (art. 16, alin. 3).
Obligațiile principale ale statelor-părți se referă la: cooperare (art. 5), identificarea și supravegherea diversității biologice (art. 7), elaborarea de strategii de conservare (art. 6), de preferință in situ, în special prin stabilirea de zone protejate (art. 8), dar, de asemenea, și conservarea ex situ cu titlu complementar (art. 9), integrarea considerentelor privind biodiversitatea prin utilizarea durabilă a resurselor vii (art. 10) și pregătirea de studii de impact (art. 14). Țările industrializate va trebui să furnizeze resurse financiare noi și suplimentare pentru a permite statelor în curs de dezvoltare să facă față tuturor surplusurilor impuse de aplicarea unor atare măsuri. În același timp, țărilor aflate „într-o fază de tranziție la economia de piață“ nu li se cer decât contribuții voluntare. Elaborarea listei țărilor repartizate în cele două categorii a căzut în sarcina primei conferințe a părților, desfășurată în noiembrie 1994.
O prevedere importantă este cea care subordonează îndeplinirea obligațiilor ce le revin țărilor în curs de dezvoltare de ajutorul pe care-l primesc. Așa cum remarca Al. Kiss, aceasta poate fi considerată expresia întregii filozofii a Conferinței de la Rio.
Ca de altfel aproape toate tratatele recente în materie de mediu, și acesta stabilește o conferință a părților, căreia îi conferă funcțiile obișnuite pentru acest tip de organisme. În acest sens, ei îi revin sarcinile de a elabora strategia și prioritățile programului de conservare a biodiversității (art. 22), de a fixa sumele necesare pentru executarea convenției, de a repartiza contribuțiile diferitelor state, precum și de a defini condițiile de atribuire și de utilizare a resurselor financiare astfel acumulate (art. 21, alin. 1 și 2). Periodic, conferința părților va primi de la statele semnatare rapoarte asupra măsurilor adoptate pentru aplicarea convenției. Totodată, se prevede că se pot elabora protocoale adiționale.
Convenția a intrat oficial în vigoare la 30 decembrie 1993.
3. Declarația de principii asupra pădurilor
Acest document nu a putut să se transforme într-un document cu caracter juridic (obligatoriu) din cauza divergențelor apărute între Nord și Sud, constând, în special, în aceea că țările dezvoltate au propus un acord referitor la pădurile tropicale, în timp ce statele în curs de dezvoltare au cerut ca documentul să se refere și la pădurile din regiunile temperate și boreale.
Comitetul pregătitor a elaborat textul unei declarații care cuprindea 17 principii privind toate tipurile de păduri, ce va constitui totuși o etapă semnificativă a procesului de realizare a unui acord internațional adecvat în materie.
Textul insistă asupra suveranități statelor, temperată totuși prin principii de gestiune, acestea fiind enunțate mai ales sub formă de recomandări. Nu lipsește apelul la o cooperare internațională crescândă, principiul 7 prevăzând că resurse financiare speciale va trebui să fie furnizate țărilor în curs de dezvoltare deținătoare ale unor importante suprafețe forestiere, care stabilesc programe de conservare a pădurilor naturale. Aceste resurse va trebui să stimuleze activitățile economice și sociale de substituție. Se acordă un rol și un loc deosebit populațiilor autohtone. După Rio, problematica acestui document a fost preluată de către Comisia Dezvoltării Durabile, dar fără a se ajunge până în prezent la adoptarea unui document angajant în materie.
4. Declarația asupra deșertificării
În faza pregătitoare a Conferinței de la Rio, acțiunea mondială asupra deșertificării nu a fost avută inițial în vedere. Decizia finală a reuniunii în această privință a fost inclusă în capitolul l2 al „Agendei 21“‚ intitulat „Gestiunea ecosistemelor fragile; lupta contra deșertificării și a secetei“. Textul prevedea necesitatea intensificării cooperării internaționale împotriva deșertificării și însărcina Adunarea Generală a ONU să creeze un comitet interguvernamental care să elaboreze proiectul unei convenții în materie. Ca urmare, în cea de-a 37-a sesiune a sa (1992), adunarea a decis declanșarea unui proces în acest sens, astfel că, la 17 iunie l994, 110 state au semnat, la Paris, Convenția Națiunilor Unite pentru combaterea deșertificării în țările afectate grav de secetă și/sau deșertificate, în special din Africa.
Este prima convenție mondială încheiată după Rio și, din acest punct de vedere, are valoarea unui test, mai ales în privința capacității cooperării internaționale de a da un conținut concret noțiunii de dezvoltare durabilă. Originalitatea convenției se manifestă sub un dublu aspect. În primul rând, ea afirmă o prioritate africană, zonă unde se găsește majoritatea statelor amenințate de fenomenul deșertificării, dar și a altor regiuni precum Asia, America Latină, Caraibe și Europa. În al doilea rând, structura sa cuprinde aspecte novatoare, articulându-se în jurul programelor de acțiune desfășurate la nivel național, regional și subregional, a căror aplicare condiționează executarea obligațiilor părților.
Sub raport instituțional s-a prevăzut o conferință a părților ca „organ suprem al convenției“, care adoptă deciziile necesare pentru aplicarea eficientă a documentului. Prima conferință a părților (COP) a avut loc la sediul FAO din Roma, între 29 septembrie și 10 octombrie 1997. Cu această ocazie, sediul secretariatului permanent al convenției s-a stabilit la Bonn, iar FIDA a fost desemnată să adăpostească mecanismul mondial destinat să mobilizeze finanțele necesare pentru lupta contra deșertificării. De asemenea, au fost adoptate: primul buget, componența secretariatului permanent și lista experților care să participe la lucrările Comitetului pentru știință și tehnologie.
Problema cea mai importantă a acestor documente o va constitui, în următorii ani, cea a finanțării măsurilor de aplicare. Așa de exemplu, s-a calculat că numai costul Planului de acțiune „Agenda 21“ se va ridica la 600 miliarde de dolari anual, din care 125 de miliarde ar trebui să fie considerate ca un aport suplimentar la ajutorul pentru dezvoltare pe care țările dezvoltate îl acordă în prezent.
Din păcate însă, așa cum a rezultat din dezbaterile care au avut loc în marea metropolă braziliană, în ciuda cererilor țărilor din partea defavorizată a lumii, puține state industrializate sunt dispuse să facă acest lucru.
Aranjamentele instituționale
Comisia Dezvoltării Durabile
Singura instituție creată de către Summit-ul ecologic de la Rio din 1992 este Comisia Dezvoltării Durabile (CDD). Constituirea sa este prevăzută în capitolul 38 al Agendei 21, „Aranjamente instituționale internaționale“, și se înscrie, după reiterarea rolului Adunării Generale a ONU, în cadrul acțiunii Consiliului Economic și Social.
Pentru a sprijini activitatea comisiei au fost instituite două elemente principale: structuri de coordonare a agențiilor, organismelor și programelor Națiunilor Unite și „un organ consultativ de înalt nivel“.
După adoptarea textelor constitutive de către Conferința de la Rio și confirmarea lor de către Adunarea Generală a ONU, CDD s-a reunit de mai multe ori, ocazii cu care s-a adoptat un program de lucru plurianual, conceput ca un cadru de evaluare a progreselor realizate în aplicarea Agendei 21, s-a realizat un schimb de informații asupra modului de implementare a acestui document la nivel național și au fost discutate o serie de probleme financiare.
După Reuniunea din mai 1994, CDD și-a propus o concentrare mai intensă asupra modului de coordonare, în special în cadrul sistemului ONU, a preocupărilor în materie, acordarea unei priorități chestiunilor „transversale“, ca de exemplu relațiilor dintre comerț și mediu ori cu schimbările modului de producție sau de consum. Rolul său în aplicarea Agendei 21 a fost reafirmat în cadrul Conferinței de la Johannesburg.
Contribuția Conferinței de la Rio de Janeiro la dezvoltarea Dreptului internațional al mediului
Este ușor de constatat că, prin natura lor, documentele Conferinței de la Rio nu se înscriu toate în rândul dreptului pozitiv. Totuși, și excepțiile contribuie la consolidarea Dreptului internațional cutumiar.
După cum este cunoscut, datorită „tinereții“ și rapidei sale dezvoltări, în domeniul Dreptului internațional al mediului crearea regulilor cutumiare nu se face după schema tradițională, care reclamă o practică relativ îndelungată. Organizațiile internaționale au jucat în acest sens un rol deosebit de important; în documentele acestora s-au formulat principii și reguli generale, preluate de alte instrumente uneori obligatorii. Cerința unei practici internaționale a fost astfel îndeplinită mai ales prin repetarea anumitor reguli în diferite texte, mai curând sub forma rezoluțiilor emanând de la organizații și conferințe interguvernamentale, decât sub cea a tratatelor.
Documentele neconvenționale de la Rio prezintă astfel și importante semnificații juridice, fiind adoptate în cadrul unei conferințe la care au participat toate statele lumii și numeroase organizații internaționale.
Din punctul de vedere al conținutului, ele au reluat și au consacrat o serie de reguli enunțate deja la Conferința de la Stockholm din 1972 și au confirmat altele, rezultate din practica internațională de după 1970.
Consacrarea unor reguli proclamate în cadrul Conferinței O.N.U. de la Stockholm
Face parte din această categorie mai întâi îndatorirea statului de a veghea ca activitățile desfășurate pe teritoriul ori sub controlul său să nu cauzeze daune mediului în afara limitelor competenței sale teritoriale.
Principiul potrivit căruia statele trebuie să coopereze pentru protejarea mediului își găsește, la rândul său, consacrarea în toate documentele conferinței.
În ce privește dreptul generațiilor viitoare de a avea nevoile satisfăcute în mod echitabil și responsabilitatea care decurge în acest sens pentru generațiile actuale, acesta își găsește o consacrare corespunzătoare. Îndatorirea statelor de a elabora reguli privind responsabilitatea pentru daunele cauzate mediului și pentru indemnizarea victimelor este preluată de asemenea (principiul 13 din declarație, art. 14, alin. 2 din Convenția asupra biodiversității).
Dacă „dreptul fundamental la mediu“ (contrar Declarației de la Stockholm) nu a fost consacrat expres în documentele de la Rio (cu excepția unei aluzii cuprinse în primul articol al declarației), este subliniat unul dintre elementele sale esențiale, participarea tuturor indivizilor la luarea deciziilor referitoare la mediu care îi pot afecta (principiul 10 al Declarației privind pădurile, capitolele 8, 11 și 25-32 din Agenda 21).
Confirmarea unor reguli rezultate din practica internațională
Este vorba despre o serie de reguli formulate progresiv de-a lungul celor două decenii care au urmat Conferinței de la Stockholm. Astfel, îndatorirea oricărui stat de a notifica imediat celorlalte state orice catastrofă și orice situație de urgență care riscă să aibă efecte nefaste, neprevăzute asupra mediului este consacrată de declarație (principiul 18) ori de Convenția asupra biodiversității (art. 14, alin. 1 d și e). Principiul 19 al declarației confirmă, de asemenea, regula după care statele trebuie să informeze în avans statele care ar putea fi afectate și să le comunice toate informațiile pertinente asupra activităților care pot avea efecte transfrontaliere serios prejudiciabile pentru mediu, precum și să aibă consultări cu aceste state, rapid și cu bună-credință (în același sens prevede art. 14, alin. 1 c din Convenția asupra biodiversității).
Această regulă este strâns legată de cea cuprinsă în principiul 17 al Declarației de la Rio, potrivit căruia un studiu de impact trebuie să fie realizat în cazul activităților care sunt apreciate că riscă să aibă efecte nocive importante asupra mediului și sunt dependente de decizia unei autorități naționale competente.
La rândul său, principiul soluționării prin mijloace pașnice a diferendelor dintre state în materie de mediu este confirmat de mai multe texte.
Principiul „poluatorul plătește“, formulat prin principiul 16 al declarației și aplicat, prin cap. 20 al Agendei 21, la cazul concret al deșeurilor, dobândește treptat însemnate semnificații juridice, inclusiv prin inserția lui în diverse documente adoptate la Rio de Janeiro. De asemenea, principiul precauției, de dată relativ recentă, este preluat și afirmat prin principiul 15 al declarației ori prin art. 3, alin. 3 din Convenția asupra climei.
În sfârșit, printre realizările documentelor de la Rio se înscrie prefigurarea unui nou principiu de drept internațional, cel al responsabilității comune, dar diferențiate a statelor.
Acestea sunt principalele semnificații ale documentelor adoptate în cadrul Conferinței ONU de la Rio de Janeiro, din iunie 1992, privind mediul și dezvoltarea.
Dezvoltarea Dreptului internațional al mediului, între Rio de Janeiro și Johannesburg
Prin documentele și hotărârile adoptate, Conferința de la Rio a relansat la nivel internațional preocupările vizând protecția mediului și a declanșat un proces de afirmare a conceptului de dezvoltare durabilă. Patru sunt direcțiile principale ale evoluțiilor post-Rio la nivelul reglementărilor juridice:
a) recunoașterea importanței protecției mediului;
b) influența directă a instrumentelor adoptate;
c) dezvoltarea reglementărilor internaționale în principalele sectoare ale mediului.
d) creșterea rolului actorilor nestatali.
Generalizarea recunoașterii juridice a importanței protecției mediului
Ultimul deceniu al secolului al XX-lea se caracterizează și prin exprimarea exigențelor ecologice în toate marile instrumente internaționale și mai ales în tratatele referitoare la diferitele forme de cooperare economică. Așa de exemplu, Acordul de la Marrakech, adoptat la 15 aprilie 1994, prin care s-a instituit Organizația Mondială a Comerțului, precum și practic toate noile convenții prin care s-au stabilit zone de liber-schimb conțin clauze vizând protecția mediului.
Impactul documentelor adoptate la Rio
Prin noutatea conținutului lor, documentele din 1992 au influențat major evoluția dreptului internațional al mediului, indiferent că este vorba despre tratate universale sau regionale, sectoriale ori transversale, și au contribuit semnificativ la formarea de reguli cutumiare sau la cristalizarea celor existente. Dintre progresele evidente remarcăm domeniul răspunderii civile ori penale pentru pagube ecologice.
Progresul reglementărilor juridice internaționale în principalele sectoare ale mediului
În ciuda afirmării tot mai evidente a tendinței reglementării integrate și transversale, metoda vizând protejarea unor sectoare de mediu determinate este încă larg utilizată la nivel internațional.
Reglementări privind mediul marin
Principalele dezvoltări în domeniu au vizat problemele pescuitului. Se remarcă în acest sens adoptarea a două importante convenții cu vocație universală: acordul vizând să favorizeze respectarea de către navele de pescuit în marea largă a măsurilor internaționale și de gestiune (29 noiembrie 1993) și Acordul de la New York din 4 august 1995 asupra stocurilor migratoare.
În privința reglementărilor referitoare la protecția mediului marin, cele ale „mărilor regionale“ tind să completeze sistemele convenționale existente pentru a acoperi toate problemele de mediu care se pun. Așa, de exemplu, Convenția de la Barcelona privind Marea Mediterană, din 1976, a fost completată la 14 octombrie 1994 prin Protocolul privind protecția Mediteranei contra poluării rezultate din explorarea și exploatarea platoului continental, a fundului mării și a subsolului său, la 10 iunie 1995, prin Protocolul privind zonele special protejate și diversitatea biologică din Mediterana, iar la 1 octombrie 1996 prin Protocolul privind prevenirea poluării Mării Mediterane prin mișcările transfrontiere de deșeuri periculoase și eliminarea lor.
Regimul juridic al protecției apelor continentale
Progresele înregistrate se referă în primul rând la adoptarea Convenției ONU asupra dreptului privind utilizarea cursurilor internaționale de apă în alte scopuri decât navigația. Totodată, Convenția de la Helsinki (1992), ca tratat-cadru european, a fost concretizată prin Convenția de la Sofia (29 iunie 1994) privind Dunărea și Convenția de la Berna (12 aprilie 1999) privind Rinul.
Protecția atmosferei și a climatului
Cele trei sisteme convenționale existente privind protecția atmosferei s-au dezvoltat fie prin modificări succesive (într-un caz), fie prin adoptarea unor protocoale adiționale (în două situații). Astfel, Convenția de la Viena din 1987 și Protocolul de la Montreal vizând protecția stratului de ozon au fost modificate de mai multe ori pentru sporirea eficacității și actualizarea conținutului unor dispoziții cu caractere tehnic.
Sistemul stabilit prin Convenția de la Geneva din 13 noiembrie 1979 asupra poluării atmosferice transfrontaliere la distanțe lungi a fost completat cu alte protocoale adiționale vizând reducerea emisiilor de sulf (Oslo, 14 iunie 1994) și de poluanți organici persistenți (Aarhus, 24 iunie 1998). În sfârșit, sistemul instituit prin Convenția-cadru privind schimbările climatice (5 iunie 1992) a fost dezvoltat prin Protocolul de la Kyoto (1997).
Reglementarea naturii și a vieții sălbatice
Convenția privind biodiversitatea (1992) a stimulat reglementările internaționale în materie prin asimilarea și afirmarea conceptelor pe care le cuprinde. De asemenea, sistemele convenționale existente au cunoscut dezvoltări semnificative.
Protecția solurilor
Realizarea cea mai importantă în domeniu o constituie adoptarea la Paris, la 17 iunie 1994, a Convenției ONU privind deșertificarea, document preconizat în cap. 12 al Agendei 21.
Întărirea rolului actorilor nestatali
În perioada post-Rio, rolul și contribuția opiniei publice mondiale și a ONG la stimularea procesului de reglementare și la aplicarea dreptului internațional al mediului au sporit considerabil. Cele două conferințe mondiale anterioare, la care se adaugă cea de la Johannesburg, s-au derulat în prezența reprezentanților deosebit de activi ai societății civile. Organisme special constituite de către marile convenții internaționale, conferințele părților admit, în primul rând, observatori ai organizațiilor neguvernamentale ecologiste.
Un progres remarcabil s-a înregistrat în privința dreptului la informare, participării publicului la procesul decizional și accesului la justiție în materie de mediu prin adoptarea Convenției de la Aarhus din 25 iunie 1998.
Proiectul IUCN al Convenției internaționale privind mediul (2000)
Urmărind îndeplinirea recomandărilor cuprinse în Agenda 21 privind integrarea problemelor mediului și ale dezvoltării (durabile), IUCN, în colaborare cu alte organizații interesate, a elaborat proiectul unei convenții internaționale asupra mediului. Documentul cuprinde 72 de articole, care stabilesc 10 principii fundamentale, obligații generale și obligații specifice (art.11-15 și, respectiv, 16-22). Acestea din urmă includ obligații vizând sistemele și resursele naturale (art. 20), diversitatea biologică (art. 21) și moștenirea culturală și naturală, incluzând și Antarctica (art. 22). Prevederile referitoare la procese și activități acoperă poluarea, deșeurile și introducerea de organisme străine ori modificate genetic. Articolele privind problemele globale (27-33) pun accentul pe aspectele dezvoltării comerțului și mediului. Trei dintre ele privesc problemele ecologice transfrontaliere, dintre care unul pe cea a resurselor naturale (art. 34).
Sunt vizate, de asemenea, domeniile implementării și cooperării (art. 36-46), răspunderii și reparării prejudiciului (art. 47-55), aplicării și îndeplinirii (art. 56-63) și încheind cu concluziile finale (art. 64-72).
Textul se bazează pe tratatele existente, rezoluțiile ONU și alte documente internaționale, legislații interne și constituții naționale, regulamentele și directivele UE, precum și pe concluziile jurisprudenței ori alte materiale relevante, reprezentând din această perspectivă un important efort și veritabil instrument de (pre)codificare. Articolele sale sunt redactate în termeni foarte generali. Cele asupra resurselor naturale, biodiversității și moștenirii (patrimoniului) naturale sunt foarte scurte și adaugă foarte puțin la documentele existente. Obiectivul principal al proiectului, așa cum rezultă din preambulul său, îl constituie recunoașterea unității biosferei, ca ecosistem unic și indivizibil și a interdependenței componentelor sale.
Este greu de precizat rolul și statutul unui asemenea document; dacă IUCN îl vede ca un posibil tratat tip „umbrelă“ care să realizeze integrarea cerințelor de protecție a mediului în procesul de dezvoltare economico-socială la nivel mondial, statele manifestă evidente reticențe în acest sens. Chiar și acceptarea ideii negocierii unui asemenea acord are nevoie de un anumit consens din partea statelor, greu de realizat mai ales în condițiile în care însuși conceptul de dezvoltare durabilă a suferit o vizibilă demonetizare și o pervertire a scopurilor sale inițiale.
Totuși, rolul de model este în plină afirmare, legislațiile și strategiile naționale de dezvoltare durabilă inspirându-se din proiectul UICN pentru formularea dimensiunilor lor juridice.
Lansat în 1995, el rămâne însă un obiectiv în derulare, înscriindu-se printre urmările Conferinței de la Rio și a viziunii acreditate de aceasta, alături de documente precum Convenția asupra deșertificării, Acordul ONU privind resursele piscicole sau Convenția de la Aarhus.
2.1.3. Summit-ul mondial pentru dezvoltare durabilă
Reuniunea „Rio + 10“, organizată tot sub egida ONU, a cuprins două etape: una între 26 august și 1 septembrie, care s-a desfășurat la nivel ministerial și în care s-a organizat un forum al organizațiilor neguvernamentale și diferitelor grupuri ad-hoc, și o a doua, în care s-a desfășurat reuniunea la vârf cu participarea șefilor de state și guverne din peste 120 de țări.
Obiectivul principal l-a constituit continuarea și amplificarea eforturilor internaționale de implementare a documentelor adoptate la Rio – Declarația de principii și mai ales Agenda 21 – referitoare la dezvoltarea durabilă. Au fost adoptate două documente cu caracter declarativ: Declarația de la Johannesburg privind dezvoltarea durabilă și Planul de implementare. Rezultatele principale ale summit-ului, rezultate din documentele adoptate și punctele de vedere exprimate, au fost următoarele:
confirmarea dezvoltării durabile ca element central al agendei internaționale și încurajarea acțiunii globale de luptă împotriva sărăciei și de protejare a mediului;
lărgirea și consolidarea semnificației dezvoltării durabile prin relevarea legăturilor existente între sărăcie, mediu și utilizarea resurselor naturale;
s-a reconfirmat o rază largă de angajamente concrete și ținte de acțiune pentru realizare mai efectivă a obiectivelor de dezvoltare durabilă;
elementele critice ale negocierilor au fost reprezentate de problemele energiei și sănătății;
s-a făcut un pas înainte în acceptarea ideii de stabilire a unui fond mondial de solidaritate pentru eradicarea sărăciei;
Africii și Noului Parteneriat pentru Dezvoltarea Africii (NEPAL) li s-au acordat o atenție specială și sprijin din partea comunității internaționale, pentru o concentrare mai bună a eforturilor în scopul satisfacerii nevoilor de dezvoltare;
viziunile societății civile au fost evidențiate prin recunoașterea rolului său esențial în implementarea rezoluțiilor și promovarea inițiativelor de parteneriat. Peste 8.000 de membri ai societății civile au participat la summit, dinamizând dezbaterile;
conceptul de parteneriat între guverne, oameni de afaceri și societatea civilă a fost încurajat la reuniune și în privința Planului de implementare; peste 220 de parteneriate (cu resurse de circa 235 de milioane USD) au fost identificate înainte de summit și altele în jur de 60 au fost anunțate în timpul reuniunii, în mai multe țări.
Declarația de la Johannesburg privind dezvoltarea durabilă
Deși este un document cu o valoare declaratorie, rămâne și singurul cu caracter general, previzional, adoptat de ultima reuniune mondială privind mediul. Cele 37 de puncte ale sale sunt grupate în șase capitole.
Primul, intitulat „De la originile noastre spre viitor“ (punctele 1-7), cuprinde un complex de angajamente în favoarea dezvoltării durabile: de a constitui o societate globală și atentă, cunoscătoare a nevoilor pentru demnitatea umană a tuturor (pct. 2); asumarea responsabilității colective pentru avansarea și consolidarea interdependenței și întărirea mutuală a pilonilor dezvoltării durabile – dezvoltarea economică, dezvoltarea socială și protecția mediului la nivel local, național, regional și global (pct. 5); afirmarea responsabilității „unora pentru alții“, pentru comunitatea mai mare a vieții „și pentru copiii noștri“.
Capitolul „De la Stockholm la Rio de Janeiro și la Johannesburg“ (punctele 8-10) rememorează „drumul comun către o lume care respectă și implementează viziunea dezvoltării durabile“, parcurs între cele trei „summit-uri verzi“ organizate sub egida ONU: la Stockholm s-a realizat acordul „asupra necesității urgente de a răspunde la problema deteriorării mediului“, la Rio de Janeiro s-a considerat că protecția mediului și dezvoltarea socială și economică sunt fundamente pentru dezvoltarea durabilă; pentru realizarea acestui obiectiv s-au adoptat Agenda 21 și Declarația de la Rio, iar la Johannesburg „a fost făcut un progres semnificativ spre realizarea unui consens și a unui parteneriat global între toți oamenii planetei noastre“.
Cea de-a treia categorie de „puncte“ se referă la „Provocările pe care le înfruntăm“ (punctele 11-15) și recunoaște marile sfidări: necesitatea eradicării sărăciei, a schimbării modelelor nedurabile de consum și producție, „linia adânc greșită“ care împarte societatea umană în bogați și săraci, suferințele grave ale mediului global, impactul lor asupra globalizării.
Angajamentul pentru dezvoltarea durabilă (pct. 16-30) cuprinde ansamblul măsurilor proclamate în vederea continuării procesului declanșat la Rio de Janeiro. Se numără în această categorie: stabilirea de parteneriate constructive pentru schimbarea și pentru realizarea țelului comun de dezvoltare durabilă (pct. 16), promovarea dialogului și cooperării între civilizații și popoarele lumii (pct. 17), asigurarea accesului la cerințele de bază: apă curată, igienă, locuință ș.a. (pct. 18), eradicarea problemelor mondiale care ridică amenințări severe asupra dezvoltării durabile (pct. 19), acordarea unei atenții speciale necesităților de dezvoltare a micilor state insulare în curs de dezvoltare și țărilor celor mai puțin dezvoltare (pct. 24), antrenarea sectorului privat în parteneriatul pentru dezvoltare durabilă (pct. 24).
Capitolul „Multilateralitatea este viitorul“ (pct. 31-33) declară instituțiile multilaterale și internaționale „mai eficace, mai democratice și mai responsabile“ drept instrument de promovare la nivel internațional a dezvoltării durabile și recunoaște rolul conducător al ONU în acest context.
În sfârșit, ultimul capitol, „Să facem ca lucrurile să se întâmple“ (pct. 34-37), cuprinde angajamentele participanților de a înfăptui obiectivele declarate prin: acțiuni comune pentru a salva planeta, a promova dezvoltarea umană și a realiza prosperitatea și pacea universală; realizarea Planului de implementare de la Johannesburg și grăbirea realizării termenelor, a țintelor socioeconomice și de mediu conținute aici.
Din punct de vedere juridic, declarația nu reprezintă decât un document incipient, de inventariere a unor obiective și mijloace de realizare referitoare la dezvoltarea durabilă, lipsind o coerență și o structurare juridică adecvată.
Planul de implementare
Documentul cuprinde un ansamblu de măsuri – administrative, juridice, strategice – vizând continuarea și întărirea procesului de implementare a principiilor și obiectivelor dezvoltării durabile stabilite prin Declarația și Agenda 21 adoptate la Rio (1992). El valorifică experiența dobândită în acest sens în ultimul deceniu și adaugă țelurile cuprinse în Declarația mileniului (2000) și în rezultatele noilor conferințe și acorduri internaționale încheiate sub egida ONU în ultimul deceniu.
Sunt astfel prevăzute măsuri concrete la toate nivelurile pentru încurajarea cooperării internaționale pe baza principiilor stabilite la Rio, reafirmându-se printre altele principiul responsabilității comune, dar diferențiate a statelor.
Un obiectiv prioritar îl constituie integrarea celor trei componente ale dezvoltării durabile: dezvoltarea economică, dezvoltarea socială și protecția mediului, ca elemente definitorii.
La baza promovării noului tip de dezvoltare sunt plasate eradicarea sărăciei, schimbarea parametrilor productivismului și comportamentelor consumiste și mai buna gospodărire a resurselor naturale.
Implementarea este concepută astfel încât să se facă în beneficiul tuturor, în special în favoarea femeilor, tinerilor, copiilor, altor grupuri vulnerabile; ea trebuie să-i implice pe toți actorii parteneriatului, și mai ales grupurile din Nord și Sud, pe de o parte, și guvernele și grupurile majoritare, pe de altă parte; tipurile de parteneriat sunt considerate drept „cheia“ atingerii țelurilor dezvoltării durabile într-o lume globalizată; buna guvernanță la nivel național și internațional este și ea esențială pentru procesul de aplicare a strategiei de dezvoltare durabilă.
Acțiunile și măsurile preconizate se concentrează în jurul următoarelor teme (obiective): eradicarea sărăciei, schimbarea parametrilor necorespunzători ai consumului și ai producției, protejarea și gestionarea resurselor ca bază a dezvoltării economice și sociale, dezvoltarea durabilă într-o lume globalizată, sănătatea și dezvoltarea durabilă, situația statelor insulare mici în curs de dezvoltare, dezvoltarea durabilă în Africa, alte inițiative regionale.
Aspecte instituționale
Din punct de vedere instituțional, Summit-ul verde de la Johannesburg, prin hotărârile luate și documentele adoptate, a dat o mai mare importanță Comisiei pentru Dezvoltare Durabilă, creată la Rio în 1992, în procesul de reevaluare și monitorizare a progreselor înregistrate în implementarea Agendei 21 și asigurarea unei mai mari coerențe în aplicare, inițiative și parteneriate.
O direcție prioritară a activității CDD o constituie facilitarea și promovarea integrării dimensiunilor ecologică, socială și economică ale dezvoltării durabile în programele comisiilor regionale ale ONU. De asemenea, se preconizează stabilirea unui mecanism efectiv, transparent și permanent de coordonare între agențiile specializate ale ONU.
Concluzii
În ciuda, poate, a așteptărilor, summit-ul mondial asupra dezvoltării durabile a pus în lumină, prin conținutul dezbaterilor și angajamentelor asumate, mai degrabă limitele conceptului ca atare decât virtuțile lui. Deși a fost puternic mediatizată și cu toate că de ea s-au legat mari speranțe, Reuniunea de la Johannesburg nu a reușit să adopte măsuri obligatorii, ci s-a rezumat la adoptarea unor documente cu caracter declarativ. Din acest punct de vedere, „Rio + 10“ se înscrie pe linia descendentă a Conferinței „Rio + 5“ (1997), de „golire de conținut“ a câștigurilor dobândite la Summit-ul verde de la Rio de Janeiro (iunie 1992). Ascensiunea mondializării liberale și aducerea la guvernare în unele țări (în frunte cu SUA) a susținătorilor săi au însemnat și un regres în cooperarea internațională privind soluționarea problemelor ecologice globale.
Cercurile ecologiste radicale vorbesc chiar despre o anumită deturnare a conceptului dezvoltării durabile de la scopurile afișate, în sensul că este folosit mai mult ca un alibi pentru menținerea unei creșteri (economice), prin natura sa, distructive pentru mediu.
RIO+20 (2012) Conferința ONU privind Dezvoltarea Durabilă – UNCSD
UNCSD este organizată în conformitate cu Rezoluția Adunării Generale 64/236, adoptată în septembrie 2009. Conferința a avUT loc în Brazilia, în 2012, cu ocazia celei de a 20-a aniversări din 1992 a Conferinței Națiunilor Unite pentru Mediu și Dezvoltare (UNCED), la Rio de Janeiro, și aniversarea a 10 ani din 2002 Summitul mondial privind dezvoltarea durabilă (WSSD) de la Johannesburg.
Obiectivul conferinței este de a asigura un angajament politic reînnoit pentru dezvoltarea durabilă, evaluarea progreselor realizate până în prezent și lacunele în punerea în aplicare a rezultatelor principalelor summituri privind dezvoltarea durabilă, precum și abordarea provocărilor noi și emergente. În acest scop, accentul se pune pe două teme majore:
Economia verde, în contextul dezvoltării durabile și al eradicării sărăciei (trebuie avut în vedere legăturile cu Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului – Millenium Development Goals, MDGs) și
Cadrul instituțional pentru dezvoltare durabilă.
Rezultatele negocierilor de la CSD19 – în special cele privind SCP – sunt de o importanță majoră pentru conturarea angajamentelor politice ce se vor decide în cadrul UNCSD (Rio+ 20).
Toate aceste conferințe mondiale au influențat evoluția dreptului internațional al mediului.
Există de asemenea numeroase acorduri bilaterale și multilaterale care conțin prevederi legate de unul sau mai multe aspecte care vizează protecția mediului, acoperind probleme de natură:
subregională;
regională și
globală.
De asemenea, în dreptul internațional al mediului s-a cristalizat un număr de principii fundamentale pentru protecția mediului.
Fiind un domeniu relativ nou și în formare, dreptul și politica internațională în domeniul protecției mediului evoluează și pe baza rezoluțiilor și declarațiilor unor organizații internaționale, cum sunt UNEP, Organizația Mondială a Sănătății sau Agenția Internațională a Energiei Atomice, care au jucat un rol important în cristalizarea principiilor internaționale pentru protecția mediului, deși de multe ori aceste principii nu sunt obligatorii.
Prin repetare și practică statală, care vizează încorporarea acestor principii în sistemele legale naționale, acestea pot deveni obligatorii.
Deși în prezent statele lumii au abordări diferite față de aceste principii, respectiv le consideră a fi principii de drept internațional în formare sau le recunosc ca fiind principii de drept internațional, ele stau la baza dezbaterilor actuale pentru luarea deciziilor politice privind protecția mediului la nivel internațional, și capătă o importanță din ce în ce mai mare pentru problemele legate de comerț și mediu.
A 19-A SESIUNE A COMISIEI ONU PENTRU DEZVOLTARE DURABILĂ, 02 – 13 mai 2011 Sesiunea de negociere CSD19, sediul ONU, New York
La sediul ONU, New York, în ziua de 14 mai 2011, după mai multe nopți de dezbateri, ministrul mediului și pădurilor László Borbély, în calitatea de Președinte a CSD19, a încheiat lucrările celei de-a 19-a Sesiuni a Comisiei ONU pentru Dezvoltare Durabilă (CSD19), fără a se ajunge la un acord comun privind rezultatul CSD19 – opțiunile de politică și măsurile practice pentru accelerarea implementării politicilor la nivel global în domeniile Transport, Chimicale, Managentul deșeurilor, Minerit, și Cadrul decenal al programelor privind consumul și producția durabile.
