Descentralizarea Financiar Fiscala Ca Tendinta In Guvernarea Publica Moderna
C U P R I N S:
ADNOTARE ……………………………………………………………………………………..3
LISTA ABREVIERILOR…………………………………………………………………………5
INTRODUCERE …………………………………………………………………………………6
CAPITOLUL I: ASPECTE CONCEPTUALE PRIVIND DESCENTRALIZAREA FINANCIAR – FISCALĂ ȘI GUVERNARE PUBLICĂ MODERNĂ……………………..10
Conceptul și esența descentralizării financiar – fiscale …………………………………….10
1.2. Principii și obiective ale guvernării publice moderne ………………………………………15
1.3. Aspecte ale descentralizării financiar – fiscale în statele Uniunii Europene………………..19
CAPITOLUL II: DESCENTRALIZAREA FINANCIAR – FISCALĂ ȘI BUNA GUVERNARE ÎN CONTEXTUL EDIFICĂRII UNEI ADMINISTRAȚII PUBLICE MODERNE ÎN REPUBLICA MOLDOVA ………………………………………….………25
2.1. Cadrul normativ și de politici care reglementează descentralizarea financiar – fiscală în Republica Moldova ………………………………………………………………………………25
2.2. Specificul procesului de descentralizare finciar – fiscală în Republica Moldova…………..27
2.3. Implicațiile descentralizării financiar – fiscale asupra procesului de reformare a finanțelor publice locale…………………………………………………………………………………….33
CAPITOLUL III: ROLUL PROCESULUI DE DESCENTRALIZARE FINANCIAR – FISCALĂ ASUPRA FINANȚELOR PUBLICE LOCALE A MUNICIPIULUI CHIȘINĂU …………………………………………………………………………………………..……….39
3.1. Analiza sistemului de venituri bugetare ale municipiului Chișinău…………………………39
3.2. Impactul modificărilor Legii privind finanțelor publice locale nr. 397 asupra veniturilor bugetare ale municipiului Chișinău………………………………………………………………43
CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI……………………………………………………….….47
BIBLIOGRAFIE …………………………………………………………………………………50
ANEXE ………………………………………………………………………………………….55
Declarația privind asumarea răspunderii ……………………………………………………70
ADNOTARE
Calitatea autonomiei financiare a autorităților publice locale poate fi asigurată, atât prin implimentarea eficientă a politicilor de descentralizare financiar – fiscală, cât și de organizarea administrării publice competente prin stabilirea regulilor, procedurilor, instrumentelor care dirijează sistemul finanțelor publice locale, în condițiile unui management eficient al resurselor publice, ceea ce reprezintă unul din obiectivele primordiale ale unei guvernări publice moderne. În teză, sunt dezvoltate conceptele fundamentale referitoare la autonomia locală și financiară, dar și descentralizare financiar – fiscală, menite să asigure competitivitatea și independența administrării resurselor financiare de către autoritățile locale.
Pentru aprecierea rolului descentralizării financiar – fiscale în dezvoltarea social – economică a comunităților locale au fost evaluate abordările teoretice ale diferiților savanți și oameni de știință, fiind totodată supusă analizei experiența țărilor Uniunii Europene, privind particularitățile descentralizării financiar – fiscale în context European. În lucrare au fost examinate cadrul normativ și instituțional responsabil de implimentarea politicilor de descentralizare financiar – fiscală. Au fost determinate principiile și obiectivele care formulează specificul procesului de descentralizare financiar – fiscală în Republica Moldova, precum și etapele reformei de descentralizare până la perioada actuală, identificându-se acțiunile parcurse cu success și aspectele la care Republica Moldova mai are de lucrat.
Totodată, lucrarea conține analiza prvind implicațiile descentralizării financiar – fiscale, asupra procesului de reformare a finanțelor publice locale. În cadrul cercetării a fost vizat impactul noii metodologii de finanțare a unităților administrativ – teritoriale, potrivit ultimilor modificări legislative în domeniul sistemului de finanțe publice locale. Astfel, sunt stabilite dimensiunile reformei la aspectul delimitării clare a veniturilor proprii pe nivele ale unităților administrativ – teritoriale, stabilirii normativelor de defalcări de la impozitul pe venit a peroanelor fizice prin lege pentru fiecare nivel de administrație publică locală, realizându-se astfel, excluderea imixtiunii administrației publice locale de nivelul al II în repartizarea veniturilor de stat.
Concluziile și recomandările formulate în teză poti fi aplicate în activitatea practică a autorităților publice locale, implicate în procesul decizional de constituire a bugetelor locale. Cercetările realizate pot constitui un suport metodologic pentru autoritățile publice locale în procesul implimentării noului sistem de finanțe publice locale.
ADNNOTATION
The quality of financial autonomy of local authorities can be ensured through both effective implementation of fiscal – financial decentralization policies and competent public administration organizated by establishing rules, procedures, tools directing local public finance system, in terms of efficient management of public resources, which is one of the main objectives of modern public governance. In the thesis, are developed the basic concepts on local and financial autonomy, and fiscal – financial decentralization independence to ensure competitiveness and financial resource management by local authorities.
To assess the role of fiscal – financial decentralization – in the social – economic development of local communities were evaluated theoretical approaches of various scholars and scientists, while being submitted to the experience of the states from European Union on the particularities of fiscal – financial decentralization in the european context. In the paper were examined the regulatory and institutional framework, witch have the responsibility for implementation of fiscal – financial decentralization policies. Were determined the principles and objectives witch formulate the specific of fiscal – financial decentralization process in Republic Moldova and decentralization reform steps up to the current period, identifying the successful aspects and actions on decentralization refom taken by the Republic of Moldova. Furthermore, the paper provides an analysis of financial decentralization relating the implications of fiscal – financial reform process on local government finances.
This research was focused on the impact of new methodology for funding administrative – territorial units, according to recent legislative changes in local public finance system. This way, are set the dimensions of reform at the appearance of clear delimitation of their income levels of administrative – territorial units, establishing norms for disbursements from income tax of physical platforms by law for each level of local government, thus achieving exclude interference local government level II state in income distribution.
The conclusions and recommendations from this thesis can be applied in the practical work of local authorities involved in the decision making process of formation of local budgets. Research can be a methodological support for local government to implement fully the new system of local public finance.
LISTA ABREVIERILOR
APC – Administrația Publică Centrală
APL – Administrația Publică Locală
CALM – Congresul Autorițăților Locale din Moldova
FMI – Fondul Monetar Internațional
IVPF – Impozitul pe Venit de la Persoanele Fizice
OCED – Organizația pentru Co-operare Economică și Dezvoltare
ONU – Organizația Națiunilor Unite
PIB – Produsul Intern Brut
SUA – Statele Unite ale Americii
UAT – Unitate Administrativ Teritorială
UE – Uniunea Europeană
UTAG – Unitatea Teritorială Autonomă Găgăuzia
INTRODUCERE
Actualitatea temei investigate. În orice societate democratică, o parte importantă a activităților economice se desfășoara sub responsabilitatea administrativă, financiară și legală a autorităților locale. În acest sens, descentralizarea în general și descentralizarea financiar – fiscală în special, reprezintă un mecanism eficient de asigurare a dezvoltării durabile a comunităților locale, facilitând astfel, efortul acestora de a acumula resurse pentru administrarea și distribuirea lor în mod independent, satisfacând totodată cerința cetățeanului de a se afla la dispoziția sa. Ținând seama de eforturile Republicii Moldova la capitolul reformării sistemului de finanțe publice locale, menționăm că modificarea Legii nr. 397 din 16.10.2003 privind finanțele publice locale, este o oportunitate majoră pentru colectivitățile locale de a-și mări nivelul competențelor asupra constituirii și administrării bugetelor locale. Reglementare unică de felul său, care va contribui la creșterea calității serviciilor oferite cetățenilor, la responsabilizarea și eficientizarea actului administrativ în materie de resurse financiare, lărgind astfel gradul de descentralizare financiar – fiscală al coletivităților locale.
Semnarea și ratificarea Acordului de Asociere Republica Moldova – Uniunea Europeană reprezintă calea primordială pentru consolidarea democrației, statului de drept și stabilității politice, economice și instituționale din țară, prin care în mod exclusiv se poate realiza conceptul unei bune guvernări, punându-se accentul pe calitatea actului de guvernare. Aceasta înseamnă în prim plan, reevaluarea rolului administrației de stat în gestionarea treburilor publice prin descentralizarea funcțiilor statului și transmiterea unei părți a acestor funcții autorităților locale, care în mod independent își vor administra teritoriul, bazîndu-se pe principii de autonomie locală și financiară.
Gradul de cercetare a temei. Tema de cercetare se referă la un spectrul larg de probleme privind descentralizarea financiar – fiscală, reformarea sistemului de finanțe publice locale, definitivarea mecanismelor interbugetare, în contextul modelării unei administrații publice moderne. O înțelegere corecta a componentelor procesului de descentralizare, precum și existența unei intercorelări strânse între autonomia locală și gradul de descentralizare financiar – fiscală, permite aplicarea analizei de sistem în cadrul cercetărilor din acest domeniu.
Astfel, randamentul și eficiența, transparența și responsabilitatea autorităților publice în materie de descentralizare financiar – fiscală, au stat la baza unor studii și cercetări aprofundate, constituind preocuparea mai multor savanți și specialiști în domeniul respectiv. Lucrările cercetătorilor străini Denis Rondinelli, Roy Bahl, Wallace. E. Oates, Richard M. Bird, Francois Vaillancourt, James Edwin Kee, Nicoleta Feruglio, Aureliana Man, au un rol esențial în conceptualizarea fenomenului descentralizării financiar – fiscale, ca fenomen esențial pentru autoguvernarea locală. Totodată, trebuie de menționat aportul oamenilor de știință din Republica Moldova cum ar fi Roșcovan Mihail, Manole Tatiana, Angela Secrieru, Natalia Bantuș Gurduza, Igor Cibotaru, Roman Cazan, Viorel Rusu, Elena Bobeica. La fel, trebuie să menționăm că la formularea trăsăturile și principiilor de guvernare publică modernă, si-au adus aportul autori ca Anatolie Bantuș, Aurel Sîmboteanu, Tatiana Saptefrați, Ioana – Alexandra Orlov. Printre cercetarile acestora se definitiveaza esența conceptului de guvernare publică modernă, punând accentul pe faptul că administrația publică are nu doar misiunea de a servi societatea în ansamblu, dar și de a presta servicii calitative consumatorilor–clienți, cu riscul si pe propria răspundere.
Scopul și obiectivele cercetării. Scopul lucrării constă în identificarea specificului procesului de descentralizare financiar – fiscală în Republica Moldova, și rolul său în edificarea unui sistem modern de administrație publică.
Având în vedere scopul urmărit, obiectivele cercetării sunt:
analiza concepțiilor fundamentale privind autonomia locală și descetralizarea financiar – fiscală, determinând condițiile esențiale ale acesteia, întru buna funcționare a administrației publice locale;
identificarea principiilor și obiectivelor unei guvernări publice moderne;
studierea experienței internaționale privind procesul de descentralizare financiar – fiscală și sintetizarea bunelor practice în acest sens;
analiza cadrului normativ și de politici care reglementează descentralizarea financiar fiscală în Republica Moldova;
stabilirea specificului și gradului de descentralizare financiar – fiscală în Republica Moldova prin sintetizarea rezultatelor reformelor în domeniul vizat;
identificarea impactului procesului de descentralizare financiar – fiscală asupra finanțelor publice locale ale municipiului Chișinău.
Suportul metodologic și teoretico – științific al lucrării. Metodele de cercetare utilizate constau în analiza sistemică, comparativă și în abordarea complexă a temei cercetate. Prelucrarea datelor și a materialelor științifice a necesitat utilizarea metodelor precum: clasificarea, sinteza, analiza comparativă, statistica și dinamica, analiza de corelație, metodele inducției și deducției.
Noutatea științifică și valoarea aplicativă a lucrării. Noutatea științifică a rezultatelor cercetării rezidă din:
sinteza și interpretarea conceptului de descentralizare financiar – fiscală în vederea determinării esenței și locului acesteia în procesul complex de fundamentare a autonomiei locale a unităților adminitrativ – teritoriale ale unui stat;
evaluarea implementării politicilor de descentralizare financiar – fiscală și a rolului diferitor actori în acest proces, în contextul edificării unei administrații publice moderne;
relevarea rolului procesului de descentralizare finaciar – fiscală asupra finanțelor publice locale ale municipiului Chișinău;
elaborarea recomandărilor care vizează perfecționarea sistemului de finanțe publice locale în Republicii Moldova.
Semnificația teoretică și valoarea aplicativă a lucrării este determinată de recomandările conținute în lucrare, implementarea cărora va putea spori eficiența sistemului de finanțe publice la nivel local.
Volumul și structura tezei. Structura lucrării conform obiectivelor preconizate înglobează trei capitole, care constituie 50 de pagini.
Capitolul I – Aspecte conceptuale privind descentralizarea financiar – fiscală și guvernare publică modernă în care sunt expuse și conceptualizate noțiunile descentralizării în ansamblu ca fenomen, cu componentele sale cum ar fi descentralizarea politică, administrativă, financiară și fiscală. La fel, sunt sistematizate opiniile și ideile cercetătorilor autohtoni, referitor la principiile și obiectivele guvernării publice moderne, în contextul ratificării Acordului de Asociere Republica Moldova – Uniunea Europeană. Totodată, capitolul refletă aspectele descentralizării financiar – fiscale în statele Uniunii Europene, enunțându-se practicile pozitive ale statelor.
Capitolul II – Descentralizarea financiar – fiscală și buna guvernare în contextual edificării unei administrații publice moderne în Republica Moldova cuprinde analiza cadrului normativ și de politici care reglementează descentralizarea financiar – fiscală în Republica Moldova. Astfel, sunt identificate particularitățile procesului de descentralizare financiar – fiscală, prin prisma specificului domeniului adminitrativ vizat. Totodată, sunt sintetizate implicațiile descentralizării finaciar – fiscale asupra procesului de reformare a finanțelor publice locale din Republica Moldova.
Capitolul III – Rolul procesului de descentralizare financiar – fiscală asupra finanțelor publice locale a municipiului Chișinău abordează importanța descentralizării financiar – fiscale în contextul modificării legii nr. 397 din 16.10.2003 pivind finanțelor publicelocale, asupra veniturilor bugetare ale Municipiului Chișinău. Astfel, sunt evidențiate particularitățile elaborării bugetului Municipiului Chișinău pentru anul 2015 și 2014 în comparație cu anul 2013, fiind subliniate aspectele forte și riscurile implimentării noii metodologii de finanțare a unitătilor administrativ teritoriale.
Cuvinte – cheie ale tezei. Descentralizarea financiar – fiscală; autonomie locală; autonomie financiară; guvernare publică modernă; buget al autorității publice locale; venituri publice; cheltuieli publice; transferuri condiționate; transferuri cu caracter general; relații interbugetare.
