. Deturnarea de Fonduri
Cuprins:
INTRODUCERE
Infracțiunile de natură economică au devenit de-a lungul anilor, odată cu evoluția societății și implicit a modului de gestionare a activității unei organizații,tot mai agresive și mai complexe, “storcând” fonduri importante din bugetele respectivelor organizații.
În ceea ce privește România, aflată în plin proces de recuperare a decalajului față de țările vestice ale Europei, și beneficiind de un real suport financiar din partea Uniunii Europene, aceste acțiuni, coroborate cu ampul fenomen al corupției, nu numai că privează întreaga societate de la o mult așteptată si imperioasă evoluție, dar chiar împiedică în mod real alinierea economiei la standardele secolului XXI, și anulează vizibil progresele făcute în ultimii ani.
Lucrarea de față, este structurată pe trei capitole urmate de concluzii și propunere de îmbunătățire a legislației în vigoare. În primul capitol este tratată infracțiunea la modul general, înglobând inevitabil și infracțiunea de deturnare de fonduri, cu accentul pe importanța definirii legale a infracțiunii și subliniind pericolul social generat și prevederea faptei în legea penală.
Deturnarea de fonduri este amplu dezbătută în capitolul II, sub aspectul conținulului legal, a condițiilor preexistente și a conținutului constitutiv dar și din punct de vedere al formelor, modalităților și a sancțiunilor impuse.
Capitolul III abordează utilizarea fondurilor în Administrația Publică și implicit în Administrația Militară. În scopul identificării și înțelegerii modalităților de prevenire a deturnării de fonduri, am prezentat modalitățile legale de utilizare a banului public în Administrația Militară și Administrația Publică, ca factor integrator, în scopul unei bune cunoașteri a gestionării eficiente a fondurilor, pentru evitarea căderii în ilegalitate, dar și pentru oferirea de soluții celor responsabili în controlul și supravegherea funcționarilor publici. Trebuie bine înțeles acest fenomen dar mai ales, trebuie să pornim de la mentalitatea fiecăruia, de la modul în care fiecare înțelege să își facă datoria în funcția pe care o ocupă, fără compromisuri și cu reala dorință de profesionalism și un mod european de gestionare a fodurilor și implicit a întregii activități.
Respectiva lucrare reprezintă o încercare de abordare a fenomenului infracțional de natură economică, cu accentul pe deturnarea de fonduri, privită atât sub aspect teoretic al dreptului penal dar și din punct de vedere economic și preventiv. Am încercat să prezint atât formele și modalitățile deturnării de fonduri, cât și mecanismele de prevenire, urmărind să găsesc totodată câteva soluții de îmbunătățire a cadrului normativ existent, trăgând un semnal de alarmă pentru o sporire a responsabilității funcționarilor publici și un control eficient din partea organelor de control abilitate, în scopul stopării sau cel puțin al diminuării acestor acțiuni.
Deturnarea de fonduri reprezintă una din formele de criminalitate cele mai agresive din România de după revoluție.
CAPITOLUL I
INFRACȚIUNEA ȘI TRĂSĂTURILE EI ESENȚIALE
Infracțiunea – instituție fundamentală a dreptului penal
Instituțiile fundamentale ale dreptului penal sunt : infracțiunea, răspunderea penală și pedeapsa. Caracterizarea -ca fundamentale- a acestor instituții este justificată de împrejurarea că toate normele dreptului penal, indiferent dacă aparțin părții generale sau speciale a acestuia, se bazează pe ele ori gravitează în jurul lor.
Între cele trei instituții sus menționate există o strânsă legătură și condiționare, în sensul că instituția infracțiunii determină existența și funcționarea celorlalte două. Fără infracțiune nu poate exista răspundere penală și fără răspundere penală nu se poate concepe aplicarea unei pedepse. Săvârșirea oricărei infracțiuni atrage, pentru cel care a comis-o, o pedeapsă, pedeapsa implică, din partea persoanei care o suportă, răspunderea sa penală pentru fapta săvârșită.
Codul penal dă expresie acestei reacții în articolul 17 alin. 2, în care se arată că „infracțiunea este singurul temei al răspunderii penale ”. În ipoteza în care datorită unor cauze determinate prevăzute de lege (legitima apărare, starea de necesitate, constrângerea fizică sau morală) caracterul penal al faptei săvârșite este înlăturat, nu există nici răspundere penală și, desigur, nici pedeapsă.
De subliniat că, totuși, din cele trei instituții fundamentale, cea a infracțiunii este mai importantă pentru că, așa cum s-a subliniat în doctrina penală, ea constituie „piatra de temelie” a oricărui sistem de drept penal, deoarece reglementările sale se răsfrîng asupra tuturor normelor incriminatoare din acel sistem de drept penal.
Infracțiunea, ca instituție fundamentală, presupune, prin urmare, un ansamblu de norme penale prin care se reglementează, în general, condițiile de existență și trăsăturile caracteristice comune tuturor infracțiunilor descrise în legea penală, și nu în special, adică prin perspectiva diferitelor infracțiuni, ca de exemplu: furt, omor, tâlhărie, fals etc.
Codul penal, în capitolul I din Titlul II al Părții generale prevede reglementări care privesc infracțiunea în aspectele ei generale. Aceste reglementări au ca principal obiect stabilirea prin norme de drept a trăsăturilor esențiale ale infracțiunii.
Înainte de a trece la examinarea reglementărilor din Codul Penal este necesar să prezentăm câteva considerații generale asupra infracțiunii privită din punct de vedere material , social-politic și juridic.
Privită din punct de vedere material, infracțiunea este o activitate omenească îndreptată împotriva regulilor de conviețuire socială, este activitate antisocială, neconvenabilă pentru relațiile sociale.
Unele dintre aceste activități antisociale reprezintă un pericol social mai mic, altele un pericol social mai mare. Acestea din urmă sunt considerate și apreciate ca activitate infracțională. Astfel, trecerea de partea dușmanului, spionajul, omorul, calomnia, delapidarea etc. sunt fapte deosebit de periculoase. Unele din acestea se comit prin violență, altele prin fraudă, iar altele sunt producătoare de grave prejudecăți materiale.
Într-o formă sau alta, astfel de activități, astfel de fapte sunt neconvenabile pentru societate, sunt antisociale, prin materialitatea lor, prin urmările lor.
Privită din punct de vedere al cauzelor care au determinat apariția sa, infracțiunea este un fenomen social-istoric. Este un fenomen social, fiindcă se produce numai în societate, în viață de relațiile sociale. Infracțiunea este o încălcare a unor norme de conduită, norme care apar și sunt posibile numai în societate, în relațiile sociale. In același timp infracțiunea este un fenomen istoric, fiindcă a apărut într-un anumit moment al dezvotării societății, anume, atunci când s-au ivit cauze și condiții social-politice care au determinat și favorizat apariția ei. Infracțiunea constituie, uneori, un fel de protest individual împotriva condițiilor de viață, un semn al inadaptării la acele condiții sociale.
Odată cu schimbarea și dispariția acestor cauze și condiții, și fenomenul infracțional, ca fenomen frecvent, se schimbă și chiar dispare.
Cu privire la acest fenomen antisocial, se emit reguli de drept, reguli garantate în executarea lor de către stat. Prin astfel de reguli de drept, fenomenul antisocial este proclamat infracțiune și sancționat cu pedeapsă. Din acest moment, fenomenul antisocial primește o nouă apreciere, o apreciere din partea statului și, prin aceasta devine un fenomen juridic sau o faptă juridică, adică un fapt generator de o anumită obligație, aceea de răspundere penală.
Atâta timp cât un fenomen antisocial nu e cuprins în sfera de acțiune a normelor de drept, el rămâne un fenomen antisocial și reprobat de societate, dar nu este încă o infracțiune în sens juridic. Din momentul în care un asemenea fenomen este reglementat prin norme de drept, el devine un fenomen juridic, devine o faptă juridică. Ea trece de pe planul social-material pe planul social-juridic, primind o nouă caracterizare, aceea de infracțiune. Fapta fiind incriminată prin lege ca infracțiune, ca un fenomen juridic, toți cetățenii și toate organele de stat trebuie să o considere și să o aprecieze așa
cum este considerată și apreciată de lege, respectiv ca o infracțiune, ca un fenomen juridic, care implică anumite consecințe juridice, anumite răspunderi.
Normele privitoare la infracțiune sunt numeroase, unele se referă la noțiunea de infracțiune privită în trăsăturile ei esențiale, altele la formele infracțiunii, etc.
Ele alcătuiesc, în acest sens, reglementarea unei adevărate instituții juridice, instituția juridică a infracțiunii.
Definiția infracțiunii și importanța definirii legale a acesteia
În viața socială se pot săvârși fapte ( acțiuni , inacțiuni ) neconvenabile care vatămă sau pun în pericol interesele membrilor societății, fie că aceste interese aparțin tuturor, adică colectivității în ansamblu, fie că ele aparțin numai unora dintre ei.1) Toate aceste fapte întrucât tulbură ordinea socială, sunt antisociale, însă ele nu pot fi caracterizate ca infracțiuni decât în măsura în care sunt incriminate prin legea penală și sancționate cu o pedeapsă.
Pornindu-se de la caracteristica sus-menționată, aceea de a fi o faptă incriminată de legea penală, infracțiunea -ca fenomen juridic- a fost uneori definită ca o violare a legii penale.
În legătură cu această definiție este de observat că legea penală nu stabilește în mod expres respectarea vieții altora, ci doar prevede o pedeapsă pentru infractor.
De asemenea, în loc de a defini infracțiunea ca o violare a legii penale, uneori, pentru definirea infracțiunii, se recurge în mod exclusiv, la cealaltă caracteristică a ei -pedeapsa- spunându-se că infracțiunea este o faptă pedepsită de legea penală.
Considerarea infracțiunii ca fenomen juridic, făcându-se abstracție de caracterul său social, conduce în mod necesar la o definiție formală a infracțiunii, pentru că aceasta reflectă, în mod exclusiv, înfățișarea juridică a faptei penale ( incriminarea și pedeapsa ) , iar nu conținutul său real ( o atingere adusă unor valori sociale ocrotite de lege ).
În contrast cu definițiile formale ale infracțiunii, Codul Penal Român în vigoare, pornind de la caracterul social al faptelor penale, dă o definiție materială în care , fără a se omite aspectul juridic, accentul este pus pe pericolul social al infracțiunii, adică pe aptitudinea unei conduite umane de a vătăma sau de a pune în pericol valori esențiale pentru normala desfășurare a vieții sociale.
În Codul Penal noțiunea de infracțiune în general a căpătat, în cuprinsul unei norme juridice (articolul 17), o formulare precisă în care se reflectă aspectul material, social, uman, moral și juridic al conținutului infracțiunii.
Dispoziția din articolul 17 prevede că este infracțiune „fapta care prezintă pericol social, săvârșită cu vinovăție și prevăzută de legea penală”.
Pericolul social
Conform Codului penal art.3, trăsăturile principale ale oricărei infracțiuni sunt:
a) pericolul social;
b) vinovăția:
c) prevederea faptei în legea penală.
Pericolul social-exprimă aspectul material, obiectiv al faptei. Pericolul social rezultă din atingerea sau crearea posibilității obiective ca fapta să aducă atingere valorilor ocrotite de legea penală în urma săvârșirii ei.
Art.7 Codul penal prevede că: fapta care prezintă pericol în înțelesul legii penale este orice acțiune sau inacțiune prin care se aduce atingere uneia dintre valorile arătate în art.1 și pentru sancționare este necesară aplicarea unei pedepse. Orice vătămare a valorilor sociale ocrotite prin normele juridice prezintă pericol social, însă pericolul social al infracțiunii este mai mare, deoarece lezează mai grav cele mai importante valori.
Pericolul social este legal (generic sau abstract) fiind recunoscut prin lege pentru fiecare infracțiune în parte și exprimateecare infracțiune în parte și exprimate în sancțiunea legală specială stabilită pentru aceasta, ca fel și limite.
Pericolul social al infracțiunii este și concret, determinat de fapta concretă, precum și de împrejurările în care ea s-a comis, de persoana concretă a făptuitorului. Dacă pericolul generic este evaluat de legiuitor, pericolul concret se evaluează de către instanța de judecată.
De gradul de pericol social al unei fapte, de gravitatea ei, depinde alegerea felului pedepsei și buna individualizare a acesteia.
Pentru stabilirea existenței unei infracțiuni și pentru justa sancționare a unei fapte prevăzute în partea specială a Codului penal trebuie examinat și gradul concret de pericol social al acesteia.
Nu constituie infracțiune fapta prevăzută de legea penală, dacă prin atingerea minimă adusă uneia din valorile apărate de lege și prin conținutul ei concret, fiind lipsită în mod vădit de importanță, nu prezintă gradul de pericol social al unei infracțiuni.
Conform modificărilor din Codul penal instanța poate dispune înlocuirea răspunderii penale cu răspunderea care atrage o sancțiune cu caracter administrativ, dacă sunt îndeplinite următoarele condiții:
a) pedeapsa prevăzută de lege pentru infracțiunea săvârșită este închisoarea de cel mult un an sau amendă;
b) fapta, în conținutul ei concret și în împrejurările în care a fost săvârșită, prezintă un grad de pericol social redus și nu a produs urmări grave;
c) paguba pricinuită prin infracțiune a fost integral reparată până la pronunțarea hotărârii;
d) din atitudinea făptuitorului după săvârșirea infracțiunii rezultă că acesta regretă fapta;
e) sunt suficiente date că făptuitorul poate fi îndreptat fără a i se aplica o pedeapsă.
Înlocuirea răspunderii penale nu se poate dispune dacă făptuitorul a mai fost anterior condamnat sau i s-au mai aplicat de două ori sancțiuni cu caracter administrativ.
Vinovăția
Conform Codului penal vinovăția reprezintă o altă trăsătură esențială a infracțiunii. Vinovăția este elementul subiectiv principal în care se exprimă atitudinea conștiinței și voinței față de faptă și urmările ei. Cînd se afirmă despre o persoană care a săvârșit o infracțiune că este vinovată, înseamnă că ea a avut o anumită atitudine a conștiinței și voinței față de fapta comisă și de urmările acesteia, anume și-a dat seama despre faptă și a voit urmările sau nu și-a dat seama, dar putea și era obligată să-și dea seama. În aceasta și constă conținutul vinovăției.
De aici rezultă că vinovăția este atitudinea conștiinței și voinței infractorului față de faptă și urmări, sintetizată în poziția psihică cu care se săvârșește o faptă periculoasă pentru societate.
Codul penal prevede că vinovăția există când fapta care prezintă pericol este săvârșită cu intenție sau din culpă. Fapta este săvârșită cu intenție când infractorul:
a) prevede rezultatul faptei sale urmărind producerea lui prin săvârșirea acelei fapte;
b) prevede rezultatul faptei sale și nu-l urmărește, acceptă posibilitatea producerii lui.
Fapta este săvârșită din culpă când infractorul:
a) prevede rezultatul faptei sale, dar nu-l acceptă, considerând fără temei că el nu se va produce;
b) nu prevede rezultatul faptei sale, deși trebuia și putea să-l prevadă.
Fapta constând într-o acțiune săvârșită din culpă constituie infracțiune numai atunci când în lege se prevede în mod expres aceasta.
Fapta constând într-o acțiune constituie infracțiune fie că este săvârșită cu intenție, fie din culpă, afară de cazul când legea sancționează săvârșirea ei cu intenție.
În sistemul legislației noastre penale, aproape toate faptele prevăzute ca infracțiuni au ca element subiectiv intenția și deci, ori de câte ori aceste fapte sunt săvârșite cu intenție constituie infracțiuni.
Deci faptele prevăzute de Codul penal și celelalte dispoziții penale au ca formă obișnuită de vinovăție intenția.
Vinovăția, deși privește procese subiective, atitudini de conștiință, are o existență obiectivă, este o realitate. Deliberarea și luarea hotărârii ca și prevederea ori urmărirea rezultatului faptei sunt procese psihice și manifestări psihice care există în realitate și în mod obiectiv. Ele se exteriorizează în acte și rezultate concrete. În dispozițiile legii se prevede că vinovăția trebuie să fie constatată și dovedită, acest lucru făcându-se cu ajutorul elementelor de fapt în care ea și-a găsit exteriorizarea.
Dispozițiile, privind vinovăția au o deosebită importanță în înțelegerea și aplicarea tuturor textelor legale de incriminare. Acestea stabilind formele și modalitățile de vinovăție, servesc nu numai la constatarea existenței infracțiunii și la încadrare juridică, ci și la justa gradare a răspunderii penale și la individualizarea pedepsei.
Prevederea faptei în legea penală
Conform Codului Penal art.7, pentru ca o faptă care prezintă pericol social și care a fost săvârșită cu vinovăție să constituie infracțiune trebuie ca acea faptă să fie prevăzută de legea penală.
Într-adevăr, o faptă care prezintă pericol social chiar dacă a fost săvârșită cu vinovăție nu poate fi considerată și calificată drept infracțiune decât dacă este prevăzută și sancționată de lege.
După Codul penal, legea prevede care fapte constituie infracțiuni, pedepsele ce se aplică infractorilor și măsurile ce se pot lua în cazul săvârșirii acestor fapte. Ea exprimă principiul legalității incriminării.
Fapta prevăzută de legea penală nu este prin ea însăși infracțiune, ci doar dacă prezintă pericol social și este comisă cu vinovăție.
O faptă este prevăzută de legea penală atunci când legea penală determină conținutul acelei fapte.
Fapta prevăzută de legea penală nu este infracțiune și nu poate fi sancționată cu o pedeapsă decât atunci când ea a fost săvârșită cu vinovăție și nu există vreo situație în care legea exclude existența pericolului social al faptei. Legea în care fapta este prevăzută poate fi Codul penal sau orice lege care înscrie dispoziții cu caracter penal. Fapta poate fi prevăzută în întregul ei într-o dispoziție sau mai multe, din îmbinarea cărora rezultă trăsăturile esențiale ale faptei prevăzute de lege.
Întreaga parte a II-a a Codului penal denumită “specială“ nu este decât un ansamblu sistematizat de dispoziții care prevăd fapte pe care legiuitorul le-a considerat că în general prezintă pericol social. Alte infracțiuni sunt prevăzute în legile speciale care conțin dispoziții penale.
