Destinat studen ților de la facult ățile de științe politice, administra ție publică și management București Octombrie 2009 2 Redactor: Carmen PANAIT… [630112]

Manual
politici publicede

Manual de politici publice

Destinat studen ților de la facult ățile de științe politice,
administra ție publică și management

București
Octombrie 2009

2

Redactor:
Carmen PANAIT

Coperta:
Alexandru ION

Revizie text:
Niculina P ĂUN

Tehnoredactare computerizat ă:
Alexandra-Irina DRAGOMIR

3 Marius Constantin PROFIROIU Elena IORGA

Manual de politici publice

Destinat studen ților de la facult ățile de științe politice,
administra ție publică și management

4

ISBN 978-973-709-479-7

©
Toate drepturile sunt rezervat e Institutului pentru Politici
Publice (IPP). Atât publica ția, cât și fragmente din ea nu
pot fi reproduse f ără permisiunea IPP. Acest material a
fost tipărit cu sprijinul financiar al Uniunii Europene prin
programul PHARE. Opiniile și informa țiile prezentate în
aceste pagini sunt cele ale Institutului pentru Politici Publice, și nu reprezint ă neapărat punctul de vedere al
Uniunii Europene.

5

Acest Manual de politici publice, realizat în cadrul unui
proiect cu finan țare din partea Uniunii Europene de c ătre
experții Institutului pentru Politici Publice și ai
partenerului – Facultatea de Management, Catedra de
Administra ție și Management Public din cadrul
Academiei de Studii Economice Bucure ști, se adreseaz ă
în special studen ților de la facult ățile de profil ( științe politice,
administra ție public ă) care studiaz ă disciplina generic
intitulată politici publice ca materie de curs și își doresc s ă
aprofundeze o serie de no țiuni de baz ă cu informa ții
complementare despre aplicabilitatea conceptului de politică
publică.

Prin structura propus ă, manualul vine în întâmpinarea
acestei provoc ări, atât cu concepte teoretice fundamentale
din teoria politicilor publice, cât și cu exemple concrete din
practica româneasc ă și a altor state, punând la dispozi ția
studenților un material bibliografic sintetic con ținând cele mai
reprezentative repere în domeniu.

Prof. univ. dr. Marius Constantin Profiroiu
Șeful Catedrei de Administra ție și Management Public,
Facultatea de Management din cadrul Academiei
de Studii Economice, Bucure ști

Elena Iorga
Director de programe, Institutul pentru Politici Publice,
București

Cuprins

Cuvânt-înainte …………………………………………………………. 11

Capitolul 1. Considera ții generale asupra politicilor
publice ……………………………………………………………………. 13
1.1. Definirea conceptului de „politic ă publică” …………… 13
1.2. Analiza politicilor publice ………………………………….. 21 1.3. Modelul economic al politicii publice ………………….. 26 1.4. Tipologia politicilor publice ……………………………….. 29
1.5. Autorii politicilor publice ……………………………………. 34
Capitolul 2. Ciclul politicilor publice …………………………. 41
2.1. Definirea problemelor și înscrierea pe agend ă …….. 45
2.2. Luarea deciziei ……………………………………………….. 54 2.3. Implementarea politicii publice ………………………….. 64
2.4. Monitorizarea și evaluarea politicii publice ………….. 76
Capitolul 3. Procesul politicilor publice în diferite țări .. 89
3.1. Spania – particularit ăți ale procesului politicilor
publice …………………………………………………………………….. 89
3.2. Portugalia – rolul ministerelor în ciclul politicilor
publice …………………………………………………………………….. 97
3.3. Canada – ciclul politicilor publice …………………….. 104
Capitolul 4. Procesul politicilor publice în România … 109

Bibliografie ……………………………………………………………. 125

6

Cuprins
7
7

Table of contents

Foreword ………………………………………………………………… 11
1. General considerations on public policy ……………….. 13
1.1. Defining the concept of „public policy” ………………… 13
1.2. The analysis of a public policy …………………………… 21
1.3. The public policy economic model …………………….. 26
1.4. Typology of the public policy …………………………….. 29 1.5. Authors of the public policy ………………………………. 34
2. Public policy cycle ……………………………………………….. 41
2.1. Defining issues and including them on the agenda . 45
2.2. The decision making ……………………………………….. 54 2.3. Public policy’s implementation ………………………….. 64 2.4. Public policy’s monitoring and evaluation process .. 76
3. Public policy process in different countries ………….. 89
3.1. Spain – particularities of a public policy process ….. 89
3.2. Portugal – ministries’ role in the public policy cycle 97 3.3. Canada – public policy cycle …………………………… 104
4. Public policy process in Romania ……………………….. 109

Bibliography ………………………………………………………….. 125

8

Cuvânt-înainte

Pentru România, procesul de transform ări din sectorul public
trebuie s ă capete noi dimensiuni. Astfel, acesta trebuie s ă
răspundă noilor schimb ări din economia mondial ă, al crizei
actuale, dar în egal ă măsură și noilor cerin țe ale procesului
de integrare în structurile Uniunii Europene.

Reforma statului implic ă modificări de substan ță ale compo-
nentelor sale majore, atât la nivelul administra ției publice
centrale, cât și al administra ției publice locale în general, o
viziune pe termen lung cu privire la managementul cheltu-
ielilor publice, dar și al modului cum este asumat procesul de
implementare a politicilor publice. Administra ția public ă
trebuie s ă-și întărească continuu capacitatea de ameliorare
a rezultatelor, s ă incorporeze schimbarea și îmbunat ățirea
permanent ă în viziunea și modul s ău de lucru.

Unul dintre punctele-cheie ale acestei provoc ări îl constituie
întărirea mecanismelor de formulare, implementare și eva-
luare a politicilor publice. La nivelul institu țiilor guverna-
mentale, semnifica ția acestui scop trebuie s ă fie atent
examinat ă, înțeleasă, dezvoltat ă și implementat ă efectiv. Din
punctul nostru de vedere, reforma se limiteaz ă la reprodu-
cerea activit ăților într-un mod mai eficient, dar ineficace în
raport cu obiectivele stabilite. Mare parte a studiilor de politici publice sunt de provenien ță american ă, experien ța euro-
peană în materie fiind de dat ă mai recent ă. iar în România
suntem la început de drum. Ne punem în mod firesc
întrebarea, în ce const ă transformarea modului de ac țiune a
statului în ultimii 20 de ani? Pentru a încerca s ă răspundem
la aceast ă întrebare trebuie s ă preluăm în mod clar distinc ția

Manual de politici publice 12
clasică între policy (o politic ă publică, ca un program de
acțiune) și politics ( politica, în general).

În final, ne întreb ăm dacă politicile publice au schimbat sau
pot schimba politica? Politicienii au atitudini care nu pot fi
traduse cu u șurință în limbajul func ționarilor publici, iar lipsa
unor practici de constituire și întărire a încrederii la nivelul
administra ției publice conduce nu numai la politici publice și
decizii slabe, ci stimuleaz ă și promovarea practicilor
ineficiente.

Prin con ținutul acestui manual ne-am propus s ă realizăm o
introducere în studiul politicilor publice, ținând cont de diver-
sitatea referin țelor bibliografice și ale punctelor de vedere
ale diver șilor autori români și străini. Câmpul de studiu al
politicilor publice este extrem de complex, iar ambi ția noastr ă
a fost să sugerăm întrebări și să diseminăm informații.

Prof. univ. dr. Marius Profiroiu

Capitolul 1
Considera ții generale
asupra politicilor publice

1.1. Definirea conceptului de „politic ă publică
”

Termenul de „politic ă publică” a pătruns în studiile de
specialitate și în limbajul curent din România destul de târziu
(la sfârșitul anilor ’90) și există în continuare numeroase
ambiguit ăți la nivelul sim țului comun asupra sferei de
cuprindere a acestei no țiuni. O posibil ă explicație ar putea fi
aceea că termenul a fost împrumutat din limba englez ă –
policy –, dar nu exist ă o traducere specific ă în limba român ă,
alta decât aceea de politică. Or, în mod tradi țional, politica
înseamn ă cu precădere activitatea partidelor politice, a insti-
tuțiilor legitimate prin mecanisme democratice (Parlament,
Guvern și aparatele proprii de lucru ale acestora), declara ții
politice, campanii electorale etc., de aici și tentația de
contaminare la nivel terminologic. Ca urmare, România a
preferat utilizarea termenului din literatura francez ă, și
anume cel de politic ă publică (politiques publiques ).

„O politic ă publică este o re țea de decizii legate între
ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor și a

Manual de politici publice 14
resurselor alocate pentru atingerea lor (n.n. – a
obiectivelor) în situa ții specifice” 1

În sensul comun, termenul „politic ă” se consider ă de obicei
că se aplic ă la ceva „mai mare” decât deciziile particulare,
dar la ceva „mai mic” decât mi șcările sociale generale.
Așadar, politica, în termenii nivelului de analiz ă, este un
concept plasat la mijloc. Un al doilea element, și anume unul
esențial, este c ă pentru cei mai mul ți autori termenul trimite
la un scop de un anumit fel2.

Conceptul de politică publică cunoaște o serie întreag ă de
definiții, pornind de la cea mai simplist ă – ceea ce guvernele
aleg să facă sau să nu facă3 –, până la cea instrumentalist ă:
un curs al ac țiunii cu un scop precis, urm ărit de un actor sau
un grup de actori în abordarea unei probleme4.

Cu toate acestea, locul comun în ceea ce prive ște abordarea
unei politici publice îl constituie caracterul reduc ționist al

1 Miroiu, A., Introducere în analiza politicilor publice, Editura
Paideia, Bucure ști, 2001, p. 9.
2 Helco, 1972, p. 84, apud A. Miroiu, op. cit., p. 7.
3 Thomas Dye, Understanding Public Policy (7th ed.), Englewood
Cliffs, NJ, Prentice Hall, 1992, p. 4.
4 James Anderson, Public policy making (2nd ed.), Princeton, NJ,
Houghton Mifflin, 1994, p. 5.

Capitolul 1
15
15 sensurilor atribuite no țiunii; printre cele mai frecvente
asocieri de acest tip se num ără5:
• Politicile publice ca denumiri ale unor domenii de
activitate: ex., politici economice, sociale ale unui
Guvern;
• Politici ca expresie a scopului general sau a st ării de
fapt dorite: ex., într-un document politic (al unui
partid, Guvern), politica este accep țiunea respectivei
entități asupra scopului (finalit ății) acțiunilor sale;
• Politici ca propuneri specifice: ex., politica unui
Guvern de a sus ține și promova sectorul întreprinde-
rilor mici și mijlocii;
• Politici ca decizii ale Guvernului: ex., politica Guver-
nului în domeniul privatiz ării sectorului energetic;
• Politici ca autorizare oficial ă: tendința este aceea de
a considera o politic ă drept implementat ă atunci
când legile (legea) aferente sunt adoptate;
• Politici ca programe: deseori, programele guverna-
mentale într-un anumit domeniu sunt asociate cu
politicile guvernului în domeniul respectiv;
• Politici ca produse: percepția asupra a ceea ce ofer ă
Guvernul (ex., servicii), în compara ție cu ceea ce a
promis și/sau autorizat prin procesul de legiferare;
• Politici ca rezultate: reducerea unei politici publice la
rezultatele pe care acestea le produc are avantajul
de a permite o evaluare a modului în care se reflecta
scopul propus în rezultatele ob ținute;

5 B.W. Hogwood, L.A. Gunn, Policy Analysis for the Real World,
1984, în trad. Miroiu, A., Introducere în po liticile publice, Editura
Trei, Bucure ști, 2000.

Manual de politici publice 16
• Politicile ca teorii sau modele: toate politicile au la
baza presupozi ții cu privire la rela țiile de tip cauz ă-
efect sau corela țiile considerate ca fiind semnificative
dintre anumite fenomene (sociale, politice, econo-
mice etc.), iar modul în care aceste presupozi ții sunt
transpuse în politici ține de anumite modele teoretice
cunoscute;
• Politicile ca procese: această asociere implic ă per-
spectiva temporal ă a unei politici, care urm ărește
schimbarea unui anumit sector/fenomen etc. într-un
interval de timp (de regul ă, anticipat).
Pentru a în țelege mai bine dimensiunile no țiunii de politic ă
publică, sunt necesare o serie de concepte-cheie care ajut ă
la construc ția conceptului:
a) acțiunea în baza autorit ății: politica public ă este o ac țiune
implementat ă de structurile puterii, structuri care au
autoritate legislativ ă, politică și financiar ă de a acționa;
b) o reacție la problemele societ ății („real world”): politica
publică încearc ă să răspundă unei nevoi/probleme
concrete a societ ății (sau a unui segment al societ ății);
c) orientată spre un scop: politica public ă este orientat ă
spre atingerea unui set de obiective bine delimitate în
încercarea de a rezolva o nevoie/problem ă particular ă a
comunității (grupului- țintă);
d) cursul ac țiunii: politica public ă nu este o decizie singular ă
(acțiune sau reac țiune), ci o abordare/strategie integrat ă;
e) o decizie de a face/a nu face ceva: politica public ă poate
fi implementat ă cu scopul de a rezolva o problem ă sau,
bazându-se pe presupunerea conform c ăreia problema
poate fi rezolvat ă în cadrul politicilor deja existente, un
Guvern poate decide c ă nu este cazul s ă mai acționeze;

Capitolul 1
17
17 f) politica este dus ă la îndeplinire de un actor/un grup de
actori: politica este, în general, implementat ă de o struc-
tură de implementare alcătuită din mai mul ți actori și, în
cazuri mai rare, de o singur ă structur ă (ex. agen ție
guvernamental ă);
g) o justificare a unei ac țiuni: orice politic ă publică trebuie
să includă motivarea ac țiunii/non-ac țiunii;
h) o decizie luat ă: politica public ă este o decizie asumat ă,
nu o promisiune sau o inten ție.

Din punctul nostru de vedere, o politică publică reprezint ă
deci un ansamblu de m ăsuri luate de c ătre o autoritate
legală și responsabil ă care vizeaz ă îmbunătățirea condi țiilor
de viață ale cet ățenilor sau conceperea unor m ăsuri de
stimulare a cre șterii economice. Ea prevede, în general, o
concertare a diferi ților actori și o corelare a înv ățămintelor
trase din experien țele lor institu ționale și personale. Ea poate
lua deseori forma reglement ărilor sau stimulentelor care
determin ă mediul social și economic.

Unul dintre aspectele pe care trebuie s ă le înțelegem despre
procesul de elaborare a politicii (policy making) este faptul c ă
el poate fi v ăzut atât ca un proces analitic (rezolvarea unei
probleme), cât și ca un proces politic . În consecin ță, diferiți
autori au abordat în lucr ările lor una sau alta dintre aceste
perspective6:

6 Edward T. Jennings Jr., suport curs, Martin School of Public
Policy and Administration, University of Kentucky.

Manual de politici publice 18
• Din prima perspectiv ă, cea a rezolv ării problemelor ,
policy making reprezint ă căutarea de solu ții pentru
problemele existente, f ăcând apel la ra ționalitate în
vederea îndeplinirii scopurilor publice . În acest caz,
cheia procesului de elaborare a politicii const ă în
definirea corect ă a problemei, identificarea și analiza
unui set de solu ții adecvat, selectarea alternativei
care rezolv ă cel mai bine problema.

Consecvent ă în aceast ă abordare este ideea conform c ăreia
suntem de acord cu rezolvarea problemei. De asemenea,
legat de ea este și utilizarea tehnicilor analitice pentru a
genera cele mai bune solu ții și pentru a face cele mai bune
alegeri. În acest sens, se pot utiliza tehnici precum analiza
cost-beneficiu, analiza cost-eficacitate, programarea linear ă
și alte tehnici de optimizare. În final, vom ști că am reu șit
atunci când problema a fost rezolvat ă sau când sporesc
beneficiile ob ținute de pe urma programului public.

Mai mult decât abordarea analitic ă a procesului de elaborare
a politicii este important setul de activit ăți și abordări pe care
Deborah Stone7 le nume ște rationality project , care în SUA,
dar și în alte țări, a reprezentat un lung proces de
raționalizare a politicilor publice, prin maximizarea realiz ării
obiectivelor publice. Dezvoltarea func ției publice a fost parte
a proiectului ra ționalității care a urm ărit să înlocuiasc ă favori-
tismele politice cu competen ța profesional ă.

7 Deborah Stone, Policy Paradox: The Art of Political Decision
Making, Revised Edition, 2002.

Capitolul 1
19
19
Atenția care se acord ă la ora actual ă măsurării performan-
țelor în politicile publice este o alt ă încercare de a ra ționaliza
procesul elabor ării politicii, înlocuind percep țiile subiective
asupra valorii programelor publice cu m ăsuri obiective de
atingere a scopurilor importante.

În loc ca p ărinții și profesorii s ă utilizeze propriile lor
experien țe și percep ții pentru a judeca ce trebuie s ă facă
copiii lor, se pot dezvolta teste obiective privind modul de
învățare al elevilor și se pot transmite rezultatele în școli în
cadrul unor rapoarte.
• Dacă avem în vedere cea de a doua perspectiv ă, și
anume procesul de elaborare a politicii v ăzut ca
proces politic, atenția cade asupra conflictelor și
dezacordurilor, asupra luptelor pentru a controla
procesul de luare a deciziei, urm ărind propriul
interes și pe eforturile de a defini scopurile publice.

Politica ocup ă un loc central în procesul politic deoarece noi
suntem diferi ți în ceea ce prive ște valorile, credin țele și
sentimentele.
Venim cu background-uri diferite, care ne fac s ă preferăm
diferite definiri ale problemei și diferite solu ții pentru
rezolvarea problemelor. Îns ă nu-i nimic r ău în asta. În fapt,
căutarea de scopuri comune în rezolvarea conflictelor este
văzută mai mult ca o teorie politic ă, decât ca o str ădanie
nobilă. În ciuda acestui lucru, politica are un renume prost și

Manual de politici publice 20
cu cât ne uit ăm mai mult spre politic ă, observăm că aceasta
reprezint ă o încercare de a acapara puterea în scopuri
personale, c ăutarea ob ținerii unui avantaj și conversia
resurselor publice în beneficiul unor interese specifice.
Românii, ca și alți cetățeni ai planetei nu prea au încredere
în politicieni și aceasta face s ă le influen țeze percep țiile
asupra procesului de elaborare a politicii. Politicienii, desigur,
fac lucruri care alimenteaz ă această neîncredere.
Atunci când ne referim la elaborarea politicii ca un proces
politic, trebuie s ă înțelegem valorile care se reflect ă în acest
proces, diferitele aspecte care divizeaz ă oamenii și induc
acestora diferitele percep ții asupra scopurilor publice,
necesitatea de a rezolva conflictele dac ă acțiunea este
posibilă pe cale democratic ă și factorii critici care influen-
țează dezvoltarea politicii în fiecare etap ă a procesului.
Dacă facem acest lucru, am putea dezvolta o în țelegere a
interacțiunilor dintre analiz ă și politică și a căilor prin care
considera țiile politice creeaz ă cadrul pentru utilizarea anali-
zei. Analiza se presupune c ă este obiectiv ă și rațională.
Aceasta înseamn ă că ea utilizeaz ă instrumente economice,
statistice, de planificare și din alte discipline pentru a ne
ghida către soluții raționale pentru problemele existente,
pentru a ne ajuta s ă maximiz ăm produc ția de bunuri publice.
Problema critic ă este dac ă și în ce condi ții acest mod de
analiză face diferen ța.

Capitolul 1
21
21
1.2. Analiza politicilor publice

Studiul politicilor publice difer ă de cercetarea academic ă
tradițională prin aceea c ă sunt o abordare aplicat ă, orientat ă
către:

a) conceperea și elaborarea de solu ții pentru proble-
mele societ ății: politica public ă nu se m ărginește la a
cerceta aceste probleme, ci are rolul expres de a
emite solu ții și cadrul în care acestea urmeaz ă a fi
aplicate;
b) înaintarea unor argumente bazate pe valori asumate
(value-driven ): Ca și chirurgia, procesul de înf ăptuire
a politicilor publice și oferirea de alternative politice
sunt exerci ții care țin de aptitudini, și nu judec ăm
performan ța după cantitatea de informa ții stocată în
mintea celui care ac ționează sau dup ă volumul plani-
ficării formale. În schimb, judec ăm după criterii
precum o bun ă planificare în timp și după atenția
pentru detalii; dup ă capacitatea de a recunoa ște
limitele posibilit ăților, de a utiliza limit ările în mod
creativ și de a înv ăța din gre șeli; după abilitatea de a
nu arăta ce trebuie f ăcut, ci de a convinge oamenii de
a face ceea ce știu că trebuie f ăcut8.
Analiza de politici publice este „o disciplin ă aplicată a
științelor sociale care folose ște metode multiple de cercetare

8 Majone Giandomenico, Evidence, argument and persuasion in
the policy process, New Haven: Yale University Press, 1989, p. 20.

Manual de politici publice 22
și argumentare pentru a produce și transforma informa țiile
relevante pentru politica public ă, care pot fi folosite în medii
politice pentru a rezolva probleme de politici publice9.
Spre deosebire de cercetarea academic ă, care are ca
obiectiv dezvoltarea acelor teorii ce contribuie la o mai bun ă
înțelegere a societ ății, urmărind relațiile dintre o gam ă largă
de variabile comportamentale, cercetarea politicilor publice10
se concentreaz ă asupra rela țiilor dintre variabile care reflect ă
probleme sociale și alte variabile care pot fi controlate prin
politicile publice. Produsul dorit al cercet ării politicilor publice
este o ipotez ă mai mult sau mai pu țin verificat ă, de forma:
dacă Guvernul întreprinde ac țiunea X, atunci va rezulta Y.
Lasswell identifica în lucrarea sa, The Policy Orientation
(1951)11, trei caracteristici fundamentale a ceea ce am numit
mai devreme „ știința politicilor” sau studiul politicilor ( policy
science) :
• Interdisciplinaritatea: aplică metode și cunoștințe din
domenii diferite, precum studiul institu țiilor politice,
științele economice, teoria organiza țiilor, drept, socio-
logie, psihologie;

9 L. Weimer, David și Vinning, R. Aidan, Analiza politicilor publice –
concepte și practică (editia a III-a), Ed. Arc, Bucure ști, 2004, p. 31.
10 Cercetarea politicilor publice, extins ă pentru a include studiul
procesului politicilor publice, este numit ă uneori știință a politicilor
publice (vezi, Lasswell, D. Harold, The Emerging Conception of the
Policy Sciences , in Weimer, David și Vinning, Aidan, Analiza
politicilor publice, op. cit., p. 35). Distinc ția între analiza politicilor
publice și cercetarea politicilor publice este dat ă de forța orientării
către client: cercet ătorii politicilor publice nu sunt atât de mult lega ți
de factorii de decizie la nivel public.
11 H.D. Lasswell, The Policy Orientation , 1951, apud Miroiu, A., op.
cit., p. 14.

Capitolul 1
23
23 • Orientarea spre rezolvarea de probleme: nu are un
caracter pur academic, ci se orienteaz ă spre proble-
mele lumii reale ( real world ), căutând solu ții pentru
acestea;
• Normativitatea: își asumă explicit faptul c ă nu poate fi
absolut obiectiv ă12, iar Lasswell consider ă că știința
politicilor are ca obiectiv „îmbun ătățirea cunoa șterii
necesare îmbun ătățirii practicii democra ției13.”

Așa cum deja ne-am obi șnuit, nu exist ă o definiție unică pen-
tru aceast ă disciplin ă, date fiind și abordările ușor nuanțate
pe care cei care se ocup ă de analiza politicilor publice le
conferă sintagmei14.

