Descentralizarea Financiar – Fiscala Ca Tendinta DE Guvernare Publica Moderna
DESCENTRALIZAREA FINANCIAR – FISCALĂ CA TENDINȚĂ DE GUVERNARE PUBLICĂ MODERNĂ
C U P R I N S:
ADNOTARE
LISTA ABREVIATURILOR
Introducere
Capitolul I: Aspecte conceptuale privind descentralizarea financiar – fiscală și guvernare publică modernă
Conceptul și esența descentralizării financiar – fiscale
1.2. Principii și obiective ale guvernării publice moderne
1.3. Aspecte ale descentralizării financiar – fiscale în statele Uniunii Europene
Capitolul II: Descentralizarea financiar – fiscală și buna guvernare în contextual edificării unei administrații publice moderne în Republica Moldova
2.1. Cadrul normativ și de politici care reglementează descentralizarea financiar – fiscală în Republica Moldova
2.2. Specificul procesului de descentralizare finciar – fiscală în Republica Moldova
2.3. Implicațiile descentralizării financiar – fiscale asupra procesului de reformare a finanțelor publice locale
Capitolul III: Rolul procesului de descentralizare financiar – fiscală asupra finanțelor publice locale a municipiului Chișinău
3.1. Analiza sistemului de venituri bugetare ale municipiului Chișinău
3.2. Impactul modificărilor legii privind finanțelor publice locale nr. 397 asupra veniturilor bugetare ale municipiului Chișinău
Concluzii și Recomandări
Bibliografie
ANEXE
ADNOTARE
Calitatea autonomiei financiare a autorităților publice locale poate fi asigurată, atât prin implimentarea eficientă a politicilor de descentralizare financiar – fiscală, cât și de organizarea administrării publice competente prin stabilirea regulilor, procedurilor, instrumentelor care dirijează sistemul finanțelor publice locale, în condițiile unui management eficient al resurselor publice, ceea ce reprezintă unul din obiectivele primordiale ale unei guvernări publice moderne.
În teză, sunt dezvoltate conceptele fundamentale referitoare la autonomia locală și financiară, dar și descentralizare financiar – fiscală, menite să asigure competitivitatea și independența administrării resurselor financiare de către autoritățile locale. Pentru aprecierea rolului descentralizării financiar – fiscale în dezvoltarea social – economică a comunităților locale au fost evaluate abordările teoretice ale diferiților savanți și oameni de știință, fiind totodată supusă analizei experiența țărilor Uniunii Europene, privind particularitățile descentralizării financiar – fiscale în context European.
În lucrare au fost examinate cadrul normativ și instituțional responsabil de implimentarea politicilor de descentralizare financiar – fiscală. Au fost determinate principiile și obiectivele care formulează specificul procesului de descentralizare financiar – fiscală în Republica Moldova, precum și etapele reformei de descentralizare până la perioada actuală, identificându-se acțiunile parcurse cu success și aspectele la care Republica Moldova mai are de lucrat. Totodată, lucrarea conține analiza prvind implicațiile descentralizării financiar – fiscale, asupra procesului de reformare a finanțelor publice locale.
În cadrul cercetării a fost vizat impactul noii metodologii de finanțare a unităților administrativ – teritoriale, potrivit ultimilor modificări legislative în domeniul sistemului de finanțe publice locale. Astfel, sunt stabilite dimensiunile reformei la aspectul delimitării clare a veniturilor proprii pe nivele ale unităților administrativ – teritoriale, stabilirii normativelor de defalcări de la impozitul pe venit a peroanelor fizice prin lege pentru fiecare nivel de administrație publică locală, realizându-se astfel, excluderea imixtiunii administrației publice locale de nivelul al II în repartizarea veniturilor de stat.
Concluziile și recomandările formulate în teză poti fi aplicate în activitatea practică a autorităților publice locale, implicate în procesul decizional de constituire a bugetelor locale. Cercetările realizate pot constitui un suport metodologic pentru autoritățile publice locale în procesul implimentării noului sistem de finanțe publice locale.
ADNOTATION
The quality of financial autonomy of local authorities can be ensured through both effective implementation of fiscal – financial decentralization policies and competent public administration organizated by establishing rules, procedures, tools directing local public finance system, in terms of efficient management of public resources, which is one of the main objectives of modern public governance.
In the thesis, are developed the basic concepts on local and financial autonomy, and fiscal – financial decentralization independence to ensure competitiveness and financial resource management by local authorities. To assess the role of fiscal – financial decentralization – in the social – economic development of local communities were evaluated theoretical approaches of various scholars and scientists, while being submitted to the experience of the states from European Union on the particularities of fiscal – financial decentralization in the european context.
In the paper were examined the regulatory and institutional framework, witch have the responsibility for implementation of fiscal – financial decentralization policies. Were determined the principles and objectives witch formulate the specific of fiscal – financial decentralization process in Republic Moldova and decentralization reform steps up to the current period, identifying the successful aspects and actions on decentralization refom taken by the Republic of Moldova. Furthermore, the paper provides an analysis of financial decentralization relating the implications of fiscal – financial reform process on local government finances.
This research was focused on the impact of new methodology for funding administrative – territorial units, according to recent legislative changes in local public finance system. This way, are set the dimensions of reform at the appearance of clear delimitation of their income levels of administrative – territorial units, establishing norms for disbursements from income tax of physical platforms by law for each level of local government, thus achieving exclude interference local government level II state in income distribution.
The conclusions and recommendations from this thesis can be applied in the practical work of local authorities involved in the decision making process of formation of local budgets. Research can be a methodological support for local government to implement fully the new system of local public finance.
LISTA ABREVIATURILOR
APC – Administrația Publică Centrală
APL – Administrația Publică Locală
CALM – Congresul Autorițăților Locale din Moldova
CFL – Capacitatea Fiscală pe Locuitor
FEB1 – Fondul de Echilibrate a Bugetelor de nivelul 1
FEB2 – Fondul de Echilibrare a Bugetelor de nivelul 2
FSF – Fondul de Susținere Financiară
IVPF – Impozitul pe Venit de la Persoanele Fizice
PIB – Produsul Intern Brut
UAT – Unitate Administrativ Teritorială
UE – Uniunea Europeană
UTAG – Unitatea Teritorială Autonomă Găgăuzia
INTRODUCERE
Actualitatea temei investigate. În orice societate democratică, o parte importantă a activităților economice se desfășoara sub responsabilitatea administrativă, financiară și legală a autorităților locale. Indepedența financiară este coloana vertebrală a oricărei autonomii locale, întrucât elementele de natură financiară sunt cele care fac legătura între necesitățile colectivităților locale și mijloacele puse la dispoziția acestora pentru realizarea lor. În acest sens, descentralizarea în general și descentralizarea financiar – fiscală în special reprezintă un mecanism eficient de asigurare a dezvoltării durabile a comunităților locale, facilitând astfel, efortul acestora de a acumula resurse pentru administrarea și distribuirea lor în mod independent, satisfacând totodată cerința cetățeanului de a se afla la dispoziția sa.
Ținând seama de eforturile Republicii Moldova la capitolul reformării sistemului de finanțe publice locale, pentru asigurarea unei descentralizări financiar – fiscale viabile, menționăm că modificarea Legii nr. 397 din 16.10.2003 privind finanțele publice locale, este o oportunitate majoră pentru colectivitățile locale de a-și mări nivelul competențelor asupra constituirii și administrării bugetelor locale. Reglementare unică de felul său, care va contribui la creșterea calității serviciilor oferite cetățenilor, la responsabilizarea, eficientizarea și creșterea credibilității organelor administrației publice locale. Totodată, îmbunătățirea sistemului de alocare a resuselor, prin prisma pricipiului solidarității, adică prin transferul de responsabilități la nivelul cel mai potrivit, este menit să asigure performanță administrativă maximă.
Semnarea și ratificarea Acordului de Asociere Republica Moldova – Uniunea Europeană reprezintă calea primordială pentru consolidarea democrației, statului de drept și stabilității politice, economice și instituționale din țară, prin care în mod exclusiv se poate realiza conceptul unei bune guvernări, punându-se accentul pe calitatea actului de guvernare. Aceasta înseamnă în prim plan, reevaluarea rolului administrației de stat în gestionarea treburilor publice prin descentralizarea funcțiilor statului și transmiterea unei părți a acestor funcții autorităților locale. Înca din practica internațională a fost demonstrat că funcționarea în condiții reale a autonomiei locale în baza regulilor comune, care și-au găsit expresie în Carta Europeana Exercițiu Autonom al Puterii Locale, servesc și acum drept repere de asigurare uniformă și omogenă a autonomiei locale în țările europene.
Gradul de cercetare a temei. Tema de cercetare se referă la un spectrul larg de probleme privind descentralizarea financiar – fiscală, reformarea sistemului de finanțe publice locale, definitivarea mecanismelor interbugetare, în contextul modelării unei administrații publice moderne. O înțelegere corecta a componentelor procesului de descentralizare, precum și existența unei intercorelări strânse între autonomia locală și gradul de descentralizare financiar – fiscală, permite aplicarea analizei de sistem în cadrul cercetărilor din acest domeniu.
Astfel, randamentul și eficiența, transparența și responsabilitatea autorităților publice în materie de descentralizare financiar – fiscală, au stat la baza unor studii și cercetări aprofundate, constituind preocuparea mai multor savanți și specialiști în domeniul respectiv. Lucrările cercetătorilor străini Denis Rondinelli, Roy Bahl, Wallace. E. Oates, Richard M. Bird, Francois Vaillancourt, James Edwin Kee, Nicoleta Feruglio, Aureliana Man, Ionel Didea, Daniela Iancu, Andreea Drăghici au un rol esențial în conceptualizarea fenomenului descentralizării financiar – fiscale, ca fenomen esențial pentru autoguvernarea locală. Astfel, autorii susțin că pot fi distinse trei varietăți ale descentralizării financiar – fiscale în corespundere cu gradul de independență în ceea ce priveste luarea deciziilor la nivel local și anume deconcentrarea, delegarea de competențe și devoluția. Printre ideile acestora se numara și faptul că descentralizarea finaciar – fiscală reprezintă transferul responsabilităților de planificare, management, constituire și alocare a resurselor de la nivelul guvernului central al unei țări, la nivelurile subnaționale de guvernare sau instituții autonome.
Totodată, trebuie de menționat aportul oamenilor de știință din Republica Moldova cum ar fi Roșcovan Mihail, Manole Tatiana, Arionescu Svetlana, Ion Creangă, Alexandru Armeanic, Irina Gălușcă, Natalia Bantuș Gurduza, Igor Cibotaru, Roman Cazan, Valeriu Prohnițchi, Cristina Craievscaia, Valeriu Rusu, Elena Bobeica în perceprerea specificului procesului de descentralizare financiar – fiscală în țară. Astfel prevalează idea conform careia o reformă reală a administrației publice locale nu seIancu, Andreea Drăghici au un rol esențial în conceptualizarea fenomenului descentralizării financiar – fiscale, ca fenomen esențial pentru autoguvernarea locală. Astfel, autorii susțin că pot fi distinse trei varietăți ale descentralizării financiar – fiscale în corespundere cu gradul de independență în ceea ce priveste luarea deciziilor la nivel local și anume deconcentrarea, delegarea de competențe și devoluția. Printre ideile acestora se numara și faptul că descentralizarea finaciar – fiscală reprezintă transferul responsabilităților de planificare, management, constituire și alocare a resurselor de la nivelul guvernului central al unei țări, la nivelurile subnaționale de guvernare sau instituții autonome.
Totodată, trebuie de menționat aportul oamenilor de știință din Republica Moldova cum ar fi Roșcovan Mihail, Manole Tatiana, Arionescu Svetlana, Ion Creangă, Alexandru Armeanic, Irina Gălușcă, Natalia Bantuș Gurduza, Igor Cibotaru, Roman Cazan, Valeriu Prohnițchi, Cristina Craievscaia, Valeriu Rusu, Elena Bobeica în perceprerea specificului procesului de descentralizare financiar – fiscală în țară. Astfel prevalează idea conform careia o reformă reală a administrației publice locale nu se poate rezuma numai la delegarea de responsabilități către autoritățile locale. Fără o abordare mult mai serioasă a segmentului descentralizării financiar – fiscale, care trebuie să asigure resursele financiare necesare unei decizii performante a administrației, nu putem vorbi de reforme. Autorii abordează subiectul precum că, fără descentralizare financiar – fiscală nu poate exista descentralizare administrativă reală. Accelerarea acestui procesului din partea administrației publice centrale către autoritățile publice locale prin transferarea competențelor în gestionarea anumitor activități trebuie să fie simultan cu generarea unor resurse financiare autonome la nivel local
La fel, trebuie să menționăm că la formularea trăsăturile și principiilor de guvernare publică modernă, si-au adus aportul autori ca Anatolie Bantuș, Aurel Sîmboteanu, Tatiana Saptefrași, Andrei Cantemir, Lilia Carașciuc, Ioana – Alexandra Orlov, Ana – Maria Veveriță. Printre cercetarile acestora se definitiveaza esența conceptului de guvernare publică modernă, punând accentul pe faptul că administrația publică are nu doar misiunea de a servi societatea în ansamblu, dar și de a presta servicii calitative consumatorilor–clienți, cu riscul si pe propria răspundere.
Scopul și obiectivele cercetării. Scopul lucrării constă în identificarea specificului procesului de descentralizare financiar – fiscală în Republica Moldova, prin prisma modificărilor asupra sistemului de finanțe publice locale.
Având în vedere scopul urmărit, obiectivele cercetării sunt:
analiza concepțiilor fundamentale privind autonomia locală și descetralizarea financiar – fiscală, determinând condițiile esențiale ale acesteia, întru buna funcționare a administrației publice locale;
identificarea principiilor și obiectivelor unei guvernări publice modernă în contextul implimentării Acordului de Asociere Republica Moldova – Uniunea Europeană;
studierea experienței internaționale privind procesul de descentralizare financiar – fiscală și sintetizarea bunelor practice în acest sens;
analiza cadrului normativ și de politici care reglementează descentralizarea financiar fiscală în /Republica Moldova;
stabilirea gradului de descentralizare financiar – fiscală în Republica Moldova prin sintetizarea rezultatelor reformelor în domeniul vizat;
dimensionarea impactului modificărilor sistemului de finanțe publice locale asupra modalității de formare a bugetelor locale.
Suportul metodologic și teoretico – științific al lucrării. Metodele de cercetare utilizate constau în: analiza sistemică, comparativă și în abordarea complexă a temei cercetate. Prelucrarea datelor si a materialelor științifice a necesitat utilizarea metodelor matematice și statistice, precum: clasificarea, sinteza, analiza comparative, statistica și dinamica, analiza de corelație, metodele inducției și deducției, reprezentarea grafică a evenimentelor și fenomenelor investigate.
Noutatea științifică și valoarea aplicativă a lucrării. Noutatea științifică a rezultatelor cercetării rezidă din:
aprofundarea conceptului de descentralizare financiar – fiscală, prin determinarea locului acestuia pentru realizarea unei autonomii financiare efective;
relevarea corelației dintre gradul descentralizării financiar – fiscale și nivelul de independență financiară a colectivităților locale;
delimitarea sferei de cuprindere a descentralizării financiar – fiscale în contextul reformării sistemului de finanțe publice locale;
specificarea rolului procesului de descentralizare financiar – fiscală asupra finanțelor publice locale;
Stabilirea oportunităților și riscurilor derivate din modificarea sistemului de finanțe publice locale pentru formarea bugetelor locale.
Semnificația teoretică și valoarea aplicativă a tezei rezultă din recomandările pe care le conține, implimentarea lor și contribuția rezultatelor la sporirea eficienței domeniilor vizate. Printre cele mai importante recomandări menționăm:
delimitarea și dezvoltarea continuă a conceptului de descentralizare financiar – fiscală în Republica Moldova, urmărinduse posibilitatea revizuirii permanente a structurii sistemului bugetar și a perfecționării relațiilor financiare din cadrul acestuia;
aprobarea unei viziuni globale și sitemice, de sus în jos, a bugetăii sectorului public pentru crearea unei proceduri specializate de consolidare a sistemului de finanțe publice locale, în funcție de prioritățile programelor pe termen lung;
crearea premiselor pentru implimentarea cu success a modificărilor din sistemul de finanțe publice locale, pentru intentisificarea procesului de descentralizare financiar – fiscală;
reformarea structurii administrative – teritoriale a Republicii Moldova, prin crearea unor unități adimistrative cu rază teritorială mai mare, ceea ce va permite acumularea de venituri rezonabilă pentru întreținerea cheltuielilor publice locale;
identificarea principalelor direcții și tehnici de macrobugetare, inerente în elaborarea unei politici de echilibrare financiară a sectorului public pe termen lung.
