Din punct de vedere etimologic, notiunea de tutela administrativa este imprumutata [605722]

Universitatea Hyperion
Facultatea de Științe Juridice (DREPT)
Drept
Anul I, Zi
Drept Administrativ
Student: [anonimizat]

2 1) Notiuni introductive

Din punct de vedere etimologic, notiunea de tutela administrativa este imprumutata
de dreptul public din dreptul civil, dandu -i-se un alt continut. Daca in dreptul comun tutela
este o institutie juridica care exprima protectia si ocrotirea unor persoane lipsite de aparare,
de discernamant, in dreptul administrativ notiu nea de tutela are in vedere protejarea
interesului general care poate fi uneori lezat in conditiile descentralizarii administrative1.
Tutela administrativa reprezinta o forma de control exercitata asupra autoritatilor
administrative descentralizate, fiind considerata drept un control special exercitat de statul
unitar prin autoritatea centrala asupra autoritatilor administrative descentralizate.
In Romania, tutela administrativa a fost exercitata inca din perioada interbelica.
Doctrina romaneasca interbel ica a definit tutela administrativa ca fiind “dreptul autoritatii
centrale de a control a administratia comunala si cea a s tabilimentelor publice, drept ce se
exercita fata de unele din actele lor mai importante si fata de organele deliberative”2.

2) Cor elarea formei de control de tutela administrativa cu principiul descentralizarii

Este unanim admisa printre doctrinari ideea potrivit careia descentralizarea este o
problema exclusiv de natura administrativa. Autonomia colectivitatilor locale se exercit a la
nivelul statului unitar s i nu reprezinta o divizare politica a puterii sau o impartire a
suveranitatii. Autoritatile publice ale statului se folosesc de un control administrativ, precum
si de alte forme de control derivate cum ar fi controlul de tute la administrativa asupra
activitatii autoritatilor administratiei publice locale in vederea asigurarii respectarii legilor,
asigurarii intereselor nationale si a legalitatii actelor administrative emise de aceste autoritati.
Calificand controlul de tutela administrativa ca pe unul necesar, E. D. Tarangul isi
argumenteaza pozitia afirmand ca “o independenta completa a autoritatilor descentralizate ar
duce la o anarhie in stat”3 . Prin urmare, autoritatile centrale au dreptul , dar si datoria de a
exercita un asemenea control asupra autoritatilor descentralizate. Verificarea efectuata de

1 Tiberiu Pavelescu, Gabriel Moinescu, Drept administrativ roman , Ed. Tritonic, Bucuresti, 2004, p.276
2 E. Pipernea, C. Pipernea, Drept administrativ – parte generala , Ed. Universitatea Ecologica “Dimitrie
Cantemir”, Iasi, 2001, p.143
3 Corneliu Manda, Cezar Manda, Dreptul colectivitatilor locale , ed. a III -a, Ed. Lumina Lex, Bucuresti,
2007, p.325

3 organul de tutela (prefectul) nu reprezinta un control ierarhic deoarece intre acest a din urma ,
pe de o parte, si consiliile locale/consiliile j udetene/primari i, pe de alta p arte, nu exista
raporturi de subordonare. Inainte de aparitia Lg. 340/2004 privind institutia p refectului4 si de
modificarea Lg. 215/2001 privind administratia publica locala5 , descentralizarea putea fi
apreciata ca fiind mai ingradita, prefectul avand dr eptul de a propune Guvernului dizolvarea
unui consiliu local sau judetean, demiterea sau suspendarea din functie a unui consilier sau
primar, chiar daca hotararea in cauza era luata de Guvern.

