Dezvoltarea Capacității Administrative A Ministerului Finanțelor Publice

ACADEMIA DE STUDII ECONOMICE DIN BUCUREȘTI

FACULTATEA DE ADMINISTRAȚIE ȘI MANAGEMENT PUBLIC

LUCRARE DE LICENȚĂ

DEZVOLTAREA CAPACITĂȚII ADMINISTRATIVE A MINISTERULUI FINANȚELOR PUBLICE

COORDONATOR ȘTIINȚIFIC: ABSOLVENT:

Prof. univ. dr. CONSTANTIN MARIUS PROFIROIU BACIU VANESSA-MARINA

BUCUREȘTI 2016

INTRODUCERE

Conform definiției consființite prin normele juridice de la noi, capacitatea administrativă este definită ca fiind ”ansamblul resurselor materiale, instituționale si umane de care dispune o unitate administrativ-teritoriala, precum si acțiunile pe care le desfasoara aceasta pentru exercitarea competentelor stabilite prin lege.”

Resursele umane sunt valoroase, rare, dificil de imitat și, relativ, de neînlocuit.

Toate celelalte resurse ale organizației sunt, de asemenea, importante și utile, însă resursele umane și managementul lor sunt foarte importante și valoroase deoarece resursele umane sunt singurele capabile să producă și să reproducă toate celelalte resurse aparținând unei organizații.

Eficiența și eficacitatea unei organizații este decisiv determinată de calitatea oamenilor pe care îi are organizația, oamenii fiind resursele active pentru că posedă potențial, experiență, pasiune și creativitate, ceea ce înseamnă factori dinamici și activi care sporesc calitatea activităților desfășurate.

De aceea, având în vedere că o organizație nu poate exista fără oamenii săi, acestea trebuie să știe să-și asigure personalul necesar, să îl motiveze și să-i dezvolte potențialul, creând astfel o relație angajator-angajați bazată pe loialitate și respect reciproc.

Oamenii pot fi considerați pe bună dreptate bunul cel mai de preț al unei organizații ( "Omul sfințește locul” ) pentru că ei dețin potențialul uman necesar pentru a crea bunuri materiale și spirituale de valoare superioară, care să satisfacă cerințe noi sau să răspundă mai bine unor cerințe vechi.

Oamenii proiectează, recrează și realizează bunuri și servicii, controlează calitatea, alocă resurse, iau decizii și stabilesc sau elaborează obiective și strategii.

CAPITOLUL 1. DOMENIUL CUNOASTERII STIINTIFICE

Conform teoriei, capacitățile administrative sunt definite ca fiind un set de abilități și competențe ale autorităților publice, astfel încât acestea să poată elabora, facilita implementarea și soluționarea unor problematici de interes public. Aceste capacități includ:

Capacitatea de executare – se referă la resursele implicate pentru realizarea de activități în interes public, de la servicii până la unele activități coercitive (cum ar fi cele de poliție sau colectare de taxe).

Capacitate de reglementare-implementare – abordează controlul și supravegherea activităților, cum ar fi telecomunicațiile, infrastructura sau procesele educaționale implicate. Acestea determină prezența unor structuri care elaborează standarde și norme în domeniu cu un aparat administrativ adaptat care asimilează și impune respectarea acestora.

Capacitatea de coordonare constă în abilitatea de a aduce entități separate la un acord comun în scopul obținerii de rezultate cu privire la rezolvarea problemele comune.
Capacitatea de analiză se adresează cerințelor cu privire la previziunile și de datele prin care se elaborează și apreciază măsuri, în scopul diminuării factorilor de incertitudine care pot influența punerea în fapt a politicilor publice implementate sau rezultatele finale ale implementării lor.

Definirea conceptului de politici publice este însă elementul central al acestui capitol, capacitatea administrativă fiind un concept derivat și mult mai bine definit de către teorie sau prin acte ale legislativului. Forma originală, provenind din limba engleză (publicpolicy) a fost preluată prin filieră franceză pentru a nu exista confuzii cu noțiunea de politică în sensul mai larg al acesteia.

O definiție semnificativă, concisă, îi aparține lui Thomas Dye. Politicile publice sunt „tot ceea ce o administrație decide să facă sau nu”. După W.I. Jenkins politicile publice sunt „un set de decizii intercorelate luate de un actor politic sau de un grup de actori în ceea ce privește selectarea scopurilor și mijloacele de atingere a lor într-o anumită situație în care aceste decizii ar trebui să fie, în principiu, în puterea de a le aduce la împlinirea acelor actori”.

Conform A.Miroiu o politică publică este ”o rețea de decizii legate între ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor și a resurselor alocate pentru atingerea lor în situații specifice”. Conform M. Profiroiu, o politică publică reprezintă deci un ansamblu de măsuri luate de către o autoritate legală și responsabilă care vizează îmbunătățirea condițiilor de viață ale cetățenilor sau conceperea unor măsuri de stimulare a creșteriie economice.

Elementul-cheie identificat al tuturor definițiilor de mai sus, ca și a altora, este conceptul de ”decizie”. Acest element duce la caracterizarea politicilor publice ca fiind sunt un proces complex, cu diferite entități participante, o multitudine de decizii, interconectivitate cu alte acte similar trecute, prezente sau viitoare și cu rezultate diferențiate pentru beneficiarii finali.

Procesul care definește o politică publică poate fi segmentat în mai multe etape, conform Howlett și Ramesh:

Identificare aproblemei de soluționat;

Formularea politicilor și a opțiunilor multiple;

Luarea deciziilor;

Implementarea deciziilor;

Evaluarea, fază în care administrația și alți factori competenți implicați monitorizează rezultatele, existând posibilitatea ca politica să fie reformulată.

Termenul de analiză de politici publice, apărut încă din1958, datorită lui CharlesE. Lindblom, a fost anticipat încă din 1951 de către Harold Lasswell încă din 1951, în lucrarea sa The Policy Orientation.

Analiza politicilor publice are mai multe definiții:

Disciplina care folosește multiple metode de cercetare și de argumentare pentru a produce și a transforma informația relevantă pentru politici care poate fi utilizată în contexte politice pentru a rezolva probleme publice;

O artă și o capacitate: e o artă pentru că solicită intuiție, creativitate și imaginație pentru a identifica, defini și construi soluții pentru probleme; și este o capacitate, pentru că solicită stăpânirea unei cunoașteri metodologice, tehnice și interdisciplinare în domenii care merg de la economie la drept și la politică, la comunicare, administrație și management. Pe scurt, este o abordare orientată spre beneficiar.

Analiza politicilor reprezintă un alt mod de abordare a procesului de realizare a politicilor. Există două mari tipuri în care ea se poate realiza:

ca analiză a politicilor în sine: o activitate de cercetare teoretică,vizând în principal studierea, înțelegerea teoretică a procesului de realizare a politicilor;

Analiza modului în care e determinată o politică publică: Cum este făcută politica? De ce este preferată o anumită opțiune? Când se produce această alegere? Pentru cine se face alegerea?

Analiza conținutului politicii: descrierea politicii și a caracteristicilor particulare ale acesteia, a modului în care interacționează (se completează/se opune) cu alte politici, critica politicii;

Monitorizarea și evaluarea politicii: activitatea de examinare a modului în care politicile sunt aplicate, prin comparația directă cu scopurile și obiectivele propuse și prin cuantificarea impactului, într-un dublu sens: atât impactul politicii asupra problemei de rezolvat, cât și potențialele efecte perverse neanticipate.

ca analiză preliminară în scopul utilizării acesteia în procesul de elaborare a politicilor: o activitate practică (de multe ori solicitată de un beneficiar),care vizează soluționarea unei probleme concrete.

Informații în susținerea politicii: identificarea acelor informații folositoare însusținerea politicii (contexte în care este abordată o anumita politică), cu scopul precis de a contribui la formularea, elaborarea și implemen- tarea politicii ca atare;

Susținerea politicii: totalitatea încercărilor articulate (cercetări, argumente etc.)de a influența agenda politică. Transferul de rol se poate aplica, în acest caz, atât analistului politic (care devine actor atunci când reușește să influențeze agenda politică), cât și actorului politic, care devine analistul propriei politici.

Carl V.Patton și David S. Sawicki reușesc o structurare a analizei politicilor publice ca pe un proces cu 6 pași: definirea problemei, determinarea criteriilor de evaluare, identificarea unor politici alternative, evaluarea alternativelor, compararea lor și evaluarea rezultatelor.

1. Verificarea, definirea și detalierea problemei. Se realizeză prin consultarea reprezentanților autorizați ai tuturor părților implicate.

2. Stabilirea criteriilor de evaluare. Stabilirea criteriile de comparație în acest sens este de o maxima importanță. Aspecte cum ar fi costurile și beneficiile, eficacitatea, eficiența, echitatea, legalitatea, posibilitatea de realizare, precum și acceptabilitatea din punct de vedere politic sunt fundamentale în evaluare.