Volumul și structura tezei. Structura lucrării conform obiectivelor preconizate înglobează trei capitol, care constituie 50 de pagini
Capitolul I – Aspecte conceptuale privind descentralizarea financiar – fiscală și guvernare publică modernă în care sunt expuse și conceptualizate noțiunile descentralizării în ansamblu ca fenomen, cu componentele sale cum ar fi descentralizarea politică, administrativă, financiară și fiscală. La fel, sunt sistematizate opiniile și ideile cercetătorilor autohtoni, referitor la principiile și obiectivele guvernării publice moderne, în contextul ratificării Acordului de Asociere Republica Moldova – Uniunea Europeană. Totodată, capitolul refletă aspectele descentralizării financiar – fiscale în statele Uniunii Europene, enunțându-se practicile pozitive ale statelor.
Capitolul II – Descentralizarea financiar – fiscală și buna guvernare în contextual edificării unei administrații publice moderne în Republica Moldova cuprinde analiza cadrului normativ și de politici care reglementează descentralizarea financiar – fiscală în Republica Moldova. Astfel, sunt identificate particularitățile procesului de descentralizare financiar – fiscală, prin prisma specificului domeniului adminitrativ vizat. Totodată, sunt sintetizate implicațiile descentralizării finaciar – fiscale asupra procesului de reformare a finanțelor publice locale din Republica Moldova.
Capitolul III – Rolul procesului de descentralizare financiar – fiscală asupra finanțelor publice locale a municipiului Chișinău abordează importanța descentralizării financiar – fiscale în contextul modificării legii nr. 397 din 16.10.2003 pivind finanțelor publicelocale, asupra veniturilor bugetare ale Municipiului Chișinău. Astfel, sunt evidențiate particularitățile elaborării bugetului Municipiului Chișinău pentru anul 2014 în comparație cu anul 2013, fiind subliniate aspectele forte și riscurile implimentării noii metodologii de finanțare a unitătilor administrativ teritoriale.
Cuvinte – cheie ale tezei. Descentralizare financiar – fiscală, autonomie locală, autonomie financiară, guvernare publică modernă, buget al autorității publice locale, venituri publice, cheltuieli publice, transferuri condiționate, transferuri cu caracter general, relații interbugetare.
CAPITOLUL I
ASPECTE CONCEPTUALE PRIVIND DESCENTRALIZAREA FINANCIAR – FISCALĂ ȘI GUVERNARE PUBLICĂ MODERNĂ
În capitolul I sunt expuse și conceptualizate noțiunile descentralizării în ansamblu cu componentele sale, cum ar fi descentralizarea politică, administrativă, financiară și fiscală. La fel, sunt sistematizate opiniile și ideile cercetătorilor autohtoni, referitor la principiile și obiectivele guvernării publice moderne, în contextul ratificării Acordului de Asociere Republica Moldova – Uniunea Europeană. Totodată, capitolul refletă aspectele descentralizării financiar – fiscale în statele Uniunii Europene.
Conceptul și esența descentralizării financiar – fiscale
În toate țările democratice, o parte importantă a activităților economice se desfășoara sub responsabilitatea administrativă, financiară și legală a autorităților locale. Gradul de implicare a administrațiilor publice locale în aceste activități difera în funcție de tradițiile istorice de mediul economic, social și politic din fiecare țară. Există o întregă diversitate de modalități în care sunt concepute responsabilitățile autorităților locale în diferite țări ale lumii, dar nu există o unica soluție pentru modul în care responsabilitățile sunt atribuite unei ori altei categorii de administrație locală sau ramân în sarcina administrației centrale. Transferul de atribuții administrative către colectivitățile locale și autoritățile acestora trebuie să fie asigurat cu finanțarea necesară, fie din resurse financiare pe care autoritățile locale le percep direct sau le primesc de la autoritatea ierarhic superioară, în vederea îndeplinirii sarcinilor care le-au fost atribuite prin lege.
Autonomia locală este forma modernă de exprimare a distribuirii împuternicirilor între Guvernul central și guvernele locale. Opțiunea generală pentru descentralizarea răspunderilor, pentru asigurarea serviciilor publice locale de către autoritățile locale și pentru transferul competențelor decizionale privind realizarea resurselor necesare, în acest scop are la bază rațiuni de eficiență economică și de echitate socială. Practica a dovedit că autoritățile locale sunt capabile să administreze resurele mai eficient decât administrația centrală, pentru că sunt mai aproape de comunitățile de cetățeni și în consecință, sunt mai bine plasate pentru a identifica în mod adecvat prioritățile, nivelul obiectivelor și criteriile de performanță în producerea și prestarea serviciilor către populație. Realizarea efectivă a conceptului de autonomie locală în plan administrativ este imposibilă fără aplicarea conceptului de autonomie financiară. Dacă autoritățile locale nu dispun de resurse materiale, de competențe legale și de autoritate politică de care au nevoie pentru a-și asuma realmente responsabilitățile ce le revin prin aplicarea conceptului de autonomie locală, acesta nu poate fi realizat, ramânând un vis frumos de autonomie locală.
Înainte de a iniția o examinare amănunțită a tot ceea ce presupune descentralizarea financiar – fiscală, este necesar să definim în general descentralizarea ca particularitate a unei guvernări moderne. Una dintre cele mai reușite definiții ale descentralizării este formulată de profesorul în administrație publică Rondinelli D.: “descentralizarea reprezintă transferul responsabilităților de planificare, management, constituire și alocare a resurselor de la nivelul guvernului central al unei țări, la nivelurile subnaționale de guvernare sau instituții autonome”. De asemenea descentralizarea mai poate fi definită și ca “transferarea autorității și responsabilității de funcții publice, de la autoritățile publice centrale, autorităților publice subordonate, cvasi- intedendente sau sectorului privat.
Din perpectiva eficienței “teorema descentraliării” a lui Oates W. E. susține că: “fiecare serviciu public trebuie furnizat de jurisdicția ce controlează aria geografică minima, care ar internaliza beneficiile și costurile unei astfel de furnizări. Conform acestei teoreme, funcțiile de impozitare, cheltuire și reglementare ar trebui exercitate de nivelele inferioare ale guvernării, în cazul în care nu se poate argumenta convingător, atribuirea lor unor nivele superioare ale acesteia.
Mai nou, conform autorului Bantuș A., ideea de descentralizare are la bază existența unei colectivități locale care, bine ancorată într-o altă colectivitate mai vastă, se administrează ea însăși, își girează propriile afaceri, concept care este exprimat prin “substverwaltung” care înseamnă dreptul de a se administra pe sine însuși, “local government” – guvernare locală sau administrație locală, al căror corespondent francez ar fi “autoadministrare”.
Există câteva dimesiuni distincte ale descentralizării, și anume dimensiunea politică, dimensiunea administrativă, dimesiunea financiară și cea fiscală. În termeni generali descentralizarea politică se referă la transferul de autoritate de la autoritățile centrale, la autoritățile locale. Totodată, aceasta stabilește în ce măsură instituțiile politice ale statului corespund intereselor societății civile, în sfera deciziilor politice. Prin descentralizarea administrativă, înțelegem de fapt, în ce mod, prin ce mijloace și pe ce căi strategiile adoptate de instituțiile politice i-au forma unor rezultate concrete de alocare și de distribuire a resurselor financiare.
În opinia autoarei Manole T. “descentralizarea financiară înseamnă delimitarea împuternicirilor între guvern și autoritățile locale, pentru punerea la dispoziție autorităților locale a veniturilor necesare pentru execitarea funcțiilor ce le revin, stabilitatea financiară a fiecarui teritoriu”. Fiecare unitate administrative – teritorială are dreptul, în cadrul politicilor economice naționale, la deținerea autonomă și liberă a resurselor proprii suficiente de care pot dispune în mod liber în exercitarea atribuțiilor lor.
În viziunea autorilor Creangă I., Armeanic A., și Galușcă I. descentralizarea finanaciară înseamnă instituționalizarea unor mecanisme care ar permite accesul autorităților publice locale la veniturile necesare pentru exercitarea funcțiilor ce le revin, precum și asigurea stabilității financiară a fiecărei unități administrative – teritoriale. Acesta presupune transmiterea de la autoritățile publice centrale către cele locale, în primul rând, a dreptului la decizie în privința determinării bazei impozabile (stabilirii surselor de venit propriu) și, în al doilea rând, a dreptului la decizie privind căile de utilizare a venitului, fără coordonarea excesivă cu centru.
Legea privind descentralizarea administrativă nr.435 din 28.12.2006 prin intermediul regelmentărilor sale, stipulează:”autonomia financiară și bugetară “- ca dreptul autorităților publice locale de a dispune de resurse financiare proprii suficiente și de a le utiliza liber, în condițiile legii, prin adoptarea propriilor bugete locale
Conform autorilor Bird R. M. și Vaillancourt F. pot fi distinse trei varietăți ale descentralizării fiscale în corespundere cu gradul de independență în ceea ce privește luarea deciziilor la nivel local. În primul rând, deconcentrarea presupune dispersia responsabilităților din cadrul unui guvern central, către guvernele locale, autoritaților publice locale, ministere și agenții sau alte structuri teritoriale. Deconcentrarea reprezintă cea mai slabă formă de descentralizare. A doua varietate a descentralizării fiscale este delegarea care se referă la o situație în care guvernele locale acționează ca agenți ai guvernului central, executând anumite funcții în numele acestuia. În fine, devoluția implică o situație în care nu doar implimentare, dar și autoritatea de a decide asupra unor asecte aparține autorităților locale.
Autorul Kee J.E. dă următoarea definiție a descentralizării fiscale: “descentralizarea fiscală reprezintă devoluția de către guvernele centrale, către guvernele locale (state, regiuni, municipalități) a unor funcții specifice, împreună cu autoritatea administrativă și veniturile fiscale necesare pentru îndeplinirea acestor funcții.
În opinia autorilor Feruglio N. si Anderson D. descentralizarea fiscală se referă la dimensiunea finanțelor publice a relațiilor interguvernamentale, abordând în mod specific reforma sistemului de realizare a cheltuielilor și transferul de venituri de la guvernele centrale la entitățile subnaționale. Acestea mai consideră, că descentralizarea fiscală este un element cheie a oricărui program de descentralizare. Fără o împuternicire fiscală adecvată, autonomia guvernelor subnaționale nu poate fi fundamentată și în acest fel, nici potențialul complet al descentralizării nu poate fi realizat.
În viziunea lui Bantuș A. descentralizarea fiscală este o componentă de bază a descentralizării. Pentru ca guvernele locale și oganizațiile să-și îndeplinească în mod eficient sarcinile descentralizate, ar trebui să aibă un nivel corespunzător al veniturilor colectate local sau transferate de la guvernarea centrală, precum și o autoritate de a decide asupra cheltuielilor. O comunitate care se dezvoltă e o comunitate care depinde din ce în ce mai mult de propriile decizii și resurse pe care le gestionează și din ce în ce mai puțin primește de ajutor dinafară. Dacă deciziile și gestionarea resurselor nu sunt luate în interiorul comunității, aceasta va deveni dependentă. Acest lucru se poate obține în doua feluri: fie guvernul central cedează baza de venit care va putea fi exploatată de autoritățile locale, fie aceasta colectează veniturile prevăzute și le transferă către niveluri guvernamentale mai joase.
În multe țări în dezvoltare, guvernele locale sau unitățile administrative dețin autoritatea legală de a impune taxe, dar baza acestora este de obicei, atât de redusă încât nu reușesc să adune destule venituri și, astfel, depind de subvențiile guvernlui central. În multe cazuri controlul exercitat de guvernul central este atât de înrădăcinat, încât nicio încercare nu este efectuată cu scopul de a exercita această autoritate fără o aprobare prealabilă. Din aceste motive, inițiativele de descentralizare recunosc importanța furnizării de resurse financiare către instituții descentralizate pentru a le ajuta să-și îndeplinească funcțiile și responsabilitățile. Lipsa unei acordări de fonduri adecvată către unitățile de nivelul inferior a fost singurul fapt mai important care a subminat multe dintre încercările de descentralizare din 1992 și până în present. Astfel, pentru ca unitățile descentralizate să îndeplinească responsabilitățile care le-au fost transferate vor avea nevoie de un nivel adecvat de resurse fiscale.
Analizând practicile țărilor europene și teoriilor contemporane ale descentralizării administrative, se pot desprinde următoarele condiții necesare pentru a fi posibilă o descentralizare financiară efectivă:
să existe un consiliu local ales de cetățeni, care ar fi autonom în luarea deciziilor sale;
șeful autorității locale executive (primarul) să fie ales în mod direct sau indirect (prin intermediul consiliilor locale) de cetățenii comunităților, să nu fie numit de autorități administrative ierarhic superioare și să nu fie subordonat în activitatea sa acestor autorități. Condiția data e necesară pentru elaborarea și implimentarea autonomă a programelor de dezvoltare comunitară;
autoritățile publice locale trebuie să aibă anumite împuterniciri în stabilirea și administrarea fiscală. Atunci, autoritățile publice locale pot să ajusteze nivelul cheltuielilor publice locale necesare pentru finanțarea serviciilor publice la volumul încasărilor bugetare. Dacă toate, sau cea mai mae parte din veniturile locale sunt obținute din transferuri, atunci se creează situația în care guvernul central, și nu cel local, determină volumul și structura bugetelor locale;
autoritățile publice locale trebuie să fie împuternicite cu competențe semnifiative în domeniul efectuării cheltuielilor. Oficialii aleși nu vor fi responsabili în fața comunităților locale dacă volumul și structura cheltuielilor locale nu depind de ei;
autoritățile publice locale trebuie să dispună de un grad înalt de autonomie în determinarea nivelului serviciilor publice locale. Ele trebuie să poată alege nestingherit modalitatea de alocare a resurselor pe diferite domenii concurente;
în structurile administrației publice locale trebuie să existe diviziuni specializate în colectarea taxelor locale, care ar avea suficiente competențe și experiență în acest domeniu.
Volumul și structura finanțelor publice locale influențează direct asupra gradului de autonomie a conducătorilor locali. În această ordine de idei ne interesează următorii indicatori:
Ponderea cheltuielilor publice locale în totalul chetuielilor publice;
Acest indicator arată rolul administrației publice locale sau cu cât participă ea la prestarea serviciilor.
Structura veniturilor publice locale;
La acest capitol ne interesează care este ponderea veniturilor proprii în structura veniturilor publice locale. În opinia autorului cu cât este mai mare ponderea veniturilor proprii și parțial al defalcărilor cu atât este mai mare independența conducătorilor locali. Astfel poate fi formulat o legitate: cu cât este localitatea mai mică și economia orientată spre agricultura cu atât este mai mică ponderea veniturilor proprii în structura veniturilor locale. Această stare de lucruri este condiționată în opinia noastră nu de gradul redus de dezvoltare a localităților ci de imperfecțiunea sistemului financiar din republică. Perceperea veniturilor în bugete este de regulă efectuată în localitatea unde se prelucrează producția agricolă. În consecință ne confruntăm cu un fenomen de deplasare a veniturilor bugetare din localitățile agrare în localitățile industriale.
Dreptul la decizii în domeniul finanțelor publice locale;
Alt factor care limitează autonomia locală, este dreptul conducătorilor locali de a lua decizii legate de fomarea si utilizarea bugetelor locale. La formarea veniturilor proprii autoritățile publice locale sunt limitate de numărul taxelor locale și plafonul lor care sunt determinate de organele publice centrale. Un principiu de relații dintre organele publice centrale și locale este că organele publice locale activează într-un cadru legal și au dreptul la inițiative legislative. Cu alte cuvinte administrația publică centrală fixează regulile de joc, însa cea locală are dreptul de a propune perfecționarea lor. În Republica Moldova autoriățile publice locale nu au dreptul la inițiative legislative. O altă trăsătură a dreptului de luare a deciziilor este cel legat de efectarea cheltuielilor publice locale. Toată autonomia locală practic este paralizată de normativele de cheltuieli. Structura cheltuielilor publice locale, volumul transferurilor este determinat de normativele stabilite de organele superioare. În opinia autorului această practică reduce cel mai mult gradul de autonomie locală, deoarece conducătorii sunt strict limitați în luarea deciziilor de alocare a resurselor financiare. O autonomie reală poate fi realizată doar atunci când autoritățile publice centrale vor acorda real administrației publice locale resurse comparabile cu împuternicirile delegate și va depăși situația de dependent față de nivelul ierarhic superior prin majorarea ponderii resurselor financiare proprii în totalul veniturilor publice locale.