CAPITOLUL I. ASPECTE CONCEPTUALE PRIVIND DESCENTRALIZAREA FINANCIAR – FISCALĂ ȘI GUVERNARE PUBLICĂ MODERNĂ
În capitolul I sunt expuse și conceptualizate noțiunile descentralizării în ansamblu cu componentele sale, cum ar fi descentralizarea politică, administrativă, financiară și fiscală. La fel, sunt sistematizate opiniile și ideile cercetătorilor autohtoni, referitor la principiile și obiectivele guvernării publice moderne, în contextul ratificării Acordului de Asociere Republica Moldova – Uniunea Europeană. Totodată, capitolul refletă aspectele descentralizării financiar – fiscale în statele Uniunii Europene.
1.1. Conceptul și esența descentralizării financiar – fiscale
În toate țările democratice, o parte importantă a activităților economice se desfășoara sub responsabilitatea administrativă, financiară și legală a autorităților locale. Gradul de implicare a administrațiilor publice locale în aceste activități difera în funcție de tradițiile istorice de mediul economic, social și politic din fiecare țară. Există o întregă diversitate de modalități în care sunt concepute responsabilitățile autorităților locale în diferite țări ale lumii, dar nu există o unica soluție pentru modul în care responsabilitățile sunt atribuite unei ori altei categorii de administrație locală sau ramân în sarcina administrației centrale. Transferul de atribuții administrative către colectivitățile locale și autoritățile acestora trebuie să fie asigurat cu finanțarea necesară, fie din resurse financiare pe care autoritățile locale le percep direct sau le primesc de la autoritatea ierarhic superioară, în vederea îndeplinirii sarcinilor care le-au fost atribuite prin lege.
Autonomia locală este forma modernă de exprimare a distribuirii împuternicirilor între Guvernul central și guvernele locale. Opțiunea generală pentru descentralizarea răspunderilor, pentru asigurarea serviciilor publice locale de către autoritățile locale și pentru transferul competențelor decizionale privind realizarea resurselor necesare, în acest scop are la bază rațiuni de eficiență economică și de echitate socială. Practica a dovedit că autoritățile locale sunt capabile să administreze resurele mai eficient decât administrația centrală, pentru că sunt mai aproape de comunitățile de cetățeni și în consecință, sunt mai bine plasate pentru a identifica în mod adecvat prioritățile, nivelul obiectivelor și criteriile de performanță în producerea și prestarea serviciilor către populație. Realizarea efectivă a conceptului de autonomie locală în plan administrativ este imposibilă fără aplicarea conceptului de autonomie financiară. Dacă autoritățile locale nu dispun de resurse materiale, de competențe legale și de autoritate politică de care au nevoie pentru a-și asuma realmente responsabilitățile ce le revin prin aplicarea conceptului de autonomie locală, acesta nu poate fi realizat, ramânând un vis frumos de autonomie locală.
Înainte de a iniția o examinare amănunțită a tot ceea ce presupune descentralizarea financiar – fiscală, este necesar să definim în general descentralizarea ca particularitate a unei guvernări moderne. Una dintre cele mai reușite definiții ale descentralizării este formulată de profesorul în administrație publică Rondinelli D.: “descentralizarea reprezintă transferul responsabilităților de planificare, management, constituire și alocare a resurselor de la nivelul guvernului central al unei țări, la nivelurile subnaționale de guvernare sau instituții autonome”. De asemenea descentralizarea mai poate fi definită și ca “transferarea autorității și responsabilității de funcții publice, de la autoritățile publice centrale, autorităților publice subordonate, cvasi- intedendente sau sectorului privat.
Din perpectiva eficienței “teorema descentraliării” a lui Oates W. E. susține că: “fiecare serviciu public trebuie furnizat de jurisdicția ce controlează aria geografică minima, care ar internaliza beneficiile și costurile unei astfel de furnizări. Conform acestei teoreme, funcțiile de impozitare, cheltuire și reglementare ar trebui exercitate de nivelele inferioare ale guvernării, în cazul în care nu se poate argumenta convingător, atribuirea lor unor nivele superioare ale acesteia.
Mai nou, conform autorului Bantuș A., ideea de descentralizare are la bază existența unei colectivități locale care, bine ancorată într-o altă colectivitate mai vastă, se administrează ea însăși, își girează propriile afaceri, concept care este exprimat prin “substverwaltung” care înseamnă dreptul de a se administra pe sine însuși, “local government” – guvernare locală sau administrație locală, al căror corespondent francez ar fi “autoadministrare”.
Există câteva dimesiuni distincte ale descentralizării, și anume dimensiunea politică, dimensiunea administrativă, dimesiunea financiară și cea fiscală. În termeni generali descentralizarea politică se referă la transferul de autoritate de la autoritățile centrale, la autoritățile locale. Totodată, aceasta stabilește în ce măsură instituțiile politice ale statului corespund intereselor societății civile, în sfera deciziilor politice. Prin descentralizarea administrativă, înțelegem de fapt, în ce mod, prin ce mijloace și pe ce căi strategiile adoptate de instituțiile politice i-au forma unor rezultate concrete de alocare și de distribuire a resurselor financiare.
În opinia autoarei Manole T. “descentralizarea financiară înseamnă delimitarea împuternicirilor între guvern și autoritățile locale, pentru punerea la dispoziție autorităților locale a veniturilor necesare pentru execitarea funcțiilor ce le revin, stabilitatea financiară a fiecarui teritoriu”. Fiecare unitate administrative – teritorială are dreptul, în cadrul politicilor economice naționale, la deținerea autonomă și liberă a resurselor proprii suficiente de care pot dispune în mod liber în exercitarea atribuțiilor lor.
În viziunea autorilor Creangă I., Armeanic A., și Galușcă I. descentralizarea finanaciară înseamnă instituționalizarea unor mecanisme care ar permite accesul autorităților publice locale la veniturile necesare pentru exercitarea funcțiilor ce le revin, precum și asigurea stabilității financiară a fiecărei unități administrative – teritoriale. Acesta presupune transmiterea de la autoritățile publice centrale către cele locale, în primul rând, a dreptului la decizie în privința determinării bazei impozabile (stabilirii surselor de venit propriu) și, în al doilea rând, a dreptului la decizie privind căile de utilizare a venitului, fără coordonarea excesivă cu centru.
Legea privind descentralizarea administrativă nr.435 din 28.12.2006 prin intermediul regelmentărilor sale, stipulează: ”autonomia financiară și bugetară “- ca dreptul autorităților publice locale de a dispune de resurse financiare proprii suficiente și de a le utiliza liber, în condițiile legii, prin adoptarea propriilor bugete locale.
Conform autorilor Bird R. M. și Vaillancourt F. pot fi distinse trei varietăți ale descentralizării fiscale în corespundere cu gradul de independență în ceea ce privește luarea deciziilor la nivel local. În primul rând, deconcentrarea presupune dispersia responsabilităților din cadrul unui guvern central, către guvernele locale, autoritaților publice locale, ministere și agenții sau alte structuri teritoriale. Deconcentrarea reprezintă cea mai slabă formă de descentralizare. A doua varietate a descentralizării fiscale este delegarea care se referă la o situație în care guvernele locale acționează ca agenți ai guvernului central, executând anumite funcții în numele acestuia. În fine, devoluția implică o situație în care nu doar implimentare, dar și autoritatea de a decide asupra unor asecte aparține autorităților locale.
Autorul Kee J.E. dă următoarea definiție a descentralizării fiscale: “descentralizarea fiscală reprezintă devoluția de către guvernele centrale, către guvernele locale (state, regiuni, municipalități) a unor funcții specifice, împreună cu autoritatea administrativă și veniturile fiscale necesare pentru îndeplinirea acestor funcții.
În opinia autorilor Feruglio N. si Anderson D. descentralizarea fiscală se referă la dimensiunea finanțelor publice a relațiilor interguvernamentale, abordând în mod specific reforma sistemului de realizare a cheltuielilor și transferul de venituri de la guvernele centrale la entitățile subnaționale. Acestea mai consideră, că descentralizarea fiscală este un element cheie a oricărui program de descentralizare. Fără o împuternicire fiscală adecvată, autonomia guvernelor subnaționale nu poate fi fundamentată și în acest fel, nici potențialul complet al descentralizării nu poate fi realizat.
În viziunea lui Bantuș A. descentralizarea fiscală este o componentă de bază a descentralizării. Pentru ca guvernele locale și oganizațiile să-și îndeplinească în mod eficient sarcinile descentralizate, ar trebui să aibă un nivel corespunzător al veniturilor colectate local sau transferate de la guvernarea centrală, precum și o autoritate de a decide asupra cheltuielilor. O comunitate care se dezvoltă e o comunitate care depinde din ce în ce mai mult de propriile decizii și resurse pe care le gestionează și din ce în ce mai puțin primește de ajutor dinafară. Dacă deciziile și gestionarea resurselor nu sunt luate în interiorul comunității, aceasta va deveni dependentă. Acest lucru se poate obține în doua feluri: fie guvernul central cedează baza de venit care va putea fi exploatată de autoritățile locale, fie aceasta colectează veniturile prevăzute și le transferă către niveluri guvernamentale mai joase.
În multe țări în dezvoltare, guvernele locale sau unitățile administrative dețin autoritatea legală de a impune taxe, dar baza acestora este de obicei, atât de redusă încât nu reușesc să adune destule venituri și, astfel, depind de subvențiile guvernlui central. În multe cazuri controlul exercitat de guvernul central este atât de înrădăcinat, încât nicio încercare nu este efectuată cu scopul de a exercita această autoritate fără o aprobare prealabilă. Din aceste motive, inițiativele de descentralizare recunosc importanța furnizării de resurse financiare către instituții descentralizate pentru a le ajuta să-și îndeplinească funcțiile și responsabilitățile. Lipsa unei acordări de fonduri adecvată către unitățile de nivelul inferior a fost singurul fapt mai important care a subminat multe dintre încercările de descentralizare din 1992 și până în present. Astfel, pentru ca unitățile descentralizate să îndeplinească responsabilitățile care le-au fost transferate vor avea nevoie de un nivel adecvat de resurse fiscale.
Analizând practicile țărilor europene și teoriilor contemporane ale descentralizării administrative, se pot desprinde următoarele condiții necesare pentru a fi posibilă o descentralizare financiară efectivă:
să existe un consiliu local ales de cetățeni, care ar fi autonom în luarea deciziilor sale;
șeful autorității locale executive (primarul) să fie ales în mod direct sau indirect (prin intermediul consiliilor locale) de cetățenii comunităților, să nu fie numit de autorități administrative ierarhic superioare și să nu fie subordonat în activitatea sa acestor autorități. Condiția data e necesară pentru elaborarea și implimentarea autonomă a programelor de dezvoltare comunitară;
autoritățile publice locale trebuie să aibă anumite împuterniciri în stabilirea și administrarea fiscală. Atunci, autoritățile publice locale pot să ajusteze nivelul cheltuielilor publice locale necesare pentru finanțarea serviciilor publice la volumul încasărilor bugetare. Dacă toate, sau cea mai mae parte din veniturile locale sunt obținute din transferuri, atunci se creează situația în care guvernul central, și nu cel local, determină volumul și structura bugetelor locale;
autoritățile publice locale trebuie să fie împuternicite cu competențe semnifiative în domeniul efectuării cheltuielilor. Oficialii aleși nu vor fi responsabili în fața comunităților locale dacă volumul și structura cheltuielilor locale nu depind de ei;
autoritățile publice locale trebuie să dispună de un grad înalt de autonomie în determinarea nivelului serviciilor publice locale. Ele trebuie să poată alege nestingherit modalitatea de alocare a resurselor pe diferite domenii concurente;
în structurile administrației publice locale trebuie să existe diviziuni specializate în colectarea taxelor locale, care ar avea suficiente competențe și experiență în acest domeniu.
În concluzie, putem da o definiție proprie a descentralizării financiar- fiscale, și anume: “descentralizarea financiar – fiscală reprezintă capacitatea financiar – fiscală a autorităților locale de a dispune, acumula și gestiona în mod liber resursele financiare proprii, fie în termeni de repartizare a cheltuielilor, fie a generării de venituri, în sensul exercitării sarcinilor sale în mod eficient, transparent și responsabil care să sporească participarea și implicarea cetățenilor. Descentralizarea financiar – fiscală depinde mult de gradul de autonomie locală și responsabilitatea fiscală conferiă autorităților locale. Fundamentul autonomiei locale este considerată autonomia financiară, deoarece autoritatea legală de a îndeplini anumite funcții nu are sens dacă autoritățile locale nu dispun de resurse financiare pentru a putea exercita responsabilitățile și funcțiile în cauză.
1.2. Principii și obiective ale guvernării publice moderne
Metodele tradiționale de administrare sunt ineficiente și nu mai corespund realităților vremii. Autoritățile publice sunt impuse să activeze într-un mediu competitiv și să presteze servicii într-o maniera eficientă pentru a face față transformărilor ce au loc în economie și societate. Prin urmare, crearea unei guvernări publice înalt performante este o misiune ambițioasă, dar necesară ce reiese din imperativul realității contemporane. Tot mai frecvent comunitatea academincă și practicienii vehiculeaza termenul buna guvernare, care are drept suport valorile democratice și pârghiile eficiente de funcționare.
Conceptul fundamental al guvernării publice moderne – buna guvernare, reprezintă o idee complexă care sumează un număr mare de deziderate ale societății în genere și ale administrației publice, ca principal motor al puterii executive, în special. Aceste deziderate includ construcția unui mediu social care să permită deplina realizare a individului pe plan social și uman, care să asigure protecție socială deplină cetățenilor și în mod special a unor categorii care reclamă o grijă aparte, precum copii, vârstnici, femei, tinere familii, precum și crearea instituțiiilor și formarea personalului administrației capabile să răspundă promt și eficient semnalelor și nevoilor societății.
O altă definiție a bunei guvernări a fost dată prin consensul specialiștilor din diverse organizații precum Fondul Monetar Internațional (în continuare FMI), Banca Mondială și Organizația Națiunilor Unite (în continuare ONU) și anume: “buna guvernare reprezintă un instrument ideologic al politicii unui stat minimal, un stat în care administrația publică are nu doar misiunea de a servi societatea în ansamblu, dar și de a presta serviciiconsumatorilor–clienți, cu riscul de a agrava inegalitățile dintre cetățeni”.
Dupa cum reieise din acestea, însuși conceptul de bună guvernare a rezultat din cristalizarea experienței istorice a lumii ce îmbină o întreagă gamă de tradiții în administrație, căpătând – pe lingă aspectul de sinteză – și accente puternic individuale de natură să armonizeze fondul comun și specificul național. Azi buna guvenare este deci o idee intens vehiculată dar supusa unor variabile ce țin – înainte de toate – de nivelul de dezvoltare și de ținta fiecărei națiuni.
Republica Moldova găsindu-se în procesul de redefinire a valorilor, obiectivelor și mijloacelor administrației publice îmbracă haina reformei administrației publice sub presiunea evenimentelor istorice și a exigențelor unei societăți moderne, cu aspirații europene.
Dezideratul aderării la Uniunea Europeană impune Moldovei un șir de exigențe, inclusiv asigurarea unei guvernări democratice, reponsabile și transparente care constituie premise unei dezvoltări durabile și eficiente.