3. Identificarea unor politici alternative. Menținerea status quo-ului este și ea considerate o alternativă. În această fază nu este importantă neomisiunea niciunei soluții posibile, verificate sau nu în circumstanțe anterioare sau de diferiți alți beneficiari.

4. Evaluarea politicilor alternative. Este faza în care strategiile sunt elaborate din alternative semnificative, informații suplimentare fiind deseori necesare. Diferitele nivele de influență asupra problemei, economic, social sau politic, pot fi analizate în mod cantitativ sauc alitativ, astfel încât să putem vedea ce costuri și ce beneficii ne aduce fiecare alternativă.

5. Compararea politicilor. Ierarhizarea opțiunilor, luând în considerare fiecare criteriu (și în mod esențial latura politică și aspectele socio-economice) este aici elementul determinant.

6. Monitorizarea politicii implementate. Este pasul care furnizează date despre viabilitatea politicilor. Prin monitorizarea continuă ne putem asigura de acestlucru, dar și dacă politica trebuie continuată, modificată sau încheiată.

Cercetarea intervine cu prioritate la pasul 4 (evaluarea politicilor alternative) și la pasul 6 (monitorizarea politicii implementate).Pasul 5 (compararea politicilor) este cel care este atributul intrinsic legat de decizie, cuvântul-cheie întâlnit în toate definițiile politicilor publice.

Evaluarea programelor nu este totuna cu analiza politicilor publice. Diferențele pot fi rezumate astfel:

Cuvântul „public”, din analiza politicilor publice, conduce spre un accent mai mare pe criteriul politic;

Nu toate programele care sunt analizate sunt programe publice;

În analiza politicilor publice se insistă mult pe decizie;

politică publică poate cuprinde mai multe programe, un program putând fi expresia unei politici anume;

Pe baza evaluărilor unuia sau a mai multor programe poate fi inițiată o politică;

În general evaluarea programelor se face pe parcursul sau după încheierea unui program, analiza politicilor publice se face deseori înainte de elaborarea și punerea în practică a politicii.

Proiectele reprezintă unitatea cu gradul cel mai scăzut de generalitate. Elementele esențiale ale unui proiect sunt: scopul, obiectivele, actorii implicați (inițiatori, beneficiari direcți și indirecți, finanțatori etc.) activitățile, calendarul, resursele și efectele multiplicatoare. Proiectele pot fi inițiate și implementate de diferite entități printre care: instituțiile administrației publice, organizațiile non-guvernamentale și chiar firmele din sfera privată.

De regulă proiectele reprezintă punerea în aplicare a obiectivelor specifice ale unor programe. Programul este unitatea cu gradul de generalitate mai ridicat decât proiectul, însă cu o structură asemănătoare. Implementarea unui program se realizează prin implementarea mai multor proiecte, care detaliază și pun în aplicare unul sau mai multe dintre obiectivele programului.

Politica publică reprezintă unitatea cu gradul cel mai ridicat de generalitate, ce corespunde unei direcții strategice de acțiune într-un anumit domeniu. Un exemplu de politică publică, specifică administrației publice din România este dezvoltarea capacității administrative; un program subsecvent acestei politicieste cel de modernizarea a administrației publice locale, iar unul dintre proiectele care pun în aplicare acest program este evaluarea programelor în administrația publică.

Programele și proiectele pot fi finanțate de instituții ale administrației publice centrale și locale, de organizații internaționale (Uniunea Europeană, BancaMondialăetc.),organizații non-profit și alte entități. De obicei, finanțatorul este cel interesat de rezultatele proiectului, de evaluarea îndeplinirii obiectivelor propuse. În numeroase cazuri, instituțiile publice co-finanțează sau sunt parteneri în proiectele de dezvoltare care afectează grupurile de oameni, comunitățile din raza lor de acțiune.

Mai mult, un management performant presupune organizarea activității instituțiilor publice pe bază de proiecte, pentru a fi mai ușor administrată, îmbunătățită, urmărită și verificată. Este o tendință susținută și încurajată în întreaga Uniune Europeană.

Nevoia de evaluare în sistemul administrativ este în continuă creștere. Reforma administrației publice, dezvoltarea capacității administrative presupune dezvoltarea continua a capacității de evaluare. Aceasta poate fi realizată prin crearea unui cadru legislativ, a unei capacități instituționale și prin dezvoltarea calității resursei umane în domeniul evaluării.

De-a lungul evoluției sale, evaluarea a primit numeroase definiții. O sinteză a definițiilor evaluării date de diferite dicționare relevă anumiți termeni-cheie: determinarea meritului, a valorii, estimare, prețuire etc. Evaluarea de proiecte sau programe este strâns legată de sensul acestor termeni, fără a se rezuma însă la ei. În definițiile evaluării apar de asemenea ca o constantă o serie de elemente legate de metodologie.

În cartea sa despre „Analiză și cercetare în administrația publică”, Dan Șandor(2005) descrie sintetic faptul că evaluarea programelor se referă la o analiză sistematică pentru a vedea măsura în care proiectele și programele au fost implementate conform intențiilor și și-au atins obiectivele.

Comisia Europeană, instituție reprezentativă în normare procedurală, propune cinci criterii relevante în evaluare:

– relevanță;

– eficiență;

– eficacitate;

-sustenabilitate;

-impact.

Pornind de la acestea, putem defini evaluarea ca fiind procesul prin care, cu ajutorul unor metode și instrumente specifice, putem măsura gradul în care proiectele au obiective și rezultate relevante, resursele suntconsumate economic, pentru a atinge obiectivele propuse, dacă proiectul are șanse de a continua și după încheierea finanțării,măsura în care activitățile își ating grupul țintă și dacă impactul lor este resimțit pe termen lung.

La fel trebuie înțeleasă și definiția dată de N.C. Allum, M.W. Bauer și G. Gasgell: „Termenul de evaluare se referă la activitatea de colectare,analiză și raportare sistematică a informațiilor care pot fi utilizate pentru schimbarea atitudinilor și pentru îmbunătățireaunui proiect sau program”

Sintetizând, putem reliefa următoarele elemente esențiale ale unei evaluări:

Evaluarea este un instrument util în managementul politicilor, programelor și proiectelor

Implică aprecieri pe baza unor criterii;

Evaluarea este utilă în oricare dintre stadiile dezvoltării unui program

Evaluarea este un proces explicativ: pornește delaanumite întrebări pentru care găsește răspunsuri;

Este mai comprehensivă decât monitorizarea;

Evaluarea este o activitate sistematică și implică analize științifice (colectarea de date,analiza lor,compararea lor pe baza anumitor criterii);

Evaluarea stă la baza luării unor decizii în legătură cu programul evaluat

În opinia unuia dintre autorii clasici în domeniul evaluării, MichaelQuinn Patton, „Evaluarea este colectarea sistematică de informații despre activitățile, caracteristicile și rezultatele programelor pentru a fi utilizate de anumite persoane cu scopul de a reduce nesiguranțele, pentru a spori eficacitatea și a lua deciziile oportune în legătură cu programele respective”

Această definiție,dacănu este înțeleasă adecvat poate produce confuzii. Cheia unei înțelegeri corecte este diferența între sistematic și continuu din care rezultă diferența între evaluare (sistematică dar secvențială–realizată în anumite momente din viața unui program) și monitorizare (proces continuu de colectare a datelor în timpul implementării unui program).

Pentrua ne încadra în contextul general al apartenenței la comunitatea europeană și pentru că ne referim la evaluarea de programe în sfera publică, vom adopta terminologia utilizată de către Comisia Europeană în domeniul evaluării de programe.

Prima etapă în cadrul procesului de analiză a politicilor publice este analizarea problemei de politică publică, etapă care urmărește înțelegerea, diagnosticarea și prezentarea cât mai clară, precisă și completă a problemei de politică publică, sunt colectate date și informații pentru a descrie natura, simptomele, amploarea, evoluția în timp și cauzele problemei. De asemenea, este identificat și analizat grupul de persoane afectate, precum și jucătorii cheie care, conform legii, trebuie să se implice în rezolvarea problemei sau care ar dori sau s-ar putea implica în rezolvarea acesteia.

Mulți autori și practicieni consideră etapa de analiză a problemei ca fiind cea mai importantă, dar în același timp, și cea mai dificil de realizat etapă a procesului de analiză a politicilor publice. Este foarte important ca problema să fie definită bine de laî nceput pentru a evita alocarea greșită a unor sume mari de bani din resursele publice pentru rezolvarea unei probleme greșite.

De aceea este de dorit ca resursele limitate disponibile sectorului public să fie canalizate spre combaterea cauzelor reale ale unei probleme și în acest fel să fie realizate economii la buget, iar fondurile economisitesă fie folosite pentru îmbunătățirea serviciilor publice.

Deasemenea, realizarea de la început a unei analize cât mai complete a problemei de politică publică poate să prevină posibile întârzieri în procesul de rezolvare a problemei și să întărească credibilitatea persoanelor responsabile de realizarea analizei de politică publică.