În concluzie, putem da o definiție proprie a descentralizării financiar- fiscale, și anume: “descentralizarea financiar – fiscală reprezintă capacitatea financiar – fiscală a autorităților locale de a dispune, acumula și gestiona în mod liber resursele financiare proprii, fie în termeni de repartizare a cheltuielilor, fie a generării de venituri, în sensul exercitării sarcinilor sale în mod eficient, transparent și responsabil care să sporească participarea și implicarea cetățenilor. Descentralizarea funanciar – fiscală depinde mult de gradul de autonomie locală și responsabilitatea fiscaă conferiă autorităților locale. Fundamentul autonomiei locale este considerată autonomia financiară, deoarece autoritatea legală de a îndeplini anumite funcții nu are sens dacă autoritățile locale nu dispun de resurse financiare pentru a putea exercita responsabilitățile și funcțiile în cauză.
1.2. Principii și obiective ale guvernării publice moderne
Metodele tradiționale de administrare sunt ineficiente și nu mai corespund realităților vremii. Autoritățile publice sunt impuse să activeze într-un mediu competitiv și să presteze servicii într-o maniera eficientă pentru a face față transformărilor ce au loc în economie și societate. Prin urmare, crearea unei guvernări publice înalt performante este o misiune ambițioasă, dar necesară ce reiese din imperativul realității contemporane. Tot mai frecvent comunitatea academincă și practicienii vehiculeaza termenul buna guvernare, care are drept suport valorile democratice și pârghiile eficiente de funcționare.
Conceptul fundamental al guvernării publice moderne – buna guvernare, reprezintă o idee complexă care sumează un număr mare de deziderate ale societății în genere și ale administrației publice, ca principal motor al puterii executive, în special. Aceste deziderate includ construcția unui mediu social care să permită deplina realizare a individului pe plan social și uman, care să asigure protecție socială deplină cetățenilor și în mod special a unor categorii care reclamă o grijă aparte, precum copii, vârstnici, femei, tinere familii, precum și crearea instituțiiilor și formarea personalului administrației capabile să răspundă promt și eficient semnalelor și nevoilor societății.
O altă definiție a bunei guvernări a fost dată prin consensul specialiștilor din diverse organizații precum FMI, Banca Mondială și ONU și anume: “buna guvernare reprezintă un instrument ideologic al politicii unui stat minimal, un stat în care administrația publică are nu doar misiunea de a servi societatea în ansamblu, dar și de a presta serviciiconsumatorilor–clienți, cu riscul de a agrava inegalitățile dintre cetățeni”.
Dupa cum reieise din acestea, însuși conceptul de bună guvernare a rezultat din cristalizarea experienței istorice a lumii ce îmbină o întreagă gamă de tradiții în administrație, căpătând – pe lingă aspectul de sinteză – și accente puternic individuale de natură să armonizeze fondul comun și specificul național. Azi buna guvenare este deci o idee intens vehiculată dar supusa unor variabile ce țin – înainte de toate – de nivelul de dezvoltare și de ținta fiecărei națiuni.
Republica Moldova găsindu-se în procesul de redefinire a valorilor, obiectivelor și mijloacelor administrației publice îmbracă haina reformei administrației publice sub presiunea evenimentelor istorice și a exigențelor unei societăți moderne, cu aspirații europene.
Dezideratul aderării la Uniunea Europeană impune Moldovei un șir de exigențe, inclusiv asigurarea unei guvernări democratice, reponsabile și transparente care constituie premise unei dezvoltări durabile și eficiente.
Realizarea prevederilor Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană cu referire la administrația publică ar trebui să aibă ca finalitate ajustarea sistemului administrativ din Republica Moldova la Spatiul Administrativ European, pentru care sunt caracteristice urmatoarele tendințe valorice și manifestări organizațional funcționale:
Reevaluarea rolului administrației de stat în gestionarea treburilor publice prin descentralizarea funcțiilor statului și transmiterea unei părți a acestor funcții autorităților locale;
Creșterea rolului comunităților locale în exercitarea administrației, deoarece cu cât este mai intensă viața publică la nivelul comunităților locale, cu atât devine mai puțin posibilă impunerea față de colectivitățile locale a voinței organelor centrale ale puterii de a activa după scheme unice, fără a se ține seama de particularitățile și interesele acestor comunități teritoriale;
Funcționarea în condiții reale a autonomiei locale în baza regulilor comune, care și-au găsit expresie în Carta Europeană – exercițiu autonom al puterii locale și care servesc drept repere de asigurarea uniformă și omogenă a autonomiei locale în țările europene;
Delimitarea clară a competențelor între administrația publică centrală și administrația publică locală, care ar ține seama, atât de realizarea interesului național, dar și a intereselor locale, mai ales în materie financiară și relații interbugetare;
Relații benefice de colaborare cu societatea civilă ca partener activ în soluționarea multor probleme ale comunităților umane, inclusiv prin participarea reprezentanților societății civile în procesul decizional al autorităților administrației publice;
Consultarea comunităților locale în probleme de interes deosebit ca o valoare generală a democrației prin studierea opiniei publice în soluționarea problemelor legate de viața comunitară a oamenilor;
Dimensiuni optime ale unităților administrativ teritoriale capabile să asigure capacitatea administrativă a acestora;
Grad înalt de profesionalism al angajaților din administrația publică, delimitarea funcțiilor politice de cele administrative în promovarea politicii de personal;
Sistem informațional dezvoltat, inclusiv cel electronic care pemite soluționarea operativă și calitativă a poblemelor de care sunt preocupate autoritățile administrației publice.
Prin semnarea și ratificarea Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană, Republica Moldova și-a asumat în mod direct responsabilitatea de a contribui la europenizarea țării, în toate domeniile vieții social – economice și politice, inlusiv în domeniul administrației. Totodată, semnarea acordului semnifică pentru Republica Moldova urmarea unui parcurs European de dezvoltare, stabilind și un sistem de valori spre care tinde societatea contemporană. Rămâne în sarcina autorităților competente de a implimenta cu responsabilitate prevederile acordului de asociere, pentru crearea unei administrații publice eficiente și operaționale, guvernată de princiile administrației publice moderne.
Deci, înfăptuirea unei bune guvernări, presupune consolidarea următoarele principii:
legalitatea este principiul fundamental care stă la baza fenomenului administrativ, ce presupune că legea este baza de referință a aprecierii administrației publice, atât ca activitate, cât și ca sistem de organizare;
proporționalitatea este considerată drept puterea discreționară de care beneficiază administrația publică pentru îndeplinirea misiunilor sale, adică acesta trebuie să-și adapteze permanent mijloacele la finalitatea urmarită;
trasparența care constituie obligativitatea autorităților publice de a-și desfasura activitatea într-o manieră deschisă față de public, asigurând accesul liber și neîngrădit la informațiile de interes public a cetățenilor;
responsabilitatea ce reprezinta calitatea instituțiilor guvernamentale dar și organizațiilor din societatea civilă și sectorul privat de a fi responsabile față de public și față de acționarii instituționali;
echitatea și inclusivitatea care exprimă faptul că bunăstarea unei societăți depinde de modul în care se asigură ca toți membri să simtă că au un rol în dezvoltarea ei și că nu sunt marginalizați. Este necesar ca toate grupurile de indivizi, dar mai ales cei mai vulnerabili, să aibă oportunitatea de a-și îmbunătăți sau menține bunăstarea;
motivarea actului adinistrativ constituie un instrument fundamental al eliminării arbitrariului din administrație, și un mijloc de autocenzurare și control al administrației.
Totodată, conform Legii nr.229 din 23.09.2010 privind controlul financiar public intern principiile bunei guvernări sunt: economicitate – minimizarea costului resurselor alocate pentru atingerea rezultatelor estimate ale unei activități, cu menținerea calității corespunzătoare a acestor rezultate; eficiență – raportul dintre rezultatele obținute și resursele utilizate pentru obținerea acestora; eficacitate – gradul de îndeplinire a obiectivelor programate pentru fiecare dintre activități și raportul dintre efectul proiectat și rezultatul efectiv al activității respective..
Eficacitate și eficiență – reliefează faptul că o bună guvernare înseamnă că procesele și instituțiile oferă rezultate care vin în întîmpinarea nevoilor societății, aceste rezultate obținîndu-se cu ajutorul resurselor avute la dispoziție. În contextul unei bune guvernări, conceptul de eficiență acoperă și domeniul protecției mediului și al utilizării riguroase a resurselor naturale.
O administrație publică democratică și eficientă presupune îmbunătățirea radicală a capacității instituționale la nivel central și local, în condițiile în care numai prin folosirea corespunzătoare a pîrghiilor administrative – respectiv prin asigurarea transparenței, corectitudinii și responsabilității în îndeplinirea funcției publice și în cheltuirea banului public – se poate asigura creșterea reală a calității vieții cetățenilor. Pentru aceasta, instituțiile administrației publice trebuie să fie competente, suple, adaptabile la noile cerințe și puse în slujba cetățeanului.
Principalele elemente implicate în procesul bunei guvernări sunt statul și societatea civilă, statul de drept fiind o condiție de bază pentru realizarea acestui proces. Statul participă la buna guvernare în toată complexitatea sa, și anume prin puterea legislativă, puterea judecătorească și puterea executivă, inclusiv la nivel local prin intermediul administrațiilor publice locale.
Realizarea unei guvernări publice moderne este un scop comun atât al forțelor decizionale statale cât și al societății civile, întrucât o guvernare eficientă se poate realiza doar prin simbioza acestor două elemente, creând astfel o coaliție puternică pentru dezvoltarea durabilă a întregii societăți. Pentru acesta este destul de important consolidarea capacitații administrației publice, comunicarea în spațiul public, gândirea și guvernarea strategică, precum și medierea democratică a intereselor.
1.3. Aspecte ale descentralizării financiar – fiscale în statele Uniunii Europene
Procesul de descentralizare financiar – fiscalî în statele Uniunii Europene a fost influențat în cea mai mare parte de Carta Europeană – Exercițiu Autonom al Puterii Locale, semnată de statele UE la 15 octombrie 1985. Apariția Cartei Europene – Exercițiu Autonom al Puterii Locale a fost momentul culminant al unei serii de dezbateri care au durat mai bine de un deceniu în cadrul Consiliului Europei. Protejarea și consolidarea autonomiei locale în Europa prin intermediul unui document internațional, care ar consacra principiile la care au subscris toate țările democratice din Europa reprezintă una dintre cele mai ambițioase realizări ale exponenților comunităților locale din Europa.
Scopul Cartei Euopene – Exercitiu Autonom al Puterilor Locale este de a stipula un set de principii și standarte europene, în evaluarea și protejarea drepturilor comunităților locale, adică a acelor comunități care sunt cele mai aproape de cetățeni, dându-le acestora posibilitatea să participe la procesul de luare a anumitor decizii, care le afectează viața cotidiana. Carta obligă părțile semnatare să aplice reguli de bază care ar garanta independența politică, administrativă și financiară a autorităților locale. Astfel, evenimentul acesta constituie o demonstrare a faptului că la nivel European există o voință politică reală de a promova la toate nivelele sistemului administrative, principiile și valorile pe care le protejează Consiliul Europei, funcția primordiala a acestuia fiind apărarea valorilor democratice și drepturilor omului în sens larg. Carta simbolizează principiul conform căruia, un grad înalt de autonomie al comunităților locale este o piatră de temelie într-un veritabil sistem democratic.
Din punct de vedere al descentralizarii financiare Carta Europeană – Exercițiu Autonom al Puterii Locale constituie un document unic după valoarea sa aplicativă, aceasta fundamentând condițiile autonomiei financiare, printre care menționăm:
resursele financiare ale autorităților administrației publice locale trebuie să fie proporționale cu competențele prevăzute de constituție sau de alte legi;
cel puțin o parte din resursele financiare ale autorităților administrației publice locale trebuie să provină din taxe și impozite locale, al căror nivel acestea au competența să-l stabilească în limitele legale;
sistemele de prelevare pe care se bazează resursele de care dispun autoritățile administrației publice locale trebuie să fie de natură suficient de diversificată și evolutivă pentru a le permite să urmeze practic, pe cât posibil, evoluția reală a costurilor exercitării competențelor acestora;
unitățile administrativ – teritoriale cu o situație mai grea financiară necesită instruirea de procedure de egalizare (nivelare) financiară sau de măsuri echivalente, destinate să corecteze efectele repartiției inegale a resurselor potențiale de finanțare, precum și a sarcinilor fiscale care le suportă. Asemenea proceduri nu trebuie să restrângă libertatea de opțiune a autorităților administrației publice locale în sfera lor de competență;
autoritățile administrație publice locale trebuie să fie consultate, de o maniera adecvată, asupra modalităților de repartizare a resurselor distribuite care le revin;
subvențiile alocate unităților administrative – teritoriale trebuie, pe cât posibil, să nu fie destinate unor proiecte specifice. Alocarea de subvenții nu trebuie să aducă atingere libertății fundamentale a politicilor autorităților administrației publice locale în domeniul lor de competență;
în scopul finanțării cheltuielilor de investiții, autoritățile administrației publice locale trebuie să aibă acces în conformitate cu legea, la piața națională a capitalului;
autoritățile unităților administrativ – teritoriale, care își exercită funcțiile lor în limita resurselor financiare pe care le dispun urmează să-și stipuleze măsurile prioritare care urmează a fi finanțate de la bugetele unităților admnistrativ – teritoriale;
concomitent, guvernul central va putea delega unele din funcțiile sau atribuțiile sale pentru a fi exercitate de către autoritățile locale, care urmează a fi recompensate pentru aceste activități prestate cu resurse financiare de la bugetul Gevernului central;
în același timp, resursele financiare acumulate de către autoritățile locale nu sunt accesibile pentru Guvernul central și insuficiență de resurse financiare pentru propriile necesități nu se compensează de la bugetul de stat;
autoritățile administrației publice ale unităților administativ – teritoriale pot crea fonduri de rezervă și pot aproba regulamente pentru utilizarea acestor fonduri;
la baza bugetelor administrative teritoriale este pus principiul echilibrului bugetar. Conform acestui principiu, autoritățile publice au dreptul de a aproba și efectua cheltuieli numai în limita resuselor financiare disponibile;
unitățile administrativ – teritoriale sunt obligate să mențină disciplina financiară în teritoriu.
Sub aspectul descentralizării fiscale, din prevederile Cartei Europene reiese că exercitarea unei obțiuni politice în procesul de comparare a beneficiilor serviciilor prestate cu costurile suportate de utilizatori sau de contribuabilii fiscali, este o misiune fundamentală a aleșilor locali. Aceasta presupune capacitatea de a institui și administra prelevări locale cu caracter fiscal. Se acceptă însă, ca actele normative centrale sau regionale, să limiteze împuternicirile autorităților locale în stabilirea cotelor și în alte chestiuni ce țin de administrarea fiscală. În același timp, aceste impuneri, nu trebuie să limiteze responsabilitatea autorităților locale în fața comunităților pe care le reprezintă.
Europa este patria a două modele de descentralizare fiscală, considerate drept fundamentale, și anume modelul de descentralizare anglo-saxon și modelul de descentralizare continental, care ulterior au fost adoptate în multe țări ale lumii.
Modelul anglo-saxon a apărut și s-a dezvoltat preponderent în țările care au un sistem de drept cu același nume, îndeosebi Marea Britanie, India, Canada, SUA etc.
Modelul continental predomină în special în țările din Europa Continentală precum Franța, Italia, Spania, și în țările din America Latină, Orientul Apropiat și unele țări din Africa. O altă clasificare mai amănunțită decît cea prezentată mai sus a fost dată de Bahl R. El evidențiază legătura dintre nivelul autoadministrării locale și istoria dezvoltării libertății și statalității unui stat, enumerînd următoarele tipuri de țări:
țări cu un înalt grad de libertăți civile, imune în fața centralizării monarhiste și birocratice, ca de exemplu țările nord-europene, Olanda, SUA, Elveția etc.
țările care sunt subordonate total unui aparat birocratic și care lasă puțin loc pentru autoadministrare la nivel local (Spania, Italia, Germania).
Respectiv deducem că în țările din prima grupă autonomia financiară este prioritară, iar impozitele locale predomină în veniturile bugetelor locale. În țările din grupa a doua accentul principal se pune pe egalizarea veniturilor, transferurile ocupînd un loc important în veniturile bugetelor locale, fapt care diminuează autonomia locală și eficiența autoadministrării locale. Deciziile cu privire la finanțarea anumitor proiecte se iau în conformitate cu transferurile care vor fi efectuate, și nu exclusiv în conformitate cu interesele cetățenilor.