3) Raporturi le de tutela administrativa

Raporturile de tute la administrativa sunt o categorie speciala de r aporturi de drept
administrativ , stabilite intre Guvern (ca autoritate tutelara) si consiliile judetene, consiliile
locale si primari (ca autoritati tutelate)6. Guvernul isi exercita atributiile sale prin in termediul
prefectului, ca reprezentant al sau in teritoriu.
Aceste raporturi de drept administrativ sunt reglementate in: Constitutie (art.123 alin.5),
Lg. 340/2004 republicata in M.Of. nr. 225/24 mar.2008 (art.19 alin.1 lit.e; art.20) , Lg. 262/2007
care m odifica Lg. contenciosului administrativ nr.554/2004 ( art.I punctul 4).
Raporturile stabilite intre autoritatea tutelara si autoritatile tutelate presupun realizarea
de catre autoritatea tutelara, prin intermediul reprezentantului sau in teritoriu, a unui control de
legalitate, partial si indirect, asupra actelor administrative.
Raporturile de tutela administrativa sunt raporturi speciale7, particulare, deoarece ele nu
sunt reglementate expres is verbis ci doar implicit in Constitutie si in celelalte texte normative
mentionate. Desi nu sunt reglementate expresis verbis, aceste raporturi sunt prezente.

4) Diferenta dintre tutela administrativa si control ul administrativ

Tutela administrativa este considerata de unii autori (E. D. Tarangul, P. Negulescu )
drept un control special care intervine sa ingradeasca principiul autonomiei, constituind

4 Republicata in M. Of. nr. 225/24 mar. 2008 si modificata ulterior prin O.U .G. nr. 105/2009
5 Republicata in M. Of. nr. 123/20 feb. 2007 si modificata ulterior prin O.U.G. nr. 105/2009
6 Verginia Vedinas, Drept administrativ si institutii politico -administrative , Ed.Lumina Lex, Bucuresti,
2002, p.69
7 Ibidem, p.70

4 exceptia in organizarea administratiei descentralizate. Datorita acestei caracteristici, tutela
administrativa se deosebeste de controlul ierarhic, acesta din urma fiind un atribut al puterii
ierarhice. Interpretarea ei, ca orice exceptie, este stricti juris.
Deosebirile intre tutela administrativa si controlul administrativ sunt8:
a) tutela administrativa se exercita numai in baza legii deoarece este un control sp ecial
exercitat fie de catre organele centrale ale puterii executive (Guvern, Ministru) asupra actelor
unui consiliu judetean, fie de catre prefect, ca reprezentant al puterii centrale, asupra actelor
primarului sau ale consiliului comunal sau judetean. Sp re deosebire de tutela administrativa,
controlul ierarhic, fie intern sau extern, se exercita asupra organelor administrative in temeiul
ierarhiei administrative precum si a tuturor actelor emise de aceste organe ;
b) o alta deosebire fundamentala este ace ea ca tutela administrativa priveste numai
legalitatea actelor, nu si oportunitatea acestora;
c) organul de control, in cadrul tutelei administrative, are dreptul de a aproba sau
respinge actul supus tutelei, in comparatie cu controlul ierarhic, in cadrul caruia organul
ierarhic superior poate mentine, anula sau modifica actul supus controlului sau, daca este
necesar, poate emite el insusi actul corespunzator;
d) tutela administrativa are un caracter exceptional, astfel incat trebuie prevazute expres
cazurile in care se exercita. Aceasta forma de control nu deriva din principiul subordonarii
ierarhice, asa cum este in cazul controlului ierarhic;
e) impotriva actelor de control de tutela administrativa exista posibilitatea actiunii in
contencios administra tiv, pe cand impotriva actelor de control ierarhic nu exista o asemenea
actiune.

5) Instituirea controlului de tutela
Instituirea controlului de tutela administrativa asupra organizarii si functionarii
administratiei publice locale isi gaseste ratiunea in necesitatea existentei unei legaturi
organice intre autonomia locala si lege, respectiv intre interesele locale (comunale,
orasenesti si judetene) si interesele nationale, exprimate prin lege9. In conditiile in care
statul imparte sarcina administrarii societatii cu unitatile administrativ teritoriale (ca

8 E. Pipernea, C. Pipernea, op. cit., p.144
9 Corneliu Manda, Cezar Manda, Dreptul colectivitatilor locale , ed. a III -a, Ed. Lumina Lex, Bucuresti,
2007, p.339