În sfera publică se acționează de cele mai multe ori sub influența factorului politic, sub presiunea timpului sau a crizelor, și cu resurse și cunoștințe analitice limitate. Cu toate acestea, chiar dacă s-ar realiza o analiză satisfăcătoare a problemei, rareori pot fi prevăzute toate soluțiile alternative de rezolvare a problemei și este dificil de anticipat consecințele neintenționate care pot să apară în timpul implementării unei politici publice.

Definirea problematicii de politică publică

Dunn(2008) definește problemele de politică publică ca valori, nevoi sau oportunități nerealizate care, chiar dacă sunt identificate, pot fi rezolvate doar prin acțiune publică. Același autor oferă o altă perspectivă asupra problemelor de politică publică, definindu-le ca un sistem de condiții externe care produc insatisfacție în rândul a diferite grupuri de persoane din comunitate.

Uneori este dificil să deosebim problemele de politică publică de acele probleme care sunt de interes privat sau de cele care pot fi rezolvate pe baza procedurilor administrative deja existente și care nu necesită o dezbatere publică. Motivele sunt numeroase.

Pe deoparte diferite grupuri de persoane din societate se confruntă cu probleme diferite și nu există un acord cu privire la problemele care ar trebui să intre în dezbatere publică și să fie soluționate de către instituțiile publice. Pe de altă parte, persoanele implicate în procesul de formulare a politicilor publice se schimbă, schimbându-se o dată cu acestea și deschiderea care există pentru soluționarea unor probleme.

În plus, nu există un consens cu privire la acele probleme pe care Guvernul sau alte instituții publice ar trebui să le rezolve cu prioritate la un moment dat. Constrângerile de natură bugetară nu permit ca toate probleme existente să fie rezolvate și de aceea ele trebuie prioritizate și rezolvarea lor trebuie eșalonată în timp.

Pe lângă acele probleme care sunt clar definite ca fiind de competența instituțiilor publice, diferite grupuri din cadrul societății încearcă să redefinească sfera de competență a acestora prin adăugarea unor responsabilități noi sau prin renunțarea la prestarea unor servicii tradiționale în favoarea sectorului privat.

Acesta este un proces care poate fi generat de schimbările care au loc în cadrul societății (de exemplu, schimbări tehnologice), de schimbarea valorilor culturale, de evenimente speciale (catastrofe naturale, războaie) sau de recomandări ale unor foruri de specialitate internaționale (Uniunea Europeană, alte organizații internaționalela care o țară este afiliată), etc.

Schimbarea partidului sau a coaliției de partide aflate la guvernare joacă de asemenea un rol important în schimbarea problemelor prioritare ale Guvernului. Chiar dacă actorii implicați în acest proces se schimbă de-a lungul timpului, acesta este un proces continuu. Cu toate că problemele din cadrul societății sunt schimbătoare, chiar dacă valorile sunt în schimbare, factorii de decizie se schimbă și nu există consens la nivelul societății, unele probleme ajung să fie discutate public și să se formuleze politici pentru soluționarea lor, în timp ce altele nu ajung pe agenda publică.

Analiza problemelor de politică publică trebuie să înceapă cu definirea, înțelegerea și structurarea problemei care se dorește a fi rezolvată. Definirea problemei este un demers complex, deoarece este dificil ca o problemă care necesită intervenția sectorului public pentru rezolvare să fie luată în discuție de către factorii de decizie și apoi să se mențină in teresul asupra ei pentru a fi rezolvată.

O primă recomandare făcută de specialiști este ca problemele să fie definite în termeni de deficit și de exces.

O altă idee este ca problema să fie cuantificată, dacă se poate. Bardach(2009) sugerează ca în definiția problemei să fie introdusă o caracteristică care să fie cuantificabilă pentru a exista un cadru de evaluare comun pentru diferite situații. Argumentarea problemei pe baza datelor statistice trebuie să se facă pe baza unor comparații cu date de referință.

De aceea este bine ca datele statistice să fie raportate la o arie geografică sau cu un prag minim considerat acceptabil sau cu o altă arie geografică comparabilă etc.

În procesul de definire a problemei, analistul de politică publică trebuie să identifice condițiile care au cauzat apariția problemei, să identifice „simptomele” problemei, și să găsească o explicație pentru apariția lor. În plus, trebuie găsită o relație cauzală cu factori care pot fi schimbați prin intermediul politicii publice.

Se recomandă, de asemenea, ca procesul de definire a problemei să fie unul repetitiv și creativ.

Înainte de a încheia explicațiile legate de definirea problemelor de politică publică, dorim să atragem atenția asupra faptului că unii autori contestă eficiența procesului de definire și structurare a problemelor, aceștia argumentând că se pot face o serie de greșeli în cadrul acestui proces, greșeli care pot să afecteze profund etapele ulterioare de rezolvarea a problemei.

În primul rând, se consideră că structurarea unei probleme tinde să o îngusteze și să se piardă din vedere imaginea de ansamblu. Apoi, se reproșează lipsa complexității. Recunoașterea pattern-urilor, a configurațiilor, apare ca bază pentru luarea deciziilor.

Analistul de politică publică poate și să definească problema într-un mod care ghidează discuțiile ulterioare într-o direcție greșită. O altă capacană în care se poate cădea este analizarea superficială a elementelor problemei și a relațiilor cauzale.

Legăturile cauzele stabilite în analizarea problemelor de politică publică pot fi acceptate prea ușor; cauzele problemei trebuie să fie reale și nu doar presupuneri.

Centralizarea deciziei la nivelul de conducere a unei instituții și neimplicarea funcționarilor publici de execuție sau descurajarea acestora să își exprime punctul de vedere poate să ducă la o definire parțială sau complet greșită a problemei. În plus, instituția publică s-ar putea să nu dorească implicarea unor actori externi organizației pentru analizarea problemei și pentru identificarea soluțiilor pentru rezolvarea acesteia.

Pe de altă parte, chiar dacă ar exista un mediu organizațional deschis implicării membrilor instituției la procesul de luare a deciziei, modul de desfășurare a acestui proces poate fi influențat de rezistența la schimbare caracteristică instituțiilor publice și de inerția în realizarea schimbării. Rezistența la schimbare este un fenomen notoriu și studiat pe larg. Pentru a accepta definire a nouă a problemei care să implice soluții noi cu care funcționarii publici nu sunt familiarizați, presupune un anumit nivel de pregătire și de expertiză dinpartea acestora pentru a accepta soluțiile care s-ar putea sa le influențeze direct activitatea.

Un alt argument adus frecvent în discuție este cel referitor la rigiditate; acesta susține că structurarea problemei impune o lipsă de flexibilitate în înțelegerea acesteia, faptul că cuantificarea problemei poate să conducă la distorsionarea acesteia.

Beneficiiale structurării problemelor de politică publică

Structurarea problemelor ajută în primul rând la identificarea beneficiilor primare ale rezolvării unei probleme,darșiaefectelorsecundare.Dintrebeneficiileprimarecelmaiimportante esteconsistențacalitativăconstantăpentruidentificareacorectăa componenteloruneiclasede probleme.Este,desigur,importantsăfim siguricăam identificatcorectcomponenteleproblemeicu careneconfruntăm.Altfel,soluțiilegăsitepentruoproblemăidentificatăincorectnudoarcănu rezolvă discrepanța între starea de lucruri existentă și cea dorită, dar mai creează în plus noi disensiuni.Calitateașifeluldeprezentareainformațieiesteunaspectimportantîncadrulprocesului deanalizăauneipoliticipublice.Otendințăfrecventăestedeaadunașia prezentacâtmaimultă informație referitoare jla o problemă anume, neglijându-se faptul că nu cantitatea contează, ci relevanța. Sănuuitămnicicăunuldintreavantajele majore alestructurării problemelor, constă tocmaiîneliminareainformațieinerelevantepentruproblemaaflatăîndiscuție.

Structurareaajută,deasemenea,la reducereaerorilordejudecatăși de decizie.În plus,un avantajdelocde neglijatalstructurării(dinperspectivămanagerială,darnunumai)estecăasigură justificarea șiexplicarea publică aunordecizii,decicontribuie laîmbunătățirea transparenței în luareadeciziilor.Acestavantajestecuatâtmaiimportantcucâtpentrusectorulpublictransparența cu carese iauanumitedeciziieste(sauar trebuisăfie,pentrucazulRomâniei)o condițieimportantă. Motivulprincipalestemaidegrabădenaturăetică:– estevorbadealocareafondurilorpublice,o responsabilitateenormăînfața publicului.Să negândimdoarlaaudierilepubliceefectuateînfața Parlamentului,cândminiștrisauînalțifuncționarisuntchemațisă explice,în urmainterpelărilor, anumitesituațiisaudecizii.

De asemenea, structurarea problemei furnizează baza pentru compararea alternativelorpropuseșiajutălaclarificareaprioritățilorșiavalorilorcarestaulabazauneideciziisauaalteia. Astfelde discuțiisepotobservauneorila problemedetipulalocărilorbugetare,cânddivergențelede opiniisuntexprimateîntermenide valori,sauobiecțiilesepotaduceprinraportărila programele electorale.

