Drept Electoral
DREPT
ELECTORAL
CUPRINS
TITLUL I. Democrația – cadrul de manifestare a sistemului electoral
CAPITOLUL I. Sistemul electoral
Secțiunea 1. Definiția sistemului electoral
Secțiunea 2. Componentele sistemului electoral
Secțiunea 3. Rezerva de competență a legii organice în materia sistemului electoral român
CAPITOLUL II. Democrația
Secțiunea 1. Democrația directă
Secțiunea 2. Democrația reprezentativă (electorală)
Secțiunea 3. Democrația semi-directă
A. Referendumul
B. Vetoul popular
C. Inițiativa populară
D. Revocarea populară
CAPITOLUL III. Democrația liberală semi-directă română
Secțiunea 1. Caracterul semi-direct și liberal al democrației române
Secțiunea 2. Condițiile constituționale ale restrângerii exercițiului drepturilor electorale în democrația liberală semi-directă română
Secțiunea 3. Procedeele de intervenție cetățenească în cadrul democrației semi-directe române
A. Referendumul și revocarea populară
A 1. Referendumul național și revocarea populară a Președintelui
A 2. Referendumul local și revocarea populară a aleșilor locali
B. Inițiativa populară
Secțiunea 4. Alegerile în cadrul democrației semi-directe române
A. Definiția alegerilor
B. Tipuri de alegeri
C. Caracterele alegerilor
C 1. Caracterul politic al alegerilor
C 2. Caracterul liber, periodic și corect al alegerilor
D. Funcțiile alegerilor
Secțiunea 5. Specificul mandatului de drept public
A. Prin mandatul de drept public se transferă puterea, și nu voința
B. Indeterminarea mandantului în dreptul public
C. Modul de creare a obligațiilor prin exercitarea mandatului public
D. Mandatul public nu este intuitu personae
E. Mandatul public reprezentativ nu este imperativ
F. Mandatul public nu este revocabil
G. Mandatul public nu poate fi redelegat
TITLUL II. Dreptul de a alege și dreptul de a fi ales
CAPITOLUL I. Dreptul de a alege
Secțiunea 1. Trăsăturile sufragiului
A. Universalitatea sufragiului
A 1. Sufragiul censitar – formă a sufragiului restrâns
A 2. Evoluția impunerii universalității sufragiului
A.3. Condițiile minimale ale exercitării sufragiului universal
B. Egalitatea sufragiului
B 1. Unicitatea votului
B.2. Votul plural
B 3. Votul multiplu
B 4. Egalitatea reprezentării corpului politic
C. Caracterul secret și personal al votului
C. 1. Caracterul secret al votului
C 2. Caracterul personal al votului
C 2. 1. Garanțiile caracterului personal al votului
C 2. 2. Prezența în cabina de vot și a altor persoane în afara alegătorului
C 2. 3. Urna specială
C 2. 4. Votul electronic
C 2. 5. Votul prin corespondență
C 2. 6. Votul prin procură (mandat)
D. Caracterul facultativ al votului
E. Sufragiul direct – sufragiul indirect
F. Caracterul liber exprimat al votului
Secțiunea 2. Listele electorale
A. Listele electorale permanente și copiile de pe listele electorale permanente
B. Listele electorale complementare și copiile de pe listele electorale complementare
C. Listele electorale speciale și copiile de pe listele electorale speciale
D. Listele electorale suplimentare și tabele electorale
CAPITOLUL II. Dreptul de a fi ales
Secțiunea 1. Condițiile de eligibilitate
Secțiunea 2. Candidaturile
A. Titularii dreptului de a propune candidaturi
A 1. Formațiunile politice ce pot propune/susține candidaturi
A 2. Candidaturile independente
B. Propunerile de candidaturi
B 1. Alegerile parlamentare
B 2. Alegerile europarlamentare
B 3. Alegerile locale
B 4. Alegerile prezidențiale
C. Depunerea, înregistrarea și admiterea candidaturilor
C 1. Alegerile parlamentare
C 2. Alegerile europarlamentare
C 3. Alegerile locale
C 4. Alegerile prezidențiale
D. Contestarea candidaturilor și rămânea lor definitivă
D 1. Alegerile parlamentare
D 2. Alegerile europarlamentare
D 3. Alegerile locale
D 4. Alegerile prezidențiale
E. Dreptul de renunța la candidatură și retragerea candidaturilor
Secțiunea 3. Egalitatea de șanse în materia dreptului de a fi ales
A. Egalitatea de șanse între femei și bărbați în materia dreptului de a fi ales
B. Egalitatea de șanse a cetățenilor aparținând unei minorități naționale în materia dreptului de a fi ales
Secțiunea 4. Considerații generale privind dreptul de a alege și dreptul de a fi ales în Parlamentul European și la alegerile locale în cadrul Uniunii Europene
A. Dreptul de a alege și dreptul de a fi ales pentru Parlamentul European
B. Dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale în cadrul Uniunii Europene
CAPITOLUL III. Campania electorală
Secțiunea 1. Finanțarea campaniei electorale
A. Finanțarea privată a campaniei electorale
B. Resurse financiare provenite din finanțare publică
C. Controlul finanțării campaniei electorale
Secțiunea 2. Utilizarea mass-media audiovizuală publică și privată în campania electorală
A. Dreptul la antenă și timpii de antenă
B. Emisiunile electorale și sondajele de opinie cu caracter electoral
Secțiunea 3. Afișajul electoral și asigurarea spațiilor pentru întâlniri cu alegătorii
Secțiunea 4. Controlul campaniei electorale
CAPITOLUL IV. Cadrul exercitării dreptului de a alege și a dreptului de a fi ales
Secțiunea 1. Circumscripțiile electorale
A. Definiție și principii de stabilire
B. Decuparea demografic dezechilibrată
C. Redecuparea periodică abilă (gerrymandering-ul)
Secțiunea 2. Circumscripțiile electorale în România
A. Circumscripțiile electorale în cazul alegerilor parlamentare
B. Circumscripțiile electorale în cazul alegerilor locale
C. Circumscripțiile electorale în cazul alegerilor europarlamentare și prezidențiale
Secțiunea 3. Secțiile de votare
A. Organizarea secțiilor de votare
B. Delimitarea și numerotarea secțiilor de votare
TITLUL III. Scrutinul
CAPITOLUL I. Tipuri de scrutin
Secțiunea 1. Scrutinul majoritar
A. Scrutinul majoritar la un tur
A 1. Scrutinul majoritar la un tur uninominal
A 2. Scrutinul majoritar la un tur uninominal alternativ (preferențial)
A 3. Scrutinul majoritar la un tur plurinominal (de listă)
A 3. 1. Varianta listelor blocate
A 3. 2. Varianta listelor deschise (panachage)
A 4. Scrutinul majoritar la un tur plurinominal alternativ (preferențial)
B. Scrutinul majoritar la două tururi
B 1. Scrutinul majoritar la două tururi uninominal
B 2. Scrutinul majoritar la două tururi plurinominal
Secțiunea 2. Scrutine pre-proporționale
A. Votul cumulativ
B. Votul limitat
C. Minimul electoral
Secțiunea 3. Reprezentarea proporțională
A. Evoluție, avantaje și inconveniente
B. Etape tehnice
C. Variante ale reprezentării proporționale
C 1. Reprezentarea proporțională integrală (la nivel național)
C 1. 1. Întregul teritoriu național este transformat într-o singură circumscripție
C 1. 2. Varianta repartizării resturilor la nivelul provinciilor
C 1. 3. Repartizarea la nivel național a resturilor electorale
C 2. Reprezentarea proporțională aproximativă (la nivel de circumscripție)
C 2. 1. Variante ce uzează de câturi electorale
C 2. 1. 1. Sistemul celui mai mare rest (metoda Hamilton 1792)
C 2. 1. 2. Sistemul celei mai mari medii
C 2. 1. 2. 1. Varianta clasică (metoda Jefferson 1792)
C 2. 1. 2. 2. Sistemul Hagenbach-Bischoff (sistemul câtului rectificat)
C 2. 1. 3. Sistemul Hare (vot unic transferabil)
C 2. 1. 4. Panachage-ul
C 2. 2. Sistemele prin divizori
C 2. 2. 1. Metoda Hondt
C 2. 2. 2. Metoda Sainte-Lague (metoda Webster 1832)
D. Pragurile electorale
E. Desemnarea aleșilor în reprezentarea proporțională
Secțiunea 4. Scrutinele mixte
A. Definiție, evoluție și criterii de clasificare
B. Scrutine geografic mixte
C. Scrutinele geografic omogene
C 1. Scrutinul de listă cu înrudire
C 2. Scrutine mixte cu finalitate proporțională (compensatorii)
C 2. 1. Scrutinul german
C 2. 2. Scrutinul italian din 1994
C 2. 3. Scrutinul japonez din 1994
C 2. 4. Scrutinul din Ungaria
C 3. Scrutine ce combină scrutinul majoritar plurinominal și reprezentarea proporțională
C 4. Scrutine mixte cu finalitate majoritară
C 4. 1. Scrutinul mixt italian din 1924
C 4. 2. Scrutinul electoral municipal francez din 1983
C 4. 3. Scrutinul român din 1926
CAPITOLUL II. Consecințele tipurilor de scrutin
Secțiunea 1. Consecințe asupra sistemului de partide
A. Scrutinul uninominal la un tur și bipartidismul
B. Scrutinul majoritar la două tururi, multipartidismul și bipolarizarea
C. Reprezentarea proporțională și multipartidismul
Secțiunea 2. Consecințe asupra reprezentării parlamentare și a guvernării
A. Scrutinul majoritar, reprezentarea parlamentară și stabilitatea guvernamentală
B. Reprezentarea proporțională, reprezentarea parlamentară și (in)stabilitatea guvernamentală
Secțiunea 3. Consecințele asupra psihologiei electoratului
TITLUL IV. Organizarea și desfășurarea alegerilor
CAPITOLUL I. Organismele electorale
Secțiunea 1. Birourile și oficiile electorale
A. Reguli generale privind birourile și oficiile electorale
A 1. Statutul juridic al birourilor și oficiilor electorale
A 2. Componența birourilor și oficiilor electorale
A 3. Formarea birourilor și oficiilor electorale
A 4. Actele administrative jurisdicționale ale birourilor și oficiilor electorale
A 5. Încetarea activității birourilor și oficiilor electorale
B. Biroul Electoral Central
B 1. Componența Biroului Electoral Central
B 2. Constituirea și completarea Biroului Electoral Central
B 3. Atribuțiile Biroului Electoral Central
C. Biroul electoral de circumscripție electorală
C 1. Biroul electoral de circumscripție electorală pentru alegerile parlamentare
C 2. Biroul electoral de circumscripție pentru alegerile locale
C 3. Biroul electoral județean și biroul de sector al municipiului București în cazul alegerilor pentru Parlamentul European și al alegerilor prezidențiale
C 4. Biroul electoral pentru secțiile de votare din străinătate
D. Biroul electoral al secției de votare
D 1. Constituirea biroului electoral al secției de votare
D 2. Biroul electoral al secției de votare din străinătate
D 3. Atribuțiile biroului electoral al secției de votare
E. Oficiile electorale
Secțiunea 2. Autoritatea Electorală Permanentă
CAPITOLUL II. Desfășurarea votării
Secțiunea 1. Buletinele de vot, semnele electorale și ștampilele electorale
A. Buletinele de vot
B. Semnele electorale
C. Ștampilele electorale
Secțiunea 2. Votarea
A. Etapa preliminară votării și măsurile organizatorice ale votării
B. Procedura votării
C. Observarea alegerilor
CAPITOLUL III. Stabilirea rezultatului alegerilor
Secțiunea 1. Numărarea voturilor și consemnarea rezultatului votării
Secțiunea 2. Stabilirea și publicarea rezultatelor alegerilor
A. Centralizarea rezultatelor alegerilor în cazul alegerilor parlamentare, prezidențiale și europarlamentare
B. Stabilirea, validarea și publicarea rezultatului alegerilor în cazul alegerilor prezidențiale
C. Stabilirea rezultatului alegerilor, repartizarea și atribuirea mandatelor în cazul alegerilor pentru Parlamentul European
D. Constatarea rezultatului alegerilor, repartizarea și atribuirea mandatelor și publicarea rezultatului alegerilor în cazul alegerilor parlamentare
D 1. Stabilirea pragului electoral
D 2. Repartizarea mandatelor la nivelul circumscripției electorale
D 3. Repartizarea resturilor electorale la nivel național
D 4. Desfășurarea mandatelor repartizate pe circumscripții electorale
D 5. Alocarea pe colegii uninominale și atribuirea mandatelor candidaților
D 6. Publicarea rezultatului alegerilor
Secțiunea 3. Centralizarea și stabilirea rezultatului alegerilor în cazul alegerilor locale
A. Stabilirea rezultatelor alegerilor pentru funcția de primar și de președinte al consiliului județean
B. Repartizarea mandatelor de consilieri
C. Atribuirea mandatelor de cde consilieri
D. Consemnarea în procese-verbale a operațiunilor de centralizare a voturilor, de repartizare și atribuire a mandatelor
E. Eliberarea certificatul doveditor al alegerilor
F. Centralizarea voturilor și rezultatelor alegerilor la nivel județean
G. Centralizarea rezultatelor alegerilor la nivel național și publicarea rezultatelor alegerilor
BIBLIOGRAFIE
DREPT
ELECTORAL
CUPRINS
TITLUL I. Democrația – cadrul de manifestare a sistemului electoral
CAPITOLUL I. Sistemul electoral
Secțiunea 1. Definiția sistemului electoral
Secțiunea 2. Componentele sistemului electoral
Secțiunea 3. Rezerva de competență a legii organice în materia sistemului electoral român
CAPITOLUL II. Democrația
Secțiunea 1. Democrația directă
Secțiunea 2. Democrația reprezentativă (electorală)
Secțiunea 3. Democrația semi-directă
A. Referendumul
B. Vetoul popular
C. Inițiativa populară
D. Revocarea populară
CAPITOLUL III. Democrația liberală semi-directă română
Secțiunea 1. Caracterul semi-direct și liberal al democrației române
Secțiunea 2. Condițiile constituționale ale restrângerii exercițiului drepturilor electorale în democrația liberală semi-directă română
Secțiunea 3. Procedeele de intervenție cetățenească în cadrul democrației semi-directe române
A. Referendumul și revocarea populară
A 1. Referendumul național și revocarea populară a Președintelui
A 2. Referendumul local și revocarea populară a aleșilor locali
B. Inițiativa populară
Secțiunea 4. Alegerile în cadrul democrației semi-directe române
A. Definiția alegerilor
B. Tipuri de alegeri
C. Caracterele alegerilor
C 1. Caracterul politic al alegerilor
C 2. Caracterul liber, periodic și corect al alegerilor
D. Funcțiile alegerilor
Secțiunea 5. Specificul mandatului de drept public
A. Prin mandatul de drept public se transferă puterea, și nu voința
B. Indeterminarea mandantului în dreptul public
C. Modul de creare a obligațiilor prin exercitarea mandatului public
D. Mandatul public nu este intuitu personae
E. Mandatul public reprezentativ nu este imperativ
F. Mandatul public nu este revocabil
G. Mandatul public nu poate fi redelegat
TITLUL II. Dreptul de a alege și dreptul de a fi ales
CAPITOLUL I. Dreptul de a alege
Secțiunea 1. Trăsăturile sufragiului
A. Universalitatea sufragiului
A 1. Sufragiul censitar – formă a sufragiului restrâns
A 2. Evoluția impunerii universalității sufragiului
A.3. Condițiile minimale ale exercitării sufragiului universal
B. Egalitatea sufragiului
B 1. Unicitatea votului
B.2. Votul plural
B 3. Votul multiplu
B 4. Egalitatea reprezentării corpului politic
C. Caracterul secret și personal al votului
C. 1. Caracterul secret al votului
C 2. Caracterul personal al votului
C 2. 1. Garanțiile caracterului personal al votului
C 2. 2. Prezența în cabina de vot și a altor persoane în afara alegătorului
C 2. 3. Urna specială
C 2. 4. Votul electronic
C 2. 5. Votul prin corespondență
C 2. 6. Votul prin procură (mandat)
D. Caracterul facultativ al votului
E. Sufragiul direct – sufragiul indirect
F. Caracterul liber exprimat al votului
Secțiunea 2. Listele electorale
A. Listele electorale permanente și copiile de pe listele electorale permanente
B. Listele electorale complementare și copiile de pe listele electorale complementare
C. Listele electorale speciale și copiile de pe listele electorale speciale
D. Listele electorale suplimentare și tabele electorale
CAPITOLUL II. Dreptul de a fi ales
Secțiunea 1. Condițiile de eligibilitate
Secțiunea 2. Candidaturile
A. Titularii dreptului de a propune candidaturi
A 1. Formațiunile politice ce pot propune/susține candidaturi
A 2. Candidaturile independente
B. Propunerile de candidaturi
B 1. Alegerile parlamentare
B 2. Alegerile europarlamentare
B 3. Alegerile locale
B 4. Alegerile prezidențiale
C. Depunerea, înregistrarea și admiterea candidaturilor
C 1. Alegerile parlamentare
C 2. Alegerile europarlamentare
C 3. Alegerile locale
C 4. Alegerile prezidențiale
D. Contestarea candidaturilor și rămânea lor definitivă
D 1. Alegerile parlamentare
D 2. Alegerile europarlamentare
D 3. Alegerile locale
D 4. Alegerile prezidențiale
E. Dreptul de renunța la candidatură și retragerea candidaturilor
Secțiunea 3. Egalitatea de șanse în materia dreptului de a fi ales
A. Egalitatea de șanse între femei și bărbați în materia dreptului de a fi ales
B. Egalitatea de șanse a cetățenilor aparținând unei minorități naționale în materia dreptului de a fi ales
Secțiunea 4. Considerații generale privind dreptul de a alege și dreptul de a fi ales în Parlamentul European și la alegerile locale în cadrul Uniunii Europene
A. Dreptul de a alege și dreptul de a fi ales pentru Parlamentul European
B. Dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale în cadrul Uniunii Europene
CAPITOLUL III. Campania electorală
Secțiunea 1. Finanțarea campaniei electorale
A. Finanțarea privată a campaniei electorale
B. Resurse financiare provenite din finanțare publică
C. Controlul finanțării campaniei electorale
Secțiunea 2. Utilizarea mass-media audiovizuală publică și privată în campania electorală
A. Dreptul la antenă și timpii de antenă
B. Emisiunile electorale și sondajele de opinie cu caracter electoral
Secțiunea 3. Afișajul electoral și asigurarea spațiilor pentru întâlniri cu alegătorii
Secțiunea 4. Controlul campaniei electorale
CAPITOLUL IV. Cadrul exercitării dreptului de a alege și a dreptului de a fi ales
Secțiunea 1. Circumscripțiile electorale
A. Definiție și principii de stabilire
B. Decuparea demografic dezechilibrată
C. Redecuparea periodică abilă (gerrymandering-ul)
Secțiunea 2. Circumscripțiile electorale în România
A. Circumscripțiile electorale în cazul alegerilor parlamentare
B. Circumscripțiile electorale în cazul alegerilor locale
C. Circumscripțiile electorale în cazul alegerilor europarlamentare și prezidențiale
Secțiunea 3. Secțiile de votare
A. Organizarea secțiilor de votare
B. Delimitarea și numerotarea secțiilor de votare
TITLUL III. Scrutinul
CAPITOLUL I. Tipuri de scrutin
Secțiunea 1. Scrutinul majoritar
A. Scrutinul majoritar la un tur
A 1. Scrutinul majoritar la un tur uninominal
A 2. Scrutinul majoritar la un tur uninominal alternativ (preferențial)
A 3. Scrutinul majoritar la un tur plurinominal (de listă)
A 3. 1. Varianta listelor blocate
A 3. 2. Varianta listelor deschise (panachage)
A 4. Scrutinul majoritar la un tur plurinominal alternativ (preferențial)
B. Scrutinul majoritar la două tururi
B 1. Scrutinul majoritar la două tururi uninominal
B 2. Scrutinul majoritar la două tururi plurinominal
Secțiunea 2. Scrutine pre-proporționale
A. Votul cumulativ
B. Votul limitat
C. Minimul electoral
Secțiunea 3. Reprezentarea proporțională
A. Evoluție, avantaje și inconveniente
B. Etape tehnice
C. Variante ale reprezentării proporționale
C 1. Reprezentarea proporțională integrală (la nivel național)
C 1. 1. Întregul teritoriu național este transformat într-o singură circumscripție
C 1. 2. Varianta repartizării resturilor la nivelul provinciilor
C 1. 3. Repartizarea la nivel național a resturilor electorale
C 2. Reprezentarea proporțională aproximativă (la nivel de circumscripție)
C 2. 1. Variante ce uzează de câturi electorale
C 2. 1. 1. Sistemul celui mai mare rest (metoda Hamilton 1792)
C 2. 1. 2. Sistemul celei mai mari medii
C 2. 1. 2. 1. Varianta clasică (metoda Jefferson 1792)
C 2. 1. 2. 2. Sistemul Hagenbach-Bischoff (sistemul câtului rectificat)
C 2. 1. 3. Sistemul Hare (vot unic transferabil)
C 2. 1. 4. Panachage-ul
C 2. 2. Sistemele prin divizori
C 2. 2. 1. Metoda Hondt
C 2. 2. 2. Metoda Sainte-Lague (metoda Webster 1832)
D. Pragurile electorale
E. Desemnarea aleșilor în reprezentarea proporțională
Secțiunea 4. Scrutinele mixte
A. Definiție, evoluție și criterii de clasificare
B. Scrutine geografic mixte
C. Scrutinele geografic omogene
C 1. Scrutinul de listă cu înrudire
C 2. Scrutine mixte cu finalitate proporțională (compensatorii)
C 2. 1. Scrutinul german
C 2. 2. Scrutinul italian din 1994
C 2. 3. Scrutinul japonez din 1994
C 2. 4. Scrutinul din Ungaria
C 3. Scrutine ce combină scrutinul majoritar plurinominal și reprezentarea proporțională
C 4. Scrutine mixte cu finalitate majoritară
C 4. 1. Scrutinul mixt italian din 1924
C 4. 2. Scrutinul electoral municipal francez din 1983
C 4. 3. Scrutinul român din 1926
CAPITOLUL II. Consecințele tipurilor de scrutin
Secțiunea 1. Consecințe asupra sistemului de partide
A. Scrutinul uninominal la un tur și bipartidismul
B. Scrutinul majoritar la două tururi, multipartidismul și bipolarizarea
C. Reprezentarea proporțională și multipartidismul
Secțiunea 2. Consecințe asupra reprezentării parlamentare și a guvernării
A. Scrutinul majoritar, reprezentarea parlamentară și stabilitatea guvernamentală
B. Reprezentarea proporțională, reprezentarea parlamentară și (in)stabilitatea guvernamentală
Secțiunea 3. Consecințele asupra psihologiei electoratului
TITLUL IV. Organizarea și desfășurarea alegerilor
CAPITOLUL I. Organismele electorale
Secțiunea 1. Birourile și oficiile electorale
A. Reguli generale privind birourile și oficiile electorale
A 1. Statutul juridic al birourilor și oficiilor electorale
A 2. Componența birourilor și oficiilor electorale
A 3. Formarea birourilor și oficiilor electorale
A 4. Actele administrative jurisdicționale ale birourilor și oficiilor electorale
A 5. Încetarea activității birourilor și oficiilor electorale
B. Biroul Electoral Central
B 1. Componența Biroului Electoral Central
B 2. Constituirea și completarea Biroului Electoral Central
B 3. Atribuțiile Biroului Electoral Central
C. Biroul electoral de circumscripție electorală
C 1. Biroul electoral de circumscripție electorală pentru alegerile parlamentare
C 2. Biroul electoral de circumscripție pentru alegerile locale
C 3. Biroul electoral județean și biroul de sector al municipiului București în cazul alegerilor pentru Parlamentul European și al alegerilor prezidențiale
C 4. Biroul electoral pentru secțiile de votare din străinătate
D. Biroul electoral al secției de votare
D 1. Constituirea biroului electoral al secției de votare
D 2. Biroul electoral al secției de votare din străinătate
D 3. Atribuțiile biroului electoral al secției de votare
E. Oficiile electorale
Secțiunea 2. Autoritatea Electorală Permanentă
CAPITOLUL II. Desfășurarea votării
Secțiunea 1. Buletinele de vot, semnele electorale și ștampilele electorale
A. Buletinele de vot
B. Semnele electorale
C. Ștampilele electorale
Secțiunea 2. Votarea
A. Etapa preliminară votării și măsurile organizatorice ale votării
B. Procedura votării
C. Observarea alegerilor
CAPITOLUL III. Stabilirea rezultatului alegerilor
Secțiunea 1. Numărarea voturilor și consemnarea rezultatului votării
Secțiunea 2. Stabilirea și publicarea rezultatelor alegerilor
A. Centralizarea rezultatelor alegerilor în cazul alegerilor parlamentare, prezidențiale și europarlamentare
B. Stabilirea, validarea și publicarea rezultatului alegerilor în cazul alegerilor prezidențiale
C. Stabilirea rezultatului alegerilor, repartizarea și atribuirea mandatelor în cazul alegerilor pentru Parlamentul European
D. Constatarea rezultatului alegerilor, repartizarea și atribuirea mandatelor și publicarea rezultatului alegerilor în cazul alegerilor parlamentare
D 1. Stabilirea pragului electoral
D 2. Repartizarea mandatelor la nivelul circumscripției electorale
D 3. Repartizarea resturilor electorale la nivel național
D 4. Desfășurarea mandatelor repartizate pe circumscripții electorale
D 5. Alocarea pe colegii uninominale și atribuirea mandatelor candidaților
D 6. Publicarea rezultatului alegerilor
Secțiunea 3. Centralizarea și stabilirea rezultatului alegerilor în cazul alegerilor locale
A. Stabilirea rezultatelor alegerilor pentru funcția de primar și de președinte al consiliului județean
B. Repartizarea mandatelor de consilieri
C. Atribuirea mandatelor de consilieri
D. Consemnarea în procese-verbale a operațiunilor de centralizare a voturilor, de repartizare și atribuire a mandatelor
E. Eliberarea certificatul doveditor al alegerilor
F. Centralizarea voturilor și rezultatelor alegerilor la nivel județean
G. Centralizarea rezultatelor alegerilor la nivel național și publicarea rezultatelor alegerilor
BIBLIOGRAFIE
TITLUL I. Democrația – cadrul de manifestare a sistemului electoral
În democrațiile actuale, printre care și cea română, importanța sistemelor electorale, obiect de studiu al dreptului electoral, ține de domeniul datului, al evidenței de necontestat. Analiza necesară a realității normative a sistemului electoral în modelul democratic român, prin raportare la modele oferite de dreptul comparat, prilejuiește însă accentuarea faptului că atât sistemul electoral, cât și contextul politic și constituțional în care se manifestă, dincolo de evidența anumitor aspecte contestabile, numeroase, ce le caracterizează, țin de domeniul unui construit constant perfectibil.
CAPITOLUL I. Sistemul electoral
Secțiunea 1. Definiția sistemului electoral
Una dintre cele mai recente definiții date sistemului electoral în doctrina română îl reduce în mod eronat la sistemul normelor juridice electorale al căror obiect de reglementare ar fi reprezentat exclusiv de acele relațiile sociale reglementate de dreptul constituțional care privesc alegerea deputaților, senatorilor și a șefului statului. În continuare, se precizează că prin conținutul lor, normele juridice electorale stabilesc care sunt drepturile electorale ale cetățenilor, condițiile ce trebuie îndeplinite de o persoană pentru a le exercita, garanțiile care asigură exercitarea lor efectivă, obligațiile autorităților și instituțiilor publice în legătură cu alegerea deputaților, senatorilor sau a șefului statului, regulile de organizare și desfășurare a alegerilor, precum și cele de stabilire, centralizare și comunicare a rezultatelor votului (scrutinul).
Această optică asupra sistemului electoral nu poate fi acceptată, din mai multe considerente. Mai întâi, exclude alegerile locale din sistemul electoral, prin ignorarea atât a relațiilor sociale corespunzătoare, cât și a normelor din Constituție ce constituie fundamente constituționale ale alegerilor locale, respectiv a normelor electorale de rang infraconstituțional în materie.
În al doilea rând, definiția exclude din aria sistemului electoral normele infraconstituționale privitoare la alegerile naționale, deși, în continuarea demersului, autorii analizează asemenea norme.
În al treilea rând, definiția nu include în sistemul electoral alegerile pentru Parlamentul European.
În sfârșit, definiția pare să reducă sistemul electoral la sistemul de norme de drept electoral, cu neconsiderarea astfel a obiectului lor de reglementare – raporturile sociale ce cad sub incidența acestor norme, raporturile juridice de drept electoral.
Într-un timp secund, autorul definiției precizează că sistemul electoral reprezintă o instituție a dreptului constituțional, constând într-un ansamblu sistematizat de norme juridice de drept constituțional, reunite în același loc datorită obiectului comun de reglementare, și anume relațiile sociale care apar în procesul electoral (de alegeri), în legătură cu drepturile electorale, cu scrutinul și tipurile acestuia.
Considerăm că această definiție elimină câteva dintre inexactitățile celei anterioare, câtă vreme include în sistemul electoral relațiile sociale referitoare la alegeri, în general, precum și normele ce reglementează aceste relații, precizând totodată componentele sistemului electoral. Astfel, și această definiție se vădește incompletă, întrucât exclude din sistemul electoral normele de rang infra-constituțional referitoare la relațiile sociale ce apar în procesul electoral.
Considerăm că sistemul electoral reprezintă, pe de o parte, ansamblul relațiilor sociale ce se manifestă în legătură cu alegerile, indiferent de nivelul la care acestea se manifestă și în urma cărora se constituie organe reprezentative, indiferent de nivel (național, local sau european, în cazul Parlamentului European), iar pe de altă parte ansamblul normelor juridice, de rang constituțional sau infraconstituțional, ce reglementează aceste toate aceste relații sociale.
Secțiunea 2. Componentele sistemului electoral
Așa cum rezultă din definiția sistemului electoral, componentele acestuia, așa cum vor fi analizate pe parcursul demersului nostru, sunt, pe de o parte relațiile sociale, iar pe de altă parte normele juridice ce reglementează aceste relații, transformându-le în raporturi juridice, referitoare la drepturile electorale, la scrutin și la procesul electoral (alegeri).
Drepturile electorale sunt reprezentate, pe de o parte, de drepturile politice fundamentale cu caracter electoral, garantate constituțional – dreptul de a alege și dreptul de a fi ales, iar pe de altă parte, în relație de interdependență, de drepturile electorale subiective, garantate la nivel infra-constituțional, în legislația electorală.
Titularii drepturilor politice electorale cu caracter fundamental sunt exclusiv cetățenii ce îndeplinesc, cumulativ, anumite condiții minimale, a căror abordare în amănunt va fi realizată cu ocazii tratării distincte a dreptului de a alege, respectiv a dreptului de a fi ales. Ne limităm astfel, în cele ce urmează, la câteva considerații cu caracter general privind drepturile politice fundamentale cu caracter electoral garantate constituțional.
În primul rând, în contemporaneitate, dreptul de a alege și dreptul de a fi ales sunt manifestări ale libertății de participare la construcția puterii politice a statului și în cadrul acestuia, constituind, pentru titularii lor, facultăți de a scăpa de constrângerea socială prin aceea că devin stăpâni ai devenirii lor politice, permițându-le să se implice în jocul politic, astfel încât a lua parte la crearea organelor statului ce exercită funcție normativă echivalează cu participarea implicită, indirectă, la exercițiul acestei funcții.
Caracterul fundamental al acestor drepturi, tradus prin aceea că au caracter subiectiv, fiind inerente cetățeanului, considerat ca om situat politic, homo politicus, în care operează formal sinteza libertății fiecăruia ca om și a egalității tuturor ca subiecte ale ordinii juridice, astfel încât statul doar recunoaște și garantează aceste drepturi, fără să le acorde el însuși, constituie un câștig istoric, comparativ cu epoca în care dreptul de a alege și dreptul de a fi ales erau anvizajate ca simple funcții publice acordate de stat și al căror exercițiu era, în această logică, obligatoriu.
Neîndoielnic, chiar și în actualitate, odată depășită această logică, natura drepturilor electorale fundamentale, rămâne, prin raportare la celelalte categorii de drepturi fundamentale, sui generis, atestând o continuă și sensibilă tensiune specifică ambivalenței ce le caracterizează. Pe de o parte, este vorba despre faptul că sunt drepturi ale subiectelor de drept cetățeni, dar a căror manifestare îmbracă, din perspectiva statului, un puternic aspect funcțional, câtă vreme exercițiul lor are ca efect însăși construcția puterii politice a statului, putere ce se manifestă în spațiul public, și nu manifestarea unei libertăți-autonomie, a unei independențe față de puterea publică, așa cum se întâmplă în cazul celorlalte drepturi fundamentale.
Pe de altă parte, ambivalența drepturilor politice electorale fundamentale se vădește prin aceea că deși sunt drepturi de participare prin excelență individuale, ce se apreciază la nivelul individului cetățean, care le exercită de manieră personală, totuși, fără existența unui cadru instituțional care să permită exercițiul în colectiv al acestor drepturi, ele se văd golite de sens și finalitate.
În sistemul român, dreptul de a alege și dreptul de a fi ales sunt garantate constituțional ca drepturi electorale fundamentale, în art. 36, respectiv 37 din legea supremă. Cât timp aceste dispoziții constituționale nu disting în raport de tipul de alegeri – parlamentare, prezidențiale, respectiv locale, dreptul de a alege și dreptul de a fi ales se manifestă ca drepturi electorale fundamentale garantate constituțional atât în cadrul alegerilor parlamentare și prezidențiale, cât și în cadrul alegerilor locale.
Având în vedere însă existența spațiului european comunitar, din care face parte și statul român, sfera tradițională a drepturilor electorale cu caracter fundamental este extinsă, inclusiv în cazul sistemului nostru, cuprinzând atât dreptul de a alege și de a fi ales al cetățenilor europeni pentru autoritățile administrației publice locale autonome alese, garantat în art. 16 alin. (4) din Constituție, cât și dreptul de alege și dreptul de a fi ales pentru Parlamentul European, garantat, în cazul cetățenilor români, de art. 38 din Constituție, iar în cazul cetățenilor europeni cu domiciliul sau reședința în România avându-și fundamentul constituțional în art. 148 alin. (2) și (3) din legea supremă, care dispun: „(2) ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare; (3) prevederile alineatelor (1) și (2) se aplică, în mod corespunzător, și pentru aderarea la actele de revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene”.
Drepturile electorale subiective sunt reglementate la nivel infraconstituțional, au caracter de cele mai multe ori procedural și sunt reprezentate, pe de o parte, de drepturile electorale subiective prin care se concretizează drepturile electorale cu caracter fundamental, avându-i ca titulari pe titularii acestora din urmă, iar pe de altă parte, de alte drepturi electorale subiective implicate în procesul alegerilor, fără de care eficacitatea drepturilor electorale fundamentale ar rămâne iluzorie. Aceste din urmă drepturi electorale subiective îi au ca titulari pe alți participanți la alegeri decât pe titularii dreptului de a alege și ai dreptului de a fi ales (de pildă, formațiunile politice ce participă la alegeri propunând sau, după caz, susținând candidați).
Totalitatea cetățenilor titulari ai dreptului de a alege – electori, considerați cetățeni activi, în opoziție cu cetățenii pasivi, și anume cei care nu au exercițiul acestui drept, formează corpul electoral, organ politic al poporului. Acesta intervine în momentul alegerilor, ca agent prin care poporul își exprimă voința, și-și dă asentimentul asupra unei anumite puteri politice în stat, astfel că din puterea de vot a corpului electoral, așa cum se manifestă aceasta în sistemul electoral în cadrul democrației, derivă, direct sau indirect, întreaga putere etatică.
Nu putem fi de acord cu definiția corpului electoral conform căreia acesta constituie ansamblul persoanelor juridice sau fizice care beneficiază de electorat, adică de dreptul de a vota conform unui anumit tip de scrutin, întrucât definiția se raportează și la alte tipuri de alegeri decât cele politice în cadrul unui stat democratic, cum ar fi alegerile profesionale, de pildă.
Scrutinul, ca și componentă a sistemului electoral, constituie ansamblul regulilor tehnice stabilite normativ și destinate să departajeze candidații în alegeri, reguli cu ajutorul cărora voturile exprimate în urma exercitării dreptului de vot se transformă în mandate, așadar reguli care determină cine sunt aleșii, reprezentanții, în raport de voturile alegătorilor.
Procesul electoral, alegerile, a treia componentă a sistemului electoral, grupează totalitatea operațiunilor electorale pe care le implică organizarea și desfășurarea exercițiului dreptului de a alege și a dreptului de a fi ales, în cadrul legal și organizatoric-teritorial stabilit în acest scop, reprezentat de circumscripțiile electorale la nivelul cărora se constituie secțiile de votare.
Secțiunea 3. Rezerva de competență a legii organice în materia sistemului electoral român
Posibilitatea exclusiv pentru legea organică de a interveni în materie electorală are ca fundamente constituționale, în sistemul român, pe de o parte art. 53 din Constituție, iar pe de altă parte art. 73 alin. (3) lit. a) coroborat cu art. 115 alin. (1) și (6) din legea supremă.
În primul rând, restrângerea exercițiului drepturilor electorale în general, atât a celor fundamentale garantate expres de Constituție, cât și a celor electorale subiective nu poate fi realizată decât în condițiile impuse de art. 53 din legea supremă, cât timp aceste dispoziții se referă, de manieră generică, la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, fără a se distinge în raport de calitatea drepturilor sau a libertăților de a fi sau nu expres garantate constituțional, ca drepturi fundamentale. Or, ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.
Astfel, art. 53 prevede, în primul său alineat, că „exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav”. În alineatul al doilea sunt precizate celelalte condiții pe care restrângerea exercițiului oricărui drept și al oricărei libertăți, așadar inclusiv al exercițiului drepturilor electorale, trebuie să le îndeplinească pentru fi constituțională: restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică; măsura trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății.
Această interpretare, ce nu distinge în raport de tipul dreptului, nu este însă acceptată de Curtea Constituțională, care apreciază, de principiu și de manieră pe cât de tranșantă, pe atât de eronată, că „drepturile și libertățile a căror exercitare poate fi restrânsă, conform art. 49 din Constituție (actualul articol 53, sbl. n. ) numai prin lege și în condițiile stabilite de acest articol sunt cele reglementate în cuprinsul Constituției (…)”.
Termenul „lege” din art. 53 alin. (1) trebuie interpretat în sens restrâns, ca act legislativ, adică act ce normează general, direct și primar un domeniu și care emană exclusiv de la Parlament. Se instituie astfel o rezervă a competenței parlamentare, ce exclude posibilitatea intervenției Guvernului prin ordonanțe, acte în egală măsură de natură legislativă. Interpretarea dată de Curtea Constituțională termenului „lege” din cuprinsul art. 53 alin. (1) din Constituție alege, din păcate și în mod incorect, sensul larg, asimilându-i-se astfel legii parlamentare și actul legislativ formal diferit, emanând de la Guvern – ordonanța simplă.
De altfel, în ce privește restrângerea exercițiului drepturilor fundamentale în general, așadar inclusiv a exercițiului drepturilor electorale fundamentale, necesitatea intervenției, în materie, exclusiv a legii parlamentare se justifică prin necesitatea ca orice dispoziție în materia drepturilor fundamentale să fie interpretată strict, necesitate specifică regimurilor liberale, în opoziție cu cele totalitariste.
Faptul că legea competentă să normeze în materia drepturilor electorale, fie fundamentale și garantate constituțional ca atare, fie subiective, trebuie să fie, în sistemul nostru, lege organică rezultă fără tăgadă, în al doilea rând, din art. 73 alin. (3) lit. a) din Constituție, conform căruia sistemul electoral trebuie reglementat exclusiv prin lege organică. Or, drepturile electorale, în genere, sunt o componentă a sistemului electoral.
Camera decizională în cazul legislației electorale este Camera Deputaților, conform art. 75 alin. (1) din legea supremă. În acest domeniu, delegarea legislativă este prohibită prin art. 115 alin. (1) din Constituție, astfel încât orice ordonanță simplă de Guvern ce intervine în materie electorală este neconstituțională.
Considerăm, de asemenea, că nici ordonanțele de urgență nu trebuie, conform legii fundamentale, să intervină în normarea diverselor componente ale sistemului electoral. Astfel, deși Constituantul nu interzice emiterea de ordonanțe de urgență în domeniul legii organice, ceea ce ar putea legitima intervenția ordonanțelor de urgență în materie electorală, art. 115 alin. (6) din Constituție prohibește expres această facultate a Guvernului, instituind două interdicții de normare prin ordonanțe de urgență. Se prevede, pe de o parte, că acestea nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, iar pe de altă parte că nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.
Astfel, pe de o parte, drepturile electorale ce se bucură de garanție constituțională expresă sunt exceptate expres de la posibilitatea de a fi reglementate prin ordonanță de urgență. Pe de altă parte, având în vedere exprimarea generică folosită de norma constituțională – drepturile electorale -, fără să se distingă între drepturile electorale fundamentale garantate sau nu ca atare în textul Constituției și drepturile electorale subiective, aplicând același principiu de interpretare ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, rezultă că ordonanțele de urgență nu pot afecta niciun drept electoral subiectiv, de rang infraconstituțional, așadar, generic, nu pot afecta niciun drept electoral.
Cum sistemul electoral implică manifestarea drepturilor electorale, fie că este vorba despre cele garantate constituțional, fie că este vorba despre drepturi electorale subiective de rang infraconstituțional, rezultă că ordonanțele de urgență nu trebuie să afecteze materia electorală, în general.
Apreciem că sensul termenului folosit de Constituant – „a afecta” – se referă la normare, în general, indiferent de gradul de intervenție și de rezultatul acesteia, pozitiv sau negativ. De altfel, acest din urmă aspect a fost deja remarcat în doctrină, argumentându-se că „sensul noțiunii constituționale de „afectare” a drepturilor trebuie să fie unul de drept comun, înțelegând prin aceasta orice modificare a drepturilor electorale, iar nu doar acele modificări care au un impact negativ. De cele mai multe ori este imposibil să se facă o disociere între intervenția asupra drepturilor electorale și impactul negativ asupra acestora, deoarece în general modificarea unui drept electoral în sens favorabil atrage modificarea în sens nefavorabil a unui drept electoral corelativ”.
Orice ordonanță de urgență adoptată în materia drepturilor electorale este lovită, ca și ordonanțele simple, de neconstituționalitate extrinsecă, de invaliditate, fiind așadar lipsită de caracter juridic, întrucât adoptarea sa nu respectă condițiile procedurale prevăzute de Constituant, câtă vreme intervine într-un domeniu de reglementare prohibit de către acesta.
Instanța constituțională română este însă de altă părere, pe care o considerăm eronată, părere ce vădește un atașament incorect atât față de distincția între afectarea pozitivă și cea negativă a drepturilor electorale, cât și față de distincția între drepturi electorale prevăzute de Constituție, respectiv drepturi electorale de rang legislativ, în momentul în care interpretează, de principiu, interdicția pentru ordonanțele de urgență de a afecta drepturile electorale.
Astfel, într-un prim timp, Curtea statuează că numai interdicția adoptării de ordonanțe de urgență în domeniul legilor constituționale și imposibilitatea ca asemenea ordonanțe să vizeze măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică sunt totale și necondiționate, pe când, în toate celelalte domenii enumerate în dispozițiile art. 115 alin. (6), așadar inclusiv în ce privește drepturile electorale, ordonanțele de urgență nu pot interveni atunci când „afectează” respectivele domenii, în sensul în care ar avea consecințe negative de tipul suprimării, prejudicierii, lezării drepturilor în cauză. Pe cale de consecință, ordonanțele de urgență pot interveni dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive.
Într-un al doilea timp, distingând între drepturile electorale fundamentale, prevăzute de Constituție, și drepturile electorale prevăzute de legislația electorală, Curtea apreciază că dacă un drept electoral nu este prejudiciat sau lezat sub aspectul existenței dreptului subiectiv, iar ordonanța de urgență cuprinde numai condiții și modalități de exercitare a acestui drept, nu poate fi vorba de o nerespectare a legii supreme. Astfel, judecătorul constituțional acordă, din păcate, un gir de constituționalitate posibilității ordonanțelor de urgență de a interveni în materia drepturilor electorale procedurale prevăzute de legislația electorală infraconstituțională, sub condiția să nu aducă atingere existenței acestora.
Oricât de regretabilă, poziția Curții nu este, totuși, surprinzătoare. Dincolo de vasta jurisprudență în care aceasta nu cenzurează neconstituționalitatea nici măcar a ordonanțelor de urgență ce intervin în materia drepturilor expres garantate în textul legii supreme, chiar și cu ocazia adoptării atitudinii jurisprudențiale contrare, în virtutea căreia constată neconstituționalitatea extrinsecă a unor ordonanțe afectând drepturi fundamentale, altele decât cele electorale, Curtea argumentează incomplet și folosește aceeași terminologie nuanțată de „afectează prin limitare drepturi fundamentale”, pe care nu o precizează.
În sistemul român, legislația electorală ce constituie sediul materiei este constituită de legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaților și a Senatului, legea nr. 370/2004 pentru alegerea Președintelui României, legea nr. 33/2007 privind organizarea și desfășurarea alegerilor pentru Parlamentul European și legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, așa cum au fost amplu modificate și completate, în special prin ordonanțe de urgență. Acestor legi li se adaugă, în ce privește anumite aspecte ale sistemului electoral, și alte legi, care vor fi precizate, pe parcursul demersului nostru, cu ocaziile pertinente.
De marcat astfel că, în practică, reglementarea sistemului electoral prin ordonanțe de urgență s-a transformat, în România, dintr-o imposibilitate instituită constituțional, dar în mod condamnabil validată de către instanța constituțională, într-o realitate normativă constantă. Pe cât de constantă, pe atât de instabil efectul său asupra legislației electorale. În acest context, consecințele asupra procesului democratic electoral și implicit asupra regimului constituțional sunt îngrijorătoare.
Mai mult, prin ea însăși, o atare atitudine normativă a statului este neconstituțională, prin raportare la art. 1 alin. (3) din Constituție. Acesta, garantând statul de drept, impune principiul securității juridice, ca și exigență a acestuia, în virtutea căreia dreptul trebuie să aibă anumite calități – să fie cert, accesibil, precis, previzibil, predictibil și clar și situațiile juridice să fie stabile – normele să nu fie retroactive, iar schimbările normative, ca și acțiunile statului, în genere, să poată fi prevăzute de subiectele de drept pe care le vizează.
Toate aceste cerințe se circumscriu principiului încrederii legitime dezvoltat în doctrina germană, ca o concretizare subiectivă a securității juridice. Principiul respectării încrederii legitime a fost definit ca principiul în baza căruia dacă un particular de bună-credință a crezut, în deplină încredere, în comportamentul unui organ public și în menținerea liniei de conduită astfel creată a acestuia, autoritățile trebuie, pe cale de consecință, să țină cont de atingerile legitime suscitate pentru fiecare asemenea particular – care trebuie să suporte cel mai mic inconvenient posibil în caz de schimbare – adică nu trebuie să rupă încrederea, modificând de manieră neașteptată și brutală această linie de conduită, în orice caz în măsura în care niciun interes public imperios nu o cere.
Or, prin raportare la exigențele încrederii legitime, care presupun ca actele statului să nu aibă un conținut sau să fie adoptate sau aplicate într-un asemenea mod încât să încalce încrederea legitimă a persoanelor în continuitatea acțiunii statale, modificările foarte dese și însemnate cantitativ ale legislației electorale române, în special prin ordonanțe de urgență, încalcă art. 1 alin. (3) din Constituție.
Dacă, în general, judecătorul constituțional român evită deseori să se pronunțe asupra încălcării diverselor implicații ale securității juridice impuse de art. 1 alin. (3) din Constituție, într-o hotărâre recentă de respingere a cererii de anulare a alegerilor prezidențiale pe motiv de fraudă electorală, ce excede competenței de exercitare a controlului de constituționalitate, Curtea, se referă, totuși, la „deficiențele legislației electorale, de natură să genereze insecuritate juridică”.
Fără să se refere la neconstituționalitatea modificării și completării legii 370/2004 pentru alegerea Președintelui României prin OUG 95/2009, pe care le califică însă ca fiind substanțiale, Curtea face o serie de aprecieri asupra instabilității legislației electorale, aprecieri lipsite de caracter constrângător, pe care și le fundamentează prin citarea unor dispoziții în egală măsură lipsite de caracter constrângător, cuprinse în Codul bunelor practici în materie electorală – Linii directoare și raport explicativ, adoptat de Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept – Comisia de la Veneția, în cadrul celei de-a 52-a Sesiuni Plenare (Veneția, 18- 19 octombrie 2002).
Astfel făcând, Curtea citează din Cod următoarele: „stabilitatea dreptului este un element important al credibilității procesului electoral și este esențială pentru consolidarea democrației. Prin urmare, modificarea frecventă a normelor sau caracterul lor complex pot dezorienta alegătorul. Alegătorul poate conchide, în mod corect sau incorect, că dreptul electoral este doar un instrument cu care operează cei care sunt la putere și că votul alegătorului nu mai este un element esențial care decide rezultatul scrutinului.[…] Ar fi necesar a se evita, nu atât modificarea sistemelor de scrutin – ele pot fi întotdeauna îmbunătățite -, ci modificarea lor frecventă sau cu puțin timp (cei puțin un an) înainte de alegeri. Chiar în absența unei intenții de manipulare, modificările vor fi dictate de interesele iminente ale partidului politic.”
Deși ar fi fost de dorit ca instanța constituțională să aducă dacă nu argumente proprii prin care să adâncească analiza stării legislației electorale în materia alegerilor prezidențiale, cel puțin o formulare proprie a argumentelor citate, rămâne de remarcat propunerea pe care o realizează. Prin acesta, Curtea vine în întâmpinarea dezideratului deja exprimat în doctrină și la care subscriem: ”necesitatea ca întreaga legislație electorală referitoare la alegerea Camerei Deputaților și a Senatului, a Președintelui României, alegerile pentru Parlamentul European, precum și la alegerea autorităților administrației publice locale să fie reexaminată, urmând a fi concentrată într-un Cod electoral ale cărui dispoziții comune și speciale să asigure, în concordanță cu principiile constituționale, organizarea unui scrutin democratic, corect și transparent”.
Dincolo de aceste considerații, existența însăși a sistemului electoral constituie, în actualitate, unul dintre resorturile esențiale ale sistemelor democratice, de neconceput în afara unei participări cetățenești la construcția și exercițiul puterii politice, participare la realizarea căreia concură sistemul electoral. Astfel, specificul acestuia, variabil de la un model democratic la altul, este dependent de specificul democrației înseși în care se manifestă.
CAPITOLUL II. Democrația
În contemporaneitate, sistemul electoral se manifestă, ca regulă, în cadrul democrațiilor constituționale liberale, înțelese nu doar ca simple mecanisme de construcție a puterii prin participarea cetățenească egală, ci ca veritabile regimuri politice, în care modalitatea de legitimare prin vot a puterii politice influențează întreaga amenajare și practică a exercițiului său.
Pornind de la etimologia termenului „democrație”, care trimite la popor – demos, respectiv la putere – kratos, democrația este în mod tradițional calificată ca fiind o modalitate de exercitare a suveranității ce susține guvernarea poporului de către popor și pentru popor.
Aparent simplă, această circumscriere a democrației nu trebuie să inducă în eroare asupra înțelegerilor pe care le-au avut, de la un context istoric la altul, termenii înșiși de popor și putere, cum nici asupra complexității mecanismelor, a procedurilor democratice însele, a valorilor idealului democratic – libertatea și egalitatea sau a evoluției istorico-juridice a tipurilor de democrație și a conceptelor vecine și complementare, cu care democrația însă nu se confundă.
Dat fiind că esența democrației, aceea de a fi energia unei idei aparținând unui context uman – un proces de cooptare a cetățenilor la formarea și exercițiul puterii politice, a cărui construcție este continuă, întrucât continuu perfectibilă -, formele pe care le îmbracă în practică au variat și încă variază atât de profund, încât asistăm de fapt la manifestarea democrațiilor, și nu a unui principiu democratic imuabil, ce ar putea fi epuizat prin cuprinderea sa într-o definiție aplicabilă, în mod invariabil, indiferent de timp, spațiu și epocă, oricărui regim democratic.
Astfel, se impune o scurtă prezentare sintetică a principalelor tipuri categoriale de democrații, prin raportare la criteriul formei realizării implicării cetățenești în legitimarea, formarea și exercițiul puterii. Necesită abordate așadar democrația directă, respectiv cea reprezentativă (electorală) și cea semi-directă (participativă sau asociativă), aceste din urmă două categorii fiind deseori grupate de către doctrină în noțiunea de democrație indirectă.
Reamintim că noțiunea de sistem electoral, precum și realitatea practică a acestuia, așa cum a fost circumscris anterior, nu-și găsește aplicabilitate în democrația directă, ci exclusiv în democrațiile indirecte.
Secțiunea 1. Democrația directă
Constituind forma democrației teoretic cea mai pură, adică cea mai apropiată de sensul etimologic, tale quale, al termenului, democrația directă, în care implicarea cetățenilor în exercițiul puterii politice, în actul guvernării, se face în mod egal și nemijlocit este condamnată să rămână în știința politică și juridică a ultimelor secole o simplă ideologie, fără aplicabilitate practică plenară.
Tributară teoriei suveranității populare, conform căreia poporul constituie atât sursă, cât și titular al suveranității, reprezentând suma indivizilor cetățeni absolut egali, deținători ai unor părți egale de suveranitate, ce le sunt inerente și pe care, astfel fiind, nu le pot transfera, trebuind să le poată exercita, prin legiferare, fără intervenția, sub aspectul acestei funcții, a niciunei structuri intermediare între ei și stat, democrația directă poate fi așadar considerată atât o formă de exercițiu direct al suveranității, cât și ca formă de guvernământ în care există identitate perfectă între guvernanți și guvernați.
În acest sens literal, democrația directă nu a existat niciodată în practică. Însuși creatorul teoriei suveranității populare și susținătorul cel mai fervent al guvernării directe, J.-J. Rousseau, a recunoscut, chiar dacă nu tranșant, caracterul mai degrabă utopic al teoriei sale. Pe de o parte, autorul a admis necesitatea existenței unui corp intermediar între supuși – indivizii cetățeni, considerați fiecare la nivel particular și suveran – voința generală, suma cetățenilor considerați în bloc, ca și corp distinct de elementele din care este compus. Acest corp intermediar este guvernul, care însă trebuie să aibă doar funcție executivă, nu și legislativă, să rămână un simplu executant, prin acte particulare, al voinței generale și intransmisibile a poporului suveran. Pe de altă parte, autorul acceptă imposibilitatea aplicării guvernământului direct în statele mari, chiar dacă refuză, de principiu, exercițiul puterii prin reprezentanți ai poporului suveran, considerând că reprezentarea voinței generale omnipotente a acestuia constituie o renunțare a sa la propria libertate, la propria existență.
Istoric, modelul cel mai apropiat de principiul democrației directe este cel al polisurilor grecești din antichitate, care însă nu erau propriu-zis state, cel puțin nu în sensul acceptat în modernitate, termenul însuși de stat apărând mult mai târziu, în Renașterea italiană, fiind „lansat” de către Machiavelli. Astfel, înțelegerea specificului polisurilor, care le distanțează de realitatea desemnată astăzi prin noțiunea de stat, facilitează determinarea trăsăturilor fundamentale a ceea ce putem denumi modelul democratic practicat realmente de către greci.
În cadrul polisului, ca și comunitate compactă, structurată în jurul unui mod de viață morală, etică, politică, socială (etos) convergent al tuturor cetățenilor, considerați perfect egali (homoïoi), adoptarea legilor se realiza de către aceștia, în piața publică, fără intervenția vreunor reprezentanți și cu respectarea regulii majoritare, considerându-se că întregul se află în majoritate: decizia se considera adoptată dacă majoritatea cetățenilor își exprimau opinia în favoarea sa. Cetățenilor li se cerea să își neglijeze condiția umană și să se dedice exclusiv actului guvernării, care se realiza nu pentru asigurarea libertății față de polis, ci în, prin și pentru acesta. Interesul colectiv se definea în raport de polis, anihilând orice interes particular al cetățeanului, libertatea sa de participare definindu-se prin raportare exclusiv la binele comun, iar singura garanție împotriva abuzurilor era partea fiecăruia de suveranitate, egală cu a celorlalți.
Astfel descrisă, construcția democratică grecească era una simplă, rudimentară, chiar deficitară, comparativ cu idealurile democratice actuale, excluzând de la posibilitatea participării unele categorii sociale largi: femeilor și sclavilor, parte a elementului uman al polisului dar care nu se bucurau de calitatea de cetățeni, nu li se recunoștea posibilitatea de participare la viața publică, la luarea în comun a deciziilor care priveau pe toată lumea. Legile votate de către cetățeni în piața publică erau așadar create doar de o minoritate sociologică, ridicată la rang de majoritate politică.
Întrucât demosul grecesc era înțeles de o manieră prea restrictivă, diferențierile majore dintre clasele sociale au antrenat prăbușirea rapidă a polisurilor, ca forme de organizare politică, ce s-au dovedit astfel incapabile, în timp, să reziste construcției continue a unui sistem de guvernare care, în cele din urmă, s-a dovedit utopic.
În plus, practica formării și exercitării puterii în polisurile grecești doar aproximează ideea unei democrație directe plenare și datorită faptului că anumite decizii erau luate și altfel decât de către cetățeni, împreună și fără intermedieri, câtă vreme existau structuri de conducere, desemnate, ce-i drept, nu prin alegeri, ci prin tragere la sorți, dar deținătoare de funcții specifice puterii politice.
Cu toate acestea, trebuie subliniat că diferența dintre democrația „aproape” directă grecească și democrațiile actuale, indirecte, nu trebuie înțeleasă în sensul că acestea din urmă constituie efectul unui progres evoluționist în raport cu prima. În primul rând, votul practicat în sistemele electorale existente în democrațiile actuale se aseamănă cu votul pentru sau împotriva unei decizii, exprimat de cetățeni în piața publică în democrația grecească antică, prin aceea că ambele exprimă o opțiune politică a unor cetățeni considerați absolut echivalenți, voturile de astăzi, ca și cele de atunci, fiind egale în valoare și deci interșanjabile, chiar dacă au un obiect fundamental diferit – cele de astăzi se referă la desemnarea de reprezentanți, cele de atunci referindu-se la însăși decizia ce trebuia adoptată în cadrul guvernării.
În al doilea rând, în anumite democrații actuale – cele semi-directe (participative, asociative) sunt practicate anumite mecanisme de consultare directă a cetățenilor cu drept de vot, de cooptare a acestora în exercițiul puterii. În al treilea rând, ruptura democrațiilor actuale față de cea grecească din antichitate se manifestă la nivelul conceperii înseși a libertății de participare, precum și a egalității în participare, așa cum vom aborda cu ocazia argumentării caracterului liberal al majorității democrațiilor actuale.
Modele aproximative ale democrației directe, ce-i drept, pe cale de dispariție, se regăsesc încă în practica democratică actuală. Este vorba despre anumite semi-cantoane elvețiene (cele două Unterwalden și cele două Appenzell) și despre cantonul Gloris, în care supraviețuirea modelului democrației directe nu se datorează însă unei continuări sau reluări a tradiției grecești clasice, ci păstrării unor vechi obiceiuri germanice. De fapt, centrul real de decizie, de putere, în aceste semi-cantoane și canton, nu este reprezentat de Ansamblurile Populare ale locuitorilor, reduși ca număr, ci de Consiliul Cantonal, care pregătește lucrările Ansamblurilor, care, deși au dreptul să dezaprobe soluțiile Consiliului, în practică nu o fac niciodată.
Secțiunea 2. Democrația reprezentativă (electorală)
Esențializând, acest tip de democrație presupune că exercițiul puterii politice se face prin reprezentanți ai poporului, desemnați prin alegeri de către corpul electoral.
Istoric, apariția statului modern, fundamental diferit de polisurile grecești, nu doar în ce privește dimensiunile geografice și demografice, cât mai ales la nivel existențial și al filozofiei de organizare politică, a făcut imposibilă consultarea directă a demosului în toate deciziile asupra problemelor importante, deci în guvernare. Însăși înțelegerea demosului se schimbă, parcurgând etape deloc lipsite de bulversări, la capătul cărora se situează democrațiile liberale recente, considerate, evolutiv, manifestări ale democrației reprezentative cele mai favorabile libertății egale a cetățenilor.
Începând cu Evul Mediu, în Europa se naște noțiunea de reprezentare, fiind create primele Parlamente, ca structuri cărora cetățenii le transmit, prin vot, capacitatea de decizie. Aceste structuri intermediare în relațiile cu statul erau compuse din mandatari reprezentând diferitele clase sociale, astfel că votul nu prezenta caracter individual, ci social. Reprezentarea propriu-zisă a fost consacrată pentru prima oară de Constituția Franței din 1791.
Ideea exercitării suveranității și a puterii politice prin reprezentanți este tributară teoriei suveranității naționale, al cărei autor, francezul Montesquieu, considerând că suveranitatea aparține națiunii, înțeleasă ca un ansamblu organic, ca tot unitar indivizibil, distinct de indivizii cetățeni care o compun, susține imposibilitatea, din cauza acestor trăsături, a manifestării directe a națiunii, de unde și necesitatea principiului reprezentării acesteia printr-o practică a desemnării guvernanților, prin vot, de către cetățeni, în numele națiunii. Montesquieu afirma astfel că ceea ce poporul, deținător al puterii supreme, nu poate îndeplini bine trebuie să facă prin „împuterniciții, dregătorii săi” pe care trebuie să și-i desemneze el însuși.
Existența pură și simplă a unor reprezentanți prin care demosul își exercită kratosul nu echivalează totuși cu democrația reprezentativă (electorală) actuală. Nici Constituția Franței din 1791, ce garanta principiul reprezentării, nu era una democratică în sensul actual al termenului, căci reprezentanții națiunii ca sursă a suveranității erau Regele și corpul legislativ, ce-i drept, ales, dar prin vot censitar.
Ulterior revoluțiilor burgheze din Franța și Anglia și Războiului de Independență din SUA, abia în secolul al XIX-lea democrația reprezentativă va începe să fie pusă în practică, într-o formă apropiată de cea a modelelor democrațiilor electorale contemporane, datorită mai multor factori: generalizarea alegerii reprezentanților prin sufragiu universal, mobilizarea partizană, consolidarea graduală a trăsăturilor sufragiului prin care se realizează participarea cetățenilor la crearea puterii, în special a confidențialității și a egalității. Corpul electoral a fost așadar extins la ansamblul populației adulte, incluzând și categorii sociale până atunci desconsiderate din rațiuni în special religioase sau rasiale.
Dincolo de acești factori, fundamentală pentru triumful democrației electorale, în care demosul își exercită kratosul prin reprezentanți aleși pe criterii politice, în mod liber și egal, a fost evoluția înțelegerii noțiunii de mandat oferit de către cetățeni, prin vot, reprezentanților. Odată cu eliberarea cetățeanului de structurile intermediare, ulterioară Revoluției franceze, mandatul în democrațiile electorale nu mai este conceput ca fiind imperativ, de maniera mandatului din dreptul privat, ci este reprezentativ, în sensul că aleșii, cărora li se transmite putere, și nu voință, sunt reprezentanții demosului în ansamblul său, și nu doar ai unei părți din acesta.
Democrația reprezentativă, axată pe alegeri libere și corecte, în care se exercită în mod egal și universal dreptul de vot nu se confundă așadar cu regimul reprezentativ, care îi preexistă atât istoric, cât și conceptual, cum nici cu oligarhia sau parlamentarismul absolut. Specificul acestuia din urmă este că puterea poporului se vede limitată la simpla alegere a reprezentanților, cărora le transferă nu doar puterea de a guverna, ci și voința, astfel că voința reprezentanților este nelimitată și incontrolabilă, considerându-se a coincide direct cu cea a națiunii. De aici derivă imposibilitatea controlării de către popor a actelor reprezentanților, Parlamentul confiscând suveranitatea, ceea ce s-a întâmplat în guvernământului ultra-reprezentativ.
Or, democrația reprezentativă este centrată pe o putere de decizie reală a demosului, manifestată prin intermediul corpului electoral, pe posibilitatea acestuia de a alege nu doar persoane, ci de a-și construi o voință politică, în funcție de care să aleagă, precum și pe capacitatea sa de controla actele guvernanților aleși. Numai astfel participarea la legitimarea și exercitarea puterii este democratică, apropiind realmente puterea de cetățeni, făcând-o să pătrundă la nivelul poporului.
Pentru a evita riscul degenerării democrației reprezentative în pura reprezentare, fără democrație și pentru ca mandatul de drept public transmis prin alegeri să rămână un transfer de putere, nu și de voință, în democrațiile electorale actuale sunt instituite, prin norme de valoare constituțională, mecanisme de încadrare a puterii reprezentanților: separația puterilor, ierarhizarea normativă, controlul de constituționalitate a actelor reprezentanților – legile.
Aceste mecanisme sunt oglindirea caracterului liberal al democrațiilor reprezentative actuale, constituind o moștenire a liberalismului, continuu perfecționată în democrațiile liberale. Demosul ce exercită puterea în aceste democrații este conceput ca o funcție majoritară limitată de minoritate, așadar ca o majoritate politică funcțională, și nu sociologică, rezultată, ca și minoritatea politică, prin exercițiul liber și egal al dreptului de vot de către fiecare cetățean în parte, care, astfel făcând, se plasează voluntar și nesupus vreunei constrângeri, fie în majoritate, fie în minoritate. Majoritatea și minoritatea sunt astfel interșanjabile, constant convertibile una în cealaltă, în raport de opțiunea politică a corpului electoral, format din cetățeni liberi și egali.
Constituind aspectul substanțial al democrațiilor liberale, valorile libertății și egalității electorilor, fundamentate pe înțelegerea specifică liberalismului asupra acestora, cărora democrațiile liberale le adaugă însă valențe noi, impun o anumită înțelege a aspectului procedural al democrației, reclamând nu doar o anumită modalitate de exercițiu a puterii constituite prin vot, ci și o organizare de ansamblu a ordinii juridice în jurul acestor valori.
Libertatea cetățeanului, specifică democrației liberale, este mai întâi o libertate-autonomie, impusă istoric de către liberalism, o libertate ce reclamă un spațiu individual de independență față de stat, a cărui intervenție în acesta trebuie să fie minimală și încadrată, spre deosebire de libertatea cetățeanului în polisurile grecești, care exclude independența față de polis, fiind, dimpotrivă, concepută prin și pentru acesta. În plus însă, libertatea în democrația liberală înseamnă și libertatea-participare, aceea de a lua act la construcția statului, la formarea și la exercitarea puterii, prin intermediul drepturilor politice fundamentale cu caracter electoral – dreptul de a alege și de a fi ales.
Statutul de cetățean presupune așadar, în democrațiile actuale mai mult decât în cadrul oricărei democrații, o tensiune continuă între independență și angajarea în construcția binelui comun, între eliberarea față de structurile primare de identificare și implicarea în construcția voinței generale, de unde o dependență față de structurile intermediare, constituite prin liberă asociere, care contribuie la definirea și exprimarea binelui comun (partide politice, grupuri de interese ș.a.).
Deși cele două aspecte ale libertății cetățenilor în democrațiile liberale nu pot fi ierarhizate sub aspectul importanței, se poate afirma că între acestea există o relație procedurală, de secvențialitate. Ca și condiție a libertății de participare, cetățeanul trebuie să dispună mai întâi de libertate ca independență, ca libertate în relație cu ceilalți, care să-i fie garantată, pentru a putea să comunice și să se confrunte cu ceilalți, în vederea formării unei convingeri asupra variantei politice pe care o va alege în momentul votului. Pentru exercitarea propriu-zisă a dreptului de a alege, cetățeanul trebuie să poată să-și folosească oportunitățile și facultatea de alegere așa cum sunt acestea susținute de ansamblul drepturilor specifice democrației liberale, printre care drepturile politice se bucură de un rol privilegiat.
Astfel, drepturile electorale nu epuizează sfera drepturilor politice și de natură politică garantate constituțional în democrațiile liberale, aceasta cuprinzând și libertatea de opinie, de conștiință, libertatea de exprimare, libertatea întrunirilor, libertatea de asociere, fără de care drepturile electorale fundamentale ar fi lipsite de eficacitate.
În sens invers, libertatea de participare nu ar fi suficientă să înlesnească, prin ea însăși, independența, întrucât simpla implicare a cetățeanului, prin vot, în construcția și exercițiul puterii, prin vot, nu constituie o garanție a faptului că puterea astfel constituită nu va fi arbitrară. Libertatea de participare trebuie deci să fie însoțită de libertatea-autonomie și, totodată, să fie structurată pluralist. Auto-structurarea pluralistă a societății, în ansamblul său, prin exercițiul liber al dreptului de asociere, așadar pluralismul categorial, cât și auto-structurarea pluralistă în cadrul fiecărei categorii asociative – pluralismul intra-categorial – constituie astfel o condiție a democrației liberale. Consecințele pluralismului constau în dubla independență a oricăror structuri asociative liber constituite, inclusiv a celor cu caracter politic, atât față de stat, cât și unele față de celelalte. Sub acest din urmă aspect, fiecare grup asociativ este cantonat în exercițiul scopului pentru care s-a constituit, fără să poată urmări, prin activitatea sa, realizarea altor finalități, specifice altor structuri asociative, de tip diferit.
Independența față de stat se manifestă la nivelul constituirii structurilor asociative, al funcționării lor, precum și la cel al desființării. În primul rând, statul nu poate restrânge a priori dreptul la liberă asociere, prin instituirea unui regim de autorizație prealabilă în vederea exercitării sale. În al doilea rând, orice structură asociativă funcționează conform voinței membrilor săi, exprimată în statut, cu respectarea cadrului general stabilit de stat, acesta neputând sancționa decât a posteriori, de la caz la caz, un grup asociativ sau altul, pentru încălcările neconstituționale ale limitelor dreptului la liberă asociere, fără ca structurile asociative din aceeași categorie asociativă să suporte vreo consecință.
În ce privește egalitatea specifică democrației liberale, deși pornește de la înțelegerea specifică liberalismului, nu se confundă cu aceasta, conform căreia egalitatea este abstractă, juridică – egalitatea tuturor în fața legii, ci este circumstanțiată, nuanțată, presupunând egalitatea de șanse, startul egal, accesul egal, fără însă a se transforma în uniformitate și egalitate materială. În acest scop, statul poate interveni activ și chiar introduce tratamente juridice diferențiate, însă numai pentru menținerea și sprijinirea egalității în participare liberă și în libertate-autonomie. Pentru ca intervenția să fie conformă justiției sociale și imperativului asigurării oportunității de participare egală, statul uzează de criterii combinate ale egalității, în vederea reechilibrării continue a coeziunii sociale. Astfel, circumstanțele de pornire sunt egalizate (startul egal), se recunosc și se recompensează meritele și performanțele concrete și egale (accesul egal), se corijează diferențele de situație relevant diferite dintre cetățeni, prin discriminări pozitive care să susțină nu identitatea, ci egalitatea de șanse.
Toate aceste aspecte ale egalității în democrațiile electorale liberale, precum și exigențele libertății cetățenești de participare specifice democrației liberale, așa cum vor fi abordate pe parcursul demersului nostru, se regăsesc, în actualitate, și în democrațiile liberale semi-directe, care constituie o a doua mare categorie de democrații liberale, pe lângă cele electorale, reprezentative.
Întrucât însuși sistemul democratic român este unul liberal și semi-direct, se impune abordarea, într-o secțiune distinctă, a specificului acestuia, ulterior configurării particularismului democrației liberale semi-directe, în genere.
Secțiunea 3. Democrația semi-directă
Comparativ cu democrațiile liberale reprezentative, democrațiile liberale semi-directe actuale se fundamentează pe o cu mult mai redusă încredere acordată exercițiului puterii prin reprezentanți, chiar dacă aleși în condiții care să garanteze libertatea și egalitatea cetățenilor membri ai corpului electoral. Astfel, aceste democrații, în cadrul unui sistem, în principiu, de democrație electorală, ale cărui carențe se doresc corijate, instituie cooptarea nemijlocită a corpului electoral la procesul decizional, împrumutând, în acest scop, din modelul democratic al cetăților grecești, anumite tehnici și mecanisme de intervenție cetățenească directă în exercițiul puterii, pe care le adaptează modernității. Aceste mecanisme nu fac parte din sistemul electoral. Pentru a accentua aspectul de implicare cetățenească directă, specific modelelor democratice semi-directe, o anumită parte a doctrinei le califică drept democrații asociative sau participative.
Implicarea cetățenească în aceste sisteme democratice se realizează, în ce privește palierul lor electoral, prin drepturile electorale fundamentale ale cetățenilor, așa cum se manifestă în sistemul electoral. În ce privește intervenția directă, exercițiul direct al suveranității de către popor se face prin intermediul corpului electoral, ai cărui membri nu mai exercită însă, de această dată, drepturi electorale fundamentale, ci funcție participativă, chiar dacă în cazul anumitor mecanisme de intervenție directă (diversele tipuri de referendum, de pildă) vehiculul utilizat este votarea, așadar exercițiul dreptului de vot. În această situație, faptul că există identitate între titularii dreptului de vot și titularii dreptului de a alege ca drept fundamental electoral, în urma exercitării căruia se constituie organe reprezentative, nu trebuie să conducă la confuzia dintre cele două drepturi.
Dreptul de vot prin care se exercită intervenția directă constituie, comparativ cu dreptul de a alege ca drept electoral cu caracter fundamental, o facultate, o prerogativă prin care se manifestă participarea, însă nu în sensul libertății de participare inerente cetățeanului ca homo politicus, specifică drepturilor electorale fundamentale. Este vorba, așadar, despre o prerogativă cu caracter funcțional, circumstanțiată de faptul că este pusă în slujba exercițiului direct al suveranității demosului, fiind nu recunoscută de către dreptul obiectiv, ci oferită de acesta.
Din perspectiva opoziției clasice între cele două teorii tradiționale asupra suveranității (teoria suveranității populare, susținând guvernarea directă, respectiv teoria suveranității naționale, impunând guvernarea exclusiv prin reprezentanți), democrațiile semi-directe actuale se situează doar în mod aparent și eronat la confluența celor două teorii, de altfel ireconciliabile, astfel încât nu poate fi vorba nici de posibilitatea de a atașa aceste modele democratice ambelor teorii în același timp. Aceasta întrucât teoriile în cauză nu fac distincția între sursa suveranității statului și titularul acesteia, statul însuși.
În realitate, considerăm că prin raportare la această distincție, precum și la modalitatea de exercițiu a suveranității în stat, democrațiile semi-directe se situează dincolo de summa divisio clasică, reprezentată de opoziția dintre cele două teorii. În aceste modele democratice sursa suveranității rămâne demosul, care însă nu este înțeles nici ca sumă de cetățeni deținători de parcele egale de suveranitate, nici precum un corp indivizibil și abstract iremediabil distinct de elementele sale componente, ci precum o entitate politică procedurală în numele căreia competența de a lua decizia aparține fie reprezentanților aleși, prin vot, în numele său, de către corpul electoral, ca agent, fie de către corpul electoral el însuși, în mod direct, tot prin vot și în egală măsură ca agent al demosului.
Istoric, tehnicile democrației semi-directe au fost acceptate în actul guvernării fie în mod firesc (cazul Confederației Helvetice și al SUA), fie doar din necesitatea de a salvgarda democrația. Actualmente, din ce în ce mai multe sisteme care erau democrații reprezentative au devenit democrații semi-directe. Printre acestea, de pildă, însuși sistemul francez, sistemul austriac, suedez, german (la nivelul unor state federate), chiar și cel român.
Generic, tehnicile democrației semi-directe prin care se realizează intervenția populară în activitatea decizională a organelor puterii de stat sunt reunite sub denumirea de referendum, de practici referendare. Este vorba despre sensul larg al noțiunii, care acoperă toate cele patru procedee ale democrației semi-directe: referendumul propriu-zis, vetoul popular, revocarea populară și inițiativa legislativă populară.
A. Referendumul
Ca mecanism de intervenție directă, referendumul desemnează, în sensul său restrâns, modalitatea de asociere a demosului la puterea de decizie, corpul electoral pronunțându-se, prin vot, în sensul acceptării sau respingerii unei decizii adoptate sau care urmează sau ar putea urma să fie adoptată de către organele puterii statului.
Deși constituie pentru membrii corpului electoral o modalitate de alegere între a acorda sau nu asentimentul, exercitată prin dreptul de vot, având astfel caracter electiv, referendumul nu este o tehnică electorală din perspectiva definiției sistemului electoral la care aderăm, anterior precizată, obiectul său neconstând în desemnarea membrilor unui organ reprezentativ.
Multiplele forme ale referendumului se disting în raport de criterii precum domeniul în care intervine, momentul în care intervine, caracterul obligatoriu sau facultativ, forța obligatorie, respectiv facultativă atașată efectelor sale, criteriile de clasificare putându-se combina. De asemenea, referendumul poate fi național sau local, în acest din urmă caz fiind important de subliniat că referendumul nu constituie, în statele unitare, o formă de exercițiu direct al suveranității, câtă vreme comunitățile locale nu dispun de suveranitate proprie, de putere de auto-guvernare, neconcurând statul, titular unic al suveranității.
Varianta clasică a referendumului se referă la participarea directă a corpului electoral în procesul legislativ, înțeles în sens larg, așadar incluzând și adoptarea de legi constituționale, participare ulterioară adoptării legii, prin care aceasta este perfectată juridic, neputând intra în vigoare decât dacă este acceptată, prin vot, de majoritatea cetățenilor activi.
O asemenea formă de referendum este practicată, în mod tradițional, în domeniul legilor constituționale, cu ocazia adoptării democratice a constituțiilor noi, precum și cu ocazia revizuirii constituțiilor în vigoare, acceptarea acestora prin referendum, de care este condiționată însăși validitatea actului normativ suprem constituind mecanismul prin care corpul electoral acționează ca agent al poporului ce reprezintă puterea constituantă. Principiul ce legitimează acest tip de referendum este următorul: cât timp constituția reprezintă pactul social fundamental ce emană de la puterea constituantă, prin care aceasta își exercită voința de auto-organizare și constituie statul, instituind o putere politică și fundamentând o ordine juridică, adoptarea, respectiv modificarea constituției trebuie, pentru a fi democratice și pentru a se concretiza într-un act juridic valid, să permită exprimarea acestei puteri. Această variantă de referendum este, astfel, obligatorie, atât sub aspectul organizării, cât și sub aspectul efectelor sale juridice, fiind întâlnită în majoritatea democrațiilor semi-directe actuale, precum Elveția (la nivel federal), Austria, Danemarca, Irlanda, Spania, Franța, statele Europei de Est.
Pe lângă acest tip de referendum calificat drept posterior, întrucât intervine ulterior adoptării legii, există și varianta referendumului legislativ anterior adoptării legii, în cadrul căruia corpul electoral se pronunță asupra principiilor ce se vor concretiza într-o lege care urmează să fie adoptată.
Pe lângă referendumul în materie constituțională, referendumul obligatoriu, atât la nivel de organizare, cât și sub aspectul efectelor, intervine și în alte materii de o deosebită importanță, expres și limitativ prevăzute la nivel constituțional. De asemenea, o variantă de referendum obligatoriu, admisă la nivel internațional, este referendumul ce are ca obiect exprimarea dreptului popoarelor la autodeterminare, a dreptului de a dispune de ele însele, cetățenii unui teritoriu putând decide, prin vot, asupra independenței lor, respectiv asupra menținerii lor în statul în care se află.
În opoziție cu referendumul obligatoriu se află, firește, referendumul facultativ. Inițiativa declanșării acestuia constituie o facultate, de regulă, a anumitor autorități ale statului expres prevăzute de către Constituție: executiv, legislativ, executiv împreună cu legislativ sau chiar un anumit număr de membri ai corpului electoral. Sub aspectul efectelor juridice, rezultatul referendumul facultativ poate fi obligatoriu, respectiv facultativ.
De regulă, validitatea referendumului nu este condiționată de numărul de cetățeni activi care se pronunță, cuantumul participării acestora depinzând de gradul de interes pe care-l suscită problema supusă pronunțării, pe care astfel îl atestă. Mai mult, în sistemele cele mai atașate practicii referendare, cum este, de pildă, cel elvețian, abținerea de la participare este de cele mai multe ori nu doar consistentă, ci de-a dreptul covârșitoare.
Un exemplu de referendum legislativ facultativ cu efecte obligatorii este cel instituit de articolul 11 din Constituția Franței. Declanșarea acestuia poate fi realizată de Președinte, la propunerea Guvernului sau a celor două Camere ale Parlamentului, precum și de către o cincime din membrii Parlamentului, susținuți de o zecime din alegătorii înscriși pe listele electorale. Obiectul referendumului constă într-un proiect de lege, respectiv o propunere de lege în materiile expres prevăzute de Constituant (de pildă, organizarea puterilor publice, reforme ale politicii economice, sociale sau de mediu), adoptarea proiectului sau a propunerii de lege având ca efect obligația pentru Președinte de a promulga legea astfel perfectată juridic, într-un termen de maximum 15 zile de la proclamarea rezultatelor consultării.
Alegerea acestui exemplu de referendum se datorează opțiunii judecătorului constituțional francez de a refuza controlarea constituționalității legilor astfel adoptate, pe motiv că sunt adoptate de către popor și deci constituie expresia directă a suveranității naționale. Acest refuz constituie una dintre cele două variante posibile de tranșare a opoziției intens controversate doctrinar dintre, pe de o parte, necesitatea exercitării controlului de constituționalitate, ca principiu al statului de drept, asupra oricărui tip de lege organică sau ordinară, indiferent că este de natură referendară sau nu, respectiv, pe de altă parte, imposibilitatea cenzurării legilor referendare, susținută de principiul democratic conform căruia manifestarea directă a poporului exclude intervenția justiției constituționale.
Din punctul nostru de vedere, ne raliem opiniilor care consideră că în democrațiile liberale semi-directe actuale, care sunt, în egală măsură, state de drept, principiul supremației Constituției în cadrul ierarhiei normative, specific acestui tip de stat, coroborat cu faptul că legile referendare sunt o manifestare a exercițiului de către corpul electoral a funcției normative legislative, și nu o manifestare poporului ca și putere constituantă, sursă de suveranitate, impun includerea legilor referendare în sfera actelor legislative ce fac obiectul controlului de constituționalitate. Orice altă soluție ar constitui o „contradicție logică” și o „deconstituționalizare a Constituției”.
Astfel configurată, chiar dacă schematic, instituția referendumului rămâne nu doar o modă a democrațiilor semi-directe actuale, la care se recurge din ce în ce mai des și din rațiuni dintre cele mai diverse, ci și obiectul unor ample controverse sub aspectul avantajelor, respectiv al inconvenientelor pe care le prezintă. Ca principale avantaje sunt deseori menționate rolul cenzurativ al referendumului în raport cu organele statului și faptul că prin acest referendum se realizează o educație civică a cetățenilor în materia practicii democratice.
Un principal dezavantaj, cu care suntem de acord, rezidă în faptul că referendumul se poate transforma, printr-o utilizare nechibzuită, într-o armă de folosire a corpului electoral în scopul obținerii unei legitimări pure și simple a opțiunilor autorităților declanșatoare, în situația în care acestea se limitează să adreseze cetățenilor cu drept de vot o întrebare cu obiect insuficient de precizat sau o singură variantă de text legislativ, asupra cărora aceștia pot să se pronunțe exclusiv prin da sau nu, ceea ce constituie un vot blocat, cetățenii activi nedispunând de o reală putere de alegere între mai multe variante decizionale sau propuneri care să-i fi fost înaintate spre apreciere.
Prin aceasta, în lipsa unor veritabile alternative supuse asentimentului sau dezacordului, referendumul riscă să fie deturnat de la finalitatea ce ar trebui să-i rămână specifică – reala cooptare a demosului la procesul decizional și astfel să degenereze în plebiscit. Or, acesta din urmă, specific statelor totalitariste, constă, așa cum practica sa de-a lungul istoriei a demonstrat-o, într-o ratificare pură și simplă a unei decizii deja aplicate și care nu mai poate fi pusă în cauză, într-o confirmare ulterioară a actelor guvernanților printr-o aclamare solemnă.
B. Vetoul popular
Procedeu de intervenție a corpului electoral în procesul legiferării asemănător referendumului legislativ, vetoul popular consistă în aceea că un anumit număr de cetățeni cu drept de vot pot să ceară tuturor membrilor corpului electoral să se opună aplicării unei legi adoptate, astfel încât vetoul afectează nu intrarea în vigoare a legii sau elaborarea acesteia, precum referendumul, ci exclusiv aplicarea unei legi deja perfectată juridic.
Efectul vetoului popular constă în abrogarea legii sau a părții din lege asupra căreia cetățenii au cerut pronunțarea populară, în intervalul expres prevăzut în acest scop la nivel constituțional, dacă majoritatea membrilor corpului electoral s-a pronunțat în sens dezaprobator. Vetoul popular prezintă astfel două forme: total, respectiv parțial.
Acest mecanism de intervenție directă, desemnat în doctrină și sub termenul de referendum abrogativ, este practicat, de pildă, în Italia, în condițiile art. 75 din Constituție. Un număr de 500. 000 de cetățeni activi sau 5 consilii regionale pot cere să se pronunțe asupra unei legi, cu excepția celor fiscale, de amnistie, de ratificare a tratatelor internaționale, pronunțarea nefiind posibilă dacă Parlamentul modifică în mod apreciabil textul legislativ în cauză. Pentru ca vetoul să fie valid, trebuie ca cel puțin 50% din cetățenii activi înscriși pe listele electorale să se pronunțe.
În practică, procedeul s-a demonstrat, în sistemul italian, un element contributiv la repunerea în cauză a sistemului politic amplu contestat de către cetățeni. De pildă, în anul 1993, a fost înregistrată o participare a mai mult de 70% din cetățenii activi în cazul a 8 cereri de veto popular, mai mult de 80% dintre participanți pronunțându-se în sensul care a condus la suprimarea finanțării publice a partidelor, a anumitor ministere, a adoptării reprezentării proporționale ca modalitate de scrutin pentru alegerea senatorilor.
C. Inițiativa populară
Mecanism de cooptare a corpului electoral la procesul decizional, inițiativa populară constă în posibilitatea recunoscută unui anumit număr de cetățeni cu drept de vot fie de a declanșa procedura decizională, fie de a propune legi.
Într-o primă clasificare, inițiativa populară, prin care Parlamentul este constrâns să legifereze, poate fi formulată, atunci când electorii propun Parlamentului un proiect de lege complet redactat sau non-formulată, în cazul în care electorii exprimă prin inițiativă doar un principiu de legiferare, pe care Parlamentul este obligat să-l transpună într-o lege.
Efectele acceptării inițiativei constau în perfectarea juridică a legii propuse, respectiv în adoptarea de către Parlament a legii care să concretizeze principiul propus de către corpul electoral. Dacă inițiativa este respinsă de către Parlament, există sisteme care prevăd posibilitatea supunerii proiectului de lege inițiat de către cetățeni votului corpului electoral.
Mai mult, în anumite cazuri, exercitarea inițiativei populare presupune non-intervenția Parlamentului, astfel că inițiativa poate fi adoptată direct de către corpul electoral, fără a fi nevoie de admiterea sa, în prealabil, de către Parlament, considerându-se că poporul este direct sesizat prin inițiativa populară. Această variantă de inițiativă populară, considerată o aplicație perfectă a ideii de democrație, întrucât legea poate fi elaborată și perfectată juridic fără nicio intervenție din partea Adunării reprezentative, constituie o formă de inițiativă legislativă directă. În opoziție cu aceasta, ori de câte ori este prevăzută intervenția Parlamentului ulterior exercitării inițiativei populare, aceasta este considerată indirectă.
De remarcat, pe de o parte, că inițiativa populară poate interveni nu doar în domeniul legilor ordinare, ci chiar la nivel constituțional, în materia revizuirii Constituției, iar pe de altă parte faptul că în anumite sisteme intervenția cetățenească în declanșarea procesului decizional poate fi admisă și la nivel local, în acest caz nefiind însă vorba despre legiferare, ci despre adoptarea de acte administrative, ca urmare a exercitării, în acest scop, a inițiativei cetățenești.
D. Revocarea populară
Ca mecanism al democrației semi-directe, revocarea populară nu afectează, spre deosebire de referendum, veto popular și inițiativă populară, procesul decizional, ci mandatul reprezentanților aleși, câtă vreme constă în posibilitatea pentru un anumit număr de cetățeni cu drept de vot de a solicita consultarea populară în vederea deciderii încetării înainte de termen a mandatului fie al unui reprezentant, fie al întregului Ansamblu legiuitor.
Dacă este solicitată consultarea și alesul este pus în minoritate, trebuie să se retragă; dacă însă nu este pus în minoritate, este considerat reales. În cazul în care revocarea privește întregul organ reprezentativ, efectele sale sunt similare dizolvării legislativului. De asemenea, revocarea populară poate avea ca obiect și mandatul aleșilor locali.
Constituind o excepție de la caracterul irevocabil al mandatului de drept public, transmis prin alegeri, revocarea populară nu se bucură, în democrațiile actuale, decât de o practică reziduală, SUA fiind singurul sistem ce a uzat de procedeul recall-ului. Cu toate acestea, procedeul există în state precum Elveția, China sau Lichtenstein, în acest din urmă caz putând fi declanșat de grupul electoral al parlamentarului. În Indonezia este recunoscută o variantă modificată a revocării populare conform căreia titularului facultății de revocare este partidul politic care l-a susținut pe parlamentar în alegeri.
Natura însăși a revocării populare rămâne controversată încă, existând opinii doctrinare ce o consideră ca nefiind un mecanism de intervenție cetățenească directă, ci un veritabil drept politic fundamental cu caracter electoral, opinii cu care nu putem însă fi de acord.
CAPITOLUL III. Democrația liberală semi-directă română
Secțiunea 1. Caracterul semi-direct și liberal al democrației române
Caracterul democratic al statului român este instituit de art. 1 alin. (3) din Constituție, pentru ca art. 2 alin. (1), dispunând că „suveranitatea națională aparține poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice și corecte, precum și prin referendum”, să instituie caracterul semi-direct al democrației din România.
Astfel, pe de o parte, este impusă regula exercițiului suveranității prin reprezentanți aleși, iar, pe de altă parte, este instituit și exercițiul direct al suveranității de către corpul electoral, în numele demosului, prin referendum. Termenul referendum este utilizat în sensul său larg, ce înglobează nu doar referendumul propriu-zis, ci și inițiativa legislativă populară, precum și o formă sui generis de revocare populară a Președintelui, astfel cum va rezulta din abordarea punctuală, în cadrul demersului nostru, a acestor mecanisme de intervenție cetățenească directă.
Sunt organe reprezentative ale poporului român prin care se exercită suveranitatea națională, în sensul prevăzut de Constituant, Parlamentul și Președintele, nu și aleșii locali, ce exercită o competență locală și care sunt reprezentativi pentru comunitățile locale la nivelul cărora sunt aleși și nici aleșii ce exercită competențe internaționale, și nu statale – parlamentarii europeni.
La o primă lectură, formularea art. 2 alin. (1) din Constituție pare să amalgameze, după modelul francez, cele două teorii ale suveranității, teoria suveranității naționale, respectiv cea a suveranității populare, câtă vreme se exprimă în sensul că „suveranitatea națională aparține poporului”. În realitate însă, Constituantul, în înțelegerea sursei suveranității în statul democratic român, se situează dincolo de cele două teorii. Astfel, este exclusă viziunea organicistă asupra națiunii, întrucât demosul nu este conceput în sens sociologic, imuabil, ci în sens procedural, ca o majoritate rezultată din votul liber și egal al cetățenilor, ca o funcție normativă majoritară.
Mai mult, dacă suntem de acord că se poate vorbi, totuși, în sistemul român, de o privilegiere a suveranității populare ce ar rezulta din redactarea art. 2 alin. (1) din Constituție, precum și din interpretarea sistemică a legii supreme – art. 4 alin. (1) ce instituie unitatea poporului, și nu a națiunii, ca fundament al statului; art. 4 alin. (2) ce normează că România este patria comună și indivizibilă a tuturor cetățenilor săi, indiferent de criterii obiective de diferențiere, pe care le enumeră exemplificativ; art. 58 alin. (1) ce prevede că Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român; art. 66 ce dispune că în exercitarea mandatului, deputații și senatorii sunt în serviciul poporului -, nu este vorba despre sensul dat poporului conform teoriei clasice a suveranității populare.
Poporul sursă a suveranității nu este așadar înțeles în România ca sumă de cetățeni deținători ai unor părți de suveranitate ce le sunt intrinseci, ci este o realitate funcțională variabilă, care se constituie și re-constituie periodic, în funcție de votul exercitat de cetățeni, atât în exercițiul dreptului de a alege, ca drept electoral fundamental, cât și cu ocazia manifestării intervenției directe în exercițiul puterii, specifică democrației semi-directe. Cu toate acestea, poporul , ca sursă de suveranitate, nu se rezumă la corpul electoral, la cetățenii cu drept de vot, prin care doar se exprimă. În acest sens, însăși Curtea Constituțională statuează că „potrivit prevederilor art. 2 din Constituția României, suveranitatea națională aparține întregului popor român și nu numai celor care, dispunând de dreptul de vot, sunt în măsură să participe la alegeri”.
Caracterul liberal al democrației semi-directe române are ca fundament constituțional același art. 1 alin. (3) din legea supremă, care instituie statul de drept social, al cărui aspect material, de conținut, rezidă, conform Constituantului, în valorile supreme garantate ca atare: demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic. Libertatea-autonomie, fundamentată pe demnitatea umană și pe libera dezvoltare a personalității umane este garantată, de altfel, și de art. 23 alin. (1) din Constituție, iar libertatea-participare, specifică democrației liberale fundamentează, în sistemul nostru, toate drepturile politice și de natură politică, inclusiv drepturile electorale fundamentale expres garantate de către Constituant.
Egalitatea, ca valoare specifică democrației liberale, garantată de art. 16 din Constituție, presupune, și în sistemul român, o înțelege nuanțată, în sensul asigurării egalității de șanse, anterior precizat, inclusiv în materia drepturilor politice și de natură politică, în virtutea dreptății sociale, fundamentată pe dreptate ca valoare supremă și a caracterului statului de drept de a fi social. De altfel, Curtea Constituțională a consacrat, de principiu, egalitatea în sensul specific democrației liberale, statuând că „principiul egalității nu înseamnă uniformitate, așa încât, dacă la situații egale trebuie să corespundă un tratament egal, la situații diferite tratamentul juridic nu poate fi decât diferit… Violarea principiului egalității și nediscriminării există atunci când se aplică tratament diferențiat unor cazuri egale, fără să existe o motivare obiectivă și rezonabilă sau dacă există o disproporție între scopul urmărit prin tratamentul inegal și mijloacele folosite. Inegalitatea reală, care rezultă din diferența de situații, poate justifica reguli distincte, în funcție de scopul legii” și consacrând, totodată, un drept fundamental la diferență: „de aceea, principiul egalității conduce la sublinierea unui drept fundamental, dreptul la diferență, iar în măsura în care egalitatea nu este naturală, a o impune constituie o discriminare”.
De asemenea, auto-structurarea pluralistă a societății române, la toate nivele sale, inclusiv cel politic, prin exercițiul dreptului la liberă asociere, care să susțină participarea cetățenească în cadrul democrației liberale semi-directe, este garantată constituțional prin impunerea pluralismului, categorial și intra-categorial, în art. 8 din legea supremă, ca și condiție și garanție a democrației constituționale, odată cu garantarea, în art. 40, a dreptului de asociere. În acest sens, pluralismul politic garantat de art. 1 alin. (3) din Constituție ca valoare supremă trebuie interpretat ca societate politică pluralistă, incluzând toate formele de pluralism ce concură la realizarea ei și atestând caracterul liberal al democrației.
Câtă vreme pluralismul este considerat de către Constituant condiție a democrației constituționale, toate consecințele acestuia, indiferent de formele sale și de nivelul la care se manifestă, așa cum au fost deja precizate sintetic, au, în sistemul nostru, caracter normativ, orice încălcare a vreuneia dintre aceste consecințe fiind sancționabilă de către Curtea Constituțională, pe motiv de neconstituționalitate.
Mai mult, faptul că art. 8 alin. (1) din Constituție face din pluralism o garanție a democrației constituționale trebuie interpretat în sensul că garanția este acordată cetățenilor, sub forma unui drept fundamental distinct, dreptul la pluralism, astfel încât cetățenii pot cere sesizarea Curții Constituționale pentru ca aceasta să impună pluralismul în fața abuzurilor legiuitorului, chiar dacă niciun alt drept fundamental nu intră în joc.
Caracterul semi-direct al democrației române se menține, în mod simetric, și la nivel local. Curtea Constituțională a statuat, cu ocazia declarării neconstituționalității unor prevederi din legea privind alegerile locale, pe motiv că acestea contraveneau art. 1 alin. (3) și art. 8 alin. (2) din legea supremă, că pluralismul politic însuși, alături de caracterul democratic al statului, vizează și alegerile locale.
Democrația semi-directă locală este descrisă prin coexistența alegerilor autorităților administrative cu mecanisme de intervenție cetățenească directă, al căror fundament legal este cert și unanim acceptat în doctrină, dar care se bucură de un fundament constituțional controversat doctrinar.
Fundamentul legal al participării directe la nivel local rezidă în principiul consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit, expres prevăzut de art. 2 alin. (1) din legea 215/2001. Se consideră că fundamentul constituțional al acestui principiu rezidă în autonomia locală, consacrată de art. 120 din Constituție. Există și opinia conform căreia caracterul democratic al statului, instituit prin art. 1 alin. (3) din Constituție, este „reliefat” atât de autonomia locală, ca o concretizare a libertății-autonomie, cât și, corelativ, de consultarea cetățenilor, ca efectivizare a libertății-participare, ambele tipuri de libertate fiind aspecte ale libertății în democrație. Considerăm că ambele norme constituționale sunt fundamente ale participării cetățenești la nivel local.
Odată astfel precizate, exigențele pluralismului, esențiale în stabilirea configurației societății democratice românești, inclusiv la nivel local, devine oportună, în acest context, analiza, în cele ce urmează, a exigențelor pe care trebuie să le respecte, într-un sistem ierarhizat, legea organică română competentă să intervină în materia drepturilor electorale și în materia sistemului electoral, în genere, așa cum rezultă din art. 53 din Constituție.
Secțiunea 2. Condițiile constituționale ale restrângerii exercițiului drepturilor electorale în democrația liberală semi-directă română
Pentru a fi constituțională, restrângerea prin lege organică a exercițiului drepturilor electorale trebuie, conform art. 53 din Constituție, să se facă numai pentru motivele limitativ enumerate în primul alineat al articolului: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Niciun alt motiv în afara acestora sau care excede sferei lor de cuprindere nu poate constitui fundament al restrângerii exercițiului niciunui drept, în general, așadar nici al exercițiului drepturilor electorale.
Urmărirea realizării acestor motive, a respectării valorilor pe care le protejează trebuie, pentru ca restrângerea pe care o reclamă să fie constituțională, pe de o parte să nu se poată realiza prin nicio altă acțiune a statului, în acest sens art. 53 folosind sintagma imperativă „se impune, după caz, pentru”, iar pe de altă parte, să fie nemediată.
Sfera de cuprindere a motivelor trebuie înțeleasă procedural, conjunctural, de la caz la caz, în funcție de restrângerile pe care le legitimează, și nu substanțial, a priori. Aceasta întrucât motivele temei al restrângerii trebuie interpretate prin raportare la valorile supreme garantate în art. 1 alin. (3) din Constituție, ce reprezintă astfel limite ale limitelor dreptului statului de a restrânge exercițiul oricăror drepturi sau libertăți, așadar inclusiv al drepturilor electorale.
Alegerea este impusă de necesitatea unei neutralități ideologice specifice societății democratice, la care însuși art. 53 face referire în alin. (2), impunând necesitatea restrângerilor într-o societate democratică. Caracterul democratic al statului și pluralismul reclamă lipsa oricărui consens comprehensiv în înțelegerea valorilor și astfel o neutralitate ideologică prin care acestea să nu fie atașate nici fluctuațiilor opiniei publice, nici vreunei dogme ortodoxiste, specifică totalitarismului.
Necesitatea restrângerilor într-o societate democratică face să fie neconstituțională orice restrângere prin lege organică a exercițiului drepturilor electorale ce nu respectă libertatea de participare, limitată de opinia minorității, dar egală și structurată pluralist. De pildă, o restrângere ce ar contribui la transformarea majorității și minorității în realități sociologice imuabile.
În virtutea art. 11 și 20 din Constituție, aprecierea caracterului necesar al restrângerilor într-o societate democratică trebuie să se raporteze totodată la sensul pe care jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului îl dă acestui caracter, conturabil în raport de valorile toleranței și ale spiritului de deschidere, pe lângă cele ale pluralismului. Referirea la toleranță și spiritul de deschidere se regăsește, de pildă, în cauza Dudgeon contra Regatului Unit al Marii Britanii, din 22 octombrie 1981. Alte elemente proprii democrației și spiritului democratic, așa cum rezultă din jurisprudența Curții, sunt garanția față de riscul incertitudinii și arbitrariului, cea a clarității, flexibilității și aplicării corecte a legilor.
Pentru a fi constituțională, odată respectate condițiile deja precizate, restrângerea prin lege organică a exercițiului drepturilor electorale trebuie să fie, cumulativ, conform art. 53 alin. (2) din Constituție, proporțională cu situația care a determinat-o. Referentul controlului de proporționalitate este situația juridică ce a determinat restrângerea, situație ce se raportează atât la fapte, cât și la norme, cuprinzând motivul, obiectul și scopul legii într-un sistem integrat, presupunând deci o adecvare a măsurii de restrângere la o situație extrem de complexă și analizabilă în trepte. Motivele legii constituie datele, rațiunile de fapt și de drept pe care legiuitorul le utilizează ca bază logică a regulii juridice pe care o emite, obiectul legii reprezintă rezultatul ei imediat, ce rezultă în mod logic din motive, iar scopul legii constituie rezultatul mediat, practic, metajuridic urmărit de legiuitor, putând diferi de rezultatul real obținut prin aplicarea normei.
Primul element al proporționalității constă în adaptarea, adecvarea măsurii la scopul urmărit, adică aptitudinea măsurii de a realiza a priori acest scop. Cea de a doua rezidă în necesitatea restrângerii (distinctă de necesitatea restrângerii într-o societate democratică), fără de care scopul urmărit să nu poată fi atins, ceea ce impune ca dacă există mai multe măsuri adecvate a priori să realizeze scopul urmărit, legea să aleagă măsura minimă, care aduce cea mai blândă atingere drepturilor. Ultima condiție a proporționalității constă în adecvarea concretă dintre mijloacele folosite de lege și scopul restrictiv urmărit, altfel spus binele pe care îl urmărește ingerința legislativă să fie în valoare absolută cel puțin egal cu răul pe care îl reprezintă restrângerea exercițiului dreptului prin ingerința în cauză.
Conform ordinii instituite în art. 53 alin. (2) din Constituție, următoarea condiție pe care trebuie să o respecte restrângerea exercițiului drepturilor electorale rezidă în aceea că măsura de restrângere trebuie să fie aplicată în mod nediscriminatoriu. Aceasta înseamnă, în primul rând, că legea trebuie, la nivelul formulării, să respecte egalitatea, ca nediscriminare, în sensul specific democrației liberale, prin care să se permită mai multă participare și egal acces la spațiul public. Totodată, trebuie respectate și exigențele egalității ca prohibire a arbitrariului.
Astfel, ca să fie constituțională, orice diferență de tratament juridic în materia drepturilor electorale trebuie, mai întâi, să fie justificată de un motiv obiectiv și rezonabil, constând fie într-o diferență relevantă de situație în care se află subiectele vizate, fie, în lipsa unei asemenea diferențe, în considerații ce țin de interesul general sau de dreptate ori de justiția socială. Caracterul relevant al diferenței se apreciază în funcție de afectarea participării la exercițiul puterii demosului sau la beneficiile ori obligațiile spațiului public sau în raport de afectarea pluralismului ca și condiție și garanție a democrației constituționale.
Mai apoi, mijloacele utilizate prin reglementarea identității sau diferenței de tratament trebuie să fie adecvate cu scopurile urmărite, adecvare ce presupune același multiplu control de necesitate, adecvare și de proporționalitate pe care îl reclamă principiul proporționalității mai sus precizat. Egalitatea este judecată nu doar în ce privește efectul legii asupra celor vizați, ci și asupra subiectelor ce nu fac parte din sfera ei de aplicare. Tratamentul juridic diferit pentru situații diferite este deci admisibil și justificat tocmai de cerința ca aplicarea legii să nu atragă privilegii sau discriminări.
În al doilea rând, toate aceste condiții trebuie apreciate, în sistemul român, și în raport de măsurile de aplicare a legii, orice act de aplicare, fie administrativ, fie judiciar, a legii organice care restrânge exercițiul drepturilor electorale trebuind deci să respecte egalitatea, să nu fie discriminatoriu, în sensul precizat, în caz contrar atrăgând neconstituționalitatea legii înseși pe care o aplică. Aceasta întrucât în sistemul român actele de aplicare a legii însele, chiar dacă neconstituționale, nu pot face obiectul controlului din partea Curții. Aplicarea este discriminatorie ori de câte ori este făcută pe baza unuia dintre criteriile de nediscriminare enumerate de art. 4 alin. (2) din Constituție sau pe baza unui criteriu de natura celor enumerate, așa cum trebuie acestea interpretate, prin raportare la demnitatea umană, valoare supremă garantată de art. 1 alin. (3) din actul fundamental.
Demnitatea impune ca existența discriminării să fie judecată substanțial, luându-se în considerație eventuala excludere sau situare injustă prin efectul reglementării, iar pe de altă parte extinde sfera criteriilor de nediscriminare, determinând ca diferența de tratament juridic să fie discriminatorie chiar dacă nu este bazată pe unul dintre criteriile expres prevăzute sau pe unul de natura acestora, dacă ea aduce atingere demnității umane, și anume dacă accentuează sau perpetuează un stereotip cu privire la caracteristicile persoanei sau grupului de apartenență a acesteia, acreditând ideea că persoana este mai puțin valoroasă uman decât altele și dacă promovează o atare opinie, chiar în lipsa prealabilă a unui atare stereotip. Toate aceste condiții trebuie respectate, firește, nu doar de măsurile de aplicare a legii, ci și de formularea însăși a acesteia.
Ultima condiție impusă de Constituant în materia restrângerii exercițiului drepturilor electorale constă, conform art. 53 alin. (2) din legea supremă, în aceea că măsura de restrângere nu trebuie să aducă atingere existenței acestor drepturi. A fortiori, legea însăși ce restrânge exercițiul nu poate fi formulată de așa natură încât să afecteze existența drepturilor în cauză. Măsurile de aplicare a legii ce aduc atingere existenței drepturilor determină neconstituționalitatea legii înseși pe care o aplică. Întrucât criteriile de apreciere a afectării existenței unui drept, așa cum rezultă din jurisprudența Curții Constituționale, nu permit stabilirea certă a granițelor dintre exercițiul dreptului și existența sa, considerăm că atingerea existenței, atât prin lege, cât și prin măsurile de aplicare a acesteia, se întâmplă ori de câte ori un element al dreptului – titularul, obiectul, relația juridică și protecția juridică implicând nu doar garanțiile jurisdicționale, ci și pe cele materiale rezultate din art. 53 din Constituție – este fie anihilat printr-o atare lege sau măsură de aplicare a acesteia, fie afectat în alte condiții decât cele impuse de însuși art. 53.
Astfel, în sistemul român, schema de analiză sistemică și etapizată a constituționalității restrângerii prin lege organică a exercițiului drepturilor electorale, impusă de art. 53 din Constituție, este următoarea: verificarea caracterului parlamentar al legii, precum și a caracterului organic al acesteia, a îndeplinirii de către lege a condițiilor de inteligibilitate și neretroactivitate; verificarea urmării caracterului imperios al satisfacerii uneia dintre condițiile limitativ prevăzute de art. 53 alin. (1); verificarea caracterului necesar al restrângerii într-o societate democratică; verificarea proporționalității restrângerii cu situația ce a determinat-o; verificarea aplicării nediscriminatorii a măsurii de restrângere și verificarea neatingerii de către lege și de către măsura de aplicare a existenței dreptului în cauză.
Sistemicitatea acestor condiții determină ca, urmărind această ordine, odată constatată încălcarea uneia dintre ele, Curtea Constituțională să concluzioneze asupra neconstituționalității legii controlate, fără să mai fie nevoie să treacă la analiza respectării condițiilor următoare. Ceea ce însă Curtea nu face, nici în genere, nici în ce privește drepturile electorale, după cum am accentuat anterior, privându-le astfel de eficacitate. Schema de analiză este aplicabilă în cadrul atât al controlului a priori, cât și al celui a posteriori, concret.
Secțiunea 3. Procedeele de intervenție cetățenească în cadrul democrației semi-directe române
Procedeele de intervenție cetățenească prin care se realizează exercițiul direct al suveranității demosului, reunite de articolul 2 alin. (1) din Constituție sub denumirea generică „referendum” sunt, în sistemul român, referendumul propriu-zis, revocarea populară a Președintelui (referendumul de demitere a acestuia) și inițiativa populară.
Simetric, la nivel local, intervenția directă a cetățenilor în procesul decizional îmbracă forma referendumului, a revocării populare a aleșilor locali (prin referendum pentru demiterea primarului sau președintelui consiliului județean, respectiv prin referendum pentru dizolvarea consiliului local sau a consiliului județean) și, respectiv, a inițiativei populare. Acesta din urmă constă în inițiativa cetățenească în sensul propunerii de proiecte de hotărâri.
Participarea cetățenească directă la realizarea democrației locale are ca fundament art. 3 alin. (3) din legea 215/2001, ce prevede că: „dispozițiile alin. (2) (referitor la organele prin care se exercită autonomia locală, n. a.) nu aduc atingere posibilității de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice altă formă de participare directă a cetățenilor la treburile publice, în condițiile legii”.
Principiul consultării cetățenilor este obligatoriu pentru organizarea și funcționarea administrației publice locale, impunându-se așadar autorităților acesteia și nefiind o simplă posibilitate a cărei punere în practică ar fi lăsată la libera lor apreciere, așa cum ar putea rezulta din terminologia „posibilității de a recurge la consultarea locuitorilor”. Legiuitorul pare să înțeleagă că între principiul consultării cetățenilor și noțiunea de participare directă există identitate, cât timp se referă la consultarea cetățenilor „prin referendum sau prin orice altă formă de participare directă”, instituind, totodată, ca regulă, caracterul nelimitat al formelor de participare directă – „orice altă formă”.