5 persoane juridice de drept public ce functionaza autonom ), raporturile juridice existente
intre aceste subiecte imbraca o cu totul alta forma , excluzandu -se raporturile ierarhice de
subordonare, carora li se substituie raportul de colaborare si conlucrare. Aparitia
persoanelor juridice de drept public in absenta unor raporturi ierarhice de subordonare nu
inseamna lipsa oricaror relatii cu organele centrale ale statului, acestea mentinandu -se
prin interm ediul controlului administrativ , atat cu privire la actele juridice cat si a
activitatii functionarilor publici.
Controlul asupra actelor nu poate fi conceput decat ca un control de legalitate, al
carui obiect il constituie exclusiv verificarea conformit atii acestor acte administrative cu
continutul l egii si al altor acte normative (implicand deci doar dreptul autoritatii de
control de a aprecia legalitatea si nu oportunitatea acestora)10.Autoritatile administratiei
de stat exercita un control de tutela ad ministrativa asupra autoritatilor administrative
proprii ale comunitatilor locale, care urmareste asigurarea respectarii legilor si a
intereselor publice statale de autoritatile supuse controlului. Esenta tutelei administrative,
in viziunea lui P. Negulesc u, consta in faptul ca “actul administratiei publi ce supus tutelei
nu este comple t pana nu are aprobarea autoritatii tutelare ”.
Desi aceasta forma a controlului administrativ opereaza in sistemul administratiei
publice romanesti, legislatia actuala nu -l mai reglementeaza in mod expres. Ratiunea
pentru care actuala Constitutie nu mai consacra expres controlul de tutela este
fundamentata pe considerente de ordin politic, explicate de Antonie Iorgovan prin faptul
ca “o asemenea notiune ar fi socat atunci cand se cautau formele care sa exprime ideea
de autonomie, dupa zeci de ani de regim autoritar”11.
Cu toate ca nu este prevazut in mod expres de Constitutie, regimul tutelei
administrative este prezent si in alte acte normative cum ar fi Legea nr.554/2004 pri vind
contenciosul administrativ (cu modificarile si completarile ulterioare) , incluzand anumite
forme ale controlului administrativ exercitat asupra colectivitatilor locale.
Controlul de tutela administrativa vizeaza atat actele administrative ale autori tatilor
locale, ca manifestare unilaterala de vointa a autoritatilor descentralizate, reprezentand
finalitatea activitatii administrative de la acest nivel in promovarea intereselor locale, cat si

10 Ibidem, p.340
11 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol.II, ed. a III -a, Ed. All Beck, Bucurest i, 2001, p.147

6 indeplinirea conditiilor prevazute de lege in exercitarea c ompetentelor conferite persoanelor
investite in functiile publice specifice administratiei publice locale.
Controlul de tutela administrativa presupune, deopotriva, un control asupra actelor
administrative, dar si un control asupra persoanelor, denumit i n doctrina “ tutela
persoanelor ”12. Daca controlul actelor administrative ale autoritatilor locale descentralizate
vizeaza exclusiv conformitatea acestora cu prevederile legale, asigurandu -se respectarea
legalitatii si implicit apararea intereselor generale ale statului , tutela persoanelor are drept scop
asigurarea organizarii si functionarii efective a autoritatilor locale, in limitele prevazute de
lege, inca de la constituirea acestora si pana la incheierea mandatului reprezentativ ce le -a fost
incredintat de colectivitatile locale. In acest ultim caz, controlul de tutela administrativa poate
avea ca principale efecte dispunerea masurilor administrative corespunzatoare, ca urmare a
indeplinirii situatiilor prescrise de lege ce atrag dupa sine suspendarea sa u incetarea mandatului
persoanelor investite in functii publice locale.
Dominanta in amplul context al regimului de tutela administrativa o reprezinta
exercitarea controlului de legalitate a actelor adoptate sau emise de autoritatile administratiei
public e locale.