La beneficiiledejaenumeratesemaiadaugăcelelegatede îmbunătățireacomunicăriiîntre diversele părți implicate. Procesul de comunicare între două sau mai multe părți este o sursă importantă,deșiadeseaneglijată,deintroducereaerorilorîn procesulde decizie;structurareaajutăla minimizareaei.Deasemenea,vitezaderăspuns,vitezadereacțiela oanumităsituațieestemult îmbunătățită, ceea ce duce la creșterea flexibilității și adaptabilității la o situație nouă. Tot structurareaajutălaeliminareainformațieiinutileapărută,nudepuțineori,înanumitesituațiide criză,și caremaipoateintroduceelementenerelevantepentrurezolvareaproblemeiîn cauză.

O altă latură mai puțin menționată în discuțiile referitoare la avantajele structurării problemeloresteșicealegatădelegitimizareauneiproblemeșideconsolidareasuportuluidegrup.O datăce unanumitgrupa investittimp,energieși efortînstructurareauneiprobleme,va tindesăse ocupeatentși deimplementareadecizieila carese ajunge.Deasemenea,discuțiilepurtatecuaceastă ocazieajutăla îmbunătățirearelațiilordin interiorulgrupuluirespectiv(șiîn ultimăinstanțăa coordonăriiîntreele)factorimportantatuncicânddingrupulmanagerialdedeciziefacparteșefiai unor servicii/birouridiferite,caresunt toți responsabilide implementareadecizieișicare altfelnuar aveamodalitățideinteracțiune.Caoconsecințăafactorilordemaisus,structurareaducelacreșterea șidezvoltareaexpertizeiîndomeniulelaborăriideciziilorîncadrulorganizației.

Clasificarea problemelor de politică publică

Înaintedeaprezentacâtevaaspecteprivindmetodeledeanalizăa problemelordepolitică publică,acesteproblemevorfi clasificate Înfuncțiedecomplexitatearelativăa acestora,problemelesuntbinestructurate,structuratemoderatșislabstructurate(Dunn,2008).

Problemelebinestructuratesuntcelecareauunulsaupuținidecidențiși unnumărredusde alternativedesoluționare.Decidențiiurmărescsăajungăla unconsensînrezolvareproblemei,iar rezultatelefiecăreialternativesuntcunoscutecu certitudinesauîntr-ogamăacceptabilăde risc.Acest tipde problemeestecelmairarîntâlnitînsferapublicășipriveșteînspecialproblemelede natură operațională de lanivelurile inferioare aleuneiinstituții publice.Unexemplu deproblemă bine structurată se referă la identificarea momentului optim pentru înlocuirea mașinilor aflate în proprietateauneiinstituțiipublice,ținândseamade vechimeamașinii,costulreparațiilorcaretrebuie efectuate,precumși de valoareacucarese va depreciamașinadacăva maifi păstrată.În cazulunei astfel de probleme pot fi identificate toate alternative de rezolvare a problemei, precum și consecințelefiecăreialternative.

Problemele structurate moderat sunt cele care au unul sau puțini decidenți care doresc obținereaconsensului.Pentrurezolvareaproblemeiexistăunnumărrelativredusdealternative,dar rezultatelealternativelornusuntnici cunoscutecucertitudine,nicicalculabilecu o anumitămarjăde eroare. Guess și Farnham (2000) dau ca exemplu de problemă structurată moderat problema asigurărilorsociale,însensulcă populațiațărilordezvoltateîmbătrânește,iarratanatalitățiiesteîn scădere.Dacăse plătescpensiilelanivelullacaresuntînprezent,înseamnăcă vatrebuisăcrească niveluldecontribuțiipecaretrebuiesăleplăteascăceicaremuncesc.Analiștiipotsăprevizioneze, cudestuldemarecertitudine, cheltuielilecarevortrebuisăserealizezeținândseamadedatele demograficeexistenteșidecontribuțiilelafonduldepensii;înplus,potficonstruitediferitescenarii înfuncțiede niveluridiferitealecontribuțiilorsociale.Dinacestpunctdevedere,problemaesteuna bine structurată. Pe de altă parte, sunt destul de dificil de previzionat consecințele diferitelor alternativederezolvareaproblemei.Spreexemplu,nuputemanticipacufoartemarecertitudinecare arficonsecințeleunormăsurideîmbunătățireastăriidesănătateapopulațieipentrufiecarepersoană săcontribuiecâtmaimulțiani.Nuputemanticipaniciconsecințeleunormăsurideîncurajarea creșteriiratei natalității.Dinaceastăperspectivă,alternativelederezolvarea problemeisuntpuțin predictibile,făcânddinproblemaasigurărilorsocialeoproblemăstructuratămoderat.

Problemeleslabstructurateimplicăunnumărmarede decidențialecărorscopurisunt necunoscute saudificildeprioritizat.Acesttipdeproblemsuntcaracterizateprinconflictîntre scopuriaflateîncompetiție.Alternativelederezolvareaa problemelorpotfi nescunoscute,iar rezultateleacestoranupotfi estimatecucertitudine.Celemaimulteproblemedepoliticăpublicăse încadreazăîn aceastăcategorie.Consensulesterar, deoarecepoliticilepubliceimplicăconflicteîntre actoriaflațiîn competiție.În plus,estefoartedificilsă se identificetoatealternativelede soluționarea uneiproblemeînpartedatoritădificultățiideaadunainformații,darșipentrucăestedificilsăse ajungăla o formularesatisfăcătoarea problemei.Deexemplu,estedificildeanticipatcerereapentru serviciimedicalea unuispitalpentruaseestimafondurilecaresăîifiealocate.Înmodsimilar,este dificil de îmbunătățit programul de funcționare a transportului în comun în cadrul unui oraș aglomerat,deoarecedacăsevreasăseintroducăunorarfixacestavafiafectatdeîntârzieriledin traficîn specialde laoreledevârf.Acesteasuntorelelacaremijloaceledetransportîncomunsuntși celmaidesfolosite

e) Etapeînstructurareaproblemelordepoliticăpublică

Dunnrecomandăo seriedepașicaresăfie urmațipentrustructurareasituațiilor problematice,înspecialacelorslabstructurate.Acestdemersporneștede la percepereasituației problematice, după care analistul de politică publică începe să cerceteze problema urmărind să identificereprezentărilepecareleaudiferițiactoridespreproblemă.Pebazainformațiilorcolectate, secontureazăometa-problemă,adicăo definirea problemeiformatădinreprezentărialediferiților actori.Apoi,setrecelaodefiniremaiclarăaproblemeiscoțându-seînevidențătermeniigeneraliși ceidebază.Pebazainformațiilorcolectatepânăînaceastăfază,analistulpoatedecidedomeniulde careține problemași încearcăconceptualizareaproblemei.Încadrareaconceptualătrebuierealizatăcu mareatențiedeoarece,o datăaleasă,aceastava dirijamodulîncarevafi văzutărealitatea.Înurma acesteietapeseajungela delimitareaproblemeiși,înfinal,se poateîncercaspecificareaproblemei adică,conformluiDunn(2008),creareaunuimodeldereprezentarea problemei,lucrufoartegreude realizat.

PattonșiSawickyrecomandărespectareauneiseriide pașipentrudefinirea problemei,și anume:„verificareaenunțuluiinițialal problemei,utilizareacelormaibunedate disponibile1 pentruaconturadimensiunearealăaproblemei,definireaproblemeidinperspectiva părțilorinteresate,identificareapotențialilorcâștigătorișia celorcarepierdșirealizareauneiprime aproximăriaanalizei”.Ceidoiautorirecomandăoseriedeacțiunipentrudefinireaproblemei

1. A gândi pe marginea unei probleme. În această etapă trebuie structurate ideile deja existentereferitorla o anumităproblemă.Decelemaimulteoriavemfoartemulteinformațiișidate despre problema încauză, însă,fiind colectate dezorganizat șiintercalate cuvalorile pecarele asociemunoraspectesociale,eleduclaconturareauneiimaginimaipuținclareasupraaceeaceeste defaptproblemaîncauză.Deexemplu,în afirmația„copiiiar trebuimaibineprotejațiprin implementarealegislațieideja existenteîndomeniuldrepturilorcopilului”sunt câtevaasumpții prezente, care pentru clarificarea problemei ar trebui explicitate. În primul rând este asumpția referitoarelafaptulcă protecțiacopiilornuestesuficientdezvoltată;apoi,că existămecanismede protecțielanivellegal,șiînaltreilearând,sepropuneimplicitosoluțiereferitoarelaprotecția copiilorprinimplementarea legislației existente. Pentru clarificare, aicisepoaterealizaoscurtă inventariere a legislației existente în domeniul protecției copilului, a acțiunilor și programelor existenteîn acestsens,a organizațiilornonguvernamentalecaresuntactiveînacestsens,precumșio colectareadatelorstatisticereferitoarelanumărulcopiilorabandonați.