Autonomia financiară este totuși cea mai favorabilă dezvoltării economice, în prezent existînd o tendință tot mai mare în statele din Europa Occidentală către acordarea împuternicirilor cu privire la cheltuieli și venituri către autoritățile locale, paralel cu diminuarea importanței transferurilor în favoarea veniturilor proprii.
Încă de la începutul anilor 1990, țările în Europa Centrală și de Est au inițiat reforme cuprinzătoare în ceea ce privește sistemele fiscale interguvernamentale. Spre exemplu, “Inițiativa pentru Descentralizare Fiscală” susținută de OCED, Banca Mondială, Consiliul Europei și alte organizații are sarcina de a implementa reforme cu privire la descentralizarea fiscală în țările respective. Aceste state manifestă dorința pentru descentralizare ca rezultat al antipatiei față de sistemele comuniste de tip centralizat și în scopul alinierii la normele Uniunii Europene care le-ar da posibilitatea ulterior să se integreze în Uniune.
Membră a Uniunii Europene, Franța, este un model pentru țările care fac reforme în domeniul descentralizării. Statul francez este unul din cele mai descentralizate din UE, atît pe plan politic și administrativ, cît și pe plan financiar. Acest lucru este confirmat de autonomia locală înaltă de care se bucură autoritățile locale franceze, procesul descentralizării fiind susținut și garantat de către puterea politică. Particularitățile procesului de descentralizăre financiar – fiscală a statului francez, se observă mai ales în ceea ce privește formarea și mobilizarea resurselor (venituri fiscale, transferuri, împrumuturi). Astfel, administrația locală dispune de trei surse principale de venit: venituri fiscale proprii (47%), transferuri de la administrația centrală (34%) și alte venituri, inclusiv tarife pentru servicii și credite (19%). Veniturile fiscale proprii reprezintă circa 4/5 din totalul veniturilor fiscale și sunt generate de 40 taxe locale, care se aplică la toate nivelele de administrare (comunal, departamental și regional).
Derularea procesului de descentralizare financiar – fiscală în Letonia, a avut ca rezultat stimularea autoritatilor locale de a promova dezvoltarea economică locală. Pentru realizarea acestui deziderat, autoritățile locale dispun de un set de mecasime speciale, cum ar fi:
privatizarea proprietății municipale;
organizarea intreprinderilor mixte în sectorul privat – sectorul public;
acordarea asistenței și consultanței de afaceri în procesul de achiziționare a pamântului;
acordarea facilităților în achitarea taxelor și impozitelor locale;
formarea unor organizații specializate în promovarea dezvoltării economice locale, cum ar fi centrele de susținere a afacerilor mici si mijlocii;
dezvoltarea infrastructurii tehnice și sociale;
coordonarea planurilor de dezvoltare a localităților învecinate;
promovarea comerțului și investițiilor internaționale;
Mai mult, o altă particularitate a descentralizării financiar – fiscale în Letonia este faptul că autoritățile locale sunt cele care elaborează planurie de dezvoltare social economică, pentru termen lung, aceste planuri fiind utilizate ulterior pentru elaborarea și punerea în aplicare a planurilor de amenajare a teritoriului. Politica regională națională a fost ajustată la normele Uniunii Europene, iar decalajele de dezvoltare a regiunilor au fost diminuate începând cu 1996, anul în care a fost elaborat Conceptul de Facilitare a Dezvoltării Economice Regionale. Astfel, în urma unei descentralizări financiare eficiente, a fost creat un fond de dezvoltare regional, al cărui scop principal era promovarea activității de antreprenoriat în zonele defavorizate, prin finanțarea investiților și acordarea creditelor și garanțiilor către întreprinderile din aceste regiuni.
O practica interesantă de descentralizare financiar – fiscală există și în Polonia, unde statul este obligat să plăteasca dobânda pentru partea din transferurile care nu a fost acordată la timp. Daca acest principiu ar exista în Republica Moldova, Guvernul ar trebui să plăteasca amenzi și dobinzi uriașe pentru reținerea transferurilor menite să achite salariile. Polonia este una din puținele țări, din fostul lagăr socialist, care asimilând conceptul de descentralizare și autonomie locală și-a sporit chetuielile finanțate din bugetele locale, acestea crescând considerabil atât ca pondere în PIB, cân și în cheltuielile generale ale guvernului. Gadul de descentralizare financiara a acestei țări poate fi perceput și la nivel legislativ, referindu-ne astfel la Legea cu privire la obligațiuni din 1995, conform căreia autoritățile locale au dreptul să emită hârtii de valoare municipalităților, ca instrument de contractare a creditelor, ceea ce înseamnă posibilități mai mari în acumularea resurselor financiare.
În Ungaria procesul bugetar local este absolut independent de stat, cu exceptia aspectelor ce țin de verificarea legalității utilizării fondurilor transferate. Aceasta vorbește despe un nivel de descentralizare financiară ridicat și o autonomie locală eficientă. Spre deosebire de Republica Moldova unde transferurile sunt folosite pentru achitarea salariilor, transferurile condiționate în Ungaria sunt alocate către 4 domenii prioritare cum ar fi:
purificarea apelor;
reconstruirea edificiilor educaționale;
servicii de sănătate, în special procurarea echipamentului pentru spitale;
sisteme și instalații de prelucrare a deșeurilor;
În Ungaria sunt destul de dezvoltate practicile de pestare a serviciilor de interes public local de către administrația locală în parteneriat cu sectorul privat. Educația, sănătatea și protecția socială sunt funcții exercitate în principal de autoritățile locale, în timp ce serviciile în domeniului sportului, culturii și al utilitaților publice sunt de fapt prestate de firme private. În Ungaria ca și în Slovacia, este deosebit de ponderabil cuvântul de spus al asociațiilor economiștilor și contabililor municipali precum și al aleșilor locali, în evoluțiile politice și administrative de nivel local și regional. O particularitate esențiala a procesului de descentralizare financiar fiscală în Ungaria este libera exprimare a capacității administrative –decizionale a autorităților locale, în sensul prestării de servicii publice comunității, care se reflectă într-o independență financiară efectiva.
Prin urmare, putem menționa că Carta Autonomiei Locale a oferit spațiului European posibilități variate de dezvoltare și valorificare a potențialului administrativ local, fiecare stat individalizându-se prin procesul său de autonomie locală și descentralizare financiar – fiscală. Generalitatea principiilor stabilite prin Carta Europeană, oferă posibilitatea asimilării normelor respective și transpunerii lor condițiilor social economice și politice specifice fiecărui stat în parte, fiecărei comunități locale în particular.
În concluzie, descentralizarea financiar – fiscală reprezintă elementul fundamental de constituire a unei platforme financiare independente, de către colectivitățile locale, acestea capatând astfel posibilități de autoadministrare mult mai largi. Întrucât delegarea de competențe autorităților locale trebuie să fie urmată de o sustenabilitate financiară, implimentarea unei descentralizări financiar – fiscale eficiente ar reprezenta garanția de bază a unei autonomii financiare veridice.
Totodată, eficiența administrației publice poate fi asigurată prin implimentarea principiilor de bună guvernare, cum ar fi legalitate, proporționalitate, transparență, responsabilitate, echitate și inclusivitate, eficacitate pecum și motivarea actului administrativ. Desigur, participarea societății civile, are și ea un rol semnificativ, din considerentul că este un element primordial împreună cu statul, ce sunt implicate în mod direct în pocesul bunei guvernări.
Din cele menționate mai sus, Carta Europeană a Autonomiei Locale a avut un rol destul de important în inițierea proceselor de descentralizare financiar – fiscală, atâti în europa cât și în Republica Moldova, facilitând astfel dezvoltarea colectivităților locale și stimulând progresul social – economic.
CAPITOLUL II
DESCENTRALIZAREA FINANCIAR – FISCALĂ ȘI BUNA GUVERNARE ÎN CONTEXTUL EDIFICĂRII UNEI ADMINISTRAȚII PUBLICE MODERNE ÎN REPUBLICA MOLDOVA
Capitolul II cuprinde analiza cadrului normativ și de politici care reglementează descentralizarea financiar – fiscală în Republica Moldova. Astfel, vor fi identificate particularitățile procesului de descentralizare financiar – fiscală, prin prisma specificului domeniului adminitrativ vizat. Totodată, vor fi sintetizate implicațiile descentralizării finaciar – fiscale asupra procesului de reformare a finanțelor publice locale din Republica Moldova.
2.1. Cadrul normativ și de politici care reglementează descentralizarea financiar – fiscală în Republica Moldova
Rectificarea Cartei Europene – Exerciuțiu Autonom al Puerilor Locale, a reprezentat un pas important spre garantarea unei autonomii bugetare eficiente pentru Republica Moldova, reale pentru comunitățile din țară, adoptându-se cu această ocazie și o serie de legi de bună practică cu impact pozitiv asupra procesului de descentralizare, deosebit de important pentru finanțele publice locale.
Republica Moldova și-a asumat prin acest document o anumită stabilitate a principalelor mecanisme de auto-administrare locală, inclusiv de natură financiară, prin stipularea lor în constituție și alte legi organice. Astfel, în perioada ce s-a scurt de la rectificare Cartei Europene, au fost adoptate legi care defines sistemul de venituri locale și sistemul de transferuri; a fost creat un spatiu rezonabil de autonomie alocativa la nivel subnațional, în care fiecare dintre cele doua niveluri are, teoretic, resurse necesare și posibilitatea de a decide asupra utilizarii lor; a fost instituit un mecanism de asigurare a coeziunii teritoriale prin transferururile de la bugetul central, care în principiu trebuie să asigure un anumit grad de echilibrare a resurselor disponibile pe cap de locuitor între U.A.T. de același nivel.
Astfel, cadrul normativ care a oferit sustenabilitate procesului de descentralizare financiar – fiscală în Republica Moldova este constituit din:
Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 cu privire la administrația publică locală;
Articolul 3 al acestei legi identifică principiile de bază ale administrării publice locale și anume că administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale (în continuare UAT) se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților publice locale și consultării cetățenilor în probleme locale de interes deosebit. De asemenea, autoritățile administrației publice locale beneficiază de autonomie decizională, organizațională, gestionară și financiară, au dreptul la inițiativă în tot ceea ce privește administrarea treburilor publice locale, exercitîndu-și, în condițiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat. Articolul 6 mai stabilește raporturile dintre diferite nivele ale administrației publice. Aceste raporturi au la bază principiile autonomiei, legalității, transparenței și colaborării în rezolvarea problemelor comune, dar în același timp între autoritățile publice de nivelul întîi și cele de nivelul al doilea nu există raporturi de subordonare, cu excepția cazurilor prevăzute de lege. Articolul 9 confirmă aplicarea în Republica Moldova a descentralizării fiscale, precizînd că pentru asigurarea autonomiei locale, autoritățile administrației publice locale elaborează, aprobă și gestionează în mod autonom bugetele unităților administrativ-teritoriale, avînd dreptul să pună în aplicare taxe și impozite locale și să stabilească cuantumul lor.
Legea nr.397-XV din 16 octombrie 2003 cu privire la finanțele publice locale;
Respectivul act legislativ conține prevederi detaliate referitoare la modul de elaborare a bugetelor UAT de nivelul unu și doi, structura acestora, constituirea resurselor financiare și elementele lor, competențele de realizare a cheltuielilor publice. Legea se bazează pe garantarea autonomiei financiare, specificînd că bugetele UAT sunt elemente independente care se elaborează, se aprobă și se execută în condiții de autonomie financiară. Specificînd imperativitatea autonomiei financiare ca condiție de bază în funcționarea organelor administrației publice locale, această lege impune, în mod indirect, realizarea descentralizării fiscale ca fundament al autonomiei financiare.
Legea nr.435-XVI din 28 decembrie 2006 cu privire la descentralizarea administrativă;
Această lege specifică noțiuni precum autonomia locală, decizională, organizațională și autonomia financiară a autorităților publice locale; definește principiile descentralizării administrative și desemnează Cancelaria de Stat drept responsabilă de elaborarea și implementarea politicii de descentralizare administrativă; precum și conturează aspectele descentralizării financiare (fiscale), precizînd că autoritățile administrației publice locale se bucură de autonomie financiară, adoptă bugetul lor propriu care este independent și separat de bugetul de stat și dispun de venituri fiscale proprii, stabilite de Legea privind finanțele publice locale, care constituie baza fiscală a unității administrativ-teritoriale. Ele dispun, de asemenea, și de alte venituri proprii stabilite de legea respectivă și de alte acte normative.
Legea nr.181 din 25 07.2014 privind finanțele publice și responsabilității bugetar fiscale;
Reprezintă cadrul juridic general în domeniul finanțelor publice, stabilește principiile și regulile bugetar – fiscale și determină componentele bugetului public național. Totodată, legea prevede raporturile financiare stabilite între componentele bugetului public național, prin care se alocă mijloace financiare tuturor autorităților publice. Astfel stabilirea unor relații interbugetare eficiente, ce nu depind de unele preferințe politice vorbește despre realizarea unei descentralizări viabile. În secțiunea a 3-a legea stipulează compentențele și responsabilitățile autorităților publice atât central, cât și locale în domeniul finanțelor publice. Reglementare unică după felul său, care asigură ca în procesul de descentralizare financiar – fiscală, fiecare autoritate își exercită împuternicirile stablite prin lege, și nu permite ingerințe ale autorităților centrale în eborarea și administrarea bugetelor locale.
Lege pentru aprobarea Strategiei naționale de descentralizare și a Planului de acțiuni privind implementarea Strategiei naționale de descentralizare pentru anii 2012-2015 nr.68-XIX din 05.04.2012.
Strategia națională de descentralizare adoptată prin intermediul acestui act legislativ caracterizează amănunțit situația actuală cu privire la administrația publică locală din Republica Moldova, stadiul de descentralizare la care se află țara noastră, inclusiv progresul înregistrat în domeniul descentralizării fiscale. Documentul respectiv conturează și problemele existente la capitolul descentralizare fiscală, carențele în implementarea politicilor de descentralizare, enumerînd obiectivele și etapele de implementare, activitățile pentru atingerea acestor obiective, riscurile și indicatorii de progres, rezultatele propuse care urmează a fi obținute.
În concluzie, observăm că cadrul normativ și de politici cu privire la descentralizare în general și la descentralizarea fiscală în particular este relativ dezvoltat. Acest lucru este confirmat de garantarea prin lege a autonomiei locale a autorităților APL sub toate aspectele, inclusiv cel financiar. Ratificarea Cartei Autonomiei Locale de către Republica Moldova este de asemenea o dovadă pentru faptul că țara noastră este antrenată și dedicată, cel puțin formal, procesului de descentralizare. Adoptarea strategiei naționale de descentralizare, Programul Rethink Moldova și alți pași în domeniul descentralizării sunt elemente care servesc și ele cauzei descentralizării fiscale a sistemului APL din Republica Moldova.
2.2. Specificul procesului de descentralizare finciar – fiscală în Republica Moldova
Cadrul instituțional pentru implimentare, monitorizare și evaluare a procesului de descentralizare include instutițiile responsabile de implimentarea Strategiei Naționale de Descentralizare 2012- 2015, procedurile și mecanismele de monitorizare, de evaluare și periodicitatea raportării.
Instituțiile implicate în procesul de implimentare, monitorizare și evaluare sunt:
Parlamentul care examinează cadrul legislative în vigoare și aprobă actele legislative necesare, înaintate de Guvern în vederea implimentării procesului de descentralizare și de consolidare a autonomiei locale; exercită controlul parlamentar asupra realizării Strategiei, asupra respectării și realizării prevederilor legislației în vigoare privind procesul de descentralizare și de consolidare a autonomiei locale.
Guvernul, prin intermediul Comisiei paritare pentru descentralizare ce are misiunea de a monitoriza și de a promova procesul de descentralizare în conformitate cu legislația în vigoare. Rolul Comisiei paritare este unul strategic de coordonare generală a procesului de implimentare în conformitate cu prevederile legislației în vigoare, privind realizarea, monitorizarea și evaluarea documentelor de politici.
Cancelaria de Stat, prin intermediul Direcției generale politici de descentralizare și administrare locală ce activează în strânsă cooperare cu autoritățile administrației publice centrale care gestionează domenii pasibile descentralizării, în special cu Ministerul Finanțelor, cu autoritățile administrației publice locale și cu asociațiile lor reprezentative, cu reprezentanții societății civile, ai mediului științific și academic, ai sectorului privat, cu partenerii de dezvoltare etc.
Autoritățile publice central în special, implimentarea, monitorizarea și evaluarea realizării Strategiei sunt coordonate de către direcțiile de analiză, monitorizare și evaluare a politicilor sau de către alte subdiviziuni, desemnate responsabile prin ordinul autorității respective.