Consultarea nu trebuie înțeleasă în sensul că intervenția cetățenească directă la nivel local are efecte facultative, indiferent de forma în care intervine. Dimpotrivă, în majoritatea cazurilor, efectele intervenției cetățenești sunt obligatorii, așa cum va rezulta din abordarea lor în cele ce urmează.
A. Referendumul și revocarea populară
A 1. Referendumul național și revocarea populară a Președintelui
Referendumul național, indiferent de varianta sub care se prezintă, trebuie reglementat, conform art. 73 alin. (3) lit. d) din Constituție, prin lege organică, fiind exclusă delegarea legislativă. Legea-cadru în materia referendumului național este legea 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului. Pentru ca referendumul național să fie valabil, trebuie să se bucure de participarea a cel puțin jumătate plus unu din numărul cetățenilor cu drept de vot înscriși în listele electorale permanente, cu excepția referendumului pentru demiterea Președintelui, care se consideră valabil exprimat indiferent de numărul cetățenilor participanți.
Au dreptul de a participa la referendum toți membrii corpului electoral, adică toți cetățenii români care au împlinit vârsta de 18 ani până în ziua referendumului inclusiv. Sunt excluși debilii sau alienații mintal puși sub interdicție, precum și persoanele condamnate prin hotărâre judecătorească definitivă la pierderea drepturilor electorale.
În cazul tuturor tipurilor de referendum național, în virtutea art. 146 lit. i) din Constituție, Curtea Constituțională veghează la respectarea procedurii pentru organizarea și desfășurarea referendumului și confirmă rezultatele acestuia. Atribuția este reluată în art. 46 alin. (1) din legea 47/1992. Aceeași lege prevede că în scopul îndeplinirii acestei atribuții, Curtea poate cere informații de la autoritățile publice, iar Biroul Electoral Central este obligat să prezinte, la solicitarea Curții, informări asupra fazelor și operațiunilor de desfășurare a referendumului.
În scopul exercitării de către Curte a competenței sale, legea 3/2000 prevede, în art. 44, că Biroul trebuie să înainteze Curții, cu pază militară, rezultatele referendumului așa cum le-a centralizat la nivel național, cuprinzând numărul voturilor valabil exprimate pentru fiecare răspuns de pe buletinul de vot și numărul voturilor nule, în termen de 24 de ore de la încheierea centralizării.
Conform art. 47 alin. (1) și (2) din legea 47/1992, plenul Curții decide cu o majoritate de două treimi asupra valabilității referendumului, printr-o hotărâre ce stabilește dacă a fost respectată procedura pentru organizarea referendumului și prin care, totodată, confirmă rezultatele acestuia. Potrivit celui de-al treilea alineat al treilea al art. 47, hotărârea se prezintă Camerei Deputaților și Senatului, întrunite în ședință comună, după care Curtea trebuie să publice hotărârea în Monitorul Oficial, Partea I. Obligația de publicare a rezultatului referendumului în Monitorul Oficial, precum și în presă este prevăzută și de art. 45 din legea 3/2000, care stabilește, totodată, pe lângă atribuția Curții de a confirma rezultatele referendumului, obligația acesteia de a prezenta Parlamentului un raport cu privire la respectarea procedurii pentru organizarea referendumului.
Conform art. 151 alin. (3) din Constituție, o primă formă de referendum național este referendumul decizional ce se organizează, în mod obligatoriu, în cazul revizuirii Constituției, fiind vorba de un referendum ale cărui rezultate sunt obligatorii: „revizuirea este definitivă după aprobarea ei prin referendum, organizat în cel mult 30 de zile de la data adoptării proiectului sau a propunerii de revizuire”. Cetățenii care participă la referendum au dreptul să se pronunțe prin „DA” sau „NU” la întrebarea înscrisă pe buletinul de vot: „Sunteți de acord cu legea de revizuire a Constituției României în forma aprobată de Parlament?”, rezultatul referendumului stabilindu-se în funcție de majoritatea voturilor valabil exprimate pe întreaga țară. Obiectul și data desfășurării acestui referendum sunt stabilite prin lege, cu respectarea termenului prevăzut de Constituant.
Un asemenea referendum a fost organizat în 18-19 octombrie 2003, validarea acestuia, precum și confirmarea rezultatelor sale fiind realizate prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 3 din 22 octombrie 2003, conform căreia participanții la referendum au constituit 55,70% din totalul persoanelor cu drept de vot înscrise în liste, 89, 70% dintre participanți răspunzând „Da”.
Legea de revizuire a Constituției intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial a hotărârii Curții Constituționale de confirmare a rezultatelor referendumului.
A doua formă de referendum național instituită de Constituție, în art. 90, este referendumul consultativ, facultativ, pe care îl poate iniția Președintele și ale cărui rezultate sunt, de asemenea, facultative: „Președintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-și exprime, prin referendum, voința cu privire la probleme de interes național”. Obiectul acestui tip de referendum poate fi simplu sau multiplu, constând fie într-o singură problemă de interes național, fie în mai multe asemenea probleme.
Conform interpretării date de către judecătorul constituțional, art. 90 din legea supremă nu definește problemele de interes național și nici nu statuează prevederea lor ulterioară prin lege, astfel că Președintele are un drept exclusiv de a decide care sunt problemele de interes național. Nu pot face însă obiect al acestui referendum problemele ce nu pot constitui obiectul revizuirii, conform art. 152 din Constituție. Acesta dispune: „(1) dispozițiile prezentei Constituții privind caracterul național, independent, unitar și indivizibil al statului român, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului, independența justiției, pluralismul politic și limba oficială nu pot forma obiectul revizuirii; (2) de asemenea, nicio revizuire nu poate fi făcută dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor și a libertăților fundamentale ale cetățenilor sau a garanțiilor acestora”.
Problema sau probleme care se supun referendumului, precum și data desfășurării acestuia, se stabilesc de către Președinte, prin decret.
Dispozițiile legislative care circumscriau sfera problemelor de interes național și-au încetat efectele, prin declararea neconstituționalității lor prin Decizia 567/2006 a Curții Constituționale și nepunerea lor de acord cu dispozițiile Constituției, de către Parlament, în termenul de 45 de zile prevăzut de art. 147 alin. (1) din Constituție.
Singura condiție constituțională pe care trebuie să o respecte Președintele pentru a putea iniția un referendum consultativ este consultarea prealabilă a Parlamentului, neexistând nicio altă condiție instituită de Constituant. Referendumul se poate desfășura oricând în cursul anului, fiind neconstituțională, așa cum a confirmat și Curtea Constituțională, instituirea prin lege a imposibilității desfășurării referendumului simultan cu alegerile prezidențiale, parlamentare, locale sau pentru Parlamentul European ori într-un interval de timp anterior sau posterior oricăruia dintre aceste tipuri de alegeri.
Punctul de vedere al Parlamentului asupra referendumului inițiat de Președinte nu condiționează dreptul acestuia de a iniția organizarea referendumului și se exprimă prin hotărâre adoptată în ședința comună a celor două Camere, cu votul majorității deputaților și senatorilor prezenți, în termen de cel mult 20 de zile de la solicitarea Președintelui. Dacă Parlamentul nu transmite punctul de vedere în acest termen, Președintele emite decretul privind organizarea referendumului după expirarea termenului, procedura constituțională de consultare a Parlamentului considerându-se îndeplinită.
La acest tip de referendum, cetățenii sunt chemați să se pronunțe prin „DA” sau „NU” asupra problemei sau problemelor supuse consultării, decizând cu majoritatea voturilor valabil exprimate la nivelul țării, fără însă a fi vorba despre o decizie căreia să-i fie atașate efecte juridice obligatorii pentru vreun subiect de drept.
Un asemenea referendum a avut loc în 25 noiembrie 2007, atestând complementarizarea sistemului electoral prin care se realizează reprezentarea cu intervenția cetățenească directă în exercițiul suveranității, întrucât referendumul a vizat tipul de scrutin practicat la alegerile parlamentare, componentă a sistemului electoral. Întrebarea înscrisă pe buletinele de vot a constat în „sunteți de acord ca, începând cu primele alegeri organizate pentru Parlamentul României, toți deputații și senatorii să fie aleși în circumscripții uninominale, pe baza unui scrutin majoritar la două tururi?”.
Prin Hotărârea nr. 8 din 29 noiembrie 2007, Curtea Constituțională a confirmat rezultatele referendumului, 81, 36% din participanți răspunzând „DA”, statuând însă că numărul participanților (doar 26,51% din numărul cetățenilor cu drept de vot înscriși) este insuficient pentru ca referendumul să fie declarat valabil. Cu toate acestea, votul majoritar favorabil al corpului electoral, deși lipsit de constrângere juridică pentru Parlament, a contribuit la adoptarea unei noi legi în materia alegerilor parlamentare, legea 35/2008, care însă, spre deosebire de formularea întrebării de la referendum, nu instituie un scrutin majoritar la două tururi.
Al doilea moment în care s-a organizat referendum consultativ la inițiativa Președintelui a fost 22 noiembrie 2009, simultan cu primul tur de scrutin pentru alegerea Președintelui, corpului electoral fiindu-i supuse spre aprobare sau dezaprobare două probleme considerate de interes național. Cele două întrebări înscrise pe două buletine de vot diferite au fost următoarele: „sunteți de acord cu trecerea la un Parlament unicameral în România?”, respectiv „sunteți de acord cu reducerea numărului de parlamentari la maximum 300 de persoane?”. Prin Hotărârea nr. 37 din 26 noiembrie 2009, Curtea Constituțională a validat referendumul și a confirmat rezultatele acestuia, după cum urmează: 72,31% din participanți au răspuns „DA” la prima întrebare, respectiv 83,31 % la a doua, participarea fiind de 50,94 % din totalul cetățenilor cu drept de vot înscriși pentru referendum.
În doctrină s-a exprimat opinia conform căreia acest tip de referendum ar trebui să fie utilizat „cu o anumită prudență și chiar parcimonie”, „deoarece în materie de opinii consultative poporul este liber oricând să își exprime orice părere și să își schimbe orice opinie odată formulată, nimic neputând limita această libertate a sa (…) legitimarea aparentă a unei decizii luate ulterior pe baza unui astfel de referendum-plebiscit (…) poate fi oricând răsturnată în orice moment ulterior”.
Conform art. 95 alin. (3) din Constituție, o a treia formă de referendum național se organizează, în mod obligatoriu, pentru demiterea din funcție a Președintelui României, ulterior suspendării din funcție a acestuia, în condițiile art. 95 alin. (1) și (2) din Constituție, rezultatele referendumului fiind obligatorii. Astfel, art. 95 dispune: „(1) în cazul săvârșirii unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituției, Președintele României poate fi suspendat din funcție de Camera Deputaților și de Senat, în ședință comună, cu votul majorității deputaților și senatorilor, după consultarea Curții Constituționale. Președintele poate da Parlamentului explicații cu privire la faptele ce i se impută; (2) propunerea de suspendare din funcție poate fi inițiată de cel puțin o treime din numărul deputaților și senatorilor și se aduce, neîntârziat, la cunoștință Președintelui; (3) dacă propunerea de suspendare din funcție este aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează un referendum pentru demiterea Președintelui”.
De asemenea, conform art. 99 din Constituție, persoana care asigură interimatul funcției de Președinte poate fi demisă în aceleași condiții ca și Președintele ales, dacă săvârșește fapte grave, prin care încalcă prevederile Constituției.
Singura condiție constituțională necesară pentru organizarea acestui tip de referendum este aprobarea suspendării din funcție a Președintelui de către Parlament, cu majoritatea cerută de Constituant, legiuitorul neputând adăuga legii supreme și impune alte condiții. Astfel, acest referendum, la fel precum cel consultativ inițiat de Președinte, se poate desfășura oricând, chiar simultan cu oricare tip de alegeri, nefiind condiționat de organizarea și desfășurarea acestora, aspect confirmat de Curtea Constituțională, cu aceeași ocazie cu care a statuat, în același sens, cu privire la referendumul consultativ organizat de Președinte.
În realitate, sub terminologia de referendum, Constituantul instituie, în ce privește referendumul pentru demiterea Președintelui, revocarea populară a acestuia, ca procedeu al democrației semi-directe de sine stătător, întrucât, chiar dacă declanșarea procedurii nu aparține corpului electoral, ci Parlamentului, care, în acest sens, îl suspendă pe Președinte din funcție, efectele aprobării demiterii de către corpul electoral, prin referendum, constau în încetarea înainte de termen a mandatului prezidențial. Este vorba, așadar, despre o sancțiune pe care corpul electoral o exprimă, și nu de un referendum propriu-zis, despre o revocare, și nu despre o demitere, așa cum se exprimă Constituantul, care face astfel confuzie între două procedee de intervenție cetățenească directă distinctă – referendumul, respectiv revocarea populară.
Păstrând, totuși, terminologia aleasă de legiuitor, aceea de referendum, această variantă a sa, precum și data la care se desfășoară, se stabilesc prin hotărâre a Parlamentului, cetățenii care participă având dreptul să se pronunțe prin „DA” sau „NU” la întrebarea înscrisă pe buletinul de vot constând în „Sunteți de acord cu demiterea Președintelui României?”.
Pentru a fi considerat valabil, referendumul nu trebuie să se bucure de participarea majorității cetățenilor înscriși, Președintele fiind demis dacă majoritatea cetățenilor participanți la referendum se pronunță, prin voturi valabil exprimate, în favoarea demiterii. Considerăm că această soluție a legiuitorului, ce impune un singur tip de majoritate pentru demiterea Președintelui, este neconstituțională prin raportare la majoritățile diferite cu care este considerat ales Președintele, conform Constituției. Astfel, pentru a fi considerat ales după primul tur de scrutin, Președintele trebuie să fi obținut majoritatea voturilor valabil exprimate ale alegătorilor înscriși în listele electorale, numai în cazul în care este ales după al doilea tur de scrutin Președintele trebuind, în acest sens, să obțină majoritatea voturilor valabil exprimate de către participanții la scrutin, indiferent de numărul acestora din urmă.
Or, principiul paralelismului formelor și competențelor impune ca, având în vedere că atât alegerea Președintelui, cât și demiterea acestuia presupun intervenția votului cetățenesc, chiar dacă alegerea este o competiție electorală, iar demiterea o sancțiune, reglementarea majorității cu care este demis Președintele să fie diferită, în funcție de alegerea după primul tur, respectiv după al doilea tur, și anume: în cazul Președintelui ales după primul tur majoritatea necesară demiterii să fie cea a cetățenilor înscriși pe listele pentru referendum, iar în cazul Președintelui ales după al doilea tur de scrutin, majoritatea să fie cea a cetățenilor participanți la referendum, indiferent de numărul de participanți. O atare dispoziție legislativă instituind, în mod constituțional, aceste două majorități diferite, a fost considerată însă neconstituțională de către Curte.
De remarcat faptul că, întrucât legiuitorul, întocmai precum Constituantul, nu face distincție între Președintele ales, respectiv persoana care asigură interimatul funcției de Președinte, dispozițiile legislative privind referendumul de demitere i se aplică și acestuia din urmă.
Măsura demiterii din funcție a Președintelui României intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial a hotărârii Curții Constituționale de confirmare a rezultatelor referendumului.
În istoria democrației semi-directe române actuale a avut loc și un referendum pentru demiterea Președintelui, la data de 19 mai 2007. Prin Hotărârea nr. 5 din 23 mai 2007, Curtea Constituțională a constatat respectarea procedurii pentru organizarea și desfășurarea referendumului, la care au participat 44, 45% din numărul cetățenilor cu drept de vot înscriși pe lista pentru referendum și a confirmat rezultatele acestuia, constatând că nu s-a întrunit majoritatea necesară pentru ca Președintele să fie demis, doar 24, 75% din participanți răspunzând favorabil demiterii.
Indiferent de varianta pe care o îmbracă referendumul național, operațiunile pe care le presupune desfășurarea sa au loc în circumscripțiile electorale și la secțiile de votare organizate potrivit prevederilor legii 35/2008. Dacă referendumul are loc simultan cu procesul electoral desfășurat pentru alegerea Camerei Deputaților și Senatului, respectiv pentru alegerea Președintelui României ori alegerile pentru Parlamentul european sau alegerile locale, organizarea și desfășurarea referendumului au loc potrivit dispozițiilor legii 35/2008 pentru alegerea parlamentarilor, respectiv ale legii 370/2004 pentru alegerea Președintelui, sau ale legii 33/2007 referitoare la alegerile europarlamentare. În această situație, ambele scrutine se realizează în cadrul acelorași secții de votare, operațiunile electorale fiind îndeplinite de către aceleași birouri electorale, constituite potrivit legii.
A 2. Referendumul local și revocarea populară a aleșilor locali
Legea 3/2000 prevede în art. 2 alin. (2) o primă formă a referendumului local: referendumul asupra unor probleme de interes deosebit pentru unitățile administrativ-teritoriale. Acest tip de referendum se organizează și se desfășoară potrivit legii 3/2000, astfel încât este considerat valabil dacă se bucură de participarea a cel puțin jumătate plus unu din numărul persoanelor înscrise în listele electorale, având dreptul să participe toți cetățenii români care au împlinit vârsta de 18 ani până în ziua referendumului inclusiv și fiind excluși debilii sau alienații mintal puși sub interdicție, precum și persoanele condamnate prin hotărâre judecătorească definitivă la pierderea drepturilor electorale.
Referendumul asupra unor probleme de interes deosebit pentru unitățile administrativ-teritoriale are caracter facultativ, la nivelul organizării.
Această variantă de referendum local se poate organiza atât la nivelul unei unități administrativ-teritoriale, cât și la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, astfel că se poate desfășura un referendum în toate satele și localitățile componente ale comunei sau orașului ori numai în unele dintre acestea, referendumul la nivel județean putându-se organiza în toate comunele și orașele din județ sau numai în unele dintre acestea, care sunt direct interesate.
Un atare tip de referendum local se poate organiza simultan cu un referendum național, printr-o consultare unică a electoratului, ce va purta asupra a două probleme, una de interes național și una de interes local, înscrise pe buletine de vot separate.
Simetric problemelor de interes național ce pot face obiectului referendumului național inițiat de Președinte, problemele de interes deosebit pentru unitățile administrativ-teritoriale ce pot face obiectul unui referendum local se stabilesc de către consiliile locale sau județene, după caz, la propunerea primarului, respectiv a președintelui consiliului județean sau a unei treimi din numărul consilierilor locali, respectiv al consilierilor județeni. Dreptul de a decide problemele are ca titulari exclusivi pe consiliile locale, respectiv județene, primarilor, președinților consiliilor județene, respectiv unei treimi din concilierii locali sau județeni, după caz, revenindu-le exclusiv dreptul de a propune asemenea probleme.
Procedeul prin care consiliile decid care probleme propuse pot fi considerate de interes deosebit este adoptarea sau respingerea, prin hotărâre, a problemei propuse, astfel că determinarea unei probleme ca fiind de interes deosebit presupune exprimarea voințelor atât a persoanelor sau organelor ce pot propune atari probleme, cât și a celor ce au dreptul de a decide, niciuna dintre aceste două categorii neputând stabili singură caracterul deosebit al unei probleme.
Problemele de interes deosebit nu pot avea decât natură administrativă, și nu politică, întrucât puterea de reglementare proprie autorităților administrației publice locale prin care se realizează autonomia locală în statul român, ca stat unitar descentralizat, este limitată la organizarea aplicării legilor, aceste autorități nedeținând competența de normare directă și primară, specifică exercițiului funcției legislative.
Sfera problemelor considerate de interes deosebit trebuie să respecte limitele materiale constând în aceea că nicio problemă nu poate fi calificată și nici stabilită ca fiind de interes deosebit dacă excede cadrului competențelor organelor administrației publice decizionale implicate în adoptarea unei hotărâri asupra unei asemenea probleme.
De asemenea, ca și în cazul referendumului inițiat de Președinte asupra unor probleme de interes național, nu pot fi considerate probleme de interes deosebit și deci nu pot face obiectul referendumului local, problemele care, conform art. 152 din Constituție, nu pot face obiectul revizuirii.
Obiectul și data referendumului local se stabilesc și se aduc la cunoștință publică, prin orice mijloace de informare în masă, cu cel puțin 20 de zile înaintea desfășurării acestuia, care nu se poate realiza decât într-o singură zi, ce nu poate fi decât duminica. Obiectul referendumului poate fi simplu sau multiplu, constând așadar într-una sau în mai multe probleme de interes deosebit pentru unitatea administrativ-teritorială.
Asupra acestora, cetățenii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială la nivelul căreia se organizează referendumul sunt chemați să-și exprime voința prin „DA” sau „NU”, decizând cu majoritatea voturilor valabil exprimate la nivelul unității administrativ-teritoriale respective.
Supravegherea organizării și desfășurării referendumului local se realizează de către prefect.
În ce privește efectele referendumului local asupra unor probleme de interes general, ne raliem opiniilor ce consideră că acestea sunt obligatorii pentru autoritățile publice locale, în sensul că instituie în sarcina acestora o obligație de conformare, de receptare prin acte juridice a problemei supuse consultării.
În cazul în care consiliile locale sau județene refuză explicit să recunoască voința cetățenească exprimată prin referendum, în sensul că adoptă acte juridice al căror conținut este contrar deciziei electoratului, prefectul poate sesiza instanța de contencios administrativ, în virtutea art. 123 alin. (5) din Constituție, care dispune: „prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept”. Instanța poate fie declara nelegalitatea actului atacat, fie să oblige, prin hotărârea pronunțată, consiliul emitent al actului să adopte un act administrativ care să înglobeze voința exprimată prin referendum.
Un al doilea tip de referendum local are ca obiect modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, orașelor și județelor. Acest tip de referendum local se organizează și se desfășoară în condițiile legii 3/2000, ale cărei dispoziții sunt aplicabile în mod corespunzător. Este vorba despre un referendum obligatoriu, art. 13 alin. (3) al legii dispunând că „proiectele de lege sau propunerile legislative privind modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, orașelor și județelor se înaintează Parlamentului spre adoptare numai după consultarea prealabilă a cetățenilor din unitățile administrativ-teritoriale respective, prin referendum. În acest caz, organizarea referendumului este obligatorie”. De asemenea, art. 22 din legea 215/2001 prevede că modificarea limitelor teritoriale ale diferitelor forme de organizare administrativă a teritoriului României poate fi efectuată numai prin lege și după consultarea prealabilă a cetățenilor prin referendum. Sensul noțiunii de lege este cel de lege parlamentară, delegarea legislativă nefiind posibilă în această materie.
Rezultatele acestui referendum sunt obligatorii, creând în sarcina subiectelor ce pot exercita inițiativă legislativă, prevăzute de art. 74 alin. (1) din Constituție, obligația de a exercita inițiativa în sensul exprimat prin referendum.
O a treia formă și a patra formă de referendum local sunt referendumul cu privire la trecerea localităților de la un rang la altul, respectiv cel pentru organizarea de noi comune, prevăzute de art. 3, respectiv art. 5 ale legii 215/2001. Organizarea și desfășurarea acestor referendumuri, care sunt obligatorii, se supune, în mod corespunzător, dispozițiilor legii 3/2000. Modificarea rangului localităților, precum și organizarea de noi comune se realizează prin lege, numai după organizarea referendumului corespunzător, dublat de consultarea instituțiilor implicate. În cazul organizării de noi comune, sunt consultați prin referendum atât cetățenii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială din care se preiau localitățile rurale, cât și cei din unitățile administrativ-teritoriale ce preiau localitățile rurale în cauză.
Similar confuziei dintre referendum și revocarea populară a Președintelui, în cadrul democrației semi-directe de la nivel local, legiuitorul face aceeași confuzie între referendum și revocare populară atunci când o instituie pe aceasta din urmă, folosind terminologia de referendum, prevăzând posibilitatea pentru cetățenii cu drept de vot de a decide încetarea înainte de termen a mandatului organelor administrative alese. Astfel, art. 55 alin. (3) – (7) din legea 215/2001 reglementează referendumul ce are ca obiect dizolvarea consiliului local; art. 99 alin. (3) – (7) prevede referendumul având ca obiect dizolvarea consiliului județean; art. 70 reglementează, cu trimitere la art. 55 alin. (3) – (7) în privința procedurii, referendumul având ca obiect demiterea primarului, iar art. 102¹ instituie demiterea prin referendum a președintelui consiliului județean.
În cazul referendumului ce are ca obiect dizolvarea consiliului local, inițiativa aparține, conform art. 55 alin. (3), unui procent de minimum 25 % din numărul cetățenilor cu drept de vot înscriși pe listele electorale ale unității administrativ-teritoriale. Valabilitatea referendumului este condiționată, conform art. 55 alin. (6), de prezentarea la urne a cel puțin jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială respectivă. Efectul referendumului, constând în dizolvarea consiliului local, conform art. 55 alin. (6), este condiționat de pronunțarea în acest sens a cel puțin jumătate plus unu din numărul total de voturi valabil exprimate. Prin prisma acestui efect – încetarea înainte de termen a mandatului întregului organ reprezentativ local -, produs, conform art. 55 alin. (7) din lege, la data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de validare a rezultatelor referendumului, putem susține că este vorba despre o veritabilă revocare populară colectivă.
Simetric, același lucru se poate susține și despre referendumul având ca obiect încetarea înainte de termen a mandatului consiliului județean, singura diferență procedurală față de referendumul pentru dizolvarea consiliului local constând în procentul cetățenilor ce îl pot iniția, mai redus de această dată, și anume 20 % din numărul cetățenilor cu drept de vot înscriși pe listele electorale ale județului.
Referendumul având ca obiect încetarea înainte de termen a mandatului primarului, adică demiterea acestuia, în termenii legii 215/2001, spre deosebire de referendumurile privind dizolvarea consiliului local, respectiv județean, poate fi inițiat de minimum 25 % din numărul total al electorilor înscriși pe listele electorale ale unității administrativ-teritoriale în cauză, care însă trebuie, conform art. 70 alin. (2) și (4) din lege, să adreseze în acest sens o cerere scrisă prefectului. Procentul trebuie să fie întrunit, conform art. 70 alin. (4), în fiecare dintre localitățile componente ale orașului, municipiului, comunei. Cererea trebuie să conțină, conform art. 70 alin. (3) din lege: motivele ce i-au stat la bază, ce sunt circumscrise de alin. (2) al aceluiași articol – nesocotirea de către primar a intereselor generale ale colectivității locale sau neexercitarea atribuțiilor ce îi revin, potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercită ca reprezentant al statului; datele de identificare ale alegărilor ce solicită organizarea referendumului (nume, prenume, data și locul nașterii, seria și numărul buletinului sau ale cărții de identitate); semnăturile olografe ale acestora.
Efectele acestui referendum, produs la data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de validare a rezultatelor sale, legitimează faptul că în realitate este vorba despre o revocare populară individuală, chiar mai eficace decât revocarea Președintelui, întrucât aceasta din urmă nu poate fi inițiată direct de către cetățeni. Simetric, aceleași precizări îl vizează și pe președintele consiliului județean, (căruia, conform art. 102¹ din lege, îi sunt aplicabile dispozițiile art. 70).
B. Inițiativa populară
Ca procedeu de intervenție directă a corpului electoral prin care se exercită direct suveranitatea, inițiativa populară este instituită, sub forma inițiativei legislative în materia legilor organice și ordinare, în art. 74 din Constituție, respectiv sub forma inițiativei în materia revizuirii Constituției, în art. 150 din legea supremă. Ambele tipuri de inițiativă sunt formulate.
Potrivit art. 74 alin. (1) din Constituție, inițiativa legislativă aparține, după caz, guvernului, deputaților, senatorilor sau unui număr de cel puțin 100. 000 de cetățeni cu drept de vot. Cetățenii care își manifestă dreptul la inițiativă legislativă trebuie să provină din cel puțin un sfert din județele țării, iar în fiecare din aceste județe, respectiv în municipiul București, trebuie să fie înregistrate cel puțin 5. 000 de semnături în sprijinul acestei inițiative.
Obiectul inițiativei legislative cetățenești nu poate consta, conform art. 74 alin. (2), în probleme fiscale, cele cu caracter internațional, amnistia și grațierea. Cetățenii ce exercită dreptul la inițiativă legislativă pot prezenta propuneri legislative numai în forma cerută pentru proiectele de legi, conform alin. (4) al aceluiași articol constituțional.
Conform art. 150 alin. (1) și (2) din legea fundamentală, inițiativa populară în materia legilor constituționale, a revizuirii Constituției, poate fi exercitată de cel puțin 500. 000 de cetățeni cu drept de vot, care trebuie să provină din cel puțin jumătate din județele țării, iar în fiecare din aceste județe sau în municipiul București trebuie să fie înregistrate cel puțin 20. 000 de semnături în sprijinul acestei inițiative.
Nu pot face obiectul acestei forme de inițiativă populară dispozițiile constituționale la care face referire art. 152 alin. (1), și anume cele privind caracterul național, independent, unitar și indivizibil al statului român, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului, independența justiției, pluralismul politic și limba oficială nu pot forma obiectul revizuirii. De asemenea, dispunând că nicio revizuire nu poate fi făcută dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor și a libertăților fundamentale ale cetățenilor sau a garanțiilor acestora, art. 152 alin. (2) din Constituție prohibește orice inițiativă populară de revizuire constituțională cu un atare efect.
Cu respectarea exigențelor constituționale, condițiile concrete ale exercitării inițiativei populare, atât în materie legislativă organică și ordinară, cât și în ce privește legile constituționale, fac obiectul legii 189/1999 privind exercitarea inițiativei legislative de către cetățeni.
Astfel, promovarea inițiativei legislative a cetățenilor se asigură de către un comitet de inițiativă, care îi reprezintă pe cetățenii ce susțin propunere legislativă și care este alcătuit din cel puțin 10 cetățeni cu drept de vot, care nu pot fi persoanele alese in funcție prin vot universal, membrii Guvernului, persoanele numite in funcție de primul-ministru sau care nu pot face parte, potrivit legii, din partide politice. Componența comitetului se aduce la cunoștință, împreună cu propunerea legislativă obiect al inițiativei, prin publicare in Monitorul Oficial al României, Partea I.
Propunerea legislativă obiect al inițiativei legislative trebuie întocmită de comitetul de inițiativă în forma cerută pentru proiectele de lege si însoțită de o expunere de motive semnată de toți membrii comitetului. Propunerea se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, în maximum 30 de zile de la emiterea avizului obligatoriu de către Consiliul Legislativ, realizată în cel mult 30 de zile de la sesizare. Avizul se publică odată cu propunerea legislativă.
Promovarea propunerii legislative publicate se face pe baza adeziunii cetățenilor, atestată prin semnarea de către aceștia a listelor de susținători. Pentru a atesta respectarea condițiilor de situare în teritoriu impuse de Constituant, listele se întocmesc cu respectarea organizării administrativ-teritoriale a țării și cuprind, sub sancțiunea neluării în considerare: denumirea propunerii legislative obiect al inițiativei și identificarea Monitorului Oficial al României în care a fost publicată, județul și localitatea în care își au domiciliul sau reședința susținătorii, numele, prenumele, domiciliul, menționarea actului de identitate și a codului numeric personal, precum și semnăturile lor. Delegarea sau reprezentarea sub orice formă pentru semnarea listei sunt prohibite. Pentru a proteja libertatea susținerii prin semnarea listei, este incriminată ca infracțiune constrângerea unei persoane sau inducerea ei în eroare ori determinarea ei în orice alt mod ca împotriva voinței sale să semneze lista de susținători.
Legiuitorul prevede expres condițiile de imprimare a listelor de susținători, precum și cele privind păstrarea listelor, odată semnate, exemplarul în original păstrându-se la Curtea Constituțională, iar o copie a acestuia la Parlament.
Atestarea calității de cetățean cu drept de vot și a domiciliului susținătorilor se face de către primarul localității fie personal, fie, în localitățile urbane, prin funcționarii primăriei pe care îi împuternicește în acest scop. Termenul de atestare este de cel mult 15 zile lucrătoare de la înregistrarea dosarului la primărie. Atestarea se face prin verificarea listei de susținători, iar în ce privește domiciliul, în colaborare cu organul local de poliție, dacă este cazul. În vederea atestării, dosarul cuprinzând listele în original cu datele și semnăturile susținătorilor din localitate se depune la primărie.
Semnăturile, precum și orice altă prevedere cuprinsă în listele de susținători pot fi contestate de orice persoană interesată, care are, în acest sens, dreptul de consulta dosarul. Contestația se adresează primarului, în scris. În cazul în care contestația privește realitatea semnăturii, primarul o soluționează, solicitând susținătorului să confirme semnătura. Dacă acesta nu poate să confirme semnătura sau refuză să o facă, lista nu va fi luată în considerare. Dispoziția primarului prin care soluționează contestația poate fi contestată la judecătorie, care se pronunță cu citarea părților, potrivit procedurii ordonanței președințiale. După atestare lista de susținători nu mai poate fi contestată.
Înregistrarea propunerii legislative obiect al inițiativei populare se face la Camera competentă a Parlamentului, însoțită de expunerea de motive și de originalele listelor de susținători, la cererea semnată de membrii comitetului de inițiativă. În vederea promovării și susținerii inițiativei după înregistrare, cererea trebuie să cuprindă și împuternicirea a cel mult 5 membri care reprezintă comitetul în acest scop. Camera trebuie să trimită originalele listelor de susținători la Curtea Constituțională și păstrează o copie a acestora.
Înregistrarea propunerii se face în termen de cel mult 6 luni de la data publicării acesteia, după împlinirea acestui termen propunerea nemaiputând fi prezentată decât ca o nouă inițiativă legislativă. Dacă la data înregistrării nu sunt atestate toate listele de susținători ca urmare a nerespectării termenului de atestare, președintele Camerei Parlamentului solicită Guvernului urgentarea operațiunilor de atestare, listele de susținători depuse în completare, dar nu mai târziu de 7 zile de la atestare, fiind considerate în termen.
În virtutea exercitării de către Curtea Constituțională a competenței sale constituționale prevăzute la art. 146 lit. j) din legea supremă, aceea de a verifica îndeplinirea condițiilor pentru exercitarea inițiativei legislative de către cetățeni, Curții îi vor fi trimise numai liste de susținători atestate. Curtea, din oficiu sau pe baza sesizării președintelui Camerei Parlamentului la care s-a înregistrat inițiativa, verifică următoarele: caracterul constituțional al propunerii legislative obiect al inițiativei; îndeplinirea condițiilor referitoare la publicarea propunerii; dacă listele de susținători sunt atestate; întrunirea numărului minim de susținători pentru promovarea inițiativei, prevăzut la art. 74 și, după caz, la art. 150 din Constituție; respectarea dispersiei teritoriale în județe și în municipiul București, prevăzută de aceleași articole.
Curtea se pronunță în termen de 30 de zile de la sesizare asupra propunerii legislative și în termen de 60 de zile de la sesizare asupra propunerii de revizuire a Constituției. Decizia sau, după caz, hotărârea Curții se comunică președintelui Camerei Parlamentului care a sesizat-o și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. De la data primirii hotărârii Curții, Camera Parlamentului sesizată cu inițiativa legislativă începe procedura parlamentară de legiferare. În acest din urmă caz Curtea se pronunță, prin decizie, și asupra constituționalității propunerii de revizuire a Constituției, potrivit art. 146 lit. a) din Constituție.
Ca procedeu de participare cetățenească la luarea deciziilor la nivel local, inițiativa populară este prevăzută de legea 215/2001, conform căreia proiectele de hotărâri ale consiliilor locale și județene pot fi propuse nu doar de consilierii locali, respectiv județeni, de primari sau viceprimari, de președinții consiliilor județene sau de vicepreședinții acestora, ci și de către cetățeni.
Dreptul de inițiativă cetățenească în materie se exercită prin propunerea de către cetățeni, consiliilor locale și consiliilor județene pe a căror rază teritorială domiciliază, spre dezbatere și adoptare, a unor proiecte de hotărâri. Promovarea unor asemenea proiecte poate fi inițiată de unul sau mai mulți cetățeni cu drept de vot, dacă proiectul este susținut, prin semnături, de cel puțin 5% din populația cu drept de vot a unității administrativ-teritoriale respective.
Inițiatorii au obligația de a depune la secretarul unității administrativ-teritoriale forma propusă pentru proiectul de hotărâre, care va fi afișat prin intermediul secretarului, în scopul informării publice. Listele de susținători trebuie întocmite de către inițiatori, sub forma formularelor puse la dispoziție de către secretarul unității administrativ-teritoriale. Listele trebuie să cuprindă următoarele mențiuni: numele, prenumele și domiciliul, seria și numărul actului de identitate și semnăturile susținătorilor, putând fi semnate exclusiv de către cetățenii cu domiciliul pe raza teritorială a unității administrativ-teritoriale respective. Consiliul local sau județean al acesteia va dezbate proiectul de hotărâre astfel depus.
După depunerea documentației și verificarea acesteia de către secretarul unității administrativ-teritoriale, proiectul de hotărâre inițiat de cetățeni urmează procedurile regulamentare de lucru ale consiliului, local sau județean.
Secțiunea 4. Alegerile în cadrul democrației semi-directe române
A. Definiția alegerilor
A alege, în modernitate, în cadrul unei democrații, înseamnă a selecta. Alegerile, în sens general, indiferent de tip, desemnează, ca termen distinct de noțiunea de votare, procesul prin care cetățenii cu drept de vot îi aleg pe membrii unei autorități publice reprezentative. Alături de acest tip de definire, la care aderăm, întrucât îl considerăm suficient de general formulat încât să acopere diversitatea tipologiilor alegerilor și în egală măsură științific precis, cât timp precizează elementului comun al tuturor categoriilor de alegeri – constituirea, ca rezultat al desfășurării lor, a unor organe reprezentative în raport cu cetățenii care aleg -, alegerile au mai fost definite în doctrină ca procedeu tradițional democratic prin care poporul, deținător al suveranității naționale, își desemnează autoritățile reprezentative.
Această opțiune, pornind de la dispozițiile art. 2 alin. (1) din Constituția României, referitoare la sursa suveranității în statul român și la modalitățile de exercițiu ale acesteia, este însă restrictivă, căci nu dă seama de toate tipurile de alegeri existente în cadrul unui sistem constituțional, ignorând, de pildă, alegerile locale, ce pot fi considerate, simetric, procedeu democratic tradițional prin care cetățenii își desemnează autoritățile reprezentative la nivel local.
Alegerile au un conținut mai restrâns decât cel al votării, deși ambele sunt cadre în care se exercită dreptul de vot. Aceasta din urmă implică, pe lângă desemnarea, prin exercitarea dreptului de vot, a unei autorități reprezentative, și pronunțarea cetățenilor, prin votare, asupra unor reguli sau hotărâri. Astfel, votarea are ca termen sinonim în doctrină noțiunea de referendum, înțeleasă însă în sensul său larg, deja menționat, de mecanisme și tehnici prin care se realizează intervenția cetățenească directă în actul de guvernare la nivel național, respectiv în exercițiul puterii administrative la nivel local.
B. Tipuri de alegeri
În doctrina de drept public română, clasificarea alegerilor suscită încă opțiuni științifice diferite. Pe de o parte, anumite opinii consideră procedurile de intervenție directă, pe care le denumesc generic proceduri referendare, ca fiind o formă de alegeri în cadrul democrației semi-directe. Pe de altă parte, alți autori apreciază că „toate alegerile au un caracter referendar, întrucât candidații sau partidele propun alegătorilor programe politice de activitate, programe pentru a căror realizare aleșii dispun de o anumită libertate, iar cetățenii se pronunță prin vot asupra lor”.
Considerăm mai întâi că, prin raportare constantă și fidelă la definiția alegerilor pentru care am optat, excluzând așadar din sfera acestora mecanismele prin care, exercitând dreptul de vot, corpul electoral optează, „alege” altceva decât organele reprezentative, procedurile referendare, nu pot fi incluse într-o clasificare a alegerilor. În al doilea rând, nu suntem de acord cu existența unui caracter referendar al tuturor tipurilor de alegeri, indiferent de clasificarea acestora, decât dacă termenul „referendar” ar primi în acest caz o accepțiune mai largă chiar decât sensul larg, tehnic și de drept public, al referendumului, referitor la toate procedeele de intervenție cetățenească directă în exercitarea puterii, și anume înțelesul de „aprobare a ceva”, de act de a spune da sau nu cu privire la o propunere ce ne este adresată.
Criteriile pe care le apreciem ca fiind pertinente pentru a distinge diferitele tipuri de alegeri sunt multiple, putându-se combina. Astfel, în funcție de obiectul lor, alegerile pot fi parlamentare, prezidențiale, ale primarilor, ale președinților consiliilor județene, ale consiliilor locale și județene, ale europarlamentarilor.
În funcție de aria în care se desfășoară operațiunile electorale, așadar în raport de amplitudinea lor spațială, alegerile sunt naționale și locale.
Alegerile naționale, în funcție de obiect, sunt parlamentare, prezidențiale și pentru Parlamentul European. Aceste tipuri de alegeri naționale se pot derula concomitent sau la date diferite, în funcție de durata mandatelor reprezentanților. În funcție de cadrul geografic în care se desfășoară operațiunile electorale, alegerile naționale pot fi în cadrul statului (desfășurându-se într-o singură circumscripție electorală organizată pe tot teritoriul statului), respectiv în cadrul circumscripțiilor electorale ce reprezintă doar porțiuni din teritoriul statului. De regulă, alegerile prezidențiale sunt alegeri naționale în cadrul statului, iar alegerile naționale parlamentare și pentru Parlamentul European sunt alegeri în cadrul circumscripțiilor electorale teritoriale.
Alegerile locale sunt acele alegeri organizate pentru desemnarea autorităților reprezentative locale, autorități ale administrației publice locale, numiți și aleși locali. În România, aleșii locali sunt primarii, consiliile locale, consiliile județene, respectiv președinții consiliilor județene (începând cu anul 2008).
În funcție de numărul de reprezentanți aleși, alegerile parlamentare pot fi generale, dacă sunt aleși toți parlamentarii, respectiv parțiale, dacă este aleasă numai o parte dintre aceștia. Astfel, alegerile generale se organizează în cadrul tuturor circumscripțiilor electorale, pe când cele parțiale se organizează numai la nivelul anumitor colegii uninominale din cadrul circumscripțiilor electorale.
O primă situație în care au loc alegeri parlamentare parțiale intervine ca urmare a anulării de către Biroul Electoral Central, în cadrul alegerilor generale, a alegerilor dintr-unul sau mai multe colegii uninominale, în urma constatării că votarea sau stabilirea rezultatului alegerilor a avut loc printr-o fraudă electorală de natură să modifice atribuirea mandatelor, operațiunile electorale privind numărarea voturilor și constatarea rezultatelor la nivel general suspendându-se până la obținerea noilor rezultate de la nivelul colegiului sau colegiilor pentru care s-au organizat alegerile parțiale.
Un al doilea caz în care se organizează alegeri parlamentare parțiale intervine în afara alegerilor generale, și anume în caz de încetare a mandatului unui deputat sau senator, pentru ocuparea locului vacant, alegerile parțiale organizându-se la nivelul colegiului uninominal în care a fost ales respectivul deputat sau senator, doar dacă nu ar urma să aibă loc cu mai puțin de 6 luni înainte de termenul stabilit pentru alegerile parlamentare. Termenul în care are loc această formă de alegeri parțiale este de cel mult 3 luni de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a hotărârii Camerei Deputaților sau a Senatului, după caz, prin care se constată încetarea mandatului deputatului sau senatorului. Încetarea mandatului care atrage alegeri parțiale intervine, conform art. 70 alin. (2) din Constituție, în caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de incompatibilitate ori de deces.
Simetric, alegerile locale pot fi generale, totale, atunci când în cadrul acelorași alegeri se desemnează toate categoriile de asemenea autorități, respectiv parțiale, dacă se alege numai o parte din aceste autorități sau numai o parte dintre consilierii locali, județeni, ai consiliului general al municipiului București. Alegerile parțiale se organizează numai la nivelul anumitor circumscripții electorale și au loc, într-o primă situație, în cadrul alegerilor generale, atunci când Biroul Electoral Central dispune anularea alegerilor dintr-o circumscripție electorală, în urma constatării că votarea sau stabilirea rezultatului alegerilor a avut loc printr-o fraudă electorală de natură să modifice atribuirea mandatelor în circumscripția electorală respectivă, organizarea alegerilor parțiale având loc, în acest caz, în cel mult două săptămâni de la constatarea fraudei.
O a doua categorie de situații în care se organizează alegeri locale parțiale este intervenția vacanței postului de primar, respectiv a celui de președinte al consiliului județean, ca urmare a încetării, de drept, a mandatului acestora, înainte de expirarea duratei sale normale, în caz de: demisie, incompatibilitate, schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială, sub condiția să fi fost efectuată în actul de identitate al celui în cauză a mențiunii corespunzătoare, de către organul abilitat potrivit legii, condamnare, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate, punerea sub interdicție judecătorească, pierderea, prin demisie, a calității de membru al partidului politic sau al organizației minorității naționale pe a cărei listă a fost ales, deces, refuzul depunerii declarației privind interesele personale, demisie de drept în cazul refuzului de a depune jurământul; imposibilitate a exercitării funcției datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfășurarea activității în bune condiții timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic, neexercitare, în mod nejustificat, a mandatului timp de 45 de zile consecutiv; demitere prin referendum.
În aceste situații, alegerile parțiale se organizează în termen de maximum 90 de zile de la vacantarea funcției, constatată prin ordin al prefectului, respectiv de la expirarea termenului în care ordinul poate fi contestat sau de la data pronunțării instanței de contencios administrativ asupra contestației, după caz.
O a treia categorie de situații în care se organizează alegeri locale parțiale este reprezentată de încetarea înainte de termen a mandatului consiliului local în ansamblul său, inclusiv a consiliului locale al sectorului municipiului București, respectiv a mandatului consiliului județean în ansamblul său, inclusiv a Consiliului General al Municipiului București, ca efect al dizolvării, prin referendum.
În al patrulea rând, se organizează alegerile locale parțiale în cazul invalidării mandatului funcției de primar și de președinte al consiliului județean, supusă regimului invalidării mandatelor de consilieri și ce survine în cazul în care se constată încălcarea condițiilor de eligibilitate sau dacă alegerea primarului, respectiv a președintelui consiliului județean, s-a făcut prin fraudă electorală, constatată în condițiile legii privind alegerea autorităților administrației publice locale.
În cazul tuturor acestor categorii de alegeri parțiale ce au loc în afara alegerilor generale, cu excepția celor ce se organizează ca efect al invalidării mandatelor, noile autorități administrative alese în cursul unui mandat încheie mandatul precedentei autorități a administrației publice locale. În cazul invalidării mandatului, mandatul noii autorități alese va fi unul nou.
O altă categorie de alegeri locale parțiale constă în alegerile organizate pentru completarea consiliilor locale, respectiv a celor județene, inclusiv a consiliului general al municipiului București. Aceste alegeri parțiale se referă la situația în care, cu ocazia constituirii, în scopul validării alegerilor, a ședinței de constituire a consiliului local, respectiv județean, anumiți consilieri aleși lipsesc nemotivat la 3 convocări succesive ale prefectului și nu pot fi înlocuiți cu supleanții înscriși pe listele lor de partid. Absența se consideră motivată dacă se face dovada că a intervenit din cauza unei boli ce a necesitat spitalizarea sau a făcut imposibilă prezența, a unei deplasări în străinătate în interes de serviciu sau a unor evenimente de forță majoră. Pentru locurile acestor consilieri, a căror vacanță este declarată prin ordin al prefectului ce poate fi atacat de către cei în cauză la instanța de contencios administrativ, în 5 zile de la comunicare, se vor organiza alegeri pentru completarea consiliului, în condițiile legii 67/2004.
Alegeri parțiale pentru completarea consiliilor locale, respectiv județene, inclusiv a municipiului București, se mai organizează, în situația în care consilierii locali sau județeni declarați aleși renunță la mandat înainte de validare sau refuză să depună jurământul și locurile rămase vacante nu pot fi completate cu supleanți, conform legii, iar numărul de consilieri se reduce astfel sub jumătate plus unu.
De asemenea, au loc alegeri parțiale pentru completarea consiliilor în următoarele ipoteze: locul vacant al unui consilier aparținând unui partid politic, unei alianțe politice sau electorale nu poate fi ocupat de un supleant de pe lista partidului, respectiv a alianței, întrucât lista respectivă nu mai are supleanți; a intervenit vacanța mandatului unui consilier independent; a intervenit vacanța mandatului unui consilier ales pe lista unui partid politic ce a fost radiat, în condițiile legii, din registrul partidelor politice. Soluția se impune în urma declarării de către Curtea Constituțională a neconstituționalității art. 96 alin. (10) din legea 67/2004 ce prevedea, în toate aceste cazuri, ca locul devenit vacant să fie ocupat de primul supleant de pe lista care a obținut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate.
În ce privește alegerile din România pentru Parlamentul European, se organizează alegeri parțiale ca urmare a anulării de către Biroul Electoral Central, în cadrul alegerilor generale, a alegerilor din secțiile de votare unde a constatat o fraudă electorală de natură să modifice atribuirea mandatelor, alegerile parțiale organizându-se în cel mult 10 zile de la data admiterii cererii de anulare a alegerilor, operațiunile electorale privind numărarea voturilor și constatarea rezultatelor la nivel general suspendându-se până la obținerea noilor rezultate de la nivelul secțiilor de votare în cadrul cărora s-au organizat alegerile parțiale.
Un alt criteriu de clasificare a alegerilor este momentul organizării și desfășurării lor, în raport cu care alegerile sunt la termen (adică la sfârșitul mandatului) sau anticipate. Alegerile anticipate se organizează, în sistemul român, în cazul alegerilor naționale parlamentare, în urma dizolvării Parlamentului (realizată în condițiile art. 89 din Constituție), iar în cazul alegerilor prezidențiale, ca urmare a vacanței funcției (intervenită, conform art. 97 alin. (1) din Constituție, în urma decesului, a demiterii prin referendum, ulterior suspendării din funcție a Președintelui conform art. 95 din Constituție, a demisiei sau a imposibilității definitive de exercitare a atribuțiilor). În măsura în care nu intervin în același timp pentru toate categoriile de aleși locali, ipoteză cvasi-imposibilă în practică, alegerile locale anticipate sunt mereu parțiale.
C. Caracterele alegerilor
Indiferent de tipologia lor, alegerile au, în democrațiile contemporane, în primul rând caracter politic. Acestuia i se adaugă, în dreptul comparat, caracterul liber, periodic și corect (onest), fie ca exigență constituțională expresă, fie ca exigență constituțională implicită, rezultând din caracterul democratic al statului prevăzut explicit în textul Constituției.
În sistemul constituțional român actual, art. 2 alin. (1) al legii fundamentale consacră expres libertatea, periodicitatea și corectitudinea alegerilor, dispunând că „Suveranitatea națională aparține poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice și corecte, precum și prin referendum”. Atari dispoziții constituționale exprese privind caracterele alegerilor lipsesc în sisteme în care democrația electorală poate fi considerată tradițională.
La nivel internațional, inclusiv în sistemul Convenției Europene a Drepturilor Omului, libertatea, corectitudinea și periodicitatea alegerilor sunt garantate utilizându-se o terminologie variabilă.
C 1. Caracterul politic al alegerilor
Nu puține sunt pozițiile din doctrina de drept public ce încă justifică existența caracterului politic al alegerilor în contemporaneitate de manieră reducționistă, aplicând un criteriu insuficient, și anume implicarea formațiunilor politice în alegeri. Această opțiune limitează însă, în mod regretabil, sfera elementelor de cauzalitate a căror interacțiune a avut ca efect impunerea, în timp, a caracterului politic al alegerilor, la un singur asemenea element, ignorând astfel o dinamică mult mai complexă și care nu este expresia, cu necesitate, a unui fenomen istorico-evolutiv, așa cum știința politică argumentează.
În accepțiunea sa de bază, chiar dacă aparent prea generală și imprecisă, politicul rămâne expresia unei apartenențe obligatorii la un anumit tip de societate în care se urmărește realizarea beneficiului tuturor, și nu doar a beneficiilor unor grupuri primare de apartenență și de identificare (clase sociale, grupuri etnice, profesionale ș.a.).
Sintetizând, apariția partidelor politice și implicarea lor în competițiile electorale nu au făcut decât să contribuie la politizarea alegerilor, adăugându-li-se, ca factori complementari, apariția cetățeniei, calitate acordată individului de către stat pentru a-i recunoaște apartenența la acesta independent de orice altă apartenență, individualizarea opiniei alegătorului cetățean și, ulterior, reglementarea etatică a competiției pentru obținerea puterii la capătul alegerilor.
La polul opus opiniilor ce consideră caracterul politic al alegerilor drept rezultanta exclusiv a implicării partidelor politice în alegeri se situează autorii de drept public care, considerând probabil caracterul politic al alegerilor în democrațiile contemporane ca fiind un câștig evident și deci aproape subînțeles, se rezumă să menționeze, ca unic fapt justificativ, din ansamblul factorilor ce au concurat la politizarea alegerilor, doar participarea alegătorului la acestea în calitatea sa de cetățean, membru al unui corp politic, și nu în calitatea sa de individ caracterizat prin apartenența la o anumit tip de colectivitate umană, națională (sau locală, în cazul alegerilor locale).
Însă, odată acceptate și înțelese contextual resorturile extra-juridice ale procesului de durată de transformare a alegerilor din ocazie a manifestării unui vot lipsit de caracter politic într-unul ce exprimă o opinie politică, din punct de vedere juridic, caracterul politic al alegerilor are multiple fundamente constituționale, în cvasi-totalitatea sistemelor electorale contemporane. Este vorba, mai întâi, de garantarea în legile supreme a caracterului democratic al regimului politic în se manifestă alegerile și de garantarea constituțională a caracterului universal, egal, direct, secret și liber exprimat al votului cetățenesc.
În al doilea rând, sunt fundament constituțional al caracterului politic al alegerilor și acele dispoziții din legile supreme ce consacră rolul partidelor politice în materie. Este și cazul României, unde Constituția garantează nu doar pluralismul în genere, la toate nivelurile societății, ca o „condiție și garanție a democrației constituționale” (art. 8 alin. (1) din Constituție), ci și, în mod expres, pluralismul politic ca valoare supremă (art. 1 alin. (3) din Constituție), rolul constituțional al partidelor politice fiind acela de a contribui la „definirea și exprimarea voinței politice a cetățenilor” (art. 8 alin. (2) din Constituție).
De manieră similară, în sistemul francez, de pildă, rolul constituțional al partidelor și grupărilor politice, așa cum este impus în art. 4 alin. (1) și (2) din Constituție, este de a concura la exprimarea sufragiului, respectiv de a contribui la realizarea accesului egal al femeilor și bărbaților la mandatele electorale și la funcțiile elective, precum și la responsabilitățile profesionale și sociale, acces egal garantat la în art. (1) alin. (2) din Constituție.
Dacă, spre deosebire de sistemul român, pluralismul în general nu este garantat expres în textul Constituției franceze, în urma recentei revizuiri constituționale din 23 iulie 2008, art. 4 alin. (3) din Constituție consacră garantarea prin lege a exprimării pluraliste a opiniilor, precum și participarea echitabilă a partidelor și grupurilor politice la viața democratică a Națiunii. Cu decenii înainte de această revizuire, așadar în absența acestei prevederi, se considera deja în doctrină că recunoașterea valorii constituționale a pluralismului a fost câștigată, câtă vreme Consiliul consacrase calitatea pluralismului de a constitui fundament al democrației, sub aspectul interesând curentele de idei și de opinie în domeniul politic și electoral. De asemenea, Consiliul statuase că pluralismul este „una dintre garanțiile esențiale ale respectării altor drepturi și libertăți, precum și a suveranității naționale”.
Dacă asupra evidenței caracterului politic al alegerilor naționale (parlamentare și prezidențiale, precum și al celor europarlamentare), există consens doctrinar, în cazul alegerilor locale acest caracter este contestat încă în doctrina română. Anumite opinii consideră că alegerile locale sunt exclusiv administrative; altele, mai nuanțate, apreciază că alegerile locale au un caracter politic redus, incidental, datorat existenței unui anumit „scop politic determinat de rolul partidelor și al altor formațiuni politice în organizarea și desfășurarea lor”. Acest ultim tip de abordare este datorat distincției neriguroase științific între, pe de o parte, scopul principal, imediat al alegerilor, care în cazul celor locale este considerat a fi nepolitic – desemnarea „gospodarilor” localităților în care se desfășoară și, pe de altă parte, criteriul implicării partidelor politice în organizarea și desfășurarea alegerilor, care ar conferi totuși, inclusiv alegerilor locale, un caracter politic implicit.
Considerăm, pe de o parte, că justificarea caracterului politic al alegerilor, astfel cum a fost precizată anterior, se aplică și alegerilor locale, iar pe de altă parte, că fundamentele constituționale ale caracterului politic al alegerilor în sistemul român vizează și alegerile locale, în cadrul cărora alegătorul se manifestă, în egală măsură precum în cadrul alegerilor naționale, în calitatea sa de cetățean membru al corpului politic național, unic, unitar și indivizibil (conform art. 4 alin. (1) din Constituție), neconstrâns de apartenența la grupuri primare.
Reamintim că însăși Curtea Constituțională a României a consacrat caracterul politic al alegerilor locale, statuând că fundamentele constituționale ale acestuia se regăsesc în caracterul democratic al statului, precum și în pluralismul politic, așa cum sunt garantate în Constituție. Astfel, consecințele normative ale pluralismului politic vizează și alegerile locale.
Mai mult, acestor fundamente constituționale li se adaugă un altul: art. 120 alin. (2) din Constituție ce garantează autonomia locală. Pentru ca aceasta să fie eficace, să constituie o reală și efectivă independență a comunităților locale în plan administrativ, adică în ce privește exclusiv aplicarea legii, independență impusă de constituție la nivel local, în limitele pe care le reclamă caracterul unitar al statului, ea trebuie să dispună de anumite garanții, în primul rând instituționale. Prima dintre acestea rezidă în chiar caracterul reprezentativ, ales, al autorităților deliberative și executive ale administrației publice locale în raport cu comunitatea umană existentă la nivel local și ale cărei necesități și interese specifice trebuie gerate relativ autonom față de puterea centrală.
În acest sens, art. 121 din Constituția României normează: „(1) Autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe, sunt consiliile locale alese și primarii aleși, în condițiile legii. (2) Consiliile locale și primarii funcționează, în condițiile legii, ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și din orașe. (3) Autoritățile prevăzute la alineatul (1) se pot constitui și în subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor”. Cu privire la consiliul județean, „autoritate de coordonare a activității consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean”, conform art. 122 alin. (1) din Constituție, alin. (2) al aceleiași prevederi dispune că este „ales și funcționează în condițiile legii”.
Legiuitorul român a concretizat cerința reprezentativității autorităților administrației publice locale, ca și garanție a autonomiei locale, reglementând alegerea acestora de către cetățenii cu drept de vot din colectivitatea locală respectivă. Mai mult, eligibilitatea autorităților administrației publice locale este normată ca principiu distinct de organizare și funcționare a administrației publice în art. 2 alin. (1) din legea 215/2001. Corelativ, art. 3 alin. (2) din lege dispune că autonomia locală „se exercită de către consiliile locale și primari, precum și consiliile județene și președinții acestora, autorități ale administrației publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat”.
În ce-i privește pe președinții consiliilor județene, care sunt aleși în sistemul administrației publice locale române abia începând cu anul 2008, acordul legii cu Constituția poate părea este mai puțin evident. Această noutate legislativă, urmărind întărirea autonomiei locale la nivelul județelor, este doar aparent neconstituțională, prin raportare la art. 121 și 122 din legea fundamentală, în realitate neadăugând acesteia. Cât timp constituantul nu precizează, pe de o parte, că prin consiliile județene se realizează autonomia locală la nivelul județelor, iar pe de altă parte, nici modalitatea de desemnare a președinților acestora, ci doar alegerea consilierilor județeni, îi este permis legiuitorului ca, în stabilirea configurației autonomiei locale și cu scopul eficientizării acesteia, să instituie ca garanție instituțională suplimentară alegerea președinților consiliilor județene prin același tip de vot ca și în cazul primarilor și consiliilor locale și, pe cale de consecință, să îi includă printre categoriile de aleși locali ce realizează autonomia locală.
În acest sens, însăși Curtea Constituțională, sesizată cu neconstituționalitatea dispozițiilor legale ce introduc alegerea prin vot uninominal a președintelui consiliului județean, pe motiv că o atare alegere îi conferă acestuia „un caracter instituțional propriu, nemaifiind membru al consiliului județean, instituția ca atare nefiind prevăzută în Constituție”, consideră că prevederile criticate „sunt reglementări de susținere a dispozițiilor constituționale privitoare la autonomia locală, în virtutea cărora alegerea prin vot uninominal a președintelui consiliului județean este rezultatul votului popular și nu al unor tranzacții politice ale competitorilor electorali”.
Impunând votul universal, direct, secret, egal și liber exprimat ca fiind situat la baza alegerilor reprezentanților la nivel local, legiuitorul român a înțeles ca, în virtutea și în vederea autonomiei locale, să condiționeze alegerile locale de caracterul lor politic, precum și să dea seama de acesta, consacrând astfel aplicabilitatea, și în această materie, a principiilor constituționale privind trăsăturile dreptului de vot. Aceste trăsături ale votului la nivel local sunt reluate și în art. 1 alin. (2) din legea 67/2004: „Consiliile locale și consiliile județene, primarii și președinții consiliilor județene se aleg prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat”, precum și în art. 2 alin. (2) din legea 393/2004 privind statutul aleșilor locali: „Consilierii locali și consilierii județeni, primarii, precum și președinții consiliilor județene se aleg prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat de către cetățenii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială în care urmează să-și exercite mandatul, potrivit legii 67/2004”.
De manieră comparativă, însă fără a intra în dialectica autonomie locală – liberă administrare, ce ar presupune o analiză amănunțită a unor aspecte ce exced obiectului și scopului prezentului demers, este necesar totuși să precizăm că în anumite sisteme, precum cel francez, se consideră că una dintre garanțiile liberei administrări rezidă în natura politică a alegerilor locale. În acest sistem, autonomia locală nu este garantată constituțional, însă art. 72 alin. (3) din Constituție dispune: „În condițiile prevăzute de lege, aceste colectivități (teritoriale, n. a.) se administrează liber prin consilii alese și dispun de o putere reglementară pentru exercitarea competențelor lor”. Începând cu Decizia 82-137 din 25 februarie 1982, valoarea constituțională a liberei administrări este consacrată de către Consiliul Constituțional francez într-o jurisprudență constantă și abundentă.
Desigur, comparativ cu caracterul politic al alegerilor naționale, cel al alegerilor locale este unul mai temperat, din diverse rațiuni. În primul rând, în statele-membre ale Uniunii Europene, existența normelor de drept comunitar direct și prioritar aplicabile, inclusiv a celor interesând materia electorală, precum și instituirea cetățeniei unice europene, cu toate consecințele sale normative, vizând și materia electorală, inclusiv alegerile locale, au antrenat recunoașterea dreptului pentru cetățenii Uniunii Europene de a participa la aceste alegeri, fără să le fie impusă condiția politică de a fi cetățeni naționali ai statului în care participă propriu-zis la aceste alegeri.
Ponderarea caracterului politic al alegerilor locale comparativ cu cele naționale rezultă în al doilea rând din specificitatea scopului propriu și din natura cadrului mai restrâns în care se desfășoară, fiind astfel facilitat un contact între alegători și aleși cu mult mai puțin mediat decât în cazul alegerilor naționale. Deși regulile fundamentale ale alegerilor locale urmează în principiu linia regulilor aplicabile în cazul alegerilor naționale, acest contact aproape nemijlocit între elector și alesul local se reflectă în special în modalitatea de desfășurare a campaniei electorale, dar și în mecanismele de control de care dispun la nivel local alegătorii în ce-i privește pe aleși, pe durata exercitării mandatului acestora, mecanisme de cele mai multe ori inexistente cu privire la aleșii la nivel național.
În contrapartidă, abordarea comparativă a diferitelor sisteme de drept ne permite să susținem că există și posibilitatea ca alegerile locale să aibă un caracter politic foarte pregnant, în acele state în care alegerile naționale parlamentare pentru desemnarea membrilor camerei superioare a Parlamentului sunt indirecte, cum este cazul Franței, de exemplu. Aleșii locali constituie, în această situație, corpul electoral intermediar ce îi alege pe membrii Senatului, asigurându-se astfel reprezentarea în cadrul acestuia a colectivităților teritoriale și o mai bună reprezentare a intereselor acestora inclusiv la nivel național, cât timp colectivitățile teritoriale sunt subdiviziuni ale statului unitar și se bucură, ca subiecte de drept distincte de acesta, de dreptul fundamental la liberă administrare.
C 2. Caracterul liber, periodic și corect al alegerilor
La nivel internațional, deși una dintre regulile fundamentale rezidă în dreptul popoarelor de a dispune de ele însele, așadar de a decide suveran cum să reglementeze materia electorală, consacrarea caracterului liber, periodic și corect al alegerilor nu se regăsește sub această terminologie, dar rezultă din mai multe dispoziții ce garantează participarea cetățenească la construcția puterii de stat, printr-un anumit tip de exercițiu al drepturilor electorale, în anumite condiții expres prevăzute.
Declarația Universală a Drepturilor Omului prevede în art. 21, că „(1) Orice persoană are dreptul de a lua parte la conducerea treburilor publice ale țării sale, fie direct, fie prin reprezentanți liber aleși; (2) Orice persoană are dreptul de acces egal la funcțiile publice din țara sa; (3) Voința poporului trebuie să constituie baza puterii de stat; această voință trebuie să fie exprimată prin alegeri nefalsificate, care să aibă loc periodic prin sufragiu universal, egal și exprimat prin vot secret sau urmând o procedură echivalentă care să asigure libertatea votului”. Termenul „nefalsificate” se referă la caracterul corect al alegerilor, la onestitatea acestora.
De asemenea, Pactul internațional privind drepturile civile și politice dispune, în art. 25, că: „Orice cetățean are dreptul și posibilitatea, fără niciuna dintre discriminările la care se referă art. 2 și fără restricții nerezonabile: a) de a lua parte la conducerea treburilor publice, fie direct, fie prin intermediul unor reprezentanți liber aleși; b) de a alege și de a fi ales, în cadrul unor alegeri periodice, oneste, cu sufragiu universal și egal și cu scrutin secret, asigurând exprimarea liberă a voinței alegatorilor; c) de a avea acces, în condiții generale de egalitate, la funcțiile publice din țara sa”.
Odată cu sfârșitul Războiului Rece și căderea zidului Berlinului, obiectivul de exigență democratică s-a afirmat plenar, astfel că în 1990, după adoptarea de către Conferința pentru securitate și cooperare în Europa, reunită la Copenhaga, a unui document în care se recunoștea „că democrația pluralistă și statul de drept sunt esențiale pentru a garanta respectarea tuturor drepturilor omului”, un seminar de experți ai acestei organizații concluzionează că democrația pluralistă trebuie să se fundamenteze pe „alegeri periodice și libere și pe sufragiu egal”.
Asistăm așadar în dreptul internațional la refuzarea regulii liberei alegeri de către state a regimurilor lor politice, economice și sociale, în favoarea democrației liberale bazată pe drepturile omului și libertățile fundamentale, care implică anumite exigențe referitoare la alegeri.
Aceeași absență a terminologiei exprese de „alegeri libere, periodice și corecte” se regăsește și în dreptul comunitar, de această dată și mai lacunar în ce privește impunerea anumitor calități ale alegerilor, care să susțină exercițiul dreptului de a alege și de a fi ales. Art. 39 alin. (2) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene se limitează să dispună că „membrii Parlamentului sunt aleși prin sufragiu universal direct, liber și secret”, iar art. 45 din proiectul de Tratat instituind o Constituție pentru Europa, instituind principiul democrației reprezentative ca bază a funcționării Uniunii Europene, prevede, în alin. (3), că „fiecare cetățeană sau cetățean are dreptul de a participa la viața democratică a Uniunii. Deciziile sunt luate în mod cât mai deschis și la un nivel cât mai apropiat de cetățean”.
Încă din 1991 articolul 8 al Tratatului de la Maastricht (art. 19-2 al Tratatului CE) garanta dreptul cetățenilor Uniunii de a alege și de a fi aleși ca membru al Parlamentului European, în statul membru unde își au reședința. De asemenea, același tratat garanta dreptul cetățenilor Uniunii de alege și de a fi aleși la alegerile locale în oricare dintre statele-membre, sub condiția de a avea reședința în statul respectiv.
În sistemul Convenției Europene a Drepturilor Omului se remarcă, într-un prim timp, tăcerea absolută a textului acesteia cu privire la garantarea expresă a drepturilor politice și implicit a anumitor calități corelative ale alegerilor, care să constituie garanții ale drepturilor politice electorale. Mai multe elemente ale Preambulului atestă însă prezența tacită a acestora: trimiterea la Declarația Universală a Drepturilor Omului, referirea la „un regim politic cu adevărat democratic” și la „un patrimoniu comun de idealuri și de tradiții politice”.
Într-un al doilea timp, Primul Protocol Adițional al Convenției prevede expres în art. 3 că „Înaltele Părți contractante se angajează să organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere cu vot secret, în condițiile care asigură libera exprimare a opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ”. Analiza interpretării acestei dispoziții în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului a permis stabilirea sensului său, și anume a faptului că ne aflăm în prezența unei clauze politice europene al cărei obiectiv constă în, pe de o parte, garantarea unor drepturi subiective de participare politică și, pe de altă parte, în instituirea unor garanții procedurale ale acestora.
S-a vorbit astfel, cu privire la drepturile subiective de participare, despre consacrarea convențională a acestora ca și componente ale dreptului la alegeri libere, drept „fabricat” jurisprudențial pe baza art. 3 din Primul Protocol, Comisia (începând cu 1975) și Curtea (prin hotărârea fondatoare Mathieu Mohin contra Belgiei, din 2 martie 1987) consacrându-l printr-o interpretare extensivă a prevederilor ce se adresau, textual, exclusiv statelor-părți, instituind obligația obiectivă pentru acestea de organiza alegeri legislative libere, la intervale rezonabile și cu vot secret.
Curtea a exprimat, în hotărârea Mathieu Mohin, caracterul mixt al dreptului la alegeri libere, faptul că acesta presupune atât un aspect instituțional, cât și drepturi subiective. Astfel, aspectul instituțional constă în obligația nu doar negativă, de abținere și de non-ingerință a statelor-păți, ci și într-o obligație pozitivă a acestora de a lua măsuri pentru a organiza alegeri democratice.
În ce privește aspectul subiectiv al dreptului la alegeri libere, a fost dedus jurisprudențial caracterul său compus, și anume că presupune mai multe drepturi subiective. Componentele dreptului sunt dreptul de vot, exercitat exclusiv cu ocazia alegerilor politice (fiind excluse, de pildă, alegerile profesionale), dreptul de a candida și, de manieră surprinzătoare, chiar dreptul de a exercita mandatul.
Garanțiile procedurale ale componentelor dreptului la alegeri libere, ce se constituie în obligații impuse statelor-părți, evidente prin simpla lectură a art. 3 din Primul Protocol, sunt organizarea alegerilor la intervale rezonabile, adică periodicitatea alegerilor, respectiv caracterul liber al alegerilor prin practicarea scrutinului secret. Deși nicio afacere privind periodicitatea alegerilor la intervale rezonabile nu a ajuns până la nivelul jurisdicțional, Comisia a statuat că aceasta trebuie analizată „în lumina obiectului alegerilor” și ținând cont de tradițiile politice și specificul legislațiilor naționale, în limita „uzajului normal practicat de statele libere”. Curtea a practicat, în materie, o jurisprudență precaută și succintă, bazată pe recunoașterea marjei de apreciere pe care o au statele ținând cont de diversitatea în spațiu și de variabilitatea în timp a legilor naționale în materie.
În ce privește regularitatea alegerilor, și anume caracterul lor liber asigurat prin secretul votului, Comisia a interpretat în sensul asigurării, de către state, a absenței de presiuni asupra alegătorului, care nu trebuie să fie incitat, pe nedrept, să voteze pentru un partid sau altul. Nici cu privire la această garanție nu au existat probleme jurisprudențiale, însă, în mod regretabil, deocamdată nu există o analiză jurisprudențială relativă la implicațiile și punerea în practică a obligației statelor de a asigura secretul votului și nici referitoare la modalitățile practice, tehnice, de a vota. În 1981, Comisia se rezuma la a constata că votul prin corespondență ridică probleme încă nerezolvate, fără să-i condamne însă practica.
Dincolo de amplificarea noțiunilor cuprinse în art. 3 din Primul Protocol al Convenției, Curtea a stabilit, printr-o acțiune prospectivă, anumite caractere induse ale dreptului la alegeri libere: principiul egalității de tratament în fața legii electorale, care nu presupune însă justa reprezentare a corpului electoral și nici o egalitate de șanse a candidaților (adică egalitatea în legea electorală), respectiv caracterul onest al alegerilor.
Egalitatea de tratament a alegătorilor, cât și a candidaților, în exercitarea dreptului de a alege, respectiv de a fi ales este consacrată de Curte în mod autonom față de art. 14 al Convenției, care interzice discriminarea pe anumite criterii prevăzute de manieră exemplificativă. În 2004 însă, Curtea condamnă, prin hotărârea Aziz, diferența de tratament în materia drepturilor politice, bazată pe apartenența la o anumită comunitate geografică, ca fiind contrară atât art. 3 din primul Protocol, cât și art. 14.
Caracterul onest al alegerilor, deși neprevăzut expres în clauza politică europeană, a fost, într-o primă fază, latent, așa cum rezultă din jurisprudența europeană, întrucât este consubstanțial noțiunii de alegeri libere și de liberă exprimare a voinței poporului. Dacă la nivel național caracterul onest al votului presupune, în principal, sinceritatea votului și absența fraudei electorale, Comisia se referă, în anul 1976, exclusiv la „imposibilitatea ca alegerile să presupună vreo presiune sau constrângere asupra alegerii unui candidat sau a unui partid, iar alegătorul nu poate, în cadrul acestei opțiuni, să fie incitat, pe nedrept, să voteze cu un partid sau un altul”.
Abia în 1997 Curtea se referă expres la caracterul onest al alegerilor, consacrându-l definitiv în 2005, însă nerevenind asupra sa utilizând termenul de onestitate, ci de manieră subadiacentă, ceea ce îndreptățește concluzia că nu ne aflăm în prezența unui caracter al alegerilor inclus în sistemul Convenției, ci în prezența unui principiu exclusiv jurisprudențial. Cu privire la sinceritatea votului, care în mod tradițional însoțește onestitatea, Curtea nu s-a pronunțat.
Precizarea configurației, în linii mari, a dreptului la alegeri libere în sistemul Convenției trebuie să țină seama de limitările acestuia: dreptul se referă exclusiv la alegerea corpului legislativ (limită organică, expres prevăzută de art. 3 din Protocol), respectiv inaplicabilitatea drepturilor procedurale – dreptul la un proces echitabil și dreptul la un recurs efectiv – în materia contenciosului electoral (limită jurisdicțională, cu atât mai criticabilă).
Într-un prim timp, noțiunea de corp legislativ a fost precizată jurisprudențial de manieră restrictivă, uzând criteriul funcțional al exercitării puterii legislative. Pentru Comisie, corpul legislativ este un organ ce dispune de atribuții normative (fiind excluse organele cu atribuții consultative), adică orice instituție susceptibilă să adopte acte ce au forță de lege în materiile ce-i sunt atribuite în mod expres. Curtea definește corpul legislativ uzând de trei criterii cumulative: reprezentarea electorală, participarea la adoptarea de texte legislative și puterea de control asupra organelor de executare a legilor, apreciind de manieră formală caracterul legislativ al unei norme. Caracterul legislativ al corpului la care se referă art. 3 este deci apreciat prin prisma puterii de a vota o normă legislativă și presupune o putere de decizie primară, care nu derivă din lege, și anume facultatea de a adopta norme obligatorii având un rang normativ echivalent celui de care dispune legea.
În ce privește alegerea șefului statului, atât Comisia, cât și Curtea consideră că nu-i este aplicabil art. 3 din primul Protocol.
De asemenea, Curtea a exclus din câmpul de aplicare a clauzei politice europene Camerele superioare ale Parlamentelor statelor-părți la Convenție, pentru a fi în acord cu lucrările preparatorii ale Primului Protocol, în cadrul cărora Comitetul de miniștri s-a opus adoptării obligației de a organiza alegeri legislative, pe motiv că aceasta ar fi putut fi interpretată ca instituind obligația pentru statele cu Parlamente bicamerale de a organiza alegeri pentru ambele Camere.
Într-un al doilea timp, aplicarea art. 3 din Primul Protocol a fost extinsă jurisprudențial prin lărgirea, pe verticală, a înțelesului noțiunii de corp legislativ, atât în jos, în ce privește democrația locală, cât și, sub anumite rezerve, în sus, referitor la Parlamentul European. În privința democrației locale, a fost refuzată aplicarea clauzei politice europene în cazul alegerilor locale, chiar și în state puternic descentralizate precum Franța, considerându-se în schimb că sunt organe legislative în sensul Convenției atât anumite organe federate din Marea Britanie, cât și Parlamentele sau Consiliile statelor federate din cadrul statelor-părți federale și, respectiv, Parlamentele regionale din Spania și Italia.
Referitor la aplicarea clauzei politice europene la Parlamentul European, evoluția jurisprudenței atestă inexistența unui consens. Începând cu 1975, Comisia considera că Parlamentul European nu constituie încă un corp legislativ în sensul acordat în mod obișnuit acestui termen, pentru ca în hotărârea Matthews din 18 februarie 1999, Curtea să afirme că „în măsura în care Statele contractante organizează structuri constituționale sau parlamentare comune prin tratate internaționale, Curtea trebuie să țină cont, pentru a interpreta Convenția și Protocoalele sale, de schimbările structurale operate prin aceste acorduri reciproce”. În continuare, pentru a demonstra calitatea Parlamentului European de a fi organ legislativ în sensul clauzei politice europene, Curtea apreciază că evoluția competențelor acestuia în dreptul comunitar îl face să fie „suficient de asociat la procesul legislativ pentru a putea fi considerat ca parte a unui corp legislativ” (în speță a celui din Gibraltar). Cu toate acestea, Parlamentul European nu este considerat încă, în mod unanim în sistemul Convenției, precum un corp legislativ în sens plenar.
La nivel național, în sistemul român, în virtutea art. 11 și 20 din Constituție, clauza politică europeană cuprinsă în art. 3 din Primul Protocol al Convenției și jurisprudența relativă la aceasta se aplică direct și cu prioritate față de legislația națională, sub condiția să fie mai favorabile, Convenția și protocoalele sale făcând parte din dreptul intern în urma ratificării lor prin legea 30/1994. De același regim se bucură și art. 21 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, precum și art. 25 din Pactul internațional privind drepturile civile și politice.
Mai mult, art. 2 alin. (1) din Constituție garantează expres caracterul liber, periodic și corect al alegerilor, însă exclusiv al celor prin care se constituie organele reprezentative ale poporului român prin care acesta exercită suveranitatea națională. Considerăm că această dispoziție constituțională este privitoare la drepturile politice fundamentale – dreptul de a alege și dreptul de a fi ales, întrucât instituie obligații obiective ce incumbă statului în materia legiferării condițiilor de exercițiu al acestor drepturi. Aceste obligații se constituie în tot atâtea garanții ale egalității în materia drepturilor politice, precum și ale universalității, egalității, caracterului secret, sincer și liber exprimat ale dreptului de a alege.
Astfel, statul trebuie să organizeze alegerile conform unor standarde care să efectivizeze toate caracterele constituțional consacrate, expres sau implicit, ale dreptului de a alege și ale dreptului de a fi ales, precum și egalitatea în materia acestor drepturi.
În calitate de dispoziție interesând dreptul de a alege și dreptul de a fi ales ca drepturi electorale fundamentale, în virtutea acelorași art. 11 și 20 din Constituție, sensul caracterului liber, periodic și corect al alegerilor la care face referire art. 2 alin. (1) din Constituție trebuie interpretat în concordanță cu art. 3 din Primul Protocol al Convenției, așa cum a fost interpretat în jurisprudența din sistemul Convenției, cu precizarea, importantă, că, sub anumite aspecte, dispozițiile constituționale din sistemul român trebuie considerate mai favorabile și să aibă astfel prioritate.
Este vorba, în primul rând, de faptul că la nivel organic, comparativ cu sistemul Convenției, sfera de aplicare a exigențelor instituite de art. 2 alin. (1) din Constituție este mult mai largă. Pe de o parte, aceste prevederi vizează, explicit, nu doar alegerea Parlamentului, ca organ reprezentativ ce exercită suveranitatea în plan legislativ (așadar corp legislativ în sensul art. 3 din Primul Protocol al Convenției), ci și alegerea Președintelui, în calitatea sa de organ reprezentativ ce exercită suveranitate în plan executiv.
Pe de altă parte, considerăm că art. 2 alin. (1) din Constituție trebuie interpretat prin raportare la art. 1 alin. (3) din legea supremă, ce garantează caracterul democratic al statului, astfel încât toate consecințele normative ale exigențelor constituționale de libertate, periodicitate și corectitudine a alegerilor se impun, de manieră implicită, și în materia celorlalte tipurilor de alegeri politice – alegerile locale și cele pentru Parlamentul European, în virtutea caracterului democratic al statului român, căruia aceste calități ale alegerilor îi sunt implicite.
În al doilea rând, spre deosebire de clauza politică din sistemul Convenției, corectitudinea alegerilor la care face referire Constituantul român nu se rezumă la caracterul onest al alegerilor și la sinceritatea votului, ci trebuie interpretată prin raportare la art. 1 alin. (3) din Constituție, ce garantează dreptatea ca valoare supremă în statul român, astfel încât corectitudinea alegerilor trebuie înțeleasă totodată ca sinonim al justiției și echității electorale, noțiuni ce constituie aplicații în materie electorală ale dreptății. Astfel concepută, corectitudinea alegerilor vizează egalitatea în legea electorală, și anume justa reprezentare a corpului electoral și egalitatea de șanse a candidaților.
În ce privește libertatea alegerilor, aceasta presupune, în sistemul român, ca și în sistemul Convenției, caracterul secret al tuturor alegerilor politice, sinceritatea votului, regularitatea alegerilor și a procesului electoral.
Cât despre periodicitatea alegerilor, garanție a caracterului temporar al puterii politice a statului, oricare ar fi nivelul la care se constituie organe reprezentative, național sau local, periodicitatea trebuie interpretată în sensul Convenției, ca fiind însoțită de un caracter rezonabil. Durata mandatelor aleșilor, în sistemul român, susține acest caracter rezonabil: 5 ani în cazul mandatului Președintelui și al celui de parlamentar european, respectiv 4 ani în cazul mandatului de parlamentar, de consilier local, județean, de primar și președinte al consiliului județean.
D. Funcțiile alegerilor
În cadrul democrației electorale și semi-directe, în principiu, funcțiile alegerilor sunt aceleași indiferent de tipul de alegeri, cu precizarea că specificitatea funcțiilor alegerilor locale este dată de aceea că nivelul local nu este sursă de suveranitate în statele unitare, cum este și România, suveranitatea fiind indivizibilă, astfel încât corpul electoral acționează, la nivel local, exclusiv pentru a constitui organe de natură administrativă, ale căror competențe nu pot concura statul, unic titular de suveranitate.
S-a susținut că, în principiu, funcțiile alegerilor trebuie să satisfacă trei cerințe: justiția, libertatea și eficacitatea, a căror respectare depinde, în mod concret, de caracterele sistemului electoral și ale regimului politic în care ele funcționează, de tipul de scrutin aplicat, de caracterele dreptului de vot, așa cum sunt normate constituțional.
Eficacitatea alegerilor se măsoară prin gradul în care acestea satisfac cerințele de periodicitate, libertate și corectitudine.
Dincolo de specificitatea diverselor sisteme naționale, funcțiile generale ale alegerilor stabilite în doctrina de drept public converg în mare măsură, deși nu coincid, cu cele reținute în doctrina de științe politice, nici la nivelul terminologiei folosite pentru exprimarea lor, nici la nivelul nuanțelor de conținut. Considerând că cele două optici se complementarizează, vom preciza, într-o încercare de sinteză, pe de o parte, acele funcții ale alegerilor cu care este de acord cvasi-totalitatea doctrinei de drept public, iar pe de altă parte, vom aminti pe cele mai importante funcții ale alegerilor din perspectiva științei politice.
O primă funcție a alegerilor, comun admisă în doctrina de drept public și în cea de științe politice, constă în desemnarea titularilor puterii, a guvernanților, alegerile permițând corpului electoral să îi selecteze pe cei ce vor exercita puterea în numele și pentru poporul care astfel le-o transmite. Puterea de vot se constituie astfel în puterea din care derivă, direct sau indirect, cea statală, la toate nivelurile sale funcționale. În cazul alegerilor locale, această funcție trebuie nuanțată, în sensul că prin alegeri nu se desemnează guvernanți locali, ci exclusiv titulari ai puterii administrative, ce exercită exclusiv putere de a organiza aplicarea legii.
În mod corespunzător, în știința politică se consideră că, înainte de toate, alegerile au ca funcție să departajeze echipe aflate în competiția formal liberă pentru leadership politic și putere, votanții alegându-i pe pretendenții la funcții publice, alegând între partidele competitoare, în vederea controlării aparatului de guvernământ.
În contemporaneitate, alegerile ca selecție a celor ce vor exercita puterea asigură organizarea pașnică a concurenței pentru putere, înlocuind astfel atât simpla cooptare la putere, realizată fără a se face apel la aprobarea populară prin vot, practică deseori întâlnită pentru desemnarea titularilor funcțiilor de conducere în cadrul Bisericii, cât și lupta pentru putere, de pe poziții de forță, chiar violente.
Astfel, alegerile implică o ordine convențională ce „dezarmează” violența, competiția electorală presupunând renunțarea la aproprierea puterii prin forță și manifestarea votului, în democrațiile electorale moderne, ca expresie nu doar a spiritului civic, ci a demnității cetățenești înseși, într-un spațiu special creat în acest scop – sala de vot, spațiu solemn, pașnic, supravegheat și neutralizat, adevărat sanctuar civic. Sala de vot constituie totodată și spațiul de manifestare, normativ încadrată, a dezacordului. În plus, violențele colective ce pot încă să însoțească fenomenologic alegerile sunt sancționate juridic, în scop nu doar de control, ci și preventiv.
În al treilea rând, alegerile, așa cum sunt concepute în contemporaneitate, înlocuiesc hazardul practicat în antichitatea greacă și care presupunea ca desemnarea deținătorilor anumitor funcții de putere să se realizeze prin tragere la sorți, în scopul menținerii egalității perfecte între cetățenii prezumați interșanjabili. Tragerea la sorți ar fi imposibil de conceput în democrațiile contemporane, întrucât cetățenii sunt prea diferiți unii de alții.
În concret însă, măsura în care guvernanții, respectiv aleșii locali depind de alegători este condiționată nu doar de caracterele dreptului de vot, ci și de existența structurilor asociative intermediare la nivelul societății civile – partide politice, grupuri de presiune, mass-media, care condiționează opțiunea electoratului și selecția însăși a reprezentanților.
De asemenea, în dreptul public se consideră că prilejuind exprimarea acordului corpului electoral, ca organ al poporului, asupra puterii organizate în stat, alegerile au și funcția de a acorda și retrage legitimitatea puterii publice. Nicio putere nu este bună în sine, legitimă în sine. Pentru a o distinge de forță, ea trebuie legitimată, acceptată de cei asupra cărora se exercită, care să-și manifeste convingerea că puterea este necesară și are un fundament bun. Votul exprimat în procesul electoral joacă, în modernitate, acest rol, din el rezultând puterea. Dacă însă puterea astfel delegată statului devine abuzivă, tot alegerile sunt mecanismul prin care poporul își exprimă protestul, retrăgând legitimitatea acordată anterior puterii și construind o alta. Periodicitatea alegerilor le permite deci acestora să-și manifeste nu doar capacitatea de a construi puterea etatică, ci și pe aceea de a o sancționa, ca formă de control, alături de capacitatea de prevenție.
Mai mult, alegerile au funcția de a permite încredințarea către aleși a unei misiuni de reprezentare, ceea ce unii autori de drept public numesc teoria juridică a mandatului, iar autorii de științe politice consideră a fi acea funcție prin care se permite alegerea între programe de guvernare. Există, în esență, două modalități de a concepe exercitarea acestei funcții.
Pe de o parte, se poate considera că alegerile favorizează o comunicare reciprocă și continuă atât cu câștigătorii în alegeri, cât și cu pierzătorii, ceea ce face ca oamenii politici să-și ajusteze programele în funcție de comportamentul electoratului în alegeri. Astfel, a fost elaborată teoria votului retrospectiv, conform căreia prin alegeri electoratul nu exprimă neapărat direcțiile în care se orientează societatea, ci mai degrabă sancționează, în raport de performanțele trecute ale partidelor aflate la putere, exprimând totodată anumite așteptări prospective pe care consideră că partidele sunt sau nu capabile să le satisfacă, odată ajunse la putere.
Pe de altă parte, alegerile pot fi privite ca un indicator al opțiunilor publice care definesc agenda guvernamentală, fiind un consimțământ calculat ce determină axele politicii guvernamentale.
De manieră corespunzătoare, în doctrina juridică se apreciază că alegerile dețin funcția de a măsura oficial impactului diferitelor tendințe politice, cât timp permit observarea și cuantificarea impactului pe care o anumită organizare viitoare a societății o are asupra conștiinței colective a poporului (respectiv a comunității locale, în cazul alegerilor locale) la un moment dat, așa cum această organizare este concepută și propusă de către fiecare competitor electoral în parte, spre a fi selectată și acceptată în momentul votării. În raport de tipul de scrutin practicat, tendința politică ce se va detașa va fi sau fermă, în cazul scrutinului majoritar sau nuanțată, în cazul reprezentării proporționale, aceasta permițând, prin chiar specificitatea sa, exprimarea proporțională a unei pluralități de opinii politice ale electoratului.
În pofida caracterului lor evident, cu mult mai supuse riscului de a fi trecute cu vederea de către abordările excesiv de tehniciste ale juriștilor de drept public, ce par să ignore importanța construirii unei viziuni mai ample, care să ia în considerare aporturile științei politice în cadrul interdisciplinarității, sunt funcția ritualică și cea ludică a alegerilor.
Funcția ritualică se exprimă prin aceea că alegerile au un puternic caracter simbolic, contribuind la dezvoltarea și menținerea credinței în regimul politic, prin faptul că permit obiectivarea, în momentul votului, a valorilor dominante în societățile democratice, valori care sunt percepute de obicei drept simple categorii abstracte și pe care momentul alegerilor le face să existe de la sine (suveranitatea, Națiunea ș.a.). Este vorba despre ceea ce unii autori exprimă utilizând o terminologie prin care alătură alegerilor noțiunea de adeziune, pentru a accentua faptul că prin alegeri se facilitează dominația exercitată de către statul modern, inclusiv la nivelul simbolurilor de legitimare, dominație cu mult mai redusă în democrațiile electorale decât în statele totalitariste. În cazul acestora din urmă alegerile sunt considerate, din perspectiva ritualică, o ratificare de către alegători, prin vot, a deciziilor politice ce sunt monopolul statului, și nu o adeziune la exercițiul puterii prin stat.
În egală măsură impregnată de un puternic caracter ritualic, funcția ludică a alegerilor, poate cea mai lesne de observat practic, și, din această cauză, trecută în mod paradoxal cu vederea, fiind considerată de la sine înțeleasă, exprimă faptul că alegerile îl transformă pe cetățean, în momentul votării, în executantul unui automatism, fără să gândească și fără să aleagă propriu-zis. Se susține că în marea majoritate a cazurilor, alegătorii votează în necunoștință de cauză, manipulați de propagandă, ceea ce antrenează, în definitiv, o inversare a rolurilor: aleșii, cu ajutorul structurilor sociale, îi domină pe alegători, și nu invers, așa cum ar trebui să fie regula convențională democratică a jocului puterii.
Nici contactul mult mai direct în teritoriu între alegător și candidați, în cazul anumitor tipuri de alegeri (cele locale, cărora în România li se adaugă alegerile parlamentare uninominale) nu anihilează această funcție, reușind doar să o atenueze. În același sens merge, în numeroase sisteme, absenteismul la vot, tradus prin faptul că un număr apreciabil de alegători preferă să rămână în afara jocului politic și să nu se prezinte la urne.
Secțiunea 5. Specificul mandatului de drept public
Deși tema statutului aleșilor excede obiectului dreptului electoral, fiind o problematică de drept constituțional și drept administrativ (în cazul aleșilor locali), respectiv de drept comunitar (în ce-i privește pe membrii Parlamentului European), abordarea sa tangențială și punctuală este necesară demersului nostru, pentru a contextualiza relația dintre alegători și aleși și pentru a da seama astfel de anumite coordonate ale acesteia ce se prelungesc și dincolo de procesul alegerilor.
Statutul aleșilor se configurează în raport de specificul mandatului de drept public obținut prin alegeri, care condiționează regimul juridic a trei categorii de calități: imunitățile, interdicțiile și incompatibilitățile. Având în vedere importanța caracteristicilor interdependente ale mandatului de drept public pe care aleșii îl exercită în urma dobândirii sale prin efectul alegerilor, vom încerca, în cele ce urmează, să le prezentăm esența de o manieră sintetică, prin raportare comparativă la instituția mandatului din dreptul privat, fără a intra însă într-o analiză de detaliu a mandatului ca instituție de drept public.
În dreptul privat, mandatul este un contract între mandant și mandatar, prin care persoana mandantului îl împuternicește pe mandatar să îl reprezinte, mandatarul obligându-se, în virtutea acestei împuterniciri, să încheie acte juridice pe seama persoanei mandantului, pe care îl reprezintă.
A. Prin mandatul de drept public se transferă puterea, și nu voința
Ideea de reprezentare pe care o presupun democrațiile contemporane nu se revendică de la ideea de reprezentare pe fundamentul căreia au fost constituite guvernămintele reprezentative pure. Aceasta din urmă presupunea, în virtutea unei transpuneri în dreptul public a teoriei mandatului din dreptul privat, că mandatul transmis, prin alegeri, reprezentanților ce urmau să exercite puterea în numele națiunii avea ca obiect un transfer de voință dinspre națiune către reprezentanți. Ca și în dreptul privat, se considera că la baza actelor mandatarilor stă nu propria lor voință, ci voința mandantului, a națiunii, transmisă prin alegeri și pe care mandatarii o exprimă. Efectele acestei viziuni constau în imposibilitatea de control asupra reprezentanților, câtă vreme prezumția de identitate între voința acestora și voința națiunii era irefragrabilă, suveranitatea națiunii fiind astfel confiscată de organul reprezentativ.
În cadrul democrațiilor actuale, a căror ruptură cu guvernământul reprezentativ nu este numai una istorică, ci de paradigmă politică, reprezentarea pe care o asigură instituția mandatului presupune că obiectul acestuia din urmă se rezumă la un simplu transfer de putere, fiind exclusă posibilitatea ca prin alegeri națiunea să transmită propria-i voință către mandatar. Acționând prin intermediul corpului electoral, națiunea transmite prin vot către organul reprezentativ funcția de legiferare și pe cea de control asupra guvernanților, dar nu și propria-i voință. Actele organului reprezentativ rezultat din vot sunt expresia propriei voințe, despre care se admite că poate fi în dezacord cu voința națiunii și sunt așadar controlabile în raport de aceasta (controlul de constituționalitate). Suveranitatea exercitată de organul reprezentativ în sfera sa funcțională nu se substituie națiunii ca sursă a suveranității statului, ci trebuie să o respecte, fiindu-i subordonată.
B. Indeterminarea mandantului în dreptul public
Spre deosebire de contractul de mandat din dreptul privat, în care atât persoana mandantului, cât și cea a mandatarului, sunt cunoscute în mod cert și individualizat, în dreptul public mandantul este o entitate nu foarte clar determinată. Convenția impune ca națiunea să fie considerată mandant, sursă a puterii etatice, sursă a suveranității acestuia, titular al puterii constituante, al puterii de auto-organizare, însă în mod practic, ca entitate colectivă indivizibilă și distinctă de indivizii ce o compun, ea se exprimă, în procesul alegerilor, prin intermediul corpului electoral. Acesta însă, de cele mai multe ori, nu participă la vot în integralitatea sa, astfel încât cei ce transmit propriu-zis mandatul prin vot sunt doar cetățenii ale căror voturi sunt valabil exprimate, ei constituind astfel agentul electoral al națiunii ca mandant.
Mai mult, mandatarul, reprezentantul, primește mandatul propriu-zis de la o circumscripție electorală, la nivelul căreia a candidat pentru mandatul pus în joc sau pentru unul dintre mandatele puse în joc la acest nivel, după cum scrutinul este majoritar sau ne aflăm în prezența reprezentării proporționale cu scrutin de listă.
C. Modul de creare a obligațiilor prin exercitarea mandatului public
În opoziție cu mandatul din dreptul privat, care presupune că executarea mandatului dă naștere la obligații ce incumbă doar celui ce împuternicește, astfel încât actele juridice încheiate de mandatar în limitele mandatului îl obligă exclusiv pe mandant, fără să producă efecte în ce-l privește pe mandatar, considerat a acționa juridic în numele și pe seama mandantului, ca o simplă prelungire a voinței acestuia, exercitarea mandatului de drept public dă naștere la obligații nu doar pentru alegători, ci și pentru mandatar.
Astfel, legile, acte normative adoptate de Parlament, deținător al puterii legislative în baza mandatului primit ca efect al alegerilor, sunt general obligatorii, pentru toți indivizii și grupurile ce compun națiunea, inclusiv pentru reprezentanți, ca subiecte de drept ce fac parte din aceasta. În acest sens, art. 1 alin. (5) din Constituția României, dispunând că în România respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie, consacră obligativitatea respectării legilor de către orice subiect de drept, inclusiv de către Parlament ca organ reprezentativ.
Obligativitatea generală a legilor nu trebuie însă interpretată ca instituind subordonarea națiunii, ca entitate colectivă ce constituie statul, față de Parlament, organ reprezentativ al națiunii, creat de aceasta prin vot. Voința națiunii rămâne, după cum am precizat, superioară voinței Parlamentului, suveranitatea legislativă a acestuia subordonându-se națiunii ca sursă de suveranitate, astfel încât națiunea respectă actele Parlamentului doar întrucât consimte la aceasta. De altfel, acesta este și semnificația supremației Constituției la care se referă același art. 1 alin. (5) din Constituție.
D. Mandatul public nu este intuitu personae
În democrațiile contemporane, mandatul nu se acordă, prin alegeri, cu luarea în considerare a calităților personale ale aleșilor, ca indivizi, așadar nu este propriu-zis intuitu personae, cum se întâmplă în cazul contractului de mandat din dreptul privat, în care mandatarul este ales de către mandant să îl reprezinte tocmai în virtutea unor calități personale ce îl recomandă în acest sens. Lipsa caracterului intuitu personae se verifică indiferent de tipul de scrutin practicat, fiind mai ușor de observat în cazul celui de listă, atunci când electorii își exprimă opțiunea pentru tendința politică prezentată ca oferă de către lista cu candidaturi propuse, persoanele înscrise pe liste fiind încarnări ale acestei tendințe politice.
Chiar și în situația scrutinului uninominal, atunci când alegătorii votează nu pentru liste de candidați, ci pentru câte un singur candidat, precum și în cea a candidaților independenți, care nu se bucură de susținerea unei formațiuni politice, votul se acordă în baza unui program de natură politică pe care aceștia îl propun în alegeri. Curtea Constituțională română a remarcat de altfel acest aspect, statuând, ce-i drept, în ce privește alegerea consilierilor, că „în cadrul procesului electoral, mandatele se obțin numai ca rezultat al voturilor exprimate de alegători în favoarea formațiunilor politice” . Mai mult chiar, în ce privește scrutinul uninominal practicat în sistemul nostru pentru alegerea deputaților și a senatorilor, Curtea a consacrat faptul că „alegătorul votează personal un candidat propus de un competitor electoral și totodată își manifestă preferința pentru partidul politic din care acesta face parte”.
E. Mandatul public reprezentativ nu este imperativ
Caracterul reprezentativ al mandatului public, așa cum a fost teoretizat de către doctrinarii susținători ai suveranității naționale, exprimă faptul că mandantul este întreaga națiune, care, alegându-și reprezentanții prin intermediul corpului electoral, le transmite acestora puterea oferindu-le un mandat general. În virtutea acestuia, reprezentanții decid în numele națiunii în orice problemă care poate apărea, fără ca nicio decizie punctuală a acestora să necesite ratificare din partea alegătorilor. În raport cu aceștia, exercițiul mandatului este liber și independent.
Mandantul nu poate astfel să-i impună mandatarului ce acte juridice să emită în exercițiul mandatului, așa cum se întâmplă în mandatul din dreptul privat, care este, în esența sa, imperativ, mandatarul fiind dependent de mandant, neputând încheia în numele și pe seama acestuia decât actele juridice vizate de mandat, trebuind astfel să țină cont de toate interdicțiile impuse de mandant.
Mandatul public reprezentativ nu este deci imperativ. În acest sens, în sistemul francez, în mod tradițional atașat suveranității naționale, interzicerea la nivel constituțional a mandatului imperativ datează încă din 1791: „reprezentanții numiți în departamente nu vor fi reprezentanți ai unui anumit departament, ci ai întregii națiuni și nu li se va putea da niciun mandat (în sens de ordin, s. n. )”, pentru a fi reluată, după un secol, în art. 13 al legii electorale din 1875: „orice mandat imperativ este nul și are efecte nule”. Art. 27 alin. (1) din Constituția franceză din 1958 dispune, de asemenea, că „orice mandat imperativ este nul”.
La nivel doctrinar, non-imperativitatea mandatului public a fost justificată din punct de vedere material în următorii termeni: „nu trebuie să uităm, circumscripțiile electorale sunt simple diviziuni teritoriale necesare în virtutea întinderii țării și a operațiunii materiale a votării. A permite circumscripțiilor să dea deputaților lor un mandat imperativ ar însemna să li se permită să uzurpeze prerogativele întregului corp electoral. Circumscripția alege deputatul, dar acesta primește un mandat din partea întregii țări. (…) dacă deputații ar fi legați în mod riguros de declarațiile făcute înainte de alegeri, și-ar pierde orice independență la nivelul Camerei; discuțiile ar deveni inutile și viața parlamentară ar fi ea însăși imposibilă” .
În sistemul român, reprezentativitatea mandatului este impusă de art. 69 alin. (1) din Constituție, ce dispune că „deputații și senatorii sunt în serviciul poporului”, pentru ca alineatul doi al aceluiași articol să impună caracterul neimperativ al mandatului: „orice mandat imperativ este nul”. În ce-i privește pe aleșii locali, art. 20 alin. (2) din legea 393/2004 privind statutul aleșilor locali garantează „libertatea de opinie și de acțiune în exercitarea mandatului alesului local”, caracterul reprezentativ al mandatului fiind impus de art. 3 alin. (2) din lege care prevede că aleșii locali sunt în serviciul colectivității locale.
Consecințele non-imperativității mandatului reprezentativ rezidă în independența mandatarului, a reprezentantului, atât în raport de alegători, cât și față de formațiunile politice care i-au susținut sau propus în alegeri. Alesul este astfel juridic iresponsabil, nu dă socoteală nimănui pentru voturile și opiniile politice exprimate în exercițiul mandatului, chiar dacă moralmente și politic răspunde în fața alegătorilor, putând fi sancționat de aceștia prin refuzul de a-l realege. Acesta este, de altfel, sensul iresponsabilității parlamentare, ca formă de imunitate parlamentară ce caracterizează statutul alesului și al cărei scop este protecția independenței funcției de deputat, respectiv de senator. Art. 72 alin. (1) din Constituția română garantează iresponsabilitatea parlamentară prevăzând că „deputații și senatorii nu pot fi trași la răspundere juridică pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului”. Aceeași imunitate se aplică și Președintelui României, în virtutea art. 84 alin. (2) teza finală din Constituție.
Efect al caracterului neimperativ al mandatului reprezentativ, independența aleșilor, ca mandatari, față de structurile asociative cu caracter politic ce i-au susținut în alegeri, face ca existența mandatului să nu depindă de voința acestora. Astfel, pierderea calității de membru al formațiunii politice respective pe parcursul exercitării mandatului nu trebuie să poată avea ca efect încetarea mandatului, atunci când această pierdere se datorează excluderii din structura partizană din cauza voturilor și opiniilor politice exprimate de către ales în exercițiul mandatului. Acesta nu este conferit aleșilor de către structurile partizane, ci de către electorat.
Însă, dacă alesul decide liber, voluntar, pe parcursul exercitării mandatului, să părăsească structura partizană care l-a propulsat în alegeri și grație tendinței politice a căreia a obținut adeziunea alegătorilor prin vot, își pierde totodată legitimitatea și nu va fi protejat de non-imperativitatea mandatului, acesta trebuind să înceteze.
Distincția între caracterul voluntar sau impus al pierderii calității de membru al structurilor partizane, cu consecințe diferite asupra mandatului, trebuie așadar avută în vedere când se analizează non-imperativitatea acestuia, fie că este vorba despre parlamentari, fie că este vorba despre aleși locali. Dacă în cazul scrutinului de listă distincția este mai ușor de realizat, știut fiind că votul acordat unei liste se acordă tendinței politice pe care o propune, caracterul uninominal al scrutinului practicat pentru alegerea parlamentarilor, recent introdus în sistemul român, respectiv scrutinul uninominal utilizat pentru alegerea primarilor și președinților consiliilor județene nu înlătură caracterul neimperativ al mandatului acestora și nici consecințele sale diferite în raport de distincția precizată. Aceasta întrucât, pe de o parte, votul uninominal nu echivalează cu un caracter intuitu personae al mandatului public, așa cum am arătat, iar, pe de altă parte, în ce-i privește pe parlamentari, însăși Curtea Constituțională a statuat, după cum am precizat, că votul personal acordat candidatului propuși de un competitor electoral manifestă totodată preferința alegătorului pentru partidul politic din care candidatul face parte.
Cu toate acestea, în mod regretabil, jurisprudența aceluiași judecător constituțional atestă, în ansamblul său, un refuz constant de a analiza non-imperativitatea mandatului aleșilor cu luarea în considerare a distincției în raport de natura cauzei ce a dus la pierderea calității de membru al structurilor partizane, nici în ce-i privește pe parlamentari și nici în ce-i privește pe aleșii locali.
Referitor la mandatul parlamentarilor, în Decizia nr. 44/1993, Curtea aplică un raționament cantitativ, și nu unul calitativ, așa cum ar fi trebuit, înlesnit și de faptul că scrutinul practicat era unul de listă. Luând în considerare doar caracterul reprezentativ al mandatului, nu și pe cel neimperativ, așa cum ar fi trebuit, Curtea consideră că e contrară Constituției numai situația în care, ca efect al unor „renunțări, afilieri și transferuri”, se ajunge la reprezentarea în Parlament a unui partid politic ce în urma alegerilor nu a reușit să trimită în legislativ niciun candidat, în realitate principiul care interzice migrarea politică în timpul mandatului nefiind însă este cantitativ, ci este același cu cel care interzice orice tip de modificare a reprezentării politice dacă ea se produce prin inițiativa alesului de a părăsi partidul pe lista căruia a candidat. Același raționament este reluat și în decizia nr. 45/1994, fiind ulterior aplicat și referitor la mandatul aleșilor locali.
Referitor la aceștia din urmă, poziția legiuitorului însuși este ambiguă în privința distingerii între efectele caracterului neimperativ al mandatului în raport de caracterul voluntar sau nu al pierderii de către alesul local a calității de membru al structurii partizane. Astfel, pe de o parte, art. 9 alin. (2) lit. h¹) din legea 393/2004 prevede că mandatul de consilier local sau județean încetează de drept înainte de expirarea duratei normale a mandatului în cazul pierderii calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărei listă a fost ales, așadar indiferent de cauza pierderii calității în cauză. Pe de altă parte, art. 15 alin. (2) lit. g¹) al aceleiași legi dispune că mandatul de primar încetează de drept în cazul pierderii, prin demisie, a calității de membru al partidului politic sau al organizației minorității naționale pe a cărei listă a fost ales.
Recent, Curtea a fost sesizată cu privire la neconstituționalitatea primeia dintre aceste dispoziții, atât în raport cu non-imperativitatea și reprezentativitatea mandatului, cât și cu egalitatea în drepturi, autorii sesizării pe cale de excepție susținând că „prevederile atacate, nedeterminând natura cauzei pentru care consilierul local a fost exclus din respectivul partid, pot antrena situația în care, fără să poarte vreo vină, consilierul local să-și piardă mandatul, exercitarea efectivă a acestuia depinzând, așadar, de voința discreționară a partidului politic pe a cărui listă a fost ales. Principiul egalității este încălcat prin faptul că legea creează regimuri diferențiate pentru consilier, respectiv pentru primar, deoarece primarul pierde mandatul doar dacă demisionează din partid, deci printr-un act de voință unilateral, nu și atunci când este exclus din partid, așa cum se întâmplă în cazul consilierului local sau județean. Or, atât primarul, cât și consilierul fac parte din categoria aleșilor locali, sunt aleși în același mod, statutul lor fiind reglementat în mod unitar. Pierderea calității de membru al partidului politic pe listele căruia a fost ales consilierul local sau județean, indiferent dacă acesta este sau nu vinovat de săvârșirea unei anumite abateri, împiedică exercitarea dreptului său (…) de a-și îndeplini mandatul, care (…) are caracter reprezentativ, la fel ca și mandatul parlamentar”.
Făcând trimitere la o abundentă jurisprudență anterioară, pe care și-o menține, Curtea a respins excepția, considerând, de o manieră foarte tranșantă, că „de vreme ce alesul local nu mai este membru al partidului pe listele căruia a fost ales înseamnă că nu mai întrunește condițiile de reprezentativitate și legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat. Prin urmare, nu se mai justifică menținerea acestuia în funcția publică. Altfel spus, pierderea calității de membru al partidului politic pe a cărui listă a candidat și a fost votat de corpul electoral are drept consecință și pierderea calității de consilier local sau de consilier județean. Din această perspectivă nu are, așadar, importanță dacă pierderea calității de membru al partidului politic are loc ca urmare a demisiei sau a excluderii”.
Cât despre nerespectarea egalității prin regimul diferit al încetării mandatului consilierilor, respectiv al primarului, instanța constituțională s-a limitat să rețină că „distincția pe care o face textul asupra modalității de încetare a mandatului vizează două categorii diferite de aleși locali, supuși unui statut distinct atât prin Legea nr. 393/2004, cât și prin Legea administrației publice locale nr. 215/2001”, ignorând faptul că discriminarea pe care o face legea este neconstituțională, întrucât, din perspectiva felului în care obțin mandatul, primarii și consilierii nu se află în situații juridice relevant diferite, care să justifice, obiectiv și rezonabil, tratamentul juridic diferențiat, atât mandatul primilor, cât și mandatul celor din urmă fiind acordat prin alegeri.