Sursa: Adrian Miroiu, 2001, op. cit., p.18.
Fig. 1. Model de analiz ă a și pentru o politic ă publică

12 Vezi fundamentul ideologic al politicii publice, în Alfred Bulai,
Politici publice, curs, 2004.
13 H.D. Lasswell, The Policy Orientation, 1951, p. 15, în A. Miroiu,
op. cit., p. 14.
14 Distincția între analiza a politicilor publice (a ctivitatea de cerce-
tare care vizeaz ă în principal studierea și înțelegerea teoretic ă a
procesului de înf ăptuire a politicilor) și analiza pentru politici
publice (abordare orientat ă spre client, care vizeaz ă soluționarea
unei probleme concrete).
Analiză a politicilor Analiză pentru politici

Manual de politici publice 24
Analiză a politicii publice:

1. Analiza modului în care e determinat ă o politic ă publică:
Cum este făcută politica? De ce este preferat ă o anumit ă
opțiune? Când se produce aceast ă alegere? Pentru cine
se face alegerea?
2. Analiza con ținutului politicii: descrierea politicii și a
caracteristicilor particulare ale acesteia, a modului în care interac ționează (se completeaz ă/se opune) cu alte
politici, critica politicii;
3. Monitorizarea și evaluarea politicii: activitatea de
examinare a modului în care politicile sunt aplicate, prin
compara ția directă cu scopurile și obiectivele propuse și
prin cuantificarea impactului, într-un dublu sens: atât impactul politicii asupra problemei de rezolvat, cât și
potențialele efecte perverse neanticipate.

Analiza pentru politici publice:

1. Informații în sus ținerea politicii: identificarea acelor
informații folositoare în sus ținerea politicii (contexte în
care este abordat ă o anumita politic ă), cu scopul precis
de a contribui la formularea, elaborarea și implemen-
tarea politicii ca atare;
2.
Susținerea politicii: totalitatea încerc ărilor articulate (cer-
cetări, argumente etc.) de a influen ța agenda politic ă.
Transferul de rol se poate aplica, în acest caz, atât
analistului politic (care devine actor atunci când reu șește
să influențeze agenda politic ă), cât și actorului politic,
care devine analistul propriei politici.

Capitolul 1
25
25
Din punctul de vedere al analizei, o politică se prezint ă sub
forma unui ansamblu de practici și norme elaborate de unul
sau mai mul ți actori publici.
La un moment dat, o autoritate adopt ă practici de un anumit
gen, acționează sau nu. Aceste practici pot fi identificate în
mod concret ca fiind: moduri de interven ție, reglement ări,
prestarea de servicii, reprimare. De asemenea, aceste
practici pot fi imateriale, chiar simbolice: un discurs, o cam-
panie de comunicare. În acela și timp, aceste practici se
raporteaz ă la finalit ăți, la alegeri de valoare, fie c ă sunt
explicitate de autoritate public ă, fie că rămân implicite.
O dificultate practic ă în analiza politicilor publice se refer ă la
specificul și costurile unei politici publice . Acestea nu sunt
materializate ca s ă poată fi reperate la o prim ă vedere și
specificate din punct de vedere institu țional.
Heinz Eulau și Kenneth Prewit au definit politicile publice ca
fiind decizii ferme caracterizate prin consisten ță comporta-
mentală, atât din partea celor ce le fac, cât și din partea celor
care le respect ă.15 „Desigur, ar fi minunat dac ă activitatea
guvernelor ar fi caracterizat ă prin consisten ță și repetiție, dar
este greu de crezut c ă am putea g ăsi vreodat ă în guvern o
politică socială“, dacă insistam pe acest criteriu de a defini
politica.” (Dye). Mai curând, am putea afirma c ă o politic ă
publică este ceva abstract și ca urmare, nu putem afirma cu
certitudine unde începe și unde se termin ă o politică publică.

15 Vezi V. Junjan, R. Bere, Elaborarea politicilor locale, Revista
transilvan ă de științe administrative nr. 8/2002, p. 164.

Manual de politici publice 26
1.3. Modelul economic al politicii publice

Problema unei politici publice este indisolubil legat ă de
natura bunurilor16 și de caracteristicile acestora17. Deoarece
oferta, respectiv cererea pentru aceste bunuri se întâlnesc
pe o piață liberă, care nu func ționează însă perfect, o prim ă
funcție a politicii publice este tocmai aceea de a corecta
imperfec țiunile acestei pie țe libere18. Acțiunea public ă trebuie
deci să intervină pentru a atenua aceste disfunc ționalități și a
reduce inechit ățile până în punctul în care acestea pot fi
suportate de c ătre ansamblul cet ățenilor. Ca urmare,
misiunea autorit ăților publice poate fi definit ă plecând de la
analiza disfunc ționalităților pieței și de la cercetarea echit ății
în ceea ce prive ște reparti ția bunăstării.
În al doilea rând, politica public ă are rolul de a promova
valorile general acceptate social (libertate, egalitate,
bunăstare), iar responsabilitatea statului este aceea de a
elabora și implementa acele politici publice care s ă poten-
țeze și să impună aceste valori în societate.
Problema central ă a economiei rezult ă din dou ă simple
constatări: resursele productive sunt rare și nevoile omului
sunt continue și nelimitate.

16 Bunuri publice, private, v ămuite și comune.
17 Exclusivitate și rivalitate: bunuri publice (non-exclusivitate,
non-rivalitate), bunuri private (exclusivitate, rivalitate), bunuri
vămuite (exclusivitate, non-rivalitate), bunuri comune (non-
exclusivitate, rivalitate).
18 Monopolurile, externalit ățile (pozitive – ex.: iluminatul public –
sau negative – ex.: fum, de șeuri), asimetria de informa ție.

Capitolul 1
27
27 Analiștii economici trateaz ă dualitatea public-privat bazân-
du-se în principal pe criteriul eficien ței.
Pentru a- și maximiza bun ăstarea, orice comunitate trebuie
să încerce s ă exploateze la maximum resursele productive
de care dispune la un moment dat, altfel s ă le utilizeze în
mod optim și eficient. Imperativul eficien ței economice
impune:
− adaptarea optim ă a ofertei la cererea de bunuri și
servicii (în termeni economici: eficien ță în alocare);
− producerea în condi ții optime a acestor bunuri și
servicii cu ajutorul resurselor disponibile (în termeni
economici, eficien ță productiv ă).

Transformarea eficace a resurselor productive în bunuri și
servicii de consum final pe care o denumim și „alocarea sau
afectarea resurselor” depinde, de asemenea, de know-how-
ul intelectual și practic al colectivit ății, cât și de eficacitatea
organizării sale. Rarit ății resurselor productive i se adaug ă
deci o raritate a ceea ce economi știi numesc „capital uman”.
Spre deosebire de capitalul fizic, acesta poate fi ameliorat
prin formare, îns ă acest fapt necesit ă, în egal ă măsură,
angajarea de resurse productive, și ca urmare, un sacrificiu
imediat în termeni de consum final.

Alocarea resurselor prezint ă o mare importan ță pentru
sectorul public din dou ă motive:

− în primul rând, orice activitate guvernamental ă
exercită o influen ță asupra afect ării resurselor. Mai
concret spus, resursele fiind limitate, producerea
oricărui bun sau serviciu implic ă, în mod inevitabil, un

Manual de politici publice 28
sacrificiu, adic ă un cost de renun țare pentru produ-
cerea unui alt bun sau serviciu. Mâna de lucru și
echipamentele necesare, de exemplu pentru un serviciu de transport public, impun, de asemenea, un
cost de oportunitate, care se m ăsoară prin cantitatea
de bunuri și servicii care ar fi putut fi produse cu
resursele prelevate de c ătre autoritatea public ă,
resurse care nu mai sunt disponibile pentru sectorul
privat sau pentru o alt ă prestație public ă. De aceea,
spre deosebire de ceea ce economia privat ă
încearcă să facă în mod spontan, statul trebuie s ă
vegheze pentru a nu risipi resursele productive, alo-cându-le în mod ineficace;
− în al doilea rând, statul are un rol constitu țional de
garant al interesului general; în consecin ță, lui îi
revine sarcina de a ac ționa, în cadrul producerii
propriilor presta ții, dincolo de respectarea normelor
de alocare optim ă a resurselor și de a contribui în
mod direct la ameliorarea aloc ării resurselor în cadrul
sectorului privat ori de câte ori aceasta se justific ă.
Așa cum vom vedea mai târziu, mecanismul pie ței
prezintă, în grade diferite, anumite deficien țe sau
lacune, susceptibile de a-i perturba în mod complet funcționarea.

Risipirea resurselor, care decurge din acest fapt, determin ă
pentru colectivitate o pierdere de bun ăstare care poate
justifica necesitatea unei interven ții de corec ție a func ționării
sectorului public. Acest rol nu se limiteaz ă doar la alocarea
resurselor, el are în vedere și realizarea unei juste reparti ții a
bunăstării și a echilibrului macroeconomic.

Capitolul 1
29
29 1.4. Tipologia politicilor publice

Literatura de specialitate sugereaz ă o varietate mare de
clasificări posibile. Astfel, politicile publice pot fi caracterizate
în funcție de criterii formale sau institu ționale: politici na țio-
nale, politici locale și politici interguvernamentale sau în
funcție de grupurile de cet ățeni cărora le sunt adresate.
Totuși, experien ța ne arat ă că nu exist ă nicio tipologie bun ă
în sine. Totul depinde de utilizarea dat ă de analist. Tipolo-
giile utilizate cele mai frecvent sunt cele care clasific ă
acțiunea public ă în funcție de teoria schimb ării sociale care o
structureaz ă. O astfel de clasificare este cea elaborat ă de
Lowi19 și completat ă de Ripley și Franklin (1991) și care se
bazează pe un parametru, și anume natura coerci ției pe care
o politică publică o induce între stat și destinatarii politicii
respective.

Din punctul de vedere al coerci ției, o politic ă publică poate fi
calificată în două moduri:
− Pe de o parte, această coerciție se exercit ă în
mod direct sau constrâng ător asupra cet ățea-
nului sau, din contr ă, în mod indirect sau lejer,
spre exemplu atunci când un agent de poli ție
dă o mustrare sau un sfat automobilistului în
culpă.
− Pe de alt ă parte, această coerciție îi afecteaz ă
pe cei c ătre care este îndreptat ă, modificân-

19 Theodore Lowi, American Business, Public Policy, Case Studies
and Political Theory , World Politics 16 ( July 1964), pp. 667-715.

Manual de politici publice 30
du-le comportamentul acestora și limitându-le
autonomia sau, din contr ă, se exercit ă printr-o
presiune asupra mediului în care tr ăiesc
aceștia; astfel putem reduce consumul gospo-
dăriilor printr-o cre ștere a impozitului pe venit
sau printr-o diminuare a cheltuielilor publice
ale statului. Intersectarea acestor parametri
ne permite s ă facem distinc ția între patru tipuri
de politici publice.

Tipologia politicilor publice, bazat ă pe coerci ție (după Lowi),
se prezint ă astfel20:
O politică reglementar ă este o ac țiune public ă ce const ă în
adoptarea de norme autoritare care afecteaz ă comporta-
mentul destinatarilor. Statul oblig ă sau interzice: codul rutier,
de exemplu, stabile ște niște reguli de comportament. În
acest caz, coerci ția este maxim ă21. Pe scurt, libert ățile
individuale ale destinatarilor politicilor sunt limitate, interesele lor sunt transformate prin decret.

Mai târziu, Ripley și Franklin au completat aceast ă tipologie
prin împărțirea politicilor de reglementare în dou ă categorii:
politici de reglementare protective și competitive.
22 Astfel,
politicile de reglementare competitive presupun ca politicile

20 Vezi J. Meny, J.-C. Thoenig, Politiques publiques, Press
Universitaires de France, 1989.
21 Face excep ție de la aceast ă coerciție un tip special de ac țiune
reglementar ă, denumit autoreglementare (Salisbury, 1968) și care
amplifică, de fapt, privilegiile publicului vizat.
22 Randal Ripley, Grace Franklin, Congress, Bureaucracy and
Public Policy , 5 th ed., Pacific Grove, Calif: Brooks – Cole, 1991.

Capitolul 1
31
31 elaborate s ă limiteze furnizarea de bunuri și servicii de c ătre
una sau câteva categorii desemnate de furnizori, care sunt aleși dintr-un mare num ăr de furnizori poten țiali care concu-
rează între ei. Ace știa citeaz ă alocarea licen țelor de radio și
televiziune, ca exemplu. A șa stau lucrurile și în cazul
politicilor prin care statul limiteaz ă accesul liber la o profesie
(medici, farmaci ști, notari, avoca ți, arhitec ți etc.), inducând o
protecție dacă nu chiar o rent ă pentru agen ții economici din
această profesie. În general, statul acord ă asociațiilor profe-
sionale puterea de a acorda licen țe pentru accesul la astfel de
profesii (ex.: Colegiul medicilor, al farmaci știlor, Camera
notarilor, Baroul avoca ților etc.). Acest sistem asigur ă o
viziune profesionist ă asupra activit ăților acestor profesioni ști,
care trebuie s ă fie educa ți și reglementa ți pentru a putea
asigura servicii competente clien ților lor. Pe de alt ă parte
însă, aceste politici creeaz ă anumite bariere pentru intrarea în
anumite profesii.

Politicile de reglementare protective sunt cele care încearc ă
să protejeze publicul în general de efectele negative ale
activității private, cum ar fi: poluare, consumul de produse
falsificate, fraudarea tranzac țiilor comerciale. Chiar dac ă cele
mai multe afaceri și conduc ători sunt cet ățeni responsabili,
care nu doresc s ă-și modifice obiceiurile, cei care
desfășoară afaceri sunt totodat ă motivați de profit. Afacerile
deseori rezist ă la reglement ări și din aceast ă cauză, agențiile
de reglementare tind s ă fie aproape continue. Deciziile sunt
luate ca baz ă de negocieri și compromis, deoarece, nici

Manual de politici publice 32
afacerile, și nici reglementatorii nu pot domina în întregime
procesul de elaborare a politicilor.23

O politică distributiv ă reprezint ă o acțiune prin care puterea
publică autorizeaz ă cazuri speciale desemnate nominal.
Exemplul tip este cel al permiselor de construc ție. Este
interzisă construirea de obiective f ără permis (politic ă regle-
mentară). Dar pentru a construi este nevoie de un permis, de
un drept, pe care autoritatea public ă îl acord ă de la caz la
caz (politic ă distributiv ă). În acest caz, cet ățeanul este
beneficiarul unei ac țiuni publice, aceea care îi acord ă o
favoare, un privilegiu (o rent ă imobiliar ă și funciară, un preț
de teren în cre ștere) etc., care înso țește actul administrativ
atribuit. Cet ățeanul beneficiaz ă de o excep ție de la regul ă,
datorită unui favor unilateral din partea statului sau deoarece
a îndeplinit anumite condi ții.

O politică redistributiv ă constă în adoptarea de c ătre puterea
publică a unor criterii care confer ă acces la anumite avantaje,
acest acces nefiind acordat unor cazuri sau unor destinatari desemna ți nominal, ci anumitor grupuri de destinatari neindi-
vidualizați. Politica redistributiv ă este caracterizat ă prin acțiuni
care inten ționează să modifice alocarea bun ăstării, proprie-
tatea, drepturile personale și civile etc.
24 Exemplul tip este cel al
asigurărilor sociale. Statul adopt ă condițiile (vârsta, statutul
economic etc.) pentru ca cet ățenii să poată beneficia de o
protecție socială. Dar cei care îndeplinesc aceste condi ții decid

23 Thomas A. Birkland, An Introduction to the Policy Process:
Theories, Concepts and Models of Public Policy Making , Second
Edition, 2005, M.E. Sharpe Inc.
24 Randal Ripley, Grace Franklin, Congress, Bureaucracy and Public
Policy , 5 th ed., Pacific Grove, Calif: Brooks-Cole, 1991, p. 91.

Capitolul 1
33
33 dacă să utilizeze sau nu aceast ă posibilitate, dac ă doresc acest
lucru. Statul manipuleaz ă criterii generale, nu desemneaz ă
individual beneficiarii sau victimele.

O politic ă constitutiv ă se traduce prin faptul c ă acțiunea
publică definește reguli privind puterea; de exemplu, prin
revizuirea constitu ției unei țări, prin realizarea de reforme
instituționale sau administrative. Într-un astfel de caz, coer-
ciția îi afecteaz ă pe destinatari în mod slab și indirect. Astfel,
pentru sportivi, crearea de c ătre guvern a unui minister al
sporturilor pare o decizie foarte abstract ă, care nu îi afec-
tează direct în activitatea lor de zi cu zi. Și totuși, constituirea
unui astfel de minister reprezint ă un mijloc pentru autoritatea
publică de a interveni în activit ățile sportive.

Pe de o parte, trebuie înl ăturată o confuzie care se refer ă la
utilizarea instrumentelor juridice. Legi, decrete, hot ărâri nu
înseamnă neapărat politici reglementare. Există politici de ordin
distributiv, redistributiv sau constitutiv care se sprijin ă sau nu pe
texte legale . Recurgerea la texte cu valoare juridic ă (opozabile
terților) nu este de altfel decât o tehnic ă printre altele de care
dispune autoritatea public ă pentru a ac ționa; ea poate impozita,
construi, discuta, subven ționa, negocia etc. Pe de alt ă parte, o
tipologie nu ofer ă o soluție solidă care să permită identificarea
automată a tuturor caracteristicilor unei politici publice, de
aceea este nevoie de un model de analiza care s ă ne explice
cum funcționează întreg mecanismul de formulare a unei
politici publice, a șa cum vom vedea în capitolul urm ător.

Manual de politici publice 34
1.5. Autorii politicilor publice

Politicile publice sunt realizate de c ătre subsisteme adminis-
trative25, alcătuite din actori care se confrunt ă cu o problem ă
publică. Termenul de actor include atât actori din sfera socia-
lului, cât și actori din structurile de stat, unii fiind mai mult
implicați în procesul administrativ, în timp ce al ții sunt simpli
spectatori26.

Unul dintre cei mai tentan ți termeni în studiul politicilor este cel
al autorilor acestora (policy – makers). Acesta are rezonan ța
clară și se refer ă la un grup cunoscut de deciden ți care
determin ă cursul unei ac țiuni în mod inten ționat și urmărind
anumite finalit ăți. Dar aceasta nu este, în mod necesar, și
maniera în care v ăd lucrurile cei care sunt considera ți ca fiind
autori ai politicii.

Actorii implica ți în procesul politicilor publice pot fi atât indivizi,
cât și grupuri. Num ărul lor variaz ă în funcție de țară, sector sau
domeniu și se poate modifica de-a lungul timpului. Desigur,
literatura de specialitate ofer ă multiple clasific ări ale
participan ților în procesul politicilor publice.

25 Noțiunea de subsistem administrativ a fost dezvoltat ă de către
primii teoreticieni ai pluralismului, în Statele Unite. Ei au folosit noțiunea de suborgan administrativ , pentru a desemna” grup ări
alcătuite din membri ai societ ății sau oameni de stat, aflat într-un
model de interac țiune devenit rutin ă.” (Lance de Haven Smith, Carl
van Horn – Subgovernement Conflict in Public Policies, în Policy
Studies Journal 12, 4,1984).
26 M. Howlett, M. Ramesh, Studiul politicilor publice: Cicluri și
subsisteme ale politicilor , Editura Epigraf, Chi șinău, 2004, p. 63.

Capitolul 1
35
35 Kingdon27 distinge între participan ții din interiorul și exteriorul
sistemului politico-administrativ urm ătoarele categorii: guvernul,
înalții funcționari, Parlamentul, grupurile de interese, univer-
sitarii, cercet ătorii și consultan ții, mediile de comunicare în
masă, partidele politice și opinia public ă, dar afirm ă că această
distincție este în parte artificial ă. La rândul lor, Howlett și
Ramesh împart actorii politici în urm ătoarele cinci categorii:
oficialii ale și (pot fi, la rândul lor, diviza ți în două categorii –
membri ai executivului și ai legislativului – rolul acestora din
urmă fiind îns ă mult mai redus) , oficialii numi ți în func ție
(funcționarii), grupurile de interese, grupurile de cercet ători și
mass-media. Primele dou ă categorii apar țin statului, iar cele-
lalte trei, societ ății.28 Rolul acestora în ciclul politicilor publice
este diferit29:
• executivul, Guvernul sau cabinetul – rolul acestuia în
procesul politicilor publice este de departe cel mai
important, el intervenind în toate etapele ciclului politi-
cilor (elaborarea, implementarea, evaluarea). Puterea
de care dispune variaz ă însă în func ție de regimul
politic existent în țara respectiv ă. În sistemele parla-
mentare, guvernele trebuie s ă dispună de o majoritate
confortabil ă în cadrul parlamentului pentru ca propu-
nerile pe care le înainteaz ă acestuia s ă fie aprobate și
rămână în forma lor ini țială, în timp ce în regimurile
prezidențiale, executivul are deseori sarcina dificil ă de a

27J.W. Kingdon, Agendas, Alternativas and Public Policies , Harper-
Collins, New York, 1984.
28 M. Howlett, M. Ramesh, idem, p. 64.
29 Pentru mai multe detalii, ve zi Howlett M., Ramesh M., Studiul
politicilor publice: Cicluri și subsisteme ale politicilor , Editura
Epigraf, Chi șinău, 2004, pp. 65-72.

Manual de politici publice 36
convinge Congresul s ă-i accepte propunerile. Evident
însă, guvernul prin func ția sa de conducere a organelor
administra ției publice de ține un rol semnificativ și în
faza de implementare;
• legislativul – acesta are un rol secundar, în sensul c ă,
în general, el nu este cel care ini țiază propuneri de
politici, de și acest lucru nu este exclus. El are îns ă rolul
de a aproba proiectele de legi înaintate de executiv,
ocazie cu care poate aduce amendamente acestora,
dar și de a finan ța implementarea acestora. În siste-
mele parlamentare, dac ă guvernul dispune de
majoritate în cadrul parlamentului, procedura legifer ării
este mai mult formal ă, în schimb, în situa ția în care
executivul are o slab ă reprezentare, organele legisla-
tive pot influen ța în mod mai consistent propunerile
guvernului.

Capacitatea de influen țare a Parlamentului este limitat ă însă de
caracterul uneori prea tehnic al propunerilor, parlamentarii
neavând uneori expertiz ă suficient ă pentru a analiza aceste
propuneri din punct de vedere tehnic. La aceasta se poate
adăuga, dacă ar fi să luăm exemplul României, abunden ța prea
mare de proiecte de legi și mai ales de propuneri care trebuie
aprobate prin procedur ă de urgen ță.

• Funcționarii, mai ales cei de rang înalt – reprezint ă, în
perioada contemporan ă, un pion important al proce-
sului politicilor publice, mai ales datorit ă complexit ății
problemelor de guvernare. Atât executivul, cât și
legislativul apeleaz ă adesea la expertiza func ționarilor
pentru a- și transpune în practic ă propriile op țiuni în

Capitolul 1
37
37 ceea ce prive ște politicile publice, care evident le pot
influența aceste opinii;
• Grupurile de interese30 – reprezint ă probabil, în aproape
toate statele, principalul mijloc de reprezentare a opiniilor publicului și de aducere a acestora, într-un
mod organizat, în fa ța autorit ăților guvernamentale.
Partidele politice nu pot face acest lucru foarte bine,
deoarece încearc ă să acapareze puterea guvernamen-
tală pentru propriul interes și uneori sunt nevoite s ă
facă numeroase compromisuri în ceea ce prive ște
programele publice promovate pentru a- și atrage un
număr cât mai mare de sus ținători.