2. Clarificarealimitelorproblemei.AiciPattonșiSawickyrecomandăspecificarea locațieiproblemei,adurateidemanifestareșiaevoluțieieiîntimp.Deexemplu,putemfiinteresați deo diferențiereaproblemeipezonegeografice,dacăexistădiferențeîntrezonaruralășiceaurbană, sau dacăexistădiferențeîntreorașelemariși celemijlociisaumici,saudacăexistădiferențeîntre situațiadelaînceputul,mijloculsausfârșitulanilor 2000..

3.Clarificareatipuluide informațiedecareeste nevoie.Deexemplu,aicitrebuieclarificatla cinesereferătermenul„copii”:minoriîngeneral,0-6ani,7-13ani,14-18ani;„copiicaresunt victimealeviolențeifamilialesaucopiiabandonați”; caresuntcondițiilecaretrebuieîndeplinite pentrua spunecă aceștiasuntprotejați(sauneglijați),deexemplureglementărileUE,UNICEF;se înregistreazăocreștere/scădereaprogramelordestinateprotecțieicopiiloretc.Înplus,lacesereferă „protecțiamaibună”pentrucopii?

4.Evidențiereascopurilorșiaobiectivelor.Olistare,măcarprovizorie, ascopurilorșia obiectiveloreste necesarăpentruaevaluaacceptabilitateaposibilelorsoluțiiși, deasemenea,pentrua estimapunctelede vederealepărțilorimplicate.Scopurileseprecizeazăîntr-unenunțcucaracter general,iarobiectiveleseprecizeazăastfelîncâtsă fie clarfelulîncareele contribuielaîndeplinirea scopului.Obiectiveletrebuiespecificateastfelîncâtsă poatăfimăsurate,calitativșicantitativ.Pentru exemplulîndiscuție,scopulpoatefiasigurareadezvoltăriiprotejatea copiilor.Obiectivelepotfi asigurareaaccesuluila serviciisanitare,reducereaviolențeiîmpotrivacopiilor,asigurareaaccesuluila unitățișcolare.Măsurareaacestorobiectivese poatefacede exempluprinasigurareaprogramelorde vaccinări, de controale obligatorii ale sănătății pentru copiii de vârstă școlară, existența și popularizareamodalitățilorde raportarea situațiilordeabuzasupracopiilor,numărulde programede transporta copiilordinzonemaipuținaccesibilelaunitățișcolare,alocațiilefinanciarepentru facilitățiledetransporturbanșisuburbanpentrucopiietc.

5. Identificareacadruluiproblemeiprinstabilireagameide variabileutilizateînidentificarea uneiprobleme.Uneoriacestaestepredeterminatde cătreclient,alteoriel trebuieidentificatdecătre analist,sauacestamaipoatedepindedeconstrângerilegatedetimpși resurse.La clarificareaacestui paliervorcontribuișialțiactoriimplicațiîn/afectațideproblemarespectivă–deexempluONG-uri saugrupurideinteres.Acumsepotidentificapuncteledeintervențiecarepotducelaschimbări majore,sepotidentificafactoriidedecizieresponsabili.Pentrucentrareapecomponentadesănătate sepotluaînconsideraremodalitățiledeaplicarea programelorde vaccinareobligatorie(aplicarea vaccinărilorla populațiașcolară,aplicareavaccinărilorlacopiiicareauabandonatșcoala),furnizarea medicamentelorcompensatepentrucopii,etc.

6. Clarificarea costurilor și a beneficiilor potențiale. Acestea se pot stabili prin diverse metode (analiza cost-beneficiu, analiza cost-eficacitate, analiza statistică, etc.) șiseprezintă sub formaderezumat,graficesautabele.Înplus,se indicășicinecâstigășicinepierdeîn urmarezolvării problemei,însănula nivelulanalizeide impact,cimaidegrabăse urmăreșteidentificareamarjeide opțiunidisponibile.Deexemplu,copiiiaudecâștigatînurmaîmbunătățiriistăriidesănătate;pot apăreacheltuielisuplimentarelabugetîn urmaaplicăriiunorlistemaimaridecompensăripentru medicamentedestinatecopiilor;mediciipotaveasarcinimaimaride rezolvatîn urmacontroalelor periodicealecopiilorpecareîiauînevidențe.

7.Recapitulareafeluluiîncares-aenunțatproblema.Sepoateidentificaastfeldacăproblema a fostenunțatăclar,dacăse potidentificapărțileinteresateși punctelelorde vedere,dacăasumpțiile valorice făcute sunt clare. Tot acum se pot chestiona asumpțiile făcute și verifica flexibilitatea enunțului. De exemplu, în discuția de până acum s-a accentuat aspectul preventiv (vaccinări, controaleperiodice). Încemăsurăcopiii(șipărinții)suntconștiențideresponsabilitatea pecare trebuiesă și-oasumepentrurealizareaacestora?Nuexistăcumvacosturiindirecteasociateacestor măsuri care diminuează (sau chiar anulează) efectele lor pozitive (lipsa de acces la serviciile medicale, întârzieri în furnizarea vaccinurilor sau a medicamentelor necesare, lipsa reurselor financiarenecesare,etc.?).

f) Metodedestructurareaproblemelordepoliticăpublică

Dunn(2008)propunecâtevametodeșitehnicicaresăfiefolositeînstructurareaproblemelorde politicăpublică.

Analizapentrudelimitareaproblemei,cametodădestructurareaproblemei,urmăreștesă aflepăreriletuturorpersoanelorsauinstituțiilorcaresuntafectatedeoproblemăsaucareauun interesînmodulîncareaceastaesterezolvată.Autorulpropune3pașicaresăfieurmațiînacest demers.

a)Obținereauneilistecu persoaneși instituțiidindiferitedomeniicareauo influențăcheieîn rezolvareaproblemei. Persoaneleimplicateînrezolvareaproblemei suntrugatesănumeascăalte persoanesauinstituțiicarearputeaaveauninteresînmodulderezolvarea problemei.Procesul continuăpânănu maisuntnumitepersoanesauinstituțiinoi.Se obțineînfinalo listă pe bazacăreia poatefiestimatăinfluențaacestoractoriîndefinireaproblemei.

b)Identificarea diferitelor reprezentări despre problemă, adică idei, paradigme, metafore, procedurioperaționalesauoricealtmodprincareoameniiinterpreteazășireprezintăpentrueisaupentrualțiioproblemă.Acestereprezentăridespreproblemăpotfiobținutepebazadiscuțiilorpurtate cuactoriicheieidentificațisaupebazadocumentelorpecareaceștialepotfurniza.

c)Delimitareaproblemei.Altreileapasestesăsedelimitezespațiuldeînțelegerea problemei, adicăsă se identificetoateelementelecaredefinescproblema:idei, concepte,variabile,asumpții, obiective,etc.Încadrulacesteietape,analistulde politicăpublicăproiecteazăgraficinformațiile obținute.Elconstruieșteungraficîncadrulcăruiaactoriisuntdispușipeaxa orizontalăși numărul elementelornoiale problemeipeaxaverticală.Laînceput,numărulelementelornoivafimare,dar treptatacestascadeșiînfinalstagnează.Dupăacestpunctcolectareade informațiinoidesprenatura problemeiestepuținprobabilsăaducăelementenoiînreprezentărilecolectivedespreproblemă.

Dunnafirmăcăanalizapentrudelimitareaproblemeiconducelarezultateplauzibile,darcare nusuntsigure,șirecomandăfolosireaeiîmpreunăcualtemetodedestructurarea problemeipentrua reduceșansaaparițieiuneierori. Informațiilecolectateprinintermediulacesteimetodesuntfoarte valoroase,darelesuntnestructurate,iar pentrua puteafi folositeele trebuieanalizatemaiîntâiși grupateîndiferiteclasesauierarhizate.

Analizapentruclasificareaproblemeiesteotehnicădeorganizareaconceptelorfolosite pentrudefinireasituațiilorproblematice. ConformluiDunn(2008)clasificareaserealizeazăprin intermediuladouăproceduriprincipale:diviziunealogicășiclasificarealogică.Diviziunealogică este procesul de împărțire a unei clase în părți componente, în timp ce clasificarea logică este procesulreversdecombinareasituațiilor,obiectelorsaupersoanelorîngrupurisauclasemailargi. Deexemplu,dinperspectivaconceptuluidesărăcie,toatefamiliiledintr-oțarăpotfiîmpărțiteîn douăclase:celealecărorveniturisuntpestesausubniveluldesărăcie.Familiilealecărorvenitse aflăsubnivelulsărăcieipotfiîmpățiteîndouăclasesuplimentare:înfamiliicarese aflăînaceastă situațieînaintesaudupăceauprimitajutoruldelastat.Dinaceastăperspectivăputemdetermina dacăsistemuldeasistențăsocialăcontribuielareducereaniveluluisărăciei.