6) Exercitarea cont rolului de tutela administrativa de catre prefect

Autoritatilor publice centrale le revine sarcina de a asigura realizarea omogena a
administratiei locale, desigur cu respectarea specificului si autonomiei locale13. Acest o biectiv
poate fi indeplinit numai prin exercitarea controlului de tutela administrativa. Un exemplu de
astfel de control il constituie cel realizat de prefect. Controlul acestuia se realizeaza in baza
prevederilor constitutionale : art.123 alin.5. Prin urm are, prefectul are ca atributie principala
verificarea legalitatii actelor administrative ale consiliului judetean, consiliului local sau
primarului14. “În exercitarea atribuției cu privire la verificarea legalității actelor administrative
ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puțin 10 zile
înaintea introducerii acțiunii în contenciosul administrativ, va solicita autorităților care au emis

12 Corneliu Manda, Cezar Manda, op. cit., p. 400
13 R. N. Petrescu, Drept administrativ , Ed. Accent, Cluj -Napoca, 2005, p.351
14 Art.24 alin.1 lit.f din Lg. 340/2004 modificata prin O.U.G. nr.179/2005

7 actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau,
după caz, a revocării acestui a" (art.26 din lg.340/2004 modificata prin O.U.G. nr.179/2005).
Controlul asupra legalitatii actelor administrative se efectueaza la sediul prefecturii,
dupa ce autoritatile administratiei publice loca le si-au indeplinit obligatia prevazuta de lege
(de a comunica reprezentantului Guvernului actele supuse controlului de legalitate). Pentru
executarea controlului, prefectura are compartimente speciale constituite din specialisti cu
pregatire profesionala temeinica si diversa, care supun spre aprobarea si insusirea prefectului
concluziile rezultate din control si masurile necesare.Acesti specialisti nu au competenta de a
lua ei insisi masuri in timpul controlului si nici ulterior acestuia15.
Controlul e fectuat de prefect nu este un control complex, atotcuprinzator, asupra
intregii activitati a autoritatilor administratiei publice locale. Acest control se limiteaza doar la
actele administrative adoptate de aceste autoritati, adica la actele care creeaza, modifica sau
sting raporturi de drept administrativ a caror desfasurare se asigura prin mijloace specifice
statului. Deoarece controlul prefectului asupra actelor administrative priveste numai legalitatea
acestora, el poate avea loc numai dupa ce actul a f ost adoptat, datorita faptului ca legalitatea
sau nelegalitatea unui act juridic nu poate fi apreciata inainte de existenta actului , iar cat timp
acesta nu a fost adoptat, nu exista. Daca prefectul ar avea dreptul de a controla actul atunci
cand acesta se afla in faza de proiect, ar insemna ca el sa se pronunte si cu privire la
oportunitatea acestuia, fapt ce ar afecta autonomia recunoscuta de lege autoritatilor
administratiei publice locale, inclusiv dreptul de decizie al autoritatii abilitate sa emita ac tul.16
Prevederea din continutul O.U.G. nr.179/2005, art.I punctu l 23, care il obliga pe prefect
ca inainte cu 10 zile de a introduce actiunea la instanta de contencios administrativ, sa solicite
autoritatii care a emis actul, cu motivarea necesara, sa -l reanalizeze in vederea modificarii ori,
dupa caz, revocarii, reprezinta o autentica protectie pentru actele autoritatilor administratiei
publice locale supuse controlului de legalitate al prefectului, instituind pentru prefect o
miniprocedura prealabila p entru introducerea actiunii la instanta de contencios administrativ ,
aceasta instanta respingandu -i actiunea ca prematura daca nu face dovada ca a solicitat, cu cel
putin 10 zile inainte autoritatii care a emis actul , modificarea sau revocarea acestuia.