Grupurile de interese pot pune la dispozi ția oficialilor
guvernamentali atât expertiz ă și informa ții, cât și importante
resurse financiare. Modalitatea în care guvernele fac acest
lucru variaz ă de la angajamentele ocazionale, prin care ofi-
cialii chemau grupuri de interes reprezentative s ă-și exprime
opinia, pân ă la aranjamente aproape formale, în care grupuri
de interese sunt chemate s ă facă parte din anumite comitete
sau comisii guvernamentale. Modul în care acestea ope-
rează poate fi în țeles prin explicarea altor dou ă noțiuni:

30 Grupurile de interese reprezint ă grupuri organizate de cet ățeni,
unul din scopurile lor fiind acela de a se asigura c ă statul urmeaz ă
anumite politici. În statele contemporane, exist ă un num ăr foarte
mare de grupuri de interese, care urm ăresc diferite scopuri, îns ă
existența lor nu este incompatibil ă cu democra țiile și societățile
deschise (W.P. Shively, Power Choice, An Introduction to Political
Science , 5th edition, McGraw-Hill, 1987). Ele pot reprezenta intere-
sele de afaceri, industriale, organiza țiile muncitore ști, sindicatele,
asociațiile profesionale, dar și interesele consumatorilor sau de
protecție a mediului.

Manual de politici publice 38
pluralismul și corporatismul. Pluralismul reprezint ă sistemul
în care toate interesele se organizeaz ă și se află în com-
petiție liberă, și niciun grup nu este capabil s ă domine
lucrurile. Guvernul este deschis la presiunile acestor grupuri
de interese, iar politica const ă tocmai în aceast ă competi ție
deschisă între grupurile de interese pentru a vedea dac ă
politicile publice pe care ele le promoveaz ă sunt adoptate de
guvern. Neocorporatismul este sistemul în care toate
interesele sunt organizate și în care guvernul negociaz ă cu
toate interesele afectate în toate stadiile din procesul
elaborării și implement ării politicilor31 .

• Grupurile de universitari, cercet ători și consultan ți –
sunt formate din persoane ce activeaz ă în cadrul
universităților, institutelor de cercetare, firmelor de
consultan ță și organismelor de tip think-tank. Acestea
din urmă reprezint ă „grupări independente, implicate
în cercetarea multidisciplinar ă, menite s ă influențeze
politicile publice32”. Influen ța lor depinde de contextul
și tradițiile culturale na ționale, dar contribu ția lor se
referă mai degrab ă la formularea de alternative,
decât la stabilirea agendei guvernamentale. Spre
deosebire de cercet ători, de universitari care au
interes mai mult teoretic și filozofic fa ță de politicile
publice, organismele de think-tank au preocup ări și

31 W.P. Shively, Power Choice, An Introduction to Political Scienc e,
5th edition, McGraw-Hill, 1987, op. cit., pp. 237-238.
32 Simon James, The Idea Brokers: The Impact of Think – tanks on
Britsh Governement – Public Administration 71 (1993), p. 492, în
M. Howlett, M. Ramesh., Studiul politicilor publice: Cicluri și subsis-
teme ale politicilor , Editura Epigraf, Chi șinău, 2004, p. 71.

Capitolul 1
39
39 de ordin practic referitoare la procesul administrativ și
dispun de resurse financiare mai consistente pentru
a-și promova opiniile lor.
• Mass-media joacă deseori rolul unui amplificator al
problemelor publice sau al unor solu ții promovate de
anumite grupuri de interese sau organisme de think-tank. Ea reprezint ă totodată o oportunitate pentru ca
anumite probleme s ă ajungă în aten ția publicului.
Redactorii- șefi ai anumitor ziare, purt ătorii de mesaj
pot servi anumitor interese îns ă, manipulând astfel
opinia public ă.
• În ceea ce prive ște alegătorii și partidele politice , cei
doi autori sunt de p ărere că aceste categorii apar țin
atât statului, cât și societății, însă rolul lor în procesul
formulării politicilor publice este net diferit. Astfel, rolul
alegătorilor este redus, ei nefiind implica ți în mod
direct, ci prin intermediul reprezentan ților lor, oamenii
politici ale și, care de și țin cont de opinia public ă
atunci când î și formuleaz ă politicile, ei pot fi domina ți
de către exper ții existen ți în anumite domenii. Opinia
publică
deține o influen ță vagă și difuză asupra
agendei guvernamentale. Acest lucru poate avea un
efect pozitiv sau negativ. Pozitiv, în sensul c ă ea
poate impune anumite probleme pe agenda guverna-
mentală, care prezint ă interese pentru un num ăr
mare de persoane. Efectul negativ, constrângerile
impuse guvernului, mai mult decât for țele pozitive în
favoarea ac țiunii guvernamentale, sunt probabil mai
importante și mai frecvente. În asemenea ocazii,
majoritatea publicului poate solicita rezolvarea unei anumite priorit ăți, însă prioritățile guvernamentale pot

Manual de politici publice 40
fi afectate mai mult de un num ăr mic de persoane cu
preferințe diferite, dar de o mai mare intensitate.

În schimb, partidele politice au un rol semnificativ asupra
politicii publice, dar indirect, în general, prin intermediul mem-
brilor lor care se afl ă în aparatul executiv și, în mai mic ă
măsură, în cel legislativ. Doctrina politic ă sau ideologia
partidului poate influen ța într-o oarecare m ăsură opțiunea
membrilor partidelor c ătre anumite genuri de politici, îns ă nu
rareori, în practic ă se observ ă că aceștia își neglijeaz ă
platforma oficial ă a partidului în procesul politicilor publice.
Dacă ar fi să analizăm procesul politic din România, este lesne
de observat c ă membrii partidelor politice române ști nu prea
sunt interesa ți de ideologia partidului din care fac parte, ci mai
degrabă de propriile interese și de dorin ța de a se afla „în barca
care este la putere”, care le confer ă un acces mai u șor la
resurse. Acest lucru poate fi u șor sesizat prin migra ția care are
loc în România în rândul partidelor politice.

Capitolul 2
Ciclul politicilor publice

Capacitatea de a face politici publice (policymaking) poate
aparține mai multor categorii de actori din sfera public ă sau
privată care trebuie s ă dezvolte o serie de aptitudini specifice
în acest sens. Exist ă chiar autori în domeniu
1 care
aseamănă procesul politicilor publice cu chirurgia: nimeni nu
judecă performan țele unui chirurg dup ă cunoștințele sale, ci
după modul în care reu șește să facă operația, timpul
rezonabil în care ac ționează și rezultatele (reu șite) ale
acesteia. În aceea și manier ă, un specialist în domeniul
politicilor publice trebuie s ă aibă capacitatea de a propune
soluții viabile la probleme reale din societate, urm ărind în
egală măsură ca aceste solu ții să fie puse în aplicare și
măsurând impactul (efectele) pe care m ăsura/măsurile pro-
puse îl au la nivelul societ ății/segmentului social, economic
etc. asupra c ăruia acționează.

Procesul de înf ăptuire a unei politici publice urm ărește în
mod consecvent acela și pattern, indiferent de natura și
domeniul în care urmeaz ă a fi implementat ă respectiva
politică. În literatura de specialitate, acest model de
construc ție este cunoscut sub denumirea de ciclul politicii

1 Eoin Young și Lisa Quinn, în lucrarea Writing effective public
policy documents, 2002.

Manual de politici publice 42
publice2. Secvențialitatea etapelor acestui ciclu (modelul
stadial) este util ă din perspectiva în țelegerii procedurilor de
elaborare și de implementare a politicii publice, dar întregul
mecanism trebuie internalizat ca un proces continuu, care
odată ce atinge etapa final ă, intră de fapt într-o nou ă fază, în
care se reia întreg ciclul.

Fig. 2. Ciclul politicii publice în cinci etape

Numărul stadiilor (etapelor) reprezentate de regul ă în aceste
diagrame poate varia între patru (varianta simplificat ă) și opt
așa cum se poate vedea mai sus, unde practic o singur ă

2 Șirul stadiilor sau etapelor în procesul de înf ăptuire a politicii
publice.

Capitolul 2
43
43 etapă este reprezentat ă în dou ă stadii (ex.: stabilirea
agendei – identificarea problemelor).

Concret, ciclul politicilor publice reprezint ă în fapt un proces
logic deductiv, unde actorul decizional urm ărește un parcurs
etapizat pentru a g ăsi soluția la o problem ă reală din
societate.

Așa cum am ar ătat de la început, procesul politicii publice
este un ciclu mai mult sau mai pu țin închis . Evaluarea rezul-
tatelor, oricare ar fi forma pe care o ia, precede faza de
rezolvare a problemei. Dar și sfârșitul poate fi un început.
Evaluarea, mai degrab ă decât s ă ducă la terminare, poate
declanșa o întoarcere înapoi: problema este considerat ă
nerezolvat ă și se fac ajust ări prin retroac țiune, fie printr-o
nouă formulare a problemei ini țiale, fie printr-o gestionare
mai satisf ăcătoare a fazei de implementare a programului.
Procesul este deschis oric ăror tipuri de retroac țiune.
Pe de alt ă parte, o fază nu urmeaz ă neapărat fazei prece-
dente: fazele pot fi intercalate, ordinea lor cronologic ă poate
fi inversat
ă sau chiar anumite activit ăți funcționale pot s ă nu
mai apar ă deloc în cadrul procesului. De exemplu, o politic ă
poate disp ărea, deoarece nu este niciodat ă implementat ă
sau poate fi desf ășurată, fără ca nimeni s ă nu se gândeasc ă
să o lege de rezultate. Apoi, exist ă decizii luate de o auto-
ritate public ă și care nu au fost precedate de nicio activitate
de formulare a solu țiilor sau care nici nu r ăspund unei
solicitări politice sau unei probleme identificate anterior: abia
ex post , după luarea unei decizii, se identific ă sau se ra ționa-
lizează problema și se elaboreaz ă studii pentru justificarea

Manual de politici publice 44
alegerii. Procesul este deci caracterizat de fenomene care
merg în diferite sensuri: o activitate care din punct de vedere
logic este anterioar ă o condiționează pe următoarea, o faz ă
care din punct de vedere logic este posterioar ă condițio-
nează și precede o faz ă care în mod normal ar trebui s ă fie
anterioar ă. Se poate chiar s ă nu existe rela ții semnificative
între diversele faze care se succed, ceea ce se întâmpl ă la
un moment dat, neavând nicio leg ătură cu ceea ce se
petrece la un alt moment.
Acest lucru este valabil atât pentru actori, cât și pentru
activități. Faptul c ă fiecărei faze îi corespunde un sistem de
acțiune specific este o ipotez ă care trebuie verificat ă pas cu
pas, prin confruntarea cu situa ția de pe teren și nu prin
emiterea unor postulate teoretice. Anumite sisteme de ac-
țiune pot fi identice pentru toate fazele, aceia și actori fiind
absenți sau prezen ți, rapoartele de putere și structurile
dominatoare ducând la acelea și rezultate. Modul în care
actorii își distribuie sarcinile în diferitele faze de activitate
guvernamental ă este un lucru foarte important. Intrarea pe
scenă a actorilor într-o faz ă sau alta, intrare aleas ă sau
impusă, condiț
ionează natura programelor de ac țiune.
Această intrare este posibil ă în diferite momente, înainte de
luarea deciziei – ceea ce știința politic ă a subliniat în
repetate rânduri –, dar și în faza de implementare și evaluare
– lucrul cel mai original introdus de analiza politicilor publice.
Actorii, problemele, solu țiile, deciziile nu sunt neap ărat sta-
bile: se pot schimba pe parcurs, se pot ajusta și redefini, pot
dispărea sau reap ărea, pe m ăsura evolu ției acțiunii politice.

Capitolul 2
45
45 2.1. Definirea problemelor și înscrierea pe agend ă

Problema de politic ă publică este o condi ție sau o situa ție
care genereaz ă nevoi ori insatisfac ții, pentru a c ăror corec ție
este necesar ă interven ția guvernamental ă. Dacă o anumit ă
situație este considerat ă ca normal ă, inevitabil ă sau o res-
ponsabilitate individual ă, nicio ac țiune guvernamental ă n u
va fi inițiată, deoarece situa ția respectiv ă nu este proble-
matică.
Nu orice problem ă poate ajunge s ă primeasc ă o soluție
printr-o m ăsură de politic ă publică, tocmai de aceea procesul
de stabilire a agendei este unul selectiv, în care diver și actori
instituționali încearc ă să aducă problemele în aten ția guver-
nanților. Putem spune, deci, c ă există mai multe feluri de
agende:

• O
agendă publică, însumând toate problemele
percepute de membrii unei comunit ăți;
• O agendă instituțională, cumulând toate problemele
pe care factorii decizionali î și propun s ă le rezolve
într-un anumit interval de timp;
• Agenda media , care ac ționează ca un facilitator între
agenda public ă și cea institu țională, însă uneori
poate avansa propriile priorit ăți.

Nu întotdeauna cele trei agende coincid: exist ă și situații în
care problemele percepute de membrii unei comunit ăți sunt
suficient de specifice, astfel încât s ă nu fie recunoscute la
nivel guvernamental și invers. De aceea, putem spune c ă
problemele de politic ă publică nu intră/nu rămân pe agenda

Manual de politici publice 46
instituțională decât dac ă îndeplinesc cumulativ urm ătoarele
trei condi ții:

• Sunt suficient de semnificative – un num ăr
semnificativ de persoane sau comunit ăți sunt
afectate;
• Au intensitate – magnitudinea impactului este
ridicată;
• Au durabilitate în timp.

În viziunea lui Cobb, Ross și Ross , există patru faze princi-
pale ale procesului de stabilire a agendei, pe măsură ce
problemele trec din agenda sistemic ă, în agenda institu-
țională: problemele sunt mai întâi inițiate, sunt specificate
apoi solu țiile lor, sunt dezvoltate argumente în sprijinul pro-
blemelor propuse, și dacă au succes, problema intră în
agenda institu țională.3
Inițial, în studiile cu puternic accent pluralist s-a crezut c ă
problemele publice trec mereu din agenda public ă, în cea
instituțională. S-a demonstrat îns ă mai târziu c ă o astfel de
concepție nu este întru totul adev ărată. În activitatea politic ă
putem distinge dou ă stadii:
− faza de definire a unei probleme, de formulare a
cererilor;
− înscrierea în agend ă, ce presupune analiza cere-
rilor, stimulilor și problemelor, și formularea pro-
punerilor de r ăspuns la problemele identificate.

3 R. Cobb, J.K. Ross, M.H. Ross, Agenda Building as a
comparative Political Process în America Political Science Review
70 (1976), p .127.

Capitolul 2
47
47 Această distincție între cele doua faze nu înseamn ă
neapărat că prima o precede cronologic pe cea de-a doua.
Într-adev ăr, este posibil s ă ne imagin ăm că un răspuns
există deja și că acesta este urmat de o faz ă de formulare a
cererii. Pentru a în țelege procesul de stabilire a agendei,
trebuie s ă înțelegem mai întâi cum ajung s ă fie formulate
cereri de implementare a unei politici de c ătre indivizi sau
grupuri și cum ajung autorit ățile publice s ă răspundă acestor
cereri sau invers, precum și condițiile care genereaz ă aceste
cereri.
Pentru început ne putem pune întrebarea fireasc ă: cum sunt
generate problemele care determin ă interven ția public ă?
Deși deseori sunt acceptate ca atare, mijloacele și
mecanismele prin care anumite probleme vin în aten ția
autorităților publice nu sunt deloc simple. În analiza pe care
o face cu privire la „problemele sociale”, Becker arat ă că
existența unei probleme sociale rezult ă din dou ă surse
posibile:
− carențele obiective ale unei societ ăți;
− dar în special decizia subiectiv ă a celor care
desemneaz ă un fenomen ca fiind o problem ă so-
cială, în numele societ ății (Becker, 1964).

Originea unei solicit ări sociale și a nevoilor pe care aceast ă
solicitare se presupune c ă trebuie s ă le medieze se situeaz ă
în sfera politicului. Nu exist ă transparen ță totală, legătură
directă între social și politic; ceea ce înseamn ă că nevoile nu
se definesc și nu se enun ță într-o stare de vizibilitate
perfectă. Aceasta este selectiv ă.

Manual de politici publice 48

Conceptul de nevoie este greu de mânuit, chiar periculos,
dacă nevoia este considerat ă o exigen ță în sine. Poate fi
utilizată cu condi ția de a con știentiza faptul c ă nevoile de tip
normativ sunt, în general, cele mai frecvente. Consumatorii
sau grupurile de public vorbesc prea pu țin; în schimb, mul ți
alți actori sociali vorbesc în numele lor, antreprenorul politic,
avocatul într-o cauz ă, promotorul unui interes sectorial și
chiar autoritatea public ă interesat ă.

Problemele publice sunt acele nevoi umane, indiferent de
modul în care sunt identificate, și care nu pot fi satisf ăcute
prin intermediul pie ței. Multe dintre aceste probleme sunt
controversate, ajungând s ă reprezinte o miz ă (issue). Miza
este orice problem ă în jurul c ăreia se ini țiază o dezbatere, o
controvers ă, care face obiectul unor valori contrastante. O
miză nu exist ă în sine, ci în raport cu actori specifici care, în
marea majoritate a cazurilor, au priorit ăți diferite unii fa ță de
ceilalți. Problemele rezult ă din evenimente care afecteaz ă
oamenii în mod diferit. Nu toate problemele devin publice, nu
toate problemele publice devin mize, iar autorit ățile publice
nu acționează asupra tuturor mizelor. Dac ă aceasta se
întâmplă sau nu depinde de modul în care sunt percepute
evenimentele.
O altă perspectiv ă, cu o inspira ție mai antropologic ă, constă
în privilegierea conceptului de „problem ă publică”, ca pârghie
de formulare a agendelor. Ac țiunile publice sunt forme cultu-
rale, cu retorica și riturile lor.

Capitolul 2
49
49 În domeniul politicii, p ărerea conform c ăreia ideile genereaz ă
cererile adresate organelor administra ției publice a fost
formulată pentru prima oar ă de către Frank Fischer și John
Forester4 și aplicată pentru prima dat ă în procesul de sta-
bilire a agendei politice de c ătre Deborah Stone. În viziunea
lui Stone, stabilirea agendei presupune de obicei construirea
unui scenariu despre cauzele problemei publice în discu ție5.
Atunci când o problem ă publică este însu șită din punct de
vedere social, cu privire la aceast ă problem ă apare un pro-
ces de responsabilizare din partea unui segment sau altul al societății. O problem ă este definit ă de un grup ca ținând de o
intervenție public ă pentru c ă acest grup are capacitatea și
autoritatea de a o promova ca atare. Nu poate impune ca o
acțiune public ă să fie angajat ă astfel încât s ă „se facă ceva
cu privire la problem ă”. Gusfield
6 dă în acest sens ca exem-
plu problema homosexualit ății în Statele Unite. Psihiatrii au
fost „proprietarii” acesteia, erau o autoritate la care se
raporteaz ă grupurile pentru o defini ție și pentru solu ții, iar
homosexualitatea a devenit astfel o problem ă publică. Se
întâmplă ca un grup s ă își piardă statutul de proprietar, care
trece în mâinile unei alte institu ții sau ale unui alt mediu.
Problema public ă are toate șansele s ă fie redefinit ă în
structura sa cognitiv ă și morală. Homosexualitatea a devenit

4 Frank Fischer, John Forester, The Argumentative Turn in Policy
Analysis and Planning, Duke University Press., Durham, 1993.
5 Deborah Stone, Policy Paradox and Political Reason , Scott,
Foresman, Glenview, 1988; Deborah Stone, Causal Stories and
the Formation of Policy Agendas, în Political Science Quaterly 104,
2, 1989.
6 J.R. Gusfield, The Culture of Public Problems, University of
Chicago Press, 1981.

Manual de politici publice 50
astfel o problem ă civică aflată în mâinile unor grupuri care se
bat pentru egalitatea drepturilor „minorit ăților”.
Însă, mobilizarea social ă nu este suficient ă pentru a asigura
înscrierea pe agend ă: mizele sociale nu sunt în mod automat
convertite în mize politice; acestea sunt construite în func ție
de logica competi ției politice, de structura interac țiunii
politice. Acestea influen țează modul în care este tratat ă o
cerere social ă: fie ea este cenzurat ă prin excluderea chestiu-
nilor considerate ca fiind nerelevante de c ătre autorit ățile
politice; fie ea este refuzat ă prin eliminarea problemelor con-
siderate prea costisitoare sau pu țin rentabile din punct de
vedere politic; fie decantat ă prin selectarea și ierarhizarea
priorităților; fie activat ă prin mobilizarea grupurilor de inte-
rese, fie torsionat ă prin reformularea problemei.7
Rămâne de în țeles con ținutul descrierii și al solu ției găsite
pentru problem ă.
În general, se întâmpl ă foarte rar ca defini ția inițială a unei
probleme s ă rămână stabilă și invariabil ă. Ea are toate șan-
sele să se schimbe pe parcurs, s ă fie reajustat ă, să își
modifice con ținutul și termenii. Aceast ă definiție este ea
însăși o miză politică majoră. Anumiți actori recurg la stra-
tegii de redefinire. Beneficiul pe care sper ă să îl obțină poate
fi de a extinde baza publicului interesat, de a ob ține sprijinul
și mobilizarea unor grupuri noi. Reformularea problemei și
cererea de ac țiuni publice permit, de asemenea, antrepreno-
rului politic s ă modifice situa ția social
ă prin schimbarea

7 Chevallier Jacques, Science Administrative, 3e edition refondue,
Presses Universitaires de France, 2002, p. 471.

Capitolul 2
51
51 diferențelor tradi ționale care separ ă publicul interesat sau
potențial favorabil de public neinteresat sau lezat. Extinderea
actorilor și a publicului interesat reprezint ă strategia de baz ă.

J.L. Walker afirm ă că atractivitatea unei probleme cre ște,
dacă aceasta are un impact asupra unui num ăr mare de
oameni; trebuie s ă existe dovezi conving ătoare că problema
este serioas ă și reală; problema devine mai u șor de înscris
în agend ă dacă există o soluție ușor de înțeles pentru pro-
blema vizat ă. Lista poate fi extins ă, gândindu-ne sistematic
la următoarele elemente ale stabilirii agendei:

• evenimentele care implic ă eforturi mari de a le face
cunoscute autorit ăților publice;
• organizarea și resursele celor afecta ți; accesul și
reprezentarea grupurilor;
• structura procesului politic și angajamentele deci-
denților.

Mass-media joac ă un rol primordial în procesele de accele-
rare sau atenuare a mizelor, de demobilizare sau l ărgire a
publicului. Pentru antreprenorii care solicit ă acțiune public ă,
sunt posibile mai multe utiliz ări ale mass-mediei, fie pentru
sensibilizarea unui public mai larg prin atragerea aten ției, fie
prin provocarea unui eveniment care s ă fie intens mediatizat.
Mijloacele de comunicare în mas ă pot de asemenea s ă se
întoarcă împotriva strategiilor antreprenorilor, inducând
efecte care, din contr ă, îndepărtează publicul poten țial.