Realizarea prevederilor Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană cu referire la administrația publică ar trebui să aibă ca finalitate ajustarea sistemului administrativ din Republica Moldova la Spatiul Administrativ European, pentru care sunt caracteristice urmatoarele tendințe valorice și manifestări organizațional funcționale:
Reevaluarea rolului administrației de stat în gestionarea treburilor publice prin descentralizarea funcțiilor statului și transmiterea unei părți a acestor funcții autorităților locale;
Creșterea rolului comunităților locale în exercitarea administrației, deoarece cu cât este mai intensă viața publică la nivelul comunităților locale, cu atât devine mai puțin posibilă impunerea față de colectivitățile locale a voinței organelor centrale ale puterii de a activa după scheme unice, fără a se ține seama de particularitățile și interesele acestor comunități teritoriale;
Funcționarea în condiții reale a autonomiei locale în baza regulilor comune, care și-au găsit expresie în Carta Europeană – exercițiu autonom al puterii locale și care servesc drept repere de asigurarea uniformă și omogenă a autonomiei locale în țările europene;
Delimitarea clară a competențelor între administrația publică centrală și administrația publică locală, care ar ține seama, atât de realizarea interesului național, dar și a intereselor locale, mai ales în materie financiară și relații interbugetare;
Relații benefice de colaborare cu societatea civilă ca partener activ în soluționarea multor probleme ale comunităților umane, inclusiv prin participarea reprezentanților societății civile în procesul decizional al autorităților administrației publice;
Consultarea comunităților locale în probleme de interes deosebit ca o valoare generală a democrației prin studierea opiniei publice în soluționarea problemelor legate de viața comunitară a oamenilor;
Dimensiuni optime ale unităților administrativ teritoriale capabile să asigure capacitatea administrativă a acestora;
Grad înalt de profesionalism al angajaților din administrația publică, delimitarea funcțiilor politice de cele administrative în promovarea politicii de personal;
Sistem informațional dezvoltat, inclusiv cel electronic care pemite soluționarea operativă și calitativă a poblemelor de care sunt preocupate autoritățile administrației publice.
Prin semnarea și ratificarea Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană, Republica Moldova și-a asumat în mod direct responsabilitatea de a contribui la europenizarea țării, în toate domeniile vieții social – economice și politice, inlusiv în domeniul administrației. Totodată, semnarea acordului semnifică pentru Republica Moldova urmarea unui parcurs European de dezvoltare, stabilind și un sistem de valori spre care tinde societatea contemporană. Rămâne în sarcina autorităților competente de a implimenta cu responsabilitate prevederile acordului de asociere, pentru crearea unei administrații publice eficiente și operaționale, guvernată de princiile administrației publice moderne.
Deci, înfăptuirea unei bune guvernări, presupune consolidarea următoarele principii:
legalitatea este principiul fundamental care stă la baza fenomenului administrativ, ce presupune că legea este baza de referință a aprecierii administrației publice, atât ca activitate, cât și ca sistem de organizare;
proporționalitatea este considerată drept puterea discreționară de care beneficiază administrația publică pentru îndeplinirea misiunilor sale, adică acesta trebuie să-și adapteze permanent mijloacele la finalitatea urmarită;
trasparența care constituie obligativitatea autorităților publice de a-și desfasura activitatea într-o manieră deschisă față de public, asigurând accesul liber și neîngrădit la informațiile de interes public a cetățenilor;
responsabilitatea ce reprezinta calitatea instituțiilor guvernamentale dar și organizațiilor din societatea civilă și sectorul privat de a fi responsabile față de public și față de acționarii instituționali;
echitatea și inclusivitatea care exprimă faptul că bunăstarea unei societăți depinde de modul în care se asigură ca toți membri să simtă că au un rol în dezvoltarea ei și că nu sunt marginalizați. Este necesar ca toate grupurile de indivizi, dar mai ales cei mai vulnerabili, să aibă oportunitatea de a-și îmbunătăți sau menține bunăstarea;
motivarea actului adinistrativ constituie un instrument fundamental al eliminării arbitrariului din administrație, și un mijloc de autocenzurare și control al administrației.
Totodată, conform Legii nr.229 din 23.09.2010 privind controlul financiar public intern principiile bunei guvernări sunt: economicitate – minimizarea costului resurselor alocate pentru atingerea rezultatelor estimate ale unei activități, cu menținerea calității corespunzătoare a acestor rezultate; eficiență – raportul dintre rezultatele obținute și resursele utilizate pentru obținerea acestora; eficacitate – gradul de îndeplinire a obiectivelor programate pentru fiecare dintre activități și raportul dintre efectul proiectat și rezultatul efectiv al activității respective.
Eficacitate și eficiență – reliefează faptul că o bună guvernare înseamnă că procesele și instituțiile oferă rezultate care vin în întîmpinarea nevoilor societății, aceste rezultate obținîndu-se cu ajutorul resurselor avute la dispoziție. În contextul unei bune guvernări, conceptul de eficiență acoperă și domeniul protecției mediului și al utilizării riguroase a resurselor naturale.
O administrație publică democratică și eficientă presupune îmbunătățirea radicală a capacității instituționale la nivel central și local, în condițiile în care numai prin folosirea corespunzătoare a pîrghiilor administrative – respectiv prin asigurarea transparenței, corectitudinii și responsabilității în îndeplinirea funcției publice și în cheltuirea banului public – se poate asigura creșterea reală a calității vieții cetățenilor. Pentru aceasta, instituțiile administrației publice trebuie să fie competente, suple, adaptabile la noile cerințe și puse în slujba cetățeanului.
Principalele elemente implicate în procesul bunei guvernări sunt statul și societatea civilă, statul de drept fiind o condiție de bază pentru realizarea acestui proces. Statul participă la buna guvernare în toată complexitatea sa, și anume prin puterea legislativă, puterea judecătorească și puterea executivă, inclusiv la nivel local prin intermediul administrațiilor publice locale.
Realizarea unei guvernări publice moderne este un scop comun atât al forțelor decizionale statale cât și al societății civile, întrucât o guvernare eficientă se poate realiza doar prin simbioza acestor două elemente, creând astfel o coaliție puternică pentru dezvoltarea durabilă a întregii societăți. Pentru acesta este destul de important consolidarea capacitații administrației publice, comunicarea în spațiul public, gândirea și guvernarea strategică, precum și medierea democratică a intereselor.
Totodată, eficiența administrației publice poate fi asigurată prin implimentarea principiilor de bună guvernare, cum ar fi legalitate, proporționalitate, transparență, responsabilitate, echitate și inclusivitate, eficacitate pecum și motivarea actului administrativ. Desigur, participarea societății civile, are și ea un rol semnificativ, din considerentul că este un element primordial împreună cu statul, ce sunt implicate în mod direct în pocesul bunei guvernări.
Aspecte ale descentralizării financiar – fiscale în statele Uniunii Europene
Procesul de descentralizare financiar – fiscalî în statele Uniunii Europene a fost influențat în cea mai mare parte de Carta Europeană – Exercițiu Autonom al Puterii Locale, semnată de statele Uniunii Europene (în continuare UE) la 15 octombrie 1985. Apariția Cartei Europene – Exercițiu Autonom al Puterii Locale a fost momentul culminant al unei serii de dezbateri care au durat mai bine de un deceniu în cadrul Consiliului Europei. Protejarea și consolidarea autonomiei locale în Europa prin intermediul unui document internațional, care ar consacra principiile la care au subscris toate țările democratice din Europa reprezintă una dintre cele mai ambițioase realizări ale exponenților comunităților locale din Europa.
Din punct de vedere al descentralizarii financiare Carta Europeană – Exercițiu Autonom al Puterii Locale constituie un document unic după valoarea sa aplicativă, aceasta fundamentând condițiile autonomiei financiare, printre care menționăm:
resursele financiare ale autorităților administrației publice locale trebuie să fie proporționale cu competențele prevăzute de constituție sau de alte legi;
cel puțin o parte din resursele financiare ale autorităților administrației publice locale trebuie să provină din taxe și impozite locale, al căror nivel acestea au competența să-l stabilească în limitele legale;
sistemele de prelevare pe care se bazează resursele de care dispun autoritățile administrației publice locale trebuie să fie de natură suficient de diversificată și evolutivă pentru a le permite să urmeze practic, pe cât posibil, evoluția reală a costurilor exercitării competențelor acestora;
unitățile administrativ – teritoriale cu o situație mai grea financiară necesită instruirea de procedure de egalizare (nivelare) financiară sau de măsuri echivalente, destinate să corecteze efectele repartiției inegale a resurselor potențiale de finanțare, precum și a sarcinilor fiscale care le suportă. Asemenea proceduri nu trebuie să restrângă libertatea de opțiune a autorităților administrației publice locale în sfera lor de competență;
autoritățile administrație publice locale trebuie să fie consultate, de o maniera adecvată, asupra modalităților de repartizare a resurselor distribuite care le revin;
subvențiile alocate unităților administrative – teritoriale trebuie, pe cât posibil, să nu fie destinate unor proiecte specifice. Alocarea de subvenții nu trebuie să aducă atingere libertății fundamentale a politicilor autorităților administrației publice locale în domeniul lor de competență;
în scopul finanțării cheltuielilor de investiții, autoritățile administrației publice locale trebuie să aibă acces în conformitate cu legea, la piața națională a capitalului;
autoritățile unităților administrativ – teritoriale, care își exercită funcțiile lor în limita resurselor financiare pe care le dispun urmează să-și stipuleze măsurile prioritare care urmează a fi finanțate de la bugetele unităților admnistrativ – teritoriale;
concomitent, guvernul central va putea delega unele din funcțiile sau atribuțiile sale pentru a fi exercitate de către autoritățile locale, care urmează a fi recompensate pentru aceste activități prestate cu resurse financiare de la bugetul Gevernului central;
în același timp, resursele financiare acumulate de către autoritățile locale nu sunt accesibile pentru Guvernul central și insuficiență de resurse financiare pentru propriile necesități nu se compensează de la bugetul de stat;
autoritățile administrației publice ale unităților administativ – teritoriale pot crea fonduri de rezervă și pot aproba regulamente pentru utilizarea acestor fonduri;
la baza bugetelor administrative teritoriale este pus principiul echilibrului bugetar. Conform acestui principiu, autoritățile publice au dreptul de a aproba și efectua cheltuieli numai în limita resuselor financiare disponibile;
unitățile administrativ – teritoriale sunt obligate să mențină disciplina financiară în teritoriu.
Sub aspectul descentralizării fiscale, din prevederile Cartei Europene reiese că exercitarea unei obțiuni politice în procesul de comparare a beneficiilor serviciilor prestate cu costurile suportate de utilizatori sau de contribuabilii fiscali, este o misiune fundamentală a aleșilor locali. Aceasta presupune capacitatea de a institui și administra prelevări locale cu caracter fiscal. Se acceptă însă, ca actele normative centrale sau regionale, să limiteze împuternicirile autorităților locale în stabilirea cotelor și în alte chestiuni ce țin de administrarea fiscală. În același timp, aceste impuneri, nu trebuie să limiteze responsabilitatea autorităților locale în fața comunităților pe care le reprezintă.
Europa este patria a două modele de descentralizare fiscală, considerate drept fundamentale, și anume modelul de descentralizare anglo-saxon și modelul de descentralizare continental, care ulterior au fost adoptate în multe țări ale lumii.
Modelul anglo-saxon a apărut și s-a dezvoltat preponderent în țările care au un sistem de drept cu același nume, îndeosebi Marea Britanie, India, Canada, Statele Unite ale Americii (în continuare SUA) etc.
Modelul continental predomină în special în țările din Europa Continentală precum Franța, Italia, Spania, și în țările din America Latină, Orientul Apropiat și unele țări din Africa. O altă clasificare mai amănunțită decît cea prezentată mai sus a fost dată de Bahl R. El evidențiază legătura dintre nivelul autoadministrării locale și istoria dezvoltării libertății și statalității unui stat, enumerînd următoarele tipuri de țări:
țări cu un înalt grad de libertăți civile, imune în fața centralizării monarhiste și birocratice, ca de exemplu țările nord-europene, Olanda, SUA, Elveția etc.
țările care sunt subordonate total unui aparat birocratic și care lasă puțin loc pentru autoadministrare la nivel local (Spania, Italia, Germania).
Respectiv deducem că în țările din prima grupă autonomia financiară este prioritară, iar impozitele locale predomină în veniturile bugetelor locale. În țările din grupa a doua accentul principal se pune pe egalizarea veniturilor, transferurile ocupînd un loc important în veniturile bugetelor locale, fapt care diminuează autonomia locală și eficiența autoadministrării locale. Deciziile cu privire la finanțarea anumitor proiecte se iau în conformitate cu transferurile care vor fi efectuate, și nu exclusiv în conformitate cu interesele cetățenilor.
Autonomia financiară este totuși cea mai favorabilă dezvoltării economice, în prezent existînd o tendință tot mai mare în statele din Europa Occidentală către acordarea împuternicirilor cu privire la cheltuieli și venituri către autoritățile locale, paralel cu diminuarea importanței transferurilor în favoarea veniturilor proprii.
Încă de la începutul anilor 1990, țările în Europa Centrală și de Est au inițiat reforme cuprinzătoare în ceea ce privește sistemele fiscale interguvernamentale. Spre exemplu, “Inițiativa pentru Descentralizare Fiscală” susținută de Organizația pentru Co-operare Economică și Dezvoltare (în continuare OCED), Banca Mondială, Consiliul Europei și alte organizații are sarcina de a implementa reforme cu privire la descentralizarea fiscală în țările respective. Aceste state manifestă dorința pentru descentralizare ca rezultat al antipatiei față de sistemele comuniste de tip centralizat și în scopul alinierii la normele Uniunii Europene care le-ar da posibilitatea ulterior să se integreze în Uniune.
Membră a Uniunii Europene, Franța, este un model pentru țările care fac reforme în domeniul descentralizării. Statul francez este unul din cele mai descentralizate din UE, atît pe plan politic și administrativ, cît și pe plan financiar. Acest lucru este confirmat de autonomia locală înaltă de care se bucură autoritățile locale franceze, procesul descentralizării fiind susținut și garantat de către puterea politică. Particularitățile procesului de descentralizăre financiar – fiscală a statului francez, se observă mai ales în ceea ce privește formarea și mobilizarea resurselor (venituri fiscale, transferuri, împrumuturi). Astfel, administrația locală dispune de trei surse principale de venit: venituri fiscale proprii (47%), transferuri de la administrația centrală (34%) și alte venituri, inclusiv tarife pentru servicii și credite (19%). Veniturile fiscale proprii reprezintă circa 4/5 din totalul veniturilor fiscale și sunt generate de 40 taxe locale, care se aplică la toate nivelele de administrare (comunal, departamental și regional).