În opoziție cu teoria suveranității naționale, teoria suveranității populare, de principiu neîncrezătoare în ideea de reprezentare, susține, în acord cu ideile contractualiste ale lui Rousseau și cu specificul mandatului din dreptul privat, necesitatea mandatului public imperativ. Aceasta se fundamentează pe ideea că aleșii trebuie să execute voința generală, pe care nu o reprezintă, fiind doar un produs automat al acesteia, astfel încât mandatul aleșilor nu este decât o misiune pe care cetățenii titulari ai unor părți egale de suveranitate, ca mandanți, și nu națiunea, ca ființă colectivă, o acordă, fiecare în parte, unora dintre ei – mandatari, misiunea constând în exercitarea puterii în numele și pe seama mandanților.
În această optică, istoric depășită, mandatul imperativ presupune dependența mandatarilor față de mandanți, transpusă în obligația de a se conforma directivelor pe care aceștia din urmă au dreptul să le dea, pe toată durata mandatului, celor dintâi. Pe cale de consecință, mandatarii sunt responsabili în fața mandanților, putând fi revocați de către aceștia, ceea ce teoria mandatului reprezentativ neimperativ nu acceptă, considerând că singura formă posibilă de revocare rezidă în posibilitatea pentru națiune, ca întreg indivizibil reprezentat, să nu îi mai realeagă, prin corpul electoral, pe aceiași mandatari, cu ocazia următoarelor alegeri.
F. Mandatul public nu este revocabil
Esențialmente revocabil, mandatul de drept privat presupune, în virtutea acestei calități, faptul că mandantul poate retrage mandatul în orice moment, ad nutum, pe motiv că interesele sale nu sunt bine apărate de către mandatar.
În principiu, mandatul public se situează, și din acest punct de vedere, la antipozii celui privat, fiind irevocabil, în sensul că odată transmis prin vot, nu poate înceta înainte de termen. Considerăm că fundamentarea irevocabilității mandatului exclusiv pe caracterul său neimperativ, specifică doctrinei franceze, este încă tributară fundamentării caracterului neimperativ pe teoria suveranității naționale, în opoziție ireductibilă cu suveranitatea populară, care susține imperativitatea mandatului, ambele teorii păcătuind însă, așa cum a fost deja argumentat, prin confuzia dintre sursa suveranității și titularul acesteia.
Astfel, considerarea irevocabilității mandatului drept efect automat al caracterului său neimperativ trebuie nuanțată, așa cum practica a demonstrat-o, în sensul că non-imperativitatea nu presupune cu necesitate irevocabilitatea, putând coexista cu revocarea. Aceasta rămâne însă un procedeu marginal în ceea ce-i privește pe reprezentanții de la nivel național, o alterare a caracterelor mandatului reprezentativ tipic, SUA fiind singurul sistem, incontestabil democratic, ce a utilizat procedeul revocării mandatului de Președinte – recall-ul -, în condițiile admiterii caracterului neimperativ al acestui mandat. Frecvența redusă a practicii recall-ului se explică, de altfel, prin frecvența crescută a alegerilor.
Coexistența non-imperativității mandatului cu încetarea sa înainte de termen ca efect al voinței alegătorilor este specifică mandatului aleșilor locali, în cazul cărora problema exercițiului suveranității, naționale sau populare, nici nu se ridică, având în vedere că, deși alegerile sunt și în acest caz politice, organele administrației publice alese nu guvernează, ci administrează. Sistemul român este exemplificativ în acest sens, cât timp, pe de o parte nu admite revocarea mandatelor de parlamentar, iar pe de altă parte, așa cum am precizat cu ocazia pertinentă, instituie posibilitatea ca alegătorii să decidă, prin voința proprie exprimată prin referendum, încetarea înainte de termen a mandatului aleșilor locali, considerați responsabili față de colectivitatea locală în serviciul căreia se află, ceea ce echivalează cu o revocare populară, precum și revocarea populară a Președintelui, însă nu la inițiativa corpului electoral, ci ulterior suspendării Președintelui din funcție, de către Parlament.
Această facultate a cetățenilor nu echivalează însă cu posibilitatea de a-i constrânge pe aleșii locali să exercite mandatul de o manieră sau alta, cu acordarea de directive în acest sens, aleșii păstrându-și, pe durata mandatului, libertatea de opinie și acțiune politică în exercițiul mandatului. În realitate, demiterea primarilor, a președinților consiliilor locale, a Președintelui țării, respectiv dizolvarea consiliilor locale sau județene ca forme de revocare funcționează ca o sancțiune a posteriori a modalității în care aleșii își exercită mandatul, al cărei efect – încetarea mandatului înainte de a ajunge la termen – nu constituie o constrângere a priori și nici pe parcursul exercitării mandatului.
G. Mandatul public nu poate fi redelegat
Dacă în dreptul privat mandatarul, în executarea obligațiilor obiect al mandatului, își poate substitui o altă persoană și deci să retransmită mandatul, să-l redelege, în dreptul public, indiferent că este vorba despre nivelul național sau local, mandatul nu poate fi retransmis, redelegat, în virtutea principiului delegata potestas non delegatur. Singura situație în care puterea transmisă prin mandat poate fi redelegată unui alt organ decât cel rezultat prin alegeri este dacă însăși Constituția o permite. Legiferarea se va face de această dată în forma specifică actelor organului în favoarea căruia a avut loc retransmiterea. În cazul României, o atare redelegare a puterii legislative, de la Parlament, organ mandatar rezultat în urma alegerilor, către Guvern, este instituită prin art. 115 din Constituție, conform căruia Guvernul poate emite ordonanțe prin care să legifereze, în temeiul unei legi speciale de abilitare în acest sens, lege ce emană de la Parlament.
În virtutea democrației, imposibilitatea de redelegare a mandatului obținut în alegeri, corelată cu caracterul reprezentativ al acestuia, atât la nivel național, cât și la nivel local, are drept consecință faptul că în cazul în care un mandat, astfel cum a fost obținut în urma scrutinului, devine vacant, trebuie organizate alegeri parțiale pentru ocuparea sa. Așadar, mandatele devenite vacante nu se pot transfera altei liste de partid sau altor candidați, independenți sau aleși uninominal (în cazul alegerilor parlamentare din sistemul român) altfel decât prin organizarea de noi alegeri. Astfel se asigură exigența ca opinia politică a alegătorilor, așa cum se exprimă valabil prin actul votării, să rămână unica sursă a delegării de putere și a stabilirii noului mod de atribuire a respectivelor mandate devenite vacante.
Soluția s-a impus în cazul alegerilor locale române în urma declarării de către Curtea Constituțională a neconstituționalității art. 96 alin. (10) din legea 67/2004. Această dispoziție prevedea ca dacă locul devenit vacant al unui consilier aparținând unui partid politic, unei alianțe politice sau electorale nu poate fi ocupat de un supleant de pe lista partidului, respectiv a alianței, întrucât lista respectivă nu mai are supleanți, dacă a intervenit vacanța mandatului unui consilier independent sau dacă a intervenit vacanța mandatului unui consilier ales pe lista unui partid politic ce a fost radiat, în condițiile legii, din registrul partidelor politice, locul astfel devenit vacant să fie ocupat de primul supleant de pe lista care a obținut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate.
Apreciind, de manieră corectă, că o atare soluție legislativă încalcă art. 1 alin. (3) din Constituție, garantând caracterul democratic al statului, precum și pluralismul politic instituit de art. 8 alin. (2) al actului fundamental, instanța constituțională a statuat că atribuirea mandatului în aceste cazuri de vacanță „se poate face doar în urma unui vot exprimat de corpul electoral, în cadrul unor alegeri parțiale de completare a structurii consiliului local sau județean respectiv”. Considerentele de principiu ale Curții, pe care considerăm oportun să le cităm textual, fiind univoc și precis formulate, au fost următoarele: „legea poate stabili mecanisme de transformare a voturilor în mandate și modul de atribuire a acestora, ca rezultat al alegerilor, dar nu poate, în niciun caz, să prevadă acordarea unui mandat de consilier prin transfer de la un partid la altul, (…) fără ca prin această operațiune să nu modifice configurația politică, așa cum aceasta a rezultat din voința electoratului, iar prin aceasta să se contravină principiului constituțional, potrivit căruia „România este stat de drept, democratic și social”. (…) Un mandat care a fost atribuit, în urma rezultatelor votului, listei unui partid sau candidat independent, nu poate ca, ulterior, în caz de vacanță a acestuia, să fie transferat unui alt partid, nici chiar dacă acesta este cel care a obținut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate. În mod nejustificat se ajunge la o majorare a numărului mandatelor unui partid cu un alt program electoral decât al celui care a obținut inițial mandatul și care ulterior a devenit vacant în cazurile prevăzute de lege”.
De asemenea, în cazul încetării mandatelor de deputat, respectiv senator, având în vedere că scrutinul este uninominal, și nu de listă, reamintim că legea 35/din 2008 prevede, în art. 48 alin. (16), că pentru ocuparea locului vacant se vor organiza alegeri parțiale la nivelul colegiului uninominal în care a fost ales respectivul deputat sau senator al cărui loc a rămas vacant, cu excepția cazului în care vacanța intervine cu mai puțin de 6 luni înainte de termenul stabilit pentru alegeri parlamentare.
TITLUL II. Dreptul de a alege și dreptul de a fi ales
În modelele democratice actuale, printre care și cel român, specificul sistemului electoral este dependent de configurația, garanțiile și condițiile de exercițiu concret al drepturilor electorale fundamentale – dreptul de a alege și dreptul de a fi ales, în calitate de componente esențiale ale acestui sistem, a căror înțelegere necesită o abordare raportată, chiar dacă nu de manieră strict evoluționistă, la avatarurile pe care aceste drepturi le-au cunoscut de-a lungul timpului.
CAPITOLUL I. Dreptul de a alege
Ca drept electoral fundamental, dreptul de a alege constituie elementul ce determină componența corpului electoral și, având în vedere importanța acestuia, implicit caracterul regimului constituțional în ansamblul său. În contemporaneitate, o atare concepere a acestui drept, ca fiind fundamental, are drept consecință existența unui corp electoral extins, din care sunt excluși doar cetățenii nedemni sau incapabili. În schimb, considerarea dreptului de vot ca fiind o simplă funcție publică pe care cetățeanul o îndeplinește în procesul electoral, specifică practicilor electorale de acum câteva secole, are drept consecință o restrângere drastică a corpului electoral, statul fiind cel care poate decide discreționar care cetățeni pot fi alegători și pe care să îi elimine.
Într-un prim timp, o abordare evolutivă a trăsăturilor sufragiului poate evidenția că dincolo de reglementările juridice pentru care optează fiecare sistem constituțional în materie electorală, dinamica luptei forțelor politice și sociale reale, concrete și contingente, tensiunile și interesele existente la nivelul societății în ansamblul său constituie veritabilele resorturi ale realității corpului electoral și ale rolului acestuia.
Într-un timp secund, exercitarea concretă al dreptului de a alege de către membrii corpului electoral, exprimarea sufragiilor, este condiționată de înscrierea acestora în listele electorale, documente atestatoare ale calității de elector.
Secțiunea 1. Trăsăturile sufragiului
În democrațiile actuale trăsăturile sufragiului sunt universalitatea și libertatea. Libertatea constituie rezultanta mai multor caractere ale votului: egalitatea, caracterul personal, caracterul direct, caracterul facultativ, secretul votului și sinceritatea sufragiului, corolar al caracterului liber exprimat al acestuia.
Reamintim că în sistemul român votul universal, egal, direct, secret și liber exprimat este garantat la nivel constituțional în art. 62 alin. (2) din legea supremă, în cazul alegerii Camerei Deputaților și a Senatului și în art. 82 alin. (1) în cazul alegerii Președintelui.
La nivel legislativ, trăsăturile votului sunt reluate în cazul tuturor tipurilor de alegeri: art. 3 alin. (1) din legea 35/2008 dispune că „(1) alegerile parlamentare în România se desfășoară cu respectarea caracterului universal, egal, direct, secret și liber exprimat al votului; (2) cetățenii români au dreptul de vot și de a fi aleși indiferent de rasă, sex, naționalitate, origine etnică, limbă vorbită, religie, opinie politică, avere sau condiție socială”; art. 1 alin. (2) din legea 370/2004 dispune că Președintele României se alege prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat; art. 1 alin. (2) din legea 67/2004 dispune: „Consiliile locale și consiliile județene, precum și primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat”; art. 1 alin. (2) din legea 33/2007 prevede că „membrii din România în Parlamentul European sunt aleși prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat”.
În cele ce urmează, trăsăturile sufragiului vor fi tratate prin raportare la alternativele lor istorice, începând cu opoziția sufragiu restrâns – sufragiu universal, acestea fiind cele două mari opțiuni în funcție de care se poate constitui corpul electoral; dintre ele, numai sufragiul universal este astăzi compatibil cu idealul democratic.
A. Universalitatea sufragiului
Universalitatea sufragiului rezidă în aceea că toți cetățenii care îndeplinesc anumite condiții minimale pot exercita dreptului de vot. Înțelegea evoluției impunerii caracterului universal al sufragiului reclamă abordarea, în primul rând, a sufragiului censitar, ca formă de sufragiu cel îl precede istoric și cu care sufragiul universal se află într-o opoziție considerată clasică.
În al doilea rând, cucerirea universalității sufragiului, astfel cum o cunoaștem garantată în democrațiile electorale actuale, printre care și cea română, și anume în condițiile egalității în drepturi, fără discriminări în raport de criterii precum sexul, profesia, studiile, vârsta, domiciliul, presupune opoziția sufragiului universal față de orice formă de sufragiu restrâns în baza acestor criterii.
Astfel, sufragiul restrâns reprezintă totalitatea tehnicilor prin care statul limitează dreptul de vot, rezervându-l unor anumite categorii de cetățeni, uzând în acest scop de criterii de selecție variabile în timp și spațiu, de la un sistem la altul.
A 1. Sufragiul censitar – formă a sufragiului restrâns
În mod eronat considerat un compromis provizoriu din punct de vedere istoric sau un sufragiu universal în devenire, sufragiul censitar constituie, în realitate, creuzetul unui anumit tip de competiție politică și punctul cheie al unei întregi filosofii de stat, care, nerecunoscând egalitatea în drepturi, favorizează dominația unei anumite categorii sociale, considerată privilegiată (fie cea a proprietarilor de pământuri, fie cea a comercianților, fie ce a aristocraților, fie cea a întreprinzătorilor, fie cea a burgheziei). În plan european, justificarea teoretică a sufragiului censitar rezidă în atașamentul față de suveranitatea națională, ce reclamă considerarea votului ca fiind o funcție, pe care doar anumiți cetățeni sunt considerați, de către națiunea suverană, apți să o exercite.
Sufragiul censitar presupune că dreptul de vot, precum și dreptul de a fi ales, sunt recunoscute doar cetățenilor care au o anumită avere. Filosofia justificativă a acestui tip de sufragiu, pe cât de tributară inegalității, pe atât de pragmatică, rezidă în aceea că persoanele bogate, cărora situația materială le permite să contribuie cel mai substanțial la finanțarea spațiului public, se bucură de o prezumție de capacitate, precum și de aptitudine politică și morală de a participa la buna funcționare a țării. Se consideră că acești cetățeni sunt îndreptățiți să participe la deciziile privind modul în care este gestionat spațiul public, având interesul ca afacerile publice să meargă bine și fiind totodată responsabili civic, căci dispun de mijloacele financiare necesare să fie educați. Averea, prin care se realizează legătura între proprietate și vot, permite deținătorilor săi să acționeze urmărind interesul general, binele public, și nu pe cel personal, astfel că sufragiul censitar era privit ca un gaj de stabilitate și de securitate juridică.
Determinarea cuantumului averii dincolo de care este permisă exercitarea votului, obiect a veritabile bătălii politice în decursul secolului al XIX-lea, se poate realiza, într-o primă variantă, prin luarea în considerație a impozitului direct plătit (censul propriu-zis), dovada plății condiționând exercițiul concret al votului.
Acesta a fost cazul României sub imperiul Constituției din 1866: pentru alegerea deputaților, corpul electoral era împărțit în 4 colegii ținând cont de avere și origine socială (art. 58-65), iar pentru alegerea senatorilor în 2 colegii, conform acelorași criterii (art. 68-72). Din primul colegiu pentru alegerea deputaților făceau parte alegătorii cu un venit funciar de „300 de galbeni în sus”; din al doilea colegiu făceau parte „acei cari au un venit fonciar de 300 galbeni în jos pene la 100 inclusiv”; din al treilea colegiu făceau parte comercienții si industrialii cari plătesc către Stat o dare de 80 lei”, iar din al patrulea colegiu „toți aceia cari plătesc o dare către stat ori cât de mică și care nu intră în niciuna din categoriile de mai sus”. Art. 64 din Constituție dispunea că „censul nu se pote dovedi de cât prin rolul de contribuțiune, chitanțele sau avertismentele din partea împlinitorilor de dări pe anul încetat și pe anul curent”.
În ce privește votul pentru senatori, primul colegiu era compus din proprietarii de fonduri rurale din județ cu un venit funciar de 300 de galbeni cel puțin, al doilea colegiu, al orașelor reședințe, compunându-se din „proprietarii de nemișcătore avend un venit fonciar de 300 galbeni in jos”, venitul dovedindu-se prin rolurile de contribuțiune. Conform art. 70 din Constituție, „în orașele unde nu s'ar găsi un numer de 100 alegători pentru a forma cel d'al duoilea colegiu, acest număr se va complecta cu proprietarii județului, posedând un venit fonciar între 300 si 100 galbeni, preferindu-se pururea cei mai greu impuși și orășanii asupra proprietarilor de moșii”.
De asemenea, în sistemul francez, în timpul Restaurației (1814), votul pentru Camera Deputaților se putea exercita doar ca urmare a plății unui impozit de 300 de franci, pentru ca aproape două decenii mai târziu, regele Louis-Philippe să scadă censul la 200 de franci.
O a doua modalitate de stabilire a censului de avere este luarea în considerare a averii rezultate din folosirea unei proprietăți funciare (Anglia până în 1918, România între 1864 și 1866).
A 2. Evoluția impunerii universalității sufragiului
Impunerea universalității sufragiului, în sensul său actual, s-a realizat treptat, odată cu adâncirea luptei liberale de recunoaștere în mod egal a valorii individului cetățean, ca ficțiune democratică a unei ființe fără calități, așadar independentă de orice apartenență, de tipul celor specifice zorilor societăților industriale, cărora le este caracteristic sufragiul censitar. Astfel, regimul reprezentativ nu a avut ca efect automat sufragiul universal și egal, fiind necesară înlocuirea piețelor politice censitare cu piețele politice lărgite și dezvoltarea unui cult al participării, inclusiv grație implicării partidelor politice în alegeri, participare care să antreneze masele, de cele mai multe ori sub impulsul aristocrației, în scopul întăririi legitimității guvernării.
În condițiile în care sufragiul universal masculin era deja proclamat în mai multe sisteme europene (Marea Britanie, Franța), efectivizarea sa a constituit un prim timp al impunerii universalității sufragiului, Franța fiind pionierul european în acest sens, cu ocazia alegerilor din aprilie 1848. Acestea s-au desfășurat în urma Revoluției din februarie, printre cuceririle căreia s-a numărat sufragiul universal, proclamat la data de 5 martie 1848. În Germania, sufragiul universal masculin s-a impus în 1871, în Elveția în 1874, în Finlanda și Norvegia în 1906.
În România, sufragiul universal s-a introdus sub imperiul Constituției din 1866, în urma modificării acesteia în 1917, pusă în aplicare prin Decretul-lege din 16 noiembrie 1918, aplicat în Vechiul Regat, Basarabia și Dobrogea. Constituția din 1923 proclamă votul universal, stabilind că prin legi speciale se vor determina condițiile în care femeile pot exercita drepturile politice, pe baza deplinei egalități între cele două sexe (art. 6 alin. (2) ).
În afara Europei, votul universal a fost impus în America odată cu eliberarea negrilor din sclavie, în 1867.
Un al doilea timp al efectivizării sufragiului universal a fost constituit de recunoașterea sufragiului feminin. Pionierii în această direcție au fot statul Wyoming în 1869, coloniile neozeelandeze în 1893 și Australia (Australia de Sud în 1894, iar la nivel federal în 1908), precum și țările scandinave – Finlanda în 1906, Norvegia în 1913, Islanda în 1915. Marea Britanie a recunoscut dreptul de vot pentru femeile de peste 30 de ani odată cu recunoașterea sufragiului universal masculin, în 1918, abia în 1928 recunoscându-l pentru femeile de cel puțin 21 de ani, pentru ca, ulterior celui de-al doilea război mondial, sufragiul feminin să fie garantat în numeroase alte state: Danemarca în 1918, Germania în 1919, Germania, Belgia, Luxemburg în 1919, SUA și Canada în 1920, Suedia și Irlanda în 1921.
În România, în pofida dispozițiilor din Constituția din 1923, dreptul de vot este admis plenar și pentru femei abia sub imperiul Constituției din 1938, acestea nefiind însă eligibile decât pentru Senat, nu și pentru Camera Deputaților.
În Franța, deși Camera Deputaților adoptase dreptul de vot pentru femei încă de la sfârșitul primului război mondial, Senatul, dominat de Partidul Radical, s-a opus, de teamă ca femeile să nu voteze masiv pentru dreapta, sub influența Bisericii, astfel încât, abia începând cu 21 aprilie 1944, sufragiul este extins și în favoarea femeilor, renunțându-se la concepția conform căreia acestea nu au dreptul să participe la treburile publice, trebuind să se limiteze la cele private.
Sufragiul feminin a fost recunoscut în Italia în 1946, în Grecia în 1952, în Monaco în 1962, în Libia în 1963, în Elveția la nivel federal în 1971, în San Marino în 1974, iar în Liechtenstein abia în 1984.
Un al treilea timp al extinderii universalității sufragiului a fost constituit de eliminarea restricțiilor acesteia, altele decât cele bazate pe criteriul sexului. Este vorba, mai întâi, de eliminarea sufragiului capacitar. Specificul acestui tip de sufragiu rezidă în restrângerea dreptului de vot în funcție de capacitatea intelectuală, de un anumit nivel de instrucție pe care cetățeanul să fie apt să îl dovedească. Fundamentat pe necesitatea unei democrații de calitate, ce presupune în mod necesar o anumită calitate a votului, susținută de nivelul de studii al alegătorului, sufragiul capacitar a constituit deseori, în practică, o modalitate de a ascunde discriminări bazate pe rasă sau pe origine și statut social.
Astfel, în SUA, deși al 15-lea amendament al Constituției interzicea orice discriminare rasială în materie electorală, în anumite state ale sudului, după 1870, dreptul de vot era recunoscut doar cetățenilor care știau să scrie, să citească și dacă erau cetățeni încă din 1867 sau dacă erau capabili să demonstreze că bunicul era cetățean al SUA („clauza bunicului”), uneori trebuind chiar să poată comenta Constituția. Acest tip de dispoziții au fost eliminate abia în 1970. Discriminările rasiale privind dreptul de vot al indienilor au fost eliminate în statele din vestul SUA abia în 1948. În anumite cazuri discriminarea rasială a fost oficială, expres prevăzută ca atare în legi (Africa de Sud sub regimul apartheid-ului). În modernitate, în statul american Mississippi se cere ca alegătorii să cunoască măcar parțial Constituția, să o înțeleagă când o citesc și să o poată interpreta.
În România votul capacitar a funcționat sub imperiul Constituției din 1866 și în aplicarea legii electorale din 1884, alături de votul censitar pe bază de avere. Art. 61 din Constituție prevedea că sunt scutiți de cens în al treilea colegiu pentru alegerea deputaților „profesiunile liberale, oficerii in retragere, profesorii si pensionarii Statului”. Ca urmare a Constituției din 1923 și în aplicarea legii electorale din 1926, deputații și o parte din senatori erau aleși prin vot universal; o altă parte din senatori era aleasă prin vot indirect, de către membrii aleși ai consiliilor locale și județene, iar o altă parte prin vot capacitar, adică de către Camerele de industrie, Camerele de agricultură, de comerț și de muncă și de către universități. Legea electorală din 1939, adoptată în aplicarea Constituției din 1938, recunoștea dreptul de vot doar „știutorilor de carte”.
Impunerea sufragiului universal a reclamat, de asemenea, eliminarea sufragiului restrâns bazat pe criteriul vârstei, care, în sistemele ce impuneau o vârstă prea mare pentru exercițiul dreptului de vot (23, 25, chiar 30 de ani), masca realitatea înlăturării de la vot a tineretului, ca și categorie socială. În plus, universalitatea efectivă a sufragiului a impus abandonarea sufragiului restrâns în baza criteriului/censului profesional. Un asemenea cens a existat în sistemul român sub imperiu Constituției din 1938 și al legii electorale din 1939, concomitent cu sufragiul capacitar: ca să poată alege, cetățenii trebuiau să aibă o anumită profesie, să dovedească faptul că trăiesc din munca lor. Censul profesional a fost menținut prin decretele-legi din februarie și noiembrie 1941. De asemenea, censul profesional a presupus excluderea de la exercitarea dreptului de vot a persoanelor ce au o anumită profesie: în Brazilia și Turcia militarii, in Libia și Iran militarii și polițiștii, în Belgia subofițerii, caporalii și soldații pe durata îndeplinirii serviciului militar, membrii activi ai armatei participând la vot doar după 3 ani de serviciu. În Anglia, militarii au participat la alegeri pentru Camera Comunelor abia după 1945.
A. 3. Condițiile minimale ale exercitării sufragiului universal
Odată cucerit caracterul universal al votului, pentru exercitarea acestuia se impune existența capacității electorale, constând în respectarea cumulativă a unor condiții minimale pentru a vota: vârsta, exercițiul drepturilor civile și politice, care presupune existența unei capacități intelectuale (deplinătatea facultăților mintale) și a unei capacități morale și condiția naționalității.
Art. 36 din Constituția României normează că pot vota cetățenii români care au vârsta minimă de 18 ani împliniți până în ziua alegerilor inclusiv (alineatul (1) ) și care sunt în deplinătatea facultăților mintale și au capacitatea morală de a vota, așa cum rezultă din interpretarea per a contrario a alineatului (2): „nu au drept de vot debilii sau alienații mintal, puși sub interdicție și nici persoanele condamnate, prin hotărâre judecătorească definitivă, la pierderea drepturilor electorale”.
Vârsta minimă necesară pentru a alege – majoritatea electorală – este, în genere, cea la care individul dobândește capacitatea plenară de exercițiu, funcționând prezumția existenței discernământului, a maturității intelectuale și a independenței decizionale. Istoric, vârsta majorității electorale a scăzut progresiv, corespunzător cuceririi etapizate a caracterului universal al sufragiului. În Franța, de pildă, majoritatea electorală a trecut de la 30 de ani (1815) la 25 de ani (1830), respectiv la 21 de ani (1848), abia în 1974 ajungând la 18 ani, în virtutea legii din 5 iulie 1974, care dispune că pot alege francezii de ambele sexe având vârsta de 18 ani împliniți și care se bucură de exercițiul drepturilor civile și politice, nefiind în niciuna dintre situațiile de incapacitate prevăzute de lege”. În cvasitotalitatea sistemelor actuale, majoritatea electorală se dobândește la 18 ani: în Marea Britanie începând cu 1969, în Germania începând cu 1970, în SUA începând cu 1971, în Italia începând cu 1975.
În România, majoritatea electorală de 18 ani, împliniți până în ziua alegerilor inclusiv, așa cum este garantată în Constituție, este reluată și la nivel legislativ, în cazul tuturor tipurilor de alegeri.
Capacitatea intelectuală necesară pentru a vota este condiționată de lipsa punerii sub interdicție, care atestă lipsa discernământului și deci a capacității mentale. Așadar, bolile mintale nu sunt prin ele însele o restricție a dreptului de a vota, alienații și debilii mintal care nu sunt puși sub interdicție fiind prezumați că dețin capacitatea intelectuală pentru a-și exprima sufragiul. De pildă, legea franceză din 27 iunie 1990 dispune că persoanele internate pentru tulburări mintale își păstrează, la ieșire, plenitudinea drepturilor lor. Așa cum este impusă constituțional în art. 36 alin. (2) din legea supremă, condiția capacității intelectuale este reluată și la nivel legislativ.
Capacitatea morală, numită și demnitate electorală, are ca scop să ateste existența unui minimum de atașament al alegătorului față de stat, a cărui absență atrage imposibilitatea de a vota și se constată prin condamnarea cetățeanului pentru săvârșirea anumitor infracțiuni. Astfel, nedemnitatea, lipsa capacității morale, nu poate fi constatată decât prin hotărâre judecătorească definitivă, iar în ce privește faptele săvârșite pentru care intervine nedemnitatea, reglementările sistemelor electorale sunt foarte diferite. Nu vor putea exercita dreptul de vot persoanele condamnate definitiv la pierderea drepturilor electorale, pe toată perioada stabilită prin hotărârea judecătorească de condamnare.
În sistemul român, condiția capacității morale, așa cum este impusă constituțional în art. 36, este reluată și la nivel legislativ. Interzicerea drepturilor electorale poate interveni fie ca pedeapsă accesorie, fie ca pedeapsă complementară. Pedeapsa accesorie, constând în interzicerea tuturor drepturilor prevăzute de art. 64 din Codul Penal, printre care și dreptul de a alege și de a fi ales în autoritățile publice sau în funcții elective publice, însoțește de drept, conform art. 71 alin. (2) din Codul Penal, condamnarea la pedeapsa detențiunii pe viață sau a închisorii, din momentul în care hotărârea de condamnare a rămas definitivă și până la terminarea executării pedepsei, până la grațierea totală sau a restului de pedeapsă ori până la împlinirea termenului de prescripție a executării pedepsei.
Ca pedeapsă complementară, interzicerea dreptului de a alege și de a fi ales în autoritățile publice sau în funcții elective publice se aplică fie facultativ, dacă instanța judecătorească o consideră necesară, față de natura și gravitatea infracțiunii, împrejurările cauzei și persoana infractorului, fie obligatoriu, când legea prevede această pedeapsă, însă, în ambele cazuri, sub condiția ca pedeapsa principală stabilită să fie închisoarea de cel puțin 2 ani (art. 65 din Codul Penal). Executarea pedepsei interzicerii drepturilor electorale începe după executarea pedepsei închisorii, după grațierea totală sau a restului de pedeapsă, ori după prescripția executării pedepsei (art. 66 din Codul Penal).
Persoanele condamnate prin hotărâre judecătorească definitivă la pierderea drepturilor electorale nu participă la vot și nu sunt avute în vedere la stabilirea numărului total al alegătorilor.
Persoanele care se află în stare de arest preventiv, protejate de prezumția de nevinovăție, câtă vreme nu a intervenit o hotărâre judecătorească de condamnare, pot exercita dreptul de vot, în cazul lor aplicându-se dispozițiile privind urna specială.
Sunt considerate incapacități electorale atât lipsa capacității mintale, cât și nedemnitatea – lipsa capacității morale.
În România, ca și în dreptul comparat, naționalitatea, condiție necesară pentru exercițiul dreptului de vot, precum și, corelativ, a dreptului de a fi ales, nu se aplică în cazul alegerilor pentru membrii Parlamentului European și nici în cazul alegerilor locale, ca urmare a integrării în Uniunea Europeană. Astfel, reamintim că, pe de o parte, art. 5 alin. (9) din legea 33/2007, dispune, în cazul alegerilor europarlamentare, că au drept de vot și de a fi aleși ca membri din România în Parlamentul European, în aceleași condiții ca și cetățenii români, sub rezerva îndeplinirii cerințelor prezentei legi, toți cetățenii statelor membre ale Uniunii Europene, în sensul art. 17 alin. (1) din Tratatul de instituire a Comunității Europene, care au reședința sau domiciliul pe teritoriul României. Pe de altă parte, art. 16 alin. (4) din Constituție le garantează acestor cetățeni dreptul de a alege și de a fi aleși în autoritățile administrației publice locale în condițiile legii organice, art. 4¹ alin. (1) și (2) din legea 67/2004 privind alegerile locale dispunând: cetățenii oricărui stat membru al Uniunii Europene, care au domiciliul sau reședința în România au dreptul de a alege și de a fi aleși în alegerile locale în aceleași condiții ca și cetățenii români, însă numai pentru funcția de consilier local și consilier județean.
Votarea de către persoanele ce nu au exercițiul dreptului de vot constituie, în sistemul român, infracțiune.
Astfel precizate, condițiile minimale ale exercitării dreptului de a alege sunt conform exigențelor art. 53 din Constituție referitor la condițiile restrângerii exercițiului drepturilor.
B. Egalitatea sufragiului
Cucerire istoric anevoioasă, egalitatea sufragiului a presupus, evolutiv, eliminarea sufragiului censitar și renunțarea treptată la restricțiile impuse caracterului universal al sufragiului, în raport de criteriile deja analizate. Procesul de egalizare a sufragiului a condus la extinderea universalității acestuia, pentru ca în democrațiile actuale egalitatea sufragiului să fie considerată o garanție a caracterului universal al acestuia și a libertății votului. În aceste sisteme, sufragiul egal reprezintă o particularizare, în materia dreptului de vot, a egalității în drepturi.
În sistemul român, egalitatea sufragiului are ca prim fundament constituțional egalitatea garantată de articolul 16 al legii supreme. Totodată, unitatea poporului român impusă ca fundament al statului de art. 4 din Constituție are drept consecință unitatea corpului politic și a reprezentării poporului, astfel că, în materia drepturilor politice în genere, așadar inclusiv în ce privește sufragiul, nu pot fi introduse diferențieri categoriale între cetățeni, prin care să fie încălcată egalitatea.
Egalitatea sufragiului presupune respectarea principiului de echivalență „un cetățean, un sufragiu”, adică singularitatea votului, caracterul său unic. De asemenea, egalitatea sufragiului reclamă egalitatea reprezentării, în ansamblul reprezentativ, a corpului politic unitar.
B 1. Unicitatea votului
Caracterul unic al votului presupune că fiecare cetățean are dreptul la un singur vot pentru alegerea unuia și aceluiași organ, sufragiului astfel exprimat recunoscându-i-se aceeași valoare, pe întreg teritoriul statului, în cazul tuturor cetățenilor. În acest sens trebuie interpretată indivizibilitatea corpului politic garantată prin instituirea unității poporului ca fundament al statului, în art. 4 alin. (1) din Constituția României, precum și indivizibilitatea poporului, a teritoriului și a suveranității, garantate constituțional în art. 1 alin. (1) al legii supreme, care dispune că România este stat unitar și indivizibil.
Corelativ garantării constituționale și legale a egalității votului, legislația electorală română instituie expres caracterul singular, unic al votului: pentru alegerile parlamentare, art. 4 alin. (1) din legea 35/2008 prevede că „fiecare alegător are dreptul la un singur vot pentru alegerea Camerei Deputaților și la un singur vot pentru alegerea Senatului”; pentru alegerile prezidențiale, art. 1 alin. (3) din legea 370/2004 dispune că „alegătorul are dreptul la un singur vot, în fiecare tur de scrutin organizat pentru alegerea Președintelui României, potrivit art. 81 alin. (2) si (3) din Constituția României, republicată”; pentru alegerile locale, caracterul unic al votului pentru alegerea primarilor, consiliilor locale, consiliilor județene și a președinților acestora din urmă este prevăzut de art. 3 alin. (2) din legea 67/2004.
Unicitatea votului și egala valoare a acestuia impune, de asemenea, ca fiecare alegător să fie înscris pe o singură listă electorală, să aibă un singur domiciliu, un singur act de identitate.
Protecția singularității votului este asigurată, în sistemul român, de incriminarea ca infracțiune a exercitării de către alegător a dreptului său de vot de două sau de mai multe ori în ziua alegerilor, precum și a introducerii în urnă, de către orice persoană, alegător sau nu, a mai multor buletine de vot decât au dreptul alegătorii pentru alegerea uneia și aceleiași autorități publice elective.
De altfel, atunci când alegătorul votează altundeva decât acolo unde își are domiciliul, precum și atunci când își are domiciliul sau reședința în străinătate, este obligat să completeze o declarație pe propria răspundere cum că nu a mai votat, la respectivele alegeri și nu va mai vota. Verificarea acestor declarații este realizată de către Autoritatea Electorală Permanentă, însă reglementarea în materie, inclusiv în ce privește termenul de verificare, nu permite ca eventualele nereguli constatate, inclusiv votul multiplu, să aibă efecte juridice asupra procesului electoral deja încheiat. Se impune astfel o modificare a legislației electorale și sub acest aspect, care să permită o verificare într-un termen rezonabil, respectându-se imperativul celerității, specific desfășurării procesului electoral, astfel ca eventuala fraudare a rezultatului acestuia, prin votul multiplu, să permită reluarea scrutinului.
Egalitatea dreptului de vot, a sufragiului și caracterul unic al votului nu sunt înfrânte în sistemele ce practică scrutine mixte, în care alegătorul votează o parte din reprezentanți conform scrutinului majoritar, iar pe cealaltă parte conform reprezentării proporționale, astfel încât electorul dispune de două buletine de vot, corespunzătoare celor două sufragii pe care le exprimă. Caracterul singular al votului se menține prin aceea că fiecare alegător dispune doar de un singur vot în vederea alegerii uneia și aceleiași categorii de reprezentanți pentru alegerea cărora se aplică o modalitate de scrutin specifică. Cel de-al doilea vot, exprimat pentru alegerea celeilalte categorii de reprezentanți, conform celeilalte modalități de scrutin, rămâne și el unic.
În România, ca și în dreptul comparat, sunt așadar interzise atât votul plural, cât și votul multiplu, ca variante istorice ale votului unic, încălcări ale egalității sufragiului.
B. 2. Votul plural
Excepție nu doar de la egalitatea sufragiului, ci și de la caracterul personal și individual al acestuia, fiind utilizat pentru a compensa universalitatea sufragiului înainte ca aceasta să se impună plenar, votul plural presupune că anumitor alegători li se acordă sufragii suplimentare în cadrul uneia și aceleiași circumscripții, pentru alegerea aceleiași autorități de stat, în baza unor capacități prezumate ale acestora, considerați fiind, grație anumitor calități personale (capi de familie, proprietari, titulari de diplome de studii), că au interese speciale în afacerile statului.
O primă formă a votului plural este votul dublu, practicat, de pildă, în Franța, în baza legii din 20 iunie 1820, în condițiile unui vot censitar. Cei mai bogați dintre alegători erau grupați în două colegii: colegiile care alegeau o primă fracțiune din deputați și departamentele care alegeau cealaltă parte, marii proprietari dispunând de vot dublu; astfel, un sfert din alegătorii cei mai bogați se pronunțau de două ori.
În Noua Zeelandă, legea cu privire la alegerile locale și la modul de votare din 1953 introducea aplicarea unui cens pe avere în baza căruia unii alegători exercitau vot plural. În Prusia anului 1849 toți adulții de sex masculin votau plural în cadrul votului universal.
O a doua variantă a votului plural constă în votul familial, al cărui ideal era fie realizarea sufragiului universal integral, prin încorporarea femeii și a copiilor în corpul electoral, prin intermediul capului familiei, fie reprezentarea grupului familial ca atare și nu a indivizilor ce îl compuneau. Votul familial practicat în Belgia (1893 – 1921) presupunea că părinții aveau dreptul să voteze în locul copiilor minori, capul familiei având astfel un număr de voturi corespunzător cu importanța familiei sale, numărul de sufragii de care dispunea fiind proporțional cu numărul copiilor minori. Mai mult, la nivel de ansamblu, legea belgiană din 1893 acorda un prim sufragiu cetățeanului, un al doilea capilor familiei în condițiile descrise, un al treilea proprietarilor ce dețineau o anumită avere, cel de-al patrulea și al cincilea sufragiu fiind acordate celor ce aveau titluri obținute în învățământul mediu sau superior, nefiind însă permis decât cumulul a trei voturi.
Acest sufragiu a fost considerat avantajos pe motiv că încuraja natalitatea și ar fi constituit un paliativ al majorității electorale, fiind susținut în special de către conservatori, care considerau că tații de familie erau mai moderați decât celibatarii.
Votul familial a mai fost practicat în Spania lui Franco și a fost propus prin proiectul de Constituție al mareșalului Pétain, în Franța, la 10 iulie 1940, tatăl, eventual mama, ca șef de familie cu cel puțin 3 copii, având drept la vot dublu. Inițiativa nu s-a transpus însă în act normativ, cu toate că un atare proiect mai fusese adoptat de Camera Deputaților în decembrie 1923, pentru a fi abandonat ulterior. Mai mult, în sistemul francez, Consiliul constituțional a declarat votul plural ca fiind contrar egalității sufragiului, în 1979.
În România, votul plural a fost propus în 1913, ca element de tranziție de la votul censitar la cel universal, dar nu a mai fost reglementat din cauza războiului și a introducerii, în 1917, a votului universal.
B 3. Votul multiplu
Asemănător votului plural, votul multiplu presupune că alegătorul ce îndeplinește anumite condiții stabilite de lege dispune de un singur vot pentru alegerea aceluiași organ de stat, pe care însă îl poate exercita de mai multe ori în circumscripții teritoriale diferite. Acest tip de sufragiu a funcționat în Marea Britanie, începând cu 1918, în baza lui Representation People Act, până în 1951, universitarii votând de două ori, în virtutea superiorității lor intelectuale.
În sistemul român, votul multiplu a funcționat sub imperiul Constituției din 1923, la alegerile pentru Senat. Profesorii universitari beneficiau de maxim patru voturi: unul în circumscripția lor electorală, altul pentru alegerea senatorului universității în care își desfășurau activitatea și încă două voturi dacă erau în același timp membri ai unui consiliu comunal sau județean sau ai unei Camere de comerț, industrie, muncă, agricultură (senatele universităților, consiliile și Camerele fiind votând pentru o parte din senatorii, în condițiile alegerii acestora prin vot indirect).
B 4. Egalitatea reprezentării corpului politic
Egalitatea sufragiului impune reprezentarea egală a corpului politic, astfel încât circumscripțiile electorale trebuie să fie delimitate respectând echilibrul demografic și egala reprezentare a populației. În cazul utilizării reprezentării proporționale, circumscripțiile electorale având populații diferite ca număr, pentru asigurarea egalei reprezentări se folosește norma de reprezentare, care trebuie să fie aceeași pe tot teritoriul statului, în virtutea egalității și a nediscriminării în materia drepturilor politice.
Astfel, gruparea legală a alegătorilor, în vederea exercitării votului, în colegii electorale, pe diverse criterii – profesional, religios, de avere, constituie încălcării ale egalității sufragiului, ale egalei reprezentări și, totodată, restrângeri ale universalității votului (vezi supra), întrucât colegiile inegale ca număr de alegători aleg un număr egal de reprezentanți, iar colegiile egale ca număr de alegători aleg un număr inegal de reprezentanți.
Gruparea alegătorilor în raport de criteriul profesional instituie o reprezentare a intereselor profesionale în ansamblul reprezentativ, ce poate fi moderată sau integrală. Reprezentarea profesională moderată se caracterizează prin aceea că profesioniștii sunt delegați în Adunarea legiuitoare de către alegători grupați în colegii distincte, conform specializării lor profesionale. Reprezentarea profesională integrală presupune că profesioniștii delegați în Ansamblul reprezentativ sunt desemnați chiar de către corpul profesional, de consiliul sau de organele acestuia, și nu direct de către alegătorii grupați în colegii profesionale.
Sistemul colegiilor electorale profesionale, aplicat în România sub imperiul Constituției din 1938, presupunea o reprezentare profesională moderată, pentru a fi alegător pentru Adunarea Deputaților trebuind să se facă dovada instruirii școlare (alegătorul să știe să scrie și să citească), iar gruparea în colegii realizându-se conform criteriului solidarității „îndeletnicirii”, care trebuia, conform art. 61 alin. (1) din Constituție, să fie una dintre următoarele: agricultor sau muncitor manual; comerciant sau industriaș; intelectual.
Sistemul colegiilor religioase a existat în Franța în anul 1946.
Sistemul colegiilor constituite pe baza averii a coexistat cu sufragiul censitar, în cazul României sub imperiul Constituției din 1866, așa cum am analizat anterior.
C. Caracterul secret și personal al votului
C. 1. Caracterul secret al votului
Secretul votului constituie acea garanție a liberei exprimări a acestuia în virtutea căreia opinia alegătorului este exprimată ca opțiune individuală personală, anonimă, de manieră autonomă, independentă, nesupusă niciunei constrângeri și niciunei presiuni. Confidențialitatea presupune astfel că alegătorul nu poate fi obligat sau presat să-și dezvăluie opțiunea nici în momentul exprimării sale prin vot, nici ulterior acestui moment.
Istoric, votul secret înlocuiește votul public, exprimat de cele mai multe ori oral și specific unei viziuni aristocratice asupra votului, existentă la începuturile regimurilor reprezentative, care vizau unanimitatea și cristalizarea unei majorități masive și conformiste. Astfel, votul era considerat o funcție ce aparținea notabililor și care, pentru a fi morală și a putea influența opinia celor mulți, trebuia asumată public: „atunci când poporul își manifestă sufragiile, ele trebuie să fie publice și aceasta trebuie considerată o lege fundamentală a democrației. Trebuie ca micul popor să fie luminat (…) de gravitatea anumitor personaje” (Montesquieu, L’esprit des lois).
Garanțiile materiale tradiționale ale secretului votului sunt buletinele scrise protejate de plicuri apărute în Australia în 1857 și cabina de vot izolată, preluate, într-un prim val istoric, de către Marea Britanie, Belgia (1877), Norvegia (1884), SUA (1890), Germania (1903), Franța. Societățile rurale precum Danemarca (1901), Prusia (1918) sau Ungaria (1930) au fost printre ultimele state care au adoptat confidențialitatea votului.
Trecerea de la votul public la cel secret a avut motivații și finalități asemănătoare, în esență, de la un stat la altul. În Marea Britanie, în 1872, prin Ballot Act, votul secret l-a înlocuit pe cel prin aclamare în piața publică, în cadrul unui miting de desemnare. Scopul a fost atomizarea și individualizarea votului, democratizarea și eliminarea controlului sindicatelor. Un ritual public a fost astfel înlocuit cu unul personal: buletinele de vot se primeau de către alegători la intrarea în sala de vot, conțineau numele, prenumele și profesiile candidaților, alegătorul dădea votul în cabina izolată, îl închidea într-un plic și-l depunea în urnă. Prezența celor ce nu aveau drept de vot la locul unde se desfășura votul era expres interzisă.
În Franța, deși principiul secretului votului exista încă din 1789, abia în 1913 au fost adoptate buletinele scrise și cabina de vot izolată, în același scop al individualizării votului, al privatizării opiniei exprimate prin vot, și nu doar a exprimării acesteia, al eliminării ierarhiilor și solidarităților comunitariste, precum și a controlului sau influenței corpurilor de apartenență primară, în general a oricărei tutele naturale. Votul a devenit astfel, prin secretul său, o problemă de conștiință personală a alegătorului, dovada apartenenței directe a acestuia la stat, o modalitate de republicanizare. S-a considerat astfel că secretul votului constituie un triumf al concepției liberale și individualiste asupra votului, contribuind la protecția celui slab atât în raport cu cei puternici, cât și în raport cu egalii săi, rupând tradiția obligației sau a tentației de a exprima, prin votul public, solidaritățile de grup, și nu o opinie personală.
S-a întâmplat însă și ca efectele confidențialității votului să funcționeze, și nu de manieră involuntară, accidentală, în sens contrar democrației, și anume nu pentru a extinde sfera alegătorilor, ci pentru a exclude anumite categorii de votanți de la participarea la construcția spațiului public. Astfel, în SUA, începând cu 1890, utilizarea buletinelor de vot scrise și a izolatorului s-au demonstrat, sub masca necesității asigurării unui vot democratic de calitate și a încurajării spiritului civic, o formă de restrângere a participării la scrutin a persoanelor de culoare și chiar a săracilor și analfabeților, în special în statele din Sud, prin instituirea unor taxe de înscriere electorală și a unui test de alfabetizare.
În contemporaneitate, secretul votului, considerat sinonim al libertății, egalității și onestității acestuia, este garantat în dreptul internațional atât la nivel universal (art. 21 din Declarația Drepturilor Omului și art. 25 din Pactul internațional privind drepturile civile și politice), cât și în plan european (art. 3 din Primul Protocol al Convenției Europene a Drepturilor Omului).
Pe lângă garanțiile materiale ale secretului votului, în sensul asigurării respectării sale converg, în democrațiile actuale, dispozițiile referitoare la procedura votării. În legislația electorală română, violarea secretului votului de către orice persoane, inclusiv de către membrii biroului electoral al secției de votare, este incriminată ca infracțiune.
C 2. Caracterul personal al votului
C 2. 1. Garanțiile caracterului personal al votului
Exprimând o opțiune politică individuală și autonomă, votul trebuie să poată fi exercitat de persoana căreia îi aparține opțiunea ce se materializează în vot. În sistemul român, caracterul personal al votului este garantat, în cazul alegerilor parlamentare, în următorii termeni: „fiecare alegător își exprimă votul personal. Exercitarea votului în numele altui alegător este interzisă”. Punerea în practică a caracterului personal și secret al votului se asigură prin caracterul personal al actului material al votării: deplasarea alegătorului la secția de votare, intrarea doar a acestuia în cabina de vot, ulterior verificării identității și introducerea personală, de către alegător, a buletinului de vot în urnă.
Așadar, în vederea asigurării caracterului personal al exercitării votului, ca regulă în sistemele electorale actuale, identitatea alegătorului trebuie să fie mai întâi cunoscută, în acest sens legislația electorală română instituind registrul electoral și cărțile de alegător (ce se vor utiliza începând cu alegerile parlamentare din 2012), precum și listele electorale.
Registrul electoral reprezintă o bază de date centralizată în care sunt înscriși toți cetățenii români, inclusiv cei cu domiciliul sau reședința în străinătate, care au împlinit vârsta de 18 ani, cu drept de vot, întocmită, păstrată și actualizată în permanență de către Autoritatea Electorală Permanentă, respectiv de către birourile teritoriale ale acesteia, la nivel de județ și sector al municipiului București. Registrul electoral este structurat, pentru cetățenii români cu domiciliul în România, pe județe, municipii, orașe, comune, iar pentru cei cu domiciliul în străinătate, pe țări și localități. Înregistrarea cetățenilor cu domiciliul sau reședința în străinătate se va face pe baza evidenței existente la Direcția generală de pașapoarte din cadrul Ministerului Internelor și Reformei Administrative, utilizată la eliberarea pașapoartelor cu mențiunea privind stabilirea domiciliului în străinătate, precum și a datelor deținute de Ministerul Afacerilor Externe.
Cetățenii români cu domiciliul sau reședința în străinătate, precum și cetățenii români cu domiciliul în țară aflați temporar în străinătate pot, la cererea lor, să fie înscriși cu datele corespunzătoare ultimei adrese de domiciliu sau de reședință. Datele ce se înscriu în Registrul electoral, destinate, ca și celelalte informații din această baze de date, exclusiv proceselor electorale, sunt: data nașterii, codul numeric personal, țara de domiciliu sau de reședință, adresa de domiciliu, adresa de reședință, seria și numărul cărții de alegător, seria și numărul actului de identitate.
Persoanele decedate, persoanele ce și-au pierdut drepturile electorale, precum și cele ce și-au pierdut cetățenia română se radiază din Registrul electoral în termen de 24 de ore.
Orice persoană înscrisă în Registrul electoral poate solicita informații numai cu privire la datele personale conținute în acesta, precum și formula întâmpinări împotriva omisiunilor, înscrierilor greșite și a oricăror erori, la biroul teritorial județean al Autorității Electorale Permanente competent. Acesta este obligat să se pronunțe prin dispoziție, în cel mult 3 zile de la înregistrarea întâmpinării, împotriva dispozițiilor putându-se introduce contestație, la judecătoria în a cărei rază teritorială domiciliază alegătorul. Judecătoria soluționează contestațiile în cel mult 3 zile de la înregistrare.
Identitatea alegătorului trebuie verificată înaintea votării, în sistemul român, alegătorul fiind obligat, pentru a primi buletinul de vot și ștampila cu mențiunea „VOTAT”, să prezinte în acest sens un act de identitate, ce se verifică de către membrii biroului electoral al secțiilor de votare, precum și să semneze în listele electorale sau în tabele electorale. În situația în care alegătorul, din motive bine întemeiate, constatate de către președintele biroului electoral al secției de votare, nu poate semna în lista sau în tabelul electoral, se va face mențiunea în listă sau în tabel, cu confirmarea, pe bază de semnătură, a unui membru al biroului electoral.
Prin act de identitate se înțelege, în cazul alegerilor parlamentare din România, cartea de identitate, cartea de identitate provizorie, buletinul de identitate; în cazul cetățenilor români cu domiciliul în străinătate, pașaportul simplu cu mențiunea privind stabilirea domiciliului în străinătate, în cazul cetățenilor cu reședința în străinătate, pașaportul simplu sau, în cazul statelor membre ale Uniunii Europene, și cartea de identitate, însoțite de orice alt document emis de autoritățile străine care dovedește reședința în străinătate; în cazul membrilor reprezentanțelor diplomatice, pașaportul diplomatic sau de serviciu; în cazul elevilor din școlile militare, carnetul de serviciu militar. Mutatis mutandis, aceste dispoziții se aplică și în cazul alegerilor prezidențiale, cât timp legea privind acest tip de alegeri nu definește expres noțiunea de act de identitate.
În cazul alegerilor locale, actul de identitate constă, pentru cetățenii români, în cartea de identitate, cartea de identitate provizorie, buletinul de identitate sau pașaportul diplomatic sau de serviciu aflat/aflată în termenul de valabilitate, iar în cazul elevilor din școlile militare, carnetul de serviciu militar, cetățenii Uniunii Europene putându-și exercita dreptul la vot pe baza oricărui document valabil care le atestă identitatea.
În cazul alegerilor din România pentru Parlamentul European, este considerat act de identitate emis de statul român: cartea de identitate; cartea de identitate provizorie; buletinul de identitate ori pașaportul diplomatic; pașaportul diplomatic electronic; pașaportul de serviciu; pașaportul de serviciu electronic; pașaportul simplu, pașaportul simplu electronic, pașaportul simplu temporar, ce pot fi folosite pentru exercitarea dreptului de vot numai de către cetățenii români domiciliați sau aflați în străinătate; carnetul de serviciu militar, în cazul elevilor din școlile militare. Pentru aceleași alegeri, este considerat document de identitate valabil al alegătorului comunitar (precum și al persoanei eligibile comunitar) orice document eliberat de statul membru al cărui cetățean este titularul, altul decât România, și care este considerat act de identitate în statul emitent.
Printre garanțiile caracterului personal al votului, legiuitorul român a instituit și dreptul electoral al fiecărui alegător și candidat de a contesta identitatea persoanei ce se prezintă la vot, caz în care identitatea se stabilește, prin orice mijloace legale, de către președintele biroului electoral al secției de votare. În situația în care contestația este întemeiată, acesta din urmă îl oprește de la vot pe alegătorul în cauză, consemnează faptul într-un proces-verbal și sesizează autoritățile competente.
De asemenea, în sistemul român, utilizarea unei cărți de alegător sau a unui act de identitate fals sunt incriminate ca infracțiuni.
Pe lângă votul familial, excepție de la caracterul personal al votului deja prezentată, de la principiul că punerea în practică a caracterului personal și secret al votului se asigură prin deplasarea alegătorului la secția de votare, intrarea doar a acestuia în cabina de vot, ulterior verificării identității și introducerea personală, de către alegător, a buletinului de vot în urnă, există mai multe excepții.
C 2. 2. Prezența în cabina de vot și a altor persoane în afara alegătorului
Legislația electorală română admite, în condiții restrictive, care să mențină personalitatea și secretul votului, prezența în cabina de vot și a altor persoane în afara alegătorului, numai în situația în care alegătorul nu poate, din motive temeinice constatate de președintele biroului electoral al secției de votare, să voteze singur. În această situație, alegătorul poate să cheme în cabina de votare un singur însoțitor, ales de el, pentru a-l ajuta, însoțitorul neputând să facă parte din anumite categorii de persoane.
Cu privire la acest din urmă aspect, legislația electorală română nu este, din păcate, uniformă: dacă în cazul alegerilor parlamentare, prezidențiale și pentru membrii Parlamentului European însoțitorul nu poate fi observator și nici membru al biroului electoral al secției de votare, în cazul alegerilor locale se prevede că nu pot fi însoțitori persoanele care candidează în circumscripția în a cărei rază teritorială se află secția de votare respectivă.
Considerăm că viitoarele reglementări electorale vor trebui să dispună imposibilitatea, în cazul tuturor tipurilor de alegeri, ca însoțitorul să fie atât membru al biroului electoral al secției, cât și observator, persoană acreditată sau candidat în alegeri.
C 2. 3. Urna specială
În cazul imposibilității obiective de deplasare personală a anumitor alegători la secția de votare, anumite legislații electorale, printre care și cea română, prevăd varianta urnei mobile, ce presupune deplasarea urnei la alegători, cu respectarea unor garanții ale personalității și secretului votului.
Uzând terminologia de urnă specială, sistemul român optează pentru această soluție în ce-i privește pe alegătorii netransportabili din cauză de boală sau invaliditate, respectiv pe alegătorii reținuți, pe cei deținuți în baza unui mandat de arestare preventivă și pe cei ce execută o pedeapsă privativă de libertate, dar care nu și-au pierdut drepturile electorale, sub condiția solicitării exprese a acestora, prin cerere scrisă, însoțită, în cazul persoanelor netransportabile din motive de boală sau invaliditate, de copii ale unor acte medicale sau alte acte oficiale din care să rezulte că sunt netransportabile.
Deplasarea la locul unde se află alegătorul a unei speciale și a celorlalte materiale destinate votării, precum ștampila cu mențiunea “VOTAT” și buletinele de vot, se realizează numai de către o echipă formată din doi membri ai biroului electoral al secției de votare și numai cu aprobarea, în acest sens, din partea președintelui biroului. Cumulativ, trebuie respectat principiul unicității urnei speciale în raza unei singure secții de votare. Încredințarea urnei speciale altor persoane decât membrilor biroului secției, transportarea acesteia de către alte persoane decât cei doi membri din echipă, precum și dincolo de raza teritorială arondată secției de votare în cauză sunt incriminate ca infracțiuni.
C 2. 4. Votul electronic
Actul material al introducerii de către alegător a buletinului de vot din hârtie în urna clasică, expresie a caracterului personal al actului material al votării, are ca variantă exprimarea votului în mod electronic, automatizat, prin utilizarea mașinilor de vot, în cadrul secțiilor de votare, posibilitate inexistentă în sistemul român.
Principalul neajuns practic al acestui tip de votare constă în faptul că este lipsit de simplitate, comparativ cu modalitatea tradițională, motiv pentru care este dificil de înțeles pentru alegători, aceștia neputând să posede un control efectiv asupra votului lor. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a fost sesizată, în acest sens, cu privire la sistemul de vot automatizat utilizat de aproximativ 44% din corpul electoral, în Belgia, în 1999. Procedura de vot se derula în 3 etape: inițializarea prealabilă votului stricto sensu într-o mașină de vot; votarea într-un izolator, pe un calculator, cu ajutorul unui creion optic, după introducerea cartelei inițializate; înregistrarea votului într-o urnă electronică. S-a cerut anularea alegerilor pe motiv că acest sistem este ermetic pentru alegători, că ajutorul acordat persoanelor în vârstă, precum și celor care nu sunt cunoscătoare ale noii tehnologii nu este un ajutor ales, ci unul desemnat, și, în cele din urmă, pe motiv că acea cartelă conține informații la care alegătorul nu are acces.
De asemenea, în cazul Franței, reglementarea legală a votului automatizat s-a demonstrat incapabilă să surmonteze dificultățile practice ale utilizării mașinilor de vot, a căror întreținere s-a dovedit costisitoare, mai ales din cauza stricăciunilor repetate, astfel încât în 1986 s-a renunțat la urnele de vot electronic, pentru ca în 2003 să se revină la ele. Astfel, art. L. 57-1 din Codul electoral prevede că mașinile de vot ce pot fi folosite în secțiile de votare din comunele cu mai mult de 3 500 de locuitori trebuie să fie făcute după un model agreat de Ministerul de Interne și să satisfacă următoarele cerințe: să comporte un dispozitiv care să îl ferească pe alegător de a fi văzut când votează; să permită alegătorilor cu handicap să voteze autonom, indiferent de handicap; să permită desfășurarea în aceeași zi a mai multor alegeri, de tipuri diferite; să permită înregistrarea voturilor albe; să nu permită înregistrarea a mai mult de un singur sufragiu în cazul unui singur alegător, cu ocazia unui singur scrutin; să totalizeze numărul de alegători pe o numărătoare care să nu poată fi citit în timpul desfășurării operațiunilor de votare; să totalizeze sufragiile obținute de către fiecare listă sau de către fiecare candidat, precum și voturile albe, pe numărători care să nu poată fi citite decât după închiderea scrutinului; să nu poată fi utilizate decât cu ajutorul a două chei diferite, astfel încât, pe durata desfășurării scrutinului, una să rămână în mâinile președintelui secției de votare și alta în mâinile asesorului tras la sorți din ansamblul asesorilor.
În iunie 2007, Consiliul Constituțional a considerat că „în ceea ce privește derularea materială a votării, folosirea mașinilor de vot a ridicat din nou probleme. Mai mulți autori ai sesizării susțineau că mașinile de vot erau insuficiente, că testele ce permiteau verificarea bunei funcționări a mașinilor nu erau posibile, că imprimarea proceselor-verbale de inițializare a mașinii, a incidentelor și a rezultatelor era defectuoasă, că mașinile nu erau accesibile persoanelor cu handicap, în special celor cu deficiențe vizuale. Consiliul a respins aceste susțineri, în special datorită diferențelor de voturi dintre candidați. Totuși, a ținut să reamintească faptul că, deși nu poate să pună în cauză alegerea făcută de legiuitor, și anume aceea de a autoriza folosirea unor asemenea mașini, că aceste incidente pot să crească reticența psihologică de care se lovește folosirea unui procedeu ce rupe legătura simbolică dintre cetățean și actul electoral. Le revine așadar puterilor publice sarcina de a face în așa fel încât, pe viitor, aceste neajunsuri, chiar și minime, să nu contribuie la alterarea încrederii cetățenilor față de sinceritatea votului”.
De asemenea, Consiliul a considerat (Decizia din 12 iunie 2007), că faptul că o mașină de vot nu permitea alegătorilor cu deficiențe vizuale să voteze de manieră autonomă, oricât de regretabilă este, nu este de natură, prin ea însăși, să altereze rezultatele scrutinului.
În 2007, la alegerile prezidențiale, votul electronic a fost folosit în 81 de comune la primul tur de scrutin și în 77 la cel de-al doilea. La alegerile municipale și cantonale din 9 și 16 martie 2008, a fost adoptată o circulară ministerială (1 februarie 2008) privind utilizarea mașinilor de vot.
C 2. 5. Votul prin corespondență
În aceeași situație a imposibilității de deplasare a alegătorului la locul desfășurării votării, există, în dreptul comparat, și varianta votului prin corespondență, fie poștală, fie electronică (votul prin internet).
Cu mult mai puțin favorabil secretului votului, precum și verificării respectării caracterului său personal, comparativ cu varianta urnei mobile, motiv pentru care este actualmente din ce în ce mai rar admis, votul prin corespondență în modalitatea sa clasică presupune ca votul să fie trimis prin poștă, pentru a fi preîntâmpinate fraudele luându-se măsura plicurilor duble sau a scrisorilor recomandate.
Varianta cea mai recentă a votului prin corespondență, și anume votul prin corespondență electronică (internet), încă inexistent în România, este susținută de argumente variate și consistente. Considerat de către unii doctrinari drept prima modalitate de votare în același timp interpersonală și de masă, ce permite, printr-o procedură accelerată și mai puțin costisitoare, o alegere mai rațională sau măcar mai puțin irațională, care poate fi exprimată în numeroase locații, precum și posibilitatea multiplicării recursului la vot și a reducerii absenteismului, ceea ce ar putea revoluționa, în cele din urmă, noțiunea însăși de mandat reprezentativ, prin constrângerea la dialog între alegători și aleși, votul prin internet se bucură totodată, în contextul unei societății excesiv de tehnologizată, de o largă apreciere din partea electoratului. S-a constatat că acesta consideră, printre altele, că votul prin corespondență electronică îi permite o exprimare mai amplă, posibilitatea de a se face auzit mai bine de către aleși și că susține totodată ameliorarea funcționării democrației.
Cu toate acestea, taberei susținătorilor i se opune însăși evidența inexistenței, în cazul acestei variante de exprimare a votului, a garanției respectării efective a caracterului personal, autonom, sincer și secret al votului, a faptului că alegătorul este una și aceeași persoană cu cel autorizat să voteze, respectiv a faptului că în momentul fizic al votării alegătorul nu face obiectul niciunei presiuni. Aceasta întrucât măsurile tehnice riguroase menite să susțină securitatea sistemelor de vot prin internet, să garanteze autentificarea identității alegătorului și secretul votului său, măsuri ce fac obiectul a diverse recomandări emise de organe specializate (de pildă, în Franța, Comisia națională de informatică și a libertăților) se dovedesc, în practică, incapabile să complinească, fără rest, simpla garanție a prezenței, „în carne și oase”, a persoanei alegătorului la secția de votare, persoană a cărei identitate să fie verificată, nemijlocit, prin intermediul prezentării actului de identitate, de către persoanele, „în carne și oase”, abilitate de lege în acest sens.
În esență, este vorba despre imposibilitatea soluțiilor tehnice ce sprijină prezența în spatele unui ecran, oricât de suple și de surprinzător de inovative, de a se substitui, din punctul de vedere al legitimării încrederii în respectarea personalității și secretului votului, prezenței umanului și contactului neintermediat între persoane, în cadrul procedurii de vot. Mașina, oricât de rafinată, rămâne, și din acest punct de vedere, inferioară omului.
Experiența votului prin internet nu este însă una embrionară, ci în curs de expansiune. În Europa continentală, primul scrutin prin internet a avut loc în Elveția, în ianuarie 2003, iar în Franța, în cursul aceluiași an, au putut vota astfel francezii din cele două circumscripții electorale din SUA, la alegerile din 1 iunie pentru Consiliul Superior al francezilor din străinătate, precum și de trei ori la alegerile locale. De asemenea, la alegerile din 2006 pentru Adunarea francezilor din străinătate, alegătorii francezi înscriși pe listele electorale din circumscripțiile din Europa și Asia și Orient au votat prin internet. În 2007, Estonia a fost primul stat ce a organizat alegeri legislative prin internet la data de 2 mai.
C 2. 6. Votul prin procură (mandat)
În situația imposibilității obiective de deplasare la locul de vot, alegătorul poate exercita votul prin procură (mandat), dând mandat altei persoane (împuternicind-o printr-o procură) să voteze în locul său, arătându-i, în acest sens, opțiunea sa electorală. Veritabilă excepție de la regula votării în persoană, precum și de la secretul votului, cât timp mandatarul cunoaște și el opțiunea politică exprimată de către mandant, votul prin procură este admis, de pildă, în sistemul francez, chiar dacă situațiile în care poate interveni au fost limitate recent, cu scopul tocmai al întăririi secretului.
Astfel, Codul electoral reglementează votul prin procură în cazul alegerilor deputaților, consilierilor generali și consilierilor municipali, precum și în cazul alegerii senatorilor ce-i reprezintă pe francezii stabiliți în afara granițelor Franței. În cazul primului tip de alegeri sunt considerați mandanți, așadar cetățeni ce pot exercita votul prin procură: alegătorii care atestă printr-o simplă declarație pe onoare, fără să fie nevoie de documente justificative, că din rațiuni ce țin de obligații profesionale, de existența unui handicap, de starea de sănătate, de asistența acordată unei persoane bolnave sau infirme, se află în imposibilitatea de a fi prezenți, în ziua scrutinului, în comuna în care sunt înscriși pe listele electorale sau în imposibilitatea de a participa la scrutin, deși sunt prezenți în această comună; alegătorii care atestă, prin același tip de declarație, că nu sunt prezenți, în ziua scrutinului, în comuna în care sunt înscriși pe listele electorale, din motive ce țin de obligații de formație profesională sau pentru că sunt în vacanță sau au reședința într-o altă comună; alegătorii aflați în arest preventiv și cei care execută o pedeapsă privativă de libertare, dar care nu și-au pierdut drepturile electorale.
Nu poate fi mandatar decât un cetățean ce dispune de exercițiul drepturilor electorale și care este înscris pe listele electorale din aceeași comună cu mandantul, un singur mandatar neputând dispune de mai mult de două procuri, dintre care una singură stabilită în Franța, orice altă procură în plus fiind nulă de drept. Asemenea mandatului din dreptul privat, mandatarul poate rezilia mandatul și redelega exercițiul votului unui alt mandatar, căruia îi dă astfel procură. Mandatarul are obligația să probeze existența unui mandat în sensul votării prin procură și votează fizic cu ajutorul unui plic electoral, votul fiind constatat prin semnătura sa înaintea numelui mandantului, pe lista folosită în scopul votării. Dacă înaintea exercitării de către mandatar a facultății de vot mandantul se prezintă în persoană la secția de votare, acesta din urmă poate vota personal. În cazul în care mandatarul decedează sau pierde exercițiul drepturilor electorale, procura este anulată de plin drept.
Aceleași dispoziții sunt aplicabile și în ce privește alegerea senatorilor ce-i reprezintă pe francezii stabiliți în afara granițelor Franței, cu precizarea că pot fi mandanți membrii colegiului electoral care nu pot participa personal la scrutin din cauza unor obligații profesionale sau familiale ori din rațiuni de sănătate constatate în condițiile legii, iar sfera mandatarilor se reduce la membrii colegiului electoral.
Deși în cazul ambelor tipuri de alegeri, locul în care se stabilesc procurile, autoritățile competente să o facă, formalitățile ce trebuie respectate în acest scop, precum și condițiile de validitate ale procurilor sunt reglementate prin dispoziții cu caracter regulamentar, foarte amănunțite, considerăm că votul prin procură, tributar unei viziuni asupra desfășurării procesului alegerilor specifică esențialmente și eminamente dreptului privat, ar trebui să nu fie admis în nicio circumstanță, în scopul prezervării confidențialității, personalității și autonomiei votului, practic imposibilă în cazul acestei variante de vot, în pofida garanțiilor de fond și procedurale ce o însoțesc.
D. Caracterul facultativ al votului
Considerat, în majoritatea democrațiilor actuale, o garanție esențială a libertății votului, caracterul facultativ al acestuia constituie expresia recunoașterii posibilității electorului de a refuza exercitarea dreptului de vot, de a se abține de la participare și de a manifesta, prin aceasta, dacă nu o opinie politică, cel puțin o atitudine politică per se.
La antipozii votului facultativ se situează votul obligatoriu, ambele variante sprijinindu-se pe concepții de filozofie politică specifice și distincte, precum și pe viziuni diferite asupra suveranității, ca principiu al dreptului public.
Astfel, ceea ce unii autori numesc „logica” suveranității populare presupune anvizajarea votului ca fiind un drept al cetățeanului, inerent acestuia, pe care statul i-l recunoaște și i-l garantează pentru a-i susține efectivitatea, nefiind vorba despre o simplă putere, competență sau funcție pe care statul i-ar acorda-o cetățeanului. Fundamentat pe o viziune individualistă și constituind o libertate de a face sau a nu face, dreptul de vot are, așadar, prin însăși esența sa, un caracter facultativ, cetățeanul fiind singurul care poate decide dacă să-l exercite sau nu, așa cum se întâmplă în cazul tuturor celorlalte drepturi ale sale.
În contrapartidă, logica suveranității naționale reclamă considerarea votului ca fiind o funcție, o îndatorire civică a cetățeanului, o obligație a acestuia de a se pune în serviciul spațiului public, susținută de o viziune moralizatoare și comunitaristă, astfel încât votul trebuie să fie obligatoriu. În această linie se înscriu, în contemporaneitate, mai multe sisteme: Belgia (începând cu 1893), Australia, Grecia, Brazilia, Luxemburg, Danemarca Venezuela, anumite cantoane din Elveția., Franța în ce-i privește pe membrii colegiului electoral senatorial. România a instituit votul obligatoriu sub imperiul Constituției din 1923, precum și al Constituției din 1938. În caz de neexercitare a votului obligatoriu, sancțiunea este, de regulă, modică și simbolică, constând în amenzi cu un cuantum redus, susținute, în anumite situații, pe ideea de „recidivă” (Belgia).
În sistemul Convenției Europene a Drepturilor Omului, votul obligatoriu este acceptat de către Comisie, întrucât, în opinia acesteia, obligația nu afectează conținutul votului, ci exclusiv actul de a vota.
Finalitatea sancționării abținerii de la votul obligatoriu se demonstrează însă mai degrabă pragmatică decât de filozofie politică, constând în salvgardarea democrației prin combaterea absenteismului de la vot, datorat, în principal, slabei integrări sociale a cetățenilor, respectiv insatisfacției alegătorilor în raport cu oferta politică a competitorilor electorali. În practică însă, sancțiunile atașate neprezentării la urne se demonstrează incapabile, prin ele însele, să înlăture atât cauzele absenteismului, cât și absenteismul ca fenomen, în pofida faptului că reușesc să contribuie la reducerea acestuia (în Australia, de pildă, introducerea votului obligatoriu a avut ca efect scăderea neparticipării la scrutin de la 40,6% la 8,6%).
E. Sufragiul direct – sufragiul indirect
Expresie a caracterului personal al votului, sufragiul direct, regulă a majorității democrațiilor actuale, presupune că între alegător și ales nu există niciun intermediar (delegați sau reprezentanți ai alegătorului), astfel încât votul exprimă de manieră nemijlocită opinia politică aprobatoare sau dezaprobatoare a electorului față de candidatul sau candidații în alegeri.
Deși deloc incompatibil cu democrația, sufragiul indirect, mai puțin practicat în actualitate, presupune interpunerea între alegători și aleși a unui corp electoral intermediar, astfel încât alegătorii își aleg mai întâi reprezentanții, membri ai corpului intermediar, urmând ca în cea de a doua fază a alegerilor aceștia din urmă să îi aleagă propriu-zis pe aleși. Votul indirect poate implica mai multe grade, atunci existând mai multe corpuri electorale intermediare care rezultă unele din altele.
De regulă, sufragiul indirect este folosit pentru alegerea celei de a doua Camere a Parlamentului, fie pentru a da seama de caracterul federal al formei de stat și a asigura participarea statelor federate la legislativul federal (India), fie, în cadrul statelor unitare, pentru a asigura reprezentarea parlamentară a subdiviziunilor statului, în încercarea de a echilibra raporturile dintre acesta și colectivitățile teritoriale (Franța, Japonia).
Corpul electoral intermediar poate fi specializat, atunci când este creat prin alegeri exclusiv în scopul alegerii reprezentanților (alegerile prezidențiale din SUA) sau nespecializat, atunci când este ales pentru a îndeplini și alte funcții în afara alegerii reprezentanților (alegerile senatoriale din Franța, colegiul senatorial, corp electoral intermediar, fiind format din deputați, consilieri regionali, consilieri generali și delegați ai consiliilor municipale sau supleanți ai acestor delegați).
În cazul alegerilor prezidențiale americane, sufragiul indirect este utilizat cu scopul asigurării principiul participării statelor federate la executivul federal. În prima fază, electorii îi aleg, prin sufragiu direct, pe marii electori ce formează colegiul electoral care-l va alege pe Președinte, numărul acestora fiind egal, la nivelul fiecărui stat federat în parte, cu numărul de senatori și de reprezentanți ai statului respectiv în cadrul Congresului. Districtul Columbia, care nu alege nici senatori, nici reprezentanți în Congres, are dreptul de a desemna trei mari electori, conform celui de-al 23-lea amendament al Constituției (introdus în 1969). Marii electori nu pot fi membri ai Congresului și nici funcționari federali, în anumite state numele lor nefiind cunoscut de către corpul electoral format din cetățeni. Pentru alegerea lor se practică în majoritatea statelor scrutinul majoritar de listă la un singur tur.
Conform celui de-al 12-lea amendament (1804), marii electori aleg Președintele și Vicepreședintele statului federal prin buletine de vot separate, proclamarea rezultatelor alegerilor având loc, conform celui de-al 20-lea amendament, pe data de 6 ianuarie în fața camerelor reunite sub președinția președintelui Senatului.
Votul indirect a fost practicat în România sub imperiul Constituției din 1866 pentru alegerea membrilor Adunării Deputaților de către alegătorii din Colegiul IV. De asemenea, sub imperiul Constituției din 1923, o parte din senatori erau aleși prin vot indirect, după cum urmează: membrii aleși în consiliile județene și membrii aleși în consiliile comunale urbane și rurale, reuniți într-un singur colegiu, alegeau câte un senator pentru fiecare județ (art. 69); membrii camerelor de comerț, de industrie, de muncă și de agricultură, întruniți în colegii separate, alegeau din sânul lor câte un senator de fiecare categorie și pentru fiecare circumscripție electorală, numărul acestor circumscripții neputând fi mai mare de 6 (art. 70); profesorii din universități alegeau, la nivelul universității, câte un senator (art. 71).
De asemenea, sub imperiul legii 70/1991, sufragiul indirect a fost practicat pentru alegerea consiliilor județene de către un corp de electori format din totalitatea membrilor consiliilor locale din județul respectiv.
F. Caracterul liber exprimat al votului
Constituind una dintre cele mai delicate trăsături ale dreptului de a alege, tocmai fiindcă reprezintă, alături de liberul exercițiu al dreptului de vot, centrul axial în jurul căruia este concepută reglementarea participării cetățenești în cadrul democrației, caracterul liber exprimat al votului este abordat de o anumită parte a doctrinei uzând de terminologia de „sinceritate” a sufragiului, de „onestitate”, pentru a accentua faptul că libera exprimare a votului semnifică posibilitatea pentru alegător de a-și exprima, în momentul votării, propria opțiune politică, fără nicio constrângere, influență sau presiune, fie ea și psihologică.
Astfel, ca și în dreptul comparat, și în sistemul electoral român promisiunea, oferirea sau darea de bani, bunuri ori alte foloase în scopul determinării alegătorului să voteze ori să nu voteze o anumită listă de candidați sau un anumit candidat, precum și primirea acestora de către alegător, în același scop, constituie infracțiuni, tentativa fiind pedepsită. În categoria bunurilor la care se referă legea nu intră bunurile cu valoare simbolică, inscripționate cu însemnele competitorului electoral.
De asemenea, voturile nule, precum și cele albe sunt și ele manifestări ale caracterului liber exprimat al votului, în cadrul democrației.
În scopul asigurării efectivității caracterului liber exprimat al votului converg, de asemenea, toate exigențele pe care le impun celelalte trăsături ale sufragiului, așa cum au fost analizate anterior: caracterul facultativ, secret, egal, individual și personal al votului.
În al treilea rând, în vederea dacă nu a eliminării, cel puțin a reducerii presiunilor psihologice asupra alegătorilor, inclusiv a celor care se pot exercita înaintea actului material al votării, converg dispozițiile constituționale, legislative, precum și infralegislative, în anumite sisteme, referitoare la desfășurarea echitabilă și transparentă a campaniei electorale și în special la finanțarea acesteia, astfel încât electorii să nu fie nici manipulați, nici influențați, în momentul exercitării dreptului de vot, de forța financiară, și nu de cea politică, a competitorilor electorali (vezi infra).
În al patrulea rând, libertatea votului și caracterul liber exprimat al acestuia reclamă organizarea corectă a alegerilor, exigență de ordin constituțional nu doar în sistemul electoral român (vezi supra), în virtutea căreia întreaga procedură a organizării și desfășurării alegerilor trebuie să fie riguroasă și să nu permită, pe cât posibil, neregularități prin care votarea și stabilirea rezultatului alegerilor să nu mai fie expresia convingerilor politice sincere ale alegătorilor, ci a fraudării electorale.
Caracterul liber exprimat al sufragiului nu trebuie confundat cu libertatea votului, concept mai larg, care echivalează cu liberul exercițiu al dreptului de vot, ce reclamă libertatea de a exercita actul material al votării. Caracterul efectiv al acesteia impune nu doar respectarea tuturor trăsăturilor dreptului de vot, și, corelativ, ale dreptului de a fi ales, ale căror consecințe se transpun în multiple drepturi electorale ale cetățenilor și, corelativ, în obligații ale autorităților statului și ale organismelor electorale implicate în normare și în organizarea și desfășurarea alegerilor, ci și drepturi electorale subiective specifice. Acestea privesc accesul liber la locul desfășurării operațiunilor electorale pe care le presupune actul material al exercițiului dreptului de a alege, precum și executarea operațiunilor materiale pe care le presupune votarea (vezi infra).
În sistemul român, ca și în dreptul comparat, libertatea exercitării dreptului de vot este protejată inclusiv prin incriminarea ca infracțiune a împiedicării sale prin orice mijloace.
Secțiunea 2. Listele electorale
În sistemul român, precum în dreptul comparat, exercițiul concret al dreptului de vot este condiționat de înscrierea pe listele electorale, documente electorale de stat întocmite în numele acestuia, indiferent de organul ce realizează în concret această operațiune. Importanța listelor electorale rezidă în aceea că numai cetățenii înscriși pe acestea pot exercita dreptul de vot, înscrierea atestând existența capacității electorale. Sancțiunea neînscrierii constă așadar în imposibilitatea de a participa la scrutin.
Înscrierea în listele electorale se face, de regulă, în funcție de domiciliul alegătorului. Pentru a asigura caracterul unic, personal și individual al exercitării dreptului de vot, înscrierea pe liste trebuie să respecte principiul unicității: un alegător nu poate fi înscris decât într-o singură listă electorală.
În funcție de tipul de alegeri, în România există următoarele tipuri de liste electorale: listele permanente și copii de pe listele permanente, în cazul tuturor alegerilor; listele complementare și copii de pe acestea, în cazul alegerilor locale; listele speciale și copii de pe acestea, în cazul alegerilor europarlamentare; listele suplimentare, în cazul alegerilor parlamentare, europarlamentare și locale; tabelele electorale, în cazul alegerilor prezidențiale. Regimul juridic al listelor electorale nu este perfect uniform, sub multiple aspecte.
Ca regulă, modelul copiei de pe listele electorale permanente, modelul listei electorale suplimentare, al extrasului de pe copia listei electorale permanente sau de pe lista electorală suplimentară, al copiei de pe listele electorale complementare, al listei electorale speciale, al copiei de pe lista electorală specială și al tabelelor electorale sunt stabilite de către Guvern, prin hotărâre, la propunerea Autorității Electorale Permanente și a Ministerului Administrației și Internelor.
A. Listele electorale permanente și copiile de pe listele electorale permanente
Listele electorale permanente se întocmesc pe localități: la comune, pe sate și, după caz, străzi, iar la orașe, municipii și subdiviziuni administrativ-teritoriale ale municipiilor, pe străzi și, după caz, blocuri și îi cuprind pe toți cetățenii cu drept de vot care domiciliază în localitatea pentru care au fost întocmite. Ele conțin următoarele mențiuni, în ordinea numărului imobilelor în care locuiesc alegătorii: numele și prenumele, codul numeric personal, domiciliul, tipul, seria și numărul actului de identitate.
Tipărirea listelor electorale permanente se face de către Centrul National de Administrare a Bazelor de Date privind Evidența Persoanelor, care, în acest scop, selectează și prelucrează datele privind cetățenii cu drept de vot cuprinse în Registrul național de evidență a persoanelor. Centrul pune gratuit la dispoziția primarilor, prin structurile sale teritoriale, două exemplare ale listelor electorale permanente. În cazul alegerilor europarlamentare și prezidențiale, legiuitorul prevede că listele electorale permanente se semnează de către primar, secretarul unității administrativ-teritoriale, șeful serviciului public comunitar județean de evidență a persoanelor și de către șeful structurii teritoriale a Centrului National de Administrare a Bazelor de Date privind Evidența Persoanelor. Un exemplar al listelor electorale permanente se păstrează de către primar, iar celălalt se predă judecătoriei în a cărei rază teritorială se află localitatea pentru care a fost întocmit.
Începând cu alegerile parlamentare din 2012, listele electorale permanente pentru subdiviziunile administrativ-teritoriale de pe teritoriul național se vor întocmi de către primarul comunei, orașului sau municipiului ori al sectorului municipiului București, după caz, pe baza datelor și informațiilor cuprinse în Registrul electoral și comunicate primarului de către biroul teritorial al Autorității Electorale Permanente care funcționează la nivelul județului pe teritoriul căruia se află localitatea.
Actualizarea listelor electorale permanente se face de către primarul localității, împreună cu serviciul public comunitar local de evidență a persoanelor. Primarul este obligat, de asemenea, să pună la dispoziția partidelor politice, a alianțelor politice și electorale, la cererea și pe cheltuiala acestora, copii de pe liste, în 10 zile de la primirea lor.
Cetățenii au dreptul să verifice înscrierile făcute în listele electorale permanente și să depună întâmpinări scrise (plângeri, în cazul alegerilor prezidențiale) împotriva omisiunilor, înscrierilor greșite sau a oricăror erori din liste, întâmpinări pe care le depun la primar, acesta fiind obligat să se pronunțe, în scris, prin dispoziție, în cel mult 3 zile de la data înregistrării. În cazul alegerilor prezidențiale și europarlamentare, cetățenii pot depune întâmpinări și împotriva refuzului de a permite verificarea înscrierii.
În termen de 5 zile de la comunicarea dispozițiilor de soluționare a întâmpinărilor, cetățenii le pot contesta, în scris, la judecătoria în a cărei rază teritorială domiciliază, judecătoria fiind obligată să se pronunțe în cel mult 3 zile de la înregistrarea contestației. În cazul alegerilor locale, termenul de depunere a contestațiilor este de 24 de ore de la comunicare, nefiind prevăzut un termen de soluționare din partea judecătoriei, așa cum ar fi trebuit, ci doar termenul de 24 de ore de la pronunțare, în care aceasta este obligată să comunice hotărârea de soluționare, definitivă și irevocabilă, atât primarului, cât și persoanei interesate.
Copiile de pe listele electorale permanente actualizate, cuprinzându-i pe toți alegătorii din secțiile de votare, se pun la dispoziția primarilor de către același Centru Național de Administrare a Bazelor de Date privind Evidența Persoanelor, în 3 exemplare. Copiile se semnează de către aceleași autorități precum în cazul listelor permanente și cuprind, pe lângă mențiunile din listele permanente, și numărul secției de votare, precum și o rubrică destinată semnăturii alegătorului. Două exemplare ale copiilor se înaintează de către primar, pe bază de proces-verbal, birourilor secțiilor de votare, cu 3 zile înainte de data alegerilor (respectiv 2 zile în cazul alegerilor prezidențiale și europarlamentare), un exemplar fiind pus la dispoziția alegătorilor pentru consultare, iar celălalt fiind utilizat în ziua alegerilor. Cel de-al treilea exemplar al copiei de pe lista complementară este păstrat de către primar.
Acesta comunică, de îndată, biroului electoral al secției de votare (și judecătoriei, în cazul alegerilor parlamentare) orice modificare intervenită în lista electorală permanentă după predarea copiei la biroul secției și soluționează, de îndată, orice neconcordanță între listele permanente și copiile de pe acestea, pe baza datelor cuprinse în listele permanente.
De asemenea, primarul are obligația să comunice judecătoriei și Autorității Electorale Permanente orice modificare în listele electorale.
B. Listele electorale complementare și copiile de pe listele electorale complementare
Noutate în sistemul alegerilor locale române, aceste liste au un caracter permanent și îi cuprind pe toți cetățenii europeni cu drept de vot ce se află în evidențele Oficiului Român pentru Imigrări și au domiciliul sau reședința în localitatea pentru care se întocmește lista, a căror înscriere se face din oficiu. Întocmirea lor se face în două exemplare originale, de către primar și formațiunile teritoriale ale Oficiului Român pentru Imigrări, fiind semnate de către șefii acestora din urmă, primari și secretarul unității administrativ-teritoriale.
Listele complementare cuprind, în mod obligatoriu, numele și prenumele alegătorului, data și locul nașterii, statul membru de origine, adresa la care locuiește în România, numărul circumscripției electorale și trebuie actualizate anual de către primar și formațiunile teritoriale ale Oficiului Român pentru Imigrări.
Pe lângă înscrierea din oficiu, alegătorii comunitari cu domiciliul sau reședința în circumscripția electorală în care au loc alegeri și care nu se află în evidențele Oficiului Român pentru Imigrări sunt înscriși de către primar în listele complementare, la cerere, pe baza unui document ce le atestă identitatea și a unui document ce atestă adresa la care locuiesc.
Radierea din listele complementare se face de către primar. În cazul alegătorilor comunitari ce și-au pierdut drepturile electorale, radierea se face din oficiu, în termen de 5 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești, în temeiul comunicării făcute primarului de către instanța de judecată. Radierea din oficiu îi privește și pe alegătorii comunitari decedați, realizându-se pe baza comunicării efectuate de către Oficiul Român pentru Imigrări, precum și pe alegătorii comunitari ce nu mai îndeplinesc condițiile de exercitare a dreptului de vot. Radierea se poate face, de asemenea, la solicitarea expresă a alegătorului ce adresează o cerere primarului în acest sens.
Ca și în cazul listelor permanente, primarului îi revine obligația de a pune la dispoziția partidelor politice, a alianțelor politice și a alianțelor electorale, la cererea și pe cheltuiala acestora, copii de pe listele complementare. De asemenea, exercitarea dreptului alegătorilor comunitari de a verifica înscrierile de pe listele complementare, de a formula întâmpinări împotriva înscrierilor greșite, a omisiunilor sau a oricăror alte erori din liste, precum și a dreptului de a contesta soluționarea de către primar a întâmpinărilor se supune acelorași condiții procedurale ca și în cazul listelor permanente.
Copiile de pe listele electorale complementare, în care sunt înscriși toți alegătorii comunitari din fiecare secție de votare, se întocmesc în 3 exemplare și se semnează de către aceleași autorități ce întocmesc listele complementare, cuprinzând, pe lângă mențiunile din acestea, numărul secției de votare și o rubrică destinată semnăturii alegătorului. Două exemplare ale copiilor se înaintează de către primar, pe bază de proces-verbal, birourilor secțiilor de votare, cu 3 zile înainte de data alegerilor, un exemplar fiind pus la dispoziția alegătorilor pentru consultare, iar celălalt fiind utilizat în ziua alegerilor. Cel de-al treilea exemplar al copiei de pe lista complementară este păstrat de către primar.
Acesta comunică, în cel mult 24 de ore, biroului electoral al secției de votare orice modificare intervenită în lista specială după predarea copiei la biroul secției și soluționează, de îndată, orice neconcordanță între listele complementare și copiile de pe acestea, pe baza datelor cuprinse în listele complementare.
C. Listele electorale speciale și copiile de pe listele electorale speciale
Existente exclusiv în cazul alegerilor europarlamentare, aceste liste se justifică prin necesitatea înscrierii cetățenilor cu drept de vot ai statelor membre ai Uniunii Europene, altele decât România, care au domiciliul sau reședința pe teritoriul țării noastre, cuprinzând numele și prenumele alegătorului comunitar, cetățenia și adresa la care acesta locuiește în România. Listele se semnează de către primar și secretarul unității administrativ-teritoriale, un exemplar păstrându-se de către primar, iar celălalt predându-se la judecătoria în a cărei rază teritorială se află unitatea administrativ-teritorială respectivă.
Înscrierea nu se face, în acest caz, din oficiu, ci ca urmare a depunerii de către alegătorul comunitar a unei cereri scrise, în acest sens, la primarul localității de domiciliu sau de reședință, cererea trebuind să fie însoțită de o copie a unui document de identitate valabil și constituind act public aflat sub incidența art. 292 din Codul penal. În cel mult 10 zile de la data înregistrării cererii, primarul este obligat să comunice solicitantului răspunsul, acesta putând să depună la primar întâmpinări scrise împotriva refuzului înscrierii, omisiunilor, înscrierilor greșite și a oricăror alte erori din listele speciale, situație în care primarul este obligat să le soluționeze în cel mult 3 zile de la înregistrare. Împotriva soluționării întâmpinărilor, alegătorul comunitar poate depune contestație scrisă, în cel mult 5 zile de la comunicare, la judecătoria în a cărei rază teritorială își are domiciliul sau reședința, judecătoria trebuind să se pronunțe în cel mult 3 zile de la înregistrarea contestației.
Radierea alegătorilor comunitari din listele electorale speciale se face de către primar, fie din oficiu, atunci când aceștia nu mai îndeplinesc condițiile de exercițiu al dreptului de a alege, fie la cererea acestora, până la radiere alegătorii comunitari rămânând înscriși pe liste.
Copiile de pe listele electorale speciale, cuprinzându-i pe alegătorii comunitari din fiecare secție de votare, se realizează, în trei exemplare, de către primari, se semnează de către acesta și de secretarul unității administrativ-teritoriale și cuprind, pe lângă mențiunile din listele electorale speciale, numărul secției de votare și o rubrică destinată semnăturii alegătorilor. Cu două zile înainte de ziua în care au loc alegerile, primarul predă două exemplare ale copiilor de pe listele speciale birourilor electorale ale secțiilor de votare, unul fiind pus la dispoziția alegătorilor pentru consultare, celălalt fiind utilizat în ziua alegerilor. Cel de-al treilea exemplar se păstrează de către primar.
Acesta comunică, de îndată, biroului electoral al secției de votare și Autorității Electorale Permanente, orice modificare intervenită în lista specială după predarea copiei la biroul secției și soluționează, de îndată, prin dispoziție, orice neconcordanță între listele speciale și copiile de pe acestea, pe baza datelor cuprinse în listele speciale.
La rândul său, Autoritatea Electorală Permanentă, unica autoritate publică din România ce poate schimba informații privind drepturile electorale ale cetățenilor români și ai celorlalte state membre ale Uniunii Europene cu autoritățile cu responsabilități similare din aceste state, trebuie să informeze aceste autorități cu privire la alegătorii comunitari înscriși în listele electorale speciale, precum și în ce privește persoanele eligibile comunitar a căror candidatură a fost admisă. Corelativ, furnizează autorităților cu responsabilități similare din celelalte state membre ale Uniunii, informațiile solicitate privind cetățenii români ce și-au exprimat intenția de a vota în statele membre respective.
Dacă Autoritatea este informată de o autoritate cu responsabilități similare din alt stat membru al Uniunii asupra faptului că un cetățean român a fost înscris în lista electorală a acelui stat, trebuie să înștiințeze Centrul Național de Administrare a Bazelor de Date privind Evidența Persoanelor, în vederea radierii acestuia din copia de pe lista electorala permanentă, precum și Ministerul Afacerilor Externe.
D. Listele electorale suplimentare și tabele electorale
Înscrierile pe aceste liste privesc mai multe categorii de alegători și se realizează fie de către primar, fie de către președintele biroului electoral al secției de votare.
În cazul alegerilor locale, listele electorale suplimentare se întocmesc de către primari și se predau birourilor electorale ale secțiilor de votare odată cu copiile de pe listele electorale permanente, cel mai târziu în preziua desfășurării votării.
În aceste liste se înscriu, de către președintele biroului electoral al secției de votare, următoarele categorii de alegători: persoanele cetățeni români și comunitari omise din copia de pe lista electorală permanentă, care se prezintă la vot și fac dovada, prin actul de identitate, că domiciliază în raza secției de votare respective; membrii biroului electoral al secției de votare, personalul tehnic auxiliar și persoanele însărcinate cu menținerea ordinii la secția respectivă, dacă domiciliază în unitatea administrativ-teritorială pentru care se votează la secția respectivă (situație în care vor fi radiați de pe lista electorală permanentă existentă la secția de votare în a cărei rază domiciliază, la solicitarea președintelui biroului electoral al secției de votare).
Cetățenii români care și-au stabilit, cu cel puțin 3 luni înaintea scrutinului, reședința în circumscripția în care au loc alegerile și care nu au fost înscriși pe listele suplimentare de către primar pe baza actului de identitate (situație în care primarul este obligat să solicite, în scris sau telefonic, radierea din copia de pe lista electorală de la domiciliul acestor persoane), sunt înscriși în listele suplimentare în ziua votării, de către președintele biroului electoral al secției de votare, pe baza actului de identitate.
Președintele biroului electoral al secției de votare de la noul domiciliu înscrie în listele suplimentare, în ziua votării, pe baza unei cărți de identitate provizorii, persoanele cetățeni români care și-au schimbat domiciliul în altă circumscripție electorală după înaintarea copiei de pe lista electorală permanentă la biroul electoral al secției de votare.
Cetățenii europeni ce și-au schimbat adresa în altă circumscripție electorală după înaintarea copiei de pe lista complementară la biroul electoral al secției de votare, în vederea exercitării dreptului de vot în circumscripția electorală în a cărei rază locuiesc, pot adresa primarului o cerere, însoțită de un document ce atestă adresa, primarul trebuind să comunice cererea, de îndată, biroului electoral al secției, pentru înscrierea în lista electorală suplimentară. În ziua alegerilor, acești cetățeni sunt înscriși pe lista suplimentară de către președintele secției de votare în a cărei rază se află noua adresă la care locuiesc respectivii cetățeni, în baza oricărui document valabil de identitate însoțit de certificatul de înregistrare ce atestă noua adresă sau, după caz, de cartea de rezidență permanentă ori de permisul de ședere permanentă ce atestă adresa anterioară, însoțit de o adeverință eliberată de formațiunea teritorială competentă a Oficiului Român pentru Imigrări, ce atestă adresa actuală.
Pentru alegătorii ce votează cu ajutorul urnei speciale, președintele biroului electoral al secției întocmește un extras de pe copia listei electorale permanente, a listei suplimentare sau a listei complementare existente la secție și radiază aceste persoane din celelalte liste existente la secție.
În cazul alegerilor parlamentare, în listele suplimentare, întocmite la secțiile de votare și semnate de președinții birourilor electorale ale acestora, vor fi trecute, de către președintele biroului electoral al secției de votare, următoarele categorii de alegători: persoanele care se prezintă la vot și fac dovada că domiciliază pe raza secției de votare respective, însă au fost omise din copia de pe lista electorală permanentă; alegătorii care fac dovada cu actul de identitate că domiciliază în zona arondată secției de votare respective și au fost omiși din copia de pe lista electorală permanentă; cetățenii români din străinătate care fac dovada cu pașaportul cu mențiunea privind stabilirea domiciliului în străinătate că domiciliază într-o țară din colegiul uninominal respectiv; cetățenii români care arată că au reședința într-o țară din colegiul uninominal respectiv prin prezentarea pașaportului simplu sau, în cazul statelor membre ale Uniunii Europene, și a cărții de identitate, însoțite de documentul emis de autoritățile străine care dovedește reședința în străinătate; membrii biroului electoral al secției de votare respective, persoanele însărcinate cu menținerea ordinii la secția respectivă, doar dacă domiciliază pe raza acelui colegiu uninominal în care se află secția de votare respectivă și sunt arondați, conform domiciliului, în altă secție de votare a aceluiași colegiu uninominal și candidații care candidează în colegiul uninominal în care se află secția de votare; personalul misiunilor diplomatice și al oficiilor consulare ce își exercită dreptul de vot la secția de votare constituită pe lângă misiunea diplomatică sau oficiul consular la care își desfășoară activitatea, personal ce va putea vota pe baza pașaportului diplomatic sau a pașaportului de serviciu.
Alegătorii ce votează folosind urna specială sunt înscriși într-un extras de pe copia listei electorale permanente sau de pe lista electorală suplimentară existentă la secție, întocmit personal de președintele biroului electoral, trebuind să fie radiați din celelalte liste existente la secție.
În cazul alegerilor europarlamentare, în listele suplimentare întocmite la nivelul secțiilor de votare, vor fi trecute, de către președintele biroului electoral al secției de votare, următoarele categorii de alegători, atât resortisanți, cât și comunitari: persoanele care se prezintă la vot și fac dovada că domiciliază pe raza secției de votare respective, însă au fost omise din copia de pe lista electorală permanentă sau din lista permanentă; persoanele care, în ziua alegerilor, se află în altă localitate decât cea de domiciliu; membrii biroului electoral al secției de votare și persoanele însărcinate cu menținerea ordinii la secția respectivă; persoanele care exercită dreptul de vot prin urna specială; persoanele care în ziua de referință se află în străinătate.
Alegătorii care votează folosind urna specială sunt înscriși într-un extras de pe lista electorală suplimentară, trebuind să fie radiate din celelalte liste existente la secție.
Corespunzător listelor suplimentare, legislația electorală privind alegerile prezidențiale reglementează tabelele electorale, în care sunt înscrise, în ziua alegerilor, următoarele categorii de alegători: alegătorii care se prezintă la vot și fac dovada cu actul de identitate că domiciliază în raza teritorială a secției de votare respective, însă au fost omiși din copia listei electorale permanente, existentă la biroul electoral al secției de votare; membrii biroului electoral al secției de votare, persoanele însărcinate cu menținerea ordinii și care nu sunt înscrise în copia listei electorale permanente din acea secție; alegătorii care în ziua votării se află în altă comună, oraș sau municipiu decât cel de domiciliu, precum și alegătorii care votează la secțiile de votare din străinătate. Tabelul electoral cuprinde numele și prenumele, codul numeric personal, domiciliul, tipul, seria și numărul actului de identitate, precum și alte elemente stabilite prin hotărâre a Guvernului. Alegătorii care își exercită dreptul de vot prin intermediul urnei speciale sunt înscriși într-un alt tabel.
Având în vedere importanța listelor electorale ca documente electorale, legiuitorul român stabilește o serie de contravenții și infracțiuni, în legătură cu acestea. Astfel, constituie infracțiuni: înscrierea cu bună știință în copia de pe lista electorală permanentă sau în copia de pe lista electorală specială sau în copia de pe lista complementară a unor persoane care nu sunt înscrise în listele electorale permanente, speciale ori complementare; falsificarea listelor electorale, precum și furtul acestora.
Constituie contravenții: înscrierea cu bună știință a unui alegător în mai multe liste electorale permanente, speciale sau complementare, după caz, înscrierea în listele sau, după caz, în tabelele electorale a unor persoane fictive ori care nu au drept de vot; păstrarea registrelor cu listele electorale permanente, respectiv speciale sau complementare în condiții necorespunzătoare, neefectuarea la termen a comunicărilor prevăzute de lege și neoperarea acestora în listele electorale permanente, respectiv speciale sau complementare; efectuarea de operațiuni în aceste liste de către persoane neautorizate și necomunicarea către judecătorii a modificărilor operate în exemplarul listei electorale permanente sau speciale existente la primărie.
CAPITOLUL II. Dreptul de a fi ales
Ca drept electoral fundamental, dreptul de a fi ales constituie un drept reflex al dreptului de a alege, în sensul stabilit în doctrina germană, și anume acela că dreptul de a fi ales este recunoscut, garantat și reglementat pentru ca alegătorii să-și poată exercita dreptul de vot și produce efecte, ca în cazul reflexiei dintr-o oglindă, față de alte persoane, care vor fi alese.
Istoric, dreptul de a fi ales și-a câștigat treptat și cu mari eforturi universalitatea, de manieră simetrică dreptului de a alege, pentru ca în democrațiile contemporane cele două drepturi să tindă să devină un singur drept fundamental unitar. Astfel, îngrădirile la care a fost supus dreptul de a fi eligibil (ales) corespund celor la care a fost supus dreptul de a alege, categoriile de cetățeni cărora li s-a recunoscut dreptul de a fi ales fiind stabilite prin practicarea, de cele mai multe ori, a acelorași criterii restrictive în raport de care se stabilea sfera titularilor dreptului de vot.
Exercițiul efectiv al dreptului de a fi ales presupune exercițiul dreptului de a candida în alegeri, fie independent, fie personal, în cadrul scrutinului uninominal, fie în cadrul listelor de candidați, în cazul scrutinului plurinominal sau de listă. Trebuie astfel distins între, pe de o parte, condițiile de eligibilitate și, pe de altă parte, condițiile pe care trebuie să le respecte candidaturile.
Secțiunea 1. Condițiile de eligibilitate
Actualmente, în majoritatea sistemelor democratice, condițiile minimale pentru exercițiul dreptului de a fi ales – condițiile de eligibilitate – sunt atât generale, cât și speciale. Cele generale se referă la toate tipurile de alegeri și sunt prevăzute în dispozițiile constituționale ce garantează expres dreptul de a fi ales, fiind, de cele mai multe ori, reluate și la nivelul dispozițiilor din legislația electorală. Condițiile de eligibilitate speciale, care se adaugă celor generale, în cazul anumitor tipuri de alegeri, pot fi prevăzute fie la nivel constituțional, fie la nivel legislativ.
Condițiile de eligibilitate generale rezidă, în primul rând, în condițiile minimale ce trebuie întrunite cumulativ pentru a putea exercita dreptul de a alege, cu excepția condițiilor referitoare la vârstă. În al doilea rând, acestor condiții li se adaugă, în mod cumulativ, anumite condiții de eligibilitate specifice, referitoare, de cele mai multe ori, la domiciliu sau la cetățenia unică.
Astfel, pentru a fi eligibil, vârsta necesară este mai ridicată decât cea a majorității electorale în cazul dreptului de vot, dată fiind importanța demnităților publice elective în actul guvernării, responsabilitatea pe care o implică exercitarea acestora, precum și necesitatea asigurării, în acest scop, a unui grad sporit de credibilitate a aleșilor, susținută de experiența pe care aceștia o pot acumula în timp.
Condițiile de vârstă pot fi prevăzute fie în Constituție (așa cum se întâmplă în cazul sistemului român în ce privește alegerile prezidențiale, parlamentare și locale), fie, pentru anumite tipuri de alegeri, la nivel legislativ. Astfel, art. 37 alin. (2) din legea supremă română instituie vârsta minimă pentru a fi eligibil ca președinte, senator, deputat și, respectiv, ales local: „candidații trebuie să fi împlinit, până în ziua alegerilor inclusiv, vârsta de cel puțin 23 de ani pentru a fi aleși în Camera Deputaților sau în organele administrației publice locale, vârsta de cel puțin 33 de ani pentru a fi aleși în Senat și vârsta de cel puțin 35 de ani pentru a fi aleși în funcția de Președinte al României”. De remarcat astfel că la data depunerii candidaturii, cetățeanul poate să nu aibă vârsta instituită ca și condiție de eligibilitate.
Legea alegerilor pentru membrii din România în Parlamentul European definește persoana eligibilă comunitar ca fiind orice cetățean al unui stat membru al Uniunii Europene care are dreptul de a fi ales pentru Parlamentul European, având domiciliul sau reședința în România, în conformitate cu dispozițiile acestei legi, instituind, ca și condiție de eligibilitate pentru a deveni membru al acestei autorități, pentru toate persoanele eligibile comunitar, inclusiv pentru cetățenii români care au domiciliul sau reședința în străinătate și care au drept de vot, vârsta minimă de 23 de ani, împliniți până în ziua alegerilor inclusiv.
Corelativ, cetățenii români pot candida la alegerile pentru Parlamentul European și în alt stat membru al Uniunii Europene. În acest caz, pentru a dovedi îndeplinirea condițiilor de eligibilitate, persoana în cauză solicită Autorității Electorale Permanente eliberarea unei adeverințe care atestă că nu a fost lipsită de dreptul de a fi aleasă în Romania sau că o asemenea interdicție nu este cunoscută de autoritățile române. Autoritatea, în urma schimbului de informații cu autoritățile cu responsabilități similare din alte state membre ale Uniunii Europene, aduce la cunoștința Biroului Electoral Central cazurile în care cetățenii români candidează la alegerile pentru Parlamentul European în alte state membre ale Uniunii.
Constituția României instituie, în art. 37 alin. (1), celelalte condiții de eligibilitate cu caracter general, prevăzând că „au dreptul de a fi aleși cetățenii cu drept de vot care îndeplinesc condițiile prevăzute în articolul 16 alineatul (3), dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice, potrivit articolului 40 alineatul (3).” Art. 16 alin. (3) dispune că „funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condițiile legii, de persoanele care au cetățenia română și domiciliul în țară. Statul român garantează egalitatea de șanse între femei și bărbați pentru ocuparea acestor funcții și demnități”, iar din redactarea art. 40 alin. (3) rezultă că sunt ineligibili judecătorii Curții Constituționale, avocații poporului, magistrații, membrii activi ai armatei, polițiștii și alte categorii de funcționari publici stabilite prin lege organică.
Aceste ineligibilități generale sunt reluate, la nivel legislativ, în cazul alegerilor europarlamentare, de art. 6 din legea 33/2007, în cazul alegerilor locale de art. 5 alin. (2) din legea 67/2004, art. 10 din legea 370/2004 dispunând că „nu pot candida persoanele care, la data depunerii candidaturii, nu îndeplinesc condițiile prevăzute la art. 37 din Constituția României”, iar art. 29 alin. (1) din legea 35/2008 prevăzând, pentru alegerile parlamentare, că „nu pot candida persoanele care la data depunerii candidaturii, nu îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 37 din Constituția României, republicată, pentru a fi alese”.
Toate ineligibilitățile, atât cele generale, cât și cele speciale, trebuie să fie expres prevăzute, constituind imposibilități de fond de a candida în alegeri. Astfel, în situația în care cetățenii cu drept de vot care au vârsta necesară pentru a fi aleși cad sub incidența ineligibilităților, dacă renunță la calitățile care-i fac ineligibili înainte de data depunerii candidaturii, pot candida în alegeri în același condiții ca și toți ceilalți cetățeni români eligibili. Nu este vorba așadar despre restrângeri neconstituționale ale exercițiului dreptului de a fi ales pe criterii de discriminare interzise de art. 4 alin. (2) din Constituție, cum s-ar putea considera, în mod eronat.
În acest sens merg, de pildă, dispozițiile art. 29 alin. (16) din legea 35/2008, care, întărind sensul condiției speciale de ineligibilitate în materia alegerilor parlamentare, referitoare la calitatea de înalt funcționar public, dispune că „înalții funcționari publici pot candida la alegerile pentru Camera Deputaților și Senat numai dacă la data depunerii candidaturii le-au încetat raporturile de serviciu, în condițiile legii. Prin derogare de la prevederile art. 34 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, funcționarii publici de conducere pot candida la alegerile pentru Camera Deputaților și Senat cu condiția de a se suspenda din funcția publică pe perioada desfășurării campaniei electorale.”
De asemenea, art. 118 din legea 67/2004 introduce o ineligibilitate specială în materia alegerilor locale, dispunând că prefecții și subprefecții nu pot candida, sub sancțiunea demiterii din funcție, decât în situația în care demisionează cu cel puțin 50 de zile înaintea datei alegerilor.
În ce privește dreptul de a fi ales ca președinte al României, art. 81 alin. (4) din Constituție instituie o condiție de eligibilitate specială, dispunând că „Nicio persoană nu poate îndeplini funcția de Președinte al României decât pentru cel mult două mandate. Acestea pot fi și succesive”, condiție reluată de art. 10 din legea 370 /2004 în următorii termeni: „nu pot candida persoanele (…) care au fost alese anterior, de două ori, ca Președinte al României”. Cu privire la această condiție, Curtea Constituțională a statuat că art. 81 alin. (4) din legea supremă nu se aplică perioadei anterioare Constituției, noțiunea de „mandat prezidențial” fiind consacrată pentru prima dată în Constituția din 1991, diferitele considerații de ordin politico-moral ale contestatorilor unei candidaturi neconstituind un impediment la înregistrarea propunerii de candidatură, criteriile de eligibilitate fiind strict stabilite prin Constituție și lege, asemenea motive reprezentând „opinii personale ale contestatorului, care, eventual, pot fi avute în vedere cu ocazia exprimării votului”.