CAPITOLUL II
DETURNAREA DE FONDURI
2.1. Conținutul legal
„Art.454 – (1) Schimbarea destinației fondurilor bănești sau a resurselor materiale, fără respectarea prevederilor legale, dacă fapta a cauzat o perturbare a activității economico-financiare sau a produs o pagubă unei autorități publice sau unei instituții publice, se pedepsește cu închisoare strictă de la un an la 5 ani.
(2) Dacă fapta prevăzută în alin. (1) a avut consecințe deosebit de grave, pedeapsa este închisoarea strictă de la 5 la 15 ani și interzicerea unor drepturi.
(3) Utilizarea fondurilor provenite din contractarea datoriei publice locale în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate, precum și furnizarea de date eronate la fundamentarea documentației prezentate în vederea obținerii autorizației pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi externe, se pedepsește cu închisoare strictă de la un an la 5 ani.
(4) Cu aceeași pedeapsă se sancționează și utilizarea fondurilor în lei și în valută provenite din contractarea datoriei publice în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate, precum și furnizarea de date eronate la fundamentarea documentației prezentate în vederea obținerii avizelor necesare pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi externe".
Condiții preexistente
A. Obiectul infracțiunii, a) Obiectul juridic special al infracțiunii este reprezentat de relațiile sociale în legătură cu disciplina bugetară, cu realizarea în bune condiții a prevederilor bugetare precum și cele privind respectarea regulilor de utilizare a fondurilor provenite din contractarea datoriei publice sau din creditele externe. Se poate vorbi și de un obiect juridic secundar (adiacent) constând în relațiile sociale cu privire la patrimoniu, deoarece prin săvârșirea faptei se pot produce și diverse pagube unui organ sau instituții de stat ori unei alte unități din cele la care se referă art. 159 C. pen.
b) Obiectul material este format din fondurile bănești sau resursele materiale care au fost deturnate prin acțiunea subiectului activ, fondurile în lei
și valută obținute din contractarea datoriei publice precum și datele prezentate eronat pentru obținerea autorizației sau avizelor în vederea contractării sau garantării de împrumuturi externe.
B. Subiecții infracțiunii, a) Deși textul de lege nu cere nici o condiție cu privire la calitatea subiectului activ, având în vedere specificul elementului material, ajungem la concluzia că subiectul activ nu poate fi decât o persoană care are ca atribuții de serviciu gestionarea fondurilor bănești și a resurselor materiale.
Coautoratul este posibil doar în situația în care toți cei care efectuează activități specifice infracțiunii, au aceeași calitate amintită în alineatul precedent.
Instigatori sau complici pot fi orice alte persoane.
b) Subiectul pasiv este statul, ca titular al bugetului și care a fost prejudiciat prin actele de deturnare de fonduri sau resurse comise de subiectul activ al infracțiunii.
Conținutul constitutiv
A. Latura obiectivă, a) Elementul material al laturii obiective constă în realizarea unei acțiuni de schimbare a destinației bănești sau a resurselor materiale și orientarea acestora spre alte obiective decât cele stabilite prin bugetul de stat. Elementul material va fi realizat numai dacă schimbarea destinației fondurilor sau resurselor s-a făcut fără respectarea prevederilor legale și dacă s-au produs consecințele arătate în norma de incriminare. Poate săvârși această infracțiune, contabilul-șef al unei instituții care folosește unele fonduri în alt scop decât cel prevăzut de normele legale, cauzându-se astfel o perturbare activității financiare a unității. Într-o speță s-a reținut, ca în perioada 1994-1997 inculpații, în calilale de casier si, respectiv, contabil, în mai multe rânduri și în baza aceleiași rezoluții infracționale, au scos de la Trezorerie suma de 11.224.094 lei, schimbând destinația acestora și orientând-o spre alte obiective decât cele stabilite prin bugetul de stat, fără respectarea prevederilor legale. De asemenea, în aceeași perioadă, în mod repetat și în baza acelorași rezoluții infracționale, inculpații au întocmit și folosit documente necorespunzătoare realității pentru a justifica sumele cheltuite în alte scopuri.
În conținutul infracțiunii de deturnare de fonduri, așa cum se observă s-au introdus două prevederi noi, art. 454 alin. (3) și art. 454 alin. (4).
Potrivit dispozițiilor din art. 454 alin. (3) constituie infracțiunea de deturnare de fonduri și utilizarea fondurilor provenite din contractarea datoriei publice locale în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate, precum și furnizarea de date eronate la fundamentarea documentației prezentate în vederea obținerii autorizației pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi externe.
Textul de lege are în vedere două ipoteze diferite-în primul rând, este incriminată fapta de utilizare a anumitor fonduri în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate. Pentru a exista această infracțiune fondurile trebuie să provină din contractarea datoriei publice locale. Subiectul activ este calificat, deoarece numai anumite persoane, funcționari publici pot dispune de aceste fonduri.
A doua ipoteză din cuprinsul art. 454 alin. (3) se referă la contractarea sau garantarea de împrumuturi externe. Dacă pentru obținerea autorizației de contractare sau garantarea de împrumuturi externe se prezintă date eronate în conținutul documentației alcătuită în acest scop, există infracțiunea prevăzută în art. 454 alin. (3) ca o variantă normativă a infracțiunii de deturnare de fonduri. Textul citat incriminează tocmai furnizarea de date eronate la fundamentarea acestei documentații. Această modalitate de săvârșire a infracțiunii este de fapt o infracțiune de fals în declarații, dar fiind săvârșită într-o situație specială, legiuitorul a prevăzut-o într-un text distinct.
Potrivit art. 454 alin. (4) din noul Cod penal, constituie infracțiune fapta de utilizare a fondurilor în lei și în valută provenite din contractarea datoriei publice în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate, precum și furnizarea de date eronate la fundamentarea documentației prezentate în vederea obținerii avizelor necesare pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi externe. Așa cum se observă fapta este încriminată sub o altă formă situația deja reglementată în art. 454 alin. (3).
b) Urmarea imediată a infracțiunii constă în perturbarea activității economico-financiare a instituției de stat sau în cauzarea unor consecințe păgubitoare ori urmări grave Aceste rezultate sunt în mod explicit descrise în norma de incriminare și fără producerea acestor consecințe nu există infracțiunea analizată.
c) între acțiunea de deturnare de fonduri sau resurse și rezultatul menționat trebuie să existe o legătură de cauzalitate.
B. Latura subiectivă. Infracțiunea de deturnare de fonduri se săvârșește cu intenție directă sau indirectă.
Forme. Modalități. Sancțiuni
A. Forme. Deși infracțiunea este susceptibilă de forme imperfecte, legea nu pedepsește nici actele pregătitoare și nici tentativa.
Infracțiunea se consumă numai atunci când s-a produs efectiv schimbarea destinației fondurilor bănești sau resurselor materiale, când s-au utilizat fondurile în lei sau valută contractate din datoria publică sau când se prezintă date eronate pentru obținerea autorizației și avizelor pentru contractarea și garantarea împrumuturilor externe și când s-au realizat consecințele descrise de lege.
Aceasta presupune scoaterea bunurilor și fondurilor respective dintr-un articol bugetar și transferarea lor în alt articol, fără respectarea prevederilor legale și realizarea constantelor prevăzute în norma de incriminare. Se pune întrebarea care este încadrarea juridică dacă în urma schimbării destinației fondurilor bănești și a resurselor materiale, nu se produc urmările descrise în textul art. 454 și anume o perturbare a activității economico-financiare sau o pagubă.
În acest caz considerăm că fapta este o contravenție, urmând a fi sancționată conform actului normativ care reglementează activitatea financiară și bugetară.
B. Modalități. Infracțiunea se realizează printr-o singură modalitate normativă (schimbarea destinației fondurilor sau resurselor), dar acestei modalități normative poate să-i corespundă o varietate de modalități faptice.
C. Sancțiuni. Potrivit art. 454 alin. (1) pedeapsa este închisoarea strictă de la un an la cinci ani.
Potrivit art. 454 alin. (2) pedeapsa este închisoarea strictă de la 5 la 15 ani.
Pentru faptele prevăzute în alin. (3) și (4) pedeapsa este închisoarea strictă de la un an la cinci ani.
Persoana juridică se sancționează cu amenda de la 10 milioane la 5 miliarde lei [art. 80 alin. (3)C.pen.].
CAPITOLUL III
UTILIZAREA FONDURILOR ÎN ADMINISTRAȚIA MILITARĂ
3.1. Modalități legale de utilizare a banului public în Administrația Militară
3.1.1. Noțiunea de cheltuieli publice
Cheltuielile publice reprezintă modalități de repartizare și utilizare a fondului bănesc bugetar în vederea satisfacerii necesităților generale ale societății.
Mărimea cheltuielilor publice diferă de la o țară la alta și de la o perioadă la alta, structura cheltuielilor publice fiind puternic influențată de structura de clasă a societății. Adesea, nici partidele politice nu au o structură omogenă și nu rareori puterea politică se exercită de către un guvern (respectiv consilii provinciale departamentale, municipale ori comunale) de coaliție, din care fac parte reprezentanți ai mai multor formațiuni politice, cu interese nu întotdeauna convergente, în astfel de situații, deși organele executive, centrale și locale sunt mono-colore, există o opoziție puternică iar politica promovată este o politică de compromis, în plus, un stat care și-a dobândit independența politică și care este preocupat de dezvoltarea sa economică și de apărarea suveranității sale naționale, la dimensionarea și dirijarea cheltuielilor publice va stabili unele priorități și opțiuni, altele decât un stat puternic industrializat.
3.1.2. Rolul cheltuielilor publice
În orice stat, o parte importantă din venitul național este preluat la dispoziția acestuia pentru a servi la acoperirea cheltuielilor pe care le generează îndeplinirea funcțiilor și sarcinilor sale.
Statul, ca instituție, servește societatea din punct de vedere politic și social, adică creează condițiile necesare pentru perpetuarea concepțiilor și instituțiilor publice, de drept, religioase, filozofice etc.
Cheltuielile bugetare sunt repartizate de la bugetul de stat pentru acoperirea cheltuielilor militare, întreținerea aparatului de stat, plata datoriei publice, acordarea de subvenții, dezvoltarea sectorului economic de stat, acoperirea nevoilor social-culturale, precum și a celor de cercetare-dezvoltare.
Neparticipând direct la activitatea productivă, statul își acoperă cheltuielile legate de scopuri militare, întreținerea organelor administrativ-polițienești, de justiție etc. pe seama unei părți din venitul național creat în sfera producției materiale.
Îndeplinirea celor două funcții ale statului – internă și externă – se face prin intermediul unui sistem complex și variat de instituții și organe, între care armata permanentă, poliția, jandarmeria, siguranța, justiția și procuratura, aparatul administrativ, școala și biserica joacă un rol deosebit de important. Pentru întreținerea acestora statul cheltuiește în fiecare an importante sume de bani.
De la o perioadă la alta, cheltuielile publice cresc, atât ca expresie valoric-bănească, cât și ca mărime reală, absolută. Evoluția cheltuielilor publice, exprimate în prețuri curente, este influențată de modificarea puterii de cumpărare a monedei naționale. Deprecierea monetară, ca urmare a proceselor inflaționiste, atrage după sine majorarea prețurilor, respectiv creșterea nominală a cheltuielilor pe care le efectuează statul cu procurarea unei cantități determinate de bunuri și servicii. Invers, în situația reducerii prețurilor ca urmare a unor factori conjuncturali, pentru aceeași cantitate de bunuri statul va plăti o sumă mai mică de bani. Mărimea reală a cheltuielilor publice este influențată, deci, de mutațiile monetare, determinându-se cu ajutorul prețurilor constante.
Pentru a avea dimensiunea creșterii reale a cheltuielilor publice este necesar ca evoluția acestora să fie analizată în corelație cu aceea a produsului intern brut (sau a venitului național) și să se refere, bineînțeles, la aceleași teritorii. Ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut denotă mutațiile care au intervenit în repartiția produsului intern brut, într-o perioadă de timp determinată, prin intermediul statului.
Este imperios ca întreaga politică fiscal-bugetară a deceniului următor să pornească de la premisa înregistrării unei creșteri economice în România. Aceasta pentru că trebuie reduse decalajele economice și sociale care o separă de țările dezvoltate ale lumii, iar pe de altă parte, ajustarea la nesfârșit a componentelor macroeconomice în sensul așa-zisei stabilizări durabile înseamnă numai ajustarea sărăciei.
Creșterea economică trebuie însoțită de o pondere însemnată a cheltuielilor de capital în totalul cheltuielilor bugetare, o impozitare progresivă a veniturilor, moderată, dar care să respecte aceste principii unanim practicate în toate țările dezvoltate.
În buget trebuie să se regăsească un sprijin substanțial al agriculturii ca ramură potențial generatoare de exporturi și alimentare a populației. Pe de altă parte, trebuie avute în vedere cheltuieli mai mari pentru stimularea exporturilor, prin suportarea unei părți din dobânda la creditele de export contractate de producători, precum și diferite scheme de asigurare a riscului comercial politic, pentru exportatori.
Cheltuielile bugetare ordinare nu trebuie acoperite cu bani proveniți din privatizare (ca în anii 1997 -1998 în România). Acești bani, proveniți din vânzarea avuției naționale, trebuie să se întoarcă, prin mecanisme specifice economiei de piață, înapoi în economie, pentru susținerea sectorului real, singurul generator de locuri de muncă, bunăstare și venituri bugetare. Este pentru prima dată după 1989 când se întâmplă să se recurgă la o reducere cu 20% a cheltuielilor bugetare, respectiv cu 2% din PIB și asta tocmai pentru că banii din privatizare nu s-au întors în economia reală pentru a restructura conștient după principiile programelor sectoriale pe care Guvernul ar trebui să le aibă, pentru a îmbunătăți performanțele unor agenți economici care au piață la export și la import și care ar permite realizarea unor încasări valutare și bugetare mai mari.
În alte condiții, se ajunge ca baza de impozitare, respectiv cifra de afaceri a operatorilor economici, să scadă continuu și, implicit, veniturile bugetare, ceea ce înseamnă condamnarea țării la înapoiere economică, dezindustrializare, falimentarea completă a agriculturii și la servicii publice de educație, sănătate, asistență socială total insuficiente și de o calitate sub standardele decenței.
3.1.3. Clasificarea cheltuielilor publice
În literatura de specialitate cheltuielile publice se grupează după diferite criterii, unele administrative, altele economice. Astfel, este cunoscută o clasificare administrativă a cheltuielilor publice, care are la bază structura organelor și instituțiilor de stat. Această clasificare a cheltuielilor publice poate să fie:
organică, atunci când grupează cheltuielile după instituțiile la care se referă: ministere și alte organe centrale, unități administrativ-teritoriale, alte instituții publice și după fondurile din care sunt finanțate: bugetul de stat, bugetele anexe sau conturile speciale de trezorerie;
funcțională, atunci când grupează cheltuielile după profilul activității instituțiilor publice, puterea publică și administrația generală, justiție și poliție, relații internaționale, armată, cultură, învățământ, acțiuni sociale, acțiuni economice.
Clasificarea economică a cheltuielilor folosește mai multe criterii. După rolul lor în procesul reproducției sociale, spre exemplu, cheltuielile publice se împart in reale (negative), economice (pozitive) și neutre.
În prima categorie intră cheltuielile care constituie definitiv venit național, și anume: cheltuielile militare, cheltuielile cu întreținerea aparatului administrativ-polițienesc, dobânzile aferente datoriei publice etc.
În cea de-a doua categorie intră cheltuielile care constituie o avansare de venit național și contribuie la creșterea avuției naționale, ca de exemplu: cheltuielile pentru construirea de întreprinderi noi, reutilarea celor existente, lucrări de asanări și irigații, construcții de căi ferate, porturi, aerodromuri, drumuri și poduri etc.
În cea de-a treia categorie intră celelalte cheltuieli care n-ar avea nici o influență asupra venitului național. În realitate, aceste cheltuieli nu există. În măsura în care cheltuielile sunt corect încadrate în primele două categorii, o asemenea grupare poate fi folosită cu succes în munca de analiză economică a cheltuielilor publice.
O altă grupare economică care se întâlnește în literatura de specialitate cuprinde:
cheltuieli de funcționare;
cheltuieli de transfer;
cheltuieli de investiții.
Sunt considerate cheltuieli de funcționare (sau curente) cele necesare bunului mers al activității instituțiilor publice, adică: salariile plătite funcționarilor publici, cheltuielile cu procurarea materialelor și serviciilor necesare activității curente a instituțiilor respective (iluminat, încălzit, curățenie, reparații, rechizite de birou, poștă, telefon, telegraf etc). Aceste cheltuieli au la bază ideea contraprestației.
În categoria cheltuielilor de transfer sunt incluse sumele acordate din fondurile publice diferitelor persoane fizice sau juridice cu titlu definitiv și nerambursabil, ca de exemplu: dobânzile aferente datoriei publice, ajutoarele de șomaj, pensiile acordate veteranilor de război sau altor categorii sociale, subvențiile acordate întreprinderilor etc.
În categoria cheltuielilor de investiții fac parte cele care se materializează în bunuri publice cu caracter durabil, cum ar fi: construirea de noi întreprinderi, reconstruirea ori utilarea celor existente, lucrările de irigații sau de drenaj, construcțiile de școli, spitale, clădiri administrative, cazărmi, drumuri, străzi, procurarea de nave fluviale, maritime sau aeriene etc.
Într-o altă clasificare, cheltuielile publice sunt grupate în următoarele cinci categorii:
cheltuieli care se autolichidează. în această categorie intră cheltuielile publice pentru diferite servicii prestate de instituții, ale căror costuri se recuperează de la beneficiarii acestora (de exemplu, cheltuielile pentru întreținerea caselor aparținând statului închiriate particularilor, cheltuielile pentru electrificarea rurală ș.a.);
cheltuieli reproductive, adică cele care duc la sporirea venitului național, respectiv la creșterea încasărilor din impozitul pe venit (de exemplu: cheltuielile pentru conservarea solului, pentru sănătate publică, învățământ public etc);
cheltuieli care creează comodități curente vieții (recreație publică, parcuri publice, ș.a.) fără să sporească baza fiscală a veniturilor;
cheltuieli neproductive, din care fac parte cheltuielile militare excesiv de ridicate, care întrec necesitățile apărării naționale etc;
cheltuieli care se efectuează în prezent pentru a economisi cheltuielile
publice mult mai mari în viitor (de exemplu subvențiile pentru copiii minori, prin
care se evită cheltuielile pentru delicvenți, când aceștia devin adulți).