Derularea procesului de descentralizare financiar – fiscală în Letonia, a avut ca rezultat stimularea autoritatilor locale de a promova dezvoltarea economică locală. Pentru realizarea acestui deziderat, autoritățile locale dispun de un set de mecasime speciale, cum ar fi:
privatizarea proprietății municipale;
organizarea intreprinderilor mixte în sectorul privat – sectorul public;
acordarea asistenței și consultanței de afaceri în procesul de achiziționare a pamântului;
acordarea facilităților în achitarea taxelor și impozitelor locale;
formarea unor organizații specializate în promovarea dezvoltării economice locale, cum ar fi centrele de susținere a afacerilor mici si mijlocii;
dezvoltarea infrastructurii tehnice și sociale;
coordonarea planurilor de dezvoltare a localităților învecinate;
promovarea comerțului și investițiilor internaționale;
Mai mult, o altă particularitate a descentralizării financiar – fiscale în Letonia este faptul că autoritățile locale sunt cele care elaborează planurie de dezvoltare social economică, pentru termen lung, aceste planuri fiind utilizate ulterior pentru elaborarea și punerea în aplicare a planurilor de amenajare a teritoriului. Politica regională națională a fost ajustată la normele Uniunii Europene, iar decalajele de dezvoltare a regiunilor au fost diminuate începând cu 1996, anul în care a fost elaborat Conceptul de Facilitare a Dezvoltării Economice Regionale. Astfel, în urma unei descentralizări financiare eficiente, a fost creat un fond de dezvoltare regional, al cărui scop principal era promovarea activității de antreprenoriat în zonele defavorizate, prin finanțarea investiților și acordarea creditelor și garanțiilor către întreprinderile din aceste regiuni.
O practica interesantă de descentralizare financiar – fiscală există și în Polonia, unde statul este obligat să plăteasca dobânda pentru partea din transferurile care nu a fost acordată la timp. Daca acest principiu ar exista în Republica Moldova, Guvernul ar trebui să plăteasca amenzi și dobinzi uriașe pentru reținerea transferurilor menite să achite salariile. Polonia este una din puținele țări, din fostul lagăr socialist, care asimilând conceptul de descentralizare și autonomie locală și-a sporit chetuielile finanțate din bugetele locale, acestea crescând considerabil atât ca pondere în produsul intern brut (în continuare PIB), cât și în cheltuielile generale ale guvernului. Gadul de descentralizare financiara a acestei țări poate fi perceput și la nivel legislativ, referindu-ne astfel la Legea cu privire la obligațiuni din 1995, conform căreia autoritățile locale au dreptul să emită hârtii de valoare municipalităților, ca instrument de contractare a creditelor, ceea ce înseamnă posibilități mai mari în acumularea resurselor financiare.
În Ungaria procesul bugetar local este absolut independent de stat, cu exceptia aspectelor ce țin de verificarea legalității utilizării fondurilor transferate. Aceasta vorbește despe un nivel de descentralizare financiară ridicat și o autonomie locală eficientă. Spre deosebire de Republica Moldova unde transferurile sunt folosite pentru achitarea salariilor, transferurile condiționate în Ungaria sunt alocate către 4 domenii prioritare cum ar fi:
purificarea apelor;
reconstruirea edificiilor educaționale;
servicii de sănătate, în special procurarea echipamentului pentru spitale;
sisteme și instalații de prelucrare a deșeurilor;
O particularitate esențiala a procesului de descentralizare financiar fiscală în Ungaria este libera exprimare a capacității administrative –decizionale a autorităților locale, în sensul prestării de servicii publice comunității, care se reflectă într-o independență financiară efectiva.
Prin urmare, putem menționa că Carta Autonomiei Locale a oferit spațiului European posibilități variate de dezvoltare și valorificare a potențialului administrativ local, fiecare stat individalizându-se prin procesul său de autonomie locală și descentralizare financiar – fiscală. Generalitatea principiilor stabilite prin Carta Europeană, oferă posibilitatea asimilării normelor respective și transpunerii lor condițiilor social economice și politice specifice fiecărui stat în parte, fiecărei comunități locale în particular.
Din cele menționate mai sus, reszultă că Carta Europeană a Autonomiei Locale a avut un rol destul de important în inițierea proceselor de descentralizare financiar – fiscală, atâti în europa cât și în Republica Moldova, facilitând astfel dezvoltarea colectivităților locale și stimulând progresul social – economic.
CAPITOLUL II. DESCENTRALIZAREA FINANCIAR – FISCALĂ ȘI BUNA GUVERNARE ÎN CONTEXTUL EDIFICĂRII UNEI ADMINISTRAȚII PUBLICE MODERNE ÎN REPUBLICA MOLDOVA
Capitolul II cuprinde analiza cadrului normativ și de politici care reglementează descentralizarea financiar – fiscală în Republica Moldova. Astfel, vor fi identificate particularitățile procesului de descentralizare financiar – fiscală, prin prisma specificului domeniului adminitrativ vizat. Totodată, vor fi sintetizate implicațiile descentralizării finaciar – fiscale asupra procesului de reformare a finanțelor publice locale din Republica Moldova.
2.1. Cadrul normativ și de politici care reglementează descentralizarea financiar – fiscală în Republica Moldova
Rectificarea Cartei Europene – Exerciuțiu Autonom al Puerilor Locale, a reprezentat un pas important spre garantarea unei autonomii bugetare eficiente pentru Republica Moldova, reale pentru comunitățile din țară, adoptându-se cu această ocazie și o serie de legi de bună practică cu impact pozitiv asupra procesului de descentralizare, deosebit de important pentru finanțele publice locale.
Republica Moldova și-a asumat prin acest document o anumită stabilitate a principalelor mecanisme de auto-administrare locală, inclusiv de natură financiară, prin stipularea lor în constituție și alte legi organice. Astfel, în perioada ce s-a scurs de la rectificare Cartei Europene, au fost adoptate legi care definesc sistemul de venituri locale și sistemul de transferuri; a fost creat un spațiu rezonabil de autonomie alocativă la nivel subnațional, în care fiecare dintre cele doua niveluri are, teoretic, resurse necesare și posibilitatea de a decide asupra utilizării lor; a fost instituit un mecanism de asigurare a coeziunii teritoriale prin transferururile de la bugetul central, care în principiu trebuie să asigure un anumit grad de echilibrare a resurselor disponibile pe cap de locuitor între unitățile adminitrativ – teritoariale (în continuare UAT) de același nivel.
Astfel, cadrul normativ care a oferit sustenabilitate procesului de descentralizare financiar – fiscală în Republica Moldova este constituit din:
Legea nr.397-XV din 16 octombrie 2003 cu privire la finanțele publice locale;
Respectivul act legislativ conține prevederi detaliate referitoare la modul de elaborare a bugetelor UAT de nivelul I și II, structura acestora, constituirea resurselor financiare și elementele lor, competențele de realizare a cheltuielilor publice. Legea se bazează pe garantarea autonomiei financiare, specificînd că bugetele UAT sunt elemente independente care se elaborează, se aprobă și se execută în condiții de autonomie financiară. Specificînd imperativitatea autonomiei financiare ca condiție de bază în funcționarea organelor administrației publice locale, această lege impune, în mod indirect, realizarea descentralizării fiscale ca fundament al autonomiei financiare.
Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 cu privire la administrația publică locală;
Articolul 3 al acestei legi identifică principiile de bază ale administrării publice locale și anume că administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților publice locale și consultării cetățenilor în probleme locale de interes deosebit. De asemenea, autoritățile administrației publice locale beneficiază de autonomie decizională, organizațională, gestionară și financiară, au dreptul la inițiativă în tot ceea ce privește administrarea treburilor publice locale, exercitîndu-și, în condițiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat. Articolul 6 mai stabilește raporturile dintre diferite nivele ale administrației publice. Aceste raporturi au la bază principiile autonomiei, legalității, transparenței și colaborării în rezolvarea problemelor comune, dar în același timp între autoritățile publice de nivelul întîi și cele de nivelul al doilea nu există raporturi de subordonare, cu excepția cazurilor prevăzute de lege. Articolul 9 confirmă aplicarea în Republica Moldova a descentralizării fiscale, precizînd că pentru asigurarea autonomiei locale, autoritățile administrației publice locale elaborează, aprobă și gestionează în mod autonom bugetele unităților administrativ-teritoriale, avînd dreptul să pună în aplicare taxe și impozite locale și să stabilească cuantumul lor.
Legea nr.435-XVI din 28 decembrie 2006 cu privire la descentralizarea administrativă;
Această lege specifică noțiuni precum autonomia locală, decizională, organizațională și autonomia financiară a autorităților publice locale; definește principiile descentralizării administrative și desemnează Cancelaria de Stat drept responsabilă de elaborarea și implementarea politicii de descentralizare administrativă; precum și conturează aspectele descentralizării financiare – fiscale, precizînd că autoritățile administrației publice locale se bucură de autonomie financiară, adoptă bugetul lor propriu care este independent și separat de bugetul de stat și dispun de venituri fiscale proprii, stabilite de Legea privind finanțele publice locale, care constituie baza fiscală a unității administrativ-teritoriale. Ele dispun, de asemenea, și de alte venituri proprii stabilite de legea respectivă și de alte acte normative.
Lege pentru aprobarea Strategiei naționale de descentralizare și a Planului de acțiuni privind implementarea Strategiei naționale de descentralizare pentru anii 2012-2015 nr.68-XIX din 05.04.2012.
Strategia națională de descentralizare adoptată prin intermediul acestui act legislativ caracterizează amănunțit situația actuală cu privire la administrația publică locală din Republica Moldova, stadiul de descentralizare la care se află țara noastră, inclusiv progresul înregistrat în domeniul descentralizării fiscale. Documentul respectiv conturează și problemele existente la capitolul descentralizare fiscală, carențele în implementarea politicilor de descentralizare, enumerînd obiectivele și etapele de implementare, activitățile pentru atingerea acestor obiective, riscurile și indicatorii de progres, rezultatele propuse care urmează a fi obținute.
Legea nr.181 din 25 07.2014 privind finanțele publice și responsabilității bugetar fiscale;
Reprezintă cadrul juridic general în domeniul finanțelor publice, stabilește principiile și regulile bugetar – fiscale și determină componentele bugetului public național. Totodată, legea prevede raporturile financiare stabilite între componentele bugetului public național, prin care se alocă mijloace financiare tuturor autorităților publice. Astfel stabilirea unor relații interbugetare eficiente, ce nu depind de unele preferințe politice vorbește despre realizarea unei descentralizări viabile. În secțiunea a 3-a legea stipulează compentențele și responsabilitățile autorităților publice atât centrale, cât și locale în domeniul finanțelor publice. Reglementare unică după felul său, care asigură ca în procesul de descentralizare financiar – fiscală, fiecare autoritate să-și exercite împuternicirile stablite prin lege, și nu permite ingerințe ale autorităților centrale în eborarea și administrarea bugetelor locale.
În concluzie, observăm că cadrul normativ și de politici cu privire la descentralizare în general și la descentralizarea fiscală în particular este relativ dezvoltat. Acest lucru este confirmat de garantarea prin lege a autonomiei locale a autorităților APL sub toate aspectele, inclusiv cel financiar. Ratificarea Cartei Autonomiei Locale de către Republica Moldova este de asemenea o dovadă pentru faptul că țara noastră este antrenată și dedicată, cel puțin formal, procesului de descentralizare. Adoptarea strategiei naționale de descentralizare, Programul Rethink Moldova și alți pași în domeniul descentralizării sunt elemente care servesc și ele cauzei descentralizării financiar – fiscale a sistemului APL din Republica Moldova.
2.2. Specificul procesului de descentralizare finciar – fiscală în Republica Moldova
Specifcul procesului de descentralizare financiar – fiscală în Republica Moldova poate fi redat prin intermediul parametrilor:
cadrul juridic specific (analizat anterior);
cadrul instituțional;
obiective specifice;
principii specifice;
probleme specifice și direcții de dezvoltare a descentralizării financiar fiscale.
Cadrul instituțional pentru implimentare, monitorizare și evaluare a procesului de descentralizare include instutițiile responsabile de implimentarea Strategiei Naționale de Descentralizare 2012- 2015, procedurile și mecanismele de monitorizare, de evaluare și periodicitatea raportării.
Instituțiile implicate în procesul de implimentare, monitorizare și evaluare sunt:
Parlamentul care examinează cadrul legislative în vigoare și aprobă actele legislative necesare, înaintate de Guvern în vederea implimentării procesului de descentralizare și de consolidare a autonomiei locale; exercită controlul parlamentar asupra realizării Strategiei, asupra respectării și realizării prevederilor legislației în vigoare privind procesul de descentralizare și de consolidare a autonomiei locale.
Guvernul, prin intermediul Comisiei paritare pentru descentralizare ce are misiunea de a monitoriza și de a promova procesul de descentralizare în conformitate cu legislația în vigoare. Rolul Comisiei paritare este unul strategic de coordonare generală a procesului de implimentare în conformitate cu prevederile legislației în vigoare, privind realizarea, monitorizarea și evaluarea documentelor de politici.
Cancelaria de Stat, prin intermediul Direcției generale politici de descentralizare și administrare locală ce activează în strânsă cooperare cu autoritățile administrației publice centrale care gestionează domenii pasibile descentralizării, în special cu Ministerul Finanțelor, cu autoritățile administrației publice locale și cu asociațiile lor reprezentative, cu reprezentanții societății civile, ai mediului științific și academic, ai sectorului privat, cu partenerii de dezvoltare etc.
Autoritățile publice central în special, implimentarea, monitorizarea și evaluarea realizării Strategiei sunt coordonate de către direcțiile de analiză, monitorizare și evaluare a politicilor sau de către alte subdiviziuni, desemnate responsabile prin ordinul autorității respective.
Autoritățile publice locale de nivelul I și II reprezentând principalii benefiaciari ai strategiei, sunt implicate în realizarea acțiunilor și măsurilor specifice și sunt consultate la toate etapele procesului de elaborare, modificare, aprobare a documentelor de politici și a actelor normative, inculsiv prin intermediul asociatiilor representative ale autorităților locale constituite în condițiile legii și anume Congresul Autorităților Locale din Moldova (în continuare CALM).
Reprezentanții societății civile, ai mediului academic și științific, parteneri de dezvoltare etc a caror participare în procesul de monitorizare și evaluare a Strategiei este asigurată prin intermediul grupurilor de lucru pentru descentralizare, al Consiliului Național pentru Participare, al asociațiilor reprezentative constituite în condițiile legii, și al altor structuri existente.
Obiectivele de bază ale procesului de descentralizare financiar – fiscală la etapa actuală, reieșind din cadrul de politici, sunt următoarele:
continuarea și aprofundarea descentralizării financiar – fiscale;
reajustarea sistemului inter‐bugetar actual din Moldova la necesitățile apărute și cererile autorităților locale;
consolidarea politicilor actuale de egalizare a alocării resurselor și subvențiilor, la nivel național și regional;
extinderea bazei fiscale pentru autoritățile APL și sporirea capacității bugetare a instituțiilor;
Efectuarea descentralizării în general și a descentralizării financiar – fiscale, în particular, este considerat unul dintre cele mai importante obiective ale guvernării Republicii Moldova. În acest sens, în domeniul descentralizării fiscale sunt relevante următoarele activități prioritare:
consolidarea bazei de venituri proprii ale APL și a autonomiei de decizie asupra lor;
reformarea sistemului de transferuri și impozite partajate, statuarea acestuia pe baze obiective și previzibile, cu separarea bugetelor APL de nivelul întîi și nivelul al doilea, pentru a asigura un nivel cel puțin minim de servicii, cu condiția ca sistemul să nu descurajeze efortul fiscal propriu și utilizarea rațională a resurselor;
consolidarea autonomiei și a managementului financiar la nivelul APL, cu garantarea disciplinei financiare, creșterea transparenței și participării publice.