De remarcat, de asemenea, că anterior revizuirii constituționale din 2003, art. 16 alin. (3) din Constituție instituia cetățenia unică română ca și condiție de eligibilitate generală, dând astfel seama de o neîncredere principială în dubla sau multipla cetățenie, datorată unei concepții specifice asupra apartenenței cetățeanului la stat, pe care o presupune legătura însăși de cetățenie, și anume o apartenență unică, exclusivă și loială. În aplicarea acestei condiții de eligibilitate, prin Hotărârea nr. 40/2000, Curtea Constituțională a admis o contestație împotriva înregistrării unei candidaturi la Președinție, pe motivul dublei cetățenii a candidatului în cauză.
Condițiile de eligibilitate nu trebuie confundate cu incompatibilitățile de a exercita, concomitent cu mandatul obținut în urma alegerilor, anumite demnități sau funcții publice sau private.
Incompatibilitățile intervin ulterior exercitării dreptului de a fi ales, spre deosebire de ineligibilități, care intervin înainte de acest moment, condiționându-l. Incompatibilitățile condiționează posibilitatea exercitării mandatului obținut prin alegeri cumulativ cu anumite activități și presupun obligația pentru ales de a opta fie pentru exercițiul mandatului, fie pentru activitatea publică sau privată cu care acesta este considerat incompatibil. Opțiunea în favoarea funcției cu care mandatul este incompatibil are ca efect încetarea mandatului.
Incompatibilitățile pot rezulta atât din regulile aplicabile mandatului electiv, cât și din reglementările legale privind activitatea sau profesia cu care mandatul este considerat incompatibil.
Ca regulă, în dreptul comparat, mandatul parlamentar este incompatibil cu funcțiile publice, elective sau nu. Mandatele obținute le nivel național – deputat, respectiv senator, nu se pot cumula, fiind vorba despre imposibilitatea unui cumul pe orizontală. În sistemul român art. 71 alin. (1) din Constituție prevede că nimeni nu poate fi, în același timp, deputat și senator. Astfel, alegerea într-o a doua Cameră reprezentativă are ca efect pierderea mandatul în prima, ceea ce înseamnă că persoana poate candida pentru cel de-al doilea mandat, dar obținerea sa pune capăt primului mandat. În plus, mandatul de parlamentar este, de regulă, incompatibil cu cel de ales local, fiind vorba despre imposibilitatea cumulului pe verticală, ce nu este, în principiu, admis nici în cazul mandatelor de ales local la diferite nivele. Anumite sisteme admit însă un cumul în această situație, redus însă la un anumit număr de mandate.
Mandatul de parlamentar este incompatibil, de regulă, cu funcțiile publice neelective, admițându-se însă și excepții. În România, art. 71 alin. (2) din Constituție dispune: „calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei funcții publice de autoritate, cu excepția celei de membru al Guvernului”, pentru ca în alin. (3) să adauge că alte incompatibilități se stabilesc prin lege organică. De pildă, legea 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției prevede incompatibilități privind mandatul de parlamentar, legea 304/2004 pentru organizarea judecătorească dispunând că funcția de judecător și de procuror este incompatibilă cu orice altă funcție publică sau privată, cu excepția funcțiilor private din învățământul superior.
În ce privește funcțiile ori activitățile private, principiul este răsturnat, astfel că mandatul electiv este compatibil cu acestea, prin excepție fiind prevăzute anumite incompatibilități care vizează asigurarea independenței funcției reprezentative față de grupurile de interese economice, prin asigurarea independenței reprezentantului față de acestea, astfel încât cheltuirea banului public să nu favorizeze anumite întreprinderi private. În plus, pot exista restrângeri ale sferei de activitate ale unor profesii liberale, precum cea de avocat, cât timp deținătorul profesiei este parlamentar, acesta neputând să-și exercite profesia în afaceri ce implică interesele publice, statul sau persoanele juridice de drept public.
În sistemul român, ca urmare a intervenției unei incompatibilități cu mandatul de parlamentar, de ales local sau de membru din România pentru Parlamentul European, mandatul încetează, urmând să se organizeze alegeri parțiale pentru atribuirea mandatului devenit astfel vacant
În cazul Președintelui României, orice funcție publică sau privată, precum și calitatea de membru al unui partid sunt incompatibile cu mandatul, conform art. 84 alin. (1) din Constituție.
Nici condițiile de eligibilitate, nici incompatibilitățile nu se confundă cu interdicțiile, care presupun încetarea mandatului dacă intervine, ulterior obținerii lui, o incompatibilitate.
Verificarea respectării condițiilor de eligibilitate și a incompatibilităților se realizează ulterior alegerilor, cu ocazia validării mandatelor obținute prin alegeri, nerespectarea acestor condiții și a incompatibilităților antrenând invalidarea mandatelor. Autoritățile competente să valideze mandatele și deci să se pronunțe asupra respectării condițiilor de eligibilitate și a incompatibilităților diferă în funcție de tipul de alegeri în prezența căruia ne aflăm: Curtea Constituțională, în cazul alegerilor prezidențiale; Camera Deputaților, respectiv Senatul, în cazul alegerilor parlamentare; consiliile locale, consiliile județene, judecătoria și tribunalul, în cazul alegerilor pentru consiliile locale, consiliile județene, primari, respectiv președinți ai consiliilor județene; Parlamentul European, în cazul alegerilor europarlamentare.
În sistemul Convenției Europene a Drepturilor Omului, cât timp dreptul de a fi ales este consacrat jurisprudențial ca drept subiectiv, în baza art. 3 al Primului Protocol (vezi supra), Curtea Europeană a Drepturilor Omului încorporează în câmpul său de control regimurile de ineligibilitate și cauzele de ineligibilitate pe motiv că „dreptul de a fi candidat în alegeri (…) nu ar fi decât iluzoriu dacă persoana interesată ar putea fi privată de acest drept în orice moment”.
Secțiunea 2. Candidaturile
În scopul exercitării egale a dreptului de a fi ales, în democrațiile actuale, principiile care guvernează candidaturile sunt libertatea și publicitatea.
Publicitatea candidaturilor, garanție a libertății acestora, susține, în egală măsură, libertatea alegătorului, prin aceea că îi oferă posibilitatea de a cunoaște ofertele politice propuse de candidații în alegeri, pentru a-și forma o opțiune politică în funcție de care să aleagă în cunoștință de cauză. Asigurarea publicității candidaturilor se realizează, în sistemul român, prin obligația legală a birourilor electorale de a afișa, la sediile proprii, candidaturile înregistrate și pe cele neînregistrate, asigurându-se astfel posibilitatea cunoașterii acestora de către public inclusiv în vederea exercitării dreptului de a fi contestate, precum și candidaturile rămase definitive.
Libertatea candidaturilor constă în aceea că orice persoană eligibilă poate candida în alegeri. Dincolo de specificitatea unuia sau altuia dintre sistemele electorale ale democrațiilor contemporane, libertatea candidaturilor constituie finalitatea pe care trebuie să o realizeze toate reglementările electorale, de fond, de formă și procedurale cu privire la titularii dreptului de a propune candidaturi în alegeri, condițiile în care candidaturile se redactează, se depun, se înregistrează, se contestă, respectiv rămân definitive, inclusiv condițiile în care se poate renunța la candidaturi.
Totodată, interdependența dintre dreptul de a fi ales și dreptul de a alege reclamă ca dispozițiile legale ce încadrează libertatea candidaturilor să nu restrângă excesiv libertatea votului, libera opțiune a alegătorilor.
Dreptul de candida în alegeri este condiționat de respectarea, la data depunerii candidaturii, a tuturor condițiilor legale specifice referitoare la candidaturi. În sistemul român, respectarea acestora se verifică de către organismele electorale competente să înregistreze propunerile de candidaturi – Biroul Electoral Central, în cazul alegerilor prezidențiale și europarlamentare, birourile electorale de circumscripție, în cazul alegerilor locale și parlamentare, în situația acestora din urmă, pentru circumscripția electorală pentru românii cu domiciliul sau reședința în afara țării, înregistrarea candidaturilor făcându-se la Tribunalul București -, sub controlul instanțelor judecătorești ordinare competente să soluționeze contestarea candidaturilor, cărora li se adaugă, în cazul alegerilor prezidențiale, Curtea Constituțională.
A. Titularii dreptului de a propune candidaturi
Candidații în alegeri se pot auto-propune, fiind candidați independenți sau pot fi propuși de o formațiune politică. Calitatea de candidat independent și cea de candidat propus de o formațiune politică se exclud reciproc. Astfel, susținerea unei candidaturi de către o formațiune politică este supusă, în sistemul român, unui regim de selecție închisă, în cazul alegerilor locale, parlamentare și europarlamentare, adică este condiționată de apartenența politică a candidatului la formațiunea politică respectivă (calitatea de membru al acesteia).
Excepție fac alegerile prezidențiale, în cazul cărora selecția este deschisă, astfel încât, pe lângă candidații independenți, pot candida atât membri ai formațiunilor politice, cât și persoane eligibile ce se bucură de sprijinul unui partid politic, al unei organizații a cetățenilor aparținând minorităților naționale sau al unuia dintre membrii alianței politice sau alianței electorale ce-i pot propune în alegeri, fără să fie membri ai acestora.
A 1. Formațiunile politice ce pot propune/susține candidaturi
În situația în care candidații în alegeri sunt susținuți de formațiuni politice, caracterul efectiv al libertății candidaturilor depinde de selecția acestora, anterioară alegerilor, realizată de către aceste formațiuni.
Șansele electorale reale ale candidaților depind astfel de sprijinul formațiunilor, care, prin selecție, limitează, în fapt, libertatea și caracterul util al candidaturilor, în special în sistemele ce practică scrutinul de listă, unde candidatul trebuie să convingă formațiunea politică pe lista căreia se prezintă în alegeri să îi asigure un loc pe aceasta cât mai aproape de vârf.
Selecția candidaturilor poate fi, în primul rând, națională sau locală. Sistemele europene practică o selecție mai centralizată decât cel american, unde selecția este locală, gradul de centralizare fiind condiționat de modul de scrutin, astfel că în cazul reprezentării proporționale centralizarea este mai ridicată.
În sistemul român formațiunile politice ce pot propune candidați în alegeri sunt partidele politice legal constituite, alianțele politice, alianțele electorale și organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale, care sunt asimilate, în procesul electoral, partidelor politice. În cazul alegerilor parlamentare, aceste formațiuni politice sunt reunite în categoria denumită „competitori electorali”.
Alianțele politice reprezintă o asociere între partide politice pe baza unui protocol de asociere înregistrat la Tribunalul Municipiului București, în condițiile legii 14/2003 a partidelor politice.
Alianțele electorale constituie, în sensul alegerilor parlamentare, asocieri la nivel național între partide politice și/sau alianțe politice și/sau organizații ale cetățenilor aparținând minorităților naționale, în scopul participării la alegerile pentru Camera Deputaților și Senat, înregistrate la Biroul Electoral Central. În cazul alegerilor locale, alianțele electorale sunt acele formațiuni constituite exclusiv în scopul participării în comun la alegeri, între partide politice sau alianțe politice la nivel județean ori local, înregistrate la biroul electoral de circumscripție județeană ori al municipiului București, un partid politic neputând face parte, la același nivel, decât dintr-o singură alianță electorală.
În cazul alegerilor europarlamentare, alianțele electorale constituie asocieri la nivel național, pe bază de protocol, depus la Biroul Electoral Central în termen de 48 de ore de la înființarea acestuia, între partide politice, alianțe politice și organizații ale cetățenilor aparținând minorităților naționale, în scopul participării la alegerile pentru membrii din România în Parlamentul European, un partid politic, o alianță politică sau o organizație a cetățenilor aparținând minorităților naționale neputând face parte decât dintr-o alianță electorală. Membrii unei alianțe electorale nu pot propune candidați decât din partea alianței.
Admiterea protocolului de constituire a alianței electorale, prin decizie pronunțată în ședință publică de către Biroul Electoral Central, este supusă posibilității de a fi contestată de către orice persoană fizică sau juridică interesată, la Înalta Curte de Casație și Justiție, care se pronunță prin hotărâre definitivă și irevocabilă. Respingerea protocolului poate fi contestată la aceeași instanță de către semnatarii protocolului, în aceleași termene. Desființarea protocolului de constituire a alianței se poate face numai după rămânerea sa definitivă, ca urmare a necontestării sau a pronunțării Înaltei Curți de Casație și Justiție și numai prin acord de desființare între părțile semnatare, acord ce trebuie depus la Biroul Electoral Central cu cel puțin 4 zile înainte de termenul-limită de depunere a candidaturilor, fiind supus aceluiași regim juridic al admiterii sau respingerii, respectiv al contestării, precum protocolul de constituire a alianței.
În sensul legislației electorale române, minoritatea națională este etnia reprezentată în Consiliul Minorităților Naționale. Organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale ce pot propune candidați sunt, pe de o parte, cele reprezentate în Parlament, iar pe de altă parte organizațiile legal constituite, de utilitate publică, ce prezintă Biroului Electoral Central o listă de membri care să ateste, prin numărul acestora, caracterul reprezentativ al organizației în raport cu minoritatea națională respectivă. Este vorba despre un procent de 15% din numărul total al cetățenilor care, la ultimul recensământ, s-au declarat ca aparținând minorității respective.
Dacă numărul membrilor necesari pentru satisfacerea procentului este mai mare de 20. 000 de persoane, în cazul alegerilor parlamentare, respectiv mai mare de 25. 000 de persoane, în cazul alegerilor locale, lista membrilor trebuie să cuprindă cel puțin 20. 000 de persoane, respectiv cel puțin 25. 000 de persoane, domiciliate în cel puțin 15 din județele țării și în municipiul București, dar nu mai puțin de 300 de persoane pentru fiecare dintre aceste județe și pentru municipiul București. Lista membrilor se întocmește pe localități și pe județe, având ca mențiuni obligatorii datele de identificare și semnăturile membrilor, denumirea organizației, numele și prenumele persoanei care a întocmit-o, căreia-i revine obligația de a depune și o declarație pe propria răspundere, prin care să ateste veridicitatea semnăturilor membrilor.
Considerăm că situarea în teritoriu a membrilor organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale, impusă de legiuitor ca și condiție de reprezentativitate fără satisfacerea căreia organizația respectivă nu poate fi considerată legal constituită și, pe cale de consecință, nu poate participa în alegeri, se numără printre criteriile interzise de discriminare în materia drepturilor fundamentale ale cetățenilor români, în acest caz dreptul de liberă asociere și dreptul de a fi ales. Legarea exercițiului acestor drepturi de situarea în teritoriu a membrilor săi este neconstituțională prin raportare la egalitatea între cetățeni (art. 16 din Constituție), la unitatea poporului și a corpului politic (art. 4 alin. (1) din Constituție), la pluralismul categorial ce presupune libera constituire a structurilor asociative de la nivelul societății civile (art. 8 alin. (1) din Constituție), la indivizibilitatea poporului și a teritoriului (art. 1 alin. (1) din Constituție), ce reclamă ca drepturile fundamentale să fie aceleași pentru toți cetățenii peste tot pe teritoriul României. Aceste exigențe constituționale interzic condiționarea de situarea în teritoriu, un criteriu de natură obiectivă, a dreptului de liberă asociere a cetățenilor minoritari în asemenea organizații și, corelativ, a dreptului de a fi ales, condiționare ce conduce la o colectivizare a drepturilor în cauză, la legarea exercițiului lor de situarea și ponderea grupului minoritar în teritoriu.
Considerăm astfel că orice organizație a cetățenilor aparținând minorităților naționale, legal constituită, ar trebui să poată să propună candidaturi în alegeri.
Aceeași condiție a unei anumite situări în teritoriu a membrilor fondatori este impusă, de altfel, în sistemul român, și în cazul exercițiului dreptului la liberă asociere în partide politice, pentru a asigura reprezentativitatea acestora. În egală măsură neconstituțională în raport cu aceleași exigențe ale legii supreme, această condiționare a dreptului la liberă asociere în partide politice nu a fost însă considerată astfel de către Curtea Constituțională. Aceasta apreciază că este vorba despre o problemă de oportunitate, și nu de constituționalitate, „cât timp pragul instituit nu are ca efect suprimarea exercitării dreptului, urmărind numai (…) ca asocierea cetățenilor în partide să aibă semnificația instituționalizării unui curent politic, fără de care partidul rezultat nu-și poate îndeplini rolul său constituțional, prevăzut de art. 8 alin. (2) (din Constituție, n. a.), de a contribui la definirea și exprimarea voinței politice a cetățenilor. (…) Acest criteriu ar putea fi neconstituțional dacă, prin efectele sale, ar duce la suprimarea dreptului la asociere sau ar fi sinonim cu o asemenea suprimare”.
A 2. Candidaturile independente
În scopul asigurării reprezentativității candidaturii, precum și a caracterului său serios, pentru a candida în alegeri, candidații independenți trebuie să facă dovada susținerii din partea unui anumit număr de cetățeni cu drept de vot, a căror adeziune se dă pe propria lor răspundere și care sunt înscriși, în acest scop, pe liste de susținători, ce constituie acte publice aflate sub incidența art. 292 Cod Penal. Listele sunt scrise și trebuie să fie depuse odată cu cererea de înregistrare a candidaturii, sub sancțiunea neînregistrării acesteia. În acest sens, depunerea listei de susținători odată cu propunerea de candidatură la alegerile prezidențiale a fost considerată de Curtea Constituțională o cerință de ordine publică, a cărei nerespectare justifică neînregistrarea candidaturii de către Biroul Electoral Central.
În cazul alegerilor parlamentare, numărul susținătorilor trebuie să fie 4% din numărul total al alegătorilor înscriși pe listele electorale permanente din colegiul uninominal în care candidează independentul, dar nu mai puțin de 2. 000 de alegători pentru Camera Deputaților și 4. 000 de alegători pentru Senat, un susținător putând sprijini câte un singur candidat pentru fiecare dintre funcțiile pentru care se organizează alegeri și trebuind să aibă domiciliul în colegiul uninominal unde candidatul independent dorește să candideze.
În cazul alegerilor locale, susținătorii pot fi numai cetățeni români sau cetățeni ai Uniunii Europene cu drept de vot care au domiciliul ori reședința în circumscripția electorală în cauză, un susținător putând sprijini câte un singur candidat la funcția de consilier local, câte unul la funcția de consilier județean, câte unul la funcția de președinte al consiliului județean și câte unul la funcția de primar. Susținătorii candidaților independenți pentru funcția de consilier trebuie să fie în număr de minimum 1% din numărul total al alegătorilor înscriși în listele electorale permanente și complementare din circumscripția respectivă, dar nu mai puțin de 50 în cazul comunelor, de 100 în cazul localităților urbane de rangul II și III și de 1. 000 în cazul județelor, municipiului București, sectoarelor municipiului București și localităților urbane de rangul I. Susținătorii candidaților independenți pentru funcția de primar trebuie să reprezinte minimum 2% din numărul total al alegătorilor înscriși în listele electorale permanente și complementare din circumscripția pentru care candidează independentul, dar nu mai puțin de 200 în cazul comunelor, 300 în cazul orașelor, 1. 000 în cazul municipiilor și sectoarelor municipiului București și 5. 000 în cazul municipiului București. În cazul candidaților independenți pentru funcția de președinte al consiliului județean procentul susținătorilor trebuie să fie de minimum 2% din numărul total al alegătorilor înscriși în listele electorale permanente și complementare din circumscripția pentru care se candidează, dar nu mai puțin de 3. 000.
În cazul alegerilor pentru membrii Parlamentului European, numărul de susținători pentru un candidat independent este de minimum 100. 000, un alegător putând susține un singur candidat independent, un singur partid politic, o singură alianță politică, alianță electorală, organizație a cetățenilor aparținând minorităților naționale. Mai mult, condiția susținătorilor se aplică nu doar candidaților independenți: înseși listele de candidați propuse de partidele politice, organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale, alianțele politice sau alianțele electorale trebuie însoțite de o listă de cel puțin 200. 000 de susținători.
De manieră similară, în cazul alegerilor prezidențiale, indiferent dacă este susținut de o formațiune politică sau dacă se auto-propune ca independent, candidatul trebuie să depună o listă de susținători al căror număr nu poate fi mai mic de 200. 000.
Listele de susținători trebuie să cuprindă, în cazul alegerilor prezidențiale, data alegerilor, prenumele și numele candidatului, prenumele și numele, data nașterii, adresa, denumirea, seria și numărul actului de identitate și semnătura alegătorilor care susțin candidatura, în finalul listei persoana care a întocmit-o fiind obligată să facă o declarație pe propria răspundere prin care să ateste veridicitatea semnăturilor. Modelul listei și al declarației pe propria răspundere sunt prevăzute în anexa la legea alegerilor prezidențiale. Curtea Constituțională a statuat că ori de câte ori se constată lipsa unuia dintre elementele de identificare a alegătorilor, susținătorii în cauză nu pot fi luați în calcul pentru stabilirea îndeplinirii numărului legal de susținători necesar pentru înregistrarea candidaturii.
Pentru alegerile parlamentare, în listă se vor preciza, în plus, colegiul uninominal în care candidează candidatul, codul numeric personal al susținătorului, data nașterii acestuia, numele, prenumele și codul numeric personal al persoanei care a întocmit-o. În cazul alegerilor locale, listele cuprind, în mod obligatoriu, și cetățenia susținătorului, în cazul cetățenilor Uniunii Europene ce candidează ca independenți la alegerile locale, în lista susținătorilor, la rubrica „denumirea, seria și numărul actului de identitate” înscriindu-se denumirea, seria și numărul documentului eliberat de Oficiul Român pentru Imigrări. Pentru alegerile europarlamentare, modelul listei și al declarației pe propria răspundere a persoanei care a întocmit-o sunt stabilite prin hotărâre a Guvernului.
Respectarea cumulativă a exigențelor legale referitoare susținători, la numărul acestora, precum și la listele de susținători este verificată de către organismele electorale competente să înregistreze propunerile de candidaturi, cu ocazia înregistrării.
B. Propunerile de candidaturi
În sistemul român, pentru a putea fi înregistrate, propunerile de candidaturi se supun unui regim asemănător în cazul tuturor tipurilor de alegeri, atât în ce privește forma și numărul exemplarelor în care trebuie redactate, cât și sub aspectul mențiunilor pe care trebuie să le conțină și al documentelor ce trebuie să le însoțească, sub sancțiunea neînregistrării, în momentul depunerii spre înregistrare. Pentru a evidenția specificitatea candidaturilor în cazul diferitelor tipuri de alegeri, considerăm necesar să prezentăm regimul juridic al acestora în mod defalcat, în funcție de tipul de alegeri în prezența căruia ne aflăm, precum și în raport de tipul de candidatură – independentă sau susținută de o formațiune politică.
B 1. Alegerile parlamentare
Aplicând criteriile propuse, în cazul acestui tip de alegeri, propunerile de candidaturi se redactează în formă scrisă, în 4 exemplare, de către formațiunile politice ce susțin candidaturile, sub semnătura conducerii acestora sau a persoanelor desemnate în acest scop, în cazul alianțelor politice și al alianțelor electorale, propunerile trebuind semnate de conducerile fiecărui partid din alianță, respectiv, în cazul candidaților independenți, pe baza listei susținătorilor.
Propunerile trebuie să cuprindă următoarele mențiuni: circumscripția electorală și colegiul uninominal în care candidează persoana propusă, numele, prenumele, codul numeric personal, domiciliul, locul și data nașterii, ocupația, profesia candidatului propus, iar în cazul alianțelor politice sau electorale, partidul care făcut propunerea.
În cazul candidaților independenți, propunerea de candidatură ia forma unei cereri de înregistrare a candidaturii, sub semnătură proprie, care trebuie să cuprindă aceleași mențiuni precum propunerile de candidaturi făcute de formațiunile politice, cu indicarea funcției pentru care candidează.
Propunerile trebuie însoțite de declarațiile de acceptare a candidaturii, semnate și datate de candidați și care trebuie să conțină circumscripția electorală și colegiul uninominal în care candidează, numele, prenumele, codul numeric personal, partidul politic sau alianța care a făcut propunerea, profesia, ocupația și apartenența politică a candidatului, consimțământul său expres pentru a candida, precum și precizarea că întrunește condițiile cerute de lege pentru a candida.
În principiu, un candidat nu poate accepta candidatura decât pentru o singură circumscripție electorală, iar în cadrul acesteia, pentru un singur colegiu uninominal. Principiul unicității candidaturii este prevăzut în următorii termeni: „în fiecare colegiu uninominal, fiecare competitor electoral poate avea doar o singură propunere de candidatură; un candidat poate reprezenta un singur competitor electoral într-un singur colegiu uninominal”, candidaturile în mai multe colegii uninominale sau atât pentru funcția de deputat, cât și pentru cea de senator, cu excepția celor prevăzute la art. 9 alin. (11), fiind nule de drept, nulitatea constatându-se prin decizie a Biroului Electoral Central”.
Excepție fac așadar persoanele ce candidează fiind propuse de organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale, care pot depune aceeași candidatură pentru Camera Deputaților în mai multe colegii uninominale. O organizație a unei minorități naționale poate propune același candidat pentru mai multe colegii uninominale aparținând diferitelor circumscripții electorale, numai în condițiile în care propune un singur candidat la nivel național și doar pentru alegerea Camerei Deputaților, propunerea de candidatură a acestui candidat depunându-se la Biroul Electoral Central.
În vederea depunerii candidaturilor, fiecare formațiune politică, precum și fiecare candidat independent trebuie să constituie un depozit, în contul Autorității Electorale Permanente, în cuantum de 5 salarii minime brute pe țară, pentru fiecare candidat. Depozitul se restituie în 14 zile lucrătoare de la data rămânerii definitive a alegerilor în circumscripția electorală numai candidaților independenți ce au obținut cel puțin 20% din voturile valabil exprimate în colegiul unde au candidat, precum și acelor formațiuni politice care au obținut mai mult de 2% din voturile valabil exprimate la nivel național, sumele nerestituite făcându-se venit la bugetul de stat.
Condiționarea dreptului de a candida de această cauțiune bănească nu este străină dreptului comparat, democrațiile actuale instituind această măsură în scopul asigurării seriozității candidaturii, inclusiv al prevenirii numărului lor excesiv. Cu ocazia sesizării asupra neconstituționalității dispozițiilor referitoare la obligativitatea depozitului bănesc, prin raportare la art. 4 alin. (2) din Constituție, ce interzice discriminările pe baza criteriului averii, Curtea Constituțională a apreciat că dispozițiile electorale în cauză sunt constituționale. Raportându-se la jurisprudența sa anterioară, precum și la art. 19 pct. 3 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice, în virtutea căruia exercitarea libertăților poate fi supusă anumitor limitări ce trebuie însă stabilite în mod expres prin lege și care sunt necesare, printre altele, apărării securității naționale sau ordinii publice, Curtea a considerat despre condiția depozitului bănesc impusă de lege că „este necesară pentru exercitarea cu bună credință a dreptului de a fi ales și, de altfel, depozitul constituit se restituie în condițiile prevăzute de (…) lege. De altfel, dispoziții similare se regăsesc și în legislația altor state membre ale Uniunii Europene”.
În opinia noastră, Curtea ar fi trebuit să analizeze respectarea, în cauză, a tuturor condițiilor impuse de art. 53 din Constituție referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, în ordinea etapizată ce rezultă din aceste dispoziții constituționale, pentru a statua, de altfel fără să se înșele, în sensul constituționalității cauțiunii bănești la care se referă legea alegerilor parlamentare.
B 2. Alegerile europarlamentare
Pentru acest tip de alegeri, propunerile de candidaturi făcute de partidele politice, organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale, alianțele politice și alianțele electorale îmbracă forma listelor de candidați, ce se redactează, pentru a fi depuse și înregistrate, în 4 exemplare scrise – un original și 3 copii – și se semnează de către conducerea acestor formațiuni politice sau de persoanele împuternicite în mod expres în acest scop. Mențiunile pe care trebuie să le cuprindă sunt: numele, prenumele, prenumele părinților, locul și data nașterii, cetățenia, adresa, apartenența politică, ocupația și profesia candidaților. Numărul de candidați de pe fiecare listă poate fi cu cel mult 10 mai mare decât numărul mandatelor la care are dreptul România în Parlamentul European.
Listele de candidați se întocmesc astfel încât să asigure reprezentarea ambelor sexe, sub sancțiunea nulității listei, constată prin decizie a Biroului Electoral Central.
Principiul unicității listei de candidați presupune că fiecare partid politic, organizație a cetățenilor aparținând minorităților naționale, alianță politică sau alianță electorală care participă la alegerile pentru Parlamentul European poate depune numai o singură listă de candidați.
Candidații independenți redactează o cerere scrisă de admitere a candidaturii independente, în 4 exemplare, cererea trebuind să cuprindă numele, prenumele, prenumele părinților, cetățenia, domiciliul, locul și data nașterii, ocupația și profesia, precum și semnătura.
Propunerile de liste de candidați, precum și cererea de admitere a candidaturii independente, în cazul candidaților independenți, trebuie însoțite de declarațiile de acceptare a candidaturii, întocmite în 4 exemplare, declarația de acceptare trebuind semnată și datată personal de candidat și cuprinzând următoarele mențiuni obligatorii: numele, prenumele, prenumele părinților, locul și data nașterii, cetățenia, adresa, apartenența politică, ocupația și profesia candidatului, consimțământul expres de a candida, precum și precizarea îndeplinirii tuturor condițiilor prevăzute de lege pentru a candida.
De asemenea, este instituit și principiul unicității candidaturii: o persoană nu poate accepta decât o singură candidatură. În cazul în care o persoană candidează de mai multe ori la aceleași alegeri pentru Parlamentul European, propunerile de candidatură a acesteia sunt nule de drept, nulitatea constatându-se prin decizie a Biroului Electoral Central.
B 3. Alegerile locale
În cazul acestui tip de alegeri, propunerile de candidaturi îmbracă forma listelor de candidați și se fac în formă scrisă, în 4 exemplare, de către partidele politice, alianțele politice, alianțele electorale sau organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale, sub semnătura conducerii organizațiilor județene ale acestora, în cazul alianțelor electorale dintre partide politice listele trebuind semnate și de conducerile județene ale fiecărui partid din alianță, iar dacă aceste alianțe se constituie la nivel comunal, orășenesc, municipal sau de sector al municipiului București, listele se vor semna de conducerea alianței și contrasemna de conducerea fiecărei organizații din coaliție.
Numărul maxim de candidați înscriși pe o listă poate fi mai mare decât numărul de mandate de consilieri stabilit potrivit legii 215/2001, cu până la un sfert din numărul mandatelor, fracțiunile întregindu-se la cifra 1, candidații cărora nu li se vor atribui mandate în urma alegerilor fiind considerați supleanți și putând obține mandatul unui candidat de pe aceeași listă, în cazul în care funcția acestuia se vacantează.
Listele de candidați trebuie întocmite astfel încât să asigure reprezentarea ambelor sexe.
Mențiunile pe care listele trebuie să le cuprindă, referitoare la fiecare dintre candidați, sunt: numele, prenumele, locul și data nașterii, domiciliul, conform actului de identitate, denumirea, seria și numărul actului de identitate, ocupația, profesiunea și apartenența politică a candidatului, iar în cazul alianțelor, și partidul politic care i-a propus. În cazul în care listele cuprind cetățeni ai Uniunii Europene, în dreptul acestora se înscriu următoarele mențiuni obligatorii: numele, prenumele, statul membru de origine, locul și data nașterii, adresa la care locuiesc în România, ocupația, profesia și apartenența politică, iar în cazul alianțelor, și partidul politic ce i-a propus.
Listele de candidaturi trebuie însoțite de declarațiile de acceptare din partea candidaților, semnate și datate de către candidați, cuprinzând numele, prenumele, domiciliul, partidul politic sau alianța care i-a propus, profesiunea, ocupația și apartenența politică a candidatului, consimțământul expres al acestuia de a candida, precum și precizarea că întrunește condițiile prevăzute de lege pentru a candida. Declarația de acceptare a candidaturii din partea unui cetățean al Uniunii Europene trebuie să cuprindă numele, prenumele, statul membru de origine, adresa din România, ocupația, profesia și apartenența politică, consimțământul expres de a candida, precizarea că întrunește condițiile prevăzute de lege pentru a candida; declarația trebuie să fie însoțită de un document emis de Oficiul Român pentru Imigrări sau de un document care să ateste adresa din România.
În cazul candidaților independenți, propunerea de candidatură se face pe baza listei de susținători, ce trebuie însoțită de declarația de acceptare a candidaturii, supusă aceluiași regim cu declarația de acceptare a candidaturii din partea candidaților prezenți pe listele formațiunilor politice.
Și în cazul alegerilor locale, regula interdicției candidaturilor multiple este respectată, în sensul că o persoană eligibilă nu poate candida pentru aceeași funcție electivă, în mai multe circumscripții electorale. În acest sens, se prevede că o persoană nu poate accepta candidatura decât pentru o singură circumscripție electorală, cu excepția cazului în care candidatura se depune atât pentru un consiliu local, cât și pentru consiliul județean.
Regula unicității candidaturii pentru una și aceeași funcție nu este înfrântă de posibilitatea unei persoane de a candida în același timp pentru funcția de consilier local ori de consilier județean, de primar sau de președinte al consiliului județean, legea stabilind că o persoană poate candida pentru un singur consiliu local și un singur consiliu județean și numai pentru o singură funcție de primar sau de președinte al consiliului județean. Candidații aleși atât în funcția de consilier local, cât și în funcția de consilier județean sunt obligați ca, în termen de 10 zile de la data ultimei validări, să opteze pentru una dintre cele două calități.
B 4. Alegerile prezidențiale
Pentru acest tip de alegeri, propunerea de candidatură se face în formă scrisă, în 4 exemplare – un original și 3 copii, fie de către formațiunea politică ce susține candidatura, trebuind semnată de aceasta sau de conducerea sa, fie de către candidații independenți. Mențiunile pe care trebuie să le cuprindă propunerea sunt: prenumele și numele, locul și data nașterii, starea civilă, domiciliul, studiile, ocupația și profesia candidatului și precizarea că îndeplinește condițiile prevăzute de lege pentru a candida.
Propunerea trebuie însoțită de declarația de acceptare a candidaturii, scrisă, semnată și datată de candidat.
Principiul unicității candidaturii impune că partidele și alianțele politice pot propune numai câte un singur candidat. Partidele membre ale unei alianțe politice care propune un candidat nu pot propune și candidați în mod separat.
C. Depunerea, înregistrarea și admiterea candidaturilor
Depunerea candidaturilor în vederea înregistrării și a admiterii lor se poate face până la data limită prevăzută de lege, și anume cel mai târziu cu 40 de zile înainte de data alegerilor, în cazul alegerilor parlamentare și locale, cel mai târziu cu 60 de zile înainte de ziua de referință, în cazul alegerilor europarlamentare, respectiv cel mai târziu cu 30 de zile înainte de data alegerilor.
C 1. Alegerile parlamentare
În cazul acestui tip de alegeri, în vederea înregistrării candidaturilor, fiecare partid politic, alianță politică, alianță electorală și organizație a cetățenilor aparținând minorităților naționale depune la biroul electoral de circumscripție 4 dosare, fiecare cuprinzând, în mod obligatoriu: propunerile de candidaturi – listele candidaților pentru respectiva circumscripție, redactate conform regulilor anterior prezentate, cu indicarea colegiului uninominal și a funcției pentru care se candidează; copiile actelor de identitate ale candidaților; dovezile constituirii depozitelor bănești pentru fiecare candidat în parte; declarațiile de acceptare a candidaturii din partea fiecărui candidat; declarațiile de avere și de interese ale candidaților, conform modelelor prevăzute în anexa la legea 115/1996 pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici; declarațiile candidaților născuți înainte de 1 ianuarie 1976 de apartenență sau neapartenență la securitate ca poliție politică, redactate conform modelului prevăzut în anexa la OUG 24/2008 privind accesul la propriul dosar și deconspirarea Securității.
Declarația este obligatorie pentru fiecare dintre candidații ce se regăsesc, din rațiuni de vârstă, în această ultimă categorie, fie că sunt independenți sau nu; declarația se dă pe propria răspundere, potrivit legii penale.
La aceleași birouri de circumscripție, același număr de dosare trebuie depus, personal, de către fiecare candidat independent, componentele dosarelor fiind și ele aceleași, cu precizarea că propunerea de candidatură rezidă, de data aceasta, în cererea de înregistrare a candidaturii redactată de candidat și că în fiecare dosar se adaugă, obligatoriu, un exemplar original al listei susținătorilor.
Organizațiile cetățenilor aparținând unei minorități naționale care pot propune același candidat pentru mai multe colegii uninominale aparținând diferitelor circumscripții electorale, numai în condițiile în care propun un singur candidat la nivel național și doar pentru alegerea Camerei Deputaților, depun dosarele de candidatură la Biroul Electoral Central.
Candidaturile pentru circumscripția electorală pentru românii cu domiciliul sau reședința în afara țării se depun la Tribunalul București.
Înregistrarea candidaturilor se face de către biroul electoral de circumscripție sau, după caz, de Biroul Electoral Central, după examinarea respectării condițiilor legale pentru ca o persoană să poată candida, a condițiilor de fond și formă ale listei susținătorilor. Vor fi înregistrate numai candidaturile ce-ndeplinesc aceste condiții, în cazul celorlalte respingându-se înregistrarea. Biroul păstrează două exemplare ale propunerii de candidatură, celelalte două, certificate de către birou prin semnătura președintelui, cu menționarea datei și a orei, a numărului de înregistrare și prin aplicarea ștampilei, restituindu-i-se depunătorului. Acesta, în termen de 48 de ore de la restituire, înregistrează unul dintre cele două exemplare restituite la tribunalul în a cărui rază teritorială se află circumscripția electorală. Pentru circumscripția electorală pentru românii cu domiciliul sau reședința în afara țării înregistrarea se face la Tribunalul București.
Publicitatea candidaturilor înregistrate se realizează prin afișarea obligatorie a unuia dintre exemplarele propunerii de candidatură, de către biroul electoral de circumscripție, la sediul acestuia, într-un loc vizibil.
Acceptarea sau respingerea unei candidaturi se face, prin decizie, de către biroul electoral de circumscripție, respectiv Biroul Electoral Central, în 24 de ore de la depunere.
Publicitatea candidaturilor admise, respectiv respinse se realizează de către aceleași birouri prin afișarea la sediile acestora a deciziei de acceptare, respectiv de respingere, astfel încât atât candidaturile acceptate, cât și respingerea candidaturilor să poată fi cunoscute în vederea exercitării, de către subiectele îndrituite, a dreptului de a le contesta.
C 2. Alegerile europarlamentare
Pentru aceste alegeri, în vederea înregistrării, propunerile de candidaturi făcute de formațiunile politice se depun la Biroul Electoral Central, în cele 4 exemplare, însoțite obligatoriu de: un exemplar al listei susținătorilor; copia actului de identitate al fiecărui candidat; declarațiile de acceptare a candidaturii în 4 exemplare; declarațiile de avere și de interese ale candidaților, prevăzute de anexa la legea 115/1996 și de anexa la HG 506/2003, completate și semnate de candidați, întocmite în câte două exemplare; declarațiile pe propria răspundere ale candidaților în sensul că au avut sau nu calitatea de lucrători ai Securității sau de colaboratori ai acesteia, întocmită, în câte două exemplare, după modelul prevăzut în anexa la OUG 24/2008.
Aceleași documente trebuie depuse, la același Birou Electoral Central și în același număr de exemplare, de către candidații independenți, cu precizarea că în cazul acestora lista de susținători cuprinde un număr diferit de susținători, iar propunerea de candidatură rezidă în cererea de admitere a candidaturii.
Declarațiile de avere și de interese ale candidaților, atât independenți, cât și de pe liste, se publică pe pagina de internet a Biroului Electoral Central, în termen de 48 de ore de la rămânerea definitivă a candidaturilor, iar declarația pe propria răspundere în sensul că au avut sau nu calitatea de lucrător sau colaborator al Securității se înaintează, în termen de 24 de ore de la înregistrare, Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității.
Înregistrarea candidaturilor se face de către Biroul Electoral Central, ce restituie depunătorului două exemplare ale listei de candidați și ale declarațiilor de acceptare a candidaturii, respectiv două exemplare ale propunerii de candidatură independentă, toate certificate de președintele Biroului prin semnătură și aplicarea ștampilei, depunătorului revenindu-i obligația să depună un exemplar din fiecare la Tribunalul București.
Publicitatea candidaturilor înregistrate se realizează, în termen de 24 de ore de la înregistrare, de către Biroul Electoral Central, prin afișarea obligatorie a listelor de candidați și a candidaturilor primite, la sediul său, la sediile birourilor electorale județene, ale birourilor electorale ale sectoarelor municipiului București și la sediul biroului electoral pentru secțiile de votare din străinătate. De asemenea, Biroul este obligat să aducă la cunoștință publică candidaturile înregistrate și prin intermediul Societății Române de Televiziune și al Societății Române de Radiodifuziune.
Admiterea sau respingerea candidaturilor se face, prin decizie, de către Biroul Electoral Central, în cel mult 5 zile de la înregistrarea candidaturilor, după verificarea îndeplinirii condițiilor de fond și de formă prevăzute pentru candidaturi.
Publicitatea candidaturilor admise, respectiv respinse se asigură de către Biroul Electoral Central prin afișarea deciziilor de admitere, respectiv de respingere a candidaturilor, la sediul său, revenindu-i obligația de a întocmi procese-verbale din care să rezulte data și ora afișării, în scopul cunoașterii acestora în vederea exercitării, de către entitățile îndrituite, a dreptului de a le contesta. De asemenea, Biroul Electoral Central comunică birourilor electorale județene, birourilor electorale de sector și biroului electoral pentru secțiile de votare din străinătate candidaturile admise și le face cunoscute prin intermediul serviciilor publice de radio și televiziune.
C 3. Alegerile locale
În cazul acestor alegeri, în vederea înregistrării candidaturilor, fiecare partid politic, alianță politică, alianță electorală și organizație a cetățenilor aparținând minorităților naționale depune la biroul electoral de circumscripție, în 4 exemplare, propunerile de candidaturi – listele de candidaturi și propunerile de candidați pentru primari, respectiv președinți ai consiliilor județene, însoțite, în mod obligatoriu, de declarațiile de acceptare a candidaturii.
Candidații independenți depun la aceleași birouri și în același număr de exemplare propunerea de candidatură, declarația de acceptare a candidaturii și lista de susținători.
Cetățenii Uniunii Europene, odată cu depunerea candidaturii, pe lângă documentele necesare cetățenilor români, prezintă un document care le atestă identitatea și o declarație pe propria răspundere ce trebuie să cuprindă următoarele mențiuni: că nu sunt lipsiți de dreptul de a candida în statul membru de origine, în urma unei hotărâri judecătorești penale sau civile definitive, sub sancțiunea respingerii de către biroul de circumscripție, prin hotărâre, a propunerii de candidatură, în termen de 24 de ore de la depunere; că nu dețin funcții în alt stat membru al Uniunii Europene, echivalente funcțiilor incompatibile în România cu statutul de ales local.
Spre deosebire de alegerile parlamentare și europarlamentare, în cazul alegerilor locale acceptarea, respectiv respingerea candidaturilor coincide cu înregistrarea acestora, respectiv neînregistrarea acestora. Propunerile de candidaturi se înregistrează de către biroul electoral de circumscripție dacă, în urma examinării, acesta constată că întrunesc condițiile legale pentru ca o persoană să poată candida, condițiile de fond și formă ale listelor de candidați, precum și ale listei susținătorilor. Biroul păstrează două exemplare ale propunerii de candidatură, celelalte două, certificate prin semnătura președintelui biroului și prin aplicarea ștampilei, restituindu-i-se depunătorului. Acesta are obligația de a înregistra unul dintre exemplare la judecătoria în a cărei rază teritorială se află circumscripția electorală pentru care depune candidatura, respectiv la tribunal.
Publicitatea candidaturilor înregistrate se realizează, în termen de 24 de ore de la înregistrare, de către biroul de circumscripție, prin afișarea, la sediul acestuia, la loc vizibil, a unuia dintre exemplarele de propuneri de candidatură. Neinstituirea expresă a obligației biroului de a afișa și candidaturile respinse face imposibilă cunoașterea de către titularii dreptului de a contesta respingerea înregistrării, astfel că se impune ca viitoarea reglementare să nu mai fie lacunară sub acest aspect.
C 4. Alegerile prezidențiale
În cazul acestor alegeri, propunerile de candidatură se depun la Biroul Electoral Central, în 4 exemplare – un original și 3 copii, însoțite, în mod obligatoriu, de declarația de acceptare a candidaturii, de declarația de avere, declarația de interese, lista de susținători, precum și de o declarație pe propria răspundere a candidatului în sensul că a avut sau nu calitatea de lucrător sau colaborator al Securității. Exemplarul original și o copie se păstrează la Birou, un exemplar se înaintează la Curtea Constituțională, iar al patrulea, certificat de președintele Biroului, se restituie depunătorului.
Înregistrarea candidaturilor, respectiv respingerea înregistrării se face de către Biroul Electoral Central după verificarea îndeplinirii condițiilor de fond și de formă pentru candidaturi, prin decizie, în termen de 48 de ore de la depunere.
Publicitatea înregistrării, respectiv a respingerii înregistrării candidaturilor se face prin afișarea de către Birou, la sediul său, a deciziilor de înregistrare, respectiv de respingere a înregistrării, Biroul întocmind procese-verbale din care să rezulte data și ora afișării, astfel încât să poată fi cunoscute candidaturile admise prin înregistrare sau respinse prin refuzul înregistrării, de către entitățile ce le pot contesta.
De asemenea, în termen de 24 de ore de la depunere, Biroul are obligația de a înainta către Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității, declarațiile pe propria răspundere ale candidaților în sensul că au avut sau nu calitatea de lucrători sau colaboratori ai Securității. În plus, Biroul trebuie, în termen de 48 de ore de la înregistrarea candidaturilor, să asigure publicitatea declarațiilor de interese ale candidaților prin publicarea acestora pe pagina sa de internet.
D. Contestarea candidaturilor și rămânea lor definitivă
Ca și în dreptul comparat, și în sistemul român contestarea candidaturilor se referă deopotrivă la dreptul de contesta candidaturile admise și la dreptul de a contesta respingerile candidaturilor (înregistrarea, respectiv refuzul înregistrării, în cazul alegerilor prezidențiale). Data rămânerii definitive a unei candidaturi este dependentă de rezultatul exercitării acestor drepturi, în termenele și cu respectarea celorlalte condiții legale.
De remarcat că în ceea ce privește sfera titularilor dreptului de a contesta candidaturile, legislația română respectă Codul de bună conduită în materie electorală, adoptat de Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei, exclusiv în materia alegerilor prezidențiale și europarlamentare. Astfel, Codul prevede ca orice cetățean sau candidat să poată introduce o contestație; or, după cum se va observa, în cazul alegerilor parlamentare și locale, respingerea admiterii unei candidaturi nu poate fi contestată de orice cetățean, respectiv de orice candidat sau competitor electoral.
Mai mult, în cazul alegerilor locale, legiuitorul român, omițând să introducă în sfera titularilor dreptului de a contesta candidaturile și organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale participante în alegeri, precum și pe candidații independenți, se face responsabil, față de aceste subiecte de drept, de o încălcare neconstituțională a egalității în drepturile electorale.
D 1. Alegerile parlamentare
În cazul acestor alegeri, dacă termenul legal în care se poate exercita dreptul de a contesta o candidatură admisă coincide cu cel în care se poate exercita dreptul de a contesta respingerea unei candidaturi – 48 de ore de la afișarea, de către biroul electoral de circumscripție, a deciziei de acceptare, respectiv de respingere a candidaturii, sfera titularilor celor două drepturi nu coincide. Astfel, candidaturile admise pot fi contestate de către orice cetățean cu drept de vot, precum și de către competitorii electorali – partide politice, alianțe politice, alianțe electorale, organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale. Respingerea unei candidaturi nu poate fi contestată decât de către candidat sau de competitorii electorali ce au propus candidatura.
Contestația, indiferent de obiectul său, trebuie să cuprindă numele, prenumele, adresa și calitatea contestatarului, numele și prenumele persoanei a cărei candidatură a fost admisă sau respinsă, expunerea temeiurilor contestației, data și semnătura contestatarului și indicarea, dacă este cazul, a persoanei desemnate să-l reprezinte.
Competența de a soluționa contestațiile îi revine tribunalului în a cărui rază teritorială se află circumscripția electorală pentru care a fost depusă propunerea de candidatură, termenul de soluționare fiind de 48 de ore de la înregistrarea contestației. În cazul candidaturilor pentru circumscripția electorală pentru românii cu domiciliul în afara României competența îi revine Tribunalului București. Acesta, respectiv tribunalul, se pronunță asupra contestației prin hotărâre, afișată, în mod vizibil, la sediul său.
Împotriva hotărârii se poate face recurs în 24 de ore de la pronunțare, la instanța superioară, recursul soluționându-se în 24 de ore de la înregistrare, prin hotărâre definitivă și irevocabilă.
Rămânerea definitivă a candidaturilor se constată de către biroul electoral de circumscripție prin proces-verbal, după expirarea termenului de depunere a candidaturilor, la care se adaugă toate termenele pe care le presupune exercitarea dreptului de a contesta candidaturile, cu respectarea dublului grad de jurisdicție căruia îi este supus.
Publicitatea candidaturilor rămase definitive se realizează prin afișarea, obligatorie, la sediul birourilor electorale de circumscripție, precum și la sediul secțiilor de votare, după constituirea birourilor electorale ale acestora. Afișarea se face cu precizarea numelui și prenumelui, domiciliului, apartenenței politice, profesiei și ocupației candidatului. De asemenea, candidaturile definitive pot fi făcute publice prin presă și prin orice mijloace de informare în masă, în acest caz cheltuielile fiind suportate nu din banii publici, ci de către cei interesați.
D 2. Alegerile europarlamentare
În cazul acestor alegeri, spre deosebire de contestarea candidaturilor la alegerile parlamentare, titularii dreptului de a contesta candidaturile sunt aceiași, atât în cazul contestării candidaturilor admise, cât și în cazul contestării respingerilor de candidaturi: alegătorii resortisanți, alegătorii comunitari, partidele politice, organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale, alianțele politice și alianțele electorale. Termenul de exercitare a dreptului de a contesta este până la împlinirea a 45 de zile înainte de ziua de referință (ziua votării pentru membrii din România în Parlamentul European).
Competența de soluționare a contestațiilor îi revine Tribunalului București, obligat să se pronunțe, prin hotărâre, în cel mult două zile de la înregistrarea contestațiilor. În 24 de ore de la pronunțare, hotărârea poate fi atacată cu recurs, la Curtea de Apel București, care se va pronunța prin hotărâre definitivă și irevocabilă în termen de două zile de la înregistrarea recursului.
Rămânerea definitivă a candidaturilor se constată de către Biroul Electoral Central, pe bază de proces-verbal, în termen de 24 de ore de la expirarea termenelor în care se exercită dreptul de contestare a candidaturilor, cu respectarea dublului grad de jurisdicție căruia îi este supus.
D 3. Alegerile locale
Ca și în cazul alegerilor parlamentare, în cazul alegerilor locale, sfera titularilor dreptului de a contesta acceptarea, respectiv respingerea unei candidaturi nu este unică și unitară: acceptarea poate fi contestată de către cetățeni, partide politice, alianțe politice și alianțe electorale, iar respingerea de către candidat, partidele politice, alianțele politice sau alianțele electorale ce au propus candidatura. Termenul de contestare este însă unic – 48 de ore de la afișarea candidaturii acceptate, respectiv de la respingere.
Considerăm că omisiunea legiuitorului de a include în sfera titularilor dreptului de a contesta candidaturile și organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale, precum și pe candidații independenți nu este doar regretabilă în sensul unei erori de redactare a textului legislativ, ci constituie o încălcare neconstituțională a egalității în drepturi a acestor subiecte în raport cu ceilalți competitori electorali. Organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale și candidații independenți nu se află într-o situație relevant diferită de cea a celorlalți competitori electorali, care să justifice un tratament juridic diferențiat. Ba dimpotrivă, este vorba de una și aceeași categorie a subiectelor titulare ale dreptului de a propune candidaturi în alegeri.
Astfel, se impune o modificare a dispozițiilor privind titularii dreptului de a contesta candidaturile în sensul includerii în sfera acestora a candidaților independenți și a organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale, atât în ce privește dreptul de a contesta candidaturile admise, cât și în ce privește respingerea candidaturilor.
Contestațiile trebuie să cuprindă numele, prenumele, adresa și calitatea contestatarului, numele și prenumele persoanei a cărei candidatură a fost admisă sau respinsă, prezentarea temeiurilor contestației, data și semnătura contestatarului și indicarea, dacă este cazul, a persoanei desemnate să îl reprezinte și se depun, sub sancțiunea nulității, la instanța competentă să le soluționeze.
Competența de soluționare a contestațiilor îi revine judecătoriei, respectiv tribunalului în a căror rază teritorială se află circumscripția electorală pentru care a fost admisă, respectiv respinsă candidatura. În termen de 48 de ore de la înregistrarea contestației, instanța competentă se pronunță prin hotărâre, ce nu se comunică, dar care, în virtutea aplicării principiului dublului grad de jurisdicție, poate fi atacată cu recurs, în termen de 24 de ore de la pronunțare, la instanța ierarhic superioară. Recursul se soluționează în termen de 24 de ore de la înregistrare, prin hotărâre definitivă și irevocabilă.
Rămânerea definitivă a candidaturilor se constată de către birourile electorale de circumscripție, prin proces-verbal, după expirarea termenului de depunere a candidaturilor, la care se adaugă, dacă este cazul, toate termenele pe care le presupune exercitarea dreptului de a contesta candidaturile.
Publicitatea candidaturilor rămase definitive se realizează prin afișarea la sediul birourilor electorale de circumscripție, precum și la sediul secțiilor de votare, după constituirea birourilor electorale ale acestora. Afișarea se face cu precizarea numelui și prenumelui, domiciliului, apartenenței politice, profesiei și ocupației candidatului. De asemenea, candidaturile definitive pot fi făcute publice prin presă și prin orice mijloace de informare în masă, în acest caz cheltuielile fiind suportate nu din banii publici, ci de către cei interesați.
D 4. Alegerile prezidențiale
În cazul acestor alegeri, titularii dreptului de a contesta înregistrarea sau respingerea înregistrării candidaturilor sunt candidații, partidele politice, organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale, alianțele politice, alianțele electorale și alegătorii. Contestațiile se fac în scris și se depun la Curtea Constituțională, în cel mult 24 de ore de la expirarea termenului de 48 de ore de la depunerea candidaturilor, termen în care Biroul Electoral Central înregistrează sau respinge înregistrarea candidaturilor.
Rolul de judecător electoral al Curții Constituționale în soluționarea contestațiilor candidaturilor în alegerile prezidențiale are ca fundament constituțional art. 146 lit. f) din legea supremă ce instituie competența Curții de judecător electoral în genere în cazul alegerilor prezidențiale dispunând că aceasta „veghează la respectarea procedurii pentru alegerea Președintelui României și confirmă rezultatele sufragiului”. Art. 37 alin. (1) din legea 47/1992 de organizare și funcționare a Curții Constituționale reproduce, în aceiași termeni, dispozițiile art. 146 lit. f) din Constituție, art. 38 al aceleiași legi dispunând: „contestațiile cu privire la înregistrarea sau neînregistrarea candidaturii la funcția de Președinte al României (…) se soluționează de către Curtea Constituțională, cu votul majorității judecătorilor, în termenele prevăzute de legea pentru alegerea Președintelui României”.
Calitatea instanței constituționale de judecător electoral în cazul alegerilor prezidențiale constituie o noutate în istoria constituțională a României, fiind introdusă în 1991, după modelul francez, în care Consiliul Constituțional are calitatea de judecător electoral în materia nu doar a alegerilor prezidențiale, ci și a celor parlamentare.
Întrucât legea 370/2004 privind alegerile prezidențiale nu instituie forma scrisă a contestației și nici mențiunile pe care trebuie să le cuprindă, considerăm că omisiunea trebuie completată prin coroborarea cu dispozițiile legii privind alegerile parlamentare în materie. De altfel, Curtea însăși a statuat, de pildă, că forma scrisă a contestației este o condiție de validitate a acesteia.
Curtea Constituțională soluționează contestațiile în termen de cel mult două zile de la înregistrare, prin hotărâri definitive, general obligatorii și cu putere numai pentru viitor, ce se comunică de îndată Biroului Electoral Central și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Controlul exercitat de judecătorul constituțional în materia contestațiilor privind candidaturile la funcția de Președinte al României nu este unul de constituționalitate, ci unul de legalitate, Curtea analizând dacă înregistrarea sau neînregistrarea candidaturilor de către Biroul Electoral Central este sau nu conformă cu legea. Contestatarul unei candidaturi nu poate deci să conteste constituționalitatea dispozițiilor legale în materie, cu ocazia contestării candidaturii, nici direct, nici prin ridicarea unei excepții de neconstituționalitate.
Curtea însăși, într-o jurisprudență constantă, subliniază că are o competență limitată la aprecierea conformității cu legea a deciziilor Biroului Electoral Central și că nu intră în competența sa, cu ocazia controlării acestei legalități, și analizarea contestării neconstituționalității legii 370/2004. Astfel, în Hotărârea nr. 45/2000, Curtea a statuat că nu poate controla constituționalitatea unei legi pe calea excepției decât dacă excepția a fost ridicată în fața unei instanțe de judecată, și nu direct în fața Curții Constituționale, pentru ca în Hotărârea nr. 11/2004, Curtea să rețină că exercitarea controlului de constituționalitate a posteriori poate avea loc doar pe cale de excepție, în conformitate cu art. 146 lit. d) din Constituție.
Suntem în asentimentul opiniei doctrinare ce consideră că trebuie admisă, contrar atitudinii jurisprudențiale constante a Curții, posibilitatea contestării directe, în fața acesteia, a constituționalității dispozițiilor legii 370/2004 privind condițiile legale de fond și de formă ce condiționează înregistrarea și neînregistrarea candidaturilor, precum și procedura înregistrării, respectiv a neînregistrării, pe calea unei actio popularis, Curtea realizând, în acest caz, un control a posteriori in limine litis, însă nu pe cale de excepție. Autorul aduce ca argument faptul că acest tip de control posterior, la cerere, se impune în cadrul atribuției prevăzute de art. 146 lit. f) din Constituție, ce nu ar trebui interpretat în mod restrictiv și care nu-l exclude în mod expres, în plus nefiind vorba despre un control pe cale de excepție, astfel încât nu s-ar adăuga la art. 146 lit. d) din Constituție.
Admiterea unei asemenea actio popularis ar trebui avută în vedere de către Curtea Constituțională și cu scopul înlăturării „prezumției mai puternice de constituționalitate” a dispozițiilor legii 370/2004 în materia contestării candidaturilor, în raport cu reglementările legale în aceeași materie, dar referitoare la celelalte tipuri de alegeri din România. Astfel, doar acestea din urmă pot fi contestate a posteriori, pe cale de excepție, întrucât contestațiile privind candidaturile se soluționează de către instanțele ordinare, în fața cărora poate fi ridicată excepția, pe când constituționalitatea prevederilor legii alegerilor prezidențiale relative la contestarea candidaturilor nu poate fi controlată decât înainte de promulgare. De altfel, s-a întâmplat deja ca judecătorul constituțional să soluționeze probleme de constituționalitate chiar în cadrul atribuției ce vizează contenciosul electoral, apreciind, în Hotărârea 37/1996, că cerința listei de susținători este constituțională, nelimitându-se astfel la controlarea legalității dispoziției ce impunea cerința în cauză.
În ce privește dublul grad de jurisdicție în materia contestării candidaturilor pentru funcția de Președinte al României, Curtea a considerat, în Deciziile 3/1992 și 2/1994, că hotărârile sale, în general, nu sunt supuse căilor extraordinare de atac existente în procedura jurisdicțională a instanțelor ordinare, precum contestația în anulare, căi de atac care, de altfel, nu sunt prevăzute de lege în materie electorală. Mai mult, contestația în anulare nu este inclusă în activitatea jurisdicțională a Curții, astfel că orice sesizare a Curții cu o atare contestație având ca obiect hotărâri emise de aceasta în urma soluționării contestațiilor candidaturilor la funcția de Președinte trebuie considerată petiție în sensul art. 51 din legea fundamentală ce garantează dreptul de petiționare și astfel să îi fie aplicabile dispozițiile constituționale și legale privitoare la rezolvarea petițiilor.
Rămânerea definitivă a candidaturilor la funcția de Președinte se realizează la expirarea termenului de soluționare de către Curte a contestațiilor, respectiv la data publicării în Monitorul Oficial a hotărârii de soluționare.
Publicitatea candidaturilor rămase definitive se asigură de către Biroul Electoral Central, în cel mult 24 de ore de la expirarea aceluiași termen de soluționare a contestațiilor, prin afișare pe pagina proprie de internet și prin intermediul mass-mediei, în ordinea depunerii candidaturilor definitive. În aceeași ordine a depunerii lor, Biroul este obligat să comunice candidaturile definitive birourilor electorale județene, celor ale sectoarelor municipiului București și biroului electoral pentru secțiile de votare din străinătate, în vederea afișării obligatorii și de îndată de către acestea, la sediul lor.
E. Dreptul de renunța la candidatură și retragerea candidaturilor
De manieră similară libertății votului în sistemele în care caracterul facultativ al acestuia este considerat consubstanțial acestei libertăți, astfel că alegătorul poate opta pentru a nu-și exercita dreptul de a alege, dreptul de a renunța la candidatură și retragerea acesteia constituie, prin excelență, manifestarea libertății de a candida. Însă, ca orice libertate ce nu este absolută, pentru a repeta un truism, și acest drept este încadrat normativ.
Astfel, în România, indiferent de tipul de alegeri în prezența căruia ne aflăm, dreptul de a renunța la candidatură îi are ca titulari pe candidații înșiși, indiferent că sunt autopropuși – independenți – sau că sunt propuși de o formațiune politică. Dreptul se poate exercita până la data rămânerii definitive a candidaturii, printr-o declarație scrisă pe propria răspundere (declarație de renunțare, semnată și datată de candidatul în cauză, în situația alegerilor locale), ce va fi depusă la biroul electoral competent ce a înregistrat, respectiv admis candidatura și i-a constatat rămânerea definitivă.
Dreptul de a renunța la candidatură nu se confundă cu dreptul formațiunilor politice care susțin candidaturi de a retrage o propunere de candidatură sau propuneri de candidaturi până la data limită de depunere a candidaturilor, printr-o cerere semnată de aceleași persoane ce pot depune o altă astfel de propunere. În cazul unei renunțări la candidatură sau al decesului unui candidat după data limită de depunere a candidaturilor, competitorii electorali nu vor avea posibilitatea înlocuirii candidatului. Deși această posibilitate este reglementată expres doar în cazul alegerilor parlamentare și europarlamentare, considerăm că dispozițiile ce o privesc trebuie aplicate, mutatis mutandis, și în cazul alegerilor locale, până la uniformizarea legislației electorale în sensul prevederii exprese, și în legea alegerilor locale, a unei asemenea posibilități.
Dispozițiile legale privind alegerile parlamentare prevăd că dacă decesul s-a produs înainte de data tipăririi buletinelor de vot, respectivul candidat nu va mai fi înscris pe buletinul de vot și că, în cazul în care decesul s-a produs după data tipăririi buletinelor de vot, votarea se va face pe buletinele de vot astfel tipărite, urmând ca, în cazul în care candidatului decedat i s-a atribuit mandat, să se organizeze alegeri parțiale.
Considerăm că o reglementare expresă cu același conținut normativ trebuie introdusă și în legislația privind alegerile locale, europarlamentare și prezidențiale, în același scop al uniformizării legislației electorale. Însă, până la reformarea acesteia din urmă și la codificarea dispozițiile din legea alegerilor parlamentare trebuie aplicate, mutatis mutandis, și în cazul celorlalte tipuri de alegeri, cu precizarea că în cazul în care candidatului decedat i s-a atribuit mandatul de Președinte al României în urma celui de al doilea tur de scrutin, alegerile nu vor fi parțiale, ci se va repeta cel de-al doilea tur de scrutin.
Secțiunea 3. Egalitatea de șanse în materia dreptului de a fi ales
În democrațiile liberale contemporane, nu rareori se întâmplă ca idealul egalității circumstanțiate, specific volantului liberal al democrației, să primeze în raport cu idealul egalității abstracte a cetățenilor în calitate de „constructori” ai spațiului public, ideal specific volantului democratic. Astfel, egalitatea în materia dreptului de a fi ales ajunge să fie concepută de aceeași manieră precum egalitatea în drepturi în genere, și anume nu în mod formal, abstract, ci ca un start egal și acces egal, ceea ce reclamă inclusiv o înțelegere a egalității ca drept la diferență, ca lipsă de uniformitate, astfel încât situațiilor relevant diferite să le fie aplicabile în mod obligatoriu regimuri juridice diferențiate, cu scopul susținerii egalei valorizări a cetățenilor.
Dată fiind această complexitate a egalității în drepturi în general în democrațiile liberale, ce implică înțelegerea nuanțată inclusiv a egalității în drepturile electorale fundamentale, în cele ce urmează ne vom limita la a preciza aspectele principiale privind egalitatea de șanse în materia dreptului de a fi ales, dintr-o dublă perspectivă: egalitatea de șanse între femei și bărbați în ocuparea funcțiilor și demnităților elective, respectiv egalitatea de șanse a cetățenilor aparținând unei minorități naționale în materia dreptului de a fi ales.
A. Egalitatea de șanse între femei și bărbați în materia dreptului de a fi ales
În principiu, în statele în care corpul politic este considerat, la nivel constituțional, ca fiind unitar și indivizibil, cum este și cazul României, diferențele categoriale în materia drepturilor politice, așadar inclusiv în materia dreptului de a fi ales și inclusiv pe criteriul sexului, sunt interzise.
În acest sens, ca o consecință a unității corpului politic ce prohibește discriminarea în raport de sex, egalitatea în materia dreptului de a fi ales interzice legiuitorului, sub sancțiunea neconstituționalității, să impună o anumită prezență pe listele de candidați propuse în alegeri de către competitorii electorali a persoanelor de un anumit sex, nici prin stabilirea unei cote maxime a persoanelor de același sex prezente pe o listă (adică un procentaj maxim raportat la numărul total al candidaților de pe lista respectivă), nici prin impunerea obligației prezenței paritare a femeilor, respectiv a bărbaților, pe listă (așadar un procent de 50% de femei, respectiv unul de 50% de bărbați pe una și aceeași listă de candidați).
Astfel, Consiliul Constituțional francez a considerat că orice divizare în categorii de electori sau de eligibili este contrară Constituției, calitatea de cetățean opunându-se unei asemenea diviziuni categoriale și deschizând posibilitatea de a alege și de a fi ales în condiții identice pentru toți cetățenii, astfel încât este neconstituțională legea care impune ca la alegerile municipale listele de candidați propuse în comunitățile ce numărau mai mult de 3. 500 de locuitori să nu cuprindă mai mult de 75% de persoane de același sex.
În doctrina franceză s-a apreciat că decizia Consiliului este „o consacrare reînnoită a unuia dintre fundamentele dreptului constituțional. Concept abstract, legat de existența corpului politic, cetățeanul este componenta elementară a acestuia, a cărei interșanjabilitate garantează, împreună cu perfecta omogenitate a acestui corp, indivizibilitatea suveranității al cărui titular este. Calitatea care-i este atașată aici (…) este aceea de a nu putea fi dezmembrat prin nicio diferențiere în categorii, a căror simplă existență ar aduce atingere esenței înseși a conceptului și tuturor lucrurilor pe care el este destinat să le reprezinte și să le garanteze”.
Pentru aceeași înțelegere a consecințelor egalității de șanse în materia dreptului de a fi ales optează și judecătorul constituțional italian, precum și cel elvețian, cu ocazia sancționării unor dispoziții legislative similare.
Soluția înțelegerii egalității de șanse între femei și bărbați în materia dreptului de a fi ales ca interzicând atari dispoziții legislative, pe motivul neconstituționalității lor în raport cu egalitatea în drepturi și cu nediscriminarea în funcție de criteriul sexului, așa cum sunt garantate de legea fundamentală, rămâne însă controversată la nivelul dreptului comparat.
În sistemul belgian, de pildă, prevederile legale ce impun o cotă maximă de prezență a persoanelor de același sex pe listele de candidați, dincolo de dezbaterile doctrinare pe care le-au suscitat, precum și de o anumită eficacitate politică în privința reprezentării femeilor, constatată practic, nu au fost încă declarate neconstituționale.
În sistemul Convenției Europene a Drepturilor Omului, deși Codul de bună conduită în materie electorală ia în considerare posibilitatea de a adopta reguli privind paritatea, Comisia de la Veneția a precizat că, în absența unei baze constituționale, instaurarea unor mecanisme de paritate sau de cote maxime a persoanelor de același sex prezente pe listele de candidați în alegeri ar fi contrare principiului egalității.
O atare bază constituțională ce deschide calea unor regimuri diferențiate în raport de sex în materia dreptului de a fi ales este dispoziția art. 16 alin. (3) din Constituția României, conform căreia statul român garantează egalitatea de șanse între femei și bărbați pentru ocuparea funcțiilor și demnităților publice, civile și militare.
Totodată însă, același Constituant consacră regula indivizibilității corpului politic, prin art. 1 alin. (1) din Constituție, ce prevede că România este stat unitar și indivizibil și prin art. 4 alin. (1) din legea supremă, care dispune că „statul are ca fundament unitatea poporului român și solidaritatea cetățenilor săi”. Unitatea corpului politic, instituită de această din urmă dispoziție, reclamă ca legiuitorul să nu poată impune cetățenilor o altă împărțire politică decât cea rezultată din voința lor. În același sens merge și dispoziția cuprinsă în art. 4 alin. (2) din Constituția României care enumeră sexul printre criteriile de nediscriminare între cetățenii ce au ca patrie comună și indivizibilă România, astfel încât acesta nu poate constitui, în principiu, baza unui tratament juridic diferențiat în materia dreptului de a fi ales.
În acest context, egalitatea de șanse între femei și bărbați garantată de art. 16 alin. (3) din Constituție derogă de la unitatea poporului și a corpului politic, permițând astfel legiuitorului să introducă, în materie electorală, tratamente juridice diferențiate, în raport de sex, în ce privește dreptul de a fi ales. Pentru a fi constituționale, aceste dispoziții trebuie să respecte exigențele egalității în drepturi, și anume: tratamentul juridic diferențiat să se fundamenteze pe un motiv obiectiv și rezonabil, adică să rezulte dintr-o diferență de situație relevantă între bărbați și femei, în ce privește reprezentarea acestora; tratamentul diferit să urmărească un scop legitim, în acest caz încurajarea unui acces egal al femeilor cu bărbații la funcțiile reprezentative; să nu existe disproporție între măsura legală ce introduce diferența de tratament și scopul urmărit. Această din urmă condiție presupune ca obiectul legii, rezultatul său imediat, să fie adecvat la motivele legii – rațiunile de fapt și de drept ce justifică măsura instituită de lege; mijloacele utilizate de legiuitor să fie adecvate scopului legii, rezultatului său practic, mediat; rezultatul concret al legii să fie adecvat la scopul urmărit de legiuitor prin lege.
Egalitatea de șanse la care se referă constituantul român în art. 16 alin. (3) din legea supremă acoperă atât egalitatea în fața legii electorale, referitoare așadar la propunerea de candidaturi în alegeri, cât și egalitatea în legea electorală, adică o reprezentarea egală a femeilor cu bărbații. Acest din urmă aspect al egalității nu este de conceput decât în situația în care scrutinul practicat este cel de listă cu reprezentare proporțională, care, prin el însuși, presupune o repartizare proporțională a mandatelor, scrutin folosit în sistemul român în cazul alegerilor locale și europarlamentare.
Spre deosebire de sistemele în care, în virtutea egalității de șanse, s-a considerat că sunt constituționale normele de drept electoral ce impun o cotă rezervată candidaturilor femeilor pe listele de candidați sau care instituie paritatea cu privire la întocmirea acestor liste, dispozițiile legale în materia alegerilor locale din România se limitează deocamdată, în aplicarea exigenței constituționale a egalității de șanse, să prevadă că listele de candidați trebuie întocmite astfel încât să asigure reprezentare ambelor sexe, iar prevederile legale vizând alegerile europarlamentare instituie aceeași obligație, sub sancțiunea nulității listei, constatată prin decizie a Biroului Electoral Central.
Astfel, legiuitorul nici nu instituie obligativitatea prezenței paritare a femeilor și bărbaților pe listele de candidați și nici nu instituie vreun alt criteriu de prezență a femeilor pe listele de candidați, ca număr și/sau ca utilitate a poziției ocupate pe liste, de natură să permită verificarea, cu ocazia înregistrării candidaturilor, a îndeplinirii condiției impuse de legiuitor – asigurarea reprezentării ambelor sexe.
Din perspectiva efectivității egalității de șanse între femei și bărbați în ocuparea funcțiilor și demnităților publice elective, formularea pentru care optează legiuitorul poate fi așadar calificată ca fiind reticentă, justificând în egală măsură interpretarea în sensul că legiuitorul alege, într-un aspect cel puțin delicat, precum acela al stabilirii gradului și criteriilor de nuanțare a egalității în drepturi, să reia exigența constituțională din art. 16 alin. (3) al legii supreme în termeni aproape la fel de vagi, ba chiar în aproape aceiași termeni. Se poate astfel afirma, nu fără riscuri, că dispozițiile legale vizând asigurarea reprezentării ambelor sexe prin modalitatea de întocmire a listelor de candidați în cazul alegerilor locale și europarlamentare se limitează deocamdată să încurajeze mai degrabă formal o prezență mai ridicată a femeilor în organele reprezentative în cauză.
B. Egalitatea de șanse a cetățenilor aparținând unei minorități naționale în materia dreptului de a fi ales
Egalitatea în materia dreptului de a fi ales reclamă ca orice cetățean, indiferent de apartenența sa la o majoritate sau o minoritate sociologică de un tip sau altul să poată candida, cu respectarea condițiilor de eligibilitate și a celor referitoare la candidaturi. Astfel, cetățenii ce aparțin unei minorități naționale au dreptul să fie aleși în aceleași condiții ca și ceilalți cetățeni, fără nicio discriminare bazată pe apartenența lor la minoritatea respectivă. În acest sens trebuie interpretată unitatea poporului instituită de art. 4 alin. (1) din Constituție.
Cu toate acestea, art. 62 alin. (2) din legea fundamentală dispune că „organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale, care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament, au dreptul la câte un loc de deputat, în condițiile legii electorale. Cetățenii unei minorități naționale pot fi reprezentați numai de o singură organizație.” Această dispoziție instituie, de manieră similară egalității de șanse între femei și bărbați pentru ocuparea funcțiilor și demnităților publice elective, o egalitate de șanse a cetățenilor aparținând unei minorități naționale cu ceilalți cetățeni români în ocuparea funcțiilor de deputat, prin care se derogă de la unitatea corpului politic.
De asemenea, ne aflăm în prezența unei derogări și de la principiul că în sistemul român drepturile sunt individuale, inclusiv cele ce au ca titulari persoanele aparținând minorităților naționale (art. 6 din Constituție garantează dreptul la identitate nu în favoarea minorităților naționale ca grupuri, ci în favoarea persoanelor aparținând acestora). Aceasta întrucât, deși Constituantul se referă la reprezentarea cetățenilor aparținând minorităților naționale, căci organizațiile vizate sunt ale acestora, instituie, totuși, în teza finală a art. 62 alin. (2), în materia reprezentării parlamentare a cetățenilor aparținând minorităților naționale, principiul „o minoritate, o organizație”. Astfel făcând, Constituantul anvizajează organizația ce are drept la reprezentare în Parlament nu ca reflex al cetățenilor români aparținând minorității naționale, ci ca reflex al minorității înseși ca grup minoritar, determinând ca apartenența obiectivă a cetățeanului la acesta să se transpună, din perspectiva dreptului de a fi ales, într-o apartenență obligatorie la organizația unică a grupului ce este reprezentată în Parlament.
Mai mult, însăși prima teză a art. 62 alin. (2) din Constituție instituie reprezentarea minorităților naționale ca grupuri sociologice minoritare, câtă vreme organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale obțin reprezentare parlamentară ca atare – câte un loc de deputat, chiar dacă nu au obținut niciun mandat în urma alegerilor – nefiind vorba, în realitate, de încurajarea reprezentării parlamentare a cetățenilor minoritari, ca persoane, în condiții de egalitate și nediscriminare cu cetățenii considerați majoritari din punct de vedere sociologic.
Soluția mandatului rezervat, ce se acordă organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale ce nu au întrunit în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament, peste numărul total de deputați rezultat din norma de reprezentare, nu este unică în dreptul comparat.
Însuși Codul de bună conduită în materie electorală al Comisiei de la Veneția, utilizând o logică pur comunitaristă, ce favorizează reprezentarea grupurilor minoritare, și nu a persoanelor din aceste grupuri, stipulează, chiar dacă fără caracter normativ, că statele pot lua măsuri de natură să asigure o reprezentare minimală a minorităților, fie garantându-le mandate rezervate, fie prevăzând excepții de la regulile normale de acordare a mandatelor, de exemplu, prin suprimarea cvorumului pentru partidele minorităților naționale. De asemenea, Codul prevede și faptul că se poate dispune la nivel național ca persoanele aparținând minorităților naționale să poată vota, concomitent, atât pentru liste generale de candidaturi, cât și pentru liste de candidați ale minorităților naționale.
Or, asigurarea participării cât mai substanțiale a cetățenilor minoritari la procesul democratic, prin exercițiul nu doar al dreptului de a alege, ci și al dreptului de a fi ales, în condițiile egalității, ar trebui să se realizeze, și în sistemul român, printr-un mod de scrutin astfel conceput încât reprezentarea minorității naționale ca grup să fie încurajată chiar și atunci când doar o parte redusă din cetățenii ce aparțin minorității votează pentru ea, și nu prin mandatul rezervat instituit de Constituție în art. 62 alin. (2) pentru o singură organizație a cetățenilor aparținând unei minorități naționale. Acesta din urmă nu face decât să substituie criteriul sociologic ce stă la baza minorității naționale ca grup criteriului politic ce trebuie să rămână singurul în joc în materie electorală, cât timp cetățenii sunt în mod egal membri ai corpului politic, independent de apartenența la grupuri primare de identificare constituite pe criterii sociologice.
De altfel, dreptul la identitate garantat de Constituantul român persoanelor aparținând minorităților naționale în art. 6 din legea supremă trebuie să rămână cantonat în sfera privată, și nu să scindeze spațiul public în funcție de alte criterii decât cele politice, care împart poporul în majoritate și minoritate politică, interșanjabile în funcție de sensul în care se exercită liber și egal dreptul de vot al cetățenilor.
În acest context, legislația electorală în materia alegerilor parlamentare stabilește că au dreptul la mandatul de deputat la care se referă art. 62 alin. (2) din Constituție, organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale ce nu au obținut în alegeri cel puțin un mandat de deputat sau de senator, dacă au obținut, pe întreaga țară, un număr de voturi egal cu cel puțin 10% din numărul mediu de voturi valabil exprimate pe țară pentru alegerea unui deputat. Faptul că pot depune candidaturi nu doar organizațiile reprezentate în Parlament, ci și alte organizații ale cetățenilor aparținând minorităților naționale, legal constituite, care sunt de utilitate și atestă că au ca membri cel puțin 15% din numărul de cetățeni care s-au declarat, cu ocazia ultimului recensământ, că aparțin minorității respective, precum și faptul că tuturor organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale ce participă la alegeri li se aplică, în procesul electoral, același regim juridic ca și partidelor politice, nu sunt de natură să înlăture realitatea că mandatul acordat de drept organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale ce nu au obținut, prin alegeri, niciun loc în Parlament rămâne o diferențiere categorială în cadrul corpului politic.
De asemenea, de același drept la un mandat de deputat se bucură și organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale ce au participat la alegeri propunând candidați comuni cu două sau mai multe organizații, caz în care, dacă niciun candidat comun nu a fost ales, se atribuie pentru toate organizațiile ce au propus candidați în comun un mandat de deputat candidatului ce a obținut cel mai mare număr de voturi.
Această diferențiere categorială în materia dreptului de a fi ales este impusă însă, în mod regretabil, chiar de către Constituție. Astfel că judecătorul constituțional, care refuză să recunoască existența, în materia reprezentării organizațiilor minorităților naționale, a unor „deputați de drept”, consideră că „reglementarea electorală privind participarea la alegeri a organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale (…) este în sensul aplicării principiului egalității de șanse între cetățeni, prin înlăturarea, potrivit prevederilor constituționale ale art. 4 alin. (2), a oricăror forme de discriminare, între altele, pe criterii "[…] de naționalitate, de origine etnică, […], de apartenență politică, […]", precum și în concordanță cu art. 62 alin. (2) din Constituție”.
Cu ocazia controlării constituționalității noi legi a alegerilor parlamentare, legea 35/2008, Curtea își menține această jurisprudență, la care face de altfel trimitere. Referitor la critica de neconstituționalitate a dispozițiilor privind reprezentarea în Parlament a minorităților naționale legal constituite care nu au obținut în alegeri cel puțin un mandat de deputat sau de senator, pe motiv că sunt „dispoziții discriminatorii față de cetățenii români de etnie română”, Curtea reține că „însăși Constituția conferă un regim special organizațiilor aparținând minorităților naționale care să le permită acestora reprezentarea politică în cadrul autorității legiuitoare”, precum și că „în virtutea acestui text constituțional, care legitimează participarea organizațiilor cetățenilor care aparțin minorităților naționale la alegerile parlamentare, aceste organizații urmează a fi asimilate celorlalți actori electorali, în speță partidele politice, în lipsa unei asemenea asimilări fiind pusă în pericol egalitatea de șanse a celor care participă la acest scrutin”.
Ne raliem opiniei doctrinare ce propun, ca alternativă la sistemul de reprezentare instituit de art. 62 alin. (2) din Constituție, menținerea unității reprezentării corpului politic unitar, indiferent de apartenența cetățenilor la minorități sociologice de orice tip, prin practicarea unui scrutin care să încurajeze o reprezentare cât mai proporțională a tendințelor minoritare politic, astfel încât dacă voturile obținute de formațiunile minoritare sunt acordate de cetățeni aparținând unei minorități sociologice, așa cum sunt minoritățile naționale, reprezentarea parlamentară pe care o asigură voturile respective implicit minorității naționale să rămână una fundamentată pe criteriul politic, și nu pe cel sociologic. Un atare efect se poate obține, de pildă, prin instituirea unui prag electoral mai scăzut, concomitent nu doar cu admiterea participării în alegeri a tuturor organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale, ci și cu eliminarea regulii constituționale a reprezentării în Parlament de către o singură organizație a cetățenilor aparținând unei minorități naționale.
Este propus ca model în acest sens scrutinul impus de Constituția din 1923 și legea electorală din 1926, care, prin pragul electoral național de 2%, permitea grupărilor minoritare sociologic să fie reprezentate politic fără să obiectivizeze criteriul constituirii lor, grupările politice minoritare ce nu treceau de pragul electoral, dar obțineau în anumite circumscripții majoritatea absolută a voturilor dobândind în aceste circumscripții un număr de mandate proporțional cu procentul de voturi pe care-l aveau față de totalul voturilor valabil exprimate la nivelul circumscripției respective.
Secțiunea 4. Considerații generale privind dreptul de a alege și dreptul de a fi ales în Parlamentul European și la alegerile locale în cadrul Uniunii Europene
Existența Uniunii Europene ca organizație supranațională de integrare impune două corective principiului condiționării existenței și exercițiului dreptului de a alege și de a fi ales de calitatea de cetățean național al unui stat membru. Astfel, unul dintre aspectele specificității construcției comunitare rezidă în recunoașterea la nivel unional, ca efect al naționalității statelor membre, a unei cetățenii proprii – cetățenia unică europeană – tuturor cetățenilor statelor membre.
Spre deosebire de cetățenie în sensul său clasic – cetățenia națională, cetățenia unică europeană nu este un concept născut mai întâi istoric și politic, pentru a fi ulterior și gradual cristalizat la nivel de efecte, de conținut, ci reprezintă un concept și totodată o realitate juridică definibile în sens contrar, prin efectele juridice proprii, pornind de la care să se consolideze treptat o realitate comunitară istorică și politică, un etos comunitar reflectat într-un corp politic unic. Similar cetățeniei clasice, cetățenia Uniunii urmărește așadar afirmarea unei identități europene, atât față de statele-membre, cât și față de exterior.
Bucurându-se așadar de cetățenia Uniunii în mod automat, în virtutea calității de național al unui stat membru, cetățeanul european se poate bucura de efectele acestei calități, oricât de contestată rămâne pe motiv că nu exprimă o legătură cu un stat suveran. Efectele constau în protecția în străinătate din partea ambasadelor și consulatelor oricăruia dintre statele membre, libertatea de circulație superioară pe teritoriul unic al Uniunii, precum și în exercițiul dreptului de a alege și de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European și la alegerile locale în cadrul oricărui stat membru, dacă cetățeanul are domiciliul sau reședința în statul respectiv, și nu condiționat de calitatea de național al acelui stat, așa cum se întâmplă, în mod tradițional, în cazul alegerilor organizate la nivel intern în statele membre. Astfel, pentru a vota și a candida la aceste alegeri, cetățeanul european nu trebuie să fie prezent în statul al cărui național este.
A. Dreptul de a alege și dreptul de a fi ales pentru Parlamentul European
Considerate drepturi ce concură la dispariția criteriului naționalității în materia libertății de participare cetățenești, prin care se creează la nivel european un corp politic distinct de cele ale statelor membre, „manifestarea cea mai semnificativă a consacrării cetățeniei Uniunii”, dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European sunt recunoscute de către o parte a doctrinei române ca nefiind drepturi exclusiv politice în sens tradițional. Suntem de acord cu această calificare, precum și cu argumentele pe care se bazează: cel al titularilor drepturilor – cetățenii europeni, respectiv faptul că aceste drepturi implică o participare la un proces electoral menit să desemneze un organ reprezentativ continental, și nu o participare la exercitarea suveranității de stat.
Acest din urmă argument a fost de altfel înaintat de către Consiliul Constituțional francez cu ocazia statuării în sensul constituționalității recunoașterii dreptului de vot pentru Parlamentul European în favoarea străinilor comunitari în Franța, considerându-se că Parlamentul European nu concurează la exercițiul suveranității naționale, cât timp este fundamentat pe angajamente internaționale.
Până la adoptarea Tratatului de la Maastricht, care introduce dreptul de alege și de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European pentru toți cetățenii Uniunii, vizând eliminarea posibilității menținerii de practici naționale diferite ale statelor membre în materia condițiilor exercitării acestor drepturi, existau deja anumite state europene ce recunoșteau dreptul de vot pentru aceste alegeri, nu însă și dreptul de a fi ales, rezidenților resortisanți ai anumitor state membre ale Uniunii. Este vorba despre Irlanda (începând cu 1977), Belgia (începând cu 1984, exclusiv pentru cetățenii britanici și irlandezi) și Olanda (începând cu 1978, cu condiția ca țara natală a rezidentului să nu îi fi acordat dreptul de vot). Marea Britanie recunoștea atât dreptul de vot, cât și dreptul de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European rezidenților de origine irlandeză și celor provenind din state membre ale Commonwealth-ului.
Articolul 8 al Tratatului de la Maastricht din 1991 (art. 19-2 al Tratatului CE) instituie principiul rezidenței în materia exercitării nu doar a dreptului de a fi ales ca membru al Parlamentului European, ci și a dreptului de a vota la aceste alegeri. Astfel, dispoziția prevede că „orice cetățean al Uniunii care are reședința într-un stat membru al cărui resortisant nu este are dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European în statul membru unde își are reședința, în aceleași condiții ca și resortisanții acestui stat. Aceste drepturi vor fi exercitate sub rezerva modalităților decise de către Consiliu statuând cu unanimitate la propunerea Comisiei și după consultarea Parlamentului European”. Modalitățile la care se referă art. 8 din Tratat au fost precizate prin Directiva 93/109/CE din 6 decembrie 1993. Directiva confirmă că dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European nu pot fi disociate și că fiecare dintre aceste două drepturi are caracter unic, fiind astfel interzise votul dublu și candidatura dublă.
Ca regulă, condițiile ce trebuie îndeplinite pentru a alege și a fi ales pentru Parlamentul European sunt în primul rând cele reglementate la nivel național în statele membre pentru alegerile interne, cărora li se adaugă dispozițiile din dreptul comunitar. Reamintim că în sistemul român art. 38 din Constituție garantează aceste două noi drepturi politice pentru cetățenii români, iar art. 148 alin. (2) și (3) din legea supremă le consacră pentru cetățenii europeni. Art. 5 alin. (9) din legea-cadru 33/2007 dispune că au drept de vot și de a fi aleși ca membri din România în Parlamentul European, în aceleași condiții ca și cetățenii români, sub rezerva îndeplinirii cerințelor prezentei legi, toți cetățenii statelor membre ale Uniunii Europene, în sensul art. 17 alin. (1) din Tratatul de instituire a Comunității Europene, care au reședința sau domiciliul pe teritoriul României.
Inițial, condițiile pentru exercitarea dreptului de a alege și de a fi ales în Parlamentul European prezentau diferențe notabile de la un stat membru la altul, având în vedere că Directiva permitea restricționări în situația în care proporția, pe teritoriul unui stat membru, a cetățenilor Uniunii care nu sunt naționali era considerabilă. Astfel, dacă în anumite state precum Danemarca, Irlanda, Olanda, cetățenii Uniunii rezidenți erau automat înscriși pe listele de alegători, în altele, cetățeanul Uniunii rezident trebuia să se înscrie personal, fie în temeiul unor informații complete, fie în lipsa acestora. Aceste diferențe au permis și permit încă, în practică, discriminări între cetățenii Uniunii resortisanți (naționali) ai anumitor state membre și cetățenii Uniunii doar rezidenți în aceste state.
Dacă vârsta minimă pentru a putea vota la acest tip de alegeri este unitară – 18 ani, începând cu anul 1979, când, în virtutea Actului din 1976 privind alegerea membrilor Parlamentului European prin vot universal direct, au avut loc primele alegeri prin acest tip de vot, efortul de uniformizare treptată a celorlalte condiții de exercitare a dreptului de a alege și de a fi ales în cadrul alegerilor europarlamentare a vizat nu doar modalitatea de scrutin practicată (ajungându-se la impunerea unitară a reprezentării proporționale), ci înseși condițiile de eligibilitate și incompatibilitățile europarlamentarilor aleși, inclusiv problema dublului mandat.
Astfel, vârsta minimă pentru a putea fi ales în Parlamentul European nu este încă unitară, variind de la 18 la 23 de ani. Reamintim că în sistemul român vârsta este de 23 de ani, împliniți până în ziua de referință inclusiv, atât pentru cetățenii români, cât și pentru cetățenii Uniunii ce au domiciliul sau reședința în România, precum și pentru cetățenii români care au domiciliul sau reședința în străinătate și au drept de vot.
Având în vedere că ineligibilitățile în materia acestor alegeri, așa cum sunt prevăzute de legislația electorală română incidentă, au fost abordate cu ocazia tratării condițiilor de eligibilitate în general, ne vom referi, în cele ce urmează, la incompatibilități și la dublul mandat.
Dreptul comunitar stabilește, în Actul din 1976 și Actul din 2002, un număr redus de principii comune referitoare la incompatibilități. Problema dublului mandat, adică a posibilității ca un membru al Parlamentului European să fie, concomitent, membru al Parlamentului național al statului membru al cărui cetățean este, a cunoscut o evoluție intrigantă. Actul din 1976 permitea dublul mandat, pentru ca abia Decizia din 2002 a Consiliului să prevadă că „începând cu alegerile din 2004 pentru Parlamentul European, poziția de parlamentar european să fie incompatibilă cu cea de membru al parlamentului național”. Cu toate acestea, au fost acordate derogări Marii Britanii și Irlandei.
Listei de incompatibilități așa cum rezultă din prevederile comunitare i se adaugă opțiunile legiuitorilor naționali ai statelor membre, încă diferite. Legiuitorul român dispune că „fără a aduce atingere incompatibilităților prevăzute de Actul din 1976 privind alegerea membrilor Parlamentului European prin vot universal direct, cu modificările ulterioare, calitatea de membru al Parlamentului European este incompatibilă cu calitatea de deputat sau senator în Parlamentul României, de membru al Guvernului României, cu funcțiile prevăzute la art. 81 și 82 din cartea I, titlul IV, cap. III secțiunea a 2-a din legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, sau cu funcții echivalente din statele membre ale Uniunii Europene”.
Persoanele aflate în vreuna dintre situațiile de incompatibilitate trebuie să opteze între mandatul de parlamentar european și funcția care generează incompatibilitatea, în termen de 30 de zile de la data validării alegerilor pentru Parlamentul European, demisionând din una dintre aceste funcții. Demisia se constată de către Autoritatea Electorală Permanentă. Ulterior expirării acestui termen, dacă apare sau continuă să existe o situație de incompatibilitate cu funcțiile prevăzute la art. 81 și 82 din Legea 161/2003, persoanele aflate în această situație sunt considerate demisionate din funcția de parlamentar european, demisia fiind constatată prin hotărâre a Autorității Electorale Permanente, hotărârea publicându-se în Monitorul Oficial și trebuind comunicată Parlamentului European.
Constatarea cazurilor de incompatibilitate între calitatea de parlamentar european și funcțiile prevăzute de lege se realizează de către Agenția Națională de Integritate și se comunică Autorității Electorale Permanente, în termen de 15 zile de la constatare, aceasta fiind obligată să notifice Parlamentul European despre cazurile de incompatibilitate în care se regăsesc membrii din România în Parlamentul European.
În practică, exercițiul efectiv al dreptului de a alege pentru Parlamentul European depinde în mod considerabil nu atât de inexistența încă a unor reglementări perfect uniforme în statele membre, cât mai degrabă de caracteristicile generale ale acestor alegeri, în opoziție cu trăsăturile alegerilor naționale. Astfel, alegerile pentru Parlamentul European au un caracter mai puțin personalizat, datorat faptului că numai în cazul alegerii Parlamentelor naționale cetățenii capătă implicit control asupra guvernului național, organ învestit de către Parlament. În al doilea rând, construcția europeană rămâne mai puțin apropiată de cetățeni, fiind mai greu de înțeles tehnic, politic și juridic decât sistemele constituționale naționale. Deseori, mai buna cunoaștere a sistemului politic și electoral național a făcut ca votul cetățenilor europeni pentru alegerile europene să se exercite de preferință în statul de cetățenie, și nu în statul de reședință.
Mai mult, similar absenteismului din ce în ce mai semnificativ în cazul alegerilor naționale din statele membre, problema neexercitării dreptului de a alege pentru Parlamentul European, fie în țara de reședință, fie în statul de cetățenie, rămâne încă acută, în special din cauza slabei participări la vot a cetățenilor celor mai recente state membre.
B. Dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale în cadrul Uniunii Europene
Același art. 8 al Tratatului de la Maastricht (art. 19-1 din Tratatul CE) prevede: „orice cetățean al Uniunii ce are reședința într-un stat membru al cărui resortisant nu este are dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile municipale în statul membru unde își are reședința, în aceleași condiții ca și resortisanții acestui stat”.
Similar dreptului de a alege și de a fi ales pentru Parlamentul European, în anumite state europene dreptul cetățenilor străini de a exercita dreptul de vot la alegerile locale era recunoscut chiar înainte de Tratatul de la Maastricht, în baza unor criterii diferite, precum reședința, criteriul lingvistic, apartenența la Commonwealth sau chiar în virtutea unei tradiții. Astfel, Danemarca și Irlanda practicau criteriul reședinței. Danemarca, prin legea din 30 octombrie 1981 a acordat dreptul de vot resortisanților islandezi, asimilați naționalilor danezi în baza legii privind dizolvarea Uniunii Danezo-Islandeze, precum și tuturor străinilor, fără distincție de origine, care aveau reședința în Danemarca de mai mult de 3 ani. Irlanda recunoștea același drept tuturor străinilor care dovedeau că au reședința pe teritoriul acesteia de cel puțin 6 luni. Marea Britanie recunoștea dreptul de vot la alegerile locale tuturor persoanelor ce puteau atesta calitatea de cetățean al Commonwealth-ului.
Portugalia, în virtutea art. 15 din Constituție, permitea extinderea dreptului de vot în cazul cetățenilor vorbitori de limbă portugheză, „prin convenție internațională și în condiții de reciprocitate”, putând vota la alegerile locale cetățenii brazilieni și africanii lusitani.
În Țările de Jos, în continuarea tradiției de a acorda dreptul de vot străinilor la alegerile comunale, art. 130 din Constituția din 1983 dispune că „legea poate acorda dreptul de a-i alege pe membrii consiliului comunal rezidenților care nu au naționalitatea neerlandeză”, condițiile impuse pentru exercitarea acestui drept fiind regularitatea sejurului și durata acestuia de minimum 5 ani fără întrerupere.
În cazul Franței însă, renunțarea la criteriul naționalității franceze în materia recunoașterii dreptului de a alege și de a fi ales la alegerile locale nu a fost posibilă decât în urma revizuirii constituționale realizată cu scopul punerii acesteia de acord cu Tratatul de la Maastricht. Astfel, într-un prim timp, dispozițiile acestuia referitoare la dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale au fost declarate neconstituționale de către Consiliul Constituțional, pe motiv că, în virtutea sistemului electoral instituit de Constituție, consilierii municipali aleși în cadrul alegerilor municipale participă la alegerile senatoriale (scrutinul fiind, în cazul acestora, indirect), iar Senatul este o Adunare a Republicii ce participă la exercițiul suveranității naționale. Astfel, a permite străinilor să participe la alegerile municipale echivalează cu a le permite să participe la exercițiul suveranității naționale, rezervat, prin art. 3 din Constituție, exclusiv cetățenilor francezi.
În cel de-al doilea timp, revizuirea Constituției Franței din 25 iunie 1992 a permis extinderea dreptului de a alege și de a fi ales la alegerile locale și în ce-i privește pe cetățenii străini ai statelor membre ale Uniunii Europene, prin introducerea unui titlu special în Constituție – „Despre Comunitățile Europene și Uniunea Europeană”, fiind ulterior adoptată o lege organică în acest sens. Sesizat fiind asupra neconstituționalității proiectului de revizuire, Consiliul a refuzat să se pronunțe, apreciind că ține de libertatea și suveranitatea Constituantului să poată decide adoptarea oricărei dispoziții constituționale noi. Mai mult, în decizia din 18 noiembrie 1982, Consiliul a statuat că din corpul electoral fac parte atât cetățenii naționali francezi, cât și cetățeni ce nu sunt naționali francezi.
Cu toate acestea, nu este vorba încă, în sistemul francez, de o eliminare plenară a criteriului naționalității în cazul alegerilor locale, câtă vreme cetățenii statelor membre ale Uniunii Europene nu au dreptul de a alege și de a fi aleși ca primari, adjuncți ai acestora și deci nu pot face parte din colegiul electoral ce alege senatorii, fiind astfel ținuți departe de principalele alegeri politice, cele senatoriale, care implică exercițiul suveranității naționale.
Restricții similare cu privire la funcțiile elective pentru care pot alege, respectiv să fie aleși cetățenii statelor membre ale Uniunii Europene cu domiciliul sau reședința în România există și în sistemul nostru în materia alegerilor locale. Art. 16 alin. (4) din Constituție le garantează acestor cetățeni dreptul de a alege și de a fi aleși în autoritățile administrației publice locale în următorii termeni: „în condițiile aderării României la Uniunea Europeană, cetățenii Uniunii care îndeplinesc cerințele legii organice au dreptul de a alege și de a fi aleși în autoritățile administrației publice locale”. În virtutea acestui fundament constituțional, legea 67/2004 privind alegerile locale dispune: cetățenii oricărui stat membru al Uniunii Europene, care au domiciliul sau reședința în România au dreptul de a alege și de a fi aleși în alegerile locale în aceleași condiții ca și cetățenii români, însă numai pentru funcția de consilier local și consilier județean.
În sistemul român, aceste restricții se justifică printr-o opțiune care doar urmează exemplul dreptului comparat din mai multe state membre ale Uniunii Europene, nefiind vorba de faptul că participarea la alegerile locale ar implica exercițiul suveranității naționale de manieră implicită, întrucât primarii și președinții consiliilor județene nu sunt, spre deosebire de sistemul francez, corp electoral intermediar în cazul alegerilor parlamentare.
CAPITOLUL III. Campania electorală
Reprezentând acea etapă din perioada electorală pregătitoare a exercitării efective a dreptului de a alege și a dreptului de a fi ales, etapă ce alimentează cel mai considerabil funcția ludică a alegerilor, fiind ea însăși o confruntare nu doar ludică, ci, deseori, de-a dreptul spectaculară, între competitorii electorali, în scopul convingerii alegătorilor să le acorde votul, prin prezentarea și susținerea candidaturilor și a programelor politice proprii, campania electorală trebuie să se desfășoare, indiferent de tipul de alegeri, cu respectarea principiului egalității de șanse între candidați.
Fundamentat constituțional pe libertatea și egalitatea dreptului de a fi ales, garantate inclusiv de legea fundamentală română, principiul egalității de șanse își subordonează toate reglementările legale privind campania electorală, mai mult sau mai puțin extinse și amănunțite, de la un sistem la altul. Aceste reglementări, al căror scop practic este dacă nu eliminarea, cel puțin atenuarea inegalităților faptice dintre candidați, ce ar putea periclita egalitatea juridică de șanse a acestora, vizează, ca regulă, multiplele aspecte ale campaniei electorale: durata, finanțarea, accesul la serviciile publice și private de radio și televiziune, afișajul electoral, controlul asupra campaniei electorale.
Reglementările legale trebuie, de asemenea, în virtutea aceluiași principiu al egalității de șanse, să asigure de manieră convergentă satisfacerea necesității de a asigura imparțialitatea în special a puterii publice față de candidați, astfel încât candidații formațiunilor politice situate la putere să aibă un start egal cu ceilalți candidați.
Durata campaniei electorale este stabilită prin lege. În România, campania începe cu 30 de zile înainte de data desfășurării alegerilor și se încheie în ziua ce precede data alegerilor, pentru a permite electoratului să dispună de un răgaz până în ziua votării, răgaz în care să se elibereze de tensiunea politică inevitabilă a campaniei. În cazul alegerilor ce presupun un al doilea tur de scrutin, campania la nivel național pentru al doilea tur începe, ca regulă, la data comunicării oficiale a rezultatelor din primul tur.
Conținutul campaniei electorale este dat de folosirea a diferite mijloace specifice, prin care candidații să își exprime liber și fără discriminare opiniile politice: mitinguri, adunări, întâlniri cu alegătorii, adunări, marșuri, utilizarea televiziunii, radioului, a presei scrise, a mijloacelor electronice și a celorlalte mijloace de informare în masă.
Ca și în dreptul comparat, și în sistemul român aceste mijloace se folosesc doar pe durata campaniei și nu trebuie utilizate discriminatoriu sau pentru a contraveni ordinii publice, fiind totodată interzisă desfășurarea acțiunilor de campanie electorală în anumite spații: unitățile militare, spațiile din școli și universități în perioada de desfășurare a cursurilor, sediile reprezentanțelor diplomatice, penitenciare.
Materialele de propagandă electorală se bucură, în sistemul român, de o definiție legală: acele materiale scrise, audio sau video utilizate în perioada campaniei, care se referă la un candidat sau un partid clar identificat, au obiectiv electoral și se adresează publicului larg, depășind limitele activității jurnalistice de informare a publicului.
Secțiunea 1. Finanțarea campaniei electorale
Inegalitatea dintre mijloacele financiare ale candidaților, de cuantumul cărora depinde în mod covârșitor succesul campaniei și implicit succesul în alegeri este combătută în marea majoritate a democrațiilor moderne prin reglementarea legislativă a finanțării, publice și private, a campaniei electorale. Astfel, se asigură totodată și independența formațiunilor politice ce propun candidați în alegeri față de grupurile de presiune economică, precum și satisfacerea imperativului de ordine publică al transparenței utilizării resurselor financiare în timpul campaniei, în virtutea căreia societatea civilă și implicit electoratul să aibă acces la conturile partidelor politice și la sursele acestora. Principiul transparenței în finanțarea campaniilor electorale este garantat legislativ în sistemul român.
Reglementarea finanțării campaniei electorale constituie, în egală măsură, una dintre garanțiile sincerității votului, contribuind la reducerea posibilității de a exercita presiuni sau manipulări psihologice asupra electoratului, în special prin limitarea cheltuielilor de campanie – stabilirea unui plafon maxim de cheltuieli permise pe durata acesteia.
Finanțarea campaniei rămâne distinctă de problema finanțării în genere a partidelor politice și a altor formațiuni politice ce pot susține candidați în alegeri, a cărei reglementare este legitimată de importanța, în general, a acestor formațiuni în jocul democratic, precum și de același tip de rațiuni pe care se fundamentează reglementarea finanțării campaniei electorale. În sistemul român, actul normativ incident în aceste materii este legea 334/2006 privind finanțarea activității partidelor politice și a campaniei electorale.
Conform dispozițiilor acestei legi și de manieră similară opțiunilor legislative din dreptul comparat european, resursele financiare ale partidelor politice în campania electorală pot proveni fie din fonduri preexistente, fie din finanțarea campaniei electorale pe durata acesteia.
Resursele financiare preexistente campaniei pot fi interne (cotizații de partid, a căror importanță este vădită în situația partidelor mari, de masă, cu un număr ridicat de membri; activități publicistice, de divertisment sau educative – școli de partid) și externe. Acestea din urmă pot fi private (donații, legate, activități comerciale) și publice, provenind fie din finanțarea publică directă (sub forma subvențiilor acordate din bugetul de stat, fie egalitar, fie pe baza reprezentativității), fie din finanțarea publică indirectă (costul accesului la serviciile publice de radio și televiziune, contravaloarea taxelor de timbru pentru acțiunile în justiție legate de contenciosul electoral, scutiri sau reduceri de impozite acordate donatorilor privați etc.)
În timpul campaniei electorale, legea română admite exclusiv finanțarea privată, numai prin contribuții din partea persoanelor fizice și juridice române. Finanțarea activităților de propagandă electorală de către candidații propuși de un partid politic se poate face doar prin intermediul partidului respectiv. Astfel, resursele financiare folosite efectiv în campania electorală provin fie din finanțare privată, fie din finanțare publică directă sau indirectă.
Ca și în dreptul comparat, legea română stabilește totodată limite maxime ale cheltuitelor ce pot fi efectuate în campania electorală, pentru fiecare candidat, reprezentate de un anumit număr de salarii brute minime pe țară. De asemenea, până la validarea mandatelor, conducerea partidului, a organizației județene, candidații la funcția de deputat ori senator sau, după caz, candidatul independent sunt obligați să depună la Autoritatea Electorală Permanentă o declarație privind respectarea acestor plafoane, în vederea exercitării controlului de către Autoritate.
A. Finanțarea privată a campaniei electorale
În dreptul comparat, reglementările legale vizând finanțarea privată a campaniei electorale au ca obiect donațiile și legatele provenite de la persoanele fizice și juridice, urmărindu-se instituirea unui plafon maxim al contribuțiilor (pentru a reduce dependența sau influențabilitatea candidaților în raport cu donatorii), interzicerea unui anumit tip de cheltuieli, precum și a anumitor categorii de contribuabili.
În Marea Britanie, deși cheltuielile electorale ale candidaților, limitate prin lege, sunt fixate în mod regulat de către Parlament, în funcție de mărimea circumscripției și de tipul alegerii, nu sunt totuși instituite limite cu privire la donațiile făcute partidelor și candidaților, cum nici limite impuse cheltuielilor electorale ale partidelor.
În SUA, dacă până în 1984, în virtutea lui Federal Election Campaign Act, donațiile individuale mai mari de 1. 000 de dolari făcute unui candidat pentru Senat, Camera Reprezentanților sau președinție și cele mai mari de 5. 000 de dolari făcute unui comitet politic erau interzise, Curtea Supremă a considerat, în 1985, că atari interdicții sunt neconstituționale în raport de primul amendament al Constituției, referitor la libertatea cuvântului și de asociere. Astfel, actualmente nu mai există nicio limitare a cuantumului donațiilor individuale.
În Franța, art. L. 52-8 din Codul Electoral stabilește, de pildă, că: donațiile făcute de către o persoană fizică pentru a finanța campania unuia sau mai multor candidați nu pot depăși 4. 600 de euro; persoanele juridice, cu excepția partidelor sau grupărilor politice, nu pot participa la finanțarea campaniei electorale a unui candidat, nici prin donații, indiferent de forma acestora, nici prin furnizarea de bunuri, servicii sau de alte avantaje directe ori indirecte la prețuri inferioare celor practicate în mod obișnuit; orice donație mai mare de 150 de euro trebuie făcută prin cec, vărsământ, prelevare automată sau hârtie bancară; (…) niciun candidat nu poate să primească, direct sau indirect, indiferent de scopul a ce cheltuieli, contribuții sau ajutoare materiale din partea unui stat străin sau a unei persoane juridice străine; prin derogare de la dispoziția ce interzice, pe parcursul celor trei luni ce precedă prima zi a lunii în care au loc alegeri și până la data turului de scrutin în care alegerea are loc, utilizarea oricărui procedeu de publicitate comercială prin presă sau prin orice mijloc de comunicare audiovizuală, candidații sau listele de candidați pot recurge la publicitatea prin mijloace de presă pentru a solicita donații autorizate, publicitatea neputând conține alte mențiuni în afara celor specifice permiterii vărsământului donației.
Finanțarea campaniei electorale de către persoane fizice sau juridice străine este regula și în sistemul spaniol. În Italia însă, finanțarea privată din partea acestor persoane este permisă. Statul german admite, ca soluție intermediară, donațiile făcute de partide politice străine, precum și donațiile, limitate ca și cuantum, făcute de persoane străine, interzicând totodată donațiile individuale anonime ce depășesc un anumit cuantum.
Față de dreptul comparat, în sistemul român, fidel tradiției de a se inspira din modelul francez, sunt prevăzute foarte multe restricții în materia finanțării private a campaniei electorale. Astfel, după deschiderea acesteia, partidele pot primi donații și legate exclusiv de la persoane fizice și juridice române, cu obligația declarării la Autoritatea Electorală Permanentă, în 5 zile de la primire, putându-le folosi numai după această declarare. Nerespectarea interdicției pentru persoanele fizice și juridice străine de a finanța direct sau indirect campania are ca efect confiscarea sumelor astfel primite, care se fac venit la bugetul de stat.
