Dreptul administrativ [600087]

1

Deontologia func ționarului public

2

Cap.1. Delimitări conceptuale ale eticii și moralei

1.1. Definiția eticii
În contextul actual al globalizării vieții economice, sociale și chiar spirituale,
nevoia de moralitate a oamenilor devine din ce în ce mai pr egnantă; considerată, în
special, un apanaj al dezvoltării, etica este un set de valori care nu lipsește din nicio
cultură a lumii. Progresul economic fulminant și extinderea tehnologiilor la scară
globală au dus la reafirmarea considerentelor de ordin eti c. Pe măsură ce relațiile
dintre oameni sunt din ce în ce mai apropiate, depășind barierele spațiale, etica
devine o problemă care nu mai poate și nu mai trebuie să fie ignorată.
Etica este un subiect tot mai incitant al zilelor noastre și suscită interesu l
unui număr din ce în ce mai mare de persoane, generând polemici susținute la
diverse niveluri. Aceste polemici sunt atât de natură teoretică, cât și de natură
practică; disputele stârnite de abordarea teoretică încearcă să găsească o legătură
logică, raț ională, care să unească pragmatica lume a administrației cu
considerentele de ordin moral ale științei filozofice, în timp ce partea practică a
problemei vizează modalitatea implementării acestor considerente în viața de zi cu
zi.
Dat fiind faptul că aspe ctele de ordin etic caracterizează totalitatea
activităților umane, rezultă că și în activitatea administrației publice trebuie să
existe considerente de ordin etic și un fundament moral fără de care societatea nu

3
ar putea funcționa și s -ar autodistruge. D e exemplu, angajator ul se așteaptă ca
funcționarii să nu fure din instituția unde își au locul de muncă;
Definită de -a lungul timpului în funcție de context sau de domeniul specific
de aplicabilitate practică, etica a fost focalizată pe principiile și sta ndardele care ar
trebui să guverneze relațiile sociale dintre indivizi și organizații și a suscitat
întodeauna interesul celor dornici să trăiască într -o lume mai bună, atentă la
nevoile și aspirațiile celor din jur, menită să aprecieze adevăratele valori umane și
să promoveze modelele exemplare de comportament.
În literatura de specialitate, etica (termen provenit provenit provenit din
grecescul ethos – morav, obicei, caracter) este disciplina filozofică care studiază
problemele teoretice și prcatice ale m oralei; în vorbirea curentă, termenul de etică
se utilizează adesea și în sens de morală.
Astfel, pe de o parte, etica este știința care studiază principiile morale1,
originea, natura, esența, dezvoltarea și și conținutul lor, iar, pe de altă parte, etica
reprezintă ansamblul de reguli, valori și norme morale2 care reglementează
comportamentul persoanelor în societate sau/și determină obligațiile acestora, în
general, sau într -un anumit domeniu de activitate, în particular. Etica semnifică
știința binelui ș i a răului3.
În timp ce morala este considerată un fenomen real – un ansamblu de reguli
și norme de bună purtare, cu caracter mai mult sau mai puțin universal – ce ține de

1 Principiile morale sunt acele norme de maximă generalitate, care își propun să integreze și să coordoneze într -un
sistem coerent diferitele reguli morale, oferind totodată un criteriu universal de decizie morală justă într -o cât mai
mare vari etate de situații posibile. Într -un sistem etic nu poate exista d ecât un singur principiu moral.
2 În general prin norme se înțeleg acele modele de comportament consacrate la nivel social (cu valabilitate
supraindividuală), care urmăresc să instituie în societate un comportament relativ uniform și previzibil al
indivizilorși care sunt asumate de către aceștia în mod conștient; normele urmăresc socializarea indivizilor. Normele
morale se caracterizează prin faptul că sunt asumate în mod liber, rațional și conștient de către indivizi și aspiră la o
valabilitat e universală.
3 Într-o definiție mai puțin formală, etica reprezintă reprezintă ansamblul de valori și norme care definesc, într -o
anumită societate, omul de caracter și regulile de comportare justă, de mnă și vrednică de respect, a căror încălcare
este blamabilă și vrednică de dispreț. Etica promovează anumite valori (cinste, dreptate, corectitudine, echitate,
imparțialitate, bunătate, mărinimie etc.) și încearcă să facă respectate an umite norme .

4
comportamentul cotidian, de viața practico -spirituală reală a indivizilor și
colecti vităților umane, etica desemnează teoria care are ca obiect de studiu acest
fenomen real (teoria despre morală), respectiv sistemul conceptual care se află la
baza unei anumite viziuni asupra moralității (prin moralitate înțelegându -se
condiția omului care care aspiră să trăiască potrivit unor idealuri și principii cât
mai înalte)4.
În sens restrâns, morala comună (înțeleasă ca ansamblu de obiceiuri și
standarde ale comunității) este nereflectivă, deoarece ea impune respectarea unor
standarde ale comunități i prin conformism mimetic, fără a fi fil trate de rațiunea
individuală; un demers etic înseamnă reflectarea asupra principiilor generale și
judecarea unei situații particulare din perspectiva acestor principii. Spre deosebire
de etică, morala are o semnific ativă componentă emoțională; etica implică mai
multă detașare, explorarea și acceptarea modurilor de viață alternative; acceptarea
unei etici nu cere abandonarea unei morale private, ci considerarea celorlalte
principii și norme morale ca alternative posib ile în diferite contexte. Rolul eticii
este să ajute oamenii și instituțiile să decidă ce este mai bine să facă, pe ce criterii
să aleagă și care le sunt obligațiile morale în acțiunile lor. Etica este o abordare
rațională a moralei.
Astfel, etica, în sens ul său propriu de filozofie morală, reprezintă o
interpretare teoretică a ethosului și a fenomenelor morale, ce încearcă să clarifice,
cu instrumente teoretice, o serie de probleme morale.
Etica și morala sunt adesea asociate cu deontologia. Termenul deon tologie
(în limba greacă, deon – datorie, obligație) desemnează normele de conduită și
obligațiile etice din cadrul unei profesii și aplică anumite norme morale particulare.
Etica, morala și deontologia se referă la ceea ce este drept, corect, just.

4 Bâtla n, Ioan, Philosophia moralis. Prelegeri de etică, București, Editura Didactică și Pedagogică, 1997, p. 9, citat în
Țigu, G., p. 11

5
Cu tim pul, în cadrul eticii s -au constituit două părți:
1) etica normativă – vizează elaborarea și fundamentarea teoretică a
unui sistem determinat de norme și standarde morale, a unui anumit
cod moral; și
2) etica teoretică – se ocupă cu cercetarea problemelor teoret ice
propriu -zise ale originii și esenței moralei.
Se poate considera că etica are un caracter analitic (se preocupă de cauzele
acțiunilor umane) și normativ (stabilește anumite reguli de conduită); este o știință
practică (orientată spre acțiune), rațional ă, nu o impunere externă sau o obligație;
etica nu este însă o știință descriptivă (nu indică cum trebuie îndeplinite acțiunile
umane pentru a fi considerate morale), ci este prescriptivă (recomandă anumite
norme morale ce ar trebui respectate).
Pe de altă parte, într -o abordare structurată, studiul eticii cuprinde trei faze
distincte5: etica descriptivă; etica normativă; metaetica.
1) Etica descriptivă constă în studierea și descrierea moralității indivizilor,
culturilor sau societății, în ansamblu; etica descriptivă compară diferite sisteme
morale, coduri de conduită, practici, credințe, principii și valori și furnizează
materialul de bază pentru etica normativă.
2) Etica normativă încearcă, în mod sistematic, să ofere și să justifice un
sistem moral coere nt. Sistemul eticii normative este alcătuit atât din principiile și
din valorile morale de bază, cât și din regulile morale specifice care guvernează
comportamentul oamenilor, recomandând acele acțiuni corecte și morale și
blamându -le sau interzicându -le pe cele incorecte sau imorale.Aceste reguli și
valori reprezintă normele morale ale societății.

5 Iamandi, Irina -Eugenia ș.a. – Etică și responsabilitate socială corporativă în afacerile internaționale, București,
Editura Economică, 2008, 351 p.

6
3) Metaetica este strâns legată de etica normativă. Metaetica reprezintă
studiul eticii și, până la un anumit punct, atât etica descriptivă, cât și cea normativ ă
implică o activitate metaetică. Metaetica se mai numește și etică analitică,
deoarecee studiază semnificația termenilor morali și logica gândirii morale.
Din perspectiva eticii, standardele sau normele morale sunt enunțuri cu
caracter, în general, impera tiv prin care se indică ce trebuie să să facă sau să nu
facă un individ conștient, pentru ca felul comportamentului său să fie apreciat ca
bun de către semeni sau comunitate.
Într-o societate democratică, respectul față de lege este o valoare morală de
importanță decisivă. Cu toate acestea, restrângerea responsabilității morale doar la
respectarea legii legii nu este nici pe departe justificată și nici operațională în
activitatea practică.
Etica aplicată semnifică „analiza din punct de vedere moral a unor situații
concrete din practica socială sau profesională, în vederea luării unor decizii
adecvate”6(în această categorie intră etica medicală, etica juridică, etica în mass –
media, etica profesională, etica mediului înconjurător, etica afacerilor etc.).
Etica este o disciplină filozofică ce își găsește aplicabilitatea în toate
domeniile vieții practice și spirituale.

1.2. Definiția moralei
Din punct de vedere etimologic, termenul de morală vine din latinescul mos,
moris, care se traduce, îndeobște, prin morală, m oralitate.
Unii autori definesc morala ca fiind un ansamblu de norme de reglementare
a comportamentului, fondate pe valorile de bine/rău, moral/imoral, cinste,

6 Canto -Sperber, Nonique, Dictionnaire d’étique et de philosophie morale, Paris, PUF, 1996, p. 535 -540, citată în
Popa, I., Filip, R., -1999, p. 250

7
corectitudine, sinceritate, larg împărtășite în cadrul unei colectivități, norme
caracterizate p rintr-un grad ridicat de interiorizare și impuse atât de propria
conștiință (conștiința morală), cât și de presiunea atitudinilor celorlalți (opinia
publică)7.
Termenul de morală este folosit într -un dublu sens: într -un sens larg, când în
morală se includ atât valorile, cât și nonvalorile, aspectele pozitive, cât și cele
negative, în funcție de care este judecat comportamentul uman și prin raportare la
care se realizează modelarea și reglementarea etică și într -un sens restrâns, când
termenul de morală repr ezintă ceea ce este pozitiv din punct de vedere etic.
Termenul de morală nu se confundă cu termenul de moravuri / bune
moravuri care este adesea utilizat în actele juridice, de regulă cu caracter normativ,
moravurile desemnând totalitatea obiceiurilor și d eprinderilor care au o
semnificație morală care contribuie la corectarea comportamentului indivizilor
într-o colectivitate.
Oricum scopul esențial al moralei rezidă din funcția sa socială, de formulare
a principiilor de judecată și de conduită care sunt im puse conștiinței individuale
sau de grup, cu privire la valori fundamentale precum: bine – rău, corect – incorect,
frumos – urât etc.
Deci morala are ca scop să impună în comportamentul uman individual sau
colectiv doar ceea ce este pozitiv, util și plăcut , benefic, drept, corect, just, adică
ceea ce este “moral”, ceea ce este “bine”, morala constituind astfel un fel de ghid al
alegerii deciziilor umane.
Morala reprezintă, astfel, totalitatea convingerilor, atitudinilor, deprinderilor,
sentimentelor, norme lor, regulilor determinate istoric și social, care reglementează
comportamentul și raporturile indivizilor între ei, precum și dintre aceștia și
colectivitate (familie, grup, clasă, națiune, societate), în funcție de categoriile bine,

7 D.Tompea, Etică, morală și putere, Editura Polirom, Iași, 2000, p.15.

8
rău, datorie, dreptat e, nedreptate și a căror respectare se bazează pe conștiința și
opinia public.
Morala depinde de condițiile existențiale ale unei anumite comunități umane
și nu poate avea un caracter abstract, general valabil, find mai degrabă caracterizată
de relativitat e; cu taote acestea, de -a lungul istoriei, de la un tip de societate la
altul, rămân valabile numeroase imperative morale (exemple: Să nu ucizi!, Să nu
furi!, Să nu minți!, Să -ți respecți cuvântul dat!) care nu țin de o anumită epocă, ci
de caracterul omul ui de ființă posesoare de rațiune și de conștiință de sine, fiind
considerate norme generale sau universale. Cel mai important criteriu moral,
universal valabil, și care nu se supune judecății relativiste, îl reprezintă acceptarea
universalității drepturil or fundamentale ale omului.
Moralitatea (sau lipsa ei), la orice nivel și grad de manifestare, nu poate fi
impusă individului de nicio instanță exterioară și nici nu poate fi sancționată din
punct de vedere legal; un agent acționează moral pentru că așa î i impun propria
conștiință și cerințele firești ale conviețuirii sociale, nu pentru că este constrâns de
lege (sau de altă forță superioară) și amenințat în cazul nerespectării unei obligații
de ordin moral.
Normele morale se deosebesc de prescripțiile jur idice și de poruncile
religioase prin următoarele caracteristici:
– normele morale se refră la actele individuale libere, conștiente și
raționale, cu consecințe asupra celorlalți și/sau asupra propriei
persoane;
– forma caracteristică a normelor morale o repre zintă expresiile
normative categorice și universalizabile, care formulează anumite
obligații sau datorii de a săvârși fapte de natură să potențeze
valoarea intrinsecă a umanității;

9
– normele morale se bazează pe autonomia voinței, fiind impuse de
către o aut oritate imanentă subiectului (conștiința morală);
– normele morale sunt însoțite de sancțiuni spirituale (cele mai
specifice provin din interiorul fiecărui individ);
– normele morale au drept funcție socială promovarea unui maximum
de sociabilitate8
Astfel, în tre poruncile religioase și normele morale se evidențiază
următoarele diferențe: autoritatea poruncilor religioase este transcendentă,
exterioară individului (heteronomă) – Dumnezeu – și nu oferă explicații raționale
pentru normele pe care le impune; autor itatea normelor morale este reprezentată de
conștiința lăuntrică a individului (voința lui autonomă) și se supune judecății
raționale a individului; subiectul poruncilor religioase este credinciosul, în timp ce
subiectul normelor morale este ființa raționa lă, omul în general, care își asumă
normele morale în mod conștient; sancțiunile poruncilor religioase apar, mai ales,
în Lumea de Apoi, iar sancțiunile normelor morale aparțin, în totalitate, lumii
pământești (fie că vin din partea celorlalți indivizi, fi e că sunt administrate de
vocea lăuntrică a propriei conștiințe).
Cele mai importante deosebiri dintre prescripțiile juridice și normele morale
sunt următoarele: autoritatea prescripțiilor juridice este heteronomă, dar aparține
lumii pământești (este repre zentată de o instanță locală sau națională), iar
prescripțiile sunt apărate și impuse, la nevoie, prin forță; autoritatea normelor
morale este însuși individul, convins de propria rațiune și voință, de valabilitatea
universală a respectivelor norme; subiec tul prescripțiilor juridice este circumscris
în limitele grupurilor de „supuși” ai anumitor autorități instituționale, în timp ce
subiectul normelor morale este generic (individul își asumă normele morale în mod

8 Crăciun, Dan – în Curs de Etică în Afacerile Economice Internaționale, 2004, realizează o prezentare sintetică a
celor mai relevante diferențe dintre poruncile religioase și normele morale, respectiv prescripțiile juridice și normele
morale.

10
liber și conștient); sancțiunile prescripții lor juridice sunt numai punitive, de natură
fizică sau materială (cel mai adesea), iar sancțiunile normelor morale sunt,
deopotrivă, premiale și punitive (cele mai puternice și cele mai specifice sunt cele
care vin dinlăuntrul conștiinței fiecărui indivi d – de natură psihică sau spirituală).
Între normele morale și prescripțiile juridice există diferențe și cu privire la
domeniul de aplicabilitate: prescripțiile juridice se aplică întotdeauna în anumite
circumstanțe, iar ceea ce nu este interzis de lege e ste eprmis; normele morale au o
pretenție de universalitate (sunt valabile în orice circumstanțe) . În ceea ce privește
regula de acțiune, de cele mai multe ori, o interdicție legală este dublată de una
morală, dar nu și invers. Acolo unde legea emite numa i o interdicție (Să nu furi !),
morala adaugă o datorie sau o obligație ce nu poate fi impusă prin autoritatea
exterioară a legii, ci numai de conștiința lăuntrică a fiecărui individ („Fii
mărinimos și ajută -ți aproapele!”). Faptul că o acțiune nu este ile gală nu o face să
fie și accaeptabilă din punct de vedere etic (în istorie, există numeroase exemple în
care legea a întârziat „în spatele” standardelor morale ale societății: discriminările
sexuale și rasiale, poluarea mediului și mita sunt probleme moral e care au fost
reglementate de lege destul de târziu și nu încă în toate țările). Normele juridice
vizează stabilirea unui minimum de sociabilitate, în timp ce normele morale aspiră
la un maximum de sociabilitate.

1.3. Principalele abordări ale eticii și moral ei
Morala reprezintă un fenomen real, care privește comportamentul cotidian,
în vreme ce etica este știința care își propune să investigheze acest fenomen.
Morala este formată din valori, norme, etichete, tipuri ideale și modele exemplare
prin care se urmă rește reglementarea raporturilor interumane9. Spre deosebire de

9 D.Crăciun, V.Morar, V .Nacoviciuc, Etica afacerilor, Editura Paideia, 2005, p.153.

11
morală etica este teoria sau știința care investighează acest fenomen10, reoria
asupra moralei.
Etica încearcă să dea răspuns la întrebarea Cum trebuie să acționeze
individul în raport cu sine însuși, cu semenii săi și cu lumea din jur?. În calitatea ei
de disciplină teoretică, îi sunt constitutive trei momente: normativ, descriptiv, și
explicativ. Principala misiune a eticii este prescrierea de reguli atât pentru conduita
individuală, cât și p entru organizarea socială a vieții morale11. Din această
perspectivă, etica poate fi definită, în sens larg, ca fiind disciplina care se ocupă cu
ce este valoros în viață, cu ce merită să dorim și cu regulile ce ar trebui să
guverneze comportamentul uman12.
Morala reprezintă astfel, sau cel puțin ar trebui să reprezinte, o parte
considerabilă a vieții noastre. Ea ne apare ca un ideal, în sensul normativ al acestui
termen. Ideal către care trebuie să tindem fiecare dintre noi. Nu ne putem propune
să fim numai performanți, să urcăm pe scara socială, profesională, ci și pe cea a
valorilor morale. Iar dacă individul își propune să urce în ierarhia socială și
profesională sfidând preceptele morale, destinul lui nu va fi împlinit.
Morala operează cu enunțuri categor ice, imperative, prin care impune
individului o anumită conduită sau îi interzice o alta. Credem însă că nici morala
individuală nu ar avea vreo relevanță dacă nu ar aspira la titlul de morală
universală13. De la termenul de morală derivă cel de moralitate, prin care se evocă
gradul în care normele morale sunt respectate de către o persoană, un grup sau o
colectivitate . În strânsă legătură cu acestea, se află termenii de amoral și imoral.

10 Ibidem, p.15.
11 V.Morar, Etica, filozofia binelui și știința dreptății, Universitatea Creștină Dimitrie Cantemir, București, 1994,
p.5.
12 V.Morar, Etica în afaceri și în politică, Editura Unive rsității din București, 2006, p.39.
13 D.Tompea, op.cit., p.16

12
Amoralitatea este o stare străină, indiferentă față de moralitate, lip sa preocupării de
a fi moral, de a răspunde unor repere morale, ceea ce nu cade sub incidența unei
aprecieri morale, se situează dincolo de sfera moralității. În schimb imoral este
ceea ce este împotriva moralei , ceea ce se întreprinde, în mod intenționat și prin
care se încalcă normele morale, regulile de conduită general acceptate într -un timp
și loc date14.

14 V.Vedinaș, Deontologia vieții publice, Editura Universul Juridic, București, 2007, p.18.

13

Cap.2. Introducere în problematica deontologiei publice

2.1. Teoria funcției publice
Din punct de vedere etimologic, termenul de funcție publică p rovine din
cuvântul francez fonction, unde intrase, în jurul anului 1500, din limba latină, de la
cuvântul functio, care însemna executare, săvârșire a ceva, pentru cineva.
Astfel, există funcții publice și private, după cum activitatea specifică
funcției respective se desfășoară în sectorul public sau în sectorul privat al vieții
economico -sociale.
O altă caracteristică, de natură să facă diferența între funcțiile private și
funcțiile publice este aceea că funcțiile publice presupun realizarea activitățilo r
specifice prin exercitarea, în același timp, a unor prerogative de putere publică.
Dar, în raport cu prerogativele de putere publică exercitate, după cum aceste
prerogative aparțin puterii legislative sau puterii executiv -administrative ori puterii
judec ătorești, vom avea o funcție legislativă sau o funcție publică executiv –
administrativă ori o funcție publică judecătorească, ceea ce corespunde, de altfel, și
cu ramurile puterii statului, precum și cu funcțiile statului.
În literatura juridică administrat ivă din a doua parte a secolului trecut, se
vorbea de funcția de stat ca fiind acel complex de drepturi și obligații cu care este
învestită o persoană fizică ce face parte din cadrul unui organ al statului, care are

14
caracter de continuitate și care se exer cită pentru realizarea puterii de stat, pentru
îndeplinirea sarcinilor acelui organ al statului15.
În perioada interbelică, profesorul Paul Negulescu definea funcția publică ca
fiind complexul de puteri și competențe, organizat de lege pentru satisfacerea u nor
interese generale, în vederea ocupării, în chip temporar, de un titular sau de mai
mulți, persoană fizică care, exercitând puterea în limitele competenței, urmărește
realizarea scopului pentru care a fost creată funcțiunea16. În aceeași perioadă
Anibal Teodorescu combate atât teoria civilistă a contractului de mandat, cât și pe
cea a contractului de drept public considerând că “situațiile de drept public nu pot
fi judecate prin prisma regulilor de drept privat, oricât de puternice ar fi aparențele.
La ba za funcției publice stă actul de numire care este un act unilateral de voință, un
act administrativ de autoritate, prin intermediul căruia statul conferă persoanei
numite o situație legală. Iar raportul juridic care se naște este un raport de drept
obiecti v, legal, și nu unul contractual.”17
Jean Vermeulen respinge și el teoriile contractualiste, precum și pe cea
intermediară, a distincției dintre funcționarii de autoritate și cei de gestiune și
consideră că, în cazul funcționarului public ne aflăm în preze nța unui statut legal
sau reglementar, aceasta fiind natura juridică a funcției publice18.
În rezolvarea problemei naturii juridice a funcției publice o soluție
interesantă a fost prezentată de Erast Diti Tarangul. Acesta caracterizează situația
juridică a funcționarului public ca fiind o situație obiectivă, deoarece statul
determină, pe cale generală și impersonală, drepturile și obligațiile acestuia: “Statul
în mod unilateral determină situația funcționarului, în mod egal pentru toți

15 Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică și Pedagogică, bucurești, 1970, p.179.
16 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ român, vol.I, 1934, p.522.
17 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, ediția a III -a, București, 1929, p.261.
18 Jean Vermeulen, Statutul funcționarilor publici, Institutul de Arte Grafice “Vremea” ,
București, 1933, p. 85 și urm.

15
funcționarii și prin dispoziții care au caracter permanent. Consecințele caracterului
obiectiv al situației funcționarului sunt următoarele: funcționarilor publici nu le
este recunoscut dreptul de a cere modificarea acestei situații, statul, în schimb
poate oricând să procedez e la modificarea normelor care o reglementează, în
același mod unilateral în care le -a instituit; nu se poate deroga, prin contracte, de la
drepturile și obligațiile stabilite pentru funcționarii publici19.” Rezultă de aici că
raportul juridic de funcție pu blică este un raport juridic obiectiv, iar funcționarul,
atunci când exercită atribuțiile sale, exercită o putere legală și nicidecum un drept
subiectiv. Pe cale de consecință și actul de numire într -o funcție publică este un act
juridic unilateral20.
În prezent, legiuitorul21, definește funcția publică ca ansamblul atribuțiilor și
responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de
putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală
și aut oritățile administrative autonome. Această definiție este criticabilă și în acest
caz ne raliem poziției22 potrivit căreia puterea publică reprezintă un regim juridic
specific, care este conferit administrației publice centrale și locale și prin
intermediul căruia reușește să impună interesul public general, în fața celui
particular. Altfel spus, puterea publică este un mijloc și nu un scop.
De asemenea și utilitatea introducerii termenului “autoritățile administrative
autonome” ridică semne de întrebare de oarece nu se înțelege despre care autorități

19 Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia “Glasul Bucovinei”,
Cernăuți, 1944, p.243;
20 A se vedea pentru o analiză amănunțită Gheorghe T. Zaharia, Odette Budeanu -Zaharia, Tudor
I. Budeanu, Tudor Alexandru Chiuariu, Tratat de drept administrativ român, Editura Junimea,
Iași, 2001, p.287 -291.
21 În art. 2 alin. 2 din Legea Nr. 188 din 08.12.1999 (r2) privind Statutul funcționarilor publici,
republicată în Monitorul Oficial Nr.365 din 29 mai 2007.
22 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, C.H.Beck, București, 2005, p.86; Verginia
Vedinaș, Statutul funcționarilor publici. Comentarii, doctrină, legislație, jurisprudență, Editura
Universul juridic, București, 2009, p.25.

16
administrative autonome este vorba, despre cele centrale, nesubordonate
Guvernului, ori despre autoritățile administrației publice locale autonome.
Ambiguitatea rezultă și din poziționarea lor în text, după refe rirea expresă la
“administrația publică centrală și locală ”, care, oricum, include și autoritățile
administrative autonome, fie centrale, fie locale23.
Remarcăm totuși ca un fapt pozitiv menținerea de către legiuitor în textul
definiției a unui element con sacrat de autorii din perioada interbelică și anume
exercitarea de către funcționar a unor “prerogative de putere publică”.
Din doctrina administrativă recentă24 reținem că funcția publică „reprezintă
ansamblul atribuțiilor și responsabilităților stabilite de instituția publică, în temeiul
legii, în scopul realizării competențelor sale, învestirea în funcție făcându -se în
urma câștigării concursului sau promovării examenului organizat pentru ocuparea
funcției publice”.