După cele două săptămâni de intense negocieri, în seara zilei de 13 mai 2011, exista un consens pentru trei domenii tematice – Transport, Minerit, Cadrul decenal al programelor privind consumul și producția durabile. După consultarea în Biroul CSD19, precum și cu principalii actori de negociere, ministrul László Borbély și-a asumat decizia prezentării în sesiunea plenară a unui document care a încercat să apropie toate punctele de vedere privind opțiunile de politică și măsurile practice pentru accelearea implementării la nivel global a celor cinci domenii tematice. Documentul propus de Președintele CSD19 a primit aprecieri pozitive din partea Statelor Unite al Americii, Uniunii Europene, Japoniei, recunoscând că este un document echilibrat și care reflectă în mod eficient dezbaterile ce au avut loc, acestea fiind în favoarea adoptării documentului ca rezultat al CSD19.
Grupul G-77/China s-a opus adoptării documentului, formulând o serie de propuneri, precum și refuzul de a agrea textul fără o referire privind drepturile popoarelor care trăiesc sub ocupație străină, susținută de Liga Statelor Arabe. După numeroase dezbateri în consultări separate, a fost convocată plenara, însă nu a existat consensul necesar pentru adoptarea documentului propus de Președintele CSD19.
Rolul ministrului László Borbély, în calitatea sa de Președinte al CSD19 a fost deosebit de important, în medierea și apropierea punctelor divergente ale fiecărui domeniu tematic, discuțiile cu principalii negociatori în momentele în care exista pericolul unui blocaj al negocierilor, urgentarea procesului de negociere. Coordonarea ședințelor Biroului CSD19, precum și activitatea experților din echipa națională a Președintelui CSD19 au fost esențiale în finalizarea textelor pentru Transport, Minerit și Cadrul decenal al programelor privind Consumul și Producția Durabile – acesta fiind considerat cel mai sensibil domeniu tematic al CSD19.
Rezultatele CSD19 se puteau constitui în inputuri valoroase pentru Conferința ONU privind Dezvoltarea Durabilă ce va fi organizată anul viitor la Rio de Janeiro în Brazilia. Acum rezultatul sesiunii va fi un Rezumat al Președintelui CSD19 care va conține documentul propus de ministrul român. La finalul sesiunii ministrul László Borbély a declarat: "Regret că nu am putut să ajungem la un consens în privința stabilirii unor linii politice la nivel global privind cele cinci domenii tematice aflate în dezbaterea actualei sesiuni ale Comisiei. Nu am reușit să ne înțelegem și să stabilim ce avem de făcut pentru viitor. Trebuie să recunosc că există multe dificultăți în agrearea unui consens, nereușind să facem un pas înainte în stabilirea și implementarea obiectivelor noastre comune de dezvoltare durabilă."
Mesajele pe care va trebui să le transmitem către comunitatea internațională în domeniul dezvoltării durabile vor fi că, pe lângă înaintarea Rezumatului Președintelui CSD19, va trebui să utilizăm experiența dobândită, în special în conștientizarea sensibilităților care pot bloca procese viitoare de negociere în domeniul dezvoltării durabile – așa cum este Conferința Rio+20, al cărui proces de pregătire este în plină desfășurare și la care considerăm că România va trebui să își asume un rol activ.
Menționăm că în cursul dimineții de vineri 13 mai, ministrul László Borbély a prezidat Dialogul ministerial referitor la așteptările privind rezultatele viitoarei Conferințe Rio+20, în deschiderea căreia Secretarul General ONU, domnul Ban Ki-moon a declarat că „este esențial, pentru a avea o contribuție pentru Conferința Rio+20, să avem o finalizare a negocierilor în sensul unei agreări acum la CSD19 a unui rezultat pozitiv. Modul eficient în care au fost coordonate dezbaterile de până acum, oferă șanse mari ca cest lucru să se întâmple.”
2.1.4. CONFERINTA DE LA COPENHAGA
În perioada 07-18 decembrie 2009 a avut loc la Copenhaga cea de-a XV-a Conferință a părților la Convenția-cadru a Națiunilor Unite privind schimbările climatice (COP 15). Această reuniune a încheiat negocierile, începute acum doi, pentru adoptarea unui nou Acord global privind schimbările climatice care să înlocuiască Protocolul de la Kyoto care expiră în anul 2012.
Cele două săptămâni de negocieri din capitala daneză s-au încheiat cu adoptarea Acordului de la Copenhaga împotriva încălzirii globale, un document de numai trei pagini care a fost negociat și semnat de numai 30 de state din cele 193 participante și anume: țările industrializate din Uniunea Europeană, China, SUA, India, Africa de Sud și Brazilia. Conferința ONU a luat act de acest acord a doua zi, 19 decembrie 2009, ceea ce îi acordă un statut legal pentru a-l face operațional fără a fi nevoie de aprobarea părților.
Noul protocol fixează ca obiectiv limitarea creșterii temperaturii medii globale sub 2oC și solicită țărilor dezvoltate precum și celor aflate în curs de dezvoltare să-și afirme în scris, până la sfârșitul lunii ianuarie 2010, angajamentele de reducere a emisiilor de GES. Totuși nu fixează nicio dată limită când emisiile de gaze poluante ar trebui să scadă.
Documentul mai prevede crearea unui fond special pentru cele mai vulnerabile țări în valoare de 30 de miliarde de dolari pentru perioada 2010-2012, care va crește la 100 de miliarde de dolari până în anul 2020, pentru a le ajuta să se adapteze la schimbările climatice. Nu se precizează de unde vor proveni acești bani sau care vor fi măsurile finanțate pentru reducerea emisiilor de GES și nici nu este prevăzut un termen limită pentru încheierea unui acord obligatoriu în anul 2010.
Chiar și având aceste deficiențe, acest document a fost adoptat cu dificultate. Spre finalul reuniunii negocierile păreau pe cale să eșueze. Principalele puncte în dezacord au fost: (1) costurile legate de atenuare și adaptarea la efectele schimbărilor climatice; (2)
1. PROBLEMA ÎMPĂRȚIRII COSTURILOR LA COP 15
Cea mai aprinsă dezbatere a fost legată de costurile care ar urma să fie suportate de țările industrializate, respectiv de către țările aflate în curs de dezvoltare și cele sărace, creându-se astfel două tabere în cadrul negocierilor.
Cei mai nemulțumiți au fost reprezentanții grupurilor de țări aflate în curs de dezvoltare G77, ai țărilor africane sărace și ai statelor mici insulare. Aceștia au declarat că negocierile discriminează mai ales statele sărace care sunt și cele mai vulnerabile la efectele schimbărilor climatice. Statele mici insulare, afectate de creșterea nivelului oceanelor și mărilor, au solicitat ca limita încălzirii globale să fie sub 1,5oC și nu sub 2oC. În timpul negocierilor dar și după semnarea documentului, G77 a solicitat țărilor industrializate să se angajeze la reducerea emisiilor de GES, după anul 2012, sub Protocolul de la Kyoto. Totodată, au apreciat că nivelul reducerii emisiilor de gaze poluante și cel al costurilor ar trebui să fie mai mari în cazul țărilor dezvoltate decât în cel al țărilor aflate în curs de dezvoltare deoarece au poluat mai mult pentru a se dezvolta.
Uniunea Europeană a făcut un prim pas în cadrul negocierilor de la Copenhaga venind cu o ofertă de sprijin financiar pentru țările mai puțin dezvoltate și cele sărace. În cadrul Consiliului European de iarnă de anul trecut (10-11 decembrie 2009) liderii europeni au stabilit ca suma pe care UE o va acorda țărilor aflate în curs de dezvoltare ca ajutor imediat să fie 7,2 miliarde de euro (Programul european „Fast start” 2010- 2012). Până în anul 2020, Uniunea estimează că aceste țări vor avea nevoie de aproximativ 100 de miliarde de euro pentru a limita încălzirea globală și pentru a se adapta la schimbările climatice.
Cea mai mare contribuție a fost anunțată de Japonia care a decis acordarea a 19,5 miliarde de dolari în perioada 2010-2012, reprezentând mai mult de jumătate din suma estimată ca fiind necesară pentru a ajuta cele mai vulnerabile țări la efectele schimbărilor climatice în următorii trei ani (30 de miliarde de dolari).
Înaintea reuniunii COP 15, administrația americană a anunțat că este de acord ca SUA să reducă emisiile de CO2 cu 17% până în anul 2020 față de nivelul din 2005 (ceea ce înseamnă o reducere cu 4% față de anul 1990), însă nu a reușit să convingă Congresul american că acest lucru nu va afecta economia țării. Oficialii americani au recunoscut rolul pe care l-au avut SUA în poluarea atmosferei dar au respins categoric ideea de culpabilitate sau de reparații. Cu toate acestea, Statele Unite au decis acordarea unui sprijin financiar imediat de 1,5 miliarde de dolari. Totodată, alături de Australia, Franța, Norvegia, Marea Britanie și Japonia, s-au arătat dispuse să ofere un ajutor de până la 3,5 miliarde de dolari pentru perioada 2010-2012 pentru anularea și inversarea defrișărilor din țările aflate în curs de dezvoltare.
Pe de altă parte, statele cu economii emergente (China, India și Brazilia) au reproșat țărilor din Occident că și-au atins ținta de dezvoltare și că acum încearcă să blocheze creșterea lor economică prin obligația de a reduce consumul de combustibili fosili. Autoritățile chineze au sugerat că statele industrializate, precum SUA, UE și Japonia, trebuie să reducă emisiile de CO2 cu 40% până în 2020 comparativ cu 1990 și că trebuie să aloce 1% din PIB pentru a ajuta țările mai puțin dezvoltate să se adapteze noilor cerințe în domeniu. Totodată, au anunțat că nu vor accepta propunerea Uniunii Europene privind reducerile de emisii în țările cu economii emergente și contribuția financiară a acestor țări la eforturile de atenuare și de adaptare.
2. DIFERENȚA DINTRE ESTUL ȘI VESTUL UNIUNII EUROPENE
Uniunea Europeană este un lider în cadrul eforturilor de combatere a schimbărilor climatice. Obiectivul european este reducerea emisiilor de GES cu 20% până în 2020 față de nivelurile din 1990, chiar cu 30% în cazul în care și alte state dezvoltate adoptă măsuri asemănătoare.
O problemă privind nivelul costurilor de atenuare și adaptare la efectele schimbărilor climatice există și în interiorul Uniunii. Statele din estul Europei au pus accentul pe principiul “solidarității”, adică fiecare stat să plătească în funcție de nivelul de dezvoltare și nu în funcție de nivelul emisiilor. În septembrie 2008, Polonia, Bulgaria, Ungaria, România și Slovacia au semnat o Declarație la Varșovia prin care solicită ca eforturile lor privind îndeplinirea obiectivelor din Protocolul de la Kyoto să fie recunoscute și să se țină cont de ele în noul Acord post-2012. Totodată, guvernele acestor țări propun ca împărțirea acestor costuri să se facă în funcție de veniturile pe cap de locuitor.
Există neînțelegeri între statele membre și în privința cotelor de CO2 alocate. Conform Protocolului din 1997, fiecare stat care nu și-a atins limitele de poluare poate vinde acest drept. Țările din estul UE, ca urmare a dezindustrializării masive de după 1989, au redus semnificativ emisiile reușind să rămână cu asemenea certificate. Din acest motiv, aceste țări doresc ca ele să fie păstrate după adoptarea unui nou Acord global. În schimb, state europene precum Marea Britanie, Suedia și Danemarca consideră că, dacă sunt păstrate aceste drepturi, ar putea scădea foarte mult prețul carbonului. La Consiliul European din octombrie 2009 s-a ajuns la un compromis: statele europene trebuie să beneficieze de tratament nediscriminatoriu iar gestionarea creditelor de carbon nu trebuie să afecteze integritatea viitorului acord.
Conferința de la Copenhaga este sau nu un eșec în funcție de locul unde se află țara. Pentru țările sărace, majoritatea aflându-se în emisfera sudică a Pământului, Acordul încheiat nu este altceva decât unul care conține promisiuni generale în timp ce pentru țările dezvoltate, aflate preponderent în emisfera nordică, reprezintă o amenințare asupra locurilor de muncă (cu toate efectele care decurg de aici). Se poate spune că, la nivel global, există un dezacord între țările din sud și cele din nord.
Este un pas în direcția bună deoarece s-a reușit aducerea la masa negocierilor a tuturor responsabililor, la cel mai înalt nivel de reprezentare, pentru rezolvarea unei probleme care afectează, într-un mod sau altul, viața tuturor. Totodată, acest Acord va constitui temeiul continuării dezbaterilor pe această temă care să conducă la reducerea cât mai curând a factorilor care determină destabilizarea climei la nivel global, având în vedere că încălzirea globală și protecția mediului sunt teme nu tocmai ușor de rezolvat, așa cum au crezut unii politicieni.
2.2. CONFERINȚE EUROPENE ÎN DOMENIUL PROTECȚIEI MEDIULUI
2.2.1. Prima Conferință Ministerială “Mediu pentru Europa”, Dobriș (Cehia), 21-23 iunie 1991
La această Conferință au fost prezenți miniștrii mediului din 34 de state europene, din Statele Unite, Brazilia, Japonia, organisme ale Uniunii Europene, instituții guvernamentale și organizații neguvernamentale. Comisarul pentru Mediu a fost prezent la Conferință.
În cadrul lucrărilor Conferinței s-au discutat căile de întărire a cooperării în vederea protecției și îmbunătățirii mediului, precum și o strategie pe termen lung pentru protecția mediului în Europa.
A fost elaborat un set de ghiduri pentru o strategie de cooperare Pan-Europeană. Acestea țin în special cont de: necesitatea intensificării cooperării, introducerea aspectelor ecologice în procesul de tranziție al economiilor din țările Europei Centrale și de Est, aspectele economice ale protecției mediului, asistență pentru îmbunătățirea mediului din perspectiva sănătăți, responsabilitatea pe care trebuie să și-o asume fiecare țară pentru problemele globale de mediu.
Rezultatul l-a constituit un set de concluzii ale Conferinței în care miniștrii prezenți și Comisarul abordează o serie de aspecte extrem de importante pentru dezvoltarea viitoare a procesului Mediu pentru Europa. A rezultat, de asemenea, necesitatea elaborării de către Comisia Europeana, în cooperare cu Comisia Economică a Națiunilor Unite pentru Europa, a unui raport asupra stării mediului în Europa. Necesitatea dezvoltării unui program de mediu pentru Europa în lumina celor prezentate în raport a fost încă o dată subliniată. Programul ar constitui un cadru pentru eforturile naționale și internaționale de îmbunătățire a mediului, axandu-se în special pe Europa Centrala și de Est.
2.2.2. A doua Conferință Ministerială “Mediu pentru Europa”, Lucerna, 28 – 30 Aprilie 1993
Cea de-a doua Conferință Mediu pentru Europa care s-a desfășurat la Lucerna în aprilie 1993. Au fost prezenți miniștrii mediului sau reprezentanții acestora din 45 de state europene și din Canada, Israel, Japonia și Statele Unite, Comisarul pentru mediu al UE și reprezentanți ai altor organizații internaționale.
Declarația adoptată de miniștri la data de 30 aprilie 1993 a subliniat dimensiune politică a Conferinței, care are următoarele obiective: armonizarea calității mediului și a politicilor de mediu pe continent, asigurarea stabilității și a dezvoltării durabile.
Conferința de la Lucerna a aprobat strategia prevazută în Programul de Protecție a Mediului pentru țările din Europa Centrală și de Est și a stabilit un task force pentru implementarea Programului.
Programul de lucru a conținut 4 activități principale:
sprijinirea tuturor țărilor central și est-europene să dezvolte planuri naționale de acțiune pentru protecția mediului;
desfășurarea unui program de formare;
implicarea sectorului privat;
îmbunătățirea managementului ariilor protejate.
S-a stabilit de asemenea, în cadrul Conferinței, un comitet pentru pregatirea proiectelor care să se axeze pe investiții ca mecanism central la îmbunătățirea coordonării între instituțiile financiare internaționale și sponsorii care doresc să investească în protecția mediului din Europa Centrala și de Est.
Raportul UNECE, aprobat cu ocazia Conferinței, conține elemente pe termen lung pentru programul Mediu pentru Europa. Astfel, s-au identificat 7 elemente ce constituie instrumente pentru atingerea unor standarde înalte comune de protecție a mediului: cooperarea tehnologică, controlul și prevenirea integrată a poluării, instrumente economice, rapoarte naționale ale performanțelor de mediu, informații privind protecția mediului, participarea publică și instrumente legislative internaționale.
Un alt document aprobat în cadrul Conferinței a fost Raportul privind Instrumentele Legislative Internaționale din 2 aprilie 1993. Acest Raport sublinia nevoia unui monitoring eficient și a unei mai bune implementari și, prin urmare, conformări cu instrumentele legislative internaționale din domeniul mediului.
Conferința de la Lucerna a recunoscut importanța inițiativei Consiliului Europei de a declara anul 1995 Anul Conservării Naturii în Europa.
2.2.3. A treia Conferință Ministerială “Mediu pentru Europa”, Sofia, 23-25 octombrie 1995
Au participat miniștrii mediului din 49 de state din Europa, America de Nord și Asia Centrală (regiunea UNECE), Australia, Japonia și Mexic si reprezentanți ai Comunității Europene.
Agenda de lucru a Conferinței a inclus: un raport asupra implementării Programului de Acțiune pentru țările din Europa Centrală și de Est, viitoarea dezvoltare a programului Mediu pentru Europa, diverse subiecte legate de industrie și mediu, finanțe, stabilirea de noi priorități.
În Declarația Ministerială adoptată la 25 octombrie 1995, miniștrii au reiterat convingerea că în domeniul protecției mediului în Europa este foarte importantă cooperarea bazată pe principiile adoptate la Conferința de la Lucerna. Ei au subliniat nevoia urgentă pentru continuarea integrării considerentelor de mediu în celelalte politici, astfel încât creșterea economică să aibă loc în concordanță cu principiile dezvoltării durabile. Problemele cheie cuprinse în Declarație sunt după cum urmează:
implementarea Programului de Acțiune pentru Mediu al Europei Centrale și de Est;
finanțarea mediului în țările din Europa Centrală și de Est;
afacerile, industria și mediul;
diversitatea biologică și peisagistică;
probleme nucleare și de mediu;
Programul Mediu pentru Europa;
participarea publică;
Centre de Mediu Regionale;
Convenții de mediu.
Ca o viitoare acțiune, miniștrii au stabilit că procesul Mediu pentru Europa rămâne un cadru politic esențial pentru cooperare în domeniul protecției mediului în Europa. Structura procesului trebuie sa ofere fiecărei țări un rol egal și să țina cont de activitățile din domeniu, de la nivel paneuropean, în special cele legate de mediu și sănătate, mediu și transport, gestionarea sustenabilă a pădurilor pentru a crea sinergii și pentru a evita duplicarea eforturilor.
S-au recomandat următoarele acțiuni concrete:
Comitetul ECE pentru Politici de Mediu să facă propuneri de acțiuni prioritare în cadrul Programului de Mediu pentru Europa
să se negocieze, cu implicarea ONG-urilor, o convenție regională privind participarea publică
continuarea activităților task force-ului EAP și a comitetului pentru consultarea publicului
continuarea activităților legate de Strategia Paneuropeană pentru Diversitate Biologică și Peisaj
continuarea eforturilor Agenției Europene de Mediu de a defini o evaluare a mediului, paneuropeană.
2.2.4. A patra Conferință Ministerială “Mediu pentru Europa”, Aarhus, 23-25 iunie 1998
La această Conferință au participat 52 de state europene. Miniștrii și șefii de delegație au adoptat o Decalarație Ministerială.
“Mediul în Europa: cea de-a doua evaluare”, unde sunt identificate principalele realizări și probleme legate de starea mediului în Europa, a reprezentat cadrul discuțiilor la Conferință.
La Aarhus s-a adoptat Convenția asupra accesului la informație, participare publică la luarea deciziei și accesul în justiție în problemele de mediu. Această Convenție a fost semnată de reprezentanții a 35 de state și de Comunitatea Europeană. S-a mai aprobat, de asemenea, o Declarație Ministerială asupra poluării transfrontiere a aerului pe distanțe lungi, iar reprezentanții a 18 state și Comunitatea Europeană au semnat Declarația asupra poluanților organici persistenți.
Miniștrii participanți au mai adoptat:
o strategie Paneuropeană pentru eliminarea plumbului din combustibil (separat, 32 de state au semnat o Declarație pentru eliminarea plumbului din combustibil);
o rezoluție asupra diversității biologice și peisagistice și au fost de acord să se întărească procesul de integrare a obiectivelor de conservare a biodiversității și peisajelor în politicile sectoriale;
o Declarație politică asupra eficienței energiei și un ghid de conservare a energiei în Europa.
La aceasta Conferință s-a desfășurat în paralel o sesiune a NGO-urilor cu tema “Întărirea democrației participative pentru dezvoltare durabilă”.
2.2.5. Cea de a cincea Conferință Ministerială “Mediu pentru Europa”, Kiev, Ucraina, 21-23 mai 2003
La cea de a 5-a Conferință s-a adoptat o Declarație Ministerială în care s-a subliniat importanța procesului Mediu pentru Europa, acesta fiind considerat un instrument pentru promovarea protecției mediului și dezvoltării durabile în regiune, contribuind totodată la asigurarea păcii și securității. Miniștrii mediului, șefii de delegații din 51 de state și reprezentanții Comisiei Europene au subliniat obiectivele comune în ceea ce privește mediul și au reiterat dorința lor de a coopera pentru atingerea unor înalte standarde de protecție a mediului.
Pe durata Conferinței, 3 Protocoale la Convențiile patronate de UNECE au fost adoptate și deschise spre semnare:
35 de state și Comunitatea Europeană au semnat Protocolul privind evaluarea strategică de mediu la Convenția UNECE privind evaluarea impactului asupra mediului în context transfrontier (Convenția de la Espoo);
22 de țări au semnat Protocolul privind răspunderea civilă și compensarea pentru daunele cauzate de efectele transfrontiere ale accidentelor industriale la Convențiile UNECE privind efectele transfrontiere ale accidentelor industriale și protecției și utilizării cursurilor de apă transfrontieră și a lacurilor internaționale;
33 de state și Comunitatea Europeană au semnat Protocolul PRTR la Convenția asupra accesului la informație, participare publică la luarea deciziei și accesul în justiție în problemele de mediu (Convenția de la Aarhus);
România se află printre țările semnatare ale acestor Protocoale.
Cu ocazia acestei Conferințe, România a mai semnat, alături de celelalte state situate în zona Munților Carpați (Cehia, Ungaria, Serbia, Muntenegru, Ucraina), Convenția privind protecția și dezvoltarea durabilă a Carpaților.
În cadrul Conferinței s-a adoptat de asemenea Strategia de mediu pentru Statele din Europa Centrala și de Est, zona Caucazului și Asia Centrala, ocazie cu care au fost salutate eforturile statelor din Asia Centrala care au demarat Inițiativa privind Mediul, Apele și Securitate în Asia Centrala „Invitație la Parteneriat”.
De asemenea, au fost aprobate “Declarația miniștrilor mediului din regiunea UNECE privind educația pentru dezvoltare durabilă” și documentul denumit “Elemente de bază pentru Strategia UNECE privind educația pentru dezvoltare durabilă”. În Declarație se prevede că educația îmbunătățește capacitatea cetățenilor, precum și motivația lor, de a evalua informațiile și de a participa în procesul de luare a deciziilor. De asemenea, s-a subliniat că educația pentru dezvoltare durabilă este o investiție în viitor și fiecare țară trebuie să asigure resurse pentru educația privind protecția mediului și dezvoltarea durabilă.
Cu ocazia Celei de a 5-a Conferințe “Mediu pentru Europa” au fost stabilite elementele de bază ale Strategiei UNECE privind educația pentru dezvoltare durabilă, strategia în sine fiind definitivată ulterior de un grup de lucru și aprobată în cadrul “Întâlnirii la Nivel Înalt a Miniștrilor Mediului și ai Educației”, care a avut loc la Vilnius (Lituania), în perioada 17 – 18 martie 2005.
2.2.6. Cea de a șasea Conferință Ministerială “Mediu pentru Europa”, Belgrad, Serbia, 10 – 12 octombrie 2007
Cea de-a șasea Conferință ministerială a adus în discuție, în cadrul unor sesiuni diferite, Raportul privind starea mediului la nivelul UNECE, pregătit de Agenția Europeană pentru Mediu, implementarea acordurilor multilaterale de mediu și a rapoartelor privind performanțele de mediu, educația pentru dezvoltare durabilă, biodiversitatea, crearea capacităților instituționale în statele est europene, din Caucaz și din Asia Centrală și noile perspective sud-est europene, competitivitatea și finanțarea internațională în domeniul protecției mediului, parteneriatele pentru implementarea politicii de mediu, precum și viitorul procesului.
Secțiunile referitoare la biodiversitate și educație pentru dezvoltare durabilă s-au finalizat prin adoptarea de declarații specifice acestor domenii.
Ultimul punct de pe agenda acestei Conferințe ministeriale a fost reprezentat de adoptarea, de către ministri și șefii de delegații participanți la acest eveniment, a Declarației ministeriale. Prin această Declarație, cele 56 de state membre ale Comisiei Economice pentru Europa a Națiunilor Unite își asumă angajamentul de a păstra și îmbunătăți cadrul de cooperare stabilit prin Conferința Mediu pentru Europa. Acest cadru va ramâne cel mai potrivit pentru susținerea eforturilor statelor membre UNECE în atingerea obiectivelor cheie, în ceea ce privește îmbunătățirea calității mediului și a vieții cetățenilor din această regiune.
Totodată, participanții au convenit asupra necesității elaborării unui plan concret de reformare a procesului, pe care Comitetul de Politici de Mediu al UNECE urmează să-l dezvolte împreună cu partenerii Procesului Mediu pentru Europa, până la următoarea sesiune UNECE din anul 2009. Domeniile cheie care vor fi supuse, printre altele, reformării sunt:
Întărirea capacității instituționale;
Continuarea procesului de monitorizare și evaluare a calității mediului în regiune și îmbunătățirea acestuia;
Problemele de cooperare transfrontieră și sub-regională;
Noi priorități cu relevanță pentru regiune, care nu sunt acoperite prin alte instrumente de cooperare între state.
Participanții la acestă Conferință au convenit că, deși acest cadru continuă să-și dovedească utilitatea, necesită îmbunătățiri pentru ca obiectivele majore ale acestuia să poată fi atinse într-un ritm mai accelerat.
În finalul reuniunii, țările participante au căzut de acord ca următoarea Conferință ministerială "Mediu pentru Europa" să se desfășoare în anul 2011, în Kazahstan.
În afară de organismele menționate anterior, din cadrul ONU, următoarele entități mai au atribuții în domeniul protecției mediului: Organizația pentru Agricultură și Alimentație (FAO), Organizația Internațională pentru Aviație Civilă (ICAO), Organizația Națiunilor Unite pentru Dezvoltare Industrială (UNIDO), Organizația Mondială pentru Comerț (WTO), Organizația Mondială pentru Sănătate (WHO), UNESCO, UNICEF, UNITAR.
La capătul acestei incursiuni în procesul de formare și dezvoltare istorică a Dreptului internațional al mediului, se impun câteva concluzii asupra stadiului său actual de afirmare.
În primul rând, se poate constata că dreptul mediului este un drept internațional prin esența sa, întrucât protecția mediului, drept consecință a naturii și dimensiunilor poluării, dar și a specificului factorilor naturali, ignoră adesea frontierele naționale.
Apoi, Dreptul internațional al mediului este o ramură a Dreptului internațional public aflată în plină dezvoltare; acest proces s-a accelerat în ultimele decenii, în virtutea diversității și numărului instrumentelor adoptate și a instituțiilor juridice stabilite de acestea. La aceasta trebuie adăugate creșterea normativității regulilor acestui drept, precum și extinderea considerabilă a câmpului lor de aplicare.
Totodată, dreptul mediului folosește toate varietățile de acțiune și de normativitate internațională: soft law, politicile de natură incititivă puse în aplicare sub egida Programului Națiunilor Unite privind Mediul (PNUM), în special în cadrul „Agendei 21“, măsurile preventive, posibilitățile ori recurgerea la tehnici originale, precum redecupajul anumitor zone de suprafață în funcție de nevoile de protecție a mediului (precum în zone marine) sau recunoașterea unui drept de intervenție în marea liberă în caz de poluare (ori risc de poluare).
În sfârșit, dreptul mediului tinde să concilieze „ireconciliabilul“, dreptul statelor la dezvoltarea plenară a tuturor posibilităților, cu riscul de a polua, și dreptul tuturor statelor la salvgardarea mediului lor; respectarea suveranității statelor cu o reglementare supranațională din ce în ce mai constrângătoare pentru state; egalitatea statelor și responsabilitatea comună, dar diferențială a lor în îndeplinirea sarcinilor privind protecția mediului.
POLITICI ȘI INSTITUȚII JURIDICE EUROPENE ÎN DOMENIUL PROTECȚIEI MEDIULUI
Prezentarea principalelor reglementări juridice europene în materie de mediu
Tratatele instituind Comunitățile Europene nu au inclus competențe comunitare în domeniul protectiei mediului. În pofida semnalelor tot mai evidente de poluare a mediului din anii ’60, intervențiile comunitare în acei ani au fost punctuale, legate în special de aspecte funcționale ale pieței comune, conform metodei funcționaliste de integrare.
Principalii factori care au împiedicat mult timp dezvoltarea unei politici efective de mediu la nivel european au fost: diferențele semnificative între standardele de mediu ale țărilor membre; limitele tratatelor și aplicarea principiului subsidiarității care nu au permis implicarea Comunității, gestionarea problemelor de mediu în țările membre, decât în limita necesară funcționării pieței interne; posibilitățile reduse de impact asupra legislațiilor naționale a Directivelor, ca instrument legislativ comunitar predominant în acquis-ul de mediu, corelat cu utilizarea votului unanim în adoptarea legislației de mediu; lipsa unor studii privind problemele de mediu și impactul pe termen lung al degradării mediului, al utilizării excesive a resurselor și al diminuarii biodiversității; opoziția clasică între obiectivele economice și cele de mediu; costurile ridicate ale aplicării unei politici de mediu; nivelul scăzut al rezultatelor în domeniul cercetării de mediu și al dezvoltării eco-tehnologiilor.
Statele membre au fost nevoite să adopte măsuri la scară națională pentru lupta cu fenomenul de poluare. Fiind însă un fenomen transfrontalier, poluarea nu putea fi combătută în mod eficace doar în limitele frontierelor naționale. În plus, unele din măsurile adoptate de statele membre împiedicau libera circulație a mărfurilor în cadrul pieței comune. Ca urmare, apelurile și presiunile pentru acțiuni comune în favoarea mediului s-au multiplicat.
3.2. Programe de acțiune pentru mediu
Protecția mediului a intrat pe agenda de lucru a Comunităților în 1971, prin prima Comunicare a Comisiei către Consiliu cu privire la necesitatea unei politici europene de mediu (PEM). În 1972, la întâlnirea de vârf în cadrul Consiliului European de la Paris, șefii de state și de guverne ai țărilor membre, au cerut Comisiei să elaboreze un program de mediu și să adopte măsurile necesare implementării lui. Rezultatul a constat în crearea unui serviciu specializat pentru protecția mediului și adoptarea în 1973 a Primului Program de Actiune pentru Mediu (PAM) pentru perioada 1973-1977
Astfel, în 1973 a fost elaborat primul Program de Acțiune pentru Mediu – PAM 1 (1973-1977), sub forma unei combinații de programe pe termen mediu și de gândire strategică, care reflectă o abordare sectorială a combaterii poluării și promovează nevoia de protecție a apei și a aerului, prin introducerea unor standarde minime de poluare
În 1978 a fost adoptat al doilea Program de Acțiune pentru Mediu – PAM 2 (1978-1982), structurat pe aceleași priorități ca și PAM 1 și fiind, de fapt, o reînnoire a acestuia.
Anul 1981 a marcat crearea, în cadrul Comisiei Europene, a Direcției Generale pentru Politica de Mediu, unitate responsabilă pentru pregătirea și asigurarea implementării politicilor de mediu și totodată inițiatoarea actelor legislative din domeniu. Astfel, politica de mediu devine din ce în ce mai complexă și mai strâns corelată cu alte politici comunitare.
În 1982 a fost adoptat al treilea Program de Acțiune pentru Mediu – PAM 3 (1982 -1986), care reflectă influența dezvoltării pieței interne în echilibrarea obiectivelor sale cu cele ale pieței. Acest program de acțiune marchează trecerea de la o abordare calitativă a standardelor de mediu, la una axată pe emisiile poluante, iar obiectivele de mediu încep să fie văzute ca instrumente de creștere a performanței și competitivității economice.
Anul 1986 se individualizează prin adoptarea Actului Unic European (ratificat în 1997), document prin care protecția mediului dobândește o bază legală în cadrul Tratatului Comunității Europene (Tratatul de la Roma, 1957).
În 1987 a fost adoptat al patrulea Program de Acțiune pentru Mediu – PAM 4 (1987-1992), caracterizat prin aceeași tendință de coordonare cu evoluția și obiectivele pieței unice ca și programul precedent. Un element de noutate al PAM 4 îl constituie pregătirea terenului pentru strategia cadru de dezvoltare durabilă, adică promovarea conceptului de conservare a mediului și a resurselor sale în vederea transmiterii aceleiași moșteniri naturale și generațiilor viitoare.
PAM 5 (1993 – 1999) numit și „Către o dezvoltare durabilă” a fost adoptat în 1992 și a transformat dezvoltarea durabilă în strategie a politicii de mediu. Tot în acest an a fost semnat și Tratatul Uniunii Europene (Maastricht), ceea ce înseamnă, în termeni de mediu, extinderea rolului Parlamentului European în dezvoltarea politicii de mediu. Strategia europeană de dezvoltare durabilă își are fundamentarea juridică în articolul 2 al Tratatului de la Maastricht (1992), conform căruia țările membre își propun ca obiective comune „promovarea unei dezvoltări armonioase și echilibrate a activităților economice în ansamblul Comunității, o creștere durabilă și non-inflaționistă respectând mediul, un grad ridicat de convergență a performanțelor economice, un nivel ridicat de ocupare și de protecție socială, creșterea nivelului și a calității vieții, coeziunea economico-socială și solidaritatea între statele membre”. Conceptul de dezvoltare durabilă a fost dezvoltat prin contribuția Comisiei Mondiale asupra Mediului și Dezvoltării (Comisia Brundtland) din 1987 și înseamnă, în esență: „a răspunde nevoilor actuale fără a compromite șansa generațiilor viitoare de a-și satisface propriile lor nevoi”. Prin urmare, dezvoltarea durabilă presupune: menținerea calității generale a vieții; menținerea accesului continuu la rezervele naturale; evitarea compromiterii pe termen lung a mediului; înțelegerea dezvoltării durabile ca acea dezvoltare ce răspunde nevoilor prezentului, fără a afecta capacitatea generațiilor viitoare de a răspunde propriilor lor nevoi. În anii următori, conceptul de durabilitate a fost însușit de ecologiști, economiști, sociologi de manieră diferită, specifică, fără un efort de integrare a principiilor și obiectivelor.