Cheltuielile publice se mai grupează în cheltuieli de personal și de materiale. Primele cuprind salariile, pensiile, ajutoarele și alte indemnizații asemănătoare acordate de stat persoanelor fizice, iar în cele din urmă se includ cheltuielilor pentru procurarea de materiale, combustibil, obiecte de inventar, utilaje, tehnică militară, prestări de servicii etc, necesare înzestrării și funcționării instituțiilor publice.
După caracterul lor, permanent sau incidental, cheltuielile publice se subdivid în ordinare și extraordinare sau excepționale.
În sfârșit, din punct de vedere juridic, cheltuielile publice se grupează în cheltuieli cu titlu definitiv și cheltuieli cu caracter temporar (avansul în contul unei furnituri, împrumutul acordat unei unități administrativ-teritoriale de la bugetul central etc).
Utilizarea celor două tipuri de clasificări – administrativă și economică – în practica financiară ar trebui să arate nu numai prin ce instituții publice și din ce fonduri se efectuează cheltuielile publice, dar și ce rol au acestea în procesul reproducției sociale, în dezvoltarea și consolidarea societății capitaliste.
3.1.4. Structura cheltuielilor publice
Pentru înțelegerea rolului cheltuielilor publice în procesul reproducției sociale, a caracterului și conținutului politicii economice promovate de către stat prin intermediul cheltuielilor sale, este necesară cunoașterea structurii acestora după destinația pe care o au.
Sistemul cheltuielilor publice
În general, pentru îndeplinirea funcțiilor sale, statul efectuează următoarele cheltuieli:
cheltuieli publice pentru scopuri sociale;
cheltuieli pentru cercetare – dezvoltare;
cheltuieli militare;
cheltuieli pentru funcționarea aparatului de stat;
cheltuieli publice cu caracter economic;
alte cheltuieli.
Cheltuieli militare
Cheltuielile militare reprezintă unul din capitolele cele mai importante ale cheltuielilor publice, având o pondere ridicată în bugetele statelor (în cheltuielile federale ale S.U.A., de exemplu, ele reprezentau în anul 1981 23,6%). Potrivit unui studiu american pe ansamblul lumii (exclusiv „țările socialiste"), proporția cheltuielilor militare față de P.N.B. a rămas aproape neschimbată în cursul deceniului al Vlll-lea: 5,9% în 1973, 5,7% în 1977, 5,8% în 1979, în timp ce pentru țările fostului Pact de la Varșovia, cifrele respective erau dublate: 12,1% în 1983 și 11,7% în 1977.
Aceste cheltuieli sunt neproductive și risipitoare, afectând în mod deosebit economiile țărilor în curs de dezvoltare, unde ritmul de creștere a cheltuielilor militare depășește pe cel al venitului național.
Cheltuielile militare sunt clasificate în literatura de specialitate in două categorii: directe și indirecte.
Din prima categorie fac parte cheltuielile cu întreținerea în țară și pe teritorii străine a armatei, flotei maritime și aeriene, achiziționarea de armament, echipament militar, mijloace de subzistență etc. care figurează în bugetele ministerelor respective. Pe lângă bugetele acestor ministere există însă și bugete speciale cu caracter militar, precum și cheltuieli militare directe camuflate în bugetele unor departamente cu caracter civil. La stabilirea volumului cheltuielilor militare directe este necesar a se ține seama de toate aceste elemente.
Din cea de-a doua categorie fac parte cheltuielile legate de lichidarea urmărilor războiului, cum ar fi: plățile în contul datoriei publice contractate în timpul războiului, reparațiile (despăgubirile) de război; pensiile datorate invalizilor, văduvelor și orfanilor de război; cheltuieli legate de aplicarea unor acorduri internaționale cu caracter militar (de exemplu, acordarea de „ajutoare militare"), cheltuielile cu pregătirea de războaie (pentru cercetări științifice în scopuri militare, dezvoltarea industriei de război etc).
Ponderea cheltuielilor directe și indirecte în totalul cheltuielilor militare se schimbă continuu. In timpul războiului, de exemplu, greutatea specifică cheltuielilor militare directe crește în mod vertiginos, în timp ce în perioada postbelică crește greutatea specifică a cheltuielilor indirecte.
Pentru a ne da seama de mărimea cheltuielilor militare pe plan mondial este suficient să menționăm că acestea echivalează cu totalul cheltuielilor publice pentru învățământ ce se efectuează pe întreg globul ori cu dublul cheltuielilor publice mondiale pentru sănătate. Cheltuielile militare mondiale echivalează cu o treime din volumul mediu al investițiilor în capital fix din întreaga lume.
Cea mai mare parte a cheltuielilor militare revine țărilor dezvoltate. Astfel, ca exemplu, în anii 1958-1978, S.U.A. le-au revenit 26-46% din totalul cheltuielilor militare mondiale, fapt care le situează pe primul loc în ceea ce privește mărimea absolută a acestor cheltuieli.
Valori ridicate au înregistrat cheltuielile militare și în raport cu produsul intern brut. Astfel, în perioada 1954 – 1977, ponderea cheltuielilor militare în produsul intern brut a fost de 5 – 11% în S.U.A., de 4,8 – 8,8% în Marea Britanie, de 3,7, 7,3% în Franța etc.
Nivelul ridicat al cheltuielilor militare după cel de-al doilea Război Mondial este rezultatul politicii de militarizare, de organizare de baze militare pe teritorii străine, de participare la o serie de intervenții militare (în Coreea, Algeria, Vietnam, Orientul Mijlociu, fosta Iugoslavie etc).
Producția militară este o marfă cu un caracter deosebit, având o bază de desfacere diferită de aceea a bunurilor de consum și a mijloacelor de producție. Această marfă, pe plan intern, se livrează statului, iar la export, guvernelor altor state. Dispunând o piață proprie, furniturile militare au un plasament sigur și un regim aparte în ceea ce privește contractarea, formarea prețurilor și finanțarea.
În unele țări, producția militară se realizează în întreprinderi de stat (arsenale, uzine constructoare de mașini, fabrici de avioane, șantiere navale etc), în altele, în întreprinderi particulare sau se utilizează un regim mixt. Chiar și în cazurile în care întreprinderile specializate în producție cu caracter militar sunt de stat, acestea se aprovizionează adesea cu materii prime, energie și combustibil de la întreprinderi particulare. Statul își plasează comenzile militare la un număr restrâns de firme mari, iar acestea cooperează, pe bază de contracte cu subfur-nizori, cu numeroase firme mijlocii și mici.
Întreprinderile care execută comenzi militare au avantajul că beneficiază de finanțare gratuită din partea statului pentru o parte din capitalul fix și circulant de care au nevoie și sunt scutite astfel de riscul efectuării de investiții pentru o producție fără o desfacere certă sau de posibila insolvență a beneficiarului mărfii.
Cheltuielile pentru apărare, ordine publică și siguranță națională ce se finanțează de la bugetul de stat pe anul 1999 au fost stabilite la 14.289,8 miliarde lei. Dintre acestea, se stabilesc diferențiat: pentru apărare, pentru ordine publică și siguranță națională.
Cheltuielile pentru apărarea națională s-au ridicat la 7.854,2 miliarde lei pentru 1999, în care se cuprind și cheltuielile privind asigurarea interoperabilității în cadrul acțiunilor de integrare euroatlantică, pentru participarea la operațiuni de menținere a păcii în curs de desfășurare, pentru participarea armatei române în cadrul Programului „Parteneriat pentru Pace", pentru constituirea forței de reacție rapidă, precum și pentru alte acțiuni, aprobate în condițiile legii.
Cheltuielile pentru ordine publică și siguranță națională au fost stabilite la 6.435,6 miliarde lei.
Veniturile în lei și în valută încasate de Ministerul Apărării ca urmare a participării la operațiunile de menținere a păcii și în sprijinul păcii, de participare la Parteneriatul pentru Pace și din valoarea uzurii tehnicii și a echipamentelor primite de la O.N.U. din anul curent și din anii anteriori, valuta primită de la partenerii externi în cadrul activităților de asistență bilaterală și pentru programele de realizare a interoperabilității cu N.A.T.O., precum și echivalentul în lei a valutei rambursate de O.N.U. pentru alte cheltuieli efectuate vor fi reținute integral de către acesta, ca venituri extrabugetare, pentru finațarea cheltuielilor materiale și de capital.
Desigur, cheltuielile militare au o pondere ridicată datorită mijloacelor tehnice de apărare folosite și în special datorită importanței pe care o reprezintă într-un stat democratic.
În 1998 a fost adoptată O.G. nr. 7/1998 privind unele măsuri de protecție socială a personalului militar și civil, ce se vor aplica în perioada restructurării marilor unități, unităților și formațiunilor din compunerea Ministerului Apărării.
Programul de restructurare a Armatei vizează măsuri ce se referă la:
desființarea de comandamente, mari unități, unități, subunități și formațiuni, din compunerea de pace a Armatei;
transformarea sau redimensionarea structurilor militare, având ca urmare
diminuarea numărului de funcții prevăzute în statele de organizare la pace;
redislocarea structurilor militare în alte localități, la o distanță mai mare de 50 km.
Cadrele militare ale căror funcții se reduc vor fi încadrate, în limitele prevederilor, în alte unități din garnizoana de dislocare sau în alte garnizoane, potrivit criteriilor stabilite de Ministerul Apărării.
Militarii angajați pe bază de contract, ale căror funcții de desființează, vor fi încadrați în alte unități din garnizoană sau apropiate de aceasta, în funcție de posibilități.
Conform ordonanței, se consideră disponibilizați:
ofițerii, maiștrii militari și subofițerii trecuți în rezervă în temeiul art. 85 alin. 1 lit. e din Legea nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare;
militarii angajați pe bază de contract, ale căror contracte se reziliază înainte de expirarea termenului pentru motive sau nevoi ale Ministerului Apărării, ca urmare a modificării statelor de organizare sau a reorganizării armatei, fără a li se oferi posibilitatea încheierii unui nou contract cu Ministerul Apărării în termen de o lună de la rezilierea contractului inițial;
salariații civili care au fost concediați în condițiile art. 65-67 din noul Cod al muncii.
Pe durata restructurării Armatei, ofițerii, maiștrii militari și subofițerii pot cere trecerea în rezervă, cu drept de pensie, înainte de împlinirea vârstei prevăzute de lege, astfel:
cu drept la pensie militară de serviciu cu vechime integrală, personalul militar care are o vechime în serviciu de minimum 30 de ani bărbații și 25 ani femeile;
cu drept la pensie militară de serviciu cu vechime incompletă, personalul militar care are o vechime în serviciu de minimum 20 de ani, din care cel puțin 10 ani în serviciul militar.
Cadrele militare trecute în rezervă cu drept de pensie beneficiază, pentru activitatea depusă în armată, de ajutorul stabilit prin reglementările legale în vigoare cu privire la salarizarea personalului Armatei.
Cadrele militare cu o vechime în serviciu mai mică de 20 de ani pot trece în rezervă, la cerere, sau pot fi trecute în rezervă de către Ministerul Apărării Naționale, ca urmare a nevoilor de reducere și restructurare a Armatei, beneficiind de o plată compensatorie neimpozabilă, corespunzătoare vechimii în serviciu, al cărei cuantum este stabilit de lege.
Cadrele trecute în rezervă fără drept de pensie în aceste condiții beneficiază și de ajutorul lunar sau alocația de sprijin, după caz, în cuantumul stabilit de actele normative în vigoare. De aceste drepturi beneficiază și cadrele militare disponibilizate cu o vechime în serviciu de 20 de ani sau mai mult, care nu optează pentru pensionare în condițiile ordonanței.
Militarii angajați pe bază de contract beneficiază de plăți compensatorii în situația în care nu sunt posibilități de reîncadrare și urmează să li se desfacă contractul înainte de expirare. Suma totală de bani acordată cu titlu de plată compensatorie este neimpozabilă și se stabilește în funcție de vechimea în serviciu, după cum urmează:
6 solde lunare brute, pentru cei cu o vechime mai mică de 5 ani;
9 solde lunare brute, pentru cei cu o vechime cuprinsă între 5 ani și 7 ani;
12 solde lunare brute, pentru cei cu o vechime mai mare de 7 ani.
Cuantumul soldei pe baza căreia se calculează suma totală este egal cu cel al soldei avute în luna disponibilizării. Militarii angajați pe bază de contract cărora li s-a desfăcut contractul beneficiază și de ajutorul sau alocația de sprijin, după caz, în cuantumul stabilit de actele normative în vigoare.
Suma totală de bani, cu titlu de plată compensatorie, se stabilește pentru fiecare salariat civil căruia i s-a desfăcut contractul individual de muncă corespunzător vechimii în muncă, astfel:
a) 12 salarii medii nete pe economie, pentru o vechime în muncă mai mică de 7 ani;
15 salarii medii nete pe economie, pentru o vechime în muncă între 7 ani și 15 ani;
20 salarii medii nete pe economie, pentru o vechime în muncă mai mare de 15 ani.
Salariații civili disponibilizați prin restructurarea Armatei primesc drepturile stabilite prin Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru șomaj și stimularea forței de muncă.
3.2. Utilizarea ilegală a banului public. Deturnarea de fonduri. Prevenirea acesteia.
3.2.1. Utilizarea ilegală a banului public
Voi prezenta în continuare o serie de alte infracțiuni, ce constau în utilizarea ilegală a banului public (infracțiunea de deturnare de fonduri este prezentată separat):
Gestiunea frauduloasă
Pricinuirea de pagube unei persoane, cu rea-credință, cu ocazia administrării sau conservării bunurilor acesteia, de către cel care are ori trebuie să aibă grija administrării sau conservării acelor bunuri, se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 5 ani.
Gestiunea frauduloasă săvârșită în scopul de a dobândi un folos material se pedepsește cu închisoare de la 3 la 10 ani, dacă fapta nu constituie o infracțiune mai gravă.
Dacă bunul este proprietate privată, cu excepția cazului când acesta este în întregime sau în parte proprietatea statului, acțiunea penală pentru fapta prevăzută în alin. 1 se pune în mișcare la plângerea prealabilă a persoanei vătămate.
Delapidarea
Însușirea, folosirea sau traficarea, de către un funcționar, în interesul său ori pentru altul, de bani, valori sau alte bunuri pe care le gestionează sau le administrează, se pedepsesc cu închisoare de la unu la 15 ani.
În cazul în care delapidarea a avut consecințe deosebit de grave, pedeapsa este închisoarea de la 10 la 20 de ani și interzicerea unor drepturi.
Abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor
Fapta funcționarului public, care, în exercițiul atribuțiilor sale de serviciu, cu știință, nu îndeplinește un act ori îl îndeplinește în mod defectuos și prin aceasta cauzează o vătămare intereselor legale ale unei persoane se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 3 ani.
Abuzul în serviciu contra intereselor publice
Fapta funcționarului public, care, în exercițiul atribuțiilor sale de serviciu, cu știință, nu îndeplinește un act ori îl îndeplinește în mod defectuos și prin aceasta cauzează o tulburare însemnată bunului mers al unui organ sau al unei instituții de stat ori al unei alte unități din cele la care se referă art. 145 sau o pagubă patrimoniului acesteia se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 5 ani.
3.2.2. Deturnarea de fonduri
Infracțiunea de „deturnare de fonduri“ sancționează actele de incorectitudine săvârșite de persoanele care au atribuții sau însărcinări referitoare la colectarea, fundamentarea și utilizarea fondurilor bănești sau a resurselor materiale ale unei autorități publice sau instituții publice. Deși legea nu prevede în mod expres, făptuitorii sunt, de regulă, funcționari publici ori alți reprezentanți ai autorităților sau ai instituțiilor publice, care au atribuții și însărcinări privind obținerea, fundamentarea și utilizarea de fonduri sau resurse materiale.
Conduita infracțională se materializează în acte de nerespectare a prevederilor legale, constând în:
a) schimbarea destinației fondurilor bănești sau a resurselor materiale;
b) utilizarea fondurilor provenite din contractarea datoriei publice locale în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate;
c) furnizarea de date eronate la fundamentarea documentației prezentate în vederea obținerii autorizației pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi externe;
d) utilizarea fondurilor în lei și în valută provenite din contractarea datoriei publice în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate;
e) furnizarea de date eronate la fundamentarea documentației prezentate în vederea obținerii avizelor necesare pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi externe.
Periculozitatea acestei fapte constă în aceea că ele au la bază o conduită incorectă, în disprețul prevederilor legii, care creează riscul de a se folosi în mod ineficient ori a se irosi fondurile bănești sau resursele materiale ale autorităților și instituțiilor publice. În alte situații, prin asemenea acte care constituie abateri de la lege se urmărește crearea voită a unei stări de confuzie și neclaritate în folosirea fondurilor și resurselor, astfel incât să se creeze anumite disponibilități ce pot fi însușite pe nedrept sau pot fi folosite în scopuri contrare destinației lor (procurarea de mașini luxoase, construcția de sedii costisitoare ce depășesc nevoile și standardele normale sub aspect cantitativ și calitativ etc.).
Faptele de această natură se înscriu, uneori, în fenomenul criminalității economico-financiare, fiind asociate cu alte infracțiuni ca abuzul în serviciu, delapidarea, gestiunea frauduloasă ș.a., care, prin amploare și consecințe, prin nivelul la care se săvârșesc și prin cuantumul pagubelor ce se produc, își pot prelungi consecințele negative în sfera relațiilor sociale ce condiționează realizarea și apărarea intereselor economice naționale. Uneori, aceste fapte se asociază cu actele de corupție la nivel înalt, aducînd grave prejudicii resurselor financiare și intereselor economice generale.
3.2.3. Prevenirea deturnării de fonduri în administrația militară.
Strategii de prevenire a deturnării de fonduri
La baza expansiunii fără precedent a infracționalității economico – financiare, a economiei nelegale (neoficială sau subterană) în ansamblul său, stă o serie întreagă de cauze.