Aceste activități vor avea fiecare implicații particulare asupra procesului de reformare a administrației publice și a finanțelor publice locale. Astfel, prima activitate implică revizuirea cadrului legal și normativ existent pentru a determina creșterea veniturilor proprii ale APL, pentru a stimula colectarea proprie și a întări autonomia locală. De asemenea, prin această activitate se are în vedere identificarea și introducerea unor noi surse de venituri locale, unor cote suplimentare la cele existente sau învestirea cu dreptul de a oferi facilități fiscale locale.
Activitatea numărul doi presupune revizuirea actualului sistem de partajare a impozitelor și de alocare a transferurilor (cu destinație generală, de echilibrare, condiționate), precum și îmbunătățirea sistemului de finanțare a investițiilor de capital (granturi sau împrumuturi). În acest sens este necesar să fie elaborate mecanisme financiare care vor încuraja cooperarea intermunicipală și consolidarea capacității administrative. Astfel,se va efectua evaluarea de ansamblu a nevoilor și posibilităților de finanțare a competențelor proprii ale APL, incluzînd și sumele de echilibrare.
În fine, a treia activitate prevede măsuri pentru atingerea unei autonomii bugetare reale și viabile prin revizuirea și simplificarea procedurilor bugetare, menținerea disciplinei bugetare, creșterea transparenței față de public și mărirea responsabilizării atît prin introducerea unui management financiar mai performant (bugete de performanță și bugetare multianuală), cît și prin întărirea instrumentelor de control (audit intern și extern) și perfecționarea sistemului de achiziții publice la nivel local.
Dintre acțiunile metionate mai sus, până la etapa actuală au fost realizare următoarele:
programele guvernamentale a tuturor guvernelor din ultimii 5 ani au inclus descentralizarea și autonomia locală ca o prioritate de bază;
a fost creată Comisia parlamentară specială pentru modificarea și completarea cadrului legislativ privind procesul de descentralizare și consolidare a autonomiei locale;
au fost elaborate și adoptate modificări importante la sistemul de finanțe publice locale, prin care se creează premise pentru depolitizarea sistemului de finanțare a administrației publice și creșterea stimulării autorităților locale pentru a-și crește veniturile. Mai mult, aceste schimbări ar putea să constituie un fundament pentru derularea întregului proces de descentralizare și implementare a strategiei. Aceste modificări au fost introduse prin Legea Nr. 267 din 01.11.2013 pentru modificarea și completarea unor acte legislative și care a introdus un set de modificări la Legea Nr. 397-XV din 16 octombrie 2003 privind finanțele publice locale;
a dost elaborate si adoptata Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale, Nr. 181 din 25.07.2014 precum si Programul de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014–2016.
Descentralizarea este un proces continuu de autoanaliză și reformă a unui stat, prin care se urmărește distribuirea optimă a responsabilităților și a resurselor între administrația publică centrală (în continuare APC) și adminitrația publică locală (în continuare APL). Deciziile sînt luate de nivelul de autoritate cel mai apropiat de cetățean (principiul subsidiarității), astfel încît serviciile oferite să corespundă cerințelor și nevoilor beneficiarilor, în condiții de eficiență economică. Literatura de specialitate, experiențele altor procese de descentralizare fiscale și situația concretă a Republicii Moldova impun definirea unui set coerent de principii care să stea la baza procesului de descentralizare fiscală.
Astfel, cadrul legal, normativ și punerea lui în practică trebuie să asigure responsabilizarea APL în fața populațieiși a nivelurilor administrative superioare, garantînd în același timp libertatea locală de decizie și de management.
De asemenea, atribuirea/transferul competențelorcătre APL – elaborarea și implementarea sistemului de management și finanțare trebuie să fie determinat de modul în care competențele sînt stabilite pe niveluri de administrație publică.
Important este și principiul coeziunii teritoriale – care va contribui la reducerea disparităților de resurse disponibile la ambele niveluri de APL;
Un principiu relevant este că banii urmează funcția – sistemul financiar va fi adaptat în funcție de acordarea de atribuții, iar veniturile generate de prestarea unui serviciu vor merge la nivelul administrativ care răspunde de prestația respectivă.
Sistemul financiar trebuie să stimuleze efortul fiscal propriu și să asigure predictibilitatea, stabilitatea, continuitatea și autonomia pentru ambele niveluri ale APL.
Pe parcursul ultimilor ani s-a constatat însă că transpunerea în practică a normelor cuprinse în Carta Europeană nu este un proces simplu. De multe ori tradiția administrativă nu corespunde spiritului noilor practici europene, alteori schimbările instituționale survin ori prea rapid pentru ca practica să prindă rădăcini, ori, dimpotrivă, nu merg suficient de departe. S-au perpetuat astfel o serie de neajunsuri în sistemul de finanțare locală care, în momentul de față, afectează serios autonomia locală, cum ar fi:
autonomie financiară limitată în ceea ce privește impozitele și taxele locale, potențial fiscal insuficient, lipsă a stimulentelor de extindere a bazei fiscale;
dependența bugetară a fiecărui nivel al AP față de cel imediat superior, dependență generată de: insuficiența veniturilor proprii ale APL; dezechilibrul vertical cauzat de discrepanța dintre distribuția de responsabilități și sursele de venit între nivelurile administrației;
erodarea bazei fiscale prin acordarea prin lege a numeroaselor facilități și înlesniri;
ineficiența sistemului existent de transferuri între APC și APL de diferite niveluri are ca efect descurajarea efortului fiscal propriu al autorităților APL;
volatilitatea întregului sistem de finanțe locale (venituri, cheltuieli, proceduri bugetare) de la un an la altul.
După analiza variatelor aspecte legate de descentralizarea fiscală și autonomia financiară, am putea schița niște direcții generale pe care ar trebui să le urmeze guvernanții noștri pentru a evita greșelile comise pe parcursul ultimilor câțiva ani de experiențe în procesul de descentralizare.
Descentralizarea financiar – fiscală trebuie abordată ca un proces sistemic și integrat – sistemul finanțeor publice și al relațiilor financiare interguvernamentale trebuie abordat și implimentat sistemic, în așa fel încât toate piesele acestui mecanism să fie congruente. O reformă parțială, limitată, de exemplu, la reforma veniturilor publice locale sau a transferuruilor guvernamentale, nu poate duce la un success durabil.
Guvernul central trebuie să fie capabil să monitorizeze și să sprijine descentralizarea deoarece – un proces eficient de descentralizare solicită ca guvernul central să aloce suficiente resurse financiare și umane pentu monitorizarea și implimentarea unui sistem uniform de contabilitate și de audit bugetar, pentru înlăturarea efectivă a barierelor care impiedică colectivitățile locale să contracteze credite pe piața de capital, pentru determinarea și fundamentarea cheltuielilor obligatorii mandatate autorităților publice locale și pentru crearea unui sistem stabil și previzibil al transferurilor și defalcărilor.
Sistemul transferurilor tebuie să fie diferențiat – este greșită părerea conform căreia sistemul fiscal interguvernamental trebuie să fie omogen pentru toate colectivitățile locale. Condițiile în care operează autoritățile publice locale în zonele defavorizate adesea sunt de natură să submineze integritatea sistemului finanțelor publice locale și să diminueze credibilitatea pe care o au autoritățile locale în fața cetățenilor.
Existența unor largi împuteniciri fiscale acordate autorităților locale – electoratul va solicita ca autoritățile publice locale să demonstreze o responsabilitate mult mai înaltă în cazul în care serviciile publice locale sunt finanțate din taxe și impozite colectate în aria colectivității, și această responsabilitate va fi mult mai redusă atunci când acestea se sprijină în principal pe transferuri și defalcări de la guvernul central. Aceste impozite și taxe locale trebuie să fie sesizabile de către alegători, pentru ca aceștea să poată considera că aduc o contribuție în dezvoltarea comunitară
Stabilitatea relațiilor interguvernamentale – adeseori strategiile de descentralizare în diverse țări se concentrează nu în legi organice sau în modificări constituționale, ci în hotărâri sau ordonanțe de urgență ale guvernului. Prin urmare guvernul are dreptul să modifice regulile pe care le impune, ceea ce nu permite autorităților locale să-și elaboreze strategii de dezvoltare locală pe termen lung. În virtutea acestor insuficiențe juridice guvernul, urmărind realizarea intereselor sale, poate fi tentat să opereze variate modificări atât pozitive cât și negative. Prin urmare, dacă guvernul central cu adevărat dorește ca procesul de descentralizare să parcurgă cu success, el ar trebui să fie primul care să respecte regulile care le impune
Structura simplă a sistemului – autoritățile locale nu dispun de suficiente resurse umane pentru a opera în cadrul unor sisteme interguvernamentale fiscale complicate. Cu cât mai simple sunt sistemele finanțelor publice locale cu atât mai mici sunt și alocațiile financiare necesare pentru administrarea veniturilor și cheltuielilor și cu atât mai mici sunt ți costurile necesare pentru monitorizarea și evaluarea costurilor pe care le presupune administrarea finanțelor publice locale. Cele mai frecevente greseli care țin de complexitatea sistemelor finanțelor publice locale sunt cele care țin de transferuri
Existența unor constrângeri bugetare – aceste constrângeri bugetare pesupun că guvernele locale care dispun de autonomie financiară, nu trebuie să mizeze pe transferuri ad-hoc de la guvernul central pentru acoperirea eventualelor deficite bugetare de la sfîrșitul anului. Acordarea unei largi autonomii financiare comunităților locale trebuie să fie însoțită de impunerea și respectarea anumitor reguli care ar solicita din partea autorităților locale o eficiență cât mai înaltă în administrarea propriilor lor venituri și crearea condițiilor în care împrumuturile ( atât bugetare, cât și de piață) ar fi oportunități utilizate în ultimă instanță..
În concluzie, consolidarea autonomiei financiare trebuie să se desfășoare în paralel cu întărirea relațiilor interbugetare dintre bugetul de stat și bugetele locale și nu poate fi posibilă atâta timp cât sistemul financiar local va fi dependent de cel republican. Autonomia financiară este coloana vertebrală a oricărei autonomii locale, întrucât elementele de natură financiară sunt cele care fac legătura între necesitățile colectivităților locale și mijloacele puse la dispoziția acestora pentru realizarea lor.
2.3. Implicațiile descentralizării financiar – fiscale asupra procesului de reformare a finanțelor publice locale
Ultimele modificări legislative în domeniu descentralizarii financiar – fiscale țin de elaborarea noii metodologii de finanțare a unitatilor administrative teritoriale în anul 2014, specificate în Legea finanțelor publice locale. Cele mai importante modificări se referă la sistemul de transferuri și a defalcărilor.
Modificările aferente sistemului de transferuri către administrația publică locală au fost operate luând în considerație următoarele:
Sistem de transferuri centrat pe venituri;
Bugetele autoritatilor publice locale de nivelul I sunt independente față de cele ale nivelului II;
Defalcările de la impozitul pe venit al persoanelor fizice vor constitui: municipiul Chișinău – 50% și municipiul Bălți – 45%; consiliile Raionale și UTA Găgăuzia – 25%; orașele reședință de raion, inclusiv cele din UTA Găgăuzia, – 20%; celelalte UAT de nivel întîi, inclusiv cele din UTA Găgăuzia, – 75%;
Transferurile cu destinație generală (de echilibrare) se efectuează conform formului stabilite în Legea finanțelor publice locale;
Domeniul învățămîntului pre-universitar – va fi finanațat prin transfer cu destinație specială;
Fondul de echilibrare pentru anul curent va fi calculat pe baza anului anterior.
Accentul modificărilor Legii privind finanțelor publice locale este pus pe modificarea instrumentelor utilizate în procesul de echilibrare financiară a UAT din Republica Moldova. Astfel procesul de repartizare financiară echilibrată poate fi realizat prin mecanismul transferului și a impozitului partajat (redistribuit). În echilibrarea pe vertical este utilizat în special transferul condiționat sau special. Pentru echilibrarea pe orizontală sunt utilizate transferuruile generale, impozitele partajate sau o combinație a celor două. Prin urmare, realizarea descentralizării administrative nu poate fi concepută fără susținerea financiară de către stat a celor mai slab dezvoltate unități teritoriale, în special prin aplicarea unui mecanism de repartizare financiară echilibrată, având ca scop lichidarea dezechilibrelor dintre capacitatea financiară și necesitățile de cheltuieli ale unor autorități publice locale.
Spre deosebire de vechea modalitate de calcul a transferurilor modalitatea nouă presupune:
Transferurile cu destinație generală se vor aloca din fondul de susținere financiară a unităților administrativ-teritoriale, care se formează din impozitul pe venitul persoanelor fizice, nealocat sub formă de defalcări la bugetele unităților administrativ-teritoriale. Acest fond de susținere financiară a unităților administrativ-teritoriale se divizează în fondul de echilibrare a bugetelor unităților administrativ-teritoriale de nivelul întâi și fondul de echilibrare a bugetelor unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea.
Repartizarea fondului de echilibrare a bugetelor unităților administrativ-teritoriale de nivelul întâi se face în funcție de capacitatea fiscală pe locuitor, de populația și suprafața unităților administrativ-teritoriale de nivelul întâi, iar repartizarea fondului de echilibrare a bugetelor unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea se face în funcție de populația și suprafața unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea. Prin aceasta modificare urmează să se asigure proiectarea și implementarea unui sistem de echilibrare stabil cu destinație generală (în bază de formulă și indicatori specifici), separat de transferurile condiționate, care au ca scop să încurajeze efortul fiscal propriu. De asemenea, datorită reglementării separate a fondurilor de echilibrare pentru bugetelor unităților administrativ-teritoriale de nivelul II și I va fi posibilă alocare directă pe nivele și excluderea dependenței dintre bugete.
Tansferurile cu destinație specială de la bugetul de stat se vor aloca bugetelor UAT pentru finanțarea:
Invățământului preșcolar, primar, secundar, secundar general, special și complementar (extrașcolar);
Compețentelor delegate autorităților APL de Parlament la propunerea Guvernului.
La etapa actuală de stabilire a raporturilor între bugetul de stat și bugetele UAT ca transferuri pentru finanțarea competențelor delegate ale autorităților APL sunt luate în considerație:
Transferurile pentru plățile sociale;
Transferurile pentru compensarea diferenței de tarife la energie electrică și la gaze natural (utilizate de locuitorii unei localități din raioanele Dubăsari și Caușeni, ai satului Varnița și raionul Anenii Noi;
Transferuri pentru compensarea veniturilor ratate ale bugetelor UAT(compensare a veniturilor bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat și fondurilor asigurării obligatorii de asistență medicală, ratate în legatură cu scutirea deținătorilor de terenuri agricole situate pe traseul Ribnița – Tiraspol);
Transferurile din fondul republican de susținere socială a populației.