Alte elemente de noutate aduse de PAM 5 sunt schimbarea direcției politicii de mediu către o politică bazată pe consens, prin consultarea părților interesate în cadrul procesului de luare a deciziei, precum și trecerea de la o abordare bazată pe control la una bazată pe prevenire și operaționalizată prin utilizarea de instrumente economice și fiscale.
În 1997, politica de mediu devine politică orizontală a Uniunii Europene (prin Tratatul de la Amsterdam), ceea ce înseamnă că aspectele de mediu vor fi în mod necesar luate în considerare în cadrul politicilor sectoriale.
Anul 2000 reprezintă anul evaluării rezultatelor PAM 5 și definirea priorităților pentru al 6- lea program de acțiune – PAM 6 (2000-2010) numit și „Alegerea noastră, viitorul nostru” – care susține strategia dezvoltării durabile și accentuează responsabilitatea implicată în deciziile ce afectează mediul.
Cel de-al șaselea program comunitar de acțiune pentru mediu – PAM 6 (2001-2010) – a fost adoptat la 22 iulie 2002 printr-o decizie a Parlamentului European și a Consiliului și stabilește cadrul strategic pentru elaborarea politicilor de mediu în Uniunea Europeană în perioada 2002 – 2012. Programele de acțiune pentru mediu au orientat dezvoltarea politicii de mediu a UE începând cu anii '70; prin urmare, cel de-al șaselea PAM ar trebui văzut ca parte integrantă a unui proces mai larg, care a durat aproape 40 de ani. Cel de al șaselea PAM a fost primul program de acțiune pentru mediu adoptat de Consiliu și de Parlamentul European prin procedura de codecizie.
PAM 6 identifică 4 arii prioritare ale politicii de mediu:
1) schimbarea climatică și încălzirea globală – are ca obiectiv reducerea emisiei de gaze ce produc efectul de seră cu 8% față de nivelul anului 1990 (conform protocolului de la Kyoto);
2) protecția naturii și biodiversitatea – are ca obiectiv îndepărtarea amenințărilor la adresa speciilor pe cale de dispariție și a mediilor lor de viață în Europa;
3) sănătatea în raport cu mediul – are drept obiectiv asigurarea unui mediu care să nu aibă un impact semnificativ sau să nu fie riscant pentru sănătatea umană;
4) conservarea resurselor naturale și gestionarea deșeurilor – are ca obiectiv creșterea gradului de reciclare a deșeurilor și de prevenire a producerii acestora.
De asemenea, PAM 6 prevede și dezvoltarea a 7 strategii tematice, ce corespund unor aspecte importante ale protecției mediului, precum: protecția solului, protecția și conservarea mediului marin, utilizarea pesticidelor în contextul dezvoltării durabile, poluarea aerului, mediul urban, reciclarea deșeurilor, gestionarea și utilizarea resurselor în perspectiva dezvoltării durabile.
Până în momentul de față au fost inițiate primele șase strategii, după cum urmează:
1) Calitatea aerului – strategie inițiată prin programul „Aer curat pentru Europa” (CAFE), lansat în martie 2001 și care are în vedere dezvoltarea unui set de recomandări strategice și integrate, în vederea combaterii efectelor negative ale poluării aerului asupra mediului și sănătății umane; acestea au fundamentat strategia de combatere a poluării aerului.
2) Protecția solului – primul pas în această direcție a fost făcut în aprilie 2002, prin publicarea, de către Comisia Europeană, a unei comunicări cu titlul „Către o strategie tematică pentru protecția solului”; în cadrul acesteia, problema protecției solului este pentru prima dată tratată independent și sunt prezentate problemele existente, precum și funcțiile și trăsăturile distinctive ale unei politici de mediu în această direcție.
3) Utilizarea pesticidelor în contextul dezvoltării durabile – strategie care a demarat în iunie 2002, prin comunicarea Comisiei: „Către o strategie tematică pentru utilizarea pesticidelor în contextul dezvoltării durabile” – comunicare prin care sunt stabilite următoarele obiective: minimizarea riscurilor la adresa sănătății și mediului rezultate din utilizarea pesticidelor; îmbunătățirea controlului asupra utilizării și distribuției pesticidelor; reducerea nivelului substanțelor dăunătoare active prin înlocuirea lor cu alternative mai sigure; încurajarea obținerii de recolte fără utilizarea pesticidelor; stabilirea unui sistem transparent de raportare și monitorizare a progresului, inclusiv dezvoltarea de indicatori adecvați;
4) Protecția și conservarea mediului marin. Această strategie a fost inițiată prin comunicarea omonimă a Comisiei (octombrie 2002), cu scopul de a promova utilizarea mărilor în contextul durabilității și conservarea ecosistemelor marine, inclusiv a fundurilor oceanelor, estuarelor și zonelor de coastă, acordând o atenție specială ariilor cu un grad mare de biodiversitate;
5) Reciclarea și prevenirea deșeurilor – lansată în mai 2003, strategie care reprezintă prima tratare separată a aspectelor reciclării și prevenirii producerii de deșeuri, iar prin comunicarea aferentă sunt investigate modalitățile de promovare a reciclării produselor și sunt analizate opțiunile cele mai potrivite sub aspectul raportului cost-eficacitate.
6) Mediul urban – Această strategie are deja identificate patru teme prioritare în sensul dezvoltării durabile, prin influența lor asupra evoluției mediului în spațiul urban: transportul urban, gestionarea urbană durabilă, domeniul construcțiilor și urbanismul/arhitectura urbană.
Un aspect inovator al PAM 6 este adoptarea unei „politici integrate a produselor (PIP)”, având ca scop reducerea degradării mediului de către diverse produse pe parcursul ciclului lor de viață și conducând astfel la dezvoltarea unei piețe a produselor ecologice. Programul a fost supus unei evaluări intermediare în 2005, în vederea revizuirii și actualizării sale conform ultimelor informații și progrese în domeniu.
Conferința de la Gothenburg, din anul 2001, a adus cu sine adoptarea dezvoltării durabile ca strategie comunitară pe termen lung, ce concentrează politicile de dezvoltare durabilă în domeniile: economic, social și al protecției mediului.
În ultimul deceniu, datorita celui de-al șaselea program comunitar de acțiune pentru mediu (PAM 6), legislația din domeniu a putut aborda aproape toate domeniile protecției mediului.
În ultimii zece ani, realizările majore din domeniul mediului au fost extinderea rețelei Natura 2000 pentru a acoperi aproape 18% din suprafața terestră a Uniunii Europene, introducerea unei politici ample în domeniul substanțelor chimice și întreprinderea unor acțiuni strategice în materie de schimbări climatice.
Cu toate acestea, rămân încă multe de făcut în ceea ce privește implementarea obiectivelor și normelor stabilite de comun acord la nivelul UE, precum și în ceea ce privește îmbunătățirea protecției biodiversității și a calității solului și apei. Disocierea utilizării resurselor de creșterea economică nu a condus la o scădere a consumului total de resurse.
S-au obținut rezultate bune – dar nu întotdeauna la fel de bune precum sperasem. Este necesar ca statele membre să implementeze mai bine normele UE pentru a reduce decalajul dintre ambițiile legislative ale celui de-al șaselea PAM și rezultatele sale finale. Obiectivul actual este să deplasăm accentul, în ceea ce privește degradarea mediului, de pe remediere pe prevenire, respectiv pe precautie in luarea deciziilor cu privire la mediu. Evaluarea finală a celui de-al șaselea program de acțiune pentru mediu arată că marea majoritate a acțiunilor prevăzute în program au fost finalizate.
Cele șapte strategii tematice identificate în cel de-al șaselea PAM – aerul, pesticidele, prevenirea și reciclarea deșeurilor, resursele naturale, solul, mediul marin și mediul urban – au fost dezvoltate în vederea consolidării politicii. Unele strategii au generat politici noi, în timp ce alte s-au axat mai mult pe revizuirea măsurilor existente, în scopul îmbunătățirii coerenței și al remedierii anumitor lacune.
Succesul programului a constat în faptul că a creat un cadru global pentru politica de mediu, transmite UE. Programul a servit statelor membre și autorităților locale drept punct de referință pentru apărarea politicii de mediu împotriva unor exigențe strategice divergente, pentru asigurarea unei finanțări corespunzătoare și pentru a conferi previzibilitate întreprinderilor. De asemenea, programul a contribuit la cristalizarea voinței politice necesare pentru adoptarea unor obiective și calendare eficace și al implementării lor ulterioare.
Nu s-a putut demonstra că cel de-al șaselea PAM a jucat un rol esențial în adoptarea legislației de mediu în cursul ultimilor zece ani. Părțile interesate au considerat totuși că aprobarea programului de către Consiliu și Parlamentul European în 2002 prin procedura de codecizie i-a conferit acestuia o mai mare legitimitate și a contribuit la crearea unui sentiment mai larg al responsabilității pentru propunerile de politică ulterioare. Implementarea și aplicarea inadecvate de către statele membre a legislației UE în domeniul mediului au constituit un alt factor limitativ. Comisia continuă să aplice o politică de mediu ambițioasă, care face în prezent parte integrantă din Strategia Europa 2020 pentru o creștere inteligentă, sustenabilă și favorabilă incluziunii. În acest context, Comisia va prezenta în curând o Foaie de parcurs privind utilizarea eficientă a resurselor, care propune o cale de urmat pentru ca Europa să devină eficientă din punctul de vedere al utilizării resurselor până în 2050.
Evaluarea finală a celui de-al VI-lea PAM pune bazele aprofundării dialogului între Comisie, Consiliu, Parlament, societatea civilă și întreprinderi, cu scopul de a se ajunge la un consens în privința orientărilor strategice ale politicii de mediu, de a garanta asumarea acestora la scară largă și de a asigura mobilizarea în vederea acțiunii. În acest context, Comisia va analiza modul optim în care un nou program de acțiune pentru mediu ar putea aduce valoare politicii de mediu în condițiile dezvoltarii accelerate a societatii.
3. 3. Strategii ale politicii de mediu
Strategiile de realizare a politicilor de mediu întăresc principiul subsidiarității și încearcă înlocuirea abordării verticale tradiționale, de tip comandă și control, prin promovarea unui model alternativ de realizare a obiectivelor de mediu ale UE. Se poate spune că aceste strategii sunt un fel de „instrumente ajutătoare”, care vin să completeze instrumentele standard și care acționează ca stimulente în vederea adoptării de măsuri pentru protecția mediului sau care accentuează tendința spre o abordare bazată pe principiul voluntariatului. Astfel, este vorba despre:
Dezvoltarea durabilă
Din punct de vedere doctrinar, rădăcinile teoriei dezvoltării durabile se găsesc în economia bunăstării și în economia socială de piață. Economia bunăstării are la bază distincția între costurile private și costurile sociale sau între productivitatea marginală privată și productivitatea marginală socială (Arthur Cecil Pigou). Diferența ține de impactul pe care o activitate economică îl produce asupra mediului (în sens larg), respectiv efectul unui act de consum sau de producție asupra unui agent din afara tranzacției, exterior pieței respective. Efectul este numit externalitate (efect extern) și poate fi pozitiv sau negativ, după cum produce utilitate sau dezutilitate. Externalitățile depind de natura activităților și de mediul (economic, social, cultural, ecologic) în care acestea se desfășoară. Teoria distinge între externalități individualizabile (neoclasice), atunci când se poate stabili asupra căror terți se transmit efectele externe, și externalități colective, atunci când efectele sunt transmise asupra mediului. Conform teoriei, ori de câte ori se produc asemenea efecte, ele trebuiesc internalizate, pentru a apropia costul privat de costul social.
Un alt concept cheie, folosit atât în economia bunăstării, cât și în economia socială de piață, este cel de optim paretian. El este definit ca acea stare de echilibru în care bunăstarea unuia nu poate fi crescută decât prin diminuarea bunăstării altuia. Intervine aici o anume doctrină politică și o anume paradigmă despre organizarea societăților umane, sintetizată prin definirea ca obiectiv al organizării sociale a maximizării bunăstării tuturor consumatorilor. Cum bunăstarea socială totală nu este o simplă sumă de bunăstări individuale, problema este de a afla în ce măsură alocarea factorilor de producție prin mecanismele concurenței asigură sau nu atingerea optimului paretian. Dacă luăm în calcul externalitățile, imperfecțiunile pieței, efectele non-economice ale piețelor libere, rezultă că nu este suficient să creezi o structură maxim eficientă a producției pentru a optimiza bunăstarea socială. Politica economică are rolul, prin urmare, de a îmbina eficiența sistemului economiei de piață cu obiective noneconomice (solidaritate, coeziune, echitate) – ca valori specifice progresului social.
Conceptul de dezvoltare durabilă a fost specificat ca fiind acel tip de dezvoltare economică care asigură satisfacerea necesităților prezente fără a compromite posibilitățile generațiilor viitoare de a-și satisface propriile cerințe. În acest fel se poate defini obiectivul general al dezvoltării durabile ce constă în a găsi un spațiu al interacțiunii dintre patru sisteme: economic, uman, ambiental și tehnologic într-un proces dinamic și flexibil de funcționare.
La momentul actual există două linii de dezvoltare a acestei strategii: prima, corespunde Procesului Cardiff (1998) și are în vedere exact integrarea politicilor de mediu în alte politici comunitare; a doua, reprezentată de Declarația de la Gothenburg – numită și „O Europă durabilă pentru o lume mai bună: o strategie a Uniunii Europene pentru dezvoltare durabilă” – are în vedere rolul UE în aspectele globale ale dezvoltării durabile. Prin cadrul de dezvoltare inițiat în 2001 au fost identificate 4 priorități: 1) schimbarea climatică și utilizarea energiei “curate” (adică a surselor de energie ce nu dăunează mediului); 2) sănătatea publică; 3) gestionarea responsabilă a resurselor naturale; 4) sistemele de transport și utilizarea terenurilor.
Pentru tratarea acestor priorități au fost stabilite 3 direcții de acțiune, ce structurează și eficientizează strategia de dezvoltare durabilă și care, în același timp, se completează reciproc. Acestea cuprind:
1. Propuneri ce influențează mai multe sectoare; măsurile aferente au în vedere următoarele aspecte: toate propunerile legislative majore trebuie să includă o evaluare a potențialelor costuri și beneficii economice, sociale și de mediu; programele europene de cercetare și dezvoltare trebuie să se axeze mai mult pe dezvoltarea durabilă. Acestora li se adaugă accentul pe îmbunătățirea comunicării, prin sublinierea importanței dialogului sistematic cu consumatorii și a consultării altor țări – cea din urmă în vederea promovării dezvoltării durabile pe plan global;
2. Măsuri de realizare a obiectivelor pe termen lung; acestea sunt strâns corelate cu prioritățile identificate, astfel încât pentru fiecare prioritate a fost creat un set corespunzător de măsuri de acțiune;
3. Revizii progresive a gradului de implementare a strategiei, iar fiecare dintre ele este dezvoltată prin stabilirea unui set de măsuri ce creează cadrul de acțiune propriu-zis și duc la operaționalizarea și aplicarea în practică a dezvoltării durabile. Sunt prevăzute ca măsuri de realizare: o revizuire anuală a strategiei, care are loc în cadrul întâlnirii din fiecare primăvară a Consiliului European, o revizuire a strategiei la schimbarea fiecărui mandat al Comisiei și organizarea, de către Comisie, a unui forum cu părțile interesate (la fiecare doi ani).
Strategia de dezvoltare durabilă a urmărit integrarea considerentelor de mediu în alte politici sectoriale si de asemenea asigurarea coerenței între obiectivele de mediu, cele economice și cele sociale. Astfel, în condițiile adîncirii crizei ecologice, protecția și îmbunătățirea condițiilor de mediu au devenit pentru umanitate un obiectiv primordial, a cărui realizare presupune nu numai eforturi materiale și organizatorice națioanle sau internaționale, ci și dezvoltarea unei concepții științifice fundamentale în privința acestei noi atitudini față de mediu.
Adoptarea strategiei de dezvoltare durabilă din anul 2001 marchează debutul unei noi metode în elaborarea politicilor comunitare, constând în primul rând într-un plus de coerență prin aplicarea orizontală a unor principii, cel al integrării considerentelor de mediu in celelalte domenii fiind unul prioritar.
B. Programul de promovare a ONG-urilor active în domeniul protecției mediului
Acest program are la bază Decizia 466/2002/EC din martie 2002, funcționează ca un instrument financiar și încurajează participarea sistematică a ONG-urilor la dezvoltarea politicii comunitare de mediu, precum și sprijinirea asociațiilor locale și regionale mici ce contribuie la aplicarea aquis-ului comunitar. Rolul său de stimulent este materializat prin acordarea de subvenții (granturi) ONG-urilor active în domeniul protecției mediului, pe baza unor propuneri trimise de acestea. Criteriile de acordare a granturilor urmăresc prioritățile PAM 6 și promovează educația pentru protecția mediului și sprijinirea implementării legislație comunitare de mediu, iar sumele acordate acoperă 70% din cheltuielile organizației pe ultimii doi ani pentru ONG-urile din SM și 80% pentru cele din țările candidate.
C. Politica integrată a produselor (PIP)
PIP are la bază Cartea verde a unei politici integrate a produselor (februarie 2001) și există ca strategie începând din iunie 2003, odată cu adoptarea de către Comisie a comunicării aferente. PIP urmărește să minimizeze degradarea pe care unele produse o cauzează mediului pe durata ciclului lor de viață și propune o abordare voluntară în vederea promovării „produselor verzi”, precum și o strânsă cooperare cu părțile interesate.
Principiile de bază ale acestei strategii sunt: gândirea în perspectiva ciclului de viață al produselor; implicarea pieței, prin crearea de stimulente în vederea încurajării cererii și ofertei de “produse verzi”; implicarea părților interesate; actualizarea și dezvoltarea continuă; crearea de instrumente variate.
În ceea ce privește implementarea sa, au fost identificate două direcții de acțiune: a) stabilirea de „condiții cadru” – adică promovarea acelor tipuri de măsuri și instrumente aplicabile mai multor produse diferite; b) crearea unei „abordări specifice produsului” – adică identificarea produselor cele mai dăunătoare la adresa mediului și dezvoltarea de proiecte pilot pentru demonstrarea practică a beneficiilor aplicării PIP.
D. Acordurile voluntare de mediu
Acordurile de mediu există ca strategie declarată în urma unei Comunicări a Comisiei din iulie 2002 și reprezintă o formă de co-reglementare, cu rolul de a sprijini implicarea activă și responsabilizarea agenților economici față de protecția mediului. Acordurile de mediu au un caracter voluntar și sunt folosite în mod curent la nivel național, regional sau local, însă apar ca o noutate la nivelul UE – ca acorduri încheiate între Comisia Europeană și federațiile industriale europene.
E. Taxele și impozitele de mediu
Taxele și impozitele de mediu au fost adoptate în 1997, ca o modalitate de a promova utilizarea instrumentelor fiscale în vederea creșterii eficacității politicii de mediu. Acestea sunt taxe și impozite impuse în și de către SM (și nu la nivel comunitar), strategie ce a fost permanent încurajată de către Comisia Europeană și care presupune utilizarea a două categorii de taxe și impozite de mediu: cele care se aplică emisiilor poluante (de exemplu, taxe pe poluarea apei, pe emisiile de zgomot în domeniul aviatic); cele care se aplică produselor (taxe pe pesticide, accize pe petrol, etc.);
Veniturile realizate din aceste taxe și impozite se adaugă la bugetele SM și pot fi utilizate în scopul finanțării activităților de protecție a mediului, dar și pentru reducerea altor taxe (cum ar fi taxele de muncă).
F. Strategia europeană de mediu și sănătate (SCALE)
Această strategie este cea mai recentă acțiune în domeniu și are în vedere relația complexă și direct cauzală existentă între poluarea, schimbarea caracteristicilor mediului și sănătatea umană. SCALE este rezultatul preocupării constante a Comisiei Europene în această direcție și a fost inițiată în iunie 2003, fiind elaborată prin colaborarea DG Mediu cu DG Cercetare și DG Sănătate. Elementul de noutate al acestei strategii este centrarea pe sănătatea copiilor care reprezintă cel mai vulnerabil grup social și cel mai afectat de efectele poluării mediului spre deosebire de restul legislației de mediu, care este bazată pe norme și standarde pentru adulți.
PRINCIPIILE GENERALE ALE DREPTULUI EUROPEAN AL MEDIULUI
Baza legală a politicii de mediu a Uniunii Europene este constituită de articolele 174 – 176 ale Tratatului CE, la care se adaugă articolele 6 și 95. Articolul 174 este cel care trasează obiectivele politicii de mediu și conține scopul acesteia – asigurarea unui înalt nivel de protecție a mediului ținând cont de diversitatea situațiilor existente în diferite regiunii ale Uniunii. În completarea acestuia, Articolul 175 identifică procedurile legislative corespunzătoare atingerii acestui scop și stabilește modul de luare a deciziilor în domeniul politicii de mediu. Articolul 176 permite Statelor Membre adoptarea unor standarde mai stricte. Articolul 95 vine în completarea acestuia și are în vedere armonizarea legislației privitoare la sănătate, protecția mediului și protecția consumatorului în Statele Membre, iar o clauză de derogare permite acestora să adauge prevederi legislative naționale în scopul unei mai bune protejări a mediului. Funcționând într-o altă direcție, Articolul 6 promovează dezvoltarea durabilă ca politică transversală a Uniunii Europene și subliniază astfel nevoia de a integra cerințele de protecție a mediului în definirea și implementarea politicilor europene sectoriale.
Acestora li se adaugă peste 400 de directive, regulamente și decizii adoptate, care constituie legislația orizontală și legislația sectorială în domeniul protecției mediului.
Legislația orizontală cuprinde acele reglementări ce au în vedere transparența și circulația informației, facilitarea procesului de luare a deciziei, dezvoltarea activității și implicării societății civile în protecția mediului ș.a.
Spre deosebire de aceasta, legislația sectorială (sau verticală) se referă la sectoarele ce fac obiectul politicii de mediu și care sunt: gestionarea deșeurilor, poluarea sonoră, poluarea apei, poluarea aerului, conservarea naturii (a biodiversității naturale), protecția solului și protecția civilă (care se regăsesc în planurile de acțiune și în strategiile elaborate).
Obiectivele care stau la baza politicii de mediu a Uniunii Europene sunt clar stipulate de Articolul 174 al Tratatului CE și sunt reprezentate de:
– conservarea, protecția și îmbunătățirea calității mediului;
– protecția sănătății umane;
– utilizarea prudentă și rațională a resurselor naturale;
– promovarea de măsuri la nivel internațional în vederea tratării problemelor regionale de mediu și nu numai.
Politica de mediu a Uniunii Europene s-a format prin adoptarea unei serii de măsuri minime de protecție a mediului, ce aveau în vedere limitarea poluării, urmând ca în anii ’90 să treacă printr-un proces orizontalizare și să se axeze pe identificarea cauzelor acestora, precum și pe nevoia evidentă de a lua atitudine în vederea instituirii responsabilității financiare pentru daunele cauzate mediului. Această evoluție conduce la delimitarea următoarelor principii de acțiune:
4.1. Principiul subsidiarității. Statele membre rămân responsabile pentru politicalor în domeniul mediului și, în consecință, nu numai că orice intervenție comunitară nouă presupune justificare oportunității sale, dar și că numai acțiunile eficace la acest nivel european trebuie exercitate la acest nivel.
4.2. Principiul „poluatorul plătește” are în vedere suportarea, de către poluator, a cheltuielilor legate de măsurile de combatere a poluării stabilite de autoritățile publice – altfel spus, costul acestor măsuri va fi reflectat de costul de producție al bunurilor și serviciilor ce cauzează poluarea; este considerat un mijloc decisiv pentru a a stimula poluatorii în a reduce impactul ecologic asupra activității lor, principiul a fost promovat pe larg în cadrul politicilor comunitare, mai ales pornindu-se de la faptul că „un regim bazat pe acest principiu este indispensabil pentru a evita distorsiunile concurenței. În practică, acest principiu poate îmbrăca mai multe forme: instituirea de norme antipoluante, utilizarea unei fiscalități incitative ș.a.
4.3. Principiul acțiunii preventive se bazează pe regula generală că „e mai bine să previi decât să combați”; activitatea de prevenire este mult mai puțin costisitoare decât repararea daunelor ecologice, care prezintă în multe cazuri un caracter ireversibil. Documentele comunitare au dezvoltat progresiv principiul cu elemente precum: corectarea, cu prioritate la sursă, a atingerilor aduse mediului; luarea în calcul a imperativului conservării „cât mai în amonte posibil în procesul de concepere și de decizie al dezvoltării economice”, în special prin evaluarea incidentelor posibile; un mai bun acces al tuturor părților interesate, inclusiv al publicului, la informații și cunoștințe; integrarea protecției mediului ca o componentă majoră a celorlalte politici promovate de U.E. În acest context, un alt obiectiv îl constituie protecția sănătății persoanelor, precum și utilizarea prudentă și rațională a resurselor naturale.
4.4. Principiul precauției este în strânsă legătură cu principiul acțiunii preventive; prevede luarea de măsuri de precauție atunci când o activitate amenință să afecteze mediul sau sănătatea umană, chiar dacă o relație cauză-efect nu este deplin dovedită științific. Gradul exact de cunoaștere științifică dobândită pentru luarea deciziilor politice variază de la o țară la alta și depinde de probabilitatea ca pagubele ecologice să se producă efectiv și de gravitatea lor potențială. Aplicarea principiului este subordonată unor constrângeri, printre care: principiul proporționalității, exigența nediscriminării, examinarea avantajelor și sarcinilor rezultând din acțiune ori absența acesteia, precum și examenul evoluției științifice.
4.5. Principiul corectării cu prioritate la sursă a atingerilor aduse mediului prevede ca politica de mediu a UE să urmărească atingerea unui nivel înalt de protecție prin acționarea chiar la sursa poluării; în acest sens, reglementările comunitare se grupează în două mari categorii: reglementări care privesc activitățile poluante; reglementări care se referă la substanțe poluante.
4.6. Principiul integrării considerațiilor ecologice în toate politicile europene. Orice activitate europeana trebuie să țină seama de impactul pe care îl au asupra mediului măsurile individuale, astfel încât cerințele de protecție a mediului să fie prezente în definirea și implementarea altor politici europene. Aplicare unei asemenea cerințe a dus practic la modificarea obiectivelor TCE, care nu erau privite până atunci decât din perspectivă economică. Actualmente, „integrarea” reprezintă un obiectiv primordial al politicii europene, întrucât decurge dintr-o obligație stipulată în tratatul constitutiv, deoarece reprezintă în sine un instrument de protecție a mediului și mai ales pentru că este un element-cheie al procesului de stabilire a modelelor de dezvoltare social-economică durabilă. În prezent, patru sectoare apar ca prioritare din acest punct de vedere: agricultura, energia, politica regională și cooperarea pentru dezvoltare.
4.7. Principiile formulate în jurisprudența Curții de Justiție a U.E.
Deciziile vizând probleme de mediu au relevat o opoziție evidentă între principiul libertății circulației mărfurilor și proiectele de dezvoltare, pe de o parte, și exigențele protecției mediului, pe de altă parte. Din această „concurență” permanentă exprimată și la nivelul hotărârilor înaltei instanțe europene, s-au formulat și s-au afirmat e serie de reguli cu valoare de principiu:
Protecția mediului exprimă un interes esențial și prioritar față de fundamentul însuși al TCE care este reprezentat de libera circulație a mărfurilor și organizarea liberei concurențe;
Libertatea statelor de a stabili norme proprii în serviciul protecției mediului, în absența unor texte europene de uniformizare a legislațiilor naționale.
Dincolo de implicațiile și semnificațiile lor juridice, principiile au un rol important în regularizarea raporturilor dintre regimurile de mediu și de comerț liber. Într-adevăr, puternic caracterizată prin pluralism, legislația post modernă este dominată de o logică contradictorie, dacă nu chiar generatoare de conflicte. Folosirea de statele membre ale U.E. a restricțiilor de mediu afectează principiul comerțului liber, iar principiile, precum cele ale prevenirii și precauției, pot constitui punți între cele două zone normative, înclinând balanța în favoarea intereselor mediului și ale sănătății publice. Acestea contribuie, totodată, la promovarea integrării cerințelor unui înalt nivel de protecție a mediului în politicile europene, inclusiv în planul pieței interne a C.E.
V. organisme internaȚionale Și europene cu atribuȚii În domeniul protecȚiei mediului
5. 1. Funcțiile organizațiilor internaționale în materie de mediu
În pofida diversității lor, funcțiile pe care diferitele organisme internaționale le îndeplinesc în materie de mediu vizează în principal cercetarea, schimbul de informații, reglementarea, controlul și gestiunea resurselor naturale.
5. 1.1. Funcția de cercetare
Funcția de cercetare ocupă un loc important în activitatea cooperării internaționale instituționalizate. Dacă, de regulă, sunt rare cazurile în care organizațiile înseși efectuează cercetări, acest lucru nu este valabil în domeniul dreptului, când numeroase studii de drept comparat, ori drept internațional precedă redactarea proiectelor de texte: recomandări, linii directoare, modele de legi propuse în diferite țări.
Sunt edificatoare în acest sens lucrările frecvent, foarte aprofundate, ale FAO și OCDE. În situațiile în care cercetarea necesită mijloace mai importante, statele sunt cele care se angajează să realizeze programe și rolul organizațiilor va fi acela de a asigura coordonarea atribuțiilor repartizate, precum și difuzarea rezultatelor.
5. 1.2. Funcția de schimb de informații
Această funcție privește studiile și proiectele naționale sau internaționale și în unele cazuri rezultatele cercetărilor, reprezentând o dimensiune importantă a cooperării desfășurate în cadrul organizațiilor internaționale. Se poate spune că organizațiile internaționale care se ocupă, într-o măsură sau alta, de protecția mediului sunt, în același timp, locuri de centralizare și schimb de informații, iar în unele cazuri, instituțiile internaționale realizează sinteze ale informațiilor primite, ca de exemplu asupra unei probleme date (rapoartele Comisiei Economice ONU pentru Europa) ori asupra ansamblului stării mediului (rapoartele anuale ale PNUE).
5.1.3. Funcția de reglementare
Este adeseori exercitată de către organizațiile internaționale. Aceasta constă în elaborarea de noi reguli propuse spre adoptare statelor membre. Normele exprimate sub formă de recomandări ori, mai rar, decizii obligatorii sau, în fine, proiecte de tratate ori regulamente internaționale.
Aceste proiecte pot urma calea obișnuită de codificare a convențiilor internaționale, adică să fie supuse, după elaborarea lor de către un grup de experți, dezbaterii unor conferințe diplomatice, care apoi să le adopte.
Tratatele specifice referitoare la aspecte particulare ale protecției mediului au creat organe proprii pentru a urmări aplicarea lor, acestea din urmă fiind frecvent însărcinate cu elaborarea regulamentelor de aplicare ori cu modificarea celor existente, de exemplu, cu anexele la tratat.
5.1.4. Funcția de control
Controlul regulilor stabilite în domeniu este frecvent realizată de către organizații internaționale.
Controlul poate îmbrăca mai multe modalități; el poate varia de la simple activități de poliție și până la controlul asigurat de către state care adresează organelor internaționale desemnate în acest sens rapoarte asupra aplicării regulilor internaționale de către autoritățile lor naționale.
5.1.5. Funcția de gestiune a resurselor naturale
Această funcție constituie forma cea mai evoluată a cooperării internaționale în domeniul protecției mediului. Exemplele sunt foarte rare; vom menționa, de pildă, art. 5 alin. 2 al Convenției interimare asupra conservării focilor pentru blană din Pacificul de Nord, din 9 februarie 1957, care atribuie unei comisii speciale competența de a recomanda statelor-părți măsurile privind importanța și compoziția pe sexe și vârstă a contingentului de foci prelevat în fiecare sezon pentru comerț.
O soluție identică comportă și sistemul de gestiune a resurselor minerale ale fundurilor marine, prevăzut de capitolul XI al Convenției privind dreptul mării, în care protecția mediului marin figurează printre funcțiile prioritare pe care trebuie să le îndeplinească organele prevăzute de document.
Activitățile desfășurate de către oricare organizație internațională sunt precizate în tratatul său constitutiv. Chiar dacă nu o prevăd în mod explicit, aceste competențe pot să privească adesea și mediul. Așa, de exemplu, Organizația Mondială a Sănătății poate examina problemele ecologice vizând sănătatea umană, iar Organizația Internațională a Muncii se poate ocupa de aspectele de mediu survenite la locul de muncă.
Actiunile ce au ca scop protejarea mediului sunt esențiale pentru calitatea vieții generațiilor prezente și viitoare. Provocarea actuală este reprezentată de imbinarea obiectivelor privind protecția mediului cu cele ce vizeaza creșterea economică continuă într-un manieră care sa fie de durata.
În domeniul protecției mediului există un număr mare de organizații care conservă, analizează și monitorizează mediul si componentele acestuia. Aceste organizații de mediu in functie de aria de actiune pot fi globale, regionale, naționale sau locale.
Organismele internaționale și europene cu atribuții în domeniul protecției mediului sunt următoarele:
5.2. Organizația Națiunilor Unite (ONU)
ONU a fost înființată la 24 octombrie 1945 de 51 de țări, angajate să mențină pacea prin cooperare internațională și securitate colectivă. Astăzi, aproape toate națiunile lumii sunt membre ONU: în total 198 de state.
Când statele devin membre ONU, ele acceptă și își asumă obligațiile prevăzute în Carta Națiunilor Unite, tratat internațional constitutiv al organizatiei care stabilește principiile de bază ale relațiilor internaționale.