Astfel, nu există reglementări clare în virtutea cărora să se efectueze verificări cu privire la:
existența în continuare a valabilității documentelor pe baza cărora s-a atribuit sediul social;
bonitatea noilor proprietari, în sensul că aceștia îndeplinesc condițiile legale pentru a deveni comercianți;
faptul dacă noul proprietar mai este sau nu acționar unic la vreo societate comercială cu răspundere limitată, în cazul în care societatea nou achiziționată are, de asemenea, un singur asociat;
cesionarea societății, condiționându-se de dovada eliberată de organele fiscale că aceasta nu are datorii față de bugetul de stat și nu se află într-o fază de executare silită a unor datorii;
Inexistența unor prevederi legale care, în cazul unor societăți ai căror asociați sunt cetățeni străini, să le oblige să aibă în conducerea administrativă cetățeni români, care să suplinească necunoașterea limbii și a legislației române de către comercianții străini;
Băncile nu comunică exact și operativ autorităților fiscale toate conturile deschise de comercianți, spre a se urmări eficient unele debite neachitate.
În ce privește măsurile pentru creșterea transparenței fiscale, evitarea efectelor de erodare a bugetelor publice și combaterea în general a infracționalității economico-financiare, se poate constata că la nivelul autorității publice executive au fost inițiate, în ultima perioadă, mai multe demersuri. Astfel, Ministerul Finanțelor Publice a pus în practică atribuțiile asumate prin planul sectorial de combatere a corupției în rândul propriilor funcționari. S-au înființat structuri cu atribuții în implementarea măsurilor preventive de acțiune împotriva corupției și s-au instituit proceduri prin care să se reglementeze obligații clare și precise privind modul de sesizare a faptelor de corupție.
Reforma administrației fiscale, desfășurată și în prezent, urmărește simplificarea administrării veniturilor statului, raționalizarea efectuării controlului la unitățile militare, care implicit va conduce la diminuarea actului de corupție și aplicarea principiului conformării voluntare, ceea ce presupune încrederea cetățenilor în integritatea, corectitudinea și eficiența administrației fiscale.
În domeniul achizițiilor publice se impune stabilirea unui sistem eficient de rezolvare a contestațiilor prin crearea unei comisii de conciliere/ arbitrare ori prin înființarea unor Curți specializate în materie pe lângă judecătorii sau tribunale. Pentru reducerea numărului de aprobări necesare și a perioadei de obținere a acestor aprobări, dar și pentru analizarea autorizațiilor și licențelor necesare, este în curs de realizare un Oficiu Unic de achiziții publice care va avea ca sarcină principală elaborarea uniformă a metodologiilor privind sistemul de achiziții publice.
Trebuie să subliniem faptul că transparența fiscală a fost întărită prin finalizarea Codului Fiscal și a Codului de Procedură Fiscală. Cele două acte constituie instrumente necesare simplificării sistemului legislativ și ordonării/ concentrării legislației într-un act normativ unic.
În procesul decizional referitor la arieratele înregistrate de marii datornici, se are în vedere punerea în practică a unor strategii care să atragă pe lângă factorii decizionali din Ministerul Finanțelor Publice și responsabili ai puterii legislative (Comisiile de specialitate de Finanțe, Buget și Economică), precum și din cadrul societății civile (asociații patronale, organizații sindicale).
Una din măsurile adecvate pentru evitarea suprapunerii controalelor efectuate de diverse autorități (Garda Financiară, Controlul Fiscal, Poliția Economică) pe aceeași speță la agenții economici s-a dovedit a fi înființarea Registrului Unic de control la agenții economici. În acest registru organele de control au obligația de a menționa în scris și de a-și asuma răspunderea pentru rezultatele acțiunii și eventualele sancțiuni aplicate.
Diminuarea amplorii ilegalității economico-financiare și limitarea fenomenului deturnării de fonduri depinde și de o mai bună conlucrare între factorii implicați în procesul de investigare a activității tuturor societăților comerciale.
Avem în vedere aici următoarele:
Colaborarea între Registrul Comerțului și direcțiile din Ministerul Administrației și Internelor care dețin bazele de date referitoare la evidența populației, respectiv evidența străinilor. Prin conectarea bazelor de date se pot face verificări on-line cu privire la autenticitatea unor documente de identitate, înlăturându-se actuala situație când se pot înființa și cesiona societăți comerciale cu ajutorul unor documente false, falsificate, furate sau pierdute. O modalitate facilă de identificare a unor persoane aflate sub o identitate falsă sau care fac declarații false cu privire la înregistrarea unei societăți cu asociat unic (de exemplu) este implementarea sistemului de verificare utilizat de Poliția de frontieră pentru depistarea pașapoartelor false sau a persoanelor indezirabile.
Colaborarea Registrului Comerțului cu Ministerul Finanțelor Publice cu privire la autenticitatea contractelor de închiriere pe baza cărora se atribuie sediul social. Tot prin colaborarea cu Ministerul Finanțelor Publice se pot depista situațiile în care, cu ocazia cesionării de firme, se încearcă evitarea plății datoriilor pe care societatea le are față de stat ori chiar care se află în executare silită.
Colaborarea trebuie să fie privită însă și în sens invers, de la constatările organelor de control în ceea ce privește funcționarea ilegală a societăților comerciale către Registrul Comerțului, care poate dispune sau propune măsurile legale.
Conectarea băncilor comerciale la fișierul Registrului Comerțului în vederea consultării sale pentru a exista certitudinea că firmele sunt înregistrate legal și, mai ales, pentru a preîntâmpina situația când acestea sunt cesionate unor noi proprietari care nu au cunoștință de funcționarea unor conturi deschise de vechii proprietari. Dacă în urma consultării fișierului comercianților se constată înstrăinarea firmelor, rezultă o situație de ilegalitate a funcționării conturilor. Într-o asemenea situație, conturile pot fi blocate până când noii proprietari vor face cuvenitele rectificări cu privire la persoanele ce au drept de a dispune de cont sau chiar pot închide asemenea conturi.
În mod evident, trebuie să alăturăm aici și necesitatea perfecționării activității organelor însărcinate cu aplicarea legii.
Cel mai adesea în contact cu fenomenul infracțional economic și al firmelor fantomă vin organele de control financiar, fiscal, vamal și cele de cercetare penală. Primele chemate să depisteze firmele fantomă ar trebui să fie organele fiscale care, fie prin controlul la fața locului, fie prin sesizarea nedepunerii unor raportări financiare obligatorii de către contribuabili, ar trebui să conducă la luarea unor măsuri de urgență pentru stoparea funcționării în clandestinitate a unor asemenea societăți.
Printr-o conlucrare mai strânsă cu Registrul Comerțului se pot afla informații despre eventualul nou sediu social sau, în lipsa acestuia, luarea măsurilor de radiere a firmei.
Organele vamale pot, de asemenea, să depisteze existența firmelor fantomă cu ocazia efectuării operațiunilor de vămuire aferente importurilor sau exporturilor. Prin accesarea fișierului Registrului Comerțului (în măsura în care vămile sunt conectate la asemenea baze de date) se pot depista situații în care sediul social s-a schimbat fără operarea acestuia la Ministerul Finanțelor în baza de date a codurilor fiscale. La un asemenea control, prin accesarea bazelor de date ale aparatului fiscal, se pot reține situații în care contractele de închiriere aferente sediului social nu mai sunt valabile.
Depistarea funcționării în clandestinitate se poate efectua și cu ocazia controlului vamal ulterior, desfășurat fie pentru calculul și încasarea unor diferențe de taxe vamale, urmare a calculării eronate a acestora, fie cu ocazia verificării respectării condițiilor care trebuie îndeplinite pentru acordarea unor facilități vamale.
Trebuie să amintim, în fine, că trebuie perfecționată și activitatea organelor de cercetare penală, ale căror mod de reacție trebuie adaptat domeniului în cauză.
Cu siguranță că, pe viitor, trebuie acordată o importanță mai mare îmbunătățirii cadrului juridic specific și indisponibilizării sumelor obținute ilicit. Pentru aceasta, se impune a se acționa cu mai mare rapiditate în instituirea unor măsuri asiguratorii, precum sechestrarea unor bunuri și, mai ales, indisponibilizarea sumelor bănești aparținând debitorilor bugetelor publice.
Un atribut de importanță deosebită în realizarea laturii practice a procesului cognitiv îl reprezintă competența. Ea este criteriul suveran al eficienței economice, iar „prima” competență este cea profesională, care presupune însușirea excelentă a profesiei și a practicii acesteia. Specialiștii, experții în materie în domeniul de activitate, trebuie să constituie garanția fundamentală a eficienței. Competența profesională este eficientă numai dacă este dovedită prin rezultate. Auditul previne contrariul competenței, adică incompetența. Aceste elemente capătă importanță deosebită, atunci când auditul este unul al conformității în materie financiar–bugetară, când se vizează cu pregătire prevenirea/depistarea procedurii infracționalității (fraudelor) economico – financiare.
Una dintre cele mai eficiente metode de prevenire a deturnării de fonduri în administrația militară este controlul financiar.
Necesitatea controlului financiar si formele acestuia
În epoca modernă controlul dobândește o însemnătate deosebită, fiind exercitat în virtutea dreptului inalienabil al societății de a-și apăra interesele sale generale, fundamentale. Prin intermediul controlului societatea își manifestă exigențele ei, omologând numai acele activități și practici economice sau de altă natură care sunt în concordanță cu normele generale de comportament social, cu obiectivele și programele sale prioritare și numai acele rezultate care îndreptățesc eforturile depuse.
Într-o manieră foarte simplă, controlul ar putea fi definit prin aprecierea conformității cu o normă, un standard, un model.
Într-o accepțiune mult mai largă, controlul reprezintă o activitate specific umană (ceea ce vrea să însemne că se desfășoară în mod conștient și urmărește întotdeauna un scop), care constă în verificarea și analiza permanentă, periodică sau inopinată a unor procese, fenomene, operații, informații, rezultate dintr-un domeniu sau sector oarecare, în scopul preîntâmpinării și lichidării eventualelor neajunsuri.
Controlul asigură cunoașterea temeinică și detaliată a realităților economico-sociale, dar nu se poate limita la atât. El trebuie să facă judecăți de valoare sau de conformitate, interpretând stările de lucruri sau realitățile constatate printr-o raportare continuă a acestora la obiectivele de atins, normele fixate anticipat sau regulile de desfășurare prestabilite. În felul acesta controlul face posibilă determinarea abaterilor înregistrate, stabilind semnificația și implicațiile lor, cauzele care le-au generat și măsurile ce se impun pentru evitarea repetării lor în viitor.
Din cele de mai sus desprindem concluzia că activitatea de control presupune cel puțin trei elemente esențiale: cunoaștere, constatare, comparare, respectiv cunoașterea stărilor de lucruri ideale, constatarea realităților practice și compararea (confruntarea) acestora. În unele situații pot interveni anumite toleranțe, care trebuie judecate în context, iar concluziile (inerente oricărui raționament logic) finalizează acțiunile de control. De altfel, literatura de specialitate definește această activitate printr-o suită de cinci operațiuni, etape sau faze, care dau modelul general al acțiunilor de control, model aplicabil în toate ocaziile, indiferent de conținutul sau natura verificării efectuate. În sinteză, etapele ce compun modelul general al controlului se prezintă astfel:
a) Stabilirea situației ideale (care ar trebui să existe sau "de dorit"), lucru care se realizează pe baza programelor, planurilor, normelor sau normativelor, sarcinilor concrete, devizelor, modelelor, organigramelor, liniilor directoare, criteriilor de rezolvare, previziunilor etc.;
b) Precizarea toleranțelor admise, adică a devierilor sau abaterilor maxime de la situația ideală, care sunt permise în desfășurarea activității și care trebuie cunoscute anticipat;
c) Determinarea situației reale, existentă la un moment dat sau rezultată după executarea integrală a sarcinilor, constatată direct sau indirect de către organele de control;
d) Confruntarea celor două situații (ideală și reală) și stabilirea abaterilor sau a diferențelor dintre ele; se vor avea în vedere aici și eventualele toleranțe admise;
e) Formularea concluziilor ce se desprind din acțiunea de control; este vorba în primul rând de interpretarea abaterilor și de precizarea semnificației lor, dar poate cuprinde și propunerea sau adoptarea schimbărilor (măsurilor) ce se impun;
Controlul are o sferă de acțiune aproape nelimitată, fiind implicat în toate activitățile umane organizate. El se manifestă ca un atribut de bază al conducerii, contribuind la armonizarea acțiunilor individuale, la asamblarea acestora într-un tot organic și unitar.
La nivelul de complexitate al societății contemporane, conducerea activităților economice și sociale (structurate pe domenii, sectoare și niveluri ierarhice) cere eforturi tot mai substanțiale. O asemenea conducere are, pe lângă atributele sale de prevedere, organizare, coordonare și comandă, și sarcina de a controla totalitatea acțiunilor întreprinse, pe toată durata desfășurării lor. În felul acesta, la toate nivelurile de organizare economică, socială și administrativă, controlul se integrează organic în structura conducerii. Din punct de vedere pragmatic, asta înseamnă de fapt că mecanismele controlului se manifestă ca atribut al conducerii atât la nivelul fiecărei unități patrimoniale (care este vital interesată să-și îmbunătățească performanțele economice și financiare), cât și la nivelul organelor administrației publice (care gestionează interesele statului și ale colectivităților locale) și chiar la nivelul întregii societăți civile (incluzând în acest caz pe toți protagoniștii vieții economice și sociale, care trebuie să fie corect informați și, prin aceasta, protejați împotriva unor riscuri potențiale).
Controlul economic urmărește în principal activitatea de producție și cea gestionară a agenților economici, modul de gospodărire și utilizare a resurselor materiale și umane, realizarea integrală și la timp a obiectivelor propuse. Intră sub incidența acestui control modul de utilizare (completă și rațională) a bazei tehnice, organizarea muncii și productivitatea acesteia, nivelul și structura costurilor, specializarea unităților sau subunităților economice și raporturile lor de cooperare, respectarea angajamentelor economice si a disciplinei contractuale. La nivelul macroeconomic un asemenea control poate viza îndeplinirea programelor naționale de dezvoltare economico-socială sau respectarea proporțiilor, nivelurilor și ritmurilor de dezvoltare a diferitelor ramuri și subramuri în cadrul politicii de stabilizare economică structurală.
Controlul economic poate fi efectuat în unități naturale, în unități valorice, unități convenționale sau în unități de muncă, ținându-se cont de natura mijloacelor sau proceselor supuse verificării, de modul de reflectare a acestora în sistemele de evidență și de obiectivele pe care le urmărește fiecare acțiune de control.
Controlul financiar-fiscal acționează în sfera relațiilor financiare, fiscale și de credit, urmărind cu prioritate constituirea și utilizarea fondurilor la toate nivelurile economiei naționale și asigurarea unei eficiențe maxime. La nivelul unităților patrimoniale controlul financiar urmărește între altele: elaborarea bugetelor de venituri și cheltuieli și execuția acestora; rentabilizarea tuturor activităților, produselor si sectoarelor; sporirea acumulărilor bănești și asigurarea capacității de plată; creșterea resurselor proprii de finanțare; integritatea patrimoniului, prevenirea, descoperirea și recuperarea pagubelor suferite; lichidarea cheltuielilor supradimensionate și stoparea cazurilor de risipă; respectarea disciplinei financiare și fiscale.
Dar, controlul financiar nu se rezumă la ceea ce se petrece în întreprindere și nu se limitează la perimetrul acesteia. El vizează în egală măsură relațiile financiare ale unităților patrimoniale cu exteriorul, cu mediul economic, administrativ și social în care acestea își desfășoară activitatea. Vom include aici obligațiile financiare și fiscale ale întreprinderilor și instituțiilor, raporturile lor cu organismele de asigurare și protecție socială, eventualele subvenții primite și chiar relațiile de creditare și alte operațiuni efectuate prin bănci.
Controlul financiar se realizează numai cu ajutorul indicatorilor valorici de către organe proprii ale unităților patrimoniale, dar mai ales prin intermediul unor organe specializate din afară, aparținând statului sau altor organisme publice.
Între controlul economic și cel financiar există nenumărate apropieri și interferențe, ceea ce face ca activitățile specifice lor să nu poată fi în toate cazurile precis delimitate. De altfel, controlul financiar este, în esența lui, o parte (o formă sau o varietate) a controlului economic, limitat la sfera raporturilor financiare și de credit. La rândul lor, toate problemele ce fac obiect al controlului economic au, într-un fel sau altul, consecințe sau implicații financiare, astfel încât ele trebuie urmărite și sub aspectul aportului pe care îl aduc la desfășurarea eficientă a muncii, la obținerea unor rezultate financiare pozitive.
Considerațiile de mai sus ne conduc la ideea că în economia noastră națională se exercită de fapt și de drept un control economic-financiar care cumulează atât prerogativele controlului economic, cât și pe cele ale controlului financiar. Mai mult decât atât, sfera de cuprindere a controlului economic-financiar depășește adesea perimetrul mișcărilor de valori și al relațiilor economice exprimate în bani; multe acțiuni de control au în vedere aspecte tehnico-economice, sociale sau administrative, precum și raporturile economico-juridice ale unităților de orice tip. În asemenea cazuri controlul utilizează forme și procedee ale controlului tehnic, metode socio-statistice și analize comparative.
Realizarea practică a funcțiilor controlului economic-financiar impune exercitarea acestuia în condiții concrete de timp și de loc, precum și diversificarea controlului în funcție de particularitățile domeniului de referință și de nivelul de competență, de obiectivele urmărite și de scopul propus. Cu alte cuvinte, marea diversitate a unităților economico-sociale și varietatea aspectelor ce caracterizează activitatea lor determină existența mai multor forme de control economic-financiar și exercitarea acestora de către diferite categorii de organe. Prin urmare, consider utilă o sistematizare sau măcar o grupare (după anumite criterii) a formelor de control care se pot exercita în economie.
Formele controlului economic-financiar pot fi clasificate din mai multe puncte de vedere, cum sunt: momentul exercitării, aria de cuprindere, scopul urmărit, modalitățile de executare, poziția organelor de control față de unitățile controlate. Toate aceste criterii au în vedere raportul de interdependență care se stabilește între activitatea economică și financiară, pe de o parte, și conținutul acțiunilor de control, pe de altă parte.
a) În funcție de momentul exercitării lui, controlul economic-financiar poate fi anterior, concomitent sau posterior.
Controlul anterior se exercită înainte de efectuarea operațiunilor economice și are drept scop prevenirea unor încălcări ale disciplinei financiare sau angajării unor cheltuieli supradimensionate, urmărind concomitent necesitatea, legalitatea, oportunitatea și economicitatea respectivelor operațiuni. Controlul anterior sau preventiv se realizează în practică îndeosebi prin analiza documentelor de dispoziție prin care se contractează drepturi și obligații de natură patrimonială.