Sistemul propus de echilibrare și partajare a veniturilor generale de stat are scopul de a crea stimulente pentru consolidarea și dezvoltarea bazei de venituri a administrațiilor publice locale, prin următoarele mecanisme:
În primul rând, cheltuielile administrațiilor locale, după aplicarea noului sistem, vor fi determinate de nivelul veniturilor obținute de fiecare UAT și nu de valoarea estimată la nivel central, ca în prezent. Astfel, fiecare UAT va fi direct interesată să colecteze cât mai multe venituri pentru a putea cheltui mai mult potrivit nevoilor lor specifice.
În al doilea rând, la calcularea indicatorului capacitate fiscală pe locuitor se utilizează numai veniturile din cota partajată din impozitul pe venit persoane fizice (în continuare IVPF), făcând abstracție de veniturile proprii ale unei UAT astfel, colectarea mai bună a veniturilor proprii nu influențează sumele de echilibrare primite de autoritatea publică locală;
Sistemul propus are menirea de a stimula foarte mult colectarea veniturilor proprii ale administrațiilor locale prin două mecanisme. Astfel, în calcularea indicatorului capacitate fiscală pe locuitor se utilizează numai veniturile din cota partajată din impozitul pe venit persoane fizice, făcând abstracție de veniturile proprii ale unei UAT. În acest fel colectarea mai bună a veniturilor proprii nu influențează sumele de echilibrare primite de un UAT, ceea ce reprezintă un alt stimulent important utilizarea bazei fiscale proprii.
Totodată, cheltuielile administrațiilor locale vor fi determinate după aplicarea noului sistem, de nivelul veniturilor obținute de fiecare UAT și nu de valoarea estimată la nivel central, ca în prezent. Astfel, fiecare UAT va fi direct interesată să colecteze cât mai multe venituri pentru a putea cheltui mai mult potrivit nevoilor sale specifice.
Ca urmare, actualul sistem nu se aliniază întrutotul la prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale, așa cum subliniază și recomandarea 179/2005 a Consiliului Europei – Congresul Puterilor Locale și Regionale, precum și ultimul raport de monitorizare al acestora din februarie – martie 2012.
Noul sistem încearcă să elimine cea mai mare parte din aceste efecte negative. În primul rând, o bună parte din volumul cheltuielilor la nivel local, nu mai este determinat central, ci de volumul local al veniturilor care sunt colectate. Astfel, pe de-o parte, crește interesul autorităților locale de a dezvolta baza fiscală locală, de a colecta mult mai bine taxele și impozitele locale, de a reduce evaziunea fiscală și economia tenebră, de a dezvolta economia locală. Pe de altă parte, crește puterea autorităților locale în a decide nivelul și destinația cheltuielilor în funcție de nevoile și preferințele specifice ale comunității. Aceste lucruri se datorează caracteristicilor principale ale noului sistem:
1) volumul cheltuielilor este determinat de venituri: veniturile proprii (taxe și impozite locale – toate), veniturile partajate din impozitul pe venit a persoanelor fizice, transferuri cu destinație generală, transferuri cu destinație specială, fie pentru acoperirea unor cheltuieli curente (educație, plăți sociale), fie pentru investiții. Volumul cheltuielilor nu mai este determinat de cheltuielile medii pe locuitor stabilite la nivel central;
2) autoritățile locale devin interesate direct să-și dezvolte baza fiscală proprie, să colecteze mai bine taxele și impozitele locale, să elimine cât mai mult din evaziunea fiscală și economia tenebră, să dezvolte economia locală, prin atragerea de investitori care să creeze locuri de muncă și să crească baza impozitului pe venitul persoanelor fizice (IVPF); 3) cotele și formulele de alocare a transferurilor sunt stabilite de lege atât pentru nivelul I, cât și pentru nivelul II. Crește foarte mult transparența și claritatea alocărilor financiare;
4) nu mai există relații financiare de subordonare între UAT de nivelul I și II. Crește substanțial autonomia UAT de nivel I;
5) finanțarea prin transferuri cu destinație specială menține posibilitatea atingerii obiectivelor Guvernului în domenii foarte importante, cum este educația. Transferurile condiționate permit o finanțare transparentă, asumată de Guvern, pentru domenii foarte importante: educație, prestații sociale. Autoritățile locale administrează aceste domenii și pot contribui din surse proprii la îmbunătățirea finanțării;
6) există un sistem eficient de echilibrare, care folosește 3 indicatori fundamentali: capacitatea fiscală pe locuitor (calculată numai pe baza IVPF), populația și suprafața. Astfel comunitățile cele mai sărace au acces la o finanțare care să asigure o calitate minimă a serviciilor publice locale;
7) crește substanțial autonomia financiară: dacă în actualul sistem aceasta este limitată , constituind 3%-5% din totalul cheltuielilor, în noul sistem aceasta crește la peste 20% pentru APL de nivel I și la 30% pentru APL de nivel II.
În 2014, noile prevederi ale Legii privind finanțele publice locale au fost implimentate în 4 APL-uri: Ocnița, Basarabeasca, Râșcani și mun. Chișinău, iar începând cu 1.01.2015 pentru toate UAT din Republica Moldova.
În concluzie, noul sistem de finanțe publice locale, urmărește creșterea calității serviciilor publice prestate de autoritățile locale, prin eficientizarea procesului de administrare. Este lărgită competența decidenților locali de a gestiona finanțele publice, de a organiza propriile servicii fiscale în sensul stabilirii, constatării, încasării, controlului și urmăriirii impozitelor și taxelor locale. Acesta permite corelarea resurselor financiare cu elemente patrimoniale ale comunităților locale, precum și cu nevoia de reorganizare și de îmbunătățire a managementului calității serviciilor publice oferite populației.
Astfel, noul sistem de finanțe va asigura în mod efectiv autonomia locală, asigurând dreptul și capacitatea autorităților administrației publice locale de a soluționa și gestiona treburile publice, în interesul colectivității locale. Astfel, autoritățile publice locale, administrează conform principiului autonomiei locale, resursele financiare de care acestea dispun și totalitatea bunurilor din proprietatea sa publică și private, avâd posibilitatea de valorificare a întregului său patrimoniu.
CAPITOLUL III. ROLUL PROCESULUI DE DESCENTRALIZARE FINANCIAR – FISCALĂ ASUPRA FINANȚELOR PUBLICE LOCALE A MUNICIPIULUI CHIȘINĂU
Capitolul III abordează importanța descentralizării financiar – fiscale în contextul modificării Legii nr.397 din 16.10.2003 pivind finanțelor publice locale, asupra veniturilor bugetare ale Municipiului Chișinău. Astfel, sunt evidențiate particularitățile elaborării bugetului municipiului Chișinău pentru anul 2015 și 2014 în comparație cu anul 2013, fiind subliniate aspectele forte și riscurile implimentării noii metodologii de finanțare a unitătilor administrativ teritoriale.
Analiza sistemului de venituri bugetare ale municipiului Chișinău
Cadrul normativ de bază de constituire a bugetului municipiului Chișinău îl constituie Legea nr.397 din 15.10.2003 privind finanțelor publice locale, care la art. 5 stabilește că părțile componente ale bugetului municipiului Chișinău la capitolul venituri sunt:
Venituri proprii: impozitul pentru bunurile imbiliare; taxa pentru patenta de întreprinzător; taxele pentru resursele naturale; impozitul pivat (conform aparteneței patrimoniului); taxele locale aplicate conform Codului fiscal; alte venituri prevăzute de legislație;
Defalcări de la taxe și impozite: 50 % de la impozitul pe venit al persoanelor fizice (cu excepția UAT de nivelul I din componența municipiului); 50 % de la taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova;
Transferuri;
Granturi;
Mijloace special;
Fonduri speciale.
Conform anexelor nr.4 și 6, încasările directe și integrale ale impozitelor, taxelor și altor venituri în suma veniturilor globale ale bugetului municipiului Chișinău pentru anul 2013 constituie 66,4%, iar în anul 2014 ponderea acestora este egală cu 16,2%. Defalcările de la veniturile generale de stat reprezintă componenta bugetului municipiului Chișinău care a variat foarte puțin, în anul 2013 aceasta fiind egală cu 32% iar în 2014 cu 31%. O fluctuație considerabilă a prezentat totalul transferurilor în suma globală a veniturilor pentru perioada analizată. Astfel în 2013 acestea constau 0,2% majorându-se pâna la cota de 49,9% în anul 2014. Mijloacele speciale ca surse de venit au variat de la 2,4% în anul 2013 la 2,5% in 2014 majorare aproape neconsiderabilă. În final, fondurile speciale și granturile ca pondere în suma globală a veniturilor bugetului municipiului Chișinău au rămas la fel pe perioada analizată, constituind 0,3% și respectiv 0,1 %.
Astfel în anul 2013 realizarea veniturilor a fost programată la 37 surse de venituri, printre care 12 tipuri de venituri, încasările cărora au fost executate cu depășirea nivelului preconizat. Suma totală a încasărilor suplimentare a constituit 39 milioane 23,4 mii lei, dintre cele mai importante fiind: impozitul pe venit pentru activitatea operațională + 17 milioane 549,7 mii lei, taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova +11 milioane 55 mii lei, amenzi și sancțiuni administrative +4 milioane 918 mii lei.
Sub nivelul planului precizat au fost acumulate 25 tipuri de venituri, nerealizându-se planul cu 195 milioane 57,4 mii lei. Nerealizarea încasărilor la impozite și taxe, programate pe anul 2013, în fond se explică prin neasigurarea încasărilor la:
impozitul pe venitul din activitatea de întreprinzător, în total în sumă de 52460,4 mii lei.
La examinarea proiectului de buget pe anul 2013 de către Ministerul Finanțelor estimările acestor impozite din start au fost majorate cu circa 107,0 mln. lei.
La unele taxe locale mărimea cotei aprobate de către Consiliul municipal Chișinău a fost mai mică decât cotele aplicate la elaborarea și aprobarea bugetului, în baza cărora au fost calculate și aprobate sumele încasărilor pentru anul 2013:
la taxa de piață – estimările au fost efectuate reieșind din cota taxei de 70 lei pentru fiecare m. p. al pieței, fiind aprobată cota în mărime de 60 lei pentru fiecare m. p.;
la taxa de aplicare a simbolicii locale – prin decizia nr. 6/63 din 27.06.2013 mărimea cotei taxei aprobate de către CMC inițial de 1,0 la sută din venitul de la vânzările produselor fabricate cărora li se aplică simbolică locală a fost diminuată până la 0,15 la sută.
Este necesar de menționat că imperfecțiunea existentă a cadrului legal privind reglementarea activității unităților de prestări servicii de deservire socială a provocat diminuarea acumulărilor taxei pentru unitățile comerciale și/sau de prestări servicii de deservire socială.
Neasigurarea încasărilor taxei pentru dispozitivele publicitare în suină de mii lei se explică și prin faptul că 14 agenții de publicitate au acționat în judecată pot 9 al anexei la decizia Consiliului municipal Chișinău nu 3/1 din 28.03.2013 și în prima instanță au avut câștig de cauză. Aceste agenții de publicitate au în gestiune 1080 dispozitive publicitare cu suprafața totală publicitară de 25098,9 m. p.
Totodată, unii contribuabili în anul 2013 au admis supraplăți la buget în sumă totală de 262377,6 mii lei, fapt ce influențează negativ la asigurarea încasărilor planificate în anul 2013. Mijloacele speciale la partea de venituri au fost executate la nivel de 96,0 la sută față de planul precizat pe această perioadă în sumă de 66630,1 mii lei, acumulând venituri în sumă de 63933,6 mii lei.
În comparație cu anul 2014, în care realizarea veniturilor de bază s-a programat la 33 de surse de venituri, au fost executate cu depășirea nivelului preconizat 13 tipuri de venituri. Suma totală a încasărilor suplimentare a constituit 24 milioane 635 mii de lei, printre cele mai însemnate fiind: impozitul pe venit din salariu +15 milioane 912,9 mii lei și chiria bunurilor proprietate publică +3 milioane 721,4 mii lei.
Acumulările la 20 tipuri de venituri au fost executate sub nivelul planului precizat, nerealizinduse planul cu 114 milioane 942,2 mii lei. Nerealizarea încasărilor la aceste impozite și taxe, programate pe anul 2014, se explică prin faptul că la examinarea proiectului de buget pe anul 2014 de către Ministerul Finanțelor estimările părții de venituri din start au fost majorate cu circa 25,9 mln. lei, inclusiv:
impozitul pe venitul din salariu – în sumă de 15,5 mln. lei;
plata pentru arenda pentru terenurile cu o alta destinație decît cea agricola – 10,1 mln. lei;
taxa pentru apă – 0,1 mln. lei;
taxa pentru extragerea mineralelor utile – 0,1 mln. lei;
alte încasări – 0,1 mln. lei.
Neasigurarea încasărilor la impozitele pe bunurile imobiliare ale persoanelor fizice și juridice în sumă totală de 36582,3 mii lei se explică prin faptul că pe parcursul anului 2014 Direcția colectare a impozitelor și taxelor locale a efectuat verificarea și evaluarea corectă a costului bunurilor imobiliare fața de costul acestora, prezentată la formarea bugetului 2014.
Neasigurarea încasărilor taxei pentru dispozitivele publicitare în sumă de 11695,3 mii lei se explică și prin faptul că 14 agenții de publicitate au acționat în judecată asupra prevederilor pct. 9 al anexei la decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 3/1 din 28.03.2013. Aceste agenții de publicitate au în gestiune 1080 dispozitive publicitare cu suprafață publicitară totală de . p. Prin decizia Colegiului Civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție din 12.03.2014 a fost respinsă cererea de chemare a Consiliului municipal Chișinău în judecată. Însă, agențiile de publicitate menționate nu au calculat și achitat taxa pentru dispozitivele publicitare pe trimestrul I al anului 2014. Urma ca Inspectoratul Fiscal de Stat mun. Chișinău care administrează această taxă de comun cu Direcția generală arhitectură, urbanist și relații funciare să întreprindă masurile de rigoare întru asigurarea prezentării dărilor de seamă și achitării la timp a taxei calculate.
Neasigurarea încasărilor la taxa pentru unitățile comerciale și/sau de prestări servicii în sumă de 18230,0 mii lei se explică prin faptul că, la finele anului 2013 și pe parcursul anului 2014, au fost operate modificări în decizia nr. 3/2 din 29.03.2013 prin care au fost excluse 13 poziții din anexa la decizia menționată. Ca urmare pierderile bugetului municipal Chișinău pe anul 2014 au constituit circa 8,6 mln. lei. Totodată, din cauza neachitării de către agenți economici – administratori localurilor cu automate de joc de noroc taxei conform cotelor taxei aprobate prin decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 3/2 din 29.03.2013 pierderile bugetului în anul 2014 au constituit 26,7 mln. lei. În afară de această din 188 localuri în care sunt plasate automate electronice de joc cu câștiguri bănești dispun de licența eliberată de Camera de Licențiere, 82 localuri nu dispun de autorizații de funcționare, prin urmare aceștea nu achită taxa pentru unitățile comerciale și/sau de prestări servicii în bugetul municipal Chișinău.