2.2. Noțiunea de deontologie

Una din cele mai importante activități prin care omul se integrează în viața
societății este activitatea profesională. Tocmai de aceea, însăși exercitarea oricărei
profesii ridică o serie de cerințe morale, respectarea unor norme în afara cărora nu
este posibilă activitatea utilă în folosul societății.
Unele precepte morale sunt consacrate juridic, devenind norme juridice,
putând fi aduse la îndeplinire, în cazuri extreme, prin forța de coerciție a statului,
pe când alte reguli morale rămân de domeniul normelor e tice, sancționate doar de
opinia publică.

23 Rodica Narcisa Petresc u, Drept administrativ, Editura Hamangiu, București, 2009, p.526.
24 Alina Livia Nicu, Instituția publică în dreptul administrativ, Editura Universitaria, Craiova,
2003, p.179.

17
Se poate discuta despre o deontologie profesională a salariatului, în general
plecând de la normele comune consacrate de acesta, despre un specific al
deontologiei funcționarului public.
Existența unei deontologii a salariatului se deduce din chiar modul în care
este concepută răspunderea disciplinară a acestuia. Este vizată încălcarea
disciplinei muncii, considerată a fi ordinea necesară în cadrul raportului social de
muncă și în cadrul unui colectiv determinat. Disciplina muncii presupune
respectarea, de către cei care compun colectivul, a unor norme sau reguli de
conduită care asigură desfășurarea, în condiții de eficiență, a procesului muncii.
Așadar, normele de disciplină a muncii pot fi exprimate și prin form ula norme
privind deontologia profesională a salariatului.
Termenul “deontologie” provine din cuvintele grecești “deon”, “deontos”
care înseamnă “ceea ce se cuvine”, “ceea ce trebuie făcut” și “logos” care
înseamnă “știință”, “studiu”. Inițial, a fost iden tificată cu morala în lucrarea
Deontologia sau știința moralei – a filozofului și juristului englez Jeremy Bentham.
În dicționarul “Le Petit Larousse (1955), deontologia este definită ca “ansamblul
de reguli care reglementează o profesiune, conduita celor care o exercită,
raporturile dintre aceștia, raporturile dintre aceștia și clienții lor, dintre ei și
public”.
Deontologia, prin specificul obiectului său de cercetare, se află la
interferența între drept și morală. Ea poate fi definită ca reprezentând an samblul
normelor care conturează un anumit tip de conduită, de comportament profesional
sau privat.
Dicționarele limbii române definesc deontologia ca fiind parte a eticii care
studiază normele și obligațiile specifice unei activități profesionale, respect iv,
doctrină a moralei profesionale.

18
Pe baza celor argumentate, deontologia se poate defini ca fiind ansamblul de
atitudini și acțiuni cerute de normele morale și cele tehnico -profesionale, fără de
care nu este posibilă exercitarea unei profesii la nivelu l exigențelor impuse într -un
stat de drept, într -o societate democratică25.
În strânsă legătură cu definiția deontologiei se impune să definim
comportamentul și conduita, termeni pe care îi regăsim în raportul de serviciu al
funcționarului public.
Comportam entul – define ște modalitatea de a acționa în diferite împrejurări
sau situații, conduita, ansamblul manifestărilor prin care se exteriorizează oamenii.
Conduita – reprezintă felul de a se purta, maniera determinată de reguli cu
caracter general. În pract ica relațiilor interumane, conduita exprimă activitatea sau
acțiunile umane care au loc atât în planul trăirilor interioare, ale subiectivității
umane, absolut personale, cât și cele exterioare, prin care ne materializăm
gândurile și faptele și redăm comun icarea dintre psihic și propriile fapte de
comportament.
Conduita umană reprezintă o relație cu caracter personal, cu lumea din jurul
nostru, o relație între binele nostru și lumea exterioară, socială și naturală, prin care
căutăm să ne integrăm în armonia lumii naturale sau în cea a relațiilor socio –
umane. Aceasta cuprinde nenumărate manifestări specifice ale individului în raport
cu particularitățile situațiilor relaționale, cu stimulii primiți din interior.
În literatura juridică, deontologia poate fi în tâlnită cu referire la toate
formele de exprimare ale existenței individului. Omul, în acțiunile sale, se exprimă
pe sine, își exprimă propria individualitate, propriile aspirații, raportându -se în
același timp și la nevoile celorlalți, pe care are datori a să nu le afecteze.

25 Tache Bocănială, Deontologie polițienească, Editura ProUniversitaria, Bucureșt i, 2010, p.14.

19

2.3. Deontologia funcționarului public
Fiecare profesie are, sau poate avea propria ei etică, propria ei deontologie,
cu rolul de a ajuta oamenii și instituțiile să decidă ce este mai bine, pe ce criterii să
aleagă și care le sunt motivațiile morale în acțiune.
Perioada comunistă nu a lăsat la îndemâna profesiilor construirea propriilor
coduri deontologice, acestea fiind subînțelese sau impuse în mod automat.
Astăzi, societățile moderne sunt societăți profesionale. Un profesionist
trebuie să însumeze o serie de calități, cum ar fi: expertiză în exercitarea profesiei,
autonomie în luarea deciziilor, obligația morală de a evita implicarea emoțională
excesivă, arbitrariul și tratamentul preferențial nejustificat, credința în capacitate a
de autoreglare și menținere colegială a standardelor profesionale.
Exercitarea unei funcții publice se încadrează în categoria acelor profesii
care prezintă cel mai mare risc potențial ca, prin modul în care are loc, să îi
afecteze pe cei cu care titul arul ei intră în contact. Majoritatea funcțiilor publice
presupune o relație directă, continuă și nemijlocită cu beneficiarii serviciilor
publice. În activitatea sa, funcționarul duce la îndeplinire prevederile legii, care nu
sunt întotdeauna just înțelese de cei care cad sub incidența lor. Cei care se
adresează unei autorități publice au, de regulă, un anumit interes care trebuie reglat
în limitele legii26.
Exigențele statului de drept impun domnia legii, suveranitatea legii dincolo
de interesele individual e.
Pentru a realizarea acestui imperativ, se impune ca funcționarul public să
aibă aptitudinea de a sluji legea, atât în litera cât și în spiritul acesteia, în interesul
cetățenilor.

26 Emanuel Albu, Deontologia funcției publice, Editura Fundației România de Mâine, București, 2009, p.36.

20
În acest sens, unii autori de prestigiu în domeniu, au exprimat inclusi v ideea
că uneori, arta de a guverna impune chiar neaplicarea integrală a legii.
Deontologia funcționarului public poate fi definită ca reprezentând
totalitatea normelor care guvernează comportamentul profesional și privat al
funcționarului public, în virt utea statutului său de purtător al autorității publice27.
Aceste norme sunt, la rândul lor, structurate în funcție de realitățile sociale
care sunt avute în vedere, după cum urmează:
– relații din interiorul serviciului public (cu șefi ierarhici, cu ceilal ți funcționari
publici, cu întregul personal și cu subalternii);
– relații cu ceilalți subiecți de drept, în afara instituției publice, beneficiari ai
acțiunii funcționarului public;
– relații cu personalul unor instituții publice și alte persoane juridi ce cu care
colaborează instituția unde este încadrat funcționarul public;
– relații cu celelalte instituții ale statului din sfera celor trei clasice puteri;
– relații cu societatea civilă.
Datoria primordială a funcționarului public este servirea intere sului general –
așa cum reiese din însăși etimologia cuvântului administrație, care provine din
latinescul “administer” ce înseamnă “slujbaș, servitor”.
Ca urmare, obligațiile de ordin moral ce trebuie respectate derivă din scopul
exercitării funcției, slu jirea societății și a cetățenilor. În măsura în care actele
normative stipulează expres aceste obligații morale, ele dobândesc dimensiune
profesională.
În mod corect, se afirmă că deontologia funcției publice reprezintă:
„ansamblul normelor juridice și mor ale aferente funcției publice, ca element
intrinsec serviciului public, statuat obiectiv de către societate la un moment dat, în

27 T.Bocănială, op.cit., p.18.

21
scopul eficientizării serviciului public de către cei chemați a îndeplini funcția
publică”28.
Din definiție reies următoarele c aracteristici:
– deontologia funcției publice reprezintă un ansamblu de norme juridice și morale,
deci, o îmbinare a dreptului cu morala;
– normele sunt aferente funcției publice ca element intrinsec serviciului public;
– statuarea obiectivă a acestor norme de c atre societate face referire în primul rând
la un cadru legal, știut fiind că legea are caracter general și impersonal, fapt ce
permite oricărui interpret al problematicii o abordare obiectivă a studiului;
– aprecierea deontologiei funcției publice “la un mo ment dat” ține de caracterul
istoric al evoluției sociale a dreptului și moralei;
– scopul deontologiei este circumscris serviciului public, având un caracter nu
numai teoretic ci și unul practic, bine determinat.
Deontologia funcționarului public exprimă, l a rândul ei, ansamblul normelor
referitoare la comportamentul profesional și moral al funcționarului public în
serviciu și în afara serviciului, având în vedere că este purtătorul autorității publice.
Pentru a fi pusă în aplicare, legea trebuie înțeleasă și interpretată în litera și
spiritul ei. Adesea cetățenii, cărora li se adresează legea, nu o cunosc sau nu sunt
de acord cu conținutul ei sau cu înțelesul acesteia și, în acest caz, se creează un
conflict între cei cărora li se aplică legea și cei care o aplică.
Pentru că funcționarii publici sunt purtătorii puterii discreționare a
administrației publice, și adesea pot fi corupți sau se pot manifesta abuziv prin
încălcarea drepturilor și intereselor cetățenilor, este necesar ca normele privind
comportam entul profesional și moral al funcționarului public, deontologia
acestuia, să se refere atât la relațiile sale în interiorul serviciului, cu șefii ierarhici,
cu subalternii, cu întregul personal, cât și cu beneficiarii activității sale, cu celelalte

28 A.Iorgovan, op.cit., p.577.

22
perso ane juridice, inclusiv cu celelalte instituții ale statului, de fapt cu societatea în
ansamblul său.

2.4. Izvoarele deontologiei funcționarului public
Funcționarii publici acționează pe baza unei varietăți de principii și percepte.
Anumite percepte etice sunt implicite, altele sunt explicite, unele dintre ele fiind
chiar contradictorii. Oricum, toate aceste principii au la bază etica văzută ca virtute
și responsabilitate.
Noțiunea de izvor al unei norme, indiferent de natura normei, că este o
normă juridi că sau una morală, semnifică sursa normei, de unde izvorăște aceasta.
Elementul de deosebire care a fost recunoscut constant între normele juridice
și cele morale este acela că normele juridice sunt legiferate, ceea ce înseamnă că
dacă nu sunt respectate d e bună voie, statul le poate impune prin mijloacele de care
dispune, pe când normele morale nu sunt supuse legiferării, ele constituie produsul
comunității sociale neinstituționalizate, fiind implantate de -a lungul timpului în
cunoștința oamenilor, care le respectă în mod bevenevol, fără a se putea recurge la
un mod de impunere al lor29.
Principalul izvor de drept al deontologiei funcționarului public, este
Constituția – legea supremă în stat, în care se regăsesc multe principii care
fundamentează comportam entul profesional al funcționarului public (principiul
legalității, al supunerii tuturor în fața legii, completat cu cel potrivit căruia nimeni
nu este mai presus de lege, prevăzute de art. 16, alineatele 1 și 2 – fidelitatea față de
țară și îndeplinirea c u bună credință a obligațiilor care -i revin, în care scop
funcționarul public depune jurământul de credință față de lege.
Alte categorii de acte normative care jalonează comportamentul profes ional
al funcționarului public sunt legile, ho tărâri le de Guvern, ordonanțe le de Guvern,

29 V.Vedinaș, op.cit., p.25.

23
actele administrației ministeriale (ordine, instrucțiuni, precizări, norme
metodologice ), acte ale administrației publice locale (dispoziții ale primarilor,
hotărâri ale consiliilor locale și județene, ordine ale prefecților) inclus iv
regulamente de ordine interioară prin care se înscriu norme specifice privind o
instituție determinată.
Apreciem că textele de lege care consacră norme atât juridice, dar din care
se desprind și reguli morale, au o dublă natură, ele fiind norme juridi ce și morale în
egală măsură.

24

Cap.3. Exercitarea deontologică a funcției publice

3.1. Principiile exercitării deontologice a funcției publice
Într-adevăr, din normele constituționale și din dispozițiile legale la care ne –
am referit, rezultă că funcția publică trebuie exercitată iar funcționarii publici
trebuie să acționeze în exercitarea funcțiilor publice cu care au fost învestiți, pe
baza unor adevărate principii diriguitoare.
În literatura juridică de la noi au fost identificate mai multe principii d e bază
ale deontologiei funcționarului public, principii care reprezintă, de altfel, obligații
juridice și morale.
În ceea ce privește îndeplinirea tuturor principiilor, a îndatoririlor ce compun
deontologia, aplicabilă diferitelor categorii de funcțion ari publici, trebuie
menționat că aceștia sunt obligați să și le însușească și să facă tot posibilul pentru a
le îndeplini, la baza activității și comportamentului fiecăruia stând nevoia de
perfecționare continuă, de educație permanentă.
Articolul 16 din C onstituție se referă la egalitatea de tratament față de toți
beneficiarii sistemului public, care obligă funcționarul public la un comportament
echilibrat și nediscriminatoriu față de toți cei care i se adresează pentru rezolvarea
diferitelor probleme.
În activitatea sa, funcționarul public trebuie să apere principiul supremației
Constituției și respectul legii. Prevăzută de articolul 51 ca una din îndatoririle
fundamentale, respectarea Constituției și a legilor nu reprezintă doar o obligație a
cetățenilor, ci, în egală măsură, am spune chiar într -un mod mai accentuat, un
principiu pe care purtătorii autorității publice îl au la baza activității lor, a
comportamentului lor profesional, în interiorul sau în afara instituției.

25
Funcționarul public trebuie să ap ere prestigiul instituției pe care o reprezintă,
să manifeste discreție profesională privind toate informațiile de care ia cunoștință
în exercițiul funcțiunilor sale și să nu prejudicieze persoanele fizice sau juridice.
Funcționarul public trebuie să aper e și să respecte demnitatea beneficiarilor
serviciului public, să respecte și să ocrotească viața intimă, familială sau privată a
acestora . Constituția califică drept primă valoare supremă și garantată demnitatea
omului.
Tot conform Constituției, în întrea ga sa activitate, funcționarul public trebuie
să exprime credința și fidelitatea sa față de țara căreia îi aparține.
La acestea se adaugă izvoare nescrise, cutume, mai ales în domeniul
dreptului diplomatic, precum și jurisprudența, despre care în Franța s e susține că
prin activitatea jurisdicției administrative coordonate de Consiliul de stat, dreptul
administrativ este, în esență jurisprudențial, ceea ce conferă practicii judiciare
statutul de “jurislator”.
În activitatea prestată, funcționarul public ma nifestă supunere față de
superiorul său ierarhic. Disciplina funcției publice include, între alte elemente, și
obligația de respectare a șefului ierarhic. Există în sfera executivului, anumite
categorii de funcționari sau demnitari publici care, prin speci ficul activității
prestate, se supun unor norme deontologice speciale. Cea mai interesantă de luat în
discuție, și evocatoare în același timp, este cea a statutului diplomatului30.
Funcționarul public, în exercitarea funcției sale trebuie să aibă un
compor tament neutru din punct de vedere politic.

30 Reținem de asemenea următoarele elemente care conturează deontologia diplomatului: patriotism, disciplină,
conștiinciozitate, punctualitate, cultură, abilitate, calm, tact, perseverență, respect pentru adevăr, cinste, loialitate,
integritate. Aspecte interesante prezintă și deontologia magistratului c are, din punct de vedere al statutului, este
guvernată de principii care se completează cu trăsăturile care trebuie să contureze profilul etic al magistratului, și
anume: cumpătare, înțelepciune, demnitate, sobrietate, responsabilitate etc.

26
Un alt principiu îl obligă pe funcționarul public de conducere să dea curs și
să folosească propunerile și inițiativele funcționarilor publici de execuție care pot
contribui la îmbunătățirea activității din cadru l autorității sau instituției publice.
De asemenea funcționarul public trebuie să exercite funcția publică în condiții de
cinste și probitate morală și profesională.

3.2. Deontologia funcționarului public potrivit Legii privind Codul de
conduită a funcțio narilor publici
Codul de conduită a funcționarilor publici31 reglementează normele de
conduită profesională a funcționarilor publici. Aceste n orme de conduită
profesională sunt obligatorii pentru persoanele care ocupă o funcție publică în
cadrul autorități lor și instituțiilor publice ale administrației publice centrale și
locale, precum și în cadrul autorităților administrative autonome, denumite în
continuare autorități și instituții publice.
Codul de conduită urmăre ște să asigure creșterea calității serv iciului public,
o bună administrare în realizarea interesului public, precum și să contribuie la
eliminarea birocrației și a faptelor de corupție din administrația publică, prin:
a) reglementarea normelor de conduită profesională necesare realizării un or
raporturi sociale și profesionale corespunzătoare creării și menținerii la nivel înalt a
prestigiului instituției funcției publice și al funcționarilor publici;
b) informarea publicului cu privire la conduita profesională la care este
îndreptățit să se aștepte din partea funcționarilor publici în exercitarea funcțiilor
publice;

31 Lege nr. 7/ 2004 (r1) din 18/02/2004 Republicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 525 din 02/08/2007 privind
Codul de conduită a funcționarilor publici

27
c) crearea unui climat de încredere și respect reciproc între cetățeni și funcționarii
publici, pe de o parte, și între cetățeni și autoritățile administrației publice, pe de
altă parte.
Funcționarii publici au obligația de a asigura un serviciu public de calitate în
beneficiul cetățenilor, prin participarea activă la luarea deciziilor și la transpunerea
lor în practică, în scopul realizării competențelor autorităților și ale instituțiilor
publice32.
Funcționarii publici au obligația ca, prin actele și faptele lor, să respecte
Constituția, legile țării și să acționeze pentru punerea în aplicare a dispozițiilor
legale, în conformitate cu atribuțiile care le revin, cu respect area eticii profesionale.
Ei trebuie să se conformeze dispozițiilor legale privind restrângerea exercițiului
unor drepturi, datorată naturii funcțiilor publice deținute.
Funcționarii publici au obligația de a apăra în mod loial prestigiul autorității
sau instituției publice în care își desfășoară activitatea, precum și de a se abține de
la orice act ori fapt care poate produce prejudicii imaginii sau intereselor legale ale
acesteia. Funcționarilor publici le este interzis:
a) să exprime în public apre cieri neconforme cu realitatea în legătură cu
activitatea autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea, cu
politicile și strategiile acesteia ori cu proiectele de acte cu caracter normativ sau
individual;
b) să facă aprecieri neautorizate în legătură cu litigiile aflate în curs de
soluționare și în care autoritatea sau instituția publică în care își desfășoară
activitatea are calitatea de parte;
c) să dezvăluie informații care nu au caracter public, în alte condiții decât c ele
prevăzute de lege;

32 În exercitarea funcției publice, funcționarii publici au obligația de a avea un comportament profesionist, precu m și
de a asigura, în condițiile legii, transparența administrativă, pentru a câștiga și a menține încrederea publicului în
integritatea, imparțialitatea și eficacitatea autorităților și instituțiilor publice.

28
d) să dezvăluie informațiile la care au acces în exercitarea funcției publice, dacă
această dezvăluire este de natură să atragă avantaje necuvenite ori să prejudicieze
imaginea sau drepturile instituției ori ale unor funcționari publici, precum și ale
persoanelor fizice sau juridice33;
e) să acorde asistență și consultanță persoanelor fizice sau juridice în vederea
promovării de acțiuni juridice ori de altă natură împotriva statului sau autorității ori
instituției publice în ca re își desfășoară activitatea.
În îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, funcționarii publici au obligația de a
respecta demnitatea funcției publice deținute, corelând libertatea dialogului cu
promovarea intereselor autorității sau instituției publice în care își desfășoară
activitatea. În activitatea lor, funcționarii publici au obligația de a respecta
libertatea opiniilor și de a nu se lăsa influențați de considerente personale sau de
popularitate. În exprimarea opiniilor, funcționarii publici trebuie să aibă o atitudine
conciliantă și să evite generarea conflictelor datorate schimbului de păreri.
Relațiile cu mijloacele de informare în masă se asigură de către funcționarii
publici desemnați în acest sens de conducătorul autorității sau instituției publi ce, în
condițiile legii. Funcționarii publici desemnați34 să participe la activități sau
dezbateri publice, în calitate oficială, trebuie să respecte limitele mandatului de
reprezentare încredințat de conducătorul autorității ori instituției publice în care își
desfășoară activitatea.
În exercitarea funcției publice, funcționarilor publici le este interzis:
a) să participe la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice;
b) să furnizeze sprijin logistic candidaților la funcții de dem nitate publică;

33 Dezvăluirea informațiilor care nu au caract er public sau remiterea documentelor care conțin asemenea informații,
la solicitarea reprezentanților unei alte autorități ori instituții publice, este permisă numai cu acordul conducătorului
autorității sau instituției publice în care funcționarul public respectiv își desfășoară activitatea.
34 În cazul în care nu sunt desemnați în acest sens, funcționarii publici pot participa la activități sau dezbateri
publice, având obligația de a face cunoscut faptul că opinia exprimată nu reprezintă punctul de vedere oficial al
autorității ori instituției publice în cadrul căreia își desfășoară activitatea.

29
c) să colaboreze, în afara relațiilor de serviciu, cu persoanele fizice sau juridice
care fac donații ori sponsorizări partidelor politice;
d) să afișeze, în cadrul autorităților sau instituțiilor publice, însemne ori obiecte
inscri pționate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a candidaților acestora.
În relațiile cu personalul din cadrul autorității sau instituției publice în care
își desfășoară activitatea, precum și cu persoanele fizice sau juridice, funcționarii
public i sunt obligați să aibă un comportament bazat pe respect, bună -credință,
corectitudine și amabilitate.
Funcționarii publici au obligația de a nu aduce atingere onoarei, reputației și
demnității persoanelor din cadrul autorității sau instituției publice în care își
desfășoară activitatea, precum și persoanelor cu care intră în legătură în exercitarea
funcției publice, prin:
a) întrebuințarea unor expresii jignitoare;
b) dezvăluirea unor aspecte ale vieții private;
c) formularea unor sesizări sau plângeri calomnioase.
Funcționarii publici trebuie să adopte o atitudine imparțială și justificată
pentru rezolvarea clară și eficientă a problemelor cetățenilor35. Funcționarii publici
au obligația să respecte principiul egalității cetățenilor în fața le gii și a autorităților
publice, prin:
a) promovarea unor soluții similare sau identice raportate la aceeași categorie de
situații de fapt;
b) eliminarea oricărei forme de discriminare bazate pe aspecte privind
naționalitatea, convingerile religioas e și politice, starea materială, sănătatea, vârsta,
sexul sau alte aspecte.

35 Pentru realizarea unor raporturi sociale și profesionale care să asigure demnitatea persoanelor, eficiența activității,
precum și creșterea calității serviciulu i public, se recomandă respectarea normelor de conduită prevăzute la alin. (1) –
(3) și de către celelalte subiecte ale acestor raporturi.

30
Funcționarii publici care reprezintă autoritatea sau instituția publică în cadrul
unor organizații internaționale, instituții de învățământ, conferințe, seminarii și alte
activit ăți cu caracter internațional au obligația să promoveze o imagine favorabilă
țării și autorității sau instituției publice pe care o reprezintă36.
Funcționarii publici nu trebuie să solicite ori să accepte cadouri, servicii,
favoruri, invitații sau orice al t avantaj, care le sunt destinate personal, familiei,
părinților, prietenilor ori persoanelor cu care au avut relații de afaceri sau de natură
politică, care le pot influența imparțialitatea în exercitarea funcțiilor publice
deținute ori pot constitui o re compensă în raport cu aceste funcții.
În procesul de luare a deciziilor, funcționarii publici au obligația să
acționeze conform prevederilor legale și să își exercite capacitatea de apreciere în
mod fundamentat și imparțial. Funcționarilor publici le este interzis să promită
luarea unei decizii de către autoritatea sau instituția publică, de către alți
funcționari publici, precum și îndeplinirea atribuțiilor în mod privilegiat.
În exercitarea atribuțiilor specifice funcțiilor publice de conducere, funcțio narii
publici au obligația să asigure egalitatea de șanse și tratament cu privire la
dezvoltarea carierei în funcția publică pentru funcționarii publici din subordine.
Funcționarii publici de conducere au obligația să examineze și să aplice cu
obiectivitat e criteriile de evaluare a competenței profesionale pentru personalul din
subordine, atunci când propun ori aprobă avansări, promovări, transferuri, numiri
sau eliberări din funcții ori acordarea de stimulente materiale sau morale,
excluzând orice formă de favoritism ori discriminare37.
Este interzisă folosirea de către funcționarii publici, în alte scopuri decât cele
prevăzute de lege, a prerogativelor funcției publice deținute. Prin activitatea de

36 În relațiile cu reprezentanții altor state, funcționarilor publici le este interzis să exprime opinii personale priv ind
aspecte naționale sau dispute internaționale. În deplasările externe, funcționarii publici sunt obligați să aibă o
conduită corespunzătoare regulilor de protocol și le este interzisă încălcarea legilor și obiceiurilor țării gazdă.
37 Se interzice funcț ionarilor publici de conducere să favorizeze sau să defavorizeze accesul ori promovarea în
funcția publică pe criterii discriminatorii, de rudenie, afinitate sau alte criterii neconforme cu principiile amintite.