Conform articolului 1 din Carta ONU cele patru obiective majore sunt:
1. Sa mentina pacea si securitatea internationala si, in acest scop: sa ia masuri colective eficace pentru prevenirea si inlaturarea amenintarilor impotriva pacii si pentru reprimarea oricaror acte de agresiune sau altor incalcari ale pacii si sa infaptuiasca, prin mijloace pasnice si in conformitate cu principiile justitiei si dreptului international, aplanarea ori rezolvarea diferendelor sau situatiilor cu caracter international care ar putea duce la o incalcare a pacii;
2. Sa dezvolte relatii prietenesti intre natiuni, intemeiate pe respectarea principiului egalității în drepturi a popoarelor și dreptului lor de a dispune de ele însele, și să ia oricare alte măsuri potrivite pentru consolidarea păcii mondiale;
3. Să realizeze cooperarea internaționala în rezolvarea problemelor internaționale cu caracter economic, social, cultural sau umanitar, în promovarea și încurajarea respectarii drepturilor omului si libertatilor fundamentale pentru toti, fara deosebire de rasa, sex, limba sau religie;
4. Să fie un centru in care sa se armonizeze eforturile natiunilor catre atingerea acestor scopuri comune.
ONU oferă mijloace pentru rezolvarea conflictelor internaționale și pentru formularea de politici în chestiuni care ne afectează pe toți. În cadrul Organizației toate statele membre – mari sau mici, bogate sau sărace, cu vederi politice și sisteme sociale diferite – au un cuvânt de spus și drept de vot egal.
Prin intermediul programelor sau organizațiilor coordonate de Națiunile Unite, statele beneficiază de asistență tehnică și financiară în sectoare de interes pentru fiecare țară: protecția mediului, demografie, drepturile omului, sănătate, agricultură, industrie, consolidarea instituțiilor democratice, etc.
Structurile organizaționale care constituie sistemul Națiunilor Unite sunt reprezentate de către Organizația Națiunilor Unite (ONU), cu organismele sale semiautonome și instituțiile specializate. Cooperarea în materie de mediu dintre aceste organisme este organizată de către comitetul administrativ de coordonare. Dintre structurile ONU, activitatea cea mai prodigioasă în direcția creării și dezvoltării dreptului internațional al mediului a avut-o și o are și în prezent Adunarea Generală.
De la prima rezoluție în materie, adoptată la 3 decembrie 1968, până astăzi, acest forum mondial al statelor a adoptat numeroase documente, cu forță juridică diferită, care au contribuit la precizarea și dezvoltarea normelor și principiilor juridice privind protecția și conservarea mediului. De asemenea, sub egida organizației mondiale au fost elaborate o serie de tratate și convenții internaționale de bază ale dreptului internațional al mediului. Menționăm în acest context Carta mondială a naturii (1985), Convenția privind dreptul utilizării cursurilor internaționale de apă în alte scopuri decât navigația.
Sub auspiciile ONU au fost organizate cele trei conferințe mondiale asupra problemelor ecologice globale: cea de la Stockholm (1972), cea de la Rio de Janeiro (1992), inclusiv Sesiunea Adunării Generale „Rio 5” (iunie 1997) și Summit-ul „Rio + 10” de la Johannesburg (septembrie 2002).
Consiliul de Securitate s-a implicat direct în problemele mediului în urma războiului din Golf (1990), când a adoptat o serie de rezoluții prin care a declarat vinovat guvernul irakian pentru pagubele ecologice provocate cu această ocazie (Revoluția 687/1991).
În scopul indemnizării victimelor s-a creat, în aprilie 1991, o comisie specială, care a primit plângerile pentru prejudiciile cauzate mediului și distrugerea resurselor naturale. Rolul coordonator în cadrul ONU asupra problemelor protecției și conservării mediului îl joacă PNUE.
În momentul de față se urmărește consolidarea procesului de luare a deciziilor privind mediu la nivel mondial în cadrul sistemului Organizației Națiunilor Unite.
În cadrul ONU există următoarele organisme cu atribuții în domeniul mediului:
5.2.1. Programul Națiunilor Unite pentru Mediu (UNEP)
Principalul organism al ONU creat în vederea protecției mediului, UNEP, a fost înființat imediat după Conferința Națiunilor Unite pentru Mediul Uman, desfășurată la Stockholm în anul 1972. UNEP are mandatul de a coordona la nivel mondial integrarea politicilor de protecție a mediului în celelalte sectoare în vederea asigurării unei dezvoltări durabile.
Mandatul UNEP s-a consolidat permanent, în prezent actionând pentru implementarea deciziilor luate la cel mai înalt nivel politic la Conferința Națiunilor Unite pentru Mediu și Dezvoltare, desfășurată la Rio de Janeiro în 1992, și la Summit-ul Mondial pentru Dezvoltare Durabilă, desfașurat la Johannesburg, în 2002.
UNEP este coordonat de un Consiliu de Administrație, împreună cu un director executiv, care este în același timp și Secretar General Adjunct al ONU și al Comitetului Reprezentanților Permanenți.
Programele UNEP acoperă următoarele domenii: evaluarea stării mediului, conservarea și protecția biodiversității, managementul chimicalelor, protecția apelor, protecția zonelor de coastă, protecția solurilor, protecția stratului de ozon, schimbările climatice, energiea durabilă, poluarea urbană, controlul poluării industriale, consumul durabil.
Faptul că are sediul în Africa, la Nairobi, oferă organizației posibilitatea de a înțelege mai bine problemele de mediu cu care se confruntă țările cu economii în curs de dezvoltare.
UNEP are șapte divizii care promovează și facilitează un management al mediului riguros în vederea asigurarii dezvoltării durabile:
Avertizare preventivă și evaluare;
Implementarea politicii de mediu;
Tehnologie, industrie și economie;
Cooperare regională;
Legislatie de mediu și convenții internaționale;
Comunicare și informarea publicului;
Fondul global pentru mediu.
Totodată, această organizație oferă acces la date și informații referitoare la mediu și sprijină guvernele în utilizarea acestora în vederea asigurarii unei dezvoltari durabile.
Această organizație internațională sprijină dezvoltarea infrastructurii instituționale și legale în vederea protejării mediului la nivel global.
UNEP oferă sprijin statelor, în special celor cu economii în curs de dezvoltare, în vederea participării la negocierile internaționale, îndeplinirii obligațiilor asumate prin acordurile internaționale, dezvoltării de instituții și să formuleze și să adopte legi care să protejeze mediul.
UNEP dezvoltă ghiduri privind politicile de mediu și a inițiat un proces, la nivel ministerial și interguvernamental în vederea creșterii numărului de actori implicați în luarea deciziilor privind mediul și revigorării obligațiilor globale în vederea asigurării unei dezvoltări durabile.
În același timp, UNEP cooperează și cu societatea civilă și cu sectorul privat în vederea protejării resuselor naturale mondiale. UNEP promovează dialogul și cooperarea între toți factorii implicați, schimbul în ceea ce privește cele mai bune practici, transferul de cunoștințe și tehnologii și realizarea de demonstrații de proiecte, precum :
Programul de Acțiune pentru protejarea stratului de ozon, care ajută la implementarea Protocolului de la Montreal;
Programul Global de Acțiune pentru protecția mediului marin împotriva surselor de poluare de pe uscat prin promovarea managementului integrat al zonelor costiere;
Rețeaua de acțiune internațională pentru recifurile de corali, care facilitează conservarea și managementul durabil al coralilor din întreaga lume.
UNEP are un program energetic puternic prin intermediul căruia poate să se adreseze direct consecințelor pe care le are producția și utilizarea de energie, incluzând aici schimbările climatice și poluarea locală a aerului. De asemenea, se preocupă de problemele referitoare la energia regenerabilă, eficiența energetică, transportul, finanțarea și politica energetică.
Programul se adresează consumului și producției durabile prin intermediul cooperării cu guvernele naționale și sectorul privat pentru:
Integrarea aspectelor de mediu în politicile comerciale naționale și internaționale;
Facilitarea schimbului de practici în domeniul consumului și producției energetice;
Promovarea managementului chimicalelor;
Încurajarea responsabilității de mediu prin intermediul schemelor voluntare, precum: Inițiativa Globală de Raportare, Inițiativa Financiară, Inițiativa e-Durabilă Globală.
Acest program coordonează implementarea mai multor convenții, cele mai importate fiind Convenția Cadru a Națiunilor Unite pentru Schimbări Climatice, Convenția de la Basel privind controlul transportului peste frontiere a deșeurilor periculoase și a eliminării acestora, Convenția pentru Diversitatea Biologică și Convenția privind Comerțul Internațional cu Specii pe cale de Dispariție (CITES).
În perioada 2005-2007 România a deținut, în numele grupului regional est-european, funcția de președinte al Comitetului Reprezentanților Permanenți (CPR) acreditați la Nairobi pentru Programul Națiunilor Unite pentru Mediu (UNEP).
România a prezidat, prin reprezentantul său permanent la Nairobi, reuniunile plenare ordinare și extraordinare ale șefilor de misiune acreditați pe lângă UNEP, reuniunile comune ale celor două subcomitete de lucru – gestionarea politicilor de mediu și comitetul privind administrarea și bugetul în domeniul mediului – prezentând rapoarte ale acestora în cadrul reuniunilor plenare, precum și ședințele Biroului CPR.
Având în vedere că România a deținut sau deține funcții în cadrul UNEP, vicepreședinte al Biroului Consiliului de Administrație al UNEP (2005-2007) și președinte al Comitetului Reprezentanților Permanenți acreditați la UNEP (2005-2007), implicarea autorităților române în activitatea respectivului organism a avut și are un impact pozitiv pe planul dezvoltării relațiilor bilaterale și multilaterale privind mediul.
În prezent se urmărește întărirea rolului UNEP și chiar transformarea acestuia din Program al Națiunilor Unite pentru Mediu în Organizație a Națiunilor Unite pentru Mediu.
A fost conceput inițial ca o strategie de cooperare internațională în vederea ameliorării mediului de către Conferința de la Stockholm din iunie 1972. Rolul primordial al PNUE este acela de a invita și alte instituții de a activa în privința protecției mediului. Problemele ecologice sunt examinate în acest cadru și sunt elaborate programe dar, pe ansamblu, aplicarea este asigurată prin instituțiile specializate ale ONU, cu ajutorul, dacă este necesar, al organizațiilor internaționale regionale, organizațiilor neguvernamentale, precum și al statelor.
La cea de-a XXVII-a Sesiune a Adunării Generale a ONU, printr-o rezoluție din 15 decembrie 1972, s-a stabilit structura organizatorică a PNUE, formată din patru elemente: consiliul de administrație, secretariatul, fondul pentru mediu și comitetul de coordonare pentru mediu .
Consiliul de administrație este format din reprezentanții a 58 de state, aleși de către Adunarea Generală, și se reunește în fiecare an. Este organul însărcinat cu elaborarea politicii în domeniu și întocmește un raport anual asupra activității desfășurate către Consiliul Economic și Social, care este trimis apoi Adunării Generale a ONU.
Secretariatul – condus de către un director executiv – centralizează acțiunea PNUE și asigură coordonarea între organismele Națiunilor Unite în materie de mediu. În afara sediului său, el posedă birouri regionale la Geneva, Bangkok, Mexico și Bahrein și birouri de legătură la New York și Washington.
Fondul pentru mediu creat prin Rezoluția nr. 2997 a Adunării Generale, are ca obiectiv furnizarea unui ajutor financiar care să permită satisfacerea nevoilor esențiale ale PNUE. Acest fond este alimentat prin contribuția voluntară a statelor. El intervine pentru încurajarea aplicării măsurilor vizând protecția mediului. Rolul său constă în a furniza capitaluri de plecare pentru declanșarea activităților corespunzătoare programului ori resurse adiționale, jucând astfel rolul de „catalizator” în materie, care a fost încredințat PNUE.
Acțiunea PNUE în privința promovării cooperării internaționale și reglementărilor interstatale este limitată de numeroși factori. Astfel, acesta este mai degrabă un centru însărcinat cu coordonarea rețelelor de informare, de cercetare, de acțiune asupra diverselor aspecte ale mediului și mai puțin implicat în pregătirea de tratate ori programe de protecție a mediului; în același sens acționează desigur și resursele financiare reduse de care dispune PNUE, bazate cu precădere pe contribuțiile voluntare vărsate de către state la fondul pentru mediu.
Una dintre principalele preocupări ale programului o constituie aplicarea „Planului Vigie”, program de supraveghere a mediului la nivel mondial. Este vorba despre culegerea de date asupra degradării mediului și punerea lor la dispoziția celor care au nevoie și pot adopta decizii în domeniu.
„Planul Vigie” se compune din patru elemente legate între ele:
– GEMS, prin intermediul căruia se realizează o observare permanentă a situației oceanelor, climatului, resurselor naturale renovabile și poluărilor transfrontaliere. Grupuri de supraveghere constituite într-o rețea internațională supraveghează modificările climatice, solul, fauna, vegetația și consecințele activităților umane al mediului.
– GRID reprezintă, sub formă de hărți informatizate, datele colectate în cadrul GEMS INFO TERRA. Reprezintă un sistem de răspunsuri la problemele mediului, aplicat datorită unei rețele mondiale de corespondenți naționali.
– RISCPT (Registrul internațional de substanțe chimice potențial toxice colectează și difuzează date asupra influenței pe care produsele chimice o pot avea asupra mediului (în special problema utilizării și eliminării deșeurilor), printr-o rețea care leagă circa 111 state.
Această bancă de date urmărește promovarea schimbului de informații asupra celor circa 500 de substanțe catalogate, proprietăților lor fizice și chimice, modului de utilizare, concentrației în mediu și efectelor toxicității acestora asupra omului și mediului. O listă oficială grupează informațiile privind deciziile și recomandările naționale și internaționale adoptate în materie.
O direcție importantă de acțiune a PNUE o constituie stimularea și organizarea de activități internaționale privind gestiunea mediului, cum au fost cele referitoare la stabilirea și urmărirea programelor de protecție a mărilor regionale, organizarea de conferințe internaționale asupra gestiunii resurselor de apă, deșertificării.
5.2.2. Comisia pentru Dezvoltare Durabilă a Națiunilor Unite (CSD)
Comisia pentru Dezvoltare Durabila a fost creată în anul 1993 pentru a asigura continuarea procesului inițiat de Conferința Națiunilor Unite privind Mediul și Dezvoltarea, cunoscută și sub numele de Summit-ul Pământului de la Rio de Janeiro din 1992. CSD este formată din reprezentanți ai 53 de state, aleși odată la 3 ani. CSD are sesiuni anuale axate pe diverse aspecte ale dezvoltării durabile, pilonul cel mai important fiind protecția mediului.
Rolul CSD este de a:
monitoriza la nivel internațional, național și regional implementarea recomandărilor și angajamentelor conținute în documentele adoptate la UNCED, în principal Agenda 21 și Declarația de la Rio asupra Mediului și Dezvoltării;
elabora liniile politice directoare ale implementării documentelor UNCED și Summit-ului Mondial pentru Dezvoltare Durabilă de la Johannesburg (WSSD) din 2002;
promovarea dialogului și crearea parteneriatelor pentru dezvoltare durabilă între guverne, comunitatea internațională și grupurile majore identificate în Agenda 21 ca fiind factori cheie pentru realizarea dezvoltarii durabile.
Concepută după modelul Comisiei Drepturilor Omului a ONU, aceasta este formată din reprezentanții a 57 de state, aleși de către Consiliul Economic și Social (ECOSOC) dintre statele membre ale ONU, pentru o perioadă de trei ani.
Conform recomandărilor organizației mondiale, accentul a fost pus pe contribuții și participarea organizațiilor neguvernamentale, în exercitarea mandatului încredințat (în special urmărirea aplicării Agendei 21), comisia examinează informațiile obținute din partea guvernelor sub forma comunicărilor periodice ori rapoartelor naționale privind activitățile întreprinse pentru aplicarea Agendei 21.
Comisia a stabilit relații cu conferințele părților create prin convențiile de mediu și examinează progresele înregistrate în aplicarea acestor instrumente. După 1998 se interesează și de problemele gestiunii resurselor de apă; a jucat rolul de comitet pregătitor al reuniunii „Rio + 10” (Johannesburg, 2002) și, în baza hotărârilor acesteia, continuă aplicarea Agendei 21.
Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD)
Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare este o rețea de dezvoltare globală a ONU, care pledează pentru dezvoltare și conectează statele prin accesul la cunoștințe, experiențe și resurse, menite sa ofere oamenilor o viață mai bună.
Liderii lumii s-au angajat să îndeplinească Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului pâna în 2015, inclusiv obiectivul fundamental de a reduce cu jumatate sărăcia extremă. Prin intermediul rețelei sale internaționale, PNUD coordonează eforturile globale și naționale pentru realizarea acestui scop.
Prin programele sale, PNUD permite interacțiunea reprezentanților diferitelor națiuni, creând astfel parteneriate și oferind căi de promovare a participării, evaluării și eficienței la toate nivelurile.
Prin intermediul unor programe, cum ar fi Inițiativa Ecuatorială și Fondul Global pentru Mediu (un parteneriat între Programul ONU pentru Mediu și Banca Mondială), PNUD ajută statele să își întărească capacitatea de a răspunde necesităților la nivel global, regional și național, cautând și oferind cele mai bune practici, oferind politici inovative de consultanță și facilitând relația dintre parteneri prin proiecte-pilot.
Colaborarea României cu PNUD constituie pentru țara noastră o programare a acțiunilor viitoare, pe direcțiile stabilite ca prioritare la Summit-ul Dezvoltării Durabile de la Johannesburg, precum și un punct forte al activităților politicii de mediu din România, prin stabilirea unor relații internaționale solide, cu efecte pozitive asupra elaborării, promovării și managementului proiectelor de protecția mediului.
Înființat în România din 1971, Biroul pentru România al Programului pentru Dezvoltare al Națiunilor Unite (PNUD) și-a propus ca, prin oferirea unor servicii de consultanță calificate și prin asistența financiară bine orientată, să sprijine Guvernul României în domenii de interes deosebit, precum energia și mediul, reducerea sărăciei, prevenirea crizelor, tehnologia informației și comunicării.
5.2.4. Agenția Internațională pentru Energia Atomică (AIEA)
AIEA a fost creată prin Convenția de la New York din 26 octombrie 1956 ca organizație autonomă legată de Consiliul de Securitate al ONU, AIEA are ca obiect esențial asigurarea și creșterea „contribuției energiei atomice la pacea, sănătatea și prosperitatea lumii întregi”.
Printre funcțiile sale conferite de statutul constitutiv (art. III, A. 6) se numără și aceea de a stabili ori de a adopta, în cooperare cu ONU și instituțiile sale specializate, „norme de securitate destinate să protejeze sănătatea și să reducă la minimum pericolele la care sunt expuse persoanele și bunurile”.
Conform art. XI, atunci când agenția ajută la realizarea proiectelor interesând folosirea energiei atomice în scopuri practice, trebuie să țină seama „de existența regulilor de securitate adecvate pentru administrarea și depozitarea produselor și pentru funcționarea instalațiilor”.
AIEA stabilește reguli privind transportul materialelor radioactive și emite norme de securitate nucleară.
În urma accidentului de la Cernobâl (aprilie 1986), sub egida AIEA au fost adoptate două importante documente internaționale: unul privind notificarea rapidă a unui accident nuclear, și celălalt asupra asistenței în caz de accident nuclear ori de situație de urgență radiologică.
Tot în urma demersurilor Agenției, la 20 septembrie 1994 a fost adoptată Convenția privind securitatea nucleară, la 5 septembrie 1997, iar la 5 septembrie 1997, Convenția comună asupra securității gestionării combustibilului uzat și deșeurilor radioactive.
5.3. Principalele instituții ale Uniunii Europene cu atribuții în domeniul protecției factorilor de mediu
Politica de mediu a Uniunii Europene este susținută de un număr de actori instituționali implicați în pregătirea, definirea și implementarea sa, și care se află în permanentă consultare cu guvernele Statelor Membre, cu diverse organizații industriale, organizații non-guvernamentale și grupuri de reflexie. Prin diversele atribuții pe care le au, acestea contribuie la caracterul sinergetic al politicii de mediu și asigură realizarea obiectivelor sale atât la nivel legislativ, cât și la nivel de implementare.
Uniunea Europeana este rezultatul unui proces de cooperare și integrare care a început în anul 1951, între șase state europene (Belgia, Germania, Franța, Italia, Luxemburg și Olanda). După cinci valuri de aderare (1973: Danemarca, Irlanda și Regatul Unit; 1981: Grecia; 1986: Spania și Portugalia; 1995: Austria, Finlanda și Suedia; 2004: Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Cehia, Slovacia, Slovenia și Ungaria; 2007: România și Bulgaria), Croatia 2012, Uniunea Europeană are astăzi 28 state membre.
Turcia și Republica Macedonia sunt state candidate cu care negocierile de aderare au început.
Misiunea Uniunii Europene este de a asigura pacea, prosperitatea și libertatea celor 503 milioane de cetățeni – într-o lume mai echitabilă și mai sigură.
Principalele obiective ale UE sunt:
– promovarea progresului economic și social (piața unică a fost instituită în 1993, iar moneda unică a fost lansată în 1999);
– să consolideze rolul Uniunii Europene pe scena internațională (prin ajutor umanitar pentru țările terțe, o politica externă și de securitate comună, implicare în rezolvarea crizelor internaționale, poziții comune în cadrul organizațiilor internaționale);
– să instituie cetățenia europeană (care nu înlocuiește cetățenia națională dar o completează, conferind un număr de drepturi civile și politice cetățenilor europeni);
– să dezvolte o zona de libertate, securitate și justiție (legată de funcționarea pieței interne și în particular de liberă circulație a persoanelor);
– să se consolideze în baza dreptului comunitar.
Pentru a atinge aceste obiective, țările UE au stabilit instituții care să adopte legislația. Cele mai importante sunt:
Parlamentul European (ales de către populația statelor membre);
Consiliul (reprezentând guvernele statelor membre);
Comisia Europeană (executivul și organismul cu drept de a iniția legislație);
Curtea de Justiție (asigură compatibilitatea cu dreptul comunitar);
Curtea de Conturi (responsabilă de controlul folosirii fondurilor comunitare);
Comitetul Economic și Social (organism consultativ care este consultat la realizarea propunerilor vizând ocuparea forței de muncă, cheltuielile sociale, pregătirea vocațională, etc.);
Comitetul Regiunilor (organism consultativ care este consultat la realizarea propunerilor cu impact direct la nivel local sau regional în domenii ca transportul, sănătatea, ocuparea forței de muncă, educația);
Banca Centrală Europeană (răspunzătoare de politica monetară în zona euro);
Banca Europeană de Investiții (împrumută bani pentru proiecte de interes european, în special pentru regiunile mai puțin dezvoltate).
Comisia Europeană
Această instituție îndeplinește patru funcții de bază:
1. să propună legislație („dreptul de inițiativă”). Comisia, este singură responsabilă cu înaintarea propunerilor pentru legislația nouă europeană, pe care le prezintă Parlamentului și Consiliului. Aceste propuneri au ca obiectiv apărarea intereselor Uniunii și a cetățenilor ei, nu pe cele ale țărilor sau industriilor în particular.
2. să gestioneze și să implementeze politicile UE și bugetul. Comisia supraveghează cheltuielile actuale și gestionează politicile adoptate de Parlament și Consiliu.
3. să vegheze la respectarea legislației UE. Ca „gardian al tratatelor”, Comisia împreună cu Curtea de Justiție, este responsabilă să se asigure că legislația UE este corect aplicată de către toate Statele Membre.
4. să reprezinte Uniunea Europeană pe scena intenațională, de exemplu prin negocierea de acorduri între UE și alte țări. Permite statelor membre să vorbească cu o „singură voce” la forumurile internaționale cum ar fi Organizația Mondială a Comerțului.
Direcția Generală Mediu din cadrul Comisiei Europene – este una dintre cele 40 de direcții generale și servicii specializate ale Comisiei Europene. Rolul său este de a iniția și defini noua legislație de mediu și de a asigura măsurile prin care statele membre pun în aplicare acestă legislație.
Misiunea DG Mediu este de a:
menține și îmbunătăți calitatea vieții printr-un nivel înalt al protecției resurselor naturale, evaluarea și managementul riscului și implementarea la timp a legislației comunitare;
să promoveze eficiența resurselor în producție, consum și pentru măsurile de eliminare a deșeurilor;
integra protecția mediului în toate politicile UE;
promova creșterea UE ținând seama de factorii economici, sociali și de mediu pentru generațiile prezente și cele viitoare;
combate schimbările globale în special schimbările climatice și deprecierea diversității biologice;
asigura toate politicile și măsurile pentru protecției mediului au o abordare multi-sectorială, implică toți actorii și sunt comunicate eficient.
DG-ul investighează plângerile făcute de cetățeni și organizații non-guvernamentale și poate acționa legal dacă consideră că legislația UE a fost încălcată. În anumite cazuri, DG Mediu reprezintă Uniunea Europeană în ceea ce privește mediul pe scena internațională cum ar fi: Convenția Cadru a Națiunilor Unite privind Schimbările Climatice, Protocolul Kyoto și Convenția Națiunilor Unite privind Biodiversitatea.
De asemenea, DG Mediu finanțează proiecte care contribuie la protecția mediului în UE.
DG Mediu a gestionat și cel de-al 6-lea Program de Acțiune pentru Mediu, adoptat pe 22 iulie 2002, care stabilește cadrul pentru luarea deciziilor la nivelul UE pentru perioada 2002-2012 și indică acțiuni care trebuiesc să fie luate în acest sens.
Domeniile prioritare de acțiune ale Programului au fost:
schimbările climatice;
natura și biodiversitatea;
mediul;
sănătatea și calitatea mediului;
resursele naturale și deșeurile.
Al 6-lea Program de Acțiune pentru Mediu a promovat integrarea mediului în politicile Comunității și constituie baza pentru realizarea și implementarea Strategiei de Dezvoltare Durabilă a UE.
Direcția Generală (DG) pentru Mediu este însărcinată cu problemele de mediu, securității nucleare și protecției civile, a fost creată în 1981 și este direct responsabilă pentru elaborarea și asigurarea implementării politicii de mediu. Rolul său este de a iniția și definitiva noi acte legislative în domeniu și de a se asigura că măsurile astfel adoptate vor fi implementate de Statele Membre. Și alte direcții generale, precum cele vizând agricultura, transporturile, politicile regionale, energia și industria, au atribuții care privesc în mod direct ori indirect problemele de mediu. Funcționează, totodată, un număr mare de comitete științifice (circa 300), constituite din experți europeni în domenii date și care ajută Comisia în luarea deciziilor și coordonate de un comitet științific director. Menționăm și DG 24, creată în 1999, care este responsabilă cu sănătatea și protecția consumatorilor și care se ocupă în special cu securitatea și siguranța alimentară. Cum majoritatea reglementărilor comunitare privind mediul este cuprinsă în directive, care se adresează statelor membre, acestora le revine sarcina de a le transpune în legislațiile naționale și că acestea sunt respectate în litera și spiritul lor. Printre auxiliarii Comisiei, putem enumera: Forul Consultativ European privind Mediul și Dezvoltarea Durabilă, IMPEL, Grupul de Revizuire a Politicii e Mediu.
Consiliul de Mediu al Uniunii Europene
Consiliul de Mediu este compus din miniștrii mediului din toate statele membre UE, care se reunesc de patru ori pe an. Procedura de luare a deciziilor în cadrul acestei instituții europene este de majoritate calificată în codecizie cu Parlamentul European.
Consiliul are sarcina de a dezvolta într-o manieră armonioasă, echilibrată și durabilă activitățile economice pentru a asigura un nivel ridicat al calității mediului atât la nivel european cât și internațional.
Pentru a realiza acest deziderat, țintește conservarea calității mediului, sănătatea umană, utilizarea prudentă și rațională a resurselor naturale, precum și promovarea de măsuri, la nivel internațional, care să facă față problemelor la nivel regional și mondial.
Având în vedere varietatea situațiilor din diferitele regiuni ale Comunității Europene, politica de mediu a Uniunii Europene se bazează pe principiul precauției și pe principille referitoare la realizarea de acțiuni preventive și la faptul că poluatorul plătește.
Parlamentul European
Cererea ca preocupările cetățenilor privind protecția mediului să fie discutate la nivel european datează încă din anii 1967, când o scrisoare a unui membru a exercitat presiuni asupra Comisiei. Prima directivă, care făcea referire la emisiile vehiculelor cu motor datează din anul 1970, și a reprezentat o preocupare pentru Parlament atât înainte cât și după adoptare și modificările ulterioare. Legislația europeană privind protecția mediului datează din octombrie 1972, atunci când a avut loc o Conferință la nivel de șefi de Stat sau de Guvern.
În anul 1973, Parlamentul European a decis să creeze un Comitet pentru Mediu. Era cel de-al doisprezecelea comitet, adăugat la celelalte înființate încă de la prima întâlnire a Parlamentului în 1952. Creșerea componenței sale (de la 36 la 63 de membri) și a puterii s-a realizat prin extinderea responsabilităților în cadrul Uniunii în ceea ce privește problemele de mediu și datorită interesului public.
Actul Unic din 1987 a extins competențele Uniunii la o legislație de piață unică. Comitetul de Mediu a preluat responsabilitatea, în cadrul procedurii de cooperare, pentru anumite propuneri legislative privind protecția consumatorului și securitatea alimentară. Prin Tratatul de la Maastricht, semnat în 1993, unele din aceste responsabilități au intrat sub incidența procedurii de co-decizie. Această procedură a fost extinsă asupra următoarelor domenii: protecția mediului, securitate alimentară și sănătatea publicului, ca urmare a prevederilor Tratatului de la Amsterdam, semnat în anul 1999.
Comitetul de mediu, sănătate publică și politică a consumatorului. Implicarea Parlamentului European în politica de mediu a Uniunii se manifestă prin cooperarea acestuia cu celelalte instituții și implicarea în procesul de co-decizie. Încă din anii 1970, propunerile și sugestiile sale pe probleme de mediu au fost des asumate de Comisie,deși, uneori, cu o oarecare întârziere. Unul dintre motive este acela că Parlamentul European hotărăște – împreună cu Consiliul European – asupra bugetului Comisiei și, astfel,are mijloace subtile de presiune la dispoziția sa. În anul 1973 Parlamentul a înființat un Comitet de mediu, format din specialiști și responsabili pentru inițiativele legislative privind protecția mediului și protecția consumatorului. Parlamentul nu a căutat doar o legislație progresivă și mai eficientă a mediului, ci a pledat și pentru o transparență mai mare în privința problemelor de mediu, un acces mai bun la informații și o participare mai mare a organizațiilor pentru mediu la procesul de luare a deciziilor, din acest punct de vedere având o influență mai mare decât Comisia sau Consiliul.
Comitetul economic și social are un rol consultativ în procesul de decizie și ilustrează generalitatea politicii de protecție a mediului, este menit să reprezinte diferite interese neguvernamentale în cadrul Comunității, inclusiv cele ecologice.
Comitetul regiunilor are, de asemenea, rol consultativ și asigură implicarea autorităților regionale și locale în procesul de decizie la nivel comunitar. Aspectele de mediu sunt responsabilitatea Comisiei 4, alături de planificarea spațială și de chestiunile ce țin de politica urbană și de energie.
Consiliul Miniștrilor Mediului este parte a Consiliului Uniunii Europene și se reunește de trei ori sub fiecare președinție – care se schimbă din șase în șase luni – de două ori oficial la Bruxelles și o dată neoficial într-un loc care este hotărât de fiecare președinte, în scopul coordonării politicilor de mediu ale SM. Nu există nici o posibilitate de a sili Consiliul să dezbată o propunere de directivă sau reglementare prezentată de Comisie, ceea ce poate duce la perimarea propunerii respective. Cooperarea instituțională dintre Consiliu și alte instituții, în special Parlamentul European, nu există practic în probleme de mediu. Totuși, numărul crescând al procedurilor de codecizie va duce probabil la mai multe contacte organizaționale între cele două instituții.
5.3.4. Agenția Europeană de Mediu
Misiune
Sarcina Agenției Europene pentru Mediu (EEA) este de a furniza informații actuale, relevante și corecte despre mediu. EEA îi sprijină pe cei care se ocupă de elaborarea și aplicarea strategiei de mediu la nivel european și national, precum și publicul general.
Angajamente
să minimalizeze impactul de mediu al activității sale, ex. Prin folosirea hârtiei reciclate și printarea pe ambele părți
continuarea îmbunătățirii performanței de mediu, ex. prin atingerea țintelor de eficiență energetică din cadrul instituției
să aplice legislația privind mediul în țara gazdă.
Clienți și grupuri țintă
Principalii clienți sunt Comisia Europeană, Parlamentul European, Consiliul – în special de-a lungul Presedințiilor schimbătoare – și țările membre.
Pe lângă acest grup central de actori politici europeni, EEA lucrează și cu alte instituții cum ar fi Comitetul Economic și Social, Comitetul Regiunilor și Banca Europeană de Investiții. În afara cadrului U.E., comunitatea de afaceri, organizații neguvernamentale și alți reprezentanți ai societății civile reprezintă grupuri țintă pentru furnizarea de informații.
Informații de mediu
Informațiile furnizate de EEA provin din surse variate. Sursa majoră este rețeaua de instituții de mediu naționale, stabilită să asiste Agenția – informațiile europene de mediu și rețeaua de observare (Eionet). EEA este responsabilă de dezvoltarea rețelei și pentru coordonarea activităților sale. Pentru a realiza aceasta, EEA lucrează în strânsă legătură cu punctele naționale focale (NFPs), mai precis agențiile de mediu naționale sau miniștrii de mediu din țările membre. Aceștia sunt responsabili de coordonarea activităților Eionet care acoperă peste 300 de instituții din Europa.
Calitatea de membru
Calitatea de membru al Agenției Europene de Mediu poate fi obținută și de către țări care nu fac parte din UE, dar împărtășesc obiectivele Agenției. În prezent EEA numară 32 de membri: toate cele 28 de state membre UE, precum și Islanda, Liechtenstien, Norvegia, Elveția și Turcia.
Urmare a multiplelor probleme mondiale de mediu, instituțiile internaționale de specialitate au semnat o serie de convenții referitoare la probleme precum: biodiversitate, schimbările climatice și gazele cu efect de seră, deșertificarea, protejarea râurilor majore, mărilor și pădurilor tropicale. În acest sens instituțiile internaționale și europene de protecția mediului sunt vitale pentru implementarea tuturor programelor și proiectelor, dar și a convențiilor internaționale în acest domeniu. Sprijinul pe care îl acordă statelor în dezvoltarea unor politici naționale durabile și performante este foarte important. În același timp, aceste organizații pot întăriri cooperarea dintre statele participante și pot încuraja schimbul de experiență, în scopul dezvoltării de către state a unor politici naționale cât mai performante.
Lupta împotriva factorilor cu impact negativ asupra mediului este mai eficientă și mai bine organizată atâta timp cât este menținută la nivelul acestor organizații. Totodată, prin intermediul lor se pot desfășura acțiuni cu scopul de a informa și a conștientiza opinia publică despre provocările de mediu actuale, dar și asupra soluțiilor necesare a fi implementate pentru un mediu mai curat și mai sănătos, dezideratul întregii lumi.