Controlul concomitent se caracterizează prin aceea că se exercită în timpul efectuării sau desfășurării operațiunilor economice și financiare. În cadrul unităților patrimoniale asemenea controale exercită consiliile de administrație și toate persoanele cu funcții de conducere (controlul ierarhizat sau operațional), precum și organele tehnice și de recepție, reprezentanții salariaților etc. O formă specifică a controlului concomitent o reprezintă autocontrolul pe care îl exercită fiecare salariat asupra propriei activități în scopul perfecționării stilului de muncă și îmbunătățirii rezultatelor individuale. Tot un control concomitent este și controlul mutual sau reciproc care se exercită în mod obiectiv între membrii unui colectiv sau unei formații de lucru ce îndeplinesc sarcini comune ori complementare.
Controlul posterior este acela care se exercită după consumarea sau efectuarea operațiunilor economice, având ca suport datele înregistrate în documentele de execuție, în evidențele tehnico-operative și în contabilitate. El cade în sarcina unor organe specializate de control și are drept scop analiza rezultatelor obținute sau a situațiilor de fapt, depistarea eventualelor deficiențe, a cauzelor și a vinovaților de producerea lor, precum și stabilirea măsurilor pentru lichidarea acestora și preîntâmpinarea repetării lor în viitor.
Indiferent de momentul exercitării lui (anterior, concomitent sau posterior), controlul economic-financiar, efectuat cu competență și simț de răspundere, contribuie în egală măsură la evitarea unor nereguli financiare și la consolidarea integrității patrimoniului. De altfel, între aceste forme de control nu există limite rigide; dacă sunt efectuate în bune condițiuni, și controlul concomitent și cel posterior pot îndeplini o funcție preventivă, în sensul că stopează la timp fenomenele negative și împiedică majorarea unor prejudicii sau pagube. În sfârșit, caracterul sincronizat și unitar al controlului economic-financiar presupune îmbinarea rațională a celor trei forme, sporind prin aceasta operativitatea și eficiența acțiunilor de control.
b) În funcție de aria de cuprindere, controlul economic-financiar poate îmbrăca mai multe forme, cum sunt: control general și control parțial; control total și control prin sondaj; control combinat sau mixt.
Controlul general sau de fond se caracterizează prin aceea că el cuprinde totalitatea actelor și faptelor referitoare la activitatea economică și financiară a întreprinderii, instituției sau organizației supuse verificării. Asta înseamnă că nici un sector de activitate și nici un grup de operațiuni nu rămân în afara controlului.
Spre deosebire de aceasta, controlul parțial se exercită numai asupra unor sectoare, activități sau grupuri de operații, care formează o subdiviziune sau o funcție a unității verificate (ex. o secție, atelier, depozit, magazie, sau activitatea de desfacere, aprovizionare, investiții, remunerarea muncii etc.). Este evident faptul că atât controlul general cât și cel parțial delimitează pe orizontală aria de cuprindere și obiectivele acțiunilor de control.
Controlul total și cel prin sondaj delimitează pe verticală sarcinile organului de control, indicând profunzimea cercetărilor întreprinse și caracterul mai mult sau mai puțin analitic al operațiunilor de verificare. Astfel, în cazul controlului total se supun verificării, fără excepție, toate actele și faptele ce caracterizează activitatea dintr-un sector sau chiar din toate sectoarele întreprinderii. În schimb, controlul prin sondaj se exercită numai asupra unor documente, operațiuni sau bunuri, considerate ca fiind reprezentative pentru fenomenul verificat, alese după anumite criterii sau luate la întâmplare. Pe baza acestui control se poate formula o părere de ordin general privind modul de desfășurare a întregului fenomen, dar temeinicia concluziilor rezultate din controlul prin sondaj este influențată în mare măsură de modul în care au fost stabilite obiectivele și alese eșantioanele. Din această cauză controlul prin sondaj se folosește numai în anumite cazuri și situații, datorită posibilităților de omitere tocmai a actelor și faptelor generatoare de deficiențe.
Controlul combinat sau mixt se caracterizează prin folosirea concomitentă a formelor de mai sus, precum și prin combinarea acestora cu forme ale controlului tehnic, administrativ, juridic sau social. Cu titlu de exemplu, asemenea verificări combinate pot fi reprezentate printr-un control general și total, control parțial efectuat prin sondaj, folosirea probelor de laborator sau a expertizelor tehnice într-un control prin sondaj etc.
c) În funcție de scopul urmărit, controlul economic-financiar poate fi: tematic, complex, repetat și sub formă de anchetă.
Controlul tematic urmărește anumite aspecte concrete din viața unităților controlate, putându-se exercita asupra unei singure întreprinderi sau asupra mai multor unități de același fel, în care caz controlul permite efectuarea unor analize comparative și formularea unor concluzii mai analitice cu privire la evoluția fenomenului cercetat. Controlul tematic poate avea ca obiect modul de aplicare a unor hotărâri ale consiliilor de administrație, a normelor legale noi, sau rezultatele introducerii unor sisteme perfecționate de conducere și organizare a muncii.
Controlul complex urmărește o arie mai largă de probleme, depășind de regulă cadrul activităților economice și financiare ale unităților supuse verificării. Obiectivele sale se extind și asupra unor aspecte tehnice, sociale, juridice sau chiar politice, cum ar fi nivelul tehnic al producției, productivitatea muncii, disciplina în muncă, sistemul de recompense și sancțiuni, rolul stimulator sau încurajator al unor măsuri juridice ori administrative ș.a. Exercitarea controlului complex presupune participarea unor specialiști din diverse domenii, nu numai din cel economic-financiar, organizându-se așa-zisele "brigăzi mixte de control", formate din economiști, ingineri, tehnicieni, medici, psihologi, sociologi, cadre din aparatul puterii sau administrației de stat. Cuprinzând o sferă largă de probleme, controlul complex are o eficiență mai mare, permițând cunoașterea aprofundată a realităților, a factorilor care le influențează și a cauzelor care le generează. În acest fel, controlul complex reprezintă o bază temeinică pentru orientarea acțiunilor viitoare ale unităților economice verificate sau a organelor cu atribuții de coordonare și sinteză în economie.
Controalele repetate au ca obiect urmărirea evoluției unui fenomen sau proces, a schimbărilor cantitative și calitative ce se produc în starea acestuia într-o perioadă determinată de timp. În cadrul unităților economice și sociale controlul repetat se efectuează, de regulă, atunci când rezultatele unei activități sunt constant nesatisfăcătoare sau când se experimentează noi sisteme de organizare, administrare, gestiune și conducere. Controalele repetate se exercită la anumite intervale de timp, urmărindu-se aceleași obiective și progresele înregistrate de la verificarea precedentă, indiferent dacă se efectuează de aceeași persoană sau de către alte organe de control.
Controlul sub formă de anchetă intervine în împrejurări speciale, putând fi generat de existența unor sesizări și reclamații, de constatarea nesincerității documentelor întocmite la diferite compartimente sau apariția unor lipsuri nejustificate în gestiuni. Spre deosebire de celelalte forme ale controlului economic-financiar, anchetele au ca punct de plecare stările de lucruri sesizate, presupuse sau constatate, având drept obiectiv confirmarea sau infirmarea acestora și stabilirea exactă a întinderii lor. La anchetă pot participa și alte categorii de organe (de jurisdicție, de urmărire sau de cercetare penală), verificarea efectuându-se printr-un contact mai strâns cu persoanele implicate, cărora li se solicită adesea explicații verbale, note scrise sau declarații.
d) În funcție de modalitățile de exercitare controlul economic-financiar poate fi faptic și documentar.
Controlul faptic se realizează prin verificarea la fața locului a operațiunilor economice și financiare, a existențelor de active și a stării calitative a acestora, a stadiului în care se găsesc anumite procese (de prelucrare, montaj, construcție etc.). Principala formă de executare a controlului faptic este inventarierea, care se realizează prin măsurare, numărare, cântărire, urmărindu-se în principal determinarea stărilor cantitative. În unele cazuri inventarierea face necesară determinarea unor stări calitative, operațiune care se realizează prin observare directă, degustare, analize de laborator și expertize tehnice asupra bunurilor supuse inventarierii. Controlul faptic este cea mai eficientă formă de control, care permite cunoașterea temeinică a realității, descoperirea eventualelor lipsuri și a rezervelor nemobilizate, contribuind astfel, într-o măsură sporită la apărarea și consolidarea patrimoniului public sau privat.
Controlul documentar se realizează prin verificarea indirectă a operațiunilor și proceselor economice consemnate în acte, care pot fi: documente justificative și centralizatoare, evidențe tehnic-operative, conturi (fișe de cont), jurnale contabile, calcule periodice de sinteză (balanțe de verificare sintetice și analitice, bilanțul contabil și anexele sale, situații comparative etc.). Controlul documentar poate fi preventiv, concomitent sau postoperativ, în funcție de timpul în care se execută, urmărind în fiecare caz obiective specifice. Într-o economie liberalizată controlul documentar are un rol deosebit de important, dat fiind că el este în măsură să reconstituie cu fidelitate modul de desfășurare a acțiunilor, proceselor și operațiunilor ce au avut loc sau să prevadă consecințele operațiunilor care urmează să fie efectuate în viitor.
e) În sfârșit, controlul economic-financiar practicat în economia noastră națională mai poate fi diferențiat și din punct de vedere al poziției organelor de control față de întreprinderea, instituția sau organizația verificată. Din acest punct de vedere, controlul economic-financiar poate fi exercitat de organe din interiorul sau din afara unității supuse verificărilor.
Controlul din interiorul unității este un atribut al conducerii și el trebuie exercitat obligatoriu în cadrul fiecărei întreprinderi, instituții, organizații etc. Acest control se realizează de organele de conducere și de șefii diferitelor compartimente și poate îmbrăca forma controlului preventiv, operațional și post-operativ. În cadrul unităților patrimoniale controlul din interior are legături strânse cu funcția financiar-contabilă a întreprinderii.
Controlul economic-financiar exercitat din afara unităților cuprinde verificările făcute și informările cerute de organele ierarhic superioare, diferitele forme ale controlului bancar, controlul exercitat de Curtea de Conturi, Ministerul Finanțelor și organele sale specializate, precum și controlul inspecțiilor și inspectoratelor de profil.
Controlul exercitat de Garda Financiară
Garda Financiară este structura specializată a Ministerului Finanțelor care pune în aplicare politica acestuia în domeniul controlului financiar contabil, în legătură cu aplicarea și executarea legilor fiscale și a reglementărilor vamale, ca și cu respectarea normelor de comerț în vederea evitării oricăror sustrageri de la plata impozitelor și a taxelor precum și în vederea împiedicării activităților de contrabandă și a oricăror practici și procedee interzise prin prevederile legale în vigoare.
Garda Financiară este organizată în structura ANAF, ca un corp de control financiar distinct, ale cărui obiective, stabilite prin prevederile legale, constau în efectuarea de verificări în localurile și dependințele în care se produc, se depozitează și se comercializează bunuri sau se desfășoară activități care fac obiectul impozitării.
Obiectivul general al Gărzii Financiare a impus stabilirea unor subobiective ce constau în verificarea existenței și a autenticității documentelor justificative de transport precum și cele referitoare la activitățile de producție prestări de servicii, a actelor și a faptelor de comerț atunci când există indicii că obligațiile către stat ale agenților economici care prestează aceste activități nu sunt realizate sau sunt realizate numai în parte. De asemenea, mai efectuează, în conformitate cu prevederile legale, percheziții în toate localurile, publice sau particulare, dacă există indicii că în aceste locuri funcționează instalații cu care se realizează produse destinate comercializării fără îndeplinirea obligațiilor fiscale.
Pentru intrarea în legalitate și recuperarea eventualelor sume ce constituie obligațiile de plată către stat, neonorate ca efect al nerespectării prevederilor legale în vigoare, organele de control ale Gărzii Financiare au dreptul să dispună măsuri de aplicare a sancțiunilor prevăzute de lege, inclusiv de confiscare a mărfurilor, obiectelor și produselor care au fost sustrase de la plata impozitelor și a taxelor, sau a căror fabricație a fost realizată în alte condiții decât cele legale.
În vederea realizării obiectivelor și a subobiectivelor sale, Garda Financiară verifică registrele și alte documente din care rezultă îndeplinirea obligațiilor fiscale față de stat și are dreptul să ridice și să rețină documentele care pot servi la dovedirea fraudelor sau a contravențiilor constatate.
În funcție de constatări, Garda Financiară aplică sancțiunile corespunzătoare, potrivit prevederilor legale în vigoare și a normelor date în aplicarea acestora.
Garda Financiară este organizată pe două structuri principale; la nivelul Ministerului Finanțelor există o substructură centrală, numită Garda Financiară Centrală (ulterior, Comisariatul Central al Gărzii Financiare) care, în județe și municipiul București au drept corespondenți Secții ale Gărzii Financiare (SGF). Eșaloanele intermediare se numesc Comisariate teritoriale, și grupează, fiecare, mai multe secții județene.
Unitatea centrală este structurată pe divizii și compartimente astfel:
divizia de metodologie, programe și valorificarea actelor de control;
două divizii de control operativ;
divizia resurse umane, dotare și financiar contabilitate;
compartimentul juridic, cercetări și anchete interne;
compartimentul relații cu publicul, mass – media și protocol.
Activitatea de control financiar contabil desfășurată de către Garda Financiară este realizată de diviziile operative de control cu sprijinul celorlalte compartimente funcționale prezentate.
Principalele atribuții ale diviziilor operative de control constau în organizarea și efectuarea de controale ordinare și/sau extraordinare, în conformitate cu prevederile legale în vigoare, ale regulamentului propriu de organizare și funcționare aprobat de ministrul finanțelor și în funcție de programul de control al fiecăreia dintre acestea.
În funcție de natura abaterilor constatate, acestea întocmesc documentația necesară și o transmit, împreună cu actele de control, la direcțiile generale ale finanțelor publice și controlului financiar de stat în raza de acțiune în care se află agenții economici controlați, în vederea valorificării constatărilor privind obligațiile de plată neachitate în termen de către aceștia.
De asemenea, întocmesc documentația necesară și o transmit organelor abilitate, în cazul în care din controalele efectuate de personalul propriu au fost constatate abateri care, conform prevederilor legale constituie infracțiuni sau contravenții pentru care au fost neachitate, cu rea credință, amenzile stabilite.
La nivel teritorial, principalele atribuții ale Gărzii Financiare constau în efectuarea de controale ordinare și extraordinare în conformitate cu prevederile legale în vigoare și ale programului aprobat la nivel central și repartizat acestora.
La sfârșitul anului și periodic pe parcursul acestuia, transmit către divizia de metodologie, programe și valorificarea actelor de control din centrala Gărzii Financiare propuneri de noi obiective de control în vederea includerii acestora în programul de activitate al acestei structuri cu atribuții de control financiar contabil.
Potrivit Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare, în îndeplinirea atribuțiilor ce le revin, comisarii Gărzii Financiare sunt în drept:
a) să efectueze controale în spațiile în care se produc, se depozitează sau se comercializează bunuri ori se desfășoară activități ce cad sub incidența actelor normative în vigoare cu privire la prevenirea, descoperirea și combaterea oricăror acte și fapte care sunt interzise de acestea;
b) să verifice respectarea reglementărilor legale privind drumurile publice, în porturi, căi ferate și fluviale, aeroporturi, în vecinătatea punctelor vamale, antrepozite, zone libere, precum și în alte locuri în care se desfășoară o asemenea activitate;
c) să verifice legalitatea activităților desfășurate, existența și autenticitatea documentelor justificative în activitățile de producție și prestări de servicii ori pe timpul transportului, depozitării și comercializării bunurilor și să aplice sigilii pentru asigurarea integrității bunurilor;
d) să dispună măsuri cu privire la confiscarea, în condițiile legii, a bunurilor a căror fabricație, depozitare, transport sau desfacere este ilicită, precum și a veniturilor realizate din activități comerciale sau prestări de servicii nelegale și să ridice documentele financiar-contabile și de altă natură care pot servi la dovedirea contravențiilor sau, după caz, a infracțiunilor;
e) să solicite, în condițiile și potrivit Codului de procedură penală, efectuarea de către organele abilitate de lege a perchezițiilor în localuri publice sau particulare – case, curți, dependințe și grădini -, dacă există indicii că în aceste locuri sunt ascunse documente, mărfuri sau se desfășoară activități care au ca efect evaziunea sau frauda fiscală;
f) să constate acte și fapte care au avut ca efect evaziunea și frauda fiscală, să solicite organelor fiscale stabilirea obligațiilor fiscale în întregime datorate, să ceară organelor de executare competente, potrivit <LLNK 12002 61131 301 0 33>Ordonanței Guvernului nr. 61/2002 privind colectarea creanțelor bugetare, republicată, cu modificările ulterioare, luarea măsurilor asiguratorii ori de câte ori există pericolul ca debitorul să se sustragă de la urmărire sau să își ascundă ori să își risipească averea și să sesizeze, după caz, organele de urmărire penală;
g) să solicite administratorilor unităților controlate și persoanelor implicate explicații, lămuriri, precizări verbale și/sau în scris, după caz, cu privire la faptele constatate;
h) să solicite, potrivit legii, copii certificate de pe documentele originale, să preleveze probe, eșantioane, mostre etc., necesare finalizării actului de control. Analiza și examinarea probelor, eșantioanelor și mostrelor se fac în laboratoare de specialitate, cheltuielile privind efectuarea acestora fiind suportate din fondurile special alocate în bugetul de venituri și cheltuieli al Gărzii Financiare;
i) să constate contravențiile și să aplice sancțiunile corespunzătoare, potrivit competențelor prevăzute de lege;
j) să întocmească acte de control operativ și inopinant privind rezultatele verificărilor, să aplice măsurile prevăzute de normele legale și să sesizeze organele competente în vederea valorificării constatărilor;
k) să oprească mijloacele de transport, în condițiile legii, pentru verificarea documentelor de însoțire a bunurilor și persoanelor transportate;
l) să solicite instituțiilor financiar-bancare, de asigurări și reasigurări, în condițiile legii, date sau, după caz, documente, în scopul instrumentării și fundamentării constatărilor cu privire la săvârșirea unor fapte ce contravin legislației în vigoare;
m) să poarte uniforma, să păstreze, să folosească și să facă uz de armamentul și mijloacele de apărare din dotare, în condițiile legii;
n) să utilizeze mijloacele auto purtând însemne și dispozitive de avertizare sonore și luminoase specifice.