Odată ce problema public ă a fost con știentizată de către
autoritatea public ă, aceasta este nevoit ă să aleagă din gama

Manual de politici publice 52
de răspunsuri posibile pe care le poate oferi în raport cu o
cerere de înscriere pe agend ă. În acest stadiu sunt eliminate
opțiunile considerate de neacceptat de c ătre actorii politici
influenți, sau care par nepotrivite dintr-un anume motiv.
Astfel 8:

• Ea poate refuza înscrierea cererii. Are posibilitatea
de a formula un refuz frontal sau, din contr ă, de a
adopta o tactic ă mai indirect ă de refuzare. Ea are
posibilitatea de a ac ționa asupra problemei înse și,
prin dezamorsarea, închiderea, luarea în derâdere a
acesteia etc. Ac țiunea sa poate s ă se extind ă și asu-
pra antreprenorilor și grupurilor (de identificare sau
de atenție), evitând adoptarea unei pozi ții cu privire la
problema propriu-zis ă: prin discreditarea liderilor, prin
scurtcircuitarea acestora pentru a se adresa direct
grupurilor, prin exacerbarea rivalit ăților interne etc.

• Cealaltă alternativ ă este de a r ăspunde favorabil la
cerere, dar în func ție de grade diferite. Autoritatea
publică face dovada unei aten ții pozitive, î și modu-
lează acțiunea concret ă în mod tactic. Astfel, ea
poate:
− transmite un semnal simbolic, de exemplu prin
primirea și ascultarea unei delega ții, prin asculta-
rea cu interes a argumentelor antreprenorilor;
− invoca o constrângere care s ă permită evitarea
acțiunii. De exemplu, ea va declara c ă este gata

8 Y. Meny, J.-C. Thoening, op.cit., p. 90.

Capitolul 2
53
53 să acționeze și să își acorde sprijinul, dar c ă
există împrejur ări majore care o împiedic ă;
− amâna examinarea problemei. Astfel, constituirea
de comisii de exper ți este un mijloc clasic de
amânare a termenelor limit ă;
− stabili o procedur ă de solu ționare a problemei,
fără vreun angajament cu privire la con ținut.
Instituirea unui serviciu specializat c ăruia îi este
încredințată misiunea de definire a unor proceduri
specifice constituie un exemplu în acest sens;
− soluționa o mic ă parte a problemei, care are o
valoare simbolic ă, fără a trece de fapt la fondul
problemei;
− lua în considerare cererea în ansamblul s ău;
− anticipa apari ția cererii, f ără să aștepte ca
aceasta s ă se dezvolte prin medierea antrepreno-
rilor terți.

Tipul de r ăspuns va depinde de natura mizei: caracterul mai
mult sau mai pu țin stringent al problemei, complexitatea sa,
noutatea sa, gradul s ău de formalizare, difuzia sa, intensi-
tatea opozi ției pe care o suscit ă. Trebuie s ă ținem îns ă cont
și de context , de apari ția așa-numitelor ferestre de oportu-
nitate care se pot deschide în func ție de evolu ția conjuncturii
politice; alternan ța politică permite ca anumite probleme care
au fost anterior refuzate s ă fie înscrise în agend ă într-un alt
moment; punerea pe agend ă depinde deci și de curentul
politic, care rezult ă din contextul politic9.

9 John W. Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies ,
Little, Brown and Company, Boston, 1984.

Manual de politici publice 54
2.2. Luarea deciziei

Un prim element fundamental pentru o politic ă publică de
succes îl reprezint ă definirea corectă a problemei și
identificarea cauzelor acesteia, deoarece tot parcursul ulte-
rior al procesului politicii publice depinde invariabil de acest
moment. Atunci când nu avem o imagine clar ă asupra
problemei, este bine s ă provocăm discuții cu toți potențialii
actori (stakeholderi) implica ți, să analizăm datele disponibile
(cantitative și calitative). O problem ă slab structurat ă sau ale
cărei cauze nu au fost corect depistate poate duce la un
eșec al politicii publice.

De regul ă, prin decizie se în țelege rezultatul procesului prin
care se realizeaz ă o alegere între dou ă sau mai multe
posibilități de ac țiune alternative care pot conduce la
îndeplinirea aceluia și obiectiv. Întregul proces prin care se
ajunge la aceast ă concluzie este cunoscut sub numele de
„proces de luare a deciziei”. Herbert A. Simon10 consider ă că
„elaborarea deciziei este sinonim ă cu întregul proces mana-
gerial. De fapt, func țiile managementului reprezint ă serii de
decizii înl ănțuite. Abordarea principal ă, care a fost luat ă în
considerare în studierea proceselor de luare a deciziilor, a
folosit analogia dintre luarea deciziei și procesul general de
rezolvare a problemelor. Etapele generale ale acestui proces
sunt urm ătoarele:
1. Definirea problemei; 2. Găsirea alternativelor posibile de ac țiune;

10 Herbert A. Simon, The New Science of Management Decision,
Ed. Englewood Cliffs, Prentice Hall NJ, 1977, p. 23.

Capitolul 2
55
55 3. Evaluarea alternativelor;
4. Selectarea alternativei.

Totuși, unii cercet ători susțin că de fapt exist ă o diferen țiere
între cele dou ă procese, întrucât cele patru etape mai sus-men-
ționate se constituie în procesul de elaborare a deciziei, iar
rezolvarea problemei ar include și aplicarea alternativei alese.
Totuși, o parte a literaturii de specialitate consider ă cele dou ă
concepte ca fiind interschimbabile.
Identificarea caracteristicilor profunde ale acestei decizii
publice este un mod de lucru adesea utilizat în științele
sociale. În general se consider ă că un proces decizional
reunește activit ăți și actori în jurul a dou ă faze principale:
faza de formulare și cea de legitimizare
11 (Jones, 1970).
a) Formularea desemneaz ă activitatea prin care o cerere
sau o problem ă înscrisă pe agenda guvernamental ă se
transform ă în alternative pentru ac țiune, în solu ții.
Această fază, numită și fază de elaborare, include diverse
activități care se diferen țiază între ele în teorie, dar care în
fapt se pot suprapune sau chiar confunda. Formularea
încorporeaz ă atât planificarea ra țională, cât și reacții subiec-
tive, marja de op țiuni reducându-se la ceea ce factorii de
decizie pot accepta sau nu. În esen ță, procesul const ă în a
determina care ac țiuni sunt posibile și care nu. Responsabilii
politici și serviciile lor fac studii pentru a identifica obiectivele
și fațetele lor opera ționale, pentru a descoperi factorii care

11 Charles O. Jones, An Introductions to the Study of Public Policy ,
3rd. Edition, Brooks -Cole, Monterey, 1984.

Manual de politici publice 56
cauzează problema, pentru a mobiliza cuno ștințele disponi-
bile și pentru a stabili un diagnostic. Se mobilizeaz ă o ima-
ginație mai mult sau mai pu țin creatoare pentru a ajunge la
alternative și pentru a identifica o țintă care trebuie atins ă.
Se fac previziuni sau pariuri cu privire la meritele alterna-
tivelor, la acceptabilitatea solu țiilor, la viitorul problemei
odată ce decizia va fi luat ă. Se iau în calcul actorii importan ți,
precum și credințele existente.
Este recomandabil de asemenea s ă se țină cont de faptul
că, uneori formularea poate avea loc, f ără o definire clar ă a
problemei sau f ără ca cei care formuleaz ă alternativele s ă
aibă un contact prea strâns cu grupurile afectate. De ase-
menea, în cadrul formul ării pot interveni mai mul ți actori care
propun solu ții complementare sau care se afl ă în competi ție.
Formularea sau reformularea poate avea loc pe parcursul
unei perioade lungi de timp, f ără a exista vreodat ă suficient
sprijin pentru propunerile formulate. Exist ă adesea mai multe
puncte de apel pentru cei care au de pierdut în procesul
formulării. Procesul în sine nu are niciodat ă efecte neutre:
unii pierd, al ții câștigă. Formularea este foarte mult o activi-
tate politic ă, deși nu neap ărat partizan ă.
Howlett și Ramesh12 arătau că există o serie de limite care
acționează asupra celor care formuleaz ă politicile publice.
Unele pot fi constrângeri fundamentale care țin de natura
însăși a problemei care trebuie rezolvat ă. Altele sunt con-
strângeri de natur ă procedural ă, care la rândul lor pot fi insti-
tuționale (prevederile constitu ționale, modul de organizare al

12 Pentru mai multe detalii, ve zi M. Howlett, M. Ramesh, Studiul
politicilor publice: Cicluri și subsisteme ale politicilor , Editura
Epigraf, Chi șinău, 2004, p. 141.

Capitolul 2
57
57 statului și a societ ății, sistemele de idei și credințe domi-
nante).
O altă problem ă pe care o ridic ă cei doi autori este cea dac ă
formularea politicii publice este public ă sau privat ă. În cazul
în care este privat ă, cei doi se întreab ă care sunt motivele
pentru care numai unii au acces în aceast ă etapă important ă
a procesului? Iar în cazul în care este public ă, atunci care
sunt condi țiile necesare pentru a participa la acest proces?
Formularea poate s ă se împart ă, la rândul s ău, în dou ă sub-
etape: cea a analizei și cea a selec ției.
• Analiza definește o activitate de investigare a proble-
mei, de c ăutare a op țiunilor și alternativelor. Conse-
cințele, avantajele și inconvenientele, efectele induse
și efectele urm ărite sunt anticipate și explicate. Se
pune întrebarea de a ști dacă trebuie s ă se acționeze
sau nu și care ar fi rezultatele ac țiunii sau lipsei de
acțiune. Dac ă o autoritate nu reu șește să înțeleagă
ce se întâmpl ă, problemele complexe sunt caricatu-
rizate, exist ă date a c ăror pertinen ță și finalitate
trebuie verificate, exist ă cuplaje cauz ă-efect care
seamănă cu istoria oului și a găinii, investiga ția nu
merge de la sine.

Decidenții publici, ținând cont de presiunea cet ățenilor (ce
sunt considera ți contribuabili, utilizatori și clienți), au o mare
„înclinație în a traduce problemele în solu ții, fără a face un
diagnostic prealabil. Uneori se realizeaz ă anumite echipa-
mente publice, f ără a se cunoa ște utilitatea efectiv ă a aces-
tora. Nu trebuie îns ă neglijat faptul c ă diagnosticul este un

Manual de politici publice 58
joc al puterii și face parte integrant ă din definirea politicilor
publice.
Analiza sau diagnosticul situa ției existente pot fi realizate
pornind de la urm ătoarele aspecte :
− identificarea grupului- țintă ce va fi afectat de
această politică, analiza caracteristicilor principale
ale acestui public și a relațiilor dintre acest grup și
agenții publici și partenerii priva ți;
− inventarierea ac țiunilor conduse de c ătre
autoritățile publice, analiza coeren ței și a
legăturilor dintre acestea, a conflictelor de logic ă
și de interese dintre actorii participan ți, studierea
analizelor de evaluare anterioare;
− identificarea efectelor mediului extern asupra
fenomenelor observate la popula ția vizată;
− punerea în eviden ță a interac țiunilor majore dintre
cetățeni, autorit ăți publice și mediul extern;
− analiza pertinen ței acțiunii publice în jocul acestor
mecanisme.
Aceasta este etapa care define ște, practic, întreg parcursul
ulterior al politicii publice, care devine solu ția preferat ă la
problema identificat ă anterior. Formularea alternativelor tre-
buie să țină cont de câteva condi ții minime:

• Fiecare variant ă trebuie s ă explice clar modul în care
va rezolva problema ce reclam ă o politică publică;

Capitolul 2
59
59 • Fiecare variant ă trebuie s ă fie însoțită de o estimare
a necesarului de resurse (financiare, umane, de timp);
• Fiecare variant ă trebuie s ă fie însoțită de o estimare
a impactului a șteptat asupra grupului- țintă.

Există mai multe procese prin care se pot genera solu ții
viabile la o problem ă, atunci când decidentul î și ia timpul
necesar pentru aceast ă etapă, anume:

− Brainstorming (de regul ă, în interiorul echipei care
este responsabil ă cu solu ționarea problemei: în
cazuri concrete, echipa poate fi format ă din:
consilieri, exper ți, parteneri de coali ție, colegi de
partid etc.);
− Tehnica Delphi – const ă în consultarea unui grup
de exper ți în domeniul de referin ță a problemei pe
care am ales-o pe baza unui chestionar care
măsoară opiniile acestora asupra problemei
analizate;
− Consult ări cu persoane, organiza ții din afara
instituției – de regul ă, acestea sunt utile mai ales
atunci când definirea problemei este f ăcută de
factorul cu putere de decizie, care îns ă nu cu-
noaște toate solu
țiile posibile pentru rezolvarea
acesteia;
− Studierea modului în care al ții au rezolvat pro-
bleme similare (modelul best practice ).
Legitimizarea este un element central într-un sistem politic,
implică autoritate, aprobare, obliga ție, susținere . O moda-
litate de a m ăsura legitimitatea este de a analiza sprijinul

Manual de politici publice 60
disponibil pentru guvern și pentru ceea ce face acesta. David
Easton13 face o distinc ție important ă între două tipuri de
sprijin : concentrat și difuz.
Sprijinul concentrat vine dinspre atitudinile favorabile și
predispozi țiile stimulate de rezultate care sunt percepute de
către cetățeni ca îndeplinind cererile lor pe m ăsură ce apar
sau chiar anticipându-le. În schimb, sprijinul difuz se refera la
„rezerva de atitudini favorabile sau la bun ăvoința care-i ajut ă
pe membrii unei comunit ăți să accepte sau s ă tolereze
rezultatele care nu le convin sau efectele pe care le con-
sideră contrare dorin țelor lor.” Dup ă cum sus ține Easton,
legitimizarea se bazeaz ă pe atitudini înv ățate. El se refer ă la
„inocularea sim țului legitimit ății” și observ ă că sprijinul cel
mai stabil deriv ă din convingerea cet ățenilor ca trebuie s ă se
supună. După Jones, acest fapt sugereaz ă că legitimitatea
poate fi administrat ă în societate. Aceste concluzii suge-
rează o relație dinamic ă între legitimitatea unui sistem politic
și aprobarea programelor guvernamentale.
Pot fi acceptate dezam ăgiri pe termen scurt și intermitente,
însă menținerea pe o perioad ă mare a unor neconcordante
între rezultate și așteptări poate s ă deterioreze sprijinul de
bază pentru sistemul politic . Acest lucru este valabil și atunci
când guvernul încearc ă să manipuleze legitimitatea prin
folosirea de simboluri. Publicul poate înv ăța să sprijine
guvernul prin circula ția informa ției și prin folosirea de
simboluri, îns ă în timp, rupându-se asocierea dintre simbol și

13 David Easton, The Political System, Knopf, New York, 1953, în
V. Junjan, R. Bere, în Revista transilvan ă de științe administrative
nr. 2(8)/2002.

Capitolul 2
61
61 program, ajungându-se la separarea simbolului de program,
în acel moment guvernul trebuie s ă suporte costurile acelei
separări.
• Selecția reprezint ă, în esen ță, procesul de reducere a
opțiunilor la o singur ă alegere. Aceast ă fază este
însoțită de tensiuni care țin de divergen țe normative
și utilitariste. Ea poate fi momentul în cursul c ăruia se
exprimă și se solu ționează conflicte, faptele sau
analiza nefiind neutre în ochii actorilor implica ți, în
orice caz, nu mai neutre decât scopurile. Compro-
misuri, negocieri, coali ții, înțelegeri, situa ții clar-ob-
scure constituie tot atâtea activit ăți generate în cursul
acestui proces. Valorificarea op țiunilor alternative
permite exprimarea unor tactici la fel de variate ca și
recurgerea la valori, permite propaganda, comuni-carea și șantajul. Promovarea politic ă însoțește de
aproape selectarea unei alternative.
Atunci când avem de-a face cu mai multe solu ții pentru
aceeași problem ă, iar decidentul este pus în postura de a
alege una dintre ele, aceste variante pot fi, la rândul lor,
„cântărite” folosind diverse metode cantitative și calitative:

Metodele calitative se folosesc mai ales atunci când pro-
blema este una focalizat ă
, restrâns ă, când sunt pu ține date
cantitative disponibile, iar credibilitatea lor ridic ă anumite
semne de întrebare, respectiv când gradul de deschidere al
instituțiilor implicate în solu ționarea problemei este relativ
mare (ex.: interviuri, analiza SWOT, focus-grupuri, brainstor-
ming, medierea și negocierea etc.).

Manual de politici publice 62
Metodele cantitative se utilizeaz ă atunci când problema pe
care ne propunem s ă o rezolv ăm este extins ă (afecteaz ă
grupuri-țintă largi), exist ă date statistice disponibile, iar
gradul de deschidere al institu țiilor implicate este redus (ex.:
analiza multicriterial ă, analiza cost-beneficiu, analiza de risc,
analiza senzitivit ății, analiza cost-eficacitate).

b) În ceea ce prive ște faza de legitimizare, aceasta pare
mai scurt ă și mai ușor de identificat. În sensul strict al
termenului, ea coincide cu momentul în care respon-
sabilul formal, individul sau grupul c ăruia îi revin
dreptul și sarcina de a decide, ia decizia efectiv ă. El
votează, semneaz ă, „hotărăște”.
În teorie, el de ține autoritatea, monopolul alegerii . El poate
accepta sau refuza selec ția elaborat ă în amonte, poate
exercita un act discre ționar. Nu este obligat s ă accepte
avizul consilierilor, exper ților și al altor actori. El are posi-
bilitatea de a face și de a desface.
În practic ă se observ ă că acest lucru se întâmpl ă destul de
rar. Uneori, „decidentul” ratific ă pur și simplu activitatea de
selecție sau modific ă numai un detaliu al op țiunii deja
elaborate. Asta înseamn ă că este prizonierul procesului care
s-a derulat în amonte? Și da, și nu.
Decidentul nu are timpul de a reconsidera totul. El nu are
influența necesar ă pentru a distruge ni ște compromisuri care
neutralizeaz ă sau mobilizeaz ă, astăzi sau în viitor, al ți actori
care să conteze. Îi lipsesc informa țiile privind tehnicitatea
mizelor și a opțiunilor posibile. În acela și timp, în sens invers,

Capitolul 2
63
63 el poate s ă parieze c ă consilierii sau colaboratorii s ăi i-au
anticipat interesele, valorile, preferin țele.
Legitimizarea nu este un act protocolar, chiar și atunci când
„decidentul” se mul țumește să ratifice activitatea desf ășurată
în amonte. Ea are o valoare ad ăugată care este decisiv ă din
punct de vedere politic și simbolic: prin votul s ău, prin
semnătura sa, el confer ă legitimitate unei alegeri și o
oficializeaz ă, îi confer ă autoritate și un caracter ireversibil.
Activitatea de legitimizare const ă deci în alegerea unei solu ții
în conformitate cu un criteriu de alegere, care face aceast ă
soluție acceptabil ă pentru ter ți. Legitimizarea este un element
central într-un sistem politic, implic ă autoritate, aprobare,
obligație, susținere . O modalitate de a m ăsura legitimitatea
este de a analiza sprijinul disponibil pentru guvern și pentru
ceea ce face acesta. David Easton14 face o distinc ție
important ă între două tipuri de sprijin : concentrat și difuz.
Sprijinul concentrat vine dinspre atitudinile favorabile și
predispozi țiile stimulate de rezultate care sunt percepute de
către cetățeni ca îndeplinind cererile lor pe m ăsură ce apar
sau chiar anticipându-le.

În schimb, sprijinul difuz se refer ă la „rezerva de atitudini
favorabile sau la bun ăvoința care-i ajut ă pe membrii unei
comunități să accepte sau s ă tolereze rezultatele care nu le
convin sau efectele pe care le consider ă contrare dorin țelor

14 David Easton, The Political System, Knopf, New York, 1953, în
V. Junjan, R. Bere, în Revista transilvan ă de științe administrative
nr. 2(8)/2002.

Manual de politici publice 64
lor”. Dup ă cum sus ține Easton, legitimizarea se bazeaz ă pe
atitudini înv ățate. El se refer ă la „inocularea sim țului legi-
timității” și observ ă că sprijinul cel mai stabil deriv ă din
convingerea cet ățenilor că trebuie s ă se supun ă. După
Jones, acest fapt sugereaz ă că legitimitatea poate fi
administrat ă în societate. Aceste concluzii sugereaz ă o
relație dinamic ă între legitimitatea unui sistem politic și
aprobarea programelor guvernamentale.

Pot fi acceptate dezam ăgiri pe termen scurt și intermitente,
însă menținerea pe o perioad ă mare a unor neconcordante
între rezultate și așteptări poate s ă deterioreze sprijinul de
bază pentru sistemul politic . Acest lucru este valabil și atunci
când guvernul încearc ă să manipuleze legitimitatea prin
folosirea de simboluri. Publicul poate înv ăța să sprijine
guvernul prin circula ția informa ției și prin folosirea de
simboluri, îns ă în timp, rupându-se asocierea dintre simbol și
program, ajungându-se la separarea simbolului de program, în acel moment guvernul trebuie s ă suporte costurile acelei
separări.
2.3. Implementarea politicii publice

Odată ce s-a ob ținut acordul tuturor factorilor decizionali
asupra variantei optime de solu ționare a problemei, aceasta
trebuie f ăcută cunoscut ă tuturor celor implica ți, pentru a se
stimula crearea unei legitimit ăți asupra solu ției. În anumite
cazuri, este nevoie ca în aceast ă etapă, decidentul s ă
procedeze la acumularea de noi resurse (negocieri, concre-
tizarea unor parteneriate, angajarea de personal nou) și/sau
să modifice anumite structuri organiza ționale – s ă creeze

Capitolul 2
65
65 organiza ții noi, s ă modifice/sporeasc ă responsabilit ățile
vechilor organiza ții.

Este demonstrat faptul c ă implementarea politicilor rareori
implică doar superiori și subordona ți din aceea și ierarhie
organiza țională, cel mai probabil, fiind necesar ă și coope-
rarea altor persoane , care pot face parte din alt ă organiza ție
guvernamental ă (membri ai aceleia și structuri ierarhice) sau
din organiza ții nesubordonate guvernului, sau care nu fac
parte din nicio organiza ție. Atât formularea politicii, cât și
punerea ei în aplicare vor implica mai mul ți participan ți, cu
moduri diferite de a în țelege problema pe care politica
încearcă să o rezolve și obiectivele politicii .

Execuția reprezint ă faza procesului politicii prin care trebuie
să se ating ă obiectivele stabilite . În cadrul acestei etape,
deciziile adoptate devin executorii și trebuie s ă fie puse în
practică. Implementarea reprezint ă acea faz ă a unei politici
publice pe durata c ăreia sunt generate acte și efecte pornind
de la un cadru normativ de inten ții, texte sau discursuri
politice (Y. Meny, J.-C. Thoening, 1989).

Tot în aceast ă etapă va alege instrumentele prin care politica
este pus ă în aplicare (de natur ă legislativ ă, instituțională
etc.), respectiv agen ția implementatoare (Guvernul, alte
autorități publice, organiza ții din mediul privat etc.). Cei care
în practic ă sunt răspunzători de realizarea unei anumite
politici, uneori au tendin ța de a supraevalua importan ța
deciziei individuale (fie ea legislativ ă, administrativ ă sau
economic ă) care precede realizarea politicii. Experien ța ne
arată însă că există deseori o lung ă perioadă de timp între

Manual de politici publice 66
luarea deciziei și punerea sa efectiva în practic ă, în cursul
căreia pot interveni adesea complica ții neprev ăzute. Mai
mult decât atât conceptul ini țial a ceea ce se dore ște se
poate schimba și cu acesta și necesitatea anumitor politici.
Atunci când avem în vedere implementarea unei anumite
politici date, trebuie de asemenea s ă evaluăm care dintre
modelele normative de politic ă publică ar putea fi utilizate
pentru realizarea sa. O importan ță capitală o reprezint ă
alegerea instrumentului de reglare sau a combina ției de
instrumente (pia ță, guvern, responsabilitatea societ ății civile).
Nimeni nu poate ignora evaluarea fezabilit ății politicii, dac ă
este momentul oportun pentru actualizarea unei anumite
politici, care va fi posibil ă reacție publică și ce efect va avea
abordarea aleasa asupra diferitelor interese și asupra opiniei
publice în general.
În mod efectiv, exist ă o distan ță semnificativ ă între cele dou ă
fațete ale punerii în aplicare:
• dispozi țiile stabilite de c ătre factorii de decizie;
• procesele concrete care se deruleaz ă pe teren.