Neasigurarea încasărilor la taxa pentru apă în sumă de 6273,7 mii lei se explică prin faptul că subdiviziunea de producere a S.A. „Apă-Canal Chișinău”, care extrage apa din sursa acvatică a râului Nistru este amplasată în teritoriul localității Criuleni.
Neasigurarea încasărilor la taxa de piața cu 7611,6 mii lei se explică prin operarea modificărilor a bazei impozabile, prin care volumul serviciilor acordate a fost înlocuit cu suprafața totală a terenului și a imobilelor amplasate pe teritoriul pieței. Analiza sumelor obligațiilor fiscale calculate în primele 9 luni ale anului 2014 (după modificarea bazei impozabile) comparativ cu 9 luni ale anului 2011 (până la modificarea bazei impozabile) denotă o tendința de micșorare a calculărilor cu circa 2,0 mln. lei. Totodată, neasigurarea încasărilor se explică și prin faptul că, modificările și completările introduse în Codul Fiscal prin Legea nr. 47 din 27.03.2014 au fost puse în aplicare de către Consiliului municipal Chișinău numai la data de 02.10.2014 prin decizia nr. 6/37.
Trebuie de menționat că sursa de venit ce are ponderea cea mai mare în bugetul municipiului Chișinău, pentru anul 2013, reprezintă veniturile proprii în sumă de 1 miliard 838 milioane 260,9 mii lei. Această sursă se micșorează în anul 2014, constituind 1 miliard 199 milioane 489,3 mii lei, cedând locul pentru transferuri, sursă de venit în proporție de 1 miliard 355 milioane 35,2 mii lei. Iar în anul 2015, după cum a fost și planificat transferurile reprezintă sursa de venit cu cea mai mare pondere din totalul bugetului municipiului Chișinău, constituind 1 miliard 420 milioane 855,6 mii lei.
Astfel, tendința veniturilor bugetului municipiului Chișinău se află în creștere la capitolul transferuri, defalcări, mijloace speciale, fonduri speciale și granturi. Pentru perioada analizată, transferurile au oscilat de la 5 milioane 503,3 mii lei în 2013 la 1 miliard 420 milioane 855,6 mii lei în 2015. Defalcările de la veniturile regularizatoare au constituit în 2013 879 milioane 956,4 mii lei în 2013, majorându-se până la 955 milioane 625 mii lei în 2015. Mijloacele speciale au constituit 59 milioane 788,6 mii lei în 2013, ceea ce în comparație cu 2015 constituie 70 milioane 9 mii lei. Fondurile speciale au vaiat de la 6 milioane 500 mii în 2013 până la 7 milioane 500 mii lei în 2015. Granturile au atins 1 milion 282,1 mii lei în 2013, majorându-se la 2 milioane 131,1 mii lei în 2015.
Mai puțin au evoluat sursele de venituri proprii ale bugetului municipal, acestea înregistrând o descreștere pentru perioada analizată. În acest sens, veniturile proprii au constituit 1 miliard 838 milioane 260,9 mii lei pentru anul 2013, care până în anul 2015 au ajuns să constituie 383 milioane 643,4 mii lei.
În concluzie, sistemul de venituri bugetare ale municipiului Chișinău constituie sursa primordială de prosperitate în unitate administrativ – teritorială respectivă, cu cât mai bine acestea sunt structurate în dependeță de specificul teritoriului administrat, cu atât mai mult au de câștigat autoritățile publice și cetățenii. Totodată, a fost demonstrat că interacțiunea eficientă a autorităților responsabile de colectarea veniturilor, cu beneficiarii de servicii persoane fizice sau juridice, are un impact indirect dar semnificativ asupra nivelului de colectare a veniturilor. Mai mult, la nivel statal putem observa că politica bugetar – fiscală a Republicii Moldova are drept obiectiv majorarea continuă a bugetelor unităților administrativ – teritoriale.
3.2. Impactul modificărilor Legii privind finanțele publice locale nr. 397 asupra veniturilor bugetare ale municipiului Chișinău
Prevederile noi a Legii finanțelor locale stabilesc relații bugetare directe dintre centru și primării, prevăd formule echitabile de transferuri generale, calculate după populație, capacitate fiscală și suprafața localităților, și transferuri speciale fixe pentru competențele naționale, așa cum sunt educația sau prestațiile sociale.
Potrivit datelor prezentate de către Trezoreria teritorială Chișinău la situatia de la 01.01. 2015 la bugetul municiupiului Chișinău au fost acumulate venituri în sumă de 2 miliarde 917 milioane 45,9 mii lei, ceea ce constituie 96,9 la sută față de prevederile planului precizat pentru 2014. Comparativ cu perioada respective a anului 2013, încasările sunt în creștere cu 170 milioane 713,7 mii lei sau cu 6,2 la sută conform anexelor nr.3 și 5.
Astfel, după estimările în perioada analizată, veniturile în sumă globală au constituit în bugetul municipiului Chișinău în 2013, 2 miliarde 790 milioane 291,3 mii lei, în anul 2014 acestea au variat până la 2 miliarde 729 milioane 115,1 mii lei și pentru 2015 acestea constituie 2 miliarde 839 milioane 764,1 mii lei, potrivit anexelor nr.3, 5 și 7. Dinamica bugetului municipiului Chișinău a variat în mare parte, pe baza modificării legii finanțelor publice locale, ce a instituit o nouă metodologie de acumulare a veniturilor în bugetul municipalității.
Conform analizei de mai sus, veniturile proprii drept surse de venit constituite din impozitele, taxele și alte plăți care se încasează direct și integral la bugetul municipiului Chișinău se află în descreștere pentru perioada analizată. Astfel pentru anul 2013 acestea au constituit 1 miliard 838 milioane 260,9 mii lei, pentru anul 2014 a constituit 1 miliard 199 milioane 489,3 mii lei, iar pentru 2015 acesta a fost stabilite drept 383 milioane 643,4 mii de lei. Această deviere poate fi expicată prin faptul că în anul 2013 ponderea încasărilor directe și integrale ale impozitelor, taxelor și altor venituri a constituit 66,4 % din totalul de venituri proprii ale bugetului municipal iar în 2014 acestea constau doar în 16%. Astfel dacă în anul 2013 impozitul pe venitul din salariu constituia 1 miliard 410 milioane 836,4 mii lei și era una din sursele primordiale de venit, în 2014 această suma fost considerabil micșorată la 753 milioane 299,7 mii lei și în 2015 acest tip de impozit a fost în totalmente exclus din categoria venituri proprii.
Defalcările de la veniturile regularizatorii sunt mijloace bănești stabilite de la veniturile generale de stat pentru bugetele UAT de nivelul I și II care pentru anul 2013 constituiau 878 milioane 956, 4 mii lei, pentru 2014 au constituit 97 milioane 750 mii de lei iar în 2015 acestea au fost stabilite drept 955 milioane 625 mii lei. Acestă discrepanță este datorată faptului că în anul 2013 s-a defalcat de la impozitul din activitatea de întreprinzător 794 milioane 88,4 mii lei, în anul 2014 nu s-a defalcat deloc pe baza impozitului pe venit din activitatea de întreprinzător iar în 2015 s-a defalcat 809 milioane lei pe baza impozitului de venit din salariu.
În materie de transferuri au fost făcute cele mai mari modificări, ceea ce poate fi ușor observabil prin dinamica lor de la un an la altul în bugetul municipiului Chișinău. Astfel, transferurile pentru anul 2013 au constituit 5 milioane 503,3 mii lei iar pentru anul 2014 1 miliard 355 milioane 35,2 mii lei, și în 2015 acestea sunt în sumă de 1 miliard 420 milioane 855,6 mii lei.
În 2013 existau trei tipuri de transferuri și anume:
transferuri curente de la bugetele de alt nivel 3 milioane 66 mii;
transferuri cu destinație specială de la bugetul de stat 300 de mii lei;
transferuri între componentele bugetului de stat și componentele bugetelor UAT 2 milioane 137,3 mii lei.
Tansferurile cu destinație generală reprezintă de fapt un risc de imixtiune a autorităților centrale în repartizarea finanțelor publice pentru autoritățile locale. De aceea, realizare unei descentralizări financiare viabile, a avut drept obiectiv excludrea promordială a acestora ca mecanism de echilibrare finaciară, din sistemul de finanțe publice locale.
Începând cu anul 2014 transferurile curente de la bugetele de alt nivel au fost în totalitate excluse, transferurile cu destinație specială de la bugetul de stat au constituit 1 miliad 174 milioane 971,1 mii lei precum și transferurile pentru acoperirea perderilor 177 milioane 791,8 mii lei, transferurile între componentele bugetului de stat si componentele bugetelor UAT nesuferind modificări esențiale.
În anul 2015 principalele tipuri de transferuri sunt:
transferuri cu destinație specială de la bugetul de stat pentru învățământ 1 miliard 276 milioane 209,1 mii lei;
transferuri cu destinație specială de la bugetul de stat pentru asigurarea și asistența socială 33 milioane 342,2 mii lei;
transferurile cu desținatie specială de la bugetul de stat pentru școlile sportive au cosntituit 45 milioane 595,5 mii lei;
transferuri pentru acoperirea perderilor în sumă de 62 milioane 738,9 mii lei;
transferuri între componentele bugetului de stat și componentele bugetelor UAT 2 milioane 969,9 mii lei.
Acesta înseamnă în prim plan, responsabilizarea autorităților administrației publice pentru resursele financiare provenite din transferuri cu caracter condiționat, întrucit utilizarea acestora contrar destinației se soldează cu virarea, pina la sfârșitul anului bugetar, în mărimea sumei respective în bugetul de la care au fost primite. În cazul în care suma corespunzătoare nu este virată de bugetul respectiv, Ministerul Finanțelor, în baza dării de seamă anuale, este în drept să restabilească forțat de la bugetul de stat sumele tranasferurilor utilizate contrar destinației prin intermediul relațiilor interbugetare. Deci, autoritățile vor fi impuse să raporteze despre acțiunile sale în sensul utilizării resurselor financiare din contul transferurilor cu destinație specială.
În al doilea rând, aceasta înseamnă îmbunătățirea calității serviciilor de învățâmânt preșcolar, primar, secundar general, special și complementar, precum și a sporirii calității serviciilor în domeniul asigurării și asistenței sociale în raza teritorială a municipiului Chișinău, precum și a celorlalte UAT. Acest fapt este datorat transferurilor speciale în acest domeniu, ceea ce va favoriza utilizarea strict pe obiective a resurselor financiare respective.
În concluzie, trebuie de mentionat că impactul modificării Legii finanțelor publice locale asupra veniturilor bugetare ale municipiului Chișinău, este de natură pozitivă, și că are drept scop creșterea gradului de autonomie financiară în respectiva unitate administrativă. Totodată, reglementările impuse prin modificarea legii țin să fundamenteze procesul de descentralizare financiar – fiscală la nivelul municipiului Chișinău și al celorlalte UAT în general, prin oportunități de finanțare a serviciilor publice mult mai largi și prin formule clare de efetuare a veniturilor partajate. Aceasta vorbește despre vizibilitate la capitolul circulării resurselor financiare în sistemul finanțelor publice locale al Republicii Moldova, precum și despre stimularea autorităților locale de a acumula prin forțe proprii venituri în bugetul UAT.
CONLUZII ȘI RECOMANDĂRI
Descentralizarea financiar – fiscală reprezintă elementul fundamental de constituire a unei platforme financiare independente de către colectivitățile locale, acestea capatând astfel posibilități de autoadministrare mult mai largi. Întrucât delegarea de competențe autorităților locale trebuie să fie urmată de o sustenabilitate financiară, implimentarea unei descentralizări financiar – fiscale eficiente ar reprezenta garanția de bază a unei autonomii financiare veridice. În baza celor afirmate și a studiului realizat am putea formula următoarele concluzii:
esența descentralizării – financiar fiscale constă în delimitarea împuternicirilor între guvern și autoritățile locale în materie de resurse financiare, pentru a asigura independeța financiară a autorităților locale în administrarea lor, precum și prestarea serviciilor publice de către nivelul admininistrativ cel mai potrivit, care să înregistreze performanță maximă;
obiectivele guvernării publice moderne: legalitate, proporționalitate, transparență, responsabilitate, echitate și inclusivitate, eficacitate pecum și motivarea actului administrative pot fi asigurare doar paralel cu o descentralizare financiar – fiscală efectivă, întrucât factorul de bază ce asigură funcționalitatea autorităților publice constituie baza financiară de care acestea dispun, reprezentând astfel, instrumentul motor al actului de guvernare;
descentralizarea financiar – fiscală în statele UE constituie o precondiție stabilită de Carta Europeana – Exercițiu Autonom al Puterii Locale, prin care statele contrasemnatare și-au asumat un set de reguli și standarte care ar garanta independența politică, administrativă și financiară a autorităților locale, ceea ce corespunde principiului conform căruia, un grad înalt de autonomie al comunităților locale este o piatră de temelie într-un veritabil sistem democratic;
cadrul normativ și de politici ce reglementează descentralizarea financiar – fiscală în Republica Molodova este pilonul de bază care a servit la fundamentarea conceptului de descentralizare financiar – fiscală, în natura căruia sunt divizate competențele între autoritățile publice responsabile de desfășurarea procesului de descentralizare financiar – fiscală;
specificul procesului de descentralizare financiar – fiscală în Republica Moldova este determinat de misiunea, scopul și obiectivele Strategiei Naționale de Descentralizare, în sensul derulării unei reforme specifice a descentralizării, axându-se pe sintetizarea tuturor neajunsurilor în sistemul de finanțare locală ce au perpetuat în timp, și determinarea unor acțiuni prioritare pentru eliminarea acestora;
implicațiile descentralizării financiar – fiscale asupra procesului de reformare a finanțelor publice locale sunt relevate prin noua metodologie de finanțare a UAT, care în principal se referă la un nou sistem de transferuri bazat pe formule concrete de calcul, la independența bugetelor unităților administrative de nivelul I față de nivelul II, la noi cote procentuale de defalcare a impozitului pe venitul persoanelor fizice, la crearea unui fond de susținere financiară pentru acoperirea pierderilor;
sistemul de venituri bugetare ale municipiului Chișinău este determinat de șase tipuri de venituri și anume venituri proprii, defalcări de la taxe și impozite, transferuri, granturi, mijloace speciale, fonduri speciale, care în condițiile noi de finanțare, vor asigura autoritaților locale oportunități mai largi de dezvoltare și prestare a serviciilor;
impactul modificării Legii privind finanțele publice locale asupra veniturilor bugetare ale municipiului Chișinău constă în restructurarea sistemului surselor de venituri ale bugetului municipal Chișinău, revenind ca transferurile și defalcările să fie sursele cele mai importante de venit în buget, care vor contribui la responsabilizarea autorităților publice în procesul administrării finanțelor publice și ridicarea nivelului de descentralizare financiar – fiscală.