31
luare a deciziilor, de consiliere, de elaborare a proiecte lor de acte normative, de
evaluare sau de participare la anchete ori acțiuni de control, funcționarilor publici
le este interzisă urmărirea obținerii de foloase sau avantaje în interes personal ori
producerea de prejudicii materiale sau morale altor persoa ne.
Funcționarilor publici le este interzis să folosească poziția oficială pe care o
dețin sau relațiile pe care le -au stabilit în exercitarea funcției publice, pentru a
influența anchetele interne ori externe sau pentru a determina luarea unei anumite
măsuri. Funcționarilor publici le este interzis să impună altor funcționari publici să
se înscrie în organizații sau asociații, indiferent de natura acestora, ori să le
sugereze acest lucru, promițându -le acordarea unor avantaje materiale sau
profesionale.
Funcționarii publici sunt obligați să asigure ocrotirea proprietății publice și
private a statului și a unităților administrativ -teritoriale, să evite producerea
oricărui prejudiciu, acționând în orice situație ca un bun proprietar38.
Orice funcționar publ ic poate achiziționa un bun aflat în proprietatea privată
a statului sau a unităților administrativ -teritoriale, supus vânzării în condițiile legii,
cu excepția următoarelor cazuri:
a) când a luat cunoștință, în cursul sau ca urmare a îndeplinirii atri buțiilor de
serviciu, despre valoarea ori calitatea bunurilor care urmează să fie vândute;
b) când a participat, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, la organizarea vânzării
bunului respectiv;
c) când poate influența operațiunile de vânzare sau când a obținut informații la
care persoanele interesate de cumpărarea bunului nu au avut acces.

38 Funcționarii publici au obligația să folo sească timpul de lucru, precum și bunurile aparținând autorității sau
instituției publice numai pentru desfășurarea activităților aferente funcției publice deținute. Funcționarii publici
trebuie să propună și să asigure, potrivit atribuțiilor care le revin , folosirea utilă și eficientă a banilor publici, în
conformitate cu prevederile legale. Funcționarilor publici care desfășoară activități publicistice în interes personal
sau activități didactice le este interzis să folosească timpul de lucru ori logistic a autorității sau a instituției publice
pentru realizarea acestora.

32
Încălcarea dispozițiilor cod ului de conduită atrage răspunderea disciplinară a
funcționarilor publici, în condițiile legii. Comisiile de disciplină au co mpetența de
a cerceta încălcarea prevederilor cod ului de conduită și de a propune aplicarea
sancțiunilor disciplinare, în condițiile legii.
Funcționarii publici nu pot fi sancționați sau prejudiciați în niciun fel pentru
sesizarea cu bună -credință a comis iei de disciplină competente, în condițiile legii,
cu privire la cazurile de încălcare a normelor de conduită.

3.3. Particularități ale deontologiei aplicabile unor categorii speciale de
funcționari publici
Există, în sfera puterii publice, anumite cate gorii de funcționari sau
demnitari publici,care, prin specificul activității prestate, se supun unor norme
deontologice speciale.
1. Unul dintre acesta este statutul diplomatului39
Într-o lucrare de referință în materie40, se rețin următoarele elemente care
conturează deontologia diplomatului: patriotism; disciplină conștiinciozitate,
punctualitate; cultură, abilitate, calm, perseverență; respect pentru adevăr, cinste,
loialitate, integritate. Harold Nicolson considera dragostea de adevăr drept prima
din virtuț ile unui diplomat.
Statutul personalului diplomatic și consular a fost aprobat prin Legea nr.
269/200341, care prevede, în articolul 1 alin. (2), că membrii Corpului diplomatic
și consular sunt, de regulă,diplomați de carieră, și au un statut socio -profesi onal

39 Cuvântul diplomat provine din grecescul ,, diploo” care înseamnă dublez, fiind vorba de dublarea actelor oficiale
din care unul era dat ca scrisoare de împuternicire, iar celălalt era păs trat la arhivă.Purtătorul documentului se numea
diplomat, iar activitatea desfășurată de el diplomație. În timp sintagma a ajuns să fie folosită pentru a desemna o
categorie distinctă de funcționari publici, care desfășurau activitate dipomatică, adică ace a activitate desfășurată de
unele autorități publice prin care se urmărea realizarea politiciiexterne a statului și apărarea drepturilor statului
respective în străinătate.
40 MALIȚA Mircea. Diplomația. București: Editura Științifică, 1969.
41 Publicată în M onitorul Oficial nr.441/23 VI 2003.

33
specific. Membrii acestui corp depun jurământul de credință, al cărui conținut
este prevăzut de lege. Tuturor le revine obligația de a -și îndeplini cu
responsabilitate, profesionalism, loialitate, corectitudine, promptitudine și
conștiinciozitate înda toririle de serviciuși să obțină de la orice faptă care ar putea
aduce prejudicii României (subl. ns. -V.V.).
Ei trebuie să acționeze cu loialitate, demnitate și răspundere pentru
înfăptuirea politicii interne și externe a țării, în care scop le revin obli gații
specifice, dintre care le enunțăm pe acelea care au și o semnificație deontologică
și una juridică:
– să promoveze interesele statului și ale cetățenilor români în activitatea
politică externă pe care o realizează;
– să respecte secretul de stat, de serv iciu și confidențialitatea;
– să aibă în toate împrejurările o conduită profesională și morală ireproșabilă și
să dea dovadă de demnitate și resposabilitate în îndeplinirea lor;
– să respecte legile statelor în care își desfășoară activitatea, fără a aduce
atingere regimului privilegiilor și imunităților și să nu se lase implicați în
activități care ar reprezenta un amestec în treburile interne, ar afecta relațiile
României sau ar aduce atingere statului personalului diplomatic și consular;
– să nu abuzeze de pri vilegiile și imunitățile de care beneficiază în străinătate.
Trebuie adăugat faptul că legea instituie un regim de incompatibilități și
interdicții pentru membrii personalului diplomatic și consular, cum ar fi
interdicția de a face parte din partide politi ce (cu excepția ministrului, a
secretarilor și subsecretarilor de stat), de a face propagandă unui candidat la
ocuparea unei funcții, precum și de a solicita sau accepta daruri sau alte avantaje
care ar aduce atingere loialității și prestigiului lor.

34
2. Funcționarul public din cadrul Administrației prezidențiale
Dacă, în general, statutul juridic al funcționarilor publici obligă la un
comporatment profesional dar și moral, în egală măsură, există o categorie de
funcționari care au un statut special, în c are se regăsește în mod pregnant o
dimensiune etică, și anume personalul Administrației prezidențiale, reglementat
de Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.1/200142.
Prin această ordonanță s -a modificat Legea nr.47/1994 privind organizarea
și funcționarea Pr eședinției României43, denumire care, potrivit art. 2 din OUG
nr.1/2001, se înlocuiește cu acela de ,,Administrație prezidențială”.44
Potrivit acestui act normativ, se consacră o categorie aparte de funcționari,
denumită generic personalul Administrației pre zidențiale, care este alcătuită din
persoane detașate, la cererea Președintelui României, din ministere și din alte
autorități publice, precum și din persoane încadrate direct pe funcțiile sau
posturile pe care urmează să le ocupe. Terminologic, această ca tegorie este
evocată prin sintagma ,,personalul administrației prezidențiale”. Legiuitorul s -a
oferit să folosescă termeni ca ,,funcționari publici” sau ,,salariați”; el a optat
pentru această denumire care are o vocație exhaustivă, în sensul că se pot
introduce în această categorie atât persoane care au statut de funcționari publici
cât și persoane care au statut de salariați.
Adoptarea acestei reglementări este legitimă, dacă avem în vedere
semnificația instituției Președintelui României, care îndeplineșt e cea mai înaltă
magistratură din stat, statutul constituțional al președintelui, rolul acestuia, de
reprezentant al poporului român pe plan intern și extern.

42 Ordonanța de Urgență nr.1/4 ianuarie 2001, publicată în Monitorul Oficial nr.12 din 10 ianuarie 2001,pentru
modificarea și completarea Legii nr. 47/1994 privind organizarea și funcționarea Președintelui României.
43 Publicată în Monitorul Oficial nr.175/11 iulie 1994.
44 Cu privire la statutul juridic al acestei categorii de funcționari publici, a se vedea VEDINAȘ Verginia, Regimul
juridic al funcționarilor publici din cadrul administrației prezidențiale , în Studii de Dr ept românesc, ianuarie – iunie
2001, Editura Academiei Române, nr. 1 -2, p. 57 -64.

35
Toate acestea sunt argumente care ne determină să susținem soluția
consacrată de legiuitor, conf orm căreia personalul Administrației prezidențiale
trebuie să fie format din oameni de cea mai înaltă ținută profesională dar și etică,
și cărora le este necesar un plus de fidelitate față de restul persoanelor care
desfășoară o anumită activitate, funcțio nari publici sau salariați.
Astfel, o condiție obligatorie la încadrare pe care o impune legea este
încrederea acordată de Președintele României, dublată de semnarea unui
angajament de loialitate, stabilit în conformitate cu prevederile Regulamentului
prevăzut de lege.

3.4. Incompatibilități și conflicte de interese în exercitarea funcției publice
Regimul juridic al incompabilităților și al conflictului de interese în
exercitarea oricărei funcții publice a fost reglementat, așa cum precizam, prin
Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în
exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri,
prevenirea și sancționarea corupției.45
Titlul IV din Partea I a legii reglementează conflictul de interese și regimul
incompatibilităților ce pot interveni în exercitarea demnităților și funcțiilor publice,
dispozițiile sale aplicându -se persoanelor care exercită următoarele demnități
publice și funcții publice:
a) Președinte al României;
b) deputat și senator;
c) consilie r prezidențial și consilier de stat din Administrația Prezidențială;
d) prim -ministru, ministru, ministru delegat, secretar de stat, subsecretar de
stat și funcțiile asimilate acestora, prefect și subprefect;
e) magistrați;

45 Publicată în Monitorul oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003.

36
f) aleși locali;
g) funcționari publici.
Deci, cu alte cuvinte, legea are în vedere toate persoanele care ocupă o
funcție sau o demnitate publică într -una din autoritățile prin care se exercită cele
trei puteri ale statului.
Noțiunea de conflict de interese este definită ca fiind acea situație în ca re
persoana ce exercita o demnitate publică sau o funcție publică are un interes de
natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a
atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.
Limitarea conflictulu i de interese doar la situația existenței unui interes
personal de natură patrimonială reprezintă o soluție criticabilă a legii, fiind evident
că obiectivitatea unei persoane care deține o demnitate publică sau o funcție
publică poate fi influențată la fel de ușor, dacă nu chiar mai ușor și de interese de
natură politică, ori de altă natură, care, în mod inexplicabil, au fost ignorate de
legiuitor.
Totuși, nu a fost vorba de o simplă omisiune, ci de o adevărată filozofie a
legii, ceea ce rezultă cu evidență din dispozițiile art. 72 alin. (1), potrivit cărora,
persoana care exercită funcția de membru al Guvernului, secretar de stat,
subsecretar de stat sau funcții asimilate acestora, prefect ori subprefect este
obligată să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu
ia sau să nu participe la luarea unei decizii în exercitarea funcției publice de
autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul/soția ori rudele
sale de gradul I, legiuitorul continuând să limiteze conflictul de interese la noțiunea
de folos material46.

46 E.Albu, op.cit., p.94.

37
Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea
demnităților publice și a funcțiilor publice sunt, potrivit legii, imparțialitatea,
integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public.
Astfel, potrivit art. 72 din lege, persoana care exercită funcția de membru al
Guvernului, secretar de stat, subsecretar de stat sau funcții asimilate acestora,
prefect ori subprefect este obligată să nu emită un act admi nistrativ sau să nu
încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii în
exercitarea funcției publice de autoritate, care produce un folos material pentru
sine, pentru soțul/soția ori rudele sale de gradul I.
Încălcarea acestor obligații constituie abatere administrativă, dacă nu este o
faptă mai gravă, potrivit legii, iar actele administrative emise sau actele juridice
încheiate prin încălcarea acestor obligații sunt lovite de nulitate absolută.
La fel, primarii și viceprimarii , primarul general și viceprimarii municipiului
București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act
juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos
material pentru sine, pentru soțul/soția ori rudele sale de gradul I, iar actele
administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispozițiile emise cu
încălcarea acestor obligații sunt lovite de nulitate absolută.
Conflictele de interese pentru președinții și vicepreședinții consiliilor
județene sau consilierii locali și județeni sunt prevăzute în art. 47 din Legea
administrației publice locale nr. 215/2001, potrivit căruia, aceștia nu pot lua parte
la deliberare și la adoptarea hotărârilor consiliului dacă, fie personal, fie prin soț,
soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, au un interes patrimonial în
problema supusă dezbaterilor consiliului local sau județean, după caz. Hotărârile
adoptate de consiliul local sau de consiliul județean, după caz, cu încălcarea
acestor int erdicții, sunt nule de drept, nulitatea urmând a se constatata de către

38
instanța de contencios adiministrativ, ca urmare a unei acțiuni care poate fi
introdusă de orice persoană interesată.
În ceea ce îl privește pe funcționarul public administrativ, acest a este în
conflict de interese dacă, potrivit art. 79 din lege, se află în una din următoarele
situații:
– este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea
deciziilor cu privire la persoane fizice și juridice cu care are relații cu c aracter
patrimonial;
– participă în cadrul aceleiași comisii, constituite conform legii, cu
funcționari publici care au calitatea de soț sau rudă de gradul I;
– interesele sale patrimoniale, ale soțului sau rudelor sale de gradul I pot
influența deciziile pe care trebuie să le iaîn exercitarea funcției publice.
Astfel, în cazul existenței unui conflict de interese, funcționarul public este
obligat să se abțină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la
luarea unei decizii și să -l informez e de îndată pe șeful ierarhic căruia îi este
subordonat direct.
La rândul său, șeful ierarhic căruia îi este subordonat direct funcționarul
public, este obligat să ia măsurile care se impun pentru exercitarea cu imparțialitate
a funcției publice, în termen de cel mult 3 zile de la data luării la cunoștință, iar
conducătorul autorității sau instituției publice, la propunerea șefului ierarhic căruia
îi este subordonat direct funcționarul public în cauză, va desemna un alt funcționar
public, care are aceeași p regătire și nivel de experiență.
În ceea ce privește incompatibilitățile, înainte de a vedea care este regimul
juridic al acestora, așa cum este el reglementat de dispozițiile Legii nr. 161/2003,
cu modificările și completările ulterioare, considerăm neces ar să prezentăm
înțelesul noțiunii de incompatibilitate, care nu este definit de lege.

39
Termenul general de incompatibilitate a intrat în limba română prin
intermediul limbii franceze, unde s -a format prin compunere, din cuvântul
compatible, format la rându l său din cuvântul latin comparo, compati, care
însemna a pune alături, a pune față în față.
Astfel, în limba franceză, prin termenul incompatibilité, în sens juridic, se
înțelege situația în care două funcțiisau două activități nu pot exercitate, în mod
legal, decătre una și aceeași persoană, înțeles pe care îl regăsim întocmai și în
limba română.47
Potrivit art. 80 din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările
ulterioare, incompatibilitățile privind demnitățile publice și funcțiile publice sunt
cele reglementate de Constituție, de legea aplicabilă autorității sau instituției
publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică își
desfășoară activitatea, precum și de dispozițiile Titlului IV din această lege.
Calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei
funcții publice de autoritate, potrivit Constituției, cu excepția celei de membru al
Guvernului.
După cum se observă, legea preia, prin excepția la care se referă, o
incompatibilitate car e și-a găsit consacrare constituțională (art. 71 alin. (2) din
Constituție), deși principiul separației puterilor în stat ar fi trebuit să constituie
suficient temei pentru ca funcțiile de membru al Guvernului și de parlamentar să
nu poată fi cumulate în m âinile aceleiași persoane.
Așa după cum am mai spus, reamintim că instituirea posibilității ca un
membru al Guvernului să fie și deputat sau senator, ori invers, ca un deputat sau
senator să fie și membru al Guvernului, constituie, cel puțin, o încălcare a
principiului separației puterilor în stat, fiind necontestat că parlamentarii aparțin
puterii legislative, iar membrii Guvernului aparțin puterii executive, iar argumentul

47 Larousse, op. cit., p. 365; DEX, op. cit., p. 483.

40
că puterile statului trebuie să colaboreze nu este în măsură să justifice cumulul
celor două funcții de către aceeași persoană.
În acest sens, este edificatoare soluția Constituției Franței care a prevăzut că
funcțiile membrilor Guvernului sunt incompatibile cu exercitarea oricărui mandat
parlamentar, a oricărei funcții de reprezentare p rofesională și a oricărui serviciu
public sau activități profesionale, ceea ce demonstrează că soluțiile legale sunt
întotdeuna consecințele voinței puterii politice.
Aceeași soluție, a incompatibilității funcției de membru al Guvernului cu
aceea de parlam entar se regăsește și în SUA, precum și în alte 25 de state48 ceea ce
ne întărește convingerea că soluția Constituției și legislației subsecvente acesteia
este conformă cu interesele puterii politice din România, iar nu cu experiența
statelor cu cea mai ava nsată democrație din lume.49
În sensul Legii nr. 161/2003, prin funcții publice de autoritate, incompatibile
cu calitatea de deputat sau de senator, se înțeleg funcțiile din administrația publică
asimilate celor de ministru, funcțiile de secretar de stat, s ubsecretar de stat și
funcțiile asimilate celor de secretar de stat și subsecretar de stat din cadrul
organelor de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor, funcțiile
din Administrația Prezidențială, din aparatul de lucru al Parlamentului și al
Guvernului, funcțiile de conducere specifice ministerelor, celorlalte autorități și
instituții publice, funcțiile de consilieri locali și consilieri județeni, de prefecți și
subprefecți și celelalte funcții de conducere din aparatul propriu al prefec turilor,
funcțiile de primar, viceprimar și secretar al unităților administrativ -teritoriale,
funcțiile de conducere și execuție din serviciile publice descentralizate ale
ministerelor și celorlalte organe din unitățile administrativ -teritoriale și din apa ratul
propriu și serviciile publice ale consiliilor județene și consiliilor locale, precum și

48 Ioan Murar u, Drept constituțional și instituții politice, București, 1998, p. 437.
49 Emanuel Albu, op. cit., 2005, p. 108.

41
funcțiile care, potrivit legii, nu permit persoanelor care le dețin să candideze în
alegeri.
De asemenea, calitatea de deputat și senator este incompatibilă cu:
– funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, administrator,
membru al consiliului de administrație sau cenzor la societățile comerciale,
inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele
financiare, pre cum și la instituțiile publice;
– funcția de președinte sau se secretar al adunărilor generale ale acționarilorsau
asociaților la societățile comerciale prevăzute mai sus;
– funcția de reprezentant al statului în adunările generale ale societăților
comerci ale prevăzute mai sus;
– funcția de manager sau membru al consiliilor de administrație ale regiilor
autonome, companiilor și societăților naționale;
– calitatea de comerciant persoană fizică;
– calitatea de membru al unui grup de interes economic;
– o func ție publică încredințată de un stat străin, cu excepția acelor funcții
prevăzute în acordurile și convențiile la care România este parte.
Totuși, deputații și senatorii pot exercita funcții sau activități în domeniul
didactic, al cercetării științifice și al creației literar -artistice, iar cei care sunt
avocați, au posibilitatea să exercite și profesia de avocat, fără a putea însă să acorde
asistență juridică învinuiților sau inculpaților în cauzele penale privind:
– infracțiunile de corupție, infracțiunile asimilate infracțiunilor de corupție,
infracțiunile în legătură directă cu infracțiunile de corupție, precum și infracțiunile
împotriva intereselor financiare ale Comunităților Europene50;

50 Prevăzute în Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție, cu
modificările și completările ulterioa re

42
– infracțiunile prevăzute de Legea nr. 143/2000 privind combaterea traficului și
consumului ilicit de droguri, cu modificările și completările ulterioare;
– infracțiunile privind traficul de persoane și infracțiunile în legătură cu traficul
de persoane, prevăzute în Legea nr. 678/2001 privind prevenirea și combaterea
traficului de persoane, cu modificările și completările ulterioare;
– infracțiunea de spălare a banilor, prevăzută în Legea nr. 656/2002 pentru
prevenirea și sancționarea spălării banilor, cu modificările ulterioare;
– infracțiunile contra siguranței statului, prevăzute în art. 155 -173 din Codul
penal;
– infracțiunile care împiedică înfăptuirea justiției, prevăzute în art. 259 -272 din
Codul penal;
– infracțiunile contra păcii și omenirii, prevăzute în art. 356 -361 din Codul
penal.
De asemenea, deputatul sau sen atorul avocat nu poate să pledeze în cauzele
civile sau comerciale împotriva statului, a autorităților sau instituțiilor publice, a
companiilor naționale în care acestea sunt părți și nici în procese intentate statului
român, în fața instanțelor internațio nale.
Funcția de judecător și procuror este incompatibilă, așa cum a statuat foarte
clar și concis legiuitorul, la art. 101 din Legea nr. 161/2003, cu orice altă funcție
publică sau privată, cu excepția funcțiilor didactice din învățământul superior.
De as emenea, magistraților le este interzis:
– să desfășoare activități de arbitraj în litigii civile, comerciale sau de altă
natură;
– să aibă calitatea de asociat, membru în organele de conducere, administrare
sau control la societăți civile, societăți comerc iale, inclusiv bănci sau alte instituții
de credit, societăți de asigurare sau financiare, companii naționale, societăți
naționale ori regii autonome;

43
– să desfășoare activități comerciale, direct sau prin persoane interpuse;
– să aibă calitatea de membru al unui grup de interes economic;
– să facă parte din partide politice ori să desfășoare activități cu caracter politic;
– să își exprime sau să -și manifeste convingerile lor politice;
– orice manifestare contrară demnității funcției pe care o ocupă ori de natură să
afecteze imparțialitatea sau prestigiul acesteia;
– să participe la judecarea unei cauze, în calitate de judecător sau procuror:
a) dacă sunt soți sau rude până la gradul IV inclusiv între ei;
b) dacă ei, soții sau rudele lor până la gradul IV i nclusiv au vreun interes în
cauză.
Judecătorul care devine avocat nu poate pune concluzii la instanța unde a
funcționat, timp de 2 ani de la încetarea calității de judecător.
Procurorul care devine avocat nu poate acorda asistență juridică la organele
de urmărire penală din localitatea unde a funcționat, timp de 2 ani de la încetarea
calității de procuror.
Încălcarea interdicțiilor de mai sus constituie abateri disciplinare și se
sancționează, în raport cu gravitatea abaterilor, cu:
– suspendarea din funcție pe timp de maximum 6 luni;
– îndepărtarea din magistratură.
Sancțiunile disciplinare se aplică de către Consiliul Superior al Magistraturii,
potrivit procedurii stabilite în Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească,
republicată, cu modificările și completările ulterioare, iar judecătorul sau
procurorul sancționat cu îndepărtarea din magistratură nu poate ocupa nicio funcție
de specialitate juridică timp de 3 ani.
Totuși, magistrații pot participa la elaborarea de publicații sau studii de
specialita te, a unor lucrări literare ori științifice sau la emisiuni audiovizuale, cu
excepția celor cu caracter politic și pot fi membri ai unor comisii de examinare sau

44
de elaborare a unor proiecte de acte normative, a unor documente interne sau
internaționale.
Incompatibilitățile incidente în cazul funcționarilor publici sunt reglementate
în mod separat de dispozițiile art. 94 -96 din Legea nr. 161/2003, care consacră ca
principiu faptul că statutul de funcționar public este declarat incompatibil cu orice
altă fun cție publică decât cea în care a fost numit, precum și cu orice funcție
privată, remunerată sau neremunerată.
Astfel, calitatea de funcționar public este incompatibilă cu orice altă funcție
publică decât cea în care a fost numit, precum și cu funcțiile de demnitate publică.
Mai mult, funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura
alte activități, remunerate sau neremunerate, în cadrul autorităților sau instituțiilor
publice, în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepția cazului în car e funcționarul
public este suspendat din funcția publică, în condițiile legii, pe durata numirii sale,
în cadrul regiilor autonome, societăților comerciale ori în alte unități cu scop
lucrativ, din sectorul public sau privat, în cadrul unei asociații famil iale sau ca
persoană fizică autorizată sau în calitate de membru al unui grup de interes
economic.
Potrivit art. 118 din lege, grupul de interes economic reprezintă o asociere
între două sau mai multe persoane fizice sau juridice, constituită pe o perioadă
determinată, în scopul înlesnirii sau dezvoltării activității economice a membrilor
săi, precum și al îmbunătățirii rezultatelor activității respective.
Nu se află în situație de incompatibilitate funcționarul public care este
desemnat printr -un act admin istrativ, emis în condițiile elgii, să reprezinte sau să
participe în calitate de reprezentant al autorității ori instituției publice în cadrul
unor organisme sau organe colective de conducere constituite în temeiul actelor
normative în vigoare.

45
De asemene a, funcționarii publici51 care, în exercitarea funcției publice, au
desfășurat activități de monitorizare și control cu privire la societăți comerciale sau
alte unități cu scop lucrativ, nu pot să -și desfășoare activitatea și nu pot acorda
consultanță de sp ecialitate la aceste societăți timp de 3 ani după ieșirea din corpul
funcționarilor publici.
Potrivit art. 95 nu sunt permise raporturile ierarhice directe în cazul în care
funcționarii publici respectivi sunt soți sau rude de gradul I, interdicție care se
aplică și în cazul în care șeful ierarhic direct are calitatea de demnitar , situație în
care persoanele în cauză va trebui să opteze, în termen de 60 de zile, pentru
încetarea raporturilor ierarhice directe sau renunțarea la calitatea de demnitar.
Totuși , potrivit art. 96 din lege, funcționarii publici pot exercita funcții sau
activități în domeniul didactic, al cercetării științifice și al creației literar -artistice.
De asemenea, funcționarul public poate candida pentru o funcție eligibilă
sau poate fi n umit într -o funcție de demnitate publică, situație în care raportul de
serviciu al funcționarului public se suspendă, pe durata campaniei electorale, până
în ziua ulterioară alegerilor, dacă nu este ales până la încetarea funcției eligibile sau
a funcției de demnitate publică, în cazul în care funcționarul public a fost ales sau
numit.
Potrivit art. 98 din lege, funcționarilor publici le este interzis să fie membri
ai organelor de conducere a partidelor politice și să exprime sau să apere în mod
public pozi țiile unui partid politic.
De asemenea, funcționarii publici care, potrivit legii, fac parte din categoria
înalților funcționari publici nu pot fi membri ai unui partid politic, sub sancțiunea
destituirii din funcția publică respectivă.