Pentruobținereaunuisistemdeclasificarerelevantșilogic,Dunnpropunecincireguli:

1. Relevanțaconținutului–Claseleșisubclaseletrebuiesăfieconformecâtmaimultposibilcu conținutulsituațieiproblematice.

2. Exhaustivitate–Toțisubiecțiisausituațiilesupuseanalizeitrebuieîncadrateîntr-unadintre categorii.

3. Exclusivitate – Un subiect sau o situație trebuie atribuită unei singure categorii sau subcategorii.

4. Corespondență–Fiecarecategorieșisubcategorietrebuiesăsebazezepeunsingurprincipiu declasificare.

5. Distincțiedinpunctdevedereierarhic–Nivelurilesistemuluideclasificaretrebuiesăpoatăfi identificateușor.

Analiza pentru ierarhizarea problemei este o tehnică care poate fi folosită pentru identificareacauzelorposibileale uneisituațiiproblematice.Conformlui Dunn(2008),acesttipde analizăajutăanalistulde politicăpublicăsăidentificetreitipuridecauze:cauzeposibile,cauze plauzibile și cauze asupra cărora se poate acționa.

a) Cauzeleposibilesuntevenimenteși acțiunicare,oricâtdepuținprobabilepotsăcontribuiela aparițiauneianumitesituațiiproblematice.Deexemplu,printrecauzeleposibilealesărăciei potfi:șomajul,lenea,distribuțiabunăstăriiîntreelite,etc.

b) Cauzeleplauzibilesuntacelecauzedesprecaresecredecă exercităoinfluențăimportantă asuprauneisituațiiconsiderateproblematice.Deexemplu,șomajulpoatefi consideratocauză plauzibilăasărăciei,întimpceleneaesteocauzămaipuținplauzibilă.

c) Cauzeleasupracărorasepoateacționasuntcauzecarepotficontrolatesaumanipulatede cătrefactoriidedecizie.Deexemplu,șomajulesteatâtocauzăplauzibilă,câtșiocauză asupracăreiasepoateacționa,întimpceasupradistribuțieiputeriiîntreelitenusepoate acționa.

Sinectica este o metodă recomandată de Dunn (2008) pentru identificarea problemelor similare, deoarece, uneori ceea ce pare a fi o problemă nouă nu este decât o problemă veche,„deghizată”,carepoatesăsugerezesoluțiiderezolvarea problemeiaparentnoi. Analogiilecarese realizeazătrebuiesăfie înfinalplauzibile.Pentruanalizareauneiproblemedepoliticăpublicăpotfi folositepatrutipurideanalogii:

1. Analogiipersonale–analiștiidepoliticăpublicăîncearcăsăconstruiascăanalogiipersonale încercândsăseimaginezeexperimentândosituațieproblematicăînacelașifelîncareofacși alțiactori.

2. Analogiidirecte–prinintermediulacestoraseîncearcăcăutareaunorrelațiisimilareîntre douăsaumaimultesituațiiprobematice.

3. Analogiisimbolice–prinintermediulacestoraseîncearcăsăsedescopererelațiisimilareîntre osituațieproblematicășiunprocessimbolic.

4. Analogii fanteziste –analiștii suntcomplet liberisăexploreze similarități întreosituație problematicăși osituațieimaginară.Analiștiidindomeniulapărăriifolosescastfeldeanalogii pentruastructuraproblemedeapărareîmpotrivaatacurilornucleare.

Brainstorming esteometodăcarepoatefifolosităpentruaidentifica șiaconceptualiza situațiileproblematice,precumși pentrua generaunnumărcâtmaimaredesoluții.Aceastămetodă implicăparcurgereacâtovapași(Dunn,2008):

1. alcătuireaunuigrupdepersoanecarecunoscsituațiaconsideratăproblematică;

2. într-oprimăfază,eforturilesăseconcentrezedoarpegenerareadeidei,și abiadupăceaufost epuizatetoateideilesăsetreacălaevaluareaacestorapentrucaideilesănufieinhibatede criticipremature;

3. înetapadegeneraredeideiatmosferadelucruagrupuluitrebuiesăfiecâtmaideschisăși permisivă;

4. lasfârșituletapeideevaluareaideilor,grupulartrebuisăprioritizezeideileșisălecuprindă într-opropunerecareconțineo conceptualizarea problemeiși soluțiileposibilepentru rezolvareaacesteia.

Analizadinperspectivemultipleesteometodădeanalizăsistematicăa problemelorșia soluțiilorposibiledintreiperspective:personală,organizaționalășitehnică.

1. dinperspectivătehnicăsepuneaccentulpegândireacauzală,analizaobiectivă,previzionare, optimizare.Suntfolositeanalizacost-beneficiu, metodeeconometricedeanalizăadatelor statistice,teoriaprobabilității;

2.dinperspectivaorganizaționalăsuntanalizateprocedurileși regulilede operare,rutina organizațională;

3. perspectivapersonalăvedeproblemele șisoluțiileîntermenidepercepții,nevoișivalori individuale. Această perspectivă pune accentul pe intuiție, carismă, leadership și interes personalcașifactoricareguverneazăpoliticileșiimpactulprodusdeele.

Analiza asumpțiilor este o tehnică folosită pentru sintetizarea asumpțiilor aflate în conflict despre o problemă de politică publică. Această tehnică implică parcurgerea a cinci proceduri succesive:

1. Identificarea și analizarea actorilor care au un interes în rezolvarea problemei sau care sunt afectați de aceasta. Într-o primă fază, actorii sunt identificați, ierarhizați și prioritizați pe baza gradului în care ei influențează sau sunt influențați de procesul de politică publică.Pe baza acestei analize sunt identificați actorii care sunt excluși în mod normal din analiza problemei de politică publică, și anume grupurile disidente care au părere contrară grupului majoritar.

2. Identificarea asumpțiilor. În această fază, analiștii merg dinspre soluția recomandată pentru o problemă către setul de date pe baza cărora s-a formulat recomandarea pentru a deduce asumpțiile implicite sau explicite care au stat la baza recomandării. Asumpțiile, atunci când sunt cuplate cu datele, permit unei persoane să deducă recomandarea ca o consecință a datelor. Se procedează astfel pentru identificarea asumpțiilor pentru că cei mai mulți actori sunt conștienți de soluții, și nu de asumpții.

3. Confruntarea asumpțiilor. În faza a treia, analiștii confruntă seturi de recomandări și asumpții care diferă foarte mult unele de altele. Pe parcursul acestui proces,fiecare asumpție identificată este confruntată cu o asumpție contrară. Dacă asumpția contrată nu este credibilă, ea este eliminată de la considerații viitoare; dacă este credibilă, ea este examinată pentru a determina dacă ar putea servi ca bază pentru o conceptualizare completnouă a problemei șia soluțiilor.

4. Combinarea asumpțiilor. În final,doar cele mai importante asumpții sunt combinate în cadrul unei liste care este acceptată de un număr cât mai mare de actori.

5. Sintetizarea asumpțiilor. Setul de asumpții acceptabile pot servi ca bază pentru crearea unei noi conceptualizări a problemei.

CAPITOLUL 2. ANALIZA CAPACITĂȚII ADMINISTRATIVE LA NIVELUL MINISTERULUI FINANȚELOR PUBLICE

Ministerul Finanțelor Publice se organizează și funcționează ca organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului, care aplică strategia și Programul de guvernare în domeniul finanțelor publice.

Unitățile aflate în subordinea, administrarea sau sub autoritatea Ministerului Finanțelor Publice și societățile la care Ministerul Finanțelor Publice exercită calitatea de reprezentant al statului ca acționar.

Unități care funcționează în subordinea Ministerului Finanțelor Publice
– Agenția Națională de Administrare Fiscală, 
– Comisia Națională de Prognoză

Agenția Națională pentru Achiziții Publice

Instituții și activități care funcționează pe lângă Ministerul Finanțelor Publice
– Tipărirea și difuzarea publicației "Revista Finanțe Publice și Contabilitate"
– Consiliul pentru Supravegherea în Interes Public a Profesiei Contabile

Companii naționale, societăți naționale și societăți comerciale aflate sub autoritate sau în administrarea Ministerului Finanțelor Publice, la care acesta exercită calitatea de reprezentant al statului ca acționar
– Compania Națională Imprimeria Națională – S.A.,
– Compania Națională Loteria Română – S.A., 
– CEC Bank- S.A.,
– Societatea Comercială Banca de Export-Import a României EXIMBANK- S.A.,
– Fondul național de garantare a creditelor pentru întreprinderile mici și mijlocii, – F.N.I.M.M. – S.A – IFN,
– Fondul Român de Contragarantare – S.A

Ministerul Finanțelor Publice este organizat și funcționează în conformitate cu prevederile Hotărârii Guvernului nr.34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, cu modificările și completările ulterioare.

Ministerul Finanțelor Publice se organizează și funcționează ca organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului, care aplică strategia și Programul de guvernare în domeniul finanțelor publice.

Personalul Ministerului Finanțelor Publice este compus din demnitari și asimilați ai acestora, funcționari publici, cu funcții publice generale sau specifice și din personal contractual.

Numărul maxim de posturi pentru aparatul propriu al Ministerului Finanțelor Publice este de 1.455 de posturi, exclusiv demnitarii.

Ministrul finanțelor publice este ajutat în activitatea de conducere a ministerului de 4 secretari de stat, numiți prin decizie a primului-ministru.