Agenția Europeană de Mediu are sediul la Copenhaga (Danemarca) și are ca scop principal colectarea, prelucrarea și furnizarea de informații privind mediu către decidenți și către public. Acest lucru se realizează prin activități permanente de monitorizare a mediului și semnalarea în timp util a problemelor pe cale de apariție. Astfel, activitatea sa constă în: furnizarea de informații pe baza cărora sunt întemeiate deciziile politice; promovarea celor mai bune practici în domeniul tehnologiilor și protecției mediului; sprijinirea Comisiei Europene în diseminarea rezultatelor cercetărilor în domeniul mediului.
Deși nu este direct implicată în procesul de decizie, comunicările și rapoartele sale asupra situației mediului joacă un rol esențial în adoptarea noilor strategii și măsuri de protecție a mediului la nivel comunitar și fundamentează majoritatea deciziilor Comisiei în această direcție. Odată cu Agenția Europeană de Mediu a fost stabilită și Rețeaua Europeană de Informare și Observare pentru Mediu (EIONET), care conectează rețelele naționale de informare ale SM.
Deciziile actorilor instituționali implicați în politica de protecție a mediului se iau în conformitate cu următoarele principii stabilite prin Articolul 175 al Tratatului CE: ca regulă generală, deciziile se iau prin votul majorității calificate în Consiliu și prin cooperarea cu Parlamentul European (PE); pentru programele de acțiune, se respectă decizia majorității calificate în Consiliu și în co-decizie cu PE; decizii în unanimitate în Consiliu și la consultarea cu PE pentru aspectele fiscale și măsurile privitoare la planificarea teritorială, utilizarea terenului și managementul resurselor de apă, precum și a măsurilor ce afectează politica energetică.
Nu trebuie neglijat și rolul jurisdicției comunitare cu cele două elemente ale sale – Tribunalul de Primă Instanță și Curtea de Justiție a Comunităților Europene (CJCE) – constă în asigurarea faptului că legea este aplicată în interpretarea și aplicarea prevederilor TCE și ale legislației secundare. Ele joacă un rol crescând în privința aplicării directivelor europene și tranșării conflictelor dintre statele membre și Comisie, atunci când sunt adoptate măsuri naționale unilaterale discriminatorii. Am putea spune că CJCE arbitrează între preocupările economice și cele vizând mediul în cadrul unui drept supranațional. Curțile au încercat aproape întotdeauna să interpreteze legislația existentă într-un mod care este favorabil protecției mediului și să oficializeze conceptul de drept al mediului. Desigur, au existat și hotărâri care au fost influențate puternic de considerații politice. În concret, CJCE are posibilitatea de a anula actele comunitare ori statutele neconforme tratatelor constitutive, precum și să statueze, la crearea unei jurisdicții naționale, asupra interpretării ori valabilității dispozițiilor comunitare. Tratatul de la Maastricht i-a conferit în plus o putere de sancțiune în caz de nerespectare a directivelor de către state.
5.4. Cooperarea instituțională europeană în domeniul protecției mediului
Existența unui suport instituțional regional adecvat atât pentru elaborarea și adoptarea unor norme juridice care să guverneze cooperarea interstatală, cât și pentru asigurarea îndeplinirii lor, este favorizată în plan european de mai mulți factori.
În cadrul continentului european, procesul de integrare structurală este cel mai avansat: evoluțiile din ultimii ani, încheierea așa-numitelor „acorduri europene” între CEE și țările din centrul și Estul Europei, cuprinderea tuturor statelor continentului în cadrul Consiliului Europei etc., creează premisele unei cooperări instituționale intense, inclusiv în materie de mediu. Așa cum am mai arătat anterior, cooperarea intraeuropeană este determinată și stimulată și de dimensiunile fenomenelor de poluare și deteriorare a factorilor de mediu, analogia și omogenitatea structurilor politico-economice, tradițiile culturale etc. ale țărilor din zonă.
Așa cum s-a subliniat în literatura de specialitate, termenul de organizații europene", folosit în mod curent, acoperă realități geografice foarte diferite, de la o instituție la alta. Astfel, în prezent, singura organizație care cuprinde toate statele europene nu este propriu-zis europeană: Comisia Economică a O.N.U. pentru Europa (CEE/ONU). În ultimul timp, spre o asemenea sferă de cuprindere tinde Consiliul Europei, care va deveni astfel prima organizație cu adevărat europeană.
Toate țările occidentale sunt membre ale Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE), alături de țări industrializate din alte continente: SUA, Canada, Japonia, Australia și Noua Zeelandă.
Organizațiile europene reprezintă principalele foruri de elaborare și adoptare a regulilor juridice care guvernează cooperarea intracontinentală în domeniul protecției și dezvoltării mediului, în special sau alături de alte probleme prioritare.
5.4.1. Comisia Economică a ONU pentru Europa (CEE/ONU)
Creată în 1947, comisia respectivă furnizează guvernelor statelor membre (țările europene, SUA și Canada) analize și date cu caracter economic, tehnologic și științific; în 1965, comitetul transporturilor interioare al CEE/ONU a abordat pentru prima dată o problemă de mediu, respectiv cea a poluării apelor continentale. Treptat, alte comitete s-au preocupat de mediu; în 1963, comitetul cărbunelui a întreprins lucrări asupra poluării aerului de către cocserii, apoi comitetul energiei electrice s-a interesat de poluarea cauzată de centralele termice, comitetul oțelului, de poluarea aerului și apei de către industria siderurgică. Din 1967, protecția mediului a fost abordată pentru prima dată dintr-o perspectivă mai largă, iar în aprilie 1971 s-a creat un organ subsidiar principal specializat, „consilierii guvernelor țărilor CEE pentru problemele mediului” cu misiunea de a evalua și a examina periodic starea mediului în statele europene, politicile, instituțiilor și legislațiile lor internaționale.
Comisia a fost artizanul a numeroase convenții internaționale în materie de mediu, precum: Convenția asupra poluării atmosferice transfrontaliere pe distanțe mari (1979), Convenția de la Espoo privind evaluarea impactului asupra mediului în context transfrontalier (1991), Convenția de la Aarhus (1998).
Comisia Economică a Națiunilor Unite pentru Europa (C.E.E.) este un organism cu vocație generală în domeniul dezvoltării economice și sociale și, în același timp, unul din pionierii cercetării modalităților de combatere a poluării pe plan regional.
Comisia a fost creată pentru a contribui la refacerea resurselor Europei, la promovarea și dezvoltarea cooperării regionale, inclusiv în probleme ale mediului.
Metoda sa de lucru este reuniunea de experți, de pregătire și publicare de analize, statistici, precum și organizarea de schimburi de informații și elaborarea de texte ce conțin principii de acțiune sau proiecte de conversie.
În anul 1971 a fost creat un organism subsidiar al Comisiei, „Consiliul Guvernamental al țărilor C.E.E. pentru problemele mediului”.
Printre problemele considerate ca fiind prioritare, încă înainte de Conferința de la Stockholm asupra mediului și transpuse apoi în programul de lucru al Consilierilor Guvernamentali, se înscriu: cercetarea stării mediului în regiunea C.E.E., examinarea politicilor naționale, a legislației și a instituțiilor; elaborarea de standarde și indicatori, de norme și reglementări corespunzătoare diferiților factori de mediu; apropierea și armonizarea politicilor la scară internațională și încheierea unor acorduri sau convenții.
În anul 1980, la Geneva, s-a constituit un organ executiv în cadrul Consilierilor Guvernamentali pentru punerea în aplicare a Convenției de la Geneva din 1979, privind poluarea transfrontalieră la mari distanțe.
În legătură cu Declarația asupra tehnologiilor puțin poluante sau fără deșeuri, Consilierii Guvernamentali au hotărât să creeze un grup de lucru pentru tehnicile puțin poluante sau fără reziduuri, precum și pentru reutilizarea și reciclarea deșeurilor, să întreprindă studii, atât pentru promovarea tehnicilor puțin poluante sau fără deșeuri, cât și pentru schimbul internațional de deșeuri.
Comisia Economică a Națiunilor Unite pentru Europa (UNECE)
Activitățile desfășurate de UNECE în domeniul mediului au ca obiectiv protecția acestuia și a sănătății umane și promovarea dezvoltării durabile în țările membre, conform principiilor Agendei 21. Scopul este acela de a reduce poluarea pentru a minimiza impactul negativ asupra mediului si pentru a evita astfel compromiterea stării factorilor de mediu pentru generațiile viitoare.
UNECE are un Comitet pentru Politici de Mediu, format din reprezentanți ai guvernelor, care se întrunește periodic pentru a formula politici de mediu și pentru a oferi asistență la implementarea acestora prin intermediul unor seminarii, workshop-uri, misiuni de asistență și oferind un forum pentru schimbul de experiență și bunele practici.
UNECE joacă un rol activ în procesul “Mediu pentru Europa” și cooperarea tripartită: mediu-transport-sănătate.
Prin rapoartele performanțelor de mediu, UNECE evaluează eforturile țărilor de a reduce nivelul poluării și de a proteja resursele naturale. În aceste rapoarte sunt prevăzute recomandări pentru îmbunătățirea performanțelor de mediu.
UNECE a negociat 6 tratate de mediu, toate aflate în vigoare în prezent: Convenția asupra poluării transfrontiere a aerului pe distanțe lungi, Convenția privind evaluarea impactului de mediu în context transfrontier, Convenția asupra protecției și utilizării cursurilor de apă transfrontieră și a lacurilor internaționale, Convenția asupra efectelor transfrontiere ale accidentelor industriale, Convenția privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în problemele de mediu, Convenția cadru privind protecția și dezvoltarea durabilă a Carpaților (Convenția Carpatică).
Procesul “Mediu pentru Europa” este un parteneriat al statelor membre UNECE, organizațiilor sistemului Națiunilor Unite reprezentate în regiune, organizații interguvernamentale, centre regionale pentru protecția mediului, organizații neguvernamentale și alte grupuri majore.
5.4.2. Consiliul Europei
Creat la 5 mai 1949 și reunind 41 de state ale continentului, Consiliul Europei s-a preocupat de timpuriu de problemele mediului, mai ales că art. 1 al Statului său i-a permis să se ocupe de toate problemele, în afară de cele privind apărarea națională. Astfel, pentru început, sub egida sa au fost adoptate câteva texte fundamentale, care au proclamat principii aplicabile în diferite domenii, precum Carta apei (1968) și Carta solurilor (1972). O atenție prioritară a acordat-o Protecției naturii, creând în 1962 un Comitet European pentru Salvarea Naturii și Resurselor Naturale și care a constituit apoi principala sa preocupare în domeniul mediului. De asemenea, importante sunt și direcțiile de acțiune vizând informarea și educarea în materie de mediu, promovarea cooperării între țările continentului la nivelul puterilor regionale și locale.
Sub egida sa au fost elaborate și s-au adoptat o serie de importante tratate internaționale, precum: Convenția privind conservarea vieții sălbatice și mediului natural al Europei (1979), Convenția asupra răspunderii civile pentru pagubele rezultând din activități periculoase pentru mediu (Lugano, 1991), Convenția privind protecția mediului prin dreptul penal (1998).
Consiliul Europei a stimulat și cooperarea nestatală, creând un context juridic adecvat prin adoptarea Convenției-cadru europene privind cooperarea transfrontalieră a colectivităților și autorităților locale (Madrid, 1980).
Consiliul a desfășurat, în domeniul cooperării în materie de protecție a mediului, acțiuni de pionierat încă de la începutul anilor 1960, lărgindu-și treptat câmpul de acțiune și ajungând în prezent la o anumită specializare în raport direct cu preocupările în domeniu ale Comunității Europene.
Interesul deosebit pentru rezolvarea unor probleme ale mediului se reflectă în multitudinea documentelor adoptate, precum și în importanța lor fundamentală. Dintre acestea, cităm cu titlu de exemplu: Carta apei, 1968; Declarația de principii asupra luptei contra poluării aerului, 1968; Carta solurilor, 1972; Convenția europeană asupra protecției animalelor în transportul internațional, 1968; Convenția relativă la conservarea vieții sălbatice și a mediului natural al Europei, 1979; Carta animalelor, 1986 etc.
În anul 1962, ia naștere sub egida Consiliului, Comitetul Conducător pentru Conservarea și Managementul Mediului Înconjurător și al Habitatului Natural, care a inițiat o serie de acțiuni de conștientizare și educare a opiniei publice în direcția protecției mediului. Comitetul acordă „Diploma Europeană” pentru protecția anumitor regiuni de importanță europeană și supraveghează lucrările privind protecția animalelor și plantelor pe cale de dispariție înscrise pe „Lista roșie”.
În anul 1970, a lansat primul Drept european al conservării naturii, care a promovat crearea de „zone protejate”. În 1973, are loc la nivelul Consiliului Europei, Conferința ministerială europeană asupra mediului; în 1979, se ține o nouă Conferință ministerială soldată cu încheierea Convenției de la Berna.
În domeniul protecției împotriva poluărilor nu este lipsit de importanță nici „Acordul european asupra limitării folosirii unor detergenți în produsele pentru spălare și curățire”, semnat în 1968. Tot astfel, cu ocazia Anului european al conservării naturii (1970) a fost adoptată „Declarația asupra amenajării mediului natural în Europa”, iar în 1993, sub egida Consiliului Europei a fost semnată Convenția privind răspunderea civilă pentru daune rezultate din activități periculoase pentru mediu.
Printre activitățile din domeniul promovării protejării mediului se numără și Conferința paneuropeană din 1993, de la Lucerna, cu tema: „Un mediu pentru Europa”.
În ianuarie 1993, a avut loc lansarea celui de-al doilea An European al Conservării Naturii, în urma hotărârii luate în 1992, la reuniunea ce a avut loc, a Comitetului Miniștrilor.
Considerăm, de asemenea, important să mai arătăm că în structura Consiliului Europei, funcționează ca organism implicat în problemele de mediu Administrația Mediului și a Habitatelor Naturale, care răspunde de activitățile interguvernamentale ce privesc mediul și habitatele naturale.
5.4.3. Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE)
Creată în 1960, OCDE regrupează astăzi statele din Europa Occidentală și Centrală, precum și Australia, Canada, Coreea de Sud, SUA, Japonia și Noua Zeelandă.
În cadrul său, funcționează Comitetul pentru Politica Mediului, care se ocupă de aspecte legate de poluarea atmosferei, a apei, regimul substanțelor și deșeurilor toxice periculoase, aspecte ale protecției mediului în așezările umane etc.
O.C.D.E. a pregătit studii aprofundate asupra unui mare număr de probleme privind mediul, ca și în ceea ce privește aspectele juridice ale poluării atmosferice transfrontaliere, gestionarea substanțelor chimice și a deșeurilor toxice periculoase, conținutul obligației de a informa și consulta ș.a.
Cu tot caracterul său esențial economic, O.C.D.E. se numără printre inițiatorii regulilor fundamentale ce au dus la dezvoltarea dreptului internațional al mediului. Conducerea organizației este realizată de către consiliul director și de un secretariat cu funcții de studiu și reflecție economică prin realizarea conjuncturii și elaborarea de previziuni. Adoptă decizii obligatorii pentru statele care au participat la adoptarea lor și recomandări, în 1970, în sânul OCDE a fost creat comitetul de mediu, cu misiunea de a ajuta guvernele statelor membre, pe de o parte, să-și definească politica față de problemele mediului, ținând seama de toate datele pertinente și în special de factorii economici și științifici, și pe de altă parte să concilieze aceste politici cu dezvoltarea economică și socială.
Astfel, recomandările O.C.D.E. însoțite adesea de declarații de principii, au formulat pentru prima dată o definiție internațională a poluării și au enunțat principiile fundamentale care trebuie aplicate poluării transfrontaliere; au consacrat reguli privind poluările diferiților factori de mediu; au emis definiții și reguli în domeniul deșeurilor toxice periculoase ș.a.
5.5. Organizații subregionale în domeniul protecției mediului
5.5.1. Comisia Dunării pentru navigație
Înființată în conformitate cu art. 5 din Convenția de la Belgrad din anul 1948 și alcătuită din reprezentanții statelor riverane, comisia are sediul la Budapesta.
Atribuțiile Comisiei se referă exclusiv la navigație. Astfel, conform art. 8 din Convenția de la Belgrad, Comisia se consultă cu țările dunărene în probleme de navigație; coordonează serviciile hidrometeorologice ș.a., fapt ce determină să se confrunte cu diferite aspecte ale gospodăririi Dunării, altele decât navigația, dar ca urmare a utilizării în acest mod a apelor.
În anul 1961, pe baza hotărârii celei de a 19-a sesiuni, s-a realizat prima activitate a Comisiei Dunării referitoare la poluarea „per se" cu privire la depozitarea de petrol sau alte produse petroliere, acestea urmând a fi depozitate în containere fixe sau plutitoare.
Comisia Dunării a mai recomandat, ca periodic, statele riverane să fie informate asupra statutului instituțiilor portuare care facilitează primirea deșeurilor de petrol și a altor produse petroliere.
5.5.2. Comisia Rinului privind navigația și poluarea apelor interioare
Este vorba de două organisme internaționale distincte, a căror competență se completează în domeniul apelor și anume:
– Comisia Centrală pentru Navigația pe Rin (C.C.N.R.), creată în 1968, cu sediul la Strasbourg, care are în competență și probleme privind poluarea produsă de navigație. Măsurile adoptate de comisie cu privire la combaterea poluării fluviului cu hidrocarburi, precum și cu privire la securitatea transportului de materiale periculoase, au caracter obligatoriu pentru statele și pentru persoanele aparținând statelor contractante. Ea are un mecanism propriu de rezolvare a diferendelor, folosind un sistem de instanțe judecătorești care pot lua hotărâri în cazul încălcării unor dispoziții cu caracter penal;
– Comisia Internațională pentru Protecția Rinului Împotriva Poluării (C.I.R.P.) cu sediul la Koblenz, a cărei activitate a fost reglementată prin Convenția de la Berna din 29 aprilie 1963.
Comisia cercetează natura, originea și intensitatea poluării Rinului, putând propune statelor riverane măsuri de protejare a fluviului împotriva poluării. Întreaga răspundere revine autorităților naționale, fiecare pe propriul său sector și în conformitate cu legislația proprie.
Din 3 decembrie 1976, printr-un acord încheiat la Bonn, au fost semnate două convenții privind depoluarea Rinului, respectiv Convenția relativă la protecția Rinului împotriva poluării chimice și Convenția relativă la poluarea Rinului cu hidrocarburi.
Potrivit prevederilor primei Convenții, referitoare la protejarea Rinului împotriva poluării chimice, dacă un guvern constată ori are cunoștință de un accident ale cărui consecințe sunt susceptibile de a amenința grav calitatea acestor ape, trebuie să informeze fără întârziere Comisia Internațională și părțile contractante ce pot fi afectate.
Pe baza prevederilor celor două convenții, Comisia de la Koblenz a stabilit o procedură de avertizare și alertă, pentru o regiune mai vastă, fără a se ocupa de evenimentele care prezintă importanță numai pe plan local.
În prezent, se manifestă preocuparea pentru realizarea Programului de acțiune pe termen lung pentru depoluarea Rinului, care cuprinde mai multe etape, până în anul 2010.
5.5.3. Comisia subregională pentru aplicarea Convenției de la Oslo, din 1972
Comisia urmărește prevenirea poluării marine cauzate de operațiunile de imersare efectuate de nave și aeronave în zona Atlanticului de Nord-Est. În conformitate cu art. 17 din Convenție, Comisia exercită funcții de control și de coordonare a unor activități ale statelor contractante.
Orice imersare, fie că este permisă în baza unei autorizații, fie că s-a datorat unui caz de forță majoră, trebuie comunicată imediat, prin rapoarte adresate Comisiei Oslo, în vederea înregistrării.
5.5.4. Comisia subregională pentru aplicarea Convenției de la Helsinki, 1974
Comisia are în vedere prevenirea poluării mediului marin în zona Mării Baltice. Spre deosebire de Comisia de la Oslo, această Comisie constituie un mecanism permanent, deservit de un Secretariat.
Are competență de reglementare care se limitează la definirea criteriilor poluării, a obiectivelor în domeniul reducerii poluării și a celor referitoare la măsurile ce trebuie luate în domeniul prevenirii poluării, mai ales a celei de origine telurică; competență de recomandare în problema revederii permanente a dispozițiilor Convenției, precum și competență de informare și cercetare privind supravegherea continuă a aplicării Convenției și promovării măsurilor de protecție suplimentară.
5.6. Instituțiile financiare internaționale cu atribuții în domeniul protecției mediului
Activitatea acestor structuri interesează protecția mediului atât prin faptul că investițiile pe care le promovează pot afecta mediul, cât și prin aceea că pot contribui la susținerea financiară a măsurilor vizând conservarea acestuia. Dintre aceste instituții se remarcă Banca Mondială care, din 1984, a codificat principiile acțiunii sale în domeniul mediului; în perioada 1987-1991 ea a căutat să reducă consecințele prejudiciabile asupra mediului ale proiectelor pentru care a fost solicitat concursul său, în special prin impunerea efectuării studiului de impact ecologic; în octombrie 1991 a adoptat un cod al directivelor operaționale.
5.6.1. Fondul pentru Mediul Mondial (FMM)
Este o instituție creată special pentru a finanța proiecte menite să ajute la aplicarea convențiilor multilaterale de mediu, precum Convenția-cadru privind aplicarea convențiilor multilaterale de mediu, Convenția-cadru privind schimbările climatice.
Creat în 1990 pentru o perioadă experimentală de trei ani, a fost transformat în 1994 într-un mecanism financiar permanent condus de o adunare, care cuprinde reprezentanți a 160 de state, asistată de un consiliu și un secretariat. Ca instituții executante sunt Banca Mondială, UNEP/PNUM și PNUD.
5.6.2. Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare (BERD)
În privința investițiilor și cooperării tehnice, BERD se conduce după principiile documentului privind politica în materie de mediu. Proiectele finanțate sunt supuse în prealabil unui studiu de impact ecologic, iar întreprinderile – unui audit de mediu.
5. 7. Organizații internaționale neguvernamentale cu atribuții în domeniul protecției factorilor de mediu
Organizațiile internaționale neguvernamentale care acționează în domeniul protecției și conservării mediului sunt numeroase.
În funcție de activitatea desfășurată și numărul membrilor, aceste organizații pot fi grupate în trei categorii principale. Prima grupă cuprinde organizații cu un număr relativ restrâns de membri și cu interese esențial științifice ori/și profesionale, cum ar fi: Consiliul Internațional al Uniunilor Științifice, Uniunea Internațională pentru Conservarea Naturii etc. Din a doua categorie fac parte organizații care urmăresc mai ales scopuri în domeniul informației, educației și consultingului ecologic, de exemplu Institutul Internațional pentru Mediu și Dezvoltare, Institutul pentru Politicile Europene de Mediu, Fundația pentru Conservarea Mediului, Institutul pentru Resursele Mondiale etc. În sfârșit, ultima categorie este reprezentată de grupări deschise de militanți în favoarea conservării naturii și combaterii poluării, mai numeroase în America de Nord și Vestul Europei precum: Clubul Sierra, Societatea Națională din Audubon (SUA), Federația Franceză a Naturii (Franța), Deutscher Jagdschutz – Verband (Germania), organizațiile internaționale „Prietenii Pământului” („Friends of the Earth” și Greenpeace.
Trei dintre aceste organizații au un caracter mondial și o activitate prodigioasă în materie: Uniunea Internațională pentru Conservarea Naturii (UICN), Fundația Mondială pentru Natură (WWF) și Greenpeace.
5.7.1. Uniunea Internațională pentru Conservarea Naturii (UICN)
Uniunea Internațională pentru Conservarea Naturii (UICN), fondată în 1948, cu sediul la Marges (Elveția), este o organizație care numără printre membrii săi state, organisme de drept public, organizații neguvernamentale, instituții de cercetare, precum și organisme de conservare din peste 133 de țări. Uniunea are ca obiectiv fundamental promovarea conservării și a utilizării durabile a resurselor vii, îndeplinind în acest sens un rol consultativ pe lângă guverne și diferite instituții de conservare, de colectare și difuzare de informații pertinente, asistență tehnică etc.
Din punct de vedere al organizării și funcționării, Uniunea are o structură asemănătoare cu cea a unei organizații internaționale: o adunare a membrilor, care se reunește o dată la trei ani, un consiliu ales de către aceasta, care execută programul, și un birou care acționează în numele organizației în intervalul dintre reuniuni.
Cele șase comisii ale UICN (sprijinite de o rețea de cercetători și experți de pe cinci continente) se ocupă de problematica speciilor amenințate, zonelor protejate, ecologiei, strategiei și planificării mediului, dreptului mediului și educației și comunicării. Programele sale speciale vizează conservarea pădurilor, zonelor umede, ecosistemelor marine, plantelor, Sahelul, Antarctica, precum și populația și resursele naturale.
De asemenea, UICN asigură servicii și asistență în domeniul politicilor și programelor pentru conservarea diversității biologice și utilizării durabile a resurselor naturale.
Printre cele mai remarcabile realizări ale UICN se numără elaborarea, la cererea PNUE și cu sprijinul financiar al WWF, a „Strategiei mondiale a conservării”, publicată în martie 1980, și pregătirea „Cartei mondiale a naturii”, adoptată în 1982 de către ONU, și a Convenției privind biodiversitatea (1992).
Strategia are ca scop declarat să contribuie la promovarea unei dezvoltări durabile, fondată pe conservarea resurselor vii, prin propunerea de mijloace eficace de gestiune a resurselor naturale autorităților publice, instituțiilor și tuturor celor implicați în mod direct sau indirect în această activitate.
Obiectivele principale constau în menținerea proceselor ecologice esențiale și a sistemelor care întrețin viața, prezervarea diversității genetice de care depinde funcționarea majorității acestor sisteme, vegherea la utilizarea durabilă a speciilor și ecosistemelor. Aceste obiective trebuie atinse la anumite termene, întrucât capacitatea naturii de a suporta acțiunea umană este limitată și se poate distruge iremediabil.
Strategia mondială propune strategii naționale și subnaționale pentru a realiza obiectivele prioritare, recomandând politici ecologice cu caracter anticipativ, o politică de conservare multisectorială și un sistem de compatibilitate națională, care să integreze conservarea dezvoltării. Sunt prevăzute de asemenea recomandări pentru examinarea și adecvarea legislațiilor naționale în materie, promovarea unui drept internațional al conservării, mai energic și mai global, programe internaționale pentru conservarea pădurilor tropicale și regiunilor deșertice, protejarea resurselor genetice și conservarea domeniului public internațional (marea liberă, atmosfera, Antarctica).
Semnificația principală a acestui domeniu rezidă în faptul că dă expresie unui minimum de consens mondial (din partea lumii științifice și politice) asupra problemelor conservării naturii, în interdependența lor, și oferă soluții adecvate pe termen mediu și lung. UICN are o comisie de drept la Bonn, care a creat o bancă de date privind instrumentele juridice naționale și internaționale de mediu.
5.7.2. World Wildlife Fund (WWF)
World Wildlife Fund (WWF) a fost creat în 1961, ca fundație privată de drept elvețian, cu sediul inițial la Morges, iar din 1979 la Gland (Elveția). Grupând în prezent 23 de organizații naționale și patru cu statut de asociat, în scopul de a reuni, a gera și a angaja fonduri pentru conservarea mediului natural la nivel mondial ori fauna, flora, peisajele, apa, solul, aerul și alte resurse naturale, grupul WWF este un „colector” de fonduri folosite la finanțarea proiectelor de conservare a naturii.
Din punct de vedere organizatoric, pe lângă structurile clasice – un consiliu de administrație, comitet executiv și director general – există un „consiliu internațional”, format din reprezentanți ai unor organizații internaționale. Prin studii, realizarea de proiecte, o acțiune de formare și presiune asupra factorilor de decizie, WWF are ca scop promovarea conservării naturii și aplicarea de programe ecologice vizând prezervarea diversității genetice a speciilor și ecosistemelor, utilizarea rațională a resurselor naturale etc. În ultimul timp, dacă inițial activitatea WWF de a salva speciile pe cale de dispariție era prioritară, un rol important îl ocupă acum și finanțarea proiectelor orientate spre stimularea dezvoltării durabile.
În prezent, WWF acordă prioritate finanțării acțiunilor de conservare, pe baza unei strategii anuale, elaborate împreună cu UICN, precum și aplicării reglementărilor internaționale existente.
5.7.3. Greenpeace
Greenpeace, organizație militantă pentru apărarea mediului, și-a început activitatea în 1971, când un grup de persoane s-a deplasat pe mare, în zona Alaska pentru a protesta împotriva experiențelor nucleare americane. Refuzând orice subvenție statală pentru a-și păstra independența, Greenpeace („pacea verde”) își concentrează acțiunea pe patru mari probleme: activitățile nucleare, limitarea folosirii produselor toxice (interzicerea aruncării lor în apele continentale și în mare și controlul mișcărilor deșeurilor toxice), protecția speciilor amenințate din oceane și protecția stabilității atmosferei, acționând pentru dezvoltarea energiilor nepoluante, pentru reducerea consumului de energie și pentru reducerea cantităților de gaze eliminate în atmosferă. Totodată, organizația realizează numeroase campanii regionale împotriva atingerilor aduse mediului, precum și în cazul unui accident ecologic major (de exemplu cel de la Baia Mare din 2000).
5.7.4. Tribunalul Internațional al Apei (I.W.T.)
O altă importantă și semnificativă prezență a societății civile în domeniul protecției mediului este Tribunalul Internațional al Apei, care constituie o inițiativă ce urmărește aplicarea directă a reglementărilor vizând influențarea unei atitudini sociale față de problemele mediului în general și de cele ale protejării apei în special.
I.W.T. a fost creat ca o organizație neguvernamentală independentă, având ca atribuții: crearea unei instanțe care, în acord cu legea, să garanteze un proces imparțial pentru cei acuzați, crearea unui juriu independent format din specialiști în domeniul științific și politic, supervizarea și coordonarea cazurilor deduse spre analiză, stabilirea unei proceduri echitabile; în cadrul reuniunii sale din octombrie 1993, tribunalul a examinat 19 plângeri privind poluarea Rinului cu metale grele, hidrocarburi, coloranți și reziduuri radioactive. Pe calea audierilor publice și cu contribuția presei, populația a fost informată asupra calității apelor fluviului, iar instanța i-a condamnat moral pe cei vinovați, de poluarea sa. Cea de-a doua reuniune (februarie 1994) a abordat problema apei în țările din Lumea a Treia.
5.7.5. Crucea Verde Internațională
Fondată de fostul președinte sovietic Mihail Gorbaciov, Crucea Verde Internațională urmărește promovarea acțiunilor caritabile în favoarea protecției mediului și conservării naturii. A avut un rol important în medierea protejării resurselor de apă din zona Orientului Mijlociu, reușind să determine forțele implicate să nu distrugă nici un sistem de exploatare acvatică în timpul Intifadei.
APLICAREA DREPTULUI EUROPEAN AL MEDIULUI
7.4.1. Instrumente de aplicare a politicii de mediu
Evoluția politicii de mediu și schimbările înregistrate de aceasta de-a lungul timpului sunt reflectate nu numai de obiectivele și prioritățile acesteia, ci și de numărul – în continuă creștere – al instrumentelor sale de implementare. Astfel, se poate vorbi de dezvoltarea a trei tipuri de instrumente: legislative, tehnice și instrumente economico-financiare, la care se adaugă un set de „instrumente ajutătoare” ce răspund mai degrabă noilor tendințe și strategii de protecție a mediului.
A. Instrumentele legislative creează cadrul legal al politicii europene de protecție a mediului sunt reprezentate de legislația existentă în acest domeniu, adică de cele peste 200 de acte normative (directive, regulamente și decizii) adoptate începând cu anul 1970 (acestea constituie așa-numitul acquis comunitar).
B. Instrumentele tehnice asigură respectarea standardelor de calitate privind mediul și utilizarea celor mai bune tehnologii disponibile. În categoria instrumentelor tehnice pot fi incluse:
Standardele și limitele de emisii sunt incluse în legislația specifică și au menirea de a limita nivelul poluării mediului și de a identifica marii poluatori.
Cele mai bune tehnologii disponibile (BAT); legislația de prevenire și control a poluării industriale impune utilizarea celor mai bune tehnologii disponibile la un moment dat.
Denominarea „eco” (eco-etichetarea), este un instrument ce are drept scop promovarea produselor cu un impact de mediu redus, comparativ cu alte produse din același grup. În plus, denominarea „eco” oferă consumatorilor informații clare și întemeiate științific asupra naturii produselor, orientându-le astfel opțiunile. Această denominare are rolul evidențierii produselor europene care îndeplinesc anumite cerințe de mediu și criterii „eco” specifice, stabilite și revizuite de Comitetul Uniunii Europene pentru Denominare Eco – responsabil de altfel și pentru evaluarea și verificarea cerințelor referitoare la acestea.
Criteriile aplicabile inspecțiilor de mediu în SM au fost create pentru a asigura conformitatea cu legislația de mediu a Uniunii Europene și aplicarea uniformă a acesteia. Acest lucru este posibil prin stabilirea unor criterii minime referitoare la organizarea, desfășurarea, urmărirea și popularizarea rezultatelor inspecțiilor de mediu în toate SM.
C. Instrumentele financiare ale politicii europene de mediu sunt reprezentate de programul LIFE și de Fondul de Coeziune.
1. Programul LIFE a fost lansat în 1992 cu scopul de a co-finanța proiectele de protecție a mediului în țările UE, precum și în țările în curs de aderare.
LIFE este structurat în trei componente tematice: LIFE – Natură, LIFE – Mediu și LIFE – Țări terțe, toate trei urmărind îmbunătățirea situației mediului, dar fiecare dintre ele având buget și priorități specifice. Componenta Măsuri însoțitoare funcționează ca o subcategorie a acestora și are rolul de a asista cu materiale, studii și informații implementarea celor trei componente tematice, precum și de a finanța acțiuni de diseminare și schimb de bune practici. Toate componentele sunt supuse condiției co-finanțării de către statele eligibile, cu excepția componentei Măsuri însoțitoare – care beneficiază de finanțare 100% din partea UE.
Proiectele finanțate prin programul LIFE trebuie să îndeplinească un set de criterii ce reflectă relevanța și seriozitatea acestora și care cer ca proiectele:
– să fie de interes european și să contribuie la realizarea obiectivelor LIFE;
– să fie implementate de parteneri serioși din punct de vedere financiar și tehnic;
– să fie fezabile în termeni de propuneri tehnice, planificarea acțiunilor, buget și cost-eficacitate.
Componenta LIFE – Natură finanțează – în proporție de 50%-70% din cheltuielile eligibile – proiecte de conservare a habitatului natural și a faunei și florei sălbatice, sprijinind astfel politica de conservare a naturii și rețeaua Natura 2000 a Uniunii Europene.