51 De asemenea, funcționarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane în ceea ce privește efectuarea unor acte în legătură c u
funcția publică pe care o exercită.

46
În vederea asigurăr ii exercitării funcțiilor și demnităților publice în condiții
de imparțialitate, integritate, transparență și a verificării conflictelor de interese,
precum și de sesizare a incompatibilităților, a fost adoptată Legea nr. 144/2007
privind înființarea, orga nizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate.52
Potrivit competențelor legale, Agenția începe verificarea conflictelor de
interese, precum și a incompatibilităților, dacă în urma verificării prealabile rezultă
probe sau indicii temeinice referi toare la încălcarea prevederilor legale și
întocmește un act de constatare dacă, în urma probelor aflate la dosar, rezultă că
una dintre eprsoanele supuse dispozițiilor legale privind conflictele de interese a
emis un act administrativ, a încheiat un act j uridic, a luat o decizie sau a participat
la luarea unei decizii, cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese,
precum și atunci când una dintre persoanele prevăzute de lege se află în stare de
incompatibilitate.
În cazul unui conflict de interese sau al unei stări de incompatibilitate, toate
actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu
încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite de nulitate
absolută.

52 Publicată în Monitorul Oficial al româniei, Partea I, nr. 359 din 25 mai 2007, modific ată prin Ordonanța de
Urgență a Guvernului nr. 138/2007, aprobată prin Legea nr. 105/2008 și legea nr. 94/2008.

47

Cap.4. Exerci țiul patologic al funcției publice

4.1. Corupția, risc major pentru exercitarea deontologică a funcției publice
Veche de când lumea, prezentă în toate timpurile și spațiile, corupția a fost,
este și va fi o boală a omenirii care macină, încet dar sigur, orice organizare statală.
Faptul că, totuși omenirea a evoluat însoțită fiind de, această "boală" demonstrează
faptul că aceasta poate fi, cât de cât, stăpânită, însă niciodata stârpită. De ce?
Răspunsul este pe cât de simplu, pe atât de complicat. Acest a mestec al omului, de
bine și rău de "înger și demon", de spirit și materie are în el dihotomia
mecanismului. Depinde însă de ponderea binelui sau a răului În această ecuație atât
de abilă și atât de complicată, în același timp. În opinia filosofilor, moral iștilor sau
a clericilor cauza cauzelor corupției este lăcomia. Cum poate fi aceasta ținută în
frâu ne spune religia, filosofia și morala și nu în ultimul rând dreptul.
Încercând o analiză cronologică, dintre toate fenomenele patologice ale
exercițiului fu ncției publice, corupția a fost considerată, întotdeauna și peste tot în
lume, o formă malignă de comportament social care nu are decât efecte nefaste.
Corupția constituie o amenințare reală, pentru democrație, pentru supremația
dreptului, echității social e și a justiției, erodând principiile unei administrații
eficiente, subminând economia de piață și pun ând în pericol stabilitatea instituțiilor
statului53. Conceptul fiind deosebit de complex este aproape imposibil de studiat în
deplinătatea manifestărilor și valențelor sale astfel încât, din totalitatea domeniilor
unde se manifestă corupția să analiz ăm incidența acesteia numai în cadrul

53 Laura Grunberg, Unesco și bioetica în România, în Revista Bioetica în România: teme și dileme, București, 1999,
p.13-16.

48
administrației publice, iar în cadrul acesteia să subliniem manifestarea
fenomenului, îndeosebi asupra funcționarilor publ ici. Pe de altă parte, corupția este
studiată și analizată din punctul de vedere al sociologilor, al politologilor,
moraliștilor, filozofilor și nu în ultimul rând al juriștilor.
Corupția vine din latinescul corrumpere, coruptio prin care romanii defineau
ceea ce reprezintă în bogata lor viață social -economică și politică a distruge, a
nimici, a strica, a vicia.
În DEX corupția reprezintă 1. O stare de abatere de la moralitate, cinste,
corectitudine și datorie; 2. A face ca un fenomen social sau un sentime nt să -și
piardă integritatea și puritatea.
Termenii care stabilesc sensul corupției transmit un dublu mesaj, pe de o
parte ei conferă corupției semnificația unei stări de abatere de la normalitate,
reglementată prin legi și norme de conduită în societate, pe de altă parte aceeași
termeni ne arată că prin amploarea sa, corupția punctează întregul spectru de viață
și conștiință a oamenilor. De aici și complexitatea deosebită a acestui fenomen
antisocial, fapt care îl face abordabil din diverse unghiuri de ved ere.

4.1.1. Cauzele corupției și condițiile favorizante
Deontologia func ției publice poate fi definit ă ca fiind ansamblul normelor
etice și legale, care conturează un anumit comportament profesional și privat, în
cadrul exercitării sau în legătură cu exer citarea unei funcții publice, în una dintre
ramurile puterilor statului54.
Chiar dacă ne -am propus sa facem, în general, o abordare juridică a acestui
fenomen considerăm totuși important să abordăm acest fenomen și din punct de
vedere existențial, religios, moral, filozofic sau cultural.

54 Emanuel Albu , op.ci t., p.165.

49
Dacă în Evul Mediu alchimiștii căutau "piatra filozofică" prin intermediul
căreia să transforme metalele obișnuite în metale prețioase sau obsesia fizicienilor,
și nu numai a lor, de a confecționa acel "perpetuum mobile" vom încerca să găsim
cauza cauzelor corupției, adică veriga primordială de la capătul lanțului cauzal.
Acest flagel comportamental a fost înfierat încă de la începuturile omenirii
când indivizii au început să se organizeze social. Mărturie în acest sens stau
scrierile din “Vechiul și Noul Testament” care prin pildele lor încercau să dea nu
numai un diagnostic dar să identifice și comportamente morale și religioase.
Astfel, Moise îi îndeamnă pe oameni sa nu accepte mită "pentru că mita îl
orbește pe înțelept și îl face pe cel care rostește adevărul să mormăie". La fel, o
pildă din Evanghelie spune: "mai ușor trece cămila prin urechile acului decât
bogatul prin Porțile Raiului". Pentru Democrit lăcomia de bani era: "dorința care
nu se satură niciodată, mai rea de cât cea mai rea sărăcie" și " una dintre rădăcinile
nedreptății". Profundă ni s -a părut de asemenea și introspecția pe care poetul
Ovidiu și -o face propriei sale conștiințe ajungând la o concluzie, pe cât de fatalistă,
pe atât de adevarată: "văd și aprob c e e mai bun în mine și totuși urmez ce e mai
rău". Cât de actuală și de perenă este această constatare și câți dintre noi nu
procedăm la fel? Pitagora iese din sfera introspecției personale și asociază
termenul puterii – aducându -l, în opinia noastră, foa rte aproape de epoca modernă
în care trăim. Astfel el afirma: "Cenzori ai Republicii! Supravegheați -i pe capii
poporului! De la ei începe corupția mulțimii"55.
Plutarh, marele înțelept al antichității, discutând problema puterii
discreționare a celor puter nici îi previne pe contemporanii săi că "cineva care poată
să facă ce vrea este o mare primejdie ca să nu voiască ce nu trebuie".
Pentru a se manifesta, în concret, această cauză a cauzelor are ca factor
favorizant existența unei împrejurări iar una dintre aceste împrejurări favorizante

55 Pitag ora, Legile morale ș i politice, Editura ANTET, 1996, Bucureș ti, p. 226 .

50
este puterea. Așa cum se exprima P.P. Carp: "Dă -i omului bani sau putere ca să -i
afli caracterul" iar puterea, de regulă corupe. Ce altceva este funcția publică? În
expresie modernă: putere. Împrejurările favorizante generea ză oportunități care, pe
planul concretului, sunt decisive în săvârșirea actelor de corupție56.
Pornind de la general la particular, considerăm că putem identifica mai bine
cauzele speciale ale corupției ca fenomen patologic al funcției publice.
Multitudine a informațiilor, a domeniilor și direcțiilor de manifestare a
corupției fiind atât de largi și atotcuprinzătoare este imposibil a face o cercetare
științifică a fenomenului în general, astfel încât ne -am ales exclusiv acest domeniu
al funcției publice ținâ nd cont de cadrul general și de context. Astfel, vom încerca,
mai întâi, să evidențiem, sintetic și succint cauzele generale ale corupției, după care
să revenim asupra cauzelor specifice corupției funcției publice.
Principalele cauze generate ale coruptiei sunt:
a. Slăbiciunile și incoerența legislativă Aici avem în vedere, pe de o parte,
lacunele legislației, apoi inconsecvența legislativă și în ultimul rând
"inflația"legislativă.
b. Monopolul și renta Se știe că monopolul reprezintă dreptul exclusiv al
unei persoane fizice sau juridice, privată sau publică de a dispune de un bun sau
serviciu, iar realizarea de supraprofit și a altor câștiguri conduc la denumirea
generică de rentă.
c. Politicile restrictive și de intervenție ale statului Se știe că orice
constrângere sau restricționare57 conduce la o multitudine de cauze de corupție.
d. Tranziția58 Reprezintă această trecere de la un sistem social și politic la un
alt sistem astfel încât se creează "rupturi" în continuitatea unui proces ce
declanșează o mulțim e de fenomene negative, inclusiv corupția.

56 A se vedea și Verginia Vedinaș, V., op.cit., p. 195.
57 Exemplu: salarizarea scăzută a funcționarilor este o posibilă cauză de corupție.

51
e. Existența celorlalte fenomene59 patologice ale funcției publice Așa cum
am constatat corupția reprezintă "regina" exercițiului patologic al funcției publice
sau mai bine zis suprema manifestare a malpraxisului î n funcția publică.
f .Conflictul de interese Din redactarea textelor legale am dedus anumite
incoerențe pe care le vom sublinia la cauzele specifice.
g. Lipsa transparenței decizionale Are în vedere și îngrădirea accesului liber
la informații publice prec um și "ascunderea" datelor și actelor publice în vederea
"acoperirii" practicilor patologice.
h. Controlul averilor funcționarilor publici
i. Lipsa informatizării administrației
j. Schimbarea de fond a relației cetățean -funcționar
k. Lipsa controlului adm inistrativ
În literatura de specialitate, sunt recunoscute și alte cauze ale corupției60:
– cauze politice;
– cauze economice;
– cauze instituționale.
După cum se observă am făcut doar o succintă trecere în revistă a unor cauze
generale ale corupției care s e manifestă în toate domeniile de activitate. Pornind
însă de la aceste cauze generale vom analiza, în continuare, cauzele speciale ale
corupției ca manifestare patologică a funcției publice.
În lucrarea de față am încercat să realizăm identificarea cauzel or specifice
ale corupției, ca manifestare patologică a funcției publice. După ce am încercat să
identificăm cauzele generale ale corupției, ca fenomen patologic social, vom
încerca să identificăm cauzele speciale, grupate pe schema logică enunțată anterio r.

58 A se vedea Ioan Alexandru, Criza administrației, Editura All Beck, București, 2001, p. 109 și urm.
59 Celelalte cauze ale corupției sunt: birocrația; abuzul de putere; politizarea funcției publice.
60 Pavel Abraham, Corupția, Editura Detectiv, București, 200, pag. 81 -133.

52
a. Slăbiciunile și incoerența legislativă din domeniul funcției publice și a
funcționarilor publici
Sub acest subtitlu vom face următoarele grupări ale acestor cauze:
a.1. Lipsa unor acte normative esențiale
Nu există elaborat, până în prezent, un Cod A dministrativ care să cuprindă
modul de organizare și funcționare a administrației publice, în general, în
România, unde să fie stipulate principii generale valabile tuturor segmentelor de
organizare. Au existat mai multe variante ale acestui cod, dar până în prezent nici
una din ele nu s -a materializat. Dacă va fi legiferat unul dintre proiectele codului,
el va reprezenta acea formă superioară de sistematizare a actelor normative care
constă în procesul de prelucrare și alcătuire a unui singur act normativ cu putere de
lege, numit cod, din toate sau aproape toate actele normative într -o ramura de
drept.61
Astfel, principiul legalității trebuie neapărat scos de la nivelul administrației
publice locale și pus în "fruntea principiilor administrației publice".
Apoi, celelalte principii trebuie neaparat susținute62, altfel nu se pot explica
instituții fundamentale de drept public, cum ar fi cel al serviciului public, sau
funcția publică, de care am făcut atât de multă vorbire.
Lipsa unui Cod de proceduri administrat ive conduce la o diversificare atât de
mare a modului de realizare a unor practici administrative, încât acesta diferă atât
de mult de la o unitate administrativ – teritorială la altă unitate administrativ –
teritorială încât avem impresia că ne găsim într -un stat federal.
Astfel, de exemplu, procedurile de aplicare a Legii nr. 544/2001 a accesului
liber la informații publice sau Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională

61 Ion Dogar u, Elemente de teoria generală a dreptului, Editura Oltenia, Craiova , 1994, p . 203 .
62 De exemplu principiul interesului general , principiul ierarhizării, etc.

53
au în vedere metodologii atât de diferite, de la o unitate administrativ – teritorială
la alta, încât cetățeanul este complet derutat.
Nu suntem adepții monolitismului în practica administrativă, agreem
unitatea în diversitate însă, în multe domenii s -ar impune o omogenizare a
practicii. Fără intenția de a epuiza subiectul, lista re glementărilor legale, ce pot
constitui potențiale cauze ale corupției, rămâne, bineînțeles, deschisă pentru a fi
completată.
a.2. Incoerența legislativă
Și aici vom avea în vedere numai domeniile ce au tangență strictă cu funcția
publică.
La această rubric ă menționăm:
– Legea nr. 188/1999 – așa cum a fost ea modificată și completata – cuprinde
o serie de "slăbiciuni"(chiar definirea funcției publice, în general, nu numai a
funcției publice administrative).
Astfel, la nivelul principiilor funcției publice s -a renunțat la acele principii
enunțate inițial ce au o puternică încărcătura morală63.
Apoi, condițiile de acces la o funcție publică nu au în vedere nici cel puțin o
singură condiție care să facă trimitere la prestigiul de care trebuie să se bucure un
viitor candidat la o astfel de funcție. Pe de altă parte, condiția de la art. 49. lit. h, își
găsește pe deplin justificarea pentru a fi inclus la acest capitol, enumerarea legală
restrictivă care permite pătrunderea în serviciile publice a unor elemente cert ate nu
numai cu legea, dar mai ales cu morala (a se vedea infracțiunile a căror punere în
mișcare se face la plângerea prealabila a persoanei vătămate și care spun foarte
multe despre viitorul candidat ce poate avea cazierul "curat", dar care reprezintă un
real și potențial pericol social).

63 De exemplu fostul art.4 lit. a din lege.

54
În aceeași lege considerăm inadmisibilă interdicția "diluată" de a face sau nu
parte din partide a diferitelor categorii de funcționari publici. Dacă pentru înalții
funcționari publici interdicția înregimentării politice este binevenită, nu același
lucru se poate spune despre funcțiile publice de execuție.
Tot la această secțiune avem în vedere lipsa din cuprinsul Legii nr. 188/1999
a conflictului de interese și a incompatibilităților, precum și a declarațiilor de avere
pe care trebuie să le căutăm în Legea nr. 161/2003. Aici menționăm inexistența
unei structuri logice a actului normativ sus -menționat.
Am mai menționat că am întâlnit îndatoriri ale funcționarilor publici nu la
capitolul respectiv din Legea nr. 188/1999, ci la dispozițiile finale ale declarației de
interese sau de avere. Pe de altă parte, conflictul de interese face referire numai la
factorul material, neglijând total factorul uman, moral, de care am mai vorbit,
uitându -se practic definiția corupției dată an terior chiar de legiuitor în H.G. nr.
1.065/2001 și nr. 231/2005.
Așa cum este definit conflictul de interese, el lasă "poarta" liberă
elementelor negative ale comportamentului uman pentru a folosi, în interes propriu
o funcție publică, iar atunci când am vorbit despre conflictul de interese, am
descris, pe larg, anomalia64 legislativă respectivă65.
În opinia noastră însă, cea mai gravă "anomalie" a aplicării Legii nr.
188/1999 – ce are consecințe directe asupra proliferării corupției la nivelul funcției

64 Anomalia sesizată de noi a fost corectată de Legea nr. 278/2006 care introduce în Codul Penal art. 253(1)
sancționând toată gama de servicii sau foloase, de orice natură nu numai pe cele materiale, ridicând pedeapsa,
aplicată conflictului de interese la rangul cel mai grav, cel al infracțiunii. Pe de altă parte, declarația de avere a
funcționarilor publici nu este acoperitoare (ca și a celorlalți de altfel). Nu înțelegem de ce nu se declară exact averea
fiecăruia, fără a se folosi fel de fel de tertipuri legale (inițial peste 10.000 Euro, apoi sub 10.000 eu ro, apoi pragul a
scăzut la 5.000 euro conform OUG nr. 24/2004 ș.a.m.d) sau de ce nu există un regim clar, precis al statutului
cadourilor primite de funcționarii publici [actualmente aspect rezolvat de art. 14 din Legea nr. 7/2004] (valabil și
pentru cele lalte categorii!) . De asemenea, am văzut anomaliile din domeniul răspunderii patrimoniale, în contextul
în care statutul funcționarilor publici a preluat "grosso modo" variantele vechiului Cod al Muncii (de care s -a
debarasat noul Cod al Muncii), adică pr ocedurile desuete ale deciziei de imputare și ale angajamentului de plată pe
de altă parte de care am mai făcut vorbire.
65 Vezi Ivanoff Ivan Vasile, Deontologia funcției publice, Editura University Press, Târgoviște, 2008, p. 156.

55
publice – este dezechilibrul evident între regimul îndatoririlor, incompatibilităților
și conflictului de interese, pe de o parte, și cel al drepturilor funcționarilor publici,
pe de altă parte. Mai precis această lege are reglementate foarte bine restricțiile
funcționarilor publici și foarte "palide" reglementările drepturilor acestora.
Astfel, nu există încă, până în momentul de față o lege a salarizării
funcționarilor publici, ci numai a bugetarilor. Acestea denotă fie o desconsiderare a
acestei categorii so ciale, o nesocotire a lor, fie o ignorare a acestora sau poate, pur
și simplu, nici nu se conștientizează importanța unei astfel de legi.
Să nu uităm că sărăcia este un factor uman intrinsec ce duce la corupție. De
ce se pretează funcționarul public la mit ă sau primește foloase necuvenite?
Răspunsul, de multe ori, este dat și din cauza sărăciei.
a.3. Inflația legislativă
Așa cum lipsa reglementărilor poate constitui o cauză reală a corupției,
opusul acesteia reprezintă, în opinia noastră, o altă cauză a cor upției. Existența prea
multor legi creează la un moment dat un grad de suprasaturație66 ce ține de maniera
practică de aplicarea a legilor.
Surplusul și reglementările greoaie au ca scop creșterea confuziei, a
"perdelei de fum" care opacizează administrația astfel încât, sub protecția acestui
"crepuscul" pot prolifera foarte bine toate bolile exercițiului funcției publice, mai
ales corupția. Din păcate, legiuitorul român nu aplică cugetările lui Jellinek care
afirma: "Legiuitorul trebuie să gândească ca un f ilosof și să se exprime ca un
țăran"; la noi este tocmai invers67.

66 Existența formularistic ii prea stufoase, a procedurilor incoerente și contradictorii cuprinse în diferite acte
normative conduc la imposibilitatea cetățenilor de a se descurca în acest "hătiș" de legi și atunci aceștia apelează la
"serviciile" sau "bunăvoința" funcționarilor pub lici pentru a -i ajuta să se descurce.
67 Exprimările neclare, alambicate, filosofice și complicate fac ca textele de lege să fie foarte greu înțelese și mai
greu aplicate.

56
În Occident, există state care au "servicii de delegiferare" care au drept scop
tocmai epurarea mediului legislativ de acest "balast", care nu aduce decât
disconfort.
Recenta codificare fisc ală este binevenită deoarece acest domeniu reprezintă
un astfel de exemplu, dar existența normelor metodologice de aplicare a Codului
fiscal merge pe urmele "inflației" legislative complicând, din nou, mediul
legislativ. Exemplele sunt multiple și totodată sunt posibilele cauze ale corupției
funcției publice.
b. Monopolul și renta
Un alt gen de cauze posibile ale corupției, ca exercițiu patologic al funcției
publice, îl reprezintă monopolul și renta.
Cum se manifestă acestea la nivelul administrației și al funcției publice în
special? Se știe foarte bine că anumite ministere sau regii autonome, în care există
funcții publice, după Revoluție și -au păstrat și își păstrează încă monopolul unor
domenii care atrag dupa sine corupția. Astfel, se manifestă chiar, l a nivelul
Guvernului tendințe ca ministerele și organele administrației publice centrale, în
loc să se ocupe cu politici și strategii naționale în domeniile sectoriale în care au
fost create acestea se încarc cu foarte multe atribuții de gestionare, de adm inistrare
a acestor domenii – în loc să fie descentralizate aceste activități către autoritățile
publice locale.
Astfel, de exemplu, plățile pe anumite programe de preaderare la U.E. s -au
făcut numai cu girul anumitor ministere, în care lucrează, bineînțel es, funcționari
publici. Acestora li se poate cere bunăvoința cu mijloace specifice, balcanice și
bizantine68. Unele aprobări nu se dau decât de la “centru”, iar cei ce aprobă nu au
întotdeauna criterii obiective de apreciere.

68 Un exemplu clar de “centralizare” și opacitate la spargerea acestui monopol le repr ezintă chiar serviciile fostului
Minister de Interne.

57
Descentralizarea presupune și controlul local nu numai răspunderea asupra
activității, aducându -se astfel decizia cât mai aproape de cetățean. Vorbim foarte
mult despre subsidiaritate la nivel european, iar noi suntem încă la nivele destul de
modeste.
Monopolul a o serie de servicii pu blice a condus și conduce la profituri
imense pentru câ țiva demnitari și funcționari publici, care își permit din lefuri de
bugetari sa -și construiască vile și să posede averi uimitor de mari, din salarii
minime pe economie.
c. Politicile restrictive și de intervenție ale statului
Avem în vedere aici diferitele politici ale statului care, conduc în final la
corupție. Astfel emiterea licențelor69 de export sau import conduce la înlesniri
numai pentru unii și restricții vamale pentru alții, ducând implicit o r elație corupt –
corupător.
Nu întâmplător corupția, la nivel înalt, mai este denumită "infracțiunea
gulerelor albe" deoarece este atât de subtilă și de elegantă încât aproape trece
neobservată.
Pe de altă parte, politicile intervenționiste ale statului, c um ar fi: subvenții,
compensări, deducții fiscale etc. conduc imediat la avantajarea unor categorii și
dezavantajarea altor categorii70.
d. Tranziția, ca atare – sursă cauzală multiplă a corupției
“Ca și întreaga societate românească și administrația publi că se află în "
tranziție" ceea ce semnifică trecerea – uneori lentă, alteori bruscă – de la o stare, de
la o situație, de la o idee, la alta”.71

69 De multe ori, în acest domeniu, emiterea licențelor se face preferențial, iar cei care le emit au, bineînțeles, un
câștig al lor.
70 Tot aici avem în vedere și politicile restrictive ale statului privi nd salarizarea.
71 I. Alexandru, op.cit., p. 109.

58
Astfel, conceptul este definit ca “trecerea mai mult sau mai puțin abruptă de
la starea administrației publice în statul totalitar anterior anului 1989, la o nouă
stare, la o nouă administrație publică potrivită unui stat democratic bazat pe
separația puterilor, pluralism politic, descentralizarea serviciilor publice și
supremația legii”72.
Tranziția, așa cum a fost definită, nu are nimic intrinsec care să conducă la o
calificare a acesteia drept cauza a corupției însă dacă o asociem conceptului de
criză capătă adevărata relevanță.
În concepția profesorului Ioan Alexandru criza administrației73 înseamnă
manifestarea accentuată a unor neconcordanțe și contradicții în funcționarea
acesteia, fenomene care generează o perioadă de tensiune, de turbulențe însoțită de
încercări – de cele mai multe ori nereușite – de eliminare a acestora. Așadar, o stare
comparabilă cu moment ul critic care precede vindecarea sau agravarea unei boli74.
După Revoluție, tranziția a antrenat o transformare radicală a întregii
economii și societăți, presupunând un proces de distrugere creativă a unor structuri
social – economice și politice constitu ind altele noi. Dacă cele două momente ale
procesului de transformare – distrugerea și creația – nu sunt simultane, se creează
decalaje, "spații libere" un fel de "teren al nimănui" în care structurile vechi sunt
demolate însă cele noi nu sunt încă create.
Astfel, s -a înlocuit un stat totalitar cu un stat de drept, o administrație de stat
"piramidală" cu principii vechi, cu o administrație publică modernă, de fapt un
model de organizare cu un alt model.
e. Existența celorlalte fenomene patologice ale funcți ei publice

72 Ibidem.
73 Așa cum relevă autorul susmenționat analiza crizei nu este decât un alt mod de a descrie modelul, modelul
instabil, a cărui instabilitate explică și variantele și crizele pe care le cunoaște și c are sunt modurile sale de a
funcționa sau mai exact de a se transforma.
74 Idem, p.108.

59
Așa cum am mai afirmat, în opinia noastră, din punctul de vedere al
fenomenelor patologice ale funcției publice corupția ocupă ultima verigă "vârful
piramidei râului" și cea mai importantă prin gravitatea manifestării acesteia. Care
este lanțul cauzal al acestor fenomene? Considerăm că politizarea este primul pas
către direcția greșită a exercițiului funcției publice.
Astfel, structura birocratică nu se naște profesionist -structural, normal, ca
urmare a unui interes general ce reclamă acel servic iu public, ci acea structură se
naște prin voința politică, a decidentului politic, care nu are niciun fel de tangență
cu interesul general ci cu interesul politic, de grup.
De notorietate a fost, ca exemplu, HG nr. 103/1992 privind stabilirea
organigramei cadru a aparatului propriu a unui consiliu județean care, sugera
aleșilor numirea a doi vicepreședinți ai consiliilor județene.
Datorită însă negocierilor politice într -un județ, de exemplu, s -au numit în
loc de 2 vicepreședinți, trei vicepreședinți ai co nsiliului județean, [în primul
mandat] care apoi și -au subordonat fiecare câte o directie, și -au numit câte un
director și câte un șef ș.a.m.d. "înflorind" structura birocratică nu ca urmare a
vreunui interes general al populației județului respectiv ci ca urmare a unui interes
particular, de grup politic.
Pe de altă parte, foarte mulți funcționari publici selectați necorespunzător
doresc ocuparea unei funcții publice exclusiv pentru a se folosi de această funcție
publică în interes personal, ceea ce consti tuie corupție 100%75.
f . Conftictul de interese
Aici avem în vedere existența grupurilor de interese care presează
administrația publică în rezolvarea unor probleme ce țin de aceste grupuri. Este
adevărat că prin apariția Legii nr. 161/2003 există, în mome ntul de față cadrul

75 Prin urmare, aceste fenomene negative se "hrănesc" unele din altele, alimentându -se reciproc la fel cum aerul
alimentează arderea combustibilului.