Această lipsă de concordan ță poate fi constatat ă într-o țară
centralizat ă, cum este și cazul României. Cei c ărora le este
în mod oficial îns ărcinată punerea în aplicare a unei politici
publice nu ac ționează niciodat ă singuri, ci în cooperare sau
prin intermediul altor actori ai scenei sociale, prin intermediul
unor indivizi, grupuri sau institu ții: prefectul cu ajutorul
factorilor locali, ministerul A cu ajutorul și colaborarea
ministerului B, municipalitatea sprijinindu-se pe asocia țiile
private sau organiza țiile neguvernamentale. Putem afirma c ă

Capitolul 2
67
67 acest sistem interorganiza țional rămâne, în majoritatea
cazurilor, unul neoficial. Cu toate acestea, tocmai acest
sistem, prin capacitatea membrilor s ăi de a-și gestiona
interdependen ța, prin modalitatea în care î și adapteaz ă
dispozițiile, dacă nu chiar și problemele politicilor publice,
este cel care, în mare parte, stabile ște dependen ța emiterii
de dispozi ții de punerea lor în aplicare.

Beneficiarii deciziilor, cet ățenii sau grupurile de indivizi
rămân rareori într-o stare de pasivitate. Acestea interac-
ționează, în mod direct, prin intermediul rela țiilor care le au,
sau în mod indirect, prin intermediul re țelei de reprezentan ți
mai mult sau mai pu țin autoriza ți cu factorii îns ărcinați cu
punerea în aplicare și cu cei implica ți în luarea deciziilor.

Sistemul de ac țiune, structurat pentru punerea în aplicare,
este unul practic, în func ție de modalit ățile extrem de variate
ale unei politici sau alta. Regularizarea social ă care con-
diționează comportamentele actorilor implica ți poate fi, în
acest caz, autoritatea ierarhic ă sau mecanismul de pia ță. În
cazul administra țiilor publice române ști, mecanismul de
regularizare întâlnit instaureaz ă un regim de schimb între
funcționarii de la nivelul ministerelor și reprezentan ții
intereselor sectoriale care intervin în cadrul aceleia și unități
teritoriale și care depind unii de al ții în ceea ce prive ște
reușita lor în sfera practic ă și în atingerea obiectivelor fixate.
Pentru ale șii locali este vorba despre propria lor pia ță (în
circumscrip țiile lor), iar pentru func ționari fiind vorba despre
interiorul ierarhiei ministeriale.

Manual de politici publice 68
Totuși, în practic ă întâlnim cazuri în care o politic ă publică se
aplică într-un anumit mod și nu în altul. Experien ța practic ă
ne îndeamn ă să abordăm punerea în aplicare a unei politici
publice sub forma unei ecua ții cu trei parametri, și anume:
caracteristicile programului, comportamentele celor îns ărci-
nați cu punerea în aplicare, reac țiile grupurilor- țintă.

În funcție de modalit ățile specifice, a c ăror pondere poate
varia în func ție de context, ace ști trei factori intervin în
majoritatea situa țiilor.

Diagrama de mai jos prezint ă simplificat un model al
procesului de implementare a unei politici publice [Van
Meter; Van Horn, 1975], urm ărind în acela și timp circuitele
decizionale, dar și factorii exogeni care determin ă perfor-
manța unei politici.

Aplicarea în practic ă a unei politici publice nu este deloc
simplă. Procesul punerii în aplicare se prezint ă ca o serie de
activități dispersate pe parcursul unei perioade de timp
destul de lungi, al c ărui început și al cărui sfârșit sunt dificil
de diferen țiat și care introduce în ac țiune numero și alți actori.

Capitolul 2
69
69

Fig. 3. Implementarea politicii publice

În literatura de specialitate15 se vorbe ște de spre existen ța a
patru modele teoretice de implementare a politicilor publice:

1. Modelul autoritar – care pune accentul pe instru-
mente precum instruc țiuni și ordine ale conducerii,
planificare, control, ierarhie și responsabilitate;

2. Modelul participativ – se refer ă mai mult la instru-
mente indirecte de control, cum ar fi stabilirea

15 M. Pot ůček, L. Vass, Dimensions of Public Policy: Values,
Processes, Implementation and Results, în Public Policy CEE:
Theories, Methods, Practi ces, NISPAcee, 2003, p. 67. Performan ță Standarde și
obiective

Resurse Comunicare
interinstituțio-
nală și punere
în aplicare
Caracteristici
ale agenției
implemen-
tatoare
Condiții
economice,
sociale și
politice Dispozițiile
celor care
implemen-
tează Politica
publică

Manual de politici publice 70
obiectivelor, spontaneitate, training, adaptare, nego-
ciere, cooperare și încredere, ca metode și condiții de
urmat în cadrul implement ării;

3. Modelul de coali ție a actorilor – rezult ă din presupu-
nerea existen ței unei pluralit ăți de actori care
participă la actualizarea unei anumite politici și care
comunică între ei, negociaz ă, fac compromisuri, și
care în acela și timp împ ărtășesc acela și set comun
de valori și care se str ăduiesc s ă îndeplineasc ă ace-
leași obiective.

4. Modelul de înv ățare continu ă – în care cei care
legifereaz ă politica, în încercarea de a atinge în mod
gradual solu ția optimă, optimizeaz ă structura obiecti-
velor lor și tehnicile utilizate pentru atingerea acestora.

Implementarea unei politici publice este un proces în cadrul căruia se întâmpin ă adesea dificult ăți. Diferiți autori au iden-
tificat cauzele disfunc ționalităților de implementare ca fiind:

• numărul mare de participan ți la proces, fiecare cu o
perspectiv ă diferită asupra problemei și cu un nivel
diferit de implicare în rezolvarea ei;
• diversificarea scopurilor . Cu cât o politic ă depinde
mai mult de clarific ări și explica ții, cu atât mai mult
cresc șansele ca obiectivele ini țiale să nu fie atinse;
• ambiguitatea scopului ini țial;
• obiectivul nu a fost considerat ca fiind prioritar;
• nu au existat suficiente resurse pentru a-l îndeplini;
• a existat un conflict cu al ți participan ți importan ți;

Capitolul 2
71
71 • grupul vizat de politic ă a fost greu de implicat,
contactat etc.;
• lucrurile f ăcute nu au avut impactul a șteptat;
• în timp, circumstan țele s-au schimbat și atenția a fost
acaparat ă de alte probleme, aparent mai importante.

Calificarea implement ării ca fiind problematic ă depinde de
perspectiva abordat ă:
• Din perspectiv ă verticală, implementarea se refer ă la
deciziile autorizate de c ătre conducere, care coincid
întocmai rezultatelor ob ținute de c ătre nivelele
inferioare; este deci o problem ă de asigurare a
subordon ării. Acest lucru este ilustrat de modelele
constituționale de guvern ământ și modelele instru-
mentale ale organiz ării; pare de la sine în țeles că „cei
aleși de public pentru a conduce trebuie s ă fie
capabili s ă-și transforme politicile în ac țiuni și
rezultate”16 (Linder și Peters, 1987).
• Din perspectiv ă orizontal ă, implementarea este un
exercițiu de negociere colectiv ă: atenția se mut ă de
pe obiectivul propus, pe procesul de realizare a acestuia și oamenii implica ți în acest proces. Politica
este văzută ca un proces în curs de desf ășurare, iar
participan ții considera ți ca posesori ai unor agende
de lucru proprii și, prin urmare, ai unor perspective
diferite asupra procesului. Toate aceste realit ăți sunt
importante în desf ășurarea politicii și implementarea
acesteia va presupune negocieri între aceste realit ăți
diferite și diverși participan ți implicați.

16 Stephen Linder, Peters B. Guy., A design perspective on policy
implementation: the fallacies of misplaced prescription, Policy
Studies Review (1987).

Manual de politici publice 72
„Managementul nu este doar un proces de execu ție separat
de policy-making (procesul de formulare a politicii): un
management eficace solicit ă puternice leg ături între procesul
de formulare și cel de implementare a politicii. În lumea
reală, nu exist ă o distinc ție clară între management și poli-
tică. Managementul nu este doar un proces organizatoric.
Managementul înseamn ă asumarea responsabilit ății perfor-
manței unui sistem” (L. Metcalfe, S. Richards, 1987).
Pentru a eviden ția factorii de succes în procesul de
implementare ne putem pune câteva întreb ări: De ce obser-
văm atât de multe erori și atâtea disfunc ții în executarea
politicilor publice? Este cu adev ărat posibil ă o punere în
aplicare perfect ă, având în vedere complexitatea lumii
moderne?

Soluția presupune examinarea condi țiilor de start care
trebuie satisf ăcute pentru ca disfunc ționalitățile să fie reduse
la minim (Hood, 1976; Gunn, 1987; Fesler, 1980). Unele
dintre aceste precondi ții necesare pentru a atinge perfec-
țiunea se situeaz ă în afara sferei de influen ță a executan ților.
De exemplu, un context politic, dispozi țiile legale, cadrul
instituțional sunt percepute de c ătre executan ți drept ni ște
constrângeri. Alte condi ții, în schimb, intrând în sfera com-
petenței lor, pot fi modificate sau modelate de executan
ți,
într-o anumit ă măsură17 (Hogwood, Gunn, 1984). Astfel:

• orizontul de timp disponibil, durata și calendarul avute
în vedere;

17 Vezi B.W. Hogwood, L.A. Gunn, Policy Analysis for the Real
World, London, Oxford, University Press, 1981.

Capitolul 2
73
73 • accesibilitatea resurselor în cantitate suficient ă – nici
prea multe, nici prea pu ține – și disponibilitatea resur-
selor adecvate;
• justețea teoriei schimb ării sociale pe care se bazeaz ă
conceperea politicii publice, faptul c ă între conse-
cințele sperate și interven țiile publice exist ă, cu
adevărat, o rela ție;
• existen ța unui circuit cât mai scurt posibil între factorii
de decizie și executan ți;
• faptul c ă, pentru o politic ă publică, nu exist ă decât un
executant, desemnat cu claritate și liber pe gesturile
sale;
• o bună înțelegere și acordul personal al executan ților
cu privire la obiectivele care trebuie promovate,
condiții pentru motivarea acestora;
• existen ța procedurilor, sarcinilor bine specificate și
organizate în conformitate cu o în șiruire corect ă;
• o perfect ă comunicare și o coordonare între exe-
cutanți;
• supunerea perfect ă, adică absența rezisten ței din par-
tea executan ților, cu privire la autoritatea decizional ă.

Gama de instrumente care pot fi utilizate în implementarea politicilor publice este extrem de variat ă. Atunci când o
autoritate public ă decide s ă facă sau să nu facă ceva, ea
trebuie s ă aleagă dintre mijloacele sau dispozitivele reale pe
care le are la dispozi ție. Diferi ți cercetători au încercat s ă
identifice tipurile de instrumente administrative care pot fi
utilizate și să le clasifice dup ă diferite criterii.

Manual de politici publice 74
O primă categorie de instrumente sunt cele voluntare , care
presupun un grad cât mai mic de implicare a statului, în care
obiectivul dorit este îndeplinit de o manier ă voluntar ă. Astfel,
organele administrative pot decide s ă nu se implice în
rezolvarea unei probleme de interes public (non-decizie),
considerând c ă aceasta poate fi solu ționată mai bine de
către familie, comunitate, organiza ții voluntare (ONG-uri) sau
de către piață. Utilizarea lor este avantajoas ă din punctul de
vedere al costurilor pe care le implic ă, al conformit ății cu
normele culturale și libertatea individual ă, dar și al favoriz ării
legăturilor cu familia sau comunitatea.

La polul opus se afl ă instrumentele obligatorii, care presupun
cel mai mare grad de coerci ție și care constau în direc țio-
narea ac țiunilor persoanelor fizice sau juridice în limitele
constituționale, și care acord ă o putere neînsemnat ă de
decizie indivizilor, grupurilor sau organiza țiilor implicate.
Acestea cuprind: reglement ările, întreprinderile publice sau
furnizarea direct ă a unor bunuri sau servicii de c ătre
organele administrative.

Între aceste dou ă categorii se afl ă instrumentele mixte , care
combină caracteristicile instrumentelor voluntare și celor
obligatorii. Între acestea se num ără răspândirea de informa ții
și influen țarea persoanelor fizice sau juridice de c ătre
organele administrative, subven ționarea unor activit ăți, stabi-
lirea unui mecanism al pre țurilor în sectoare în care acesta
nu există în mod normal prin licitarea drepturilor de proprie-
tate asupra unei anumite resurse, și în final, instituirea unor
impozite și taxe, care pot modifica comportamentul contri-
buabilului, inducându-i un anumit tip de comportament sau

Capitolul 2
75
75 pot descuraja comportamentele nedorite (consumul de
alcool, tutun, poluarea etc).

Majoritatea acestor instrumente administrative sunt în
oarecare m ăsură substituibile, îns ă deși sunt substituibile din
punct de vedere tehnic, practic ele difer ă din mai multe
puncte de vedere (al eficien ței, al costurilor financiare și de
personal), ceea ce face ca selectarea unui anumit instrument
să fie un proces complex.

Problema alegerii instrumentelor administrative de imple-
mentare a politicilor publice a fost abordat ă de două categorii
de cercet ători: economi știi, care au abordat aceast ă problem ă
ca pe un exerci țiu de potrivire a caracteristicilor anumitor
instrumente cu problemele care necesit ă soluționare, iar a
doua categorie de cercet ători este ai științelor politice, care au
afirmat c ă, din punct de vedere strict tehnic, aceste instru-
mente sunt mai mult sau mai pu țin substituibile și ca urmare ei
și-au concentrat aten ția asupra for țelor politice care
guverneaz ă acest proces de alegere.

Nu în ultimul rând, coordonarea politicilor publice este o
condiție sine qua non a succesului implement ării. În opinia
noastră, implementarea politicilor trebuie abordat ă ca un
proces dintr-o tripl ă perspectiv ă: politică, managerial ă și
administrativ ă. Punerea în aplicare a unei politici publice nu
se poate face f ără înțelegerea no țiunii de capacitate admi-
nistrativă, fără de care nu putem vorbi despre o func ționare
eficientă a institu țiilor statului. De fapt, simpla cre ștere a
capacității administrative poate fi un impediment în ob ținerea
rezultatelor, pentru c ă depinde par țial de modul în care este

Manual de politici publice 76
organizat ă și realizat ă, dar și de modul de încadrare cu
personal și de atitudinea acestora referitoare la func țiile lor.

Atât în țările dezvoltate, cât și în cele în tranzi ție, managerii
care se ocup ă de implementarea politicilor macroeconomice
sau sectoriale trebuie inevitabil s ă găsească soluții care
depășesc grani țele unei singure organiza ții și, în multe
cazuri, se extind dincolo de sectorul public, încorporând sec-
torul privat și organiza țiile nonprofit. Implementarea politicii
aduce împreun ă grupuri și organiza ții diverse, care trebuie
să atingă anumite obiective. În aceast ă multitudine de actori,
nu există doar o singur ă entitate care s ă fie responsabil ă de
succesul implement ării politicii în sensul tradi țional. Autori-
tatea și responsabilitatea sunt combinate într-o anumit ă
măsură, astfel încât managementul ierarhic al structurilor și
procedurilor s ă funcționeze efectiv.

Totodată, implementarea politicilor în care intervin mai mul ți
actori presupune dezvoltarea unor viziuni împ ărtășite de
către aceștia, influen țarea și persuadarea sus ținătorilor și
oponenților, negocierea angajamentelor, rezolvarea conflic-
telor, cooperarea cu o gam ă largă de stakeholderi, stabilirea
programelor de munc ă pe căi participative ș.a.m.d. Toate,
într-un cuvânt, reprezint ă coordonarea, care deseori repre-
zintă o sursă potențială de conflicte.

2.4. Monitorizarea și evaluarea politicii publice

Monitorizarea și evaluarea sunt dou ă tipuri de ac țiuni ce se
deruleaz ă simultan cu implementarea politicii publice.
Practic, monitorizarea asigur ă coresponden ța obiectivelor

Capitolul 2
77
77 stabilite cu ac țiunile propuse spre implementare, iar evalua-
rea cuantific ă rezultatele ob ținute în urma implement ării și
furnizeaz ă bazele urm ătorului ciclu de politici publice – dup ă
cum se poate vedea din modelul circular, o problem ă poate fi
repusă oricând pe agend ă, într-o alt ă formă, în func ție de
evoluția politicii publice ini țiale. Monitorizarea și evaluarea
privesc atât mijloacele folosite în procesul de implementare,
cât și rezultatele ca atare. În aceast ă etapă se măsoară atât
eficiența (maximizarea rezultatelor – outputs în raport cu
resursele investite – inputs ), cât și eficacitatea politicii
publice (raportul dintre obiectivul rezultatelor ob ținute și
obiectivul ce trebuia atins).

În general, termenul de evaluare semnific ă emiterea unor
judecăți de valoare asupra unei ac țiuni, identificarea și
măsurarea efectelor acesteia. Ea vizeaz ă obținerea unui
răspuns la urm ătoarele întreb ări: Care sunt rezultatele (pro-
dusele) ob ținute în urma ac țiunii guvernamentale? Care sunt
efectele și impactul generate pe teren de politicile publice?
Care este raportul dintre efectele ob ținute și mijloacele
utilizate în acest sens? Prin aceasta, analistul dore ște să
inventarieze transform ările (sau nontransform ările) astfel
obținute.

Evaluarea poate fi descris ă drept o analiz ă independent ă a
unei interven ții publice, în func ție de rezultatele, impactul și
nevoile pe care respectiva interven ție intenționează să le
satisfacă.
Nevoia evalu ării politicilor publice într-un stat democratic are
mai multe surse:

Manual de politici publice 78
• nevoia legitim ă a oricărui cetățean de a fi informat
asupra consecin țelor activit ății guvernamentale. Ea
contribuie astfel la aprofundarea dezbaterii democra-
tice, fiind un instrument de dialog între puterea
politică și cetățean;
• necesitatea unei mai bune cunoa șteri a mecanis-
melor ac țiunii publice: evaluarea poate folosi, în acest
caz, la pilotajul aparatului politico-administrativ prin
intermediul concluziilor pe care le desprinde, putând
astfel contribui la amelio rarea sistemului de inter-
venție;
• capacitatea evalu ării de a servi drept instrument de
dialog între stat și unitățile beneficiare ale interven-
țiilor sale. În acest caz, evaluarea politicii reprezint ă
un act de legitimare a puterii publice.

Evaluarea reprezint ă un instrument indispensabil pentru
autoritățile publice. În m ăsura în care actorii economiei
primesc semnale clare și imediate din partea pie ței, ei pot
adapta oferta lor de bunuri și servicii la cerin țele acesteia.
Totodată, evaluarea constituie „oglinda” necesar ă care să
permită organiza ției publice s ă-și modifice în mod periodic
acțiunea sa pentru a r ăspunde mai bine nevoilor interesului
general. Aceast ă caracteristic ă de „feed-back” constituie
unul din obiectivele evalu ării acțiunilor publice la nivel
„macro”.

Evaluarea politicilor publice reprezint ă și un ajutor în luarea
deciziei pentru programele de ac țiune ulterioare. În fapt,
preocuparea pentru evaluarea politicilor publice s-a dezvoltat
într-un context complex, determinat de mai mul ți factori:

Capitolul 2
79
79 • în primul rând, contextul economic și reducerea re-
surselor conduc la necesitatea realiz ării unor op țiuni
și optimizării alocării resurselor;
• nevoia unei reale descentraliz ări la nivel local implic ă
crearea unor noi tipuri de rela ții specifice între stat și
colectivit ățile locale;
• criza de legitimitate a sectorului public impune cre ște-
rea credibilit ății acțiunii publice în ochii opiniei publice;
• introducerea tehnicilor contractuale în cadrul secto-
rului public;
• răspândirea no țiunii de bune practici la nivel euro-
pean și internațional;
• conștientizarea opiniei publice privind rolul s ău, care
a făcut ca beneficiarii politicilor publice s ă doreasc ă
să se simt ă implicați în inițiativele care se iau în
numele și în profitul lor.
Acest ansamblu de factori explic ă întărirea acestor m ăsuri și
dezvoltarea unei practici curente a evalu ării. Aceasta
reprezint ă, pe de o parte, o necesitate pentru optimizarea
managementului fondurilor publice și, pe de alt ă parte, un
instrument performant nu numai pentru a m ăsura impactul
concret al programelor, ci și pentru a asigura cet ățenii și
întreprinderile asupra schimb ărilor care vor afecta mediul lor
economic și social.
Astfel, evaluarea poate îndeplini cinci func ții principale18, ea
fiind:
• un instrument al deciziei publice

18 Serge Arnaud, Nicolas Boudeville, Evaluer des politiques et
programmes publics , Editions de la Performance, Paris, 2004, p. 29.

Manual de politici publice 80
• un instrument de gestiune economic ă
• un instrument de management
• un mijloc de comunicare și de legitimare a ac țiunii
publice
• un mijloc de formare, de schimbare a politicilor
Howlett și Ramesh (2004) identific ă mai multe tipuri de
evaluare:
a) evaluarea administrativ ă – reprezint ă tipul de
evaluare realizat ă de către organele administrative,
eventual de c ătre agen ții specializate în evaluarea
politicilor publice, dar de cele mai multe ori este realizată de către inspectori financiari, juridici sau
politici ata șați ministerelor, de c ătre structuri admi-
nistrative specializate, organe legislative sau
judecătorești. Pot fi îns ă angajați și consultan ți privați
care să realizeze evaluarea la cererea organelor
administrative. Acest tip de evaluare î și propune în
general s ă verifice eficiența utilizării banului public , în
condițiile respect ării principiilor justi ției și democra ției.
Acest tip de evaluare poate îmbr ă
ca, la rândul s ău,
mai multe forme;
b) evaluarea judiciar ă – reprezint ă tipul de evaluare care
se concentreaz ă pe aspectele legale ale implement ării
programelor, și nu pe bugete, eficien ță, priorități sau
cheltuieli. Ea se realizeaz ă de către instan țele judec ă-
torești și analizeaz ă posibilele conflicte dintre pro-
gramele unei guvern ări și prevederile constitu ționale
sau între standardele de comportament administrativ

Capitolul 2
81
81 și drepturile individuale.19 Această evaluare se reali-
zează fie din propria ini țiativă a organelor judec ăto-
rești, fie la solicitarea unor persoane sau organiza ții
implicate în procesele intentate unui organ adminis-
trativ și analizeaz ă, în general, dac ă o instan ță
judecătorească inferioar ă sau un organ administrativ
a acționat în limitele jurisdic ției sale, dac ă a respectat
principiile dreptului natural și dacă nu a ac ționat
arbitrar sau inconsecvent;
c) evaluarea politic ă – este acel tip de evaluare care
încearcă să analizeze succesul sau e șecul unei
politici, utilitatea ei, în vederea men ținerii sau modifi-
cării acesteia. Ea are un caracter unilateral, nesiste-
matic și poate fi întreprins ă de oricine este interesat
de fenomenul politic: cet ățeni, organiza ții ale socie-
tății civile, membri ai subsistemelor administrative
relevante. O form ă de evaluare politic ă poate fi consi-
derată și referendumul sau alegerile , sub rezerva
însă de a ține cont c ă în cadrul acestora, rezultatul
poate fi influen țat de percep ția negativ ă sau pozitiv ă
a popula ției asupra efectelor guvern ării, care le poate
afecta comportamentul de vot, dar care poate s ă nu
aibă legătură cu realitatea concret ă de pe teren.
Indivizii și grupurile reprezint ă registre de referin ță
foarte eterogene, în func ție de pozi ția lor social ă, în
funcție de capitalul cultural etc., dar și de domeniile în
care se desf ășoară activitatea guvernamental ă.