Componenta LIFE – Mediu finanțează – în proporție de 30%-50% din cheltuielile eligibile – acțiuni ce au drept scop implementarea politicii și legislației europene referitoare la protecția mediului, atât în SM cât și în țările candidate. Obiectivul specific al acestei componente este de a contribui la dezvoltarea de metode și tehnici inovatoare de protecție a mediului, prin co-finanțarea proiectelor demonstrative cu rezultate a căror diseminare are importanță deosebită în promovarea aspectelor inovatoare. LIFE – Mediu are definite cinci domenii eligibile pentru finanțare: 1) dezvoltarea și planificarea utilizării terenurilor; 2) managementul apelor; 3) reducerea impactului activităților economice asupra mediului; 4) gestionarea deșeurilor; 5) reducerea impactului produselor asupra mediului printr-o abordare integrată a procesului de producție.
Componenta LIFE – Țări terțe finanțează proiecte de asistență tehnică (70% din cheltuielile eligibile) ce contribuie la promovarea dezvoltării durabile în țările terțe. Altfel spus, această componentă are în vedere crearea capacităților și structurilor administrative necesare dezvoltării politicii de mediu și a programelor de acțiune în SM, în unele țări candidate și în unele țări terțe din jurul Mării Mediterane și Mării Baltice. Pentru a fi finanțate în cadrul acestei componente, proiectele propuse trebuie să îndeplinească următoarele criterii:
– să fie de interes european;
– să promoveze dezvoltarea durabilă, la nivel internațional, național sau regional;
– să propună soluții de rezolvare a problemelor majore de mediu.
2. Fondul de Coeziune a fost înființat prin Tratatul de la Maastricht, acesta devenind operațional în anul 1994. Acest fond are următoarele caracteristici:
a. Sfera limitată de acțiune, din acest fond urmând a se acorda sprijin financiar numai Statelor Membre care au un PIB/locuitor mai mic de 90% din media comunitară. Aceasta înseamnă că ajutorul este direcționat către statele mai puțin prospere luate în întregime;
b. Sprijinul financiar este limitat la co-finanțarea proiectelor din domeniile protejării mediului și dezvoltării rețelelor de transport trans-europene;
c. Suportul financiar este acordat acelor state care au elaborat programe, prin care se acceptă condițiile referitoare la limitele deficitului bugetar, deoarece se are în vedere legătura dintre acest fond și obiectivul realizării uniunii economice și monetare.
6.2. C.E.D.O. și legislația europeană în domeniul protecției mediului
La nivel european nu este consacrat, în mod expres, dreptul la un mediu sănătos și echilibrat din punct de vedere ecologic, Carta Uniunii Europene privind drepturile fundamentale stipulând la art. 37 intitulat „Protecția mediului” precizând doar că: „Un nivel ridicat de protecție a mediului și ameliorarea calității trebuie să fie integrate în politicile Uniunii Europene și asigurate în conformitate cu principiul dezvoltării durabile”. Cu toate acestea jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului a recunoscut un asemenea drept individual și l-a plasat sub garanțiile Convenției europene privind drepturile omului”.
În condițiile în care la momentul adoptării Convenției Europene (Roma, 4 noiembrie 1950), problemele ecologice nu aveau o importanță globală, iar ulterior, datorită complexelor consecințe ale recunoașterii și garantării unui asemenea drept fundamental, unele state au ezitat în privința asumării consacrării sale exprese, Curtea Europeană a Drepturilor Omului (C.E.D.O.) a recurs la tehnica pretoriană a „protecției prin ricoșeu” care a permis extinderea protecției anumitor drepturi garantate de Convenție la drepturi care sunt expres prevăzute de aceasta. Astfel, jurisprudența C.E.D.O. prin „atracție” de către și sub acoperirea semnificațiilor art. 8 paragraful 1, care recunoaște dreptul oricărei persoane la respectul vieții sale private, familiale și a domiciliului său și ale art. 6 paragraful 1, care garantează dreptul la un proces echitabil, a ajuns la garantarea protecției mediului ca un drept individual sub trei aspecte principale: 1. apartenența sa la conținutul dreptului garantat de art.8 paragraful 1 din Convenție, 2. existența unui drept la informare privind calitatea și pericolele pentru mediu și 3. existența unui drept la un proces echitabil în această privință (cu implicațiile aferente). Astfel au fost făurite bazele juridice ale unui veritabil drept la mediu, lărgindu-se interpretarea dreptului la calitatea vieții, pe baza unui nou „droit de savoir”.
A. Dreptul individual la un mediu sănătos – un aspect al dreptului său la viață privată (art. 8 paragraful 1 din Convenția europeană). De-a lungul timpului jurisprudența C.E.D.O. a dezvoltat o concepție largă, nuanțată și maleabilă asupra noțiunii de „viață privată” în înțelesul art.8 paragraful 1 din Convenția europeană, ceea ce a permis extinderea sa „prin ricoșeu” și în privința dreptului la un mediu sănătos. Astfel, s-a putut ca, începând cu deceniul VII al veacului trecut, Comisia să admită treptat și din ce în ce mai explicit că poluările aduceau atingere dreptului la viață privată al reclamanților și că, de pildă „o poluare sonoră poate afecta neîndoielnic bunăstarea fizică a unei persoane și în consecință, aduce atingeri vieții private”, precum și că ea „poate, de asemenea lipsi persoana de posibilitatea de a se bucura de liniștea domiciliului său”. La rândul său Curtea a admis ulterior că „zgomotul avioanelor (…) a redus calitatea vieții private și liniștea căminului”.
Dar cauza prin care C.E.D.O. a făcut ca dreptul la un mediu sănătos să pătrundă, pe calea interpretării art. 8.1, în câmpul de acțiune și de aplicare al Convenției a fost Lopez-Ostra contra Spaniei. Prin sentința de principiu din 9 decembrie 1994 s-a stabilit că atingerile grave aduse mediului pot afecta bunăstarea unei persoane și o pot lipsi de utilizarea normală a domiciliului său ceea ce aduce o vătămare a vieții sale private și familiale, chiar dacă nu reprezintă un pericol grav pentru sănătatea persoanei private. Astfel, judecătorul european a considerat că dreptul oricărei persoane „la respectul vieții sale private și familiale și al domiciliului” implică și dreptul de a trăi într-un mediu sănătos. Așa cum făcuse și în alte domenii, Curtea a adoptat interpretarea unui text al Convenției (art.8 paragraful 1) la evoluția societății și a problemelor sale, pentru a garanta efectiv drepturile recunoscute de document.
În concret, noțiunea de viață privată a fost înțeleasă în sensul că aceasta presupune și un anumit confort, „o bunăstare”, fără de care respectul dreptului la viață privată și la familie și domiciliu nu ar fi efectiv, ci doar fictiv.
Această extindere a sferei de aplicare a art.8 din Convenție la poluările și atingerile aduse mediului a fost confirmată apoi prin importanta sentință din cauza Guerra și alții împotriva Italiei, dată de Marea Cameră, la 19 februarie 1998, care a prevăzut că emisiile nocive ale unei uzine chimice au o „incidență directă” asupra dreptului protejat prin art.8. În același spirit, prin decizia din cauza McGinley și Egan contra Marii Britanii (9 iunie 1988) privind expunerea soldaților britanici la radiații nucleare, Curtea a inclus protecția sănătății în câmpul de aplicare al art. 8, considerând că plângerea pe care pot să o aibă interesații pentru sănătatea lor „prezintă o legătură suficient de strânsă cu viața lor privată și familială” pentru ca respectivul articol să-și găsească aplicarea.
B. Dreptul la informare privind riscurile de poluare și calitatea mediului. O altă dezvoltare jurisprudențială importantă în materie de mediu s-a realizat prin decizia din cauza Guerra și alții împotriva Italiei. Astfel, pornind de la teza măsurilor pozitive pe care statul trebuie să le ia pentru a asigura efectivitatea dreptului la respectarea vieții private și familiale Curtea a statuat că Italia a violat art.8 al Convenției prin aceea că autoritățile au omis să transmită informațiile esențiale relative la riscurile majore cauzate prin implantarea, în proximitatea comunei lor, a unei uzine chimice.
Așadar, statul-parte la Convenție are obligația pozitivă nu numai de a lua măsuri pentru a face să înceteze ori să se reducă poluările (cauza Lopez-Ostra contra Spaniei), dar și să furnizeze informații despre riscurile grave de poluare. De remarcat faptul că judecătorul comunitar a plasat decizia sa pe temeiul art.8, iar nu pe cel al art.10 al Convenției, considerat ca inaplicabil, cu consecințele aferente în privința semnificațiilor sale. Jurisprudența C.E.D.O. a mers și mai departe, stabilind că atunci când un guvern se angajează în desfășurarea unor activități periculoase, precum experiențele nucleare, susceptibile să aibă „consecințe nefaste ascunse” asupra sănătății persoanelor care participă la acestea, respectarea art. 8 presupune punerea în operă a unei „proceduri efective și accesibile” care să permită interesaților să ceară comunicarea ansamblului de informații pertinente (McGinley și Egan contra Marii Britanii). Totodată s-a considerat că art. 10 al Convenției impune astfel statelor nu numai să dea informații în materie de mediu accesibile publicului, ci și obligații pozitive de colectarea, elaborarea și difuzarea de informații care prin natura lor nu sunt direct accesibile și care nu ar putea fi altfel aduse la cunoștința opiniei publice decât pe calea acțiunii puterilor publice
Astfel, s-a recunoscut existența unui veritabil drept la informare în materie de mediu.
C. Garantarea dreptului la un mediu sănătos prin „dreptul la un proces echitabil”.
Prin natura sa procedurală, exercițiul dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 paragraful 1 din Convenție este condiționat de existența unei contestații „asupra drepturilor și obligațiilor cu caracter civil” (ori de o acuzare în materie penală). Dezvoltând o interpretare autonomă a acestor prevederi convenționale, organele de aplicare a Convenției consideră, ca regulă generală, că art. 6 este aplicabil oricărei contestări care are un obiect „patrimonial” și se întemeiază pe o atingere considerată atașată unor drepturi la rândul lor patrimoniale. Prin excelență, dreptul de proprietate este un drept „civil” în sensul Convenției și servește drept suport pentru antrenarea unui drept la un proces echitabil (cum a stabilit, de exemplu, decizia din cauza Zander contra Elveției din 25 noiembrie 1993), iar afectarea sa prin fapte de poluare permite dreptul la acțiune în fața C.E.D.O. pentru afectarea dreptului la un proces echitabil. Ca atare, violarea dreptului la un mediu sănătos poate, prin sine, să autorizeze deschiderea dreptului „la o satisfacție echitabilă”, prevăzut de art. 50 din Convenția europeană a drepturilor omului.
D. Consecințele recunoașterii și garantării pe cale jurisprudențială a dreptului la un mediu înconjurător sănătos.
Sentința C.E.D.O. în cauza Lopez-Ostra contra Spaniei (1994) a atașat pe cale jurisprudențială problematica protecției mediului tehnicii obligațiilor pozitive, care prevede punerea în sarcina statelor-părți la Convenție a obligației de a adopta „măsuri pozitive” destinate să asigure efectivitatea drepturilor protejate, inclusiv contra acțiunilor negative ale terților. Aceasta oferă mijlocul de a sancționa atingerile aduse mediului care își găsesc sursa în carența puterilor publice și/ori în fapta particularilor. Pe această cale se sancționează pasivitatea autorităților publice cu toate că, în cauza respectivă, ele nu fuseseră total inactive.
De asemenea, sentința rămâne importantă pentru că relevă faptul că un conflict între două persoane private poate duce la aplicarea Convenției și la sancționarea unui stat de către Curte, dacă autoritățile publice nu au intervenit așa cum ar fi trebuit să o facă pentru garantarea concretă a respectului dreptului consacrat de document. Așadar, în virtutea acestor considerații statele-părți sunt obligate să ia măsurile necesare pentru garantarea dreptului la un mediu sănătos, măsuri care trebuie să fie concrete și efective, nu doar teoretice și declarative și aceasta chiar atunci când este vorba de relații între persoane private. Fără îndoială că pe baza obligației statelor de a acționa se pot imagina, dincolo de cazurile concrete deja deduse judecății Curții, și alte acțiuni în fața instanței europene în spețe plasate în cadrul raporturilor dintre particulari și în vederea garantării dreptului de a trăi într-un mediu sănătos, devenit pe cale jurisprudențială unul garantat de Convenția din 1950.
Astfel, Comisia a avut ocazia să sancționeze, în 1996, un stat pentru omisiunea culpabilă de a difuza informații cu privire la un risc de poluare a mediului. Într-o atare procedură contencioasă, pentru a fi admisibilă cererea trebuie să privească un stat parte la Convenție și să se refere la fapte care depind de jurisdicția sa. În privința acesteia din urmă Curtea a statuat că noțiunea de „jurisdicție”, în sensul art.1, nu se circumscrie la teritoriul național al Înaltelor Părți Contractante. O Parte Contractantă poate, de asemenea, să-și vadă angajată răspunderea atunci când, ca urmare a unei acțiuni militare – legale – sau nu – în practică, ea exercită controlul asupra unei zone situate în afara teritoriului național.
Totodată este vorba de o obligație de rezultat care este impusă astfel statelor în alegerea mijloacelor de punere în practică. Totuși, Curtea lasă o marjă de apreciere statelor, precizând că ea nu are obligația de a substitui autorităților naționale pentru a aprecia politica ideală în acest domeniu dificil din punct de vedere social și tehnic. Ca regulă, o persoană nu poate dobândi calitatea de victimă a încălcării unui drept recunoscut de Convenție decât dacă a suferit, în mod efectiv, în urma acestei încălcări și chiar dacă prin aceasta nu a suferit un prejudiciu. În materie de mediu, recunoașterea calității de victimă chiar victimelor potențiale este deosebit de interesantă. De altfel, Comisia s-a referit la noțiunea de încălcare potențială a Convenției în cauza Guerra și alții contra Italiei, în sensul că reclamanții aveau dreptul de a acționa în justiție pe baza riscului de proprietate industrială.
Trebuie remarcat faptul că acceptarea noțiunilor de victimă și de încălcare potențială a dreptului garantat de Convenție este de natură să favorizeze armonizarea între conceptele juridice și imperativul protecției mediului, mai ales în sensul consolidării statutului principiului precauției. Convenția europeană a drepturilor omului și, în special, jurisprudența C.E.D.O. în domeniu au arătat că dreptul la mediu poate fi interpretat și garantat nu ca un drept la un mediu ideal, ci ca obligația ca mediul prezent să fie conservat, protejat de orice deteriorare importantă, chiar ameliorat în unele cazuri.
S-a demonstrat apoi efectivitatea lui, prin sublinierea legăturii dintre interesul general al protecției mediului și cel al apărării calității sale din perspectivă individuală, cu consecința sa de ordin juridic: dreptul fiecăruia de a-și apăra calitatea vieții afectată prin poluare, implicit de promovare astfel a intereselor colectivității.
Se poate observa de altfel că nici „Constituția Uniunii Europene” nu prevede o referire expresă la acest drept, stabilind în capitolul V, secțiunea 5, intitulată „Mediu”, art. III-129 doar că:„Politica Uniunii în domeniul mediului contribuie la atingerea obiectivelor următoare: a) conservarea, protecția și îmbunătățirea calității mediului; b) protecția sănătății persoanelor; c) utilizarea prudentă și rațională a resurselor naturale; d) promovarea, pe plan internațional, a măsurilor destinate să facă față problemelor regionale sau planetare de mediu.
Se observă că în ceea ce privește dreptul le mediu, jurisprudența C.E.D.O. a relevat mai ales garanțiile procedurale ale dreptului la mediu, respectiv: dreptul la informare privind riscurile de poluare și calitatea mediului, dreptul la un mediu echitabil, obligația statelor de a adopta „măsuri pozitive” destinate să asigure efectivitatea dreptului la un mediu sănătos. De asemenea, modul specific prin care a fost asimilat dreptul la mediu la nivelul jurisprudenței Curții prin apel la conținutul altor drepturi deja recunoscute expres și garantate deplin a subliniat de la început afinitățile sale cu alte drepturi umane fundamentale, îmbogățirea conținutului și influența reciprocă în realizarea semnificațiilor acestora.
Completate și cu reglementările de drept pozitiv, aceste constatări jurisprudențiale demonstrează că dreptul la un mediu sănătos, dreptul la sănătate și dreptul la viață și la calitatea vieții se intersectează, se influențează reciproc, iar atingerile grave aduse mediului pot afecta bunăstarea unei persoane, ceea ce aduce o vătămare a vieții sale private, incluzând astfel și dreptul de a trăi într-un mediu sănătos și echilibrat ecologic în cadrul dreptului la viață privată și de familie și dreptului de proprietate.
6. 3. Aplicarea politicii de mediu în România
În România, protecția mediului a apărut ca un domeniu de sine stătător al politicilor naționale în anul 1990, când a fost înființat pentru prima dată fostul Minister al Mediului;
Principiile urmărite sunt: conservarea și îmbunătățirea condițiilor de sănătate a oamenilor; dezvoltarea durabilă; prevenirea poluării; conservarea biodiversității; conservarea moștenirii culturale și istorice, principiul „poluatorul plătește”; stimularea activității de redresare a mediului (prin acordarea de subvenții, credite cu dobândă mică, etc.).
Referitor la obiectivele stabilite, acestea sunt împărțite în obiective pe termen scurt (până în anul 2000), mediu (până în anul 2005) și lung (până în anul 2020). Strategiile din 1992 și 1996 sunt documentele pe baza cărora a fost structurată politica națională de mediu până în anul 1999, când a fost adoptat Programul Național de Aderare la UE.
Baza legislativă a politicii de mediu în România o constituie, în principal, implementarea acquis-ului de mediu, adică a legislației orizontale și sectoriale care reglementează politica de mediu a Uniunii Europene. Acquis-ul sectorial de mediu este structurat pe următoarele domenii: calitatea aerului, gestionarea deșeurilor, calitatea apei, protecția naturii, controlul poluării industriale și managementul riscului, substanțe chimice și organisme modificate genetic, poluarea sonoră, protecția civilă și siguranța nucleară.
Principalii actori instituționali ai politicii de mediu din România sunt Ministerul Mediului și Pădurilor, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului și Parlamentul României. Ministerul Mediului și Pădurilor este direct responsabil pentru inițierea strategiilor naționale de mediu și crearea cadrului de implementare a acestora, fiind constituit din 3 direcții generale: Direcția „Păduri”, Direcția „Ape” și Direcția „Mediu” – dintre acestea numai ultimele două fiind de interes major pentru politica națională de mediu. În subordinea acestor direcții de află Inspectoratele de Protecție a Mediului (IPM), unități locale (la nivel de județ) ce semnalează nevoile locale, facilitează și monitorizează implementarea politicii la acest nivel. Tot în subordinea Ministerului Mediului și Pădurilor se află și Administrația Rezervației Biosferei Deltei Dunării (ARBDD) și Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare ( CNCAN) care au, de asemenea, rol de sprijin în dezvoltarea politicii de mediu. Coordonate de MPP și furnizând o serie de date și analize necesare adoptării de noi măsuri, sunt patru institute de cercetare: Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Protecția Mediului (INCDM – ICIM), Institutul Național pentru Cercetare și Dezvoltare Marină (INCDM), Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare “Delta Dunării” – (INCDD) și Institutul Național de Meteorologie și Hidrologie.
Un rol important în direcționarea procesului legislativ îl are MIE, prin responsabilitatea care îi revine în cadrul procesului de negociere și care se manifestă prin funcționarea Sub-Comitetului de Asociere România – UE Nr. 6 „Transporturi, Rețele Trans-Europene, Energie și Mediu”, ce analizează și evaluează progresele înregistrate.
Strategiile de dezvoltare a politicii naționale de mediu sunt conturate în funcție de prioritățile și de necesitățile naționale, coroborate cu prioritățile europene. Astfel, se poate vorbi despre extensii ale programelor europene, dar și de inițiative naționale și inițiative conforme strategiilor internaționale de protecție a mediului. Inițiativele europene active în domeniul politicii naționale de mediu au fost reprezentate de instrumentele de pre-aderare PHARE, ISPA și LIFE; conformitatea cu strategiile internaționale este dată de Agenda 21 și Facilitatea Globală pentru Mediu (GEF), iar conformitatea cu cele naționale de Programul „Sănătate pentru România”.
Programul Phare Prin cele două componente ale sale, dezvoltarea instituțională și sprijinirea investițiilor, programul Phare (creat în 1989) a constituit principalul instrument de asistență tehnică și financiară pentru țările în curs de aderare și a contribuit la implementarea acquis-ului comunitar și la mobilizarea investițiilor în domeniul mediului (alături de alte domenii). În România, Programul Phare a fost activ din 1998, având trei componente active în direcția protecției mediului – Phare „Național”, Phare „Cooperare trans-frontalieră” și Phare „Coeziune economică și socială”. Obiectivele naționale pentru fiecare an de funcționare au progresat de la pregătirea adoptării acquis-ului comunitar la aspecte practice de implementare.
Programul Ispa ISPA este un instrument structural de pre-aderare, creat în 1999 și funcțional din 2000, premergător Fondului de Coeziune și concentrându-se pe finanțarea proiectelor de infrastructură în domeniile mediului și transportului. În România, infrastructura de mediu constituie o prioritate a politicii naționale în domeniu, în special în ceea ce privește infrastructura apelor și gestionarea deșeurilor (precum și poluarea aerului). Astfel, prioritățile naționale de mediu ale programului ISPA sunt: alimentarea cu apă; canalizarea și epurarea apelor uzate; gestionarea deșeurilor urbane – în special prin depozitarea pe rampe ecologice, sisteme de colectare selectivă și prin reciclarea deșeurilor; îmbunătățirea calității aerului, prin folosirea de tehnologii ecologice de încălzire a locuințelor urbane.
Programul Life Cele două componente ale programului LIFE pentru țările candidate, LIFE – Mediu și LIFE – Natura, sunt funcționale în România din 1999 și finanțează proiecte ce tratează probleme specifice, locale de îmbunătățire, protecție sau conservare a calității mediului (LIFE Mediu) și a biodiversității (LIFE Natura). Dacă proiectele din cadrul componentei „Natura” vizează protecția diferitelor ecosisteme și specii de plante și animale, în cadrul componentei de „Mediu” au fost desfășurate proiecte inovatoare privind: sistemul de avertizarea în cadrul fenomenelor periculoase, dezvoltarea unor sisteme operative pentru studiul, monitorizarea și prognozarea impactului poluării, sensibilizarea populației în precolectarea selectivă a deșeurilor menajere, etc. Acest tip de proiecte vine în sprijinul măsurilor de infrastructură ale programului ISPA și duc la realizarea obiectivelor naționale de mediu.
Agenda 21 este o strategie globală de acțiune a Organizației Națiunilor Unite (ONU), adoptată în 1992 pentru diminuarea efectelor impactului uman asupra mediului și pentru implementarea principiilor dezvoltării durabile la nivel local și semnată de 178 de state, între care și România. „Agenda 21” se axează pe participarea comunităților locale și oferă o modalitate de integrare a problemelor sociale, economice, culturale și de protecție a mediului, accentuând în același timp rolul educației în dezvoltarea unei atitudini pozitive față de mediu și în utilizarea responsabilă a resurselor naturale.
Gef (facilitatea globală pentru mediu) Caracterul internațional al politicii naționale de mediu este reflectat și de aderarea României la Facilitatea Globală pentru Mediu, în 1994. Această facilitate este de fapt un instrument adoptat în 1991 (și restructurat în 1992, în urma Summit-ului de la Rio) pentru a susține financiar protecția mediului la nivel global, prin constituirea unui fond special și alocarea acestuia pentru proiecte globale ce au în vedere păstrarea biodiversității, schimbările climatice, poluanții organici persistenți, combaterea deșertificării, protejarea apelor internaționale și a stratului de ozon. România a implementat până în prezent 20 de proiecte GEF, 8 proiecte de țară și 12 proiecte regionale, majoritatea referitoare la protecția apelor Mării Negre și ale Dunării.
Programul „România curată”Acest program a fost lansat în aprilie 2002 de Guvernul României și subliniază eforturile depuse pentru ameliorarea situației mediului și integrarea în plan național a principiilor politicii comunitare de mediu. Important de menționat este că programul „România curată” reprezintă o strategie și o inițiativă națională, care își propune nu numai asigurarea protecției mediului și conservarea resurselor naturale, ci și „creșterea nivelului de educație și conștientizarea populației privind realizarea acestor obiective”. Ca atare, obiectivele sale sunt: asigurarea protecției și conservării mediului natural și a mediului construit în concordanță cu cerințele dezvoltării durabile; asigurarea unui management integrat al deșeurilor; creșterea nivelului de educație și conștientizare a populației în spiritul protecției mediului. Caracterul reformator al acestei strategii nu este dat numai de accentul pe educația și responsabilizarea populației, ci și de faptul că ea se va desfășura prin promovarea parteneriatului public-privat și prin colaborarea cu autoritățile locale, regionale și cu societatea civilă.
Concluzia care se impune în urma trecerii în revistă a politicii de mediu a României este că s-a realizat transpunerea, în cea mai mare parte, a acquis-ului comunitar în legislația națională. Referitor la implementarea acestuia și la crearea cadrului instituțional și a resurselor umane corespunzătoare realizării acestui obiectiv se poate observa intenția de a răspunde criticilor Uniunii Europene, însă progresul în această direcție nu poate fi realizat decât cu implicarea unor ridicate costuri financiare.
VII. RĂSPUNDEREA JURIDICA ÎN MATERIE DE MEDIU
7. 1. Principiile și formele răspunderii juridice de mediu la nivelul Uniunii Europene
Fiind primul act legislativ al UE care are printre obiectivele principale aplicarea principiului „poluatorul plătește”, această directivă stabilește un cadru comun de răspundere în vederea prevenirii și reparării daunelor aduse animalelor, plantelor, habitatelor naturale și resurselor de apă, precum și a daunelor care afectează solurile. Regimul răspunderii se aplică, pe de o parte, anumitor activități profesionale enumerate în mod explicit și, pe de altă parte, celorlalte activități profesionale, în cazul în care operatorul a comis o eroare sau o neglijență. În plus, autorităților publice le revine sarcina de a se asigura că operatorii responsabili adoptă ei înșiși sau finanțează măsurile necesare de prevenire sau de reparare.
La momentul actual, stabilirea unui regim al răspunderii de mediu la nivel european se impune din mai multe motive, legate de imperativul asigurării unei eficacități sporite, pe măsura naturii sale, acestui instrument de realizare a protecției mediului. Aplicarea unitară a principiilor dreptului european cu semnificații în materie (precauției, acțiunii preventive, poluatorul plătește) nu poate avea loc în mod corespunzător, optim, în toată Uniunea Europeana, decât și prin folosirea instrumentelor comunitare.
Directiva 2004/35/CE a Consiliului din 21 aprilie 2004 privind răspunderea pentru mediul în legătură cu prevenirea și repararea daunelor aduse mediului stabilește un cadru de răspundere pentru mediu bazat pe principiul „poluatorul plătește”, în vederea prevenirii și reparării daunelor aduse mediului.
Regimul european de răspundere în materie de mediu fixează „obiectivele și rezultatele care trebuie atinse”, lansând statelor membre alegerea mijloacelor și instrumentelor în acest scop și stabilește liniile fundamentale care trebuie urmărite.
Conform directivei, daunele aduse mediului sunt:
daunele, directe sau indirecte, cauzate mediului acvatic vizat de legislația europeană în materie de gestionare a apelor;
daunele, directe sau indirecte, cauzate speciilor și habitatelor naturale protejate la nivel european prin Directiva „păsări sălbatice” și prin Directiva „habitate”;
contaminarea, directă sau indirectă, a solurilor care implică riscuri importante pentru sănătatea umană.
Acțiunea publică în materie de mediu și responsabilitatea diverșilor actori se bazează, în special, pe principiile precauției, acțiunii preventive și poluatorul plătește. CJCE și TPI îndeplinesc țelul unei veritabile jurisdicții, al cărei impact asupra autorităților administrative și politice naționale este determinant.
Adoptarea unui regim european cât mai complet și uniform în domeniul prevenirii și reparării pagubelor de mediu preocupă instanțele competente ale U.E. și se circumscrie problematicii aplicării principiului responsabilității, aflat în strânsă conexiune cu principiul poluatorul plătește.
La 9 februarie 2000, Comisia Europeană a adoptat „Cartea albă privind responsabilitatea de mediu”, la capătul unor preocupări declanșate încă din 14 mai 1993, când Comisia Europeană a adoptat o „Carte verde”, care a prevăzut declanșarea lucrărilor în materie. Comisia a susținut necesitatea unei intervenții comunitare în materie, pe de o parte, pentru a asigura coerența politicilor și dreptului european, iar pe de altă parte, pentru a garanta concurența și a ameliora funcționarea pieței interioare.
O reglementare europeană în domeniu ar viza mai ales completarea legislațiilor statelor membre care permit o acțiune în răspundere în caz de atingere a sănătății persoanelor ori a proprietății, dar nu ar lua în calcul întotdeauna pagubele ocazionate resurselor naturale și, în special, cele cauzate biodiversității.
Documentul rezolvă apoi două chestiuni de fond.
Prima se referă la acceptarea principiului neretroactivității regimului de răspundere care este preconizat.
Un al doilea principiu de fond care rezultă din ansamblul documentului este principiul de coerență. Reglementările juridice europene nu tratează în mod uniform ansamblul activităților susceptibile să cauzeze pagube ecologice; în același timp ele nu proteguiesc toate mediile, toate speciile în aceeași măsură și în aceeași manieră. Referitor la activități, o atenție deosebită este acordată celor care par drept cele mai periculoase sau care atentează cel mai mult la echilibrele naturale; în privința bunurilor și mediilor victime ale acestor atentate, accentul se pune asupra siturilor contaminate și asupra necesității de a păstra biodiversitatea. Principiul coerenței ar consta în propunerea unui regim de răspundere care să țină seama de aceste priorități. Astfel, numai activitățile considerate potențial periculoase ar putea da naștere la o răspundere fără culpă. Se consacră o răspundere obiectivă și se acceptă o răspundere bazată pe culpă numai atunci când paguba este cauzată prin activități care, prin ele însele, nu sunt identificate ca periculoase.
Coabitarea celor două fundamente în cadrul aceluiași regim de responsabilitate poate genera o serie de activități.
Actualmente, principalul text comunitar care reglementează materia discutată este Directiva nr. 2004/35/CE asupra responsabilității de mediu privind prevenirea și repararea daunelor aduse mediului. Documentul vizează stabilirea unui cadru comun pentru răspunderea de mediu, fondat pe principiul poluatorul plătește, în vederea prevenirii și reparării daunelor ecologice la un cost rezonabil pentru societate.
Potrivit Directivei, daunele de mediu sunt definite astfel:
– Daunele, directe ori indirecte, cauzate mediului acvatic vizat de legislația europeană în materie de gestiune a apelor;
– Daunele, directe ori indirecte, cauzate speciilor și habitatelor naturale protejate la nivel comunitar prin Directiva „păsări sălbatice”, din 1979, și de Directiva „habitate”, din 1992;
– Contaminarea, directă ori indirectă, a solurilor care antrenează un risc important pentru sănătatea umană.
Principiul responsabilității se aplică daunelor de mediu și amenințărilor iminente ale acestora, atunci când ele rezultă din activități profesionale, din moment ce este posibil să se stabilească o legătură de cauzalitate între pagubă și activitatea în cauză. Se disting astfel două situații cu regim de responsabilitate distinct: pe de o parte, în cazurile de activități profesionale enumerate de directivă și, pe de altă parte, în caz de late activități profesionale.
Primul regim de răspundere se aplică activităților profesionale periculoase ori potențial periculoase enumerate în anexa III a directivei, exploatanții lor fiind ținuți să repare pagubele pe care le cauzează mediului, chiar fără culpă ori neglijență. Câmpul de aplicare și procedurile aplicabile pentru atingerea rezultatelor prescrise sunt lăsate, în mare măsură, la libera alegere a statelor membre, potrivit principiului subsidiarității și proporționalității
Deși documentul prevede aplicarea principiului poluatorul plătește, aceasta este adeseori dificilă. De aceea, directiva impune statului membru obligația de a veghea ca această pagubă să fie reparată în cooperare cu exploatantul a cărui activitate a cauzat paguba.
De asemenea se face o distincție între prevenție și reparare. În materie de prevenție, exploatantul are obligația de intervenție în caz de amenințare iminentă și statul trebuie să desemneze o autoritate competentă pentru a îndeplini această sarcină ori să ia el însuși măsurile preventive necesare. Referitor la reparare, autoritatea competentă obligă exploatantul să ia măsurile necesare de reparare ori se substituie exploatantului în lipsa acestuia. În cazul în care nu este posibil să se identifice exploatantul ori acesta este insolvabil, statul membru ia măsurile necesare: lui îi revine obligația de a reacoperi, pe lângă exploatantul solvabil, toate costurile cauzate prin pagubă ori amenințare iminentă. În caz de cauzabilitate multiplă, rolul autorității competente rămâne destul de redus, întrucât nu sunt vizate nici poluarea atmosferică și nici diferitele deversări precum cele în mare, ci numai cele dăunătoare calității apei, stării solurilor și speciilor și habitatelor naturale protejate.
Regimul secund se aplică tuturor activităților profesionale, altele decât cele prevăzute de Directivă, dar numai atunci când o pagubă ori o amenințare iminentă de daună este cauzată speciilor și habitatelor naturale protejate prin legislația europeană și numai dacă exploatantul a acționat din culpă sau neglijență.
În toate cazurile, conform principiului poluatorul plătește, exploatantul care a provocat pagube de mediu, trebuie să suporte costul aferent măsurilor de reparare. Atunci când măsurile au fost luate de autoritățile competente sau de un terț acționând în numele lor, costul asociat trebuie suportat de exploatant.
În raport cu tipul de pagubă, repararea poate îmbrăca diferite forme, precum:
– Pentru daunele care afectează solul, directive cere ca solurile respective să fie decontaminate până acolo unde nu mai există nici un risc grav de incidență negativă asupra sănătății umane;
– Referitor la repararea efectivă a pagubelor de mediu, aceasta se raportează la disponibilitatea pentru un cost rezonabil și privind condiții de asigurare și alte forme de garanție financiară care să acopere activitățile vizate de anexa III din directivă.
Pe plan procedural, în sistemul de răspundere prevăzut de Directiva 2004/35, înainte ca un particular să poată se îndrepte spre un tribunal să solicite o reparație ori să încaseze indemnizația oportună, trebuie să comunice evenimentul cauzator al daunei autorității publice competente. Numai în cazul în care aceasta din urmă nu acționează și sub protecția acestei inactivități, particularul afectat va putea formula acțiunea sa în fața jurisdicției competente. Altfel spus, particularul va trebui să apeleze la administrație pentru ca aceasta, la rândul său, să-i solicite operatorului responsabil să repare dauna cauzată sau să plătească indemnizația compensatorie.