60
normativ legal aprobat însă noțiunile și fenomenele sunt atât de noi încât marea
majoritate a funcționarilor publici nici nu înțeleg aceste noțiuni cu atât mai mult să
le aplice.
Avem în vedere aici pe cei de bună credință, însă cei de rea credință s -au
specializat în astfel de manopere de corupere. Ne referim aici la așa -zisele "cârtițe"
funcționari publici care dețin anumite funcții, ce devin foarte ușor "marfă" pe piața
neagră a corupției.
De exemplu, organizarea unei razii de către p oliție sau garda financiară este
deconspirată, la timp, de aceste "cârtițe" infiltrate în aceste funcții publice care
deconspiră raziile respective iar cei certați cu legea scapă de brațul lung al legii cu
ajutorul complicității unor funcționari publici. C e avantaje au aceștia? De toate, de
la cele materiale imediate, la cele morale în timp. Aceste "servicii" sunt plătite
foarte subtil, prin avansări în funcție, prin ocuparea unor demnități publice care
sunt greu de detectat. Pe de altă parte, licitațiile e lectronice au simplificat mult
procedurile de tip coruptiv, constituind o grea lovitură dată corupției, dar să nu
uităm, că aceasta ca și tenia, sau balaurul din poveste, se regenerează iar și ia
ulterior amploare.
Astfel, mai există moda "încredințărilor directe" practicate încă de serviciile
publice. Ideal, în acest sens este "eliminarea clientelismului, reducerea mijloacelor
de corupție prin oficializarea lobby -ului, scăderea faptelor de trafic de influență și
darea de mită precum și crearea unui mediu l egal de apărare și protejare a
intereselor economice"76.
g. Lipsa transparenței în exercitarea funcțiilor publice
Am întâlnit în practica administrației cazuri care intră sub incidența acestei
cauze. Astfel, dupa unificarea Ministerului Administrației Publi ce cu cel al

76 Romeo Paul Posteln icu, Combaterea, prevenirea și sancționarea corupției în sistemul românesc, Revista Economie
și administrație publică, Nr. 8/92/anul VIII, august 2003, p. 8.

61
Ministerului de Interne, în intenția de a omogeniza salarizarea aparatului propriu al
ministerului, s -a emis de către noul ministru un ordin prin care, de sporul de
dispozitiv se bucură toate structurile organizatorice ale acestui minister. Da că, până
aici, înțelegem, cât de cât, rațiunea ordinului nu înțelegem extinderea acestuia și în
teritoriu, respectiv asupra aparatului propriu al prefecturilor în contextul în care
prefectul este reprezentantul Guvernului în teritoriu, chiar dacă este în s ubordinea
ministrului administrației și internelor.
Astfel, s -a creat la nivel județean o inechitate salarială față de aparatul
propriu al consiliilor județene, iar salarizarea funcționarilor publici în loc să fie
făcută prin lege, se face pe lângă lege, p rin ordin al ministrului. De fapt, astfel de
anomalii se întâlnesc la nivelul aproape a fiecărui minister, ajungându -se la
"ieșirea" din logica Legii nr. 188/1999 – ca un funcționar public să aibă un nivel fix
de salarizare la care să se adauge un nivel va riabil (sporuri, indemnizații etc.). Se
ajunge astfel ca prin sporuri, nivelul variabil să fie mai mare decât nivelul fix ceea
ce nu este posibil să se întâlnească într -un stat de drept în care legea să fie
supremă77.
h. Instituirea și întărirea controlului administrativ
Orice act managerial lipsit de control este sortit eșecului în momentul de
față, managementul funcției publice nu are încă această componentă. Aceasta nu
reprezintă un control ierarhic sau de tutelă administrativă ci un control specializat
(respectiv o supraveghere), așa cum există și în alte domenii de activitate pentru a
se cultiva astfel un climat corect, clar și legal în domeniul funcției publice, recent
apărută în democrația noastră și care are, deja atâtea boli, inclusiv corupția.
i. Schimbarea de fond a relației cetățean -funcționar public

77 Astfel de ordine, nu sunt publicate, cetățenii nu le cunosc, cu toate că banii sunt plătiți din fonduri publice,
încălcându -se astfel transparența decizională. Pe de altă parte, controlul averilor, prin acele declarații de avere, nu
este real atâta timp cât nu se trece efectiv cuantumul acesteia.

62
În cadrul acestei relații este necesar să se instituie adevărate relații cetățean –
funcționar. Cine este stăpânul, cine este servitorul?78 Etimologia cuvântului
administrație ne conduce deja la un răspu ns corect care însă este uitat de
funcționarii publici. Până când funcționarul public nu va înțelege că adevăratul
stăpân al său este "contribuabilul" și anume cetățeanul de rând, nu se va întâmpla
nicio metamorfozare a mentalităților acestora din noua adm inistrație astfel încât
corupția și manipularea cetățeanului de către funcționarul public nu va înceta.
Pe de altă parte, cetățeanul trebuie să renunțe la atitudinea de obediență față
de funcționarul public și sa -i tot câștige "bunăvoința" prin fel de fel de metode
coruptive și să înțeleagă adevarata sa forță asupra funcționarului. Din păcate
democrația și legea mai trebuie să fie învățate de către ambele părți ale acestei
relații.
j. Refacerea ecuației: acces – promovare – salarizare
Chiar dacă pare puțin abruptă formularea este de fapt o sinteză a câtorva
cauze anterioare. Avem, așa cum am arătat, o reglementare privind accesul la o
funcție publică, cu neajunsurile ei, alta privind promovarea funcționarilor publici,
și carențele privind salarizarea funcțio narilor publici. Din însumarea acestor
concepte rezultă o viciere a "triunghiului" de care am făcut vorbire conducând,
implicit, la o consecință pe care dorim s -o evităm, și anume, corupția. Corectă ni s –
a părut, din punctul de vedere al structurării cauze lor specifice ale corupției
funcției publice, normele juridice cuprinse în HG nr. 1065/2001 și cele din H.G. nr.
231/2005 – una dintre reglementările cele mai cuprinzătoare și oportune din
domeniu. Astfel, la pct. 2.2. din norme [H.G. nr. 1065/2001] legiui torul
menționează: filosofia programului este dezvoltată plecând de la ideea că
fenomenul corupției este o disfuncție de sistem și deci își are proveniența și

78 În dreptul englez conceptului de funcție publică îi corespunde expresia “civil service” care se traduce prin servitor
civil.

63
afectează cadrul normativ, sistemul instituțional și relațiile interumane specifice
instituțiilor sociale.
A. Cadrul normativ – influențează în mod determinant fenomenele
antisociale, excesul normativ, fetișizarea legislativă, multiplicarea datorată
incoerenței și redundanței, oportunitățile pentru corupție, lipsa reglementărilor
legale alimentează în tr-un spațiu de vid normativ, factorii de risc pentru corupție.
B. Cadrul instituțional – cuprinde structurile care au atribuții de prevenire și
combatere a corupției. Prin stabilirea clară a competențelor și prin cooperare,
potrivit dispozițiilor legale, se creează condițiile unei eficiențe instituționale.
C. Pragul de selecție, recrutare, perfecționare și control al resurselor umane –
trebuie să asigure funcționarea instituțiilor în condiții de eficiență și legalitate.
După cum observăm există foarte mult e similitudini cu genurile de cauze
speciale avansate de noi. Din analiză am identificat câteva cauze speciale incidente
în corupția funcției publice79:
1. Existența încă a unei puteri discreționare prea mari a autorităților statului.
Aceasta poate fi o nua nță a "monopolului", de care am mai vorbit, însă are
fizionomia lui proprie mai ales prin soluțiile propuse de legiuitor de combatere a
altor cauze – respectiv reducerea rolului statului. Din punct de vedere doctrinar am
fost surprinși să constatăm o astfe l de soluție avansată de un Guvern social –
democrat (pentru 2000 -2004), idee vehiculată de regulă de liberali însă, se pare că
soluțiile de rezolvare a problemei nu mai țin de doctrinele politice atâta timp cât
vor da rezultate.
2. Existența suprapunerilor instituționale și de competențe între DNA, Garda
Financiară și alte instituții de control. De la acest enunț și până în prezent s -a mai
facut un pas în sensul de a trece sub jurisdicția controlului unic a acestor

79 A se vedea și Emanuel Albu, op.cit., p.189.

64
organisme. Oricum, cauza persistă și reprez intă una din multiplele motivări ale
exercitării corupției. Prea multe instituții de control creează haos în control80, iar
haosul este mediul cel mai propice de proliferare a corupției. Și în dezbaterile
internaționale ca și în dezbaterile naționale se ide ntifică același paradox: se discută
foarte mult despre corupție, despre lupta sau combaterea corupției, despre
programele și măsurile ce trebuie luate pentru stârpirea acestui flagel însă aproape,
în nici un studiu, nu se discut despre cauzele corupției ș i despre definirea acesteia.
În opinia noastră este necesar a se defini, mai întâi corupția – adică trebuie
cunoscut "adversarul", trebuie apoi aflate cauzele care determină această atitudine
și abia după aceea să se identifice factorii favorizanți, pentru ca în final să se
descrie formele de manifestare și luptă, sau soluțiile adoptate pentru eradicarea sau
limitarea acestui fenomen negativ. Astfel, ponderea informației identificate ca
"țintă" împotriva corupției "păcătuiește" în această schemă logică ofer indu-ne o
mulțime de căi de luptă, de mijloace de acțiune fără însă să pună accentul pe cauze.
Este ca și când ai lupta cu efectele unei inundații fără însă să cunoști cauza
producerii ei. De aceea, noi inversăm acest raționament și punem accentul atât de
mult pe cauzele corupției81.
Se spune, pe drept cuvânt, că este mai ușor să previi decât să combați.
Această maximă este, în opinia noastră axiomatică, fapt pentru care o și apreciem
foarte mult și punem accentul pe acest gen de logică și în abordarea știi nțifică pe
care o facem asupra fenomenului.
În dezbaterile internaționale am constatat o confruntare a două mari curente,
sau păreri:

80 Se întâmplă, în practică, ca unii agenți economici sunt prea mult controlați, de diferite organe, iar alții, deloc. Aici
mai depindem î ncă de "comanda politică" care trebuie să înceteze la nivelul funcției publice.
81 Și în acest caz ne -am inspirat din medicină, care pune accentul pe identificarea cauzelor bolilor, combaterii,
prevenirii acestora și în secundar pe lupta împotriva manifestă rii bolii.

65
– una susține, că ar exista mai multe cauze simultane ale corupției, cu acțiune
diferită în perioade și țări diferite;
– alta susține că ar exista o cauză generală, din care derivă numeroase cauze.
Astfel, specialiștii Băncii Mondiale, care, pragmatici cum sunt, de obicei
"bancherii" nu se complică prea mult cu reflexii meditative mai profunde, explică
apariția corupției prin cauze strict imediate și pe cât posibil cuantificabile sub
forma unui "coeficient de tentație". Este o abordare preponderent pragmatică,
tipică cerințelor Băncii Mondiale care, ocolind speculațiile teoretice, oferă materie
primă, informațională pentru mod elări econometrice ale fenomenului. Pe această
linie se înscrie, de exemplu, Sanjay Pradhan, economistul principal al Raportului
Băncii Mondiale asupra dezvoltării în lume în 1997.
În concepția acestuia abuzul puterilor publice în scopuri private ar fi
simptomul degradării motivațiilor, corupția prosperă acolo unde perversiunile
politicii și legislației îi lasă timp liber și unde contraponderile instituționale sunt
slabe, prima – respectiv profitul oamenilor politici și funcționarilor publici oferă
mai mult e posibilități de corupție, generalizarea corupției este, de asemenea,
favorizată de către venalitatea justiței: "corupția se întâlnește adesea acolo unde
există între salariile publice și private un decalaj prea mare"82.
Deși reale, toate aceste cauze nu răspund totuși la întrebarea logică: ce
anume determină această degradare, venalitatea justiției și decalajul dintre salarii?
Este evident că trebuie să existe o cauză a corupției.
În general, aceeași schemă de gândire a cauzelor corupției o folosesc și a lți
economiști de seamă ai Băncii Mondiale. Astfel, pentru Cheryl W. Gray și Daniel
Kaufmann, corupția ar avea drept cauze: atracția puternică a profitului, exacerbată
de sărăcie, existența monopolului și a puterilor discreționare ale funcționarilor
public i, reglementările vagi ale proceselor economice și ale comportamentului

82 Sanjay Pradham, apud. P.Abraham, op.cit., p. 204.

66
agenților economici, concurența politică, responsabilizarea slabă a instituțiilor etc.
Fără îndoială că toate aceste împrejurări sunt cauze reale are corupției și că sărăcia
le poate exacerba. Dar cum s -ar explica prezența corupției și în țările bogate? Și
cum se explică însăși atracția puternică a profitului? În acest context economistul
italian Paulo Mauro aducând la zi unele teze afirmate prin 1970 susține că în
apariția corupției există o cauză ultimă, că aceasta constă în oportunitatea obținerii
unor profituri excesive și că aceste profituri duc la restricțiile și la intervenția
statului. Din acest studiu făcut de experții Băncii Mondiale, economiști de profesi e,
extragem câteva cauze specifice corupției funcției publice. Acestea sunt:
– politizarea funcției publice;
– nerespectarea drepturilor salariale ale funcționarilor publici și creșterea
decalajului între salariile acestora și cele din sectorul privat;
– puterea discreționară a funcționarilor publici.
Prin urmare, două țin de alte fenomene patologice iar una are rădăcini
economice rezultate însă dintr -un decalaj prea mare de salarii. O cauză specifică
susținută de Convenția ONU privind combaterea criminalit ății organizate
transnaționale83 ar fi ascunderea provenienței ilicite a bunurilor, prin transformare,
convertire sau amestecate cu alte bunuri, dobândite în mod illicit. Convenția ONU
împotriva corupției84 impune statelor asigurarea unei remunerări adecvat e și
baremuri de tratament echitabil, în funcție de nivelul de dezvoltare economică a
statului și inițierea de programe speciale de formare profesională, de educație, care
să le permită să se achite de obligațiile impuse de exercitarea funcției în mod
corect, onorabil și adecvat, conștienți fiind de expunerea la riscurile de corupție

83 A fost ratificată de România prin Legea nr. 565/16. octombrie 2002 [publicată în M. of. 813/8.11.2002)
84 A fost ratificată de România prin Legea nr. 365/15.09.2004

67
inerente funcției, considerând inexistența acestei remunerări drept cauza principală
a corupției85.
Prin Rezoluția nr. (97) 24 noiembrie 1997 Comitetul de Miniștri al
Consiliulu i Europei a adoptat cele douăzeci de principii directoare privind
combaterea corupției, elaborate de Grupul Multidisciplinar privind corupția
(GMC)86.

4.1.2. Principii, efecte și manifestări ale corupției
Având în vedere diversitatea domeniilor de activita te în care se pot stabili
rețele de corupție, delictele de corupție pot îmbrăca o gamă și o varietate extrem de
diverse87. Specialiștii dreptului penal, criminologii și sociologii criminalității
consideră că există trei forme mai importante ale fenomenului de corupție88.
a. Corupția profesională
Aceasta include majoritatea delictelor de serviciu sau comise în timpul
serviciului de către funcționarii publici sau alte persoane din sectorul public care
încalcă sau transgresează normele deontologiei profesionale, prin îndeplinirea
condiționată și preferențială a atribuțiilor legale. În cazul acestor delicte,
persoanele care îndeplinesc funcții publice sau primesc diferite avantaje materiale
ori acceptă tacit sau expres, direct sau indirect promisiunea unor avantaj e materiale
sau morale prin neîndeplinirea sau îndeplinirea condiționată a obligațiilor legale
sau ca urmare a exercitării unor influențe.
b. Corupția economică

85 Aceeași convenție identif ică drept cauză a corupției inexistența răspunderii penale a persoanelor juridice și
existența unui termen de prescripție prea scurt pentru descoperirea infracțiunilor privind crima organizată și
pedepsirea celor vinovați.
86 Dacă și experții internaționali sunt surprinși de aceste realități crude, atunci cum mai putem fi surprinși de
magnitudinea corupției din administrație și din rândul funcționarilor publici ? Nu înăsprind sancțiunile vom stăvili
fenomenul corupției ci acționând asupra cauzelor acestora.
87 A se vedea Verginia Vedinaș, op.cit., p.192 -202.
88 Dan Banciu, Elemente de sociologie juridică, Ed. lumina Lex, București, 2000, p. 254.

68
Include actele și faptele ilicite și ilegale comise de indivizi, asociații sau
societăți în leg ătură cu derularea unor afaceri și tranzacții financiare etc. Aceste
forme de corupție economică sunt destul de greu de identificat și evaluat datorită
faptului că există numeroase lacune în legislația economică, iar unele dintre ele nu
sunt incriminate în legislația penală a multor țări ceea ce îngreunează enorm
depistarea, prevenirea și neutralizarea lor în timp util.
c. Corupția politică
Aceasta include ansamblul de acte, funcții și competențe care deviază moral
și legal de la îndatoririle oficiale ale e xercitării unui rol public de către anumite
persoane sau care transgresează normele privind interdicția exercitării anumitor
forme de influență politică în scopul obținerii unor avantaje personale. În cadrul
corupției politice se includ, din păcate, activi tățile de finanțare și subvenționare
ilegală a campaniilor electorale, cumpărarea voturilor, promovarea preferențială în
funcții guvernamentale pe criterii politice, etc.
Din punct de vedere al opiniei publice actele de corupție se clasifică așa cum
arată John A. Gardiner89 astfel: “corupția neagră, corupția cenușie și corupția albă.
Corupția neagră există atunci când actul ilicit este condamnat de opinia
publică și de elitele societății și se dorește pedepsirea lui.
Corupția cenușie există atunci când nu mai unii membrii ai societății și
îndeosebi elitele, doresc pedepsirea actului ilicit.
În fine, corupția albă este întâlnită în situația când atât opinia publică, cât și
elitele nu sprijină cu entuziasm încercarea de a pedepsi o formă anumită de
corupție, pe care ele o găsesc tolerabilă “.
Același autor consideră că manifestările de corupție sunt influențate și de
regimul politic. "Astfel, regimurile permisive, tolerante, lipsite de autoritate,

89 John A. Gardnier – apud Vasile Dobrinoiu, Corupția în dreptul penal român, București, Ed. Atlas Lex, 1995, pag.5.

69
îngreunează aceste manifestări prin capacitatea redusă de a le sancționa, se merge
până acolo încât se consideră corupția un simptom al libertății cetățenilor. Dar
regimurile dictatoriale sfârșesc prin a institui corupția de la nivelurile superioare
ale ierarhiei, ca efect al suprapunerii politice cu cele administrati ve".
Sintetizând opiniile formulate în literatura de specialitate referitoare la
abordările prin care se poate analiza corupția distingem mai multe dimensiuni.
O primă dimensiune este cea statistică care, prin sistemul de înregistrare a
delictelor de corup ție, permite cunoașterea specificului și contextului diferitelor
sectoare, rareori și instituții (publice sau private) în care se constată frecvența și
amploarea cea mai ridicată a factorilor de corupție.
Cea de -a doua dimensiune este cea normativă, de car e am vorbit până acum
și pe care o vom avea în vedere, în continuare – are în vedere principalele
reglementări juridice, în special cele din dreptul penal.
O altă dimensiune este cea sociologică, care furnizează informații despre
cauzele și condițiile care guvernează actele și manifestările de corupție diverse din
care ne -au inspirat atunci când am arătat "schema logică" de prezentare a acestui
fenomen.
Tot aici intră și factorii de risc care există în anumite sectoare de activitate.
Dimensiunea psihologică a corupției are în vedere impactul fenomenului în
mare, structura și personalitatea indivizilor și grupurilor de corupători și corupți,
motivațiile, mobilurile și efectele urmărite prin acte de corupție, atitudinea labilă,
comportamentală a celor implicaț i precum și reacția publică.
Dimensiunea economică se referă la evaluarea, cuantificarea actelor de
corupție ca și aprecierea prejudiciilor produse de acest fenomen.
În final, o ultimă dimensiune este cea prospectivă care pune la îndemâna
organelor special izate de control social o serie de date și informații privind
tendințele de evolutțe în viață a actelor de corupție.

70
Pregătirea terenului și a echipei de „atac”
Am definit astfel acest prim principiu deoarece constă în pregătirea terenului
și a echipei de „atac”. Ca în orice „joc”, aceasta implică existența a două categorii
de jucători: corupători și corupți. Primii sunt cei care mituiesc, iar secunzii – cei
care sunt mituți.
Acest principiu este pus în funcțiune de două mecanisme care asigură
funcționarea jocului:
a. participarea convenită a ambelor părți la repartizarea foloaselor create de
corupție
b. solidaritatea mutuală în caz de pericol (control, acționare în judecată,
etc.)
Cine sunt corupătorii și cine sunt corupții? De regulă, corupătorii sunt
conducător ii firmelor care au interese economice cu structurile publice, rețelele
mafiote ale crimei organizate, etc.
Corupții pot fi conducători ai structurilor autorităților publice, ai marilor
partide guvernamentale și parlamentare, funcționari publice, magistraț i, etc.
Crearea deliberată a stării de confuzie
Considerăm crearea deliberată a stării de confuzie90 și prelucrarea sau
răstălmăcirea adevărului ca fiind al doilea principiu al corupției.
Nu întâmplător legislația de „corecție” a țintit acest punct nevralgi c prin
coerența legilor financiare, prin transparența decizională și accesul liber la
informație pentru a risipi fumul creat de acei maeștri ai diversiunii.
Aruncarea în costurile serviciului public a riscurilor
Nu întotdeauna – însă destul de des într -o complicitate dubioasă, se trec pe
costuri sume care în mod normal ar fi trebuit imputate.

90 Aceste confuzii se creează atât în evidențele contabile cât și în luarea deciziilor ce privesc bugetul serviciului
public respectiv.

71
Am întâlnit astfel, în multe situații, funcționari publici care „pactizează” cu
cei care au diferite pretenții „oneroase” de la serviciul public respectiv, pretenții
care nu întotdeauna sunt și legale. Atunci începe să intre în funcțiune mecanismul,
se regizează un proces, se „mimează” o apărare, se epuizează căile de atac, iar
situația se rezolvă legal, pe baza unei hotărâri judecătorești definitive și
irevocabile, car e nu ține de culpa vreunei persoane din interiorul serviciului public
dar îl obligă pe acesta la o sumă de bani91.
Crearea de servicii „fantomă”
În contextul apariției unor acte normative care reduc numărul de personal,
„imaginația” instituțiilor întră în a cțiune. Astfel, se externalizează din aparatul
propriu servicii publice pentru a nu „deranja” rețeaua protagoniștilor, eludându -se
astfel spiritul legii care dorește reducerea birocrației, de exemplu în cazul mai sus
menționat sau „botezarea” altfel a unor obiective pentru a nu fi pierdute din
domeniul privat. Este cazul caselor de oaspeți care au primit formal alte destinații
sau altă denumire, dar care, în realitate, continuă să fie ceea ce au fost, fiind locuri
ideale de formare și consolidare a relațiil or personale ale unor funcționari publici.
Plasarea de cârtițe în sistemul instituțiilor statului
Dintre mecanismele de funcționare a corupției nu trebuie uitat principiul
„cârtiței”, folosit mai ales în domeniul marii corupții și crimei organizate, de tip
mafiot. Acest principiu presupune colaborarea infractorilor cu anumite persoane
plasate pe post de „cârtițe” în sistemul instituțional al statului.
Aceste „cârtițe”, fiind înzestrate cu o lăcomie devastatoare, acceptă să
presteze anumite servicii numai co ntra unor sume de bani. Astfel de „cârtițe” sunt
plasate mai ales în asemnea instituții publice ca: puncte vamale și de trecere a

91 Exemplele despăgubirilor la Legea nr. 112/1995, Legea nr. 10/2001 sau în cazul Legii nr. 18/1991 sunt
edificatoare.

72
frontierei, poliție, gardă financiară, organe de control economico -financiare,
justiție, parlament și guvern, primării, etc.
În funcție de galeriile subterane în care sunt amplasate și acționează
profesional „cârtițele” îndeplinesc atribuții specifice. Unele asigură trecerea
nestingherită a frontierei, altele anunță din timp anumite controale sau razii
efectuate de respectivele a utorități, altele fac lobby în Parlament sau Guvern pentru
anumite acte normative sau licențe de import – export ș.a.m.d. Sistemul este vechi
de când lumea și cât se poate de actual, încă.
Cert este că, prin mecanismul „cârtițelor”, marii infractori reușes c să
stabilească relații chiar cu instituțiile de stat menite să combată sever corupția și
crima organizată.
Ca mecanisme ale corupției, mai precis dorința de a desluși „alchimia” care
determină un individ sau o societate să devină coruptă au existat nenum ărate studii
și cercetări.
Astfel, teoria asocierii diferențiale cunoscută și ca socializarea spre un grup
deviant susține că: sincopele de funcționare ale unui sistem social pot determina
devianța, iar primul element al eșecului îl reprezintă lipsa contro lului social iar
teoria asocierii diferențiale arată că: de regulă, comportamentul deviant se învață și
este determinat de frecvență și gradul de intimitate, mai mare sau mai mic, al
contactelor individului cu cele două tipuri de comportament, deviant sau corect92.