Autoritățile publice locale de nivelul I și II reprezentând principalii benefiaciari ai strategiei, sunt implicate în realizarea acțiunilor și măsurilor specifice și sunt consultate la toate etapele procesului de elaborare, modificare, aprobare a documentelor de politici și a actelor normative, inculsiv prin intermediul asociatiilor representative ale autorităților locale constituite în condițiile legii (CALM).
Reprezentanții societății civile, ai mediului academic și științific, parteneri de dezvoltare etc a caror participare în procesul de monitorizare și evaluare a Strategiei este asigurată prin intermediul grupurilor de lucru pentru descentralizare, al Consiliului Național pentru Participare, al asociațiilor reprezentative constituite în condițiile legii, și al altor structuri existente.
Pe parcursul ultimilor ani s-a constatat însă că transpunerea în practică a normelor cuprinse în Carta Europeană nu este un proces simplu. De multe ori tradiția administrativă nu corespunde spiritului noilor practici europene, alteori schimbările instituționale survin ori prea rapid pentru ca practica să prindă rădăcini, ori, dimpotrivă, nu merg suficient de departe. S-au perpetuat astfel o serie de neajunsuri în sistemul de finanțare locală care, în momentul de față, afectează serios autonomia locală, cum ar fi:
Autonomie financiară limitată în ceea ce privește impozitele și taxele locale, potențial fiscal insuficient, lipsă a stimulentelor de extindere a bazei fiscale. UAT din Republica Moldova dispun de o bază fiscală insuficientă, economiile locale confruntîndu-se cu incapacitatea de a genera venituri în volum necesar. Veniturile limitate nu permit responsabilizarea autorităților APL în fața colectivității locale de contribuitori. APL nu dispune de surse proprii de venit importante și, ca urmare, nu poate decide și rezolva în mod independent multe dintre problemele apărute. Actualele impozite și taxe locale generează sume mici, care reprezintă un procent redus din bugetele locale. În plus, autoritățile APL au o capacitate limitată de: a modifica nivelurile sau baza impozitelor și taxelor locale prevăzute în Codul fiscal; a reevalua periodic proprietatea imobiliară; a stabili facilități fiscale proprii pentru impozitele și taxele locale.
Dependența bugetară a fiecărui nivel al AP față de cel imediat superior, dependență generată de: insuficiența veniturilor proprii ale APL; dezechilibrul vertical cauzat de discrepanța dintre distribuția de responsabilități și sursele de venit între nivelurile administrației; și unele practici moștenite de a include bugetele APL de nivelul întîi în bugetele APL de nivelul al doilea, fapt ce are ca efect intervenția excesivă a autorității centrale și, de multe ori, a nivelului raional în gestionarea resurselor financiare locale proprii. Ca urmare, între nivelurile APL se creează relații neoficiale de subordonare, care nu sînt stipulate în legislația în vigoare, dar care persistă în practică.
Erodarea bazei fiscale prin acordarea prin lege a numeroaselor facilități și înlesniri. Aceasta conduce la restrîngerea bazei fiscale, la micșorarea veniturilor proprii ale APL și la reducerea echității fiscale prin favorizarea unor agenți economici sau categorii sociale. Autoritățile locale nu dispun de drepturi și de pîrghii reale pentru a influența contribuabilii în vederea asigurării oportunității și plenitudinii achitării impozitelor și taxelor locale.
Ineficiența sistemului existent de transferuri între APC și APL de diferite niveluri are ca efect descurajarea efortului fiscal propriu al autorităților APL. Potrivit practicilor actuale, bugetele APL sînt suplinite prin transferuri conform principiului echității. Astfel, autoritățile APL care sporesc veniturile bugetare prin inițiative locale proprii pot fi puse în situația de a fi penalizate indirect prin reducerea sumelor de transfer de la bugetul de stat la bugetul local. O altă deficiență a sistemului este realizarea nejustificată a transferului în doi pași – mai întîi către bugetul raioanelor și apoi către bugetele APL de nivelul întîi.
Volatilitatea întregului sistem de finanțe locale (venituri, cheltuieli, proceduri bugetare) de la un an la altul. Aceasta nu înseamnă doar că el s-a modificat de multe ori în ultimele două decenii, dar și că aceste modificări au fost destul de imprevizibile, fapt ce a afectat capacitatea și așa scăzută a autorităților publice locale de a-și planifica resursele. În general, parametrii politicilor financiare de nivel local (surse de venit, cheltuieli, proceduri), deși prevăzuți în lege, se pot modifica prea ușor în fiecare an prin legea bugetului de stat, făcînd dificilă planificarea bugetară multianuală și întregul management financiar la nivel local.
Descentralizarea este un proces continuu de autoanaliză și reformă a unui stat, prin care se urmărește distribuirea optimă a responsabilităților și a resurselor între administrația publică centrală (în continuare APC) și APL. Deciziile sînt luate de nivelul de autoritate cel mai apropiat de cetățean (principiul subsidiarității), astfel încît serviciile oferite să corespundă cerințelor și nevoilor beneficiarilor, în condiții de eficiență economică. Literatura de specialitate, experiențele altor procese de descentralizare fiscale și situația concretă a Republicii Moldova impun definirea unui set coerent de principii care să stea la baza procesului de descentralizare fiscală.
Astfel, cadrul legal, normativ și punerea lui în practică trebuie să asigure responsabilizarea APL în fața populațieiși a nivelurilor administrative superioare, garantînd în același timp libertatea locală de decizie și de management.
De asemenea, atribuirea/transferul competențelorcătre APL – elaborarea și implementarea sistemului de management și finanțare trebuie să fie determinat de modul în care competențele sînt stabilite pe niveluri de administrație publică.
Important este și principiul coeziunii teritoriale – care va contribui la reducerea disparităților de resurse disponibile la ambele niveluri de APL;
Un principiu relevant este că banii urmează funcția – sistemul financiar va fi adaptat în funcție de acordarea de atribuții, iar veniturile generate de prestarea unui serviciu vor merge la nivelul administrativ care răspunde de prestația respectivă.
Sistemul financiar trebuie să stimuleze efortul fiscal propriu și să asigure predictibilitatea, stabilitatea, continuitatea și autonomia pentru ambele niveluri ale APL.
Obiectivele de bază ale procesului de descentralizare financiar – fiscală la etapa actuală, reieșind din cadrul de politici, sunt următoarele:
continuarea și aprofundarea descentralizării financiar – fiscale;
reajustarea sistemului inter‐bugetar actual din Moldova la necesitățile apărute și cererile autorităților locale;
consolidarea politicilor actuale de egalizare a alocării resurselor și subvențiilor, la nivel național și regional;
extinderea bazei fiscale pentru autoritățile APL și sporirea capacității bugetare a instituțiilor;
În scopul realizării acestor obiective, Guvernul a lansat cu sprijin din partea Organizației Națiunilor Unite și Agenția Suedeză pentru Dezvoltare și Cooperare Internațională un program de reformă a descentralizării, conceptul căruia se bazează pe drepturi și aspecte de gender pentru promovarea descentralizării administrative și fiscale și pentru asigurarea autonomiei locale reale. Descentralizarea va avansa pe etape, cu extinderea domeniilor de responsabilitate ale APL și municipale și separarea diferitor niveluri ale administrației. La prima etapă, el va include elaborarea, implementarea planificării politicilor și coordonarea orizontală a componentelor pentru o strategie națională.
La a doua etapă, descentralizarea va consta din revizuirea responsabilităților atribuite administrației publice locale și sub‐naționale, în baza criteriilor funcțiilor exclusive, comune și delegate, compatibile cu criteriile de eficiență în procesul de alocare. La etapa respectivă, strategia de descentralizare va clarifica funcțiile și rolul agențiilor guvernamentale regionale și ale autorităților administrației publice locale descentralizate. Împreună cu reexaminarea competențelor, descentralizarea va include reelaborarea sistemului actual de venituri ale autorităților locale: venituri alocate (venituri proprii) și transferuri (venituri împărțite, subvenții de nivelare, subvenții cu destinație specială). Veniturile alocate includ impozitul pe imobil (construcții, terenuri și mijloace de transport, pentru persoane fizice și persoane juridice), taxe pentru utilizarea proprietății publice, taxe notariale și venituri nefiscale (în general, chiria pentru utilizarea proprietății publice – terenuri și construcții). Descentralizarea va viza atît dezechilibrele verticale, cît și cele orizontale ale sistemului actual. Dezechilibrele aferente ‘buzunarelor’ economic subdezvoltate locale vor fi nivelate prin subvenții cu destinație specială.
De asemenea, descentralizarea va spori capacitatea fiscală și instituțională a administrației publice locale printr‐un proces de învățare și proiecte‐pilot, prin introducerea sistemelor de monitorizare și a standardelor de calitate în prestarea serviciilor publice locale. APL îi va fi oferită o bază financiară mai bună, creîndu-se în același timp un mecanism clar pentru transferurile inter‐bugetare.
Efectuarea descentralizării în general și a descentralizării financiar – fiscale, în particular, este considerat unul dintre cele mai importante obiective ale guvernării Republicii Moldova. În acest sens, în domeniul descentralizării fiscale sunt relevante următoarele activități prioritare:
Consolidarea bazei de venituri proprii ale APL și a autonomiei de decizie asupra lor.
Reformarea sistemului de transferuri și impozite partajate, statuarea acestuia pe baze obiective și previzibile, cu separarea bugetelor APL de nivelul întîi și nivelul al doilea, pentru a asigura un nivel cel puțin minim de servicii, cu condiția ca sistemul să nu descurajeze efortul fiscal propriu și utilizarea rațională a resurselor.
Consolidarea autonomiei și a managementului financiar la nivelul APL, cu garantarea disciplinei financiare, creșterea transparenței și participării publice.
Aceste activități vor avea fiecare implicații particulare asupra procesului de reformare a administrației publice și a finanțelor publice locale. Astfel, prima activitate implică revizuirea cadrului legal și normativ existent pentru a determina creșterea veniturilor proprii ale APL, pentru a stimula colectarea proprie și a întări autonomia locală. Autoritățile își propun revizuirea sistemului existent de taxe și impozite, astfel încît sumele încasate să corespundă responsabilităților și să reducă suprareglementarea de la centru a administrării veniturilor locale. De asemenea, prin această activitate se are în vedere identificarea și introducerea unor noi surse de venituri locale, unor cote suplimentare la cele existente sau învestirea cu dreptul de a oferi facilități fiscale locale.
Principalele criterii pentru determinarea unor noi taxe locale sînt următoarele: veniturile să fie semnificative și vizibile, să acopere o bază largă de impozitare, să fie stabile și puțin afectate de ciclurile economice, predictibile, să fie plătite de locuitori și să nu poată fi exportate (puse pe umerii locuitorilor din alte localități), costurile administrative să fie mici și să fie acceptate de populație. Este important ca veniturile locale să mărească gradul de responsabilizare al autorităților locale, pentru aceasta cel puțin rata de impozitare trebuie să fie decisă la nivel local. Noile impozite locale trebuie definite în legislația națională. Este important ca decizia de a introduce noi impozite și taxe locale sau facilități fiscale să fie lăsată consiliului local, dar estimarea necesarului de transfer de echilibrare să fie făcută în funcție de capacitatea fiscală a localității și nu în funcție de veniturile colectate.
Activitatea numărul doi presupune revizuirea actualului sistem de partajare a impozitelor și de alocare a transferurilor (cu destinație generală, de echilibrare, condiționate), precum și îmbunătățirea sistemului de finanțare a investițiilor de capital (granturi sau împrumuturi). În acest sens este necesar să fie elaborate mecanisme financiare care vor încuraja cooperarea intermunicipală și consolidarea capacității administrative. Astfel,se va efectua evaluarea de ansamblu a nevoilor și posibilităților de finanțare a competențelor proprii ale APL, incluzînd și sumele de echilibrare.
Există mai multe posibilități de a asigura finanțarea serviciilor descentralizate. Principalele surse de fonduri sînt: veniturile proprii; taxele și impozitele partajate; transferurile interbugetare și granturile interguvernamentale. Bugetele locale trebuie să se alimenteze din aceste trei surse principale în mod echilibrat, pentru a asigura stabilitatea lor pe termen lung, iar autorităților APL trebuie să li se permită să administreze aceste bugete fără restricții semnificative. Tipurile de venituri aflate la dispoziția APL depind, în mare măsură, de caracteristicile funcțiilor descentralizate, astfel după implementarea strategiei de descentralizare competențele exclusive se vor finanța cu precădere din impozite, taxe și tarife locale, iar acolo unde acestea nu sînt suficiente, din transferuri generale, în timp ce responsabilitățile partajate se vor finanța printr-o combinație de impozite și transferuri condiționate.
Transferurile de la nivel central au scopul de: a garanta un standard minim de calitate la exercitarea competențelor descentralizate; a crea stimulente de raționalizare a cheltuielilor și de sporire a veniturilor proprii; a asigura echilibrul și coeziunea teritorială în termeni de capacitate de prestare și de generare de venituri. Aceste deziderate generale pot fi atinse prin diverse metode de alocare financiară: impozite partajate, transferuri generale și transferuri condiționate etc.
Transferul general poate fi folosit în mod independent de APL, aceasta avînd deplină autonomie în stabilirea priorităților și în alocarea resurselor pentru diferite competențe proprii. Acest transfer general va include atît actuala cotă defalcată din impozitul pe venit (transfer general partajat), cît și sumele de echilibrare destinate să reducă disparitățile orizontale generate de capacitățile fiscale diferite ale APL. Veniturile proprii vor fi estimate pornindu-se de la actuala situație a APL și ținîndu-se cont de alte măsuri ale actualei strategii de extindere a bazei fiscale specifice APL: transferul de noi impozite către APL, lărgirea bazei fiscale a actualelor impozite și taxe locale (prin eliminarea sau reducerea facilităților fiscale), creșterea flexibilității în stabilirea cotelor de impozit, îmbunătățirea colectării.
Cheltuielile calculate ale competențelor proprii vor fi estimate pornindu-se de la 2 criterii:
a) cheltuielile efective din ultimii ani pentru servicii specifice acestor competențe;
b) un nivel minim de servicii specifice acestor competențe ce trebuie asigurat pentru fiecare comunitate locală.
Transferul general de la bugetul de stat are scopul de a suplimenta veniturile proprii și a oferi autorității locale veniturile necesare pentru a-și exercita competențele proprii în condiții de autonomie bugetară. El va fi compus atît din cota defalcată din impozitul pe salariu (venit) – impozit partajat între APC și APL – cît și din sumele de echilibrare. Ulterior va fi necesar să se stabilească nivelul efectiv al cotelor pe tipuri de APL (de nivelul întîi și nivelul al doilea) și formula de alocare a sumelor de echilibrare. Formula de alocare a transferului de echilibrare va fi determinată în funcție de capacitatea fiscală a respectivei APL și cheltuielile calculate ale competențelor proprii.
Această formulă va trebui ulterior materializată într-un act normativ.Este evident că competențele care nu sînt proprii (partajate, delegate) trebuie finanțate în alt mod decît din veniturile generale (asupra cărora APL are deplină autonomie în ceea ce privește prioritățile și alocările pentru o destinație sau alta). Interesul public (național) impune, în cazul acestor competențe, ca APC să asigure realizarea în practică a beneficiilor importante ce trebuie să rezulte din exercitarea, chiar cu autonomie limitată, a acestor competențe. De aceea finanțarea acestor competențe se va face în special prin transferuri condiționate, care trebuie să îndeplinească următoarele caracteristici:
a) se va transfera către APL o sumă globală cu destinație specificată (de exemplu, învățămînt), dar care va putea fi alocată autonom de autoritatea APL pe componentele care i-au fost transferate în responsabilitate: o sumă anume pentru plata salariilor, alta pentru întreținere, alta pentru materiale didactice, alta pentru reparații curente/capitale – evident cu respectareastandardelor din domeniu (salariile vor trebui plătite conform prevederilor legale; cheltuielile de instruire a personalului didactic vor trebui dimensionate potrivit standardelor de formare continuă);
b) transferul condiționat va fi alocat către APL, de regulă, pe bază de formulă, care trebuie să fie cît mai simplă și să aibă ca element central numărul de beneficiari ai serviciilor specifice competențelor descentralizate. Numai în acest mod finanțarea poate fi corelată cu principiul orientării către client în furnizarea serviciilor publice;
c) competențele partajate sau delegate vor putea fi finanțate și în baza tarifelor percepute de la beneficiari, dacă acest lucru se consideră oportun (de exemplu, serviciile de stare civilă sau anumite servicii sociale foarte specializate), fie în mod uniform, fie în funcție de venit;
d) cheltuielile de investiții vor fi acoperite tot prin transferuri condiționate cu această destinație, care vor fi alocate fie pe bază de formulă, fie pe bază competitivă (pe proiecte).