15 Ilie Gorjan, Drept administrativ , Ed. L umina Lex, Bucuresti, 2005, p.239
16 Ibidem, p.240

8 Actiunea in contencios administrativ pe care statul i -o incredinteaza prefectului este
exercitata de acesta nu in nume personal (ca orice persoana fizica vatamata intr -un drept
subiectiv), ci in numele statului (ca autoritate). De aceea, introducerea act iunii, cand actul
administrativ este ilegal, nu este un drept al prefectului, ci o obligatie la care el nu poate
renunta.
Controlul de tutela administrativa se realizeaza indirect pentru ca prefectul doar
sesizeaza instanta de judecata cu privire la legal itatea actelor administrative adoptate de
autoritatile administratiei publice locale si judetene. (Controlul direct este realizat de instanta
de judecata).
“Prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise
de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale; acțiunea se formulează
în termenul prevăzut la art. 11 alin. (1)17, care începe să curgă de la momentul comunicării
actului către prefect și în condițiile prevăzute de prezenta lege. Acțiunea introdusă de prefect
este scutită de taxa de timbru" (art.3 alin.1 din Lg.554/2004 modificata si completata prin
Lg.262/2007) .

7) Conceptia clasica si moder na asupra tutelei administrative in doctrina franceza

In doctrina franceza se face deosebi rea intre conceptia clasica si c ea moderna asupra
tutelei administrative18.
La baza conceptiei clasice se afla obiectivele urmarite prin instituirea controlului de
tutela. Un prim obiectiv este acela al respectarii legalitatii in activitatea persoanelor publice
care ex ercita puterea executiva, iar cel de -al doilea are in vedere aprecierea oportunitatii
actiunii administrative, a unei bune administrari a intereselor c olectivitatilor descentralizate.
Mijloacele de realizare a controlului de tutela clasic sunt:
– tutela asupra persoanelor, ce consta in suspendarea si revocarea primarilor, demiterea
din oficiu a consilierilor;

17 Conform modificarilor aduse prin Lg.262/2007, termenul prevazut pentru introducerea actiunii in
instanta este de 6 luni
18 Eugen Popa, Mari institutii ale dreptului administrativ , Ed. Lumina Lex, Bucuresti , 2002, p.414

9 – tutela asupra actelor, reprezentata de dreptu l de substituire a organelor de tutela in
atributiile autoritatilor locale, cu precadere in materie financiara si de dreptul de anulare a
actelor aprobate de consiliile locale si de primari;
– procedeul aprobarii prealabile.
Conceptiei clasice asupra t utelei administrative i -au fost aduse numeroase critici, dintre
care enuntam:
– juridismul excesiv, argumentat prin faptul ca tutela a fost extinsa si asupra actelor de
gestiune;
– faptul ca in unele situatii mecanismul controlului de tutela implica ac te initiate chiar
de functionarii organului de tutela, caz intalnit de exemplu in materie financiara;
– inadaptarea trilogiei clasice substituire -anulare -aprobare prealabila la realitatile
concrete si excluderea relatiilor de colaborare dintre parteneri .
Criticile aduse conceptiei clasice asupra tutelei administrative au condus doctrina si
legiuitorul francez la abandonarea conceptiei clasice asupra tutelei administrative, aceasta fiind
inlocuita cu o conceptie moderna , adaptata caracterului multiform al tutelei19.
Conceptia moderna asupra tutelei se intemeiaza pe 3 noi tehnici de infaptuire a acesteia:
1) concursul dat de serviciile statului pentru indeplinirea unor atributii ale comunelor;
2) alocarea de subventii si alte dotari comunitatilor locale d e la bugetul statului;
3) procedeul actelor -tip, ce consta in elaborarea de regulamente si statute -tip de serviciile
centrale si transmiterea lor cu titlu orientativ comunelor.
Din 1982, legiuitorul francez a abandonat ideea de tutela administrativa aplicata
comunitatilor locale , promovand controlul de legalitate20. Acesta este ulterior adoptarii actelor
si contine principiul conform caruia actele adoptate de comunitatile locale sunt executorii de
plin drept sub conditia publicarii sau a comunicarii lor.
Contro lul asupra actelor autorităților administrației publice locale este un control de
legalitate a posteriori și se exercită de prefect. Asemănător sistemului administrativ român,
statul francez este reprezentat în teritoriu prin intermediul prefectului. El e ste garantul
interesului național, al respectării legilor, ordinii publice și controlului administrativ. Prefectul,
ca agent al statului, are un rol dublu: politic și administrativ. Ca agent politic, prefectul are