4.1.3. Efectele corupției
În ce privește efectele corupției acestea sunt foarte diverse, precum:
Afectarea demnității, a probității profesionale și a credibilității
funcționarului public

92 Julie Horney, Waine Osgood apud. P.Abraham, Corupția, Editura Detectiv.,București, p.133 și urm.

73
Din acest enunț, analizat de către noi, la capitolul efecte ale corupției,
surprindem, în primul rând, deficitul de imagine și erodare a unor elemente morale
sunt ireversibile. Am mai afirmat, că demnitatea, cinstea, corectitudinea se câștigă
foarte greu, se păstrează și mai greu și se pierd incredibil de repede. Această
eroziune a elementelor de ordin moral este ireversibilă, afectând concomitent trei
factori și anume:
1. Funcționarul public
2. Serviciul public
3. Cetățeanul, respectiv colectivitatea, beneficiari ai serviciiilor publice
Dacă funcționarul corupt poate fi și este, în opinia noastră, fără scrupule de
ordin moral, în schimb consecințele pentru serviciul public respectiv și pentru
cetățean sunt de -a dreptul dezastruoase.
Astfel, într -un studiu al organizației Transparency International privind
nivelul corupției pentru anul 2007, în cazul României este de 2,60 din 10, țara
noastră fiind situată pe locul 87 din 102 țări evaluate. Astfel de atribute au
implicații directe asupra nivelului de încredere al investitorilor străini, asupra
mediului politic și de afaceri d in exterior și implicit afectând profilul țării noastre
în procesul de aderare la structurile europene și euro -atlantice93.
Cu toate eforturile susținute și resursele legislative lansate de către Guvern,
fenomenul nu a fost diminuat, astfel încât, în ianuar ie 2004, România a fost pusă
sub semnul întrebării în U.E., abia trecând la limita de promovabilitate examenul
din cadrul comisiei de politică externă a ParlamentuluI European. Prin urmare,
principiile morale, ridicate la rang de normă juridică, nu mai pot fi încălcate atât de
ușor, în prezent există și un Cod de conduită care se presupune că va aduce, cât de
cât, puțină lumină în comportamentul funcționarilor publici.

93 Guvernul României, Combaterea corupției în România – Măsuri pentru accelerarea strategiei naționale, București,
12 decembrie 2002, p.18.

74
În acest context, consecința imediată, economică, palpabilă a corupției, în
planul neresp ectării normelor de conduită atrage scăderea investițiilor străine, dar
și autohtone, având de suferit cetățenii sau autoritățile locale din zonele respective
(lipsa investițiilor duce la scăderea numărului locurilor de muncă, a surselor de
venituri, condu când la sărăcie, cu toate consecințele ei sociale, culturale,
educaționale, etc.)94.
Fondurile destinate realizării obiectivelor de interes public sunt deturnate
pentru realizarea unor interese private
În acest caz, serviciul public încheie contracte de ant repriză cu firma
câștigătoare în licitație însă ulterior, prin diverse contracte de subantrepriză în care
patroni sunt rude apropiate ale demnitarilor sau funcționarilor publici, fondurile
publice ajung în conturile celor care gestionează banii publici, as tfel încât sub
aparența legalității mecanismul corupției acționează subtil și nestingherit.
Corupția contribuie la agravarea sărăciei și la slăbirea sistemului de
servicii către cetățeni
Ceea ce am relevat anterior este și mai explicit expus la acest efect . Astfel,
slăbind administrația publică, cea care este chemată să realizeze drepturile
fundamentale ale cetățenilor – implicit realizarea drepturilor fundamentale ale
acestora – este pusă sub semnul întrebării95.
Iată de ce corupția nu trebuie tratată super ficial deoarece aceasta creează
raporturi sociale greu de corectat. Astfel, societatea română post decembristă tinde
să se polarizeze periculos de mult. Pe de o parte, unii au devenit extraordinar de
bogați pe căi cinstite și sunt ca atare demni de admirat și de urmat, fiind exemple

94 Emanuel Albu, op.c it., p.299.
95 Cetățenii încep să -și piardă încrederea în prestanța serviciului public respectiv, se instalează treptat o anumită
stare de anomie, dând naștere la derută în rândul populației, de refuz, de integrare socială iar de aici până la anarhie
nu est e decât un pas.

75
pozitive pentru societate. Pe de altă parte, la polul opus stau cei mulți, care abia își
duc existența, de azi pe mâine.
Aceștia sunt „contribuabilii” care susțin, din puținul lor, întregul aparat de
stat, inclusiv funcționarii corupți care mai au și tupeul să -i sfideze în exercițiul
funcției publice.
De fapt cine este sluga și cine este stăpânul? În opinia noastră „stăpânul”
este cetățeanul, contribuabilul, iar „sluga” este funcționarul. Dacă cel din urmă ar
înțelege această rel ație ar fi inutil studiul nostru, n -ar mai exista nicio manifestare
patologică a exercițiului funcției publice. Din păcate, nu se cunosc sau nu se vrea
să se cunoască aceste relații și atunci consecința se impune de la sine.
Corupția reprezintă atentat la siguranța națională a statului
Chiar dacă pare exagerată, această exprimare este însă foarte reală și actuală.
Recurgând iar la medicină, căreia îi suntem tributari cu multe sensuri și înțelesuri,
am putea face următoarea comparație: fenomenele patologice ale funcției publice
sunt ca și bolile dermatologice care însoțesc organismul public, statal. Unele boli
sunt incurabile96, dar pot fi reduse la un oarecare disconfort al organismului statal,
pe când boala netratată poate duce chiar la moartea organismului respectiv, în speța
noastră, duce la afectarea siguranței naționale a statului.
Corupția afectează procesul legislativ și alterează reglementările conform
anumitor interese private
Principiul separației puterilor în stat determină acea „diviziune” a muncii , a
puterilor în stat, prin care puterea legislativă elaborează legile, puterea executivă le
execută iar puterea judecătorească controlează executarea legilor. Corupția, ca
fenomen patologic, atinge toate cele trei puteri și, așa cum am vazut, întâlnim
funcții publice în toate aceste autorități publice.

96 De exemplu corupția.

76
Subliniind enunțul efectului vom studia modul în care corupția afectează
procesul legislativ, deopotrivă cu procesul de aplicare a legii. În procesul legislativ
acționează „grupurile de interese” care includ , bineînțeles și funcționarii publici.
Dacă factorii politici conturează decizia politică, de implementarea acesteia în
decizia administrativă sunt responsabili funcționarii publici. Astfel, factorii
decizionali ai grupurilor de interese dau direcția, sens ul, iar acesta conduce clar
către realizarea intereselor economico – financiare și politice ale acestora.
Astfel, am întâlnit „inițiative” legislative de genul celor care privesc numai
grupurile de interese. În această sferă menționam, de exemplu, inițiati va legislativă
privind conservarea privilegiilor parlamentarilor și după ieșirea din mandat (pensii,
pașapoarte diplomatice, etc.)97
Guvernul României98 califică o astfel de situație care afectează procesul
legislativ ca fiind: o corupție cu tendință către s tatul captiv. Dincolo de această
constatare, adevarata corupție există însă în interiorul administrației publice
deoarece întotdeauna cel care aplică legea are tendința de a o aplica în favoarea lui!
De regulă, puterea executivă este cea care are tendința permanentă de a ieși din
limitele constituționale impuse. Cum altfel se manifestă inflația ordonanțelor de
urgență sau a organelor jurisdicționale din cadrul administrației?
De aceea sunt și prevăzute căile constituționale de readucere în parametri
constit uționali99 a acestei puteri care tinde permanent să devină abuzivă.

97 Asemenea inițiative sunt puse în practică de funcționari publici aflați în astfel de structuri deliberative care au și ei
partea lor de profit (prime, sporuri speciale). Întrebarea care se pune: sunt necesare astfel de demersuri cetățeanului
de rând? Bineînțeles că nu, deoarece prvilegiile de care aminteam anterior sunt exclusiv pentru un segment foarte
mic (câțiva parlamentari, câtiva funcționari) care însă doresc ca din banii publici să -și conserve privilegiile, ia r o
astfel de situație am calificat -o anterior ca fiind un efect al corupției.
98 Guvernul României, Combaterea corupției în România – Măsuri pentru accelerarea strategiei naționale, București,
12 decembrie 2002, p.16.
99 Din partea puterii legislative exist ă instituția întrebărilor și a interpelărilor care are ca scop aducerea la realitățile
constituționale a administrației expansive, iar din partea puterii judecătorești există instituția contenciosului
administrativ care are același rol.

77
Corupția poate constitui un factor major de provocare a unei crize
economice
Acest efect ne -a fost sugerat de un studiu efectuat de către o Comisie
Independentă de Luptă Împotriva Corupției din Coreea100, care a considerat
corupția ca fiind unul din factorii majori care au cauzt criza economică din 1997.
Prin erodarea credibilității instituțiilor statului, prin alungarea investițiilor,
prin accentuarea sărăciei populației, prin atentarea la si guranța națională prin toate
celelalte consecințe la care se adaugă inflația galopantă, corupția poate conduce,
oriunde în lume, la disoluția instituțiilor statului, la crize economice astfel încât
consecințele ar putea fi dezastruoase (război civil, etc.) .
Prin urmare, implicarea funcționarilor publici în manoperele coruptive
despre care am făcut vorbire anterior, pot conduce la astfel de consecințe101.
Dacă până acum am prezentat dimensiunile corupției, nivelul la care se poate
manifesta, cauzele, principii le și efectele acesteia, vom încerca să conturăm câteva
forme de manifestare clasică ale corupției pentru a înțelege mai bine fenomenul.
Astfel după organizarea statului pe principiile moderne, democratice și a
funcționării guvernelor prin votul politic de investire dat de către parlamente,
aceste guverne au trecut de la susținerea politică a unor programe guvernamentale
la implementarea acestor programe politice de guvernare în acte normative
obligatorii pentru toți membrii societății, nu numai pentru memb ri partidului
respectiv.
După instaurarea Guvernului și a structurilor acestuia în teritoriu, unul din
pașii următori este aplicarea Statutului funcționarului public.

100 Cristina Coțan, R aportul anual al Comisiei Independente de Luptă Împotriva Corupției din Coreea (KICOC), în
Revista Economie și Administrație Publică, nr.8/92, Anul VIII, august, 2003, p.38.
101 Noi nu am făcut decăt să folosim ingredientele rețelelor unor posibile scenarii ce se pot desfășura dacă nu se
conștientizează pericolul pe care îl reprezintă corupția astfel încât să putem forma o opinie publică bine informată și
activă care să cunoască identitatea dușmanului pentru a -l putea anihila astfel.

78
Aici intervin curentele de opinie, cum este corect a se face selecția
funcționarilor publ ici, pe criterii politice sau profesionale. După diferite
experimente s -a dovedit că selecția după criterii profesionale este mai bună decât
selecția pe criterii politice102, deoarece asigură stabilitatea în funcție a
funcționarului public și implicit consti nuitatea și ritmicitatea serviciului public
respectiv, beneficiar al acestor servicii fiind cetățeanul, în primul rând.
În administrația publică funcțiile de demnitate publică sunt ocupate, de
oamenii politici (miniștri, secretari de stat, primari) care, l a rândul lor numesc în
funcțiile de subordine oameni, de regulă, din partidul lor. Accesul se face în funcții
publice vacante și după procedura legală. De fapt legea permite acest lucru, ca un
șef politic să numească un funcționar public al aceluiași parti d deoarece funcțiile
publice de execuție nu sunt exceptate de la înregimentarea politică.
În momentul în care șeful administrației publice dă o anumită dispoziție
preponderent politică, în calitate de șef politic al funcționarului subordonat, atunci
suntem în prezența unei forme de corupție.
În caz contrar nu suntem, legal, în situația unei manifestări a corupției. De
fapt, această formă de manifestare a corupției poate fi ușor evitată prin interzicerea
înregimentării politice pentru toți funcționarii publi ci, deci și pentru cei cu funcții
de execuție.
Dacă, oricum, legea are încărcătură politică, fiind la originile ei parte dintr –
un program de guvernare atunci, pe cale de consecință, șeful politic al
administrației își poate realiza și dezideratele politice fără să mai treacă fragila
„graniță” dintre legalitate și corupție – prin politizare103.

102 Tendința de a nu renunț a la selecția politică era și este foarte mare pentru guvernanți deoarece astfel se asigură
loialitatea funcționarului public fară de cel care l -a numit în funcția publică.
103 Prin urmare, evitarea unei manifestări clasice, tipice de corupție prin politizar e, se poate face foarte ușor, fără a
cheltui bani, a schimba mentalități sau a trece nu știu câte generații. Rezultatul este simplu și imediat. Se modifică
legea în aces sens, se interzice înregimentarea politică a funcționarului public și astfel „scăpăm” de una din formele

79
De fapt aici avem de a face cu distincția dintre caracterul politic și cel
administrativ al ordinului pe care -l emite șeful adminsitrației publice respective.
Se știe c ă administrația este definită ca aparat de execuție a deciziei politice,
de aceea atâta timp cât decizia politică este în sensul realizării scopului stabilit de
lege al organului respectiv nu suntem în perimetrul corupției, însă în momentul în
care acest s cop este deturnat de la misiunea lui administrativă de indicațiile
politicienilor atunci intrăm, din nou în sfera de acțiune a corupției.
Dacă aceste nuanțe complementare ar fi înțelese de cei care conduc destinele
serviciilor publice, iar funcționarii pub lici ar cunoaște sensul existenței lor în acele
servicii publice, atunci aceste manifestări ale corupției vor intra în analele istoriei
fiind studiate doar de teoreticieni cu prilejul diferitelor dizertații, însă lucrurile nu
stau așa, iar corupția iese di n sfera istorică și teoretică și intră în practica de zi cu zi
producând efecte, de care am vorbit în capitolul anterior.
Un alt caz de manifestare clasică a corupției în cadrul serviciilor publice se
întâlnește în selecția și promovarea funcționarilor pub lici.
Conform legii această selecție și promovare se face pe criterii legale,
științifice care ar trebui să excludă orice promovare pe alte criterii decât cele ale
competenței și profesionalismului.
Din păcate, realitatea a demonstrat chiar și în statele d emocratice că printre
metodele de promovare „științifice” se înregistrează și metoda bazată pe
subiectivism. În această situație corupția poate fi întâlnită în două ipostaze:

de manifestare a corupției – prin politizare – fără eforturi prea mari. E nevoie numai de voință politică, la nivelul
înalt, decizional.

80
În prima ipostază aceasta poate avea o direcție „ascendentă” adică, de la
baza de vârf, prin mituirea șefilor din treaptă în treaptă, sau „ascendentă” prin
ordin de sus în jos pentru numirea sau promovarea unui funcționar104.
În situația a doua, demnitarul din vârful ierarhic sugerează sau, mai rău,
chiar ordonă ierarhicului inferior să angajeze sau să promoveze în funcție o
anumită persoană, situație cunoscută de „favoritism”.
Oricum, în ambele cazuri lipsește motivația corectă, realizarea sarcinilor de
serviciu și instalarea motivației false105. Soluția de a nu avea o astfel de manifestar e
a corupției este evitarea sistemului „interior” și apelarea la expertiza unui sistem
„exterior” care să instrumenteze promovarea funcționarului public excluzând din
ecuație atât sensul ascendent cât și cel descendent al corupției.
Prin urmare și această soluție nu implică decât voință politică, la nivel
superior, pentru a adapta legea la aceste deziderate legale înlăturând, pe cale de
consecință, o astfel de manifestare a corupției în cadrul serviciilor publice.

4.2. Alte manifestări patologice ale funcț iei publice
4.2.1. Birocrația
Alături de corupție în fruntea ierarhiei fenomenelor patologice și
secondând -o în toate manifestările ei se găsește birocrația.
Birocrația reprezintă un element pozitiv cât timp principiile de organizare
administrativă leg ale, raționale sunt respectate, în momentul în care se încalcă cel
puțin un principiu, în acel moment structura se dezechilibrează iar sensul pe care
începe să -l capete birocrația este cel patologic, de manifestare a funcției publice.

104 În această situație funcționarul „în cauză” își va asigura, mai întâi sprijinul șefului ierarhic d eoarece acesta
propune promovarea directorului sau șefului ierarhic. Acest sprijin se obține prin atenții, favoruri, mită etc. Sunt
implicați funcționarii publici până la nivelul din vârful ierarhiei.
105 Obținerea de avantaje materiale pe alte căi decât mun ca.

81
4.2.2. Abuzul de au toritate
Abuzul de autoritate poate fi definit ca fiind fapta ilegală a funcționarului
public care își depășește atribuțiile , folosind în mod exagerat puterea cu care a fost
învestit, în vederea impunerii celor pe care îi deservește, a unui comportament
obligatoriu, nefiresc.

4.2.3. Politizarea funcției publice
Politizarea administrației publice împiedică procesul de reformă a funcției
publice, având repercursiuni negative în desfășurarea activității administrației
publice , în condițiile în care prin i ntermediul funcționarilor publici sunt
reprezentate și administrate interesele comunităților locale, regionale și naționale.
Eliminarea politicului din administrație va permite funcționarilor să -și
îndeplinească cu bună credință atribuțiile de servici și v a crește orientarea acestora
către nevoile cetățenilor deoarece administrația publică trebuie să slujească
interesul general și nu interesele diferitelor partide ce dețin la un moment dat
puterea. Chiar dacă există o legătură între politic și administrație , aceasta trebuie să
se limiteze strict până la un anumit nivel (de exemplu până la nivelul secretarilor
de stat) și nu să cuprindă întregul corp al funcționarilor publici.

82

Cap.5. Răspunderea funcționarilor publici

5.1. Responsabilitate și răspundere în exercitarea funcției publice
În limba română, termenii de răspundere și responsabilitate, precum și cei de
răspunzător și responsabil, sunt prezentați ca fiind sinonimi. Astfel, termenul de
răspundere este prezentat, din punct de vedere juridic, ca fiin d consecința rezultată
din neîndeplinirea unei obligații legale; iar termenul de responsabilitate este
przentat ca fiind obligația de a răspunde, de a da socoteală de ceva, de a accepta și
suporta consecințele; răspundere106.
În literatura juridică de speci alitate există autori care prezintă cei doi termeni
ca fiind purtătorii unor încărcături juridice diferite, responsabilitatea fiind cea care
„ precede răspunderii și o poate elimina 107” , responsabilitatea presupunând
respectarea benevolă de către individ a valorilor acceptate de către o comunitate,
iar atunci când sistemul de valori este negat, omul încetează să mai fie responsabil
și, astfel, el devine răspunzător pentru comportamentul său ilicit108.
Așa cum arată un autor, distincția dintre responsabilitat e și răspundere a fost
construită pe distincția făcută în sfera cercetării fenomenului răspunderii sociale,
unde s -a teoretizat existența unei relații dialectice între responsabilitatea socială și
răspunderea socială109.
Cu alte cuvinte, termenul de respons abilitate desemnează ceea ce se înțelege
în literatura juridică franceză prin responsabilitate morală (responsabilite morale),

106 DEX, op.cit. ,p.891 și 919
107 Verginia Vedinaș, op.cit. ,p.169
108 Mihai Florea, Responsabilitatea acțiunii sociale, Editura Academiei, București,1976,p.78
109 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , Editura All Beck, București,2001,vol.I,p.612.

83
în timp ce termenul răspundere desemnează ceea ce se înțelege în literatura juridică
franceză prin responsabilitate juridică ( re sponsabilite juridique ).
Într-adevăr, responsabilitatea morală constă în capacitatea unei persoane de
a lua în mod voluntar și conștient o hotărâre fără să se raporteze, în prealabil, la o
autoritate superioară care să -i confere motivele actelor sale și fără să fie judecat
pentru acestea.
Astfel, în cazul unui titular al unei funcții publice, în general, și în cazul unui
funcționar public, în special, responsabilitatea înseamnă existența unei atitudini
pline de solicitudine față de problemele cetățenilor , implicarea lor cu obiectivitate
și profesionalism în realizarea sarcinilor funcțiilor lor, funcții înțelese ca adevărate
misiuni sociale. Pentru un funcționar public caracterizat de un înalt spirit de
responsabilitate nu există o valoare mai importantă d ecât îndeplinirea, cu o
convingere reieșită din înțelegerea rațională a fenomenelor, a sarcinilor funcției
sale.Un asemenea tip de funcționar este stăpânit de un sentiment de vinovăție când
ceva nu a fost în ordine în munca sa, chiar dacă e vorba de un asp ect mai puțin
important, care pentru un ochi neavizat nu este sesizabil110.
Un alt autor, susținând existența deosebirii dintre responsabilitatea juridică și
răspunderea juridică, afirmă că, spredeosebire de responsabilitate ( care este o
răspundere în abst ract, o capacitate, o vocație la răspundere ), răspunderea juridică
este răspunderea concretă stabilită după o anumită procedură de autoritatea
competentă ( instanță sau autoritatea administrativă ) finalizată într -o sancțiune,
însoțită sau nu de anularea actului ilegal, restabilirea situației anterioare, fixarea
despăgubirii pentru actul sau faptul ce a cauzat daunele constatate, luarea măsurilor
de siguranță aplicate sau acordate conform unei proceduri prevăzute de lege111.

110 Idem ,op.cit. ,p.613
111 Valerică Dabu, Răspunderea juridică a funcționarului public , Editura Global Lex, București,p.39.

84
Răspunderea titularului unei fun cții publice intervine numai după ce acesta a
comis o faptă prin care se va situa în afara reglementărilor juridice, situație în care
va interveni una sau mai multe dintre formele răspunderii juridice.
Tradițional, specialiștii în drept administrativ, atu nci când se ocupă de
formele răspunderii titularilor de funcții publice, tratează doar aspectele legate de
răspunderea juridică a acestora.
Formele răspunderii titularilor funcțiilor public e sunt clasificate după diverse
criterii, cel mai important fiind acela al naturii reglementării juridice a acesteia.
Astfel, din acest punct de vedere, avem răspundere politică sau
constituțională, răspundere penală, răspundere civilă, răspundere administrativă,
răspundere de dreptul muncii etc.
În cadrul lucrării de față, am clasificat funcțiile publice, în raport de
prerogativele de putere publică aflate în conținutul lor, în funcții publice
legislative, funcții publice aparținând autorităților judecătorești și, respectiv, funcții
publice executiv -administrative, aju ngând astfel, și la concluzia existenței unei
deontologii a parlamentarilor, o deontologie a funcșionarilor publici administrativi.
Din această cauză, formele răspunderii juridice vor prezenta anumite aspecte
specifice, în raport cu domeniul în care este exercitată funcția publică respectivă.
Astfel, numai în cazul funcțiilor publice legislative, precum și în cazul
anumitor funcții publice executive, denumite și demnități publice, poate interveni
răspunderea politică a titularilor acestor funcții, sub for ma suspendării sau
destituirii șefului statului, suspendării, revocării sau destituirii unui membru a
Guvernului, în condițiile dispozițiilor constituționale sau ale Legii nr.115/1999
privind răspunderea ministerială112.

112 Publicată în Monitorul Oficial al României,Partea I nr.300 din 28 iunie 1999, republicată în Monitorul Oficial al României,Pa rtea I nr.3 34 din
20 mai 2002.

85
Deci, cu alte cuvinte, legislația ac tuală face distincție între răspunderea unui
om politic și răspunderea unui judecător sau procuror ori a unui funcționar public,
omul politic fiind expus nu numai unei răspunderi juridice, ca orice titular de
funcție publică, ci este expus și unei răspunde ri politice, care poate acționa separat
sau împreună cu răspunderea juridică.
La fel, în cazul judecătorilor și a procurorilor, răspunderea acestora prezintă
unele aspecte caracteristice, în raport cu răspunderea parlamentarilor și a celorlalți
demnitari publici, dar și în raport cu funcționarii publici administrativi.
Astfel, judecătorii și procurorii răspund civil, disciplinar și penal, ca orice alt
titular al unei func ții publice, dar judecătorii , procurorii și magistrații -asistenți pot
fi perchezițio nați, reținuți sau arestați preventiv numai cu încuviințarea secțiilor
Consiliului Superior al Magistraturii, iar în caz de infracțiune flagrantă, Consiliul
Superior al Magistraturii va fi informat de îndată de către organul care a dispus
reținerea sau per cheziția.
De asemenea, potrivit art.96 din Legea nr.303/2004 privind Statutul
judecătorilor și procurorilor, republicată113, statul este cel care va răspunde
patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare și numai după ce
prejudiciul a fost acoperit de stat în temeiul hotărârii irevocabile statul se poate
îndrepta cu o acțiune în despagubiri împotriva judecătorului sau procurorului care,
cu rea -credință sau gravă neglijență, a săvârșit eroarea judiciară cauzatoare de
prejudicii.
Judecătorii și procurorii răspund disciplinar pentru abaterile de la îndatoririle
de serviciu, precum și pentru faptele care afectează prestigiul justiției, fiind
considerate abateri disciplinare :

113 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr.576 din 29 iunie 2004, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr.826 din
13 septembrie 2005.