În mod semnificativ, cel de-al V-lea program de acțiune privind mediul PAM 5 a calificat responsabilitatea de mediu ca „un instrument economic” și „un mecanism prin care persoana ori organismul responsabil pentru paguba adusă mediului” trebuie să o repare, în considerarea faptului că oricine cauzează o pagubă ecologică își asumă costul restaurării și/sau compensării aferente. Această componentă economică și reparatoare se completează cu dimensiunea juridică propriu-zisă, având un caracter preventiv-disuasiv la nivelul atitudinilor și componentelor eco-deviante.
Spre deosebire de figura tradițională a răspunderii civile delictuale pentru daune ecologice, construită în cadrul dreptului privat ca un instrument de represiune și penalizare a unei vătămări ilicite, noua instituție juridică, răspunderea pentru prejudiciu ecologic, poate contribui mai eficace la îndeplinirea obligațiilor de mediu și la o aplicare mai efectivă a dreptului mediului.
7. 2. Elementele generale ale răspunderii juridice pentru prejudiciile aduse mediului
Pentru antrenarea răspunderii pentru daune ecologice trebuie întrunite cumulativ următoarele condiții:
a) Existența unei fapte care are ca efect un prejudiciu adus mediului. Aceasta poate consta fie într-o conduită ilicită, fie o faptă licită, dar ale cărei urmări au efecte prejudiciabile pentru mediu.
Aspectul specific pentru dreptului mediului este că angajarea răspunderii se face pe temeiul culpei (răspunderea subiectivă), cât și în afara oricărei culpe, pe temeiul riscului (răspunderea obiectivă).
Cauzele care înlătură caracterului ilicit al unei fapte din dreptul civil operează și în cazul răspunderii subiective din dreptul mediului.
b) Existența unui prejudiciu adus mediului, ca efect negativ, cuantificabil, al daunelor asupra mediului, sănătății oamenilor sau bunurilor. Poate fi material sau moral, direct sau mediat, dar pentru a angaja răspunderea este necesar să fie cert și actual. Prejudiciul trebuie să poată fi exprimat valoric,cu excepția cazului în care putem aplica regula „restitutio in integrum”.
Unele alte cazuri, sunt posibile doar evaluări aproximative, ca de exemplu, în situația distrugerii peisajului, sau în cazul în care gazele de eșapament fac să nu fie atractivă terasa unei cafenele.
Unii autori susțin că dreptul trebuie să ia în calcul și prejudiciile aduse unor valori care se află în afara circuitului civil, prejudiciul fiind „convertit” în pagube cu valoare economică. Pot fi citate situațiile în care degradările aduse mediului marin au fost „traduse” în pierderi pentru activitățile de pescuit și turistice.
c) Trebuie dovedită legătura de cauzalitate între acțiunea incriminată și prejudiciu. Distanțele în teren și în timp, ca și combinarea unor factori poluanți pot crea dificultăți în stabilirea legături de cauzalitate. Este foarte posibil ca adevăratele efecte, în special apariția de cancere sau accelerarea evoluției acestora, să se manifeste după abia zeci de ani mai târziu.
d) Culpa autorului faptei, respectiv caracterul ilicit al faptelor reprezintă o condiție pentru răspunderea subiectivă și constă într-o conduită reprobabilă a autorului. În cazul răspunderii obiective nu mai subzistă interesul de a se stabili culpa autorului, elementul subiectiv fiind indiferent pentru existența răspunderii.
Ca o particularitate pentru domeniul protecției factorilor de mediu, se impune mai mult ca în dreptul civil, care constituie dreptul comun în materie de răspundere juridică delictuală, identificarea autorului poluării, în sensul juridic al termenului, pentru că aplicarea principului „poluatorul plătește” ar fi altfel imposibilă. Distanța dintre sursa poluării și locul prejudiciului poate însă crea dificultăți în identificarea autorului.
În prezent se remarcă tot mai pregnant încercarea de a se trece de la răspunderea subiectivă la cea obiectivă, independentă de culpă.
Ideea de răspundere obiectivă în legislația mediului s-a făcut în momentul în care, puse în fața problemelor curente și din ce în ce mai complexe ale protecției mediului și ale reparării daunelor cauzate de activități industriale, jurisprudența și doctrina au constatat deopotrivă insuficiența dreptului comun în materia răspunderii.
În 1978 Giles Martin vorbea despre inadaptarea condițiilor de angajare a responsabilității pentru fapte de poluare și despre spulberarea fundamentelor tradiționale ale răspunderii în cazul faptelor de poluare (“l’éclatement des fondements traditionels de la responsabilité juridique”). El remarca inadaptabilitatea principiilor de drept civil sub două aspecte:
– pe de o parte, principiile de bază ale răspunderii civile, nu mai permit explicarea soluțiilor pe care jurisprudența le-a reținut pentru a face față problemelor grave și urgente ivite din poluare;
– pe de altă parte, aceleași principii, care continuă să prezideze reglementarea litigiilor, sunt o frână în rezolvarea de soluții mai eficace, susceptibile de a regla conflictele de drept și de a proteja mediul.
Deși victima are posibilitatea de alegere între responsabilitatea pentru culpă, teoria tulburărilor de sănătate sau răspunderea pentru fapta lucrului, nu întotdeauna natura prejudiciului corespunde elementelor teoriei.
Iată câteva din criticile ridicate de diverși autori teoriilor invocate cel mai adesea în susținerea răspunderii pentru fapte de mediu:
Teoria “bunei vecinătăți”. Apărută ca urmare a unei hotărâri a Curții de casație franceze în 1844 cu privire la un caz de poluare industrială, are la bază ideea că dezvoltarea societății impune fiecăruia un anumit număr de inconveniente, printre care și un anume grad de poluare fonică, chimică, estetică etc. Dincolo de acest “prag” stabilit de regulă pe cale administrativă, prin autorizațiile de funcționare, dar și prin cutuma sau obiceiul local, inconvenientele devin anormale, susceptibile de “tulburare de vecinătate”. Antrenarea responsabilității rămâne la larga apreciere a judecătorului, obligat a se pronunța cu privire la caracterul real și anormal al “inconvenientului”. Formulările sunt confuze și contrarii, anormalitatea atașându-se fie prejudiciului, fie tulburării de vecinătate, fie inconvenientului. A fost chiar arătat că anormalitatea aplicată prejudiciului a dus la perpetuarea anumitor poluări considerate ca normale, de unde o ezitare asupra alegerii tehnice celei mai adecvate și defavorizarea victimei care se sprijină pe această teorie în acțiunea în repararea prejudiciului. De altfel, atunci când tribunalele resping acțiunea în responsabilitate a reclamantului pe motiv că inconvenientul nu depășește inconvenientele obișnuite de vecinătate, ele afirmă două lucruri: pe de o parte că dauna și prejudiciul există, pe de altă parte, că el nu prezintă caracteristicile suplimentare cerute în materie. În măsura în care “tulburarea de vecinătate” are la bază voința de a produce daune a celui ce exploatează o instalație sau își exercită în oricare al mod dreptul său de proprietate, “tulburarea de proprietate” este vecină cu abuzul de drept. Criteriul de distingere este în acest caz intenția de a produce daune, rea voința exploatantului instalației sau proprietarului.
Teoria riscului, întrebuințată pentru explicarea răspunderii obiective, fără culpă, mai întâi pentru formele prevăzute de legea civilă (cum ar fi răspunderea pentru prejudiciile cauzate de lucruri) și apoi pentru a susține necesitatea răspunderii obiective pentru daune aduse mediului, este fundamentată pe ideea că cel care beneficiază de avantajele unei activități trebuie să suporte și riscurile acestei activități – ubi emolumentum, ibi onus. In ultimii ani în doctrina românească unii autori au acceptat teoria riscului, dar au refuzat să recunoască riscul întemeiat pe profit, conturând o teorie a riscului fundamentată pe riscul de activitate, deoarece s-a obiectat că există lucruri care nu aduc nici un profit, deși omul se folosește de ele. Majoritatea legislațiilor de mediu au promovat o listă de activități “cu risc pentru mediu”, obligând la anumite demersuri administrative de autorizare pentru a face proba unei preocupări de prevenire a producerii riscului sau de limitare a efectelor sale negative.
Acestor argumentări li s-a răspuns că nu se poate vorbi de risc atâta vreme cât încă de la începutul activității, sau chiar înainte ca aceasta să debuteze, se știe că prejudiciul va exista cu siguranță, el nu va fi nici eventual, nici probabil. Raportat la fapte, industriașul ce instalează o uzină nu își asumă un risc eventual de a incomoda vecinii, ci știe cu siguranță că acest lucru se va produce. O serie de autori francezi, citați de G. Martin spun că teoria de risc are aplicabilitate eficientă, pentru tot ceea ce reprezintă “pericol”: dacă se reține pericolul ca fundament al teoriei riscului, numai exploatanții unor instalații periculoase ar trebui să fie responsabili pe această bază.
Ideea de inconvenient anormal este susceptibilă să susțină teoria riscului, cu toată reala labilitate a acestei noțiuni. Riscul de activitate și răspunderea pentru risc ar urma să fie antrenate automat de îndată ce prejudiciul depășește limita considerată normală (cea autorizată sau cea conformă cu obișnuințele locale). M. Stark consideră că daunele normale nu ar fi cauzate “fără drept” atâta vreme cât acestui “drept de a dăuna normal” îi corespunde obligația cutumiară de a suporta anumite inconveniente inerente vecinătății, deci care nu dau naștere la nici o reparație. Cu atât mai mult inconvenientul nu poate fi invocat în cazul “preexistenței poluatorului” care transferă asupra victimei riscul de a se fi expus în mod imprudent unor inconveniente prin instalarea sa în apropierea instalației poluante. In același context se înscrie și legea germană a responsabilității cu privire la mediu, care înlocuiește principiul răspunderii pentru culpă cu principiul răspunderii pentru risc. Acesta instituie prezumția de exonerare de răspundere, atâta vreme cât activitatea instalației este conformă autorizațiilor emise, deci generatoare de inconveniente normale de vecinătate.
Exemplele citate sunt o imagine a celor două tendințe existente în dreptul mediului: pe de o parte incriminarea tuturor activităților de riscuri sau periculoase, în scopul protejării victimelor oricăreia dintre aceste activități, pe de altă parte exonerarea parțială sau totală de răspundere când aceste activități s-au desfășurat în limitele “inconvenientelor normale”, a “riscului prevăzut” sau a autorizației eliberate.
Teoria garanției. compromisul impus în angajarea responsabilității de necesitatea acceptării unor daune aduse mediului și persoanelor, nu poate lăsa totuși victimele acestor daune fără despăgubiri. Dincolo de ideea de suportare a unui risc sau a unor inconveniente, teoria garanției ar fi cea mai adaptată necesităților societății din punctul de vedere al victimei. Nu se poate vorbi de o protecție a drepturilor fiecăruia pentru ele însele, ci pentru un interes social general. Obligând pe vecin la repararea daunei, fără a-i impune încetarea activității cauzatoare de prejudicii, înseamnă a accepta sacrificiul drepturilor victimei contra unei compensații financiare.
În dreptul civil român, pentru răspunderea pentru prejudiciile cauzate de lucruri, ca și pentru răspunderea comitentului pentru prepus, teoria de cea mai mare audiență este cea a fundamentării răspunderii obiective a păzitorului juridic sau a comitentului pe ideea de garanție privind riscul de activitate. Dacă finalitatea răspunderii penale este pedepsirea vinovatului și prevenirea faptelor ilicite grave, finalitatea răspunderii civile delictuale constă în principal în repararea daunei sau a prejudiciului. Altfel spus, “în ultimă instanță, partea responsabilă civilmente nu are decât rolul de a asigura părții păgubite repararea daunei”. Ideea de garanție preia integral această finalitate: culpabil sau nu, răspunzând pentru fapta altuia sau pentru fapta proprie, autorul direct sau responsabil al faptei ilicite cauzatoare de prejudiciu este obligat la repararea daunei. Această tendință este clară în reglementarea activităților nucleare: titularul activității răspunde obiectiv, este obligat la repararea prejudiciului, iar pentru ca aceasta să fie posibilă el este obligat prin lege (art. 84 alin. 3 Legea pentru protecția mediului din 1995) să fie asigurat pentru producerea de daune. Însoțită de un sistem adecvat de asigurări de răspundere civilă impunerea teoriei garanției ca fundament al răspunderii pentru daune aduse mediului, s-ar putea dovedi mai adecvată decât teoria tulburărilor de activitate.
7. 3. Răspunderea statelor pentru prejudiciile cauzate mediului
Principiul responsabilității pentru prejudiciul cauzat mediului este proclamat de state, dar ele au rețineri în a aplica regulile specifice în această materie. Problema responsabilității statelor s-a pus chiar înainte ca mișcările ecologiste să fi luat amploarea cunoscută în prezent, fără însă ca o instanță internațională să fi pronunțat o hotărâre definitivă asupra fondului problemei.
O importanță majoră a avut-o sentința arbitrală privitoare la topitoria Trail, în care chestiunea responsabilității de mediu a fost rezolvată printr-un compromis arbitral, din anul 1941. Curtea a constatat că nu există reguli de drept internațional care să permită unui stat să utilizeze sau să autorizeze folosirea teritoriului său național astfel ca fumul de la uzinele sale să dăuneze teritoriului altui stat sau proprietăților persoanelor particulare care se găsesc acolo.
Instituția răspunderii statelor pentru prejudiciul cauzat mediului a evoluat lent, statele preferând să negocieze în fiecare caz modul de soluționare a diferendelor, fără a accepta aplicarea normelor juridice internaționale. Treptat, problema a pierdut din importanță, deoarece s-a produs o „constituționalizare” a dreptului omului la un mediu sănătos, fenomen ce a cucerit întreaga Europă, la începutul anilor 1970 .
Principiul 22 din Declarația de la Stocholm din 1972 nu a adus schimbări majore, cu toate că acesta prevede că statele trebuie să coopereze pentru dezvoltarea dreptului internațional în privința responsabilității și indemnizării victimelor poluării generate de activitățile desfășurate pe teritoriul lor național. Uzând de principiul "poluatorul – plătește", statele au transferat rezolvarea problemelor victimelor din domeniul dreptului internațional public în domeniul dreptului internațional privat.
Charta Mondială a Naturii, adoptată de Adunarea Generală a ONU la 28 octombrie 1982, pur și simplu „tace” în privința responsabilității internaționale a statelor pentru prejudiciile cauzate mediului.
O evoluție favorabilă în domeniul răspunderii internaționale a statelor s-a realizat prin înscrierea celui de al 13-lea principiu din Declarația de la Rio din 1992, potrivit căruia statele vor trebui „să coopereze … pentru dezvoltarea avantajelor dreptului internațional privind responsabilitatea și indemnizarea în caz de efecte negative constând în prejudicii cauzate mediului în zone situate în afara limitei lor de jurisdicție sau care nu se află sub controlul acestora”.
Un moment important în cristalizarea reglementărilor internaționale în domeniul răspunderii statelor pentru faptele lor ilicite a reprezentat-o finalizarea și prezentarea Adunării Generale a ONU, de către Comisia de Drept Internațional (CDI) a ONU, în anul 2001, a proiectului de articole privind răspunderea statelor pentru fapte internaționale ilicite. Proiectul stabilește condițiile pentru existența faptei internaționale ilicite, prevede situațiile de imputabilitate a faptului ilicit, introduce obligația statelor de a coopera pentru a pune capăt unei încălcării unei obligații ce decurge din normele imperative ale dreptului internațional, precum și obligația de a nu recunoaște ca legală o situație creată de o astfel de încălcare. Prin Rezoluția nr.56/82 din 12.12.2001, Adunarea Generală a ONU a solicitat CDI să continue să lucreze pentru finalizarea părții a doua a activității legate de daunele transfrontaliere de mediu, și anume privind răspunderea („liability”), având în vedere legătura dintre prevenire și răspundere.
Angajarea răspunderii unui stat pentru prejudicii aduse mediului poate interveni pentru fapte sau acte ilicite internațional, precum și pentru consecințe prejudiciale decurgând din activități neinterzise de dreptul internațional.
În prima situație, este vorba de o conduită contrară unei norme internaționale care leagă statul – tratat, convenție sau alt izvor de drept internațional.
În cea de a doua situație, statele sunt responsabile pentru prejudiciile provocate mediului în cazul unor acte sau fapte licite, dar care au ca efect vătămări aduse mediului înconjurător. O astfel de situație se întâlnește în cazul reglementat de Convenția privind răspunderea civilă pentru daunele nucleare (încheiată la Viena în 1963), precum și de Convenția din 22 martie 1972 cu privire la responsabilitatea internațională pentru pagubele cauzate de obiecte spațiale. Răspunderea statului „poluator” rezultă din încălcarea unor principii ale dreptului internațional, în principal a celui referitor la egalitatea suverană, precum și a regulii de drept internațional ce interzice abuzul de drept.
Dreptul statului de a nu suferi pagube prin activitățile desfășurate sub controlul altui stat a fost consacrat în jurisdicția internațională în afacerea Corfu. În acest caz, prin Hotărârea din 9 aprilie 1949, Curtea Internațională de Justiție a statuat că „nici un stat nu poate utiliza teritoriul său în scopul realizării unor acte contrare drepturilor altor state”. Această hotărâre a reprezentat un precedent judiciar care a profitat și cauzelor având ca obiect poluarea transfrontalieră.
Ulterior, în Declarația adoptată la Conferința Națiunilor Unite cu privire la mediu, (Stocholm, 1972), principiul 21 menționează obligația cu caracter general a statelor de a proteja factorii de mediu, oriunde în lume. Umanitatea este astfel îndreptățită să acționeze oriunde în lume, pentru că mediul reprezintă un patrimoniu comun al omenirii, față de care există obligația de a asigura condiții normale de existență și dezvoltare, pentru generațiile prezente și pentru cele viitoare.
În cazul încălcării unor tratate internaționale special încheiate pentru a asigura protecția mediului, fiecare stat-parte are dreptul de a supraveghea modul de aplicare a actului, iar dacă constată o încălcare a clauzelor acordului poate să solicite respectarea actului internațional, chiar dacă el nu a suferit un prejudiciu direct.
În cazurile în care activitățile desfășurate sub autoritatea statelor respectă anumite standarde și condiții stabilite de organizații internaționale special investite cu competență în anumite domenii, standardele în cauză ar putea fi invocate, dar nu ca reguli de drept ci în calitate de criteriu al unei conduite diligente de care trebuie să dea dovadă toate statele în privința activităților de natură a crea un risc grav, producător de daune transfrontaliere.
În literatura de specialitate dedicată răspunderii statelor, unii autori pun în discuție și problema modului în care un stat asigură protecția cetățenilor săi împotriva acțiunilor poluatoare ale unui alt stat. În aceste cazuri, autoritățile statului, sesizate de cetățeanul păgubit, ar trebui să formuleze o reclamației internațională contra guvernului responsabil de poluare, prin care să fie angajată responsabilitatea internațională a acestuia. Procedura, denumită „protecția diplomatică”, este consacrată de Curtea permanentă de justiție internațională, în cauza Mavrommatis (prin Hotărârea din 1924). Totuși, statul trebuie să acționeze în apărarea resortisantului său cu respectarea unor reguli:
a) faptul celuilalt stat reprezintă o încălcare normei de drept internațional;
b) protecția diplomatică poate fi exercitată numai în favoarea propriilor naționali;
c) epuizarea căilor de recurs interne disponibile împotriva statului căruia i se pretinde repararea prejudiciului;
d) statul protector trebuie să verifice dacă prejudiciul pretins de persoanele particulare nu s-a produs ca urmare a propriei lor conduite ilicite.
Statul reclamant acționează în virtutea competenței sale teritoriale, violate prin acte de poluare care își au originea în străinătate, iar nu în baza unei competențe speciale rezultate din relația cu proprii săi cetățeni. Legătura statului cu cetățeanul este cetățenia.
În cadrul dreptului intern al mediului, subiect pasiv – victimă a poluării – poate fi statul, o unitate administrativ-teritorială, persoana fizică sau juridică, publică sau privată, căreia i s-a produs un prejudiciu ca urmare a nerespectării normelor de protecție a mediului.
În planul relațiilor internaționale, subiectul îndreptățit la reparațiune este, în principiu, titularul mediului, adică statul – în cazul în care mediul afectat se află sub jurisdicția națională – sau comunitatea internațională – în cazul în care mediul afectat are statutul "patrimoniului comun".
Având în vedere posibilitățile limitate de acțiune pentru tragerea la răspundere a statelor, pentru persoanele fizice sau juridice care se consideră lezate prin fapte de natură a prejudicia mediul, se procedează la „transferarea” cauzei din domeniul dreptului internațional public în cel al dreptului internațional privat, astfel că o problemă internațională devine una între o persoană și un stat, fiind supusă normelor juridice ale dreptului intern, chiar dacă are ca specific existența unui element de extraneitate. Într-o astfel de situație trebuie clarificate aspectele privind:
a) Instanța competentă să soluționeze o astfel de cerere: poate fi instanța de la domiciliul pârâtului. În favoarea acestei reguli pledează mai multe argumente: faptul că pârâtul se poate apăra mai bine în fața unei instanțe naționale; hotărârea va putea fi mai ușor pusă în executare în statul a cărui cetățenie o are pârâtul.
Sunt și argumente care susțin competența instanței de la domiciliul reclamantului: victima actului ilegal poluator ar putea utiliza mai ușor procedura judiciară națională, în fața instanțelor naționale; cunoaște limba de desfășurare a procesului; evaluarea prejudiciului se realizează mai ușor de către autoritățile de la locul unde acesta s-a produs prin fapta ilicită.
Indiferent de soluție, trebuie recunoscută egalitatea de tratament și de acces la justiție, devenită un principiu în relațiile internaționale, care presupune recunoașterea posibilității pentru persoana prejudiciată de a se adresa autorităților judiciare ale statului pe teritoriul căruia se află activitățile care stau la originea poluării.
Practica judiciară este în sensul admiterii unor astfel de acțiuni. Debutul a fost în 1957, când un tribunal german s-a declarat competent să judece solicitările de indemnizare formulate de un restaurator german pentru pagubele suferite de fumul și praful emise de către centrala termică a unei întreprinderi situată pe teritoriul francez.
De asemenea, Curtea de Justiție a Comunităților Europene, sesizată pe cale prejudicială de o instanță olandeză, s-a pronunțat în sensul că în cazul poluării transfrontiere ambele jurisdicții pot fi considerate competente (atât instanțele de la locul producerii prejudiciului cât și cele de la locul producerii faptei cauzatoare a prejudiciului).
b) Legea aplicabilă este lex fori, adică legea națională a instanței sesizate. În virtutea principiului nediscriminării, instanța trebuie să aplice legea mai favorabilă părții lezate, iar aceasta poate fi alta decât lex fori . În acest sens există bogată practică judiciară germană, instanțele din această țară aplicând o lege străină, dacă aceasta este mai favorabilă persoanei prejudiciate. În același sens, instanțele franceze aplică constant legislația franceză, fiind recunoscută ca fiind mai favorabilă.
c) Executarea hotărârilor judecătorești în această materie este relativ ușor de realizat dacă se execută o hotărâre a instanței din statul unde se dorește executarea. Există însă riscul ca organul de executare să nu poată executa conținutul hotărârii dintr-un alt stat, iar persoana vătămată să rămână cu o simplă foaie de hârtie.
În interiorul Uniunii Europene executarea hotărârilor judecătorești este rezolvată de art.31 din Convenția cu privire la competența judiciară și executarea hotărârilor judecătorești în materie civilă și comercială, semnată la Bruxelles la 27 septembrie 1968. Hotărârile judecătorești pronunțate într-un stat al Uniunii, devenite executorii, sunt puse în executare într-un alt stat al Uniunii, după ce sunt învestite cu formulă executorie la cererea părții interesate.
7. 4. Reglementări europene în materia răspunderii pentru prejudiciile cauzate mediului
Situația legislativă premergătoare adoptării cadrului normativ comunitar
Comunitățile europene și-au manifestat de la început interesul de a deveni parte la unele convenții internaționale având ca obiect protecția mediului, precum Convenția cu privire la protejarea mediului marin în Marea Baltică, din 1974, sau în cazul Convenției de la Barcelona cu privire la protejarea Mării Mediterane contra poluării, adoptată în 1976. Ele au aderat la aceste convenții prin Decizia nr.77/585/CEE a Consiliului, din 25.07.1977, și respectiv prin Decizia nr.83/101/CEE a Consiliului, din 28.021983.
În 1982, pe baza unui Memorandum convenit la Paris, s-a procedat la încheierea unui acord administrativ între autoritățile administrative ale diferitelor state cu privire la controlul navelor, prin aplicarea reglementărilor statului pe teritoriul căruia se află portul. Clauzele acestui acord, ce a fost încheiat în afara cadrului comunitar, dar cu susținerea Comisiei Europene, au fost apreciate ca fiind un real succes în lupta împotriva poluării.
În anul 1993, Comisia Europeană a publicat o așa-numită „Carte verde” cu privire la repararea daunelor ecologice. Ea a fost primită cu mult interes de statele membre ale Uniunii Europene, de sectorul industrial, precum și de organizațiile neguvernamentale pentru apărarea mediului.
În aprilie 1994, Parlamentul European a adoptat o rezoluție care invită Comisia să elaboreze „o propunere de directivă cu privire la reglementarea daunelor ecologice". Prin această rezoluție, Parlamentul a aplicat pentru prima data articolul 192, paragraful 2 (fostul articol 138 B, paragraful 2) din Tratatul CE, care îi oferă posibilitatea să ceară Comisiei Europene să elaboreze proiecte de acte normative.
La 29 ianuarie 1997 Comisia Europeană a decis să pregătească așa-numita „Carte Albă” cu privire la răspunderea pentru daunele aduse mediului înconjurător, iar în februarie 1999 a fost elaborată Cartea Albă cu privire la răspunderea pentru daunele ecologice. Cartea Albă subliniază că înainte chiar de a aplica principiul „poluatorul-plătește" și pornind de la identificarea unei persoane responsabile pentru poluare, statele membre trebuie să ia măsurile legislative necesare decontaminării și reabilitării locului afectat de dauna ecologică, precum și pentru înlocuirea resurselor pierdute. De asemenea, trebuie adoptate garanții în vederea utilizării corecte și eficiente a compensațiilor bănești depuse de poluator.
Directiva nr.2004/35/CE din 21 aprilie 2004 referitoare la responsabilitatea de mediu în ceea ce privește prevenirea și repararea pagubelor cauzate mediului
Principiul răspunderii se aplică daunelor aduse mediului și amenințărilor iminente de producere a unor astfel de daune în cazul în care acestea sunt rezultatul unor activități profesionale, din momentul în care este posibilă stabilirea unei legături de cauzalitate între dauna respectivă și activitatea în cauză.
Directiva face distincția între două situații complementare, cărora li se aplică un regim de răspundere diferit: pe de o parte, situațiile cauzate de activitățile profesionale enumerate în actul legislativ și, pe de altă parte, situațiile cauzate de celelalte activități profesionale.
Primul regim de răspundere se aplică activităților profesionale periculoase sau potențial periculoase enumerate în anexa III la directivă. Este vorba, în principal, despre activități agricole sau industriale pentru desfășurarea cărora este necesar un permis în temeiul Directivei privind prevenirea și reducerea integrată a poluării, activități în cadrul cărora sunt deversate metale grele în apă sau în aer, instalații care produc substanțe chimice periculoase, activități de gestionare a deșeurilor (în special depozitele de deșeuri și instalațiile de incinerare), precum și despre activități privind organismele modificate genetic și microorganismele modificate genetic. În cadrul acestui prim regim, operatorul poate fi considerat responsabil chiar dacă nu a comis nicio eroare.
Al doilea regim de răspundere se aplică tuturor activităților profesionale altele decât cele enumerate în anexa III la directivă, dar exclusiv în cazul în care survine o daună, sau o amenințare iminentă cu producerea unei daune, care afectează speciile și habitatele naturale protejate de legislația comunitară. În acest caz, răspunderea operatorului nu va fi angajată decât dacă acesta a comis o eroare sau s-a dovedit neglijent.
Directiva prevede un număr de cazuri în care operatorii sunt exceptați de la răspunderea pentru mediu. Astfel, regimul răspunderii nu se aplică în cazul unei daune sau al unei amenințări iminente cu producerea unei daune care rezultă dintr-un conflict armat, o catastrofă naturală, o activitate în temeiul Tratatului de instituire a Comunității Europene a Energiei Atomice, o activitate de apărare națională sau de securitate internațională, precum și o activitate desfășurată conform anumitor convenții internaționale enumerate în anexa IV.
Prevenirea și repararea daunelor
În cazul în care apare o amenințare iminentă cu producerea unei daune pentru mediu, autoritatea competentă desemnată de fiecare stat membru poate:
să oblige operatorul (poluatorul potențial) să adopte măsurile de prevenire adecvate; sau
să adopte măsurile de prevenire adecvate și să recupereze apoi costurile aferente acestor măsuri.
Atunci când se produce o daună, autoritatea competentă poate:
să oblige operatorul în cauză să adopte măsurile de reparare adecvate (stabilite pe baza normelor și principiilor enunțate în anexa II la directivă); sau
să adopte măsurile de reparare adecvate și să recupereze apoi costurile aferente acestor măsuri. În cazul în care s-au produs mai multe daune, autoritatea competentă poate decide ordinea în care vor fi reparate acestea, în funcție de priorități.
Repararea daunelor de mediu ia mai multe forme, în funcție de tipul acestora:
în cazul daunelor aduse solurilor, directiva prevede obligativitatea decontaminării acestora până când este eliminat orice risc grav cu efect negativ asupra sănătății umane;
în cazul daunelor provocate apelor sau speciilor și habitatelor naturale protejate, directiva vizează readucerea mediului la starea sa inițială. În acest scop, resursele naturale afectate sau serviciile deteriorate trebuie refăcute sau înlocuite cu elemente naturale identice, similare sau echivalente, fie la locul incidentului, fie, dacă este necesar, într-o locație alternativă.
Mai multe detalii privind metoda care trebuie utilizată pentru repararea daunelor cauzate mediului sunt furnizate în anexa II la directivă.
Costuri de prevenire și reparare
În cazul în care autoritatea competentă a pus ea însăși în aplicare măsurile de prevenire sau de reparare, aceasta recuperează costurile suportate de la operatorul responsabil cu dauna sau cu amenințarea iminentă. Același principiu se aplică evaluărilor de mediu realizate în vederea stabilirii caracterului semnificativ al daunei și a măsurilor care trebuie adoptate pentru repararea acesteia. Autoritatea competentă trebuie să demareze procedurile de recuperare în termen de cinci ani de la finalizarea măsurilor de prevenire sau de reparare sau de la data la care operatorul responsabil sau partea terță au fost identificați, reținându-se data cea mai recentă dintre acestea două.
În cazul în care mai mulți operatori sunt responsabili în comun pentru o daună, aceștia trebuie să suporte costurile aferente reparației fie în mod solidar, fie proporțional.
Directiva nu obligă operatorii să dispună de o garanție financiară, cum ar fi o asigurare, pentru a-și acoperi insolvabilitatea potențială. Cu toate acestea, statele membre trebuie să încurajeze operatorii să recurgă la astfel de mecanisme.
Cererea de acțiune
Persoanele fizice sau juridice care ar putea fi afectate în mod negativ de o daună adusă mediului, precum și organizațiile care au drept obiectiv protecția mediului pot, în anumite condiții, să solicite autorităților competente să acționeze în privința unei daune. Persoanele și organizațiile care au făcut o cerere de acțiune pot introduce o procedură de revizuire în fața unui tribunal sau al unui organism ad hoc vizând evaluarea legalității deciziilor, acțiunilor sau lipsei de acțiune a autorității competente.
Cooperarea între statele membre
În cazul în care o daună sau o amenințare cu producerea unei daune poate avea consecințe care să afecteze mai multe state membre, acestea cooperează în cadrul acțiunii de prevenire sau de reparare.
Rapoarte
Cel târziu la 30 aprilie 2013, statele membre înaintează Comisiei un raport privind punerea în aplicare a directivei. Comisia prezintă Parlamentului și Consiliului, cel târziu la 30 aprilie 2014, un raport întocmit pe baza rapoartelor naționale, însoțit, dacă este cazul, de propuneri adecvate.
În cadrul analizei efectuate în „Cartea albă”, elaborarea unei directive a apărut ca fiind cel mai bun mijloc de impunere a unor reguli comunitare în domeniul responsabilității față de mediu. A fost astfel adoptată Directiva nr.2004/35/CE din 21 aprilie 2004 referitoare la responsabilitatea de mediu în ceea ce privește prevenirea și repararea pagubelor cauzate mediului, iar prevederile sale au ținut seama și de opiniile exprimate cu ocazia consultării publice inițiate cu privire la această problemă.
Directiva are meritul de a fi între primele reglementări adoptate care menționează între obiectivele sale principale (încă din art.1), aplicarea principiului „poluatorul plătește” și stabilește un cadru comun privind responsabilitatea, în vederea prevenirii și reparării pagubelor cauzate animalelor, plantelor habitatelor naturale și resurselor de apă, precum și a pagubelor cauzate solului. Potrivit Directivei, operatorul unei activități profesionale care cauzează sau poate cauza un prejudiciu mediului are obligația să întreprindă măsurile de prevenire sau de reparare a eventualelor prejudicii create.
Răspunderea poluatorului intervine atât în cazul prejudiciilor aduse mediului, cât și în situația unor amenințări iminente la adresa mediului, rezultate din activități profesionale, dacă se stabilește o legătură de cauzalitate între prejudiciu și activitatea respectivă.
Directiva instituie un dublu regim de responsabilitate: o responsabilitatea obiectivă – care nu necesită probarea existenței unei culpe – în cazul activităților periculoase menționate în Anexa III a actului comunitar, precum și un regim de responsabilitate bazată pe culpă, pentru alte activități, limitat numai la prejudiciile aduse speciilor și habitatelor naturale protejate de către legislația europeană. În acest din urmă caz, responsabilitatea intervine numai dacă poluatorul a comis o eroare ori s-a dovedit că a acționat cu neglijență.
Având în vedere multitudinea de situații și de fapte care ar putea cauza prejudicii factorilor de mediu, directiva nu a definit fapta cauzatoare de prejudicii. Din economia textului (art.3) rezultă însă că este vorba despre o activitate profesională.
În ce privește problema culpei, Directiva reglementează două situații: una este cea (reglementată în art.3, pct.1, lit.a), referitoare la responsabilitatea pentru activitățile profesionale enumerate în Anexa III a directivei, (când cel care desfășoară astfel de activități poate fie tras la răspundere obiectivă, bazată pe risc, chiar dacă el nu are nici o culpă), iar cel de al doilea regim de responsabilitate (în art.3, pct.1, lit.b) se aplică tuturor activităților profesionale, altele decât cele enumerate în Anexa III, responsabilitatea putând fi angajată numai dacă acestuia se poate stabili o culpă sau o neglijență.