Sub aceeași sancțiune, cu scopul de a evita posibilitatea guvernului de a manipula fondurile și de a influența alegerile prin favorizarea partidului aflat la putere, sunt instituite expres interdicții de finanțare în orice mod a campaniei electorale din partea entităților dependente într-o formă sau alta de puterea de stat: autorități publice, instituții publice, regii autonome, companii naționale, societăți comerciale sau bancare la care sunt acționari majoritari statul sau unități administrativ-teritoriale, societăți comerciale ce desfășoară activități finanțate din fonduri publice. De asemenea, este interzisă finanțarea campaniei de către sindicate, culte religioase, asociații ori fundații din străinătate.
Ca garanție a corectitudinii și transparenței, precum și a posibilității de control din partea statului, folosirea, în timpul campaniei, a contribuțiilor provenite din finanțarea privată în campanie sunt în mod obligatoriu intermediate, în dreptul comparat, de anumite organisme, instituții de drept electoral: comitet electoral (în SUA); agent electoral (Marea Britanie), care contabilizează cheltuielile în campanie; mandatar electoral (Italia); administrator electoral (Spania).
Sistemul român alege, și în acest caz, o soluție parțial asemănătoare celei din dreptul francez: instituția mandatarului financiar. În sistemul francez, mandatarul pe care fiecare candidat trebuie să îl aleagă poate fi o persoană fizică sau o asociație de finanțare electorală, cele două variante neputând fi admise concomitent, conform art. L. 52-7 din Codul electoral. Art. L. 52-4 din Cod prevede că, excepție făcând alegerile consilierilor generali din cantoanele cu mai puțin de 9. 000 de locuitori și alegerile consilierilor municipali din comunele cu mai puțin de 9. 000 de locuitori, orice candidat își desemnează un mandatar cel mai târziu la data când îi este înregistrată candidatura; mai mulți candidați nu pot avea același mandatar. Asociația de finanțare electorală, din care candidatul pe care îl susține nu poate face parte, trebuie declarată, conform art. L. 52-5, care instituie de asemenea obligația asociației de a deschide un cont bancar sau poștal unic prin care să se desfășoare toate operațiunile sale financiare, conturile asociației fiind anexate contului de campanie al candidatului pe care l-a susținut, precum și condițiile de dizolvare de plin drept a asociației, în trei luni după depunerea contului de campanie al candidatului pe care îl susține.
Conform art. L. 52-6 din Cod, obligații asemănătoare incumbă și mandatarului financiar, acesta neputând fi expertul contabil căruia-i revine sarcina de a prezenta contul de campanie. Declararea la prefectură a numelui mandatarului financiar, precum și înlocuirea mandatarului de către unul nou se fac de către candidat, jurisprudența constituțională și administrativă statuând că este vorba despre o formalitate substanțială de la care nu se poate deroga, caracterul involuntar al omisiunii de a declara, precum și buna credință a candidatului fiind inoperante.
Mandatarul financiar din dreptul electoral român, care primește, gestionează și utilizează donațiile și legatele în campanie, poate fi o persoană fizică sau juridică, desemnarea sa din partea conducerii partidului, precum și din partea candidaților independenți fiind obligatorie. Calitatea de mandatar financiar se dobândește numai după înregistrarea sa la Autoritatea Electorală Permanentă, în intervalul dintre momentul aducerii la cunoștință publică a datei alegerilor și începerea campaniei electorale, făcându-se publică în presă sau pe pagina de internet a partidului. Un partid poate avea mai mulți mandatari financiari la nivel central, pentru filiale sau pentru candidați, mai multe partide neputând însă folosi serviciile aceluiași mandatar, decât dacă fac parte din aceeași alianță politică sau electorală.
Mandatarul are obligația de a ține evidența operațiunilor financiar-contabile la nivel național, în cazul alegerilor prezidențiale și europarlamentare; pentru fiecare circumscripție electorală în parte, în cazul alegerilor parlamentare; pentru fiecare circumscripție județeană, în cazul alegerilor pentru consilieri județeni și președinți ai consiliilor județene și pentru fiecare circumscripție locală, în cazul alegerii consilierilor locali și a primarilor. În acest sens, mandatarul exercită următoarele atribuții în acest sens: organizează evidența veniturilor primite pentru campania electorală, a transferurilor altor fonduri obținute în afara perioadei electorale și a cheltuielilor efectuate pentru campanie; verifică legalitatea operațiunilor financiare efectuate în campanie, respectarea prevederilor privind donațiile înregistrate între perioada dintre aducerea la cunoștință a datei alegerilor și finalizarea campaniei electorale; înaintează Autorității Electorale Permanente raportul privind respectarea condițiilor legale privind finanțarea partidelor politice pe perioada campaniei electorale.
De asemenea, prin mandatarul financiar, partidele și alianțele, precum și candidații independenți, declară în mod obligatoriu Autorității Electorale Permanente numărul de materiale de propagandă electorală produse, defalcat pe categorii.
În termen de 15 zile de la publicarea rezultatului alegerilor, mandatarul financiar este obligat să depună la Autoritatea Electorală Permanentă un raport detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale pentru fiecare partid politic sau candidat independent. Nerespectarea acestei obligații are un efect drastic: imposibilitatea validării mandatelor candidaților aleși.
Mandatarul financiar răspunde solidar cu partidul sau candidatul care l-a desemnat de legalitatea operațiunilor financiare electorale efectuate în campania electorală și de respectarea prevederilor legale referitoare la finanțarea privată a campaniei.
B. Resurse financiare provenite din finanțare publică
Forma directă de finanțare publică a partidelor politice – de la bugetul de stat -, constituie forma de finanțare ce susține cel mai consistent supraviețuirea, în cadrul pluralismului politic, a partidelor mici, mai puțin puternice, inclusiv financiar. Din acest motiv, în ultimele decenii ale secolului trecut cvasi-totalitatea democrațiilor europene a optat pentru acest tip de finanțare.
În România, subvențiile de la bugetul de stat pot avea ca destinație inclusiv cheltuieli pentru campania electorală. Subvențiile se primesc de către partide politice anual, suma astfel alocată neputând depăși 0,04% din veniturile prevăzute în bugetul de stat. De asemenea, formațiunile politice și alianțele politice sau electorale primesc anual subvenții de la bugetul de stat. În cazul alianțelor politice sau electorale, subvenția se împarte potrivit acordului stabilit în cadrul alianței, respectiv potrivit numărului de mandate obținute, în cazul inexistenței unei asemenea înțelegeri.
Subvenționarea nu este una egalitară, ceea ce ar fi fost de dorit, cel puțin ca soluție intermediară, tranzițională, în vederea consolidării pluralismului politic în cadrul unei democrații constituționale încă tinere, în care decalajele financiare între competitorii politici, transformați periodic în competitori electorali, le pot afecta egalitatea reală de șanse în alegeri. Legiuitorul a optat pentru o finanțare directă bazată atât pe criteriul încurajării egalității de șanse între bărbați și femei, cât și pe criteriul reprezentativității.
Astfel, pe de o parte, subvenția se acordă în funcție de numărul de voturi primite în alegerile parlamentare și de numărul de voturi obținute în alegerile locale. Pe de altă parte, pentru partidele care promovează femei pe listele electorale, pe locuri eligibile, suma primită ca subvenție anuală este majorată proporțional cu numărul de mandate obținute în alegeri de către acestea.
Un procent de 75% din bugetul anual acordat partidelor se va împărți acestora proporțional cu numărul de voturi primite la alegerile parlamentare, dacă au realizat pragul electoral, iar restul de 25% se va împărți proporțional cu numărul de voturi valabil exprimate primite la alegerile locale pentru alegerea consilierilor județeni și a celor din cadrul municipiului București, dacă au obținut cel puțin 50 de mandate de consilier județean și de consilier din în municipiul București.
Subvenția se varsă lunar în contul fiecărui partid prin bugetul Autorității Electorale Permanente. Prin decizia acesteia, acordarea subvenției se poate suspenda temporar, pentru motivele precizate de lege, dintre care exemplificăm: partidele nu-și îndeplinesc obligația de a-și organiza contabilitate proprie; nu-și respectă obligația de a publica în Monitorul Oficial cuantumul total al veniturilor din cotizații până la data prevăzută de lege, precum și lista membrilor de partid ce au plătit într-un an cotizații a căror valoare totală depășește cuantumul prevăzut de lege (10 salarii minime brute pe țară); partidele nu publică în Monitorul Oficial lista persoanelor fizice și juridice care au făcut într-un an fiscal donații a căror valoare totală depășește cuantumul de 10 salarii de bază minime brute pe țară, precum și suma totală a donațiilor confidențiale primite până la data de 31 martie a anului următor.
Înainte de suspendarea temporară a acordării subvenției, Autoritatea Electorală Permanentă este obligată să notifice partidului neregulile constatate și termenul de remediere, ce nu poate depăși 15 zile. În 10 zile de la notificarea scrisă a partidului politic referitoare la remedierea neregulilor constatate, Autoritatea Electorală Permanentă se pronunță asupra ridicării suspendării.
Decizia de suspendare a subvenției poate fi contestată în 15 zile de la comunicare, la instanța de contencios administrativ, care se va pronunța în 15 zile de la sesizare, prin hotărâre definitivă și irevocabilă.
Pe durata suspendării temporare, Autoritatea păstrează subvenția în sume de mandat până la pronunțarea definitivă a instanței, sumele nefăcând obiectul rambursării, la sfârșitul anului, la bugetul de stat.
Pe lângă aceste subvenții, finanțarea publică a partidelor politice în vederea campaniei electorale poate îmbrăca forma indirectă a suportării, pe parcursul campaniei, de la bugetul de stat, a unor cheltuieli pe care ar trebui să le suporte competitorii electorali, precum costul accesului la serviciile publice de radio și televiziune, contravaloarea taxelor de timbru pentru acțiunile în justiție legate de contenciosul electoral, costul afișajului electoral în spațiile publice ș. a.
De pildă, în Marea Britanie sunt scutite de taxe poștale corespondența electorală sub forma dreptului de a trimite câte o carte poștală fiecărei persoane de pe lista electorală, trimiterea prin poștă de materiale electorale sub forma adresei electorale. De asemenea, se acordă subvenții privind publicitatea prin poștă a sistemului de votare.
În Franța, conform art. L. 52-11-1 din Codul electoral, statul rambursează forfetar cheltuielile electorale ale candidaților care au obținut peste 5% din sufragiile exprimate la primul tur de scrutin, sub condiția respectării obligațiilor privitoare la mandatar. Rambursarea nu privește însă cheltuielile de campanie oficială, precum confecționarea buletinelor de vot, a afișelor și a circularelor și nici cheltuielile de afișaj. Rambursarea de către stat a cheltuielilor de imprimare sau de reproducere și de afișare se face numai pentru anumite tipuri de materiale imprimate, în condițiile stabilite de art. R. 39 din Codul electoral.
C. Controlul finanțării campaniei electorale
Existența în diversele sisteme democratice a instituțiilor de drept electoral prin intermediul cărora se gestionează și se utilizează resursele financiare în timpul campaniei electorale se justifică prin chiar necesitatea asigurării controlului finanțării acesteia, de către autoritățile instituite în acest scop, ale căror atribuții sunt complementare, controlul nefiind, ca regulă, în dreptul comparat, de competența exclusivă a unui singur organism.
În sistemul italian, de pildă, Colegiul Regional de Garanție Electorală, ce funcționează pe lângă Curtea de Apel sau pe lângă Tribunalul Teritorial, verifică documentele furnizate de candidați și stabilește sancțiunile prevăzute de lege, dispunând de un termen de 180 de zile în care să semnaleze candidaților eventualele nereguli. În plus, partidele politice sunt obligate să prezinte, într-un anumit termen de la încheierea alegerilor, un raport-bilanț al surselor de finanțare și al cheltuielilor electorale, președinților Camerelor Parlamentului. Aceștia din urmă trimit rapoarte Curții de Conturi, spre verificare. În acest scop, Curtea dispune de 6 luni, termen ce se poate prelungi, dar la capătul căruia trebuie să prezinte rezultatul verificării președinților celor două Camere.
În Franța, art. L. 52-14 din Codul electoral instituie o autoritate administrativă independentă, Comisia națională pentru conturile de campanie și de finanțări politice, care, conform art. L. 52-15 din Cod, aprobă, respinge sau reformează conturile de campanie, în termen de 6 luni de la depunerea contului de campanie. Comisia sesizează judecătorul competent în materie electorală, atunci când contul de campanie nu a fost depus în termen, a fost respins sau dacă, după reformarea acestuia, s-a constatat depășirea plafonului cheltuielilor electorale. În cazul constatării altor neregularități specifice, Comisia trimite dosarul la parchet. În cazul alegerilor prezidențiale, Consiliul Constituțional este singura instanță de recurs de plin drept împotriva deciziilor Comisiei, în termen de o lună de la notificarea acestora, conform art. 3-III din legea nr. 62-1292 din 6 noiembrie 1962 referitoare la alegerea Președintelui Republicii.
În mod similar, sistemul român a optat actualmente pentru învestirea Autorității Electorale Permanente cu atribuții de control în materia finanțării campaniei electorale, înlocuindu-se astfel soluția unitară existentă anterior, sub imperiul legii 43/2003 de finanțare a partidelor politice și a campaniei electorale, ce prevedea, în materie, competența exclusivă a Curții de Conturi. Aceasta își păstrează însă competența de a controla, simultan, subvențiile de la bugetul de stat, competență pe care o exercită conform dispozițiilor legii 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi.
Astfel, respectarea prevederilor legale privind finanțarea campaniilor electorale se controlează de către Departamentul de control al finanțării partidelor politice și a campaniilor electorale din cadrul Autorității Electorale Permanente, condus de către un director general, numit de către președintele Autorității, pe bază de concurs, dintre persoanele ce îndeplinesc cumulativ condițiile prevăzute de lege: au studii superioare în domeniul științelor economice sau juridice, nu au fost membri ai unui partid politic în ultimii 5 ani, pot ocupa o funcție în condițiile legii 7/2006 privind statutul funcționarului public parlamentar.
Atribuțiile directorului Departamentului sunt exclusive și constau în: organizarea activității de control al finanțării partidelor politice; coordonarea activității personalului din subordine; propunerea președintelui Autorității Electorale Permanente să aplice sancțiunile prevăzute de legea finanțării partidelor politice și a campaniei electorale.
Autoritatea Electorală Permanentă, anual și ori de câte ori este sesizată, verifică respectarea dispozițiilor legale referitoare la finanțarea partidelor politice, sesizarea putând fi făcută de către orice persoană ce prezintă dovezi cu privire la nerespectarea reglementărilor legale în materie. De asemenea, controlul se face și atunci când există suspiciuni de încălcare a acestor dispoziții, la sesizarea persoanei interesate sau din oficiu, rezultatele fiecărui control publicându-se în Monitorul Oficial, ca și raportul anual de verificare.
Pentru verificarea legalității încasărilor și plăților efectuate de partide, Autoritatea poate solicita declarații și documente suplimentare pe care le consideră necesare, partidele fiind obligate ca în 15 zile de la solicitare să prezinte documentele solicitate, Autoritatea urmând să se pronunțe în 30 de zile de la primire, prin hotărâre ce poate fi atacată la instanța competentă.
De asemenea, Autoritatea Electorală Permanentă este competentă să constate, prin reprezentanți, contravențiile stabilite de lege, precum și să aplice, prin decizie, sancțiunile contravenționale aferente, decizie atacabilă la instanța competentă. Pe baza hotărârii Autorității, contravenientul are obligația de a vărsa la bugetul de stat sumele de bani și/sau contravaloarea bunurilor și serviciilor ce au constituit obiectul contravenției.
Secțiunea 2. Utilizarea mass-media audiovizuală publică și privată în campania electorală
Folosirea mijloacelor de presă audio-vizuală publice și private constituie, negreșit, mijlocul de propagandă electorală cel mai eficient, asigurându-le competitorilor confruntare în timp real, precum și cea mai largă expunere a în fața alegătorilor. În majoritatea democrațiilor contemporane, acest mijloc de campanie este amănunțit reglementat, de manieră diferențiată în raport de caracterul public sau privat al serviciilor de radio și televiziune.
Scopul reglementării legale rămâne însă același, și anume susținerea egalității de șanse a candidaților, inclusiv prin satisfacerea unui triplu deziderat: evitarea transformării campaniei dintr-un spectacol electoral într-unul de teatru absurd, asigurarea imparțialității puterii publice față de candidați și evitarea unei personalizări excesive a puterii, risc existent în special în ce privește media privată, supusă, din rațiuni economice, nevoii de a atrage un cât mai mare segment al populației.
Este un truism să afirmăm că, în pofida încadrării legale, în practică, utilizarea mass-media în campanie glisează adesea într-o manipulare pură și simplă a electoratului, așa cum, în general, radioul și televiziunea pot, de altfel, eșua într-o „imbecilizare” a individului.
Dintre cele două tipuri de mass-media audiovizuală, utilizarea în campania electorală a celei private rămâne de preferat în sistemele democratice pluraliste, precum cel român, grație independenței existențiale și funcționale a structurilor de media audiovizuală privată pe care o impune pluralismului media, al surselor de informație. Această formă de pluralism intra-categorial, garantată constituțional de art. 8 alin. (1) din Constituția României, alături de alte forme de pluralism intra-categorial de la nivelul întregii societăți, susține libertatea de opțiune a alegătorului, în pofida inconvenientelor pe care le prezintă mass-media privată. Este vorba, de pildă, de faptul că aceasta este puțin interesată de doctrinele și ideologiile partizane și că practică o constantă comercializare a ideilor politice expuse în campania electorală, pe care le încarnează în anumite personalități ale vieții politice carismatice pentru publicul larg.
Dreptul la antenă și timpii de antenă
Accesul, în campanie, la serviciile de radio și de televiziune se face prin dreptul la antenă. În anumite sisteme, precum Portugalia, dreptul la antenă este garantat expres ca drept fundamental, de către Constituție (art. 40).
În România, acest drept se bucură de garanție constituțională, ca și componentă a dreptului la informație, drept fundamental garantat constituțional de manieră expresă în art. 31 din legea fundamentală. Astfel, art. 31 alin. (5) din Constituție prevede că „serviciile publice de radio și de televiziune sunt autonome. Ele trebuie să garanteze grupurilor sociale și politice importante exercitarea dreptului la antenă. Organizarea acestor servicii și controlul parlamentar asupra activității lor se reglementează prin lege organică”. În virtutea acestei dispoziții, implicarea serviciilor publice de radio și televiziune în campania electorală este obligatorie.
Un alt fundament constituțional al dreptului de a utiliza mass-media audiovizuală publică și privată în scopul desfășurării campaniei electorale îl constituie dreptul fundamental la liberă exprimare, astfel cum este garantat în art. 30 din Constituție, oricărei persoane, fără distincție, deci inclusiv candidaților în alegeri.
Egalitatea de șanse în campania electorală impune radiodifuzorilor publici și privați obligația legală generală de a asigura desfășurarea unei campanii echitabile, echilibrate și corecte pentru toate partidele politice, alianțele politice și electorale, organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale, precum și pentru toți candidații, inclusiv cei independenți, obligație expres prevăzută în sistemul român cu privire la aproape toate tipurile de alegeri.
Aspectele pe care le implică obligațiile concrete prin care se traduce această obligație generală sunt de ordin financiar, respectiv legate de acordarea timpilor de antenă, de tipul de emisiuni, de dreptul la replică, de orarul campaniei.
Acordarea timpilor de antenă se solicită în mod obligatoriu de către competitorii electorali conducerii posturilor de radiodifuziune și televiziune, publice sau private și studiourilor teritoriale ale acestora, în termenele stabilite de lege. Ca regulă, în sistemul român, indiferent de tipul de alegeri, serviciile private de radiodifuziune și de televiziune trebuie să acorde timpii de antenă proporțional cu timpii acordați de serviciile publice de presă audiovizuală, nerespectarea acestei obligații atrăgând sancționarea, prin decizie, de către Consiliul Național al Audiovizualului.
Cu privire la aspectele financiare, în dreptul comparat, ca și în cel român, principiul este că accesul la mass-media audiovizuală publică este în mod egal gratuit pentru toți competitorii electorali, ceea ce face ca acordarea timpilor de antenă de către serviciile publice de radiodifuziune și televiziune să fie gratuită, constituind o formă indirectă de finanțare publică a campaniei. Ordinea în care se acordă timpii de antenă, precum și durata acestora sunt însă condiționate, de principiu, de gradul de reprezentativitate a formațiunii politice, cuantificat, de regulă, în raport de rezultatele obținute la alegerile anterioare (Germania, Spania).
Și din acest punct de vedere, legislația electorală română rămâne totuși neunitară, de la un tip de alegeri la altul. Mai mult, egalitatea de șanse nu este respectată prin ordinea de acordare a timpilor de antenă și nici de durata acestora, câtă vreme au întâietate formațiunile politice parlamentare, respectiv cele reprezentate în Parlamentul European.
Astfel, în cazul alegerilor prezidențiale, accesul la serviciile de radio și televiziune publice este gratuit și egal pentru toți candidații.
În cazul alegerilor parlamentare, acordarea gratuită a timpilor de antenă de către serviciile publice de radio și televiziune se face proporțional cu numărul de candidaturi propuse și rămase definitive, fiecare societate publică de radio și televiziune trebuind să ia în considerare, în acest sens, numărul de candidaturi propuse de fiecare competitor electoral în aria geografică acoperită de postul respectiv.
Cu mult mai amănunțite sunt dispozițiile în materie vizând alegerile europarlamentare: 4/5 din timpii de antenă se repartizează în mod egal partidelor politice, organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale ce au membri în Parlamentul European, precum și alianțelor politice sau electorale dintre acestea, restul de 1/5 repartizându-se în mod egal formațiunilor politice de acest tip care nu au membri în Parlamentul European precum și candidaților independenți.
În cazul alegerilor locale, au întâietate la acordarea gratuită a timpilor de antenă de către mass-media audiovizuală publică partidele politice parlamentare, alianțele acestora și organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale reprezentate în Parlament, timpii de antenă primindu-se proporțional cu ponderea lor parlamentară.
Candidații independenți au dreptul la timpi de antenă de cel mult 5 minute fiecare, însumate pe întreaga desfășurare a campaniei electorale, la studiourile teritoriale de presă audiovizuală publică și privată, iar candidații independenți din circumscripțiile electorale din municipiul București și din municipiile reședințe de județ, care nu sunt pe raza de acoperire a unui studio, au acces la serviciile publice naționale de mass-media audiovizuală în același interval de maximum 5 minute însumate pe întreaga durată a campaniei.
Organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale au de asemenea acces la serviciile publice naționale și teritoriale de televiziune și radiodifuziune doar dacă participă la alegeri cu liste de candidați în circumscripțiile electorale din județe și în mod proporțional cu ponderea lor în totalul populației județului, respectiv a României.
Partidele politice neparlamentare și alianțele electorale și politice ale acestora se bucură de acces gratuit după cum urmează: la serviciile publice naționale de presă audiovizuală sub condiția depunerii de liste complete de candidați în cel puțin 50% din circumscripțiile electorale din județe, timpul de antenă acordându-se proporțional cu numărul listelor complete de candidați depuse; la serviciile publice teritoriale de presă audiovizuală numai în măsura în care depun liste de candidați în minimum 50% din circumscripțiile electorale de pe cuprinsul unui județ ce intră în raza de acoperire a studiourilor respective, timpul de antenă acordat în aceste situații fiind proporțional cu numărul listelor complete de candidați depuse în teritoriul respectiv.
În ce privește garantarea accesului gratuit la posturile private de radiodifuziune și televiziune în campania electorală, legislația electorală română prezintă, din păcate, carențe considerabile din punctul de vedere al clarității, coerenței, completitudinii și uniformității, în raport cu diferitele tipuri de alegeri.
Emisiunile electorale și sondajele de opinie cu caracter electoral
Carențele legislației române se remarcă, în egală măsură, și în ce privește reglementarea tipurilor de emisiuni electorale în care se utilizează timpii de antenă. precum și a regulilor de desfășurare a acestora. În încercarea de a le complini, legiuitorul a introdus o dualitate a surselor juridice, dispunând, în cazul anumitor tipuri de alegeri, că prevederile legale se completează cu regulile stabilite de Consiliul Național al Audiovizualului, autoritate administrativă autonomă.
Astfel, în cazul campaniei pentru alegerile prezidențiale, este garantat în mod gratuit și egal accesul la mass-media audiovizuală privată pentru toți candidații, fără alte condiționări în raport de tipul de emisiune, interzicându-se introducerea spoturilor publicitare electorale în alte emisiuni decât cele electorale. De asemenea, se instituie, cu privire la stabilirea regulilor de desfășurare a campaniei electorale prin intermediul serviciilor de programe audiovizuale, competența CNA, care va statua prin decizie.
Legiuitorul prevede interdicția vizând spoturile publicitare și în cazul alegerilor parlamentare și europarlamentare, dispunând, în plus, că posturile private de radio și televiziune trebuie să practice același tarif pe emisiune și pe unitate de timp pentru toți competitorii participanți în alegeri. Opțiunea privind competența CNA este păstrată în legea privind alegerile europarlamentare, nu și în cea privind alegerile parlamentare.
Pentru stabilirea sensului noțiunilor de spoturi publicitare și emisiuni cu caracter electoral, numai dispozițiile din legea privind alegerile locale aduc lămuriri, fiind vorba de singura lege electorală română care respectă, în această materie, deși nu plenar, exigențele de precizie și claritate a normelor juridice, impuse de caracterul de stat de drept al României, garantat în art. 1 alin. (3) din Constituție.
Conform acestei legislații, există numai trei feluri de emisiuni, în direct sau înregistrate, în care se permite prezentarea, în timpul campaniei, de informații privind sistemul electoral, tehnica votării, calendarul campaniei electorale, programele politice, opiniile și mesajele cu conținut electoral: emisiuni informative – în care pot fi difuzate informații privind sistemul electoral, tehnica votării și activitățile de campanie ale candidaților, scop în care durata programată a emisiunii informative poate fi mărită cu cel mult 15 minute; emisiuni electorale – emisiuni în care candidații își pot prezenta programele politice și activitățile de campanie electorală; dezbateri electorale – emisiuni în care candidații, jurnaliștii, analiștii și alți invitați pun în discuție programele electorale și temele de interes public.
Emisiunile informative trebuie să fie obiective, echitabile și să informeze corect publicul, candidații care au deja funcții publice nu pot apărea decât în probleme ce țin de exercitarea funcției lor.
Spoturile publicitare – spoturi de 20-30 de secunde ce îndeamnă electoratul să voteze un candidat sau o listă de candidați, nu pot fi difuzate decât în cadrul emisiunilor electorale și al dezbaterilor electorale, nu și în timpul emisiunilor informative.
Legea privind alegerile locale dispune, de asemenea, că în perioada campaniei electorale competitorii electorali pot avea acces la posturile nu doar private, ci și publice, de radiodifuziune și de televiziune, numai la emisiunile și dezbaterile electorale.
Aceeași lege prevede că accesul la mijloacele audiovizuale private de comunicare în masă este gratuit numai în cadrul emisiunilor cu caracter electoral, în cadrul cărora nu pot fi combinate culori, semne grafice sau sunete care să evoce simbolurile naționale ale României sau ale altui stat. Aceste emisiuni trebuie să asigure tuturor candidaților condiții egale în ce privește libertatea de exprimare, pluralismul opiniilor și echidistanța, astfel încât legea stabilește obligații precise atât pentru candidații participanți, cât și pentru realizatorii și moderatorii acestor emisiuni, care nu pot fi în același timp candidați sau reprezentanți ai partidelor politice aflate în competiție.
Sunt interzise cumpărarea de spații de emisie în vederea difuzării de clipuri sau de emisiuni electorale, contractarea de timpi de antenă în scopuri publicitare, pentru și în favoarea participanților la campanie, precum și cedarea timpilor de antenă candidaților de către societățile comerciale cu capital public sau privat, instituțiile publice, organizațiile neguvernamentale sau persoanele fizice.
În ce privește sondajele de opinie cu caracter electoral, prezentarea acestora în mass-media trebuie însoțită de precizarea denumirii instituției ce le-a realizat, a datei și a intervalului de timp în care au fost efectuate, precum și a metodologiei folosite în acest scop, a dimensiunii eșantionului și a marjei maxime de eroare, a entității care le-a solicitat și a celei care a plătit efectuarea lor.
Difuzarea sondajelor de opinie, a televoturilor sau a anchetelor făcute pe stradă, ce nu trebuie să fie prezentate ca reprezentative pentru opinia publică sau pentru un anumit grup social sau etnic, precum și difuzarea comentariilor privind campania electorală, a spoturilor de publicitate electorală, invitarea sau prezentarea candidaților în programe sunt interzise cu 48 de ore înaintea zilei votării, cu excepția situației din preziua votării în care radiodifuzorii trebuie să prevadă în program, imediat după emisiunea informativă de seară, un spațiu de emisie pentru difuzarea rectificărilor și a replicilor ca urmare a sesizărilor ce se referă la emisiunile difuzate în ultima zi de campanie.
De asemenea, este interzisă prezentarea sondajelor realizate la ieșirea de la urne, în ziua votării, înainte de închiderea votării. Pot efectua asemenea sondaje numai institutele de sondare a opiniei publice sau societățile comerciale ori organizațiile neguvernamentale care au în obiectul de activitate realizarea de sondaje de opinie și care sunt acreditate de Biroul Electoral Central, prin decizie, în acest sens. Operatorii de sondaj ai acestora au acces, în baza acreditării instituției pentru care lucrează, în zona de protecție a secției de votare prevăzută, fără să aibă însă acces în interiorul secției de votare.
De asemenea, dreptul la replică rămâne reglementat, la nivel legislativ, exclusiv de legea privind alegerile locale, ce prevede sfera titularilor dreptului: candidații și partidele politice ale căror drepturi sau interese legitime au fost lezate prin prezentarea în cadrul unui program electoral a unor fapte neadevărate. Considerăm că dreptul la replică ar fi trebuit recunoscut expres și în favoarea celorlalți competitori electorali, alianțe politice, electorale, candidați independenți, precum și organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale, mai ales cât timp dreptului la replică i-a fost recunoscut caracterul constituțional de către Curtea Constituțională, chiar în lipsa unei garantări exprese a sa în actul fundamental.
Obligațiile radiodifuzorilor impuse în această materie sunt: să decidă acordarea sau neacordarea dreptului solicitat în cel mult 24 de ore de la primirea unei solicitări scrise; să comunice solicitantului decizia luată, precum și motivele deciziei, în cazul neacordării, situație în care aceste motive trebuie comunicate și Consiliului Național al Audiovizualului; să difuzeze rectificarea, dacă au decis acordarea dreptului la replică, în cel mult 48 de ore de la primirea solicitării; dacă a decis neacordarea, iar Consiliul Național al Audiovizualului dă câștig de cauză solicitantului, radiodifuzorul va difuza replica sau rectificarea în termenul și condițiile stabilite de Consiliu.
Radiodifuzorii trebuie, în plus, să asigure înregistrarea emisiunilor destinate campaniei electorale în condițiile stabilite de Consiliul Național al Audiovizualului și să le țină la dispoziția acestuia pe durata campaniei și chiar după comunicarea oficială a rezultatelor.
În cazul nerespectării dispozițiilor privind utilizarea serviciilor publice și private de radiodifuziune și televiziune, Consiliul Național al Audiovizualului, în urma constatării nerespectării legii, constatare realizată în urma sesizării de către cei interesați sau a autosesizării, va aplica sancțiunile prevăzute de legea audiovizualului 504/2002.
În lumina acestei expuneri a disparităților și incongruențelor cadrului normativ legal român în materia utilizării serviciilor de presă audiovizuală în campania electorală, considerăm că se impune, și cu privire la aceste aspecte, o amplă și drastică modificare a legislației electorale care să aplice un algoritm coerent, indiferent de tipul de alegeri, prin care să se asigure uniformitatea necesară.
Uniformizare necesară și în privința reglementărilor legale referitoare la afișajul electoral și la asigurarea spațiilor pentru întâlniri cu alegătorii, în pofida faptului că legislația electorală privind diferitele tipuri de alegeri organizate în România este cu mult mai convergentă în această materie.
Secțiunea 3. Afișajul electoral și asigurarea spațiilor pentru întâlniri cu alegătorii
Pentru realizarea propagandei electorale vizuale, pe lângă accesul la mass-media publică și privată, mijloacele ce pot fi folosite sunt multiple: pliante, pancarte, insigne, afișe electorale etc. Așa cum am văzut, aceste materiale ca și oricare alte materiale de propagandă electorală, nu pot fi folosite decât în urma declarării numărului lor de către mandatarul financiar al competitorului electoral la Autoritatea Electorală Permanentă.
În ce privește afișele electorale și afișajul electoral, legislația electorală română stabilește, în esență, aceleași reguli pentru toate tipurile de alegeri.
Astfel, afișele electorale ce combină culori sau alte semne grafice astfel încât să evoce simbolurile naționale ale României sau ale altui stat sunt interzise.
Obligația de a stabili și asigura locuri speciale de afișaj le revine primarilor, ținând seama de numărul partidelor, al alianțelor politice și electorale, precum și de candidații independenți care participă la alegeri. Primarii sunt obligați, de asemenea, să asigure înlăturarea oricăror afișe, înscrisuri și însemne rămase de la campaniile electorale precedente în locurile de afișaj. Aceste locuri pot avea caracter public (piețe, străzi), situate în zone frecventate de cetățeni, afișajul trebuind să nu stânjenească circulația pe drumurile publice și celelalte activități din localitatea respectivă, respectiv caracter nepublic, sub condiția existenței acordului privind afișajul din partea proprietarilor, respectiv a deținătorilor.
Locurile de afișaj electoral pot fi folosite exclusiv de participanții la alegeri, cu obligația de a nu se împiedica reciproc; pe un panou electoral fiecare competitor nu poate aplica decât un singur afiș electoral, iar dacă afișul este amplasat în locuri publice, trebuie să respecte dimensiunile expres prevăzute de lege.
Obligația de a asigura integritatea panourilor, a afișelor electorale și a altor materiale de propagandă electorală amplasate în locuri autorizate le revine organelor de ordine publică și, în cazul alegerilor prezidențiale și europarlamentare, inclusiv primarilor.
De remarcat că în decursul anului 2009 legiuitorul român a completat reglementările în materia propagandei electorale, însă exclusiv în ce privește campania electorală pentru alegerile prezidențiale și europarlamentare. Considerăm că atari prevederi trebuie să se regăsească, pe viitor, și în legislația privitoare la celelalte tipuri de alegeri.
Este vorba, mai întâi, despre anumite interdicții exprese: interzicerea afișajului electoral prin aplicarea pe pereții sau pilonii de susținere a podurilor, tunelurilor, viaductelor, pe indicatoarele rutiere, panourile de orientare și informare rutieră, precum și pe sistemele electronice de reglementare a circulației; interdicția de a afecta, prin activitățile de propagandă, spațiile verzi, rezervațiile naturale și zonele protejate ecologic; interdicția de a folosi minori cu vârsta sub 16 pentru distribuirea sau amplasarea de materiale de propagandă electorală, precum și interdicția de a difuza mesaje electorale în format audio, vizual sau mixt pe ecrane digitale amplasate în locuri publice sau private, precum și prin intermediul unor vehicule special amenajate.
În al doilea rând, este vorba despre posibilitatea pentru primari, respectiv consilii locale, de a aproba instalarea pe domeniul public, de către competitorii electorali, a unor amenajări provizorii în scopul distribuirii de materiale de propagandă electorală, sub condiția de a nu restricționa, astfel făcând, circulația rutieră sau pietonală.
În al treilea rând, se prevede posibilitatea desfășurării campaniei electorale în alt stat decât România, sub condiția respectării legislației în vigoare a statului respectiv.
Cât privește spațiile pentru întâlniri cu alegătorii, doar legea privind alegerile locale prevede expres că, pe baza unor înțelegeri privind cheltuielile de întreținere, aceste spații se asigură la sediile primăriilor, în case de cultură, cămine culturale și cinematografe, precum și în școli și universități, însă numai în afara perioadelor de desfășurarea a cursurilor.
Secțiunea 4. Controlul campaniei electorale
Pe lângă controlul asupra finanțării campaniei electorale, corectitudinea desfășurării acesteia este asigurată, în sistemul român, în mod diferențiat, în funcție de tipul de alegeri vizat.
Astfel, în cazul alegerilor parlamentare, europarlamentare și locale, controlul incumbă birourilor electorale de circumscripție și autorităților competente să aplice măsurile administrative, sancțiunile contravenționale sau penale prevăzute de lege în materie.
În cazul alegerilor prezidențiale, acestor autorități li se adaugă Curtea Constituțională, în virtutea atribuției instituie de art. 146 lit. f) din Constituție, de a veghea la respectarea procedurii pentru alegerea Președintelui României și de a confirma rezultatele sufragiului.
Birourilor electorale de circumscripție, în exercitarea atribuției de a veghea la desfășurarea corectă a campaniei în circumscripția în care funcționează, le revine și competența de a soluționa, prin decizii, în termen de 3 zile de la înregistrare, plângerile formulate cu privire la împiedicarea unui competitor electoral de a-și desfășura campania în condițiile legale. Pe de altă parte, birourile pot sesiza autoritățile competente să aplice măsurile administrative și sancțiunile penale sau contravenționale incidente.
Împotriva soluției date de birourile electorale de circumscripție, care trebuie afișate de către acestea la sediul lor, se poate face contestație la biroul electoral ierarhic superior. În cazul alegerilor europarlamentare și parlamentare, acesta este reprezentat de Biroul Electoral Central. În cazul alegerilor prezidențiale, Biroul Electoral Central, ca birou ierarhic superior, soluționează contestațiile împotriva plângerilor cu privire la campania electorală, cu excepția tocmai a celor ce privesc împiedicarea unui competitor electoral de a-și desfășura campania în condițiile legale.
Termenul de depunere a contestațiilor este precizat numai în legislația privind alegerea Președintelui României, respectiv a membrilor Parlamentului European: 48 de ore de la afișarea deciziei de soluționare a plângerii. De asemenea, numai această legislație prevede expres, începând cu anul 2009, că depunerea în termen legal a contestațiilor suspendă executarea deciziilor contestate, care devin, astfel, executorii, la expirarea acestui termen.
Termenul de soluționare a contestațiilor este de 3 zile de la înregistrare, soluția dată asupra contestației fiind definitivă și trebuind afișată la sediul biroului electoral emitent.
În cazul alegerilor prezidențiale, contestațiile împotriva plângerilor privind împiedicarea unui partid sau a unei formațiuni politice ori a unui candidat de a-și desfășura campania electorală în condițiile legii sunt supuse unui regim distinct, competența de soluționare revenindu-i exclusiv Curții Constituționale, și nu Biroului Electoral Central. Curtea se pronunță, prin hotărâre, adoptată cu votul majorității membrilor, în termen de cel mult 48 de ore de la înregistrarea contestațiilor.
CAPITOLUL IV. Cadrul exercitării dreptului de a alege și a dreptului de a fi ales
În sistemul român, ca și în dreptul comparat, exercițiul concret al drepturilor electorale fundamentale se realizează în cadrul secțiilor de votare organizate în circumscripțiile electorale, cu respectarea unor garanții specifice. După cum vor fi analizate în cele ce urmează, reglementările legislative în materie se demonstrează însă, în sistemul nostru, nu doar carente, ci, sub anumite aspecte, chiar neconstituționale.
Secțiunea 1. Circumscripțiile electorale
A. Definiție și principii de stabilire
Constituind cadrul legal, organizatoric-teritorial în care se exercită dreptul de vot, se desfășoară operațiunile electorale pe care le presupun alegerile, fie naționale, fie locale, și se atribuie mandate, circumscripțiile electorale pot fi stabilite în funcție de două modalități: în funcție de teritoriu, urmărindu-se subdiviziunile administrative ale statului și atribuindu-i-se fiecărei circumscripții un număr de mandate proporțional cu populația, respectiv în raport de populație, circumscripțiile fiind stabilite în funcție de așezarea acesteia în teritoriul statului, urmărindu-se o normă de reprezentare, numărul de mandate puse în joc la nivelul circumscripțiilor fiind egal.
Numărul circumscripțiilor electorale dintr-o țară este dependent de tipul de scrutin practicat: în cazul scrutinului uninominal, ele vor fi multe și reduse ca dimensiuni, numărul fiind egal cu cel al reprezentanților aleși, iar în ipoteza scrutinului de listă vor fi relativ puține și mari, în cadrul lor alegându-se mai mulți reprezentanți.
Indiferent de maniera în care se realizează, în democrațiile actuale, delimitarea circumscripțiilor electorale trebuie să respecte consecințele egalității dreptului de a alege și de a fi ales: principiul echilibrului demografic și principiul echilibrării politice. Acestea s-au cristalizat în urma evoluției practicii electorale înseși și s-au bucurat de consacrare fie expresă la nivel normativ, fie în practica instanțelor constituționale.
Principiul echilibrului demografic constă în aceea că decuparea circumscripțiilor trebuie să permită o egală reprezentare a populației, fără să presupună proporționalitate strictă, așadar cu respectarea continuității teritoriale; principiul echilibrării politice este impus de necesitatea ca decuparea să respecte egalitatea între candidați și forțe politice.
Totodată, decuparea circumscripțiilor electorale trebuie să fie periodică, pentru a ține cont de eventualele dezechilibre demografice care pot apărea în mod natural, prin deplasări ale populației în teritoriu, creșteri majore ale numărului de alegători în anumite zone și reducerea drastică a acestuia în altele, de pildă.
Dată fiind importanța decupajului electoral, acesta nu trebuie să poată fi făcut de orice organ al statului, ce ar putea să folosească această competență pentru a manevra sufragiul. De aceea, ca regulă în dreptul electoral comparat contemporan, legile stabilesc delimitarea circumscripțiilor, Parlamentul prezentând garanția reprezentativității. Mai mult, trebuie asigurat controlul independent asupra delimitării, pentru a reduce posibilitatea ca Parlamentul însuși să își manifeste voința în sensul favorizării anumitor forțe politice participante la jocul democratic și în alegeri. Acest control îi revine judecătorului constituțional. Prin excepție, în sistemele unde delimitarea se face prin act administrativ și unde se admite controlul, acesta se va exercita de către judecătorul ordinar.
B. Decuparea demografic dezechilibrată
Istoric, lipsa de reformă în delimitarea circumscripțiilor electorale, absența redecupării lor periodice au avut ca efect suprareprezentarea zonelor rurale depopulate, profund conservatoare, în detrimentul zonelor urbane noi, industrializate, în expansiune și progresiste politic.
De pildă, în secolul al XIX-lea, în Marea Britanie, s-a întâmplat ca, dată fiind menținerea aceleiași delimitări a circumscripțiilor existentă în secolul al XVI-lea, populația din orașele mari să nu fie reprezentată, iar orașele mici, aproape fără locuitori, („rotten boroughs”) să dispună de 2 mandate, abia după aproximativ 30 de ani de la sfârșitul secolului al XIX-lea modificându-se legislația și impunându-se redecuparea regulată a circumscripțiilor.
Astfel, începând cu 1949, s-a stabilit, prin Redistribution of Seats Act, ca redecuparea circumscripțiilor să se realizeze o dată la doi ani, de către comisii independente. Întrucât guvernul nu a ținut cont de opinia acestor comisii, Curtea Supremă, prin deciziile din 1962, 1963 și 1964, a statuat că atât în cazul alegerilor din cadrul statelor, cât și în ce privește alegerile de la nivel federal, Constituția impune, în virtutea clauzei protecției egale din partea legii, o participare egală a tuturor și deci o egalitate a numărului de alegători din fiecare circumscripție pentru alegerea reprezentanților.
În Franța, în timpul celei de a III-a Republici, un vot al unui alegător din Sisteron valora cât 13 voturi în Nantes.
În SUA anilor ’60, în statul California un senator din Los Angeles era reprezentativ pentru 6 milioane de alegători, iar un alt senator, dintr-un district montan, doar pentru 1. 500; în statul Vermont, alesul din Burlington pentru Camera Reprezentanților reprezenta un număr de alegători de aproape 1. 000 de ori mai mare decât alesul din Straton, Curtea Supremă Federală obligând ulterior la redecuparea circumscripțiilor, din 10 în 10 ani, în funcție de rezultatele recensămintelor.
C. Redecuparea periodică abilă (gerrymandering-ul)
Pe de altă parte, însăși redecuparea legală a circumscripțiilor electorale s-a demonstrat, istoric, în sistemele ce practicau scrutinul majoritar la un tur, o ocazie de manevre electorale neloiale, în situațiile în care cel ce stabilea circumscripțiile cunoștea foarte bine comportamentele electorale ale alegătorilor, așa cum s-au manifestat în rezultatele alegerilor precedente, în cazul în care aceste comportamente erau stabile.
Delimitarea circumscripțiilor se poate face respectând egalitatea și continuitatea demografică, dar astfel încât alegătorii oponenților politici să fie concentrați și izolați doar în anumite circumscripții electorale, foarte reduse ca număr, iar partidul minoritar să controleze majoritatea circumscripțiilor și astfel, obținând mandatele puse în joc la nivelul acestora, să câștige alegerile. Acest procedeu de regrupare artificială a alegătorilor de aceeași tendință se numește gerrymandering, fiind folosit pentru prima dată de către Elbridge Gerry, guvernator al statului Massachusetts, la începutul secolului al XIX-lea. Acesta a decupat atât de abil circumscripțiile pentru alegerile din 1812 pentru Senat, încât favoriții lui politic au obținut 29 de locuri contra 11, deși, ca număr de voturi, adversarii obținuseră cu aproximativ o mie mai multe. Denumirea procedeului provine din combinarea numelui guvernatorului cu o parte din cuvântul salamandră (mander, din englezescul „salamander”), descriind curioasele forme geografice ale circumscripțiilor, asemănătoare unor salamandre.
Împiedicarea acestei tactici orientate politic a fost reușită în Marea Britanie prin instituirea unei comisii neutre politic care să facă redecuparea periodică, iar buletinele de vot să nu fie desfăcute în birourile de votare, ci în biroul centralizator al circumscripției, pentru a nu permite puterii politice din acel moment să cunoască comportamentele electorale în teritoriu, în cadrul circumscripțiilor electorale.
Secțiunea 2. Circumscripțiile electorale în România
În virtutea imperativului asigurării, prin delimitarea circumscripțiilor electorale, a reprezentării egale a populației, cu respectarea principiului echilibrului politic și demografic, circumscripțiile electorale sunt stabilite, în sistemul român, la nivel legislativ.
A. Circumscripțiile electorale în cazul alegerilor parlamentare
Pentru acest tip de alegeri, circumscripția electorală este definită legislativ ca „unitate administrativ-teritorială – județ sau municipiul București – ori circumscripția electorală pentru românii cu domiciliul sau reședința în afara țării, în care se organizează alegeri și la nivelul căreia se atribuie mandate, în funcție de rezultatele alegerilor”. Legiuitorul dispune, de asemenea, că „pentru organizarea alegerilor se constituie circumscripții electorale la nivelul celor 41 de județe, o circumscripție în municipiul București și o circumscripție separată pentru românii cu domiciliul sau reședința în afara țării. Numărul total al circumscripțiilor electorale este de 43. Denumirea și numerotarea circumscripțiilor electorale sunt prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezentul titlu”.
Această reglementare este constituțională prin raportare la art. 73 alin. (3) lit. a) din Constituție, conform căreia sistemul electoral se reglementează prin lege organică, spre deosebire de reglementările precedente din sistemul nostru, conform cărora Guvernului îi revenea competența de a stabili și numerota circumscripțiile electorale. Actualmente, o atare competență a Guvernului ar fi neconstituțională.
În virtutea exigenței constituționale a egalității sufragiului și a dreptului de a fi ales, ce reclamă ca delimitarea circumscripțiilor electorale să respecte principiile echilibrului demografic și al reprezentării echilibrate, norma de reprezentare pentru alegerile parlamentare este de un deputat la 70. 000 de locuitori, respectiv un senator la 160. 000 de locuitori, numărul de locuitori luat în calcul fiind cel rezultat în urma ultimului recensământ al populației, publicat de Institutul Național de Statistică.
Nu același lucru se poate aprecia însă despre reglementarea, în sistemul nostru, a colegiilor uninominale. Legiuitorul prevede că alegerea deputaților și a senatorilor se realizează, prin scrutin uninominal, potrivit principiului reprezentării proporționale, la nivelul colegiilor uninominale, definite legislativ ca subunități ale circumscripțiilor electorale, la nivelul cărora se atribuie un mandat.
Constituirea acestor colegii, în cadrul fiecăreia dintre cele 43 de circumscripții, pe baza normei de reprezentare, se face în funcție de regulile instituite legal, conform cărora numărul colegiilor se determină separat pentru Camera Deputaților, respectiv pentru Senat, prin raportarea numărului de locuitori al fiecărei circumscripții la normele de reprezentare, la care se adaugă un colegiu de deputat, respectiv de senator, pentru ceea ce depășește jumătatea normei de reprezentare, fără ca numărul colegiilor de deputat dintr-o circumscripție electorală să fie mai mic de 4, iar cel de senator, mai mic de 2; numărul de locuitori ce se ia în calcul este cel rezultat în urma ultimului recensământ al populației, publicat de Institutul Național de Statistică.
Dacă aceste dispoziții nu prezintă aspecte de neconstituționalitate în raport cu echilibrul demografic și reprezentarea echilibrată, nu același lucru se poate susține despre regulile de delimitare a colegiilor uninominale. Legiuitorul dispune că: o circumscripție electorală poate fi compusă numai din colegii uninominale întregi; teritoriul cuprins de un colegiu trebuie să se afle pe teritoriul unuia și aceluiași județ sau al municipiului București; pe teritoriul unei localități pot fi delimitate, de regulă (sbl. n.), doar colegii uninominale întregi; un colegiu uninominal poate cuprinde, de regulă (sbl. n.), una sau mai multe localități întregi; în municipiul București, colegiile uninominale nu trebuie să depășească limitele administrativ-teritoriale dintre cele 6 sectoare; în circumscripția electorală specială pentru cetățenii români cu domiciliu în afara granițelor României se vor forma 4 colegii uninominale pentru alegerea Camerei Deputaților și două colegii uninominale pentru alegerea Senatului, arondarea geografică a celor 4 colegii uninominale pentru Camera Deputaților și a celor două colegii uninominale pentru Senat va fi stabilită prin hotărâre a Guvernului, conform hotărârii unei comisii parlamentare speciale constituite pe baza proporționalității reprezentării parlamentare, în termen de maximum 90 de zile de la intrarea în vigoare a prezentului titlu; în cadrul unei circumscripții electorale, delimitarea colegiilor uninominale pentru alegerea Camerei Deputaților și pentru alegerea Senatului se face astfel încât mărimea acestora, calculată în număr de locuitori, să fie de așa natură încât cel mai mare colegiu uninominal să fie cu cel mult 30% mai mare decât cel mai mic colegiu uninominal (sbl. n.), în condițiile în care sunt respectate prevederile anterioare; întotdeauna un colegiu uninominal pentru alegerea Senatului este format dintr-un număr întreg de colegii uninominale pentru alegerea Camerei Deputaților, întregi și alăturate, din cadrul aceleiași circumscripții electorale.
Legea prevede, de asemenea, că prima delimitare și numerotare a colegiilor uninominale se va face de către Guvern, prin hotărâre, conform hotărârii unei comisii parlamentare speciale constituite pe baza proporționalității reprezentării parlamentare, în termen de maximum 90 de zile de la intrarea în vigoare a legii.
Sesizată cu privire la neconstituționalitatea dispozițiilor legale privind regulile de delimitare a colegiilor uninominale din circumscripția electorală specială pentru cetățenii români cu domiciliul în afara granițelor țării, precum și a celor ce instituie competența Guvernului de a realiza prima delimitare a colegiilor, pe motiv că încalcă prevederile art. 73 alin. (3) lit. a) din Constituție, referitoare la reglementarea prin lege a sistemului electoral, Curtea Constituțională a apreciat că „posibilitatea pentru Guvern de a delimita colegiile uninominale nu este decât o operațiune tehnică la a cărei realizare participă o comisie parlamentară, ale cărei opțiuni vor fi reglementate printr-o hotărâre a Guvernului. Ca atare, delimitarea colegiilor electorale nu poate fi confundată cu sistemul electoral, ale cărui elemente sunt stabilite prin lege. Organizarea și executarea acestei legi se fac prin hotărâri ale Guvernului, în temeiul art. 108 alin. (2) din Constituție”.
Considerăm, mai întâi, că garanțiile oferite de legiuitor împotriva eventualelor manevre electorale în ce privește decuparea colegiilor uninominale, care să încalce egalitatea votului și egalitatea reprezentării, sunt carente, astfel încât legea este neconstituțională sub acest aspect. Mai întâi, formularea legală a regulilor de delimitare a colegiilor, nefiind suficient de precisă, prin aceea că utilizează particula „de regulă”, instituie posibilitatea unui decupaj electoral care să tranșeze localitățile, un colegiu uninominal putând cuprinde și localități „neîntregi”, iar o circumscripție electorală putând cuprinde colegii uninominale „neîntregi”. Astfel, este legitimată posibilitatea unei decupări abile din partea comisiei parlamentare ce a hotărât prima delimitare a colegiilor uninominale, formațiunile politice ce au făcut parte din comisie putând uza, în funcție de interesele electorale și cunoscând situarea în teritoriu a propriilor alegători, de tehnici de delimitare similare gerrymandering-ului, care să le asigure viitorilor candidați obținerea mandatelor la nivelul colegiilor astfel delimitate, în care electoratul propriu este preponderent.
Mai mult, aceeași formulare a dispozițiilor legale, coroborată cu posibilitatea pentru Guvern de a stabili, prin hotărâre, prima delimitare a colegiilor electorale, chiar dacă în conformitate cu hotărârea comisiei parlamentare constituite, în acest scop, pe baza proporționalității reprezentării parlamentare, sunt motive de neconstituționalitate a prevederilor legale privind constituirea și decuparea colegiilor uninominale, întrucât, așa cum au remarcat autorii sesizării Curții Constituționale, delimitarea acestor subunități ale circumscripțiilor electorale este parte a sistemului electoral și trebuie făcută prin lege organică, în conformitate cu art. 73 alin. (3) lit. a) din Constituție. În acest scop, dispozițiile legale ce ar fi trebuit să delimiteze colegiile uninominale ar fi trebuit, în egală măsură, să nu permită o decupare abilă, contrară egalității, în raport de reguli imprecise, de natura celor existente în actuala legislație și mai sus criticate.
De altfel, din aceleași rațiuni, în virtutea acelorași prevederi constituționale referitoare la competența exclusivă a legii organice în reglementarea sistemului electoral, stabilirea circumscripțiilor electorale, în cazul acelorași alegeri parlamentare, este realizată de legiuitor, fără nicio imixtiune a Guvernului. Astfel, motivarea Curții, în sensul că delimitarea colegiilor “nu este decât o operațiune tehnică” ce “nu poate fi confundată cu sistemul electoral, ale cărui elemente sunt stabilite prin lege”, nu poate fi reținută ca fiind cea corectă, întrucât nu este fundamentată pe argumente de constituționalitate, totodată Curtea neluând în considerare nici posibilitatea eludării exigențelor constituționale ale reprezentării politice echilibrate, căreia legiuitorul îi acordă gir de legalitate, prin redactarea prevederilor în materie.
Cât despre obligația redecupării periodice a colegiilor uninominale, este instituită, la nivel legislativ, competența Autorității Electorale permanente de a actualiza, prin hotărâre, delimitarea și numerotarea colegiilor uninominale, în mod obligatoriu, anual, în cazul în care au apărut modificări în structura, denumirea sau rangul unităților administrativ-teritoriale, precum și după fiecare recensământ al populației, cu cel puțin 12 luni înainte de alegerile parlamentare la termen. Hotărârea Autorității Electorale Permanente se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
În comparație cu regulile legale referitoare la delimitarea colegiilor, a căror neconstituționalitate a fost argumentată, neconstituționalitatea dispozițiilor legislative ce prevăd competența Autorității Electorale Permanente în materia redecupării periodice a colegiilor uninominale, în vederea asigurării echilibrului demografic, este mai ușor de remarcat, fiind de-a dreptul flagrantă. Aceasta întrucât, pe lângă rațiunile de neconstituționalitate a regulilor însele în funcție de care s-a realizat prima decupare a colegiilor, intervenția Autorității în vederea delimitării periodice, cu respectarea acelorași reguli, constituie o imixtiune în sistemul electoral ce afectează în mod direct exercițiul dreptului de a alege și de a fi ales, ca drepturi fundamentale. Or, o atare imixtiune este prohibită de Constituție, ce instituie competența exclusivă a legii organice în acest domeniu.
B. Circumscripțiile electorale în cazul alegerilor locale
Pentru acest tip de alegeri din România, circumscripțiile electorale sunt identice, sub aspect teritorial, cu unitățile administrativ-teritoriale la nivelul cărora se desfășoară alegerile, în funcție de tipul de autoritate administrativă aleasă. Astfel, consiliile locale și consiliile județene se aleg pe circumscripții electorale, pe baza scrutinului de listă, potrivit principiului reprezentării proporționale, iar primarii comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București și primarul general al municipiului București, precum și președinții consiliilor județene se aleg pe circumscripții electorale, prin scrutin uninominal.
În cazul alegerii consiliilor locale și primarilor, fiecare oraș, municipiu, comună și subdiviziune administrativă a municipiului București constituie o circumscripție electorală, iar pentru alegerea consiliului general al municipiului București, a consiliilor județene, precum și a președinților acestora din urmă, se instituie ca și circumscripție municipiul București, respectiv județul.
Numerotarea circumscripțiilor electorale județene și a municipiului București se face prin hotărâre a Guvernului, iar cea a circumscripțiilor din fiecare județ, precum și a celor de sector al municipiului București se realizează de către prefect, prin ordin, în termen de 3 zile de la stabilirea datei alegerilor. În acest ultim caz, numerotarea se face începând cu municipiul reședință de județ și continuă cu celelalte municipii, orașe și comune, în ordinea alfabetică a fiecărei categorii de unități administrativ-teritoriale. Primarul are obligația de a aduce la cunoștința alegătorilor, pentru transparență, numărul circumscripției electorale, odată cu aducerea la cunoștință a delimitării și numerotării secțiilor de votare, în termen de cel mult 20 de zile de la stabilirea datei alegerilor.
Numărul de mandate puse în joc la nivelul fiecărei circumscripții în cazul alegerii primarilor și președinților consiliilor județene, este, în mod natural, 1. Pentru alegerea consiliilor locale, a consiliilor județene, respectiv a consiliului general al municipiului București, numărul se determină prin raportare la legea 215/2001, cât timp art. 43 din legea 67/2004 prevede că numărul consilierilor pentru consiliile locale și județene este cel stabilit prin ordin al prefectului, potrivit prevederilor legii 215/2001. Aceasta prevede expres numărul de consilieri locali, județeni, respectiv ai consiliului general al municipiului București, în raport de numărul de locuitori ai unității administrativ-teritoriale, așadar cu scopul respectării echilibrului reprezentării populației:
– pentru alegerea consiliului general al municipiului București 55 de mandate;
– pentru alegerea consiliilor locale – 9 pentru un număr de până la 1. 500 de locuitori, 11 pentru un număr de locuitori între 1. 501 și 3. 000, 13 pentru un număr de locuitori între 5. 001 și 10. 000, 17 pentru un număr de locuitori între 10. 001 și 20. 000, 19 pentru un număr de locuitori între 20. 001 și 50. 000 de locuitori, 21 pentru un număr de locuitori între 50. 001 și 100. 000, 23 pentru un număr de locuitori între 100. 001 și 200. 000, 27 pentru un număr de locuitori între 200. 001 și 400. 000 și 31 pentru un număr de locuitori de peste 400. 000;
– pentru alegerea consiliilor locale ale subdiviziunilor administrative ale municipiului București, numărul de mandate se stabilește, de asemenea, în funcție de numărul locuitorilor sectoarelor respective, potrivit acelorași reguli aplicabile la stabilirea numărului de membri ai consiliilor locale;
– pentru alegerea consiliilor județene – 30 pentru un număr de locuitori de până la 350. 000, 32 pentru un număr de locuitori între 350. 001 și 500. 000, 34 pentru un număr de locuitori între 500. 001 și 650. 000 și 36 pentru un număr de locuitori de peste 650 000.
C. Circumscripțiile electorale în cazul alegerilor europarlamentare și prezidențiale
În cazul alegerilor europarlamentare, art. 4 alin. (2) din legea 33/2007 stabilește că „pentru alegerea membrilor din România în Parlamentul European, teritoriul României se constituie într-o singură circumscripție electorală”. Este vorba despre cel de-al doilea sens al noțiunii de circumscripție electorală, și anume acela de cadru legal la nivelul căruia se atribuie mandate, repartizarea mandatelor de membru din România în Parlamentul European realizându-se la nivel național.
În ce privește celălalt aspect al noțiunii de circumscripție electorală, și anume acela de cadru organizatoric-legal în care se au loc operațiunile electorale pe care le presupun alegerile, desfășurarea acestora și exercitarea concretă a dreptului de a alege și de a fi ales se realizează în secțiile de votare constituite la nivelul circumscripțiilor electorale reprezentate de județe, de municipiul București și de circumscripția electorală pentru cetățenii români și cetățenii comunitari cu domiciliul sau reședința în România aflați în străinătate.
De asemenea, în cazul alegerilor prezidențiale, teritoriul României constituie o singură circumscripție electorală, din perspectiva sensului circumscripției electorale de cadru legal la nivelul căruia se atribuie mandatul. Acesta se acordă, așadar, la nivel național, prin scrutin majoritar la două tururi.
Din perspectiva celuilalt aspect al noțiunii de circumscripție electorală – cadru organizatoric-legal în care se desfășoară operațiunile pe care le presupune votarea -, dreptul de a alege și de a fi ales se exercită, concret, în secțiile de votare constituite la nivelul circumscripțiilor electorale reprezentate de județe, de municipiul București și de circumscripția electorală pentru cetățenii români cu domiciliul sau reședința în străinătate.
Secțiunea 3. Secțiile de votare
Cadrul legal și totodată fizic, concret, în care se desfășoară votarea, unde sunt grupați alegătorii în vederea exercitării efective, materiale, a dreptului de a alege, dispunând de un spațiu amenajat în acest sens, este reprezentat de secțiile de votare.
Importanța acestora rezidă totodată și în aceea că spațiile afectate secțiilor de votare sunt în egală măsură sedii ale birourilor electorale organizate la nivelul lor, în cazul tuturor tipurilor de alegeri din România, ca și în dreptul comparat. Astfel, sediile birourilor electorale ale secțiilor de votare se pun la dispoziția birourilor de către primar, împreună cu prefecții, iar în cazul birourilor electorale ale secțiilor de votare din străinătate de către Ministerul Afacerilor Externe.
A. Organizarea secțiilor de votare
O primă categorie de secții de votare este constituită, în cazul tuturor tipurilor de alegeri din sistemul electoral român, de secțiile organizate la nivelul circumscripțiilor electorale, în toate unitățile administrativ-teritoriale ale acestora și în subdiviziunile lor, în funcție de criteriul numărului de locuitori, în vederea respectării exigenței echilibrului demografic.
Astfel, pentru alegerile parlamentare, secțiile de votare se organizează după cum urmează: în localitățile cu o populație de peste 1. 500 de locuitori, câte o secție de votare la 1. 000 – 2. 000 de locuitori; în localitățile cu o populație sub 1. 500 locuitori, o singură secție de votare; se pot organiza secții de votare și în satele sau grupele de sate cu o populație de până la 1. 000 de locuitori, situate la o distanță mai mare de 3 km față de sediul secției de votare din reședința comunei, orașului sau municipiului. În aceeași secție de votare, alegătorii vor vota atât pentru deputați, cât și pentru senatori.
Pentru alegerile locale, în localitățile urbane se organizează câte o secție de votare la 1. 000 – 2. 000 de locuitori. În ce privește comunele, legea are în vedere, ca și în cazul alegerilor parlamentare, pe de o parte localitățile compacte, iar pe de altă parte realitatea concretă a comunelor cu sate dispersate aflate la distanțe apreciabile unul față de altul, comunele fiind astfel împărțite în două categorii: cele în care se organizează o singură secție la 500 – 2. 000 de locuitori, respectiv satele sau grupările de sate cu o populație mai mică de 500 de locuitori, în care se pot organiza mai multe secții de votare, de regulă în fiecare sat. În aceeași secție, alegătorii votează pentru consiliul local, cel județean, pentru primar, precum și pentru președintele consiliului județean, iar în cazul municipiului București, pentru consiliul local al sectorului, primarul sectorului, pentru primarul general și consiliul general al municipiului București.
De manieră similară, pentru alegerile prezidențiale, respectiv pentru alegerile din România pentru Parlamentul European, secțiile de votare se organizează după cum urmează: în localitățile cu o populație de peste 1. 000 de locuitori, câte o secție de votare la 1. 000 – 2. 000 de alegători; în localitățile cu o populație sub 1. 000 de locuitori, o singură secție de votare; se pot organiza secții de votare și în satele, grupele de sate sau cartierele cu o populație de până la 1. 000 de locuitori, situate la o distanță mai mare de 3 km față de sediul celei mai apropiate secții de votare din reședința comunei, orașului sau municipiului.
În cazul alegerilor prezidențiale, parlamentare și pentru Parlamentul European, este instituită o a doua categorie de secții de votare, și anume cele organizate, prin ordin, de către Ministerul Afacerilor Externe, pentru alegătorii care se află în străinătate la data alegerilor, în mod obligatoriu pe lângă misiunile diplomatice și oficiile consulare ale României, precum și secțiile organizate, de către același minister, în mod facultativ, cu acordul guvernului din țara respectivă, și în alte localități decât cele în care își au sediul misiunile diplomatice sau oficiile consulare. În cazul alegerilor parlamentare, cetățenii români cu domiciliul sau reședința într-un stat în care nu există misiuni diplomatice sau oficii consulare ale României și unde nu este posibilă organizarea unei secții de votare, își pot exprima dreptul la vot în oricare dintre secțiile de votare organizate în statele care fac parte din același colegiu uninominal.
O a treia categorie de secții de votare, recent introdusă în sistemul electoral român, exclusiv în cazul alegerilor prezidențiale, este formată din secțiile de votare speciale. Acestea se organizează în orașe, municipii și comune, de regulă în gări, autogări și aerogări, precum și, în mod obligatoriu, în campusurile universitare. În secțiile de votare speciale și numai în acestea își pot exercita dreptul de vot numai alegătorii care în ziua votării se află în altă comună, în alt oraș sau municipiu decât cel de domiciliu. Pentru a combate votul multiplu, legea prevede că acești alegători trebuie, anterior votării, să declare în scris pe propria răspundere că nu au mai votat și nu vor mai vota la acel tur de scrutin, modelul declarației pe propria răspundere fiind stabilit prin hotărâre de Guvern.
B. Delimitarea și numerotarea secțiilor de votare
Evidența secțiilor de votare se realizează, în sistemul român, începând cu anul 2008, grație Registrului secțiilor de votare, a cărui înființare este dispusă de legea alegerilor parlamentare. Aceasta prevede că Registrul, în care sunt cuprinse delimitarea și numerotarea secțiilor de votare de pe teritoriul României, este administrat de către Autoritatea Electorală Permanentă.
Ca regulă în sistemul nostru electoral, delimitarea secțiilor de votare de pe teritoriul României, cu excepția secțiilor speciale, se face de către primarii comunelor, orașelor, municipiilor sau subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor componente, cu respectarea regulilor de organizare anterior precizate.
În cazul alegerilor parlamentare, delimitarea secțiilor de votare se stabilește în termen de 30 de zile de la stabilirea datei alegerilor, de către primari împreună cu prefecții și cu structurile teritoriale ale Centrului Național de Administrare a Bazelor de Date privind Evidența Persoanelor, fără ca secțiile de votare să depășească limitele colegiilor uninominale pentru Camera Deputaților.
În același termen, numerotarea secțiilor se stabilește de către prefect, la nivelul fiecărei circumscripții electorale, începând cu localitatea reședință de județ și continuând cu cele din municipii, orașe și comune, în ordinea alfabetică a acestora, în municipiile cu subdiviziuni administrativ-teritoriale numerotarea făcându-se cu respectarea ordinii acestor subdiviziuni, prevăzută de lege. Prefecților le revine obligația de a comunica Autorității Electorale Permanente delimitarea și numerotarea secțiilor de votare de la nivelul circumscripției electorale, pentru a fi înregistrate în Registrul secțiilor de votare.
Ca regulă, legiuitorul a instituit stabilitatea secțiilor de votare, dispunând că acestea rămân fixe, cu excepția modificărilor ce necesită actualizarea, orice modificări, inclusiv cele intervenite în structura unităților administrativ-teritoriale sau în planul urbanistic al localităților trebuind să se comunice de îndată, de către prefecți, Autorității Electorale Permanente, pentru ca aceasta să opereze modificările în Registrul secțiilor de votare. În scopul îndeplinirii acestei obligații, primarii și secretarii comunelor, orașelor sau municipiilor, precum și Centrul Național de Administrare a Bazelor de Date privind Evidența Persoanelor trebuie să asigure prefecților toate datele, informațiile și sprijinul necesar.
În ce privește secțiile de votare din străinătate, numerotarea acestora se face, în același termen de 30 de zile de la stabilirea datei alegerilor, de către ministrul afacerilor externe, prin ordin, acesta fiind, totodată, și cel ce le delimitează.
Pentru alegerile locale, obligația de a delimita și numerota secțiile de votare le revine primarilor, prin dispoziție, aceștia trebuind să aducă la cunoștința alegătorilor delimitarea și numerotarea, în termen de cel mult 20 de zile de la stabilirea datei alegerilor.
De manieră similară alegerilor parlamentare, în cazul alegerilor pentru Parlamentul European, delimitarea secțiilor de votare se stabilește, în termen de cel mult 15 zile de la aducerea la cunoștința publică a zilei în care au loc alegerile, de către primarii localităților, cu sprijinul structurilor teritoriale ale Centrului Național de Administrare a Bazelor de Date privind Evidența Persoanelor. Numerotarea secțiilor se face la nivelul județului, respectiv a municipiului București, de către prefect, în cel mult 5 zile de la delimitare, în aceeași ordine ca și în cazul alegerilor parlamentare.
De asemenea, și în cazul alegerilor europarlamentare, prefecților le revine obligația de a comunica Autorității Electorale Permanente delimitarea și numerotarea secțiilor de la nivelul circumscripției electorale, în termen de cel mult 5 zile de la expirarea termenului pentru numerotare, precum și orice modificare privind delimitarea și numerotarea, în termen de 48 de ore de la intervenția acestora și obligația de a aduce la cunoștință publică delimitarea și numerotarea secțiilor, cel mai târziu cu 45 de zile înaintea zilei în care se desfășoară alegerile, indicând și locul de desfășurare a votării. În acest scop, primarilor și secretarilor localităților, precum și Centrul Național de Administrare a Bazelor de Date privind Evidența Persoanelor le revine, și în acest caz, obligația de a asigura prefecților toate datele, informațiile și sprijinul necesar.
Termenul în care ministrul afacerilor externe, ce realizează, prin ordin, numerotarea secțiilor de votare din străinătate în cazul alegerilor pentru Parlamentul European, este obligat să aducă la cunoștință publică numerotarea, precum și locurile de desfășurare a votării, este același ca și în cazul prefecților – cel mai târziu cu 45 de zile înainte de ziua de referință.
În cazul alegerilor pentru Președintele României, termenul de delimitare de către primari a secțiilor de votare este de cel mult 5 zile de la data intrării în vigoare a hotărârii Guvernului privind stabilirea datei alegerilor, secțiile speciale fiind stabilite de către Guvern, prin hotărâre, în același termen.
Numerotarea secțiilor de votare de pe raza teritorială a unui județ, fie normale, fie speciale, se realizează tot de către prefecți, în termen de cel mult 5 zile de la delimitarea secțiilor, respectiv de la stabilirea secțiilor speciale, în aceeași ordine ca și pentru alegerile parlamentare. Termenul de aducere la cunoștință publică, de către prefecți, a delimitării și numerotării, cu indicarea locului de desfășurare a votării, este de cel mai târziu cu 25 de zile înaintea datei alegerilor. Termenul în care prefecții trebuie să comunice Autorității Electorale Permanente delimitarea, respectiv stabilirea, precum și numerotarea secțiilor este de cel mult 3 zile de la expirarea termenului stabilit pentru numerotare, termenul de comunicare, către Autoritate, a modificărilor privind delimitarea, stabilirea și numerotarea, precum și locurile de desfășurare a votării fiind de cel mult 48 de ore de la intervenția modificărilor.
De asemenea, în scopul executării acestor obligații, prefecților trebuie să li se asigure, de către primarii și secretarii localităților, precum și de Centrul Național de Administrare a Bazelor de Date privind Evidența Persoanelor, toate datele, informațiile și sprijinul necesar.
Secțiile de votare din străinătate organizate pentru alegerea Președintelui României se numerotează de către ministrul afacerilor externe, prin ordin, acestuia revenindu-i și obligația de a aduce la cunoștință publică numerotarea, precum și locurile de desfășurare a votării, în termen de 5 zile de la expirarea termenului de numerotare.
În sistemul român, nerespectarea oricăreia dintre dispozițiile privind delimitarea, numerotarea și stabilirea secțiilor de votare constituie contravenție, iar atacul, prin orice mijloace, asupra localului secției de votare este incriminată ca infracțiune.
TITLUL III. Scrutinul
Scrutinul se definește ca ansamblul mecanismelor, al regulilor tehnice stabilite legislativ și destinate să departajeze candidații la alegeri. Este vorba despre regulile cu ajutorul cărora voturile exprimate de alegători sunt transformate în mandate, reguli ce determină aleșii în raport de voturile alegătorilor.
Tipurile (modalitățile) de scrutin, adevărate reguli ale jocului democratic, sunt prevăzute în legi fie parlamentare, fie referendare, iar în anumite cazuri există chiar norme constituționale impunând un anumit tip de scrutin. Tipul de scrutin este așadar obiectul unor decizii luate de responsabili politici, alegerea fiind de obicei rezultatul înțelegerilor dintre principalele forțe politice existente la un moment dat și putând sau nu să coincidă cu necesitățile electoratului, care, în general, nu cunoaște tehnic modalitățile de scrutin și nici implicațiile acestora asupra regimului politic în ansamblul său.
Importanța normării scrutinului a fost sugestiv sintetizată: „o lege electorală este o Constituție. În funcție de cum aceasta este bună sau rea, guvernămintele ce rezultă din ea sunt puternice sau slabe”.
Consecințele tipurilor de scrutin practicate într-un sistem electoral se manifestă asupra sistemului politic și constituțional în ansamblul său, pe mai multe planuri.
CAPITOLUL I. Tipuri de scrutin
În raport de principiul matematic ce le fundamentează, există trei mari tipuri de scrutin: scrutinul majoritar (SM), scrutinul proporțional (reprezentarea proporțională – RP) și scrutinele mixte. Scrutinul mai poate fi de listă (plurinominal), atunci când alegătorul optează pentru o listă propusă de o formațiune politică, respectiv uninominal, atunci când alegătorul optează pentru o persoană, și nu pentru o listă de persoane.
Aceste tipuri de scrutin se combină după cum urmează: SM poate fi uninominal și plurinominal (de listă), iar RP presupune un vot de listă, existând însă, foarte rar, și varianta, problematică prin consecințele sale, a RP combinate cu scrutinul uninominal (cazul alegerilor parlamentare din sistemul român).
Secțiunea 1. Scrutinul majoritar
SM este acel scrutin în care locul sau locurile se atribuie candidatului sau formațiunii politice care a obținut cele mai multe voturi valabil exprimate în urma unei singure consultări a electoratului (un tur) sau în urma celei de a doua consultări (două tururi).
Originea istorică a SM atestă că SM la un tur, cel mai simplu dintre toate scrutinele, a fost primul folosit pentru a desemna un șef, un responsabil sau un delegat. Sub influența Bisericii Catolice, puterile etatice laice care în Evul Mediu făceau apel la Biserică pentru organizarea alegerilor s-au inspirat din tehnicile practicate de aceasta, mult timp fidelă regulii unanimității, ce nu era imposibil de obținut, căci alegerile ecleziastice se făceau prin aclamare. Regula unanimității, pe măsură ce se obținea mai greu, a fost înlocuită cu exigența majorității calificate, ulterior cu cea a majorității absolute, concretizate în scrutinul majoritar la mai multe tururi, ca o nostalgie a unanimității când aceasta e imposibil de atins. Acest tip de scrutin a fost folosit și în Franța, sub a II-a și a IV-a Republică, pentru alegerea președintelui Congresului, fiind încă utilizat pentru alegerea președinților celor două Camere ale Adunării reprezentative.
În secolul al XIX-lea, folosirea SM a fost generalizată, datorită adeziunii la teoria electoratului-funcție, în regimuri pur reprezentative, în care Adunările nu erau considerate reflexii ale opiniei publice. Țările anglo-saxone (Marea Britanie, SUA), cele ale Americii de Sud, Suedia, Danemarca, Portugalia, Spania și Grecia practicau SM la un tur, în genere uninominal. Toate celelalte regimuri parlamentare ale Europei continentale îl practicau pe cel la două tururi, în general uninominal (Franța, Germania, Austria, Italia, Norvegia). Belgia, înainte de trecerea în 1899 la RP, practica SM la două tururi uninominal. Elveția a folosit SM uninominal la trei tururi înainte de a trece la două tururi, în 1900.
Astfel, SM poate fi la un tur și la două tururi. SM, atât la un tur, cât și la două tururi poate fi uninominal, atunci când alegătorul votează o persoană, respectiv plurinominal (de listă) când este aleasă o tendință politică încarnată de mai multe persoane ce candidează pe respectiva listă.
A. Scrutinul majoritar la un tur
A 1. Scrutinul majoritar la un tur uninominal
Principiul acestui tip de scrutin este simplu: câștigă candidatul (independent sau susținut de o formațiune politică) ce a obținut majoritatea relativă, simplă, a voturilor valabil exprimate („the winner takes it all”), ceilalți candidați neobținând niciun mandat. La nivelul fiecărei circumscripții electorale este pus în joc un singur mandat, circumscripțiile fiind reduse, de obicei mai mici decât unitățile administrativ-teritoriale, iar numărul lor fiind mare, egal cu numărul de locuri din Adunarea reprezentativă. Alegătorul nu dispune decât de un singur vot. Sistemul e utilizat în Marea Britanie și în țările pe care le-a colonizat în trecut: SUA, Noua Zeelandă (până în 1993), Canada, India, Sri Lanka (până în 1977).
Exemplu: dacă e pus în joc un loc într-o circumscripție și se exprimă valabil 200. 000 de voturi pentru 4 partide, după cum urmează: A 70. 000, B 65. 000, C 30. 000, D 35. 000, locul va fi câștigat de A, restul partidelor neobținând nimic.
Avantajele acestui tip de scrutin rezidă în simplitatea sa tehnică și în capacitatea de a degaja o majoritate parlamentară netă, ceea ce facilitează misiunea guvernului, care se va bucura de sprijinul acestei majorități, stabilitatea și eficientizarea guvernării fiind punctul forte al acestui tip de scrutin. Dacă unii autori susțin ca alt avantaj reducerea influenței partidelor politice asupra desemnării aleșilor, mai buna cunoaștere a candidaților de către alegători, ceea ce face ca alesul să devină un „barometru perfect al revendicărilor și preocupărilor alegătorilor”, alții opinează, cu mult mai realist, că, în pofida pretențiilor acestui mod de scrutin, capacitatea reală a alegătorilor de a alege personal membrii ansamblului legiuitor este, chiar și în cazul SM uninominal, mult mai redusă decât pare la prima vedere, alegătorii votând în practică în funcție de implicațiile modului de scrutin asupra guvernării și neputând în toate situațiile să aleagă candidatul partidului de care se simt cel mai apropiați ca opinie politică și nici să aleagă între mai mulți candidați ai aceluiași partid.
Această din urmă opinie precizează, de altfel, că în SM, în general, nu există decât două cazuri în care alegătorul desemnează în mod realmente personal alesul: scrutinul prezidențial uruguaian, în care fiecare partid poate să prezinte mai mulți candidați, numărul de voturi al fiecărui partid stabilindu-se prin însumarea voturilor tuturor candidaților săi, iar candidatul câștigător fiind cel ce a obținut cele mai multe voturi din voturile partidului celui mai puternic; sistemul alegerii marilor electori în alegerile prezidențiale din SUA, organizate înaintea alegerilor prezidențiale propriu-zise, care nu obligă alegătorul să voteze în nicio situație pentru vreun partid care nu a desemnat un candidat preferat al alegătorului.
Inconvenientul major al acestui tip de scrutin este injustiția electorală, traducerea voturilor în locuri prezentând anomalii grave. Mai întâi, partidul ce ajunge pe primul loc va fi suprareprezentat, iar partidul ce ajunge pe al doilea loc, chiar dacă la o diferență foarte redusă, va fi în mod automat subreprezentat, subreprezentarea fiind și mai drastică pentru partidele ce se clasează în alegeri pe pozițiile următoare, având foarte puține șanse să câștige într-un număr suficient de circumscripții pentru a obține reprezentare în Parlament. Acesta a fost cazul Partidului Creditului Social din Noua Zeelandă, care, în alegerile din 1966, deși a obținut 9,1% din voturi, clasându-se pe locul al treilea, nu a obținut niciun mandat de parlamentar.
În al doilea rând, dacă sistemul de partide din țara ce practică acest tip de scrutin este bipartit, iar numărul de voturi obținut în alegeri de aceste partide este foarte apropiat, partidul care a dobândit majoritatea relativă a voturilor va obține majoritatea absolută a mandatelor, ceea ce se traduce în „legea cubului”. Aceasta se exprimă astfel: raportul dintre locurile câștigate de fiecare partid este egal, ridicat la cub, cu raportul dintre voturile pe care acestea le-au obținut, exprimate în procente. Exemplificarea clasică a acestei legi, care nu este imuabilă, dar oglindește efectul amplificării reprezentării, se face cu situația alegerilor din Marea Britanie din 1959: conservatorii au obținut 365 de locuri cu o majoritate a voturilor de 49,3%, iar laburiștii, pentru 43,9% din voturi au obținut 258.
În al treilea rând, se poate întâmpla ca reprezentarea unui partid să depindă foarte puternic de repartiția geografică a voturilor exprimate în favoarea sa. Un partid minoritar la nivel național poate să obțină o bună reprezentare dacă voturile pe care le obține sunt suficient de concentrate pentru a-i permite să fie majoritar în anumite circumscripții. De pildă, în Marea Britanie în 1992, Partidul Naționalist Galez nu a obținut decât 0,5% din voturile exprimate pe ansamblul Marii Britanii și în baza lor 4 locuri în Camera Comunelor.
În al patrulea rând, cea mai gravă anomalie constă în faptul că se poate întâmpla ca partidul câștigător în voturi să nu fie câștigător în ce privește mandatele, fapt verificat practic în Marea Britanie de trei ori: în 1929 (laburiștii, cu un procent mai mic de voturi decât cele obținute de conservatori, au câștigat cu 28 de locuri mai mult), în 1951 (laburiștii, cu 48,8% din voturi, au obținut 295 de locuri, iar conservatorii 320 cu doar 48% din voturi) și în 1974 (conservatorii obținând 297 de locuri și laburiștii 301, iar raportul în procente era de 37,8% contra 37,1%). Aceeași situație a intervenit în Quebec (1998), Noua Zeelandă (1978, 1981) și Africa de Sud (1948).
Acest fenomen atrage atenția asupra importanței, uneori decisive, a decupării circumscripțiilor electorale în țările ce practică SM la un tur uninominal. În acest sens, reamintim efectele decupării demografic dezechilibrate, precum și ale redecupării abile, pe parcursul secolului al XIX-lea (gerrymandering-ul), care au antrenat câștigarea alegerilor la nivel de număr de mandate de către partidul care, la nivel de procente de voturi obținute, nu ieșise câștigător.
Acest risc ca formațiunea politică rezultată câștigătoare ca număr de voturi să nu fie și câștigătoare ca număr de mandate obținute, risc cauzat de decupajul electoral, se menține și în cazul SM uninominal la un tur alternativ (preferențial).
A 2. Scrutinul majoritar la un tur uninominal alternativ (preferențial)
Variantă a SM uninominal la un tur, acest tip de scrutin presupune că alegătorii votează pentru candidați în circumscripții cu un singur loc, dar în loc să voteze doar pentru un singur candidat, clasează pe buletinul de vot, în ordinea descrescătoare a preferințelor, toți candidații din acea circumscripție. La deschiderea buletinelor, acestea se vor clasifica mai întâi în funcție de primele preferințe exprimate. Dacă un candidat reușește să obțină astfel majoritatea absolută a sufragiilor exprimate, în calitate de prim preferat, este ales, obține locul. Dacă nu se întâmplă astfel, candidatul ajuns ultimul în calitate de prim preferat este eliminat și buletinele sale de vot sunt repartizate între ceilalți candidați, în funcție de preferințele secunde exprimate pentru aceștia. Dacă un candidat reușește astfel să obțină majoritate absolută, e ales. Dacă nu, se continuă procesul. În cele din urmă, va exista obligatoriu o majoritate absolută pentru un candidat când nu vor mai rămâne decât doi în proces.
Acest tip de scrutin permite degajarea imediată a alesului, permițând totodată alegătorilor să-și nuanțeze preferințele și reunind, din acest punct de vedere, într-un singur tur de scrutin, avantajele mai multor tururi, dar cu evitarea deplasării de mai multe ori a electoratului la urne, diferitele tururi succesive eventuale derulându-se numai în cadrul procesului de clasificare a buletinelor de vot.
Acest mod de scrutin a fost introdus pentru prima dată în Queensland în 1892, fiind mai democratic decât scrutinul uninominal la un tur, din mai multe considerente: permite luarea în considerare a voturilor acordate candidaților mai puțin puternici și asigură astfel o mai mare reprezentativitate a celui care câștigă; permite candidaților care nu sunt fruntași ca primă preferință (echivalent al unui „prim tur”) să câștige totuși, dacă posedă o mai mare capacitate finală de regrupare; garantează victoria unui curent împărțit în mai multe tendințe, dar majoritar la nivel de opinie; împiedică victoria prin hazard a unui candidat minoritar care să profite de divizarea adversarilor săi; alegătorii candidaților mici nu își pierd voturile, putând participa la alegerea între principalii candidați, cei mai puternici, prin intermediul preferințelor următoare.
Cu toate acestea, principalul inconvenient al votului preferențial este de ordin moral, candidații partidelor mici putând să monetizeze consemnele de vot pe care le dau alegătorilor lor pentru redactarea buletinelor de vot.
A 3. Scrutinul majoritar la un tur plurinominal (de listă)
Acest tip de scrutin presupune ca în circumscripțiile electorale să fie puse în joc mai multe locuri, alegătorul votând o listă de persoane ce încarnează o tendință politică și dispunând în acest sens de atâtea voturi câte locuri sunt puse în joc la nivelul circumscripției, dar neputând acorda mai multe voturi unui singur candidat. Votul este deci plural, motiv pentru care scrutinul plurinominal nu se mai practică în democrațiile contemporane, constituind o excepție de la unicitatea votului, garanție a egalității dreptului de vot.
Există două variante ale acestui tip de scrutin:
A 3. 1. Varianta listelor blocate
Alegătorul votează în mod obligatoriu pentru toți candidații de pe listă, având ca alternativă refuzarea listei, dar numai în bloc, lista ce obține cele mai multe voturi valabil exprimate câștigând toate locurile puse în joc. Sistemul a fost folosit în Turcia, între 1950 și 1957, fiind practicat în alegerile prezidențiale din SUA pentru desemnarea de către alegători a marilor electori, aceștia din urmă – corp electoral intermediar –, urmând să îl desemneze pe președinte.
A 3. 2. Varianta listelor deschise (panachage)
Alegătorul votează pentru fiecare loc pus în loc, însă compunându-și propria listă, extrăgând de pe listele participante la scrutin candidații preferați și aranjându-i pe propria listă în ordinea preferințelor sale. Acest scrutin a fost practicat în Grecia (1864-1923, 1928, 1933, 1938 și 1952).
Inconvenientul suprareprezentării partidului ce câștigă alegerile, respectiv corolarul subreprezentării partidelor situate pe următoarele locuri, sunt, în cazul SM plurinominal la un tur, și mai violente decât în cel al SM la un tur uninominal, amplificarea suprareprezentării fiind cu atât mai mare cu cât numărul de mandate puse în joc la nivelul circumscripției crește. Exemplul clasic în doctrină este cel al alegerilor din Turcia din anii 1950, 1954 și 1957.
În plus, acest tip de scrutin, ca și în cazul SM la un tur uninominal, face ca reprezentarea unui partid sau a unui candidat să fie dependentă puternic de repartizarea geografică a voturilor exprimate în favoarea sa, riscul de inversiune a rezultatelor alegerilor fiind în continuare prezent: cu o proastă repartizare geografică a voturilor, câștigătorul în voturi se poate transforma în învins din punctul de vedere al mandatelor obținute.
Astfel, s-a susținut, pe bună dreptate, că regula specifică tuturor scrutinelor majoritare „un om, un vot”, adică egalitatea reprezentării alegătorilor nu poate fi respectată decât în cadrul unor circumscripții având aceeași populație și în care e pus în joc același număr de locuri: dacă numărul de locuri puse în joc în circumscripții nu este proporțional cu populația acestora, cei care votează în circumscripțiile subreprezentate vor fi subreprezentați; chiar dacă repartizarea locurilor puse în joc în circumscripții se face proporțional cu populația lor, dar numărul de locuri puse în joc nu este același în toate circumscripțiile, vor fi suprareprezentați alegătorii care votează în circumscripțiile unde sunt puse în joc mai multe locuri.
A 4. Scrutinul majoritar la un tur plurinominal alternativ (preferențial)
Variantă a SM plurinominal la un tur, acest tip de scrutin a fost practicat în Australia între 1919 – 1946 (10 alegeri) pentru alegerea din 3 în 3 ani a senatorilor al nivel federal în cadrul a 6 circumscripții cu 3 locuri fiecare. În 1946 a fost înlocuit cu reprezentarea proporțională. Principiul este asemănător SM uninominal alternativ, cu o clasare a candidaților în ordinea preferințelor alegătorilor.
Pentru a se acorda toate cele 3 locuri puse în joc se realizau trei deschideri succesive ale buletinelor de vot, aplicându-se de fiecare dată scrutinul alternativ. Acest mod de scrutin a dat naștere la aceleași efecte de amplificare precum SM plurinominal la un tur propriu-zis.
B. Scrutinul majoritar la două tururi
B 1. Scrutinul majoritar la două tururi uninominal
Principiul acestui tip de scrutin este simplu: dacă un candidat nu obține majoritatea absolută a voturilor în primul tur, este organizat un al doilea tur de scrutin, în urma căruia, pentru a câștiga, este suficientă obținerea majorității relative. SM la două tururi uninominal se practică în genere în cazul alegerilor prezidențiale (de pildă, în Franța, Polonia, Portugalia, Austria), dar și în cazul alegerilor legislative (Franța fiind exemplul european cel mai important). În România acest scrutin este utilizat în cazul alegerilor prezidențiale și al alegerii primarilor și președinților consiliilor județene.
Esențială în acest tip de scrutin este conceperea accesului candidaturilor la cel de al doilea tur. O primă posibilitate este ca accesul să fie liber, chiar și pentru candidații care nu s-au prezentat la primul tur (Germania pentru alegerile prezidențiale 1925-1932). O a doua posibilitate este de a restrânge acest acces, candidaturile pentru al doilea tur fiind deci reglementate: fie doar candidații care s-au clasat în primul tur pe primele două locuri pot participa la al doilea tur de scrutin (cazul alegerilor prezidențiale și al alegerilor pentru primari și președinții consiliilor județene în România); fie doar candidații ce depășesc un anumit prag exprimat în procente din voturi obținute în primul tur pot participa la al doilea tur.
În principiu, avantajele și dezavantajele acestui scrutin sunt aceleași ca și cele ale SM uninominal la un tur, principalele puncte de ruptură datorându-se posibilității ca între cele două tururi de scrutin să se constituie alianțe electorale, precum și să fie retrase candidaturi, în baza unui acord de desistare.
B 2. Scrutinul majoritar la două tururi plurinominal
Această modalitate de scrutin se prezintă în două variante: fie este autorizat panachage-ul și atunci în eventualul tur al doilea se votează doar pentru locurile rămase neocupate după primul tur (scrutin care nu mai este utilizat astăzi, dar a fost folosit în Belgia până în 1899, în Luxemburg până în 1918 și în Franța pentru alegerea deputaților în 1885); fie listele sunt blocate și atunci devine important dreptul de a fuziona listele între cele două tururi, care poate să nu fie recunoscut.
Dacă dreptul de a fuziona este recunoscut, vor fi favorizate formațiunile minoritare, care ajung chiar să fie suprareprezentate, grație faptului că în al doilea tur alianța în care s-a înscris a rezultat majoritară. Dacă dreptul de a constitui alianțe electorale între cele două tururi nu există și nu este permis nici panachage-ul, listele fiind deci blocate, formațiunea politică minoritară va trebui, pentru a obține mandate, să intre într-o alianță electorală încă dinaintea primului tur de scrutin.
Per ansamblu, dincolo de avantajele și anomaliile deja precizate, impactul scrutinelor majoritare asupra transformării voturilor în mandate, privit de manieră sintetică din perspectiva egalității dreptului de vot și a reprezentării, se exprimă prin aceea că egalitatea necesită ca toate circumscripțiile să fie echivalente demografic și să dispună de același număr de locuri. Exigența egalității este mai ușor satisfăcută de scrutinul uninominal decât de cel plurinominal, deoarece este mai simplu să decupezi o țară în mici unități demografice egale, decât în unități mari care să fie egale. De altfel, scrutinele uninominale sunt în general mai puțin injuste electoral decât cele plurinominale, cauză pentru care sunt preferate acestora din urmă, pe care le-au și înlocuit, gradual.
În plus, votul alternativ, fie uninominal, fie plurinominal, precum și cel de-al doilea tur de scrutin încurajează de manieră generică încercările de a constitui alianțe electorale între partidele minoritare ca voturi, partidele izolate fiind puternic penalizate, prin chiar pierderile alegerilor.
Secțiunea 2. Scrutine pre-proporționale
Înainte de dezvoltarea veritabilei RP, în scopul luării în considerare a minorităților, au fost imaginate sisteme intermediare între SM și RP propriu-zisă. Acestea au rezultat din modificarea SM plurinominale (de listă), fiind în realitate SM cu efecte proporționale. Ele nu au reușit însă decât o reprezentare arbitrară a forței minorității politice.
Sistemele pre-proporționale presupun că alegătorul votează pentru candidați și nu pentru o listă, așa cum se întâmplă în cazul RP propriu-zise.
A. Votul cumulativ
În acest tip de scrutin, modificare a SM plurinominal, alegătorul are dreptul de a acorda legal mai multe voturi unui singur candidat, dispunând de tot atâtea voturi câte locuri sunt în joc în circumscripție. Candidații care ajung în frunte sunt aleși cu majoritatea numărului de locuri ce pot fi atribuite.
Eficace pentru a asigura reprezentarea minorităților, un defect al sistemului rezidă însă în aceea că poate duce la înfrângerea majorității dacă alegătorii acesteia își concentrează prea puternic voturile asupra unuia dintre candidați. Un alt inconvenient, de ordin general, este că încearcă să asigure empiric o reprezentare proporțională a minorității, fiind un sistem de confuzie, de surpriză și de arbitrar.
Scrutinul a fost folosit în SUA în Illinois din 1870 până în 1980 și în Sri Lanka din 1946 până în 1977 în câteva circumscripții pentru a permite reprezentarea anumitor populații minoritare ce riscau să nu fie reprezentate conform SM uninominal la un tur practicat în restul circumscripțiilor.
B. Votul limitat
Modificare a SM plurinominal, funcționând în sensul contrar votului cumulativ, acest scrutin presupune că alegătorul dispune de mai puține voturi decât numărul de locuri puse în joc la nivelul circumscripției și nu le poate cumula asupra aceluiași candidat.
Acest tip de scrutin a fost folosit pentru prima dată în 1793 în Franța, adoptat de Anglia (1867 – 1884) în cadrul a doar 12 circumscripții de 3 locuri unde fiecare alegător dispunea de 2 voturi și într-o circumscripție de 4 locuri unde alegătorul avea 3 voturi, precum și în Malta, înainte de trecerea la RP în 1921. Scrutinul este încă în vigoare în Spania pentru alegerea senatorilor în circumscripțiile de 4 locuri unde alegătorii dispun de 3 voturi.
O variantă a votului limitat – votul unic netransferabil – presupune că alegătorul dispune doar de un singur vot, indiferent de numărul de locuri pus în joc în circumscripție, fiind câștigători candidații aflați pe primele locuri ca număr de voturi obținute, în limitele numărului de locuri puse în joc. Din perspectiva caracterului unic al votului, votul unic netransferabil este singurul scrutin neproporțional propriu-zis în care sunt puse-n joc mai multe locuri în circumscripție și în care egalitatea dreptului de vot este respectată. Având în vedere că în fiecare circumscripție numărul de locuri este proporțional cu populația, acest tip de scrutin este și cel mai just electoral dintre toate scrutinele neproporționale. Cu toate acestea, s-a considerat că votul unic netransferabil este subtil și generator de efecte nefaste.
Sistemul a fost utilizat în Japonia, înainte de trecerea, în 1994, la scrutinul mixt.
C. Minimul electoral
Acest tip de scrutin permite unui candidat ce a participat la alegeri în mai multe circumscripții să își adune voturile necesare obținerii unui loc de parlamentar din toate circumscripțiile în care a fost candidat, chiar dacă nu are majoritatea în niciuna dintre acestea. Condiția impusă este de a întruni un număr minim de voturi.
Sistemul este criticabil din perspectiva faptului că se bazează pe arbitrariu și probabilitate, nu este echitabil și multiplică nejustificat candidaturile, permițând depunerea aceleiași candidaturi în atâtea circumscripții câte consideră candidatul că ar fi necesare pentru a atinge minimul electoral necesar.
Secțiunea 3. Reprezentarea proporțională
Ca modalitate de scrutin conform căreia locurile sunt repartizate în funcție de proporția voturilor exprimate pentru o listă din totalul de voturi exprimate, RP permite ca fiecărei formațiuni politice care propune candidaturi să îi fie atribuit un număr de mandate, proporțional cu forța sa politică și numerică.
RP nu este, în principiu, decât de listă, neputând coexista cu scrutinul uninominal. Excepția clasică de la această regulă este sistemul Hare, în care ideea proporționalității se combină cu candidaturile individuale. De asemenea, chiar și în actualitate, reprezentarea proporțională se poate combina cu votul uninominal, așa cum se întâmplă în cazul alegerilor parlamentare din România.
A. Evoluție, avantaje și inconveniente
Originea istorică și impunerea graduală a RP se explică prin interacțiunea progresivă a mai multor factori, ținând de evoluția concepției asupra votului, a guvernământului reprezentativ, inclusiv de apariția partidelor politice și a implicării lor în alegeri, de evoluția matematicii, a statisticii, precum și de necesitatea de a oferi o alternativă la consecințele paradoxale și la anomaliile scrutinelor majoritare.
În secolul al XIX-lea, votul s-a transformat din funcție socială acordată de stat doar anumitor categorii sociale, funcție ce se exercita pentru a alege nu tendințe politice, ci persoane, într-un drept cu caracter individual, cu titulari din ce în ce mai numeroși și exercitat în mod secret, în condiții de egalitate, inclusiv la nivel demografic. Reprezentații devin alegătorii, colectivitățile păstrând importanță materială din perspectiva decupării circumscripțiilor electorale. Reprezentanții nu mai sunt aleși în calitate exclusiv de persoane, ci este ales un program politic pe care aceștia îl încarnează, întrucât apar partidele politice în sensul modern al termenului, acestea propunând liste de candidați în alegeri.
Odată cu aprecierea forței partidelor politice în raport de voturile obținute de candidații susținuți, diferențele semnificative observate în urma comparării rezultatelor în alegeri, ca număr de voturi și ca număr de locuri, au fost considerate nelegitime, căutându-se astfel o metodă matematică de atribuire a locurilor în funcție de voturi, care să asigure adecvarea între voturile alegătorilor și configurația politică a Adunării reprezentative.
Aritmetic, s-a pus problema unei reprezentări juste, iar politic a apărut necesitatea democratică să fie reprezentat în Parlamente un număr maxim de opinii politice și, în mod special, minoritare. S-a considerat că RP permite valorizarea, deopotrivă, a rolului partidelor politice în funcționarea democrației și căutarea și realizarea compromisului.
Efortul matematicii de a raționaliza politica a contribuit la impunerea RP, astfel că primele sisteme proporționale au fost propuse de matematicieni, purtându-le numele, tehnicile RP născându-se în Marea Britanie și SUA și fiind ulterior adoptate în Europa. Danemarca este primul stat european ce optează pentru RP, în 1855, pentru alegerea unei părți a membrilor Rigsraad-ului, la propunerea ministrului de finanțe (sistemul însă combina proporționalitatea cu candidaturile individuale, apropiat fiind de sistemul propus de matematicianul englez Thomas Hare în 1857). Belgia este primul stat european ce înlocuiește SM de listă la două tururi cu RP, în 1898. Îi urmează Finlanda (1906), odată cu trecerea la sufragiul universal, Suedia (1907), Portugalia (1911) și Danemarca (1915). Primul război mondial favorizează extinderea RP în Rusia și Țările de Jos (1917), Germania, Norvegia, Italia, Elveția, Austria (1919), Irlanda, Malta (1921). După cel de-al doilea război mondial Franța, în 1945, pentru scurt timp și apoi în 1986.
Căderea dictaturilor și trecerea de la totalitarism la liberalism au făcut să se opteze pentru RP și în: Grecia (1974), Portugalia (1975), Spania (1977), Republica Democrată Germană (1990), România (1990), Cehoslovacia (1990), Bulgaria (1991), Polonia (1991), Ungaria (1990), Iugoslavia (1992), Albania (1992).
Principalele avantaje ale RP sunt răspunsuri la dezavantajele SM, deja punctate și pot fi grupate în mai multe direcții:
– fidelitatea și exactitatea, specifice faptului că ideea proporțională însăși derivă din principiul egalității matematice ce fundamentează cetățenia, exprimat metaforic de Sieyès: „îmi imaginez legea în centrul unui glob imens: toți cetățenii, fără excepție, sunt la aceeași distanță pe circumferință și nu ocupă decât locuri egale (…) reprezentarea unui cetățean nu poate fi o parte a reprezentării altuia. Acest drept este unul; toți îl exercită în mod egal”;
– rațiunea și echitatea, justiția electorală în reprezentare, în special pentru partidele mici, punct de ruptură față de SM, ce asigură suprareprezentarea câștigătorului și exacerbarea victoriei acestuia; de asemenea, partidele mari sunt încurajate să se adreseze uni electorat mai larg decât cel propriu, consacrat, întrucât satisfacerea obiectivului câștigării unui mai mare număr de voturi asigură o creștere proporțională a numărului de mandate obținute;
– transparența și onestitatea scrutinului, datorată faptului că RP presupune o singură consultare a electoratului, eliminând retragerile candidaturilor și desistările de la vot determinate de cauze ilicite, specifice SM; se evită și fenomenul de „fief electoral”, care, în SM, permite formațiunilor politice puternic votate în anumite părți ale teritoriului, să câștige toate locurile puse în joc acolo; în plus, libertatea psihologică a electoratului este considerabilă, chiar și pentru alegătorii partidelor mai puțin puternice, dar care au dovedit în general că pot accede la locurile din Parlament;
– caracterul programatic: RP este un scrutin al programelor politice, al variantelor de societate pe care le propune fiecare formațiune politică prin listele de candidaturi, ceea ce duce la clarificarea ideologiilor și programelor de guvernare la nivelul întregii societății.
Inconvenientele RP, corespunzătoare avantajelor SM, sunt esențialmente următoarele:
– caracterul complex și complicat pentru scrutatori;
– autoritatea crescută a partidelor, care întocmesc listele propuse în alegeri și stabilesc candidații, precum și ordinea acestora pe listă; în practică, decizia revine conducerii partidului, riscul mercantilizării cumpărării locului pe listă transformându-se, în anumite, sisteme într-o regulă;
– eliminarea legăturilor directe dintre alegători și aleși, datorată faptului că votul nu se acordă unei persoane, ci unei tendințe politice popularizate foarte rar prin contactul direct, în teritoriu, între candidații de pe listă și electorat, cu excepția situației personalităților celebre prezente pe listă.
– favorizarea conflictelor politice în sânul societății prin fragmentarea opiniei publice;
– fragmentarea Adunării reprezentative, uneori fără nuanțare, reducându-i eficacitatea și implicit pe cea a guvernului, care nu se bucură de sprijin parlamentar ferm, riscul instabilității guvernamentale fiind așadar unul crescut, de unde și incapacitatea guvernului de a acționa prompt, întrucât se vede nevoit să aștepte cristalizarea unui acord la nivelul Adunării, între forțe politice numeroase și diferite ca opinie;
– lipsirea de eficacitate a instituției dizolvării Legislativului, prin atenuarea consecințelor parlamentare ale mișcărilor de opinie în rândul electoratului.
B. Etape tehnice
Dacă principiul ce guvernează RP este simplu, atribuirea efectivă a mandatelor presupune tehnici laborioase ce implică mai multe faze interdependente. Există astfel o mare diversitate de metode proporționale și de moduri de scrutin proporțional, a căror finalitate rămâne însă mereu aceeași: proporționalitatea între mandatele câștigate și voturile obținute. Aceste tehnici ale RP au fost dezvoltate mai întâi în SUA, începând cu 1791, cu un alt scop decât acela al repartizării mandatelor între partide politice. Finalitatea a constat în repartizarea locurilor în Camera Reprezentanților între statele federate, în mod proporțional cu populația lor. Natura acestor scopuri, deși diferite, este însă aceeași. Tot americanii au descoperit anumite metode proporționale, motiv pentru care acestea le poartă numele, metode ce au fost preluate și de europeni.
Prima operație tehnică a RP este determinarea câtului (coeficientului) electoral, constând în numărul minim de voturi necesar obținerii unui loc pus în joc. Câtul electoral poate fi stabilit după trei variante: câtul fix, câtul național, câtul de circumscripție.
Câtul fix reprezintă numărul de voturi pe care o listă trebuie să îl obțină pentru a obține un loc, număr stabilit în avans și uniform la nivel național. Câtul național constă în rezultatul diviziunii numărului de voturi exprimate în toate circumscripțiile la numărul de locuri din Adunarea reprezentativă, fiind utilizat ca o constantă în toate circumscripțiile. Sistemul este greoi, dar reflectă impactul tendințelor politice la nivelul întregii țări. Un asemenea coeficient național este instituit, de pildă, în cazul alegerilor din România pentru Parlamentul European, în ce-i privește pe candidații independenți, fiecare dintre aceștia primind mandat dacă obține un număr de voturi valabil exprimate cel puțin egal cu coeficientul electoral național – partea întreagă a raportului dintre numărul total de voturi valabil exprimate la nivel național și numărul de mandate de parlamentari europeni ce revin României.
Câtul de circumscripție este determinat la nivelul unei circumscripții și reprezintă rezultatul împărțirii numărului de voturi exprimate în circumscripție la numărul de locuri puse în joc în respectiva circumscripție. Este deseori preferat fiindcă exprimă mai bine realitatea politică din teritoriu.
Următoarea operație tehnică a RP constă în repartizarea mandatelor – stabilirea numărului de locuri cuvenit fiecărei liste. Această etapă este de cele mai multe ori precedată de aplicarea unui prag electoral. Paliativ la fărâmițarea excesivă a reprezentării, specifică RP, pragul electoral constă într-un procent din voturile valabil exprimate necesar a fi obținut de către formațiunile politice participante la alegeri pentru a fi luate în calcul la repartizarea și atribuirea mandatelor.
Repartizarea mandatelor se realizează prin împărțirea numărului de voturi valabil exprimate în favoarea listei la câtul electoral. Se va lua în considerație numărul întreg rezultat. De aceea, ca regulă, rămân voturi nereprezentate, netransformate în mandate și, respectiv, mandate neatribuite – resturi electorale.
Principala dificultate a RP rezidă tocmai în conceperea modalităților de atribuire a resturilor electorale către unul sau altul dintre competitori. De regulă, felul în care se realizează această atribuire constituie criteriul de clasificare a diferitelor modalități ale reprezentării proporționale.
C. Variante ale reprezentării proporționale
C 1. Reprezentarea proporțională integrală (la nivel național)
În încercarea reprezentării cât mai fidele a opțiunilor politice ale electoratului, această variantă a RP are ca scop să lase cât mai puține voturi nereprezentate, presupunând transferarea procesului de repartizare a resturilor electorale pe plan național. Există, în acest scop, mai multe variante posibile.
C 1. 1. Întregul teritoriu național este transformat într-o singură circumscripție
Numărul de locuri puse în joc este egal cu numărul membrilor Adunării reprezentative, fiecare formațiune politică prezentând liste la nivel național pentru totalitatea locurilor din Parlament. Câtul electoral este național. Varianta este folosită în statele mici, cu populație redusă (Olanda, Israel, Paraguay), fiind, pe de o parte, puțin democratică, întrucât încurajează partidele mari și, pe de altă parte, incomodă, întrucât pe listele de partid vor fi înscrise câteva sute de candidați. Conducerea formațiunilor politice ce propun listele capătă un rol considerabil în desemnarea membrilor Parlamentului, prin însăși formularea listelor de candidați, pe care alegătorii nu pot decât să le accepte sau să le refuze.
C 1. 2. Varianta repartizării resturilor la nivelul provinciilor
Varianta este utilizată în Elveția, unde pentru alegerea deputaților începând cu 1919, arondismentele reprezintă circumscripții în care se atribuie locurile aplicând câtul de circumscripție, iar restul de locuri este repartizat la nivel de provincii, prin utilizarea metodei de calcul propusă de sistemul Hondt.
C 1. 3. Repartizarea la nivel național a resturilor electorale
Varianta presupune ca după repartizarea locurilor în fiecare circumscripție, numărul de voturi rămase nereprezentate să se totalizeze la nivel național, pentru fiecare formațiune politică în parte. Se stabilește un nou cât electoral, prin împărțirea numărului total de voturi rămase nereprezentate la numărul de locuri rămase neocupate. În continuare, se va determina numărul de locuri cuvenit fiecărui partid prin împărțirea numărului de voturi exprimate în favoarea lui și rămase nereprezentate la acest nou cât electoral.
Sistemul a fost folosit în Italia, pentru alegerea deputaților între 1946 și 1993. Cele 630 de locuri de deputați erau atribuite în cadrul a 31 de circumscripții de bază aplicându-se un anumit cât electoral. Locurile rămase neatribuite erau acordate la nivel național prin totalizarea resturilor și urmând metoda celui mai mare rest.