Creșterea complexității relațiilor financiare necesită întărirea capacității Ministerului Finanțelor de monitorizare, evaluare și elaborare a politicilor publice privind sistemul financiar al APL și al relațiilor interbugetar.
În fine, a treia activitate prevede măsuri pentru atingerea unei autonomii bugetare reale și viabile prin revizuirea și simplificarea procedurilor bugetare, menținerea disciplinei bugetare, creșterea transparenței față de public și mărirea responsabilizării atît prin introducerea unui management financiar mai performant (bugete de performanță și bugetare multianuală), cît și prin întărirea instrumentelor de control (audit intern și extern) și perfecționarea sistemului de achiziții publice la nivel local.
Dintre actiunile metionate mai sus, pina la etapa actuala au fost realizare urmatoarel
Programele guvernamentale a tuturor guvernelor din ultimii 5 ani au inclus descentralizarea și autonomia locală ca o prioritate de baza. Însă, sub aspect practic această reformă a rămas nerealizată.
A fost creată Comisia parlamentară specială pentru modificarea și completarea cadrului legislativ privind procesul de descentralizare și consolidare a autonomiei locale.
Elaborarea și adoptarea modificărilor importante la sistemul de finanțe publice locale, prin care se creează premise pentru depolitizarea sistemului de finanțare a administrației publice și creșterea stimulării autorităților locale pentru a-și crește veniturile. Mai mult, aceste schimbări ar putea să constituie un fundament pentru derularea întregului proces de descentralizare și implementare a strategiei. Aceste modificări au fost introduse prin Legea Nr. 267 din 01.11.2013 pentru modificarea și completarea unor acte legislative și care a introdus un set de modificări la Legea Nr. 397-XV din 16 octombrie 2003 privind finanțele publice locale.
A dost elaborate si adoptata Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale, Nr. 181 din 25.07.2014 precum si Programul de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014–2016.
După analiza variatelor aspecte legate de descentralizarea fiscală și autonomia financiară, am putea schița niște reguli generale pe care ar trebui să le urmeze guvernanții noștri pentru a evita greșelile comise pe parcursul ultimilor câțiva ani de experiențe în procesul de descentralizare.
Descentralizarea financiar – fiscală trebuie abordată ca un proces sistemic și integrat – sistemul finanțeor publice și al relațiilor financiare interguvernamentale trebuie abordat și implimentat sistemic, în așa fel încât toate piesele acestui mecanism să fie congruente. O reformă parțială, limitată, de exemplu, la reforma veniturilor publice locale sau a transferuruilor guvernamentale, nu poate duce la un success durabil.
Guvernul central trebuie să fie capabil să monitorizeze și să sprijine descentralizarea – un proces eficient de descentralizare solicită ca guvernul central să aloce suficiente resurse financiare și umane pentu monitorizarea și implimentarea unui sistem uniform de contabilitate și de audit bugetar, pentru înlăturarea efectivă a barierelor care impiedică colectivitățile locale să contracteze credite pe piața de capital, pentru determinarea și fundamentarea cheltuielilor obligatorii mandatate autorităților publice locale și pentru crearea unui sistem stabil și previzibil al transferurilor și defalcărilor.
Sistemul transferurilor tebuie să fie diferențiat – este greșită părerea conform căreia sistemul fiscal interguvernamental trebuie să fie omogen pentru toate colectivitățile locale. Condițiile în care operează autoritățile publice locale în zonele defavorizate adesea sunt de natură să submineze integritatea sistemului finanțelor publice locale și să diminueze credibilitatea pe care o au autoritățile locale în fața cetățenilor.
Existența unor largi împuteniciri fiscale acordate autorităților locale – electoratul va solicita ca autoritățile publice locale să demonstreze o responsabilitate mult mai înaltă în cazul în care serviciile publice locale sunt finanțate din taxe și impozite colectate în aria colectivității, și această responsabilitate va fi mult mai redusă atunci când acestea se sprijină în principal pe transferuri și defalcări de la guvernul central. Aceste impozite și taxe locale trebuie să fie sesizabile de către alegători, pentru ca aceștea să poată considera că aduc o contribuție în dezvoltarea comunitară
Stabilitatea relațiilor interguvernamentale – adeseori strategiile de descentralizare în diverse țări se concentrează nu în legi organice sau în modificări constituționale, ci în hotărâri sau ordonanțe de urgență ale guvernului. Prin urmare guvernul are dreptul să modifice regulile pe care le impune, ceea ce nu permite autorităților locale să-și elaboreze strategii de dezvoltare locală pe termen lung. În virtutea acestor insuficiențe juridice guvernul, urmărind realizarea intereselor sale, poate fi tentat să opereze variate modificări atât pozitive cât și negative. Prin urmare, dacă guvernul central cu adevărat dorește ca procesul de descentralizare să parcurgă cu success, el ar trebui să fie primul care să respecte regulile care le impune
Structura simplă a sistemului – autoritățile locale nu dispun de suficiente resurse umane pentru a opera în cadrul unor sisteme interguvernamentale fiscale complicate. Cu cât mai simple sunt sistemele finanțelor publice locale cu atât mai mici sunt și alocațiile financiare necesare pentru administrarea veniturilor și cheltuielilor și cu atât mai mici sunt ți costurile necesare pentru monitorizarea și evaluarea costurilor pe care le presupune administrarea finanțelor publice locale. Cele mai frecevente greseli care țin de complexitatea sistemelor finanțelor publice locale sunt cele care țin de transferuri
Existența unor constrângeri bugetare – aceste constrângeri bugetare pesupun că guvernele locale care dispun de autonomie financiară, nu trebuie să mizeze pe transferuri ad-hoc de la guvernul central pentru acoperirea eventualelor deficite bugetare de la sfîrșitul anului. Acordarea unei largi autonomii financiare comunităților locale trebuie să fie însoțită de impunerea și respectarea anumitor reguli care ar solicita din partea autorităților locale o eficiență cât mai înaltă în administrarea propriilor lor venituri și crearea condițiilor în care împrumuturile ( atât bugetare, cât și de piață) ar fi oportunități utilizate în ultimă instanță..
În concluzie, consolidarea autonomiei financiare trebuie să se desfășoare în paralel cu întărirea relațiilor interbugetare dintre bugetul de stat și bugetele locale și nu poate fi posibilă atâta timp cât sistemul financiar local va fi dependent de cel republican. Autonomia financiară este coloana vertebrală a oricărei autonomii locale, întrucât elementele de natură financiară sunt cele care fac legătura între necesitățile colectivităților locale și mijloacele puse la dispoziția acestora pentru realizarea lor.
2.3. Implicațiile descentralizării financiar – fiscale asupra procesului de reformare a finanțelor publice locale
Ultimele modificări legislative în domeniu descentralizarii financiar – fiscale țin de elaborarea noii metodologii de finanțare a unitatilor administrative teritoriale în anul 2014, specificate în Legea finanțelor publice, prezentate in Anexa nr.1
Modificările aferente sistemului de transferuri către administrația publică locală presupun că:
Sistemul de transferuri este centrat pe venituri
Bugetele autoritatilor publice locale de nivelul I sunt independente fata de cele ale nivelului II
Defalcările de la impozitul pe venit al persoanelor fizice va constitui: municipiul Chișinău – 50% și municipiul Bălți – 45%; consiliile Raionale și UTA Găgăuzia – 25%; orașele reședință de raion, inclusiv cele din UTA Găgăuzia, – 20%; celelalte UAT de nivel întîi, inclusiv cele din UTA Găgăuzia, – 75%.
Transferurile cu destinație generală (de echilibrare) se efectueaza conform formului stabilite in legea finantelor publice locale
Domeniul învățămîntului pre-universitar – va fi finanatat prin transfer cu destinație specială
Fondul de echilibrare pentru anul current va fi calculat pe baza anului anterior
În procesul de descentralizare administrativă la general, și cel de descentralizare financiară în particular, se poate atesta o creștere a dezechilibrului în ceea ce privește resursele financiare ale unităților administrative teritoriale, în deosebi în plan orizontal, și este foarte important ca mecanismul de echilibrare financiară, indiferent de modalitatea prin care este conceput, trebuie să urmăreasca satisfacerea următoarelor scopuri generale: alocarea de fonduri în vederea prestării serviciilor publice de către autoritățile publice locale, compensarea diferențelor de capacitate financiară a autorităților și a necesităților de cheltuieli, crearea de stimulenți suficienți pentru gestionarea eficientă a serviciilor locale precum și pentru sporirea veniturilor din surse proprii. Sistemele de echilibrare financiară al localităților trebuie să compenseze, cel puțin, parțial, diferențele de capacitate financiară a autorităților și necesitățile de cheltuieli, și nici de cum, nu urmează a fi compensate diferențele de eficiență managerială sau cele de cost rezultate din adaptarea nivelurilor de servicii la preferințele locale, chiar dacă ultimele două genereaza și ele disparități semnifictive între colectivitățile locale.
Procesul de repartizare financiară echilibrată poate fi realizat prin mecanismul transferului și a impozitului partajat (redistribuit). În echilibrarea pe vertical este utilizat în special transferul condiționat sau special. Pentru echilibrarea pe orizontală sunt utilizate transferuruile generale, impozitele partajate sau o combinație a celor două. Prin urmare, realizarea descentralizării administrative nu poate fi concepută fără susținerea financiară de către stat a celor mai slab dezvoltate unități teritoriale, în special prin aplicarea unui mecanism de repartizare financiară echilibrată, având ca scop lichidarea dezechilibrelor dintre capacitatea financiară și necesitățile de cheltuieli ale unor autorități publice locale.
Modalitatea de estimare a veniturilor persoanelor fizice se efectează conform Codului Fiscal și proporțiile stabilite între nivelul I și II al bugetelor UAT, iar modalitatea de calcul a transferuruilor cu destinație generală este una nouă și presupune:
Pasul 1. Sursa transferurilor cu destinație generală pentru UAT de nivelul I și II o constituie Fondul de Susținere Financiară. FSF este format din impozitul pe venit al persoanelor fizice, nealocate sub formă de defalcări pentru UAT. Astfel FSF se formează din venituri nealocate în forma de defalcari in cuantumul:
La nivelul I din impozitul pe venitul persoanelor fizice se defalchează 75 % , restul merge în FSF în bugetul de stat
Pentru bugetele orașelor (municipiilor) de resedință de raion și a unității teritoriale autonome cu statut juridic special – 20 % din volumul total colectat în teritoriul UAT respective restul merge în FSF
La nivel raional din IVPF se defalchează 25 % restul 75 % se varsă în FSF la bugetul de stat
În bugetul central al UTA Gagauzia din IVPF ramâne 25 % restul 75% se varsă în FSF la bugetul de stat
Pasul 2. FSF se distribuie în două fonduri distincte:
Fondul de echilibrare a bugetelor UAT de nivelul I (FEB1)
Fondul de echilibrare a bugetelor UAT de nivelul al doilea (FEB2)
Pasul 3. Fondul de echilibrare a bugetelor UAT de nivelul I este repartizat în funcție de
Capaciatea fiscală pe locuitor ( calculate ca raport între veniturile colectate din defalcările din impozitul pe venitul persoanelor fizice și numărul de locuitori ai UAT)
Populația
Suprafața UAT
Fondul de echilibrare a bugetelor UAT de nivelul II este repartizat în funcție de:
Populația
Suprafața UAT
Fondul de Susținere Financiară al autorităților locale (FSF) va fi singura resursă pentru transferurile cu destinație generală, de echilibrare, destinate APL. Sistemul de alocare pentru Fondul de Echilibrare Bugetară (FEB1) pentru APL 1 și a Fondul de Echilibrare Bugetară (FEB2) pentru APL 2, se va baza, în principiu, pe un set de indicatori de bază care aproximează bine atât capacitatea financiară locală, cât și nevoile de servicii publice la nivel local: capacitatea fiscală pe locuitor (CFL), populația și suprafața UAT. Se consideră, pe baza experienței internaționale și a literaturii de specialitate, că acești indicatori reflectă bine, atât capacitatea de a genera resurse financiare, cât și nevoia de servicii publice a administrației publice locale.
Tansferurile cu destinație specială de la bugetul de stat se alocă bugetelor UAT pentru finanțarea:
Invățământului preșcolar, primar, secundar, secundar general, special și complementar (extrașcolar)
Compețentelor delegate autorităților APL de Parlament la propunerea Guvernului
La etapa actuală de stabilire a raporturilor între bugetul de stat și bugetele UAT ca transferuri pentru finanțarea competențelor delegate ale autorităților APL sunt luate în considerație:
Transferurile pentru plățile sociale
Transferurile pentru compensarea diferenței de tarife la energie electrică și la gaze natural (utilizate de locuitorii unei localități din raioanele Dubăsari și Caușeni, ai satului Varnița și raionul Anenii Noi
Transferuri pentru compensarea veniturilor ratate ale bugetelor UAT(compensare a veniturilor bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat și fondurilor asigurării obligatorii de asistență medicală, ratate în legatură cu scutirea deținătorilor de terenuri agricole situate pe traseul Ribnița – Tiraspol)
Transferurile din fondul republican de susținere socială a populației
Sistemul propus de echilibrare și partajare a veniturilor generale de stat are scopul de a crea stimulente pentru consolidarea și dezvoltarea bazei de venituri a administrațiilor publice locale, prin următoarele mecanisme:
În primul rând, cheltuielile administrațiilor locale, după aplicarea noului sistem, vor fi determinate de nivelul veniturilor obținute de fiecare UAT și nu de valoarea estimată la nivel central, ca în prezent. Astfel, fiecare UAT va fi direct interesată să colecteze cât mai multe venituri pentru a putea cheltui mai mult potrivit nevoilor lor specifice.
În al doilea rând, la calcularea indicatorului capacitate fiscală pe locuitor se utilizează numai veniturile din cota partajată din impozitul pe venit persoane fizice (IVPF), făcând abstracție de veniturile proprii ale unei UAT astfel, colectarea mai bună a veniturilor proprii nu influențează sumele de echilibrare primite de autoritatea publică locală;
Sistemul propus are menirea de a stimula foarte mult colectarea veniturilor proprii ale administrațiilor locale prin două mecanisme.În primul rând, în calcularea indicatorului capacitate fiscală pe locuitor se utilizează numai veniturile din cota partajată din impozitul pe venit persoane fizice (IVPF), făcând abstracție de veniturile proprii ale unei UAT. În acest fel colectarea mai bună a veniturilor proprii nu influențează sumele de echilibrare primite de un UAT, ceea ce reprezintă un alt stimulent important utilizarea bazei fiscale proprii.
În al doilea rînd, cheltuielile administrațiilor locale vor fi determinate după aplicarea noului sistem, de nivelul veniturilor obținute de fiecare UAT și nu de valoarea estimată la nivel central, ca în prezent. Astfel, fiecare UAT va fi direct interesată să colecteze cât mai multe venituri pentru a putea cheltui mai mult potrivit nevoilor sale specifice.
Impactul general al aplicării noului sistem de transferuri, și respectiv, a modificărilor propuse la Legea nr. 397 privind finanțele publice locale asupra gradului de descentralizare financiar – fiscala :
În sistemul actual, cât poate cheltui o UAT este determinat de cheltuielile medii pe un locuitor fixate la nivel central, acestea nu reflectă nevoile reale și specifice ale UAT-urilor: sunt folosite normative general valabile, fără capacitatea de a se ține cont de nevoile și preferințele specifice fiecărei colectivități locale; sunt servicii care nu au normative, iar introducerea de noi servicii este foarte dificilă. Suplimentar la aceasta, bugetele și deciziile UAT de nivel I sunt dependente de bugetele și deciziile consiliilor raionale; nu există stimulente sigure pentru dezvoltarea bazei fiscale proprii, creșterea colectării impozitelor și taxelor locale sau dezvoltarea economică locală.
Ca urmare, actualul sistem nu se aliniază întrutotul la prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale, așa cum subliniază și recomandarea 179/2005 a Consiliului Europei – Congresul Puterilor Locale și Regionale, precum și ultimul raport de monitorizare al acestora din februarie – martie 2012.