19 Howlett M., Ramesh M., Studiul politicilor publice: Cicluri și
subsisteme ale politicilor , Editura Epigraf, Chi șinău, 2004, op. cit.,
p. 192.

Manual de politici publice 82
Sistemele prin prisma c ărora ace știa judec ă politica
publică sunt foarte subiective. În ceea ce prive ște
puterea politic ă, cetățenii manifest ă atitudini foarte
diferite, care trec de la supunerea concentrat ă la
raportul de for ță activ. Aceste atitudini sunt corelate
cu reprezent ări foarte diferite ale interesului public și
puterii guvernamentale: sacralizarea statului, în cazul
celor cu atitudine supus ă, și desacralizarea statului la
persoanele active. La rândul lor, aceste grile cog-nitive și normative depind de puterea social ă reală de
care dispune individul pentru a „dialoga” concret cu
autoritățile publice, în special de prezen ța sau
absența unui mediator (ale și, grupuri de presiune).

O altă clasificare a evalu ărilor de politici publice poate
avea la baz ă drept criteriu perspectiva din care se
realizeaz ă: una a posteriori sau ex-post, alta a priori sau ex-
ante și una intermediar ă sau pe parcurs.

a) Evaluarea „a posteriori” sau „ex-post” este retrospec-
tivă. După generarea impactului unei politici publice,
analistul încearc ă să înțeleagă ce s-a întâmplat și să
elaboreze judec ăți de valoare privind realitatea. Ea
poate avea în vedere atât m ăsurarea rezultatelor (a
produselor), cât și studierea procesului prin care s-a
ajuns la ob ținerea acestor rezultate. Apari ția unor
efecte imprevizibile este evident ă în cazul a nume-
roase politici publice. Acestea pot avea o asemenea
amploare, încât a posteriori pare surprinz ător faptul
că ele nu au putut fi anticipate.

Capitolul 2
83
83 Spre exemplu, în opinia Comisiei Europene, evaluarea ex
post trebuie s ă verifice dac ă fondurile alocate, în cadrul unei
programări sau a finan țării prin intermediul fondurilor
structurale, au r ăspuns nevoilor țintelor.
b) Evaluarea „ex-ante” sau „a priori”, care este prospec-
tivă, este utilizat ă ca instrument care s ă sprijine luarea
de decizii atunci când exist ă mai multe alternative.
Într-un moment t, evaluarea ex-ante simuleaz ă efec-
tele secundare pe care le pot determina con ținuturile
decizionale într-un moment t+n, în special în vederea
comparării acestor efecte între ele, compara ție care să
permită alegerea alternativei celei mai bune pentru
factorul de decizie. O diferen ță esențială de principiu
între evaluarea a posteriori și cea a priori constă în
faptul că tipurile de efecte sunt enun țate în prealabil și
că evaluatorul se limiteaz ă la a lua în considerare
numai efectele comparabile re ținute, acceptând s ă nu
analizeze alte dimensiuni sau alte efecte decât cele
care pot interveni pe parcurs.
În practic ă, evaluarea a priori acordă prioritate criteriilor,
precum și efectelor de tip economic-financiar, l ăsând la o
parte criteriile de ordin social și politic. Ea se bazeaz ă pe
metode de calcul economic, cum ar fi abordarea de tip
costuri-beneficii, de exemplu. În principal, este vorba de a
oferi asisten ța factorului de decizie public în ceea ce prive ște
exprimarea op țiunilor privind investi țiile importante: programe
de armament militar, de construire de autostr ăzi etc. În
general, criteriile de rentabilitate îl fac pe evaluator s ă
neglijeze efectele externe indirecte de ordin financiar,

Manual de politici publice 84
impactul asupra mediului sau asupra diferitelor categorii
sociale ale popula ției, de exemplu.
În opinia Comisiei Europene, evaluarea ex-ante trebuie s ă
devină un element esen țial al în țelegerii strategiei și al
alocării mijloacelor financiare (care fac obiectul negocierilor
cu Comisia), indicând clar motivele și întinderea alegerilor
făcute. Ea este deci parte integrant ă a programului, chiar
dacă din motive de transparen ță, evaluările exper ților trebuie
să fie incluse într-un document distinct.
c) Un alt tip de evaluare folosit ă în practic ă este
evaluarea pe parcurs, intermediar ă care are drept
obiect determinarea primelor rezultate ale politicii sau
programului. Aceste studii furnizeaz ă informa ții care
pot fi utilizate pentru îmbun ătățirea programului aflat
în derulare. Ele pot fi folositoare, în particular, în cadrul programelor ale c ăror costuri variabile de țin o
pondere ridicat ă în totalul costurilor – de exemplu,
programele care furnizeaz ă servicii popula ției – și
astfel resursele pot fi realocate unor utiliz ări alter-
native. În aceste cazuri, evaluarea poate fi utilizat ă
pentru a determina dac ă un program aflat în derulare
ar trebui s ă continue.
Așadar, monitorizarea și evaluarea au roluri distincte în
cadrul acestei etape, a șa cum este prezentat și în figura de
mai jos:

Capitolul 2
85
85 Monitorizarea evidențiază:

• Modific ări institu ționale survenite în urma imple-
mentării politicii;
• Modific ări ale situa ției grupurilor- țintă vizate;
• Situația costurilor implement ării la un moment dat;
• Respectarea termenelor și a conținutului activit ăților
prevăzute în planul de ac țiune;
• Întârzieri/dificult ăți în realizarea activit ăților și moti-
vația acestora.

Evaluarea evidențiază:

• Măsura în care rezultatele implement ării corespund
cu cele stabilite ini țial;
• Raportul dintre costuri și rezultate;
• Impactul asupra grupurilor- țintă.

Manual de politici publice 86
În procesul de evaluare, agentul care realizeaz ă evaluarea
(de regul ă, acesta trebuie s ă fie diferit de agen ția implemen-
tatoare) folose ște indicatori de performan ță20. Acești indica-
tori se afl ă în strâns ă relație cu obiectivele politicii și
contribuie la m ăsurarea realiz ării acestora și pot fi clasifica ți
în mai multe categorii:

• indicatori de rezultate și de impact: sunt cei care pun
în eviden ță volumul produselor și serviciilor furnizate
de către autorit ățile publice și efectele ob ținute în
urma acestora. Spre exemplu, într-un program de
construire a unei autostr ăzi, indicatorul de rezultate
poate fi num ărul de kilometri da ți în folosin ță, în timp
ce indicatorii de impact se refer ă la reducerea
numărului de accidente cu un anumit procent pe
acea rută.
• indicatori de eficacitate: reprezint ă acea categorie de
indicatori care con țin informa ții asupra gradului în
care obiectivele politicii sau ale programului guver-
namental au fost realizate. Spre exemplu, într-un
program de tratare a persoanelor consumatoare de droguri, pot fi fixate drept obiective: num ărul persoa-
nelor dependente de droguri care au fost tratate,
reducerea num ărului de ac țiuni de violen ță, numărul
de zile în care aceste persoane au fost supuse
tratamentului. În mod normal, indicatorii de eficacitate
depind de obiectivele care se consider ă relevante în
aceasta” interven ție și caută
să analizeze gradul de

20 Atenție, aici termenul de performan ță nu desemneaz ă excelența,
ci provine din lb. englez ă (to perform – performance înseamn ă a
realiza, a duce la îndeplinire o sarcin ă).

Capitolul 2
87
87 atingere a acestor obiective. De asemenea, indicato-
rii de eficacitate ar trebui s ă conțină informații despre
gradul în care se produc efecte nea șteptate asupra
populației, efecte pozitive sau negative, respectiv
despre calitatea serviciilor prestate în acord cu nece-
sitățile și așteptările popula ției destinatare;
• indicatori de activitate, de proces: se utilizeaz ă pentru
substituirea indicatorilor de eficacitate deoarece sunt
mai ușor de calculat. Astfel de indicatori pot fi: num ărul
de ore de munc ă lucrate, num ărul de dosare înregis-
trate, num ărul de cereri la care s-a dat r ăspuns,
numărul de întâlniri și vizite realizate în vederea reali-
zării obiectivului vizat de acea politic ă sau program;
• indicatori de eficien ță: sunt necesari pentru a pune în
corelație rezultatele ob ținute (output-urile) cu volumul
de resurse consumate în acest scop.

Exemple de diverse categorii de indicatori (propuse de Salvadore
Schiavo-Campo, în lucrarea sa Strenghtening Performance in
Public Expenditure Management, 199921)

Sector Resurse
utilizate Rezultat Efect,
Impact Proces
Administra ție Num ărul de
persoane Numărul
de
documente de politic ă
publică Decizii mai
bune Deschidere
spre
dezbateri
Educație Raportul
student/profesorRatele de
tranziție
între cicluri
de studiu Nivel de
alfabetizare mare Încurajarea
studenților
să se
exprime

21 În Managementul politicilor publice, vol. coordonat de Claudiu
Crăciun, Paul E. Collins, Ed. Polirom, 2008.

Manual de politici publice 88
Sector Resurse
utilizate Rezultat Efect,
Impact Proces
Sistemul
juridic Buget Cazuri
judecate Număr
scăzut al
apelurilor Asistarea
acuzaților
săraci
Poliție Num ărul de
mașini de poli ție Numărul
de arestări Rata de
criminalitate
scăzută Respectarea
drepturilor
Închisori Costuri pentru
fiecare de ținut Numărul
de deținuți Rata de
recidivă Prevenirea
abuzurilor
Sănătate Num ărul de
asistenți în
raport cu mărimea
populației Numărul
de
vaccinuri Mortalitatea
scăzută Grija față de
pacient
Ajutor social Asisten ți sociali Persoane
aflate sub asistență Ieșirile din
sistem Tratamentul
cu respect al persoanelor

Măsurarea/evaluarea politicilor publice are și o serie de
limitări, prin aceea c ă:

• oferă informa ții doar despre rezultate și impact, dar
nu oferă indicii despre ce trebuie f ăcut mai departe
(inclusiv perspectiva de a fi ap ărut o nou ă problem ă
conexă în legătură cu politica public ă propusă spre
implementare);
• nu ofer ă informa ții despre modul în care s-a desf ă-
șurat implementarea (despre procesul în sine);
• nu ofer ă informa ții despre pozi țiile divergente ale
stakeholderilor;
• sunt asociate de regul ă cu o abordare dualist ă
(pedepsire vs. premiere, nu surprinde eventualii
factori externi care au poten țat/împiedicat realizarea
unor măsuri pe parcursul implement ării).

Capitolul 3
Procesul politicilor publice
în diferite țări

Inexisten ța acquis-ului comunitar în domeniu a determinat
cadre institu ționale specifice la nivelul administra țiilor țărilor
din Uniunea European ă – acest cadru institu țional este
reprezentat de proceduri de luare a deciziei, dar și de orga-
nizații publice la nivel central, îns ărcinate cu monitorizarea
implement ării procedurilor specifice ale unei politici publice.
Modul de formulare a politicilor publice este strâns legat de
tradiția administrativ ă a respectivelor țări și nu poate fi
separat modul de organizare al administra ției de sistemul de
formulare a politicilor publice.

În cele ce urmeaz ă, vom prezenta câteva modele specifice
de formulare/coordonare a procesului politicilor publice la
nivelul unor țări din Uniunea European ă (Spania, Portugalia),
dar și modele utilizate în spa țiul extracomunitar (Canada).

3.1. Spania – particularit ăți ale procesului politicilor
publice

În Spania rolul principal în cadrul ciclului politicilor publice îl dețin ministerele. Ministerele sunt implicate înc ă de la început
în elaborarea fiec ărei politici publice urmarind întregul proces
pentru a se asigura c ă aceste politici devin realitate.

În procesul de elaborare a politicilor publice exist ă faze
multiple în care ministerele se implic ă într-un mod sau altul,

Manual de politici publice 90
așa cum se întâmpl ă și în alte țări. Aceste faze sunt
următoarele: inițiativa politic ă, elaborarea planului/propunerii
inițiale de politic ă publică, negocierea cu alte ministere,
aprobarea dat ă de către Consiliul Mini ștrilor. Ulterior, minis-
terele asigur ă monitorizarea și evaluarea politicii aprobate.

La începutul fazei de ini țiativă politică, conducerea minis-
terului identific ă setul de propuneri pentru solu ționarea unei
probleme specifice.
Capacitatea de convingere a ministrului în afara ministerului
respectiv depinde de influen ța sa politic ă și de importan ța
ministerului în guvern. Atât în definirea procesului de politic ă
publică, cât și în formularea propunerilor legislative, se ține
cont de opinia Ministerului Economiei și Finanțelor.

Problema poate fi propus ă de ministru, de cabinetul minis-
trului sau de al ți miniștri delega ți. Cabinetul ministrului,
împreună cu cabinetele secretarilor de stat, constituie „prima
linie” de consiliere pentru ministru. Pe lâng ă aceste cabinete,
miniștrii au propriii lor anali ști și structuri pentru aprecieri
și
recomand ări.

Odată ce ministrul a luat o decizie pentru a sprijini sau a
promova o anumit ă problem ă de politic ă publică, elaborarea
planului/propunerii ini țiale de politic ă publică trece în respon-
sabilitatea secretarului de stat.
Secretarii de stat stabilesc obiectivele urm ărite de p ărțile
interesate de o anumit ă propunere de politic ă publică, cu
scopul de a se concentra asupra aspectelor importante ale

Capitolul 3
91
91 acesteia și de a identifica opiniile potrivite. Propunerea de
politică publică definitivat ă este apoi negociat ă cu alte
ministere. Acest proces este desf ășurat în prezen ța Comisiei
Generale a Secretarilor și Subsecretarilor de Stat.
După ce Consiliul Mini ștrilor a aprobat propunerea, aceasta
este prezentat ă Parlamentului. În cazul în care este necesar
sprijinul parlamentului în aprobarea propunerii, ministerul delegat sf ătuiește grupul parlamentar care ajut ă guvernul în
procesul de negociere.
Funcțiile ministerelor în procesul politicilor publice
Unitățile din cadrul ministerelor care se ocup ă cu dezvoltarea
politicilor publice au urm ătoarele func ții: de ini țiativă, de
negociere și de suport.
Funcția de ini țiativă include urm ătoarele activit ăți: identific-
area problemei, stabilirea op țiunilor, preg ătirea documentelor
legale (acte legislative, memorandum explicativ și econo-
mic). Funcția de negocier e are în vedere consultarea grupurilor
relevante, negocierea cu alte ministere și cu Centrul
Guvernului (CoG).
Funcția de suport are ca scop preg ătirea campaniei de
diseminare a ceea ce semnific ă politica respectiv ă și
pregătirea recomand ărilor pentru grupul parlamentar care
sprijină guvernul.

Manual de politici publice 92

Fig. 4. Funcțiile ministerelor în dezvoltarea politicilor publice
în Spania
Sursa: Gomez J., Lopez A., The role of ministries in the public
policy cycle in Spain, SIGMA, 2006.

Revenind la descrierea func țiilor:

1. Func ția de inițiativă

Identificarea problemei pleac ă, de obicei, de la un program
guvernamental, care constituie un rezumat executiv al pro-
gramului electoral jucând un rol important în sprijinul acordat guvernului în ceea ce prive ște alegerile. Acesta ia forma unui
calendar legislativ, adic ă un document cuprinz ător și este
realizat de c ătre Centrul Guvernului în coordonare cu
ministerele. Celelalte surse de identificare a problemei sunt
reprezentate de opinia public ă și de acordurile interna ționale.
Odată ce problema a fost determinat ă, prezentarea alterna-
tivelor și selecția unei anumite op țiuni sunt condi ționate de Identificare INIȚIATIVĂ NEGOCIERE
INIȚIATIVĂ SUPORT
Negocierea cu
ministerele
Stabilirea
opțiunii Consultarea
grupurilor Pregătirea
documentelor Consiliul
Miniștrilor
Parlament
Negocierea cu Centrul Guvernului
Diseminare Diseminare Diseminare

Capitolul 3
93
93 doi factori: compromisurile cu programul guvernamental și
costurile alternative. În urma negocierii cu p ărțile interesate,
aceasta ia forma unei propuneri normative care trebuie
însoțită atât de un memorandum explicativ, cât și de un
memorandum economic. Memorandumul explicativ, cât și
cel economic sunt obligatorii pentru toate propunerile
normative. De altfel, în Spania, un plan trebuie înso țit de un
memorandum care indic ă posibilele efecte ale legii
respective. De exemplu, o propunere referitoare la mediul înconjurător trebuie înso țită de un raport despre impactul
natural pe care o politic ă sau o lege l-ar putea provoca.

2. Func ția de negociere
Funcția de negociere este exercitat ă atât în cadrul ministe-
rului, cât și în afara lui. În cadrul ministerului, consult ările au
în vedere în special secretariatele de stat. Paralel cu aceste
consultări au loc și negocieri externe. Aceste negocieri sau
consultări sunt realizate, pe de o parte, cu grupurile de inte-
rese și, pe de alt ă parte, cu speciali ști din afar ă. Consult ările
au o parte reglementat ă – obliga ția să facă informa ția pu-
blică – și altă parte pentru care ministerul are libertate de
acțiune. Internetul este un bun asistent pentru aceste consul-
tări externe, permi țând ministerelor s ă cunoasc ă pă
rerile sau
sugestiile cet ățenilor.

Negocierea sau consultarea extern ă are loc și cu alte
ministere și chiar și cu Centrul Guvernului. Ministerele stabi-
lesc rela ția lor cu Centrul Guvernului prin Biroul Preziden țial.
Membrii cabinetelor ministeriale și ai cabinetelor secretarilor
de stat stabilesc grupuri de lucru împreun ă cu membrii

Manual de politici publice 94
Biroului Preziden țial care se ocup ă cu analiza propunerilor
de politici publice, ținând cont de faza în care propunerea se
află, precum și de semnifica ția sa, dar și împreun ă cu alți
membri ai Centrului Guvernului care ader ă la aceste grupuri.

Negocierea cu alte ministere se realizeaz ă în două faze.
Într-o prim ă fază de negociere, în timpul preg ătirii planului
inițial și odată ce ministerul și-a stabilit pozi ția sa intern ă
referitoare la propunere, aceast ă negociere este realizat ă la
cerere. Secretariatul tehnic general al ministerului este cel
care răspunde la observa țiile altor ministere referitoare la
planul/propunerea de politic ă publică. Dacă observa țiile
făcute de alte ministere nu sunt acceptate, ministerul care a
inițiat propunerea trebuie s ă explice acest aspect minis-
terelor interesate. A doua faz ă de negociere interministerial ă
se realizeaz ă de către Comisia General ă a Secretarilor și
Subsecretarilor de Stat. Comisia se întrune ște săptămânal și
analizeaz ă toate propunerile/planurile care sunt propuse de
Consiliul Mini ștrilor în s ăptămâna respectiv ă. Pentru o propu-
nere de politic ă publică sunt necesare minim trei s ăptămâni
până să fie aprobat ă de Comisie, înainte de decizia pe care
o adoptă Consiliul Mini ștrilor.

Comisia se întrune ște oficial miercurea, sub conducerea
primului-ministru și funcționează permanent ca o „Comisie
Virtuală”. „Comisia Virtual ă” este o aplica ție pe calculator
care permite ministerelor s ă facă observa ții pentru anumite
propuneri prin intermediul site-ului primului-ministru. Dup ă
întrunire, Comisia stabile ște două indexuri. Indexul Ro șu
adună toate propunerile/planurile pentru care nu s-a ajuns la
un acord. Aceste probleme pot fi amânate pentru o

Capitolul 3
95
95 următoare întâlnire, abandonate sau men ținute pentru a da
posibilitatea Consiliului Mini ștrilor să poată lua o decizie
definitivă asupra lor. Indexul Verde este cel de-al doilea
index elaborat de Comisie. Acesta este compus din acele
propuneri/planuri aprobate de Comisie. Fiind aprobate de
Comisie, Consiliul Mini ștrilor le aprob ă în mod normal.
Consiliul Mini ștrilor are îns ă autoritatea de a reanaliza o
propunere/plan, chiar dac ă aceasta a fost deja aprobat ă de
Comisie, putând chiar s ă o resping ă.

Aspectele economice ale tuturor propunerilor/planurilor sunt
negociate de o manier ă interministerial ă. Comisia Delegat ă
pentru Probleme Economice analizeaz ă impactul relevant al
propunerii din perspectiva ra ționalității și al controlului
cheltuielilor publice. Exceptând cazurile urgente, nicio propu-
nere cu repercusiuni bugetare și economice nu poate fi
analizată de către Comisia General ă a Secretarilor și
Subsecretarilor de Stat, dac ă nu a fost revizuit ă de Comisia
Delegată pentru Probleme Economice. Dac ă revizuirea
propunerii devine prioritar ă, Comisia Delegat ă se întrune ște
chiar în s ăptămâna de dinaintea întâlnirii Comisiei Generale.

Atunci când propunerea este prezentat ă sau se urm ărește
să se obțină sprijin din partea grupurilor de interes, simplul
fapt că ministerul este cel care realizeaz ă aceste consult ări
mărește șansa de succes. O situa ție similar ă există și în
legătură cu negocierea interministerial ă. Gradul de implicare
a șefului de departament are un efect direct asupra șanselor
de succes. În acest caz, importan ța relativă a ministerului și
greutatea sa politic ă determin ă nivelul de autoritate pe care îl
are ministerul pentru a- și atinge obiectivele.

Manual de politici publice 96

3. Func ția de suport
Funcția de suport se refer ă la o serie de activit ăți, iar dintre
acestea dou ă au o particularitate important ă: explicarea
propunerii de politici publice și recomand ările făcute de
parlament în timpul examin ării propunerii. Explicarea propu-
nerii de politici publice acoper ă toate activit ățile legate de
definirea propunerii și de identificarea factorilor care
motiveaz ă administra ția – incluzând motivul care a deter-
minat optarea pentru o anumit ă soluție.

4. Monitorizarea și evaluarea

Această funcție nu a cunoscut o dezvoltare semnificativ ă
până la ora actual ă în Spania. Multe ministere se bazeaz ă
pe entități de monitorizare statistic ă pentru politicile din
domeniu, și în acest sens exist ă două instituții care au ca
scop producerea de date socioeconomice moderne pentru
oficialii responsabili cu elaborarea politicii – Institutul
Național de Statistic ă (care func ționează sub egida Ministe-
rului Economiei și Finanțelor) și Centrul pentru Cercetare
Sociologic ă (subordonat Primului-Ministru). Pentru a evita
problemele și pentru a suprima deficien
țele fundamentale cu
scopul de a asigura o bun ă funcționare a administra ției
publice în Spania, guvernul a creat o Agen ție de Evaluare a
Calității Politicilor Publice, în subordinea Ministerului Admi-
nistrației Publice, care colaboreaz ă atât cu oficialii, cât și cu
profesioni știi din câteva sectoare.