Principalul dezavantaj al variantei este că aleșii celei de a doua repartiții parlamentare nu provin din voința poporului, ci din cea a conducerii partidelor care i-au propus. Nepotriviri ușoare între procentele obținute și numărul de locuri obținute continuă să existe. Avantajul esențial al acestei variante constă în echitate, întrucât asigură o reală reprezentare a tuturor tendințelor minoritare.
Reprezentarea integrală prin repartizarea resturilor electorale la mai multe niveluri de atribuire a locurilor, presupunând, în principiu, totalizarea resturilor la un nivel superior celui de bază, în circumscripții geografice mai vaste ce le înglobează pe cele de bază, încurajează, de regulă, partide mici, nesemnificative, dar care, prin totalizarea la nivel național a voturilor nereprezentate, pot obține locuri pe care nu le-ar obține prin repartiția la nivelul unei circumscripții. În plus, alesul este astfel rupt de circumscripția teritorială determinată geografic. Punerea în practică rămâne însă dificilă, de unde și rara sa utilizare.
C 2. Reprezentarea proporțională aproximativă (la nivel de circumscripție)
Această variantă a RP presupune că repartizarea resturilor electorale se face la nivelul circumscripțiilor, și nu la nivel național, reprezentarea nefiind plenară, rămânând, în multe dintre modalitățile specifice practicate, resturi electorale nevalorificate. Reprezentarea aproximativă cunoaște atât variante ce uzează de câturi electorale, cât și variante ce uzează de divizori.
C 2. 1. Variante ce uzează de câturi electorale
C 2. 1. 1. Sistemul celui mai mare rest (metoda Hamilton 1792)
Sistemul presupune că se utilizează câtul de circumscripție, iar locul rămas neocupat revine listei care are cele mai multe voturi rămase nereprezentate, netransformate în locuri. Sistemul este unul dintre cele mai favorabile pentru formațiunile politice mici, cu putere electorală redusă. Acestea rămân cu multe voturi neutilizate pentru că nu reușesc să atingă nivelul câtului electoral. Sistemul este folosit în numeroase dintre țările Americii Latine, în Cipru și Liechtenstein, precum și în cazul alegerilor locale din România.
Exemplu: într-o circumscripție cu 5 locuri unde s-au exprimat în total 125. 000 de voturi pentru 3 partide (A, B, C), după cum urmează: A: 60. 000 de voturi; B: 50. 000 de voturi și C: 15. 000 de voturi. Câtul electoral este 125. 000/5, adică 25. 000. A obține 60. 000/25. 000 = 2 locuri, rest 10. 000 de voturi; B obține 50. 000/25. 000 = 2 locuri; C obține 15. 000/25. 000 = 0 locuri, rest 15. 000 de voturi. Au fost atribuite 4 locuri, resturile electorale fiind de 1 loc și, respectiv, 25. 000 de voturi. Partidul D, care dispune de cel mai mare număr de voturi rămase fără reprezentare, primește locul rămas neatribuit.
Metoda poate da uneori naștere la paradoxuri, printre care acela că o creștere a populației sau a voturilor exprimate se poate solda cu o scădere a numărului de locuri obținute.
C 2. 1. 2. Sistemul celei mai mari medii
Mai complex decât varianta sistemului celui mai mare rest, sistemul celei mai mari medii prezintă, la rându-i, mai multe variante.
C 2. 1. 2. 1. Varianta clasică (metoda Jefferson 1792)
Este aplicat câtul electoral de circumscripție, se atribuie apoi locurile prin împărțirea voturilor obținute de fiecare partid la acest cât, iar locul sau locurile rămase neocupate se atribuie fictiv fiecărei liste, pe lângă cele deja obținute. Se împarte apoi, pentru fiecare listă, numărul de voturi obținute la acest număr nou de locuri. Va obține locul sau locurile rămase neocupate partidul care va avea cea mai mare medie din acest raport. Reluând primul exemplu (de la varianta celui mai mare rest), repartizarea locurilor va fi următoarea:
Metoda favorizează de obicei partidele mari, în exemplul dat partidul A. Aceasta este metoda folosită cel mai des în sistemele ce practică RP, fiind utilizată în Belgia până în 1919 și actualmente în Spania, Portugalia, Islanda, Israel, Țările de Jos, Finlanda, Turcia, Bulgaria, Estonia și multe dintre statele Americii de Sud.
C 2. 1. 2. 2. Sistemul Hagenbach-Bischoff (sistemul câtului rectificat)
Practicată în Elveția, această variantă a RP constă în a împărți numărul de voturi valabil exprimate la numărul total de locuri puse în joc în circumscripție, mărit cu o unitate și a reîncepe operația până ce pot fi atribuite toate locurile. Astfel, câtul electoral se micșorează dacă se constată că este mai mare decât cel mai mic număr de voturi pe care le-a obținut una dintre liste.
De exemplu, dacă s-au exprimat 100. 000 de voturi într-o circumscripție unde sunt puse în joc 4 locuri, pentru a se afla câtul electoral, se adaugă la cifra 4 o unitate, adică 1 și se împarte la numărul rezultat, adică 5: câtul electoral rectificat este de 100. 000/5 = 20000. Dacă A obține 43. 000 de voturi, B 40. 000 de voturi, C 17. 000 de voturi, atunci câtul de 20. 000 este mai mare decât 17. 000, adică atât cât a obținut lista cu cel mai mic număr de voturi. Se va reduce în continuare câtul electoral, adăugând la cifra 4 cifra 2, iar noul cât va fi de 100. 000/6 = 16. 666. Acum locurile pot fi atribuite până la ultimul, deoarece câtul este mai mic decât cel mai mic număr de voturi, obținut de lista C. Împărțind voturile obținute de fiecare listă la cele două câturi rectificate, se obțin următoarele rezultate: cât electoral 20. 000 – A 2 locuri, B 2 loc, C niciunul; cât electoral 16. 666 – A 2 locuri, B 2 locuri, C 1 loc (dar nu se acordă).
Avantajând competitorii electorali cu o forță politică mai redusă, inconvenientul variantei rămâne acela că se poate ajunge la repartizarea unui număr de locuri mai mare decât cel legal prevăzut.
În Luxemburg, metoda Hagenbach-Bischoff presupune că alegătorii au tot atâtea voturi câte locuri sunt puse în joc în circumscripție. Ei pot vota pentru candidați de pe liste diferite și cumula două voturi pentru același candidat. Numărul de voturi al fiecărei liste e calculat prin adunarea voturilor obținute de candidații listei. Locurile sunt repartizate listelor folosind câtul Hogenbach-Bischoff. În liste, locurile sunt atribuite candidaților care au obținut cel mai mare număr de voturi.
C 2. 1. 3. Sistemul Hare (vot unic transferabil)
Elaborată de englezul Hare în anul 1857, această variantă a RP a fost propusă însă de Thomas Wright Hill în 1821 în cadrul unui vot încă public și adaptată apoi votului secret în Danemarca anului 1855. Ca primă variantă a RP practicată vreodată, asemănătoare cu votul unic alternativ, această metodă este pe cât de complexă și complicată pentru scrutatori, pe atât de simplă, în principiu, pentru alegători, care dispun de un grad ridicat de libertate a votului. Complexitatea se transformă însă într-un inconvenient pentru alegător în situația în care candidează multe partide, electorul având de selectat între zeci, chiar sute de candidați.
Fiecare elector votează în cadrul unei circumscripții în care este pus în joc un număr relativ redus de locuri (2-5), exprimând un singur vot pentru un singur candidat, dar cu posibilitatea de a indica pe buletinul de vot, în ordinea preferinței, un al doilea, al treilea și așa mai departe candidat, căruia votul să îi fie transferat în cazul în care cel votat în primul rând, în al doilea rând și așa mai departe nu obține câtul electoral pentru a fi ales. Pe buletinul de vot candidații sunt trecuți în ordine alfabetică, în dreptul fiecăruia fiind înscris partidul pe care îl reprezintă.
Pentru a fi declarat ales, un candidat trebuie să depășească câtul stabilit după metoda Dropp (se împarte numărul de voturi exprimate la nivelul circumscripției la numărul de locuri puse în joc în acea circumscripție căruia i se adaugă două unități). Dacă un candidat obține un număr mai mare de voturi decât acest cât, surplusul este transferat celorlalți candidați în funcție de celelalte opțiuni exprimate pe buletinele de vot pe care el este marcat cu cifra 1. Pentru a opera repartiția surplusurilor către candidații rămași, se calculează proporția preferințelor următoare în favoarea candidaților rămași din ansamblul voturilor candidatului ales, apoi se repartizează aceste proporții asupra surplusului de voturi pe care l-a obținut peste cât. Dacă niciun candidat nu atinge câtul și încă mai sunt locuri neocupate, este eliminat candidatul ajuns ultimul și se repartizează voturile sale între ceilalți, după preferințele următoare care figurează pe buletinele de vot ale candidatului eliminat. Pot rămâne voturi pierdute, căci alegătorii nu sunt obligați să indice mai mult de o preferință pentru ca buletinul lor de vot să fie valabil. Dacă rămân un singur loc de atribuit și doi candidați, cel care ajunge primul va lua locul, chiar dacă nu a atins câtul.
Sistemul este folosit în Irlanda și Australia, combinat cu votul alternativ, precum și în SUA pentru alegerile municipale.
Votul unic transferabil prezintă multiple avantaje. Mai întâi, permite alegătorului să aleagă în mod personal candidatul, acesta fiind responsabil față de alegător, câtă vreme votul este uninominal. Alegătorul este asigurat, spre deosebire de variantele RP de listă, că votul său pentru un candidat nu va fi folosit pentru alegerea unui candidat al aceluiași partid dar pe care nu îl dorește. Acest scrutin susține transparența, încurajând partidele să afișeze alianțele în fața alegătorilor, dându-le indicații asupra preferințelor, dar respectându-se candidaturile individuale. Votul exprimat în acest scrutin este transversal, selectându-se candidați ai unor partide diferite, dar care au cu toții aceeași atitudine privind problemele considerate importante de către alegător.
C 2. 1. 4. Panachage-ul
Asemănător cu sistemul Hare, panachage-ul se combină cu votul de listă și presupune că alegătorul poate alege candidați de pe mai multe liste, așezându-i într-o ordine preferențială și ajungând astfel să își facă propria listă. Pentru fiecare listă se va determina „media listei”. Dificultatea apare în a stabili totalul de voturi obținut de listă, atunci când candidații de pe listă obțin un număr diferit de voturi.
De pildă, dacă avem lista A cu 5 candidați, voturile obținute fiind A1 45. 000, A 2 35. 000, A 3 37. 000, A 4 43. 000 și A 5 40. 000, media listei va fi de (45. 000+35. 000+37. 000+43. 0000+40. 000) / 5 = 40. 000. Se va proceda asemănător pentru toate listele de candidați, se vor diviza rezultatele prin câtul electoral și se va proceda ca în varianta celei mai mari medii.
C 2. 2. Sistemele prin divizori
Principiul general al acestor variante ale RP constă în a împărți succesiv numărul de voturi obținute de fiecare listă în circumscripție la o suită de numere, numite divizori. Se clasifică mai apoi câturile astfel obținute în ordine descrescătoare și se urmăresc până când sunt ocupate toate locurile puse în joc în circumscripție. Ultimul număr astfel obținut este numărul de repartizare, divizorul comun, repartitorul electoral. Fiecare listă va obține un număr de locuri, definitiv, rezultat din împărțirea voturilor obținute la acest număr de repartizare. Există, de regulă, două asemenea variante de sisteme prin divizori.
C 2. 2. 1. Metoda Hondt
Rezultatele acestei variante sunt aceleași cu cele ale sistemului celei mai mari medii în varianta clasică, de care este însă independentă, procedura de repartizare fiind diferită. Sistemul avantajează tot partidele mari și are ca inconvenient faptul că rămân multe voturi netransformate în locuri, reprezentarea fiind așadar aproximativă. Numele metodei vine de la matematicianul belgian care a inventat-o. Divizorii utilizați sunt numerele naturale: 1, 2, 3 …. seria acestora oprindu-se la numărul egal cu acela al locurilor puse în joc în circumscripție. Luând exemplul utilizat în cazul sistemului celui mai mare rest și al celei mai mari medii, sistemul Hondt se aplică astfel:
Rezultatele obținute se așază în ordine descrescătoare până la al cincilea loc (câte locuri sunt puse în joc în circumscripție), obținându-se astfel divizorul comun: 20. 000. Se împarte apoi numărul de voturi al fiecărei liste la acest număr de repartizare, obținându-se direct numărul de locuri ce va fi câștigat de fiecare listă. Așadar, A va avea 60. 000/20. 000 = 3 locuri; B va avea 50. 000/20. 000 = 2 locuri; C va avea 15. 000/20. 000 = 0 locuri.
În sistemul electoral român, metoda Hondt este utilizată în cazul alegerilor pentru membrii din România în Parlamentul European, ulterior aplicării pragului electoral și a coeficientului electoral în cazul candidaților independenți.
C 2. 2. 2. Metoda Sainte-Lague (metoda Webster 1832)
Pentru a surmonta dezavantajele metodei Hondt – netransformarea anumitor voturi în locuri, metoda Sainte-Lague, propusă în 1910 de matematicianul francez cu același nume, utilizează calculul Hondt, dar alege ca divizori numerele impare: 1, 3, 5, 7, 9 …. , numărul divizorilor din serie trebuind să fie egal cu numărul de locuri puse în joc în circumscripție.
Metoda, existentă în țările scandinave din 1951, este mult mai puțin defavorabilă partidelor mici, spre deosebire de precedenta. De asemenea, prezintă o variantă modificată, propusă de cei ce nu au fost de acord cu favorizarea partidelor mici, constând în a face împărțirea începând cu cifrele 1, 4 și continuând cu 3, 5, 7, …. . Varianta modificată este utilizată în Suedia, Norvegia, Danemarca.
Ambele variante ale sistemului Saint-Lague sunt mai eficiente și mai juste electoral decât sistemul Hondt, căci, prin micșorarea numărului de repartizare, permit atribuirea mai multor locuri, fiind astfel luate în considerare și voturile rămase nereprezentate în urma aplicării metodei Hondt.
D. Pragurile electorale
Considerate corective al efectelor prea brutale ale RP, de o altă natură decât candidaturile independente, prin care se încearcă să se corijeze unele efecte nedorite, mai ales în plan politic, pragurile electorale pot fi stabilite la nivel național sau la nivel de circumscripție.
În acest sens, în sistemul român, necesitatea instituirii unui prag electoral în cadrul RP a fost justificată de către Curtea Constituțională prin aceea că „procesul electoral, în ansamblul său, nu este numai un mijloc care să permită exercitarea drepturilor individuale ale cetățenilor consacrate de Constituție. El reprezintă, de asemenea, (…) un mijloc (…) pentru a face posibilă organizarea unor centre de decizie politică eficiente și în măsură să exprime o orientare generală nefragmentară a activității de stat”.
În România, pragul electoral în cazul alegerilor parlamentare este național: 5% din totalul voturilor valabil exprimate în toate circumscripțiile electorale, pentru toate partidele politice, alianțele politice, alianțele electorale și organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale. Pragul electoral se calculează separat pentru Camera Deputaților, respectiv pentru Senat. În cazul alianțelor politice și electorale, la acest procent se adaugă, pentru al doilea membru al alianței, 3% din voturile valabil exprimate în toate circumscripțiile și, pentru fiecare membru al alianței, începând cu al treilea, câte un procent din voturile valabil exprimate în toate circumscripțiile, fără a se putea depăși 10% din aceste voturi.
Pragul național este, însă, alternativ: formațiunile politice ce nu întrunesc pragul intră „în cărți” pentru repartizarea și atribuirea de mandate dacă obțin 6 colegii uninominale pentru Camera Deputaților și 3 colegii pentru Senat, colegii în care candidații lor se situează pe primul loc în ordinea numărului de voturi valabil exprimate. Redactarea defectuoasă a legii române cu privire la acest aspect – „îndeplinirea cumulativă (s. n.) a condiției obținerii” colegiilor respective – a fost ignorată de Curtea Constituțională, cu ocazia sesizării pe calea controlului a priori asupra neconstituționalității legii, una dintre critici vizând chiar încălcarea egalității în drepturi prin această cerință cumulativă.
Curtea a statuat, în concordanță cu jurisprudența sa anterioară, că „instituirea unui prag electoral ține de opțiunea legiuitorului, care poate alege între mai multe soluții existente, iar criteriile prevăzute de textul de lege criticat trebuie îndeplinite alternativ, nu cumulativ (s. n.), ceea ce constituie o garanție a respectării reprezentativității la nivel național a unui partid politic”, astfel încât pragul alternativ este conform egalității și constituțional. Ne îndoim că instanța constituțională nu a remarcat evidența particulei „cumulativă” conținută în lege, fiind regretabil că nici nu precizează că ne aflăm în prezența unei grave erori de tehnică legislativă, de redactare a legii cu privire la acest aspect. În realitate, decizia capătă are caracter interpretativ mascat, Curtea nefăcând altceva decât să indice care este interpretarea legii ce o face să fie constituțională; or, acest tip de decizii este interzis expres prin art. 2 alin. (3) din legea 47/1992 de organizare și funcționare a Curții Constituționale.
În cazul organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale care au dreptul la reprezentare în Parlament, pragul național stabilit de legiuitorul român este „dublu-alternativ”, cât timp se prevede că, în cazul neîndeplinirii de către aceste organizații a pragului alternativ prevăzut anterior, se va stabili un coeficient electoral național, având dreptul la reprezentare în Camera Deputaților organizația ce a obținut cel puțin 10% din acest coeficient (calculat prin împărțirea numărului total de voturi valabil exprimate pentru alegerea Camerei Deputaților din toate circumscripțiile și obținute de partide politice, alianțe electorale și politice, precum și de organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale la numărul total de colegii uninominale pentru alegerea acestei Camere).
În cazul alegerilor locale române, pragul este de circumscripție și se stabilește de către de biroul electoral de circumscripție, fiind de 5% din numărul total al voturilor valabil exprimate la nivelul circumscripției; în cazul alianțelor politice și electorale, acestui procent i se adăugă 2 % pentru al doilea membru al alianței, iar pentru alianțele cu cel puțin 3 membri, pragul electoral este de 8 %.
În cazul alegerilor din România pentru Parlamentul European, pragul electoral este de 5% din totalul voturilor valabil exprimate la nivel național.
Efectele pragurilor electorale asupra reprezentativității Parlamentelor (respectiv a consiliilor locale și județene, în cazul alegerilor locale) diferă în raport de sistemul în care se practică. În țările ce au cunoscut totalitarismul comunist și deci partidul unic, fiecare formațiune politică are tendința de a se reprezenta pe sine, forțele politice de regrupare se creează greu, orice modalitate de scrutin ce tinde să restrângă prea mult accesul la Parlament fiind nocivă pentru reprezentativitate, pragurile electorale în aceste țări fiind așadar mici. În țările cu lungă tradiție democrată din Europa occidentală, același mod de scrutin și pragurile electorale reduse (de 4% sau 5%) nu au niciodată drept consecință înlăturarea de la reprezentare a unei mari proporții a voturilor exprimate. În 1957, Curtea Constituțională germană a considerat că pragul electoral de 5% este rezonabil în raport cu obiectivul constituțional al bunei funcționări a regimului parlamentar și că respectă justiția electorală.
În Bulgaria, un prag de 4% stabilit la nivel național a provocat eliminarea reprezentării a aproape un sfert din voturile exprimate. În Polonia, pentru a combate dispersarea sufragiilor care se întâmplase în alegerile precedente, din 1991, când 19 partide ajunseseră să fie reprezentate în ansamblul legiuitor, deși nu obținuseră decât 12,3% din voturi, s-a stabilit, la alegerile din 1993, un prag național de 5% pentru partide și de 8% pentru coaliții. Această schimbare nu a modificat fracționarea foarte puternică a opiniilor politice, astfel că 35% din voturile exprimate nu au dobândit reprezentare la nivelul Ansamblului legiuitor. Foștii comuniști (Partidul Social-Democrat) și Partidul Țărănesc au dobândit majoritatea de 300 de locuri din 460 deși nu reprezentau decât 36% din voturile exprimate.
E. Desemnarea aleșilor în reprezentarea proporțională
Problema atribuirii mandatelor persoanelor ce candidează în alegeri nu este incidentă decât în sistemele voturilor de listă, existând o „infinitate” de posibilități, însă cele mai importante dintre acestea pot fi precizate sintetic, urmând criteriul tipului de listă.
În cazul listei libere (alegătorii putând să exprime o preferință pentru unul sau doi candidați ai partidului pe care îi aleg), locurile aceluiași partid vor fi atribuite candidaților care au cel mai mare număr de preferințe, opțiunile alegătorilor determinând care sunt aleșii, dar neputându-se vota pentru candidați din liste diferite.
În cazul listei prestabilite blocate (variantă ce acordă cea mai mare importanță aparaturii de partid în desemnarea candidaților, întrucât ordinea acestora pe listă este determinată înaintea votului, alegătorii neputând-o modifica, iar numărul de candidați de pe listă este, de regulă, egal cu cel al locurilor puse în joc în circumscripție), alegătorul are un singur vot, pe care nu îl poate acorda decât unei singure liste. Sunt declarați aleși, pentru fiecare listă, candidații în ordinea prestabilită și în limita numărului de locuri ce i-au fost atribuite listei. Întâlnim acest sistem în România în cazul alegerilor locale și al alegerilor pentru Parlamentul European.
În cazul listei prestabilite neblocate, alegătorii au posibilitatea de a modifica ordinea candidaților pe listă, în cazul celor ce nu o fac considerându-se că au votat pentru ordinea prestabilită propusă. În practică e foarte puțin probabil ca ordinea propusă să fie modificată de un număr suficient de mare de alegători pentru a o schimba.
Dacă lista este cu ordine prestabilită și un singur vot preferențial, în cazul circumscripțiilor unde trebuie aleși mai mulți reprezentanți, fiecare partid prezentând o listă cu ordine prestabilită, alegătorul poate vota fie pentru listă, fie pentru un candidat de pe listă, votul considerându-se acordat pentru întreaga listă. Fiecare partid va avea un număr de locuri în funcție de numărul de voturi obținute de lista sa și de candidații proprii: se determină un cât pentru fiecare partid, prin împărțirea numărului de voturi exprimate pentru lista sa și pentru candidații săi la un număr mai mare cu o unitate decât numărul de locuri care i-au fost alocate. Pentru a fi aleși, candidații trebuie să atingă acest cât. Pentru fiecare candidat se consideră în primul rând voturile exprimate pentru el. La acest număr se adaugă un număr de voturi ce i se repartizează dintre cele exprimate pentru lista în care se află, în funcție de poziția pe care o ocupă pe listă, astfel încât suma acestor numere să fie cât mai aproape de câtul determinat pentru partidul său.
Alegătorul care votează un candidat care în cele din urmă nu e ales contribuie la creșterea numărului de voturi acordate listei pe care se află respectivul candidat și nu are nicio posibilitate de a ajuta la stabilirea candidaților ce vor primi mandatele, ordinea de pe listă hotărând în acest sens. De regulă, persoanele aflate în fruntea listei primesc marea majoritate a voturilor. Sistemul este practicat în Slovacia și Slovenia, de pildă.
În situația listei fără ordine prestabilită și cu un singur vot preferențial, în circumscripțiile în care trebuie aleși mai mulți reprezentanți și fiecare partid prezintă o listă pe care candidații sunt înscriși în ordine alfabetică, alegătorul votează pentru candidatul preferat, însă votul exprimat este considerat ca fiind acordat și listei. Locurile sunt acordate partidelor în raport de numărul de voturi pe care le-au primit listele lor, calculat prin adunarea voturilor primite de candidații lor de pe liste. Locurile alocate unui partid sunt atribuite candidaților de pe propria listă care au primit cel mai mare număr de voturi.
Metoda Hagenbach-Bischoff practicată în Luxemburg este varianta care dă cea mai mare libertate alegătorului, acesta acordându-i preferința unui partid, dar exprimându-și totodată și opinia asupra unei chestiuni ce traversează toate partidele, alegându-i pe acei candidați ai diferitelor partide care îi împart această opinie. RP se demonstrează de această dată perfect compatibilă cu alegerea personală a alesului de către alegător.
Sistemul finlandez permite votul pentru un candidat într-un sistem de RP, presupunând că alegătorii votează câte un candidat și nu o listă, voturile fiecărei liste fiind calculate prin totalizarea voturilor obținute pentru candidații listei. Locurile se atribuie aplicând sistemul Hondt și se distribuie, în cadrul listelor, candidaților care au obținut cel mai mare număr de voturi. Sistemul este asemănător cu RP practicată în România în alegerile parlamentare, care se combină cu votul uninominal.
Per ansamblu, în ce privește impactul diferitelor variante ale RP asupra transformării voturilor în mandate, există trei mari reguli aplicabile:
– cu cât crește numărul mediu de locuri puse în joc în circumscripții, cu atât un sistem proporțional devine mai efectiv proporțional (sau, dacă ne raportăm la formularea comparativ-sintetică a lui F. Bon, „scrutinul majoritar este un scrutin proporțional ce se derulează în unități teritoriale în care nu se alege decât un deputat. Cu cât ne apropiem de această situație, cu atât efectul majoritar (al RP, s. n.) va fi mai important”;
– cu cât crește numărul mediu de locuri puse în joc în circumscripții, cu atât diferitele sisteme proporționale tind să ajungă la aceleași rezultate (convergența);
– toate variantele RP, chiar și cele mai proporționale, suprareprezintă partidele mari în detrimentul partidelor mici. Chiar și în sistemele proporționale cele mai favorabile partidelor mici (Sainte-Lague sau sistemul celui mai mare rest), dacă aceste partide sunt suprareprezentate la nivelul unei circumscripții, dar la nivel general sunt slab reprezentate, vor fi împiedicate în mod frecvent să obțină locuri în alte circumscripții, ceea ce duce la o subreprezentare a lor la nivel global.
În ordinea descrescătoare a caracterului favorabil marilor partide, variantele RP se prezintă astfel: sistemul Hondt, votul unic transferabil, Sain-Lague modificată și sistemul celui mai mare rest.
Secțiunea 4. Scrutinele mixte
A. Definiție, evoluție și criterii de clasificare
Constituind scrutine de compromis, îmbinări între RP și SM, în încercarea, de regulă, de a combina avantajele practice ale acestora – justiția electorală, respectiv crearea unei majorități parlamentare suficient de largi pentru a susține stabilitatea guvernamentală, scrutinele mixte sunt susceptibile de a îmbrăca o pluralitate covârșitoare de forme. Dincolo de acestea, ele prezintă ca trăsătură distinctivă generală complexitatea tehnică, ceea ce le fragilizează, cauză pentru care, de-a lungul timpului, practica lor în democrațiile consolidate fie s-a redus, fie s-a rafinat.
Concomitent însă, în pofida acestei complexități tehnice și grație mirajului, uneori chiar realității reunirii avantajelor tipice SM și RP, elemente ce descriu de altfel specificul tensiunii interne a scrutinelor mixte, s-a întâmplat ca odată cu democratizarea sistemelor constituționale din Europa Centrală și de Est, precum și din continente fără tradiție democratică, precum Asia, să se opteze din ce în ce mai extins pentru scrutine mixte, în țări precum Taiwan, Coreea (însă numai temporar), Albania, Estonia, Cehia, Polonia, Lituania, Rusia. Explicabil, întrucât RP favorizează pluralismul politic și formațiunile politice mai puțin puternice, numeroase în cadrul democrațiilor tinere.
În plus, chiar democrații cu tradiție, actualmente state membre ale Uniunii Europene, păstrează soluția scrutinului mixt: Germania, Franța, Italia. În cazul Italiei, la fel ca și în Japonia, prezența unui scrutin mixt se explică prin necesitatea de a contribui la rezolvarea crizelor politice recurente.
Criteriile de clasificare aplicate în doctrină în vederea regrupării diverselor tipologii de scrutine mixte în cadrul acestei categorii profund neomogene sunt, în principal, două: criteriul omogenității geografice, în raport de care scrutinele mixte pot fi geografic mixte, respectiv geografic omogene și criteriul finalității scrutinului, în raport de care scrutinele mixte sunt cu finalitate majoritară, respectiv cu finalitate proporțională. Criteriul finalității se aplică în interiorul subcategoriei scrutinelor mixte geografic omogene.
Mai există, de asemenea, așa numitele sisteme mixte paralele, în cadrul cărora combinarea SM cu RP, spre deosebire de sistemele mixte cu finalitate majoritară, respectiv proporțională, nu se realizează cu scopul de a compensa dezavantajele celor două moduri de scrutin. Scrutinele mixte paralele asigură reprezentativități diferite, întrucât trimit în Parlament două tipuri de reprezentanți, cu modalități de legitimare prin vot diferite.
Dincolo de facilitarea accesului în Parlament a partidelor mici, în cazul statelor cu Parlamente bicamerale, alegerea prin scrutine diferite a membrilor celor două Camere reprezintă unul dintre elementele care contribuie, cu mai mult sau mai puțin succes, la complementarizarea camerelor în cadrul bicameralismului. În cadrul Uniunii Europene, Franța, Cehia, Lituania, Polonia și Spania practică scrutine mixte paralele.
B. Scrutine geografic mixte
Scrutinele geografic mixte au ca principiu comun combinarea unui SM uninominal sau plurinominal în circumscripțiile în care este pus în joc cel mai redus număr de mandate cu RP în circumscripțiile cu populație numeroasă și în care este pus în joc cel mai mare număr de locuri.
Acest tip de scrutin este practicat în Franța pentru alegerea senatorilor la nivelul departamentelor, o dată la 3 ani, cu ocazia reînnoirii Senatului. Conform art. L. 294 și L. 295 din Codul electoral, în departamentele în care sunt aleși trei senatori sau mai puțin, se votează conform SM la două tururi, iar în celelalte departamente se votează conform RP (varianta celei mai mari medii), fără panachage sau vot preferențial. Pentru a fi ales din primul tur, candidatul trebuie să fi obținut majoritatea absolută a voturilor valabil exprimate și egală în număr cu cel puțin un sfert din electorii înscriși, în al doilea tur fiind suficientă majoritatea relativă, în caz de paritate fiind declarat câștigător alesul cel mai în vârstă.
Scrutinul pentru alegerea senatorilor este indirect, senatorii fiind aleși de către un colegiu electoral compus din deputați, consilieri regionali, consilieri generali și delegați ai consiliilor municipale sau supleanți ai acestor delegați, prin vot obligatoriu (art. L. 318 din Codul electoral).
Dacă ne raportăm însă la alegerile parlamentare franceze în ansamblu, scrutinul este unul mixt paralel, întrucât deputații sunt aleși în mod direct prin SM uninominal la două tururi. Pentru a fi ales din primul tur este necesară majoritatea absolută a voturilor valabil exprimate, care să constituie în același timp mai mult de 25% din voturile alegătorilor înscriși pe listele electorale din circumscripție. În cazul în care se organizează al doilea tur, pot participa la acesta numai candidații care au obținut, la primul tur, cel puțin 12,5% din voturile valabil exprimate, câștigător fiind candidatul care obține majoritatea simplă.
În România anilor 1919 – 1922 scrutinul practicat a fost mixt din punct de vedere geografic: în Transilvania și Bucovina se utiliza SM uninominal la două tururi, iar în Valahia, Moldova și Basarabia RP în sistem Hondt, votul cu panachage și cât electoral de tip Hagenbah-Bischoff.
În doctrină s-a atras atenția asupra faptului că scrutinul geografic mixt poate fi periculos pentru justiția modalității de constituire a organului reprezentativ astfel ales, cât timp un partid dominant în zonele unde se practică SM (cele mai puțin populate), chiar dacă este minoritar în restul teritoriului țării, este avantajat în raport cu partidele care se află în poziția inversă, ceea ce s-a verificat în practică la alegerile islandeze din 1931.
C. Scrutinele geografic omogene
Spre deosebire de scrutinele geografic mixte, scrutinele mixte geografic omogene nu juxtapun SM și RP pornind de la scindarea dintre circumscripțiile electorale în funcție de numărul de mandate puse în joc la nivelul acestora, ci presupun aplicarea unui anumit tip de combinație între SM și RP, pentru a compensa dezavantajele unuia sau altuia dintre acestea.
Astfel, categoria scrutinelor mixte geografic omogene cuprinde o diversitate considerabilă de variante, majoritatea dintre acestea putându-se grupa în două mari subcategorii: scrutinele mixte cu finalitate proporțională și scrutinele mixte cu finalitate majoritară.
Acestora li se adaugă, ca forme de scrutine mixte „intermediare” între cele două categorii: scrutinul de listă cu înrudire, sistem mixt apropiat de cele cu finalitate proporțională, dar al cărui efect proporțional a constituit în practică mai degrabă un rezultat al hazardului decât al conceperii tehnice care să-i dea o finalitate proporțională evidentă; scrutinele ce combină SM plurinominal și RP, ale căror efecte practice au demonstrat însă imposibilitatea de a garanta reprezentarea minorităților celor mai importante.
Din această cauză, acest ultim tip de scrutine mixte a fost considerat ca având, de fapt, o dominantă majoritară, ceea ce îl apropie, prin prisma efectelor (și nu a finalității dorite și care a fundamentat conceperea lor, finalitatea proporțională, pe care nu a reușit să o transforme în realitate), mai degrabă de scrutinele mixte cu finalitate majoritară.
C 1. Scrutinul de listă cu înrudire
Considerat un scrutin mixt dominat de RP, scrutinul de listă cu înrudire a fost practicat în Franța, la alegerile din 1951 și 1956, în baza Legii din 9 mai 1951, fiind înlocuit cu SM uninominal la un tur, din cauza imposibilității dovedite de a asigura realizarea finalității proporționale propuse.
Scrutinul presupunea că listele de candidați din cadrul uneia și aceleiași circumscripții electorale (departamentul) se puteau declara ca „înrudite”, situație în care voturile obținute de acestea se adunau.
Dacă o listă sau o înrudire de liste obținea majoritatea absolută, obținea toate mandatele puse în joc la nivelul circumscripției, conform SM de listă. În caz contrar, mandatele se repartizau listelor de sine stătătoare sau înrudirilor de liste, conform RP, varianta celei mai mari medii. Aceeași variantă a celei mai mari medii era ulterior folosită pentru a repartiza, în interiorul unei înrudiri de liste, mandatele obținute de aceasta.
C 2. Scrutine mixte cu finalitate proporțională (compensatorii)
Îmbinând SM uninominal, în majoritatea cazurilor la un tur, cu RP, aceste scrutine mixte sunt practicate în sistemele în care există două tipuri de parlamentari: cei aleși pe baza SM, respectiv cei aleși pe liste, conform RP.
Ca regulă generală, în aceste scrutine mixte alegătorul dispune de două voturi, pe care le exercită separat pentru alegerea deputaților conform SM uninominal, respectiv pentru alegerea reprezentanților conform RP. Există însă și excepții de la regula celor două voturi, precum alegerea senatorilor în Italia.
În cadrul acestor modalități de scrutin, pentru asigurarea justiției electorale, așadar pentru se corija dezavantajul disproporționalității ce rezultă din practicarea SM uninominal, acesta se combină, de manieră compensatorie (de unde și calificarea acestor sisteme ca fiind compensatorii) cu RP, tinzându-se către proporționalitatea reprezentării.
Luarea în considerare a acestei finalități a determinat o parte a doctrinei, ce-i drept, minoritară, să considere anumite asemenea scrutine mixte ca fiind, în realitate, pe deplin și declarat proporționale, de reprezentare proporțională de compensație, numite și reprezentare proporțională personalizată (pentru a sugera că se combină efectul proporțional al reprezentării cu efectul personal al alegerii anumitor candidați, efect specific scrutinului majoritar uninominal) ce tinde către o proporționalitate integrală.
Principiul acestor scrutine este ca o parte din mandate să se atribuie la nivelul circumscripțiilor, prin SM uninominal la un tur, iar restul de mandate să fie acordate la un nivel de repartizare superior, cu titlu compensatoriu, conform RP, în scopul atingerii, mai mult sau mai puțin puternică, a proporționalității. De altfel, există și opinii care, luând în considerare acele variante de scrutine mixte în care finalitatea proporțională este mai redusă, califică, în bloc, scrutinele mixte cu o asemenea finalitate drept mixte echilibrate.
Reprezentative pentru acest gen de scrutin mixt sunt, în ordinea descrescătoare a intensității cu care satisfac finalitatea proporțională, sistemul german de alegere a Bundestagului (începând cu anul 1946), scrutinul practicat la alegerile pentru deputați și senatori în Italia începând cu 1994 și scrutinul japonez din 1994. În cadrul Uniunii Europene, Ungaria practică, de asemenea, un scrutin mixt cu finalitate proporțională.
C 2. 1. Scrutinul german
Complexitatea intrigantă a acestui scrutin face să fie prezentat elogios în mai toată doctrina de drept public ce îl consideră a fi mixt, puțini fiind autorii ce îi critică punctele riscante, referitoare în special la greutățile pe care le întâmpină alegătorii în a înțelege modul de repartizare tehnică a mandatelor: jumătate conform SM la un tur, jumătate conform RP.
Alegătorul dispune de două voturi, apreciate distinct la deschiderea urnelor: primul este acordat direct, uninominal, pentru alegerea prin SM la un tur a 328 dintre membrii Bundestagului; cel de-al doilea vot se acordă listelor de partid, la nivelul Landurilor, pentru alegerea celorlalți 328 de membri. Cu luarea în calcul a acestor din urmă voturi, care sunt decisive, se stabilește mai întâi, aplicând RP (sistemul Hondt până în 1983), numărul de locuri la care are dreptul fiecare partid în cadrul fiecărui Land. Mai apoi, voturile acordate uninominal sunt luate în calcul pentru a stabili lista candidaților efectiv aleși, ținând cont de repartizarea abstractă făcută anterior. În cele din urmă, locurile rămase neacordate se atribuie în ordinea listei prezentate în fiecare Land.
Dacă la capătul acestor operațiuni un partid obține mai puține locuri decât numărul total de mandate la care are dreptul la nivelul unui Land, diferența este compensată, partidului oferindu-i-se, în plus, un număr suficient de mandate, mandate ce vor fi atribuite candidaților partidului, în ordinea înscrierii lor pe lista respectivă, utilizată la al doilea vot.
Dacă un partid a obținut la nivelul unui Land mai multe mandate de circumscripție decât numărul de mandate la care are dreptul la nivelul unui Land, aceste locuri suplimentare îi rămân câștigate, adăugându-se efectivului normal al Bundestagului, numărul de locuri în această Cameră a deputaților federală fiind așadar variabil.
Pragul electoral practicat în acest sistem este alternativ: 5% din voturile exprimate la nivel federal sau 3 mandate directe obținute.
Dublul vot de care dispun electorii în acest sistem a fost considerat potențial periculos, întrucât partidele ar putea să nu-și prezinte oficial candidații la scrutinul uninominal, lăsându-i să se prezinte ca și candidați sau susținuți de un partid artificial, ceea ce le-ar asigura prioritatea în mandate directe obținute, beneficiind totodată și de maximum de compensare.
O RP compensatorie asemănătoare variantei din sistemul german este practicată și în cadrul scrutinelor mixte din Estonia (începând cu anul 1992, practicându-se lista deschisă și votul preferențial obligatoriu în 11 circumscripții plurinominale) și în Noua Zeelandă (începând cu 1993, sistemul de scrutin fiind adoptat prin referendum).
C 2. 2. Scrutinul italian din 1994
Considerat a fi un sistem foarte complicat, chiar bizantin, denumit ironic, de către Giovanni Sartori, Mattarellum, după numele celui care l-a propus, scrutinul mixt italian introdus prin legea din 1993 prezintă o finalitate proporțională mai redusă decât în cazul sistemului german, întrucât, pe de o parte, nu există mandate care să se atribuie prin compensare, în plus față de numărul de mandate puse în joc, iar pe de altă parte, doar un sfert din mandatele de la nivelul Parlamentului se atribuie conform reprezentării proporționale, și nu o jumătate, ca în cazul german. Cu toate acestea, nu poate fi considerat un scrutin mixt cu dominantă majoritară, așa cum au făcut-o anumite opinii doctrinare.
Sistemul italian presupune așadar că trei sferturi din deputați și tot atâția senatori sunt aleși prin SM uninominal la un tur, restul de mandate repartizându-se conform RP de listă, însă nu în mod independent de mandatele atribuite prin SM, ci după sustragerea sufragiilor utile obținute prin acesta din urmă.
Dincolo de această regulă generală, alegerea senatorilor diferă de cea a deputaților. Pentru aceasta din urmă, excesiv de complexă, motiv pentru care nu o vom preciza, alegătorii dispun de două voturi, efectul de compensare fiind mai redus decât în cazul alegerilor senatoriale.
Alegerea senatorilor, mai puțin complicată, presupune că alegătorul dispune de un singur vot, exercitat exclusiv pe baza SM, într-un colegiu uninominal. Fiecare candidat din colegiu are posibilitatea, și nu obligația, de a se afilia unei liste de partid, putând deci candida ca independent. Listelor de partid li se va aplica RP, astfel că votul alegătorului are o implicație proporțională.
Voturile obținute la nivelul colegiilor de către fiecare candidat afiliat la o listă se adună la nivel regional. Din acest total se sustrage (termenul italian specific este acela de „scorporo”) totalul de voturi obținute de candidații câștigători, aleși uninominal și apoi se trece la repartizarea acelor mandate care, conform legii, se atribuie aplicând RP, conform metodei Hondt. Astfel, niciun vot util în cazul SM nu contribuie la distribuirea proporțională a mandatelor, compensarea proporțională vădindu-se prin aceea că o formațiune politică ce are mulți senatori aleși direct nu beneficiază de multe mandate în urma aplicării RP. Astfel, acest tip de alegere a senatorilor favorizează formațiunile politice mici.
C 2. 3. Scrutinul japonez din 1994
Spre deosebire de exemplul italian, scrutinul japonez instituit în 1994 pentru alegerea Camerei Reprezentanților din cadrul Dietei este etanșeizat, finalitatea sa proporțională fiind mult mai redusă.
Scrutinul presupune că 300 dintre membrii Camerei sunt aleși prin SM uninominal la un tur, ceilalți 200 fiind aleși prin vot de listă, conform RP, în 11 circumscripții, aplicându-se metoda Hondt.
Scopul acestei opțiuni electorale este de a crește autoritatea de care dispun partidele în ce privește candidaturile, prin introducerea listelor de partid, finalitate repusă însă în cauză prin reforma din anul 2000, în urma căreia alegătorii au de optat între candidaturile individuale asociate partidelor și listele de partid, cu ocazia votării pentru cele 100 de mandate repartizate conform RP.
C 2. 4. Scrutinul din Ungaria
Scrutinul mixt compensator din Ungaria presupune că 176 din membrii Parlamentului monocameral sunt aleși prin SM uninominal la două tururi, în tot atâtea circumscripții uninominale, cel mult 152 de parlamentari sunt aleși prin RP de listă în 20 de circumscripții departamentale, iar 58 de mandate sunt compensatorii, atribuindu-se partidelor sau coalițiilor la nivel național în raport de resturile lor electorale.
S-a susținut că această formulă garantează un minimum de reprezentare pluralistă și o suprareprezentare a partidului câștigător la turul decisiv al scrutinului uninominal, caracterul mixt al scrutinului făcând uneori să fie imposibil de determinat cu precizie care dintre cele două aspecte, majoritar sau proporțional, îl condiționează sau îl limitează pe celălalt.
Alegătorul dispune de două voturi, fiecare competitor electoral, partid politic sau coaliție putând propune câte un candidat în fiecare dintre circumscripțiile uninominale, câte o listă în fiecare dintre circumscripțiile departamentale, precum și o listă la nivel național.
Se aplică un prag electoral de 5% pentru fiecare listă, atât la nivel departamental, cât și la nivel național.
Mandatele se repartizează în trei etape: în prima etapă, sunt declarați aleși candidații care obțin cel puțin majoritatea absolută la primul tur, în circumscripțiile uninominale, sub condiția ca cel puțin jumătate din numărul electorilor înscriși în listele electorale să fi participat la scrutin (în caz contrar, se organizează un al doilea tur de scrutin, la care pot participa toți candidații înscriși la primul tur, fiind câștigători candidații ce au obținut majoritatea simplă, sub condiția să fi participat la scrutin cel puțin 25% din electorii înscriși pe liste). Dacă niciun candidat nu obține majoritatea absolută la primul tur, se organizează un al doilea tur de scrutin, la care pot participa candidații ce au obținut 15% din voturi la primul tur, fiind declarați aleși candidații ce au obținut majoritate simplă, sub condiția ca la acest al doilea tur să fi participat 25% din alegătorii înscriși pe liste.
În a doua etapă se repartizează mandatele la nivel departamental, pe liste, împărțindu-se numărul de voturi valabil exprimate pentru fiecare listă la un cât de circumscripție rectificat (numărul de voturi valabil exprimate la nivelul circumscripției / ( numărul de mandate puse în joc + 1) + 1 ) și reținându-se partea întreagă.
În a treia etapă se adună la nivel național, pentru fiecare partid sau coaliție în parte, voturile exprimate în primul tur declarat valid în favoarea candidaților care nu au câștigat în circumscripțiile uninominale și voturile ce constituie resturile electorale din a doua etapă de repartizare. Pe baza numărului obținut se stabilește, proporțional, numărul de mandate ce revine fiecărei liste dintre cele propuse la nivel național.
C 3. Scrutine ce combină scrutinul majoritar plurinominal și reprezentarea proporțională
Un asemenea tip de scrutin mixt, considerat, prin prisma efectelor practice, inverse celor dorite, scrutin mixt cu dominantă majoritară, a fost folosit în Franța la alegerile din 1919 și 1924, desfășurate la nivelul departamentelor.
Constituind o îmbinare între SM de listă non-blocată și RP, scrutinul presupunea că alegătorul dispunea de atâtea voturi câte mandate erau puse în joc la nivelul circumscripției. Alegerile se desfășurau la un singur tur, fiind considerați aleși candidații ce obțineau majoritatea absolută a voturilor valabil exprimate.
Mandatele rămase nerepartizate se repartizau listelor de candidați, aplicându-se metoda Hare : pentru fiecare listă se însuma numărul de voturi obținute de candidații listei, această sumă se împărțea la numărul de candidați ai listei, obținându-se media listei. Listele se clasificau în ordinea descrescătoare a mediilor, mandatele repartizându-se în această ordine, iar în situația în care rămâneau resturi electorale (mandate încă neacordate), se acordau listei aflate prima în această ordonare descrescătoare a lor.
C 4. Scrutine mixte cu finalitate majoritară
Considerate ca având finalitate majoritară întrucât presupun folosirea RP pentru o parte redusă a mandatelor de repartizat și doar ca tehnică de a asigura un minimum de reprezentativitate partidelor minoritare, scopul principal rămânând asigurarea unei majorități puternice în favoarea listei câștigătoare, cele mai reprezentative asemenea scrutine mixte sunt: cel instituit de legea electorală italiană din 1924; sistemul electoral municipal francez instituit prin legea electorală din 1982, practicat în alegerile din 1983 și scrutinul instituit de legea electorală română din 1926. Toate aceste scrutine presupun existența unei puternice prime majoritare.
C 4. 1. Scrutinul mixt italian din 1924
Modalitatea de scrutin introdusă de regimul mussolinian în 1924 presupunea existența a 15 circumscripții, listei câștigătoare la nivel național asigurându-i-se două treimi din mandate, sub condiția de a fi obținut 25% din voturile valabil exprimate. Restul de mandate se repartiza la nivel de circumscripție, conform RP.
În practică, prima majoritară nu a fost însă necesară, partidul fascist obținând 65% din voturi la nivelul întregii țări.
C 4. 2. Scrutinul electoral municipal francez din 1983
Aplicabil exclusiv comunelor cu mai mult de 3. 500 de locuitori, acest scrutin combină SM plurinominal la două tururi cu RP. Spre deosebire de scrutinul precedent, care presupunea un scrutin de liste blocate, la două tururi, între care nu era permisă fuzionarea listelor, lista câștigătoare obținând toate mandatele puse în joc la nivelul circumscripției, scrutinul introdus prin legea din 1982 a permis fuzionarea între listele care obținuseră mai mult de 5% din voturile valabil exprimate, la al doilea tur având acces numai listele care obținuseră 10% din voturi. Totodată, numai aceste liste puteau constitui bază pentru o fuziune.
Jumătate din mandate era repartizată din oficiu listei câștigătoare la primul sau la al doilea tur, cealaltă jumătate fiind acordată, conform RP, tuturor listelor care obținuseră mai mult de 5% din voturi, inclusiv listei câștigătoare. Astfel, lista care ar fi obținut 51% din sufragii avea asigurate mai mult de trei sferturi din mandate.
Principalul avantaj al acestui scrutin fundamental majoritar, grație căruia a inspirat legile din 1999 și 2003 referitoare la alegerea consilierilor regionali, rezidă în capacitatea de a permite cristalizarea unei majorități nete, care să gestioneze interesele comunităților locale.
Dezavantajul considerabil al scrutinului a fost dat de efectul fixării de praguri diferite pentru accesul la al doilea tur (10%), respectiv pentru a participa la repartizarea de mandate (5%), astfel încât se putea întâmpla ca un câștig mai mare de voturi să antreneze o pierdere la nivelul mandatelor obținute.
C 4. 3. Scrutinul român din 1926
Considerată, la epoca adoptării sale, ca având scopul nemărturisit „de a asigura în România guverne dictatoriale”, legea electorală din 27 martie 1926 a instituit un sistem de alegere a membrilor Camerei Deputaților bazat pe suprareprezentarea formațiunii politice majoritare, prin instituirea primei electorale, și pe o slabă reprezentare a formațiunilor minoritare, permisă de Constituția în vigoare (din 1923), care garanta exclusiv principiul reprezentării minorităților în Camera Deputaților, nu și o reprezentare care să respecte strict proporția voturilor obținute.
Scrutinul presupunea votarea în cadrul circumscripțiilor reprezentate de județe, centralizarea sufragiilor realizându-se mai întâi la nivel național, de către Comisia Electorală Centrală, apoi la nivelul circumscripțiilor. Se calculau mai întâi procentele de voturi obținute la nivelul țării de către fiecare partid, în funcție de numărul total al votanților din țară. În cazul în care un anumit partid obținea 40% din totalul voturilor, era declarat „grupare majoritară”, celelalte partide fiind declarate grupări minoritare. Partidele care nu atingeau pragul de 2% din totalul voturilor pe țară nu aveau drept de reprezentare în Parlament.
Cu toate acestea, repartizarea mandatelor se realiza, într-o primă etapă, la nivel de circumscripție, în favoarea grupărilor minoritare, inclusiv a celor care la nivel național nu obținuseră 2% din voturi, sub condiția să fi obținut majoritatea absolută la nivelul vreunei circumscripții. Acestora li se acorda, la nivel de circumscripție, un număr de mandate proporțional cu procentul de voturi obținute în raport cu totalul de voturi valabil exprimate la nivelul circumscripției respective.
Mandatele astfel atribuite se scădeau din numărul total de mandate de deputați, iar voturile obținute de grupările minoritare în circumscripțiile în care câștigaseră majorități absolute se scădeau din totalul voturilor obținute de acestea în întreaga țară.
În a doua etapă de repartizare, la nivel național, mandatele rămase nerepartizate se atribuiau jumătate grupării politice declarate majoritare, jumătate între toate formațiunile participante la alegeri, inclusiv cea majoritară, proporțional cu procentul de voturi obținut de fiecare.
Mandatele atribuite grupării majoritare se repartizau pe circumscripții după ce se scădeau din numărul mandatelor fixate de lege pentru fiecare circumscripție mandatele atribuite grupărilor minoritare. Se ajungea, în practică, la situația în care cu doar 40% din totalul sufragiilor exprimate la nivel național, gruparea majoritară să obțină mai mult de 70% din mandate.
Dacă nicio grupare nu era declarată majoritară, mandatele se repartizau între toate formațiunile politice participante la alegeri, proporțional cu procentul de voturi obținut de fiecare. Însă riscul ca partidul guvernamental să nu ajungă să fie declarat grupare majoritară era, în practică, extrem de redus, întrucât acest partid beneficia de zestrea electorală constând în masa alegătorilor care, fie că nu este încadrată într-un partid, fie că nu manifestă simpatii politice permanente pentru un partid, votează întotdeauna cu guvernul, indiferent al cărui partid este acesta.
Inechitatea evidentă a scrutinului a fost aspru criticată, iar aplicarea sa a dat naștere la majorități covârșitoare în favoarea guvernelor ce au beneficiat de primele electorale, la 6 din cele 7 alegeri desfășurate sub imperiul legii din 1926.
CAPITOLUL II. Consecințele tipurilor de scrutin
Scrutinul nu influențează doar transformarea voturilor în mandate, aspect în raport de care se definește, depășindu-l ca importanță. Există mai multe planuri la nivelul cărora se manifestă importanța tipului de scrutin și a modificărilor acestuia într-un sistem constituțional: sistemul de partide, numărul și autonomia actorilor politici ce se manifestă în cadrul acestuia (la nivel național, respectiv local); reprezentarea parlamentară, implicit separația puterilor în stat, actul guvernării, calitatea și durata acestuia; psihologia electoratului.
Influențând așadar regimul politic în ansamblul său, de o manieră mult mai evidentă în cazul SM decât în cel al RP, modalitățile de scrutin sunt, în egală măsură, un produs al regimurilor politice.
Consecințele scrutinelor, pe care le vom preciza sintetic, dată fiind complexitatea lor, nu se traduc însă niciodată în impunerea anumitor efecte pe planurile menționate, ci exclusiv în influențarea acestora, încurajând sau defavorizând anumite evoluții.
De asemenea, ca regulă generală, consecințele scrutinelor mixte constituie combinații ale consecințelor SM, respectiv ale RP, în cadrul cărora preponderența consecințelor uneia sau alteia dintre cele două modalități de scrutin este corespunzătoare ponderii fiecăreia în cadrul scrutinului mixt.
Schimbarea tipurilor de scrutin nu constituie niciodată soluția unică prin care fie să se pună capăt disfuncționalităților unui regim politic în ansamblul său, fie să se substituie un anumit tip de regim politic dorit unuia preexistent și funcțional. Observarea istorico-evolutivă a consecințelor modificării tipului de scrutin într-un sistem sau altul a permis mai multe constatări.
Mai întâi, schimbarea modurilor de scrutin intervine aproape mereu în momente de crize politice care antrenează bulversări mult mai ample decât cele existente la nivelul implicând modul de scrutin. Situațiile existente recent în sistemul japonez și cel italian sunt exemplificative în acest sens. În cazul japonez, înlocuirea votului unic non-transferabil cu un scrutin mixt nu a fost posibilă decât fiindcă sistemul politic se destabilizase. În cazul italian, înlocuirea RP, după o practică de decenii, cu un sistem mixt cu dominantă majoritară nu s-ar putea înțelege fără să se țină cont de destabilizarea judiciară a sistemului politic italian, provocată de anchetele asupra finanțării partidelor.
Atât în situații de criză, cât și în afara acestora, modificarea tipului de scrutin trebuie să se bucure totodată și de un larg consens al clasei politice. De pildă, menținerea SM la un tur uninominal în Marea Britanie este efectul unui consens între cele două partide importante, ce pot astfel să spere la împărțirea puterii prin alternanță. În sistemele proporționale unde există multipartidism accentuat, multe dintre formațiunile politice mici sau medii se opun schimbării tipului de scrutin, pentru că se tem să piardă posibilitatea de a fi reprezentate la nivelul Parlamentului în cazul aplicării SM. Mai mult, tendința naturală a partidelor parlamentare de a-și asigura o anumită continuitate la nivelul structurilor statale unde sunt reprezentate le determină să se teamă de compromiterea realegerii lor prin trecerea la un nou mod de scrutin.
Fără acord al forțelor politice din sistem, schimbarea tipului de scrutin este cvasi-imposibilă. Astfel s-a întâmplat în Irlanda anilor 1977 și 1981, de exemplu, unde partidele conservatoare au încercat să înlocuiască RP cu SM uninominal la un tur, însă coaliția celorlalte partide din sistem a blocat punerea în practică a modificării. Extinderea RP la nivel european după primul război mondial rămâne rezultatul unui consens existent în contextul unor reforme cu mult mai vaste.
În lumina acestor realități, stabilitatea tipurilor de scrutin este de preferat la nivel de principiu, modificările netrebuind să se datoreze unor interese conjuncturale ale clasei politice. Ne exprimăm speranța că sistemul român, cu recenta modificare a scrutinului în cazul alegerilor parlamentare, însoțită de exprimarea publică a dezideratului anumitor forțe politice de a asigura trecerea la SM, nu se va înscrie în categoria sistemelor care, din diverse rațiuni, au schimbat major scrutinul nu mai puțin de 10 ori în decurs de un secol (Franța sau Italia, de pildă). În cealaltă extremă se situează țări precum Marea Britanie care, în același interval, a cunoscut o singură modificare a scrutinului și chiar SUA, ce au cunoscut una singură.
Dincolo de aceste precizări, subliniem că analiza consecințelor tipurilor de scrutin s-a datorat în mod prioritar susținătorilor SM, care, fiind nevoiți să-i justifice injustiția în ce privește transformarea voturilor în mandate, au încercat, mai mult sau mai puțin convingător, dar, fără tăgadă, admirabil, să-i argumenteze vastitatea influenței.
Secțiunea 1. Consecințe asupra sistemului de partide
Sistemul de partide nu trebuie confundat cu simpla sumă a partidelor politice existente într-o societate dată, neputând fi așadar calificat în funcție de numărul acestora. Ideea însăși de sistem presupune existența de raporturi, interacțiuni între elementele componente, în funcție de anumite variabile. Definirea sistemului de partide și calificarea acestuia trebuie deci să țină cont, pe de o parte, de acest aspect, iar pe de altă parte să ia în considerare capacitatea partidelor politice de a-și realiza scopul, acela de a contribui la formarea și exprimarea voinței politice a cetățenilor, în special prin influențarea actului guvernării (situându-se fie „la putere”, fie „în opoziție”), în raport de propriile convingeri, ideologii, doctrine, viziuni asupra unui model de societate pe care doresc a-l pune în practică.
Astfel, sistemul de partide reprezintă ansamblul relațiilor dintre partidele aflate în interacțiune într-un sistem politic și constituțional dat, partide ce sunt capabile să influențeze exercițiul puterii politice în stat, fie prin utilitatea lor guvernamentală, fie prin puterea lor de intimidare. Prin utilitate guvernamentală se înțelege fie potențialul guvernamental al unui partid politic, capacitatea sa de a exercita puterea, fie utilitatea unui partid în formarea unei coaliții guvernamentale. Puterea de intimidare se referă la acele partide cu vocație de a face opoziție (așa numitele partide anti-sistem) și care pot influența tacticile și strategiile partidelor aflate în competiția pentru accesul la guvernare.
Esența sistemului de partide constă așadar în ansamblul coerent și structurat al relațiilor dintre partidele componente.
Pornind de la această definiție, sistemele de partide se pot califica drept sisteme bipartite (bipartidism); sisteme bipolarizate; sisteme cu două partide și jumătate; sisteme multipartite (multipartidism). În statele totalitariste, caracterizate de existența partidului unic, considerăm că nu se poate vorbi despre existența unui sistem de partide, întrucât nu există relații interpartizane, iar actul guvernării este confiscat de partidul unic, ce se suprapune, de altfel, statului, a cărui suveranitate o uzurpă.
Sistematizarea considerată clasică a influențelor modalităților de scrutin asupra sistemului de partide îi aparține lui M. Duverger și presupune următoarele trei reguli de natură principială: SM la un tur tinde să instaureze un dualism al partidelor și alternanța la putere a acestor două mari partide, independente unul de celălalt; SM la două tururi antrenează existența de partide numeroase, suple, dependente și relativ stabile; RP tinde către un sistem multipartit, în care partidele sunt rigide și independente unele de altele. Totodată, autorul consideră că tendința multiplicatoare a RP este mai puțin clară decât tendința dualistă a SM.
Aceste reguli au fost însă amplu contestate, în special de către autorii care, în mod corect și realist, au analizat influența modurilor de scrutin asupra sistemelor de partide neținând cont exclusiv de aceste două elemente, ci de o manieră globală, cu luarea în considerație a istoriei, a tradiției politice, a mișcărilor sociologice, a ideologiilor partizane, a structurii interne a partidelor, a diviziunilor structurale existente în cadrul statului ș. a. S-a susținut, în principal, că eroarea majoră a lui Duverger nu rezidă în incapacitatea sa de a oferi explicații pentru numeroasele excepții de la regulile pe care le propune, excepții observate în practică, ci în procedura însăși de analiză care dă naștere la atâtea excepții, demonstrându-se că acestea din urmă pun în cauză ipotezele din reguli.
Astfel, deși regulile lui Duverger sunt, în esență, încă de actualitate, ne alăturăm opiniilor care, aducând corectivele necesare, susțin că analiza consecințelor tipurilor de scrutin asupra sistemelor de partide trebuie să pornească de la aprecieri de ansamblu și nuanțate. La nivel de expresie, aceste aprecieri trebuie să se oglindească în folosirea unor termeni adecvați, de tipul scrutinul „favorizează”, „blochează”, „se opune”, „susține”, ținându-se așadar cont de regula generală a cărei cristalizare a fost permisă de observarea constantă, evolutivă și comparatistă, a practicii: „modurile de scrutin condiționează, într-adevăr, în mod puternic, reprezentarea parlamentară, dar nu fabrică sisteme de partide, ci doar majorități parlamentare”.
Există așadar anumite corespondențe între modalitățile de scrutin și sistemele de partide, și nu un determinism de tipul cauză-efect, corespondențe regrupabile în ideea că SM corespund unor sisteme de confruntare între două mari partide politice, iar RP unor sisteme de cooperare.
A. Scrutinul uninominal la un tur și bipartidismul
Bipartidismul nu este un sistem cu doar două partide existente (ceea ce de fapt nu se întâlnește nicăieri), ci unul în care există, în fapt, mai multe partide, dar numai două dintre acestea sunt dominante, capabile să acceadă la putere și să o exercite pe o anumită durată de timp, în mod alternativ, dispunând aproape întotdeauna de majoritate absolută în Parlament, fără deci să aibă nevoie de sprijinul unui al treilea partid.
Așadar, bipartidismul, numit și bipartidism perfect (sau, în opinia lui G. Sartori, sistem cu formă bipartizană și mecanisme bipartitare) constituie un sistem dualist, în care doar două partide polarizează sistemul, în practică fiind rare situațiile în care vreunul dintre acestea nu este capabil să preia puterea, văzându-se nevoit să se alieze cu un al treilea partid, care astfel să joace un rol esențial în accesul la putere și în exercițiul acesteia. Atari situații descriu bipartidismul imperfect, numit și sistem cu două partide și jumătate (sau, în opinia lui G. Sartori, sisteme cu formă tripartită și mecanisme bipartitare) în opoziție cu bipartidismul perfect, în care cel de-al treilea partid este mereu neglijabil, neocupând în practică niciun loc în Parlament.
Pe fondul unei dinamici dualiste existente în mod natural în orice democrație, ce tinde să opună partizanii puterii celor ai opoziției și care este susținută la nivelul întregii societăți civile, așadar nu doar de către partidele politice, ci și de către grupurile de interese (sindicate, patronate, alte asociații profesionale, fundații, media) ce influențează și presează puterea politică din afara ei, sistemul bipartit este specific țărilor anglo-saxone – Marea Britanie, SUA – și sistemelor de inspirație anglo-saxonă, precum Noua Zeelandă (până la introducerea în 1993 a sistemului mixt). Este vorba despre state ce practică (sau au practicat) SM uninominal la un tur, bipartidismul fiind astfel încurajat, și nu impus, de către acesta.
Instituirea bipartidismului rămâne tributară unui concurs de factori de natură istorică (trecerea de la societatea aristocratică la cea egalitară, ce a antrenat apariția unui partid conservator care să susțină menținerea vechilor structuri, concomitent cu apariția unui partid liberal care să suțină eliminarea vechilor privilegii de clasă) și de natură culturală (existența unei omogenității culturale pe întreg teritoriul unui stat, care să excludă minoritățile puternice cantonate într-o parte sau alta a teritoriului).
Corespondența dintre SM uninominal la un tur și bipartidismul se explică prin favorizarea acestuia din urmă de către efectul scrutinului constând în suprareprezentarea partidului câștigător în alegeri concomitent cu subreprezentarea partidului situat pe al doilea loc, element căruia i se adaugă, în principal, comportamentul electoral al simpatizanților formațiunilor minoritare.
Astfel, cunoașterea de către aceștia a lipsei de reprezentativitate a formațiunilor minoritare, pe care o implică scrutinul, așadar lipsa lor de șanse reale, îi determină să se regrupeze și, pentru ca votul lor să nu se irosească, să fie eficace, să aleagă în favoarea unuia sau altuia dintre cele două partide dominante, singurele cărora scrutinul le asigură reprezentare la nivel parlamentar. Este vorba, în contextul polarizării votului în jurul celor două partide puternice, despre așa-numitul vot util al electorilor apropiați de partidele minoritare, vot care nu se oferă, de cele mai multe ori, de manieră pozitivă: se alege în vederea eliminării, dintre cele două partide, a partidului pe care îl simpatizează cel mai puțin, votându-se cu partidul oponent.
Pe lângă obținerea votului util al alegătorilor deciși să voteze, fiecare dintre cele două mari partide căută să obțină susținerea alegătorilor indeciși și moderați pentru a câștiga, fapt ce le determină, alături de alți factori, moderarea atitudinii politice, astfel încât se poate afirma că SM uninominal la un tur favorizează moderarea forțelor politice, nesusținând-o însă de manieră necondiționată, întrucât factorii politici și sociali, și nu cei de tehnică electorală, rămân prioritari în această materie.
De cele mai multe ori, votul util favorizează partidul cel mai puternic dintre cele două dominante, astfel încât s-a susținut că SM la un tur uninominal „laminează” aproape întotdeauna un al treilea partid, aserțiune ce comportă însă mai multe corective.
Astfel, este totuși posibil ca un partid mic să obțină câteva mandate parlamentare, fie grație bazelor regionale puternice (cazul partidelor naționaliste din Marea Britanie), alegătorii săi fiind suficient de concentrați în anumite circumscripții teritoriale încât partidul să câștige mandatele puse în joc acolo, fie grație strategiilor preelectorale stabilite între unul dintre partidele dominante și un partid mic. În virtutea acestora, partidul mare concedă anumite circumscripții partidului mic, nedepunând candidaturi; în contrapartidă, partidul mic nu depune candidaturi într-un număr important de circumscripții în care alegătorii săi vor vota cu partidul mare, ceea ce permite, pe de o parte, supraviețuirea partidului mic și, pe de altă parte, o dominație mai puternică a partidului mare asupra celuilalt partid mare din sistem.
În al doilea rând, în practică, numai în SUA nu a fost niciodată înfrânt bipartidismul, în condițiile SM uninominal la un tur, însă nu grație acestuia, ci interacțiunii tuturor elementelor de cultură politică și ale sistemului constituțional, inclusiv specificității înseși a bipartidismului din acest sistem, constând în caracterul său suplu, dat de structura internă a celor două partide dominante, cu disciplină relaxată, caracter ce se opune bipartidismului rigid din Marea Britanie.
În al treilea rând, în Marea Britanie au existat situații în care niciunul dintre cele două partide dominante (Partidul Conservator și Partidul Laburist) nu a reușit să obțină 80% – 90% din voturi, astfel încât să poată guverna singur, fiind nevoie de intervenția celui de-al treilea partid pentru formarea unei coaliții de guvernare, bipartidismul încurajat de SM uninominal la un tur fiind în acest caz imperfect (cu două partide și jumătate).
De pildă, situația creată în Marea Britanie în anul 1974 a fost considerată drept o gravă repunere în cauză a bipartidismului și care a antrenat, după anul 1979, o alterare durabilă a acestuia. În februarie 1974 niciunul dintre cele două mari partide nu a obținut mai mult de 38% din voturi, astfel încât nu a putut obține majoritatea absolută în Parlament, organizându-se noi alegeri în octombrie, în urma cărora laburiștii au obținut 39,2% din sufragii. Scorul electoral și importanța terțelor partide, tradusă în mandate parlamentare, a rămas însă la fel de crescută precum în urma alegerilor din februarie, neputându-se asigura stabilitatea guvernării.
Astfel, SM uninominal la un tur se dovedește doar frână sau accelerator al bipartidismului, permițând menținerea acestuia, atunci când este bine stabilit și neputându-l impune, în mod mecanic, în țările în care multipartidismul este puternic implantat, concluzie la care Duverger însuși a ajuns.
Exemplul clasic, așadar cel mai frecvent oferit în doctrină, al acestei realități este cel al marginalizării, în Marea Britanie, a Partidului Liberal în favoarea celor două partide ce polarizează sistemul. Bipartidismul inițial, între conservatori și liberali, a fost eliminat, în fapt, prin creșterea forței politice a Partidului Laburist, după primul război mondial, mai întâi creându-se, temporar, un sistem cu trei partide, pentru ca ulterior, începând cu 1924, partidul Liberal să scadă la 17,6% din voturi (40 de mandate), Partidul Laburist să obțină 33% din sufragii (151 de mandate) și Partidul Conservator să dispună de 48,3% din voturi (419 mandate). După 1924 s-a restabilit bipartidismul, însă între conservatori și laburiști, declinul Partidului Liberal fiind constant.
Un alt exemplu este cel al Quebecului. Dacă până în 1970 bipartidismul era între Uniunea Națională, de orientare conservatoare, și Partidul Liberal, ulterior acestei date, bipartidismul s-a păstrat, însă între Partidul Liberal și Partidul din Quebec. Cauza schimbării actorilor bipartidismului nu a fost SM uninominal la un tur, ci mișcările ideologice existente la nivelul societății civile, aspirațiile de independență și reculul conservatorismului, care au antrenat declinul, prăbușirea și, în cele din urmă, dispariția Uniunii Naționale.
Mai mult, importanța votului util în favorizarea bipartidismului în sistemele ce practică SM uninominal la un tur nu este pe atât de substanțială precum deseori este prezentată. Mai întâi, s-a constat că, în practică, electoratul ce calculează în vederea unui vot util este minoritar, nefiind nici suficient de politizat, nici prea atașat de vreun partid, alegătorii cei mai politizați fiind și cei mai fideli și votând cu partidul preferat indiferent de șansele reale ale acestuia.
De asemenea, campania electorală este un alt factor ce favorizează sistemul bipartit, întrucât ea se va concentra, la nivel național, pe cele două mari partide care deja domină viața politică, bipartidismul întărindu-se astfel de la nivel național în jos, și nu în sens invers, scrutinul uninominal la un tur facilitând concentrarea voturilor asupra celor două partide dominante la scară națională, și nu locală (a circumscripției electorale).
SM uninominal la un tur nu poate să impună bipartidismul acolo unde nu există nicio altă condiție favorabilă acestuia. Cazul Indiei, care practică acest tip de scrutin începând cu anul 1947, este grăitor în acest sens. În acest sistem există un partid mare de centru stânga și un număr considerabil de partide mici de opoziție (în 1999, 40 de asemenea partide au fost reprezentate în Cameră), partidul dominant neîntâmpinând dificultăți în accesul la putere, însă niciodată nu a apărut un al doilea mare partid care să participe la polarizarea sistemului. Astfel, ceea ce a fost numit localism exacerbat al vieții politice, respectiv parcelarea și divizarea societății a împiedicat apariția bipartidismului, în pofida dinamicii bipolare susținută de scrutin, de fiecare dată când coalițiile de dreapta au ajuns la putere, efectul fiind de instabilitate guvernamentală .
SM uninominal la un tur nu este însă singurul tip de scrutin ce favorizează bipartidismul. Astfel, SM la un tur plurinominal susține bipartidismul, datorită efectului automat de suprarepezentare parlamentară a câștigătorilor în voturi, efect și mai drastic decât în cazul SM uninominal. De pildă, bipartidismul a existat în Turcia în perioada 1950-1957, cât s-a practicat SM plurinominal la un tur, iar în SUA bipartidismul perfect și considerat „cel mai bipartit dintre toate” este susținut inclusiv de scrutinul practicat în alegerile prezidențiale, și anume alegerea prin SM la un tur plurinominal a marilor electori, care îl vor alege pe Președinte.
B. Scrutinul majoritar la două tururi, multipartidismul și bipolarizarea
Specificul multipartidismului rezidă în aceea că, dintre partidele existente în fapt, mai mult de două exercită o influență reală asupra guvernării. În principiu, niciunul dintre aceste partide nu este suficient de puternic pentru a accede singur la guvernare, indiferent dacă multipartidismul este pur (caracterizat de atomizarea crescută a forțelor politice și de aceea că niciun partid nu domină structural scena politică) sau cu partid dominant (existent, de pildă, în țările scandinave).
Astfel, de regulă, pentru a forma sau susține guvernul, este nevoie de coaliții de mai multe partide. Prin excepție, pot exista guverne majoritare, dar opoziția față de ele este formată mereu printr-o alianță a mai multor partide care în alte condiții nu s-ar fi constituit (această alianță exprimă deci o unitate politică determinată de nevoia de a face opoziție partidului dominant). Se mai poate întâmpla ca partidul dominant să poată accede singur la guvernare tocmai în situația în care tipul de scrutin practicat acordă o primă majoritară suficientă partidului câștigător în alegeri pentru ca acesta să obțină majoritatea absolută a mandatelor în Parlament.
Aplicând criteriul numărului de partide ce contează în sistem, corelativ cu acela al distanței ideologice dintre partide, alte opinii disting două tipuri de sisteme multipartite: multipartidismul moderat, respectiv sistemul multipartit extrem. Multipartidismul moderat se caracterizează prin existența a cel mult 5 partide capabile să influențe actul de guvernare, între care diferențele ideologice sunt reduse, neexistând o forță politică centrală, polarizarea opiniilor politice fiind redusă, existând însă bipolarizare și o competiție politică de tip centripet. Multipartidismul moderat ia naștere în statele unde temperamentele de stânga și de dreapta sunt slabe și eterogene, fiind astfel favorizat centrul.
Multipartidismul extrem prezintă ca trăsături existența a mai mult de 5 partide apte să influențeze exercițiul puterii, între care distanța ideologică este considerabilă, o puternică polarizare, existența partidelor anti-sistem și o competiție partizană de tip centrifug, în care pozițiile extreme sunt favorizate.
Regula lui Duverger, conform căreia SM la două tururi favorizează multipartidismul cu partide suple, relativ stabile și dependente unele față de altele, multipartidism în cadrul căruia se creează o bipolarizare a tendințelor politice, a fost verificată, în practică, în țările cu sisteme multipartite, în care partidele politice au structură slabă. Este cazul, în Franța, al alegerilor legislative desfășurate aproape sistematic prin folosirea SM la două tururi (mai puțin în perioada 1950 – 1858), precum și cazul Germaniei, chiar înainte de 1914.
Corespondența dintre SM la două tururi și multipartidismul centripet, în cadrul căruia are loc o bipolarizare, este susținută, pe de o parte, de comportamentul partidelor în alegeri, în special între cele două tururi, iar pe de altă parte, de comportamentul electoratului.
Principiul este că în primul tur fiecare partid candidează pe cont propriu, neexistând alianțe electorale și fiind astfel încurajate centrismul și multipartidismul, electoratul votând în funcție de propriile preferințe, oricât de diversificate. Astfel, la primul tur, electoratul se afiliază unui partid și alege. În urma primului tur se creează deja o bipolarizare, întrucât doar principalele două partide obțin suficiente voturi ca să intre în al doilea tur.
La al doilea tur, forța politică redusă a partidelor favorizează dependența dintre acestea. Dependența se concretizată prin regruparea lor în două poluri opuse, constituite în jurul partidelor situate pe primele două locuri după primul tur, prin coalițiile practicate în vederea participării la al doilea tur, pentru a obține astfel un număr de sufragii suficient să le asigure obținerea de mandate, sufragii pe care nu le-ar fi obținut candidând pe cont propriu. Existența acestor două alianțe opuse creează bipolarizarea.
Obligația de regrupare pe care diferitele modalități de scrutin o exercită asupra partidelor politice este cunoscută în doctrină sub termenul de „constrângere partizană”, considerându-se că aceasta este maximală în cazul SM la un tur și minimală în cazul anumitor variante ale RP.
Sistemul de alianțe în cazul SM la două tururi presupune că ne putem afla în prezența fie a unor acorduri de retragere pură și simplă înainte de al doilea tur, fie a unor acorduri de desistare (retragere) reciprocă și sistematică în favoarea aceluia dintre candidații situați pe primele locuri la primul tur și care este cel mai apropiat ideologic. Din aceste rațiuni, SM uninominal la două tururi a mai fost numit și scrutin de alianțe. Se poate întâmpla și varianta acordurilor stabilite între partide înainte chiar de primul tur, acorduri în baza cărora acestea să susțină un singur candidat (acorduri de candidatură unică la primul tur).
Propriu-zis, influența SM la două tururi asupra strategiilor partidelor politice și implicit a sistemului de partide rezultă din aceea că numărul de locuri pe care le va obține un partid depinde la fel de mult de numărul de voturi obținute, cât de alianțele electorale pe care le face. De pildă, în Franța, în 1928 și 1932, Partidul Comunist era izolat, fără să accepte alianțe electorale nici cu socialiștii, nici cu radicalii. În 1936 a acceptat strategia republicană și să facă parte din Frontul Popular. Când, în 1958, s-A reinstituit SM uninominal la două tururi, Partidul Comunist, din nou izolat, nu a obținut decât 10 locuri. Această izolare a fost ruptă în 1962, când radicalii și socialiștii au încheiat un acord electoral cu Partidul Comunist, câștigând 25 de locuri. Începând cu 1962, socialiștii datorează alegerea lor în Parlament aportului de voturi ai comuniștilor, ceea ce le îngreunează posibilitatea de a ieși din această alianță. Același fenomen, dar mai atenuat, s-a întâmplat și în cazul radicalilor.
În sânul fiecărei mari alianțe, SM uninominal la două tururi încurajează bipolarizarea, așa precum SM uninominal la un tur o face în cazul întregului sistem de partide, obligând totodată partidele să își afișeze alianțele în fața alegătorilor, ceea ce le permite acestora să le valideze sau dezaprobe.
Dacă unii autori au considerat, în cazul sistemului francez, că această bipolarizare este simplificată și rigidă, îndreptându-se către un bipartidism de tipul celui existent în democrațiile anglo-saxone, alte opinii consideră, mult mai nuanțat și corect, că bipolarizarea de acest tip rămâne una aparte. Astfel, a fost calificată drept intersubsistemică, pentru a sublinia că este vorba de alternanța a două subsisteme de partide ce nu reprezintă alianțe fixe, ci ansambluri de relații mobile, implicând reașezări de forțe în propria sferă, reașezări variabile de la o circumscripție la alta, în funcție de candidatul subsistemului în favoarea căruia renunță celelalte partide și care nu provine în toate circumscripțiile de la același partid al subsistemului.
Partidele ce nu au intrat în alianțe nu pot beneficia nici de un acord de candidatură unică și, mai ales, nici de acorduri de desistare, fiind astfel marginalizate și riscând să nu ajungă să fie reprezentate în Parlament.
La al doilea tur, de cele mai multe ori electoratul se vede nevoit să ofere un vot util, eliminând, și nu alegând, alegătorii afiliindu-se însă, spre deosebire de votul acordat în primul tur, nu unui partid, ci uneia sau alteia dintre alianțele ce bipolarizează sistemul.
Cu toate acestea, votul așa-numit inutil la al doilea tur este posibil, fiind de obicei specific electoratului partidelor situate la extreme, marginalizate, care astfel pot ajunge să beneficieze, totuși, de mandate parlamentare, votul inutil constituind, de cele mai multe ori, o formă de contestare a sistemului politic.
S-a remarcat, în cazul francez, că SM la două tururi poate încuraja deseori un sistem de alianțe nu tocmai benefic între partide care nu au poziții ideologice apropiate (socialiștii și comuniștii). Mai mult, coagularea partidelor în vederea pregătiri regrupării și a coalițiilor pentru al doilea tur incită partidele la alianțe ce ar putea să se permanentizeze, cum s-a și întâmplat, de altfel, cu alianțele în cazul celei de a V-a Republici franceze prin așa-numita „bandă a celor patru”, fiind vorba de cele patru mari partide opuse în mod regulat unele altora în sânul a două coaliții, cu Președintele Republicii prizonier, acesta fiind ales dintr-una dintre ele și constituind, totodată, ținta celeilalte.
SM la două tururi nu impune însă multipartidismul și bipolarizarea, în acest sens fiind exemplificativ însuși sistemul francez, în care, după 1981, sistemul de partide s-a schimbat, deși tipul de scrutin a rămas același. Schimbarea a fost determinată de transformările societății franceze, apărând două forțe politice noi: ecologiștii și Frontul Național. Dacă acesta din urmă a reușit să obțină mandate doar în perioada trecerii temporare la RP, odată cu revenirea la SM la două tururi, ecologiștii au cunoscut o evoluție inversă, obținând mai multe sufragii în condițiile SM la două tururi decât în perioada RP. Aceasta atestă faptul că fidelitatea electoratului unui partid poate fi decisivă pentru rezultatul acestuia în alegeri, dincolo de consecințele pe care un tip sau altul de scrutin le antrenează, de regulă, în ce privește sistemul de partide.
C. Reprezentarea proporțională și multipartidismul
Înainte chiar de elaborarea de către Duverger a regulilor privind influența tipului de scrutin asupra sistemelor de partide, și cu atât mai mult ulterior acestui moment, este comun admisă corespondența dintre RP, indiferent de variantele sub care se prezintă, și multipartidism, corespondență susținută, mai întâi, prin aceea că RP, fiind axată pe asigurarea justiției electorale, antrenează, spre deosebire de SM, o mai mare fragmentare politică a reprezentării parlamentare, permițând reprezentarea partidelor mici și limitând suprareprezentarea celor mari.
Nuanțată, această corespondență se traduce, așa cum și Duverger a remarcat, prin faptul că RP are ca prim efect încurajarea menținerii unei multiplicități preexistente a partidelor (cum a fost cazul Belgiei începând cu sfârșitul secolului al XIX-lea), respectiv, ca efect secund, favorizarea fragmentării partidelor existente (precum în Norvegia sau Suedia), un al treilea efect, remarcat de anumiți autori, constând în faptul că este permisă apariția partidelor noi, reprezentative pentru tendințele de opinie recente.
Corespondența RP – multipartidism se bazează, în ce privește comportamentul partidelor și al electoratului în alegeri, pe faptul că, spre deosebire de SM la două tururi, în cazul RP, având în vedere că nu există decât o singură consultare a alegătorilor și că aceștia nu se văd nevoiți să dea un vot util (întrucât, ca principiu, orice formațiune politică ce trece dincolo de pragul electoral obține mandate parlamentare), partidele nu sunt constrânse, de regulă, să fuzioneze, să facă alianțe electorale sau înțelegeri cu caracter electoral pentru a-și asigura prezența în Adunarea reprezentativă.
Multipartidismul încurajat de RP nu este așadar unul centripet, precum în sistemele ce practică SM la două tururi, ci unul centrifug, în care partidele au o structură internă puternică, sunt independente unele față de altele, candidează singure în alegeri. Alianțele interpartinice se manifestă după alegeri, pentru formarea unei majorități parlamentare capabile să susțină guvernul.
Din această perspectivă, un aspect esențial al specificității consecințelor RP asupra sistemului de partide este susținerea influenței considerabile a partidelor-pivot. Acestea, de cele mai multe ori cu orientare ideologică de centru, deși au o forță electorală redusă, întrucât nu obțin un procent ridicat de voturi, nedepășind cu foarte mult pragul electoral, ajung să capete o importanță parlamentară invers proporțională cu rezultatul efectiv în alegeri, și anume să fie suprareprezentate în Parlament, în raport cu procentul de voturi câștigate și astfel să joace un rol cheie în formarea coalițiilor de guvernare. În cazul României, UDMR-ul a jucat aproape constant acest rol. Este și cazul Partidului Liberal german care, în mod regulat de-a lungul timpului, a decis majoritatea în Parlament, în funcție de alianțele în care a intrat, fie cu creștin democrații, fie cu social-democrații.
În cadrul multipartidismului încurajat de RP, ideologia partidelor și structura lor internă capătă o pondere cu mult mai importantă decât în cazul multipartidismului încurajat de SM la două tururi. Acest aspect se verifică, în practică, în special în situația unui scrutin puternic proporțional cu circumscripții electorale vaste, la nivelul cărora numărul mediu de locuri puse în joc este ridicat, caz în care partidele nu vor fi foarte dispersate, ci se vor vedea obligate să se consolideze organizatoric intern pentru a-și putea susține candidații în asemenea circumscripții, așa cum s-a întâmplat în Franța în 1945.
Luând în considerare aceleași criterii – cel al mărimii circumscripțiilor și, respectiv, cel al mediei locurilor puse în joc la nivelul acestora – s-a observat că RP poate încuraja suprareprezentarea partidelor mari, atunci când media locurilor puse-n joc este una redusă. În această situație nu multipartidismul va fi favorizat, ci bipartidismul, confirmându-se astfel cea mai importantă excepție de la principiul corespondenței dintre RP și multipartidism. Este cazul Spaniei și al Greciei, de pildă, unde scrutinul este proporțional în sistemul celei mai mari medii.
De altfel, primul autor care a aplicat criteriul mărimii circumscripțiilor în analiza influențelor scrutinului, autor ce a adus astfel importante corective regulii elaborate de Duverger inclusiv în materia consecințelor RP, este Douglas Rae. Printre concluziile sale cu caracter general se numără și aceea că nu doar SM oferă o primă partidelor mari, ci, deseori, și RP are același efect. Astfel, partidele mari vor fi favorizate de un număr mai redus de 6 mandate ce pot fi câștigate într-o circumscripție electorală, astfel încât menținerea, în cadrul multipartidismului, a partidelor mici, depinde de un număr mai ridicat de locuri puse-n joc la nivel de circumscripție.
Secțiunea 2. Consecințe asupra reprezentării parlamentare și a guvernării
Întrucât esența felului în care scrutinul influențează reprezentarea parlamentară și implicit actul guvernării a fost punctată cu ocazia prezentării pe larg a diverselor modalități de scrutin, următoarele precizări vor încerca să adâncească analiza corespondențelor dintre un anumit tip de scrutin și un anumit tip de configurație politică a Parlamentului, care condiționează formarea guvernului, exercițiul puterii, practica separației puterilor în stat.
În ansamblu, consecințele RP asupra regimului politic sunt, spre deosebire de cele ale SM, mai mult indirecte, însă deloc neglijabile. Conform regulii teoretice, există două corespondențe decelabile în materie: SM facilitează stabilitatea guvernamentală, iar RP corespunde instabilității.
Adepții SM propun un ideal al alternanței la guvernare între cele două partide ale sistemului bipartit, cu un guvern monopartit, care să aibă sprijinul larg al majorității absolute din Parlament, majoritate deținută de partidul câștigător în alegeri. Partizanii RP propun un ideal al unității în pluralitate, al justiției electorale oglindită într-un Parlament care să reprezinte tendințele minoritare, cu un guvern de coaliție proporțională, astfel încât exercițiul însuși al puterii să fie împărțit de manieră proporțională, și nu doar compunerea politică a Parlamentului.
În practică însă, dacă sistemele anglo-saxone ce practică SM la un tur se bucură constant de stabilitate guvernamentală, nu puține sunt cazurile în care sisteme ce utilizează RP fie nu se caracterizează prin instabilitate guvernamentală, fie au o atare instabilitate, însă datorată unor cauze ce exced tipului de scrutin practicat.
A. Scrutinul majoritar, reprezentarea parlamentară și stabilitatea guvernamentală
Principiul conform căruia SM, transformând majoritatea relativă rezultată în urma votării în majoritate absolută în Parlament, va da naștere unei majorități parlamentare stabile, apte, pe de o parte, să legifereze eficace, iar pe de altă parte, să ofere un sprijin ferm unui guvern monocolor, ceea ce conferă actului de guvernare stabilitate, se verifică, însă nu fără excepții, în cazul SM la un tur.
În cazul sistemelor ce practică acest tip de scrutin, favorizarea bipartidismului atenuează caracterul ideologic al guvernământului, întrucât partidul care dorește să obțină majoritate parlamentară absolută nu va mai insista asupra preocupărilor ideologice, trebuind să se axeze pe câștigarea unui electorat cât mai dispersat teritorial și mai consistent.
De asemenea, în cadrul alternanței la guvernare, șeful guvernului este, de regulă, șeful partidului majoritar absolut în Parlament, iar guvernul are o durată de existență egală cu legislatura. Funcționarea, însemnătatea și implicațiile mecanismelor de control reciproc între legislativ și executiv sunt astfel reconfigurate și capătă valențe preponderent electorale, nemaifiind vorba, în cazul uzării de ele, de rezolvarea unui real conflict între puterile statului.
În Marea Britanie, de pildă, regim parlamentar, deși Cabinetul este responsabil politic în fața Parlamentului începând cu 1782, angajarea practică a responsabilității guvernamentale în fața Camerei Comunelor a devenit excepțională. Aceasta întrucât instituția responsabilității politice guvernamentale îmbracă un caracter esențialmente electoral, grație tocmai susținerii Cabinetului monocolor de către o majoritate parlamentară absolută.
Mai mult, s-a considerat că în sistemele ce practică SM la un tur eficacitatea legiferării și a guvernării depind de manieră sensibilă de influența opțiunilor electoratului, fiind posibil ca până și cea mai nesemnificativă deplasare a opiniei alegătorilor dinspre o tendință politică reprezentată de unul dintre partidele mari ale sistemului bipartit către celălalt poate să antreneze dizolvarea Adunării.
În acest sens, regimul britanic este încă o dată exemplificativ. Aceeași modificare a funcției, din politică în electorală, se remarcă și în ce privește instituția dizolvării parlamentare, de care Primul ministru poate uza pentru a pune în cauză responsabilitatea electorală, și nu politică, a guvernului său și a majorității parlamentare ce-l susține. Scopul dizolvării devine acela de a încerca reconstrucția unei majorități parlamentare, eventual întărirea prin, realegere, a majorității deja existente, și nu tranșarea unui conflict între Cabinet și Legislativ.
Stabilitatea guvernamentală corespunzătoare SM la un tur poate fi afectată de rezultatele alegerilor în situația apariției celui de-al treilea partid, de prezența căruia partidul câștigător în alegeri să aibă nevoie pentru a susține guvernul, așa cum am menționat că s-a întâmplat în Marea Britanie. Tendința de instabilitate guvernamentală pe care a susținut-o rezultatul din alegerile din 1974, în urma cărora partidul câștigător nu a atins pragul de 40% din sufragii, a favorizat adoptarea unei moțiuni de cenzură, prima dată după cincizeci de ani.
În plus, există situații în care SM la un tur practicat în state precum India (vezi supra) nu încurajează stabilitatea guvernamentală, din rațiuni ce țin de tipul de societate globală existentă, de excesiva divizare a opțiunilor politice ale electoratului, transpusă și la nivelul reprezentării parlamentare. Imposibilitatea SM de a provoca bipartidismul, așadar apariția unui al doilea mare partid, care să asigure alternanța la guvernare, corelativ cu imposibilitatea pentru partidele mici coalizate ca, odată ajunse la putere, să guverneze împreună de o manieră durabilă au determinat adevărate crize politice și organizarea de alegeri anticipate, în urma cărora singurul partid puternic existent în sistem (Partidul Congresului) a revenit la putere.
Astfel, în această țară, electoratul are de optat între alternanță la putere cu instabilitate guvernamentală în cazul în care majoritatea este deținută de partidele mici din sistem, coalizate, respectiv stabilitate guvernamentală în cazul în care partidul puternic câștigă alegerile, însă o stabilitate însoțită de absența alternanței la guvernare.
SM la două tururi, prin faptul că cel de-al doilea tur de scrutin atenuează suprareprezentarea parlamentară a câștigătorului, corespunde, de regulă, unei stabilități guvernamentale mai reduse decât cea sprijinită de SM la un tur. Alternanța la putere este posibilă numai în situația bipolarizării de durată.
De asemenea, spre deosebire de SM la un singur tur, în cazul celui la două tururi, impunerea idealului stabilității guvernamentale cu alternanță la guvernare s-a dovedit, în practică, iluzorie. Sistemul francez este reprezentativ în acest sens, SM la două tururi neputând, în acest caz, nici măcar să încurajeze alternanța și contribuind, dimpotrivă, la blocaje politice și la absența de alternanță pentru mai mult de 20 de ani.
B. Reprezentarea proporțională, reprezentarea parlamentară și (in)stabilitatea guvernamentală
Este comun admis că dintre toate tipurile de scrutin, RP încurajează fragmentarea politică a Parlamentelor, fragmentare a cărei limită dincolo de care s-ar transforma în diversitate excesivă sau chiar simplă spargere este dată de existența pragurilor electorale. Majoritatea parlamentară în sistemele cu acest tip de scrutin ia naștere în urma constituirii, ulterior alegerilor, de coaliții în vederea guvernării, coaliții care să ofere sprijin politic guvernului. Acesta va fi bicolor sau multicolor și, prin acesta, mai puțin stabil. Legiferarea va fi și ea îngreunată, în lipsa unei majorități absolute monocolore în Parlament, nedispunând de coerența și continuitatea favorizate, în general, de practicarea SM.
Comparativ cu acesta, și în special cu SM la un tur, RP încurajează alt tip de efecte în ceea ce privește mecanismele de control reciproc dintre executiv și legislativ. Astfel, RP contribuie la scăderea interesului practic al instituției dizolvării Parlamentului. Este vorba mai întâi de interesul practic al organului executiv titular al dreptului de a dizolva Parlamentul, întrucât dizolvarea nu mai este menită să suscite o confirmare din partea electoratului a unei majorități parlamentare absolute ce sprijină politic guvernul de aceeași culoare politică sau o recreare a unei asemenea majorități.
De regulă, funcția instituției dizolvării nu are caracter electoral în sistemele ce practică RP, ci își păstrează caracterul clasic, politic, întrucât dizolvarea aduce în fața electoratului un conflict real între executiv și legislativ, conflict pe care electoratul să-l tranșeze, prin alegeri anticipate.
Din perspectiva electoratului, dizolvarea Adunării reprezentative prezintă un interes practic și mai redus, întrucât mișcările de opinie politică a alegătorilor se bucură oricum, ca efect automat al RP, de reprezentare parlamentară.
Corespondența tradițională dintre RP și instabilitatea guvernamentală necesită însă nuanțări considerabile, care trebuie să țină seama de ansamblul de factori ce concură, în anumite sisteme ce practică acest tip de scrutin sau scrutinul mixt cu dominantă și finalitate proporțională, la stabilitatea sau instabilitatea actului de guvernare. Reputația instabilității a fost căpătată prin raportarea la exemplul german al Republicii Weimar (1918 – 1932), la cel al Italiei (1945 – 1993) și la cazul celei de a IV-a Republici franceze. Un studiu atent realității acestor sisteme demonstrează însă că fracționarea Ansamblului legiuitor în aceste țări se datora situației sociale și istorice, nu modului de scrutin practicat.
Astfel, s-a susținut că prăbușirea Republicii Weimar și preluarea puterii de către Hitler s-au datorat faptului că RP a creat un sistem de partide mici, incapabile să se pună de acord pentru formarea unui guvern de coaliție, timp de doi ani, în timp ce Germania se confrunta totodată cu efectele crizei economice din 1929.
Într-adevăr, din 13 februarie 1919 până în 30 ianuarie 1930, s-au succedat 20 de cabinete, toate legislaturile Republicii Weimar fiind dizolvate, dar eșuarea sistemului în nazism s-a datorat, în realitate, întregului context socio-economic al momentului, precum și spiritului german însuși, tradițiilor naționaliste și puțin democratice ale clasei politice germane în ansamblul său, speculate de Hitler. Scrutinul foarte proporțional a reușit, dimpotrivă, chiar să întârzie cu un an preluarea puterii de către Hitler. Dacă s-ar fi practicat un SM la unul sau două tururi, Partidul nazist, care în iulie 1932 a obținut 37,3%, iar în noiembrie 1832 33,1%, ar fi reușit să câștige, încă din acest an, o majoritate absolută, mai ales având în vedere procentele câștigate la alegerile prezidențiale și divizării existentă între concurenții săi.
Cazul Italiei și al instabilității guvernamentale critice de până în 1994 se explică nu prin utilizarea RP cu repartizarea resturilor la nivel național, ci prin complexitatea vieții politice, caracterizată de o partitocrație ce a dominat inclusiv funcționarea Parlamentului și actul guvernării în regimul parlamentar. Partitocrația, tradusă prin încercarea partidelor oligarhice de a-și supune executivul, cât timp erau stăpânele legislativului, a fost cauza reală a instabilității guvernamentale, funcționând în contextul unei stabilități politice, câtă vreme, în practică, diferitele guverne, foarte pluraliste, succedate între 1945 și 1994, au fost susținute politic de coaliții constituite mereu de același partide, în jurul Partidului Democrat Creștin. Astfel, acesta a jucat rol de partid dominant în cadrul multipartidismului și din rândurile sale a fost desemnat primul ministru până în 1981. Imposibilitatea de alternanță la putere a fost compensată prin prezența în diferitele guverne a tuturor partidelor ce apărau democrația reprezentativă.
Există însă sisteme ce practică RP și se caracterizează prin stabilitate guvernamentală, Austria începând cu 1927 fiind exemplul notoriu în acest sens.
Mai mult, chiar Republica Federală Germană, după 1945, a cunoscut stabilitatea guvernamentală și politică, în condițiile menținerii RP. Nu este însă vorba de un merit al acestui tip de scrutin, ci de simplificarea sistemului de partide și de instituirea regulii alegerii Cancerului cu majoritate absolută, regulă ce a descurajat practica unei opoziții pur negative din partea coalițiilor. Ca să poată demite guvernul, acestea trebuie să fie capabile să constituie unul nou, iar pentru aceasta trebuie să se bucure de majoritate parlamentară absolută.
De altfel, stabilitatea guvernamentală existentă actualmente în sistemul german în condițiile utilizării unui scrutin mixt cu finalitate proporțională ilustrează încă o dată, dacă era nevoie, caracterul relativ al corespondenței dintre RP și instabilitatea guvernamentală.
Se poate întâmpla ca RP să încurajeze posibilitatea ca majoritatea parlamentară să ajungă să coincidă celei guvernamentale și astfel să existe stabilitate guvernamentală, întrucât acest tip de scrutin poate contribui la izolarea partidelor extremiste, respectând totodată în același timp echitatea reprezentării. Dacă însă partidele extremiste există în cadrul unui multipartidism exacerbat, scrutinul nu poate constitui o soluție miraculoasă.
Secțiunea 3. Consecințele asupra psihologiei electoratului
Având în vedere că aspecte legate de comportamentul electoratului în cazul fiecărui tip de scrutin au fost abordate constant pe parcursul demersului de analiză a diverselor scrutine, în cele ce urmează vom face anumite precizări sintetice, în scopul evitării repetiției.
De regulă, SM încurajează votul util, RP având drept corespondent o mai mare libertate psihologică a alegătorilor.
Astfel, SM la un tur determină electoratul partidelor politice mici, așadar altele decât cele două partide puternice în jurul cărora se articulează bipartidismul, să dea un vot util (strategic), să aleagă între două tendințe politice care se exclud reciproc, pentru a nu-și irosi votul. Alegătorul va vota mai mult în virtutea aversiunii pentru adversarii politici și nu fiindcă ar calcula realmente posibilitatea efectivă a candidatului pe care dorește să îl aleagă de a ajunge să obțină mandatul, fiind așadar mai degrabă un vot negativ. Votul util este lipsit de nuanțe, nefiind acordat dintr-o convingere politică. Va avea astfel loc un transfer al manifestării nuanțelor politice către zona celorlalte structuri asociative de la nivelul societății civile, în afara partidelor politice – grupurile de presiune.
SM la două tururi nu silește electoratul partidelor mai slabe să dea vot util încă de la prima consultare. La primul tur libertatea de opțiune este mai mare, alegătorul putând alege candidatul preferat chiar dacă știe că aceasta nu are șanse reale de a se impune, votul său, pozitiv, fiind astfel irosit. La al doilea tur însă libertatea de alegere este drastic redusă, astfel că, pentru ca votul alegătorului să conteze, trebuie să fie util, adică să se acorde unuia dintre candidații rămași în joc, chiar dacă nu se numără printre preferații alegătorului. Caracterul util al votului în al doilea tur se datorează mai ales regrupării tendințelor politice apropiate. Cu alte cuvinte, „la primul tur se alege, la al doilea se elimină” (Bracke, deputat socialist de la începutul secolului XX), motiv pentru care se sugerează alegătorului ca la primul tur să voteze „pentru”, iar la al doilea „contra”.
Comportamentul electoratului în sistemele ce practică SM la două tururi se caracterizează, în general, de o orientare, la primul tur, spre tendințele de centru, iar la cel de-al doilea tur, decisiv, de o orientare ce va avantaja tendințe politice de stânga și dreapta.
RP se poate asocia votului util doar în ce-i privește pe simpatizanții partidelor al căror scor electoral se situează sub pragul electoral. Electoratul celorlalte formațiuni politice dispune de cel mai mare grad de libertate psihologică comparativ cu toate celelalte tipuri de scrutin, întrucât RP îl asigură pe alegător că tendința politică votată de el va ajunge să fie reprezentată în Parlament.
În cazul scrutinelor mixte, libertatea de opțiune a votanților depinde de ponderea regulii majoritare, respectiv a celei proporționale, în conceperea scrutinului, corespondențele specifice fiecăreia dintre acestea manifestându-se combinat, în proporțiile aferente. De adăugat însă că în cazul utilizării unor scrutine mixte excesiv de complicate tehnic, libertatea psihologică a electoratului poate fi drastic redusă de dificultatea de a cunoaște tehnic scrutinul.
Dincolo de acestea, caracterul realist al ideii înseși de vot util rămâne contestat doctrinar. Astfel, în contrapartidă cu teoreticienii care îl asociază aproape automat cu SM la un tur, există și opinii care, insistând pe resorturile psihologice ale votului și, în special, pe ideea fundamentelor sale afective și pe cea a „gustului profund”, contestă existența unor procese mentale profunde și complicate care să-l determine pe alegător să-și calculeze votul pentru ca acesta să se exprime contrar gustului politic și convingerilor politice proprii și astfel să fie util.
Aceste opinii sunt însă tributare neîncrederii în capacitatea de reflexie politică profundă a alegătorului mediu, neîncredere despre care considerăm că, odată transformată în atitudine principială care să susțină practicarea analizei comportamentului electoratului, riscă să transforme realismul nuanțat necesar oricărui demers științific în elitism scientist.
TITLUL IV. Organizarea și desfășurarea alegerilor
Imperativul coerenței și al sistemicității reclamă ca analiza aspectelor specifice organizării și desfășurării propriu-zise a alegerilor, foarte vaste și preponderent procedurale, să urmeze însăși structura legislației electorale române, cu precizarea că faptul că anumite asemenea aspecte au fost „rupte” de la locul acordat lor prin structurarea legislației privind diferitele tipuri de alegeri din România și tratate în alte zone ale demersului nostru este o alegere metodologică impusă de aceeași exigență de sistematizare a aspectelor, de această dată preponderent substanțiale, ale alegerilor.
Operațiune electorală cu care începe desfășurarea alegerilor, stabilirea datei alegerilor se realizează, de către Guvern, prin hotărâre, ce se aduce la cunoștință publică, prin publicarea în Monitorul Oficial, cu cel puțin 75 de zile înaintea votării, în cazul alegerilor locale, cu cel puțin 45 de zile înaintea votării, în cazul alegerilor prezidențiale (ce vor avea loc în luna anterioară lunii în care ajunge la termen mandatul de președinte), iar în cazul alegerilor parlamentare cu cel puțin 90 de zile înainte de ziua votării. În cazul alegerilor pentru Parlamentul European, ziua votării pentru membrii din România în Parlamentul European, numită zi de referință, se stabilește de către Guvern, prin hotărâre, în cadrul perioadei hotărâte în acest scop de Consiliul Uniunii Europene și se aduce la cunoștință public, cu cel puțin 90 de zile înainte. Ziua votării este, în cazul tuturor alegerilor, duminica.
Aducerea la cunoștință publică a datei alegerilor, realizată prin publicarea hotărârii de Guvern în Monitorul Oficial, marchează momentul începerii perioadei electorale, perioadă în care se vor desfășura toate celelalte operații electorale pe care le presupun etapele alegerilor.
Conform definiției legale de care se bucură, perioada electorală este intervalul de timp cuprins între ziua aducerii la cunoștință publică a datei votării și data în care rezultatele finale ale alegerilor sunt aduse la cunoștință publică, prin publicarea lor în Monitorul Oficial al României, Partea I, după expirarea tuturor termenelor pentru contestații și răspunsuri la acestea. Perioada electorală cuprinde, conform aceleiași definiții legale: intervalul de timp dintre data aducerii la cunoștință publică a zilei alegerilor și data începerii campaniei electorale, campania electorală, desfășurarea efectivă a votării, numărarea și centralizarea voturilor, stabilirea rezultatului votării, atribuirea mandatelor și publicarea rezultatului alegerilor în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Importanța stabilirii datei alegerilor se relevă prin faptul că termenele în care trebuie să se desfășoare, etapizat, potrivit succesiunii obligatorii stabilite de legiuitor, toate celelalte operații electorale, se calculează în raport cu data alegerilor.
În cazul alegerilor parțiale, data desfășurării alegerilor se stabilește prin hotărâre de Guvern cu cel puțin 35 de zile înaintea votării, în cazul alegerilor locale, respectiv 45 în cazul alegerilor parlamentare, iar termenele legale, cu excepția celor de 24 de ore, se reduc la jumătate. Dacă din operațiunea de reducere la jumătate rezultă fracțiuni de zile egale sau mai mari de 12 ore, rotunjirile se fac în plus, fracțiunile mai mici de 12 ore neluându-se în calcul.
În situațiile în care intervine vacanța funcției de Președinte al României, prevăzute la art. 97 alin. (1) din Constituție, data alegerilor va fi stabilită și adusă la cunoștință publică de Guvern în cel mult 30 de zile de la data la care a intervenit vacanța funcției.
CAPITOLUL I. Organismele electorale
Datorită complexității și multitudinii operațiunilor electorale și actelor juridice pe care le presupun, organizarea și desfășurarea alegerilor reclamă existența unor structuri organizatorice specifice, organisme electorale cu caracter temporar, constituite cu ocazia fiecărei alegeri și care funcționează așadar numai pe durata desfășurării alegerilor – birourile electorale și oficiile electorale. Acestora li se adaugă, în același scop, Autoritatea Electorală Permanentă, organism permanent ce contribuie la buna organizare și desfășurare a alegerilor.
Secțiunea 1. Birourile și oficiile electorale
A. Reguli generale privind birourile și oficiile electorale
Întrucât sarcina birourilor și oficiilor electorale este de a asigura buna desfășurarea a alegerilor, reglementarea legală și, subsecvent, regulamentară, a componenței acestor organisme, a constituirii și completării lor, a atribuțiilor lor și a modalităților de exercitare a acestora trebuie să satisfacă necesitatea independenței politice față de competitorii electorali, precum și condiția imparțialității, fără de care imperativul asigurării controlului societății civile asupra desfășurării libere și corecte a alegerilor, exigență de ordin constituțional, nu poate fi satisfăcut.
Din această perspectivă, precum și din punctul de vedere al asigurării liberului acces la justiție împotriva actelor cu caracter jurisdicțional emise de către aceste organisme electorale, starea dreptului român se demonstrează încă o dată nu doar deficitară, ci chiar neconstituțională, sub multiple aspecte, așa cum se va argumenta.
A 1. Statutul juridic al birourilor și oficiilor electorale
În sistemul român există următoarele categorii de birouri electorale, structurate ierarhizat, în cazul fiecărui tip de alegeri: pentru alegerile europarlamentare și prezidențiale – Biroul Electoral Central, birourile electorale județene, biroul electoral pentru secțiile de votare din străinătate, birourile electorale ale sectoarelor municipiului București și birourile electorale ale secțiilor de votare; pentru alegerile locale – Biroul Electoral Central, birourile electorale de circumscripție județeană, orășenească, municipală, comunală, biroul electoral al municipiului București, birourile electorale ale sectoarelor municipiului București, birourile electorale ale secțiilor de votare și oficiile electorale ale sectoarelor municipiului București (acestea din urmă organizându-se doar dacă au loc alegeri numai pentru autoritățile administrației publice la nivel municipal); pentru alegerile parlamentare – Biroul Electoral Central, birourile electorale de circumscripție la nivel județean și al municipiului București, oficii electorale de sector, în cazul municipiului București, și un birou electoral de circumscripție pentru cetățenii români cu domiciliul sau reședința în afara țării, precum și birouri electorale ale secțiilor de votare.
În cazul alegerilor parlamentare parțiale se constituie Biroul Electoral Central, format din președintele și vicepreședinții Autorității Electorale Permanente, iar în circumscripțiile electorale în care se organizează alegerile parțiale, birouri electorale de circumscripție formate din 2 judecători, un reprezentant al Autorității Electorale Permanente și câte un reprezentant al partidelor politice parlamentare.
Statutul juridic al birourilor și oficiilor electorale este acela de autorități administrative cu atribuții inclusiv jurisdicționale, așa cum rezultă din componența lor, din natura actelor pe care le adoptă și a atribuțiilor legale ce le revin. Curtea Constituțională a confirmat acest statut, statuând că „hotărârile birourilor electorale (…) fiind acte cu caracter jurisdicțional ale organelor administrative” și că „desemnarea unor judecători de la Înalta Curte de Casație și Justiție în Biroul Electoral Central nu transformă această autoritate electorală în organ judecătoresc”. Deși opinia Curții a fost pronunțată în materia alegerilor locale, ea se aplică, mutatis mutandis, tuturor birourilor electorale, întrucât reglementarea legală a acestora este similară în cazul tuturor tipurilor de alegeri, precum și oficiilor electorale, din identitate de rațiune.
Atribuțiile de care dispun birourile și oficiile electorale sunt de administrație activă de reglementare și de execuție, respectiv de jurisdicție administrativă.
Ca atribuție comună, aceste organisme electorale, indiferent de tipul de alegeri, soluționează întâmpinările referitoare la propria lor activitate, care pot fi contestate, competența soluționării contestațiilor revenindu-i biroului ierarhic superior.
Sediile și dotarea birourilor și oficiilor electorale se asigură de către autorități diferite, în raport de tipul de alegeri și de tipul de organism electoral în prezența căruia ne aflăm, cu excepția sediului și dotării Biroului Electoral Central, asigurate, în cazul tuturor tipurilor de alegeri, de către Guvern.