În exercitarea atribuțiilor de serviciu, personalul Gărzii Financiare este obligat să-și facă cunoscută, în prealabil, calitatea, să prezinte legitimația de serviciu cu insigna de împuternicire, să aibă o conduită demnă și să dovedească fermitate și intransigență față de cei care încalcă legile. Acțiunile de control programate se pot efectua la orice oră din zi și din noapte, iar la agenții economici, de regulă numai în zilele în care aceștia sunt în activitate.
Actele de control întocmite de comisarii Gărzii Financiare sunt acte administrative de control operativ și inopinant și se comunică direcțiilor generale ale finanțelor publice în a căror rază teritorială se află sediul social al agentului economic controlat, pentru luarea măsurilor fiscale, sau organelor de urmărire penală. Actele prin care sunt dispuse măsurile cu caracter imediat rezultate din controlul efectuat de către comisarii Gărzii Financiare, a căror executare este în sarcina entităților verificate, constituie acte opozabile entităților respective. În actele de control încheiate se face mențiunea că respectivul control este operativ și inopinant.
În exercitarea atribuțiilor de serviciu comisarii Gărzii Financiare constată prin proces-verbal contravențiile săvârșite și aplică sancțiunile legale.
Inspecția fiscală
Inspecția fiscală are ca obiect verificarea bazelor de impunere, a legalității și conformității declarațiilor fiscale, corectitudinii și exactității îndeplinirii obligațiilor de către contribuabili, respectării prevederilor legislației fiscale și contabile, stabilirea diferențelor obligațiilor de plată, precum și a accesoriilor aferente acestora.
Drept atribuții recunoscute inspecției fiscale sunt următoarele:
a) constatarea și investigarea fiscală a tuturor actelor și faptelor rezultând din activitatea contribuabilului supus inspecției sau altor persoane privind legalitatea și conformitatea declarațiilor fiscale, corectitudinea și exactitatea îndeplinirii obligațiilor fiscale, în vederea descoperirii de elemente noi relevante pentru aplicarea legii fiscale;
b) analiza și evaluarea informațiilor fiscale, în vederea confruntării declarațiilor fiscale cu informațiile proprii sau din alte surse;
c) sancționarea potrivit legii a faptelor constatate și dispunerea de măsuri pentru prevenirea și combaterea abaterilor de la prevederile legislației fiscale.
Pentru ducerea la îndeplinire a atribuțiilor redate aici, organul de inspecție fiscală va proceda la examinarea documentelor aflate în dosarul fiscal al contribuabilului, la verificarea concordanței dintre datele din declarațiile fiscale cu cele din evidența contabilă a contribuabilului, la discutarea constatărilor și solicitarea de explicații scrise de la reprezentanții legali ai contribuabililor sau împuterniciții acestora, la solicitarea de informații de la terți etc.
Inspecția fiscală se exercită asupra tuturor persoanelor, indiferent de forma lor de organizare, care au obligații de stabilire, reținere și plată a impozitelor și taxelor și a altor obligații fiscale prevăzute de lege.
Ca și în sistemele occidentale, și în România inspecția fiscală este caracterizată de mai multe forme și de o anumită întindere.
Formele de inspecție fiscală sunt:
a) inspecția fiscală generală, care reprezintă activitatea de verificare a tuturor obligațiilor fiscale ale unui contribuabil, pentru o perioadă de timp determinată;
b) inspecția fiscală parțială, care reprezintă activitatea de verificare a uneia sau mai multor obligații fiscale, tot pentru o perioadă de timp determinată.
Inspecția fiscală se poate extinde asupra tuturor raporturilor relevante pentru impozitare, dacă acestea prezintă interes pentru aplicarea legii fiscale.
În privința procedurilor specifice de control fiscal, în realizarea atribuțiilor inspecția fiscală poate aplica următoarele proceduri de control:
a) controlul prin sondaj, care constă în activitatea de verificare selectivă a documentelor și operațiunilor semnificative în care sunt reflectate, modul de calcul, de evidențiere și de plată a obligațiilor fiscale datorate bugetului de stat;
b) controlul inopinant, care constă în activitatea de verificare faptică și documentară, în principal, ca urmare a unei sesizări cu privire la existența unor fapte de încălcare a legislației fiscale, fără anunțarea în prealabil a contribuabilului;
c) controlul încrucișat, care constă în verificarea documentelor și operațiunilor impozabile ale contribuabilului în corelație cu cele deținute de alte persoane.
Cât privește perioada supusă inspecției fiscale, trebuie avute în vedere mai multe elemente. În primul rând, inspecția fiscală se efectuează în cadrul termenului de prescripție a dreptului de a stabili obligații fiscale. La contribuabilii mari, perioada supusă inspecției fiscale începe de la momentul finalizării controlului anterior. La celelalte categorii de contribuabili inspecția fiscală se efectuează asupra creanțelor generate în ultimii 3 ani fiscali pentru care există obligația depunerii declarațiilor fiscale.
Apoi, nu este mai puțin important faptul că inspecția fiscală se poate extinde pe perioada de prescripție a dreptului de a stabili obligații fiscale, dacă:
a) există indicii privind diminuarea impozitelor și taxelor;
b) nu au fost depuse declarații fiscale.
Realizarea inspecției fiscale
Inspecția fiscală se exercită nemijlocit și neîngrădit prin Agenția Națională de Administrare Fiscală, însă competența privind efectuarea inspecției fiscale se poate delega și altui organ fiscal.
Selectarea contribuabililor ce urmează a fi supuși inspecției fiscale este efectuată de către organul fiscal competent, contribuabilul neputând face obiecții cu privire la procedura de selectare folosită.
Înaintea desfășurării inspecției fiscale, organul fiscal are obligația să înștiințeze contribuabilul în legătură cu acțiunea care urmează să se desfășoare, prin transmiterea unui aviz de inspecție fiscală care cuprinde:
a) temeiul juridic al inspecției fiscale;
b) data de începere a inspecției fiscale;
c) obligațiile fiscale și perioadele ce urmează a fi supuse inspecției fiscale;
d) posibilitatea de a solicita amânarea datei de începere a inspecției fiscale. Amânarea datei de începere a inspecției fiscale se poate solicita, o singură dată, pentru motive justificate.
Avizul de inspecție fiscală se comunică contribuabilului, în scris, înainte de începerea inspecției fiscale, astfel:
a) cu 30 de zile, pentru marii contribuabili;
b) cu 15 zile, pentru ceilalți contribuabili.
Comunicarea în cauză nu este necesară pentru soluționarea unor cereri ale contribuabilului, în cazul unor acțiuni îndeplinite ca urmare a solicitării unor autorități, potrivit legii și nici în cazul controlului inopinant.
În privința locului și timpului desfășurării inspecției fiscale, relevăm că inspecția fiscală se desfășoară, de regulă, în spațiile de lucru ale contribuabilului, care trebuie să pună la dispoziție un spațiu adecvat, precum și logistica necesară desfășurării inspecției fiscale. De regulă, inspecția fiscală se desfășoară în timpul programului de lucru al contribuabilului, dar se poate desfășura și în afara programului de lucru al contribuabilului, cu acordul scris al acestuia și cu aprobarea conducătorului organului fiscal.
Reguli privind inspecția fiscală
Inspecția fiscală are în vedere examinarea tuturor stărilor de fapt și raporturile juridice care sunt relevante pentru impunere. Acțiunea se efectuează în așa fel încât să afecteze cât mai puțin activitatea curentă a contribuabililor și să utilizeze eficient timpul alocat.
Recent, a fost consacrată regula ca inspecția fiscală să se efectueze o singură dată pentru fiecare impozit sau taxă și pentru fiecare perioadă supusă impozitării. Prin excepție, conducătorul inspecției fiscale competent poate decide reverificarea unei anumite perioade dacă, de la data încheierii inspecției fiscale și până la data împlinirii termenului de prescripție, apar date suplimentare necunoscute inspectorilor fiscali la data efectuării verificărilor sau erori de calcul care influențează rezultatele acestora.
La începerea inspecției fiscale, inspectorul este obligat să prezinte contribuabilului legitimația de inspecție și ordinul de serviciu semnat de conducătorul organului de control (trebuind să consemneze despre aceasta în registrul unic de control), iar la finalizare, contribuabilul este obligat să dea o declarație scrisă pe propria răspundere din care să rezulte că au fost puse la dispoziție toate documentele și informațiile relevante pentru inspecția fiscală.
Prin același act normativ sus invocat, contribuabilul este obligat să colaboreze la constatarea stărilor de fapt fiscale, trebuind să dea informații, să prezinte la locul de desfășurare a inspecției fiscale toate documentele, precum și orice alte date necesare clarificării situațiilor de fapt relevante din punct de vedere fiscal. De asemenea, contribuabilul are dreptul să fie informat pe parcursul desfășurării inspecției fiscale asupra constatărilor rezultate din inspecția fiscală, iar la încheierea inspecției fiscale, organul fiscal va purta o discuție finală cu contribuabilul asupra constatărilor și consecințelor lor fiscale.
Sesizarea organelor de urmărire penală
Ca și în reglementarea veche, organele fiscale sunt obligate să sesizeze organele de urmărire penală în legătură cu constatările efectuate cu ocazia inspecției fiscale și care ar putea întruni elemente constitutive ale unei infracțiuni. În situațiile respective organele de inspecție au obligația de a întocmi proces verbal semnat de organul de inspecție și de către contribuabilul supus inspecției, cu sau fără explicații ori obiecțiuni din partea contribuabilului.
Raportul privind rezultatul inspecției fiscale
Întotdeauna rezultatul inspecției fiscale se consemnează într-un raport scris, în care se vor prezenta constatările inspecției, din punct de vedere faptic și legal. Dacă urmare inspecției, se modifică baza de impunere, raportul întocmit va sta la baza emiterii deciziei de impunere. În cazul în care baza de impunere nu se modifică, acest fapt va fi comunicat în scris contribuabilului.
Etică și fiscalitate
Pe lângă o foarte bună pregătire de specialitate în domeniul impozitelor și taxelor și cunoașterea conținutului reglementărilor în materie fiscală, funcționarul fiscal trebuie să dispună de aptitudini de comunicare într-un limbaj accesibil contribuabilului a prevederilor legislației fiscale.
Funcționarul fiscal trebuie să fie pregătit pentru a oferi toate informațiile pe care contribuabilii le solicită și să îi ajute să identifice formularele de declarații fiscale, în concordanță cu situația fiscală particulară și, totodată, să răspundă întrebărilor formulate de contribuabili în legătură cu modul de completare a datelor din declarațiile fiscale, termenul de depunere a acestora și de efectuare a plăților în contul impozitelor și taxelor, dreptul de a face contestații, precum și consecințele neîndeplinirii obligațiilor fiscale.
Contribuabilul este un partener egal, cu drepturi și obligații clar stabilite prin lege.
Conduita inspectorului de control fiscal îl obligă să nu facă discriminări în relațiile cu contribuabilii și să nu acorde privilegii, să nu accepte favoruri sau beneficii, să nu se angajeze în relații de afaceri cu contribuabilii și să nu se lase influențați de interese personale sau presiuni.
Obligația de a respecta confidențialitatea informatiilor dobândite în legătură cu afacerile contribuabilului se menține și după terminarea relației profesionale dintre inspector și contribuabil. Informațiile nu trebuie folosite în interes personal sau în avantajul unei terțe părți interesate.
Codul etic al inspectorului de control fiscal din Ministerul Finanțelor Publice (publicat în Monitorul Oficial) își propune să contribuie la îmbunătățirea relației dintre contribuabili și autoritatea fiscală prin creșterea încrederii în autoritatea fiscală și a prestigiului controlului fiscal.
Contribuabilul este încurajat să participe activ la derularea activității de control prin informarea sa asupra regulilor etice ale activității de control ce trebuie respectate.
Persoanele care exercită controlul fiscal trebuie să dea dovadă de obiectivitate, integritate, respect față de legalitate, competență și confidențialitate.
Realizarea funcției de control fiscal trebuie să permită derularea nestingherită a activității contribuabilului pe perioada controlului.
Inspectorul de control fiscal trebuie să își asume întreaga responsabilitate pentru constatările înscrise în procesul verbal de control fiscal.
În relațiile cu contribuabilii, inspectorii de control fiscal sunt obligați să dea dovadă de politețe, disponibilitate și respect, să aloce timp suficient pentru discuții cu contribuabilii și fundamentarea constatărilor și pe baza argumentelor contribuabilului, să acorde contribuabilului o perioadă rezonabilă de timp pentru a furniza informațiile ce nu pot fi puse imediat la dispoziție, să solicite clarificarea tuturor aspectelor pentru care sunt necesare informații suplimentare din partea contribuabilului, să își formuleze și să își exprime independent opinia față de contribuabil, motivându-și în scris deciziile luate și să nu prelungească în mod inutil perioada de desfășurare a controlului, dând dovadă de operativitate în exercitarea atribuțiilor de serviciu.
Conduita inspectorului de control fiscal îl obligă să nu facă discriminări în relațiile cu contribuabilii și să nu acorde privilegii, să nu accepte favoruri sau beneficii, să nu se angajeze în relații de afaceri cu contribuabilii și să nu se lase influențați de interese personale sau presiuni, acționând pentru combaterea fraudei, corupției, traficului ilicit de mărfuri și bunuri. Faptele ilicite de care inspectorul a luat cunoștință trebuie sesizate conducătorului ierarhic.
Inspectorii fiscali sunt obligați să nu condiționeze îndeplinirea corectă a obligațiilor de serviciu de obținerea unor recompense; să nu solicite, primească sau accepte cadouri sau împrumuturi de la contribuabil; să nu se folosească de bunurile sau influența entității controlate pentru rezolvarea unor probleme personale și să semnaleze conflictele de interese în care se află.
Obligația de a respecta confidențialitatea informațiilor dobândite în legătură cu afacerile contribuabilului se menține și după terminarea relației profesionale dintre inspector și contribuabil. Informațiile nu trebuie folosite în interes personal sau în avantajul unei terțe părți interesate.
Inspectorii de control fiscal care nu respectă cerințele codului și nu pot justifica abaterile vor suporta sancțiuni disciplinare, iar faptele săvârșite ce întrunesc elementele constitutive ale unei infracțiuni trebuie sesizate de conducători organelor abilitate ale statului.
Structura controlului financiar în Uniunea Europeană
Din toate documentele oficiale ale U.E., de natura legislației (primare sau secundare), precum și din practica regulamentară, atât la nivelul instituțiilor comunitare, cât și la nivelul statelor membre, se desprinde concluzia că prin control financiar se înțeleg ansamblul și intercondiționarea dintre următoarele trei forme de control privind formarea și utilizarea banului public (deci atât în ceea ce privește încasarea, cât și în ceea ce privește cheltuirea acestuia):
controlul intern (sau controlul managerial);
auditul public intern;
auditul public extern.
(a) Controlul intern (controlul managerial): organizația (mai rar), politicile sau procedurile utilizate pentru a asigura: atingerea obiectivelor unei entități instituționale, în condițiile celor trei E; concordanța dintre obiective și resursele utilizate, protecția resurselor față de pierderi, fraudă sau proastă administrare, asigurarea obținerii, menținerii, raportării și utilizării, la timp, pentru decizia managerială, a informațiilor relevante. Responsabilitatea controlului managerial (intern) este a organizației în cauză. Controlul intern include și controlul administrativ.
(b) Auditul intern: o activitate independentă, obiectivă, de asigurare și de consultare, având drept scop sporirea valorii și perfecționarea operațiunilor unei organizații. Auditul intern ajută organizația să-și atingă obiectivele, realizând evaluări sistematice și îmbunătățind managementul riscului, controlul și gestionarea proceselor. Într-o exprimare diferită, auditul intern este acea formă de control financiar care are ca obiectiv controlul și evaluarea controlului intern. Auditul intern este organizat în cadrul entității (organizației) auditate, având independență funcțională, dar nu una structurală. Auditul intern acoperă trei funcții, care conduc la trei tipuri de audit intern:
auditul financiar: auditul sistemelor bugetare și al sistemelor financiare; auditul financiar este realizat pe baza unui plan anual, realizând evaluări privind efectivitatea sistemelor de contabilitate (inclusiv la securitatea sistemelor IT implicate);
auditul de conformitate și regularitate: examinează conformitatea legală și administrativă, onestitatea și corectitudinea administrației, sistemele financiare și de control managerial;
auditul performanței: mai este numit „auditul valorii pentru bani" și evaluează gradul în care obiectivele și programele entității auditate au fost atinse sau implementate, analizând costurile, riscurile, acuratețea atingerii obiectivelor și consumul de resurse (inclusiv cu privire la resursele umane); se verifică cei „trei E": economicitatea, eficacitatea și eficiența.
(c) Auditul extern: auditul exercitat de o entitate care nu este sub controlul entității (organizației) auditate și care poate, în principiu, să nu se raporteze, în evaluările făcute, la obiectivele entității (organizației) auditate. Auditul extern este organizat în afara entității (organizației) auditate. Auditul extern examinează dacă veniturile au fost încasate, dacă cheltuielile au fost efectuate legal și regular și dacă managementul financiar a fost adecvat.
Câteva concluzii pot fi extrase din cele de mai sus: 1. există sisteme implementate de stat, de monitorizare sau control asupra banului public (îndeosebi în ceea ce privește veniturile publice sau obligațiile bugetare reprezentate de impozite, taxe, prelevări obligatorii etc.), care, deși privesc tot banul public (ca și controlul financiar), nu se încadrează în conceptul de control financiar și, ca atare, nici nu vor face obiectul examinării care urmează a fi realizată în lucrărea de față:
controlul fiscal exercitat de organe de control fiscal abilitate ale statului, atât la nivelul contribuabililor privați, cât și la nivelul contribuabililor publici (de ex., în România, Direcția Generală de Îndrumare și Control Fiscal, inclusiv prin organele sale teritoriale, organizate la nivelul Direcțiilor Județene de Finanțe Publice);
controlul fiscal sau financiar exercitat de organe de control operativ
și inopinant abilitate ale statului, atât la nivelul contribuabililor privați,
cât și la nivelul contribuabililor publici (de ex., în România, Garda Financiară, inclusiv prin organele sale teritoriale, organizate la nivelul Direcțiilor Județene de Finanțe Publice);
controlul fiscal exercitat la granița economică de către organele
abilitate ale statului (de ex., în România, Autoritatea Vamală);
auditul financiar exercitat de firme specializate (de regulă, private)
asupra contribuabililor privați, pe baze contractuale comerciale, la
cererea și în interesul beneficiarilor (contribuabilii privați).