19 Ibidem, p.415
20 Ibidem, p.417

10 rolul de a organiza alegerile, iar ca agen t administrativ poate interveni în domenii ca
amenajarea teritoriului, urbanism sau industrie.
Prefectul poate ataca, în fața tribunalului administrativ, actul pe care îl consideră ilegal.
Atacarea actului nu implică suspendarea sa de drept.
În ceea ce p rivește controlul jurisdicțional, acesta este exercitat de tribunalele
administrative, care nu fac parte din autoritatea judecătorească, instanța su premă fiind
Consiliul de Stat. I n acest sens, trebuie precizat că Franța este autoarea dualismului
jurisdicț ional21.

8) Concluzii

Controlul de tutela administrativa este necesar din mai multe puncte de vedere: in
primul rand, pentru ca auto ritatile descentralizate ofera servicii publice care trebuie sa
functioneze in mod regulat si continuu, iar statul este d irect interesat pentru buna functionare a
acestor servicii publice.
In al doilea rand, in cazul descentralizarii, autoritatile centrale sunt obligate sa vegheze
ca interesele locale sa nu fie indeplinite in detrimentu l intereselor g enerale.
In al treile a rand, puterea centrala trebuie sa vegheze ca autoritatile locale sa isi
desfasoare activitatea in interesul cetatenilor. Nu in ultimul rand, autoritatea centrala trebuie sa
asigure mentinerea unitatii statului. O autonomie prea mare, spunea profesorul Ta rangul, poate
sa fie cauza unor orientari politice in contradictie cu politica de stat a autoritatilor centrale.
Acest control trebuie sa fie de asa natura incat sa ingradeasca si sa micsoreze autonomia
administratiilor descentralizate , fara sa o desfiint eze.
Rolul tutelei administrative vizeaza cu precadere inlaturarea sau limitarea tendintelor
centrifuge ale autoritatilor descentralizate, aflate in disonanta cu politica statului, fara a impieta
insa asupra satisfacerii intereselor locale, ce se impu n a fi concordante cu interesele generale
ale statului.

21 Exista 2 sisteme de jurisdictie: jurisdictiile de drept comun realizate prin intermediul instantelor
judecatoresti in fruntea car ora se afla Curtea de Casatie si jurisdictiile administrative ce au in
frunteConsiliul de Stat. Cele 2 sisteme de jurisdictie au deplina autonomie , neexistand intre ele niciun
raport de subordonare sau vreo forma de control reciproc.

11 BIBLIOGRAFIE

1) Antonie Iorgovan , Tratat de drept administrativ , vol.II, ed. a III -a, Ed. All Beck,
Bucuresti, 2001
2) E. Pipernea, C. Pipernea , Drept administrativ – parte generala , Ed. Universitatea
Ecolo gica “Dimitrie Cantemir”, Iasi, 2001
3) Tiberiu Pavelescu, Gabriel Moinescu , Drept administrativ roman , Ed. Tritonic,
Bucuresti, 2004
4) Corneliu Manda, Cezar Manda , Dreptul colectivitatilor locale , ed. a III -a, Ed.
Lumina Lex, Bucuresti, 2007
5) Verginia Vedinas , Drept administrativ si institutii politico -administrative , Ed.Lumina
Lex, Bucuresti, 2002
6) R. N. Petrescu , Drept administrativ , Ed. Accent, Cluj -Napoca, 2005
7) Ilie Gorjan , Drept administrativ , Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2005
8) Eugen Popa , Mari institutii ale dreptului administrativ , Ed. Lumina Lex, Bucuresti,
2002
9) Constitutia Romaniei
10) Lg. 340/2004 privind institutia prefectului republicata in M.Of. nr. 225/24 mar. 2008
11) Lg. 262/2007 care modifica Lg. contenciosului administrativ nr.554/2004
12) O.U.G. nr.179/ 2005 pentru modificarea și completarea Legii nr. 340/2004 privind
instituția prefectului