Actul comunitar conține (în art.3, pct.3) o prevedere potrivit căreia, „fără a prejudicia legislația națională aplicabilă, directiva nu conferă particularilor nici un drept la indemnizare ca urmare a unui prejudiciu adus mediului sau amenințării cu un astfel de prejudiciu”, astfel că este exclusă din sfera sa de cuprindere răspunderea pentru daune aduse sănătății, vieții sau patrimoniului particularilor, acestea urmând a fi acoperite pe calea dreptului comun, potrivit legislațiilor naționale.
Directiva pune accentul pe prevenire, sens în care, (în art.5) prevede că atunci când nu s-a produs încă o pagubă mediului, însă există o amenințare iminentă cu producerea unei astfel de pagube, autorul activităților respective trebuie să ia, fără întârziere, măsurile de prevenire necesare. În acest sens, statele sunt ținute (conform art.5, pct.2 și 3) să ia măsuri de supraveghere a respectării obligațiilor și să-l determine subiectul pasiv al răspunderii – poluatorul (chiar potențial) – să ia măsurile de protecție adecvate, să informeze autoritatea competentă atunci când, în pofida măsurilor luate, persistă o amenințare iminentă de prejudiciere a mediului.
Măsurile reparatorii (prevăzute în art.7), respectiv repararea prejudiciului cauzat mediului poate lua diferite forme, în funcție de tipul de pagubă (Anexa II):
Chiar dacă Directiva 2004/35/CE nu conferă calitate procesuală activă persoanelor fizice și juridice de drept privat (pentru obținerea unei indemnizații), totuși (în art.12) ea le conferă acestora unele drepturi. Astfel, orice persoană fizică sau juridică lezată sau ale cărei drepturi sunt amenințate printr-o faptă ce lezează mediul, ori persoanele care justifică un interes într-un proces administrativ privitor la prejudiciul adus mediului, are dreptul de a informa autoritatea competentă cu privire la survenirea unui prejudiciu mediu ori la pericolul iminent de producere a unui asemenea prejudiciu, precum și de a cere autorității competente să intervină conform prevederilor directivei.
La rândul său, (potrivit art.12, pct.3) autoritatea competentă este obligată să analizeze observațiile și solicitările primite și să ceară operatorului vizat de sesizare punctul său de vedere. De asemenea, autoritatea competentă este obligată să informeze pe autorul sesizării asupra deciziei luate de a acționa sau nu împotriva operatorului, indicând și motivele care au stat la baza luării deciziei (12, pct.4).
Persoanelor care au solicitat acțiunea autorității li se recunoaște posibilitatea de a iniția o acțiune în fața unui tribunal sau a unui organism ad-hoc în vederea analizării legalității deciziilor, acțiunilor sau inacțiunilor autorității competente, pe cale contenciosului administrativ potrivit legislației naționale (art. 13). Rezultă deci că, deși Directiva nu atribuie direct calitate procesuală activă persoanelor fizice și juridice de drept privat, le pune la dispoziție pârghii pentru a influența acțiunea autorităților.
Statele Uniunii Europene au dispus de o perioadă de trei ani pentru a asigura transpunerea acesteia în dreptul intern, termen care a expirat la 30.04.2007, dată de la care actul comunitar a intrat în vigoare. Prin urmare, Directiva nu se aplică în cazul prejudiciilor cauzate de o emisie de poluanți sau de un eveniment ce s-a produs înainte de această dată, chiar dacă efectele acestora se produs și după data intrării în vigoare.
România, spre deosebire de majoritatea statelor Uniunii Europene, a transpus prevederile Directivei 2004/35/CE prin Ordonanță de urgență a Guvernului. În acest sens, Ordonanța de urgență nr.68/2007 a urmărit instituirea unui cadru juridic adecvat pentru prevenirea și repararea prejudiciului adus mediului, la un cost rezonabil pentru societate, prin aplicarea principiului „poluatorul plătește”.
Ordonanța de urgență completează cadrul legislativ național stabilit de Codul civil, respectiv Cartea a III-a, Titlul III, Cap.V – Despre delicte si cvasi-delicte, reglementare ce reprezintă cadrul general de reglementare al răspunderii civile delictuale.
Elementele constitutive ale răspunderii pentru prejudiciile aduse mediului, conform Ordonanței de urgență nr. 68/2007 sunt: o faptă cauzatoare de prejudicii; existența unui prejudiciu; legătura de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu.
Lipsește, așadar, vinovăția făptuitorului, iar această lipsă este suplinită de principiul “poluatorul plătește”, ce a fost consacrat în dreptul intern încă din anul 1995, anul intrării în vigoare a primei legi post-decembriste privitoare la protecția mediului, O.U. nr.195/2005 modificata si completata.
Actul normativ a statuat ca regulă generală că regimul răspunderii obiective (independente de culpă) se aplică numai pentru prejudiciile cauzate mediului de anumite activități, enumerate expres în Anexa nr.3, acestea fiind considerate că prezintă un risc pentru mediu și sănătatea oamenilor.
Prin derogare de la regula generală, ordonanța de urgență prevede că pentru celelalte activități care nu sunt incluse în anexa amintită și care produc prejudicii speciilor și habitatelor naturale protejate, se aplică regimul răspunderii subiective, bazate pe vinovăția poluatorului.
În consecință, trecând peste unele aspecte ale reglementărilor din Ordonanța de urgență nr. 68/2007 este de subliniat că actul normativ a fost adoptat avându-se în vedere caracterul specific și special al răspunderii de mediu în raport cu răspunderea civilă delictuală clasică, subiectivă (bazată pe culpă), fiind necesară consacrarea legală a acestui tip de răspundere civilă.
La nivelul Uniunii Europene, abordarea problemelor de mediu s-a realizat într-o manieră evolutivă ce poate fi exprimată concis prin expresia: de la o notă de subsol, la o competență deplină.
În 1981 a fost creată Direcția Generală Mediu (DG XI) în cadrul Comisiei Europene, structură care a avut un rol central în dezvoltarea unui sistem cuprinzător de legislație destinată protecției mediului.
Decizia din 1985 a Curții de Justiție a Comunităților Europene, care în cauza 240/83, a statuat că protecția mediului constituie unul dintre „obiectivele esențiale ale Uniunii Europene”, a fost primul pas în direcția fundamentării unei jurisprudențe în materie de mediu.
Perioada 1987 – 1997 poate fi considerată ca fiind etapa în care se produce definitivarea politicii de mediu a Uniunii Europene. Actul Unic European din 1987, dar și Tratatele de la Maastricht și Amsterdam au definitivat prioritățile și reformulat principala misiune a Uniunii Europene ca fiind „o dezvoltare echilibrată și durabilă”.
Uniunea Europeană și-a asumat, treptat, rolul de coordonator global al acțiunilor de protecție a mediului. Uniunea a dobândit treptat statutul de prim autor în materie de politica a mediului, atât la nivel național și regional sau internațional și a devenit un „exportator” de instrumente destinate formulării și implementări de politicilor de mediu.
Totodată, Uniunea Europeană este și un actor independent important, iar prin susținerea unor principii de formulare a politicilor de acțiune în favoarea mediului, precum principiul „poluatorul plătește” sau principiul precauției, a avut un impact deosebit asupra celorlalți actori în lupta împotriva poluării mediului.
În același timp, politica de mediu a Uniunii Europene și reglementările adoptate în cadrul acesteia au reprezentat o sursă de inspirație și un criteriu de referință în elaborarea și aplicarea politicilor naționale în domeniu.
Totuși, se manifestă încă unele dificultăți în aplicarea legislației adoptate. Așa, de exemplu, în studiul elaborat de către Comisia Europeană în anul 2004 cu privire la aplicarea legislației comunitare de mediu, se arată că, cu toate că s-a înregistrat o îmbunătățire „semnificativă” a situației în această materie, au fost totuși înregistrate 336 de noi plângeri, iar Comisia a inițiat 583 de noi proceduri privind încălcarea de către statele Uniunii a regulilor de mediu, astfel că acesta rămâne sectorul care are cel mai mare număr de proceduri în curs privitoare la încălcarea reglementărilor europene.
Pentru România, decizia de aderare la Uniunea Europeană a constituit un moment de analiză a nivelului la care se realizează protecția mediului, în vederea stabilirii obiectivelor concrete vizând armonizarea legislativă cu acquis-ul comunitar din acest domeniu.
Inițierea negocierilor de aderare la Uniunea a determinat o revigorare a demersurilor vizând armonizarea legislativă cu acquis-ul comunitar, astfel că în unele domenii asemenea măsuri s-au întreprins cu mult înainte ca la nivel european să se fi luat o decizie privind data aderării.
Acum, pentru România cea mai mare provocare o reprezintă implementarea acquis-ului comunitar. În etapa negocierilor s-au făcut eforturi importante pentru armonizarea legislativă cu acquis-ul, însă acum este necesară aplicarea efectivă a reglementărilor adoptate. De altfel, caracterul efectiv al reglementării este un criteriu foarte important pe baza căruia Comisia apreciază gradul de respectarea obligațiilor asumate în procesul de integrare.
7. 5. Mijloace juridice de protecție a factorilor de mediu în legislația europeană
Dreptul mediului este prin excelență un drept preventiv. Toate regretabilele accidente de poluare, dar mai ales consecințele grave și adesea transfrontaliere ale acestora, au convins că este mult mai facilă și mai puțin costisitoare prevenirea daunelor aduse mediului decât căutarea unui vinovat și repararea prejudiciului. Rolul dreptului mediului va fi, deci, cu preponderență preventiv.
Date fiind preocupările de formare a unei legislații comunitare în domeniul protecției mediului, este de la sine înțeleasă regăsirea de prevederi asemănătoare în legislațiile naționale ale tuturor țărilor europene. Cu toate acestea se cuvin a fi evidențiate câteva particularități ale legislațiilor naționale ale mediului, localizate pe cât posibil, la nivelul îndeplinirii funcției lor represive și preventive.
Anglia. Justiția engleză, în baza precedentului judiciar ca mecanism principal de formare a dreptului englez și a absenței unei clasificări în ramuri de drept prezintă o mai mare flexibilitate în acceptarea unei strategii cu privire la mediu. Aceasta deoarece „pentru juristul englez este mai ușor să găsească o cale procedurală care poate promova un anume interes decât dreptul substanțial pe care îl guvernează”, nefiind deci necesară o lege specială în domeniul mediului pentru ca justiția să acționeze. Este cunoscută, în privința poluării atmosferice, interdicția asupra încălzirii locuințelor din Londra în anumite zile, emisă de Eduard al II-a.
Cum însă legea scrisă prinde din ce în ce mai multă importanță, în repertoriul legislativ al mediului apar o serie de acte precum Town and Country Planning Act – 1971, Control of Polution Act – 1974, Wildlife and Country-side Act – 1981, Water Act – 1989. Autoritatea locală poate declara întreg teritoriul său sau numai parte zonă de control a fumului, ceea ce transformă în infracțiune eliminarea fumului de către orice șemineu; de asemenea ea poate acorda autorizații prealabile de funcționare pentru activitățile care prezintă risc de poluare a aerului. Absența permisului de construcție nu constituie infracțiune în sine, însă poate îndreptăți autoritatea locală de urbanism să ceară încetarea construcției, caz în care nerespectarea interdicției de a construi devine infracțiune. Intre dispozițiile de urbanizare și cele de dreptul mediului există o suprapunere, în sensul că activitățile reglementate cu ajutorul dispozițiilor de mediu trebuie totuși să dețină și o autorizație din partea autorităților de urbanism, apreciată de multe ori ca fiind mai eficientă decât dispozițiile de mediu.
Infracțiunile de mediu pot lua forma unor interdicții absolute – ca de exemplu interdicția de eliminare a fumului negru, sub condiția unor excepții autorizate, pot fi infracțiuni pur materiale – deversarea accidentală de poluanți în apele unui râu, în timp ce deversarea conștientă (sciemment fr., Knowingly permitting engl.) necesită prin definiție probarea intenției delictuale. Urmărirea judiciară se face, pentru infracțiunile mai puțin grave, de către Magistrates Court, iar pentru cele mai grave de către Crown Court. De regulă, orice persoană poate solicita declanșarea urmăririi contra unei infracțiuni, chiar dacă nu are un interes personal în cauză. Prin limitările pe care le aduce în anumite domenii, precum și prin faptul că nu există nici o obligație de a urmări o infracțiune constantă, se afirmă că organismele ce răspund de mediu preferă persuasiunea coerciției, astfel încât urmărirea judiciară propriu-zisă este rezervată poluatorilor recalcitranți sau poluărilor accidentale grave, ori rezultând dintr-un act deliberat.
Criticile aduse sistemului englez de sancționare a infracțiunilor privesc: inexistența unor instrucțiuni în privința cuantumului amenzilor penale care să asigure un ansamblu coerent; cuantumul mult prea mic al amenzii față de profitul pe care cei sancționați îl realizează prin activitatea incriminată; faptul că o persoană fizică nu va putea cere pronunțarea unui ordin pentru aplicarea dispozițiilor represive; colaborarea dintre autorități și poluator este strânsă, susceptibilă de a slăbi voința unei aplicări efective a legii. În schimb, instituția somației de respectare a legii permite câteva proceduri de corectare a ineficienței pedepsei. Pronunțarea unui astfel de ordin de respectare a legii va putea fi cerută fie de Attorney General ca gardian al interesului public, fie de autoritățile locale, astfel încât, prin intermediul lor, unei persoane fizice care în mod normal nu poate să ceară urmărirea unei infracțiuni acest lucru îi devine posibil. Ea poate astfel recurge la procedură pentru a impune aplicarea dreptului mediului sau pentru prevenirea unei daune colective, dacă bineînțeles dispune de mijloacele financiare necesare pentru a garanta instituției la care apelează faptul că este capabilă să facă față cheltuielilor judiciare.
Franța. Deși Constituția franceză, datând din 1958, nu prevede dispoziții cu privire la mediu, statul francez a creat după anii 1970 o adevărată administrație a mediului, a cărei autoritate centrală o reprezintă Ministerul Mediului, și care se bazează pe legi, decrete și circulare în activitatea de protecție a mediului. Pot fi evidențiate în represiunea activităților ce aduc atingere mediului trei tipuri de instrumente: a) sancțiunile penale revenind judecătorului de drept penal; b) sancțiunile penale revenind judecătorului administrativ și c) sancțiunile administrative, la care se adaugă mecanismul specific al CEE privind aplicarea normelor comunitare.
Cu toată multiplicarea de legi existente în domeniu, infracțiunile tratate în maniera codului penal sunt relativ puține. Ele vizează în principal protecția apelor contra poluării, având la bază o reglementare cu caracter penal relativă la distrugerea peștelui sau aducerea lui în stare de a nu putea fi consumat prin deversarea de poluanți în apele râurilor, reglementare prezentă în codul rural. Sunt supuse jurisdicției penale o serie de infracțiuni ce au ca efect distrugerea, degradarea sau provocarea de daune mediului; infracțiuni referitoare la reglementarea prealabilă și la modalitățile de exercitare a unor activități prezentând un risc pentru mediu; infracțiuni privind neexecutarea unei măsuri de siguranță sau a unei sancțiuni administrative sau judiciare. Declanșarea acțiunii publice este de competența Ministerului Public, însă există două excepții, referitoare la inginerii departamentului de agricultură și forestier cu atribuții în urmărirea delictelor de pescuit și vânătoare.
Asociațiile pentru apărarea mediului întâmpină dificultăți în a obține declanșarea urmăririi penale deoarece, deși constituirea în parte civilă este mai facilă în cadrul unui proces penal, codul penal nu admite constituirea în parte civilă decât a celor care au suferit un prejudiciu direct și personal, dificil de a fi probat de către asociațiile de apărarea mediului. Totuși, legea prevede cazuri în care o asociație se poate constitui în parte civilă pentru anumite infracțiuni, în măsura în care ele apără un interes colectiv și suferă un prejudiciu, chiar indirect, prin infracțiunea respectivă. In privința sancțiunilor, tendința generală este de a înăspri regimul lor, tradusă prin transformarea anumitor contravenții în infracțiuni, dubla incriminare permițând trecerea de la contravenție la delict în caz de recidivă și la agravarea sancțiunilor penale.
Represiunea penală în dreptul francez al mediului este caracterizată ca fiind insuficientă. Pentru ca dreptul penal al mediului să contribuie efectiv la protecția sănătății și a naturii, trebuie nu numai să se adapteze mai bine și să se proporționeze amenda cu prejudiciul ecologic, ci să se instituie o represiune a poluării care să nu fie confundată cu represiunea infracțiunilor sancționând numai nerespectarea regulilor administrative.
Tendința actuală de a considera respectul unei autorizații administrative ca un fapt justificativ exonerând autorul unui delict de mediu poate fi deosebit de prejudiciatoare salvgardării mediului, căci sistemul francez al autorizațiilor bazate pe negociere și laxismul administrației conduc a fixarea de norme de poluare la un nivel insuficient pentru a putea garanta acțiuni inofensive mediului natural.
Germania. Reglementarea activităților de mediu în Germania se face prin legi și ordonanțe, acestea din urmă fiind de competența guvernului și ministerului de resort federal sau al fiecărui land. Un loc aparte îl ocupă reglementările administrative de nivel federal sau regional, precum și dispozițiile locale pentru aspecte privind depozitarea deșeurilor sau instalarea de sisteme de purificare a apei reziduale. Până la apariția unei legi a responsabilităților din 10 decembrie 1990, în această materie guverna regula de drept civil. Conform legilor civile, un proprietar de teren este îndreptățit să interzică intruziunea de gaze, vapori, mirosuri, fum, noxe și alți asemenea interferenți emanând de pe un alt teren dacă acești interferenți sunt materiali, nu sunt în acord cu regulile (obiceiurile) locale și cu măsurile de control a poluării.
Conform legii asupra responsabilității cu privire la mediu, intrată în vigoare în 1991, responsabilitatea pentru daune aduse mediului impune:
– efectul negativ de mediu să emane de la cca. 100 tipuri de instalații prevăzute în anexa legii;
– efectul negativ de mediu poate fi produs nu numai de instalațiile operaționale, ci și de cele dezactivate;
– proprietarul este responsabil direct pentru daune produse de instalațiile sale;
– pentru cazurile în care nu se poate stabili legătura între instalații și daunele aduse mediului legea prevede un sistem de “prezumție de cauză” și excepții de la această prezumție.
Prezumția în cauză nu operează dacă instalațiile au funcționat în acord cu permisul și cu condițiile impuse operatorului de către legile administrative. Conformitatea este prezumată dacă un sistem adecvat de control a fost implementat. Aceste prevederi au drept scop schimbarea la conformitate cu permisele de mediu și spre un control adițional voluntar asupra instalațiilor de risc. Proprietarul instalației este responsabil pentru daune dacă o persoană a fost ucisă sau vătămată, ori dacă o altă proprietate a fost vătămată, responsabilitatea fiind limitată la 160 milioane DM. De asemenea, proprietarilor unor instalații de pe o listă de “mare risc” le este cerut să aibă o asigurare obligatorie.
Belgia. Regionalizarea statului belgian în 1983 a adus cu sine modificări din punctul de vedere al determinării nivelului de jurisdicție în materie de mediu. Sensul modificărilor a fost de la nivel central către regiuni; numai foarte puține domenii au rămas de competența puterii legislative. Printre acestea – stabilirea normelor standard de definire a produselor, a normelor de securitate a muncii, importul și exportul de produse și deșeuri nucleare. În consecință s-a înregistrat o proliferare a reglementărilor cu privire la mediu: o companie belgiană este obligată să respecte reglementări diferite în fiecare dintre regiuni. Din fericire, influența unitară exercitată de orientările legislative de drept european al mediului și aplicarea lor consecventă în cadrul legislației celor trei regiuni facilitează integrarea comportamentului firmei în cadrul legal.
Activitățile ce prezintă un risc potențial pentru mediu, clasificate în două categorii, sunt supuse unei proceduri de autorizare ce ține de competența autorităților provinciale sau municipale. Fiecare regiune promovează exigențe deosebite în privința întocmirii studiilor de impact, cedându-i titularului activității supuse autorizării să facă proba celei mai bune tehnologii din punct de vedere al protecției mediului, textual, “cea mai bună tehnologie neantrenând costuri excesive”.
Măsuri de natură economică sunt menite să prevină poluarea – cum ar fi cele legiferate în 1993, prin care se instituie eco-taxe pentru ambalaje nereturnabile, containere, aparate de ras, baterii. Cu toate acestea, dispozițiile cu caracter sancționator din legi nu sunt în proporție cu amploarea daunelor aduse și sunt limitate la simbolice sancționări financiare. De asemenea, acțiunea penală nu poate fi angajată decât de cel ce a suferit consecințele directe ale daunei ecologice, iar persoana juridică nu poate fi subiect al procedurii penale.
Suedia. În afara legilor federale privind poluarea apelor, nu există o reglementare specifică cu privire la răspunderea civilă pentru daune aduse mediului. În Codul obligațiilor, orice persoană sau companie poate fi responsabilă pentru daune aduse mediului, dacă dauna este nelegală și a fost cauzată prin rea voință sau neglijență. Orice proprietar este răspunzător dacă a exercitat dreptul de proprietate în mod excesiv, prin emiterea de noxe, gaze sau alți dăunători pentru vecinii săi (art. 679 – 689 Cod civil suedez).
Răspunderea penală este angajată pentru violarea reglementărilor federale de drept ale mediului: persoana juridică nu poate fi răspunzătoare penal, ci numai managerul acesteia poate fi urmărit în justiție.
Cehia. Dreptul de a trăi într-un mediu nepoluat este consacrat printre drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor în art. 23 din Constituția Cehiei din 1993. Tot Legea fundamentală prevede “responsabilitatea fiecărei persoane de a prezerva un mediu favorabil pentru generațiile viitoare”.
Prezumția de nevinovăție nu operează în cazul reglementărilor de mediu; probarea nevinovăției revine persoanei acuzate de a fi violat legislația mediului. Cuantumul sancțiunii penale pecuniare poate ajunge la echivalentul a 30 mii dolari USA pentru “conduită intențională, imprudentă sau neglijentă cu rezultate negative asupra mediului”.
BIBLIOGRAFIE
Tratate, cursuri, monografii
Constantin Anechitoae, Introducere in drept portuar, Editura Bren, Bucuresti, 2009.
Constantin Anechitoae, Introducere in dreptul international maritim, Editura Bren, Bucuresti, 2011.
Constantin Anechitoae, Maritime and inland water-law (ISBN 978-3-659-33494-8), "LAP LAMBERT Academic Publishing", Germania, 2013.
Constantin Anechitoae, Introducere in dreptul proprietatii intelectuale, Editia a 7-a, Editura bren, Bucuresti, 2012
Bolintineanu Al., Năstase A., Aurescu B., Drept internațional contemporan, ediția a II-a, Editura All Beck, București, 2000;
Brown L., Inst. Worldwatch (S.U.A.), Probleme globale ale omenirii, Ed. Tehnică, București, 1988;
D. von Breitenstein, La loi allemande relative à la responsabilité en matiere d’environnement pierre angulaire du droi de l’environnement, Revue juridique de l’environnement nr. 2/1993, p. 232;
Commoner B., Cercul care se închide, Ed. Politică, București, 1980;
Dudu Nicolae, Olteanu Eugen, Drept maritim si legislatie navala, Editura Nautica, 2003, pag. 28.
Gheorghe Caraiani, Serescu Mihail, coordonatori stiintifici – Botea Lucian, Olteanu Eugen, Duma Ambrozie, Pricina Lucian, Gearap Adrian, Serescu Ruxandra, Mihei Adrian, Yeicu Ilie Valentin, Transporturi, maritime, Ed. a-II-a revizuita si adaugita, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2005
Gheorghe Caraiani, Duma Ambrozie, Grijac Gheorghe Alexa, Georgescu Andrei Horia, Ionescu Alexandru, Gearap Adrian, Olteanu Eugen, Puisor Adina, Acquis-ul comunitar si politica sectoriala din domeniul transporturilor in Uniunea Europeana, Editura Pinguin Book Publishing House Word Keeper, Bucuresti, 2006
Gheorghe Caraiani, Olteanu Eugen, Greavu Ioana Simona, Logistica expeditiilor internationale, Ed. Pro Universitaria, Bucuresti, 2007
Olteanu Eugen, Conventia internationala pentru ocrotirea vietii umane pe are (SOLAS), in Revista de studii si cercetari juridice Pro Patria Lex, anul XV, 10/2007
Duțu M., Principii și instituții fundamentale ale dreptului comunitar al mediului, Editura Economică, București, 2005;
Duțu M. „Dreptul internațional al mediului”, Editura Economică, București, 2004;
Duțu M., Tratat de dreptul mediului, ediția a 3-a, Ed. C.H.Beck, București, 2007;
Făiniși Fl., Dreptul mediului, Pinguin Book, București, 2005;
Ghinea L., Apărarea naturii, Ed. Științifică și Enciclopedică, București, 1978;
Gheorghe Lucian, Ioniță Mihai – Culegere de acte normative, Editura Muntenia, Constanța, 2003, ISBN 973-692-014-3
Gheorghe Lucian – „Agenții și organisme europene implicate în cooperarea judiciara și prevenirea criminalității”, la Congresul de Științe Penale, organizat de Asociația Română de Științe Penale și Universitatea Andrei Șaguna, p.69-77, 2006, ISBN : 973-732-038-7
Gheorghe Lucian – “Unele considerații referitoare la autorizația de construire”; în Spațiul sud-est European în contextul globalizării, Sesiune Științifică cu participare internațională, Universitatea Națională de Apărare “Carol I”, 2007, ISBN 978-973-663-535-9; ISBN 978-973-663-516-8
Gheorghe Lucian – Some Considerations on Internal Alignment in the Field of Energetic Efficiency of Buildings in European Legislation, Ovidius University Annals, ECONOMIC SCIENCES SERIE, Volume XI, Issue 2, year 2011, ISSN 1582-9383
Gheorghe Lucian – Theoretical and Practical Considerations Relating to the Definition and Legal Protection of Know-How, in THE INTERNATIONAL CONFERENCE “GLOBAL ECONOMY UNDER CRISIS”, – First Edition – Ovidius University Annals, ECONOMIC SCIENCES SERIE, Volume XII, Issue 2, year 2011, ISSN 1582-9383, 2012 Ovidius university press
Gheorghe Lucian – Juridical Aspects Concerning Fiscality, Work Relations and Professional Training in the Field of Constructions, in “Ovidius” University Annals, Economic Sciences Series, Volume XIII, Issue 1/2013, ISSN 1582-938
Handler Th., Regulating the european environment, Chancery Law Publishing – a div. of John Wileg & Sons Ltd., London, 1994;
Hertzog, Robert, La fiscalité de l’environnement, notion et état du droit positif en France, 1983;
Iancu Gh., Drepturile fundamentale și protecția mediului, Regia Autonomă Monitorul Oficial, București, 1998;
Kiss Alexandre, Droit international de l'environnement, Editura Pedone, Paris, 1989;
Lupan E., Dreptul mediului, Ed. Lumina Lex, 1996 ;
Manolache O., Drept comunitar, ediția a 3-a, Ed. All Beck, Bucurrești, 2007;
Manolache O., Drept comunitar. Cele patru libertăți fundamentale. Politici comunitare, ediția a 2-a, Ed. All Beck, București, 1999;
Marinescu D., Tratat de dreptul mediului, Ed. All Beck, București, 2003.
Marilena Marin, coordonator/coautor al unor lucrari la sesiunea internationala de comunicari stiintifice studentesti cu tema: „Aspecte referitoare la armonizarea legislatiei romanesti cu cea comunitara”, organizata de catre Universitatea „1 Decembrie 1918” din Alba Iulia si Asociatia Jus Alba, la Alba Iulia, in data de 15-16 mai 2009, volum publicat la Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2010, ISBN 978-973-127-313-6, respectiv:
Marilena Marin, „Trading Partners in Conflict. Mediation, Arbitration, Court – the Current Settlement Possibilities”, lucrare publicata in Ovidius University Annals Economic Sciences Series, Volume X, 2010 dedicat Conferintei internationale a Facultatii de Stiinte Economice, Universitatea „Ovidius: Constanta, cu titlul „Probleme actuale ale economiei globale/Present Issues of Global Economy”, Constanta, 21-22 mai 2010, pp. 387-391;
Marilena Marin, „Afirmarea și dezvoltarea ideii de obligativitate juridică, de garantare și de protejare a drepturilor omului între granițele Uniunii Europene”, lucrare înscrisă la Conferinta internaționala cu titlul „Probleme actuale ale economiei globale”, editia a IX-a, organizată de Facultatea de Științe Economice a Universității Ovidius Constanța, 31.05.2012;
Marilena Marin, Gabriela-Liliana Vulpoiu, „Operațiuni de carte funciară în procedura execuțională civilă. Aspecte comparative între legislația națională și cea europeană”, lucrare înscrisă la simpozionul internațional cu tema ”Procedura civilă – procedura execuțională civilă. Fundamente ale procesului civil în Uniunea Europeană” organizat la Constanța în 5-9 septembrie 2012 – publicată în volumul conferinței (Revista Romana de Executare Silita, nr. 2/2013, Editura Universul Juridic, București, pp. 40-48);
Marilena Marin, „Materializarea principiului contradictorialității în fața instanțelor de judecată europene și naționale”, la Conferința internațională F.D.S.A. cu tema „European Law and National Law”, Constanța, 4 iulie 2008
Marilena Marin, „Contradictorialitatea în procesele civile la instanțele române și garantarea drepturilor omului”, la Conferința internațională cu tema „Protecția socio-juridică a drepturilor omului”, Conferință internațională F.D.S.A., Constanța, 19-20 mai 2009
Mazilu D. „Dreptul comunitar al mediului”, Lumina Lex, București, 2006;
Mihuț I., Autoconducere și creativitate, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1989;
Cătălina Mititelu, The Human Rights and the Social Protection of Vulnerable Individuals, in Journal of Danubius Studies and Reseaech, vol. II, nr. 1/2012, p. 70-77.
Nicolae V. Dură, Cătălina Mititelu, International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, in 8th Edition of International Conference The European Integration – Realities and Perspectives Proceedings, Danubius University Press, Galati, 2013, p. 130-136.
Nicolae V. Dură, Cătălina Mititelu, The Treaty of Nice, European Union Charter of Fundamental Rights, in 8th Edition of International Conference The European Integration – Realities and Perspectives Proceedings, Danubius University Press, Galati, 2013, p. 123-129.
Cătălina Mititelu, Mariana Mitra Radu, The European Social Charter (Revised) and the Protection of the Human Rights, in “Ovidius” University Annals, Economic Sciences Series Volume XIII, Issue 1, 2013, p. 1593-1598.
Negruț S., Un singur pământ, Ed. Albatros, București, 1978;
Onica-Jarka Beatrice și alții, Drept internațional public, Editura All Back, București, 2006;
Pascariu G. C., Mediul european al afacerilor, Editura Fundației pentru Studii Europene, Cluj-Napoca, 2006;
Popa George Dorel “Uniunea Europeana si institutii europene”, ISBN 978-973-692-342-5 – aparuta in Constanta, editura Muntenia, 2013.
Popa George Dorel “Globalization and money laundering” – articol aparut in urma participarii la conferinta internationala – International Conference on European Integration – Realities and Perspectives (EIRP), 2012
Popa George Dorel “International cooperation in the struggle against trans-border organized crime and money laundering” – Proceedings of the second International Conference on Law and Social Order – Contemporary Science Association, Addleton Academic Publishers – New York, 2012
Popa George Dorel “International Crisis in the Context of Globalization and Money Laundering” – “Ovidius” University Annals, Economic Sciences Series, 2011.
Popa George Dorel “Sociological and legal perspectives on guilt” – Proceedings of the second International Conference on Law and Social Order – Contemporary Science Association, Addleton Academic Publishers – New York, 2013.
Popa George Dorel “Globalizarea pietelor si spalarea banilor” – articol aparut in revista “Probleme economice”, Bucuresti, nr. 202, 2006.
Popa George Dorel “European agency for the management of operational cooperation at the external borders of the member states of the European Union – FRONTEX” – in cartea aparuta dupa participarea la Conferinta internationala “Rolul euroregiunilor in dezvoltarea durabila in contextul crizei mondiale”, Editura Tehnopress, Iasi, 2013.
Popa George Dorel “Legal protection system of navigation in Romania”, Constanta Maritime University’s Annals, year XIV, vol. 19, June 2013.
Popa George Dorel “European Maritime Safety Agency”, Constanta Maritime University’s Annals, year XIV, vol. 19, June 2013.
Sion I.G., Ecologie și drept internațional, Ed. Științifică și Enciclopedică, București, 1990;
Soran V., Borcea M., Omul și biosfera, Ed. Științifică și Enciclopedică, București, 1985;
Ștefan T., Andreșan-Grigoriu B., Drept comunitar, Ed. C. H. Beck, București, 2007;
Tănase P., Ecologie internațională, Ed. Hyperion XXI, București, 1992;
Zlătescu Dan, Curs de drept comparat – geografie juridică, Ed. Fundației România de Mâine, București, 1995.
Reviste, studii, rapoarte
Revista Română de Studii Internaționale, ianuarie-februarie 1989, nr. 1;
Revista Ocrotirea naturii și a mediului înconjurător, nr. 2/1976;
Revista Economistul nr. 180 din 3-6 aprilie 1992 ;
Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions of 17 July 2002 on Environmental Agreements at Community Level within the Framework of the Action Plan on the "Simplification and Improvement of the Regulatory Environment„ [COM(2002) 412 final – Not published in the Official Journal] – Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul economis și Social, Comitetul Regiunilor privind Acordurile Voluntare de Mediu;
“Enlarging the European Union: Achievements and Challenges ?”, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute: Florence;
“România curată – Program concret pentru sănătatea mediului”, București: aprilie 2002.
Raportul de evaluare anual al PNUE pentru anul 2005, elaborat și publicat în iulie 2006;
Adrese web
http://www.euobserver.com/
http://www.euractiv.com
http://www.gefonline.org
http://www.infoeuropa.ro
http://www.mappm.ro
http://www.mie.ro
http://www.un.org/
www.euractiv.com
www.enviromental-law.ro
http://www.unece.org/env/efe/welcome.html
http://www.undp.org/, www.undp.ro.
http://www.un.org/esa/sustdev/csd/review.htm
http://www.unep.org/
http://www.eea.europa.eu/
http://www.consilium.europa.eu
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Dreptul European al Mediuluidocx (ID: 114394)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.