2. cele trei forme de control financiar se caracterizează, reciproc, prin următoarele:
controlul intern este un sistem organizațional de activități și
proceduri aflat complet în subordonarea managerului entității care
gestionează banul public (E.G.B.P.); managerul are și obligația de a proiecta sistemul de control intern, în corelație cu toate sistemele interne de măsurare, monitorizare, înregistrare și raportare;
auditul public intern este organizat în cadrul E.G.B.P., este subordonat direct și exclusiv managerului entității în cauză; auditul intern monitorizează, controlează și evaluează efectivitatea și eficiența controlului intern;
atât controlul intern, cât și auditul public intern sunt de natura controlului intern (sunt organizate în cadrul E.G.B.P.);
controlul intern poate fi atât un control ex-ante73, cât și un control curent (in time) sau un control ex-post;
auditul public intern este, de regulă, un control ex-post, dar, la cererea managerului E.G.B.P., poate iniția, împreună cu sistemele de control intern, inspecții (spot controls) pe obiective punctuale, clar specificate de managerul E.G.B.P.; în nici un caz auditul public intern nu poate fi un control ex-ante;
auditul public extern nu este subordonat managerului E.G.B.P., fiind organizat în afara acestuia; auditul public extern este un control ex-post, fiind, prin excelență, un audit de legalitate și regularitate al conturilor; în cazuri exprese, auditul public extern poate efectua și misiuni de audit curente (în interiorul exercițiului bugetar sau fiscal), de regulă în colaborare sau cooperare74 cu auditul public intern, respectiv cu controlul intern (aceste ultime categorii de control pot fi considerate, din punct de vedere tipologic, ca inspecții – controale spot);
auditul public extern nu poate fi, în nici un caz, un control ex-ante;
auditul public intern nu este subordonat, în sensul propriu-zis al termenului, auditului public extern; între cele două forme de audit public există relații de colaborare sau chiar de cooperare.
3. toate cele trei forme de control financiar îndeplinesc toate cele trei funcții menționare la auditul public intern: funcția de control financiar propriu-zis; funcția de control de legalitate și regularitate; funcția de control al performanței E.G.B.P.
3.3.Evaluarea legislației comunitare în materia deturnării de fonduri
Evaluarea legislației primare
Legislația primară se referă la acte normative (de regulă, legi) care reglementează un anumit domeniu și care sunt adoptate la nivelul cel mai înalt – la nivelul Parlamentului. În cazul analizat în prezentul material, este vorba despre reglementări adoptate la nivelul Parlamentului European.
În sensul celor de mai sus, legislația primară a U.E. cu privire la deturnarea de fonduri (văzută ca parte a categoriei mai mari ce se intitulează infracțiuni economice) este prevăzută în următoarele acte normative:
– TEC, art. 5, unde se stabilesc obligațiile generale ale statelor membre;
TEC, art. 199 – 209, unde sunt dispoziții financiare (dispoziții cu privire la procesul bugetar la nivelul Comunității și în țările membre);
TEC, art. 209a, unde sunt prevederi privind lupta anti-fraudă.
În continuare, voi realiza o evaluare (interpretare) a prevederilor din legislația primară, în scopul degajării principiilor, regulilor, recomandărilor explicite sau implicite care trebuie să guverneze măsurile de prevenire a deturnării de fonduri la nivelul U.E., în statele membre și, prin extensie logică, în țările candidate.
Din analiza legislației primare se pot desprinde o serie de principii de legiferare, implementare și funcționare a prevenirii deturnării de fonduri, privind atât filosofia generală a acesteia la nivelul U.E., cât și unele principii sau reguli generale de abordare, proiectare, implementare și desfășurare a prevenirii de turnării de fonduri la nivelul statelor membre și, printr-o extensie logică, la nivelul țărilor candidate care doresc, în perioada de preaderare, să implementeze cât mai multe structuri normative și instituționale care să servească unei integrări rapide și eficiente, după momentul aderării formale la U.E. Cele mai semnificative asemenea principii sau reguli sunt prezentate mai jos:
• legea obligă la participarea, la atingerea obiectivului final, dar nu și la alegerea mijloacelor; alegerea mijloacelor rămâne la latitudinea statelor membre, cu o condiție: ele să fie adecvate scopului (TEC, art. 10);
Comisia are rol de monitorizare a aplicării prevederilor legislației primare (TEC, art. 211);
Comisia are rol de îndrumare (interpretare legală) a aplicării prevederilor legislației primare (TEC, art. 211);
Comisia are o relativă independență în luarea deciziilor specifice și, de asemenea, are un rol în elaborarea măsurilor luate de Consiliu sau Parlament (TEC, art. 211);
investirea cu autoritate a Comisiei este făcută de Consiliu (TEC, art. 211);
independența auditorilor este asigurată de legislația primară, deci cu forța normativă maximă; independența constă în:
a) îndeplinirea îndatoririlor în mod independent;
b) neprimirea de instrucțiuni externe în legătură cu modul de îndeplinire a
îndatoririlor specifice;
c) neimplicarea în acțiuni incompatibile cu îndeplinirea independentă a îndatoririlor (TEC, art. 247);
independența auditorilor trebuie să se mențină, în limite rezonabile, și după încheierea mandatului; în plus, legea cere și diligențe proprii ale fostului auditor, care sunt menite să conserve demnitatea și autoritatea simbolică a auditorilor (TEC, art. 247);
cazurile de pierdere a calității de membru al Curții Auditorilor sunt exhaustiv prevăzute de legislația primară, ceea ce elimină complet ingerința factorului politic (în cazul U.E., atât a factorului politic din țara membră, cât și a celui de la nivelul instituțiilor comunitare) (TEC, art. 247);
protecția legală a auditorilor este de cel mai înalt nivel, în scopul asigurării independenței, demnității și imparțialității auditorilor (TEC, art. 247);
vocația de realizare a controlului financiar a Curții Auditori lor este generală, cu excepții expres prevăzute de lege (TEC, art. 248);
Curtea Auditorilor este responsabilă exclusiv față de cele mai înalte instanțe ale instituțiilor comunitare, un nou „in gredient" al independenței membrilor Curții de Conturi (TEC, art. 248);
Curtea Auditorilor realizează auditul financiar (art. 248);
Curtea Auditorilor realizează auditul de conformitate (legalitate) și regularitate, precum și auditul performanței (TEC, art. 248);
Curtea Auditorilor poate efectua, legal, misiuni de audit al veniturilor și cheltuielilor și pe parcursul anului financiar. Aceasta înseamnă că, deși auditul extern (auditul realizat de Curtea Auditorilor) este unul ex-post (ceea ce înseamnă auditarea conturilor după ce au fost închise), în cazuri justificate, poate fi exercitat și pentru verificarea conturilor neînchise (TEC, art. 248);
buna-credință este prezumată necondiționat în exercitarea misiunii de audit (TEC, art. 248);
auditul poate fi efectuat documentar (audit de birou) sau la fața locului, ori printr-o combinație din cele două modalități, în funcție de necesitățile tehnice ale misiunii (TEC, art. 248);
independența structurilor de audit se păstrează și la nivelul Comunității (independența structurilor de audit naționale în raport cu Curtea Auditorilor) (TEC, art. 248);
nu trebuie să existe nici o diferență între mijloacele de protejare a interesului financiar național și cele de protejare a intereselor financiare ale Comunității Europene (TEC, art. 280);
lupta anti-fraudă este una comună, atât la nivelul mijloacelor, cât și la nivelul strategiilor (acestea din urmă generate tocmai de consultările și cooperările regulate) (TEC, art. 280);
protecția împotriva fraudei este efectivă și echivalentă în statele membre, ceea ce indică, o dată în plus, comunitatea acestei acțiuni (TEC, art. 280);
măsurile comune de prevenire și de luptă împotriva fraudei nu se substituie și nici nu afectează programele naționale în materie, ceea ce indică, o dată în plus, principiul comunitar după care obiectivul este comun; mijloacele și căile pot fi proprii (TEC, art. 280).
Evaluarea legislației secundare și terțiare
Legislația secundară se referă la actele normative de orice fel, adoptate de Parlament sau de alte instituții abilitate (de ex., ministere sau alte agenții guvernamentale), în aplicarea legislației primare.
Conform Commission's Reform White Paper 1 (WP1), noile direcții ale reformei instituțiilor comunitare în materia prevenirii infracțiunilor economice pot fi sintetizate astfel:
Prevederi cu caracter general:
trebuie dezvoltată o funcție a auditului intern care să funcționeze la nivelul entității care gestionează bani publici (E.G.B.P.);
controlul financiar ex-ante va intra, treptat, în structura controlului intern (în mod gradual, pentru a nu perturba funcționarea tranzacțiilor);
este necesară revizuirea managementului financiar;
reforma preconizată de W.P. se bazează pe următoarele principii:
a. independență
b. responsabilitate (sub aspectul filierelor de raportare)
c. răspundere (în sensul juridic al termenului)
d. eficiență (bazată pe două direcții: simplificare și descentralizare)
e. transparență;
trebuie accentuat pe stabilirea obiectivelor (priorităților), comparativ cu accentul pe control;
alocarea resurselor trebuie să se facă pe obiective:
a. stabilirea priorităților (priorități noi pot fi acceptate doar după evaluarea celor existente)
b. echilibrarea mai bună a managementului intern cu cel extern;
c. promovarea metodelor de muncă mai bune;
stabilirea priorităților trebuie să se facă împreună cu alocarea resurselor (se va trece la activity-based management – ABM);
anual, fiecare direcție generală din cadrul Comunității va prezenta un raport de activitate (inclusiv de către delegațiile europene în țările nemembre);
dezvoltarea unei politici de externalizare, pentru a permite Comisiei să se ocupe de lucrurile importante și cu impact major, pe baza următoarelor principii:
a. delegare
b. descentralizare
c. contractare de servicii;
implementarea de metode de lucru orientate spre performanță.
Prevederi în materia controlului financiar (audit, control și management financiar):
unul dintre scopurile centrale ale reformei este să creeze o cultură administrativă;
operațiunile financiare trebuie să devină mai simple, mai transparente și descentralizate;
prevenirea infracțiunilor economice este principalul scop al controlului financiar;
auditul, managementul financiar și auditul intern vor fi
restructurate;
ofițerii de autorizare și toți managerii trebuie să-și asume responsabilitățile pentru tot ceea ce fac;
apărarea intereselor Comunității se va baza pe cooperarea legislativă cu statele membre;
definirea responsabilităților pentru ofițerii de autorizare și pentru manageri;
crearea bazelor pentru un management adecvat implică:
a. definirea clară a sarcinilor
b. înțelegerea responsabilităților
c. calitatea controlului instituit de management
d. corectitudinea și încrederea
managementul financiar este doar un aspect al managementului operațional;
cel care decide trebuie să fie și cel care autorizează;
crearea unui grup de avertizare, la dispoziția directorului, care să-l avertizeze despre eventualitatea unor neregularități (control intern);
revizuirea managementului financiar, controlului și auditului trebuie să urmărească:
a. întărirea capacității acestuia de a preveni neregularitățile în cazuri importante
b. principala cauză pentru incapacitatea preventivă a managementului financiar este centralizarea controlului financiar ex-ante:
se creează o falsă impresie de securitate a banului public
se edifică o cultură a de-responsabilizării managerului
se îngreunează execuția bugetului
responsabilitatea este divizată între ex-ante și ex-post control, ceea ce conduce la conflicte de interes
c. propuneri de schimbare în managementul financiar:
transferarea controlului curent de la controlorul financiar la directorul general: managerii sunt direct responsabili pentru deciziile financiare luate (declarația din raportul anual, care se referă la următoarele secțiuni de interes: au fost implementate sisteme de control adecvate, iar resursele au fost folosite pentru destinațiile stabilite)
se va menține funcționarea unității financiare, cu rolul de a asigura asistența în domeniul financiar la fiecare serviciu (substructură a E.G.B.P.)
se va respecta principiul separării responsabilităților, așa încât pentru fiecare operațiune financiară răspunderea va fi asumată de cel puțin două persoane
la nivelul Comisiei se va crea un serviciu financiar central care va da asistență departamentelor Comisiei (sub coordonarea responsabilului cu bugetul)
se va crea Serviciul de Audit Intern (S.A.I.)
se va crea un Comitet privind progresul în audit (C.P.A.)
d. protejarea intereselor financiare ale Comunității se va realiza prin:
(legislație terțiară): ghiduri pentru proiecte eficiente de management
mai buna coordonare între OLAF și alte departamente ale Comisiei
implicarea strânsă a OLAF în problemele de licitații și contracte de management
optimizarea sistemului de atenție pentru fondurile comunitare
creșterea eficacității managementului recuperării sumelor plătite nejustificat.
Comisia nu are o bază legală pentru armonizarea sistemelor de control financiar (așa cum sunt definite în PIFC), pentru bugetele naționale ale statelor membre; tot ceea ce există pe plan legal se referă la bugetul U.E., iar cu privire la bugetele statelor membre, prevederile privesc implementarea sistemelor de control național al fondurilor europene:
audit intern independent funcțional
autoritate centrală (sau autorități centrale) de armonizare și coordonare a metodologiei de control și de audit
24. La nivelul U.E., tipurile de legislație sunt:
a. legislație primară (așa cum a fost definită mai sus)
b. legislație secundară (așa cum a fost definită mai sus)
c. legislație terțiară: standarde (de ex., C.F.P.I. – control financiar public intern – carta auditului intern, codul de etică pentru auditul public intern, manuale de audit, manuale pentru controlul intern și management financiar, cadrul pistei de audit și altele asemenea).
Concluzii:
Următoarele concluzii și aprecieri sintetizează demersul analitic din paragrafele anterioare cu privire la aquis-ul comunitar în materia prevenirii infracțiunilor economice și, implicit, deturnării de fonduri:
asigurarea securității banului public constituie o sarcină crucială a instituțiilor comunitare specializate;
securitatea banului public implică cel puțin trei comandamente:
a. încasarea completă a banului public;
b. cheltuirea legală, regulară și eficientă a banului public;
c. recuperarea integrală a banului public pierdut (neîncasat sau cheltuit nelegal);
instituția care asigură securitatea banului public este instituția controlului financiar;
instituția controlului financiar cuprinde ansamblul următoarelor forme de control:
a. control intern (sau control managerial);
b. audit public intern;
c. audit public extern;
controlul intern este în răspunderea exclusivă a managerului care conduce o E.G.B.P. (inclusiv ca proiectare și implementare);
auditul public intern este independent funcțional de entitatea care face obiectul auditului respectiv, dar nu este independent structural față de entitatea în cauză (se organizează și funcționează în interiorul E.G.B.P.);
auditul public extern este independent, atât funcțional, cât și structural, în raport cu E.G.B.P.;
controlul financiar este secondat de o structură de tratare a fraudelor (OLAF la nivelul U.E.) care primește informații de la structurile de control financiar în cazurile în care se constată iregularități de natura fraudelor;
auditul public intern și auditul public extern cooperează și colaborează în activitățile specifice;
controlul intern este atât un control ex-ante, cât și unul spot, respectiv unul ex-post;
auditul public intern și auditul public extern sunt, de regulă, controale ex-post, dar, accidental, pot efectua și controale spot (nu pot efectua, însă, controale ex-ante);
toate cele trei forme de control financiar efectuează toate cele trei tipuri de control standard:
a. de natură financiară;
b. de natura legalității și regularității;
c. de natura performanței.
în materia controlului financiar, Comisia Europeană nu impune căi și mijloace, ci doar indică rezultatele care trebuie obținute, respectiv riscurile care trebuie evitate sau acoperite, după caz;
eficiența controlului financiar (în toate cele trei forme) se bazează pe două direcții de acțiune:
a. simplificare;
b. externalizare (delegare, descentralizare, contractare de servicii).
fiecare formă de control financiar, în interiorul cadrului său, este structurată ierarhic, cu relații clare de comandă, execuție, raportare și răspundere (între echipa de executare a controlului, șeful echipei de executare a controlului, șeful unității reprezentative a controlului, șeful structurii de control);
banul public intern al statelor membre va avea același statut, din punctul de vedere al controlului financiar (și, mai larg, al asigurării securității banului public), ca și fondurile comunitare;
sistemele preventive (așa-numitele sisteme de atenție sau de alertare), la nivelul fiecărei forme de control, constituie imperative esențiale în edificarea unui control financiar care să răspundă celor trei E (economicitate, eficacitate, eficiență);
sfera de cuprindere (acțiune, competență) a tuturor celor trei forme de control este maxim posibilă: orice operațiune, tranzacție, acțiune, activitate, entitate etc. care privește banul public (care implică gestionarea banului public);
standardele de realizare a controlului financiar sunt cele acceptate la nivelul internațional al ghidurilor și practicii curente;
sistemele de control financiar conțin, în ele însele, subsisteme viabile de autoevaluare, adaptare, dezvoltare și perfecționare, ca suport al sustenabilității sistemelor în cauză.
Evaluarea alinierii măsurilor de prevenire a deturnării de fonduri din România la acquis-ul comunitar
Procesul de aderare a României la Uniunea Europeană a reprezentat, de fapt, un proces la capătul căruia Uniunea Europeană a capătat certitudinea că România poate intra în acest club economic, adică îndeplinește criteriile de aderare și standardele aferente acestor criterii.
Unul dintre domeniile extrem de sensibile pentru Uniunea Europeană ca întreg și pentru fiecare țară membră în parte este cel al asigurării securității și eficienței utilizării banului public (în speță al funcționării instituțiilor și autorităților publice). O dovadă privind importanța acestui domeniu este însuși faptul că există un capitol special de negociere a aderării, și anume capitolul 28, „Controlul ".