Capitolul 3
97
97 3.2. Portugalia – rolul mi nisterelor în ciclul
politicilor publice

Cadrul general al politicilor publice este stabilit prin
următoarele documente:

• Programul Guvernului: preg ătirea acestuia este în
responsabilitatea direct ă a Primului-Ministru, care de
obicei stabile ște pentru acest scop o comisie special ă
pe probleme cuprinzând în principal membrii din
cadrul centrului guvernului (CG)1.
• Opțiunile majore ale planurilor na ționale (GOP)2 :
definesc obiectivele și acțiunile principale ce trebuie
întreprinse pe termen mediu (cinci ani).
• Bugetul de stat (OE)3: definește, în detaliu, resursele
financiare alocate diverselor zone ale guvernului, prin aceasta stabilindu-se grani țele bugetare pentru

1 În guvernul actual, CG ( Presidêcia do Conselho de Ministros )
constă în trei mini ștri de stat, Ministrul Pre ședinției, Ministrul
Afacerilor Parlamentare, cât și Secretarul de Stat la Pre ședinția
Consiliului de Mini ștri, Secretarul de Stat Adjunct pentru Adminis-
trație Local ă și Secretarul de Stat pentru Tineret și Sport. În
Portugalia este de remarcat faptul c ă poziția de secretar de stat
este una politic ă. Legea privind componen ța și organizarea guver-
nului prevede c ă guvernul este compus din Primul-Ministru, mini ștri
și secretari de stat. Totu și, numai Secretarul de Stat la Pre ședinția
Consiliului de Mini ștri și Secretarul de Stat Adjunct al Primului-
Ministru au locuri permanente în Consiliul de Mini ștri, dar fără drept
de vot. Aceea și limitare se aplic ă și altor secretari de stat invita ți de
Primul-Ministru s ă participe la unele ședințe, dar nu în mod
permanent.
2 Grandes Opções do Plano (GOP).
3 Orçamento do Estado (OE).

Manual de politici publice 98
măsurile ce trebuie luate de diver și miniștri în dezvol-
tarea politicilor publice pentru care ace știa sunt
responsabili.

Din perspectiva acestor instrumente principale și coordo-
narea strategic ă de ansamblu a Primului-Ministru cu centrul
guvernului (în special privind priorit ățile, planificarea în timp,
comunicarea cu publicul și cu parlamentul), fiecare ministru
este responsabil de dezvoltarea politicilor publice (ini țiativă,
planificare, elaborare, negociere, monitorizare și evaluare)
din zona sa de competen ță. Totuși, rolul special al Ministrului
de Finan țe și Administra ție Public ă (MFPA) nu trebuie
subestimat4.

Legea privind componen ța și organizarea guvernului sta-
bilește comitetele ministeriale care se ocup ă de probleme
specifice (de exemplu: Afaceri Externe și Europene, Afaceri
Economice și Financiare), dar exist ă situații când guvernul
nu creeaz ă niciun comitet ministerial. Totu și, Consiliul de
Miniștri poate s ă se întâlneasc ă și să discute o anumit ă
problemă în mod exclusiv.
Miniștrii acționează în mod independent pentru dezvoltarea
politicilor sectoriale pentru care î și asumă responsabilitatea.
Această competen ță include dreptul/datoria de a elabora
proiecte de legi și conducerea întregului proces pân ă în
momentul în care propunerea de politici publice este inclus ă

4 De exemplu, orice propunere legislativ ă a unui ministru care
poate reduce veniturile bugetare sau poate cre ște cheltuielile
bugetare sau care afecteaz ă structura administra ției publice sau
statutul func ționarilor civili are nevoie de acordul oficial al MFAP.

Capitolul 3
99
99 de către centrul guvernului pe agenda unei ședințe pentru
aprobare de c ătre Consiliul de Mini ștri (de aceea, ministerul
asigură negocieri cu alte ministere și negocieri externe cu
partenerii sociali și alte grupuri de interese). Mini ștrii răspund
politic în fa ța Primului-Ministru, parlamentului și în fața
cetățenilor, pentru activit ățile care sunt de competen ța lor.

În aceste condi ții, intră în sarcina mini ștrilor să știe cum s ă
lucreze și să interacționeze cu secretarii de stat, cerând
cabinetelor lor și serviciilor ministerelor s ă pregătească
variantele ini țiale de propuneri de politici publice. Atunci când
un proces legislativ este în desf ășurare, ministrul trebuie s ă
informeze centrul guvernului (Secretarul de Stat la Pre șe-
dinția Consiliului de Mini ștri) pentru a organiza și a programa
înaintarea propunerii pentru aprobare la Consiliul Mini ștrilor
și, după caz, pentru a preg ăti și înaintarea la parlament.

Uneori, mini ștrii înființează grupuri de lucru – care includ
membri ai cabinetelor lor și personal din serviciile adminis-
trației publice aflate sub coordonarea lor ( și chiar personal
din alte cabinete și servicii publice din alte ministere, cu
acordul mini ștrilor respectivi) – pentru a preg ăti propuneri
legate de probleme mai complexe. Aceste grupuri de lucru
pot fi conduse de ministru, unul din secretarii s ăi de stat, un
membru al cabinetului personal al ministrului sau un func țio-
nar public de rang înalt (de obicei, cu rang de director
general).

Când propunerea ini țială este gata, ministrul începe
negocierile cu celelalte ministere implicate direct în problem ă
(serviciile ministerului sau cabinetele sunt l ăsate frecvent s ă

Manual de politici publice 100
aibă discuții preliminare cu alte servicii și cabinete, reducând
prin aceasta cât mai mult posibil discu țiile dificile la nivel
politic, care sunt efectuate de ministru). Odat ă ce ministrul a
ajuns la un acord cu alte ministere interesate – sau cel pu țin
a evitat neîn țelegerile la nivel politic –, el poate trece la
discutarea propunerii respective de politici publice cu
partenerii sociali și alte grupuri de interese.

La terminarea negocierilor și a consult ărilor cu diverse p ărți
interesate, propunerea este revizuit ă și apoi este trimis ă de
ministru la centrul guvernului pentru difuzare la to ți miniștrii și
includere pe agenda unei urm ătoare ședințe a secretarilor de
stat (în care este reprezentat fiecare ministru); propunerea
este pus ă apoi pe agenda Consiliului de Mini ștri, în confor-
mitate cu procedurile definite de acesta5.

Atunci când propunerea este trimis ă Guvernului pentru a fi
făcută cunoscut ă și dezbătută, aceasta trebuie s ă fie însoțită
de un memoriu introductiv care s ă explice obiectivele, solu ția
propusă (și motivele pentru care celelalte solu ții nu au fost
luate în considerare sau au fost respinse), compatibilitatea
propunerii cu Programul Guvernului și cu politicile și regle-
mentările europene, resursele financiare și umane aflate la
dispoziție pentru implementarea propunerii, consult ările
avute și rezultatele acestora, impactul a șteptat. Un comu-
nicat de pres ă pe acel subiect poate fi de asemenea inclus.

Diversele ministere pot ulterior s ă-și înainteze comentariile
oficiale sau s ă ceară informații suplimentare despre propunere.

5 Rezoluția 82/2005 a Consiliului de Mini ștri define ște în prezent
aceste proceduri.

Capitolul 3
101
101 Aceste comentarii sunt trimise Centrului Guvernului, precum
și ministrului responsabil pentru propunere. În final, Centrul
Guvernului – prin Secretarul de Stat la Pre ședinția
Consiliului de Mini ștri – poate conduce întâlniri cu reprezen-
tanții diferitelor ministere pentru revizuirea final ă a propunerii
înainte de a fi prezentat ă pentru evaluarea preliminar ă la
întâlnirea secretarilor de stat și ulterior înaintat ă pentru
decizie Consiliului de Mini ștri.
În timpul fazelor de discutare și aprobare , ministrul joac ă un
rol important în ap ărarea propunerii și răspunderea la
întrebări (și în cele din urm ă, în revizuirea propunerii). Dac ă
propunerea de politici publice necesit ă aprobarea parlamen-
tului, tot ministrul este cel care trebuie s ă discute cu
parlamentarii, fie la ședințele în plen, fie la comitetele specia-
lizate. La sfâr șitul fiecărei ședințe a Consiliului de Mini ștri,
guvernul ține o conferin ță de pres ă pentru a anun ța
principalele decizii adoptate.

Faze Ac țiune Actor
Studiul și
elaborarea Inițiativă Ministrul
Propunere ini țială Serviciile
ministerului și/sau
cabinetul
Ministrului
Negociere (prima faz ă: cu
ministerele de pe
orizontal ă și
negocierea extern ă) Ministrul
Propunere revizuit ă Ministrul
Luarea deciziei Stabilirea agendei Centrul Guvernului
Negociere
(faza a doua: Centrul Guvernului
și Ministrul

Manual de politici publice 102
Faze Ac țiune Actor
negocierea intern ă)
Discutarea
propunerii în cadrul
ședinței Secretarilor
de Stat Centrul Guvernului
Propunere final ă Centrul Guvernului
și Ministrul
Discutarea și
aprobarea în Consiliul Mini ștrilor Centrul Guvernului
și Ministrul
Implementarea Discutarea
propunerii în
Parlament Ministrul
Comunicare Ministrul
Monitorizare și
evaluare Serviciile
ministerului

Fig. 5. Procesul politicilor publice în Portugalia
Sursa: Nabais J., Rolul ministerelor în ciclul politicilor publice în
Portugalia , SIGMA, 2003.

Sistemul de monitorizare și evaluare a politicilor publice este
slab, iar responsabilitatea guvernamental ă pentru dezvolta-
rea acestuia este prin mini ștri, fiecare pe zona sa de ac țiune.

Mărirea interesului pentru aceste activit ăți a rezultat, pe de o
parte, prin cre șterea importan ței acordate monitoriz ării și
evaluării politicilor publice ca modalitate de îmbun ătățire a
calității guvern ării (prin elaborarea, ajustarea și revizuirea
politicilor publice) și, pe de alt ă parte, din necesitatea de a
raporta progresele f ăcute atât cet ățenilor, cât și mass-mediei,
organiza țiilor interna ționale (de ex., OECD) și organismelor
supranaționale (de ex. UE, ONU). De asemenea și Parla-

Capitolul 3
103
103 mentul scoate în eviden ță necesitatea de a monitoriza și
evalua politicile publice, deoarece membrii s ăi, prin diverse
mijloace parlamentare (cum ar fi dezbateri lunare cu Primul-
Ministru și cereri adresate guvernului), cer din ce în ce mai
multe informa ții despre politicile publice care sunt în curs de
implementare și despre m ăsura în care au fost ob ținute sau
nu rezultatele a șteptate.

În unele cazuri, de exemplu atunci când o nou ă legislație sau
noi politici publice sunt introduse printr-o abordare experi-
mentală, legea specific ă necesitatea evalu ării într-o perioad ă
de timp predefinit ă, ca mijloc de ob ținere a informa țiilor
relevante care vor permite ministrului s ă revizuiasc ă legea
sau politica public ă respectiv ă.

Pentru desf ășurarea corespunz ătoare a activit ăților de
monitorizare și evaluare, unele ministere dispun de servicii
speciale sau unit ăți al căror scop principal este de a asigura
studii de prospectare și studii de evaluare. Ca o completare
sau ca o alternativ ă la aceste unit ăți, miniștrii folosesc infor-
mațiile obținute de la centrele pe orizontal ă, care asigur ă
studii și statistici (de ex., Institutul Na țional de Statistic ă), sau
chiar de la centrele de cercet ări universitare. De asemenea,
miniștrii pot încheia contracte cu unele companii private și
unii evaluatori priva ți pentru efectuarea unor evalu ări de
politici publice sau ac țiuni specifice. Acordurile cu ONG-urile
și cu observatori specializa ți sunt, de asemenea, folosite în
acest scop.

Manual de politici publice 104
3.3. Canada – ciclul politicilor publice

Cel mai important rol în procesul politicilor publice este
deținut de nivelul federal și cel provincial al guvernului.
Birocrația deține, de asemenea, un rol deosebit de important,
având sarcina de a veni cu diverse op țiuni care permit
punerea în aplicare a politicilor publice. În figura de mai jos
este reprezentat ciclul de via ță al unei politici publice. În
această diagram ă este scoas ă în eviden ță natura iterativ ă a
procesului de elaborare a politicilor publice între actorii
politici, pe de o parte, și actorii aparatului birocratic, pe de
altă parte.

Stabilirea agendei și identificarea obiectivelor generale ale
politicii sunt în sarcina Cabinetului, iar func ționarii publici
elaboreaz ă opțiunile care vor fi transmise înapoi Cabinetului
pentru ca pe baza lor, acesta din urm ă să contureze obiec-
tive mai specifice ale politicii. Procesul implic ă apariția unor
tensiuni constructive între cei doi actori, care necesit ă
compromisuri de ambele p ărți pentru a produce op țiuni
„funcționale” ale politicii, dar și pentru a atinge obiectivele
inițiale stabilite de Cabinet. Adesea sunt necesare dou ă sau
trei interac țiuni de acest tip între func ționarii publici și
Cabinet (sau comitetele Cabinetului), înainte ca mini ștrii să
se acomodeze cu o op țiune sau alta a politicii. De și nu reiese
din schem ă, comitetele parlamentare sunt implicate în acest
proces și au rolul de a aproba politica public ă.

Ciclul politicilor publice sau procesul de înf ăptuire a politicilor
publice este o activitate permanent ă a guvernului canadian,
incremental ă, continu ă și pe cât posibil sistematic ă. În

Capitolul 3
105
105 numeroase contexte, aceste calit ăți sunt elementele ei tari,
dar pot deveni și părți slabe, dac ă circumstan țele se schimb ă
brusc sau dac ă presupuneri îndelung acceptate nu mai sunt
agreate fie de electorat, fie de membrii ale și ai Cabinetului.
În astfel de situa ții, ciclul politicilor poate fi punctat de o
schimbare major ă și adesea discontinu ă în stabilirea
agendei.

Fig.6. Ciclul politicilor publice în Canada
Sursa: G.P. Marchildon, „Royal Commissions and the Policy Cycle
in Canada: The Case of Health Care” , Saskatchewan Institute of
Public Policy, 2001. CABINETUL FUNCȚIONARII PUBLICI
CABINETU L Elaborarea
opțiunilor
Implementarea
politic ii
Stabilirea
agendei și a
obiectivelor
CETĂȚENI CETĂȚENI Evaluare
periodică Furnizarea rutinier ă
a serviciului Formularea
politicii
Explorarea
opțiunilor

Manual de politici publice 106
Evaluarea și monitorizarea politicilor publice

În Canada, sistemul de monitorizare și evaluare a politicilor
publice este bine dezvoltat, Cabinetul fiind cel care asigur ă
monitorizarea și evaluarea politicii aprobate. În aceast ă țară
există o cultur ă a evalu ării, asocia țiile profesionale de eva-
luatori fiind deosebit de influente (de exemplu, Societatea
canadian ă pentru evaluare num ără 1.200 de membri). Ele
publică reviste, numeroase eseuri, lucr ări teoretice și
manuale, țin congrese științifice importante etc.

Instrumente utilizate în procesul politicilor publice

Atunci când guvernele ajung la concluzia c ă este necesar ă
reexaminarea fundamental ă a politicilor publice și că trebuie
să se pună accentul pe alte abord ări, acestea sunt adesea
tentate s ă treacă de deciziile adoptate de cei doi actori
importan ți implicați în acest proces: Cabinetul și funcționarii
publici. Datorit ă perceperii nivelului politic al guvernului
parlamentar ca fiind constrâns atât de partizani care î și
urmăresc propriile interese, cât și de adversarii politici, la
revizuirea unei politici publice guvernele utilizeaz ă rar
comitetele parlamentare.
Partidele de guvern ământ se pot baza pe birocra ția lor
extinsă pentru a face revizuiri de politici. În Canada, totu și,
destul de des birocra ția „a acționat mai mult ca o for ță
conservatoare, de continuitate ”, decât ca „ inițiatoare de
schimbare
6.” În numeroase situa ții, guvernul dore ște ca

6 N. Bradford, Innovation by Commission: Policy Paradigms and
the Canadian Political System , in J. Bickerton and A. Gagnon,

Capitolul 3
107
107 reexaminarea politicilor s ă fie făcută de o entitate cu mai
puține legături sau f ără legături cu domeniul respectiv și cu
poziția politicii, sau de o persoan ă sau organiza ție indepen-
dentă de guvern și ca urmare „obiectiv ă”. Astfel, partidele de
guvernământ au la dispozi ție o serie de instrumente poten țiale
la nivel federal și provincial, fiecare cu diferite atribute în
domeniul politicilor publice. Trei dintre acestea sunt prezentate
mai jos. Niciun instrument nu este în mod inerent superior
celorlalte. Mai mult, un instrument care este un element puternic în anumite circumstan țe poate deveni slab în altele.

Corpurile consultative permanente externe sunt organiza ții
specializate, de lung ă durată, capacitatea lor în politici
publice fiind destul de extins ă (de exemplu, comisiile pentru
reformă la nivel legislativ), și sunt independente de guvern,
iar rapoartele lor sunt f ăcute publice, de și sunt adresate în
general celor direct afecta ți de recomand ările lor. Punctul
forte al corpurilor consultative permanente este c ă ele
asigură guvernelor un flux de consultan ță de specialitate de
lungă durată. Veriga lor slab ă este faptul c ă interesul fa ță de
activitatea corpurilor poate sc ădea cu timpul, pe m ăsur
ă ce
sistemul opteaz ă pentru consultan ța general ă și noutatea se
erodează. De asemenea, unele corpuri consultative sunt
influențate sau chiar „capturate” de grupuri puternice de
interese care populeaz ă zona lor de activitate, reducând
astfel utilitatea consultan ței în politici.
Comisiile departamentale sau ministeriale pe probleme de politici publice sunt corpuri consultative temporare externe

eds., Canadian Politics, 3rd Edition (Peterborough: Broadview
Press, 1999), p. 546.

Manual de politici publice 108
numite de ministru sau, în unele cazuri, de primul-ministru în
numele ministrului din cadrul ministerului vizat. De exemplu,
în domeniul s ănătății există cel pu țin patru comisii
provinciale: în Canada – Comisia Sinclair; în Ontario –
Comisia Clair; în Quebec – Comisia Fyke în Saskatchewan
și Forța pe probleme Mazankowski, în Alberta – toate
acestea fiind comisii departamentale/ministeriale pe
probleme de politici de s ănătate.

Comisiile regale apar în dou ă variante. Acestea sunt fie
comisii pe politici publice, fie comisii investigative de
anchetă. Primele sunt mandatate s ă cerceteze și să dezvolte
opțiuni de politici publice prin consultarea publicului larg pe
probleme diverse, iar celelalte trebuie s ă realizeze anchete
judiciare elaborate în general pentru a investiga abaterile
individuale sau institu ționale. Printre cele mai importante
comisii regale federale pe politici publice, care sunt de altfel
și cele mai recente, se num ără Comisia Regal ă pentru
Popoarele Aborigene (RCAP) de la începutul anilor '90 și
Comisia Regal ă pentru Uniune Economic ă a Canadei și
Perspective de Dezvoltare (Comisia MacDonald7) de la
începutul anilor '80. În ceea ce prive ște comisiile regale
provinciale, în ultimele dou ă decenii acestea au func ționat
într-un num ăr destul de mic, trei dintre ele ocupându-se de
reforma în domeniul s ănătății din anii '80: Comisia Quebec
pentru S ănătate și Servicii Sociale (Comisia Rochon),
Comisia Regal ă Newfoundland pentru Costurile Spitalelor și

7 N. Bradford, Writing Public Philosophy: Canada’s Royal
Commissions on everything , Journal of Canadian Studies, vol. 34
(1999/2000).

Capitolul 3
109
109 Sanatoriilor și Comisia Regal ă Nova Sco ția pentru
Sănătate8.

8 D.E. Angus, Review of Significant Health Care Commissions and
Task Forces since 198384, Ottawa: Canadian Hospital Association,
Canadian Medical Association and Canadian Nurses Association,
1991.

Capitolul 4
Procesul politicilor publice
în România

În mod frecvent auzim în discursurile oamenilor politici
asocierea dintre no țiunea de politică publică și lege/strategie.
O asemenea asociere nu este corect ă în măsura în care
relația între o lege/o m ăsură cu caracter normativ și ciclul
politicilor publice este o rela ție ca de la parte la întreg: a
adopta o lege/a emite o hot ărâre nu este echivalent cu a
iniția/implementa o politic ă publică. Legisla ția nu reprezint ă
decât un instrument al politicii publice, din categoria instru-
mentelor obligatorii, al ături de alte asemenea instrumente
precum furnizarea direct ă de servicii de c ătre stat.

Ca parte a procesului politicilor publice, procesul legislativ se
supune acelora și rigori legate de modul în care se definesc
problemele, se formuleaz ă și se fundamenteaz ă variantele
de soluționare, se alege varianta considerat ă optimă, se
implementeaz ă, se monitorizeaz ă și se evalueaz ă politicile
publice. Schematic, locul procesului de adoptare a legii poate fi reprezentat conform schemei de mai jos.

Manual de politici publice 110
ADOPTAREA
L E G I I Stabilirea Formularea Alegerea Implementare Monitorizare Evaluare problemei alternativelor variantei

Rareori, procesul legislativ derulat la nivelul Parlamentului
României func ționează după acest mecanism: de regul ă, nu
sunt luate în calcul mai multe variante de solu ționare a
problemei, iar dup ă adoptarea unei legi, Parlamentul nu mai
dispune de resursele necesare pentru a realiza monito-
rizarea și evaluarea impactului m ăsurilor adoptate.

Noțiunea de politici publice a fost institu ționalizată în
România odat ă cu apari ția Hotărârii de Guvern nr. 775/2005
pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de
elaborare, monitorizare și evaluare a politicilor publice la
nivel central, prin care se stabilesc o serie de reguli care
reglementeaz ă procesul decizional la nivelul ministerelor și
altor organe specializate la nivelul administra ției centrale.

Procesul a fost unul solicitat și susținut de organiza ții
internaționale (Comisia European ă, Banca Mondial ă) și a
fost impus ca o reform ă de tip top-down (de sus în jos),
presupunând modificarea perspectivelor în evaluarea
activităților desfășurate în cadrul administra ției: trecerea de
la o perspectiv ă orientată către perpetuarea institu țiilor, către
una orientat ă către rezultatele activit ății acestora.

Capitolul 4
111
111 Principalii pa și realiza ți în implementarea unui mod de
formulare a politicilor publice în România au fost:

y Elaborarea și punerea în aplicare a unor proceduri de
formulare, implementare și evaluare a politicilor
publice elaborate la nivel central (H.G. nr. 775/2005);
y Coordonarea interministerial ă – 10 consilii perma-
nente pe domenii sectoriale și Consiliul de Planificare
Strategic ă (H.G. nr. 770/ 2005);
y Strategia pentru „Îmbun ătățirea sistemului de ela-
borare, planificare și coordonare a politicilor publice
la nivelul administra ției publice centrale” (H.G. nr.
870/2006);
y Schimbarea structurii notei de fundamentare și
reformarea acesteia în sensul practicilor europene
pentru o mai bun ă reglementare (H.G. nr. 1361/2006
privind con ținutul instrumentului de prezentare și
motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului);
y Introducerea reglement ărilor cu privire la planificarea
strategic ă în administra ția publică centrală.