86
– încălcarea prevederilor legale referitoare la declarațiile de avere,
declarațiile de interese, incompatibilități și interdicții privind judecătorii
și procurorii;
– intervențiile pentru soluționarea unor cereri, pretinderea sau acceptarea
rezolvării intereselor personale sau ale membrilor familiei ori a altor
persoane, altfel decât în limita cadrului legal reglementat pentru toți
cetățenii, precum și imixtiunea în activitatea altui judecător sau procuror;
– desfășurarea de activități publice cu caracter politic sau manifestarea
convingerilor politice în exercitarea atribuțiilor d e serviciu;
– nerespectarea secretului deliberării sau a confidențialității lucrărilor care
au acest caracter;
– nerespectarea în mod repetat și din motive imputabile a dispozițiilor
legale privitoare la soluționarea cu celeritate a cauzelor;
– refuzul nejustifi cat de a primi la dosar cererile, concluziile, memoriile sau
actele depuse de părțile din proces;
– refuzul nejustificat de a îndeplini o îndatorire de serviciu;
– exercitarea funcției cu rea -credință sau gravă neglijență, dacă fapta nu
constituie infracțiune;
– efectuarea cu întârziere a lucrărilor, din motive imputabile;
– absențele nemotivate de la serviciu, în mod repetat;
– atitudinea nedemnă în timpul exercitării atribuțiilor de serviciu față de
colegi, avocați,experți,martori sau justițiabili;
– neîndeplinirea o bligației privind transferarea normei de bază la instanța
sau parchetul la care funcționează;
– nerespectarea dispozițiilor privind distribuirea aleatorie a cauzelor;

87
– participarea directă sau prin persoane interpuse la jocurile de tip
piramidal, jocuri de no roc sau sisteme de investiții pentru care nu este
asigurată transparența fondurilor în condițiile legii.
Sancțiunile disciplinare care se pot aplica judecătorilor și procurorilor,
proporțional cu gravitatea, sunt :
– avertismentul;
– diminuarea indemnizației d e încadrare lunară brută cu până la 15 % pe o
perioadă de la o lună la 3 luni;
– mutarea disciplinară pentru o perioadă de la o lună la 3 luni la o instanță
sau la un parchet, situate în circumscripția aceleiași Curți de apel ori în
circumscripția aceluiași parchet de pe lângă acesta;
– excluderea din magistratură.
Sancțiunile prezentate mai sus se aplică de Secția pentru judecători a
Consiliului Superior al Magistraturii,dacă este vorba de un judecător sau de Secția
pentru procurori a Consiliului Superior al M agistraturii, dacă este vorba de un
procuror, potrivit procedurii reglementate de Legea nr.317/2004 privind Consiliul
Superior al Magistraturii, republicată114.
După cum am mai menționat, răspunderea juridică a funcționarilor publici
poate îmbrăca mai multe forme: răspunderea disciplinară, răspunderea
contravențională, răspunderea civilă și răspunderea penală, urmând ca în
continuare să ne ocupăm de fiecare în parte.

5.2. Răspunderea disciplinară a funcționarilor publici
Răspunderea disciplinară intervine î n cazul încălcării de către un funcționar
public, cu vinovăție, a îndatoririlor de serviciu și a normelor de conduită

114 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr.599 din 2 i ulie 2004, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr.827 din
13 septembrie 2005.

88
profesională și civilă prevăzute de lege, fapte care constituie abateri disciplinare și
atrag sancționarea disciplinară a acestuia.
a) Aba terile disciplinare
Art. 77 alin(2) din Legea nr.188/1999, republicată, enumeră limitativ faptele
care constituie abateri disciplinare:
– întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
– neglijența repetată în rezolvarea lucrărilor;
– absențe nemotivate de la serviciu;
– nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;
– intervențiile sau stăruințele pentru soluționarea unor cereri în afara
cadrului legal;
– nerespectarea secretului profesional sau a confidențialității lucrărilor cu
acest caracter;
– manifestări c are aduc atingere prestigiului autorității sau institu ției
publice în care î și desfășoară activitatea;
– desfășurarea în timpul programului de lucru a unor activități cu caracter
politic;
– refuzul de a îndeplini atribuțiile de serviciu;
– încălcarea prevederilo r legale referitoare la îndatoriri, incompatibilități,
conflicte de interese și interdicții stabilite prin lege pentru funcționarii
publici;
– alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din
domeniul funcției publice și funcționarilor pu blici.
b) Condițiile răspunderii disciplinare sunt, în general, cele ale oricărei forme
de răspundere juridică, dar cu anumite particularități:

89
– trebuie să existe o abatere disciplinară, adică o faptă ilicită prevăzută de
lege, comisivă sau omisivă, care să aducă atingere relației sociale
protejate – buna activitate a autorității sau instituției publice;
– urmarea săvârșirii faptei ilicite trebuie să constea într -o perturbare a
desfășurării normale a activității autorității sau instituției publice ori o
atinge re adusă prestigiului acesteia;
– între fapta ilicită săvârșită și urmarea produsă trebuie să existe o legătură
de cauzalitate, în sensul că rezultatul perturbator al activității este efectul
faptei ilicite cauzatoare a acestuia;
– autorul faptei ilicite trebu ie să fie funcționarul public legal învestit, care a
acționat în exercitarea atribuțiilor de serviciu sau în legătură cu acesta;
– funcționarul public trebuie să fi acționat cu vinovăție, sub forma intenției
sau a culpei, iar în favoarea acestuia nu operează un caz de exonerare de
răspundere ( cazul fortuit, stare de necesitate,etc.).
c) Sancțiunile disciplinare
În situația în care sunt întrunite cumulativ toate elementele răspunderii
disciplinare, funcționarului public i se va aplica una dintre sancțiunile e numerate la
art.77 alin.(3) din Legea nr.188/1999, republicată:
– mustrare scrisă;
– diminuarea drepturilor salariale cu 5 -20 % pe o perioadă de până la 3
luni;
– suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz,
de promovare în funcția p ublică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;
– retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcția publică
pe o perioadă de până la un an;
– destituirea din funcția publică.
d) Principiile răspunderii disciplinare

90
Răspunderea disciplinară, ca formă a răspunderii juridice, este guvernată de
următoarele principii de drept:
– principiul legalității, în sensul că răspunderea disciplinară nu poate opera
decât în cazurile prevăzute în mod expres de lege și anume cele
reglementate la art.77 alin.(2) din Legea nr.188/1999, republicată;
– principiul prezumției de nevinovăție, în sensul că autoritatea sau instituția
publică este obligată să efectueze o cercetare administrativă prealabilă
asupra faptei imputate și funcșionarului public vizat;
– principiul unicității r ăspunderii disciplinare, ca o consecință a regulii non
bis in idem, în sensul că pentru o faptă ilicită există o singură
sancțiune.Dar, ca excepție, o faptă ilicită poate încălca norme juridice de
natură diferită, astfel că o condamnare penală a funcționar ului public se
va putea cumula cu obligarea sa la plata unor despăgubiri civile și cu
destituirea din funcția publică;
– principiul proporționalității răspunderii, potrivit căruia, la
individualizarea sancțiunii disciplinare se va ține seama de cauzele și
gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care aceasta a fost
săvârșită, gradul de vinovăție și consecințele abaterii, comportarea
generală în timpul serviciului a funcționarului public, precum și de
existența în antecedentele acestuia a altor sancț iuni disciplinare care nu
au fost radiate în condițiile Legii nr.188/1999, republicată;
– principiul celerității și operativității tragerii la răspundere disciplinară,
ceea ce înseamnă că autoritatea sau instituția publică, prin termenele
prevăzute de lege, este obligată ca aplicarea sancțiunii să fie cât mai
apropiată de momentul comiterii abaterii disciplinare, în scopul sporirii
rolului educativ -preventiv al sancțiunii;

91
– principiul garantării dreptului la apărare care obligă autoritatea sau
instituția publi că, în cadrul cercetării administrative prealabile, să
procedeze la audierea funcționarului public cercetat, care poate fi asistat
de un avocat sau de un reprezentant și să ceară administrarea de probe;
– principiul contradictorialității procedurii de cercet are prealabilă, în sensul
că funcționarul public cercetat are dreptul să ia cunoștință de toate actele
dosarului, cu privire la care își poate exprima punctele de vedere proprii.
De menționat că aceste principii stau și la baza activității comisiilor de
disciplină care funcționează în cadrul autorităților sau instituției publice potrivit
H.G. nr.1344/2007115.

5.3. Răspunderea contravențională a funcționarilor publici
Răspunderea contravențională a funcționarilor publici este angajată în cazul
în care acești a au săvârșit o contravenție în timpul și în legătură cu sarcinile de
serviciu.
Faptele care constituie astfel de contravenții nu mai sunt enumerate în
Statutul funcționarilor publici sau în Statutele unor categorii speciale de funcționari
publici, ele fi ind reglementate prin legi, ordonanțe, hotărâri ale Guvernului, ale
consiliilor locale și județene.
Așa cum rezultă din art.83 alin.(1) din Legea nr. 188/1999, republicată,
aceste contravenții trebuie săvârșite de o persoană care are calitatea legală de
funcționar public, nu de simplă persoană angajată, precum și să fi fost săvârșită în
timpul exercitării și în legătură cu atribuțiile și sarcinile de serviciu.

115 H.G. nr.1344/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr.768 din 1 3 octombrie 2007.

92
În principiu, constatarea și aplicarea sancțiunii contravenționale se face de
către șefii de serv icii și de direcții împuterniciți de către conducătorul autorității
sau instituției publice.
Împotriva procesului -verbal de constatare a contravenției și de aplicare a
sancțiunii, funcționarul public se poate adresa cu plângere la judecătoria în a cărei
circumscripție își are sediul autoritatea sau instituția publică în care este numit
funcționarul public sancționat.
Plângerea formulată împotriva procesului -verbal de constatare și sancționare
a contravenției suspendă executarea sancțiunii contravenționale .
În această materie prevederile legii nr.188/1999, republicată, se completează
cu prevederile generale ale O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al
contravenților116.

5.4. Răspunderea civilă a funcționarilor publici
Răspunderea civilă a funcționarilor p ublici este o formă de răspundere
specifică acestei categorii de subiecte de drept pentru care se cere îndeplinirea
cumulativă, pe lângă condițiile prevăzute de dreptul comun, a celor două condiții
speciale :
– fapta trebuie să reprezinte o încălcare a îndat oririlor de serviciu;
– persoana trebuie să aibă calitatea de funcționar public.
Această formă de răspundere stabilită în sarcina funcționarilor publici este o
formă specifică a răspunderii delictuale prevăzută de art.998 din Codul civil,
potrivit căruia ori ce faptă a omului care cauzează altuia un prejudiciu, obligă pe
acela din a cărui greșeală s -a produs, să -l repare.

116 O.G. nr.2/2001 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.410 din 25 iulie 2001 și a suferit mai multe m odificări și
completări, ultimele prin Legea nr.526/2004.

93
Potrivit art. 84 din Legea nr. 188/1999, republicată, răspunderea civilă a
funcționarului public se angajează:
– pentru pagubele produse cu v inovăție patrimoniului autorității sau
instituției publice în care funcționează;
– pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s -au acordat
necuvenit;
– pentru daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de
comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești
definitive și irevocabile.
Repararea pagubelor produse în dauna autorității sau instituției publice se
dispune prin emiterea de către șeful acesteia a unui act administrativ, în termen de
30 de zile de la c onstatarea pagubei sau prin asumarea unui angajament de plată al
funcționarului public.
În cazul pagubelor provenite din daunele plătite de autoritatea sau instituția
publică în calitate de comitent unor terți, repararea pagubei se va face pe baza
hotărâr ii judecătorești definitive și irevocabile.
Emiterea actului administrativ de recuperare a pagubei se prescrie în termen
de 3 ani de la data producerii pagubei117.

5.5. Răspunderea penală a funcționarilor publici
Răspunderea penală a funcționarului publi c pentru infracțiunile săvârșite în
timpul serviciului sau în legătură cu atribuțiile funcției publice pe care o ocupă se
angajează potrivit legii penale.
Noțiunea de funcționar public în sensul Legii nr.188/1999, republicată,
diferă de noțiunea de funcți onar public definită de art.147 alin.(1) din Codul penal,

117 Împotriva actului administrativ de recuperare a pag ubei, funcționarul public vizat se poate adresa instanței de
contencios administrativ competente.

94
potrivit căruia, „ prin funcționar public se înțelege orice persoană care exercită
permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost investită, o însărcinare
de orice natură,retribuită s au nu, în serviciul unei unități dintre cele la care se
referă art.145 (autorități publice, instituții publice, instituții sau alte persoane
juridice de interes public, servicii de interes public)”, precum și de noțiunea de
funcționar definită de alin.2 al aceluiași articol, potrivit căruia „prin funcționar se
înțelege persoana menționată în alin.1, precum și orice salariat care exercită o
însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice decât cele prevăzute în acel
alineat”.
Faptele comise în această calitate specială sunt infracțiuni de servicu sau în
legătură cu serviciul ( luarea de mită, abuzul sau neglijența în serviciu etc. ) ori alte
categorii de infracțiuni specifice exercitării sau în legătură cu exercitarea unei
funcții publice (delapidarea, falsul material, insubordonarea etc.).
De asemenea există reglementări speciale vizând funcționarii publici altele
decât Codul penal, precum Legea nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și
sancționarea faptelor de corupție, Legea nr.86/2006 privind Co dul vamal al
României118 etc.
Alăturat sancțiunii penale se mai pot aplica și pedepse complementare care
se execută după executarea pedepsei principale, constând în interzicerea uneia sau
unora dintre următoarele drepturi :
– dreptul de a alege și de a fi ale s în organele puterii sau pe funcții
echivalente;
– dreptul de a ocupa o funcție ce implică exercițiul autorității publice;
– dreptul de a ocupa o funcție sau de a exercita o profesie de natura celei de
care s -a folosit condamnatul pentru săvârșirea infracțiun ii;

118 Legea nr.86/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.350 din 19 aprilie 2006.

95
Legea nr.188/1999, republicată, s -a ocupat de clarificarea situației
funcționarului public, în faza cercetării penale și judecătorești, până la intervenirea
unei hotărâri definitive.
Astfel, potrivit art.86 alin.(2) din Legea nr.188/1999, republicată, în cazul în
care funcționarul public este trimis în judecată pentru săvârșirea unei infracțiuni de
natura celor prevăzute la art.54 lit.h) (contra umanității, contra statului sau contra
autorității, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea
justiției, de fals ori a unor fapte de corupție sau a unei infracțiuni săvârșite cu
intenție, care l -ar face incompatibil cu exercitarea funcției publice), persoana care
are competența legală de numire în funcția publică va dispune suspendarea
funcționarului public din funcția publică pe care o deține.
Dacă instanța judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului
penal, suspendarea din funcția publică încetează, iar funcționarul public respectiv
își va relua activitatea în funcția pu blică deținută anterior și îi vor fi achitate
drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.
În situația în care nu sunt întrunite condițiile pentru angajarea răspunderii
penale, iar fapta funcționarului public poate fi considerată abatere discipl inară, va
fi sesizată comisia de disciplină competentă.
De la momentul începerii urmăririi penale, în situația în care funcționarul
public poate influența cercetarea, persoana care are competența numirii în funcția
publică are obligația să dispună mutarea temporară a funcționarului public în
cadrul altui compartiment sau altei structuri fără personalitate juridică a autorității
ori instituției publice.
Dacă însă, funcționarul public este condamnat definitiv pentru o faptă
prevăzută de art.54 lit.h) din Le gea nr.188/1999, republicată, măsura suspendării
din funcție se transformă în măsura încetării de drept a raportului de serviciu,
potrivit art.98 alin.(1) lit.f) din lege.

96
Această măsură va atrage și eliminarea din Corpul funcționarilor publici și
pierder ea tuturor drepturilor dobândite în carieră.

97

Cap.6. Preocupări deontologice europene privitoare la
funcția publică

6.1. Preocupări la nivelul Consiliului Europei
Așa după cum am arătat, adoptarea Codului de conduită a funcționarilor
publici, prin Leg ea nr.7/2004, precum și a Codului de conduită a personalului
contractual din autoritățile și instituțiile publice, prin Legea nr.477/2004, au fost
consecințe ale Recomandării nr.R(2000)10 a Comitetului Miniștrilor Consiliului
Europei, care a recomandat sta telor membre să promoveze adoptarea unor coduri
naționale de conduită pentru funcționarii publici, urmând să se inspire din Codul
model de conduită pentru funcționarii publici, anexat la recomandarea respectivă.
De altfel, în expunerile de motive ale celo r două legi, se menționează în mod
expres că acestea au fost adoptate în conformitate cu prevederile Recomandării
nr.10/2000 a Comitetului Miniștrilor Consiliului Europei. Adoptarea recomandării
nr.R(2000)10 s -a impus ca urmare a faptului că scopul Consili ului Europei este de
a realiza o unitate mai mare între membrii săi, iar administrațiile publice joacă un
rol esențial în societățile democratice și funcționarii publici sunt elementul cheie al
administrației publice, fiind necesar să dispună de un cadru j uridic și material
corespunzător pentru a putea să se achite de sarcinile lor într -un mod adecvat.
De asemenea, adoptarea Recomandării nr.R(2000)10 s -a impus ca urmare a
faptului că fenomenul corupției reprezintă o amenințare serioasă împotriva statului
de drept, a democrației, a drepturilor omului, a echității și justiției sociale, precum

98
și că acest fenomen împiedică dezvoltarea economică, pune în pericol stabilitatea
instituțiilor democratice și a fundamentelor morale ale societății.
Totodată, la adopt area acestei recomandări, Comitetul Miniștrilor
Consiliului Europei și -a manifestat convingerea că sensibilizarea opiniei publice și
promovarea valorilor etice constituie mijloace importante pentru prevenirea,
combaterea și limitarea corupției.
La adoptar ea acestei recomandări119, Comitetul Miniștrilor a avut în vedere o
serie de alte documente, precum :
– recomandările Conferințelor a 19 -a și a 21 -a ale miniștrilor europeni ai
Justiției ( La Valette, 1994, și respectiv Praga,1997)
– programul de acțiune contra corupției adoptat de Comitetul Miniștrilor în
1996;
– recomandarea Comitetului Miniștrilor Consiliului Europei nr.R(81)19
privind accesul la informație deșinut de autoritățile publice;
– recomandarea Comitetului Miniștrilor al Consiliului Europei nr.R(2000)6
privind Statutul funcționarilor publici din Europa;
– declarația finală și Planul de acțiuni adoptate de șefii de stat și de Guvern
din Consiliul Europei la cea de a 2 -a întâlnire la vârf care s -a ținut la
Strasbourg, în zilele de 10 și 11 octombrie 1997;
– rezoluția (97)24 referitoare la cele 20 de principii directoare în lupta
contra corupției;
– rezoluțiile (98)7 și (99)5 privind autorizarea și respectiv adoptarea
Acordului parțial lărgit care stabilește „Grupul de State contra corupției –
GRECO”, instituție ca re are ca scop îmbunătățirea capacității membrilor

119 Recomandarea nr.R(2000)10 a Comitetului Miniștrilor Co nsiliului Europei privind codurile de conduită pentru
funcționarii publici

99
săi de a lupta contra corupției prin vegherea punerii în practică a
angajamentelor lor în acest domeniu.
Scopul declarat al adoptării Codului model de conduită pentru funcționarii
publici a fost unul tripl u, și anume :
– precizarea regulilor privind integritatea și conduita pe care funcționarii
publici trebuie să le respecte;
– ajutarea funcționarilor publici în cunoașterea, înțelegerea și respectarea
acestor norme;
– informarea publicului asupra conduitei la car e acesta este îndreptățit să se
aștepte din partea funcționarilor publici.
Domeniul de aplicare a Codului model de conduită pentru funcționarii
publici este prezentat la art.1, unde se precizează că acest cod se aplică tuturor
funcționarilor publici (agent s publics, în limba franceză), dar trebuie menționat că,
în documentele europene, noțiunea de funcționar public are accepțiune mult mai
largă decât în legislația română.
Astfel, tot la art.1 se precizează că, în sensul acestui cod, termenul de
„funcționar public” include orice persoană aflată în serviciul unei autorități
publice, precum și că dispozițiile prezentului cod pot fi, de asemenea, aplicate
oricărei persoane aflate în serviciul unor instituții private care efectuează servicii
publice, fiind exclu și reprezentanții aleși, membrii guvernului și persoanele care
exercită funcții judecătorești.
Codul model de conduită pentru funcționarii publici trasează un set de
principii generale care trebuie să se regăsească în codurile de conduită elaborate și
adoptate de statele membre ale Consiliului Europei, astfel că este necesară o
succintă prezentare a acestora.
Conformitatea cu legea, cu celelalte reglementări legale și cu normele
deontologice, este primul principiu consacrat la art.4 pgf.1, unde se precize ază că

100
funcționarul public trebuie să se achite de toate îndatoririle sale în respectul legii,
al instrucțiunilor legale și al regulilor deontologice referitoare la funcția sa.
Neutralitatea funcționarului public este un alt principiu pe care îl găsim
statuat la art.4, la pgf.2, care statuează că funcționarul public trebuie să acționeze
de o manieră politică neutră, astfel încât să nu contracareze politicile, deciziile sau
acțiunile legitime ale autorității publice.
Loialitatea funcționarului public îl ob ligă pe acesta să servească în mod loial
autorității naționale, locale sau regionale constituite conform legii.
Principiul probității, imparțialității și eficacității, îl obligă pe funcționarul
public să fie cinstit, imparțial și eficient, să -și îndepline ască îndatoririle sale la cel
mai înalt nivel de capacitate al său, cu competență, echitate și înțelegere, neluând
în considerare decât interesul public și circumstanțele pertinente ale problemei.
Natura curtenitoare și politicoasă a comportamentului treb uie să
caracterizeze relațiile funcționarului public cu cetățenii pe care îi servește, precum
și relațiile sale cu superiorii, colegii și subordonații.
Principiul obiectivității și al tratamentului egal îl obligă pe funcționarul
public să nu acționeze în mod arbitrar și nici în detrimentul vreunei persoane, grup
de persoane sau entități, oricare ar fi ele, fiind necesar să țină cont de drepturile,
obligațiile și interesele legitime ale celorlalți. În procesul de luare a deciziilor,
funcționarul public treb uie să acționeze conform cu legea și să -și exercite puterea
sa de apreciere în mod imparțial, ținând cont numai de circumstanțele pertinente.
Principiul evitării conflictului de interese îl obligă pe funcționarul public să
evite ca interesele sale persona le să intre în conflict cu funcțiile sale publice, fiind
în responsabilitatea sa să evite asemenea conflicte, indiferent dacă sunt reale,
potențiale sau aparente.
Interdicția de a cere sau primi foloase trebuie să caracterizeze în permanență
întregul comp ortament al funcționarului public, care este obligat ca, prin poziția sa

101
oficială, să nu accepte avantaje necuvenite, în interesul său personal sau pentru
alții.
Loialitatea față de autoritatea sau instituția publică îl obligă pe funcționarul
public să se comporte astfel încât să păstreze și să întărească încrederea publicului
în integritatea, imparțialitatea și eficacitatea autorităților publice.
Principiul subordonării ierarhice prevede că funcționarul public este
răspunzător în fața superiorului său ie rarhic imediat, cu excepția unor dispoziții
contrare legii, ceea ce îl obligă ca, în activitatea sa, să execute dispozițiile acestuia,
cu excepția unor cazuri de nelegalitate flagrantă.
Confidențialitatea este un alt principiu care trebuie să ghideze cond uita
funcționarilor publici, care ținând cont în mod corect de dreptul de acces la
informațiile oficiale, trebuie să prelucreze în mod adecvat, cu toată
confidențialitatea necesară, toate informațiile și toate documentele obținute în
exercitarea, sau cu oc azia exercitării atribuțiilor sale.
Alături de principiile la care ne -am referit succint mai sus, Codul model de
conduită pentru funcționarii publici prescrie o serie de reguli instituite în scopul
asigurării efectivității principiilor respective în compo rtamentul oricărui funcționar
public, pe care le vom prezenta în continuare.
Regula întocmirii unui raport către superiorul ierarhic, de obicei, este
prevăzută în următoarele situații de la art.12 din Codul model :
– funcționarul public care consideră că i se cere să acționeze într -un mod ilegal,
imoral sau contrar eticii, putând să provoace încălcarea jurământului sau care
este în contradicție în oricare alt mod cu prezentul cod, trebuie să semnaleze
acest fapt conform legii;
– funcționarul public trebuie să semnaleze autorităților competente, conform
legii, orice violare a przentului cod de către alți funcționari publici despre care
el sau ea a aflat;

102
– funcționarul public care a semnalat autorităților competente, conform legii, un
caz precum cel prevăzut mai s us și care consideră că răspunsul nu este
satisfăcător, poate să informeze acest lucru în scris șefului răspunzător de
funcția publică;
– atunci când un caz nu poate fi rezolvat de o manieră acceptabilă pentru
funcționarul în cauză prin procedurile și căile de recurs prevăzute de legislația
privind funcția publică, funcționarul trebuie să execute instrucțiunile legale pe
care le -a primit;
– funcționarul public trebuie să semnaleze autorităților competente orice dovadă,
afirmație sau bănuială de activitate ilega lă sau criminală privind funcția publică
despre care are cunoștință în sau cu ocazia exercitării funcțiilor sale;
– administrația publică trebuie să vegheze ca funcționarul public care
semnalează un caz prevăzut mai sus, în baza unor bănuieli rezonabile și d e
bună credință, să nu sufere niciun prejudiciu;
Regulile pentru evitarea sau rezolvarea unui conflict de interese sunt
prevăzute la art.13 -15 din Codul model de conduită, astfel :
– conflictul de interese se naște în situația în care un funcționar public ar e un
interes personal de natură să influențeze sau să pară a influența exercitarea
imparțială și obiectivă a funcțiilor sale oficiale;
– interesul personal al funcționarului public cuprinde orice avantaj pentru sine
sau în favoarea familiei sale, a părințilo r, prietenilor sau persoanelor apropiate,
sau a persoanelor sau organizațiilor cu care a avut relații de afaceri sau politice,
precum și orice obligație financiară sau civilă la care este constrâns
funcționarul public;
– ținând cont că funcționarul public es te singurul care poate să știe dacă se află în
această situație,există obligația personală :
– să fie atent la orice conflict de interese real sau potențial;

103
– să ia măsuri pentru a evita un asemenea conflict;
– să informeze superiorul său ierarhic despre orice conflict de interese din
momentul în care a luat cunoștință de acesta;
– să se conformeze la orice decizie finală care îi pretinde să se retragă din
situația în care se găsește sau să renunțe la avantajul care se află la
originea conflictului;
– atunci când i se cere, funcționarul public trebuie să declare dacă el sau ea are
sau nu un conflict de interese;
– orice conflict de interese declarat de către un candidat la administrație sau la un
nou post în funcția publică trebuie rezolvat înainte de numire;
– funcționarul public care ocupă o poziție în care interesele sale personale sau
private ar putea fi afectate de către îndatoririle sale oficiale, trebuie să declare
conform legii, din momentul numirii sale,apoi la intervale regulate și atunci
când are loc or ice schimbare a situației, care este natura și dimensiunea acestor
interese;
– funcționarul public nu are dreptul să se ocupe de nicio activitate sau tranzacție
și nici să ocupe vreun post sau funcție,remunerată sau nu, incompatibilă cu
buna exercitare a fun cțiilor sale publice sau care aduce prejudiciu acestora, iar
atunci când nu -i este clar dacă o activitate este compatibilă,trebuie să ceară
părerea superiorului;
– sub rezerva legislației aplicabile, funcționarul public este dator să informeze și
să obțină a probarea angajatorului său în funcția publică înainte de a exercita
anumite activități, remunerate sau nu, sau de a accepta anumite posturi sau
funcții, oricare ar fi ele, exterioare postului său în cadrul funcției publice;
– funcționarul public trebuie să s e conformeze oricărei obligații legale de
declarare a filiației sau apartenenței la organizații susceptibile de a dăuna
funcției sale sau exercițiului corect al atribuțiilor ca funcționar public.