Astfel, pentru alegerile parlamentare, sediul și dotarea biroului de circumscripție a românilor din străinătate se asigură de către Guvern, ale birourilor electorale de circumscripție de către prefecți și președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București, iar cele ale oficiilor electorale și ale birourilor secțiilor de votare de către primar, împreună cu prefecții. În cazul alegerilor locale, sediul și dotarea biroului electoral de circumscripție județeană și, după caz, al biroului electoral județean, se asigură de către primarii municipiilor reședință de județ, împreună cu președinții consiliilor județene și cu prefecții, iar cele ale biroului electoral de circumscripție comunală, orășenească, municipală și de sector al municipiului București, precum și cele ale biroului electoral al secției de votare, de către primar, împreună cu prefecții. În privința asigurării sediilor și dotării oficiile electorale, se aplică aceleași dispoziții ca și în cazul alegerilor parlamentare.
În cazul alegerilor europarlamentare și prezidențiale, sediul și dotarea biroului electoral pentru secțiile de votare din străinătate, precum și ale birourilor electorale ale secțiilor de votare din străinătate se asigură de către Ministerul Afacerilor Externe, cele ale birourilor electorale județene de către prefecți și președinții consiliilor județene, iar cele ale birourilor electorale de sector, precum și ale birourilor secțiilor de votare, de către primari, împreună cu prefecții.
A 2. Componența birourilor și oficiilor electorale
Birourile și oficiile electorale sunt formate exclusiv din cetățeni cu drept de vot, cu excepția candidaților în alegeri, a soților, rudelor și afinilor acestora până la gradul IV inclusiv. Membrii acestor organisme electorale se bucură de protecție legală specială, considerându-se că exercită o funcție ce implică autoritatea de stat; corelativ, neîndeplinirea corectă și imparțială a atribuțiilor ce le revin implică sancțiuni atât contravenționale, cât și penale.
Membrii birourilor și oficiilor electorale sunt, pe de o parte, magistrați sau juriști, după caz, ce îndeplinesc funcțiile de președinte al biroului sau al oficiului electoral, respectiv de locțiitor al acestuia, iar pe de alta, reprezentanți ai partidelor politice, alianțelor politice, alianțelor electorale și organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale ce propun candidați în alegeri. În cazul anumitor birouri și oficii electorale, sunt membri ai acestora și președintele și vicepreședinții Autorității Electorale Permanente, respectiv reprezentanți ai acesteia. Acestor categorii de membri li se alătură, în anumite situații, și alte persoane fără apartenență politică.
În cazul birourilor electorale, prezența magistraților este obligatorie după cum urmează: pentru Biroul Electoral Central – 5 judecători ai Înaltei Curți de Casație și Justiție, pentru alegerile parlamentare, prezidențiale și europarlamentare, respectiv 7 judecători ai acestei instanțe în cazul alegerilor locale; 3 judecători pentru: biroul electoral de circumscripție, în cazul alegerilor parlamentare (în cazul alegerilor parțiale numărul acestora reducându-se la 2); biroul electoral județean, biroul sectorului municipiului București, biroul secțiilor de votare din străinătate, în cazul alegerilor europarlamentare și prezidențiale. Reamintim că în cazul alegerilor parlamentare parțiale Biroul Electoral Central nu are în componența sa judecători.
În cazul alegerilor locale, biroul electoral de circumscripție comunală, orășenească, municipală și cel de subdiviziune a municipiului București, biroul de circumscripție a municipiului București și birourile electorale de circumscripție județeană au în componența lor, ca președinte și locțiitor al acestora, în mod obligatoriu, doi magistrați sau juriști ce nu fac parte din niciun partid politic din respectivul județ sau municipiul București. În cazul organizării de alegeri parțiale în cel puțin două circumscripții comunale, orășenești sau municipale, biroul electoral județean constituit în acest scop cuprinde doi judecători în exercițiu ai tribunalului județului respectiv. În județele în care se organizează alegeri parțiale într-o singură circumscripție electorală nu se mai constituie birou electoral județean, sesizările privind frauda electorală fiind soluționate de către judecătoria în a cărei rază teritorială se află circumscripția electorală respectivă, în termen de 3 zile de la înregistrarea sesizării.
În cazul oficiilor electorale, atât pentru alegerile parlamentare, cât și pentru alegerile locale, președintele și locțiitorul oficiilor sunt în mod obligatoriu magistrați.
În ce privește birourile secțiilor de votare, prezența magistraților în componența lor este facultativă, în cazul alegerilor parlamentare, prezidențiale și europarlamentare legiuitorul dispunând că președintele și locțiitorul acestor birouri sunt, „de regulă, magistrați sau juriști”. În cazul alegerilor locale, se prevede că președintele și locțiitorul birourilor secțiilor de votare sunt, de regulă, juriști care, conform declarației pe propria răspundere, nu fac parte din niciun partid politic. În cazul birourilor electorale ale secțiilor de votare din străinătate, președintele acestora este desemnat de șeful misiunii diplomatice, în cazul alegerilor prezidențiale și europarlamentare, de regulă din cadrul acesteia.
Referitor la prezența magistraților în cadrul birourilor electorale, Curtea Constituțională a fost sesizată cu privire la încălcarea, de către dispozițiile legale în materia alegerilor locale privind compunerea Biroului Electoral Central cu participarea obligatorie a judecătorilor de la Înalta Curte de Casație și Justiție, a art. 125 alin. (3) din Constituție, instituind incompatibilitatea funcției de judecător cu orice altă funcție publică sau privată, cu excepția funcțiilor didactice din învățământul superior și a art. 126, ce prevede că „(1) justiția se realizează prin Înalta Curte de Casație și de Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite de lege; (2) Este interzisă înființarea de instanțe extraordinare. Prin lege organică pot fi înființate instanțe specializate în anumite materii, cu posibilitatea participării, după caz, a unor persoane din afara magistraturii”.
Curtea a reținut, în mod eronat, că participarea judecătorilor Înaltei Curți de Casație și Justiție în componența Biroului Electoral Central este o garanție privind neutralitatea acestuia și desfășurarea corectă a procesului electoral, grație statutului judecătorilor, ce nu pot face parte din partide politice, nu pot candida, nu pot fi aleși și se supun numai legii.
Curtea a considerat că funcția de judecător la instanța supremă ordinară nu este incompatibilă cu calitatea de membru al Biroului Electoral Central, întrucât judecătorii membri ai Biroului sunt împuterniciți legal în acest sens, fiind considerați, pe perioada cât își desfășoară activitatea în cadrul Biroului, detașați, iar detașarea exclude incompatibilitatea, întrucât împiedică, pe o durată de timp, exercitarea concomitentă a celor două funcții. Or, în realitate, incompatibilitatea instituită de Constituție în cazul funcției de judecător nu este respectată de normele criticate, care introduc, în această materie, o excepție ce nu se regăsește printre cele prevăzute de art. 125 din legea supremă. Mai mult, Curtea nu observă, așa cum ar fi trebuit, că incompatibilitatea se referă la imposibilitatea deținerii, în mod concomitent, a două sau mai multe funcții, și nu doar la imposibilitatea exercitării concomitente a acestora.
Ne raliem opiniei conform căreia Curtea ar fi trebuit să remarce că dispozițiile criticate încalcă inamovibilitatea judecătorilor, garantată de art. 125 alin. (1) din Constituție, independența acestora, garantată în art. 124 alin. (1) din Constituție, neutralitatea politică a magistraților, garantată de art. 37 alin. (1) și art. 40 alin. (3) din Constituție și independența și neutralitatea politică a justiției, garantate de art. 124 din legea supremă.
În ce privește inamovibilitatea, dacă ar fi vorba realmente de o detașare temporară a judecătorilor membri în birourile și oficiile electorale, aceștia și-ar înceta atribuțiile de judecători la instanțe, pierzându-și astfel funcția de judecător, împotriva voinței lor, întrucât prezența lor în organismele electorale este o obligație stabilită de lege și sunt trași la sorți în acest sens, fără intervenția Consiliului Superior al Magistraturii.
Referitor la nerespectarea independenței judecătorilor și a instanțelor, a neutralității lor politice, precum și a neutralității politice a magistraților în general, s-a susținut, cu just temei, că ar putea fi încălcată de faptul că din birourile și oficiile electorale fac parte și reprezentanți ai formațiunilor politice competitoare în alegeri, astfel încât discuțiile dintre aceștia din urmă și magistrați, precum și luarea împreună a deciziilor ar putea induce dubii asupra poziției magistraților, ce ar putea fi considerată ca poziție de susținere sau împotrivire față de unul sau altul dintre competitorii electorali respectivi.
Astfel, întrucât apreciem că prezența judecătorilor în oricare dintre birourile și oficiile electorale, în componența actualmente prevăzută legislativ, este neconstituțională, considerăm că este greșită opinia ce califică poziția instanței constituționale în materie ca fiind o motivare solidă și corectă a legitimității participării judecătorilor în compunerea Biroului Electoral Central, participare firească și admisibilă, fiind o regulă de tradiție ce se legitimează prin particularitățile puterii judecătorești, ce este neutră și nu guvernează, judecătorii fiind totodată profesioniști în interpretarea și aplicarea legilor.
În ce privește prezența în birourile și oficiile electorale a reprezentanților formațiunilor politice participante la alegeri, s-a susținut opinia, cu care însă nu putem fi de acord, că participarea partidelor politice este justificată, întrucât acestea au vocația guvernării și exprimă opțiunile politice ale electoratului, contribuind la definirea și exprimarea voinței politice a cetățenilor, în concordanță art. 8 din Constituție.
În contrapartidă, considerăm, pe lângă rațiunile deja expuse, că, deși reprezentanții formațiunilor politice în birourile și oficiile electorale nu pot primi și nu pot exercita alte însărcinări decât cele prevăzute de lege și nu pot fi prezumați de rea-credință, neputându-li-se imputa aprioric că și-ar exercita atribuțiile cu scopul de a favoriza formațiunea politică pe care o reprezintă, aceștia pot, totuși, așa cum s-a remarcat în doctrină, să intre în conflict de opinie cu ceilalți membri ai birourilor, cu ocazia interpretării legii în vederea exercitării competențelor. Or, garanțiile legale nu sunt, deseori, suficiente pentru ca acest tip de conflict, precum și alte ipoteze ce se pot ivi pe parcursul activității birourilor, să nu afecteze celeritatea și eficacitatea acesteia, chiar corectitudinea și transparența sa, precum și neutralitatea politică, inclusiv neutralitatea politică a magistraților membri ai birourilor și oficiilor electorale.
Mai mult, prezența în birourile și oficiile electorale doar a reprezentanților formațiunilor politice competitoare în alegeri este discriminatorie, pe de o parte, față de candidații independenți, al căror acces, prin reprezentanți, la aceste organisme electorale, este refuzat a priori, încălcându-se astfel egalitatea de șanse, exigență de natură constituțională. Pe de altă parte, egalitatea însăși între formațiunile politice existente în cadrul pluralismului politic garantat constituțional este încălcată prin aceea că numai structurile asociative cu caracter politic ce propun sau susțin candidați în alegeri pot desemna reprezentanți în birourile și oficiile electorale.
De asemenea, prezența în Biroul Electoral Central a președintelui și vicepreședinților Autorității Electorale Permanente, precum și prezența, în alte birouri și oficii electorale, a unor reprezentanți ai acesteia afectează imparțialitatea acestor organisme față de puterea publică, câtă vreme Autoritatea, deși definită ca autoritate administrativă autonomă, nu este pe deplin nesubordonată Guvernului, astfel încât nu ar trebui să aibă dreptul să decidă în scrutin. Or, o atare afectare a imparțialității constituie o nesocotire a caracterului corect al alegerilor, exigență instituită de art. 2 alin. (1) din Constituție.
Având în vedere aceste aspecte, s-a propus soluția înlocuirii birourilor electorale cu tribunale sau curți electorale, constituite exclusiv din magistrați, după modele oferite de dreptul comparat. Legiuitorul român ar putea opta pentru această soluție, în virtutea art. 126 alin. (2) din Constituție și să înființeze astfel instanțe specializate în materie electorală, cu posibilitatea participării, după caz, a unor persoane din afara magistraturii, dar care să prezinte garanții suficiente de imparțialitate și independență politică, astfel încât să nu fie membri ai vreunei formațiuni politice și nici candidați în alegeri, soți, rude și afini ai acestora, până la gradul IV inclusiv.
Considerăm că, dacă legiuitorului i s-ar părea prea drastică o atare opțiune, ar putea să mențină soluția birourilor și oficiilor electorale, ca autorități administrative cu atribuții, printre altele, și jurisdicționale, soluție tradițională în sistemul nostru, dar să nu admită prezența magistraților în componența lor, din rațiunile de neconstituționalitate precizate anterior, și nici prezența unor persoane ce nu prezintă garanții de neutralitate politică. De altfel, Curtea Constituțională însăși pare să fie atașată de soluția menținerii birourilor și oficiilor electorale ca autorități administrative, câtă vreme, ignorând neconstituționalitatea prezenței judecătorilor în aceste organisme, consideră că „desemnarea unor judecători de la Înalta Curte de Casație și Justiție în Biroul Electoral Central nu transformă această autoritate electorală în organ judecătoresc, hotărârile acestuia putând fi atacate la Înalta Curte de Casație și Justiție”.
În doctrină s-a mai făcut propunerea, pe care o considerăm constituțională și salutară, ca, în scopul asigurării unui sistem electoral coerent și lipsit de eclectism, care să valorifice experiența altor state, prin respectarea poziției judecătorilor în sistem, precum și a poziției partidelor politice, să se constituie trei grupări de organe electorale. O primă grupare să constea în comisii de numărare a voturilor exprimate și să fie compusă din membri aleși de comunitățile locale, crescându-se astfel încrederea în organizarea și desfășurarea alegerilor, dar și din reprezentanți ai administrației publice locale. Cea de a doua grupare să constea în organe politice de control al alegerilor, care să fie constituite din reprezentanții partidelor politice și să asiste la desfășurarea tuturor operațiunilor electorale, iar a treia grupare să fie constituită din instanțe de competență electorală (fie cele de contencios administrativ, fie instanțe specializate) care să soluționeze orice întâmpinare, contestație sau recurs formulat de cei interesați, între care se pot enumera și organele politice de control.
Calitatea de membru al birourilor și oficiilor electorale încetează de drept în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată a respectivului membru pentru săvârșirea unei infracțiuni sau a unei contravenții prevăzute de legislația electorală. Constatarea cazului de încetare de drept se face, în termen de 48 de ore de la intervenirea cazului, de către președintele biroului electoral ierarhic superior, iar în cazul Biroului Electoral Central, de către președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție. În această situație, membrul respectiv poate fi înlocuit, cu aprobarea biroului ierarhic superior, la cererea celui ce l-a propus, până în preziua votării.
A 3. Formarea birourilor și oficiilor electorale
Ca regulă generală, birourile și oficiile electorale se formează în două etape: în prima sunt desemnați judecătorii sau magistrații și se aleg președintele și locțiitorul acestuia; în a doua etapă sunt desemnați reprezentanții Autorității Electorale Permanente, acolo unde este cazul, precum și cei ai partidelor politice, alianțelor politice, alianțelor electorale și organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale ce participă la alegeri.
Pe lângă rațiunile de neconstituționalitate deja precizate cu privire la componența birourilor și oficiilor electorale, ordinea completării acestora cu reprezentanți ai formațiunilor politice participante la alegeri se vădește neconstituțională și prin raportare la pluralismul politic garantat de art. 8 din Constituție, precum și la art. 4 și art. 16 din legea supremă. Coroborate, aceste prevederi garantează egalitatea în drepturi a formațiunilor politice liber constituite în cadrul pluralismului intra-categorial, egalitate înțeleasă ca start și acces egal și care nu admite discriminări ale structurilor asociative cu caracter politic în ce privește dreptul de a fi reprezentate în birourile și oficiile electorale, discriminări bazate pe criteriul constituit de calitatea acestor structuri de a fi sau nu parlamentare, de fi sau nu reprezentate în Parlamentul European sau de a fi depus un anumit număr de candidaturi.
Câtă vreme formațiunile politice parlamentare, respectiv cele reprezentate în Parlamentul European participă de drept la constituirea Biroului Electoral Central și a birourilor secțiilor de votare, iar cele neparlamentare și cele nereprezentate în Parlamentul European participă doar la completarea birourilor, în limita numărului de membri rămași nedesemnați, diferențierea de regim juridic, pentru a nu fi contrară Constituției, ar fi trebuit să se bazeze pe un motiv obiectiv și rezonabil, adică pe o situație relevant diferită în care s-ar afla cele două categorii de formațiuni politice: parlamentare, respectiv neparlamentare, reprezentate în Parlamentul European, respectiv nereprezentate în Parlamentul European, diferență de situație care, în raport de scopul legii, să fi justificat diferența de tratament. Diferența de situație, constând într-o diferență de caracter reprezentativ al formațiunilor, se referă însă la realitatea post-electorală, nefiind așadar relevantă pentru momentul alegerilor.
Or, pentru a justifica un tratament juridic diferit care să nu încalce startul egal în alegeri, exigență a egalității garantate constituțional, diferența relevantă de situație trebuie să existe prin raportare la momentul alegerilor, și nu la o realitate ce rezultă din ele. Aceasta întrucât dispozițiile privind constituirea și completarea birourilor și oficiilor electorale vizează însuși procesul electoral, și nu consecința unor alegeri anterioare, constând în configurația politică a organului reprezentativ constituit ca urmare a acestora.
De altfel, în doctrină s-a considerat că dispozițiile privind participarea partidelor politice prin reprezentanți la Biroul Electoral Central în cazul alegerilor parlamentare „introduc o clasificare a partidelor politice (…) ce nu-și găsește legitimitatea politică și democratică și nici constituțională”, remarcându-se că „elegant vorbind, partidele politice parlamentare și-au creat un privilegiu electoral, și-au asigurat o întâietate contrar principiilor politice și constituționale”.
Pentru alegerile locale, acestor critici de neconstituționalitate li se adaugă faptul că dispozițiile de completare a Biroului Electoral Central și a altor birouri electorale cu reprezentanți ai partidelor politice, alianțelor politice și alianțelor electorale încalcă egalitatea în drepturi și prin aceea că nu toate formațiunile neparlamentare participante în alegeri pot desemna reprezentanți, ci numai cele au depus candidaturi pentru consiliile județene într-un anumit număr de județe. Avem de a face astfel cu o dublă discriminare, discriminarea între formațiunile neparlamentare bazându-se pe un criteriu cantitativ, interzis de Constituție, și anume situarea în teritoriu a candidaturilor. Legiuitorul face aceeași opțiune discriminatorie și în cazul alegerilor parlamentare, întrucât prevede că desemnarea reprezentanților formațiunilor politice neparlamentare în Biroul Electoral Central, precum și în biroul electoral de circumscripție și în oficiile electorale se realizează în ordinea descrescătoare a numărului de candidaturi rămase definitive în colegiile uninominale. De asemenea, și în cazul alegerilor locale, completarea oficiilor electorale este discriminatorie, realizându-se exclusiv cu reprezentanți ai formațiunilor politice participante în alegeri care sunt parlamentare, și, totodată, în ordinea descrescătoare a numărului cumulat de senatori și deputați ai fiecărui partid.
Modul de formare a birourilor și oficiilor electorale, în ambele sale etape, cât și componența rezultată din acestea pot fi contestate, în termen de cel mult 48 de ore de la expirarea termenului de constituire sau, după caz, de la completare, de către partidele politice, alianțele electorale, alianțele politice și organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale, precum și de către candidații independenți. Contestațiile se depun la biroul ierarhic superior, respectiv la Înalta Curte de Casație și Justiție, în cazul în care se referă la Biroul Electoral Central, urmând ca acestea să se pronunțe în termen de 2 zile de la înregistrare, prin decizie sau, după caz, hotărâre definitivă.
A 4. Actele administrative jurisdicționale ale birourilor și oficiilor electorale
Ca regulă generală, birourile și oficiile electorale activează în prezența majorității membrilor ce le compun și adoptă, cu votul majorității membrilor prezenți: hotărâri, în cazul alegerilor locale; decizii, în cazul alegerilor prezidențiale și europarlamentare; decizii și hotărâri, în cazul alegerilor parlamentare; hotărâri, în cazul oficiilor electorale. În caz de egalitate de voturi, votul președintelui este hotărâtor. Biroul Electoral Central adoptă hotărâri și decizii și, respectiv, hotărâri, în cazul alegerilor locale.
În ce privește actele emise de birourile și oficiile electorale în exercitarea atribuțiilor lor jurisdicționale, acte administrative jurisdicționale, Curtea Constituțională a statuat că „hotărârile birourilor electorale sunt pronunțate în cadrul jurisdicțiilor specifice activității electorale și ele nu exclud accesul liber la justiție. Aceste hotărâri, fiind acte cu caracter jurisdicțional ale organelor administrative, pot fi atacate în justiție de către cei interesați, în condițiile legii 29/1990 a contenciosului administrativ” și că hotărârile Biroului Electoral Central pot fi atacate la Înalta Curte de Casație și Justiție. Jurisprudența Curții, deși pronunțată în materia alegerilor locale, se aplică, mutatis mutandis, tuturor birourilor electorale, constituite în cazul tuturor tipurilor de alegeri, precum și oficiilor electorale, din identitate de rațiune.
Astfel făcând, Curtea confirmă posibilitatea atacării în justiție, pe calea contenciosului administrativ, a tuturor actelor birourilor și oficiilor electorale, chiar și a celor despre care legislația electorală prevede că sunt definitive și irevocabile, așa cum se întâmplă, de pildă, în cazul alegerilor locale, în ce privește hotărârile Biroului Electoral Central pronunțate cu ocazia soluționării contestațiilor privind modul de organizare și componența birourilor electorale. Fundamentul acestei soluții este constituit de art. 21 din Constituție, ce garantează liberul acces la justiție, coroborat cu art. 126 alin. (6) din legea supremă, ce dispune: „controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar. Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale”.
Curtea confirmă așadar caracterul birourilor și oficiilor electorale de jurisdicții speciale administrative, organizate în conformitate cu art. 21 alin. (4) din Constituție, ce prevede că jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite. Caracterul gratuit este confirmat de către legiuitor prin faptul că prevede, în cazul tuturor tipurilor de alegeri, că toate căile administrative jurisdicționale de competența birourilor și oficiilor electorale sunt, ca și căile judiciare sau alte proceduri în materie electorală, scutite de taxă de timbru. Caracterul facultativ însă nu este precizat expres, ci legiuitorul impune parcurgerea procedurilor jurisdicționale administrative electorale, ceea ce, așa cum s-a remarcat, nu poate fi reținut, fiind în dezacord cu art. 21 alin. (4) din Constituție. S-a propus astfel interpretarea legislației electorale în sensul că partea are în mod liber alegerea între a parcurge complet aceste proceduri, după care, în caz de eșec, să se adreseze justiției, respectiv Curții Constituționale sau declanșarea directă a mecanismului jurisdicțional judiciar sau constituțional electoral.
În lumina acestor precizări, ne raliem opiniei ce susține că numai instanțele de contencios administrativ pot soluționa acțiunile împotriva actelor administrative jurisdicționale ale birourilor și oficiilor electorale, dispozițiile legislative ce stabilesc competența altor instanțe fiind neconstituționale. Competența de soluționare a acțiunilor îndreptate împotriva actelor Biroului Electoral Central ar trebui să aparțină, în primă instanță, secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Curților de Apel, astfel încât opinia Curții Constituționale că toate hotărârile acestui organism electoral se atacă în primă instanță la Înalta Curte de Casație și Justiție este incorectă. În cazuri speciale, instanțelor de contencios administrativ li se adaugă Curtea Constituțională, în materia alegerilor prezidențiale.
Eficacitatea liberului acces la justiție împotriva actelor administrative jurisdicționale ale birourilor și oficiilor electorale riscă să rămână iluzorie, nu doar din cauza, pe de o parte, a reglementării lor legislative carente, incongruente, neuniforme și neconstituționale, așa cum am argumentat, iar pe de altă parte a contradicțiilor jurisprudenței constituționale în privința actelor Biroului Electoral Central, ci și faptului că însuși liberul acces la instanțele de contencios administrativ, cu scopul atacării actelor jurisdicționale administrative ale birourilor și oficiilor electorale presupune respectarea termenelor și procedurilor specifice contenciosului administrativ. Or, acestea sunt în contradicție cu specificul procedurilor electorale, constând în necesara celeritate a acestora, confirmată și de către judecătorul constituțional, astfel încât se poate întâmpla ca un act administrativ electoral să fie suspendat de instanța de contencios administrativ sau să fie atacat după terminarea procesului electoral.
Se impune așadar, așa cum a fost exprimat în doctrină, modificarea legislației electorale în sensul prevederii exprese a posibilității atacării actelor birourilor și oficiilor electorale la instanțele judecătorești, în termene scurte, și ele expres prevăzute.
A 5. Încetarea activității birourilor și oficiilor electorale
Cu excepția prevederilor vizând Biroul Electoral Central, legislația electorală română nu precizează expres, în cazul tuturor tipurilor de alegeri și al tuturor tipurilor de birouri și oficii electorale, data la care acestea își încetează activitatea. Astfel, Biroul Electoral Central își încetează activitatea, în cazul alegerilor locale și prezidențiale, după publicarea rezultatului alegerilor, în Monitorul Oficial, Partea I, iar în cazul alegerilor parlamentare și al alegerilor pentru Parlamentul European, în termen de 48 după publicare.
În cazul alegerilor europarlamentare, birourile electorale altele decât Biroul Electoral Central, își încetează activitatea după data predării către birourile electorale ierarhic superioare a proceselor-verbale de consemnare și centralizare a rezultatelor votării, pe care le-au întocmit, cu condiția confirmării lipsei oricăror erori sau neconcordanțe în acestea. În cazul alegerilor prezidențiale, birourile electorale județene, birourile electorale ale sectoarelor municipiului București, biroul electoral pentru secțiile de votare din străinătate și birourile electorale ale secțiilor de votare își încetează activitatea la data validării rezultatului alegerilor pentru Președintele ales.
B. Biroul Electoral Central
Pentru toate tipurile de alegeri ce se organizează în România, reglementarea legală a Biroului Electoral Central este similară, în ce privește constituirea, completarea, atribuțiile, categoriile de acte ce pot fi adoptate în exercitarea acestora, inclusiv competențele de contencios electoral, precum și încetarea activității. Astfel, și aspectele de neconstituționalitate, atât cele deja analizate, cât și cele ce urmează a fi precizate, sunt comune.
Aparatul tehnic auxiliar al biroului Electoral Central este asigurat de către Autoritatea Electorală Permanentă împreună cu Ministerul Internelor și reformei Administrative, iar statisticienii, de către Institutul Național de Statistică.
B 1. Componența Biroului Electoral Central
Acest organism electoral este alcătuit, în cazul alegerilor europarlamentare și prezidențiale, din 5 judecători ai Înaltei Curți de Casație și Justiție, președintele și vicepreședinții Autorității Electorale Permanente și din cel mult 10 reprezentanți ai formațiunilor politice ce participă la alegeri.
Pentru alegerile locale, Biroul Electoral Central este alcătuit din 7 judecători ai Înaltei Curți de Casație și Justiție, din președintele și vicepreședinții Autorității Electorale Permanente și din 11 reprezentanți ai partidelor politice, alianțelor politice și electorale.
În cazul alegerilor parlamentare, celor 5 judecători ai Înaltei Curți de Casație și Justiție, președintelui și vicepreședinților Autorității Electorale Permanente li se adaugă, ca membri ai Biroului Electoral Central, cel mult 12 reprezentanți ai partidelor politice, alianțelor politice, alianțelor electorale care participă la alegeri, precum și un reprezentant desemnat de grupul parlamentar al minorităților naționale din Camera Deputaților. În această componență, Biroul adoptă, în două zile de la constituire, un regulament de organizare și funcționare, care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I și este obligatoriu pentru toate birourile electorale.
B 2. Constituirea și completarea Biroului Electoral Central
Desemnarea judecătorilor se face, în cazul tuturor tipurilor de alegeri, de către președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, în ședință publică, prin tragere la sorți dintre judecătorii în exercițiu ai Înaltei Curți de Casație și Justiție, în cea de a treia zi de la stabilirea datei alegerilor, în cazul alegerilor parlamentare; în termen de 5 zile de la aducerea la cunoștință publică a zilei de referință, în cazul alegerilor europarlamentare; în termen de 3 zile de la data intrării în vigoare a hotărârii Guvernului privind stabilirea datei alegerilor, în cazul alegerilor prezidențiale, respectiv în termen de cel mult 5 zile de la stabilirea datei alegerilor, în cazul alegerilor locale. Data ședinței se aduce la cunoștință publică prin mass-media de către președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, cu două zile înainte de desfășurarea acesteia, în cazul alegerilor prezidențiale, respectiv cu o zi în cazul alegerilor locale, în cazul alegerilor europarlamentare, președintelui instanței supreme ordinare revenindu-i obligația de a anunța în scris, cu două zile înainte de desfășurarea ședinței, și partidele politice și organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale care au membri în Parlamentul European. În cazul alegerilor parlamentare, data, ora și locul ședinței se anunță în scris, de către președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, cu o zi înainte de ziua desfășurării, partidelor politice parlamentare și se aduce, de asemenea, la cunoștință publică, prin presa scrisă și audiovizuală.
La organizarea și desfășurarea tragerii la sorți are dreptul să participe câte un reprezentant, desemnat ca atare, al partidelor politice parlamentare. Rezultatul tragerii la sorți se consemnează într-un proces-verbal, semnat de președintele și de prim-magistratul-asistent ai Înaltei Curți de Casație și Justiție, procesul-verbal constituind actul de învestire.
Biroul Electoral Central se consideră constituit după alegerea, în termen de 24 de ore de la învestire, de către judecătorii desemnați, din rândul lor, a președintelui și locțiitorului acestuia, urmată de completarea, în termen de 24 de ore, cu președintele și vicepreședinții Autorității Electorale Permanente și, în cazul alegerilor prezidențiale și locale, cu câte un reprezentant al fiecărui partid politic parlamentar. În cazul alegerilor parlamentare, acestora li se adaugă câte un reprezentant al organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale cu un grup propriu în ambele Camere ale Parlamentului, precum și reprezentantul desemnat de grupul parlamentar al minorităților naționale din Camera Deputaților, comunicați în scris. În cazul alegerilor europarlamentare, completarea se face cu câte un reprezentant al fiecărui partid politic și al fiecărei organizații a cetățenilor aparținând minorităților naționale care au membri în Parlamentul European, Autoritatea Electorală Permanentă fiind obligată, în acest scop, să-i comunice președintelui Biroului Electoral Central, de îndată ce a fost ales, lista acestor formațiuni.
Constituirea se consemnează într-un proces-verbal ce reprezintă actul de învestire, Biroul, astfel constituit, îndeplinind toate atribuțiile ce îi revin, potrivit legii.
Completarea Biroului Electoral Central cu reprezentanții partidelor politice neparlamentare, ai alianțelor politice și ai alianțelor electorale ale acestora ce participă la alegeri se face, în limita numărului de reprezentanți prevăzut de lege, de către președintele Biroului, în prezența membrilor și a persoanelor delegate de partidele și alianțele ce au comunicat reprezentanți. În cazul alegerilor locale, pot propune reprezentanți doar partidele și alianțele, electorale sau politice, care au depus liste complete de candidați pentru consiliile județene în cel puțin 18 județe.
În termen de două zile de la rămânerea definitivă a candidaturilor, formațiunile politice trebuie să comunice Biroului, în scris, numele și prenumele reprezentanților propuși, depășirea termenului având ca efect neluarea în considerare a comunicărilor. În termen de 24 de ore de la comunicarea scrisă făcută Biroului, președintele acestuia procedează la desemnarea reprezentanților cu care se va completa Biroul. În cazul alegerilor parlamentare, desemnarea se realizează în ordinea descrescătoare a numărului de candidaturi rămase definitive în colegii uninominale, iar dacă ultimul loc rămas de distribuit revine unor formațiuni ce au depus același număr de candidaturi, desemnarea se face prin tragere la sorți. În mod similar, în cazul alegerilor locale, completarea se face în funcție de numărul candidaturilor depuse pentru consiliile județene, iar în caz de egalitate, prin tragere la sorți. În cazul alegerilor prezidențiale și al celor pentru Parlamentul European, desemnarea reprezentanților se face doar prin tragere la sorți.
Ulterior acestor operațiuni, președintele întocmește un proces-verbal cu privire la stabilirea reprezentanților formațiunilor politice, act ce atestă calitatea acestora de membri în Biroul Electoral Central. Competitorii electorali pot desemna și locțiitori pentru reprezentanții membri ai Biroului, aceștia putându-i înlocui, cu aceleași drepturi și obligații, pe titulari, când aceștia din urmă nu pot participa la ședințele Biroului.
B 3. Atribuțiile Biroului Electoral Central
Importanța Biroului Electoral Central, situat în vârful ierarhiei structurilor electorale, se vădește prin atribuțiile de care dispune, atât comune tuturor tipurilor de alegeri, cât și specifice uneia sau alteia dintre acestea.
Întrucât unele dintre atribuții, atât comune, cât și specifice, sunt menționate pe parcursul întregului nostru demers, cu ocaziile pertinente, ne vom limita aici la a preciza doar anumite atribuții ale Biroului Electoral Central comune tuturor tipurilor de alegeri, respectiv doar anumite atribuții specifice unui tip sau altul de alegeri.
Astfel, ca atribuții comune pentru toate tipurile de alegeri, Biroul Electoral Central asigură aplicarea unitară a dispozițiilor legale privitoare la alegeri, emițând, în acest scop, decizii, respectiv hotărâri, în cazul alegerilor locale, obligatorii pentru toate autoritățile, instituțiile publice, birourile electorale, precum și pentru toate organismele cu atribuții în materie electorală, de la data aducerii la cunoștință în ședință publică, precum și prin orice mijloc de publicitate; asigură interpretarea unitară a prevederilor legale referitoare la alegeri, emițând hotărâri pentru interpretarea unitară a legii, ce sunt general obligatorii și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I; totalizează (centralizează) rezultatul național al alegerilor, pe baza proceselor verbale primite de la birourile electorale constituite la nivelurile inferioare; asigură publicarea rezultatelor finale ale alegerilor, în Monitorul Oficial al României, Partea I. De asemenea, Biroul organizează și implementează un sistem de colectare de date și de informare periodică a opiniei publice privind prezența populației la vot, în baza unui eșantion reprezentativ la nivel județean și național.
În cazul alegerilor parlamentare și europarlamentare, Biroul Electoral Central stabilește, pe baza proceselor-verbale transmise de birourile electorale de circumscripție, lista partidelor politice, alianțelor politice, alianțelor electorale și a organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale care au întrunit pragul electoral, respectiv, în cazul alegerilor pentru Parlamentul European, lista candidaților independenți ce au întrunit coeficientul electoral și dă publicității, în termen de 24 de ore de la constatare, aceste liste. Pentru alegerile parlamentare, Biroul stabilește, la nivel național, numărul de mandate ce revin în fiecare circumscripție electorală fiecărui competitor electoral, atestă atribuirea unui mandat de deputat organizației cetățenilor aparținând minorităților naționale ce a întrunit condițiile legale de obținere a mandatului de deputat rezervat, conform art. 62 alin. (2) din Constituție și eliberează certificatul doveditor deputatului astfel desemnat. În cazul alegerilor europarlamentare, Biroul Electoral Central asigură repartizarea și atribuirea mandatelor, iar pentru alegerile prezidențiale constată candidatul ales și prezintă Curții Constituționale documentația necesară validării mandatului de Președinte al României.
Pentru alegerile parlamentare, prezidențiale și europarlamentare, în cazul în care constată, pe baza probelor administrate, că au fost comise erori sau au fost înregistrate neconcordanțe între datele înregistrate în procesele-verbale, Biroul dispune renumărarea voturilor într-o secție de votare sau refacerea centralizării voturilor și rezultatului alegerilor dintr-un colegiu uninominal, respectiv naționale, pentru alegerile prezidențiale, respectiv dintr-un județ, sector sau din secțiile de votare din străinătate, pentru alegerile europarlamentare. De asemenea, după publicarea rezultatelor alegerilor, Biroul transmite Autorității Electorale Permanente materialele necesare redactării Cărții Albe a alegerilor.
Atribuțiile de contencios electoral ale Biroului Electoral Central, comune tuturor tipurilor de alegeri și a căror exercitare presupune emiterea de decizii (respectiv hotărâri, în cazul alegerilor locale), acte administrative jurisdicționale, constau, într-un prim caz, în rezolvarea întâmpinărilor referitoare la propria sa activitate, precum și a contestațiilor cu privire la activitatea birourilor electorale de circumscripție, deciziile, respectiv hotărârile de soluționare a contestațiilor fiind obligatorii pentru biroul electoral în cauză, precum și pentru autoritățile și instituțiile publice la care se referă, sub sancțiunile prevăzute de lege. Legiuitorul prevede, pentru alegerile parlamentare, europarlamentare și prezidențiale, că în cazul în care pentru soluționarea unei contestații sunt necesare verificări de fapt, acestea se efectuează în prezența unui judecător din Birou, verificările neputând fi făcute în ziua alegerilor.
De asemenea, în cazul alegerilor parlamentare, locale și europarlamentare, Biroul Electoral Central se pronunță asupra cererii de anulare a alegerilor pentru fraudă electorală. În cazul în care constată că votarea sau stabilirea rezultatului alegerilor a avut loc prin fraudă electorală, Biroul admite cererea, anulând alegerile din secția sau secțiile de votare în care s-a constatat frauda. În cazul alegerilor prezidențiale, competența de anulare a alegerilor pe motiv de fraudă electorală îi revine Curții Constituționale.
Pentru ca frauda să fie constatată și alegerile să fie anulate, trebuie întrunite mai multe condiții, atât privitoare la gravitatea fraudei și la titularii dreptului de a solicita anularea, cât și de natură procedurală. Și sub acest aspect, legislația electorală română nu este uniformă, impunându-se modificări legislative și în acest sens.
Astfel, pentru a antrena anularea alegerilor, frauda electorală trebuie să prezinte o anumită gravitate, de care legiuitorul a ținut cont în definiția legală însăși pe care o dă fraudei electorale: orice acțiune ilegală ce are loc înaintea, în timpul sau după încheierea votării ori în timpul numărării voturilor și încheierii proceselor-verbale și care are ca rezultat denaturarea voinței alegătorilor și crearea de avantaje concretizate prin mandate în plus pentru un competitor electoral. În cazul alegerilor prezidențiale, legiuitorul prevede expres că anularea alegerilor de către Curtea Constituțională se face doar dacă frauda este de natură să modifice atribuirea mandatului sau, după caz, ordinea candidaților care pot participa la al doilea tur de scrutin. De asemenea, în cazul alegerilor parlamentare, locale și europarlamentare, legiuitorul prevede expres, că, pentru a fi admisă cererea de anulare a alegerilor, frauda trebuie să fie de natură să modifice atribuirea mandatelor.
Soluția existentă în sistemul român urmează modelul dreptului comparat. Aceeași condiție privind gravitatea fraudei rezultă, de pildă, din jurisprudența Consiliului Constituțional francez, căruia-i revine competența generală și exclusivă de controla alegerile parlamentare, prezidențiale și referendumul, și deci inclusiv atribuția de a se pronunța asupra anulării alegerilor pe motiv de fraudă electorală. Pentru a aprecia gravitatea, Consiliul analizează dacă iregularitățile, prin prisma importanței lor, a diversității și a numărului, aduc atingere libertății sau sincerității scrutinului printr-o influență decisivă asupra rezultatelor alegerilor.
Etalonul gravității neregularităților, ce-l determină pe judecătorul constituțional francez să anuleze alegerile pe motiv de fraudă electorală este, de cele mai multe ori, diferența de voturi dintre candidați. Astfel, când aceasta este considerabilă, indiferent de cât de grave au fost neregularitățile constatate, Consiliul nu anulează alegerile. Într-un sens mai larg, când neregularitățile, oricât de grave, nu sunt considerate determinante asupra rezultatului alegerilor, acestea nu sunt anulate pe motiv de fraudă electorală. În schimb, pentru ca anularea pe acest considerent să fie pronunțată, diferența redusă de voturi nu este, prin ea însăși, suficientă, trebuind, ca, în mod cumulativ, iregularitățile ce au produs frauda să fie grave. Consiliul a respins, astfel, o cerere de anulare a alegerilor pe motiv de iregularități materiale constatate ce priveau recensământul, deși, în urma constatării, diferența de 29 de voturi a fost redusă la doar 13.
Această atitudine jurisprudențială a fost criticată, în mod îndreptățit, considerându-se că echivalează cu îndemnul „dacă fraudați, faceți-o cu pachetul, ca să fiți siguri că vă reușește”.
În sistemul român, Curtea Constituțională a considerat, de pildă, ca fiind deficiențe ce nu sunt de natură „să determine, în sine, modificarea rezultatelor alegerilor”, absența unui organism electoral permanent, modificarea legilor electorale prin intermediul ordonanțelor de urgență și al hotărârilor Guvernului, caracterul excesiv de restrictiv al regulilor privind observarea alegerilor de către organizațiile naționale, caracterul inadecvat al constatării autenticității semnăturilor de pe listele de sprijin al candidaților. De asemenea, Curtea a statuat că nu sunt de natură să antreneze anularea alegerilor motive ce nu au legătură cu votarea și stabilirea rezultatelor alegerilor, precum „motivele ce vizează desfășurarea unor acțiuni ale institutelor de sondare a opiniei publice și modul în care acestea au fost reflectate de mass-media în perioada campaniei electorale”.
Recent, Curtea a reținut, de pildă, că: anularea de voturi valabile exprimate, constatată, nu este de natură, pe de o parte, să probeze existența unei fraude, ci mai degrabă a unor erori umane inerente unui proces de o astfel de amploare și complexitate, iar, pe de altă parte, nu este de natură să afecteze în vreun fel atribuirea mandatului; probatoriul depus nu relevă un număr semnificativ de asemenea situații de vot multiplu, de natură să determine o modificare a atribuirii mandatului; frauda nu poate fi stabilită prin analogie, diversele deducții, calcule statistice și probabilistice bazate pe simplele aprecieri ale autorilor cererii de anulare a alegerilor nu constituie dovezi în sensul legii, cât timp concluzia referitoare la fraudarea voturilor prin falsificarea codurilor numerice personale și prin votul multiplu este fundamentată, în mare măsură, pe un calcul matematic statistic, precum și pe aplicarea, prin analogie, a constatărilor Autorității Electorale Permanente cu privire la desfășurarea alegerilor europarlamentare din 7 iunie 2009, când au fost identificate cazuri de persoane care au votat multiplu; frauda invocată constituie, în realitate, o serie de elemente secvențiale care nu au format un fenomen cu vocația de a schimba voința alegătorilor, în sensul unei modificări a atribuirii mandatului, cu privire la aceste eventuale încălcări ale legii, rămânând în sarcina autorităților competente cercetarea faptelor și aplicarea sancțiunilor prevăzute de lege.
Sub aspect procedural, pentru a fi admisă, cererea de anulare a alegerilor pe motiv de fraudă electorală trebuie depusă la Biroul Electoral Central, respectiv la Curtea Constituțională, în scris, temeinic motivată și însoțită de dovezile pe care se întemeiază, lipsa probelor antrenând respingerea cererii. Termenul de depunere este unul de decădere: cel mult 24 de ore de la încheierea votării, pentru alegerile parlamentare și europarlamentare; cel mult 48 de ore de la închiderea votării, în cazul alegerilor locale; cel mult 3 zile de la închiderea votării, pentru alegerile prezidențiale.
Titularii dreptului de a sesiza cu privire la anularea alegerilor sunt exclusiv competitorii electorali ce au participat la alegeri, inclusiv candidații independenți (în colegiul uninominal pentru care se cere anularea, în cazul alegerilor parlamentare; în circumscripția electorală pentru care se cere anularea, în cazul alegerilor locale), în cazul alegerilor locale și parlamentare, legiuitorul prevăzând că cererea de anulare nu va fi admisă dacă persoana ce face sesizarea a fost implicată în producerea fraudei.
Considerăm că, dincolo de lipsa de uniformitate a reglementării sferei titularilor de a sesiza cu privire la anularea unui tip sau altul de alegeri, legiuitorul, în cazul tuturor alegerilor, restrânge nepermis aria titularilor acestui drept, ignorând exigența constituțională relativă la corectitudinea alegerilor. Având în vedere interesul general pe care îl prezintă alegerile și caracterul de ordine publică al normelor ce le reglementează, orice subiect interesat ar trebui să aibă dreptul de a adresa o cerere de anulare a alegerilor pe motiv de fraudă electorală, inclusiv persoanele implicate în producerea acesteia, situație în care nu este aplicabil principiul nemo auditur propriam turpitudinem allegans, ci ne-am afla în prezența unui autodenunț, admis de altfel în legislația română în cazul anumitor infracțiuni precum, de exemplu, darea sau luarea de mită.
Soluționarea cererii de către Biroul Electoral Central se face, în cazul alegerilor parlamentare și locale până la data publicării rezultatului alegerilor în Monitorul Oficial. În cazul alegerilor prezidențiale, din interpretarea sistemică a dispozițiilor legislative rezultă că soluționarea de către Curtea Constituțională a cererii de anulare a alegerilor, prin pronunțarea unei hotărâri, se face până la confirmarea, de către aceeași Curte, a rezultatului alegerilor, anterioară aducerii la cunoștință publică, tot de către Curte, a acestui rezultat, în mass-media și prin publicarea în Monitorul Oficial, Partea I. În cazul alegerilor pentru Parlamentul European, soluționarea cererii de către Biroul Electoral Central trebuie făcută într-un termen precizat și mai rezonabil – cel mult 48 de ore de la înregistrarea cererii.
Efectul admiterii cererii de anulare a alegerilor constă, pentru alegerile parlamentare și europarlamentare, în organizarea unui nou tur de scrutin în secțiile de votare unde s-a constatat frauda electorală, în termen de cel mult 10 zile de la data admiterii cererii de anulare, până la obținerea noilor rezultate suspendându-se operațiunile electorale privind numărarea voturilor și constatarea rezultatelor. În cazul alegerilor locale, odată cu admiterea cererii de anulare a alegerilor, Biroul Electoral Central dispune repetarea scrutinului la nivelul circumscripției electorale unde s-a constatat frauda de natură să modifice atribuirea mandatelor, noul scrutin având loc în termen de cel mult două săptămâni de la constatarea fraudei. În cazul alegerilor prezidențiale, admiterea cererii de anulare are ca efect dispunerea de către Curtea Constituțională a repetării scrutinului în a doua duminică de la data anulării alegerilor.
C. Biroul electoral de circumscripție electorală
C 1. Biroul electoral de circumscripție electorală pentru alegerile parlamentare
În cazul alegerilor parlamentare, cele 43 de birouri electorale ale circumscripțiilor electorale (județene, a municipiului București și circumscripția electorală pentru românii cu domiciliul sau reședința în afara țării) sunt formate fiecare din 3 judecători, un reprezentant al Autorității Electorale Permanente și cel mult 9 reprezentanți ai alianțelor politice, alianțelor electorale și ai organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale care participă la alegeri în circumscripția electorală respectivă. Biroul electoral de circumscripție pentru circumscripția electorală pentru cetățenii cu domiciliul sau reședința în afara României are sediul în municipiul București.
Desemnarea judecătorilor se face în ședință publică, în termen de 21 de zile de la începerea perioadei electorale, de către președintele tribunalului, prin tragere la sorți, dintre judecătorii în exercițiu ai tribunalului județean, respectiv ai Tribunalului București pentru circumscripția electorală a municipiului București și pentru cea pentru românii cu domiciliul sau reședința în afara țării. Cu cel puțin 48 de ore înaintea ședinței, data acesteia se aduce la cunoștință publică, prin presă, de către președintele tribunalului. Procesul-verbal în care se consemnează rezultatul tragerii la sorți se semnează de către președinte și constituie actul de învestire.
Biroul este constituit din momentul alegerii președintelui și al locțiitorului acestuia, care se realizează, în termen de 24 de ore de la desemnarea judecătorilor, prin votul secret al acestora. Din momentul constituirii, biroul îndeplinește toate atribuțiile ce-i revin, conform legii.
În vederea completării biroului cu reprezentanții Autorității Electorale Permanente, aceștia sunt desemnați de către Autoritate prin hotărâre, în termen de 24 de ore de la desemnarea judecătorilor. În vederea completării biroului cu reprezentanții formațiunilor politice participante la alegeri, acestea trebuie să comunice biroului, în scris, în termen de 24 de ore de la data rămânerii definitive a candidaturilor, numele și prenumele reprezentanților, orice comunicare ce depășește termenul nefiind luată în considerare.
În termen de 24 de ore de la expirarea termenului de comunicare, biroul electoral de circumscripție se completează cu câte un reprezentant al partidelor politice parlamentare sau al alianțelor politice/electorale dintre partidele parlamentare, care participă la alegeri în respectiva circumscripție. În termen de 24 de ore de la completarea biroului cu reprezentanții partidelor politice parlamentare, biroul se completează și cu reprezentanții partidelor politice neparlamentare, ai organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale și ai alianțelor politice sau electorale dintre acestea, care participă la alegeri în respectiva circumscripție, în limita numărului de 9 reprezentanți. Ca și în cazul Biroului Electoral Central, desemnarea reprezentanților partidelor politice neparlamentare, ai alianțelor politice și ai alianțelor electorale dintre acestea se face în ordinea descrescătoare a numărului de candidaturi rămase definitive din colegiile uninominale din circumscripție, iar în caz de egalitate, prin tragere la sorți.
Atribuțiile biroului electoral de circumscripție sunt, în principal, următoarele: asigură aplicarea unitară și respectarea dispozițiilor legale privind alegerile de către toate autoritățile, instituțiile și organismele cu responsabilități electorale de la nivelul circumscripției; veghează la organizarea din timp a secțiilor de votare; aduce la cunoștință publică, în termen de 48 de ore de la constituire, numărul alegătorilor înscriși în listele electorale permanente ale fiecărui colegiu uninominal; rezolvă întâmpinările referitoare la propria lor activitate și contestațiile cu privire la operațiunile birourilor electorale ale secțiilor de votare sau, după caz, oficiilor electorale din cadrul circumscripției electorale în care funcționează, contestațiile soluționându-se prin decizii care sunt obligatorii pentru biroul electoral în cauză, precum și pentru autoritățile și instituțiile publice la care se referă, sub sancțiunile prevăzute de lege; distribuie birourilor electorale ale secțiilor de votare, prin intermediul primarilor, pe bază de proces-verbal de predare-primire, buletinele de vot, ștampila de control și ștampilele cu mențiunea „VOTAT”, formularele pentru încheierea proceselor-verbale, precum și celelalte materiale necesare procesului electoral (biroul electoral de circumscripție al municipiului București distribuie aceste materiale oficiilor electorale); înaintează Biroului Electoral Central procesele-verbale cuprinzând rezultatul alegerilor din colegiile uninominale ce compun circumscripția la nivelul cărora funcționează, precum și întâmpinările, contestațiile și procesele-verbale primite de la birourile electorale județene; stabilește mandatele ce revin, la nivelul circumscripției, fiecărui competitor electoral; eliberează candidaților declarați aleși certificatul doveditor al alegerii.
C 2. Biroul electoral de circumscripție pentru alegerile locale
În cazul acestui tip de alegeri, biroul electoral de circumscripție este format, în funcție de tipul de circumscripție la nivelul căreia se constituie, din 7 membri, în cazul circumscripției comunale; 9 membri, în cazul celei orășenești, municipale și a sectorului de municipiu București; respectiv 15 membri pentru circumscripția județeană și cea a municipiului București. Dintre acești membri, unul este președintele și unul locțiitorul acestuia.
Desemnarea acestora se face în ședință publică, de către președintele tribunalului, în termen de 20 de zile de la stabilirea datei alegerilor, prin tragere la sorți, dintre magistrații și ceilalți juriști existenți în județ sau în municipiul București și care, potrivit declarației pe propria răspundere, nu fac parte din niciun partid politic. Cu cel puțin 48 de ore înaintea ședinței, data acesteia se aduce la cunoștință publică de către președintele tribunalului, prin presă și prin afișare la ușa instanței, procesul-verbal în care se consemnează rezultatul tragerii la sorți semnându-se de către președinte și constituind actul de învestire.
Lista magistraților ce participă la tragerea la sorți se întocmește de către președintele tribunalului, iar cea a celorlalți juriști de către prefect, împreună cu președintele tribunalului și câte un reprezentant din partea fiecărui partid politic parlamentar. Ambele liste trebuie să cuprindă un număr de persoane cu 10% mai mare decât cel necesar, magistrații și juriști de pe liste care nu sunt desemnați președinte al biroului electoral sau locțiitor al acestuia rămânând la dispoziția președintelui tribunalului, pentru înlocuirea titularilor, în cazuri deosebite.
Dacă numărul magistraților și al juriștilor este insuficient, lista persoanelor ce participă la tragerea la sorți este completată de către prefect, la propunerea primarilor, cu alte persoane ce se bucură de prestigiu în fața locuitorilor, au studii cel puțin medii și declară pe propria răspundere că nu fac parte din niciun partid politic.
Astfel constituit, biroul îndeplinește toate atribuțiile ce-i revin, potrivit legii.
În vederea completării biroului de circumscripție cu reprezentanții partidelor politice, alianțelor politice și alianțelor electorale, filialele locale ale acestora trebuie să comunice biroului, în scris, numele reprezentanților, în termen de 5 zile de la data până la care se pot propune candidaturile, comunicările făcute cu depășirea termenului nefiind luate în considerare. Comunicările pot cuprinde un număr mai mare de reprezentanți pentru același birou electoral.
Completarea biroului de circumscripție cu reprezentanții formațiunilor politice se face de către președintele biroului, în termen de 24 de ore de la rămânerea definitivă a candidaturilor, în prezența persoanelor delegate de către formațiunile politice care au comunicat reprezentanți și în ordinea descrescătoare a numărului de candidați propuși de către fiecare formațiune politică pentru consiliul local, la care se adaugă, dacă este cazul, candidatul pentru funcția de primar, precum și candidatul pentru funcția de președinte al consiliului județean. În cazul biroului de circumscripție județeană și al biroului de circumscripție al municipiului București, se are în vedere numărul tuturor candidaturilor depuse de fiecare partid politic, alianță politică sau electorală pentru consiliul județean sau pentru președintele acestuia, respectiv pentru consiliul general al Municipiului București, precum și pentru consiliile locale și primari, înregistrate pe județ, respectiv în municipiul București.
Dacă două sau mai multe formațiuni politice au propus același număr de candidați, reprezentanții lor fac parte din birou în limita locurilor neocupate de reprezentanții formațiunilor politice aflate într-o situație mai favorabilă. Dacă prin aplicarea acestei reguli nu este posibil să fie incluși în birou reprezentanții tuturor formațiunilor politice aflate în situație de egalitate, președintele biroului va trage la sorți, în prezența persoanelor delegate de formațiunile politice în cauză.
Dacă numărul total de reprezentanți comunicați este mai mic decât cel al membrilor biroului, operațiunea de desemnare se repetă până la ocuparea tuturor locurilor, la această fază participând numai formațiunile ce au propus mai mulți reprezentanți pentru același birou. O formațiune politică nu poate însă avea mai mult de 3 reprezentanți în biroul aceleiași circumscripții.
Stabilirea persoanelor ce au calitatea de reprezentanți se face în ordinea menționată în comunicarea făcută biroului de către formațiunile politice ce au propus respectivii reprezentanți.
Dacă formațiunile politice nu nominalizează reprezentanți, completarea biroului se face de către președintele acestuia cu includerea, prin tragere la sorți, de persoane ce nu fac parte din niciun partid politic. Tragerea la sorți se face dintr-o listă întocmită în aceleași condiții ca și lista de magistrați și de juriști, în termen de 24 de ore de la solicitarea președintelui biroului de circumscripție.
În cazul în care în aceeași circumscripție se organizează alegeri locale parțiale atât pentru primar, cât și pentru consiliul local, precum și în cazul în care se organizează alegeri pentru consiliul județean, respectiv și/sau pentru președintele consiliului județean, respectiv pentru consiliul general al municipiului București și/sau pentru primarul municipiului București, componența, constituirea și completarea birourilor electorale de circumscripție se realizează după aceleași reguli.
De asemenea, în cazul în care într-o circumscripție electorală comunală, orășenească, municipală, de subdiviziune administrativ-teritorială a unui municipiu sau județeană se organizează alegeri parțiale numai pentru primar, pentru primarul general al municipiului București, respectiv pentru președintele consiliului județean, birourile electorale de circumscripție se constituie după aceleași reguli ca și în cazul alegerilor locale generale. În ce privește însă completarea cu reprezentanți ai formațiunilor politice, aceasta se realizează cu reprezentanți propuși de organizațiile județene, respectiv de organizația municipiului București ale partidelor parlamentare ce depun candidaturi, respectându-se limitele de număr de membri prevăzute de regulile generale. Completarea se realizează în ordinea descrescătoare a numărului cumulat de senatori și deputați ai fiecărui partid.
Pe lângă atribuțiile biroului electoral de circumscripție electorală deja amintite cu ocaziile pertinente, vom aminti aici următoarele atribuții ale birourilor de circumscripție comunală, orășenească, municipală, respectiv de sector al municipiului București: urmăresc aplicarea dispozițiilor legale privitoare la alegeri în circumscripția electorală unde funcționează; comunică biroului electoral de circumscripție județeană, respectiv a municipiului București, denumirea partidelor politice, a alianțelor politice și electorale și a organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale care au depus liste complete de candidați, adică liste ce cuprind numărul maxim de candidați pentru funcția de consilieri; stabilesc, pe baza numărului de alegători înscriși în listele electorale permanente și complementare, numărul de susținători necesar pentru depunerea candidaturilor independente; rezolvă întâmpinările referitoare la propria lor activitate și contestațiile cu privire la operațiunile birourilor electorale ale secțiilor de votare; primesc de la birourile electorale ale secțiilor de votare și predau judecătoriilor în a căror rază teritorială funcționează buletinele de vot întrebuințate și necontestate, precum și pe cele anulate, listele electorale utilizate, ștampilele și celelalte materiale necesare votării; totalizează voturile exprimate și stabilesc rezultatul alegerilor pentru circumscripția în care funcționează; eliberează consilierilor și primarilor aleși certificatul doveditor al alegerii; organizează, dacă este cazul, desfășurarea celui de-al doilea tur de scrutin pentru primari; comunică Biroului Electoral Central și Guvernului date cu privire la alegeri și rezultatul acestora, prin biroul electoral de circumscripție județeană, respectiv a municipiului București; aduc la cunoștința populației din cuprinsul circumscripției electorale rezultatul alegerilor, prin orice mijloc de publicitate.
Aceste atribuții sunt îndeplinite, în mod corespunzător, și de către birourile de circumscripție județeană și cel al municipiului București, care mai dispun și de următoarele atribuții: urmăresc aplicarea dispozițiilor legale referitoare la alegeri în toate circumscripțiile electorale din cuprinsul județului, respectiv al municipiului București; asigură aducerea la cunoștința celorlalte birouri electorale din județ, respectiv din municipiul București, a hotărârilor Birourilor Electoral Central și urmăresc modul de aplicare și respectare a acestora; îi instruiesc pe președinții birourilor de circumscripție comunală, orășenească, municipală și de sector al municipiului București și pe cei ai birourilor secțiilor de votare; primesc de la birourile electorale de circumscripție comunală, orășenească, municipală, respectiv de sector al municipiului București, procesele-verbale conținând rezultatul alegerilor; centralizează rezultatele pe județ, pe partide politice, alianțe politice, alianțe electorale și pe candidați independenți și le dau publicității; consemnează într-un proces-verbal rezultatul centralizării datelor pe județ, respectiv pe municipiul București, procesul-verbal transmițându-se Biroului Electoral Central; totalizează voturile exprimate pentru consiliul județean, pentru președintele consiliului județean respectiv pentru consiliul general al Municipiului București și pentru primarul general al acestui municipiu; stabilesc rezultatul alegerilor; eliberează consilierilor, respectiv președintelui consiliului județean și primarului general al municipiului București, certificatul doveditor al alegerilor; transmit consiliului județean, respectiv Consiliului General al municipiului București, procesele-verbale și documentele privitoare la rezultatul alegerilor pentru consilieri, în vederea validării mandatelor.
Biroul electoral județean constituit în județele în care se organizează alegeri locale parțiale în cel puțin două circumscripții comunale, orășenești sau municipale este format din doi dintre judecătorii în exercițiu ai tribunalului, stabiliți prin tragere la sorți de către președintele tribunalului, separat pentru funcția de președinte al biroului, respectiv pentru cea de locțiitor al acestuia. Completarea biroului este supusă acelorași reguli ca și în cazul Biroului Electoral Central constituit pentru alegerile locale generale. Contestațiile asupra modului de organizare și a componenței biroului se soluționează de către tribunal.
Acest birou îndeplinește atribuțiile prevăzute pentru Biroul Electoral Central, inclusiv pe cea referitoare la anularea alegerilor pentru fraudă electorală.
În județele în care se organizează alegeri parțiale într-o singură circumscripție electorală nu se mai constituie birou electoral județean, sesizările privind frauda electorală fiind soluționate de către judecătoria în a cărei rază teritorială se află circumscripția electorală respectivă, în termen de 3 zile de la înregistrarea sesizării. Soluționarea contestațiilor asupra modului de organizare și a componenței biroului electoral de circumscripție este, în acest caz, de competența tribunalului.
Aceste reguli sunt aplicabile, în mod corespunzător, și în cazul în care se organizează aceste două categorii de alegeri parțiale în municipiului București.
Sediile unde își desfășoară activitatea birourile electorale de circumscripție, precum și programul lor de activitate se aduc la cunoștință publică de către prefect, în 2 zile de la stabilirea datei alegerilor.
C 3. Biroul electoral județean și biroul de sector al municipiului București în cazul alegerilor pentru Parlamentul European și al alegerilor prezidențiale
În cazul acestor tipuri de alegeri, biroul electoral județean și cel de sector al municipiului București sunt formate, fiecare, din 3 judecători, un reprezentant al Autorității Electorale Permanente desemnat de către aceasta prin hotărâre și, în cazul alegerilor europarlamentare, din cel mult 10 reprezentanți ai formațiunilor politice participante la alegeri, respectiv, în cazul alegerilor prezidențiale, 7 reprezentanți ai formațiunilor politice care au propus candidați.
Desemnarea judecătorilor, constituirea biroului, completarea sa cu reprezentantul Autorității Electorale Permanente, comunicarea de către formațiunile politice participante în alegeri, respectiv de către cele ce susțin candidați la funcția de Președinte al României, precum și regulile privind completarea biroului cu reprezentanții formațiunilor politice participante în alegeri ce au reprezentanți în Parlamentul European, respectiv ai formațiunilor politice parlamentare ce susțin candidați la funcția de Președinte urmează reguli aproape identice celor aplicabile, în aceleași materii, în cazul biroului de circumscripție organizat pentru alegerile parlamentare, cu excepția anumitor termene. De asemenea, președintele și locțiitorul sunt desemnați prin tragere la sorți, pe funcții.
Completarea biroului electoral județean și a celui de sector al municipiului București cu reprezentanții formațiunilor participante în alegeri, dar care nu au reprezentanți în Parlamentul European, respectiv completarea cu reprezentanții formațiunilor politice neparlamentare ce susțin candidați pentru alegerile prezidențiale, se realizează însă, de această dată, mult mai echitabil, și anume prin tragere la sorți.
Atribuțiile biroului electoral județean și ale celui de sector al municipiului București, sunt, atât pentru alegerile prezidențiale, cât și pentru alegerile europarlamentare, similare atribuțiilor biroului electoral de circumscripție organizat în cazul alegerilor parlamentare, dintre care le reamintim pe următoarele: urmărește și asigură aplicarea unitară și respectarea dispozițiilor legii, de către toate autoritățile, instituțiile și organismele cu responsabilități în materie electorală din cadrul județului sau al sectorului municipiului București; asigură, împreună cu prefecții (în cazul alegerilor prezidențiale, și împreună cu Autoritatea Electorală Permanentă), instruirea președinților birourilor electorale ale secțiilor de votare și a locțiitorilor acestora; rezolvă întâmpinările referitoare la propria activitate și contestațiile cu privire la operațiunile birourilor electorale ale secțiilor de votare și la procesul de votare, deciziile date pentru soluționarea contestațiilor fiind obligatorii pentru biroul electoral în cauză; predă, pe bază de proces-verbal, tribunalelor județene, respectiv Tribunalului București, buletinele de vot nule și pe cele contestate, precum și celelalte documente și materiale deținute, care nu sunt predate Biroului Electoral Central; centralizează rezultatele numărării voturilor pentru județul sau sectorul municipiului București în care funcționează și înaintează Biroului Electoral Central procesele-verbale privind centralizarea rezultatelor votării la nivelul unităților administrativ-teritoriale la care funcționează, procesele-verbale primite de la birourile electorale ale secțiilor de votare, dosarele cuprinzând copiile de pe listele electorale permanente și tabelele utilizate în cadrul secțiilor de votare, după caz, precum și toate contestațiile și întâmpinările primite.
De asemenea, în cazul alegerilor pentru Parlamentul European, biroul totalizează voturile pentru fiecare listă de candidați și pentru fiecare candidat independent și comunică rezultatele Biroului Electoral Central în vederea stabilirii pragului electoral. În cazul în care constată neconcordanțe între datele conținute de procesele-verbale primite de la birourile electorale ale secțiilor de votare, solicită președintelui biroului electoral al secției să facă acele corecturi necesare, pe care să le ateste prin semnătură și prin aplicarea ștampilei de control a secției de votare.
Atât în cazul alegerilor prezidențiale, cât și în cazul celor europarlamentare, în exercitarea atribuțiilor sale, biroul electoral județean și cel de sector al municipiului București adoptă decizii obligatorii pentru toate autoritățile, instituțiile publice, birourile electorale, organismele cu atribuții în materie electorală, precum și pentru toți participanții la alegeri la care se referă, din raza sa teritorială de competență, decizii ce se aduc la cunoștință publică prin afișare sau prin orice alt mijloc de publicitate.
C 4. Biroul electoral pentru secțiile de votare din străinătate
În cazul alegerilor prezidențiale și al alegerilor pentru Parlamentul European, acest birou electoral este format din 3 judecători în exercițiu ai Tribunalului București, un reprezentant al Autorității Electorale Permanente desemnat de aceasta prin hotărâre și cel mult 10 reprezentanți ai formațiunilor politice participante la alegeri, în cazul alegerilor europarlamentare, respectiv cel mult 7 reprezentanți ai formațiunilor politice ce au propus candidați. Constituirea și completarea biroului este supusă aceluiași regim juridic precum în cazul biroului electoral județean, respectiv al sectorului municipiului București.
De asemenea, atribuțiile sale sunt similare acestui tip de birou electoral, actele sale fiind, în egală măsură, decizii obligatorii ce se aduc la cunoștință publică. În cazul alegerilor pentru Parlamentul European, biroul electoral pentru secțiile de votare din străinătate primește de la Autoritatea Electorală Permanentă, cel mai târziu cu 5 zile înaintea zilei de referință, tabelul cuprinzând cetățenii români ce își exercită dreptul de vot la alegerile europarlamentare din alt stat membru al Uniunii Europene, precum și tabelul cuprinzând alegătorii comunitari înscriși în listele electorale speciale. Biroul transmite ambele tabele birourilor electorale ale secțiilor de votare din străinătate, prin intermediul Ministerului Afacerilor Externe.
D. Biroul electoral al secției de votare
D 1. Constituirea biroului electoral al secției de votare
În funcție de tipul de alegeri, biroul electoral al secției de votare are în componența sa, pe lângă președinte și locțiitorul acestuia, de regulă magistrați sau juriști, fie 7 membri reprezentanți ai formațiunilor politice competitoare în alegeri, în cazul alegerilor parlamentare, europarlamentare și prezidențiale, fie, pentru alegerile locale, 5 asemenea reprezentanți, în cazul secțiilor din comune și orașe, respectiv 9 în cazul secțiilor din municipii și din sectoarele municipiului București. Cu excepția alegerilor locale, în cazul tuturor celorlalte tipuri de alegeri legiuitorul prevede că biroul electoral al secției de votare nu poate funcționa cu mai puțin de 5 membri.
Desemnarea președinților birourilor electorale ale secțiilor de votare și a locțiitorilor acestora se face cu cel mult 15 zile înainte de ziua votării, în cazul alegerilor parlamentare, respectiv cu cel mult 10 zile înaintea votării, în cazul celorlalte tipuri de alegeri, de către președintele tribunalului, în ședință publică anunțată cu 48 de ore înainte, prin tragere la sorți, pe funcții, dintre magistrați sau alți juriști existenți în județ sau în municipiul București.
Listele magistraților ce participă la tragerea la sorți se întocmesc de către președintele tribunalului, iar cele ale altor juriști, de către prefect, împreună cu președintele tribunalului. În cazul alegerilor locale, lista este întocmită de prefect, la propunerea primarilor. Dacă legea alegerilor locale prevede că juriștii înscriși pe liste nu pot fi membri ai niciunui partid politic, în cazul alegerilor prezidențiale și europarlamentare se dispune că aceștia nu pot avea apartenență politică, pentru ca în cazul alegerilor parlamentare să se prevadă că juriștii nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizații a cetățenilor aparținând minorităților naționale ce participă la alegeri. Considerăm că și în cazul alegerilor parlamentare legiuitorul ar fi trebuit să prevadă lipsa oricărei apartenențe politice a juriștilor. Juriștii ce pot fi înscriși pe liste trebuie să dea o declarație pe propria răspundere în sensul lipsei de apartenență de politică.
Listele cuprind un număr de persoane mai mare cu cel puțin 10% decât cel necesar, acestea fiind rezervă la dispoziția președintelui tribunalului, pentru înlocuirea, în cazuri deosebite, a titularilor. Gruparea în liste în vederea tragerii la sorți se face avându-se în vedere necesitatea ca locuințele persoanelor în cauză să fie în localitatea în care își are sediul biroul electoral al secției de votare sau cât mai aproape de aceasta.
În cazul în care numărul juriștilor este insuficient, listele sunt completate, la propunerea prefectului, cu persoane cu o reputație bună în localitate, care îndeplinesc aceleași condiții privind lipsa apartenenței politice și declarația de pe propria răspundere în acest sens precum juriștii. În cazul alegerilor locale, persoanele sunt propuse de primar și trebuie să aibă, de regulă, cel puțin studii medii. În cazul alegerilor parlamentare, persoanele cu care se completează lista sunt propuse de prefect, fiind necesar avizul Autorității Electorale Permanente.
În cazul alegerilor parlamentare, prezidențiale și europarlamentare, propunerile de persoane pentru funcțiile de președinte al biroului electoral al secției de votare și locțiitor al acestuia trebuie avizate de Autoritatea Electorală Permanentă din punctul de vedere al activității anterioare ca membri ai birourilor electorale, dacă este cazul. Astfel, legiuitorul prevede, pentru alegerile prezidențiale și europarlamentare, că listele cu propuneri sunt transmise spre avizare Autorității Electorale Permanente de către prefecți, în formatul solicitat de aceasta. Avizul se comunică prefecților și președinților tribunalelor, până cel mai târziu cu 5 zile înaintea desemnării președinților birourilor electorale ale secțiilor de votare și a locțiitorilor acestora.
Rezultatul tragerii la sorți pentru funcția de președinte al biroului, respectiv de locțiitor al acestuia, se consemnează într-un proces verbal semnat de președintele tribunalului județean, constituind actul de învestitură.
În cazul alegerilor parlamentare, prezidențiale și europarlamentare, în cel mult 48 de ore de la tragerea la sorți, președintele tribunalului transmite biroului electoral de circumscripție lista persoanelor desemnate ca președinți ai birourilor electorale ale secțiilor de votare și ca locțiitori ai acestora.
În vederea completării birourilor cu reprezentanți ai formațiunilor politice participante la alegeri, în cel mult două zile de la expirarea termenului anterior, partidele politice, alianțele politice, alianțele electorale și organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale care participă la alegeri sunt obligate să comunice biroului electoral de circumscripție, respectiv oficiului electoral, în cazul municipiului București, în cazul alegerilor locale, respectiv biroului electoral județean sau biroului electoral al sectorului, în cazul municipiului București, pentru alegerile prezidențiale și parlamentare, lista reprezentanților lor în birourile electorale ale secțiilor de votare, sub forma unui tabel. Acesta cuprinde următoarele mențiuni: numărul secției de votare, numele, prenumele, codul numeric personal, domiciliul sau reședința și modalitatea de contact, respectiv numărul de telefon, de fax sau adresa de e-mail ale reprezentanților. Un partid politic, o alianță politică, o alianță electorală sau o organizație a cetățenilor aparținând minorităților naționale care participă la alegeri nu poate avea într-un birou electoral al unei secții de votare mai mult de 3 reprezentanți.
Completarea birourilor electorale ale secțiilor de votare cu reprezentanți ai formațiunilor politice participante la alegeri se face, în cazul acestor trei tipuri de alegeri, în două etape: mai întâi cu reprezentanți ai formațiunilor politice participante în alegeri și care sunt parlamentare, respectiv care au reprezentanți în Parlamentul European și, ulterior, cu reprezentanții formațiunilor neparlamentare, respectiv ai celor ce nu au reprezentanți în Parlamentul European.
Desemnarea reprezentanților partidelor politice, alianțelor politice, alianțelor electorale și ai organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale cu care se face completarea birourilor electorale ale secțiilor de votare se face de către președintele biroului electoral de circumscripție, respectiv de președintele oficiului electoral, în cazul municipiului București, în cazul alegerilor parlamentare, respectiv de către președintele biroului electoral județean sau, după caz, de președintele biroului electoral al sectorului municipiului București, în cazul alegerilor prezidențiale și al celor pentru Parlamentul European, în prezența reprezentanților formațiunilor politice în biroul electoral de circumscripție, județean, de sector sau în oficiul electoral respectiv.
În cazul alegerilor parlamentare, ordinea de completare este aceeași precum în cazul Biroului Electoral Central. În cazul alegerilor prezidențiale, după completarea cu reprezentanții formațiunilor politice parlamentare care au propus candidați, completarea cu reprezentanții formațiunilor neparlamentare ce au propus candidați se face, prin tragere la sorți, pentru fiecare secție de votare. În cazul în care, în urma efectuării acestor operațiuni, mai există birouri electorale ale secțiilor de votare ce nu au numărul maxim de membri, vor fi completate, prin tragere la sorți, pentru fiecare secție de votare, dintre reprezentanții tuturor formațiunilor politice care au depus propuneri pentru cel de-al doilea reprezentant la secția de votare respectivă. Dacă și după această operațiune mai există birouri electorale ale secțiilor de votare care nu au cel puțin 5 membri (președinte, locțiitor și 3 membri), vor fi completate cu persoane din rezerva aflată la dispoziția președintelui biroului electoral județean sau al sectorului municipiului București, după caz, prin tragere la sorți.
În cazul alegerilor europarlamentare, regulile de completare sunt similare celor aplicabile alegerilor prezidențiale, desemnarea reprezentanților formațiunilor politice care nu sunt reprezentate în Parlamentul European, din a doua etapă de completare, făcându-se în ordinea stabilită pentru completarea biroului electoral județean sau al sectorului municipiului București.
Operațiunile de completare a birourilor electorale ale secțiilor se consemnează în procese-verbale, ce constituie actele de învestitură. Birourile electorale ale secțiilor de votare se consideră constituite la data completării cu reprezentanții formațiunilor politice.
În cazul alegerilor locale, completarea birourilor secțiilor se realizează în urma comunicării făcută președinților acestor birouri de către președintele biroului de circumscripție, în termen de 24 de ore de la desemnarea acestora, a numărului de candidați propuși de fiecare partid politic, alianță politică sau electorală. În același termen, aceste formațiuni politice care au depus liste de candidați ori propuneri de candidați pentru funcția de primar în circumscripția respectivă au obligația de a comunica președintelui biroului secției sau, după caz, președintelui biroului de circumscripție comunală, orășenească, municipală ori de sector, prin organizațiile locale, numele și prenumele reprezentantului lor, președintele acestor din urmă birouri trebuind să comunice, de îndată, președintelui biroului secției numele și prenumele reprezentanților.
Dacă formațiunile politice care au propus candidați la funcția de primar și/sau de președinte al consiliului județean ce participă la al doilea tur de scrutin nu au reprezentanți în birourile electorale ale secțiilor de votare sau în biroul electoral al circumscripției respective, birourile se completează cu câte un reprezentant al acestora, formațiunile politice trebuind să depună, în acest sens, cereri, în scris, în termen de 48 de ore de la stabilirea rezultatelor primului tur de scrutin.
Completarea se va face urmând regulile de completare a birourilor de circumscripție, de către președinții birourilor secțiilor de votare, în prezența delegaților desemnați de formațiunile politice, birourile fiind constituie la data încheierii procesului-verbal în care se consemnează operațiunile de desemnare a reprezentanților formațiunilor politice.
În situațiile în care într-o circumscripție electorală comunală, orășenească, municipală, de subdiviziune administrativ-teritorială a unui municipiu sau județeană se organizează alegeri numai pentru primar, pentru primarul general al municipiului București, respectiv pentru președintele consiliului județean, birourile secțiilor de votare se constituie, în principiu, după regulile anterior menționate. Diferența apare însă în ce privește completarea acestor birouri, care se face cu reprezentanți propuși de organizațiile județene, respectiv de organizația municipiului București ale partidelor politice exclusiv parlamentare ce depun candidatură la funcția de primar, primar general, respectiv de președinte al consiliului județean. Completarea se face în ordinea descrescătoare a numărului cumulat de deputați și senatori ai fiecărui partid.
D 2. Biroul electoral al secției de votare din străinătate
Întrucât acest tip de birou este supus, în principiu, unui regim juridic aproape identic celui al biroului electoral al secției de votare din țară, în cele ce urmează vom preciza doar anumite aspecte specifice, în raport de tipul de alegeri pentru care este organizat.
În cazul alegerilor parlamentare, biroul electoral al secției de votare din străinătate este format dintr-un președinte, desemnat de șeful misiunii diplomatice și cel mult 7 membri stabiliți de președintele biroului electoral de circumscripție pentru românii cu domiciliul sau reședința în afara țării, prin tragere la sorți, dintr-o listă întocmită de Ministerul Afacerilor Externe, la propunerea partidelor politice parlamentare. În cazul în care numărul persoanelor propuse de partidele politice parlamentare este insuficient, lista este completată de către Ministerul Afacerilor Externe cu alte persoane cu o bună reputație și fără apartenență politică.
În cazul alegerilor prezidențiale și europarlamentare, biroul electoral al secției de votare din străinătate este format din președinte, desemnat de șeful reprezentanței diplomatice, de regulă din cadrul acesteia și 2 până la 6 reprezentanți ai formațiunilor politice care au propus candidați, respectiv ai formațiunilor politice participante la alegeri și care sunt reprezentate în Parlamentul European. Dacă numărul de persoane propuse de formațiunile politice este insuficient, lista este completată de către Ministerul Afacerilor Externe cu alte persoane cu o bună reputație și fără apartenență politică. Lista este trimisă spre avizare Autorității Electorale Permanente, de către Ministerul Afacerilor Externe, în formatul solicitat de aceasta, avizul comunicându-se Ministerului până cel mai târziu cu 5 zile înaintea desemnării președinților birourilor electorale ale secțiilor de votare și a locțiitorilor acestora.
Birourile electorale pentru secțiile de votare din străinătate nu pot funcționa cu mai puțin de 3 membri, președinte și 2 reprezentanți ai formațiunilor politice care au propus candidați. Completarea cu reprezentanții formațiunilor politice ce au propus candidați se face de către președintele biroului electoral pentru secțiile de votare din străinătate și se consemnează într-un proces-verbal ce reprezintă actul de învestire.
Toate cheltuielile privind transportul, cazarea, masa și alte cheltuieli curente ale membrilor birourilor electorale ale secțiilor de votare din străinătate se suportă de către cei care îi desemnează.
D 3. Atribuțiile biroului electoral al secției de votare
Similare în cazul tuturor tipurilor de alegeri, atribuțiile birourilor electorale ale secțiilor de votare constau, printre altele, în următoarele: primesc, pe bază de proces-verbal, fie de la primari, fie prin intermediul acestora, câte două copii de pe listele electorale permanente, suplimentare, complementare și speciale, după caz, un exemplar fiind pus la dispoziția alegatorilor pentru consultare și un exemplar fiind utilizat în data alegerilor; primesc, pe bază de proces-verbal, de la primari, respectiv de la birourile electorale de circumscripție, în cazul alegerilor locale, buletinele de vot, ștampila de control și ștampilele cu mențiunea „VOTAT”, formularele pentru încheierea proceselor-verbale și alte materiale necesare desfășurării procesului electoral, precum și, în cazul alegerilor parlamentare, două buletine de vot anulate, câte unul pentru alegerea Camerei Deputaților și a Senatului, de către președintele biroului electoral de circumscripție, pe care le vor afișa într-un loc vizibil, în ziua premergătoare alegerilor, în cazul alegerilor prezidențiale și europarlamentare fiind vorba doar de un buletin de vot anulat de către președintele biroului electoral județean, respectiv al biroului de sector al municipiului București sau al biroului electoral pentru secțiile de votare din străinătate (birourile electorale ale secțiilor de votare de pe lângă misiunile diplomatice și oficiile consulare primesc aceste materiale prin intermediul Ministerului Afacerilor Externe).
De asemenea, aceste birouri conduc operațiunile de votare și iau toate măsurile de ordine în localul secției de votare și în jurul acestuia, numără voturile și consemnează rezultatele votării, rezolvă întâmpinările cu privire la propria activitate și furnizează, în ziua votării, date privind prezența populației la vot, conform unui program stabilit de Biroul Electoral Central.
O altă atribuție a birourilor electorale ale secțiilor de votare se referă la predarea cu proces-verbal a buletinelor de vot întrebuințate și necontestate, a celor anulate, a listelor electorale utilizate, a ștampilelor și a celorlalte materiale necesare votării, realizată, în cazul alegerilor locale, către biroul electoral de circumscripție, iar în cazul celorlalte alegeri către judecătoria în a cărei rază teritorială își au sediul. Birourile electorale ale secțiilor de votare din străinătate înaintează aceste materiale reprezentanțelor diplomatice, care, în termen de 3 luni de la publicarea rezultatului alegerilor în Monitorul Oficial al României, Partea I, le predau în vederea topirii de către operatorii economici specializați.
În plus, biroul electoral al secției de votare predă biroului ierarhic superior procesele-verbale cuprinzând rezultatele votării, buletinele de vot nule și pe cele contestate, împreună cu contestațiile depuse și materialele la care se referă acestea, precum și listele electorale utilizate în cadrul secției de votare respective, îndosariate pe tipuri de liste. Birourile electorale ale secțiilor de votare din străinătate predau aceste materiale, prin intermediul Ministerului Afacerilor Externe, biroului electoral pentru secțiile de votare din străinătate sau, în cazul în care acesta și-a încetat activitatea, Tribunalului București. În plus, în cazul alegerilor prezidențiale, birourile electorale ale secțiilor de votare din străinătate predau Autorității Electorale Permanente, prin intermediul Ministerului Afacerilor Externe, dosarele cuprinzând tabelele utilizate în cadrul secțiilor de votare din străinătate, precum și declarațiile pe propria răspundere că nu au mai votat și nu vor mai vota la acel tur de scrutin ale alegătorilor care în ziua votării se află în străinătate.
Actele adoptate de birourile electorale ale secțiilor de votare în exercitarea atribuțiilor sunt decizii, respectiv hotărâri, în cazul alegerilor locale, obligatorii pentru toate părțile la care se referă și se aduc la cunoștință publică prin afișare la loc vizibil la sediul biroului electoral al secției de votare.
E. Oficiile electorale
Conform definiției legislative de care se bucură, oficiile electorale sunt organismele electorale constituite la nivelul sectoarelor municipiului București, fără a avea atribuția de a constata rezultatele alegerilor la acel nivel, însă având rolul de a contribui la buna organizare și desfășurare a alegerilor din circumscripția electorală București, inclusiv prin totalizarea rezultatului alegerilor la nivel de sector.
Oficiile electorale de sector se organizează în cazul alegerilor parlamentare și al alegerilor numai pentru autoritățile administrației publice de la nivelul municipal, în municipiul București (primar general și consiliu general al municipiului București).
În cazul alegerilor parlamentare, oficiile electorale sunt formate dintr-un președinte, un locțiitor al acestuia, un reprezentant al Autorității Electorale Permanente și din cel mult 7 membri, reprezentanți ai partidelor politice, ai alianțelor politice, ai alianțelor electorale și ai organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale care participă la alegeri în municipiul București. Președintele și locțiitorul acestuia sunt magistrați desemnați de președintele Tribunalului București cu 20 de zile înainte de data alegerilor, prin tragere la sorți pe funcții, dintre judecătorii în exercițiu ai judecătoriei sectorului. În 24 de ore de la desemnarea președintelui și a locțiitorului său, Autoritatea Electorală Permanentă comunică numele reprezentanților ei, desemnați prin hotărâre, în fiecare oficiu electoral.
Desemnarea reprezentanților formațiunilor politice participante la alegeri și completarea oficiilor cu aceștia se face după aceleași regulile aplicabile în materie în cazul biroului electoral de circumscripție.
În cazul alegerilor autorităților administrației publice de la nivelul municipal, în municipiul București, oficiile electorale se constituie din președinte, locțiitorul acestuia și din 6 membri, desemnați de organizațiile municipale ale partidelor politice parlamentare, în cazul în care un partid politic parlamentar nu are organizație în București, desemnarea reprezentantului său realizându-se de către conducerea centrală a partidului. Președintele și locțiitorul acestuia sunt magistrați desemnați de președintele Tribunalului București cu cel puțin 15 zile înainte de data alegerilor, prin tragere la sorți pe funcții, dintre judecătorii în exercițiu ai judecătoriei sectorului. Cu două zile înaintea desfășurării ședinței publice de tragere la sorți, data acesteia se comunică partidelor politice parlamentare, în scris, de către președintele Tribunalului București. La organizarea și desfășurarea tragerii la sorți au dreptul să participe reprezentanți ai partidelor politice parlamentare.
Completarea oficiilor electorale cu reprezentanții acestor partide se face de către președintele oficiului, în termen de 24 de ore de la desemnare, în ordinea descrescătoare a numărului cumulat de senatori și deputați ai fiecărui partid. Dacă oficiul nu poate fi completat cu numărul de membri prevăzut de lege, din cauza faptului că numărul partidelor parlamentare este mai mic decât numărul membrilor oficiului, operațiunea de completare se repetă până la organizarea oficiului cu numărul legal de membri.
Atribuțiile oficiilor electorale de sector, aceleași în cazul alegerilor parlamentare, respectiv ale autorităților administrației publice locale de la nivel municipal în municipiul București constau în: urmărirea aplicării dispozițiilor legale referitoare la alegeri în sectoarele la nivelul cărora funcționează; vegherea la organizarea din timp a secțiilor de votare; rezolvarea întâmpinărilor privitoare la propria lor activitate și a contestațiilor cu privire la operațiunile birourilor electorale ale secțiilor de votare de pe teritoriul sectorului la nivelul căruia funcționează; distribuirea către birourile secțiilor de votare a buletinelor de vot, ștampilelor de contro, a ștampilelor cu mențiunea „VOTAT”, a formularelor pentru încheierea proceselor-verbale, precum și a celorlalte materiale necesare procesului electoral; totalizarea rezultatului alegerilor conform proceselor-verbale primite de la birourile electorale ale secțiilor de votare din subordine; transmiterea acestor rezultate către biroul electoral de circumscripție al Municipiului București; înaintarea către biroul de circumscripție căruia i se subordonează a proceselor-verbale cuprinzând rezultatul alegerilor, de pe raza sectorului respectiv, precum și a întâmpinărilor, a contestațiilor și a proceselor-verbale primite de la birourile electorale ale secțiilor de votare.
Actele adoptate de către oficiile electorale sunt hotărâri ce se aduc la cunoștință în ședință publică.
Secțiunea 2. Autoritatea Electorală Permanentă
În virtutea art. 73 alin. (3) lit. a) din Constituție, ce prevede că prin lege organică se reglementează organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente, în sistemul nostru, ca și în dreptul comparat, această instituție administrativă autonomă, reglementată legislativ, funcționează în intervalul cuprins între două perioade electorale, în scopul asigurării condițiilor logistice necesare, aplicării întocmai a reglementărilor legale privitoare la exercițiul dreptului de vot, precum și a condițiilor necesare bunei desfășurări a operațiunilor electorale pe care le presupun alegerile. Autoritatea poate avea filiale regionale în fiecare dintre regiunile de dezvoltare, filiale ale căror înființare, atribuții și raporturi cu Autoritatea se stabilesc prin regulamentul de organizare și funcționare a acesteia.
Definiția legală a Autorității Electorale Permanente stabilește că aceasta are personalitate juridică proprie și competență generală, asigurând aplicarea unitară, în intervalul dintre două perioade electorale, a dispozițiilor legale privind organizarea și desfășurarea alegerilor sau a altor consultări cu caracter național sau local, urmărind și sprijinind dotarea secțiilor de votare cu logistica necesară, precum și realizând operațiunile specifice necesare între două perioade electorale.
Prin raportare la statutul Autorității Electorale Permanente, de autoritate administrativă autonomă, precum și la definirea legislativă a scopului și competenței generale a acesteia, legislația electorală română este încă nu doar contradictorie, ci și neconstituțională.
Astfel, caracterul contradictoriu al dispozițiilor legislative referitoare la Autoritate se vădește mai întâi din perspectiva asigurării autonomiei administrative (de organizare și desemnare a organelor de conducere) a Autorității. Acest tip de autonomie, alături de cea regulamentară (de a aprobare a propriului regulament) și bugetară (de adoptare a propriului buget, în limitele bugetului de stat) fac ca statutul de autoritate administrativă autonomă, ce nu se află în subordinea Guvernului și cu care acesta este doar în raporturi de colaborare, să nu rămână doar un deziderat, ci o realitate.
La o primă vedere, desemnarea conducerii Autorității Electorale Permanente, care implică intervenția atât a Parlamentului, cât și a șefului statului și a primului ministru în desemnarea președintelui și vicepreședinților Autorității, ar avea ca scop asigurarea, în această materie, a echilibrului între puterea legislativă și executivă și evitarea unui monopol al influenței Guvernului, care să afecteze autonomia Autorității.
Astfel, Autoritatea este condusă de un președinte, cu rang de ministru, numit prin hotărâre a Camerei Deputaților și Senatului, adoptată în ședință comună, cu majoritatea voturilor deputaților și senatorilor, la propunerea grupurilor parlamentare, dintre personalitățile cu pregătire și experiență în domeniul juridic sau administrativ. Președintele este ajutat de doi vicepreședinți cu rang de secretar de stat numiți de către Președintele României, respectiv de către primul-ministru. Mandatul președintelui și al vicepreședinților este de 8 ani și poate fi reînnoit o singură dată, încetând prin demisie, revocare, pentru motive temeinice, de către autoritățile care i-au numit, deces și expirarea mandatului. De asemenea, Autoritatea are un secretar general numit de către primul ministru, pe bază de concurs.
Se observă așadar că, în realitate, aceste dispoziții legislative sunt contrare naturii juridice a Autorității, de autoritate administrativă autonomă, nesubordonată Guvernului, cât timp unul dintre vicepreședinții acesteia și secretarul său general sunt numiți de către primul-ministru, acesta putându-l, de altfel, revoca pe vicepreședintele pe care l-a numit.
Se impune astfel ca viitoarea legislație în materie să nu mai prezinte aceste deficiențe, ce știrbesc autonomia Autorității Electorale Permanente față de Guvern și, astfel făcând, să transfere atribuțiile acestuia legate de organizarea Autorității unor organe interne ale Parlamentului. Remarcăm însă că, în ce privește autonomia bugetară și regulamentară a Autorității, legislația a fost deja modificată în sensul asigurării acestora.
Astfel, Autoritatea dispune de un aparat propriu de specialitate, a cărui organizare și funcționare se stabilesc, inclusiv în ce privește statutul, același cu statutul personalului din aparatul Camerelor Parlamentului, prin regulamentul de organizare și funcționare, aprobat, la propunerea Autorității, prin hotărâre a birourilor permanente ale Camerelor Parlamentului. Regulamentul prevede numărul de posturi, statutul personalului, atribuțiile acestuia și structura organizatorică.
Autoritatea Electorală Permanentă se bucură actualmente și de autonomie bugetară, elaborându-și proiectul bugetului propriu, pe care și-l aprobă, cu avizul Ministerului Economiei și Finanțelor, înaintea dezbaterii bugetului de stat, înaintându-l Guvernului în vederea includerii în bugetul de stat.
Un al doilea aspect contradictoriu al legislației relative la Autoritatea Electorală Permanentă constă în aceea că, pe de o parte, în cazul alegerilor parlamentare, legiuitorul prevede că pentru organizarea procesului electoral Autoritatea Electorală Permanentă funcționează permanent. Pe de altă parte, legiuitorul nu respectă exigența pe care el însuși o instituie, și anume neimplicarea Autorității în organizarea și desfășurarea alegerilor, așadar în timpul perioadei electorale. Aceasta întrucât, mai întâi, președintele și vice-președinții Autorității Electorale Permanente sunt, în același timp, membri ai Biroului Electoral Central, iar, în al doilea rând, reprezentanți ai Autorității fac parte din componența și a altor birouri și oficii electorale. Or, birourile și oficiile electorale ar trebui să rămână singurele organisme electorale ce activează pe parcursul organizării și desfășurării alegerilor.
Sub acest aspect, opțiunea legiuitorului este, totodată, neconstituțională prin raportare la exigența expres instituită de Constituant în sensul organizării de alegeri corecte, în virtutea căreia autoritățile implicate în desfășurarea procesului electoral trebuie să fie imparțiale față de puterea publică, cât timp unor membri, respectiv reprezentanți ai unei autorități administrative autonome a cărei autonomie față de Guvern nu este plenară li se legitimează participarea, inclusiv din punct de vedere decizional, la desfășurarea alegerilor.
Cu toate acestea, nu putem achiesa la propunerea făcută de unii autori în sensul schimbării statutului Autorității și preluării de către aceasta a atribuțiilor Biroului Electoral Central și ale birourilor de circumscripție, pe perioadele electorale, propunere ce vizează, ce-i drept, alegerile naționale, întrucât efectul ar consta în lipsirea de scop, așadar de sens și de oportunitate, a existenței înseși a acestor birouri, ceea ce ar impieta asupra bunei desfășurări a alegerilor, prin ruperea lor față de realitatea concretă a acestora în teritoriu. Considerăm, în schimb, că este oportună, în sistemul român, fie modificarea componenței birourilor și oficiilor electorale, fie înlocuirea acestora cu instanțe judecătorești specializate în materie electorală.
În exercitarea atribuțiilor sale, Autoritatea adoptă decizii, hotărâri și instrucțiuni, ce se semnează de președinte și se contrasemnează de vicepreședinți. Hotărârile se publică în Monitorul Oficial al României și sunt obligatorii pentru toate organismele și autoritățile cu atribuții electorale. Președintele Autorității, în îndeplinirea atribuțiilor ce îi revin, emite ordine.
Aceste atribuții, pe care nu le vom reproduce întocmai, unele dintre ele fiind deja menționate pe parcursul demersului nostru, țin, pe de o parte, de puterea de recomandare a Autorității, iar pe de altă parte, de puterea sa de reglementare și se grupează, în raport de scopul și obiectul lor, în mai multe categorii.
Autoritatea Electorală Permanentă elaborează studii și propuneri vizând îmbunătățirea sistemului electoral, pe care le dă publicității și le prezintă autorităților publice, partidelor politice, precum și organizațiilor neguvernamentale interesate; elaborează proiecte de acte normative pentru îmbunătățirea și perfecționarea sistemului electoral românesc, pe care le supune Guvernului spre analiză și exercitare a dreptului de inițiativă legislativă; elaborează, împreună cu Ministerul Internelor și Reformei Administrative, proiecte de hotărâri specifice bunei organizări și desfășurări a alegerilor, pe care le supune Guvernului spre aprobare; prezintă Guvernului spre aprobare, împreună cu Ministerul Economiei și Finanțelor și Ministerul Internelor și Reformei Administrative, proiectul hotărârii Guvernului privind aprobarea cheltuielilor necesare pentru organizarea și desfășurarea alegerilor, hotărâre ce va fi aprobată în 5 zile de la aducerea la cunoștință publică a zilei alegerilor; elaborează și supune Guvernului spre aprobare, împreună cu Ministerul Internelor și Reformei Administrative, calendarul acțiunilor din cuprinsul perioadei electorale.
În scopul exercitării corecte și eficiente de către alegători a dreptului de vot, Autoritatea elaborează materiale și programe de informare și instruire a alegătorilor asupra sistemului electoral și asupra respectării deontologiei electorale, asigurând popularizarea acestora; elaborează programe și stabilește reguli unitare privind exercitarea votului de către persoanele neștiutoare de carte sau cu handicap, asigurând popularizarea acestora. Corelativ, Autoritatea elaborează programe specifice de instruire în materie electorală pentru primarii și secretarii unităților administrativ-teritoriale, precum și pentru persoanele ce pot deveni membri ai birourilor electorale și organizează desfășurarea acestor programe, împreună cu Institutul Național de Administrație și cu filialele regionale.
Cu privire la asigurarea logisticii și a personalului necesar stabilirii rezultatelor alegerilor, Autoritatea Electorală Permanentă elaborează propuneri cu privire la asigurarea logisticii necesare desfășurării alegerilor, pe care le transmite spre însușire Guvernului și autorităților administrației publice locale și urmărește modul de îndeplinire a propunerilor; urmărește modul de asigurare a fondurilor necesare realizării eșalonate, din timp, a logisticii necesare desfășurării procesului electoral; urmărește modul de stabilire a localurilor secțiilor de votare și a sediilor birourilor și oficiilor electorale; urmărește și asigură realizarea din timp a dotărilor specifice secțiilor de votare (urne și cabine, ștampile, tușiere etc.) și controlează modul de păstrare a acestora între perioadele electorale; elaborează sisteme de protecție a secțiilor de votare, a buletinelor de vot și a celorlalte documente și materiale specifice perioadei electorale; sprijină constituirea bazei materiale specifice sistemului informațional la nivel național; organizează licitații în vederea selecționării programelor de calculator ce vor fi utilizate de către Biroul Electoral Central pentru centralizarea rezultatelor votării; certifică spre schimbare, cu 10 zile înainte de data alegerilor, programele de calculator astfel selecționate și le pune la dispoziție, la cerere, partidelor înscrise în competiția electorală; întocmește lista cu personalul de specialitate atestat de Institutul Național de Statistică ce participă la centralizarea, prelucrarea datelor și constatarea rezultatelor alegerilor.
În ce privește listele electorale permanente, Autoritatea Electorală Permanentă monitorizează și controlează modul de întocmire și actualizare a acestora, modul păstrării registrelor cuprinzând aceste liste, precum și modul de efectuare a comunicărilor prevăzute de lege și de operare a acestora, la timp, în listele electorale.
Autoritatea sprijină organizarea și desfășurarea alegerilor parțiale și ține evidența comunelor, orașelor, municipiilor și sectoarelor municipiului București în care sunt vacante posturile de primar sau în care au fost dizolvate consiliile locale și face propuneri Guvernului pentru stabilirea datei de organizare și desfășurare a alegerilor anticipate.
În maximum 3 luni de la încheierea alegerilor, indiferent de tipul lor, Autoritatea Electorală Permanentă trebuie să prezinte Parlamentului un raport asupra organizării și desfășurării alegerilor, cuprinzând referiri la participarea la scrutin, modul său de desfășurare, abaterile și neajunsurile constatate, inclusiv de ordin legislativ, precum și rezultatul consultării. Totodată, raportul se dă publicității sub forma unei Cărți Albe.
De asemenea, Autoritatea este obligată să prezinte Parlamentului și un raport anual asupra activității sale.
CAPITOLUL II. Desfășurarea votării
Etapă a procesului electoral constând în operațiunile materiale și juridice pe care le presupune exercițiul efectiv, concret al dreptului de vot, operațiuni ce se desfășoară la secțiile de votare, sub supravegherea președinților birourilor electorale ale acestora, desfășurarea votării se derulează ea însăși etapizat, în ordinea expres prevăzută legislativ. Înaintea prezentării etapelor votării este necesară însă abordarea materialelor electorale folosite în cadrul acestora: buletinele de vot, semnele electorale și ștampilele electorale.
Secțiunea 1. Buletinele de vot, semnele electorale și ștampilele electorale
A. Buletinele de vot
Definibile ca documente în care se concretizează grafic opțiunile alegătorilor, buletinele de vot se întocmesc, se păstrează, se gestionează și se utilizează respectând norme procedurale de strictă interpretare, cu scopul de a asigura corectitudinea votului, echitatea electorală și eficacitatea votării.
Indiferent de tipul de alegeri, în scopul asigurării uniformității buletinelor de vot și a secretului votului, acestea se întocmesc după modele stabilite prin hotărâre a Guvernului la propunerea făcută acestuia de către Autoritatea Electorală Permanentă și Ministerul Internelor și Reformei Administrative.
Ca regulă generală, buletinele de vot se imprimă cu litere de aceeași mărime și aceleași caractere și cu aceeași cerneală într-un număr de exemplare egal cu numărul alegătorilor ce sunt înscriși in listele electorale permanente și, respectiv, speciale sau complementare, după caz, cu un supliment de 10%. În cazul alegerilor prezidențiale, legiuitorul prevede că la acest număr se adaugă numărul estimat al buletinelor de vot necesare pentru secțiile de votare din străinătate, precum și numărul estimat al buletinelor de vot necesare pentru secțiile de votare speciale.
Tipărirea se asigură de autorități diferite, în funcție de tipul de alegeri, după cum urmează: de către Ministerul Internelor și Reformei Administrative, cu cel puțin 10 zile înainte de ziua de referință, pentru alegerile europarlamentare; de către Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, pentru alegerile prezidențiale; pentru alegerile locale, de către birourile electorale de circumscripție, prin intermediul prefecților, cel mai târziu cu 10 zile înaintea datei alegrilor, regulă aplicabilă și pentru alegerile parlamentare. În cazul acestora, în ce privește buletinele de vot pentru secțiile de votare din străinătate, imprimarea se realizează prin intermediul prefectului municipiului București.
Hârtia pe care se imprimă buletinele de vot trebuie să fie albă și suficient de groasă pentru a nu se distinge pe verso numele imprimat și votul dat.
La nivel de conținut, pentru a asigura egalitatea dreptului de a fi ales, pe filele buletinelor de vot se imprimă patrulatere, în număr suficient pentru a cuprinde toate candidaturile, în afară de ultima pagină, pe care se aplică ștampila de control. În fiecare patrulater se imprimă în unghiul din partea stânga sus denumirea integrală a partidului politic, a alianței politice sau electorale sau a organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale ce participă la alegeri sau, după caz, mențiunea „candidat independent”, iar în unghiul din dreapta sus, după caz, semnul electoral. În cazul alegerilor parlamentare, numele candidatului va fi tipărit în mijlocul patrulaterului, iar în cazul alegerilor locale, în unghiul din dreapta sus al patrulaterului, sub semnul electoral, se imprimă listele de candidați identificați prin nume și prenume, în ordinea stabilită de partidul politic, alianța politică, electorală sau de organizația cetățenilor aparținând minorităților naționale, respectiv, în cazul buletinelor pentru alegerea primarului și a consiliului județean, numele și prenumele candidatului. Paginile buletinului de vot se numerotează, iar buletinele se capsează.
Dimensiunile buletinelor de vot nu sunt, așadar, tipizate, ci diferă de la o circumscripție la alta, în funcție de numărul de liste de candidați sau de candidați, după caz și de spațiul necesar imprimării lor.
Stabilirea ordinii imprimării pe buletinele de vot se face etapizat și prin tragere la sorți, în vederea satisfacerii imparțialității și a echității electorale. În cazul alegerilor locale, legiuitorul prevede expres principiul unicității, în virtutea căruia ordinea este valabilă pentru toate circumscripțiile electorale din județ, respectiv din municipiul București, inclusiv pentru circumscripția județeană, respectiv a municipiului București, fiind valabilă și în cazul buletinelor pentru alegerea primarului, respectiv a președintelui consiliului județean.
Pentru alegerile parlamentare, tragerile la sorți sunt succesive: întâi pentru partidele politice parlamentare și organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale cu grup parlamentar propriu în ambele Camere ale Parlamentului și alianțele politice sau electorale ce cuprind cel puțin un partid politic parlamentar, apoi pentru partidele politice neparlamentare și alianțele politice sau electorale dintre acestea, apoi pentru organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale. Tragerea la sorți se face de către președintele biroului electoral de circumscripție, în termen de 3 zile de la data rămânerii definitive a candidaturilor, în prezența a câte unui reprezentant al tuturor competitorilor electorali din respectiva circumscripție, absența unui asemenea reprezentant al unui competitor electoral nedeterminând nulitatea tragerii la sorți. Data, locul și ora desfășurării acesteia trebuie afișate la sediul biroului electoral de circumscripție, cu 24 de ore înainte.
Rezultatul tragerii la sorți poate fi contestat pe loc, soluționarea contestațiilor formulate făcându-se de îndată, de către biroul electoral de circumscripție, prin decizie definitivă.
De manieră similară, în cazul alegerilor locale se prevede expres că în cazul listelor de candidați depuse de partide politice, alianțe politice și electorale, stabilirea ordinii presupune două etape, desfășurate în prezența reprezentanților acestor competitori electorali: președintele biroului electoral de circumscripție județeană, respectiv a municipiului București, în prezența majorității membrilor, trage la sorți listele depuse de partidele politice parlamentare, de alianțele politice și electorale ale acestora, listele imprimându-se în patrulaterele buletinului de vot în ordinea astfel rezultată; președintele biroului electoral de circumscripție comunală, orășenească, municipală și de sector al municipiului București, respectiv președintele biroului electoral de circumscripție județeană și a municipiului București trag la sorți listele depuse de partidele politice neparlamentare, de alianțele politice și electorale ale acestora, listele imprimându-se în următoarele patrulatere ale buletinelor de vot, în această ordine. Președintele biroului electoral de circumscripție județeană și cei ai birourilor electorale de circumscripție comunală, orășenească, municipală și de sector al municipiului București au obligația de a comunica prefectului, în 24 de ore de la efectuarea tragerii la sorți, ordinea astfel stabilită.
De asemenea, legiuitorul prevede expres, și în cazul alegerilor parlamentare, și în cazul alegerilor locale, că înscrierea candidaților independenți pe buletinul de vot se face în partea finală a acestuia, în ordinea înregistrării candidaturilor.
Considerăm că prioritatea pe care o acordă legiuitorul formațiunilor politice parlamentare în ce privește înscrierea pe buletinele de vot le creează acestora un avantaj în raport atât cu formațiunile neparlamentare, cât și cu candidații independenți, avantaj de natură să afecteze imparțialitatea alegerilor și echitatea electorală, astfel încât ar trebui ca tragerea la sorți în vederea stabilirii ordinii de imprimare pe buletinele de vot să nu se facă etapizat, să nu țină cont de distingerea între caracterul parlamentar, respectiv neparlamentar, al formațiunilor participante la alegeri, cum nici de calitatea de candidat independent.
În cazul alegerilor prezidențiale și europarlamentare, macheta buletinului de vot se prezintă membrilor Biroului Electoral Central, cu cel puțin 15 zile înaintea datei alegerilor, de către Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, respectiv de către Ministerul Internelor și Reformei Administrative. Operațiunea de prezentare a machetei se consemnează într-un proces-verbal care se semnează de toate persoanele prezente. Eventualele obiecții se formulează pe loc, sub sancțiunea neluării în considerare. La prezentarea machetei sunt invitați și delegați ai partidelor politice, alianțelor politice, alianțelor electorale și organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale care participă la alegeri și nu au reprezentanți în Biroul Electoral Central, precum și candidații independenți. Membrii Biroului Electoral Central trebuie să solicite Regiei Autonome „Monitorul Oficial” sau, după caz, Ministerului Administrației și Internelor modificarea machetei și tipărirea corectă a buletinelor de vot, dacă numele și prenumele candidaților, precum și semnul electoral sunt incorect imprimate ori nu sunt vizibile. În cazul alegerilor prezidențiale, se prevede expres că un exemplar al buletinului de vot, vizat si anulat de președintele Biroului Electoral Central, va fi afișat pe site-ul acestei instituții.
De manieră analogă, în cazul alegerilor parlamentare, în același termen, prefecții prezintă macheta pentru fiecare tip de buletin de vot, din fiecare colegiu uninominal, membrilor biroului electoral de circumscripție. Dacă numele candidaților, semnul electoral sau denumirea partidelor politice, a alianțelor politice ori a alianțelor electorale sunt incorect imprimate sau nu sunt vizibile, biroul electoral de circumscripție trebuie să solicite prefectului modificarea machetei și tipărirea corectă a buletinelor de vot. Președintele biroului electoral de circumscripție trebuie să afișeze copia machetei fiecărui tip de buletin de vot la sediul biroului electoral de circumscripție pentru consultare, timp de 48 de ore, termen după expirarea căruia nicio contestație nu va mai fi admisă.
În cazul alegerilor locale, prefecților le revine obligația ca prin grija lor să prezinte un exemplar al primului tiraj pentru fiecare tip de buletin din fiecare circumscripție membrilor biroului electoral de circumscripție județeană, pentru ca aceștia să-și exercite dreptul de a solicita prefectului retipărirea buletinelor de vot în situația în care numele candidaților, semnul electoral sau denumirea partidelor și alianțelor politice ori alianțelor electorale sunt incorect imprimate sau nu sunt vizibile.
În virtutea acelorași cerințe de transparență și corectitudine, competitorii electorali au dreptul să ceară eliberarea, în cazul alegerilor locale, a câte unui buletin de vot din fiecare categorie, vizat și anulat, iar biroul electoral de circumscripție are obligația corelativă a eliberării. În cazul alegerilor parlamentare, în virtutea aceluiași drept, biroul electoral de circumscripție trebuie să elibereze, pentru fiecare competitor electoral, câte două buletine de vot, vizate și anulate. În mod similar, în cazul alegerilor pentru Parlamentul European, la cererea scrisă a competitorilor electorali, Biroul Electoral Central eliberează, pentru fiecare, un buletin de vot, vizat și anulat de președintele Biroului.
Gestionarea buletinelor de vot este supusă, în egală măsură, unor rigori procedurale, consecințe ale imperativului corectitudinii alegerilor. Predarea și distribuirea buletinelor se fac, în pachete sigilate de câte 100 de bucăți sau multiplu de 100 de bucăți, pe bază de proces-verbal. În cazul alegerilor prezidențiale și europarlamentare, buletinele se preiau de către prefect, împreună cu președintele biroului electoral județean sau al biroului electoral al sectorului municipiului București, pe bază de proces-verbal, se păstrează în încăperi speciale, încuiate si sigilate și se distribuie, prin intermediul primarilor, președinților birourilor electorale ale secțiilor de votare, pe bază de proces-verbal, cel mai târziu cu două zile înaintea alegerilor. Pentru secțiile de votare din străinătate, preluarea și predarea se fac, pe bază de proces-verbal, de către președintele biroului electoral pentru secțiile de votare din străinătate, prin intermediul Ministerului Afacerilor Externe.