La nivel institu țional, principalele autorit ăți implicate în
procesul de formulare a politicilor publice sunt:

• Parlamentul – reprezint ă forumul legislativ;
• Consiliul Legislativ – este o structur ă specific ă a
Parlamentului care îndosariaz ă proiecte legislative
pentru a sistematiza, unifica și coordona întreaga
legislație și care actualizeaz
ă oficial legisla ția
română;

Manual de politici publice 112
• Cabinetul Primului – Ministru;
• Secretariatul General al Guvernului (SGG) – e o
structură din cadrul Guvernului care are responsa-
bilitatea de a asigura dezvoltarea opera țiilor tehnice
implicate în procesul de guvernare și de a rezolva
problemele organiza ționale, juridice, economice și
tehnice ale activit ății guvernamentale. SGG are
autoritate în ceea ce prive ște observarea procedurilor
legate de prepararea, elaborarea, îndosarierea și
prezentarea proiectelor legislative înaintate guvernu-
lui, precum și a procedurilor de acceptare a acestor
proiecte prin structura sa specializat ă, Direcția de
Politici Publice. Func ționarea acestor institu ții/struc-
turi este determinat ă de acte normative specifice care
conțin, de asemenea, men țiuni privind procesul de
formulare a politicilor în România .
• Unitățile de politici publice de la nivelul ministerelor –
structuri f ără personalitate juridic ă constituite la
nivelul ministerelor și al altor organe de specialitate
ale administra ției publice centrale care ini țiază pro-
iecte de acte normative, prin ordin al conduc ătorului
instituției.
• Consiliile interministeriale permanente – ce asigură
coerența fundament ării și implement ării politicilor
guvernamentale din domeniul respectiv.

Prin adoptarea H.G. nr. 775/2005 s-a urm ărit o mai bun ă
reglementare a urm ătoarelor aspecte:

y activitățile de elaborare, monitorizare și evaluare a
politicilor publice în cadrul ministerelor și al altor

Capitolul 4
113
113 organe de specialitate ale administra ției publice cen-
trale care ini țiază proiecte de acte normative;
y cadrul coerent și unitar de elaborare a politicilor
publice care s ă se regăsească la nivelul fiec ărui minis-
ter și organ de specialitate al administra ției centrale;
y fundamentarea tehnic ă adecvat ă a actelor normative,
în scopul evit ării contest ărilor ulterioare și a situațiilor
în care actele normative sunt dificil sau imposibil de
aplicat;
y stabilirea unor instrumente care s ă contribuie la
creșterea capacit ății de coordonare de la nivelul
Guvernului, în ceea ce prive ște procedurile de elabo-
rare a politicilor publice de c ătre ministere și celelalte
organe de specialitate ale administra ției centrale;
y stabilirea unor formulare unice care s ă fie completate
la nivelul tuturor ministerelor în care s ă fie prezentate
etapele și rezultatele activit ăților de cercetare care
fundamenteaz ă un anumit proiect de act normativ;
y crearea la nivelul ministerelor a unor organisme
speciale de politici publice care s ă coordoneze activi-
tățile premerg ătoare elabor ării proiectelor de acte
normative și care s ă funcționeze în colaborare cu
departamentele de specialitate de la nivelul
Guvernului.

Actul normativ propune pentru prima dat ă și un formular
de politici publice pe care ministerele au obliga ția să îl
foloseasc ă în elaborarea propunerilor de politici publice,
pe care le înainteaz ă Secretariatului General al
Guvernului.

Manual de politici publice 114

1) Institu ția inițiatoare
2) Formularea
problemei
3) Denumirea politicii
4) Scop
5) Obiective
generale/specifice
6) Beneficiari
7) Variante de
soluționare Varianta 1 Impact
Economic Social
Ecologic (dacă e
cazul) Buget
estimat
Varianta 2 Impact
Economic Social Buget
estimat
8) Procesul de
consultare Organiza ții/instituții
consultate Rezultatul procesului
de consultare
(variante, puncte de vedere, pozi ții
exprimate)
9) Varianta de
soluționare
recomandat ă Prezentarea
variantei
– beneficii/riscuri;
– impact detaliat; – grupuri vizate;
–
modalități/termen
e de
monitorizare și
evaluare;
– indicatori de
performan ță. Termene
preconizate
de realizareBuget
estimat

Fig. 7. Formular de propunere de politici publice

Capitolul 4
115
115
Același act normativ este și primul document care încearc ă
să facă o clasificare a politicilor publice, pornind de la
domeniile majore ale vie ții socioeconomice:

Nr.
crt. Domeniu
de politici
publice Descrierea detaliat ă a domeniului
de politici publice
1. Politici publice
privind bugetul și
finanțele Politici publice de dezvoltare în
domeniul finan țelor, bugetului,
serviciilor în domeniul monetar, serviciilor financiare (servicii bancare
și de asigur ări) și al finanțelor publice;
Politici publice de dezvoltare în domeniul veniturilor statului, taxelor
vamale, impozit ării și administra ției
impozitelor.
2. Politici publice
industriale Politici publice industriale și de
reindustrializare, politici publice de
dezvoltare în domeniu inova ției și
producției;
Politici publice privind industria
energetic ă și utilizarea durabil ă a
resurselor de energie;
Industria minier ă și industria
petrolului/gaze naturale.
3. Politici publice
privind serviciile Politici publice privind construc țiile și
locuințele;
Comerț și servicii sociale.
4. Politici publice în
domeniul afacerilor Politici publice pentru îmbun ătățirea
mediului de afaceri, politici publice privind promovarea asisten ței
uniforme pentru activit ăți comerciale
de dezvoltare, politici publice privind concuren ța și îmbunătățirea calității.
5. Politici publice
privind
transporturile și Politici publice de dezvoltare a
transporturilor;
Politici publice de dezvoltare a

Manual de politici publice 116
Nr.
crt. Domeniu
de politici
publice Descrierea detaliat ă a domeniului
de politici publice
comunica țiile sectorului comunica țiilor.
6. Politici publice
privind resursele
naturale,
producția
agricolă și
prelucrarea Politici publice privind produc ția
agricolă; politici publice privind
dezvoltarea durabil ă în domeniul
gestionării pădurilor, al gestion ării
pescăriilor și al refacerii resurselor de
pești;
Politici publice privind utilizarea terenurilor.
7. Politici publice
regionale Politici publice regionale;
Politici publice privind planificarea
spațiului;
Politici publice de dezvoltare rural ă.
8. Politici publice
privind mediul Politici publice privind protec ția
mediului, protec ția naturii și
dezvoltarea durabil ă.
9. Politici publice în
domeniul societății civile și
democra ției Politici publice privind limba folosit ă în
stat; Politici publice privind alegerile și
integrarea în societate; Mass-media; Politici publice privind organiza țiile
neguvernamentale și tineretul;
Religie.
10. Politici publice
privind administra ția
publică Politici publice pentru dezvoltarea
administra ției publice democratice;
Politici publice pentru dezvoltarea guvernelor locale; Politici publice privind tehnologia informa
ției și comunica țiile (e-policy ).
11. Politici publice
privind cultura Politici publice pentru protec ția
drepturilor de autor și a monumentelor
culturale; Politici publice pentru dezvoltarea arhivelor, arhitecturii, artei folclorice,
teatrului, muzicii, muzeelor,

Capitolul 4
117
117 Nr.
crt. Domeniu
de politici
publice Descrierea detaliat ă a domeniului
de politici publice
bibliotecilor, artelor vizuale, industriei
cărților, literaturii și cinematografiei;
12. Politici publice în
domeniul educației și
științelor Politici publice pentru dezvoltarea
educației generale, a școlilor
profesionale, a muncii și sistemului de
studii universitare; Politici publice de dezvoltare în domeniul educa ției universitare și al
știin
ței.
13. Politici publice în
domeniul turismului, sportului și
activităților de
relaxare Dezvoltarea turismului, a sportului, a
activităților de relaxare.
14. Politici publice
sociale și privind
angajarea for ței
de munc ă Politici publice de promovare a
angajării forței de munc ă și de
reducere a șomajului;
Politici publice privind asigur ările
sociale (inclusiv sistemul de pensii), contribuțiile sociale la stat, serviciile
sociale și asistența socială;
Politici publice privind condi ții de
muncă sigure și un mediu de lucru
sigur, care s ă nu dăuneze sănătății;
Politici publice de dezvoltare a asistenței acordate copiilor și familiei;
Politici publice privind reducerea excluderii sociale; Politici publice privind egalitatea între sexe.
15. Politici publice în
domeniul asistenței
medicale Politici publice privind s ănătatea
societății și asistența medical ă,
sănătatea mediului, siguran ța din
punct de vedere epidemiologic;
Politici publice de dezvoltare în domeniul farmaceutic.

Manual de politici publice 118
Nr.
crt. Domeniu
de politici
publice Descrierea detaliat ă a domeniului
de politici publice
16. Politici publice în
domeniul
afacerilor externe Politici publice privind rela țiile
internaționale, în vederea integr ării
României în Uniunea European ă;
Politici publice privind folosirea resurselor financiare din str ăinătate și
a informa țiilor externe.
17. Politici publice
privind ap ărarea
națională Politici publice privind grani țele de
securitate na țională pe termen lung și
participarea la NATO;
Politici publice privind dezvoltarea
forțelor armatei na ționale.
18. Politici publice
privind justi ția Politici publice privind dezvoltarea
bazei normative și a legisla ției;
Politici publice privind justi ția și
sistemul pedepselor; Politici publice de prevenire a
corupției;
Politici publice privind protec ția
drepturilor de proprietate și
dezvoltarea propriet ății.
19. Politici publice
privind afacerile
interne Politici publice privind combaterea
infracționalității, ordinea public ă și
asigurarea protec ției;
Politici publice privind protec ția
drepturilor private și a intereselor
legale;
Politici publice privind asigurarea protecției granițelor statului, protec ția
împotriva incendiilor, interven țiile în
caz de incendii și protecția civilă;
Politici publice privind registrul de
evidență a popula ției, documenta ția și
migrația.

Capitolul 4
119
119 Reforma modului de formulare a politicilor publice în
România este înc ă la început, iar principalele direc ții de
acțiune stabilite la nivel guvernamental în acest domeniu,
pentru perioada urm ătoare, vizeaz ă:

• Introducerea sistemului de planificare strategic ă:
SGG a ini țiat un amplu proces de planificare
strategic ă, prin introducerea obligativit ății elabo-
rării, de către toate ministerele, de planuri strate-
gice pentru perioada 2007-2009. Scopul final al
acestui proces în derulare este înt ărirea legăturii
dintre planificarea politicilor publice și elaborarea
bugetului, precum și creșterea eficien ței cheltu-
ielilor publice.
• Reforma managementului cheltuielilor publice:
principalul obiectiv este acela de stabilire a indica-torilor de performan ță pentru programele bugetare,
precum și clarificarea terminologiei privind planifi-
carea bugetar ă (bugetarea pe programe).
• Evaluarea costurilor administrative: pe baza
modelului Standard Cost Model (SCM) utilizat de
administra ția olandez ă, Guvernul î și propune s ă
aplice o metodologie eficient ă și exactă de
identificare a costurilor administrative, precum și
un instrument de direc ționare eficient ă a măsu-
rilor de reducere a sarcinilor administrative.

Un proces modernizat de elaborare a politicilor publice ar trebui să respecte urm ătorii parametri
1:

1 Realizarea profesionist ă a politicilor , Raport al echipei de
elaborare strategic ă a politicilor, Marea Britanie, septembrie, 1999.

Manual de politici publice 120
• Orientarea spre viitor și viziunea pe termen lung –
să proiecteze o imagine pe termen lung, bazat ă pe
tendințele statistice și previziunile privind impactul
probabil al politicii;
• Orientarea c ătre experien ța altor țări – să ia în
considerare experien țele de la nivel european și
internațional, care pot avea o influen ță benefic ă
asupra situa ției de la nivel na țional;
• Inovarea și flexibilitatea – să pună în discu ție căile
clasice de abordare a diverselor probleme și să
încurajeze ideile noi; este deschis ă la comentariile
și sugestiile altora;
• Identificarea informa țiilor pertinente și utilizarea
optimă a acestora – să se foloseasc ă cele mai
bune informa ții și analize disponibile dintr-o gam ă
largă de surse și să se implice principalii de ținători
de interese înc ă dintr-un stadiu timpuriu;
• Sfera de cuprindere – să țină cont de impactul
asupra necesit ăților tuturor celor care sunt în mod
direct sau indirect afecta ți de politica public ă
elaborată;
• Cooperarea institu țională – să priveasc ă dincolo
de grani țele institu ționale și de obiectivele strate-
gice ale ministerului respectiv; stabile ște baza
etică și legală a politicii publice elaborate;
• Evaluarea – să reuneasc ă evaluările sistematice
ale rezultatelor timpurii în procesul de elaborare a
politicii publice;
• Revizuirea – să supună politica public ă implemen-
tată la o serie de revizuiri, pentru a fi siguri c ă
aceasta continu ă să abordeze problemele pentru

Capitolul 4
121
121 care a fost elaborat ă, ținând cont de efectele
asociate în alte zone;
• Valorificarea experien țelor anterioare – să se
învețe din experien ța trecută ceea ce func ționează
și ce nu func ționează.
Cheia succesului în ceea ce prive ște îmbun ătățirea,
„modernizarea” procesului de elaborare a politicilor publice
nu se refer ă numai la simpla schimbare a acestuia, ci și la
dezvoltarea unor abilit ăți noi la elaboratorii de politici. Aceștia
au nevoie în continuare de abilit ățile lor „tradi ționale” de
elaborare a politicilor – de la elaborarea clar ă și concisă, la
conducerea eficient ă a consult ărilor, la sintetizarea și asimi-
larea unor mari cantit ăți de informa ție rapid și precis. Totu și,
în plus, ace știa trebuie s ă capete noi abilit ăți pentru a
îndeplini cerin țele „moderniz ării” procesului de elaborare a
politicilor publice, care se refer ă la următoarele aspecte:
• înțelegerea contextului2 – organiza țional, politic, și a

2 Aceste comitete sunt Consiliul interministerial pentru afaceri
interne și justiție; Consiliul interministerial pentru rela ții externe și
afaceri europene; Consiliul interministerial pentru integrare euro-
peană; Consiliul interministerial pentru probleme economice,
politici fiscale și comerciale, pia ța internă, competitivitate, mediul
de afaceri; Consiliul interministerial pentru administra ție și funcție
publică, descentralizare, comunit ăți locale; Consiliul interministerial
pentru afaceri sociale, s ănătate, protec ția consumatorului; Consiliul
interministerial pentru educa ție, cultur ă, cercetare, tineret, sport și
minorități; Consiliul interministerial pentru agricultur ă, dezvoltare
rurală și mediu; Consiliul interministerial pentru dezvoltare
regională, infrastructur ă, amenajarea teritoriului și turism; Consiliul
interministerial pentru situa ții de criz ă; Consiliul de planificare
strategic ă.

Manual de politici publice 122
contextului mai larg – în care lucreaz ă. Acesta
presupune și o anumit ă cunoaștere a modului în care
zona politicilor în care ei lucreaz ă afecteaz ă lumea
înconjurătoare;
• managementul rela țiilor complexe cu o serie de
jucători-cheie, renun țând la mentalit ățile de comand ă
și control care înc ă există în unele zone ale elabor ării
politicilor;
• abilități de prezentare bine dezvoltate, nu numai
obișnuitele abilit ăți de comunicare oral ă și scrisă, ci și
abilitatea de a lucra cu al ții, de a explica și de a
convinge diferite grupuri s ă-și însușească ideile lor;
• o mai larg ă înțelegere a tehnologiei informa ției și a
modului în care aceasta poate fi utilizat ă pentru a
facilita și sprijini elaborarea politicilor;
• studii de economie, statistic ă și discipline științifice
relevante pentru a ac ționa ca „beneficiari inteligen ți”
ai rezultatelor complexe ale cercet ării de specialitate
în elaborarea politicilor;
• înțelegerea și familiarizarea cu folosirea disciplinelor
de management al proiectelor pentru a ține
activitatea „pe direc ție”;
• voința de a experimenta, asigurând managementul
riscurilor pe măsură ce acestea apar;
• voința de a continua să asimileze noi abilit ăți și să
acumuleze noi cuno ștințe de-a lungul carierei, în
elaborarea politicilor și în alte domenii.

Noi consider ăm că unele dintre aceste abilit ăți pot fi
dobândite la locul de munc ă sau prin deta șări planificate în

Capitolul 4
123
123 diferite zone ale politicilor și în afara administra ției publice,
dar altele vor necesita instruire tradi țională. De asemenea,
nu toți cei implica ți în procesul de elaborare a politicilor
publice au nevoie de toate abilit ățile în aceea și măsură, dar
este necesar ă crearea unor echipe echilibrate de elaboratori
de politici care s ă acopere întregul domeniu.
În opinia noastr ă, pe lâng ă aspectele abordate mai sus, la
ora actual ă este necesar ca elaboratorii de politici, în special
în anumite domenii de politici publice, s ă construiasc ă relații
cu omologii lor din str ăinătate, internetul și e-mail-ul f ăcând
astfel de cooper ări tot mai u șoare. Ca urmare, este important
să se facă progrese în determinarea unit ăților de politici
publice s ă facă referire explicit ă la Europa în descrierea
activității și a obiectivelor în elaborarea politicilor publice.
Cei care se ocup ă de elaborarea politicilor publice ar trebui
să recurgă din ce în ce mai mult la experien ța altor țări în
dezvoltarea propriei gândiri, de și cu certitudine mai este
destul de mult de parcurs pân ă când aceast ă privire spre
exterior ar deveni o norm ă în toate departamentele/direc țiile
de specialitate din cadrul guvernului. Aceast ă situație este
valabilă și pentru dezvoltarea unor politici orientate spre viitor
și pe termen lung, cât și în ceea ce prive ște inovarea și
creativitatea în elaborarea politicilor publice.
De asemenea, este necesar ă și îmbun ătățirea bunelor
practici pentru mini ștrii și elaboratorii de politici implica ți în
prezentarea și implementarea legisla ției Uniunii Europene.
Aceasta ar oferi o direc ție precis ă asupra a ceea ce
elaboratorii de politici trebuie s ă facă pentru a evalua
posibilele avantaje și dezavantaje ale legisla ției, și cum va

Manual de politici publice 124
afecta aceasta cet ățenii UE.
„Succese timpurii” pot fi ob ținute și prin aplicarea
disciplinelor de management al proiectelor în procesul de
elaborare a politicilor publice, și prin crearea unui rol de
„cercetător de politici”, atât pentru a scuti pe cei care
elaboreaz ă politici publice de presiunile de zi cu zi ale muncii
lor, cât și pentru a dezvolta experien ța în acumularea și
utilizarea informa țiilor relevante. În ceea ce prive ște
comunicarea, consider ăm că este nevoie s ă se exploreze
mai amplu problema rolurilor și responsabilit ăților. În acest
sens, disciplinele managementului de proiecte par s ă asigure
un mecanism pentru introducerea comunic ării ca parte
integrant ă în procesul politicilor.

Bibliografie

Anderson, James, Public policy making (2nd ed.), Princeton, NJ,
Houghton Mifflin, 1994
Arnaud, Serge; Boudeville, Nicolas, Evaluer des politiques et
programmes publics , Editions de la Performance, Paris, 2004
Birkland, Thomas A., An Introduction to the Policy Process:
Theories, Concepts and Models of Public Policy Making , Second
Edition, M.E. Sharpe Inc., 2005
Bondar, Florin (coordonator), Politici publice și administra ție
publică, Editura Polirom, 2007
Bradford, N., Innovation by Commission: Policy Paradigms and the
Canadian Political System , în J. Bickerton and A. Gagnon, eds.,
Canadian Politics, 3rd Edition Peterborough: Broadview Press,
1999
Chevallier, Jacques, Science Administrative, 3e edition refondue,
Presses Universitaires de France, 2002
Cobb, R.W., Elder C.D., Participation in American Politics: The
Dynamics of Agenda-building, Johns Hopkins University Press,
Baltimore, 1972
Crăciun, Claudiu, Collins E. Paul, Managementul politicilor publice.
Transform ări și perspective, Editura Polirom, 2008
Dye, Thomas, Understanding Public Policy (7th ed.), Englewood
Cliffs, NJ, Prentice Hall, 1992
Fischer, Frank; Forester, John, The Argumentative Turn in Policy
Analysis and Planning – Duke University Press, Durham, 1993
Gerston, N. Larry, Public policy making: process and principles,
(second edition), 2004
Gerston, N. Larry, Public policymaking in a democratic society. A
Guide to Civic Engagement, Center for Civic Education, 2002
Gomez J., Lopez A., The role of ministries in the public policy cycle
in Spain , SIGMA, 2006
Gusfield, J.R., The Culture of Public Problems, University of
Chicago Press, 1981
Herbert A. Simon , The New Science of Management Decision , Ed.
Englewood Cliffs, Prentice Hall NJ, 1977
Hill, Michael James; Hupe, L. Peter, Implementing public policy,
2002
Howlett, M., Ramesh, M. , Studying Public Policy. Policy Cycles
and Policy Subsystems , Oxford University Press, 1995

Manual de politici publice 126
Junjan V., Bere R., Elaborarea politicilor locale, Revista transilvan ă
de științe administrative nr. 8/2002
Kingdon, J.W., Agendas, Alternativas and Public Policies , Harper-
Collins, New York, 1984
Lasswell, D. Harold, Handbook of Public Policy Analysis. Theory,
Politics and Methods , CRC Press
Majone, Giandomenico, Evidence, argument and persuasion in the
policy process , New Haven: Yale University Press, 1989
Marchildon G.P., Royal Commissions and the Policy Cycle in
Canada: The Case of Health Care , Saskatchewan Institute of
Public Policy, 2001
Miroiu, Adrian, Introducere în analiza politicilor publice, Editura
Paideia, Bucure ști, 2001
Nabais J., The role of ministries in the public policy cycle in
Portugal , SIGMA, 2003
Patton, V. Carl, Sawicki, S. David, Basic Methods of Policy
Analysis and Planning (2nd ed.), Prentice Hall, NJ, 1993
Profiroiu M., Profiroiu A., P ăceșilă M., Studiu comparativ al
experien ței țărilor dezvoltate în procesul de elaborare,
implementare, monitorizare și evaluare a politicilor publice,
Editura ASE, Bucure ști, 2005
Ripley, Randal; Franklin, Grace, Congress, Bureaucracy and
Public Policy , 5 th ed., Pacific Grove, Calif : Brooks- Cole, 1991
Sabatier, A. Paul, Theories of the policy process, Boulder, CO,
1999
Secretariatul General al Guvernului, Unitatea de Politici Publice,
Manual pentru elaborarea propunerii de politici publice , 2007
Shively, W.P., Power Choice, An Introduction to Political Science ,
5th edition, McGraw-Hill, 1987
Thoening J.-C., Meny, Y, Politiques publiques, Press Universitaires
de France, 1989
Weimer, L. David si Vinning, R. Aidan, Analiza politicilor publice –
concepte și practică, (editia a III-a), Ed. Arc, Bucure ști, 2004

Programul Phare 2006 „Creșterea rolului societății civile
în procesul de integrare a României”
Proiect „Centrul de Suport pentru Politici Publice – o soluție
profesionistă pentru dezvoltarea capacității organizaționale
a Institutului pentru Politici Publice (IPP) și creșterea
calității procesului de consultare cu factorii decizionali”
Data publicării: octombrie 2009
Editor: Institutul pentru Politici Publice (IPP)
Conținutul acestui material nu reprezintă în mod necesar
poziția oficială a Uniunii Europene.
Pentru eventuale informații și sesizări legate de proiectele
Phare contactați: cfcu.PHARE@mfinante.ro9 789737 094797I S B N 973-709-479-4ISBN 978-973-709-479-7