În România există o determinare clară, consistentă și continuă, la
nivelul Guvernului și al instituțiilor publice centrale implicate, în direcția
perfecționării cadrului normativ, procedural și organizațional cu privire la
controlul financiar public, în primul rând prin alinierea acestuia la acquis-ul
comunitar și, concomitent, printr-o creație instituțională proprie, în funcție de
condițiile concrete ale procesului de reformă și ale celui de aderare la U.E.;
Legislația primară, secundară și, parțial, terțiară sunt elaborate sau în curs de a fi completate, fără bulversări majore asupra proceselor efective de prevenire a infracțiunilor economice
Există tendința de a menține o anumită centralizare în materia controlului financiar public, care poate fi, la rigoare, chiar o sursă de birocrație, politizare administrativă și corupție: ne referim aici, în primul rând, la menținerea Corpului de Control al Guvernului cu alte atribuții decât cele legate de comportamentul aparatului primului-ministru (afaceri interne), în al doilea rând, la crearea Autorității Naționale a Controlului și, în al treilea rând, chiar la menținerea, de circa patru ani, a controlului financiar preventiv delegat, la nivelul Ministerului Finanțelor Publice. Aceste structuri ar trebui regândite, nu numai pentru a elimina pericolele enumerate la începutul acestui punct, dar și pentru a evita pasarea responsabilității de la nivelul „centrelor de venituri și cheltuieli publice" la nivelul Guvernului, ceea ce ar induce, și aici, o specie de hazard moral de nedorit;
În concluzie, în România, legislația cu referire strictă la infracțiunea de deturnare de fonduri este conformă cu acquis-ul comunitar, problemele apar în general la legislația ce ține de prevenirea acestei infracțiuni (în special prevenirea prin control financiar)
3.4. Jurisprudență cu privire la deturnarea de fonduri în Administrația Militară
Speța numărul 1
Tribunalul militar, prin încheierea din 8 octombrie 2003 dată în camera de consiliu în complet compus dintr-un singur judecător, a admis prin sentința penală nr. 42, rămasă definitivă prin neapelare, inculpatul I.I. a fost condamnat pentru săvârșirea infracțiunii de deturnare de fonduri prevăzută în art. 454 C. pen..
Potrivit Art.454 – (1) Schimbarea destinației fondurilor bănești sau a resurselor materiale, fără respectarea prevederilor legale, dacă fapta a cauzat o perturbare a activității economico-finandare sau a produs o pagubă unei autorități publice sau unei instituții publice constituie infracțiunea de deturnare de fonduri
Pentru a se pronunța astfel, instanța de fond a reținut, în fapt, următoarele :
Inculpatul I.I., având funcția de contabil șef la U.M. 00000, a folosit fondurile bugetare primite de la minister pentru plata drepturilor de echipare ale cadrelor, pentru a achita o parte din datoria unității către furnizorul de energie electrică.
Prin recurs inculpatul, a invocat motivul respectării ordinului primit de la comandantul unității. Conform reglementărilor legale, militarul nu trebuie să respecte un ordin dacă acesta este ilegal. În consecintă recursul inculpatului a fost respins.
Speța numărul 2
Tribunalul militar, prin încheierea din 7 martie 2003 dată în camera de consiliu în complet compus din doi judecători, a admis prin sentința penală nr. 16, rămasă definitivă prin neapelare, inculpatul T.G. a fost condamnat pentru săvârșirea infracțiunii de deturnare de fonduri prevăzută în art. 454 C. pen..
Potrivit Art.454 – (1) Schimbarea destinației fondurilor bănești sau a resurselor materiale, fără respectarea prevederilor legale, dacă fapta a cauzat o perturbare a activității economico-financiare sau a produs o pagubă unei autorități publice sau unei instituții publice constituie infracțiunea de deturnare de fonduri.
Pentru a se pronunța astfel, instanța de fond a reținut, în fapt, următoarele :
Inculpatul T.G., având funcția de contabil șef la U.M. 00000, a folosit fondurile bugetare primite de la minister pentru cheltuieli de întreținere a spațiilor de cazare din incinta unității militare, pentru plata unor bunuri achiziționate în vederea organizării unui protocol cu ocazia vizitei unor reprezentanți ai presei locale.
Inculpatul a invocat la recurs faptul că nu s-a produs nici o perturbare a activității economico-financiare si nici nu a produs nici o pagubă unității militare deoarece banii au fost restituiți integral.
Recursul inculpatului a fost admis.
Concluzii și propunere de lege ferenda
Deturnarea de fonduri este parte a unei categorii mai mari de infracțiuni de natură economică si financiară care reprezintă una din formele de criminalitate cele mai agresive din România de după revoluție. În Eurobarometrul realizat înainte de integrarea României în Uniunea Europeană, aproape 90 % din cei intervievați considerau că majoritatea funcționarilor publici se fac vinovați de comiterea a cel puțin unei infracțiuni de natură economică. Mediul militar nu face notă discordantă de la această realitate a zilelor noastre.
Am încercat prin această lucrare să fac o abordare atât din punct de vedere penal a infracțiunii de deturnare de fonduri cât și din punct de vedere economic și preventiv. De aceea am inclus în această lucrare unele noțiuni despre controlul financiar, despre auditul financiar în Uniunea Europeană și despre măsuri de prevenire, nu numai a infracțiunii de deturnare de fonduri ci a tuturor infracțiunilor economice în general.
Ca o concluzie, pentru a preveni acest tip de infrațiuni în România în general și în mediul militar în special, ar trebui:
Elaborat un „Cod al controlului public intern" care să cuprindă toate prevederile cu privire la organizarea controlului public intern (componenta cea mai subdezvoltată a controlului financiar în România), de la sistemele de observare și înregistrare, trecând prin sistemele de semnalizare a riscurilor de orice fel și ajungând la sistemele de raportare (incluzând, desigur, și toate mecanismele și circuitele de feedback prin care managerul controlează în mod dinamic E.G.B.P. condusă);
Este necesară elaborarea unei „Legi a responsabilității pentru banul
public", care să conțină prevederile indispensabile, de orice natură
(legislativă, metodologică, procedurală, organizațională etc.), care să asigure
utilizarea banului public în mod eficient și sigur (inclusiv aspecte de recupera-
re a sumelor pierdute ca urmare a iregularităților sau fraudelor);
Modificarea și completarea Legii 672/2002 privind auditul public
intern în sensul includerii, ca pe una dintre funcțiile de bază ale auditului
public intern, a funcției de evaluare dinamică a progreselor înregistrate la
nivelul E.G.B.P. în privința alinierii la acquis-ul comunitar;
Aceste măsuri nu vor determina imediat încetarea comiterii de infracțiuni economice, dar, coroborate cu niște pedepse mai aspre și cu o legislație mai strictă în domeniul gestionării fondurilor (atât bugetare cât și europene) cu siguranță că vor avea efect ce se va observa într-o mai mare eficiență a gestionării banilor publici.
Odată cu integrarea României în Uniunea Europeană este imperios necesară stoparea acestui tip de infracțiuni altfel România riscă să piardă fonduri importante necesare dezvoltării țării și recuperării decalajului față de celelalte state membre.
Propunere de lege ferenda
De lege ferenda propun preluarea reglementărilor ce se încearcă a fi introduse în Noul cod penal (Legea nr. 301/2004) care se pare că nu va fi niciodată pus în aplicare datorită unor motive de natură politică. Voi prezenta articole ce se referă la întreaga gamă de infracțiuni economice, deoarece deturnarea de fonduri nu poate fi separată de acestea.
CRIME ȘI DELICTE CONTRA ECONOMIEI, INDUSTRIEI, COMERȚULUI ȘI REGIMULUI FISCAL
CAPITOLUL I
DELICTE CONTRA VIEȚII ECONOMICE
Specula cu produse care nu pot face obiectul comerțului privat și camăta
Art. 1. – (1) Săvârșirea uneia din următoarele fapte:
a) cumpărarea în scop de revânzare a produselor industriale sau agricole care, potrivit legii, nu pot face obiectul comerțului privat;
b) cumpărarea produselor industriale sau agricole în scop de prelucrare în vederea revânzării, dacă ceea ce ar rezulta din prelucrare nu poate face, potrivit legii, obiectul comerțului privat, se pedepsesc cu închisoare strictă de la un an la 5 ani.
(2) Cu aceeași pedeapsă se sancționează și următoarele fapte:
a) operațiunile de împrumut de bani sau titluri de valoare, efectuate cu titlu profesional de către persoane neautorizate, direct sau prin acte simulate, dacă dobânda stabilită este mai mare decât dobânda prevăzută de lege;
b) operațiunile de împrumut de bani sau titluri de valoare, efectuate de către persoane neautorizate, direct sau prin acte simulate, dacă se stabilește o capitalizare a dobânzii pentru dobânzi datorate pe o perioadă mai mică de un an de zile.
Divulgarea secretului economic
Art. 2. – Divulgarea informațiilor secrete de serviciu de către cel care le cunoaște datorită atribuțiilor de serviciu, dacă fapta este de natură să producă pagube, se pedepsește cu închisoare strictă de la 2 la 7 ani.
Nerespectarea dispozițiilor privind operațiunile de import și export
Art. 3. – Efectuarea, fără autorizație, a oricăror acte sau fapte care potrivit dispozițiilor legale, sunt considerate operațiuni de export, import sau tranzit, se pedepsește cu închisoare strictă de la 2 la 7 ani.
Concurența neloială
Art. 4. – Fabricarea ori punerea în circulație a produselor care poartă denumiri de origine ori indicații de proveniență false, precum și aplicarea pe produsele puse în circulație de mențiuni false privind brevetele de invenții ori folosirea unor nume comerciale sau a denumirilor organizațiilor de comerț ori industriale, în scopul de a induce în eroare pe beneficiari, se pedepsesc cu închisoare strictă de la un an la 3 ani sau cu zile-amendă.
Deturnarea de fonduri
Art. 5. – (1) Schimbarea destinației fondurilor bănești sau a resurselor materiale, fără respectarea prevederilor legale, dacă fapta a cauzat o perturbare a activității economico-financiare sau a produs o pagubă unei autorități publice sau unei instituții publice, se pedepsește cu închisoare strictă de la un an la 5 ani.
(2) Dacă fapta prevăzută în alin. (1) a avut consecințe deosebit de grave, pedeapsa este închisoarea strictă de la 5 la 15 ani și interzicerea unor drepturi.
(3) Utilizarea fondurilor provenite din contractarea datoriei publice locale în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate, precum și furnizarea de date eronate la fundamentarea documentației prezentate în vederea obținerii autorizației pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi externe, se pedepsește cu închisoarea strictă de la un an la 5 ani.
(4) Cu aceeași pedeapsă se sancționează și utilizarea fondurilor în lei și în valută provenite din contractarea datoriei publice în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate, precum și furnizarea de date eronate la fundamentarea documentației prezentate în vederea obținerii avizelor necesare pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi externe.
Înșelăciunea la măsurătoare
Art. 6. – Înșelarea prin folosirea unui instrument de măsurat inexact ori prin folosirea frauduloasă a unui instrument de măsurat exact se pedepsește cu închisoare strictă de la un an la 5 ani.
Înșelăciunea cu privire la calitatea mărfurilor
Art. 7. – (1) Falsificarea ori substituirea de mărfuri sau orice alte produse, precum și expunerea spre vânzare sau vânzarea de asemenea bunuri, cunoscând că sunt falsificate ori substituite, se pedepsesc cu închisoare strictă de la un an la 7 ani.
(2) Dacă mărfurile sau produsele au devenit prin falsificare sau substituire vătămătoare sănătății, sunt aplicabile dispozițiile art. 391 alin. (2).
(3) Falsificarea ori substituirea de materii prime sau materiale folosite la fabricarea sau prepararea bunurilor alimentare, precum și livrarea acestora cunoscând că au fost fabricate ori preparate din materii prime sau materiale falsificate ori substituite se sancționează cu pedeapsa prevăzută în alin. (1).
(4) Dacă prin falsificarea sau substituirea materiilor prime ori a materialelor, bunurile alimentare au devenit vătămătoare sănătății, pedeapsa este cea prevăzută în art. 391 alin. (1).
Sancționarea tentativei
Art. 8. – Tentativa la delictele prevăzute în art. 455 și art. 456 se pedepsește.
Sancționarea persoanei juridice
Art. 9. – Persoana juridică se sancționează pentru infracțiunile prevăzute în art. 450 și art. 451-456.
CAPITOLUL II
DELICTE CONTRA REGIMULUI FISCAL
Înstrăinarea fără drept a participațiilor la capitalul social sau a activelor
Art. 1. – Cesionarea sau înstrăinarea de către administratorul, directorul sau reprezentantul legal al antrepozitarului autorizat sau al unei societăți, sub orice formă, a acțiunilor, părților sociale sau activelor fixe ale antrepozitarilor autorizați ori ale unui antrepozitar a cărui autorizație a fost anulată sau revocată conform Codului fiscal, fără a fi adusă la cunoștința autorității fiscale competente cu cel puțin 60 de zile înainte de realizarea acestei operațiuni, în vederea efectuării controlului financiar-fiscal, se pedepsește cu închisoare strictă de la un an la 2 ani.
Nerespectarea regimului fiscal al alcoolului
Art. 2. – Săvârșirea uneia din următoarele fapte de către administratorul, directorul sau reprezentantul legal al antrepozitarului autorizat sau al unei societăți:
a) achiziționarea de alcool etilic și de distilate de la alți furnizori decât antrepozitarii autorizați pentru producție sau importatorii autorizați de astfel de produse potrivit Codului fiscal;
b) utilizarea alcoolului brut, alcoolului etilic de sinteză și a alcoolului tehnic ca materie primă pentru fabricarea băuturilor alcoolice de orice fel,
Se pedepsește cu închisoare strictă de la un an la 3 ani.
Nerespectarea regimului fiscal al uleiurilor minerale
Art. 3. – (1) Săvârșirea uneia din următoarele fapte de către administratorul, directorul sau reprezentantul legal al antrepozitarului autorizat sau al unei societăți:
a) achiziționarea de uleiuri minerale rezultate din prelucrarea țițeiului sau a altor materii prime de la alți furnizori decât antrepozitarii autorizați pentru producție sau importatori autorizați potrivit Codului fiscal;
b) comercializarea uleiurilor minerale neaccizabile, rezultate din prelucrarea țițeiurilor sau a altor materii prime, care au punctul de inflamabilitate sub 85▫C, altfel decât direct către utilizatorii finali, care folosesc aceste produse în scop industrial;
c) comercializarea, prin pompele stațiilor de distribuție, a altor uleiuri minerale decât a celor din categoria gazelor petroliere lichefiate, benzinelor și motorinelor auto care corespund standardelor naționale de calitate,
Se pedepsește cu închisoare strictă de la un an la 3 ani.
(2) Livrarea de uleiuri minerale de către antrepozitarii autorizați pentru producție, fără prezentarea către cumpărătorul persoană juridică a documentelor de plată care să ateste virarea la bugetul de stat a valorii accizelor aferente cantității ce urmează a fi facturată, se pedepsește cu închisoare strictă de la 2 la 7 ani.
Sancționarea tentativei
Art. 4. – Tentativa la delictele prevăzute în art. 459-461 se pedepsește.
Sancționarea persoanei juridice
Art. 5. – Persoana juridică se sancționează pentru infracțiunile prevăzute în art. 459-461
BIBLIOGRAFIE :
Nistoreanu, Gh. și colaboratorii, Drept Penal-Partea specială, Editura Europa Nova, București, 1999.
Nistoreanu, Gh. și colaboratorii, Drept Penal-Partea specială, Editura All Beck, București, 2005.
Abraham, P., Derșidan, E., Codul Penal al României Comentat și Adnotat, Editura Național, Bucuresti, 2002.
Poenaru, I., Problemele legislației penale, Editura Lumina Lex, București, 1999.
Butiuc, C., Elemente de drept penal, Editura Lumina Lex, București, 1998.
Sandu, D., Falsul în acte, Editura Lumina Lex, București, 1994.
Boroi, A. și colaboratorii, Culegere de spețe pentru uzul studenților, Editura All Beck, București, 2002.
Codul penal cu modificările de pâna la 15 August 2006.
Boroi, A., Drept Penal-Partea specială, Editura All Beck, București, 2006.
Les, L., Organizarea sistemului judiciar, a avocaturii și a activităților notariale, Editura Lumina Lex, București, 1997.
Montesquieu, Charles-Louis de Secondat, Despre spiritul legilor, Vol.I, Editura Științifică, București, 1964.
Nistoreanu, GH., Boroi, A., Drept Penal-Partea generală, Editura All Beck, București 2002.
Zolyneak, M., Drept Penal, Vol I și II, Fundația Chemarea, Iași, 1996.
Basarab, M., Drept penal român. Partea generală, Vol. I și II, Editura Lumina Lex, București, 1996.
Tănăsescu, I., Tănăsescu, C., Tănăsescu, G., Drept penal general, Editura All Beck, București 2002.
Bulai, C., Filipaș, A., Mitrache, C., Instituții de drept penal, Editura Trei, București 2001.
Loghin, O., Toader, T., Drept penal. Partea specială, Casa de editură și presă Sansa SRL, București, 2001.
Dobrinoiu, V., Drept penal. Partea specială, Vol I, Editura Lumina Lex, București, 2000.
Dobrinoiu, V., Cornea, N., Drept penal. Partea specială, Vol II, Editura Lumina Lex, București, 2000.
Neagu, V., Drept procesual penal. Tratat, Editura Global Lex, București, 2002.
Volonciu, N., Tratat de procedură penală, Vol I și II, Editura Editura All Beck, București 2001.
Theodoru, Gr., Drept procesual penal, Editura Cugetarea, Iași, 1998.
Mateuț, Gh., Procedură penală. Partea specială, Vol. I și II, Editura Lumina Lex, București, 1998.
Bulai, C., Manual de drept penal. Partea generală, Editura Editura All Beck, București 1997.
Tratatul Comunităților Europene (Tratatul de le Roma)
Vaes, M., Le controle dans l’enterprise, Editura Dunod, Paris, 1964.
Oancea, I., Explicații teoretice ale Codului penal român. Partea generală Vol I, Titlul II, Cap. I, Editura Editura All Beck, București 2003.
Chiș, I., Drept penal cu aplicabilitate pentru ofițerii de administrație publică, Editura Academiei Forțelor Terestre, Sibiu, 2006.
Incaș, Gh., Deturnarea de fonduri comunitare, Editura All Beck, București, 2002.
Bradu, C., Infracțiunile economice, Editura Editura All Beck, București 2004.
Anghel, I., Drept financiar, Editura Lumina Lex, București, 2005.
Vlahu, P., Bugetul național, Editura Editura All Beck, București 2004.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: . Deturnarea de Fonduri (ID: 125676)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.