Noul sistem încearcă să elimine cea mai mare parte din aceste efecte negative. În primul rând, o bună parte din volumul cheltuielilor la nivel local, nu mai este determinat central, ci de volumul local al veniturilor care sunt colectate. Astfel, pe de-o parte, crește interesul autorităților locale de a dezvolta baza fiscală locală, de a colecta mult mai bine taxele și impozitele locale, de a reduce evaziunea fiscală și economia tenebră, de a dezvolta economia locală. Pe de altă parte, crește puterea autorităților locale în a decide nivelul și destinația cheltuielilor în funcție de nevoile și preferințele specifice ale comunității. Aceste lucruri se datorează caracteristicilor principale ale noului sistem:
1) volumul cheltuielilor este determinat de venituri: veniturile proprii (taxe și impozite locale – toate), veniturile partajate din impozitul pe venit a persoanelor fizice, transferuri cu destinație generală, transferuri cu destinație specială, fie pentru acoperirea unor cheltuieli curente (educație, plăți sociale), fie pentru investiții. Volumul cheltuielilor nu mai este determinat de cheltuielile medii pe locuitor stabilite la nivel central;
2) autoritățile locale devin interesate direct să-și dezvolte baza fiscală proprie, să colecteze mai bine taxele și impozitele locale, să elimine cât mai mult din evaziunea fiscală și economia tenebră, să dezvolte economia locală, prin atragerea de investitori care să creeze locuri de muncă și să crească baza impozitului pe venitul persoanelor fizice (IVPF); 3) cotele și formulele de alocare a transferurilor sunt stabilite de lege atât pentru nivelul I, cât și pentru nivelul II. Crește foarte mult transparența și claritatea alocărilor financiare;
4) nu mai există relații financiare de subordonare între UAT de nivelul I și II. Crește substanțial autonomia UAT de nivel I;
5) finanțarea prin transferuri cu destinație specială menține posibilitatea atingerii obiectivelor Guvernului în domenii foarte importante, cum este educația. Transferurile condiționate permit o finanțare transparentă, asumată de Guvern, pentru domenii foarte importante: educație, prestații sociale. Autoritățile locale administrează aceste domenii și pot contribui din surse proprii la îmbunătățirea finanțării;
6) există un sistem eficient de echilibrare, care folosește 3 indicatori fundamentali: capacitatea fiscală pe locuitor (calculată numai pe baza IVPF), populația și suprafața. Astfel comunitățile cele mai sărace au acces la o finanțare care să asigure o calitate minimă a serviciilor publice locale;
7) crește substanțial autonomia financiară: dacă în actualul sistem aceasta este limitată , constituind 3%-5% din totalul cheltuielilor, în noul sistem aceasta crește la peste 20% pentru APL de nivel I și la 30% pentru APL de nivel II.
În calcule procentuale, conform Anexei nr.2 putem observa că ponderea veniturilor proprii ale UAT de nivelul 2 în bugetul său se va mări dublu, veniturile partajate vor atinge o rată triplă de majorare, iar ponderea transferurilor pentru echilibrare va crește de șase ori. La nivelul UAT de nivelul I, observăm majorarea triplă a veniturilor proprii ale UAT în bugetul său, în noile condiții de finanțare, mărirea de cinci ori a veniturilor partajate și cea a transferurilor de șapte ori. Aceasta însemnă nivel mai larg de autonomie și descentralizare a finanțelor publice locale, plus capacitate sporită în diversificarea serviciilor publice prestate cetățenilor.
Exista insa puncte slabe și riscuri ca in orice sistem administrativ, acestea reflectindu-se in :
Baza economică slabă a majorității APL;
Linia de start a APL este diferită. Sistemul propus nu asigură majorarea imediată a capacității fiscale a APL (este nevoie de 2-3 ani);
Reticența unor conducători ai APL la schimbări, frica că nu vor putea aplica (face față) în practică stimulentelor oferite;
Mizarea APL în continuare pe ajutor financiar de la stat. Baza fiscală nu se va dezvolta atîta timp cît motivația va fi de a cere, nu de a crea;
Avantajarea APL care au taxe pentru resurse naturale, față de cele care nu dispun de aceste resurse;
Influența slabă și lipsa pîrghiilor APL asupra diminuării evaziunii fiscale și a economiei tenebre;
Divergențe între datele APL și datele statistice oficiale cu privire la numărul populației și suprafeței din UAT și solicitarea în continuu a ajustării acestor indicatori;
Capacitățile manageriale limitate ale APL;
Negativismul și lipsa de încredere în guvernare, implantate în societate de unele elemente și instigatorii politici;
Insuficiența lichidităților la bugetul de stat pentru efectuarea integrală și la timp a transferurilor cu destinație generală și specială la bugetele UAT.
În 2014, de noile prevederi ale Legii privind finanțele publice locale urmează să beneficieze patru APL-uri: Ocnița, Basarabeasca, Râșcani și mun. Chișinău, localități care vor pilota această lege.
În concluzie, noul sistem de finanțe publice locale, urmărește creșterea calității serviciilor publice prestate de autoritățile locale, prin eficientizarea procesului de administrare. Este lărgită competența decidenților locali de a gestiona finanțele publice, de a organiza propriile servicii fiscale în sensul stabilirii, constatării, încasării, controlului și urmăriirii impozitelor și taxelor locale. Acesta permite corelarea resurselor financiare cu elemente patrimoniale ale comunităților locale, precum și cu nevoia de reorganizare și de îmbunătățire a managementului calității serviciilor publice oferite populației.
Astfel, noul sistem de finanțe va asigura în mod efectiv autonomia locală, asigurând dreptul și capacitatea autorităților administrației publice locale de a soluționa și gestiona treburile publice, în interesul colectivității locale. Astfel, autoritățile publice locale, administrează conform principiului autonomiei locale, resursele financiare de care acestea dispun și totalitatea bunurilor din proprietatea sa publică și privată.
Din cele menționate, putem concluziona că descentralizarea financiară aduce beneficii economice unitățiilor administrativ – teritoriale, prin eficientizarea sistemului de alocare a resurselor, prin intermediul principiului subsidiarității, adică prin transferul de responsabilități la nivelul administrativ cel mai potrivit să asigure performanță maximă.
CAPITOLUL III
ROLUL PROCESULUI DE DESCENTRALIZARE FINANCIAR – FISCALĂ ASUPRA FINANȚELOR PUBLICE LOCALE A MUNICIPIULUI CHIȘINĂU
Capitolul III abordează importanța descentralizării financiar – fiscale în contextul modificării legii nr.397 din 16.10.2003 pivind finanțelor publicelocale, asupra veniturilor bugetare ale Municipiului Chișinău. Astfel, sunt evidențiate particularitățile elaborării bugetului Municipiului Chișinău pentru anul 2014 în comparație cu anul 2013, fiind subliniate aspectele forte și riscurile implimentării noii metodologii de finanțare a unitătilor administrativ teritoriale.
Analiza sistemului de venituri bugetare ale municipiului Chișinău
Cadrul normative de baza de constituire a bugetului municipiului Chsinau il constituie Legea privind finantelor publice locale, care la art. 5 stabileste ca partile componente ale bugetului municipiului Chisinau la capitotlul venitui este
Venituri proprii
Defalcari d ela taxe si impozite
Transferuri
Granturi
Mijloace special
Fonduri special
Conform estimarilor in perioada analizata, veniturile in suma globala a constituit in bugetul municpiului Chisinau in 2013 2 miliarde 790 milioane 291,3 mii lei, in anul 2014 acestea au variat pina la 2 miliarde 729 milioane 115,1 mii lei si pentru 2015 acestea constituie 2 miliarde 839 milioane 764,1 mii lei, potrivit anexelor….Dinamica bugeului municiupiului Chsinau a variat in mare parte, pe baza modificarii legii finantelor publice locale, ce a instituit o noua metodologie de acumulare a veniturilor in bugetul municipalitatii.
Veniturile proprii constituie venituri formate conform Codului fiscal si altor acte legislative, din impozitele, taxele si alte plati care se incaseaza direct si integral la bugetul municipiului Chsinau. Pentru anul 2013 au constituit 1 miliard 838 milioane 260,9 mii lei, pentru anul 2014 a constituit 1 miliard 199 milioane 489,3 mii lei, iar pentru 2015 acesta a fost stabilit drept 383 milioane 643,4 mii de lei. Aceasta deviere poate fi explicate prin faptul ca in anul 2013 ponderea incasarile directe si integrale ale impozitelor, taxelor si altor venituri a constituit 66,4 % din totalul de venituri proprii ale buegetului municipal iar in 2014 acestea constau doar in 16%. Astfel daca in anul 2013 impozitul pe venitul din salariu constituia 1 miliard 410 milioane 836,4 mii lei si era una din sursele primordial de venit, in 2014 aceasta suma fost considerabil micsoarata 753 milioane 299,7 mii lei in 2015 acest tip de impozit a fost in totalmente exclus din categoria venituri proprii.
Defalcarile de la veniturile regularizatorii sunt mijloace banesti stabilite de la venitruile generale de stat pentru bugetele UAT de nivelul I si II care pentru anul 2013 constituiau 878 milioane 956, 4 mii lei, pentru 2014 a constituit 97 milioane 750 mii de lei iar in 2015 acestea constituie 955 milioane 625 mii lei. Acesta discrepanta este datorata faptului ca in anul 2013 sa defalcate de la impozitul din activitatea d eintreprinzator 794 milioane 88,4 mii lei, in anul 2014 nu sa defalcat deloc pe baza impozitului pe venit din activitatea de intreprinzator inr in 2015 sa defalcate 809 milioane lei pe baza impozitului de venit din salariu.
Mijloacele speciale reprezinta veniturle institutiilor publice obtinute, in conditiile autorizate prin acte normative, de la efectuarea lucrarilor si prestarea serviciilor contra plata, precum si din donatiile, sponsorizarile si din alte mijloace banesti intrate legal in posesia institutiei publice. In anul 2013 acestea au constituit 59 milioane 788,6 mii lei, in 2014 68 milioane 871,4 mii lei iar in 2015 70 milioane 9 mii lei.
Fondurile speciale reprezinta venituri provenite din desfasurarea loteriilor locale, consursurilor si altor masuri organizate de autoritatile publicelocale, precum si depuneri benevole ale persoanelor fizice si juridice pentru solutionarea problemelor de interes local. In 2013 si 2014 acestea au cosntituit 6 milioane 500 mii lei, in 2015 acestea sunt in proportie de 7 milioane 500 mii lei.
Transferurile pentru anul 2013 au constituit 5 milioane 503,3 mii lei iar pentru anul 2014 1 miliard 355 milioane 35,2 mii lei, si iin 2015 acestea sunt in suma de 1 miliard 420 milioane 855,6 mii lei. In materie de transferuri au fost facute cele mai mari modificari, astfel in 2013 existau trei tipuri de transferuri si anume transferuri curente de la bugetele de alt nivel 3 milioane 66 mii, transferuri cu destinatie speciala de la bugetul de stat 300 de mii lei si transferuri intre componentele bugetuluii d estat si componentele bugetelor UAT 2 milioane 137,3 mii lei. In anul 2014 transferurile curente de la bugetele d ealt nivel au fost in totalitate excluse, transferurile cu destinatie speciala de la bugetul de stat au cosntituit 1 miliad 174 milioane 971,1 mii lei precum si transferurile pentru acoperirea perderilor 177 milioane 791,8 mii lei, transferurile intre componentele bugetului de stat si componentele bugetelor UAT nesuferind modificai esentiale. In anul 2015 principalele tipuri de transferir sunt transferuri cu destinatie speciala de la bugetul de stat pentru invatamint 1 miliard 276milioane 209,1 mii lei, transferurile cu destinatie speciala de la bugetul de stat pentru iasigurarea si asistenta sociala 33 milioane 342,2 mii lei iar transferurile cu destinatie specialal de la bugetul de stat pentru scolile sportive au cosntituit 45 milioane 595,5 mii lei si nu in ultimul rind au fost incluse transferuri pentru acoperirea perderilor in suma de 62 milioane 738,9 mii lei.
Granturile au constituit in 2013 1 milion 282,1 mii lei, in 2014 1 milion 469,2 mii lei iar in 2015 2milione 131,1 mii lei.
Fianatele Publice locale reprezinta indicatorul direct al autonomiei financiare ale colectivitatilor locale, astfel stimularea cresterii veniturilor proprii ale UAt in propriile lor bugete este scopul de baza ce necesita a fi atins. Republica Moldova se bazează pe veniturile din impozitele indirecte (TVA și accize), și are o impozitare foarte scăzută a veniturilor și profiturilor, precum și a proprietății. Recurgerea la impozitarea indirectă poate fi explicată prin venituri relativ reduse de la locurile de muncă, ce nu se potrivesc cu consumul real din cauza transferurilor sociale și remitențelor. Atunci când privim la componența teritorială a veniturilor de consum și proprii ale APL, nu vedem o corelație puternică. De asemenea, corelarea dintre transferuri și veniturile proprii este relativ slabă, o abordare unitară poate fi aplicată, în scopul de a crește impozitarea locală. Solutia in acest caz este restructurarea transferurilor de la bugetul de stat, în scopul de a reflecta lipsa de potențialul de venituri, mai degrabă decât finanțarea normativă a anumitor tipuri de cheltuieli locale.
În zonele rurale, veniturile provin preponderent din impozitele funciare, în zonele urbane, la baza impozitării stau predominant clădirile. Spre deosebire de multe alte țări europene, Republica Moldova nu se confruntă cu problema concentrării veniturilor din impozitul pe bunurile imobiliare în zonele urbane, bogate. Odată cu creșterea veniturilor din impozitul pe bunurile imobiliare, există un risc crescut de concentrare teritorială a acestor venituri în zonele urbane, unde valoarea proprietății va fi cea mai mare. Cu toate acestea, transferurile speciale de echilibrare, care fac deja parte din sistemul moldovenesc de finanțe locale, ar trebui să compenseze această evoluție.
Impozitul funciar este cel mai important venit local în APL rurale, odată ce reprezintă mai mult de 50% din totalul veniturilor proprii. Importanța sa poate fi derivată din caracterul agricol al economiei moldovenești: după indicatorii mondiali de dezvoltare, Moldova are cea mai mare cotă de utilizare a terenurilor în agricultură din Europa și una din cele mai înalte ponderi de terenuri arabile (alături de Danemarca și Ucraina).
Impozitarea terenurilor constituie venitul predominant al APL-urilor rurale. Cu excepția impozitul pe terenuri cu destinație non-agricolă, toate componentele acestui impozit obțin venituri mai mari în localitățile rurale: impozitul funciar colectat de la persoane fizice pe cap de locuitor este de 4,5 ori mai mare în mediul rural decât în APL urbane, impozitul agricol pentru gospodăriile țărănești este de 5,7 ori mai mare în APL rurale, impozitul pe terenuri agricole, cu excepția impozitului pe gospodăriile țărănești, este de 6,4 ori mai mare în APL din mediul rural, iar veniturile impozitelor din pășuni și fânețe pe cap de locuitor este de 7 ori mai mare în APL rurale decât în APL din mediul urban
Practic toate impozitele imobiliare, cu excepția impozitului imobiliar pentru persoane fizice, favorizează puternic APL-urile urbane
Titlul VI din Codul Fiscal al Republicii Moldova este dedicat impozitului pe bunurile imobiliare. Impozitul pe bunurile imobiliare este aplicat pe pământ, clădiri și structuri (construcții). Obiectele de impozitare sunt prevăzute la articolul 278 și includ terenurile, casele, clădirile, apartamentele, inclusiv bunurile imobiliare aflate la o etapă de finisare a construcției de 50% și mai mult, rămase nefinisate timp de 3 ani după începutul lucrărilor de construcție.
Articolul 280 stabilește cotele minime și maxime de impozitare pe bunurile imobiliare, variind de la 0,05 % la 0,3% pentru bunurile imobiliare cu destinație locativă în orașe, și de la 0,1% la 0,3 % pentru terenurile agricole cu construcții amplasate pe ele. Este la latitudinea autorităților locale de a decide cota impozitării aplicată. O cotă unică de 0,1% se aplică pentru bunurile imobiliare cu altă destinație decât cea locativă sau agricolă, autoritățile locale nu au posibilitatea de a ajusta această cotă.
Cotele impozitului pe bunurile imobiliare din Republica Moldova sunt semnificativ mai mici decât cele din practica internațională și pot fi crescute de mai multe ori. Având în vedere randamentele scăzute din impozitul pe bunurile imobiliare, cotele pot fi mărite fără a afecta contribuabilii negativ într-un mod semnificativ. Recomandăm lărgirea decalajului dintre cotele maximă și minimă și stabilirea valorii maxime la 2% din valoarea proprietății. Creșterea anuală a cotei de impozitare ar trebui să fie limitată pentru a evita creșteri bruște, de exemplu, creșterea de la an la an să nu poată depăși 0,1 puncte procentuale.