Noul sistem de finanțe publice locale urmărește creșterea calității serviciilor publice prestate de autoritățile locale, prin eficientizarea procesului de administrare a acestora. Este lărgită competența decidenților locali de a gestiona finanțele publice, de a organiza propriile servicii fiscale în sensul stabilirii, constatării, încasării, controlului și urmăriirii impozitelor și taxelor locale. Acesta permite corelarea resurselor financiare cu elemente patrimoniale ale comunităților locale, precum și cu nevoia de reorganizare și de îmbunătățire a managementului calității serviciilor publice oferite populației.
Din cele menționate, putem concluziona că descentralizarea financiară aduce beneficii economice unitățiilor administrativ – teritoriale, prin eficientizarea sistemului de alocare a resurselor, prin intermediul principiului subsidiarității, adică prin transferul de responsabilități la nivelul administrativ cel mai potrivit să asigure performanță maximă.
În corespundere cu concluziile formulate putem propune urmatoarele recomandări:
delimitarea și dezvoltarea continuă a conceptului de descentralizare financiar – fiscală în Republica Moldova, urmărindu-se posibilitatea revizuirii permanente a structurii sistemului bugetar și a perfecționării relațiilor financiare din cadrul acestuia;
aprobarea unei viziuni globale și sistemice, de sus în jos, a bugetării sectorului public pentru crearea unei proceduri specializate de consolidare a sistemului de finanțe publice locale, în funcție de prioritățile programelor pe termen lung;
crearea premiselor pentru implimentarea cu success a modificărilor din sistemul de finanțe publice locale, pentru intensificarea procesului de descentralizare financiar – fiscală;
reformarea structurii administrative – teritoriale a Republicii Moldova, prin crearea unor unități adimistrative cu rază teritorială mai mare, ceea ce va permite acumularea de venituri rezonabilă pentru întreținerea cheltuielilor publice locale;
BIBLIOGRAFIE
Acte normative:
Carta europeană: exercițiul autonom al puterii locale din 15.10.1985, ratificată prin Hotarârea Parlamentului Republicii Moldova nr. 1253-XIII din 16. 07.1997. În: Tratate Internaționale, vol. I, 1988.
Constituția Republicii Moldova din 29 iulie 1994. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.1 din 12.08.1994.
Legea nr.397-XV din 16.10. 2003 cu privire la finanțele publice locale. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 223-230 din 08.08.2014
Legea nr.436-XVI din 28.12.2006 cu privire la administrația publică locală. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.32-35 din 09.03.2007.
Legea nr.435-XVI din 28.12.2006 cu privire la descentralizarea administrativă. În: monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.29-31 din 02.03.2007.
Legea nr.229-XVIII din 23.09.2010 privind controlul financiar public intern. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 232-234 din 26.11.2010.
Legea nr.68-XIX din 05.04.2012 pentru aprobarea Strategiei naționale de descentralizare și a Planului de acțiuni privind implementarea Strategiei naționale de descentralizare pentru anii 2012-2015. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.143-148 din 13.07.2012.
Legea nr.249-XIX din 02.11.2012 bugetul de stat pentru anul 2013. În Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.263-269 din 21.12.2012.
Legea nr.339-XIX din 23.12.2013 bugetului de stat pe anul 2014. În Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.14-16 din 21.01.2014.
Legea nr. 112-XIX din 02.07.2014 pentru ratificarea Acordului de Asociere între Republica Moldova, pe de o parte, și Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice și statele membre ale acestora, pe de altă parte. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.185-199 din 18.07.2014.
Legea nr.181-XIX din 25 07.2014 privind finanțele publice și responsabilității bugetar fiscale. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.223-230 din 08.08.2014.
Programul de activitate a Guvernului Republicii Moldova 2015-2018. Chișinău, Guvernul Republicii Moldova, 2015.
Hotărârea Guvernului nr.983 din 09.12.2014 cu privire la stabilirea volumului și repartizarea transferurilor de la bugetul de stat către unitățile administrative – teritoriale pentru anul 2015. În Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.366-371/1065 din 12.12.2014.
Circulara Ministerului Finanțelor nr.06/2-07 din 14.06.2014 privind elaborarea de către autoritățile publice locale a proiectelor de buget pentru anul 2015 și a estimărilor pentru anii 2016-2017. http://mf.gov.md/actnorm/budget/notenormmetod.
Decizia Consiliului municipal Chișinău nr.3/4 din 02.04.2013 privind aprobarea bugetului municipiului Chișinău. www.chisinau.md.
Decizia Consiliului municipal Chișinău nr.3/1 din 28.03.2013 cu privire la aprobarea și punerea în aplicare a taxelor locale. www.chisinau.md.
Decizia Consiliului municipal Chișinău nr.1/3 din 30.01.2014 privind aprobarea bugetului municipiului Chișinău. www.chisinau.md.
Decizia Consiliului municipal Chișinău nr.1/3 din 14.01.2015 privind aprobarea bugetului municipiului Chișinău. www.chisinau.md.
Raportul privind executarea bugetului municipal Chișinău pe anul 2013. www.chisinau.md.
Nota explicativă privind executarea bugetului municipal Chișinău pe anul 2014 la situația din 01.01.2015. www.chisinau.md.
Literatura generală de specialitate:
Bailey Stephen. Local Government Economics: Principle and Practice. 1st. ed. London: Macmillan Press Ltd., 1999. p. 39-45.
Bahl Roy. Fiscal Decentralization as Development Policy. In: Public Budgeting & Finance, 1999, nr.14. p. 20-67.
Bantuș Anatolie. Principii de organizare și funcționare eficientă a administrației publice. În: Administrarea publică. Chișinău, 2014. nr.2. 136-141 p.
Bantuș – Gurduza Natalia. Unele aspect conceptuale de autonomie locală în context European. În: Materialele Conferinței internaționale științifico-practice: Teoria și practica administrării publice. Chișinău, 2013. 203-233 p.
Bird Richard M., Vaillancourt Francois. Fiscal decentralization in developing countries. Cambrige: university Press, 1998. p. 500.
Bobeica Elena. Autonomia locală – element constitutiv în activitatea autorităților publice locale. În: Revista Națională de Drept, nr.12, Chișinău, 2012. 127-139 p.
Bran Florina. Investigarea politicii fiscale la nivel europan in contextul economic actula. În: Materialele Conferinței științifice internaționale Republica Moldova: 20 de ani de reforme economice. Chișinău, 2011. 169-216 p.
Cibotaru Igor. Tendințe actuale în dezvoltarea sistemului bugetar al Republicii Moldova. În: Economica nr.1 (71). Chișinău, 2010. 158-165 p.
Creangă Ion, Gălușcă Irina. Noile reglementări ale procesului bugetar pentru APL. Chișinău: IDIS ”Viitorul”, 2013. 180 p.
Decentralization: Experiments and eforms, collectiom Local Government in Central and Eastern europe, vol.I. Budapest Ed. Thomas M. Horvath, 2000. 399 p.
Didea Ionel, Iancu Daniela, Drăghici Andreea. Autonomia locală în România. În: Materialele Conferinței internaționale științifico-practice: Teoria și practica administrării publice. Chișinău, 2013. 148-154 p.
Drăcea Nicoleta Mihaela. Politică și adminizare fiscală în Uniunea Eropeana. Craiova: Ed. Universitaria, 2012. 230 p.
Feruglio Nicoletta, Dallas A. Overview of Fiscal Decentralization. In: Unated Nations development Program, Bratislava regional Center, 2008. p. 3-69.
Kee J. E. Fiscal Decentralization: Theory as Reform. In: Administration Public Panama, VII Congress, 2003. p. 17-38.
Hoanță Nicolaie. Economie și finanțe publice. Iași: Ed. Poligrom, 2000. 320 p.
Man Aureliana. Considerații teortice privind politica fiscală în Uniunea Europeană. În: Economica, nr.1(71). Chișinău, 2010. 142-159 p.
Manole Tatiana. Finanțele Publice Locale. Chișinău: Ed. Epigraf, 2002. 240 p.
Manole Tatiana. Descentralizaea fiscală: Provocări pentru Republica Moldova. Chișinău: Ed. Epigraf, 2006. 316 p.
Manole Tatiana. Noua metodologie de finanțare a autorităților publice locale – pilon al autonomiei locale și al descentralizării financiare. În: Meterialele Conferinței internationale științifico – practice: Teoria și practica administrării publice. Chișinău, 2014. 179-181 p.
Moșteanu Tatiana. Finanțe publice, note de curs și seminar. București: Ed. Tribuna Economică. 2002. 290 p.
Oates W. E. Fiscal Federalism: The Refom of Interguvernamental Fiscal relations in Developin and Emerging Market Economies. Washington D.C. 1994. p. 480.
Orlov Ioana- Alexandra. Reforma administrației publice – o cale spre buna guvernare. În: Materiale ale sesiunii de comunicări știintifice. Chișinău, 2008. 380-393 p.
Popescu L.G., “Administrație și politici publice”, București: ED. Economică, 2005. 351 p.
Roman Cazan. Reflecții conceptuale privind autonomia locală și descentralizarea fiscală. În: Tezele Conferinței științifico- practice. Chișinau, 2005. 149-156 p.
Rondinelli Denis. Government Decentralization in comparative perspective: Developing Countries. In: International Review of Administrative Scrience, 1981. Nr.47. p. 9-45.
Roșcovan Mihai. Descentralizare și autonomie locală. Modele europene pentru Republica Moldova. Chișinău: Ed. Epigraf. 2012. 400 p.
Rusu Viorel. Locul și rolul autorităților administrației publice locale în domeniul fiscal. În: Materialele conferinței internaționale științifico-practice: Teoria și practica administrării publice. Chișinău, 2014. 300 p.
Secrieru Angela. Finanțe publice. Instrumente și mecanisme financiare de intervenție guvernamentală. Chișinău: Ed. Epigraf, 2004. 424 p.
Secrieru Angela. Descentralizarea fiscală: argumentare teoretică și direcții de realizare în Republica Moldova. În: Economica, nr.2. Chișinău, 2006. 167-172 p.
Simboteanu Aurel. Reforma administrației publice în Republica Moldova din perspectiva Acordului de asociere cu uniunea Europeana. În: Administrarea publică. Chișinău 2014. nr.3. 136- 145 p.
Stanciu Leontin. Finanțe publice. Sibiu: Ed. Academiei Forțelor Terestre, 2001. 345 p.
Subnational Governments in the European Union. Organisation, responsibilities and finance. Dexia, 2008. p. 240.
Șaptefrați Tatiana. Corelația dintre guvernarea eficientă și dezvoltarea umană durabilă. În: Tezele conferinței internaționale științifico – practice. Chișinău, 2005. 48-61 p.
Vacarenco Iulia. Mecanisme de repartizare echilibrată a resurselor financiare în condițiile descentralizării administrative. În: Descentralizarea administrativă- componentă a modernizării administrației publice din Republica Moldova. Chișinău: CEP USM, 2014. 122-135 p.
Veaceslav Ioniță. Instrumentar al autonomiei financiare – un concept în formare în Republica Moldova. În: Agenda descentralizării în Republica Moldova: Conferința națională 26-27 februarie 2003. Chișinău. 2003. 82-93 p.
Vitiuc Larisa. Organele administrației publice locale prin prisma democratizării proceselor economice. În: Tezele Conferinței internaționale științifico-practice. Chișinău, 2005. 201-212 p.
Văcărel Iulian. Finanțe publice. București: E.D.P. 2003. 424 p.
Surse Internet:
Effective publlic investment across levels of government. www.oecd.org (vizat 04.01.2015).
Proiect cu privire la aprobarea Metodologiei de evaluare a capacității administrative a autorităților administrației publice locale de nivelul întîi și nivelul al doilea www.descentralizare.gov.md (vizat – 23.04.2015).
Programul Rethink Moldova – Relansăm Moldova, www.gov.md (vizat – 1.03.2015).
Programul Comun de Dezvoltare Locală Integrată. Raport privind Finanțele Publice Locale Practici și Modele Internaționale. www.serviciilocale.md (vizat – 12. 04.2015).
ANEXE
Anexa nr.1
Structura bugetelor unităților administrativ – teritoriale la capitolul venituri, în conformitate cu modificarea Legii nr.397 privind finanțele publice locale.
Sursa: Elaborat de autor în baza Legii nr.397-XV din 16.10.2003 cu privire la finanțele publice locale. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 223-230 din 08.08.2014
Anexa nr.2
Calculul procentual asupra ponderii veniturilor proprii, partajate și celor cu destinație generală în bugetele locale ale autorităților publice, în condițiile noului sistem de finanțe publice locale.
Sursa: Raportul CALM privind implimentarea noului system de finanțe publice locale. www.calm.md
Anexa nr.3
Sistemul de venituri bugetare ale municipiului Chișinău pentru anul 2013
mii, lei
Sursa: Anexa nr.1 la decizia Consiliului municipal Chișinău nr.3/4 din 02.04.2013 privind apobarea bugetului municipiului Chișinău. www.chisinau.md
Anexa nr.4
Structura execuției bugetului municipal Chișinău conform surselor principale de venituri în anul 2013 se caracterizează prin următorii indicatori:
Sursa: Raportul privind executarea bugetului municipal Chișinău pe anul 2013. www.chisinau.md
Anexa nr.5
Sistemul de venituri bugetare ale municipiului Chișinău pentru anul 2014
mii, lei
Sursa: Anexa nr.1 la decizia Consiliului municipal Chișinău nr.1/3 din 30.01.2014 prvind aprobarea bugetului municipal Chișinău. www.chisinau.md
Anexa nr.6
Execuția bugetului municipal Chișinău conform structurii părții de venituri în anul 2014 se caracterizează prin următorii indicatori:
Sursa: Nota explicativă privind executarea bugetului municipiului Chișinău pe anul 2014 la situația din 01.01. 2015. www.chisinau.md
Anexa nr.7
Sistemul de venituri bugetare ale muncipiului Chișinău pentru anul 2015
mii, lei
Sursa: Anexa nr.1 la decizia Consiliului municipal Chișinău nr.1/3 din 14.01.2015 privind aprobarea bugetului muncipiului Chișinau. www.chisinau.md
Anexa nr.8
Raportul urban/ rural al taxelor locale, în baza veniturilor medii pe cap de locuitor în 2010 – 2012
Sursa: Raport privind consolidarea autonomiei locale în Republica Moldova pentru anul 2014. www.undp.md
Anexa nr.9
Taxele locale aplicate de APL – urile din Moldova pe cap de locuitor, media 2010 – 2012
Sursa: Raport privind consolidarea autonomiei locale în Republica Moldova pentru anul 2014. www.undp.md
Declarația privind asumarea răspunderii
Subsemnatul, declar pe răspundere personală că materialele prezentate în teza de licență sunt rezultatul propriilor cercetări și realizări științifice. Coinștientizez că, în caz contrar, urmează să suport consecințele în conformitate cu legislația în vigoare.
Numele de familie, prenumele
____________________________
Semnătura
________________
Data
________________
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Descentralizarea Financiar Fiscala Ca Tendinta In Guvernarea Publica Moderna (ID: 138952)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.