104
Reguli privind activitatea politică sau publică a funcționar ului public prevăd
că:
– funcționarul public care trebuie să se conformeze respectării drepturilor
fundamentale și constituționale, trebuie să vegheze ca participarea sa la
activități politice sau implicarea sa în dezbateri publice sau politice să nu
alterez e încrederea publicului sau a celor care l -au angajat, referitor la
capacitatea sa de a se achita de misiunea sa cu imparțialitate și loialitate;
– funcționarul public, aflat în exercitarea atribuțiilor de serviciu, nu trebuie să
ofere ocazia utilizării sale în scopuri politice partizane;
– funcționarul public trebuie să se conformeze oricărei restricții, impusă în
conformitate cu prevederile legale, anumitor categorii de funcționari publici, în
ceea ce privește exercitarea unei activități politice datorate poz iției lor sau
naturii atribuțiilor lor.
Regulile privind cadourile, influențele și reacția necesară în fața oferirii de
foloase necuvenite, reprezintă o preocupare separată a codului model de conduită
pentru funcționarii publici:
– funcționarul public nu tre buie nici să solicite nici să accepte cadouri, favoruri,
invitații sau orice alt avantaj care îi este destinat lui sau familiei sale, părinților
săi sau prietenilor apropiați, sau unor persoane sau organizații cu care
funcționarul public are sau a avut rel ații de afaceri sau politice, care pot
influența imparțialitatea cu care își exercită atribuțiile sale sau pot constitui sau
par a constitui o recompensă în raport cu acestea, fără ca aici să fie inclusă
ospitalitatea convențională și nici cadourile minore ;
– atunci când funcționarul public nu știe dacă poate accepta un cadou sau un gest
de ospitalitate, trebuie să ceară părerea superiorului său ierarhic;

105
– dacă funcționarul public se află în situația în care i s -a propus un avantaj
necuvenit, trebuie să ia toa te măsurile următoare, astfel încât să -și asigure
protecția:
– să refuze avantajul respectiv, fiind interzis să -l accepte în scopul de a -l utiliza
ca probă;
– să încerce să identifice persoana care a făcut oferta;
– să evite contactele prelungite, cu toate că și cunoașterea motivului ofertei ar
putea să -i fie utilă într -o depoziție;
– în cazul în care cadoul nu poate fi nici refuzat nici înapoiat expeditorului, el
trebuie păstrat manipulându -l cât mai puțin posibil;
– să încerce să aibă martori, de exemplu colegi care lucrează în apropiere;
– să redacteze, în cel mai scurt timp, un document despre această tentativă, de
preferință într -un registru oficial;
– să semnaleze imediat ce este posibil această tentativă către superiorul său
ierarhic sau direct la aut oritățile competente în materi de aplicare a legii;
– să continue să lucreze normal, în special la lucrarea în legătură cu care
avantajul necuvenit i -a fost oferit.
– Funcționarul public nu trebuie să se lase pus sau să pară că a fost pus într -o
situație car e să-l oblige să acorde în schimb o favoare unei persoane sau entități
oricare ar fi ea. De asemenea comportamentul său, atât public, cât și privat, nu
trebuie să -l facă vulnerabil la influența nepotrivită a altuia.
Reguli privind abuzul de poziție oficial ă și prelucrarea informațiilor sunt, la
rândul lor, prevăzute la art.21 -22 din Codul model de conduită:
– funcționarul puiblic nu trebuie să ofere avantaje legate în nici un mod de
situația sa de funcționar public, atâta timp cât nu a fost autorizat în mod l egal în
acest sens;

106
– funcționarul public nu trebuie să încerce să influențeze în scopuri personale nici
o persoană sau entitate oricare ar fi aceasta, inclusiv alți funcționari publici,
folosindu -se de poziția sa oficială, sau propunându -le acestora avantaj e
personale;
– funcționarul public, ținând cont de cadrul general al legislației naționale privind
accesul la informațiile deținute de autoritățile publice, nu va comunica
informații decât cu respectarea reglementărilor și exigențelor aplicabile
autorității angajatoare;
– funcționarul public trebuie să ia măsurile corespunzătoare pentru a garanta
securitatea și confidențialitatea informațiilor care sunt în responsabilitatea sa
sau despre care are cunoștință;
– funcționarul public nu trebuie să caute să aibă acces la informațiile care nu -i
sunt atribuite și nu -i este permis să utilizeze în mod neadecvat informații pe
care le poate obține în sau cu ocazia exercitării atribuțiilor sale;
– funcționarul public nu trebuie să procedeze la reținerea de informații oficiale
care pot fi sau vor deveni în mod legitim transmise public, și nici să difuzeze
informații despre care știe sau are motive rezonabile să creadă că sunt inexacte
sau înșelătoare.
Reguli privind conduita în raport cu resursele autorităților sau instituțiilor
publice prevăd că, în exercitarea puterii sale discreționare, care îi conferă un drept
de apreciere a oportunității acțiunilor sale, funcționarul public trebuie să vegheze
ca, pe de o parte personalul și pe de altă parte bunurile, instalațiile, serviciile și
resursele financiare, care îi sunt în credințate, să fie administrate și folosite în mod
util, eficace și economic, fiind strict interzis ca acestea să fie utilizate în scopuri
private, cu excepția cazurilor când există o autorizație legală în acest sen s.
Reguli privind responsabilitățile șefilor ierarhici, prevăzute de Codul model
de conduită pentru funcționarii publici, prescriu următoarele:

107
– funcționarul public care are responsabilități în ceea ce privește recrutarea,
promovarea sau numirea, trebuie s ă vegheze la faptul ca verificările privind
integritatea candidatului să fi fost efectuate conform legii, iar atunci când nu
este sigur în legătură cu decizia care trebuie luată, este necesar să ceară sfaturi
corespunzătoare;
– funcționarul public însărcinat cu controlul sau conducerea altor funcționari
publici trebuie să realizeze aceste activități în conformitate cu politicile și
obiectivele autorității publice angajatoare, urmând să răspundă de actele și
omisiunile subordonaților care sunt contrare acestor politici și obiective, dacă
nu a luat măsurile pe care promptitudinea normală le pretinde de la o persoană
în poziția sa, pentru a împiedica astfel de acte sau omisiuni;
– funcționarul public însărcinat cu controlul sau conducerea altor funcționari
publici trebuie să ia măsurile necesare pentru a împiedica subordonații săi de a
se angaja în acte de corupție care au legătură cu serviciul lor. Aceste măsuri pot
fi : atragerea atenției și aplicarea legii și reglementărilor, asigurarea unei
instruiri adecvate co ntra corupției, să fie atenți la dificultățile financiare sau
altele pe care le poate întâmpina personalul său și să dea prin comportamentul
său personal, un exemplu de integritate.
Reguli privind unele incompatibilități speciale constituie pentru funcțion arul
public interdicții suplimentare, după cum urmează:
– funcționarul public nu are voie să profite în mod abuziv de funcția sa publică
pentru a obține o posibilitate de angajare în afara funcției publice;
– funcționarul public nu trebuie să permită ca perspe ctiva unei alte angajări să -i
creeze un conflict de interese real, potențial sau susceptibil de a apărea ca atare,
fiind obligat să semnaleze imediat superiorului său ierarhic orice ofertă de
angajare concretă susceptibilă de a crea un astfel de conflict, precum și
acceptarea oricărei oferte de angajare;

108
– fostul funcționar public, conform dispozițiilor legale, în timpul unei perioade
corespunzătoare, nu trebuie să acționeze în favoarea niciunei persoane sau
entități, oricare ar fi aceasta, într -o problemă pe ntru care a intervenit în numele
funcției publice sau pe care a consiliat -o și care ar putea să procure un anumit
avantaj pentru această persoană sau entitate;
– fostul funcționar public nu trebuie să utilizeze sau să divulge informații
confidențiale obținut e în calitatea sa de funcționar public, cu excepția cazului în
care a fost autorizat să facă aceasta conform legii;
– funcționarul public trebuie să se conformeze tuturor regulilor stabilite potrivit
legii în ceea ce privește acceptarea unor angajamente atun ci când încetează
atribuțiile sale publice.
Regulile referitoare la caracterul obligatoriu al acestui cod și la respectarea
normelor sale sunt prevăzute în finalul reglementărilor sale, prevăzându -se că :
– acest cod va fi publicat sub autoritatea ministrulu i sau șefului funcției publice;
– funcționarul public este dator să se comporte conform codului și trebuie, în
consecință, să ia cunoștință de dispozițiile și de toate modificările acestuia, iar
atunci când nu este sigur în ce privește modul de a proceda, va trebui să ceară
sfatul unei persoane competente;
– dispozițiile codului de conduită trebuie să facă parte din contractul de angajare al
funcționarului public, iar încălcarea lor poate duce la sancțiuni disciplinare;
– funcționarul public care negociază condiț iile de angajare ale altor funcționari
publici trebuie să includă în contract o dispoziție, precizând că prezentul cod
trebuie respectat și că acesta face parte din aceste condiții;
– este în sarcina funcționarului public însărcinat cu controlul sau conducer ea altor
funcționari publici de a veghea ca aceștia din urmă să respecte prevederile
codului și să ia sau să propună măsuri disciplinare corespunzătoare pentru a
sancționa orice încălcare a acestor dispoziții;

109
– administrația publică, la intervale regulate, va reconsidera dispozițiile acestui
cod, urmând să le adapteze în funcție de modificările și transformările sociale120.

6.2. Preocupări la nivelul Uniunii Europene
Dreptul la o bună administrație (administrare) nu a cunoscut în România o
consacrare consti tuțională și nici legală, iar conceptele de „bună administrație”
(bonne administration) și, respectiv, „proastă administrație” (mauvaise
administration) reprezintă preocupări de dată recentă pentru doctrina
administrativă din țara noastră121.
În literatura de specialitate s -a făcut, în mod just, legătura dintre deontologia
funcționarului public european și dreptul la o bună administrație, respectiv, Codul
bunei conduite administrative122.
Într-adevăr, deontologia funcționarului public european este și parte a
Codului bunei conduite administrative, iar acesta din urmă, la rândul său, este
materializarea și concretizarea principiilor și regulilor dreptului la o bună
administrație în spațiul Uniunii Europene, ceea ce justifică pe deplin prezentarea
acestor aspect e împreună, în raport și de ultimul document fundamental pentru
evoluția spațiului european : Tratatul de la Lisabona.

120 Așa după cum am spus deja, dispozițiile Codului model de conduită pentru funcționarii publici, adoptat prin
Recomandarea nr.R(2000)10 a Comitetului Miniștrilor Europei, a constitu it modelul și pentru Codul de conduită a
funcționarului public, adoptat prin Legea nr.7/2004, precum și pentru Codul de conduită a personalului contractual
din autoritățile și instituțiile publice, adoptat prin Legea nr.477/2004, în vigoare în România.
121 Ioan Alexandru ș.a., Drept administrativ European , Editura Lumina Lex, București,2005,p.120,124,164. Emil
Bălan, Dreptul la o bună administrare și impactul său asupra procedurilor administrației publice , comunicare
prezentată la WORKSHOP -ul organizat de SNS PA la data de 28 martie 2008, având tema : Dreptul administrativ
contemporan, spre o concepție unitară în doctrina și practica românească.
Pentru detalii a se vedea și Em.Albu, Recomandarea CM/REC(2007)7 a Comitetului Miniștrilor din statele member
ale Con siliului Europei și dreptul la o bună administrație, în Revista de Drept Comercial nr.10/2007, precum și
Dreptul la o buna administrație în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului , în “Curierul Judiciar”
nr.12/2007.
122 Verginia Vedinaș, op.cit.,p .223 și urm.

110
Evoluția dreptului la o bună administrație, recunoscut inițial în favoarea
societății, a fost îndelungată123 care, la art.41, denumește in terminis dreptul la o
bună administrație, ca un drept fundamental, detaliind și conținutul acestuia.
Astfel, potrivit art.41.1., orice persoană are dreptul ca problemele sale șă fie
rezolvate în mod imparțial, corect și într -un termen rezonabil de către instituțiile și
organele Uniunii.
Conform art.41.2. acest drept cuprinde, în special :
– dreptul fiecărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri
individuale care ar putea să o afecteze în mod nefavorabil;
– dreptul de acces al fiecărei p ersoane la dosarul propriu, cu respectarea
intereselor legitime legate de conficențialitatea și secretul profesional al
afacerilor;
– obligația pentru administrație de a -și motiva deciziile.
De asemenea, în temeiul art.41.3., orice persoană are dreptul să ce ară
Comunității repararea prejudiciilor produse de instituțiile, organismele sau agenții
acestora, aflați în exercițiul funcțiilor lor, potrivit principiilor comune generale de
drept din statele membre.
Totodată, potrivit art.41.4., orice persoană se poat e adresa instituțiilor
Uniunii într -una din limbile tratatelor și are dreptul să primească răspunsul în
aceiași limbă.
În strânsă legătură cu dreptul la o bună administrație, la care ne -am referit
mai sus, la art.43 din Carta drepturilor fundamentale a Un iunii Europene, este
prevăzut dreptul oricărui cetățean al Uniunii și a oricărei persoane fizice sau
juridice rezidentă sau având sediul social într -unul din statele membre, de a sesiza
Mediatorul Uniunii în caz de proastă administrație în activitatea inst ituțiilor sau

123Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (2000/C364/01) adoptată de Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europen e, prin
proclamația solemnă din data de 7 dec.2000, la Nisa, editată de Albrecht Weber, Munchen,2002.

111
organelor competente comunitare, cu excepția Curții Europene de Justiție și a
Tribunalului de Primă Instanță, în ceea ce privește exercițiul funcțiilor lor
jurisdicționale.
Un rol deosebit de important în conturarea elementelor dreptului la o bună
administrație, precum și a noțiunilor de „bună administrație” și, respectiv „proastă
administrație” l -au avut jurisprudența Curții Europene de Justiție de la Luxemburg
și instituția Mediatorului European.
Astfel, Curtea Europeană de Justiție și Tri bunalul de primă instanță,
respectiv de mare instanță, au avut și au un rol important în soluționarea
contenciosului administrativ comunitar, acestea acționând ca veritabile tribunale
administrative în examinarea cererilor persoanelor fizice și juridice și respectiv, a
recursurilor introduse de funcționarii instituțiilor europene.
În jurisprudența celor două instanțe ale Uniunii Europene, chiar înainte de
adoptarea Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, principiile bunei
administrații și ale d reptului la o bună administrație au constituit temeiuri pentru
pronunțarea unor soluții, la care ne -am referit într -o lucrare anterioară124.
Dreptul la o bună administrație (administrare), alături de celelalte drepturi
enunțate în Carta Europeană a drepturi lor fundamentale, s -a regăsit și în conținutul
Tratatului de instituire a unei Constituții pentru Europa care, în Titlu V „Drepturile
cetățenilor”, la art.II -101, a preluat integral conținutul art.41 din Cartă125.
După eșuarea procesului de ratificare a Tra tatului de instituire a unei
Constituții și abandonarea acestui proiect al unei Constituții pentru Europa, o
problemă care s -a pus a fost aceea a situației drepturilor fundamentale consfințite
în Carta Europeană, ce fuseseră preluate în Tratat, problemă ca re și -a găsit
rezolvarea odată cu semnarea Tratatului de la Lisabona.

124 Em.Albu, Drep tul la o buna administrație în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, în “Curierul Judiciar” nr.12/2007.
125 Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, adoptat la Roma, la 29 octombrie 2004, varianta finală fiind publica tă în JO
nr.C310/16.12.2004.

112
Astfel, potrivit art.6, Titlul I, din versiunea consolidată a Tratatului privind
Uniunea Europeană, așa cum a fost modificat prin Tratatul de la Lisabona:
„(1) Uniunea recunoaște drept urile, libertățile și principiile prevăzute în
Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, astfel
cum a fost adaptată la 12 decembrie 2007, la Strasbourg, care are aceeași valoare
juridică cu cea a tratatelor.
Dispozițiile cupr inse în Cartă nu extind în nici un fel competențele Uniunii
astfel cum sunt definite în tratate.
Drepturile, libertățile și principiile prevăzute în Cartă se interpretează în
conformitate cu dispozițiile generale din Titlu VII al Cartei privind interpreta rea și
punerea sa în aplicare și cu luarea în considerare în mod corespunzător a
explicațiilor menționate în Cartă, care prevăd izvoarele acestor dispoziții.
(2) Uniunea aderă la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor
omului și a libertăților fun damentale.Competențele Uniunii, astfel cum sunt
definite în tratate, nu sunt modificate de această aderare.
(3) Drepturile fundamentale, astfel cum sunt garantate prin Convenția
europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale ș i astfel
cum rezultă din tradițiile constituționale comune statelor membre, constituie
principii generale ale dreptului Uniunii.”
Deci, recunoscând drepturile, libertățile și principiile prevăzute în carta
drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 200, astfel cum a
fost ado ptată la 12 decembrie 2007, la Strasbourg, Tratatul de la Lisabona
recunoaște în mod explicit și dreptul la o bună administrație (administrare) .
În strânsă legătură cu dreptul la o bună administrație, la care ne -am re ferit
mai sus, la art.43 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, este
prevăzut dreptul oricărui cetățean al Uniunii și a oricărei persoane fizice sau
juridice rezidentă sau având sediul social într -unul din statele membre, de a sesiza

113
Mediat orul Uniunii în caz de proastă administrație în activitatea instituțiilor sau
organelor comunitare, cu excepția Curții Europene de Justiție și a Tribunalului de
Primă Instanță, în ceea ce privește exercițiul funcțiilor lor jurisdicționale.
Așa cum arătam mai sus, un rol deosebit de important în conturarea
elementelor dreptului la o bună administrație, precum și a noțiunilor de „bună
administrație” și respectiv „proastă administrație” l -au avut jurisprudența Curții
Europene de Justiție de la Luxemburg, dar și instituția Mediatorului European.
În ce privește rolul Mediatorului European, trebuie precizat că această
instituție, cu competențe proprii, distincte de competențele jurisdicționale ale
Tribunalului și Curții Europene de Justiție, a avut de asemenea o contribuție
majoră în conturarea elementelor dreptului la o bună administrație și a principiilor
noțiunii de bună administrație în activitatea instituțiilor și organelor Uniunii
Europene, precum și a funcționarilor acestora.
Instituția Mediatorului Europ ean exercită un mecanism de control
administrativ asemănător cu cel exercitat la nivel național asupra autorităților și
instituțiilor publice de către Ombudsman, în unele țări, sau de Avocatul Poporului,
în țara noastră.
Mediatorul este numit de Parlament ul European și are competența de a
efectua anchete, la cererea oricărui cetățean al Uniunii, ori persoană fizică sau
juridică rezidentă sau cu sediul social într -un stat membru, cu privire la cazurile de
administrație defectuoasă în activitatea instituțiil or și organelor Uniunii sau
agenților acestora, cu excepția Curții Europene de Justiție și Tribunalului de Primă
Instanță. Aflate în exercitarea funcțiilor lor jurisdicționale126.
La 6 septembrie 2001, Parlamentul European a adoptat hotărârea prin care a
aprobat un Cod al bunei conduite administrative, textul acestuia fiind redactat de
Mediatorul European, care a pornit de la art.41 și art.43 din Carta drepturilor

126 Ioan Alexandru ș.a., op.cit. ,p.123

114
fundamentale a Uniunii și explicând într -un mod amănunțit ceea ce reprezintă în
practică dreptu l la o bună administrație menționat în Cartă.
Tototdată Parlamentul European, aprobând Codul bunei conduite
administrative, a adoptat și o rezoluție prin care a cerut Mediatorului European să -l
aplice în soluționarea cauzelor în care este sesizat pentru e xistența unor aspecte de
proastă administrație în activitatea instituțiilor și organelor Uniunii.
Definiția „proastei administrații” a fost propusă de mediatorul European în
raportul anual pentru 1995, însușită de Parlamentul European odată cu aprobarea
raportului respectiv.Potrivit acestei definiții, există o proastă administrație atunci
când un organism public al Uniunii nu acționează în conformitate cu o regulă sau
un principiu care are forță obligatorie pentru acel organism comunitar.
Rolul Codului bu nei conduite administrative constă, pe de o parte, în
promovarea transparenței și coerenței acțiunii administrative și, pe de altă parte, în
asigurarea aplicării uniforme a regulilor și principiilor pe care le conține, în
activitatea tuturor instituțiilor și organelor Uniunii Europene.
De altfel, la art.1 se specifică în mod expres că instituțiile europene și
funcționarii lor au obligația ca, în relațiile cu publicul, să respecte principiile
Codului bunei conduite administrative. Deci, în câmpul de aplicar e a codului, intră
funcționarii și alti angajați ai Comunitații Europene, instituțiile și serviciile lor
având obligația să ia măsurile necesare pentru ca dispozițiile Codului să fie
aplicate în mod egal și altor persoane care lucrează în serviciul lor, fi e cu contracte
de drept privat, fie detașate din funcții publice naționale, fie ca stagiari.
Potrivit Codului, prin „instituție” se înțelege o instituție sau un organ
comunitar, iar prin „public” se înțelege persoanele fizice sau juridice, care au ori
nu au domiciliul/reședința sau sediul social într -unul din statele membre ale
Uniunii Europene în timp ce, prin „funcționar” se înțelege un funcționar sau un alt
angajat al Comisie Europene.

115
De menționat că principiile și regulile enunțate de Codul bunei con duite
administrative, pe care le vom prezenta în continuare, nu se aplică în privința
relațiilor dintre instituțiile Uniunii Europene și funcționarii acestora, care sunt
guvernate de Statutul funcționarilor Uniunii Europene, ci se aplică exclusiv
relațiilo r dintre instituțiile comunitare și funcționarii acestora, pe de o parte și
persoanele fizice și juridice care au sau nu domiciliul/reședința sau sediul social
într-unul din statele membre, pe de altă parte.
Principiul legalității . Potrivit acestui princip iu, funcționarul trebuie să
acționeze în conformitate cu legea, fiind obligat să aplice regulile și procedurile
reglementate de legislația comunitară. În acest scop, va trebui să vegheze ca
deciziile care afectează drepturile sau interesele persoanelor să aibă o bază juridică,
iar conținutul lor să fie conform cu dreptul.
Principiul nediscriminării și al egalității de tratament . În virtutea acestui
principiu, funcționarul instituțiilor comunitare este dator ca, la rezolvarea cererilor
formulate de persoanel e fizice sau juridice și la luarea deciziilor, să acționeze cu
respectarea principiului egalității de tratament în sensul că persoanele aflate în
aceeași situație să fie tratate într -o manieră similară.
În mod special, funcționarul va trebui să evite oric e discriminare pe motive
de naționalitate, sex, rasă, culoare, origine etnică sau socială, caracteristici
genetice, limbă, religie sau convingeri, opinii politice sau orice altă opinie,
apartenență la o minoritate națională, avere, handicap, vârstă sau ori entare sexuală.
Prin această enumerare exhaustivă, Codul european al bunei conduite
administrative a căutat să includă orice motiv de discriminare, precum și orice
formă de discriminare directă sau disimulată, având în vedere și contribuțiile
jurisprudenț ei Curții Europene de Justișie, la care ne -am referit mai sus127.

127 Pentru detalii privind contribuția jurisprudenței Curții la conturarea conceptelor de egalitate și nediscriminare, a se vedea : Ioan Alexandru ș.a.,
op.cit.,p.249 și urm.

116
Principiul proporționalității . Atunci când acționează pentru luarea unor
decizii, funcționarul instituțiilor și organelor comunitare va trebui să vegheze ca
măsurile luate să fie proporționale cu scopul urmărit. În acest sens, va căuta să
evite, în mod special, restrângerea drepturilor cetățenilor sau să le impună
constrângeri, atunci când restrângerile sau constrângerile respective sunt
disproporționate în raport cu scopul acțiunii angajate.
Principiul proporționalității impune funcționarului ca, la luarea deciziilor, să
respecte un echilibru corect între interesele particularilor, persoane fizice sau
juridice și interesul public general.
Principiul evitării abuzului de putere . Acest principi u impune ca din
conduita administrativă să lipsească abuzul de putere, în sensul că funcționarul
comunitar va trebui să -și exercite prerogativele doar în scopul pentru care acestea
i-au fost conferite, urmând să evite, în mod special, folosirea acestora fă ră un
temeinic fundament juridic sau pentru realizarea unor scopuri care nu sunt
justificate de un interes public.
Deci, dacă în cazul încălcării principiului proporționalității este vorba de un
exces de putere în folosirea dreptului de apreciere din part ea funcționarului
comunitar, în cazul abuzului de putere este vorba de o deturnare a prerogativelor ce
i-au fost conferite, acțiunea sa administrativă fiind lipsită de orice fundament
juridic și străină de realizarea unui interes public128.
Principiul imparț ialității și independenței . Potrivit art.8 din Codul european
al bunei conduite administrative, funcționarul comunitar trebuie să fie imparțial și
independent, în sensul că trebuie să se abțină de la orice acțiune arbitrară care să
vatăme persoanele fizice sau juridice, precum și de la orice tratament preferențial.

128 Pentru detalii privind ace st principiu general al acțiunii administrative, a se vedea : Dana Apostol Tofan, Puterea discreționară și excesul de
putere al autorităților publice , Editura All Beck, București,1999.

117
Astfel, conduita funcționarului comunitar nu trebuie să fie condusă de
interese personale, familiale sau naționale, ori de presiuni politice și nici de
interese financiare proprii sau ale apropi aților săi.