Există 15 tipuri de taxe locale ce pot fi aplicate de APL pe baza prevederilor Codului Fiscal, dar majoritatea lor sunt aplicate insuficient. Unele taxe sunt aplicate doar în câteva cazuri, în întreaga țară, iar sumele încasate de la ele sunt foarte mici, cu excepția taxei pentru unitățile de servicii comerciale și/sau sociale și taxa de amenajare a teritoriului.
– Taxa de la posesorii de câini – 0% din APL;
– Taxa balneară – 1% din APL;
– Taxa pentru parcare – 3% din APL;
– Taxa pentru folosirea simbolicii locale – 3-4% din APL1;
– Taxa pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători pe rutele municipale, orășenești și sătești (comune) – 4-6% ;
– Taxa pentru cazare – 5-6% din APL;
– Taxa pentru unitățile comerciale și/sau de prestări servicii de deservire socială – 0-7% APL;
– Taxa de colectare a deșeurilor – doar 3% APL;
– Taxa pentru instalațiile publicitare ( 0-9% din APL).
Pe de altă parte, mai multe taxe din veniturile locale menționate mai sus au o tendință tot mai mare de utilizare. APL din Republica Moldova utilizează (din lista selectată de taxe și venituri locale) în cea mai mare măsură:
– Toate impozitele funciare și imobiliare (aproape 100% din APL);
– Taxa pentru amenajare (taxa amenajarea teritoriului) – 100% din APL;
– Taxa pentru unitățile comerciale și/sau unități de servicii sociale – 100% din APL;
– Taxa pentru organizarea licitațiilor și loteriilor în cadrul unității administrativ-teritoriale – 24-29% din APL;
– Taxa de piață – 16-17% din APL;
– Taxa de publicitate (pe plasarea de publicitate) – 7-11% din APL.
În prezent, este posibilă o simplificare a taxelor locale existente, dar acest lucru nu ar trebui să fie făcut ca o modificare independentă a Codului Fiscal, deoarece nu este o schimbare semnificativă. Spre exemplu, ar putea fi introdusă o taxă de utilizare a spațiului public, înlocuind taxele actuale de la lit. f, j si o , și în cele din urmă extinsă această categorie, de asemenea, pentru terasele de vară de pe trotuarele publice sau pentru obstacolele temporare pe trotuarele publice și drumuri cauzate de construcție. O altă posibilitate este de a uni taxele prevăzute la literele g și h, și, în cele din urmă, lărgirea bazei de impozitare pentru a include alte servicii legate de turism.
De asemenea, ar putea fi introduse noi taxe, ce ar avea mai degrabă o funcție de reglementare decât de acumulare de venituri. Acestea ar putea include licența pentru vânzarea de alcool și tutun. O altă opțiune ar putea fi o taxă pentru aparatele de divertisment, jocurile de noroc, sau casele de pariuri. Cu toate acestea, aceste tipuri de activități ar putea fi deja reglementate în mod special la nivel local, prin emiterea de autorizații și certificate de unități de servicii comerciale și/sau sociale, în conformitate cu litera e.
Legea interzice în prezent APL să introducă noi taxe locale, care nu sunt deja în listă. Bazându-ne pe practica internațională, sugerăm ca administrațiilor locale sa li se permită să introducă un număr limitat (de exemplu, de până la 3) de noi categorii de taxe pentru a reglementa fenomene specifice de nivel local.
3.2. Impactul modificărilor legii privind finanțelor publice locale nr. 397 asupra veniturilor bugetare ale municipiului Chișinău
Concluzii și Recomandări
În concluzie, descentralizarea financiar – fiscală reprezintă elementul fundamental de constituire a unei platforme financiare independente, de către colectivitățile locale, acestea capatând astfel posibilități de autoadministrare mult mai largi. Întrucât delegarea de competențe autorităților locale trebuie să fie urmată de o sustenabilitate financiară, implimentarea unei descentralizări financiar – fiscale eficiente ar reprezenta garanția de bază a unei autonomii financiare veridice.
Totodată, eficiența administrației publice poate fi asigurată prin implimentarea principiilor de bună guvernare, cum ar fi legalitate, proporționalitate, transparență, responsabilitate, echitate și inclusivitate, eficacitate pecum și motivarea actului administrativ. Desigur, participarea societății civile, are și ea un rol semnificativ, din considerentul că este un element primordial împreună cu statul, ce sunt implicate în mod direct în pocesul bunei guvernări.
Din cele menționate mai sus, Carta Europeană a Autonomiei Locale a avut un rol destul de important în inițierea proceselor de descentralizare financiar – fiscală, atâti în europa cât și în Republica Moldova, facilitând astfel dezvoltarea colectivităților locale și stimulând progresul social – economic.
Noul sistem de finanțe publice locale urmărește creșterea calității serviciilor publice prestate de autoritățile locale, prin eficientizarea procesului de administrare. Este lărgită competența decidenților locali de a gestiona finanțele publice, de a organiza propriile servicii fiscale în sensul stabilirii, constatării, încasării, controlului și urmăriirii impozitelor și taxelor locale. Acesta permite corelarea resurselor financiare cu elemente patrimoniale ale comunităților locale, precum și cu nevoia de reorganizare și de îmbunătățire a managementului calității serviciilor publice oferite populației.
Astfel, noul sistem de finanțe va asigura în mod efectiv autonomia locală, asigurând dreptul și capacitatea autorităților administrației publice locale de a soluționa și gestiona treburile publice, în interesul colectivității locale. Astfel, autoritățile publice locale, administrează conform principiului autonomiei locale, resursele financiare de care acestea dispun și totalitatea bunurilor din proprietatea sa publică și privată.
Din cele menționate, putem concluziona că descentralizarea financiară aduce beneficii economice unitățiilor administrativ – teritoriale, prin eficientizarea sistemului de alocare a resurselor, prin intermediul principiului subsidiarității, adică prin transferul de responsabilități la nivelul administrativ cel mai potrivit să asigure performanță maximă.
Printre cele mai importante recomandări menționăm:
delimitarea și dezvoltarea continuă a conceptului de descentralizare financiar – fiscală în Republica Moldova, urmărinduse posibilitatea revizuirii permanente a structurii sistemului bugetar și a perfecționării relațiilor financiare din cadrul acestuia;
aprobarea unei viziuni globale și sitemice, de sus în jos, a bugetăii sectorului public pentru crearea unei proceduri specializate de consolidare a sistemului de finanțe publice locale, în funcție de prioritățile programelor pe termen lung;
crearea premiselor pentru implimentarea cu success a modificărilor din sistemul de finanțe publice locale, pentru intentisificarea procesului de descentralizare financiar – fiscală;
reformarea structurii administrative – teritoriale a Republicii Moldova, prin crearea unor unități adimistrative cu rază teritorială mai mare, ceea ce va permite acumularea de venituri rezonabilă pentru întreținerea cheltuielilor publice locale;
identificarea principalelor direcții și tehnici de macrobugetare, inerente în elaborarea unei politici de echilibrare financiară a sectorului public pe termen lung.
Bibliografie
Acte normative:
Carta europeană: exercițiul autonom al puterii locale din 15.10.1985, ratificată prin Hotarârea Parlamentului Republicii Moldova nr. 1253-XIII din 16. 07.1997. În: Tratate Internaționale, vol. I, 1988.
Constituția Republicii Moldova din 29 iulie 1994. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.1 din 12.08.1994.
Legea nr.397-XV din 16.10. 2003 cu privire la finanțele publice locale. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 223-230 din 08.08.2014
Legea nr.436-XVI din 28.12.2006 cu privire la administrația publică locală. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.32-35 din 09.03.2007.
Legea nr.435-XVI din 28.12.2006 cu privire la descentralizarea administrative. În: monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.29-31 din 02.03.2007.
Legea nr.229 -XVIII din 23.09.2010 privind controlul financiar public intern. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 232-234 din 26.11.2010
Legea nr.68-XIX din 05.04.2012 pentru aprobarea Strategiei naționale de descentralizare și a Planului de acțiuni privind implementarea Strategiei naționale de descentralizare pentru anii 2012-2015. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.143-148 din 13.07.2012.
Legea nr. 112-XIX din 02.07.2014 pentru ratificarea Acordului de Asociere între Republica Moldova, pe de o parte, și Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice și statele membre ale acestora, pe de altă parte. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.185-199 din 18.07.2014.
Legea nr.181-XIX din 25 07.2014 privind finanțele publice și responsabilității bugetar fiscale. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.223-230 din 08.08.2014.
Programul de activitate a Guvernului Republicii Moldova “ Integrare Europeana: Libertate, Democratie, Bunastare” 2013-2014. Chisinau, Guvernul Republicii Moldova, 2013.
Circulara Ministerului Finanțelor nr.06/2-07 din 14.06.2014 privind elaborarea de către autoritățile publice locale a proiectelor de buget pentru anul 2015 și a estimărilor pentru anii 2016-2017. http://mf.gov.md/actnorm/budget/notenormmetod (accesat – 27.03.2015)
Literatura generală de specialitate:
Rondinelli Denis. Government Decentralization in comparative perspective: Developing Countries. In: International Review of Administrative Scrience, 1981. Nr.47. 9 p.
Oates W. E. Fiscal Federalism: The Refom of Interguvernamental Fiscal relations in Developin and Emerging Market Economies. Washington D.C. 1994. 23 p.
Bird Richard M., Vaillancourt Francois. Fiscal decentralization in developing countries. Cambrige: university Press, 1998,
Bahl Roy. Fiscal Decentralization as Development Policy. In: Public Budgeting & Finance, 1999, Nr.14. 20 p.
Kee J. E. Fiscal Decentralization: Theory as Reform. In: Administration Public Panama, VII Congress, 2003. 17 p.
Feruglio Nicoletta, Dallas A. Overview of Fiscal Decentralization. In: Unated Nations development Program, Bratislava regional Center, 2008. 3p.
Drăcea Nicoleta Mihaela. Politică și adminizare fiscală în Uniunea Eropeana. Craiova: Ed. Universitaria, 2012. 230 p.
Manole Tatiana. Finanțele Publice Locale. Chișinău: Ed. Epigraf, 2002. 240 p.
Veaceslav Ioniță. Instrumentar al autonomiei financiare – un concept în formare în Republica Moldova. În: Agenda descentralizării în Republica Moldova: Conferința națională 26-27 februarie 2003. Chișinău. 2003. 82 p.
Secrieru Angela. Finanțe publice. Instrumente și mecanisme financiare de intervenție guvernamentală. Chișinău: Ed. Epigraf, 2004. 424 p.
Tatiana Șaptefrați. Corelația dintre guvernarea eficientă și dezvoltarea umană durabilă. În: Tezele conferinței internaționale științifico – practice. Chișinău, 2005. 272 p.
Vitiuc Larisa. Organele administrației publice locale prin prisma democratizării proceselor economice. In: Tezele Conferinței internaționale științifico-practice. Chișinău, 2005. 272 p.
Roman Cazan.Reflecții conceptuale privind autonomia locală și descentralizarea fiscală. În: Tezele Conferinței științifico- practice. Chișinau, 2005. 272 p.
Secrieru Angela. Descentralizarea fiscală: argumentare teoretică și direcții de realizare în Republica Moldova. În: Economica, nr.2. Chișinău, 2006. 226 p.
Popescu L.G., “Administrație și politici publice”, București: ED. Economică, 2005, 351 p.
Manole Tatiana. Descentralizaea fiscală: Provocări pentru Republica Moldova. Chișinău: Ed. Epigraf, 2006. 316 p.
Orlov Ioana- Alexandra. Reforma administrației publice – o cale spre buna guvernare. În: Materiale ale sesiunii de comunicări știintifice. Chișinău, 2008. 580 p.
Man Aureliana. Considerații teortice privind politica fiscală în Uniunea Europeană. În: Economica, nr.1(71). Chișinău, 2010. 224 p.
Cibotaru Igor. Tendințe actuale în dezvoltarea sistemului bugetar al Republicii Moldova. În: Economica nr.1 (71). Chișinău, 2010. 224 p.
Bran Florina. Investigarea politicii fiscale la nivel europan in contextul economic actula. În: Materialele Conferinței științifice internaționale Republica Moldova: 20 de ani de reforme economice. Chișinău, 2011. 270 p.
Didea Ionel, Iancu Daniela, Drăghici Andreea. Autonomia locală în România. În: Materialele Conferinței internaționale științifico-practice: Teoria și practica administrării publice. Chișinău, 2013. 300 p.
Roșcovan Mihai. Descentralizare și autonomie locală. Modele europene pentru Republica Moldova. Chișinău: Ed. Epigraf. 2012. 64 p.
Bobeica Elena. Autonomia locală – element constitutiv în activitatea autorităților publice locale. În: Revista Națională de Drept, nr.12, Chișinău, 2012. 242 p.
Bantuș- Gurduza Natalia. Unele aspect conceptuale de autonomie locală în context European. În: Materialele Conferinței internaționale științifico-practice: Teoria și practica administrării publice. Chișinău, 2013. 300 p.
Aurel Simboteanu. Reforma administrației publice în Republica Moldova din perspectiva Acordului de asociere cu uniunea Europeana. În: Administrarea publică. Chișinău 2014. Nr.3. 136 p.
Rusu Viorel. Locul și rolul autorităților administrației publice locale în domeniul fiscal. În: Materialele conferinței internaționale științifico-practice: Teoria și practica administrării publice. Chișinău, 2014. 300 p.
Anatolie Bantuș. Principii de organizare și funcționare eficientă a administrației publice. În: Administrarea publică. Chișinău, 2014. Nr.2. 136 p.
Manole Tatiana. Noua metodologie de finanțare a autorităților publice locale – pilon al autonomiei locale și al descentralizării financiare. În: Meterialele Conferinței internationale științifico – practice: Teoria și practica administrării publice. Chișinău, 2014. 300 p.
Surse Internet:
Effective publlic investment across levels of government. www.oecd.org (vizat 04.01.2015).
Proiect cu privire la aprobarea Metodologiei de evaluare a capacității administrative a autorităților administrației publice locale de nivelul întîi și nivelul al doilea www.descentralizare.gov.md (23.04.2015).
Programul Rethink Moldova – Relansăm Moldova, www.gov.md (vizat – 1.03.2015).
ANEXA nr.1
Structura bugetelor unităților administrativ – teritoriale la capitolul venituri, în conformitate cu modificarea legii nr.397 privind finanțele publice locale.
Sursa Autor
ANEXA nr.2
Calculul procentual asupra ponderii veniturilor proprii, partajate și celor cu destinație generală în bugetele locale ale autorităților publice, în condițiile noului ystem de finanțe publice locale.
Sursa
ANEXA
Sistemul de venituri bugetare ale municipiului Chisinau pentru anul 2013
ANEXA
Sistemul de venituri bugetare ale muncipiului chsinau poentru anul 2014
ANEXA
Sistemil de venitrui bugetare ale muncipiului Chisinau pentru anul 2015
ANEXA nr.4
Dinamica încasărilor taxelor locale în bugetul municipal Chișinău pentru anii 2013 – 2014
ANEXA
Taxe locale selectate % din veniturile APL
Sursa: grafice și calcule proprii bazate pe rapoartele MF și BNS. Notă: Evoluțiile pozitive arată că profiturile din venituri pe cap de locuitor sunt mai mari în mediul urban decât în APL rurale și vice-versa. De exemplu: valoarea 4 înseamnă ca veniturile sunt de 4 ori mai mari în mediul urban decât în APL din mediul rural, și valoarea -4, înseamnă că venitul este de 4 ori mai mic în APL din mediul urban decât în mediul rural.
ANEXA
Raportul urban/ rural al taxelor locale, in baza veiturilor medii pe cap de locuitor in 2010 – 2012
Sursa: grafice și calcule proprii bazate pe rapoartele MF și BNS. Notă: Evoluțiile pozitive arată că profiturile din venituri pe cap de locuitor sunt mai mari în mediul urban decât în APL rurale și vice-versa. De exemplu: valoarea 4 înseamnă ca veniturile sunt de 4 ori mai mari în mediul urban decât în APL din mediul rural, și valoarea -4, înseamnă că venitul este de 4 ori mai mic în APL din mediul urban decât în mediul rural.
ANEXA
Taxele locale aplicate de APL prile din Moldova pe cap de locuitor, media 2010 – 2012
Sursa: Calcule și grafice proprii bazate pe rapoartele MF și BNS. Notă: Zone întunecate în figura din stânga reprezintă APL urbane, zonele mai deschise reprezintă APL rurale.
Legenda dreapta: venituri, lei pe cap de locuitor
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Descentralizarea Financiar – Fiscala Ca Tendinta DE Guvernare Publica Moderna (ID: 138953)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.