Secretarul general al ministerului este înalt funcționar public, numit în condițiile legii. Acesta asigură stabilitatea funcționării ministerului, continuitatea conducerii și realizarea legăturilor funcționale între structurile ministerului. Secretarul general îndeplinește atribuțiile prevăzute la art.49 alin.(2) din Legea nr.90/2001, cu modificările și completările ulterioare.

În realizarea atribuțiilor ce îi revin secretarul general este ajutat de 1 secretar general adjunct, care este înalt funcționar public, numit în condițiile legii.

"Programul de Reformă și Modernizare a Impozitării", declanșat în 1999 de Comisia Europeană, prevede strategia de modernizare a Administrației fiscale, care are ca obiectiv dezvoltarea capacității acesteia de a implementa în mod eficient acquis-ul comunitar. Procesul a început cu elaborarea, de către Comisia Europeană, a "Cărților albastre fiscale" și are ca finalitate elaborarea, de către Administrația fiscală, a "Planului de Management pentru Schimbarea Afacerii" care reprezintă planificarea și detalierea, într-un numar de 86 de subproiecte, a acțiunilor ce trebuie îndeplinite pentru alinierea la standardele cuprinse în "Cărțile albastre fiscale".

"Planul de Management pentru Schimbarea Afacerii" a fost aprobat de Ministerul Finanțelor Publice și transmis Comisiei Europene prin intermediul IOTA (Organizația Intra-Europeană a Administrațiilor Fiscale), în decembrie 2000.

Rezultatele analizei sistemului Administrației fiscale pe care se fundamentează acest plan, au stat la baza diferitelor activități de îmbunătățire și modernizare a activității de administrare fiscală, aflate în derulare, precum și a programelor introduse în Planul de Acțiune al Programului de Guvernare pe perioada 2007 – 2011 și a priorităților pe termen scurt și mediu precizate în Programul Național.

În ceea ce privește capacitatea administrativă în domeniul impozitării, România a transmis la cererea Comisiei Europene, un raport detaliat, care prezintă situația actuală din țara noastră, precum și direcțiile de actiune pentru modernizarea administrației fiscale.

La momentul 31.03.2014 existau 28.632 posturi aprobate și erau ocupate 25.964. Așadar, 2.668 posturi erau vacante. La momentul 31.03.2014, în cadrul aparatului administrativ al MFP, numărul maxim de posturi de 1.439 cuprindea:

1 ministru;

1 ministru delegat pentru buget;

4 secretari de stat;

1.308 funcționari publici.

125 personal contractual.

Situația posturilor aprobate la nivelul Ministerului Finanțelor Publice aparat propriu și unități subordonate:

MFP – aparat propriu, dintr-un număr de 1.439 posturi:

1307 (90,8%) posturi ocupate;

132 (9,2%) posturi vacante;

A.N.A.F. – aparat propriu, dintr-un număr de 3.916 posturi:

2.499 (63,8%) posturi ocupate;

1.417 (36,2%) posturi vacante.

Direcțiile generale regionale ale finanțelor publice (D.G.R.F.P), dintr-un număr de 23.184 de posturi:

22.067 (95,2%) posturi ocupate;

1.117 (4,8%) posturi vacante.

Comisia Națională de Prognoză, dintr-un număr de 93 de posturi:

91 (97,8%) posturi ocupate.

2 (2,2%) posturi vacante.

Structura personalului pe funcții (publice și contractuale) la nivelul MFP – aparat propriu. Total 1.307 posturi ocupate din care:

1193 funcționari publici (91,28%);

114 personal contractual (8,72%).

Structura personalului în funcție de nivelul studiilor la nivelul MFP- aparat propriu. Total 1.307 posturi ocupate din care:

1204 studii superioare (92,12%);

43 studii medii (3,29%);

60 studii generale (4,59%)

Structura personalului în funcție de gradul de ocupare a posturilor pe grupe de vârstă la nivelul MFP- aparat propriu: 23/57 Total 1.307 posturi ocupate, din care:

85 angajați cu vârsta cuprinsă între 20 și 30 ani (6,50%);

455 angajați cu vârsta cuprinsă între 31 și 40 ani (34,81%);

446 angajați cu vârsta cuprinsă între 41 și 50 ani (34,12%);

287 angajați cu vârsta cuprinsă între 51 și 60 ani (21,96%);

34 angajați cu vârsta peste 60 ani (2,60%)

Structura personalului în funcție de gen la nivelul MFP- aparat propriu: Total 1.307 posturi ocupate, din care:

Femei – 977 (74,7%);

Bărbați- 330 (25,3%).

Rezultă așadar din analiza datelor de mai sus că:

ministerul își desfășoară activitatea prin utilizarea de resurse umane calificate, aproximativ 92% din personal având studii superioare de lungă sau scurtă durată;

media de vârstă este una scăzută, cea mai mare pondere în totalul personalului din aparatul propriu o deține personalul cu vârste cuprinse între 20 – 40 de ani (41,31%).

o pondere de 34,12% o reprezintă personalul cu vârsta cuprinsă între 41 și 50 de ani, ceea ce semnifică faptul că la nivelul ministerului este angajat și personal cu experiență ridicată în muncă.

există un echilibru pe grupe de vârstă între 31-40 de ani (34,81%) și 41-50 de ani (34,12%), însă procentul personalului cu vârsta cuprinsă între 20-30 de ani (6,50%) este unul relativ scăzut.

PUNCTE FORTE. PUNCTE SLABE

CAPITOLUL 3: METODOLOGIE DE ANALIZA

Școala de Finanțe Publice și Vamă (SFPV) s-a înființat în baza proiectului de colaborare între Ministerul Finanțelor din România și Ministerul Finanțelor din Olanda, proiect derulat în perioada septembrie 1999 – ianuarie 2002. 

 Școala de Finanțe Publice și Vamă (SFPV) asigură o infrastructură permanentă și sustenabilă de formare a personalului din toate structurile Ministerului Finanțelor Publice în vederea imbunătățirii capacitătii ministerului de a-și indeplini funcțiile specifice. 
       În conformitate cu prevederile Hotărârii Guvernului. nr.34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, Școala de Finanțe Publice și Vamă funcționează la nivel de direcție, în cadrul Direcției generale managementul resurselor umane. 

În vederea determinării nivelului de satisfacere al celor care au participat la activități de formare am întocmit un chestionar pe care l-am aplicat unui număr de 30 de persoane.

Obiectivele cercetării

Analiza nivelului de satisfacție al celor care au participat la cursurile de formare

Determinarea aspectelor ce necesită îmbunătățiri în ceea ce privește modul în care au loc cursurile de formare

Ipotezele de lucru

Existența programelor de formare susținute de Școala de Finanțe Publice și Vamă (SFPV)

Existența unui grad ridicat de interes al funcționarilor publici de a participa la cursuri de formare

Intrebarea nr. 1: De cât timp lucrați în cadrul acestei instituții?

Intrebarea nr. 2: Din ce categorie de personal faceți parte?

Intrebarea nr. 3:   Considerați necesare cursurile de formare ale Școlii de Finanțe Publice și Vamă?

Intrebarea nr. 4: Care dintre cele 3 modalități de instruire o considerați cea mai eficientă?

Intrebarea nr. 5: Aveți nemulțuniri în ceea ce privește modul de instruire?

Intrebarea nr. 6: Cat de multumit sunteti de modul în care s-au desfășurat cursurile de formare?

Intrebarea nr. 7: Cat de multumit sunteti de nivelul de pregătire al celor care au organizat cursurile de formare?

Intrebarea nr. 8: Ce aspect v-au multumit cu privire la cursurile de formare?

Intrebarea nr. 9: Ce aspect v-au nemultumit cu privire la cursurile de formare?

Intrebarea nr. 10: Care este nivelul de utilitate a cursului urmat?

O componentă importantă a managementului resurselor umane o reprezintă activitatea de formare profesională, care se desfășoară în cadrul Ministerului Finanțelor Publice prin intermediul Școlii de Finanțe Publice și Vamă, aceasta fiind structura internă a Ministerului Finanțelor Publice.

Prin activitățile desfășurate, Școala de Finanțe Publice și Vamă susține Ministerul Finanțelor Publice în îndeplinirea obiectivelor stabilite în domeniul formării și dezvoltării competențelor profesionale ale angajaților din aparatul propriu și din structurile subordonate ministerului.

Pregătirea profesională a personalului s-a realizat, în perioada 2006 – 2013, potrivit planurilor de perfecționare profesională întocmite de către Școala de Finanțe Publice și Vamă, pe baza Analizei nevoilor de formare, realizată anual. Cerințele de formare profesională a funcționarilor publici se identifică anual în procesul de evaluare a performanțelor profesionale, în rapoartele de evaluare fiind specificate domeniile în care funcționarii publici evaluați necesită formare profesională suplimentară; în plus, la stabilirea necesarului de formare se ține seama de modificările legislative, precum și de modificările intervenite în fișa postului.