În cazul alegerilor parlamentare, buletinele de vot se predau președintelui biroului electoral de circumscripție, care le va distribui, în același termen, prin intermediul primarilor, președinților birourilor electorale ale secțiilor de votare, cu cel puțin două zile înainte de data alegerilor. Pentru alegerile locale, termenul de predare a buletinelor de vot, prin intermediul primarilor, președinților birourilor electorale ale secțiilor de votare, este cel mai târziu în preziua alegerilor.
De asemenea, în scopul reducerii riscului utilizării de buletine false, altă garanție a asigurării corectitudinii votului, în preziua alegerilor, la sediul fiecărei secții de votare se afișează un buletin de vot, vizat și anulat, după caz, de președintele biroului de circumscripție. În cazul alegerilor locale, câte un buletin de vot din fiecare categorie, vizat și anulat de președintele biroului de circumscripție, se afișează, în 3 zile de la expirarea termenului de imprimare, la sediul primăriei și al biroului de circumscripție, precum și la sediile secțiilor de votare.
B. Semnele electorale
Reprezentări grafice imprimate pe buletinele de vot conform regulilor anterior precizate, semnele electorale se revendică, istoric, din necesitatea de a asigura posibilitatea exercitării dreptului de vot de către persoanele analfabete. În democrațiile actuale, utilitatea folosirii semnelor electorale, care îmbracă un caracter facultativ, este dată de aceea că reprezintă nu doar instrumente de propagandă electorală cu impact apreciabil, ci și elemente de identificare mai lesnicioasă a candidaților pe buletinele de vot de către alegător.
Regimul juridic al semnelor electorale în sistemul român se caracterizează, mai întâi, prin faptul că, indiferent de tipul de alegeri, fiecare partid politic, alianță politică, alianță electorală, organizație a cetățenilor aparținând minorităților naționale ce participă la alegeri, precum și candidații independenți, au dreptul de a-și stabili un semn electoral, cu respectarea principiului legal al unicității, conform căruia semnul electoral folosit trebuie să fie același în toate circumscripțiile electorale.
Semnele electorale nu pot fi contrare ordinii de drept și nu pot reproduce sau combina simbolurile naționale ale statului român, ale altor state, ale Uniunii Europene, ale organismelor internaționale ori ale cultelor religioase, cu excepția semnelor electorale ale partidelor politice care sunt membre ale unor organizații politice internaționale, ce pot consta în semnul organizației respective ca atare sau într-o combinație specifică.
Semnele electorale trebuie comunicate Biroului Electoral Central în vederea înregistrării. Termenul de comunicare diferă de la un tip de alegeri la altul: în cazul alegerilor locale, este vorba de 10 zile de la constituirea Biroului; în cazul alegerilor prezidențiale, semnele electorale se depun în scris și în format electronic odată cu depunerea candidaturii; în cazul alegerilor europarlamentare și parlamentare, comunicarea semnelor stabilite se face cu cel puțin 60 de zile înainte de ziua de referință.
Pentru a fi înregistrate, semnele electorale stabilite trebuie să se deosebească clar de cele anterior înregistrate, fiind interzisă utilizarea acelorași simboluri grafice, oricare ar fi figura geometrică în care sunt încadrate. Partidele și alianțele politice pot întrebuința, ca semn electoral, semnul permanent cu care s-au înscris la Tribunalul București.
În cazul în care același semn electoral este solicitat de mai mulți competitori electorali, legiuitorul instituie regula prior tempore potior iure, astfel că atribuirea semnului electoral se face în beneficiul competitorului care a înregistrat primul respectivul semn.
Semnul electoral folosit de un partid politic, alianță politică, alianță electorală, organizație a cetățenilor aparținând unei minorități naționale, înregistrate legal începând din anul 1990, îi aparține de drept dacă l-a folosit primul, respectiv prima, și nu poate fi însușit sau utilizat de alt partid politic, alianță politică, alianță electorală, organizație a cetățenilor aparținând unei minorități naționale înregistrate ulterior sau de un candidat independent decât cu consimțământul celor cărora le-a aparținut, respectiv al partidelor care au alcătuit alianța politică sau alianța electorală inițială.
Partidele politice, alianțele politice și alianțele electorale ce au participat la alegeri anterioare își pot păstra semnele electorale, sub condiția comunicării acestora către Biroul Electoral Central. Semnele electorale folosite la alegerile anterioare nu pot fi utilizate de alte partide politice, alianțe politice sau electorale decât cu consimțământul scris al celor cărora le-au aparținut, respectiv al tuturor partidelor din alianța inițială.
Pe lângă păstrarea semnelor electorale folosite la alegerile anterioare, alianțele electorale își pot păstra și denumirea sub care au participat la alegerile anterioare, sub condiția să nu-și fi schimbat componența inițială. Denumirea respectivă nu poate fi utilizată de o altă alianță. Legislația electorală în materia alegerilor europarlamentare specifică, în plus, că alianța electorală își poate păstra denumirea sub care a participat la alegerile anterioare, chiar dacă și-a schimbat componența inițială, sub condiția ca niciunul dintre partidele politice care au părăsit alianța să nu declare că nu este de acord ca denumirea respectivă să fie păstrată de către alianța respectivă în noua sa formă. De asemenea, în cazul alegerilor europarlamentare, dispozițiile referitoare la păstrarea denumirii se aplică și alianțelor politice.
Prin alegeri anterioare trebuie înțeles orice tip de alegeri, câtă vreme legea folosește o exprimare generică, nedistingând în raport de tipul de alegeri, aplicându-se așadar principiul de interpretare ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.
Admiterea sau respingerea înregistrării semnelor electorale, în funcție de respectarea, respectiv nerespectarea, cumulativă, a tuturor condițiilor referitoare la semnele electorale, se face de către Biroul Electoral prin decizie. În cazul alegerilor prezidențiale, admiterea sau respingerea se face odată cu înregistrarea sau respingerea înregistrării candidaturilor, decizia de admitere, respectiv de respingere a înregistrării semnelor putând fi contestată în aceleași condiții aplicabile contestării înregistrării sau refuzului de înregistrare a candidaturilor. În cazul alegerilor parlamentare și europarlamentare, Biroul se pronunță asupra înregistrării semnelor electorale în termen de 24 de ore de la expirarea termenului de comunicare a acestora.
În termen de 24 de ore, contestarea deciziei Biroului se depune, în scris, la Tribunalul București, care o soluționează în cel mult două zile de la înregistrare, prin hotărâre definitivă ce se comunică, în cel mult 24 de ore, părților contestatare și Biroului Electoral Central.
Ca regulă generală pentru toate tipurile de alegeri, acest organism electoral trebuie să asigure publicitatea semnelor electorale rămase definitive, prin aducerea la cunoștință publică a acestora, a doua zi după expirarea termenului de comunicare sau, după caz, a termenului prevăzut pentru soluționarea contestațiilor, prin publicarea pe pagina proprie de internet și în Monitorul Oficial al României, Partea I. În cazul alegerilor prezidențiale, în același termen, Biroul Electoral Central trebuie să comunice birourilor electorale județene, birourilor electorale ale sectoarelor municipiului București și biroului electoral pentru secțiile de votare din străinătate, semnele electorale definitive, în ordinea în care au fost depuse, birourilor în cauză revenindu-le obligația de a le afișa de îndată la sediul lor.
De asemenea, în cazul alegerilor parlamentare și locale, legiuitorul prevede expres că, în vederea imprimării semnelor electorale pe buletinele de vot, Biroul trebuie să le comunice prefecților, până la data rămânerii definitive a candidaturilor.
Dată fiind importanța semnelor electorale, legislația electorală prevede că încălcarea dispozițiilor referitoare la folosirea semnelor electorale constituie contravenție, inclusiv folosirea semnului electoral înregistrat la Biroul Electoral Central de către un alt competitor electoral decât cel ce l-a înregistrat.
C. Ștampilele electorale
Elemente necesare manifestării materiale a votului, ștampilele electorale sunt, în sistemul nostru, de două feluri: ștampilele de control ale birourilor și oficiilor electorale, respectiv ștampila cu mențiunea „VOTAT”. Modelele acestora se stabilesc prin hotărâre de Guvern, la propunerea Autorității Electorale Permanente și a Ministerului Administrației și Internelor.
În cazul tuturor tipurilor de alegeri din România, confecționarea ștampilelor birourilor electorale, altele decât Biroul Electoral Central, precum și a ștampilelor oficiilor electorale se realizează prin grija prefecților și, respectiv, în cazul biroului electoral pentru secțiile de votare din străinătate și al birourilor electorale ale secțiilor de votare din străinătate, prin grija Ministerului Afacerilor Externe. Ștampila Biroului Electoral și ștampilele cu mențiunea „VOTAT” se confecționează de Ministerul Internelor și Reformei Administrative. În cazul alegerilor prezidențiale, aceste din urmă ștampile se confecționează de către Regia Autonomă „Monetăria Statului”.
Ștampilele cu mențiunea „VOTAT” trebuie să aibă o dimensiune mai mică decât patrulaterele de pe buletinul de vot, respectiv decât distanța dintre acestea.
Predarea și preluarea ștampilelor electorale de către birourile electorale de circumscripție, păstrarea lor, precum și distribuirea către birourile electorale ale secțiilor de votare este supusă aceluiași regim procedural precum cel aplicabil gestionării buletinelor de vot.
Secțiunea 2. Votarea
Înainte de etapa propriu-zisă a votării din ziua alegerilor se distinge o etapă premergătoare, formată din ansamblul operațiunilor electorale desfășurate fie în preziua votării, fie în ziua votării, constând în măsuri organizatorice și materiale necesare votării efective, precum și în garanții procedurale ale acesteia. La desfășurarea procedurii votării, astfel cum este expres reglementată pot asista, pe tot parcursul său, precum și după încheierea votării, persoanele acreditate conform legii.
A. Etapa preliminară votării și măsurile organizatorice ale votării
Etapa preliminară votării, în cadrul căreia se iau măsurile organizatorice, presupune:
– asigurarea sediului, dotării și cheltuielilor birourilor electorale;
– asigurarea cabinelor de vot, a urnelor, a ștampilelor și a celorlalte materiale necesare votării, de către primari împreună cu prefecții, ținând cont de exigența legală ca fiecare local al secțiilor de votare să posede un număr suficient de urne de vot, cabine, ștampile cu mențiunea „VOTAT”, proporțional cu numărul alegătorilor înscriși în copiile de pe listele electorale permanente și cu numărul estimat al alegătorilor care vor fi înscriși în listele suplimentare, respectiv în tabelele electorale, precum și o urnă de vot specială;
– așezarea cabinelor și a urnelor de vot în aceeași încăpere în care își desfășoară activitatea biroul electoral al secției de votare;
– prezența la sediul secției de votare a președintelui biroului secției și a membrilor acestuia la orele 18 în preziua alegerilor, pentru ca președintele să-și exercite obligația de a dispune măsurile necesare pentru asigurarea ordinii și corectitudinii operațiilor de votare, precum și pentru îndepărtarea materialelor de propagandă electorală de orice tip din și de pe clădirea sediului secției de votare;
– asigurarea, în preziua votării, a pazei secției de votare, dispusă de către președintele biroului secției de votare și fixarea posturilor de pază în jurul localului de vot; atribuțiile președintelui;
– realizarea, în ziua votării, de către președintele biroului electoral al secției de votare, în prezența celorlalți membri ai biroului, precum și, după caz, a observatorilor, a verificării urnelor, listelor electorale, buletinelor de vot și ștampilelor cu mențiunea „VOTAT”, a asigurării aplicării ștampilei de control pe ultima pagină a fiecărui buletin de vot, a închiderii și sigilării urnelor, prin aplicarea ștampilei de control.
Pentru asigurarea ordinii și a bunelor condiții în care să aibă loc votarea, atribuțiile președintelui biroului secției se întind și în afara localului de votare, în curtea acestuia și în jurul său, precum și pe străzi și în piețe publice până la o distanță de 500 de metri. Pentru exercitarea acestor atribuții, primarul și prefectul, împreună cu reprezentanții Ministerului Internelor și Reformei Administrative sunt obligați să pună la dispoziția președintelui biroului secției mijloacele necesare.
Orice refuz de a se conforma dispozițiilor președintelui biroului secției cu privire la asigurarea ordinii, pe toată durata zilei de votare, în localul de vot și în împrejurimi constituie contravenție.
În ziua votării, staționarea în locurile publice din localul de vot sau din zona de votare peste timpul necesar pentru votare este interzisă, cu excepția situației membrilor biroului secției, a candidaților și a persoanelor acreditate.
B. Procedura votării
Așa cum este reglementată legislativ, imperativ și în detaliu, în scopul asigurării exercitării libere, secrete, personale și liber exprimate a dreptului de vot, procedura votării se desfășoară pe parcursul unei singure zile, începând la ora 7 și sfârșindu-se la ora 21 și presupune:
– accesul alegătorilor în sala de vot, în serii corespunzătoare numărului de cabine, refuzul de a permite accesul constituind, în cazul alegerilor locale și parlamentare, contravenție; în cazul alegerilor prezidențiale și al celor pentru Parlamentul European, refuzul de a permite accesul electorului în sala de vot este considerat, de asemenea, contravenție, câtă vreme legiuitorul prevede ca și contravenție refuzul de a permite alegătorului, care face dovada faptului că are dreptul, să voteze la secția de votare la care se prezintă pentru exercitarea dreptului de vot, refuzul de a permite accesul acestuia în sala de vot;
– prezentarea actului de identitate către biroul electoral al secției și verificarea înscrierii în lista electorală a persoanei alegătorului;
– încredințarea buletinelor de vot și a ștampilei cu mențiunea „VOTAT” către alegătorul care a semnat, în prealabil, în lista electorală sau, după caz, în tabelul electoral; încredințarea se face de către președintele biroului electoral al secției de votare sau de către membrul biroului desemnat în acest scop, refuzul nejustificat de a înmâna buletinul și ștampila acestui alegător, precum și înmânarea lor alegătorului ce nu prezintă actul de identitate constituind, în cazul alegerilor locale contravenții; în cazul alegerilor parlamentare, europarlamentare și prezidențiale, constituie, de asemenea, contravenții, și înmânarea buletinului de vot unui alegător care refuză să semneze pentru primirea buletinului de vot și a ștampilei în lista electorală sau tabelul electoral în care este înscris;
– intrarea alegătorului, singur, în cabina de vot închisă, prezența oricărei alte persoane în cabina de vot, în afara celei ce votează fiind interzisă; aplicarea ștampilei cu mențiunea „VOTAT” în patrulaterul ce cuprinde lista de candidați sau numele candidatului pentru care optează, președintele biroului putând lua măsuri pentru ca staționarea alegătorului în cabină să nu se prelungească în mod nejustificat; prin excepție, reamintim că alegătorul care, din motive temeinice, constatate de președintele biroului secției, nu poate vota singur, are dreptul să cheme în cabină, pentru a-l ajuta, un însoțitor ales de el;
– împăturirea buletinului de vot astfel încât pagina albă, netipărită, ce poartă ștampila de control să rămână în afară, împăturirea greșită neatrăgând nulitatea votului, sub condiția expresă ca secretul acestuia să fie asigurat; introducerea buletinelor de vot în urnă, cu grijă să nu se deschidă, în caz contrar, dacă secretul votului nu mai este asigurat, buletinul fiind anulat și dându-i-se alegătorului, numai o singură dată, un nou buletin de vot, făcându-se mențiune despre aceasta în procesul-verbal al operațiunilor de votare;
– restituirea ștampilei încredințate pentru votare către președintele biroului sau către membrul biroului desemnat în acest scop, care o aplică pe actul de identitate, menționând și data scrutinului sau care aplică, după caz, pe verso-ul cărților de identitate, respectiv al actului de identitate, un timbru autocolant cu mențiunea „VOTAT” și data scrutinului.
Votarea poate fi întreruptă temporar, prin suspendarea operațiunilor electorale pentru motive temeinice, de către președintele biroului secției, care apreciază temeinicia motivelor. Durata totală a suspendărilor nu poate depăși, în cazul alegerilor parlamentare, europarlamentare și prezidențiale, o oră, iar în cazul alegerilor locale două ore, orice suspendare trebuind să fie anunțată prin afișare la ușa localului de vot imediat ce s-a produs evenimentul ce a provocat suspendarea, respectiv cu cel puțin o oră înainte, în cazul alegerilor locale.
Pe durata suspendărilor, urnele de votare, ștampilele, buletinele de vot și celelalte documente și materiale ale biroului electoral al secției de votare rămân sub pază permanentă, candidații și observatorii care asistă la votare neputând fi obligați să părăsească sala de votare. De asemenea, în timpul suspendării, nu poate părăsi sala de votare mai mult de jumătate din numărul membrilor biroului electoral al secției de votare în același timp.
Membrii biroului electoral al secției de votare, candidații, observatorii acreditați, jurnaliștii acreditați, români și străini, precum și alegătorii prezenți în secția de votare pentru exercitarea dreptului de vot au dreptul electoral de a înainta președintelui biroului electoral al secției sau, în lipsa acestuia, locțiitorului său, sesizări cu privire la orice nereguli produse în timpul procesului de votare, președintele sau locțiitorul fiind obligat să le primească și să le înregistreze. Dacă sesizarea este înaintată în dublu exemplar, președintele, respectiv locțiitorul său trebuie să menționeze pe copia ce rămâne la persoana care înaintează sesizarea faptul că a luat la cunoștință de sesizare, precum și numărul sub care aceasta este înregistrată. Deși aceste dispoziții se regăsesc, de manieră expresă, exclusiv în legislația privind alegerile europarlamentare și parlamentare, considerăm că sunt aplicabile, din identitate de rațiune, și în cazul alegerilor prezidențiale. În termeni similari, în cazul alegerilor locale, legea prevede posibilitatea ca în timpul operațiunilor de votare se să facă întâmpinări cu privire la acestea, întâmpinări asupra cărora va hotărî de îndată biroul electoral al secției. Împotriva soluției date de către acesta se pot formula contestații în scris, ce se prezintă președintelui biroului secției, acesta eliberând depunătorului o dovadă de primire, contestațiile urmând să fie soluționate de către biroul electoral de circumscripție.
Procesul de votare este declarat închis la ora 21 de către președintele biroului electoral al secției. În cazul alegerilor parlamentare, europarlamentare și prezidențiale, legiuitorul prevede că alegătorii ce se află la ora 21 în sala de vot își pot exercita dreptul de vot, durata votării fiind astfel prelungită. Considerăm că, în scopul susținerii în mod egal a eficacității exercitării dreptului de vot, această posibilitate există și în cazul alegerilor locale, în pofida tăcerii, regretabile, a legislației în materie.
De asemenea, într-o atare situație, sunt aplicabile, pentru toate tipurile de alegeri, din identitate de rațiune, dispozițiile exprese existente în cazul alegerilor parlamentare, ce prevăd că președintele biroului electoral al secției de votare are obligația ca, de îndată ce adoptă decizia de prelungire a duratei votării, să informeze biroul sau oficiul electoral ce funcționează la nivelul imediat superior cu privire la declarația de prelungire, precum și cu privire la închiderea secției atunci când perioada de prelungire se încheie, de îndată ce acest lucru se produce. Birourile și oficiile electorale ce primesc informații cu privire la prelungirea duratei votării sunt obligate să le transmită organismelor electorale ce funcționează la nivelele imediat superioare până când informările se centralizează la Biroul Electoral Central.
C. Observarea alegerilor
Pentru asigurarea transparenței și a corectitudinii alegerilor, ce reclamă posibilitatea de control din partea societății civile asupra desfășurării procesului electoral, la toate operațiunile electorale pe care le presupune votarea, precum și, în genere, la toate operațiunile electorale efectuate de birourile electorale ale secțiilor de votare pot asista, în afara membrilor birourilor electorale și a candidaților, persoanele acreditate în condițiile legii.
Conform legislației electorale române, sunt considerate persoane acreditate: observatorii interni și externi; reprezentanții interni și externi ai mass-mediei, delegații formațiunilor politice ce participă la alegeri și nu au reprezentanți în birourile electorale.
Pot fi acreditați ca observatori interni numai cetățenii cu drept de vot, fără apartenență politică, ce sunt reprezentanți împuterniciți ai organizațiilor neguvernamentale care au în obiectul de activitate apărarea democrației și a drepturilor omului sau observarea alegerilor, legal constituite cu cel puțin 6 luni înainte de data alegerilor. Pentru a atesta îndeplinirea acestor condiții, cetățenii ce pot fi acreditați ca observatori interni trebuie să prezinte o adeverință eliberată de Autoritatea Electorală Permanentă.
Acreditarea observatorilor interni se realizează pentru toate secțiile de votare din raza lor de competență, de către, în cazul alegerilor prezidențiale și europarlamentare, birourile electorale județene, birourile sectoarelor municipiului București și biroul electoral pentru secțiile de votare din străinătate; în cazul alegerilor locale, de către biroul electoral de circumscripție județeană sau al municipiului București; în cazul alegerilor parlamentare, de către birourile electorale de circumscripție. În scopul acreditării, conducerea organizațiilor neguvernamentale trebuie să depună o cerere scrisă, însoțită, în cazul alegerilor locale, de declarația scrisă pe propria răspundere a fiecărui observator că va respecta condițiile de acreditare.
Pot fi acreditate ca reprezentanți interni ai mass-media persoanele fără apartenență politică aflate în relații contractuale cu instituțiile mass-media interne și desemnate de către conducerea acestor instituții. În cazul alegerilor prezidențiale și europarlamentare, legiuitorul prevede că aceste persoane trebuie să prezinte o adeverință eliberată de Autoritatea Electorală Permanentă care să ateste faptul că persoanele în cauză desfășoară activități în domeniul mass-media. De regulă, acreditarea reprezentanților mass-media române se face de către aceleași birouri electorale care îi acreditează pe observatorii interni, cu excepția alegerilor parlamentare, în cazul cărora competența acreditării îi revine Autorității Electorale Permanente.
Aceeași Autoritate îi acreditează, în cazul alegerilor prezidențiale, parlamentare și europarlamentare, pe observatorii externi și pe reprezentanții externi ai mass-mediei, la propunerea Ministerului Afacerilor Externe, pentru toate birourile electorale. în cazul alegerilor locale, observatorii străini sunt acreditați, ca și reprezentanții mass-media străini, de către Biroul Electoral Central.
Acreditarea delegaților formațiunilor politice ce participă la alegeri și nu au reprezentanți în birourile electorale se face de către aceleași birouri electorale care îi acreditează pe observatorii interni, la cererea scrisă a conducerii respectivelor formațiuni.
Contestațiile privind acreditarea sau respingerea solicitării de acreditare se depun la tribunalul în a cărui rază teritorială funcționează biroul electoral ce aordă sau respinge acordarea acreditării și se soluționează prin hotărâre definitivă și irevocabilă. În cazul alegerilor locale, competența de soluționare a contestațiilor îi revine Biroului Electoral Central. În cazul în care competența de a acorda acreditarea îi revine Autorității Electorale Permanente, contestațiile se soluționează de către Curtea de Apel București, prin hotărâre definitivă și irevocabilă.
Contestațiile privind respingerea de către Autoritatea Electorală Permanentă a solicitării de eliberare a adeverințelor pentru observatorii interni și reprezentanții interni ai mass-media, în cazul alegerilor prezidențiale și europarlamentare, precum și, în cazul alegerilor parlamentare, în ce-i privește pe observatorii interni, se depun la Curtea de Apel București și se soluționează de aceasta prin hotărâre definitivă și irevocabilă.
Condițiile acreditării, prevăzute obligatoriu în actul de acreditare și a căror încălcare atrage, de drept, încetarea acreditării, constau în următoarele drepturi și obligații: dreptul de a asista, sub condiția prezentării actului de acreditare, la toate operațiunile electorale din ziua votării, inclusiv la numărarea voturilor, așadar începând cu ora 6 și terminând cu momentul încheierii votării și semnării, de către membrii biroului electoral al secției de votare a procesului-verbal de constatare a rezultatului votării în respectiva secție; dreptul de a staționa numai în spațiul stabilit în acest sens în sala de votare, de către președintele biroului electoral al secției; dreptul de acces în spațiul special amenajat în acest sens la biroul electoral care a emis acreditarea; obligația de a nu interveni în niciun mod în organizarea și desfășurarea alegerilor; obligația de a nu încerca să influențeze opțiunea alegătorului, de a nu face acte de propagandă pentru sau împotriva vreunui competitor politic și de a nu încălca, în orice alt mod, actul de acreditare. Nerespectarea acestor obligații atrage aplicarea sancțiunilor legale, anularea acreditării de către biroul electoral ce a constatat abaterea și îndepărtarea imediată a persoanei respective din secția de votare, în cazul în care abaterea se săvârșește în această zi.
Instituția acreditării se legitimează prin necesitatea asigurării corectitudinii votului și a transparenței alegerilor, iar obligațiile ce incumbă persoanelor acreditate au ca scop asigurarea statutului neutru al acestora, care să prevină și să împiedice transformarea lor în agenți electorali ai candidaților, ceea ce ar prelungi nelegal campania electorală chiar și în ziua votării, încălcându-se astfel libertatea votului și egalitatea dreptului de a fi ales.
CAPITOLUL III. Stabilirea rezultatului alegerilor
Această etapă a alegerilor presupune numărarea voturilor și consemnarea rezultatului votării anterior stabilirii propriu-zise a rezultatului alegerilor, care se desfășoară în mai multe etape specifice, corespunzătoare fiecărui tip de alegeri în parte.
Secțiunea 1. Numărarea voturilor și consemnarea rezultatului votării
Această etapă a alegerilor se desfășoară la nivelul secției de votare, reunind mai multe operațiuni electorale realizate de către biroul secției, în ordinea obligatorie prevăzută de lege, cu scopul asigurării corectitudinii, operațiuni ce se pot grupa, la rândul lor, în patru mari etape.
Prima etapă urmează declarării votării ca fiind închisă, de către președintele biroului secției și presupune închiderea secției și efectuarea, de către președintele biroului acesteia, în prezența membrilor biroului și a persoanelor ce au dreptul legal de a asista, a următoarelor operațiuni concrete: verificarea stării sigiliilor de pe urnele de votare, sigilarea fantei urnelor; inventarierea și sigilarea ștampilelor cu mențiunea „VOTAT”; anularea buletinelor de vot neîntrebuințate; stabilirea numărului alegătorilor înscriși în copiile listele electorale; stabilirea numărului de alegători prezenți la urne, prin numărarea semnăturilor înscrise pe listele electorale existente la secție; desigilarea urnelor, una câte una.
Pentru alegerile parlamentare, legiuitorul prevede expres că în timpul operațiunilor de deschidere a urnelor se pot face întâmpinări și contestații cu privire la operațiunile electorale incidente, președintele biroului secției având obligația să le soluționeze pe loc, în cazul în care rezolvarea nu suferă întârziere. Contestațiile trebuie formulate în scris, în două exemplare, dintre care unul, semnat și ștampilat de către președinte, rămâne la contestator.
Pentru alegerile locale, se prevede posibilitatea ca în timpul operațiunilor de deschidere a urnelor, de numărare și totalizare a voturilor, precum și de înregistrare a rezultatelor votării în procesele-verbale, să se facă întâmpinări cu privire la acestea. Biroul electoral al secției hotărăște de îndată cu privire la întâmpinări, putându-se formula contestații scrise împotriva soluției date, ce se depun președintelui biroului, care eliberează depunătorului o dovadă în acest sens. Contestațiile se soluționează de către biroul electoral de circumscripție corespunzător, în funcție de tipul de autoritate aleasă.
Considerăm că, din identitate de rațiune, aceste prevederi se aplică și în cazul celorlalte tipuri de alegeri, în pofida lipsei unor dispoziții exprese analoage în legislația privitoare la celelalte alegeri decât cele parlamentare și locale.
A doua etapă presupune numărarea voturilor din urnă și consemnarea rezultatelor votării în tabele, ca instrumente de lucru pentru consemnarea rezultatelor votării în procese-verbale. Numărarea buletinelor de vot se realizează cu evidențierea, separată, a voturilor nule, respectiv a voturilor valabil exprimate pentru fiecare autoritate aleasă. Președintele biroului citește, cu voce tare, la deschiderea fiecărui buletin de vot, lista de candidați ce a fost votată sau, după caz, numele și prenumele candidatului și arată buletinul de vot celor prezenți. Buletinele de vot deschise se selectează în funcție de autoritatea aleasă, se numără și se leagă în pachete separate, pe competitori electorali. În cazul alegerilor parlamentare, pentru buletinele de vot nule, voturi albe, precum și pentru cele contestate se fac pachete separate.
Un membru al biroului, desemnat de președinte, consemnează rezultatul numărării în câte un tabel separat în care se înscriu listele de candidați, numele candidaților, inclusiv ale candidaților independenți, voturile nule, voturile valabil exprimate pentru fiecare listă de candidați, sau, după caz, pentru fiecare candidat, precum și pentru candidații independenți.
Se consideră buletine de vot nule și nu vor fi luate în calcul la stabilirea voturilor valabil exprimate: cele pe care nu a fost aplicată ștampila de control a secției; cele de alt model decât cel legal aprobat; cele pe care nu a fost aplicată ștampila cu mențiunea “VOTAT”; cele la care ștampila este aplicată peste mai multe patrulatere. Este considerat valabil votul exprimat pe buletinele în care, deși ștampila aplicată a depășit limitele patrulaterului, opțiunea alegătorului este evidentă. În cazul alegerilor parlamentare, buletinele ce nu au aplicată ștampila „VOTAT” nu sunt considerate voturi nule, ci voturi albe și nu intră în calculul voturilor valabil exprimate. De asemenea, în cazul acestor alegeri, dacă există buletine de vot pentru care opiniile privind valabilitatea votului sunt diferite, votul va fi atribuit unui candidat sau va fi considerat nul, în funcție de părerea majorității membrilor biroului electoral al secției.
Etapa a treia constă în consemnarea rezultatelor numărării voturilor în procese-verbale, încheiate, de către președintele biroului secției, în două exemplare originale, în cazul alegerilor locale și parlamentare, respectiv în trei exemplare, în cazul alegerilor prezidențiale și al celor pentru Parlamentul European. În cazul alegerilor parlamentare și locale, procesele-verbale se încheie separat, în funcție de autoritatea aleasă. Pe baza acestor procese-verbale se vor stabili rezultatele alegerilor, astfel încât, dată fiind importanța lor, conținutul le este imperativ stabilit prin lege. Ele se semnează de către președintele și membrii biroului secției (în dreptul numelui și prenumelui și, după caz, al apartenenței politice, respectiv după indicarea denumirii abreviate a partidului pe care îl reprezintă) și poartă ștampila de control. Dacă semnătura președintelui nu poate lipsi, sub sancțiunea nevalabilității procesului-verbal, lipsa semnăturilor unor membri ai biroului nu are nicio consecință asupra valabilității procesului-verbal respectiv și nici a alegerilor, președintele fiind însă obligat să menționeze motivele ce au împiedicat semnarea.
Procesele-verbale conțin: numărul total al alegătorilor prevăzut în listele electorale existente la secție; numărul total al alegătorilor înscriși în listele existente la secție ce s-au prezentat efectiv la urne; numărul total al buletinelor de vot primite; numărul buletinelor de vot neîntrebuințate și anulate; numărul total al voturilor valabil exprimate; numărul voturilor nule (în cazul alegerilor parlamentare este înscris, de asemenea, și numărul total al voturilor albe); numărul voturilor valabil exprimate, obținute de fiecare listă de candidați sau, după caz, de fiecare candidat, precum și de fiecare candidat independent; expunerea, pe scurt, a întâmpinărilor, contestațiilor și a modului de soluționare, precum și a contestațiilor înaintate biroului electoral constituit la nivelul superior; starea sigiliilor de pe urne, la încheierea votării.
De asemenea, în procesul-verbal se vor menționa și situațiile următoare: dacă numărul buletinelor de vot găsite în urnă diferă de numărul alegătorilor care au votat, rezultat în urma numărării semnăturilor; dacă numărul buletinelor de vot găsite în urnă adunat cu cel al buletinelor de vot neîntrebuințate și cele anulate diferă de numărul total de buletine de vot primite, precum și opiniile separate ale membrilor biroului electoral în această privință; orice alte incidente, precum, de pildă, dispariția uneia sau a mai multor ștampile de vot.
Membrii biroului secției au obligația de a nu părăsi localul secției înainte de stabilirea rezultatului alegerilor și de semnarea procesului-verbal, o asemenea părăsire constituind contravenție.
Un exemplar al procesului-verbal se afișează la loc vizibil, la sediul biroului electoral al secției de votare. Fiecare membru al biroului electoral ale secțiilor de votare are dreptul să ceară eliberarea unei copii de pe procesul-verbal, certificată de către toți cei care au semnat originalul. Competitorii electorali pot obține, de asemenea, copii de pe exemplarele proceselor-verbale.
Ultima etapă a constatării rezultatelor alegerilor rezidă în predarea dosarelor, sigilate, ștampilate și întocmite de biroul secției către biroul electoral de circumscripție ce funcționează la nivelul imediat superior, respectiv, după caz, oficiului electoral, pe bază de proces-verbal, în cel mult 24 de ore de la încheierea votării. Predarea se face, cu pază militară, de către președintele biroului secției, însoțit, în cazul alegerilor locale, de cel puțin doi membri ai biroului, stabiliți prin tragere la sorți de către președinte, respectiv de către alți membri ai biroului electoral al secției, la cererea acestora, în cazul alegerilor prezidențiale și europarlamentare, respectiv, la cerere, de către reprezentanți ai competitorilor electorali în biroul secției, candidați sau persoane acreditate, în cazul alegerilor parlamentare.
În cazul alegerilor prezidențiale se întocmesc două dosare, ambele: un dosar , însoțit de ștampila de control, cuprinde două exemplare ale procesului-verbal, toate contestațiile privitoare la operațiunile electorale ale biroului electoral al secției de votare, buletinele de vot nule și cele contestate; al doilea dosar cuprinde copia de pe lista electorală permanentă împreună cu tabelele utilizate în cadrul secției de votare, precum și declarațiile pe propria răspundere în cazul votării în secțiile speciale, după caz.
În cazul alegerilor pentru Parlamentul European, se întocmește un singur dosar, ce conține exemplarele proceselor-verbale, întâmpinările, contestațiile, buletinele de vot nule și contestate, precum și listele electorale utilizate.
În cazul alegerilor locale, dosarele se întocmesc pentru fiecare autoritate administrativă aleasă și cuprind procesul-verbal și contestațiile formulate, buletinele de vot nule și cele contestate.
În cazul alegerilor parlamentare, se întocmesc, separat pentru Camera Deputaților și Senat, câte un dosar ce cuprinde procesul-verbal, în două exemplare originale, contestațiile privitoare la operațiunile electorale ale biroului electoral al secției de votare, buletinele de vot nule și cele contestate, formularele tipizate care au fost folosite la calculul rezultatelor, precum și listele electorale utilizate în cadrul secției de votare, îndosariate pe tipuri de liste. Dosarele se vor preda însoțite de listele electorale utilizate la secția de votare respectivă.
Procesele-verbale constatatoare ale rezultatelor numărării voturilor întocmite de birourile electorale ale secțiilor de votare din străinătate, însoțite de toate întâmpinările și contestațiile privitoare la operațiunile electorale ale biroului electoral al secției de votare, sunt transmise prin mijloace electronice la biroul electoral pentru secțiile de votare din străinătate, prin grija reprezentanțelor diplomatice, în cel mult 24 de ore de la primirea acestora. Exactitatea datelor din aceste procese-verbale este confirmată telefonic de către președintele sau locțiitorul biroului electoral pentru secțiile de votare din străinătate, care contrasemnează și ștampilează documentele primite. Procesele-verbale contrasemnate sunt utilizate în centralizarea rezultatelor votării.
În cazul alegerilor parlamentare, se prevede expres că documentele întocmite de birourile electorale ale secțiilor de votare organizate în străinătate, altele decât procesele verbale, vor fi transmise în țară și predate, prin grija Ministerului Afacerilor Externe, biroului electoral al circumscripției electorale pentru cetățenii români cu domiciliul sau reședința în afara țării, iar în cazul în care acesta și-a încetat activitatea, Tribunalului București.
Secțiunea 2. Stabilirea și publicarea rezultatelor alegerilor
A. Centralizarea rezultatelor alegerilor în cazul alegerilor parlamentare, prezidențiale și europarlamentare
Această etapă se desfășoară, în cazul alegerilor parlamentare, la nivelul biroului electoral de circumscripție și al oficiilor electorale, respectiv, în cazul alegerilor europarlamentare și prezidențiale, la nivelul biroului electoral județean, al biroului electoral al sectorului municipiului București și al biroului electoral pentru secțiile de votare din străinătate
Etapa preliminară centralizării propriu-zise a informațiilor (indicatorilor) cu privire la voturile exprimate la nivelul circumscripției se desfășoară ulterior primirii dosarelor de la birourile electorale ale secțiilor de votare și constă în soluționarea întâmpinărilor și a contestațiilor primite.
Rezultatul centralizării se consemnează într-un proces-verbal, care trebuie să cuprindă aceleași date și informații precum cele cuprinse în procesele-verbale întocmite la nivelul birourilor electorale ale secțiilor de votare, numai că, de data aceasta, datele și informațiile se referă la întregul nivel al circumscripției. Semnarea procesului-verbal se supune aceluiași regim juridic aplicabil proceselor-verbale întocmite la nivelul birourilor secțiilor de votare. În cazul alegerilor europarlamentare, procesul-verbal centralizator se întocmește într-un singur exemplar original.
În cazul alegerilor parlamentare, birourile electorale de circumscripție la nivel județean și biroul electoral al circumscripției electorale pentru cetățenii români cu domiciliul sau reședința în afara țării, respectiv oficiile electorale din municipiul București întocmesc, după caz, următoarele procese-verbale pentru fiecare tip de alegere, în două exemplare originale: câte un proces-verbal pentru fiecare colegiu uninominal înființat pe raza circumscripției electorale, respectiv a oficiului electoral de sector; un proces-verbal privind centralizarea voturilor și constatarea rezultatului alegerilor, pe competitori electorali, la nivelul circumscripției electorale, respectiv al oficiului electoral de sector. Biroul electoral al municipiului București întocmește un proces-verbal centralizator, pe competitori electorali, prin însumarea proceselor-verbale întocmite de oficiile electorale de sector.
De asemenea, în cazul alegerilor europarlamentare și prezidențiale, birourile electorale județene, birourile electorale ale sectoarelor municipiului București trebuie ca, în termen de 24 de ore de la primirea dosarelor de la birourilor electorale ale secțiilor de votare, să trimită câte un exemplar al fiecărui proces verbal întocmit de aceste din urmă birouri la tribunalul în a cărui rază teritorială își desfășoară activitatea, biroul electoral pentru secțiile de votare din străinătate transmițând câte o copie, contrasemnată și ștampilată, a fiecărui proces-verbal întocmit de birourile electorale ale secțiilor de votare din străinătate, Tribunalului București.
Ulterior centralizării rezultatelor votării, realizată la nivelul lor, birourile de circumscripție, respectiv, în cazul alegerilor prezidențiale și europarlamentare, birourile județene, birourile electorale ale sectoarelor municipiului București și biroul electoral pentru secțiile de votare din străinătate trebuie să înainteze Biroului Electoral Central, sub pază înarmată, în cel mult 48 de ore de la primirea ultimului proces-verbal de la birourile electorale ale secțiilor de votare, dosarele alegerilor.
În cazul alegerilor parlamentare, Biroului Electoral i se transmit, în vederea stabilirii pragului electoral, câte două exemplare ale celor două tipuri de procese-verbale încheiate pe circumscripție, împreună cu întâmpinările și contestațiile, formând câte un dosar, sigilat și semnat de membrii biroului electoral de circumscripție.
În cazul alegerilor prezidențiale, Biroului Electoral Central i se transmit un dosar ștampilat și semnat de membrii birourilor județene, ai birourilor sectoarelor municipiului București și, respectiv, ai biroul electoral pentru secțiile de votare din străinătate, format din procesul-verbal întocmit de aceste birouri, împreună cu procesele-verbale primite de la birourile electorale ale secțiilor de votare, precum și cu toate contestațiile și întâmpinările primite de competența Biroului Electoral Central, precum și dosarele cuprinzând copiile de pe listele electorale permanente și tabelele utilizate în cadrul secțiilor de votare, precum și declarațiile pe propria răspundere ale alegătorilor ce au votat în secțiile speciale, însoțite de ștampila biroului electoral respectiv.
În cazul alegerilor europarlamentare, Biroului Electoral i se transmit, din partea fiecărui birou electoral județean, biroul de sector al municipiului București și din partea biroului electoral pentru secțiile de votare din străinătate, câte un dosar sigilat, ștampilat și semnat de către membrii biroului respectiv, cuprinzând procesul-verbal de centralizare întocmit la nivelul biroului, procesele-verbale primite de la birourile electorale ale secțiilor de votare, întâmpinările și contestațiile, precum și toate dosarele cuprinzând listele electorale utilizate în cadrul secțiilor de votare, cu excepția celor organizate în străinătate, îndosariate pe secții de votare și pe tipuri de liste.
B. Stabilirea, validarea și publicarea rezultatului alegerilor în cazul alegerilor prezidențiale
Această etapă a alegerilor pentru Președintele României presupune, pentru fiecare tur de scrutin, două sub-etape: centralizarea rezultatului alegerilor la nivel național și consemnarea constatării acestui rezultat de către Biroul Electoral Central și, respectiv confirmarea, validarea rezultatului alegerilor, de către Curtea Constituțională. De asemenea, aceasta validează și rezultatul alegerilor pentru președintele ales.
Odată primite dosarele din partea birourilor județene, a birourilor sectoarelor municipiului București și a biroului pentru secțiile de votare din străinătate, Biroul Electoral Central rezolvă contestațiile și încheie un proces-verbal în care consemnează constatarea rezultatului centralizat al alegerilor la nivel național. Procesul-verbal cuprinde: numărul total al alegătorilor înscriși în listele electorale permanente; numărul total al alegătorilor care s-au prezentat la urne; numărul total al voturilor valabil exprimate; numărul total al voturilor nule; numărul buletinelor de vot primite; numărul buletinelor de vot neîntrebuințate și anulate; numărul de voturi necesare pentru a fi ales Președinte al României (majoritatea de voturi ale alegătorilor înscriși în listele electorale permanente, conform art. 2¹ din legea 370/2004); numărul total al voturilor valabil exprimate, obținute de fiecare candidat; prenumele și numele candidatului care a îndeplinit condițiile art. 81 din Constituția României; prenumele și numele candidaților care vor participa la al doilea tur de scrutin, dacă este cazul.
Ulterior întocmirii procesului-verbal, Biroul Electoral Central trebuie, pentru fiecare tur de scrutin, să înainteze, cu pază înarmată, la Curtea Constituțională, în termen de 24 de ore de la înregistrarea ultimului dosar, procesul-verbal pe care l-a întocmit, pentru fiecare tur de scrutin, împreună cu procesele-verbale de constatare și centralizare a rezultatelor votării întocmite de birourile electorale județene, birourile electorale ale sectoarelor municipiului București, biroul electoral pentru secțiile de votare din străinătate și birourile electorale ale secțiilor de votare. La al doilea tur de scrutin, aceste dispoziții se aplică în mod corespunzător, urmând ca în procesul-verbal să fie trecute prenumele și numele candidatului a cărui alegere a fost constatată, în conformitate cu prevederile art. 81 alin. (3) din Constituția României, care dispun că în cazul celui de al doilea tur de scrutin este declarat ales candidatul care a obținut cel mai mare număr de voturi.
Biroul Electoral Central predă Autorității Electorale Permanente dosarele cuprinzând copiile de pe listele electorale permanente și tabelele utilizate în cadrul secțiilor de votare la ambele tururi de scrutin, precum și declarațiile pe propria răspundere ale alegătorilor ce au votat în secțiile speciale.
În virtutea constatării rezultatului alegerilor, astfel cum i-a fost transmisă de către Biroul Electoral Central, Curtea Constituțională, în 24 de ore de la primirea procesului-verbal întocmit de către Biroul Electoral Central, după soluționarea tuturor contestațiilor introduse, confirmă rezultatul alegerilor, pentru fiecare tur de scrutin, prin hotărâre, și îl publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, aducându-l totodată la cunoștință publică și prin presă. În cazul primului tur de scrutin, dacă niciunul dintre candidați a obținut numărul de voturi necesare pentru a fi declarat ales, Curtea va aduce la cunoștință publică prenumele și numele celor doi candidați care vor participa la cel de-al doilea tur de scrutin și a zilei votării pentru acesta, la două săptămâni de la primul tur de scrutin.
Curtea nu doar validează rezultatele sufragiului și publică rezultatele acestuia, ci validează și rezultatul alegerilor pentru președintele ales. Actul de validare constituie astfel actul de validare a mandatului președintelui ales și se întocmește în 3 exemplare, dintre care unul rămâne la Curte, unul se prezintă Parlamentului pentru depunerea jurământului de către președintele ales, iar al treilea exemplar se înmânează candidatului ales.
C. Stabilirea rezultatului alegerilor, repartizarea și atribuirea mandatelor în cazul alegerilor pentru Parlamentul European
După ce a primit procesele-verbale de la birourile electorale județene, ale sectoarelor municipiului București, precum și de la biroul electoral pentru secțiile de votare din străinătate, Biroul Electoral Central, odată constatat rezultatul alegerilor, repartizează și atribuie mandatele de parlamentar european, prin parcurgerea mai mult etape.
O primă etapă constă în calcularea pragului electoral ce se va aplica partidelor politice, organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale, alianțelor politice și alianțelor electorale dintre acestea, respectiv în calcularea coeficientului electoral național ce se va aplica în cazul candidaților independenți, pentru a stabili care sunt competitorii electorali ce participă la atribuirea de mandate. Pragul electoral este, conform legii, de 5% din totalul voturilor valabil exprimate la nivel național, iar coeficientul electoral este partea întreagă a raportului dintre numărul total de voturi valabil exprimate la nivel național și numărul de mandate de parlamentari europeni ce revin României. Pentru a obține un mandat, un candidat independent trebuie să fi obținut un număr de voturi valabil exprimate cel puțin egal cu coeficientul electoral.
A doua etapă a repartizării de mandate constă în stabilirea, în ordinea descrescătoare a numărului de voturi valabil exprimate, a listei de competitori cărora li se pot atribui mandate.
În etapa a treia a repartizării de mandate acestea se repartizează la nivelul circumscripției naționale listelor selectate conform etapei precedente, prin metoda Hondt: se împart voturile valabil exprimate pentru fiecare listă și candidat independent la 1, 2, 3, 4 … până la numărul total de mandate de repartizat, se ierarhizează aceste câturi în ordine descrescătoare, numărul de mandate repartizate fiecărei liste în parte corespunzând cu numărul total de câturi aferente fiecărei liste cuprinse în șirul ordonat, până la repartizarea tuturor mandatelor.
Atribuirea mandatelor se face de către Biroul Electoral Central, în ordinea înscrierii candidaților pe listă, cu posibilitatea redistribuirii mandatelor la care are dreptul o listă a unei formațiuni politice care nu are candidați suficienți către următorul partid politic, organizație a cetățenilor aparținând minorităților naționale, alianță politică și alianță electorală ce a depășit pragul electoral.
Candidatului independent căruia i-ar reveni cel puțin un mandat i se atribuie un singur mandat, indiferent de câte mandate au rezultat din calculul făcut cu ocazia repartizării mandatelor. În acest caz, repartizarea celorlalte mandate se face în continuare, pentru liste sau candidați independenți, cu respectarea condițiilor referitoare la pragul electoral și la metoda de calcul Hondt. În condițiile în care la ierarhizarea câturilor două sau mai multe câturi sunt egale, ierarhizarea se va face după numărul de voturi valabil exprimate, iar dacă și în aceste condiții există egalitate, ordinea de ierarhizare stabilindu-se în funcție de ordinea înscrierii pe buletinele de vot.
Constatarea rezultatului centralizat al alegerilor, la nivel național, precum și a operațiunile electorale de repartizare și atribuire a mandatelor se consemnează de către Biroul Electoral Central într-un proces-verbal, semnat de președinte și de către membrii în prezența căruia a fost întocmit, lipsa semnăturii unora dintre membri neafectând valabilitatea procesului-verbal.
Acesta cuprinde: numărul total al alegătorilor înscriși în copiile de pe listele electorale permanente și în liste electorale speciale; numărul total al alegătorilor înscriși în listele electorale, care s-au prezentat la urne; numărul buletinelor de vot primite; numărul buletinelor de vot neîntrebuințate și anulate; numărul voturilor valabil exprimate; numărul voturilor nule; numărul voturilor valabil exprimate obținute de fiecare listă de candidați sau de fiecare candidat independent; numărul voturilor valabil exprimate obținute de fiecare listă ce a întrunit pragul electoral și de fiecare candidat independent ce a întrunit coeficientul electoral, în ordinea descrescătoare a numărului voturilor valabil exprimate; lista câturilor calculate conform metodei Hondt pentru fiecare listă de candidați ce a întrunit pragul electoral și pentru fiecare candidat independent ce a întrunit coeficientul electoral; lista sortată descrescător a câturilor calculate conform metodei Hondt; numărul mandatelor atribuite fiecărei liste de candidați sau fiecărui candidat independent, în ordinea descrescătoare a numărului de mandate; lista membrilor aleși pentru Parlamentul European; lista membrilor supleanți pentru Parlamentul European.
Sunt supleanți candidații înscriși pe listele formațiunilor politice cărora nu le-au fost atribuite mandate și care pot ocupa postul de parlamentar european obținut de un candidat de pe aceeași listă și rămas vacant. Eliberarea candidaților aleși a certificatului doveditor al alegerii se face de către Biroul Electoral Central.
Ulterior centralizării rezultatelor votării și a redactării, în acest scop, a procesului-verbal, Biroul Electoral Central validează rezultatul alegerilor și asigură publicarea acestuia în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Validarea mandatelor de parlamentar european se realizează de către Parlamentul European.
D. Constatarea rezultatului alegerilor, repartizarea și atribuirea mandatelor și publicarea rezultatului alegerilor în cazul alegerilor parlamentare
Această etapă presupune intervenția Biroului Electoral Central și a birourilor de circumscripție electorală, ce efectuează multiple operațiuni electorale. Repartizarea și atribuirea mandatelor de parlamentar se face, în sistemul român, conform reprezentării proporționale, la două nivele: într-un prim timp la nivelul circumscripției electorale, iar în al doilea timp se repartizează resturile electorale la nivel național, în scopul asigurării unei reprezentări cât mai proporționale. Repartizarea este urmată de desfășurarea mandatelor repartizate pe circumscripții electorale, urmată de alocarea pe colegii uninominale și atribuirea de mandate candidaților, realizată, la rândul său, în două etape: la nivelul colegiilor uninominale și la nivelul fiecărei circumscripții electorale.
La operațiunile de repartizare și atribuire a mandatelor sunt luați în calcul numai competitorii electorali ce întrunesc pragul electoral, respectiv coeficientul electoral național și, respectiv, candidații independenți ce au obținut, în colegiul uninominal la nivelul căruia au candidat, majoritatea voturilor valabil exprimate.
D 1. Stabilirea pragului electoral
În scopul repartizării și atribuirii mandatelor de parlamentar, Biroul Electoral Central, după primirea proceselor-verbale întocmite de către birourile electorale de circumscripție, stabilește, într-o primă etapă, partidele politice, alianțele politice, alianțele electorale și organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale care îndeplinesc pragul electoral, separat pentru Camera Deputaților și pentru Senat. Constituind numărul minim necesar de voturi valabil exprimate pentru reprezentarea parlamentară sau de colegii uninominale în care candidații partidelor politice, alianțelor politice, alianțelor electorale sau ai organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale au obținut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate, pragul electoral se calculează astfel: pentru Camera Deputaților, 5% din totalul voturilor valabil exprimate în toate circumscripțiile electorale, pentru toate partidele politice, alianțele politice, alianțele electorale și organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale; pentru Senat, 5% din totalul voturilor valabil exprimate în toate circumscripțiile electorale, pentru toate partidele politice, alianțele politice, alianțele electorale și organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale; pentru Camera Deputaților și Senat, prin îndeplinirea cumulativă a condiției obținerii a 6 colegii uninominale pentru Camera Deputaților și a 3 colegii uninominale pentru Senat, în care candidații partidelor politice, alianțelor politice sau electorale și ai organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale se situează pe primul loc, în ordinea numărului de voturi valabil exprimate, chiar dacă acestea nu au îndeplinit condițiile anterioare; în cazul alianțelor politice și alianțelor electorale, la pragul de 5% se adaugă, pentru al doilea membru al alianței, 3% din voturile valabil exprimate în toate circumscripțiile electorale și, pentru fiecare membru al alianței, începând cu al treilea, câte un procent din voturile valabil exprimate în toate circumscripțiile electorale, fără a se putea depăși 10% din aceste voturi.
De asemenea, Biroul stabilește, pentru organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale ce nu au întrunit pragul electoral și care au dreptul la reprezentare în Camera Deputaților, un coeficient electoral la nivel național, constând în numărul mediu de voturi valabil exprimate necesare pentru alegerea unui deputat. Coeficientul electoral la nivel național se calculează prin împărțirea numărului total de voturi valabil exprimate pentru alegerea Camerei Deputaților din toate circumscripțiile electorale, obținute de partidele politice, organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale, alianțele politice, alianțele electorale, la numărul total de colegii uninominale constituite pentru alegerea Camerei Deputaților. Va avea dreptul la reprezentare organizația cetățenilor aparținând minorității naționale care a obținut cel puțin 10% din coeficientul electoral și se va declara ales acel reprezentant al organizației cetățenilor aparținând minorității naționale care a obținut cel mai mare număr de voturi.
Biroul Electoral Central consemnează rezultatul operațiunilor de stabilire a pragului electoral, respectiv a coeficientului electoral național ca parte întreagă nerotunjită și îl transmit, pe bază de proces-verbal, fiecăruia dintre birourile electorale de circumscripție, la nivelul cărora se va proceda la prima etapă de repartizare a mandatelor, pe competitor electoral, la nivelul circumscripției.
D 2. Repartizarea mandatelor la nivelul circumscripției electorale
Această etapă presupune, ca primă operațiune, stabilirea de către biroul electoral de circumscripție, separat pentru Camera Deputaților și Senat, a coeficientului electoral al circumscripției, determinat ca partea întreagă nerotunjită rezultată prin împărțirea numărului de voturi valabil exprimate pentru toți competitorii electorali care întrunesc pragul electoral, inclusiv voturile valabil exprimate pentru candidații independenți care au obținut majoritatea voturilor valabil exprimate în colegiul uninominal unde au candidat, la numărul de deputați, respectiv de senatori ce urmează să fie aleși în acea circumscripție electorală.
A doua operațiune consistă în stabilirea numărului de mandate repartizate de biroul electoral de circumscripție competitorului electoral la nivelul circumscripției și se realizează prin împărțirea, pentru fiecare competitor, numărului total de voturi valabil exprimate în favoarea sa (suma voturilor valabil exprimate în favoarea tuturor candidaților competitorului respectiv din colegiile uninominale de pe raza circumscripției) la coeficientul electoral, reținându-se partea întreagă, nerotunjită, a câtului.
În această etapă de repartizare li se atribuie câte un mandat candidaților independenți ce au obținut majoritatea voturilor valabil exprimate în colegiul în care au candidat.
D 3. Repartizarea resturilor electorale la nivel național
Resturile electorale rezultate în urma primei etape de repartizare a mandatelor la nivelul circumscripției – voturile rămase, adică cele neutilizate sau inferioare coeficientului electoral, obținute de competitorii electorali ce întrunesc pragul electoral, precum și mandatele ce nu au putut fi repartizate de biroul electoral de circumscripție – se comunică de către birourile de circumscripție Biroului Electoral Central, pentru a fi repartizate centralizat la nivel național.
În acest scop, Biroul efectuează o primă operațiune electorală constând în însumarea, pe întreaga țară, separat pentru Camera Deputaților și pentru Senat, voturilor neutilizate și a celor inferioare coeficientului electoral al circumscripției electorale din toate circumscripțiile electorale, pentru fiecare partid politic, alianță politică sau alianță electorală ce întrunește pragul electoral.
O a doua operațiune constă în utilizarea metodei Hondt, și anume în împărțirea numărului voturilor astfel obținute de fiecare partid politic, alianță politică și alianță electorală, la 1, 2, 3, 4 etc., făcându-se atâtea operații de împărțire câte mandate nu au putut fi repartizate la nivelul circumscripțiilor electorale.
O a treia operațiune rezidă în stabilirea coeficientului electoral pe țară pentru deputați și, separat, pentru senatori. În acest scop, câturile rezultate din împărțire, calculate cu 8 zecimale, indiferent de competitorul electoral de la care provin, se clasifică în ordine descrescătoare, până la concurența numărului de mandate nerepartizate, cel mai mic dintre aceste câturi constituind coeficientul electoral pe țară. Fiecărui competitor electoral care a întrunit pragul electoral i se repartizează atâtea mandate de deputați sau, după caz, de senatori, de câte ori coeficientul electoral pe țară se cuprinde în numărul total al voturilor valabil exprimate pentru partidul politic, alianța politică sau alianța electorală respectivă, rezultat din însumarea pe țară a voturilor neutilizate și a celor inferioare coeficientului electoral al circumscripției electorale, reținându-se partea întreagă, nerotunjită, a împărțirii.
D 4. Desfășurarea mandatelor repartizate pe circumscripții electorale
Repartizarea făcută conform regulilor precizate necesită desfășurarea mandatelor repartizate pe circumscripții electorale. în acest scop, Biroul Electoral Central realizează următoarele operațiuni:
– pentru fiecare partid politic, alianță politică sau alianță electorală care întrunește pragul electoral, împarte numărul voturilor neutilizate și al celor inferioare coeficientului electoral al circumscripției electorale, din fiecare circumscripție electorală, la numărul total al acestor voturi valabil exprimate pentru acel partid politic, acea alianță politică sau alianță electorală, rămase neutilizate la nivel național;
– rezultatul obținut pentru fiecare circumscripție electorală se înmulțește cu numărul de mandate cuvenite partidului politic, alianței politice sau alianței electorale (stabilit în etapa de repartizare a resturilor electorale la nivel național);
– ordonează descrescător la nivelul țării și separat descrescător în cadrul fiecărei circumscripții electorale a datelor obținute din operațiunea anterioară, calculate cu 8 zecimale, la două valori egale departajarea făcându-se și în funcție de numărul total de voturi valabil exprimate și numărul total al voturilor neutilizate sau inferioare coeficientului electoral la nivel de circumscripție electorală, pentru fiecare circumscripție electorală luându-se în calcul primele partide politice, alianțe politice sau alianțe electorale, în limita mandatelor ce au rămas de repartizat în circumscripția electorală respectivă;
– stabilește repartitorul circumscripției – ultimul număr din operațiunea precedentă;
– procedează la repartizarea mandatelor pe circumscripții electorale în ordinea partidelor politice, alianțelor politice, alianțelor electorale, precum și a circumscripțiilor electorale din lista ordonată pe țară: primul număr din lista ordonată pe țară se împarte la repartitorul circumscripției electorale de la care provine, rezultând numărul de mandate ce îi revin în circumscripția electorală respectivă; în continuare, procedează identic cu numerele următoare din lista ordonată pe țară. În situația în care s-a epuizat numărul de mandate cuvenite unui partid politic, unei alianțe politice sau unei alianțe electorale ori dintr-o circumscripție electorală, operațiunea se continuă fără acestea. Dacă numărul din lista ordonată pe țară este mai mic decât repartitorul de circumscripție electorală, se acordă un mandat.
În cazul în care nu este posibilă acordarea mandatelor în ordinea ce rezultă din toate aceste operațiuni, Biroul Electoral Central are în vedere circumscripția electorală în care partidul politic, alianța politică sau alianța electorală are cel mai mare număr de candidați, iar dacă și astfel au rămas mandate nerepartizate pe circumscripții electorale, circumscripția electorală în care partidul politic, alianța politică sau alianța electorală respectivă are cele mai multe voturi neutilizate ori cele mai multe voturi inferioare coeficientului electoral de circumscripție.
Dacă și ulterior acestor operațiuni au mai rămas mandate nedesfășurate pe circumscripții electorale, Biroul Electoral Central le stabilește pe baza acordului partidelor politice, alianțelor politice sau alianțelor electorale cărora li se cuvin aceste mandate, potrivit repartizării făcute în prima etapă de repartizare, la nivelul circumscripțiilor, iar în lipsa unui acord, prin tragere la sorți, în termen de 24 de ore de la încheierea operațiunilor anterioare.
D 5. Alocarea pe colegii uninominale și atribuirea mandatelor candidaților
Ca regulă, în fiecare colegiu uninominal pentru Camera Deputaților, respectiv pentru Senat, se atribuie un singur mandat de deputat, respectiv de senator.
În această etapă operațiunile electorale sunt realizate de către biroul electoral de circumscripție.
Atribuirea mandatelor de deputat și senator se fac, într-o primă etapă, la nivelul colegiilor uninominale, atribuindu-se un mandat candidaților ce aparțin unui competitor electoral ce a întrunit pragul electoral și care a obținut majoritatea voturilor valabil exprimate în colegiul uninominal în care a candidat.
Dacă pentru un competitor electoral numărul de mandate atribuite în prima etapă de alocare pe colegii și de atribuire de mandate este mai mare sau egal cu numărul de mandate repartizate competitorului electoral respectiv în acea circumscripție electorală, acestuia nu i se va mai aloca niciun mandat în a doua etapă de alocare pe colegii și atribuire de mandate, competitorul respectiv reținând mandatele atribuite în această primă etapă.
În a doua etapă de alocare pe colegii și atribuire de mandate, biroul electoral de circumscripție întocmește, separat pentru Camera Deputaților și Senat, o listă ordonată cu toți candidații cărora nu li s-au atribuit mandate în prima etapă, dispuși în ordinea descrescătoare a raporturilor dintre voturile valabil exprimate obținute în colegiile uninominale în care au candidat și coeficientul electoral al circumscripției electorale respective, calculate până la a opta zecimală inclusiv. Departajarea între 2 sau mai mulți candidați care au obținut rezultate identice în urma acestei operațiuni, se face pe baza voturilor valabil exprimate sau, în caz de egalitate, în funcție de pozițiile înregistrate la nivelul secțiilor de votare.
Pentru fiecare competitor electoral ce a întrunit pragul electoral, din numărul de mandate repartizat în acea circumscripție electorală se scade numărul de mandate atribuite la nivelul colegiilor uninominale în prima etapă de alocare pe colegii și atribuire de mandate, rezultatul reprezentând numărul de mandate de atribuit fiecărui competitor electoral la nivelul circumscripției electorale în cea de a doua etapă de atribuire și alocare de mandate.
Numărul de mandate rezultat pentru fiecare competitor electoral se alocă pentru candidații acestora în ordine descrescătoare în funcție de clasarea în lista ordonată a candidaților ce nu li s-au atribuit mandate. În cazul în care următorul candidat căruia urmează să i se atribuie mandat din această listă aparține unui competitor electoral care a epuizat numărul de mandate la care are dreptul în acea circumscripție electorală sau dacă în colegiul uninominal în care acesta a candidat deja s-a atribuit un mandat, se trece la următorul candidat din listă, până la atribuirea tuturor mandatelor.
În cazul în care, în urma atribuirii de mandate în cele două etape potrivit prevederilor, unuia sau mai multor competitori electorali care au întrunit pragul electoral nu li s-a atribuit numărul de mandate la care au dreptul în acea circumscripție electorală, acestora li se atribuie atâtea mandate până la concurența cu acest număr. Mandatele se alocă suplimentar candidaților competitorilor electorali respectivi cei mai bine plasați în lista ordonată cărora nu li s-a alocat mandat, în colegiul uninominal în care au candidat, prin creșterea corespunzătoare a numărului de mandate din circumscripția electorală respectivă și prin excepție de la regula că la nivelul fiecărui colegiu se atribuie un singur mandat.
Alocarea suplimentară a mandatelor face din scrutinul practicat pentru alegerile parlamentare un scrutin compensatoriu, asemănător scrutinului utilizat în sistemul german pentru alegerea Bundestagului, dar care, spre deosebire de acesta din urmă (vezi supra), nu este mixt, compensarea fiind instituită în scopul asigurării unei proporționalități a reprezentării cât mai accentuată posibil.
Astfel descris, scrutinul rămâne RP combinată cu votul uninominal, declarată ca atare de către legiuitor. Nu este vorba, așadar, nici despre un scrutin mixt, care să combine regula majoritară cu cea proporțională, și nici despre un scrutin majoritar uninominal, așa cum au susținut anumite opinii, în pofida faptului că scrutinul uninominal se combină în mod natural cu cel majoritar.
Eliberarea candidaților a certificatului doveditor al alegerii se face de către birourile electorale de circumscripție.
D 6. Publicarea rezultatului alegerilor
Rezultatele alegerilor se publică la două nivele: cel al circumscripțiilor electorale și cel național. În fiecare circumscripție, biroul electoral de circumscripție aduce la cunoștință publică rezultatele preliminare ale alegerilor cel puțin o dată la 24 de ore, înainte de a obține procesele-verbale și rezultatele votării de la toate birourile electorale ce funcționează la nivele inferioare. După obținerea rezultatelor votării de la toate birourile electorale ale secțiilor de votare, biroul electoral de circumscripție aduce la cunoștință publică rezultatele alegerilor.
În termen de 48 de ore de la primirea rezultatelor finale de la toate birourile electorale de circumscripție, Biroul Electoral Central încheie câte un proces-verbal separat pentru Camera Deputaților și pentru Senat, prin care constată centralizarea rezultatelor alegerilor la nivel național. Procesele-verbale cuprind, pe întreaga țară: numărul alegătorilor înscriși în listele electorale; numărul total al alegătorilor ce s-au prezentat la urne; gradul de participare la vot, în procente; numărul total al voturilor valabil exprimate; numărul total al voturilor nule; numărul total al voturilor albe; numărul total al mandatelor atribuite; gruparea mandatelor și a voturilor valabil exprimate atribuite pe partide politice, organizații ale cetățenilor aparținând minorităților naționale, alianțe politice, alianțe electorale, inclusiv candidați independenți; repartizarea pe țară a mandatelor cu desfășurarea acestora pe circumscripții electorale și colegii electorale; organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale care, deși au participat la alegeri, nu au obținut niciun mandat de deputat sau senator, cărora li se cuvine câte un mandat de deputat; numele și prenumele candidatului care a întrunit cel mai mare număr de voturi.
Procesul-verbal se semnează de către președinte, locțiitorul acestuia și ceilalți membri ai Biroului Electoral Central în prezența cărora s-a întocmit și se înaintează Camerei Deputaților și Senatului în vederea validării mandatelor, împreună cu dosarele întocmite de birourile electorale de circumscripție. Lipsa semnăturii unor membri ai biroului nu are influență asupra valabilității procesului-verbal și a alegerilor, președintele menționând motivele care au împiedicat semnarea.
Biroul Electoral Central publică rezultatele alegerilor în presă și în Monitorul Oficial al României, Partea I, în termen util.
Conform art. 70 alin. (1) din Constituția României, ulterior validării alegerilor, deputații și senatorii intră în exercițiul mandatului la data întrunirii legale a Camerei din care fac parte, sub condiția depunerii jurământului.
Validarea mandatelor de deputat, respectiv de senator se realizează, conform Regulamentului Camerei Deputaților, respectiv al Senatului, de către Camera Deputaților nou aleasă, respectiv de către Senatul nou ales, la propunerea Comisiei de validare constituită în acest scop, propunere ce îmbracă forma unui raport adoptat cu votul majorității membrilor Comisiei. Validarea se propune în cazul deputaților, respectiv senatorilor ale căror dosare sunt complete și a căror alegere a fost făcută legal. Invalidarea se propune, pentru deputați, în cazul în care se constată încălcarea prevederilor legale privind condițiile de eligibilitate și în cazul în care există o hotărâre judecătorească de condamnare, rămasă definitivă și irevocabilă, privind săvârșirea de către respectivul deputat a unor infracțiuni legate de derularea procesului electoral. Pentru senatori, invalidarea se propune dacă se constată că alegerea s-a făcut prin încălcarea dispozițiilor legale privind candidatura sau obținerea mandatului sau în situații de fraudă dovedită sau recunoscută.
Validarea sau invalidarea mandatelor se face cu votul majorității membrilor Camerei, respectiv ai Senatului, fiind condiționată, ca ultimă etapă, de depunerea jurământului, parlamentarii ce refuză depunerea jurământului fiind considerați invalidați.
Secțiunea 3. Centralizarea și stabilirea rezultatului alegerilor în cazul alegerilor locale
Această etapă se desfășoară, în cazul alegerilor locale, la nivelul biroului electoral de circumscripție comunală, orășenească, municipală, de sector al municipiului București, județeană, respectiv la nivelul biroului electoral de circumscripție a municipiului București. Aceste birouri, după primirea dosarelor de la birourile electorale ale secțiilor de votare, totalizează voturile exprimate, separat pentru fiecare listă de candidați sau candidați independenți și procedează apoi la stabilirea rezultatelor alegerilor și atribuirea mandatelor.
A. Stabilirea rezultatelor alegerilor pentru funcția de primar și de președinte al consiliului județean
Este declarat primar candidatul care a obținut majoritatea voturilor valabil exprimate la primul tur de scrutin. Dacă niciunul nu a întrunit această majoritate, se organizează un al doilea tur de scrutin, ce va avea loc la două săptămâni de la primul tur și la care vor participa numai candidații clasați pe primele două locuri, respectiv cei aflați în situație de balotaj. În al doilea tur este declarat ales ca primar candidatul ce a obținut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate. Dacă unul dintre candidații la funcția de primar între care urmează să se desfășoare turul al doilea de scrutin decedează, renunță sau nu mai îndeplinește condițiile prevăzute de lege pentru a fi ales, la turul al doilea va participa candidatul situat pe locul următor, iar dacă o atare situație se produce în cazul unuia dintre candidații aflați în situație de balotaj, nu vor mai avea loc alegerile din al doilea tur, celălalt candidat fiind declarat primar de către biroul de circumscripție.
Pentru funcția de președinte al consiliului județean este declarat ales candidatul ce a întrunit cel mai mare număr de voturi valabil exprimate la primul tur de scrutin, cel de-al doilea tur organizându-se exclusiv în caz de balotaj și având loc la două săptămâni de la primul tur, cu participarea ca și candidați exclusiv a celor aflați în situația de balotaj. De asemenea, sunt aplicabile dispozițiile privind efectele decesului, renunțării, respectiv ale situației în care unul dintre acești candidați nu mai îndeplinește condițiile pentru a fi ales, survenite între primul și al doilea tur de scrutin.
B. Repartizarea mandatelor de consilieri
Această etapă presupune la rândul său mai multe etape. Prima constă în operațiunea tehnică de stabilire a pragului electoral de către biroul de circumscripție. Pragul electoral este de circumscripție și reprezintă 5 % din numărul total al voturilor valabil exprimate la nivelul circumscripției, în cazul alianțelor politice și electorale, acestui procent adăugându-i-se 2 % pentru al doilea membru al alianței, iar pentru alianțele cu cel puțin 3 membri, pragul electoral este de 8 %.
Având în vedere exclusiv partidele politice, alianțele politice și electorale și candidații independenți ce au întrunit pragul electoral, se calculează și se aplică unui coeficient de circumscripție (cât electoral de circumscripție), ce reprezintă numărul minim de voturi necesar obținerii unui mandat. Coeficientul se calculează prin împărțirea numărului total de voturi valabil exprimate pentru toate listele și candidații independenți ce au întrunit pragul electoral la numărul total de consilieri din circumscripție.
Prima etapă a repartizării mandatelor constă în stabilirea numărului de mandate ce revine fiecărei liste de candidați, precum și candidaților independenți, prin împărțirea numărului de voturi valabil exprimate pentru fiecare listă la coeficient, repartizându-i-se fiecărei liste atâtea mandate de câte ori acest coeficient este cuprins în numărul de voturi valabil exprimate pentru lista respectivă. În cazul candidaților independenți, obțin câte un mandat candidații care au obținut un număr de voturi valabil exprimate cel puțin egal cu coeficientul electoral.
A doua etapă a repartizării mandatelor vizează resturile electorale, adică mandatele rămase nerepartizate în urma primei etape a repartizării, respectiv voturile valabil exprimate netransformate încă în mandate, „neutilizate”, așa cum se exprimă legiuitorul. Se consideră astfel ca fiind voturi neutilizate voturile ce au rămas după repartizarea mandatelor, precum și cele inferioare coeficientului electoral și se stabilesc separat pentru fiecare listă de candidați a partidelor politice, alianțelor politice și electorale. Mandatele încă nerepartizate se repartizează pe baza unui tabel cuprinzând partidele politice, alianțele politice și electorale ce au întrunit pragul electoral, în ordinea descrescătoare a numărului de voturi neutilizate. Fiecare partid, alianță electorală, respectiv politică primește un mandat, în ordinea înscrierii în tabel, operațiunea repetându-se până la epuizarea mandatelor. Ne aflăm așadar în prezența sistemului celui mai mare rest, ca variantă a reprezentării proporționale și care vizează cât mai multă justiție electorală, tinzând la asigurarea unei cât mai largi și variate reprezentativități, inclusiv pentru competitorii politici mai puțin puternici. Dacă înainte de repartizarea ultimului mandat două sau mai multe partide, alianțe politice, respectiv electorale se află la paritate în ce privește numărul de voturi neutilizate, acest mandat se atribuie partidului sau alianței ce a obținut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate; dacă numărul de voturi valabil exprimate este egal, mandatul se va repartiza prin tragere la sorți.
În cazul în care niciuna dintre organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale, alta decât cea maghiară, nu a obținut cel puțin un mandat, se atribuie un mandat de consilier, din cele rămase nerepartizate în prima etapă, organizației care a întrunit pragul electoral și a obținut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate dintre toate aceste organizații.
C. Atribuirea mandatelor de consilieri
Ultimă etapă a repartizării mandatelor, atribuirea mandatelor se face în ordinea înscrierii candidaților pe liste, ținându-se cont de numărul de mandate repartizate fiecărei liste conform etapelor precedente. Atribuirea începe cu lista pentru care a fost exprimat cel mai mare număr de voturi valabile. Dacă unui partid sau unei alianțe i se cuvin (adică i-au fost repartizate) mai multe mandate decât candidați are înscriși pe lista proprie, mandatele rămase se redistribuie celorlalte liste de candidați sau candidaților independenți.
Dacă niciun partid politic sau nicio alianță nu întrunește pragul electoral, iar numărul candidaților independenți care au întrunit acest prag este mai mic decât numărul de mandate de consilier puse în joc la nivelul circumscripției respective, diferența de mandate se repartizează primelor 3 partide sau alianțe, în ordinea descrescătoare a numărului de voturi valabil exprimate pentru fiecare, fiecare partid sau alianță primind câte un mandat, operațiunea repetându-se până la epuizarea mandatelor.
Candidații înscriși în liste care nu au obținut mandat în urma atribuirii sunt declarați supleanți în respectivele liste. Aceștia, în caz de vacanță a mandatelor de consilieri aleși pe respectiva listă, vor ocupa locurile devenite vacante, în ordinea înscrierii lor pe listă, sub condiția expresă ca până la data validării mandatului pentru ocuparea locului vacant partidele sau alianțele pe listele cărora au candidat supleanții confirmă, în scris, sub semnătura conducerii județene a partidului, respectiv ale partidelor ce au constituit alianța, că supleanții fac parte din partidul politic respectiv sau, după caz, din unul dintre partidele ce au constituit alianța.
D. Consemnarea în procese-verbale a operațiunilor de centralizare a voturilor, de repartizare și atribuire a mandatelor
Această etapă presupune ca biroul de circumscripție corespunzător să întocmească, în câte două exemplare, separat, pentru fiecare autoritate aleasă, procese-verbale care să ateste toate aceste operațiuni. Semnarea acestor documente urmează aceleași reguli precum în cazul proceselor-verbale întocmite de către birourile secțiilor de votare cu ocazia constatării rezultatelor votării.
Procesele-verbale cuprind: numărul total al alegătorilor înscriși în listele electorale din circumscripție (copii de pe listele permanente, copii de pe listele complementare, liste suplimentare, adăugându-se și numărul total al alegătorilor pentru care s-a folosit urna specială); numărul total al alegătorilor înscriși în listele din circumscripție și care s-au prezentat efectiv la urne; numărul total al voturilor valabil exprimate; numărul voturilor nule; numărul buletinelor de vot primite; numărul buletinelor de vot neîntrebuințate și anulate; numărul voturilor valabil exprimate, obținute de fiecare listă de candidați sau de fiecare candidat independent pentru funcția de consilier, ori, după caz, numărul voturilor valabil exprimate obținute de fiecare candidat pentru funcția de primar sau pentru funcția de președinte al consiliului județean, respectiv de primar general al municipiului București; numele și prenumele candidaților aleși pentru consiliul local, respectiv județean și consiliul general al municipiului București, partidul politic, alianța politică sau electorală care i-a propus, respectiv mențiunea candidat independent; numele și prenumele primarului, președintelui consiliului județean, respectiv al primarului general al municipiului București ales și numele partidului politic, al alianței politice sau electorale care l-a propus sau mențiunea de candidat independent.
E. Eliberarea certificatul doveditor al alegerilor
Biroul de circumscripție corespunzător eliberează certificatul doveditor al alegerilor, document oficial al cărui model este stabilit prin hotărâre a Autorității Electorale Permanente, emisă cu cel puțin 20 de zile înaintea votării și publicată în Monitorul Oficial.
Un exemplar al procesului-verbal pentru consiliul local, consiliul județean, respectiv consiliul general al municipiului București, împreună cu întâmpinările, contestațiile și procesele-verbale primite de la birourile secțiilor de votare din circumscripție formează un dosar, sigilat și semnat de către președintele și membrii biroului de circumscripție și se înaintează consiliului local, respectiv județean sau al municipiului București, în vederea validării mandatelor. În același scop, dosarul pentru primar și președintele consiliului județean se întocmește după aceleași reguli și se înaintează, cu pază militară, în cel mult 48 de ore, la judecătoria sau, după caz, la tribunalul în a cărui rază teritorială se află circumscripția pentru care au avut loc alegeri, iar în cazul primarului municipiului București, la Tribunalul București.
F. Centralizarea voturilor și rezultatelor alegerilor la nivel județean
Această etapă se desfășoară la nivelul birourilor de circumscripție județeană, respectiv a municipiului București. În vederea efectuării operațiunilor electorale necesare, această etapă este precedată în mod obligatoriu de transmiterea, de către birourile de circumscripție comunală, orășenească, municipală sau de sector al municipiului București al celui de-al doilea exemplar al proceselor-verbale încheiate la nivelul acestora către biroul de circumscripție județeană, respectiv a municipiului București.
Pe baza acestor procese-verbale, precum și a propriului proces-verbal, birourile de circumscripție județeană, respectiv a municipiului București centralizează voturile și rezultatele alegerilor pe județ, pe partide politice, alianțe politice, alianțe electorale și candidați independenți. În continuare, biroul este obligat ca în 24 de ore de la primirea tuturor birourilor electorale de circumscripție, să încheie câte un proces-verbal, în două exemplare, separat pentru consilierii locali, județeni și ai municipiului București, respectiv pentru primar, președintele consiliului județean și pentru primarul general al municipiului București. Procesul-verbal este semnat respectând aceleași condiții ca și pentru celelalte procese-verbale de consemnare a rezultatelor alegerilor și cuprinde: numărul total al alegătorilor înscriși în listele electorale din circumscripție (copii de pe listele permanente, copii de pe listele complementare, liste suplimentare, adăugându-se și numărul total al alegătorilor pentru care s-a folosit urna specială); numărul total al alegătorilor înscriși în listele din circumscripție și care s-au prezentat efectiv la urne; numărul total al voturilor valabil exprimate; numărul voturilor nule; numărul buletinelor de vot primite; numărul buletinelor de vot neîntrebuințate și anulate; numărul total al voturilor valabil exprimate, obținute de listele de candidați la funcția de consilier, grupa în funcție de partide politice, alianțe politice sau alianțe electorale, precum și în funcție de candidații independenți sau, după caz, numărul total al voturilor valabil exprimate, obținute de candidații pentru funcția de primar și de candidații pentru funcția de președinte al consiliului județean, grupate în funcție de partide politice, alianțe politice, alianțe electorale și în funcție de candidații independenți, numărul total al mandatelor de consilieri, grupate în funcție de partide politice, alianțe politice, alianțe electorale și în funcție de candidații independenți; numărul total al mandatelor pentru funcția de primar, grupate în funcție de partide politice, alianțe politice, alianțe electorale și în funcție de candidații independenți.
G. Centralizarea rezultatelor alegerilor la nivel național și publicarea rezultatelor alegerilor
Un exemplar al procesului-verbal menționat mai sus se înaintează, în termen de 24 de ore, împreună cu procesele-verbale primite de la birourile de circumscripții, Biroului Electoral Central, sub pază militară. Acesta totalizează, centralizează rezultatele la nivel național, pe partide politice, alianțe politice, alianțe electorale și pe candidați independenți, separat pentru consiliile locale, județene, primari, precum și pentru președinții consiliilor județene.
Rezultatele alegerilor se publică la două nivele distincte. La nivel județean, respectiv al municipiului București, biroul de circumscripție județeană, respectiv al municipiului București, are obligația de a da publicității, prin monitorul oficial al județului, rezultatul alegerilor. La nivel național, Biroul Electoral Central trebuie să asigure publicarea rezultatelor alegerilor în Monitorul Oficial al României, Partea I și în presă.
Odată astfel încheiat jocul alegerilor, validarea mandatelor candidaților aleși, condiționată, cumulativ, de depunerea de către mandatarul financiar la Autoritatea Electorală Permanentă a raportului detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale, se face conform legii 215/2001, neurmând însă un regim juridic unitar în cazul tuturor autorităților administrative alese.
Validarea mandatelor de consilieri locali se face de către consiliul local ales, în cadrul ședinței de constituire a acestuia, la propunerea unei comisii de validare, cu votul deschis al majorității consilierilor prezenți la ședință, persoana al cărei mandat este supus validării sau invalidării neparticipând la vot. Hotărârea consiliului, de validare sau invalidare, poate fi atacată de persoanele interesate la instanța de contencios administrativ. Invalidarea se pronunță în cazul în care se constată încălcarea condițiilor de eligibilitate sau dacă alegerea s-a făcut prin fraudă electorală constatată în condițiile legii 67/2004.
Validarea mandatelor de consilieri județeni urmează un regim juridic similar, realizându-se cu ocazia ședinței de constituire a consiliului județean ales.
Validarea sau invalidarea mandatului de primar se face în camera de consiliu a judecătoriei în a cărei rază teritorială se află comuna sau orașul, de către un judecător desemnat de președintele judecătoriei.
Validarea alegerii președintelui consiliului județean se realizează în camera de consiliu a tribunalului, de către președintele acestuia sau de înlocuitorul său, hotărârea de validare sau invalidare putând fi atacată de cei interesați la curtea de apel în termen de 2 zile de la aducerea la cunoștință publică. Curtea se pronunță în termen de 2 zile de la sesizare, prin hotărâre definitivă și irevocabilă.
BIBLIOGRAFIE
TRATATE, CURSURI, MONOGRAFII
Alexianu G., Negulescu P., Tratat de drept public, vol I, Ed. Cartea Școalelor, București, 1942
Andreescu M., Principiul proporționalității în dreptul constituțional, Ed. C. H. Beck, București, 2007
Aron R., Penser la liberté, penser la démocratie, Ed. Quattro Gallimard, Paris, 2005
Barthelemy J., Duez P., Traité de droit constitutionnel, Ed. Dalloz, Paris, 1933
Bernard-Auby J., La décentralisation et le droit, Ed. LGDJ, Paris, 2006
Blondel J., Party Systems and Patterns of Government in , Canadian Journal of Political Science, 1968
Bourdon J., Les assemblées parlementaires sous la Ve République, La documentation française, Paris, 1978
Bréchon P., Les partis politiques, Ed. Montchrestien, 1999
Burdeau G., La démocratie, Editions du Seuil, Paris, 1966
Calmes S., Du principe de la protection de la confiance légitime en droit allemand, communautaire et français, Ed. Dalloz, vol. 1, 2001
Capitant D., Les effets juridiques des droits fondamentaux en Allemagne, Ed. LGDJ, 2001
Chagnollaud D., Droit constitutionnel contemporain, tome 1, Théorie générale, Les grands régimes étrangers, 2e éd., Ed. Armand Colin, Dalloz, Paris, 2000
Corbett R., Jacobs F., Shackleton M., Parlamentul European, ediția a șasea, Editura Monitorul Oficial, București, 2007
Cotteret J.-M., Emeri C., Le marché électoral, Ed. Michalon, Paris, 2004
Couvert-Castéra O., Code électoral commenté. Les Codes, 8e éd., Ed. Berger-Levrault, Paris, 2009
Dănișor D. C., Drept constituțional și instituții politice. Volumul I. Teoria generală, Ed. Sitech, Craiova, 2006
Debbasch C., Boudon J., Pontier J.-M., Ricci J.-C., Droit constitutionnel et institutions politiques, 4e édition, Ed. Economica, Paris, 2001
Deleanu I., Instituții și proceduri constituționale, Ed. C. H. Beck, București, 2006
Dogan M., Analiza statistică a „democrației parlamentare” în România, București, 1946
Drăganu T., Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar. Volumul I, Ed. Lumina Lex, Cluj-Napoca, 2000
Duguit L., Leçons de droit public général, 1926
Duverger M., Les partis politiques, Ed. Armand Colin, 1951
Farneti P., The Italian Party System, Frances Pinter, London, 1985
Favoreu L, Gaïa P., Ghevontian R., Mestre J.-L., Roux A., Pfersmann O., Scoffoni G., Droit constitutionnel, Ed. Dalloz, Paris, 1998
Favoreu L., Gaïa P., Droit des libertés fondamentales, 1 éd., Ed. Dalloz, Paris, 2000
Favoreu L., Philip L., Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Ed. Dalloz, Paris, 2001
Favoreu L., Gaïa P., Ghevontian R., Mestre J.-L., Pena-Soler A., Pfersmann O., Roux A., Scoffoni G., Trémeau J., Droit des libertés fondamentales, 4e édition, Ed. Dalloz, Paris, 2007
Gîrleșteanu G., Principii fundamentale de organizare și funcționare a administrației publice din România, Ed. Sitech, Craiova, 2008
Gîrleșteanu G., Organizarea generală a administrației, ediția a doua, Ed. Sitech, Craiova, 2009
Gîrleșteanu G., Autorități administrative autonome, ediția a doua, Ed. Sitech, Craiova, 2009
Goyard-Fabre S., Qu’est-ce que la démocratie ? La généalogie philosophique d’une grande aventure humaine, Ed. Armand Colin, Paris, 1998
Guillaume-Hofnung M., Le référendum, que sais-je?, Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 1994
Hermens F., Democracy or Anarchy?, Johnston Reprint, 1972
Hogan J., Elections and Representation, Cork, Cork University Press, 1945
Iancu Gh., Glăvan Gh., Sistemul electoral, Ed. All Beck, București, 2005
Iancu Gh., Sistemul electoral. Instituții de drept electoral, Editura C. H. Beck, București, 2006
Ihl O., Le vote, 2e édition, Ed. Montchrestien, Paris, 2000
Iliescu C. N., Studiu comparativ privind sistemele electorale, Ed. Sitech, Craiova, 1999
Ivan M., Evoluția partidelor noastre politice (1919-1932), Sibiu
Justice constitutionnelle et démocratie référendaire, Editions du Conseil de l’Europe, 1996
Kant E., Théorie et pratique, Bibliothèque de la Pléiade, tome III, Gallimard
La démocratie libérale sous la direction de Serge Berstein, Presses Universitaires de France, Paris, 1998
Lavau G. E., Partis politiques et réalités sociales. Contribution à une étude réaliste des partis politiques, Ed. Armand Colin, Paris, 1953
Lavaux Ph., Les grandes démocraties contemporaines, 3e éd., Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 2004
Lavergne B., Le gouvernement des démocraties modernes, Paris, 1933
Lebreton G., Libertés publiques et droits de l’homme, 7e édition, Ed. Armand Colin, Paris, 2005
Leclercq C., Droit constitutionnel et institutions politiques, dixième édition, Ed. Litec, Paris, 1999
Lécuyer Y., Les droits politiques dans la jurisprudence de la Cour Européenne des droits de l’homme, Ed. Dalloz, Paris, 2009
Lijphart A., Electoral Systems and Party Systems: a Study of Twenty Seven Democraties, Oxford University Press, 1994
Manda C., Manda C., Dreptul colectivităților locale, Ed. Lumina Lex, București, 2005
Martin P., Les systèmes électoraux et les modes de scrutin, Ed. Montchrestien, Paris, 1997
Muraru I., Scurtă pledoarie pentru reprezentarea proporțională. Studii constituționale, Ed. Actami, București, 1995
Muraru I., Tănăsescu E.-S., Drept constituțional și instituții politice, vol II, Ed. All Beck, București, 2003
Muraru I., Tănăsescu E.-S., Drept constituțional și instituții politice, ed. 12, vol. II, Ed. C. H. Beck, București, 2006
Owen B., Le système electoral et son effet sur la représentation parlementaire des partis : le cas européen, Ed. LGDJ, Paris, 2002
Pactet P., L’évolution contemporaine de la responsabilité gouvernamentale dans les démocraties pluralistes, în Mélanges Burdeau, Ed. LGDJ, Paris, 1977
Popescu C.-L., Autonomia locală și integrarea europeană, Ed. All Beck, București, 1999
Rae D., The Political Consequences of Electoral Laws, Press, 1967
Reynolds A., Reilly B., Ellis A., Electoral System Design: The new International IDEA handbook, Ed. Trydells Tryckeri, Stockholm, 2005
Rousseau D., Droit du contentieux constitutionnel, 6e éd., Ed. Montchrestien, Paris, 2001
Rousseau J.-J., Du contrat social. Présentation, notes, bibliographie et chronologie par Bruno Bernardi, Ed. GF Flammarion, Paris, 2001
Sartori G., Théorie de la démocratie, Ed. Armand Colin, Paris, 1973
Sartori G., Teoria democrației reinterpretată, Ed Polirom, București, 1999
Sartori G., Homo videns. Imbecilizarea prin televiziune și post-gândirea, Ed. Humanitas, București, 2006
Săuleanu L., Rădulețu S., Dicționar de expresii juridice latine, Ed. C. H. Beck, București, 2007
Tănăsescu E.-S., Legile electorale. Comentarii și explicații, Ed. All Beck, București, 2004
Valembois A.-L., La constitutionnalisation de l’exigence de sécurité juridique en droit français, Ed. LGDJ, Paris, 2005
Voican M., Principiile administrației publice. Principiul consultării cetățenilor, Ed. Universitaria, Craiova, 2007
Wildavsky A., A Methodological Critique of Duberger’s Political Parties, Journal of Politics, Vol. XXI, 1959
STUDII SI ARTICOLE
Belaïd S., Essai d’une théorie générale du référendum, în Référendum et démocratie, Ed. Presses de l’Université des sciences sociales de Toulouse, Toulouse, 1998
Benke K., Rolul Curții Constituționale în cadrul procesului de alegere a Președintelui României, în Muraru I., Tănăsescu E.-S., Muraru A., Benke K., Eremia M.-C., Iancu Gh., Popescu C.-L., Deaconu Șt., Alegerile și corpul electoral, Ed. All Beck, București, 2005
Birch S., Electoral systems and party systems in Europe East and West, în Perspectives on European Politics and Society 2, no. 3/2001
Blumann C., Citoyenneté européenne et droits fondamentaux en droit de l’Union européenne : entre concurrence et complémentarité, în Libertés, Justice, Tolérance : Mélanges en hommage au Doyen G. Cohen-Jonathan, Ed. Bruylant, Bruxelles, 2004, vol. I
Bon Fr., Pouvoirs, n. 32/1985
Bonnard R., Le pouvoir discrétionnaire des autorités administratives et le recours pour excès de pouvoir, RDP, 1923
Dănișor D. C., Considerații privind reglementarea constituțională a restrângerii exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, Noua Revistă de Drepturile Omului 2/2008, Ed. C. H. Beck, București
Dănișor D. C., Valorile supreme ale statului român potrivit Constituției României din 1991, Revista Română de Drepturile Omului 28/2004, Centrul pentru Drepturile Omului APADOR-CH
Dănișor D. C., Nica M., Cu privire la Decizia Curții Constituționale nr. 61 din 18 ianuarie 2007, Noua Revistă a Drepturilor Omului nr. 2/2007, Ed. C. H. Beck, București
Dănișor D. C., Gîrleșteanu G., Procedura referendumului, comentariul Deciziei Curții Constituționale nr. 147/2007, Revista Curierul Judiciar 4/2007, București
Deaconu Șt., Finanțarea campaniei electorale, în Muraru I., Tănăsescu E.-S., Muraru A., Benke K., Eremia M.-C., Iancu Gh., Popescu C.-L., Deaconu Șt., Alegerile și corpul electoral, Ed. All Beck, București, 2005
Dupuy R.-J., Concept de démocratie et action des Nations Unies, Bull. du centre d’information des Nations Unies, 1993, nr. 7-8
Emeri C., Elections et référendums, în Grawitz M., Leca J., Traité de science politique, Tome 2. Les régimes politiques contemporains, Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 1985
Fromont M., Le principe de proportionnalité, AJDA, no. spécial, juin 1995
Iancu Gh., Natura juridică a Autorității Electorale Permanente și implicațiile sale asupra alegerilor, Revista de Drept Public nr. 2/2006, Ed. C. H. Beck, București
Iancu Gh., Unele aspecte critice referitoare la sistemul electoral român, Revista de Drept Public 3/2008, Ed. C. H. Beck, București
Kovar R., Simon D., La citoyenneté européenne, CDE 1993, nr. 3-4
Muraru A., Privire critică asupra unor reglementări electorale, în Muraru I., Tănăsescu E.-S., Muraru A., Benke K., Eremia M.-C., Iancu Gh., Popescu C.-L., Deaconu Șt., Alegerile și corpul electoral, Editura All Beck, București, 2005
Muraru I., Alegerile și corpul electoral, în Muraru I., Tănăsescu E.-S., Muraru A., Benke K., Eremia M.-C., Iancu Gh., Popescu C.-L., Deaconu Șt., Alegerile și corpul electoral, Ed. All Beck, București, 2005
Nica M., Timpul sau timpii liberei administrări – drept fundamental à la roumaine?, Revista de Studii Socio-Umane, nr. 7/2005, Ed. Themis, Craiova
Nica M., Democrația liberală, în Dănișor D. C., Drăghici S., Gîrleșteanu G., Nica M., Rădulețu S., Metodologie pentru examenul de drept constituțional și instituții politice, Ed. Paralela 45, 2007
Nica E. M., Notă la Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor O.U.G. nr. 230/2008 pentru modificarea unor acte normative în domeniul pensiilor din sistemul public, pensiilor de stat și al celor de serviciu, Revista română de jurisprudență 2/2009, Ed. Universul Juridic, București
Nica M., Alegerile locale, în Principii, instituții și proceduri ale administrației publice locale, sub coordonarea lui D. C. Dănișor, Ed. Sitech, Craiova, 2009
Parodi J. L., La Cinquième République à l’épreuve de la proportionnelle. Essai de prospective institutionnelle, Revue française de science politique, nr. 6/1983
Popescu C.-L., Natura juridică a birourilor electorale, în Muraru I., Tănăsescu E.-S., Muraru A., Benke K., Eremia M.-C., Iancu Gh., Popescu C.-L., Deaconu Șt., Alegerile și corpul electoral, Ed. All Beck, București, 2005
Popescu C.-L., Instabilitatea legislației electorale, Noua Revistă de Drepturile Omului 3/2009, Ed. C. H. Beck, București
Preda C., Sistemul de partide și familiile politice din România postcomunistă, în De Waele J.-M., Partide politice și democrație în Europa centrală și de est, Ed. Humanitas, București, 2003
Prévost J.-F., Le droit référendaire dans l’ordonancement de la Cinquième République, RDP 1977
Quermonne J. L., Le référendum: essai de typologie prospective, RDP 1985
Richard J.-L., Corps électoral, in Dictionnaire du vote, sous la direction de P. Perrineau et D. Reynié, Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 2001
Riker W. H., The Number of Political Parties: A Reexamination of Duverger’s Law, Comparative Politics, nr. 9/1976
Rousseau D., Liberté politique et droit de vote, în Cabrillac R., Frison Roche M.-A., Revet Th., Libertés et droits fondamentaux, 7e éd., Ed. Dalloz, Paris, 2001
Simon J., Electoral law in Central Eastern Europe, Central European Political Science Review nr. 2/2000
Ușvat L.-F., Pro sau contra referendumului, Revista de Drept Public 3/2008, Ed. C. H. Beck, București
Verdussen M., La participation des femmes aux élections en Belgique, Revue française de droit constitutionnel, nr. 36/1999
BIBLIOGRAFIE
TRATATE, CURSURI, MONOGRAFII
Alexianu G., Negulescu P., Tratat de drept public, vol I, Ed. Cartea Școalelor, București, 1942
Andreescu M., Principiul proporționalității în dreptul constituțional, Ed. C. H. Beck, București, 2007
Aron R., Penser la liberté, penser la démocratie, Ed. Quattro Gallimard, Paris, 2005
Barthelemy J., Duez P., Traité de droit constitutionnel, Ed. Dalloz, Paris, 1933
Bernard-Auby J., La décentralisation et le droit, Ed. LGDJ, Paris, 2006
Blondel J., Party Systems and Patterns of Government in , Canadian Journal of Political Science, 1968
Bourdon J., Les assemblées parlementaires sous la Ve République, La documentation française, Paris, 1978
Bréchon P., Les partis politiques, Ed. Montchrestien, 1999
Burdeau G., La démocratie, Editions du Seuil, Paris, 1966
Calmes S., Du principe de la protection de la confiance légitime en droit allemand, communautaire et français, Ed. Dalloz, vol. 1, 2001
Capitant D., Les effets juridiques des droits fondamentaux en Allemagne, Ed. LGDJ, 2001
Chagnollaud D., Droit constitutionnel contemporain, tome 1, Théorie générale, Les grands régimes étrangers, 2e éd., Ed. Armand Colin, Dalloz, Paris, 2000
Corbett R., Jacobs F., Shackleton M., Parlamentul European, ediția a șasea, Editura Monitorul Oficial, București, 2007
Cotteret J.-M., Emeri C., Le marché électoral, Ed. Michalon, Paris, 2004
Couvert-Castéra O., Code électoral commenté. Les Codes, 8e éd., Ed. Berger-Levrault, Paris, 2009
Dănișor D. C., Drept constituțional și instituții politice. Volumul I. Teoria generală, Ed. Sitech, Craiova, 2006
Debbasch C., Boudon J., Pontier J.-M., Ricci J.-C., Droit constitutionnel et institutions politiques, 4e édition, Ed. Economica, Paris, 2001
Deleanu I., Instituții și proceduri constituționale, Ed. C. H. Beck, București, 2006
Dogan M., Analiza statistică a „democrației parlamentare” în România, București, 1946
Drăganu T., Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar. Volumul I, Ed. Lumina Lex, Cluj-Napoca, 2000
Duguit L., Leçons de droit public général, 1926
Duverger M., Les partis politiques, Ed. Armand Colin, 1951
Farneti P., The Italian Party System, Frances Pinter, London, 1985
Favoreu L, Gaïa P., Ghevontian R., Mestre J.-L., Roux A., Pfersmann O., Scoffoni G., Droit constitutionnel, Ed. Dalloz, Paris, 1998
Favoreu L., Gaïa P., Droit des libertés fondamentales, 1 éd., Ed. Dalloz, Paris, 2000
Favoreu L., Philip L., Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Ed. Dalloz, Paris, 2001
Favoreu L., Gaïa P., Ghevontian R., Mestre J.-L., Pena-Soler A., Pfersmann O., Roux A., Scoffoni G., Trémeau J., Droit des libertés fondamentales, 4e édition, Ed. Dalloz, Paris, 2007
Gîrleșteanu G., Principii fundamentale de organizare și funcționare a administrației publice din România, Ed. Sitech, Craiova, 2008
Gîrleșteanu G., Organizarea generală a administrației, ediția a doua, Ed. Sitech, Craiova, 2009
Gîrleșteanu G., Autorități administrative autonome, ediția a doua, Ed. Sitech, Craiova, 2009
Goyard-Fabre S., Qu’est-ce que la démocratie ? La généalogie philosophique d’une grande aventure humaine, Ed. Armand Colin, Paris, 1998
Guillaume-Hofnung M., Le référendum, que sais-je?, Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 1994
Hermens F., Democracy or Anarchy?, Johnston Reprint, 1972
Hogan J., Elections and Representation, Cork, Cork University Press, 1945
Iancu Gh., Glăvan Gh., Sistemul electoral, Ed. All Beck, București, 2005
Iancu Gh., Sistemul electoral. Instituții de drept electoral, Editura C. H. Beck, București, 2006
Ihl O., Le vote, 2e édition, Ed. Montchrestien, Paris, 2000
Iliescu C. N., Studiu comparativ privind sistemele electorale, Ed. Sitech, Craiova, 1999
Ivan M., Evoluția partidelor noastre politice (1919-1932), Sibiu
Justice constitutionnelle et démocratie référendaire, Editions du Conseil de l’Europe, 1996
Kant E., Théorie et pratique, Bibliothèque de la Pléiade, tome III, Gallimard
La démocratie libérale sous la direction de Serge Berstein, Presses Universitaires de France, Paris, 1998
Lavau G. E., Partis politiques et réalités sociales. Contribution à une étude réaliste des partis politiques, Ed. Armand Colin, Paris, 1953
Lavaux Ph., Les grandes démocraties contemporaines, 3e éd., Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 2004
Lavergne B., Le gouvernement des démocraties modernes, Paris, 1933
Lebreton G., Libertés publiques et droits de l’homme, 7e édition, Ed. Armand Colin, Paris, 2005
Leclercq C., Droit constitutionnel et institutions politiques, dixième édition, Ed. Litec, Paris, 1999
Lécuyer Y., Les droits politiques dans la jurisprudence de la Cour Européenne des droits de l’homme, Ed. Dalloz, Paris, 2009
Lijphart A., Electoral Systems and Party Systems: a Study of Twenty Seven Democraties, Oxford University Press, 1994
Manda C., Manda C., Dreptul colectivităților locale, Ed. Lumina Lex, București, 2005
Martin P., Les systèmes électoraux et les modes de scrutin, Ed. Montchrestien, Paris, 1997
Muraru I., Scurtă pledoarie pentru reprezentarea proporțională. Studii constituționale, Ed. Actami, București, 1995
Muraru I., Tănăsescu E.-S., Drept constituțional și instituții politice, vol II, Ed. All Beck, București, 2003
Muraru I., Tănăsescu E.-S., Drept constituțional și instituții politice, ed. 12, vol. II, Ed. C. H. Beck, București, 2006
Owen B., Le système electoral et son effet sur la représentation parlementaire des partis : le cas européen, Ed. LGDJ, Paris, 2002
Pactet P., L’évolution contemporaine de la responsabilité gouvernamentale dans les démocraties pluralistes, în Mélanges Burdeau, Ed. LGDJ, Paris, 1977
Popescu C.-L., Autonomia locală și integrarea europeană, Ed. All Beck, București, 1999
Rae D., The Political Consequences of Electoral Laws, Press, 1967
Reynolds A., Reilly B., Ellis A., Electoral System Design: The new International IDEA handbook, Ed. Trydells Tryckeri, Stockholm, 2005
Rousseau D., Droit du contentieux constitutionnel, 6e éd., Ed. Montchrestien, Paris, 2001
Rousseau J.-J., Du contrat social. Présentation, notes, bibliographie et chronologie par Bruno Bernardi, Ed. GF Flammarion, Paris, 2001
Sartori G., Théorie de la démocratie, Ed. Armand Colin, Paris, 1973
Sartori G., Teoria democrației reinterpretată, Ed Polirom, București, 1999
Sartori G., Homo videns. Imbecilizarea prin televiziune și post-gândirea, Ed. Humanitas, București, 2006
Săuleanu L., Rădulețu S., Dicționar de expresii juridice latine, Ed. C. H. Beck, București, 2007
Tănăsescu E.-S., Legile electorale. Comentarii și explicații, Ed. All Beck, București, 2004
Valembois A.-L., La constitutionnalisation de l’exigence de sécurité juridique en droit français, Ed. LGDJ, Paris, 2005
Voican M., Principiile administrației publice. Principiul consultării cetățenilor, Ed. Universitaria, Craiova, 2007
Wildavsky A., A Methodological Critique of Duberger’s Political Parties, Journal of Politics, Vol. XXI, 1959
STUDII SI ARTICOLE
Belaïd S., Essai d’une théorie générale du référendum, în Référendum et démocratie, Ed. Presses de l’Université des sciences sociales de Toulouse, Toulouse, 1998
Benke K., Rolul Curții Constituționale în cadrul procesului de alegere a Președintelui României, în Muraru I., Tănăsescu E.-S., Muraru A., Benke K., Eremia M.-C., Iancu Gh., Popescu C.-L., Deaconu Șt., Alegerile și corpul electoral, Ed. All Beck, București, 2005
Birch S., Electoral systems and party systems in Europe East and West, în Perspectives on European Politics and Society 2, no. 3/2001
Blumann C., Citoyenneté européenne et droits fondamentaux en droit de l’Union européenne : entre concurrence et complémentarité, în Libertés, Justice, Tolérance : Mélanges en hommage au Doyen G. Cohen-Jonathan, Ed. Bruylant, Bruxelles, 2004, vol. I
Bon Fr., Pouvoirs, n. 32/1985
Bonnard R., Le pouvoir discrétionnaire des autorités administratives et le recours pour excès de pouvoir, RDP, 1923
Dănișor D. C., Considerații privind reglementarea constituțională a restrângerii exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, Noua Revistă de Drepturile Omului 2/2008, Ed. C. H. Beck, București
Dănișor D. C., Valorile supreme ale statului român potrivit Constituției României din 1991, Revista Română de Drepturile Omului 28/2004, Centrul pentru Drepturile Omului APADOR-CH
Dănișor D. C., Nica M., Cu privire la Decizia Curții Constituționale nr. 61 din 18 ianuarie 2007, Noua Revistă a Drepturilor Omului nr. 2/2007, Ed. C. H. Beck, București
Dănișor D. C., Gîrleșteanu G., Procedura referendumului, comentariul Deciziei Curții Constituționale nr. 147/2007, Revista Curierul Judiciar 4/2007, București
Deaconu Șt., Finanțarea campaniei electorale, în Muraru I., Tănăsescu E.-S., Muraru A., Benke K., Eremia M.-C., Iancu Gh., Popescu C.-L., Deaconu Șt., Alegerile și corpul electoral, Ed. All Beck, București, 2005
Dupuy R.-J., Concept de démocratie et action des Nations Unies, Bull. du centre d’information des Nations Unies, 1993, nr. 7-8
Emeri C., Elections et référendums, în Grawitz M., Leca J., Traité de science politique, Tome 2. Les régimes politiques contemporains, Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 1985
Fromont M., Le principe de proportionnalité, AJDA, no. spécial, juin 1995
Iancu Gh., Natura juridică a Autorității Electorale Permanente și implicațiile sale asupra alegerilor, Revista de Drept Public nr. 2/2006, Ed. C. H. Beck, București
Iancu Gh., Unele aspecte critice referitoare la sistemul electoral român, Revista de Drept Public 3/2008, Ed. C. H. Beck, București
Kovar R., Simon D., La citoyenneté européenne, CDE 1993, nr. 3-4
Muraru A., Privire critică asupra unor reglementări electorale, în Muraru I., Tănăsescu E.-S., Muraru A., Benke K., Eremia M.-C., Iancu Gh., Popescu C.-L., Deaconu Șt., Alegerile și corpul electoral, Editura All Beck, București, 2005
Muraru I., Alegerile și corpul electoral, în Muraru I., Tănăsescu E.-S., Muraru A., Benke K., Eremia M.-C., Iancu Gh., Popescu C.-L., Deaconu Șt., Alegerile și corpul electoral, Ed. All Beck, București, 2005
Nica M., Timpul sau timpii liberei administrări – drept fundamental à la roumaine?, Revista de Studii Socio-Umane, nr. 7/2005, Ed. Themis, Craiova
Nica M., Democrația liberală, în Dănișor D. C., Drăghici S., Gîrleșteanu G., Nica M., Rădulețu S., Metodologie pentru examenul de drept constituțional și instituții politice, Ed. Paralela 45, 2007
Nica E. M., Notă la Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor O.U.G. nr. 230/2008 pentru modificarea unor acte normative în domeniul pensiilor din sistemul public, pensiilor de stat și al celor de serviciu, Revista română de jurisprudență 2/2009, Ed. Universul Juridic, București
Nica M., Alegerile locale, în Principii, instituții și proceduri ale administrației publice locale, sub coordonarea lui D. C. Dănișor, Ed. Sitech, Craiova, 2009
Parodi J. L., La Cinquième République à l’épreuve de la proportionnelle. Essai de prospective institutionnelle, Revue française de science politique, nr. 6/1983
Popescu C.-L., Natura juridică a birourilor electorale, în Muraru I., Tănăsescu E.-S., Muraru A., Benke K., Eremia M.-C., Iancu Gh., Popescu C.-L., Deaconu Șt., Alegerile și corpul electoral, Ed. All Beck, București, 2005
Popescu C.-L., Instabilitatea legislației electorale, Noua Revistă de Drepturile Omului 3/2009, Ed. C. H. Beck, București
Preda C., Sistemul de partide și familiile politice din România postcomunistă, în De Waele J.-M., Partide politice și democrație în Europa centrală și de est, Ed. Humanitas, București, 2003
Prévost J.-F., Le droit référendaire dans l’ordonancement de la Cinquième République, RDP 1977
Quermonne J. L., Le référendum: essai de typologie prospective, RDP 1985
Richard J.-L., Corps électoral, in Dictionnaire du vote, sous la direction de P. Perrineau et D. Reynié, Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 2001
Riker W. H., The Number of Political Parties: A Reexamination of Duverger’s Law, Comparative Politics, nr. 9/1976
Rousseau D., Liberté politique et droit de vote, în Cabrillac R., Frison Roche M.-A., Revet Th., Libertés et droits fondamentaux, 7e éd., Ed. Dalloz, Paris, 2001
Simon J., Electoral law in Central Eastern Europe, Central European Political Science Review nr. 2/2000
Ușvat L.-F., Pro sau contra referendumului, Revista de Drept Public 3/2008, Ed. C. H. Beck, București
Verdussen M., La participation des femmes aux élections en Belgique, Revue française de droit constitutionnel, nr. 36/1999
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Drept Electoral (ID: 127466)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.