Domeniile principale în care s-au organizat acțiuni de formare profesională în perioada 2006 – 2013 au fost: fiscalitate, informatică, control intern/managerial, management, creanțe bugetare, inspecție economico-financiară, deontologie, limba engleză, vamal, afaceri europene, juridic, anticorupție etc.

În perioada 2006 – 2013 au continuat eforturile Școlii de Finanțe Publice și Vamă pentru implementarea metodelor și tehnicilor moderne de formare; astfel, au fost organizate în modalitate e-learning 82 de serii de curs, cu 3.694 participanți pentru un număr de 19 teme (în principal, din domeniile: executare silită, deontologie, comunicare, management, antifraudă, limba engleză, anticorupție); de asemenea, începând din anul 2012, SFPV a organizat împreună cu DGTI programe de formare în sistem videoconferință, până la sfârșitul anului 2013 având loc 17 videoconferințe, cu participarea unui număr de 7.230 persoane, domeniile abordate fiind: fiscalitate, inspecție economico-financiară, achiziții publice, audit public intern și reglementări contabile.

Formatorii care susțin cursuri organizate de MFP prin SFPV sunt:

specialiști din MFP și ANAF, cu experiență în domeniile de activitate proprii ministerului și care dețin abilități și competențe profesionale specifice în domeniul instruirii prin utilizarea de metode și tehnici specifice educației la adulți;

formatori din cadrul SFPV (pentru domeniile informatică, comunicare și limba engleză nivel intermediar);

experți străini care acordă consultanță în cadrul proiectelor finanțate din fonduri externe nerambursabile care se desfășoară în cadrul MFP;

cadre didactice universitare și lectori din cadrul altor furnizori de formare din țară;

Din anul 2005, SFPV este acreditată drept Centru de instruire și testare ECDL. În baza acestei acreditări, în perioada 2006-2013, SFPV a organizat și derulat, la standardele impuse de ECDL România, sub supravegherea acestora și, ulterior, cu examinatori proprii ai MFP, acreditați ECDL, examene de testare ECDL pentru un număr de 1576 module examinate la care au participat 432 de persoane din cadrul MFP și ANAF.

Potrivit prevederilor Ordinului nr. 2420/2009 al ministrului finanțelor publice pentru aprobarea Măsurilor interne privind formarea profesională a funcționarilor publici din structurile Ministerului Finanțelor Publice, SFPV monitorizează modul de realizare a perfecționării 27/57 cunoștințelor profesionale ale funcționarilor publici din structurile subordonate MFP; astfel, toți specialiștii care participă la cursurile organizate de SFPV au obligația să susțină la rândul lor, pe baza materialelor primite, instruiri pentru salariații din structurile MFP în care își desfășoară activitatea, pentru diseminarea cunoștințelor.

Menționăm că în peroada 2008-2013 , la nivelul direcțiilor generale ale finanțelor publice județene și a municipiului București/ direcții generale regionale ale finanțelor publice au fost organizate 41.118 acțiuni de formare profesională continuă și diseminare a cunoștințelor dobândite de participanți în cadrul cursurilor și seminariilor desfășurate prin SFPV, la care sa înregistrat un număr de 592.297 participări (o persoană a participat la una sau mai multe instruiri).

În vederea asigurării transferului de cunoștințe și bune practici, SFPV urmărește modul de realizare a diseminării cunoștințelor dobândite de către personalul din structurile MFP participant la programele de formare organizate de furnizori de formare din țară sau străinătate/ instituții financiare internaționale, ca de exemplu colaborările cu:

Joint Vienna Institute;

Centrul de Excelență în Finanțe (CEF) Ljubljana, Slovenia;

Comisia Europeană;

IOTA (The Intra-European Organisation of Tax Administrations);

Școala Națională de Administrație din Franța (ENA); ‐ Academia de Studii Economice;

Institutul European Român;

Institutul Francez din România.

În anul 2013 au fost 234 de participări ale personalului din aparatul propriu al MFP la cursuri, seminarii, grupuri de lucru, ateliere de lucru, conferințe sau vizite de studiu organizate de instituții financiare internaționale/ furnizori de formare din străinătate pe tematici de formare profesională din următoarele domenii: macroeconomie, audit public intern, administrație publică, contabilitate publică, datorie publică, trezorerie, fonduri structurale, management, fiscalitate, fonduri structurale.

În plan intern, pentru dezvoltarea competențelor profesionale ale funcționarilor publici, pot fi menționate parteneriatele încheiate de MFP și ASE București în anul 2013, vizând: organizarea de stagii de practică pentru studenții Facultății de Finanțe, Asigurări, Bănci și Burse de Valori (FABBV) din cadrul ASE; participarea specialiștilor MFP la cursuri și conferințe organizate de FABBV și realizarea de studii de cercetare în parteneriat; organizarea în parteneriat a programului de masterat Finanțe și opțiuni publice; derularea în parteneriat a unui proiect finanțat din fonduri externe nerambursabile prin PODCA 2007- 2013, MFP și structurile sale deconcentrate beneficiind prin acest proiect de cursuri de formare specializată pentru un grup țintă de 120 de angajați, în domeniile: management și planificare strategică, resurse umane, analiză statistică, politici macroeconomice, drept european/comunitar, contabilitate publică.

CAPITOLUL 4: CONCLUZII SI RECOMANDARI 

Având în vedere datele prezentate, în opinia mea, resursele umane reprezintă organizația, oamenii reprezintă pentru organizațiile de orice fel o resursă comună, și, totodată, o resursă cheie, vitală, care asigură supraviețuirea, dezvoltarea și succesul competițional al acestora.

Observ totuși faptul că atitudinea tradițională față de forța de muncă constă în tratarea oamenilor ca simple “cheltuieli” sau, în tendința de abordare contabilă, ca element al resurselor umane. De aceea, de cele mai multe ori, cheltuielile cu remunerarea personalului, de exemplu, sunt considerate cheltuieli de “întreținere” și “utilizare” a resurselor umane, care trebuie menținute la un nivel cât mai scăzut și recuperate cât mai rapid fară a fi necesare cheltuieli “de amortizare” a personalului.

Una dintre cele mai bune metode de pregătire a personalului este mai întâi de toate evaluarea acestuia. Consider faptul că gradul de deschidere, de difuzare a informațiilor către angajați este dependent atât de regulile, normele, tradițiile existente în întreprindere, cât și de obiectul evaluării. Astfel, dacă instituția optează pentru implementarea unor norme clare care stabilesc că angajatul trebuie să afle tot ce se spune despre el în cadrul evaluării, gradul de transparență este mare, iar feedback-ul complet.

În opinia mea, în situația unei transparențe restrânse și a unui feedback mai general, evaluările pot fi mult mai corecte, dar angajatul nu va putea beneficia de aceste aprecieri decât dacă sunt promovați, transferați sau premiați / selecționați;

De asemena, pe lângă metoda tradițională a evaluării de către șeful direct există și alte alternative care se recomandă, cum ar fi autoevaluarea. Conisder această metodă una dintre cele mai eficiente dacă există încredere reciprocă și implicare din partea ambelor părți. Consider, de asemenea, faptul că testele psihologice au un grad ridicat de utilitate dacă sunt urmate de un examen oral (interviu).

BIBLIOGRAFIE

Androniceanu, A., “Management public”, Ed. Economică, București, 1999 .

C. Băleanu, “Managementul îmbunătățirii continue”, FIMAN, Editura Expert, 1996.

Ciocîrlan D. – “Sisteme și tehnici manageriale”, Ed. Universitarǎ, București, 2005;

Constantinescu D.A., Dobrin M.- “Managementul resurselor umane”, Ed. Tehnicǎ, București, 1999;

Manolescu A. – „Managementul resurselor umane”, Ed. Economicǎ, București, 2003;

Mathis R.L., Nica P.C., Rusu C. – “Managementul resurselor umane”, Ed. Economicǎ, Bucuresti, 1997

Milkovich G.T., Boudreau J.W. –“Human Resource Management”, Sixth Edition Irwin, Boston, 1991;

Nicolai, M.,”De la calitatea resurselor umane la calitatea produselor”, Ed. Evrika, Brăila, 2000.

Nicolescu O.(coord.) – “Sisteme, metode și tehnici manageriale ale organizației”, Ed. Economică, București, 2000;

Nicolescu O., Verboncu I. – „Management”, Ed. Economică, București, 1997;

Pǎunescu I. – “Managementul resurselor umane-studii de caz”, Ed. Eficient, București, 2000;

Pitariu H.D. – “Managementul resurselor umane – Mǎsurarea performanțelor profesionale”, Ed. ALL, București, 1994;

Popa, I., “Gestiunea instituțiilor publice”, Ed. Economică, București, 2002.

Țole M., Zirra D.(coord.) – “Analizǎ economico-financiarǎ”, Ed. Universul Juridic, București, 2006;

Profiroiu, Marius. "Managementul organizatiilor publice." The management of public organisations", Bucuresti, Editura Economica, (2001).

http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/planstrategic/anexaPSI2014_2016.pdf

http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/planstrategic/Anexa_ordin_Planstrategic_MFP_2010_2013.pdf

CUPRINS